ECLI:NL:RBNNE:2025:4002, Rechtbank Noord-Nederland, 17-09-2025, LEE 23/4379
Rechtbank Noord-Nederland — Uitspraak 
Datum: 2025-09-17 00:00:00.000000
Rechtsgebied: Bestuursrecht

Samenvatting: Waddenfonds heeft subsidie voor project voor de productie van groen gas op Ameland op een lager bedrag dan het verleende subsidiebedrag vastgesteld. Het gevolg daarvan is een terugvordering. De rechtbank ziet geen aanleiding om de vaststelling van de subsidie onjuist te achten of om de terugvordering onjuist of onevenredig te achten.

RECHTBANK NOORD-NEDERLAND
    
    
      Zittingsplaats Groningen
    
    
    
      Bestuursrecht
    
    
    
      zaaknummer: LEE 23/4379 
    
    
      uitspraak van de meervoudige kamer van 17 september 2025 in de zaak tussen
    AHPD Ameland B.V., uit Ulvenhout, eiseres
    (gemachtigde: [naam] ),
    
    
      en
    
    
    Het Waddenfonds Huis voor de Wadden, het Waddenfonds 
    (gemachtigden: mr. G. Boesjes en mr. S. van der Heijden).
    
    
    Samenvatting
    
    
      1. Deze uitspraak gaat over de vaststelling van een subsidie. Eiseres is het niet eens met de hoogte van de vaststelling. Zij voert daartoe een aantal beroepsgronden aan. Aan de hand van deze beroepsgronden beoordeelt de rechtbank de vaststelling.
    
    
    
      1.1.
      De rechtbank komt in deze uitspraak tot het oordeel dat het Waddenfonds de subsidie correct heeft vastgesteld. Eiseres krijgt daarom geen gelijk en het beroep is dus ongegrond. Hierna legt de rechtbank uit hoe zij tot dit oordeel komt en welke gevolgen dit oordeel heeft. 
      
      
    
  
  
    Totstandkoming van het bestreden besluit en procesverloop
    
    
      2. Eiseres is een bedrijf dat zich richt op de productie van groen gas. Met deze term wordt gedoeld op een gasmengsel dat is ontstaan uit organisch materiaal en dat vervolgens zodanig wordt bewerkt dat het de kwaliteit van aardgas verkrijgt. De door eiseres gebruikte technologie is genaamd autogenerative high pressure digestion (AHPD).
    
    
    
      3.1.
      Op 4 juli 2018 heeft de rechtsvoorganger van eiseres bij het Waddenfonds een aanvraag ingediend voor subsidie voor het project ‘Demonstratie AHPD Ameland’, met als omschrijving: ‘Het project realiseert een demonstratie AHPD-installatie voor de RWZI Ameland (9.700 inwoner equivalenten plus GF-afval). De installatie levert jaarlijks 100.000 Nm3 groen gas. Het project levert hiermee een totale energieproductie van 6,23 TJ/jaar. De vermeden emissie van fossiel CO2 bedraagt hiermee 271 ton CO2/jaar’.
      
    
    
      3.2.
      Bij besluit van 21 december 2018 heeft het Waddenfonds voor 2018 subsidie verleend van ten hoogste € 354.416. Bij brief van gelijke datum vermeldt het Waddenfonds in de meerjarenraming een budget voor het project te hebben gereserveerd met een maximum van €2.023.285, uitgaande van een investeringsbedrag van € 3.270.532.
    
    
      3.3.
      Bij besluit van 25 maart 2019 heeft het Waddenfonds besloten aan eiseres een voorschot van € 211.953 te betalen.
      
    
    
      3.4.
      Bij besluit van 4 april 2019 heeft het Waddenfonds voor 2019 subsidie verleend van ten hoogste € 1.611.422. Bij besluit van 19 juli 2019 heeft het Waddenfonds besloten aan eiseres een voorschot van € 1.289.138 te betalen.
      
    
    
      3.5.
      Bij besluit van 30 januari 2020 heeft het Waddenfonds de subsidie voor 2018 vastgesteld op € 166.119. Het besluit vermeldt dat het terug te betalen bedrag van € 45.834 verrekend zal worden bij de vaststelling van de begrotingssubsidie voor 2019.
      
    
    
      3.6.
      Bij besluit van 2 april 2020 heeft het Waddenfonds op verzoek van eiseres de subsidie uitgebreid met € 270.000.
      
    
    
      3.7.
      Bij besluit van 3 juli 2020 heeft het Waddenfonds de subsidie voor 2019 vastgesteld op € 340.517. Het besluit vermeldt dat het terug te betalen bedrag van € 994.455 verrekend zal worden bij de vaststelling van de begrotingssubsidie voor 2020.
      
    
    
      3.8.
      Bij besluit van 2 juli 2021 heeft het Waddenfonds naar aanleiding van een wijzigingsverzoek van eiseres subsidie verleend van maximaal € 2.515.097. De looptijd is met terugwerkende kracht gewijzigd in lopend van 1 januari 2020 tot 1 maart 2023. Het reeds ontvangen bedrag van € 994.455 wordt aangemerkt als voorschot op deze verleende subsidie. In de bijlage wordt onder meer vermeld dat een deel van de afschrijvingskosten van de proefinstallatie subsidiabel wordt gesteld en dat een hogere overheidsbijdrage niet mogelijk is vanwege staatssteunregels. Van de genoemde afschrijvingskosten van € 222.444 wordt € 137.506 als subsidiabel aangemerkt en € 84.938 als niet-subsidiabel.
      
    
    
      3.9.
      In een brief van 12 april 2022 aan eiseres stelt het Waddenfonds: ‘De oorspronkelijke (private) financiers en de gemeente Ameland hebben aangegeven dat zij het project niet verder ondersteunen. De afgelopen 2 jaar is het project financieel on hold gezet. Deze jaren hebben in het teken gestaan van het alsnog vlot trekken van het project, maar dat is ondanks inspanningen van diverse kanten niet gelukt’. Voorts stelt het Waddenfonds eiseres in de gelegenheid binnen drie maanden een vaststellingsverzoek en alle daarbij behorende stukken in te dienen. Verder schrijft het Waddenfonds: ‘Parallel aan de eindafrekening kan een doorstart van AHPD Ameland worden uitgewerkt. Dit moet wel gereed zijn en tot besluitvorming hebben geleid voordat de procedure van de vaststelling van de subsidie is afgerond. Op voorhand kan niet gezegd worden dat het Waddenfonds akkoord zal gaan met een doorstart van het project binnen de huidige subsidieverlening’.
      
    
    
      3.10.
      Bij brief van 12 juni 2022 aan het Waddenfonds heeft eiseres een doorstartplan ingediend. Bij brief van 16 juni 2022 aan eiseres reageert het Waddenfonds en stelt het onder meer dat er gegronde reden is om aan te nemen dat het project financieel en organisatorisch niet meer haalbaar is. Het Waddenfonds verzoekt eiseres uiterlijk 12 juli 2022 het vaststellingsverzoek in te dienen.
      
    
    
      3.11.
      Op 4 september 2022 heeft eiseres het Formulier vaststellen subsidie Waddenfonds ingediend. Bij de gerealiseerde kosten is onder meer voor ‘afschrijving proefinstallatie’ een bedrag van € 557.250 opgenomen. De totale gerealiseerde en subsidiabele kosten worden becijferd op € 2.235.691. Bij een subsidiepercentage van 61 leidt dit tot een totale subsidie van € 1.373.385. Omdat de eerder ontvangen voorschotten € 1.501.091 bedroegen, leidt dit tot een terugbetaling van € 127.706.
      
    
    
      3.12.
      Bij primair besluit van 13 december 2022 heeft het Waddenfonds de subsidie vastgesteld op € 1.059.778 en het terug te betalen bedrag vastgesteld op € 441.313. Hiertegen heeft eiseres bezwaar gemaakt.
      
    
    
      3.13.
      Op 11 juli 2023 heeft de Adviescommissie rechtsbescherming Waddenfonds (de commissie) aan het Waddenfonds geadviseerd het primaire besluit in stand te laten, onder aanvulling van de motivering en met een gewijzigde vaststellingsberekening.
      
    
    
      3.14.
      In het bestreden besluit van 20 september 2023 heeft het Waddenfonds, met overneming van het advies van de commissie, het bezwaar ongegrond verklaard, de subsidie vastgesteld op € 1.072.267 en het terug te betalen bedrag vastgesteld op € 428.824.
      
    
    
      3.15.
      Eiseres heeft op 29 oktober 2023 beroep ingesteld tegen het bestreden besluit. Bij brief van 17 december 2023 heeft zij de beroepsgronden aangevoerd. Het Waddenfonds heeft op 14 februari 2024 op het beroep gereageerd met een verweerschrift. Op 2 juli 2025 heeft eiseres een brief, aangeduid als ‘vervangend beroepschrift’, met als bijlagen een groot aantal stukken, aan de rechtbank toegezonden. Hierop heeft het Waddenfonds gereageerd bij brief van 7 juli 2025.
      
    
    
      3.16.
      De rechtbank heeft het beroep op 14 juli 2025 op zitting behandeld. Hieraan hebben deelgenomen: de gemachtigde van eiseres en de gemachtigden van het Waddenfonds. 
      
      
    
  
  
    Beoordeling door de rechtbank
    
    
      4.	De relevante regelgeving is opgenomen in de bijlage bij deze uitspraak.
    
    
    
      
        Inhoud van het bestreden besluit
      
    
    
      5.1.
      
        In het bestreden besluit stelt het Waddenfonds dat het gesubsidieerde project bestond uit de activiteiten Rapportage aanvullend onderzoek procesparameters situatie Ameland (1), demonstratie AHPD Installatie voor zuiveringsslib en groente- en tuinafval
        met een capaciteit van 300 ton droge stof per jaar (2), website en wetenschappelijke artikelen in vakbladen (3), Rapportage demonstratieproductie (4) en Rapportage van onderzoek, ontwikkeling en test van de dosering van waterstof (5). De kernactiviteit is omschreven onder 2. Het Waddenfonds stelt dat deze kernactiviteit 2, waarmee zou moeten worden aangetoond dat de techniek voor de productie van groen gas in de praktijk werkt, niet heeft plaatsgevonden. In het verlengde daarvan heeft activiteit 4 ook niet plaatsgevonden. De overige activiteiten hebben eveneens slechts deels plaatsgevonden.
      
      
    
    
      5.2.
      
        Het Waddenfonds merkt in het bestreden besluit op dat de subsidie is vastgesteld op basis van verleende subsidiabele kosten, die zijn gemaakt voor verrichte en betaalde activiteiten. Niet is gesteld of gebleken, volgens het Waddenfonds, dat er andere kosten zijn die in principe wel subsidiabel zouden kunnen zijn, maar om andere redenen niet in de vaststelling zijn meegenomen. Voorschotten zijn verleend tot een hoger bedrag dan dat
        waarop de subsidie is vastgesteld.
      
    
    
      5.3.
      Het Waddenfonds stelt dat de lagere vaststelling en de daaropvolgende terugvordering redelijk en evenredig zijn en licht dit in het bestreden besluit als volgt toe: ‘Ondanks dat het project voor een groot deel niet is uitgevoerd en er redelijkerwijs geen zicht meer op was dat het alsnog zou worden uitgevoerd op de wijze zoals bij de subsidieverlening beoogd, heeft het Waddenfonds de subsidie niet ingetrokken op grond van artikel 4:48 Awb ten aanzien van de activiteiten die niet tot output hebben geleid. Een ruime periode is afgewacht of het project waarvoor de subsidie was verleend, alsnog uitgevoerd zou gaan worden, tot bleek dat dit in redelijkheid niet meer was (en is) te verwachten’. 
      
    
    
      5.4.
      Het Waddenfonds is tot de volgende berekening gekomen:
      
      
        Reeds uitgekeerde voorschotten 					€ 1.501.091
        Vastgestelde subsidie 2018 en 2019 		€ 506.636
        Vastgestelde subsidie 2020 t/m 2022 		€ 565.631
        Totaal vastgestelde subsidie 			€ 1.072.267
        Te betalen (€1.501.091 - €1.072.267) 					€ 428.824
      
      
      
        
          Beroepsgronden
        
      
    
    
      6.1.
      Op 17 december 2023 heeft eiseres, samengevat, de volgende beroepsgronden aangevoerd. Het Waddenfonds heeft onvoldoende rekening gehouden met de belangen van eiseres. Eiseres heeft gedurende twaalf jaar succesvol onderzoek gedaan naar de ontwikkeling van duurzame AHPD-technologie. Zij heeft het onderzoeks- en ingenieurswerk altijd naar eer en geweten gedaan en conform gestelde voorwaarden geleverd. Het Waddenfonds heeft onvoldoende rekening gehouden met het feit dat de AHPD-technologie grote maatschappelijke relevante problemen kan oplossen. Verder is de terugvordering ten onrechte omdat het Waddenfonds volgens zijn eigen reglement geen subsidievaststelling kan initiëren omdat het beoogde project niet is beëindigd. Bovendien heeft het Waddenfonds minder kosten subsidiabel geacht dan vooraf was afgesproken. Ten onrechte is geen rekening gehouden met de EU-Kaderregeling 2014/C 198/01, artikel 80c, waarin is bepaald dat subsidies niet hoeven te worden teruggevorderd als het project door gewijzigde omstandigheden niet doorgaat. Het project is geannuleerd, maar kampt met het ontbreken van een deel van de private bijdrage. Hierover wordt gesproken met gespecialiseerde partijen. Het Waddenfonds heeft onrust veroorzaakt door te verklaren dat het project zou zijn geannuleerd en door de subsidie deels terug te vorderen. Hiermee heeft het Waddenfonds een doorstart met nieuwe financiers bemoeilijkt. 
      
    
    
      6.2
      Verder heeft het Waddenfonds ten onrechte de rechtmatigheid van de onthouding van toegezegde financiering door de Nederlandse Aardolie Maatschappij (NAM) niet getoetst. De NAM zat als paard van Troje in het project. Ten onrechte hebben het Waddenfonds en de NAM zich opgesteld als opdrachtgever van eiseres in plaats van als samenwerkingspartner. Het Waddenfonds vroeg om een doorstartplan binnen drie maanden, een termijn die in geen verhouding stond tot de voorbereidingstijd van drie jaar van de afgegeven beschikking. De onderhandelaars uit de gassector waren slechts uit op de octrooien van eiseres. Op grond van het vertrouwensbeginsel moet het Waddenfonds zich houden aan zijn eigen doelstelling van duurzame ontwikkeling in het Waddengebied en moet het Waddenfonds rekening houden met alle belanghebbenden. Het heeft in strijd gehandeld met het vertrouwensbeginsel door de verleningsbeschikking ongedaan te maken, door de toestemming om het voorschot te gebruiken om het project uit te werken, terug te draaien. De subsidie is conform het projectplan goed besteed. Terugvordering leidt waarschijnlijk tot het faillissement van eiseres.
      
    
    
      6.3.
      
        Op 2 juli 2025 heeft eiseres, samengevat, de volgende beroepsgronden aangevoerd over de volgende algemene beginselen van behoorlijk bestuur:
        
          Vertrouwensbeginsel: gezien verschillende stukken heeft het Waddenfonds expliciet toestemming gegeven voor de uitgaven. Uit de accountantsverklaringen blijkt dat de subsidiegelden correct zijn besteed. Het voorstel om een eindafrekening op te stellen, werd door eiseres opgevat als tussenstap in aanloop naar herfinanciering.
        
          Zorgvuldigheidsbeginsel: het Waddenfonds heeft dit beginsel geschonden door het project eenzijdig te beëindigen. Eiseres is geen gelegenheid geboden voorafgaand een zienswijze op het nadelige besluit te geven. De coördinatie met de provincie Fryslân is gebrekkig. Het Waddenfonds heeft zich laten leiden door de machtigere fossiele belangen.
        
          Gelijkheidsbeginsel: er is sprake van discriminatoire behandeling van een innovatieve technologieontwikkelaar ten opzichte van gevestigde fossiele partijen. Andere energieprojecten ontvingen zonder problemen subsidie, terwijl de subsidie van eiseres zonder inhoudelijke motivering werd beëindigd.
        
          Schijn van partijdigheid / vooringenomenheid: ten onrechte heeft het Waddenfonds de eis van de gemeente Ameland van overdracht van het intellectuele eigendom overgenomen.
        
          Détournement de pouvoir: het subsidiebesluit werd in feite gebruikt als middel om een onafhankelijke technologiehouder uit te schakelen en was daarmee niet gericht op de doelmatige besteding van publieke middelen.
        Ten slotte heeft eiseres aangevoerd dat het Waddenfonds zich als bestuursorgaan niet formeel-juridisch dient op te stellen in de situatie dat het feitelijk invloed heeft.
      
      
      
        
          Vaststelling van de subsidie
        
        7.	In het bestreden besluit stelt het Waddenfonds de subsidie te hebben vastgesteld op het totaal van de kosten van de activiteiten die ten behoeve van het project verricht en betaald zijn, voor zover voor die kosten subsidie is verleend en met hantering van een subsidiepercentage van 61,43%. De rechtbank zal eerst de gronden bespreken die zich tegen de procedure tot de vaststelling en de vaststelling zelf richten. Daarbij zal zij ook betrekken wat eiseres ter zitting naar voren heeft gebracht.
      
      
      
        7.1.1.
        Artikel 4:44 van de Algemene wet bestuursrecht (Awb) schrijft voor dat de subsidieontvanger na afloop van de activiteiten of het tijdvak waarvoor de subsidie is verleend een aanvraag tot vaststelling van de subsidie indient. 
        
      
      
        7.1.2.
        Eiseres heeft, op aandringen van het Waddenfonds (3.10.), vóór het einde van de looptijd van de subsidie op 1 maart 2023 (3.8.), de aanvraag tot vaststelling ingediend. Het Waddenfonds voert in het verweerschrift aan dat al eerder was gebleken dat het project niet van de grond was gekomen en dat er geen aanwijzing was dat dit alsnog zou gebeuren.
        
      
      
        7.1.3.
        De vraag ligt daarmee voor of zich de situatie voordeed dat het verzoek om vaststelling is gedaan ná afloop van de gesubsidieerde activiteiten. Ter zitting heeft eiseres gesteld dat het mogelijk is om het project af te ronden, mits daarvoor voldoende financiële voorzieningen zoals subsidie beschikbaar zijn. Zij heeft echter niet, met concrete onderbouwing, aangevoerd dat het project feitelijk nog wel in uitvoering was op het moment dat de aanvraag tot vaststelling van de subsidie werd ingediend. De rechtbank oordeelt daarom dat zich toentertijd wel de situatie voordeed dat de activiteiten afgelopen waren. De procedure die heeft geleid tot de vaststelling, is daarmee niet strijdig met artikel 4:44 van de Awb.
        
      
      
        7.2.1.
        Ter zitting heeft eiseres aangevoerd dat zij ten onrechte niet voorafgaand aan het primaire besluit is gehoord.
        
      
      
        7.2.2.
        In het primaire besluit heeft het Waddenfonds de subsidie vastgesteld op een lager bedrag dan in de aanvraag was berekend. Dit heeft geleid tot een aanzienlijk hogere terugvordering (3.11. en 3.12.). Uit het dossier blijkt (bijlage 2 bij B33) dat een subsidieadviseur van het Waddenfonds op 29 september 2022 per e-mailbericht aan eiseres heeft gevraagd of een aantal kosten al is doorbelast en betaald, met het verzoek dit aan te tonen middels facturen en bankafschriften. Naar het oordeel van de rechtbank heeft het Waddenfonds hiermee voldaan aan de vereisten van artikel 4:7 van de Awb.
        
      
      
        7.3.1.
        Ter zitting is aan de orde gekomen dat het Waddenfonds de aanvraag in de eerste plaats heeft gecorrigeerd met een bedrag van in totaal € 101.361. Het betreft kosten van het project ondergebracht in wat wordt aangeduid als werkpakket 6. Op verzoek van de commissie heeft het Waddenfonds in de bezwaarprocedure de toelichting gegeven (bijlage 1 bij B33) dat hiervan bij de aanvraag geen facturen en betaalbewijzen waren aangeleverd. Na het verzoek om toezending (zie hierboven) heeft eiseres wel facturen, maar geen betaalbewijzen aangeleverd. Het Waddenfonds heeft deze kosten vervolgens in het primaire besluit als niet-subsidiabel aangemerkt omdat niet kon worden vastgesteld dat deze uitgaven werkelijk waren gemaakt en betaald.
        
      
      
        7.3.2.
        Eiseres heeft noch in de bezwaarprocedure noch in de beroepsprocedure alsnog bewijzen betreffende (tijdige) betaling van deze kosten overgelegd. Ter zitting heeft haar gemachtigde volstaan met de opmerking dat twee bonnen te laat waren ingediend. Naar het oordeel van de rechtbank heeft het Waddenfonds onder deze omstandigheden terecht gesteld dat niet is gebleken dat de kosten met een totaal van € 101.361 daadwerkelijk zijn betaald. De correctie is daarom terecht.
        
      
      
        7.4.1.
        Ter zitting is verder aan de orde gekomen dat het Waddenfonds de aanvraag in de tweede plaats heeft gecorrigeerd wat betreft de afschrijvingskosten van de installatie. Het Waddenfonds heeft in bezwaar toegelicht (eveneens in bijlage 1 bij B33) dat in het verleningsbesluit van 2 juli 2021 (3.8.) € 137.506 als subsidiabel is aangemerkt, met toelichting dat een hogere overheidsbijdrage niet mogelijk is wegens staatssteunregels. Dit is ook vermeld in het advies van de commissie, dat deel uitmaakt van het bestreden besluit.
        
      
      
        7.4.2.
        De rechtbank overweegt dat genoemd besluit van 2 juli 2021 in rechte vaststaat. Eiseres heeft geen argumenten naar voren gebracht waarom de afschrijvingskosten toch voor een hoger gedeelte als subsidiabel kunnen worden aangemerkt. Ook deze correctie is terecht.
        
      
    
    
      7.5.
      Voor het overige heeft eiseres geen gronden tegen de vaststelling aangevoerd. Zij heeft ook op andere wijze niet aannemelijk gemaakt dat zij meer subsidiabele kosten heeft besteed aan het project dan het Waddenfonds stelt. De rechtbank ziet daarom geen aanleiding om de vaststelling van de subsidie onjuist te achten.
      
      
        
          Terugvordering
        
      
    
    
      8.1.
      Uit de omstandigheid dat de subsidie juist is vastgesteld, volgt dat de hoogte van de terugvordering gelijk dient te zijn aan de hoogte van de verstrekte voorschotten minus het vastgestelde subsidiebedrag. Het Waddenfonds stelt (5.4.) dat dit bedrag € 428.824 is. Eiseres heeft de juistheid van deze berekening niet betwist.
      
      
        8.2.1.
        Onder verwijzing naar artikel 80, aanhef en onder c, van de EU-Kaderregeling 2014/C 198/01 (regeling) stelt eiseres dat subsidies niet hoeven te worden teruggevorderd als het project door gewijzigde omstandigheden niet doorgaat.
        
      
      
        8.2.2.
        
          De rechtbank overweegt dat genoemde bepaling betrekking heeft op de zinsnede 
          uit artikel 78 van dezelfde regeling waaruit blijkt dat het moet gaan om een terugbetaalbaar voorschot dat staatssteun vormt in de zin van artikel 107, eerste lid, van het Verdrag betreffende de werking van de Europese Unie. Laatstgenoemde bepaling gaat over verboden staatssteun. Niet is gebleken dat daarvan in deze zaak sprake is. De verwijzing van eiseres naar artikel 80, aanhef en onder c, van de regeling treft dus geen doel. Tenslotte merkt de rechtbank op dat in deze bepaling staat dat een voorschot niet volledig hoeft te worden terugbetaald. Ook in de nu voorliggende zaak worden de voorschotten niet volledig teruggevorderd.
        
        
      
      
        8.3.1.
        In de gronden van beroep heeft eiseres aangevoerd dat de terugvordering waarschijnlijk leidt tot haar faillissement. Ter zitting heeft zij dat herhaald. In het verweerschrift heeft het Waddenfonds gesteld dat de subsidie is vastgesteld op het bedrag dat aan het project is uitgegeven en dat de terugvordering om die reden nooit tot financiële problemen van eiseres kan leiden.
        
      
      
        8.3.2.
        De rechtbank vat de beroepsgrond op als een beroep op het evenredigheidsbeginsel. Uit de uitspraak van 9 juli 2025 van de Afdeling bestuursrechtspraak van de Raad van State (AbRS) leidt zij af dat het aan eiseres is om aannemelijk te maken dat de terugvordering tot haar faillissement zal leiden en daarmee onevenredig is. Van belang is ook of een betalingsregeling mogelijk is.
        
      
      
        8.3.3.
        Eiseres heeft uitvoerig toegelicht dat de private investeerders zich hebben teruggetrokken uit het project. Dit heeft het Waddenfonds niet weersproken. De problemen met de uitvoering zijn voor het Waddenfonds ook reden geweest om reeds over te gaan tot vaststelling van de subsidie. Naar het oordeel van de rechtbank heeft eiseres dan ook voldoende aannemelijk gemaakt dat de terugvordering tot financiële problemen zal leiden.
        
      
      
        8.3.4.
        Ter zitting heeft het Waddenfonds desgevraagd opgemerkt niet eerder te maken te hebben gehad met de situatie dat zulke bedragen terugbetaald moeten worden, maar dat betaling in termijnen bespreekbaar is.
        
      
      
        8.3.5.
        De rechtbank ziet geen aanleiding om de terugvordering als onevenredig aan te merken. In de eerste plaats is relevant dat het Waddenfonds voldoende oog heeft gehad voor de belangen van eiseres door te kiezen voor een vaststelling van de subsidie en niet voor een intrekking van de subsidie op de grond dat het project kennelijk niet tot uitvoering is gekomen. Een intrekking zou hebben geleid tot een terugvordering van het volledige bedrag van de voorschotten. In de tweede plaats is relevant dat met het aanbod van een betalingsregeling rekening wordt gehouden met het belang van eiseres. Het algemeen belang van een rechtmatige en doelmatige besteding van gemeenschapsgeld door middel van een correcte subsidievaststelling is hiermee zorgvuldig afgewogen tegen het belang van eiseres om behoed te worden voor een faillissement. 
        
      
    
    
      8.4.
      Op grond van het voorgaande acht de rechtbank de terugvordering niet onjuist of onevenredig.
      
      
        
          Algemene beginselen van behoorlijk bestuur
        
      
      
        9.1.1.
        Over het beroep op het vertrouwensbeginsel merkt de rechtbank op dat de AbRS in bovengenoemde uitspraak van 9 juli 2025 heeft overwogen dat wie zich beroept op het vertrouwensbeginsel aannemelijk moet maken dat van de kant van de overheid toezeggingen of andere uitlatingen zijn gedaan of gedragingen zijn verricht waaruit hij in de gegeven omstandigheden redelijkerwijs kon en mocht afleiden of het bestuursorgaan een bepaalde bevoegdheid zou uitoefenen en zo ja hoe.
        
      
      
        9.1.2.
        Eiseres heeft aangevoerd dat het Waddenfonds expliciet toestemming heeft gegeven voor de uitgaven. Door de verleningsbeschikking ongedaan te maken en door het terugdraaien van de toestemming om het voorschot te gebruiken om het project uit te werken, heeft het Waddenfonds in strijd gehandeld met het vertrouwensbeginsel.
        
      
      
        9.1.3.
        De rechtbank overweegt dat het Waddenfonds overeenkomstig zijn wettelijke verplichting de verlening van subsidie heeft laten volgen door de vaststelling van subsidie. Uit het wettelijke systeem volgt dat het mogelijk is dat een subsidie vastgesteld wordt op een lager bedrag dan verleend, met terugvordering als gevolg. Naar het oordeel van de rechtbank is niet gebleken van een toezegging van het Waddenfonds die in de weg staat aan de vaststelling op een lager bedrag dan het verleende bedrag of die in de weg staat aan terugvordering. Het beroep op het vertrouwensbeginsel slaagt daarom niet.
        
      
    
    
      9.2.
      Ook van een schending van een van de andere algemene beginselen van behoorlijk bestuur die eiseres noemt, is niet gebleken. 
      
      
        10.	De rechtbank merkt ten slotte op dat een groot deel van de beroepsgronden geen betrekking heeft op de inhoud van het bestreden besluit en om die reden buiten de omvang van het geschil valt. Zij kan deze gronden dus niet bij de beoordeling van het beroep betrekken. 
      
      
      
    
  
  
    Conclusie en gevolgen
    
    
      11. Het beroep is ongegrond. Dat betekent dat het besluit tot vaststelling van de subsidie en gedeeltelijke terugvordering van de voorschotten in stand blijft. Eiseres krijgt daarom het griffierecht niet terug. Zij krijgt ook geen vergoeding van haar proceskosten.
    
    
    
    
  
  
    Beslissing
    
    
      De rechtbank verklaart het beroep ongegrond. 
    
    
    
    
    
    
      Deze uitspraak is gedaan door mr. A.S. Broere, voorzitter, en mr. S. Ketelaars-Mast en mr. P.G. Wijtsma, leden, in aanwezigheid van mr. H.A. Hulst, griffier.
      Uitgesproken in het openbaar op 17 september 2025. 
      De griffier is verhinderd deze uitspraak mede te ondertekenen.
    
    
    
    
    
    
    
    
      
        
        
        
          
            
              griffier
            
            
              voorzitter
            
          
        
      
    
    
    
    
      Een afschrift van deze uitspraak is verzonden aan partijen op:
    
    
    
  
  
    Informatie over hoger beroep
    Een partij die het niet eens is met deze uitspraak, kan een hogerberoepschrift sturen naar de Afdeling bestuursrechtspraak van de Raad van State waarin wordt uitgelegd waarom deze partij het niet eens is met deze uitspraak. Het hogerberoepschrift moet worden ingediend binnen zes weken na de dag waarop deze uitspraak is verzonden. Kan de indiener de behandeling van het hoger beroep niet afwachten, omdat de zaak spoed heeft, dan kan de indiener de voorzieningenrechter van de Afdeling bestuursrechtspraak van de Raad van State vragen om een voorlopige voorziening (een tijdelijke maatregel) te treffen. 
    
  
  
    Bijlage: voor deze uitspraak belangrijke wet- en regelgeving
    
    
      
        Algemene wet bestuursrecht
      
      Artikel 4:7	
    
    1. Voordat een bestuursorgaan een aanvraag tot het geven van een beschikking geheel of gedeeltelijk afwijst, stelt het de aanvrager in de gelegenheid zijn zienswijze naar voren te brengen indien:
    a. de afwijzing zou steunen op gegevens over feiten en belangen die de aanvrager betreffen, en
    b. die gegevens afwijken van gegevens die de aanvrager ter zake zelf heeft verstrekt.
    2. Het eerste lid geldt niet indien sprake is van een afwijking van de aanvraag die slechts van geringe betekenis voor de aanvrager kan zijn.
    
    
      Artikel 4:29
      Tenzij bij wettelijk voorschrift anders is bepaald kan voorafgaand aan een subsidievaststelling een beschikking omtrent subsidieverlening worden gegeven, indien een aanvraag daartoe is ingediend voor de afloop van de activiteit of het tijdvak waarvoor de subsidie wordt gevraagd.
    
    
    
      Artikel 4:30
    
    1. De beschikking tot subsidieverlening bevat een omschrijving van de activiteiten waarvoor subsidie wordt verleend.
    
    
      Artikel 4:42
      De beschikking tot subsidievaststelling stelt het bedrag van de subsidie vast en geeft aanspraak op betaling van het vastgestelde bedrag overeenkomstig afdeling 4.2.7.
    
    
    
      Artikel 4:44
    
    1. Indien een beschikking tot subsidieverlening is gegeven, dient de subsidie-ontvanger na afloop van de activiteiten of het tijdvak waarvoor de subsidie is verleend een aanvraag tot vaststelling van de subsidie in (…)
    
    
      Artikel 4:45	
    
    1. Bij de aanvraag tot subsidievaststelling toont de aanvrager aan dat de activiteiten hebben plaatsgevonden overeenkomstig de aan de subsidie verbonden verplichtingen, tenzij de subsidie voor de aanvang van de activiteiten wordt vastgesteld.
    2. Bij de aanvraag tot subsidievaststelling legt de aanvrager rekening en verantwoording af omtrent de aan de activiteiten verbonden uitgaven en inkomsten, voor zover deze voor de vaststelling van de subsidie van belang zijn.
    
    
      Artikel 4:46	
    
    1. Indien een beschikking tot subsidieverlening is gegeven, stelt het bestuursorgaan de subsidie overeenkomstig de subsidieverlening vast.
    2. De subsidie kan lager worden vastgesteld indien:
    a.	de activiteiten waarvoor subsidie is verleend niet of niet geheel hebben plaatsgevonden;
    
    
    
    
      Artikel 4:48
    
    1. Zolang de subsidie niet is vastgesteld kan het bestuursorgaan de subsidieverlening intrekken of ten nadele van de subsidie-ontvanger wijzigen, indien:
    a.	de activiteiten waarvoor subsidie is verleend niet of niet geheel hebben plaatsgevonden of zullen plaatsvinden;
    
    
      Artikel 4:57	
    
    1. Het bestuursorgaan kan onverschuldigd betaalde subsidiebedragen terugvorderen.
    2. Het bestuursorgaan kan het terug te vorderen bedrag bij dwangbevel invorderen.
    
    
      Artikel 6:22
      Een besluit waartegen bezwaar is gemaakt of beroep is ingesteld, kan, ondanks schending van een geschreven of ongeschreven rechtsregel of algemeen rechtsbeginsel, door het orgaan dat op het bezwaar of beroep beslist in stand worden gelaten indien aannemelijk is dat de belanghebbenden daardoor niet zijn benadeeld.
    
    
    
      
        Verdrag betreffende de werking van de Europese Unie (VWEU)
      
      Artikel 107
      1.
      Behoudens de afwijkingen waarin de Verdragen voorzien, zijn steunmaatregelen van de staten of in welke vorm ook met staatsmiddelen bekostigd, die de mededinging door begunstiging van bepaalde ondernemingen of bepaalde producties vervalsen of dreigen te vervalsen, onverenigbaar met de interne markt, voorzover deze steun het handelsverkeer tussen de lidstaten ongunstig beïnvloedt.
    
    
    
      
        Kaderregeling betreffende staatssteun voor onderzoek, ontwikkeling en innovatie
      
      (2014/C 198/01)
      78
      Indien een lidstaat een terugbetaalbaar voorschot toekent dat staatssteun vormt in de zin van artikel 107, lid 1, van het Verdrag, gelden de in dit onderdeel vastgestelde regels.
    
    
    
      79
      Wanneer een lidstaat, aan de hand van een valide, op voldoende verifieerbare gegevens gebaseerde methodiek kan aantonen dat het mogelijk is om het bruto-subsidie-equivalent van dergelijke, in de vorm van een terugbetaalbaar voorschot toegekende steun te berekenen, mag die lidstaat een regeling en de daarbij gehanteerde methodiek bij de Commissie aanmelden. Indien de Commissie de methodiek accepteert en de regeling verenigbaar acht, mag de steun worden toegekend op basis van het bruto-subsidie-equivalent van het terugbetaalbare voorschot, tot maximaal de in bijlage II vastgestelde steunintensiteiten.
    
    
    
      80
      In alle overige gevallen wordt het terugbetaalbare voorschot uitgedrukt als een percentage van de in aanmerking komende kosten en mag het de toepasselijke maximale steunintensiteiten met 10 procentpunten overschrijden, mits de volgende voorwaarden zijn vervuld:
      a)
      in het geval van een succesvolle uitkomst moet in de maatregel zijn bepaald dat het voorschot moet worden terugbetaald, vermeerderd met een rente die ten minste gelijk is aan de disconteringsvoet zoals die resulteert uit de toepassing van de mededeling van de Commissie over de methode waarmee de referentie- en disconteringspercentages worden vastgesteld(1);
      b)
      in het geval van een succes dat verder gaat dan hetgeen als succesvol werd omschreven, dient de betrokken lidstaat betalingen te eisen die verder gaan dan de terugbetaling van het voorschot vermeerderd met rente die in overeenstemming is met de toepasselijke disconteringsvoet;
      c)
      ingeval het project mislukt, hoeft het voorschot niet volledig te worden terugbetaald. Bij gedeeltelijk succes dient de terugbetaling evenredig te zijn aan de bereikte mate van succes.
    
    
  
  
     ECLI:NL:RVS:2025:3140