ECLI:NL:CRVB:2025:1398, Centrale Raad van Beroep, 15-07-2025, 22/2842 TOZO-PV
Centrale Raad van Beroep — Uitspraak 
Datum: 2025-07-15 00:00:00.000000
Rechtsgebied: Bestuursrecht; Socialezekerheidsrecht

Samenvatting: Toekenning en afwijzing TOZO. Inschrijving KvK. Urencriterium. Niet tijdig beslissen op aanvragen. Dwangsom. Schadevergoeding redelijke termijn. Appellant heeft in hoger beroep verwezen naar de gronden die hij in beroep heeft aangevoerd. De rechtbank is gemotiveerd op die gronden ingegaan. De Raad kan zich vinden in het oordeel van de rechtbank en de overwegingen waarop dat oordeel rust. Appellant heeft niet aan de bewijslast voldaan voor een geslaagd beroep op het gelijkheidsbeginsel, omdat hij geen concreet gelijk geval heeft genoemd. De rechtbank heeft de verzoeken om de hoogte van de dwangsommen vast te stellen terecht afgewezen, omdat de aanvragen Tozo 3 en 4 kennelijk ongegrond zijn.

22/2842 TOZO-PV, 23/437 TOZO-PV, 23/438 TOZO-PV
    Centrale Raad van Beroep
    Meervoudige kamer
  
  
    Proces-verbaal van de mondelinge uitspraak op de hoger beroepen tegen de uitspraken van de rechtbank Rotterdam van 19 juli 2022, 22/1056 (aangevallen uitspraak 1) en van 22 december 2022, 21/5018 en 22/3590 (aangevallen uitspraak 2) en het verzoek om veroordeling tot vergoeding van schade
  
  
    Partijen:
  
  
    
      [appellant] te [woonplaats] (appellant)
  
  
    het college van burgemeester en wethouders van Rotterdam (college)
  
  
    Datum uitspraak: 15 juli 2025
  
  
    Zitting hebben: A.M. Overbeeke, als voorzitter en C.F.E. van Olden-Smit en W.R. van der Velde, als leden
    Griffier: H.Z. Şipal
  
  
    De Raad heeft de hoger beroepen behandeld op een zitting van 15 juli 2025. Het college heeft zich laten vertegenwoordigen door mr. D.J.J. Straver. Appellant is niet verschenen.
  
  
    BESLISSING
    
    
      De Centrale Raad van Beroep 
    
    
    
      
        Aangevallen uitspraak 1 (22/2842 TOZO) 
        
      
    
    - bevestigt de aangevallen uitspraak;
    
    
      
        Aangevallen uitspraak 2 (23/437 TOZO en 23/438 TOZO)
      
    
    
    
      
        bevestigt de aangevallen uitspraak voor zover aangevochten;
      
      
        wijst het verzoek om veroordeling tot vergoeding van schade af.
      
    
    
    
    
      Deze beslissingen zijn uitgesproken in het openbaar. Zij zijn gebaseerd op de volgende overwegingen.
    
    
    
      
        Voorgeschiedenis
      
    
    
    1. Met afzonderlijke besluiten van 24 augustus 2020, na bezwaar gehandhaafd met een besluit van 1 oktober 2020, heeft het college aanvragen van appellant om toekenning van algemene bijstand op grond van de Tijdelijke overbruggingsregeling zelfstandig ondernemers (Tozo 1 en 2) afgewezen. Daaraan is ten grondslag gelegd dat appellant niet voldoet aan de voorwaarde dat hij op 17 maart 2020 als zelfstandige stond ingeschreven in het handelsregister van de Kamer van Koophandel (handelsregister). Met een uitspraak van 15 april 2021, 20/5871, heeft de rechtbank het tegen het besluit van 1 oktober 2020 ingestelde beroep ongegrond verklaard en een verzoek om schadevergoeding afgewezen. Met een uitspraak van 27 september 2022 heeft de Raad die uitspraak van de rechtbank bevestigd en een verzoek om schadevergoeding afgewezen.
    
  
  
    Aangevallen uitspraak 1 
    
    
      
        Totstandkoming besluitvorming
      
    
    
    2. Met een besluit van 19 augustus 2021 heeft het college appellant algemene bijstand op grond van de Tozo (Tozo 5) toegekend over de periode van 1 juli 2021 tot en met 30 september 2021.
    
    3. Met een besluit van 13 oktober 2021 (besluit 1) heeft het college een aanvraag van appellant om toekenning van algemene bijstand op grond van de Tozo (Tozo 3) afgewezen.
    4. Met een ander besluit van 13 oktober 2021 (besluit 2) heeft het college de aan appellant toegekende Tozo 5 ingetrokken. Met nog een afzonderlijk besluit van 13 oktober 2021 (besluit 3) heeft het college de gemaakte kosten van bijstand van € 3.236,10 (netto) van appellant teruggevorderd.
    
    5. Met een besluit van 20 januari 2022 (bestreden besluit) heeft het college de bezwaren tegen de besluiten 1, 2 en 3 ongegrond verklaard. Daaraan is ten grondslag gelegd dat appellant niet voldoet aan de in artikel 2, tweede lid, van de Tozo gestelde voorwaarde dat de zelfstandige op 17 maart 2020 in het handelsregister stond ingeschreven en dat appellant geen zelfstandige is, omdat hij niet voldoet aan het in artikel 1, aanhef en onder b, van de Tozo genoemde urencriterium.
    
    
      
        Aangevallen uitspraak
      
    
    
    6. De rechtbank heeft het beroep tegen het bestreden besluit ongegrond verklaard. Daartoe heeft de rechtbank overwogen dat appellant op 17 maart 2020 niet stond ingeschreven in het handelsregister. De inschrijving vond pas plaats op 21 september 2020. In het uittreksel van het handelsregister is die datum als registratiedatum vermeld. De rechtbank ziet, onder verwijzing naar een uitspraak van de Raad van 20 juli 2021 geen aanknopingspunten om te oordelen dat van artikel 2, tweede lid, van de Tozo kan worden afgeweken. Omdat appellant ten tijde van zijn aanvraag Tozo 5 al wist dat hij niet voldeed aan de voorwaarden voor toekenning kon hij er rechtens niet op vertrouwen dat de toekenning niet ongedaan zou worden gemaakt. Van redenen om van terugvordering af te zien is de rechtbank niet gebleken. De rechtbank heeft het verzoek van appellant om schadevergoeding afgewezen.
    
    
      
        Oordeel van de Raad
      
    
    
    7. Appellant is het met de uitspraak van de rechtbank niet eens. Appellant heeft in hoger beroep verwezen naar de gronden die hij in beroep heeft aangevoerd. De rechtbank is gemotiveerd op die gronden ingegaan. Appellant heeft geen redenen aangevoerd waarom de gemotiveerde weerlegging van die gronden door de rechtbank onjuist dan wel onvolledig zou zijn. De Raad kan zich vinden in het oordeel van de rechtbank en de overwegingen waarop dat oordeel rust. Wat betreft het standpunt van appellant dat het college in strijd met het gelijkheidsbeginsel heeft gehandeld, overweegt de Raad dat het bij een beroep op het gelijkheidsbeginsel aan de betrokkene is om aannemelijk te maken dat het bestuursorgaan gelijke gevallen ongelijk behandelt. Appellant is niet in die bewijslast geslaagd omdat hij geen concreet gelijk geval heeft genoemd. 
    
    
      
        Conclusie 
      
    
    
    8. Dat betekent dat het hoger beroep niet slaagt en dat aangevallen uitspraak 1 wordt bevestigd. Van voor vergoeding in aanmerking komende proceskosten is niet gebleken. Appellant krijgt het griffierecht niet terug, omdat het hoger beroep niet slaagt.
    
    
  
  
    Aangevallen uitspraak 2 
    
    9. Op 23 september 2021 heeft appellant beroep bij de rechtbank ingesteld tegen het niet tijdig nemen van een besluit op de aanvragen om toekenning van algemene bijstand op grond van de Tozo (Tozo 3 en Tozo 4) en de rechtbank verzocht om een dwangsom vast te stellen. Op 10 oktober 2021 heeft het college het op 21 mei 2021 genomen besluit tot afwijzing van de aanvraag Tozo 4 (besluit 4) bekendgemaakt. Daaraan is opnieuw ten grondslag gelegd dat appellant niet op 17 maart 2020 als zelfstandige in het handelsregister stond ingeschreven.
    
    10. De rechtbank heeft, voor zover van belang, het beroep tegen besluit 4, onder verwijzing naar de in 1 genoemde uitspraak van de Raad van 27 september 2022, ongegrond verklaard. De rechtbank heeft verder geoordeeld dat het college geen dwangsommen is verschuldigd ten aanzien van de aanvragen Tozo 3 en 4, omdat sprake is van kennelijk ongegronde aanvragen als bedoeld in artikel 4:17, zesde lid, aanhef en onder c, van de Algemene wet bestuursrecht (Awb).
    
      
        Oordeel van de Raad
      
      
        
        Moest de rechtbank het beroep tegen besluit 4 naar het college doorzenden?
      
    
    
    11. Volgens appellant had de rechtbank het beroep voor zover het zich richt tegen besluit 4 naar het college moeten doorzenden om als bezwaar te worden behandeld. De Raad volgt appellant hierin niet. Uit artikel 6:20, derde lid, van de Awb volgt namelijk dat de rechtbank een oordeel moet geven over besluit 4. Dit betekent dat het college niet langer bevoegd was om een besluit op een bezwaar tegen besluit 4 te nemen.
    
    
      
        Is voldaan aan de voorwaarde van inschrijving in het handelsregister op 17 maart 2020? 
        
      
    
    12. Appellant heeft ook in deze procedure aangevoerd dat hij op 21 februari 2020 met zijn onderneming is begonnen, omdat die startdatum in het handelsregister is vastgelegd. Voor zover appellant daarmee heeft bedoeld dat de in het handelsregister vermelde startdatum van zijn onderneming als inschrijfdatum moet worden aangemerkt, slaagt die beroepsgrond niet. Niet in geschil is dat appellant niet op 17 maart 2020 als zelfstandige in het handelsregister stond ingeschreven. De Raad heeft in zijn uitspraak van 27 september 2022 al geoordeeld dat de in het handelsregister vermelde startdatum van de onderneming niet als inschrijfdatum kan worden aangemerkt. Dit betekent dat appellant niet voldoet aan de in artikel 2, tweede lid, van de Tozo gestelde voorwaarde dat een zelfstandige op 17 maart 2020 in het handelsregister stond ingeschreven. 
    
    
      
        Is het evenredigheidsbeginsel geschonden?
      
    
    
    13. Appellant heeft aangevoerd dat de voorwaarde om op 17 maart 2020 ingeschreven te staan in het handelsregister in strijd is met het evenredigheidsbeginsel, omdat hij op 21 februari 2020 al wel werkzaam was als zelfstandige. Deze beroepsgrond slaagt niet. De Raad heeft die beroepsgrond al in zijn uitspraak van 27 september 2022 verworpen, alleen al omdat in de door appellant genoemde periode niet is gebleken van enige (voorbereidende) ondernemingsactiviteiten van appellant. En zelfs al zou er al wel sprake zijn geweest van ondernemingsactiviteiten, dan nog zou hij geen aanspraak kunnen maken op de Tozo. Zie de in 6 genoemde uitspraak van 20 juli 2021.
    Is het vertrouwensbeginsel geschonden? 
    
    
      14.1.
      Appellant heeft aangevoerd dat hem op grond van het vertrouwensbeginsel Tozo 4 had moeten worden toegekend. Appellant stelt dat hij in een e-mail van 10 juni 2021 van de afdeling Tozo van de gemeente Rotterdam een toezegging heeft ontvangen dat hem Tozo 4 zou worden toegekend. Appellant heeft ook met een medewerker van de Kamer van Koophandel (KvK) gechat en gesproken, die bevestigde dat de startdatum van de onderneming hetzelfde is als de datum van inschrijving in het handelsregister.
      
    
    
      14.2.
      Ook deze beroepsgrond slaagt niet. De Raad heeft in zijn uitspraak van 27 september 2022 een beroep door appellant op het vertrouwensbeginsel verworpen. Uit die uitspraak volgt dat de uitlatingen van de medewerker van de KvK niet leiden tot een geslaagd beroep op het vertrouwensbeginsel. Dat in de in 14.1 genoemde e-mail van 10 juni 2021 per abuis staat: “U ontvangt een TOZO-uitkering van de gemeente” leidt evenmin tot een geslaagd beroep op het vertrouwensbeginsel. Dit betreft namelijk een zogenoemde no-reply e-mail van de gemeente waaraan niet de concrete toezegging kan worden ontleend dat het college appellant Tozo 4 zou toekennen. Op 10 juni 2021 ontving appellant geen Tozo 4 en dat wist appellant ook. Hij heeft het college namelijk met een brief van 7 juli 2021 in gebreke gesteld om op de aanvraag Tozo 4 te beslissen en vervolgens op 23 september 2021 beroep ingesteld tegen het niet tijdig nemen van een besluit op die aanvraag toen een beslissing daarop uitbleef.
      
      
        
          Is het gelijkheidsbeginsel geschonden?
        
      
      
      
        15. Uit 7. volgt dat ook het beroep op het gelijkheidsbeginsel niet slaagt.
      
      
      
        
          Is het college een dwangsom aan appellant verschuldigd?
        
      
      
    
    
      16.1.
      Appellant heeft aangevoerd dat het college dwangsommen van € 1.442,- is verschuldigd. Op het moment van indiening van de aanvragen Tozo 3 en 4 was nog niet op voorhand te zeggen dat geen Tozo 3 en 4 zou worden toegekend.
      
    
    
      16.2.
      Ook deze beroepsgrond slaagt niet. De rechtbank heeft de verzoeken om de hoogte van de dwangsommen vast te stellen terecht afgewezen, omdat de aanvragen Tozo 3 en 4 kennelijk ongegrond zijn. Op het moment van de indiening van de aanvragen Tozo 3 en 4 had het college de aanvragen Tozo 1 en 2 namelijk al afgewezen op de grond dat appellant niet voldoet aan de voorwaarde dat hij op 17 maart 2020 als zelfstandige stond ingeschreven in het handelsregister. Ook waren toen al de tegen die besluiten gemaakte bezwaren ongegrond verklaard en had de rechtbank, toen de aanvraag Tozo 4 nog liep, het tegen die ongegrondverklaring van de bezwaren ingestelde beroep al ongegrond verklaard. Onder die omstandigheden was er op voorhand redelijkerwijs geen twijfel over mogelijk dat de aanvragen Tozo 3 en Tozo 4 op dezelfde grond zouden worden afgewezen als de aanvragen Tozo 1 en 2, wat met de besluiten 1 en 4 ook is gebeurd.
      
      
        
          Moet de Raad op alle aangevoerde argumenten en gronden ingaan?
        
      
      
      
        17. Wat appellant verder heeft aangevoerd treft geen doel. Zoals de Raad ook al heeft overwogen in zijn uitspraak van 27 september 2022 vloeit uit artikel 8:69 en artikel 8:77 van de Awb niet voort dat de bestuursrechter in de uitspraak op alle aangevoerde gronden en argumenten afzonderlijk moet ingaan. Hij kan zich beperken tot de kern daarvan. Op de kern van het betoog van appellant is de Raad hiervoor ingegaan.
        
          Is de redelijke termijn overschreden?
        
      
      
    
    
      18.1.
      Appellant heeft verzocht om vergoeding van schade wegens overschrijding van de redelijke termijn als bedoeld in artikel 6, eerste lid, van het Europees Verdrag tot bescherming van de rechten van de mens en de fundamentele vrijheden.
      
    
    
      18.2.
      De redelijke termijn is voor een procedure in drie instanties in zaken zoals deze in beginsel niet overschreden als die procedure in haar geheel niet langer dan vier jaar heeft geduurd. Zoals volgt uit 9 heeft het college na het beroep tegen het uitblijven van een besluit op de aanvraag Tozo 4 alsnog besluit 4 bekendgemaakt op 10 oktober 2021. Die datum geldt als aanvangsdatum van de redelijke termijn in de procedure over dat besluit. Vanaf 10 oktober 2021 tot de datum van deze uitspraak zijn nog geen vier jaar verstreken. De redelijke termijn is dus niet overschreden. Dat betekent dat de Raad het verzoek om schadevergoeding afwijst.
      
      
        
          Conclusie
        
      
      
      
        19. Dat betekent dat het hoger beroep niet slaagt en dat aangevallen uitspraak 2 wordt bevestigd voor zover aangevochten. Het verzoek om veroordeling tot vergoeding van schade wordt afgewezen. Van voor vergoeding in aanmerking komende proceskosten is niet gebleken. Appellant krijgt het griffierecht niet terug, omdat het hoger beroep niet slaagt.   
      
      
      
      
        Waarvan proces-verbaal.
      
      
      
        De griffier	De voorzitter van de meervoudige kamer
      
      
      
        (getekend) H.Z. Şipal 	(getekend) A.M. Overbeeke
      
      
      
      
      
      
      
      
      
    
  
  
     ECLI:NL:CRVB:2022:2110.
  
  
     ECLI:NL:CRVB:2021:1789.
  
  
     Zie bijvoorbeeld de uitspraak van 26 november 2015, ECLI:NL:CRVB:2015:3803.
  
  
     ECLI:NL:CRVB:2021:1789, onder 4.5.2.
  
  
     Uitspraak van 26 januari 2009, ECLI:NL:CRVB:2009:BH1009.