ECLI:NL:RBAMS:2025:7663, Rechtbank Amsterdam, 17-10-2025, 25/1883, 25/1890 en 25/2035
Rechtbank Amsterdam — Uitspraak 
Datum: 2025-10-17 00:00:00.000000
Rechtsgebied: Bestuursrecht; Socialezekerheidsrecht

Samenvatting: Aanvragen om bijstand, daklozennorm, artikel 27 van de Pw, beroep gegrond.

RECHTBANK AMSTERDAM
  
  
    Bestuursrecht
  
  
    zaaknummers: AMS 25/1883, 25/1890 en 25/2035
  
  
    uitspraak van de enkelvoudige kamer van 17 oktober 2025 in de zaken tussen
  
    
      
      [eiser] , uit [woonplaats] , eiser
    (gemachtigde: mr. B.C.F. Kramer),
    
    
      en
    
    
  
  
    het college van burgemeester en wethouders van Amsterdam, verweerder 
    (gemachtigde: mr. J. ten Hoope).
    
  
  
    Inleiding
    
    1. In deze uitspraak beoordeelt de rechtbank de beroepen van eiser tegen de verlaging van de bijstandsnorm met 20% bij de toekenning van een bijstandsuitkering op grond van de Participatiewet (Pw). Eiser is het hier niet mee eens. Hij voert daartoe een aantal beroepsgronden aan. Aan de hand van deze beroepsgronden beoordeelt de rechtbank of verweerder in redelijkheid de bijstandsnorm lager heeft kunnen vaststellen.
    
    2. Eiser heeft drie aanvragen gedaan, waarop drie besluiten zijn genomen waartegen eiser bezwaar en beroep heeft ingesteld. De rechtbank heeft de zaken gelet op de samenhang op grond van artikel 8:14 van de Algemene wet bestuursrecht (Awb) gevoegd behandeld.
    
    3. De rechtbank heeft de beroepen op 23 september 2025 op zitting behandeld. Hieraan hebben deelgenomen: eiser, de gemachtigde van eiser en de gemachtigde van verweerder. 
    
  
  
    Beoordeling door de rechtbank
    
    
      
        Besluitvorming van verweerder
      
    
    
    
      4. Verweerder heeft de eerste twee aanvragen van eiser om bijstand met de besluiten van 18 juni 2024 (zaaknummer 25/1883) en 20 augustus 2024 (zaaknummer 20/1890) afgewezen. Eiser heeft hiertegen bezwaar gemaakt. Met de bestreden besluiten I en II van 7 februari 2025 is verweerder bij de afwijzing van de aanvragen gebleven. 
    
    
    
      4.1.
      Vervolgens heeft eiser een derde aanvraag om bijstand ingediend bij verweerder. Bij besluit van 2 oktober 2024 (zaaknummer 25/2035) heeft verweerder bijstand aan eiser toegekend met ingang van 6 september 2024 naar de norm van een alleenstaande zonder woonlasten, in de vorm van leenbijstand. Eiser heeft geen eigen woonadres, reden waarom een korting van 20% wordt toegepast. Dit blijft zo totdat eiser gebruik gaat maken van de nachtopvang. Bij het bestreden besluit III van 13 februari 2025 heeft verweerder na bezwaar van eiser de ingangsdatum van de toegekende bijstand gewijzigd naar 15 augustus 2024. 
      
    
    
      4.2.
      Op 11 april 2025 heeft verweerder in de zaak 25/1883 een herziene beslissing op bezwaar (het herziene besluit) genomen. Verweerder heeft aan eiser een bijstandsuitkering toegekend met ingang van 5 april 2025 (datum eerste aanvraag) naar de norm van een alleenstaande zonder woonlasten, in de vorm van leenbijstand. Verweerder stelt zich op het standpunt dat het onderzoek naar de opgegeven verblijfadressen niet zorgvuldig is gedaan. Omdat eiser geen woonlasten heeft, ontvangt eiser een verlaagde uitkering van 20% van de bijstandsnorm. Eiser verbleef op verschillende verblijfadressen en in een hostel, de woonkosten werden door eisers kinderen betaald. Daarom is er geen sprake van woonlasten. Dat eiser stelt dat zijn kinderen niet voor altijd de kosten voor eiser kunnen betalen, maakt niet dat aan eiser de volledige bijstandsnorm moet toekomen. Omdat de woonlasten door eisers kinderen worden betaald doen de kosten zich ook niet meer voor, aldus verweerder.
      
      
        
          Inzake 25/1883 (bestreden besluit I)
        
      
      
      
        5. Verweerder heeft naar aanleiding van het beroepschrift van eiser het bestreden besluit I ingetrokken en het herziene besluit genomen. Op grond van artikel 6:19 van de Awb is het beroep van eiser tegen het bestreden besluit I mede gericht tegen het herziene besluit. Niet is gebleken dat eiser nog belang heeft bij inhoudelijke beoordeling van het bestreden besluit I waarbij de aanvraag voor een bijstandsuitkering is afgewezen. Met het herziene besluit is immers bijstand toegekend aan eiser. De rechtbank zal dit beroep daarom niet-ontvankelijk verklaren.  
      
      
    
    
      5.1.
      Gelet op de toepassing van artikel 6:19 van de Awb, ziet de rechtbank aanleiding verweerder te veroordelen in de proceskosten die eiser met het instellen van het beroep tegen het bestreden besluit I heeft gemaakt. Het door eiser betaalde griffierecht wordt geacht mede te zijn voldaan ten aanzien van het beroep tegen het herziene besluit.
      
      
        
          Inzake 25/1890 (bestreden besluit II)
        
      
      
      6. Ter zitting heeft de gemachtigde van eiser het beroep tegen het bestreden besluit II ingetrokken, omdat (ook) in deze procedure geen procesbelang meer bestaat tegen de afwijzing van een bijstandsuitkering gelet op het herziene besluit waarbij bijstand is toegekend aan eiser. Daarbij heeft de gemachtigde van eiser verzocht om verweerder in de proceskosten te veroordelen voor het indienen van het beroepschrift. De gemachtigde van verweerder heeft daarmee ingestemd.
      
      
        
          Inzake 25/1883 en 25/2035 (het herziene besluit en bestreden besluit III)
        
      
      
      7. Tussen partijen is in geschil of verweerder in redelijkheid kon overgaan tot het toepassen van een lagere bijstandsnorm wegens de woonsituatie van eiser. Zowel in het herziene besluit en in het bestreden besluit III heeft verweerder de lagere bijstandsnorm toegepast. 
      
      8. Eiser heeft in beroep aangevoerd dat verweerder ten onrechte de bijstandsnorm heeft aangepast naar ‘zonder woonlasten’, omdat zijn kinderen deze betalen. Eiser heeft altijd geld moeten betalen voor zijn onderdak. Dat zoals in het verweerschrift staat vermeld: “in het dossier niet is terug te vinden dat het zou gaan om het voorschieten hiervan” is niet juist. De omstandigheid dat eiser te kennen heeft gegeven dat zijn kinderen de kosten van een hostel hebben betaald, betekent niet dat dit om niet heeft plaatsgevonden. Eiser heeft een tweetal bankafschriften overgelegd waaruit volgens eiser blijkt dat hij de ontvangen bedragen moet terugbetalen en reeds gedeeltelijk terugbetaald heeft. Voorts blijkt uit de in het dossier aanwezige bankafschriften dat de betalingen aan het hostel [naam] veelal door eiser zelf zijn gedaan. Eiser stelt dan ook dat hij wel woonlasten heeft gehad en dat deze zelfs hoger zijn uitgevallen dan wanneer hij een woning had gehad met de daarbij behorende kosten. In dat geval had eiser namelijk aanspraak kunnen maken op huurtoeslag. Eiser vindt dan ook dat hij recht had op de volledige bijstandsnorm over de gehele periode in geding.
      
      9. In het verweerschrift heeft verweerder opgemerkt dat de grondslag voor de verlaging van de bijstandsnorm is gelegen in artikel 27 van de Pw.
      
      10. Op grond van artikel 27 van de Pw heeft verweerder de bevoegdheid om de bijstandsnorm lager vast te stellen wanneer de betrokkene door zijn woonsituatie, waaronder begrepen het niet aanhouden van een woning, lagere kosten heeft. Verweerder heeft daarop beleid gemaakt. Dat beleid houdt in dat wanneer de betrokkene geen woning heeft, een korting van 20% wordt toegepast. Wanneer aannemelijk is dat sprake is van maatschappelijke opvang, dan wordt een korting van 10% toegepast. De toepasselijke wet- en regelgeving is opgenomen in de bijlage bij deze uitspraak.
      
      11. De periode in geschil loopt van 5 april 2024 tot en met 9 januari 2025. Vanaf 
      10 januari 2025 ontvangt eiser een volledige bijstandsuitkering omdat eiser vanaf dat moment bij HVO Querido verblijft.
      
      12. Tussen partijen is niet in geschil dat eiser geen woning heeft. Wel is in geschil of eiser woonlasten heeft. 
      
      13. De rechtbank overweegt dat uit het bestreden besluit blijkt dat verweerder zich op het standpunt heeft gesteld dat eiser geen woonlasten heeft omdat zijn kinderen de woonlasten betalen. Ter zitting heeft de gemachtigde van verweerder nader toegelicht dat verweerder zich primair op het standpunt heeft gesteld dat eiser geen woonlasten heeft omdat hij geen woning heeft, en subsidiair dat wanneer ervan moet worden uitgegaan dat eiser wel woonlasten heeft, dat eiser in dat geval niet heeft aangetoond dat hij deze kosten heeft gemaakt dan wel dat hij deze moet terugbetalen aan zijn kinderen. De gemachtigde van verweerder heeft vervolgens aangeboden om de bijstand ten aanzien van de maanden april en september 2024 te verhogen omdat er ten aanzien van deze twee maanden bewijsstukken in het dossier zitten van betalingen van woonlasten door eiser. 
      
      14. De rechtbank is met eiser van oordeel dat de besluitvorming onduidelijk is. Uit de besluitvorming kan immers niet worden gehaald dat de bijstandsnorm is verlaagd omdat eiser geen woning aanhoudt, overeenkomstig artikel 27 van de Pw. Bovendien kon verweerder zich niet zonder nader onderzoek naar de woonlasten van eiser op het standpunt stellen dat de bijstandsnorm met 20% wordt verlaagd omdat eiser geen woning aanhoudt. De rechtbank verwijst voor dit oordeel naar de Memorie van Toelichting (Kamerstukken II, 2002/03, 28 870, nr. 3, p. 53-54):
      
        
          “Burgemeester en wethouders zijn niet verplicht een verlaging op grond van dit artikel toe te passen. Als burgemeester en wethouders wel gebruik willen maken van deze verlagingsmogelijkheid, is voor de toepassing daarvan doorslaggevend dat niet jegens een derde woonkosten verschuldigd zijn.
        
        
          Afzonderlijke aandacht verdient de situatie van dak- en thuislozen. In de regel zullen zij geen kosten hebben voor het aanhouden van woonruimte. De intentie van artikel 27 is niet dat gemeenten kunnen volstaan met het verstrekken van een lager bedrag aan bijstand vanwege het enkele feit van het ontbreken van woonruimte. Daarmee zou het voorzieningenniveau voor deze kwetsbare groep tekortschieten. Het is aan de gemeenten om zorg te dragen voor een adequaat voorzieningenniveau voor dak- en thuislozen. Artikel 27 in combinatie met artikel 57 biedt daartoe de mogelijkheden. Tegenover het ontbreken van kosten omdat geen woonruimte wordt aangehouden, staat dat dak- en thuislozen regelmatig kosten zullen moeten maken voor dak- en thuislozenopvang. Dit dient bij de vaststelling van de uitkeringshoogte te worden betrokken.”
        
      
      
      15. Nu verweerder geen onderzoek heeft gedaan naar de woonlasten van eiser en deze niet bij de vaststelling van de uitkeringshoogte heeft betrokken, bevatten de besluiten – nog los van het feit dat de grondslag en onderbouwing daarvan ontbreken in het bestreden besluit III en herziene besluit – zorgvuldigheids- en motiveringsgebreken.   
      
      16. De rechtbank volgt eiser bovendien in zijn stelling dat verweerder er ten onrechte vanuit gaat dat hij geen woonlasten heeft. Dit strookt ten eerste niet met het bestreden besluit III en het herziene besluit waarin verweerder zich op het standpunt stelt dat er wel woonlasten zijn, maar dat deze door de kinderen van eiser worden betaald en de kosten zich daarom niet voordoen. Ook blijken uit het dossier meerdere aanknopingspunten dat eiser kosten heeft moeten maken voor onderdak en dat hij hiervoor heeft moeten lenen. Zo blijkt uit de bankafschriften van eiser dat hij afschrijvingen heeft voor verblijf in een hostel en dat er facturen van een hostel in het dossier zitten. Uit de Focus-registratie blijkt dat eiser op 5 april 2024 aan de balie heeft verteld dat hij in een hostel verblijft met geleend geld. Uit de Rapportage van 10 april 2024 blijkt dat de kosten van verblijf in het hostel zijn betaald door zijn zoon tot 12 april en dat hij waarschijnlijk nog een week kan verblijven en dat zijn zoon of dochter deze kosten betaalt, dat hij veel hulp krijgt van familie en vrienden, dat hij veel geld heeft moeten lenen bij vrienden en dat hij hier geen verklaringen van heeft, omdat het in zijn cultuur een schande is. Ook blijkt hieruit dat de schuld ongeveer € 20.000,- bedraagt bij vrienden. Verder blijkt uit het aanvraagformulier van 25 juni 2024 dat eiser onder andere in een hostel verblijft en dat hij moet leven van giften en leningen van familie, vrienden en kinderen en dat de privéschulden oplopen. Uit Focus blijkt dat op 6 september 2024 eiser aan de balie is geweest en heeft verteld dat hij in een hostel verblijft en dat zijn kinderen dat betalen. 
      
      17. Verweerder heeft voorgaande niet onderkend, waardoor de besluiten ook op dit punt zorgvuldigheids- en motiveringsgebreken bevatten. Het bestreden besluit III en het herziene besluit komen dan ook voor vernietiging in aanmerking. De rechtbank zal hierna in het kader van finale geschilbeslechting onderzoeken of zij zelf in de zaak kan voorzien.
      18. De rechtbank is op grond van de omstandigheden genoemd in overweging 16 van oordeel dat voldoende is gebleken dat eiser woonlasten had in de in geding zijnde periode. Anders dan verweerder meent, kan van eiser niet worden gevergd dat hij nu (nog) een sluitende administratie overlegt ten aanzien van al zijn overnachtingen destijds. Hierbij neemt de rechtbank in aanmerking dat de besluitvorming ten aanzien van de bijstandsaanvragen van eiser niet goed is gegaan en achteraf vanaf de datum van de eerste aanvraag bijstand had moeten worden verleend. Op dat moment was het mogelijk om de woonlasten van eiser te onderzoeken, wat verweerder heeft nagelaten. Nu, ruim een jaar later, kan van eiser, gelet op het feit dat hij dakloos was en op verschillende plekken verbleef en gelet op het feit dat de gemachtigde ervan uitging dat de woonlasten niet ter discussie stonden naar aanleiding van de overwegingen in de besluitvorming, niet meer worden verlangd dat hij de woonlasten van elke maand nader onderbouwd. Dat het bewijs ten aanzien van de woonlasten nu niet meer kan worden gegeven, komt naar het oordeel van de rechtbank gelet op het voorgaande voor risico van verweerder. Dit betekent dat de rechtbank van oordeel is dat aannemelijk is dat eiser woonlasten heeft gemaakt over de gehele in het geding zijnde periode waardoor de bijstand niet kon worden verlaagd op grond van artikel 27 van de Pw. 
      
    
  
  
    Conclusie en gevolgen
    
    19. De beroepen in 25/1883 en 25/2035 zijn gegrond. Dat betekent dat eiser gelijk krijgt. De rechtbank vernietigt het herziene besluit voor zover dat ziet op de lagere bijstandsnorm en vernietigt het bestreden besluit III. De rechtbank ziet zoals hiervoor overwogen reden om zelf in de zaak te voorzien, omdat op basis van de stukken en ter zitting voldoende duidelijk is geworden dat verweerder met nader onderzoek niet alsnog kan vaststellen tot welke hoogte eiser woonkosten had. Het risico dat dit bewijs niet meer kan worden geleverd, komt voor rekening van verweerder. De rechtbank kent daarom aan eiser de volledige bijstandsnorm toe over de periode in geding.
    
    20.  Eiser krijgt het griffierecht in beide zaken terug. Hij krijgt ook een vergoeding van zijn proceskosten. De kosten stelt de rechtbank op grond van het Besluit proceskosten bestuursrecht (Bpb) voor de door een derde beroepsmatig verleende rechtsbijstand vast op € 2.721,- (1 punt voor het indienen van een beroepschrift inzake 25/1883 en 1 punt voor het indienen van een beroepschrift inzake 25/2035 en 1 punt voor de gezamenlijke behandeling ter zitting met een waarde per punt van € 907,- en wegingsfactor 1). Ook krijgt eiser vergoeding van zijn proceskosten in de zaak 25/1890, zie overweging 6 hiervoor, namelijk 1 punt voor het indienen van een beroepschrift ad € 907,-. Tevens dient verweerder het griffierecht aan eiser te vergoeden. Omdat aan eiser een toevoeging is verleend, moet verweerder de proceskostenvergoedingen betalen aan de gemachtigde.
    
    21. Voorts heeft eiser gevraagd om vergoeding van de taxikosten van € 40,- om naar de rechtbank te kunnen komen. Ter zitting heeft de gemachtigde van verweerder toegezegd om deze kosten aan eiser te vergoeden.
    
  
  
    Beslissing
    
      
        Inzake 25/1883
      
      De rechtbank:
    
    
      
        verklaart het beroep tegen het bestreden besluit I niet-ontvankelijk;
      
      
        verklaart het beroep tegen het herziene besluit gegrond;
      
      
        vernietigt het herziene besluit voor zover dat ziet op de lagere bijstandsnorm;
      
      
        bepaalt dat deze uitspraak in de plaats treedt van het vernietigde deel van het herziene besluit over de lagere bijstandsnorm;
      
      
        draagt verweerder op het betaalde griffierecht van € 53,- (zegge: drieënvijftig euro) aan eiser te vergoeden;
      
      
        veroordeelt verweerder tot betaling van € 907,- (zegge: negenhonderd en zeven euro) aan proceskosten aan de gemachtigde van eiser.
      
    
    
    
      
        Inzake 25/1890
      
      De rechtbank:
    
    
      
        veroordeelt verweerder tot betaling van € 907,- (zegge: negenhonderd en zeven euro) aan proceskosten aan de gemachtigde van eiser;
      
      
        draagt verweerder op het betaalde griffierecht van € 53,- (zegge: drieënvijftig euro) aan eiser te vergoeden.
      
    
    
    
      
        Inzake 25/2035
      
      De rechtbank:
    
    
      
        verklaart het beroep tegen het bestreden besluit III gegrond;
      
      
        vernietigt het bestreden besluit III;
      
      
        bepaalt dat deze uitspraak in de plaats treedt van het vernietigde bestreden besluit III;
      
      
        draagt verweerder op het betaalde griffierecht van € 53,- (zegge: drieënvijftig euro) aan eiser te vergoeden;
      
      
        draagt verweerder op de betaalde taxikosten van € 40,- aan eiser te vergoeden;
      
      
        veroordeelt verweerder tot betaling van € 1.814,- (zegge: duizend achthonderd en veertien euro) aan proceskosten aan de gemachtigde van eiser.
      
    
    
    
      Deze uitspraak is gedaan door mr. M.H.W. Franssen, rechter, in aanwezigheid van 
      mr. R.J.R. van Broekhoven, griffier. Uitgesproken in het openbaar op 17 oktober 2025.
    
    
    
      
        
        
        
          
            
              griffier
            
            
              rechter
            
          
        
      
    
    
    
      Een afschrift van dit proces-verbaal is verzonden aan partijen op: 
    
    
  
  
    Informatie over hoger beroep
    Een partij die het niet eens is met deze uitspraak, kan een hogerberoepschrift sturen naar de Centrale Raad van Beroep waarin wordt uitgelegd waarom deze partij het niet eens is met deze uitspraak. Het hogerberoepschrift moet worden ingediend binnen zes weken na de dag waarop dit proces-verbaal is verzonden. 
    
    
      Digitaal hoger beroep instellen kan via “Formulieren en inloggen” op www.rechtspraak.nl. Hoger beroep instellen kan eventueel ook nog steeds door verzending van een brief aan de Centrale Raad van Beroep, Postbus 16002, 3500 DA Utrecht.
    
    
    
      Kan de indiener de behandeling van het hoger beroep niet afwachten, omdat de zaak spoed heeft, dan kan de indiener de voorzieningenrechter van de Centrale Raad van Beroep vragen om een voorlopige voorziening (een tijdelijke maatregel) te treffen. 
    
    
  
  
    BIJLAGE WET- EN REGELGEVING
    
  
  
    Participatiewet
    
      Artikel 27 Woonsituatie
      Het college kan de norm, bedoeld in de artikelen 20 en 21, lager vaststellen voor zover de belanghebbende lagere algemeen noodzakelijke kosten van het bestaan heeft dan waarin de norm voorziet als gevolg van zijn woonsituatie, waaronder begrepen het niet aanhouden van een woning.
    
    
  
  
    Beleidsregels Participatiewet, IOAW, IOAZ en Bbz van de Gemeente 
    
      
        Amsterdam van 19 maart 2025
      
      Artikel 2.2. Verlaging vanwege het ontbreken van woonkosten 
      Op grond van paragraaf 3.3 van de Participatiewet kan het college de bijstandsnorm verlagen. 
    
    a. Het college verlaagt de norm met 20% van de bijstandsnorm voor gehuwden, genoemd in artikel 21 onderdeel b van de Participatiewet, wanneer de belanghebbende lagere algemeen noodzakelijke kosten van het bestaan heeft als gevolg van de bewoning van een woning waaraan geen woonkosten zijn verbonden of als gevolg van het niet aanhouden van een woning. 
    b. Het college verlaagt de norm, met 10% van de bijstandsnorm voor gehuwden, genoemd in artikel 21 onderdeel b van de Participatiewet, wanneer de belanghebbende geen woning aanhoudt en ook niet in een inrichting verblijft, maar het aannemelijk is dat gebruik wordt gemaakt van de maatschappelijke opvang.
    
  
  
     Op grond van artikel 8:72, derde lid, aanhef en onder b, van de Awb.