ECLI:NL:RVS:2025:2293, Raad van State, 21-05-2025, 202306210/1/A3
Raad van State — Uitspraak 
Datum: 2025-05-21 00:00:00.000000
Rechtsgebied: Bestuursrecht

Samenvatting: Bij besluit van 30 december 2020 heeft de minister van Infrastructuur en Waterstaat aan [appellante] een bestuurlijke boete opgelegd van € 20.750,00. De minister heeft de bestuurlijke boete opgelegd wegens overtreding van artikel 4:3, eerste lid, van de Arbeidstijdenwet. Uit een door de Inspectie Leefomgeving en Transport opgesteld boeterapport van 29 oktober 2019 volgt dat [appellante] van twee werknemers in de controleperiode van 3 december 2019 tot 30 december 2019 geen deugdelijke registratie van de arbeids- en rusttijden heeft bijgehouden. Voor verschillende dagen ontbraken de zogenoemde M-bestanden (van de tachograaf) en C-bestanden (van de bestuurderskaart). De minister heeft 21 overtredingen geconstateerd en daarvoor voormelde boete opgelegd. De rechtbank heeft geoordeeld dat de boete terecht is opgelegd omdat sprake is van meerdere overtredingen en de boete niet onevenredig hoog is. De rechtbank heeft de boete wegens overschrijding van de redelijke termijn met 20% wel gematigd tot een bedrag van € 16.600,00.

202306210/1/A3.
    Datum uitspraak: 21 mei 2025
    AFDELING
    BESTUURSRECHTSPRAAK
    Uitspraak op het hoger beroep van:
    [appellante], gevestigd in [plaats],
    appellante,
    tegen de uitspraak van de rechtbank Gelderland van 23 augustus 2023 in zaak nr. 21/5570 in het geding tussen:
    [appellante]
    en
    de minister van Infrastructuur en Waterstaat.
    Procesverloop
    Bij besluit van 30 december 2020 heeft de minister aan [appellante] een bestuurlijke boete opgelegd van € 20.750,00.
    Bij besluit van 28 oktober 2021 heeft de minister het door [appellante] daartegen gemaakte bezwaar ongegrond verklaard.
    Bij uitspraak van 23 augustus 2023 heeft de rechtbank het door [appellante] daartegen ingestelde beroep gegrond verklaard, het besluit van 28 oktober 2021 vernietigd voor wat betreft de hoogte van de boete, het besluit van 30 december 2020 herroepen voor wat betreft de hoogte van de boete, de boete gematigd tot € 16.600,00 en bepaald dat de uitspraak in de plaats treedt van het vernietigde besluit.
    Tegen deze uitspraak heeft [appellante] hoger beroep ingesteld.
    De minister heeft een schriftelijke uiteenzetting gegeven.
    De Afdeling heeft de zaak op een zitting behandeld op 29 april 2025, waar  [appellante], vertegenwoordigd door mr. K. Vierhout, advocaat in Haarlem, en  de minister, vertegenwoordigd door mr. J.I.J. Langenberg, zijn verschenen.
    Overwegingen
    Inleiding
    1.       De minister heeft bij het besluit van 30 december 2020 aan [appellante] een bestuurlijke boete opgelegd van € 20.750,00 wegens overtreding van artikel 4:3, eerste lid, van de Arbeidstijdenwet (hierna: Atw). Uit een door de Inspectie Leefomgeving en Transport opgesteld boeterapport van 29 oktober 2019 volgt dat [appellante] van twee werknemers in de controleperiode van 3 december 2019 tot 30 december 2019 geen deugdelijke registratie van de arbeids- en rusttijden heeft bijgehouden. Voor verschillende dagen ontbraken de zogenoemde M-bestanden (van de tachograaf) en C-bestanden (van de bestuurderskaart). De minister heeft 21 overtredingen geconstateerd en daarvoor voormelde boete opgelegd. De minister heeft de boete bij het besluit van 28 oktober 2021 gehandhaafd.
    2.       De rechtbank heeft geoordeeld dat de boete terecht is opgelegd omdat sprake is van meerdere overtredingen en de boete niet onevenredig hoog is. De rechtbank heeft de boete wegens overschrijding van de redelijke termijn met 20% wel gematigd tot een bedrag van € 16.600,00.
    Wettelijk kader
    3.       In de bijlage zijn de wetsartikelen opgenomen die voor de beoordeling van deze zaak van belang zijn. Deze bijlage maakt deel uit van de uitspraak. Kort samengevat zijn het de volgende bepalingen. Artikel 4:3, eerste lid, van de Atw houdt in dat onder meer een werkgever een deugdelijke registratie van de arbeids- en rusttijden moet hebben zodat de Inspectie Leefomgeving en Transport kan controleren of de regels worden gevolgd. Volgens artikel 10:5, derde lid, van de Atw geldt een overtreding van onder meer artikel 4:3, eerste lid, van de Atw voor elke persoon en elke dag waarop de overtreding is begaan.
    Hoger beroep
    4.       [appellante] betoogt primair in hoger beroep dat sprake is van één overtreding van artikel 4:3, eerste lid, van de Atw en dus maar één boete van € 4.400,00 kan worden opgelegd. [appellante] voert daartoe aan dat in het arrest van het Hof van Justitie van 24 maart 2021, ECLI:EU:C:2021:233, punt 51, is geoordeeld dat voor het niet overleggen van registratiebladen van het controleapparaat slechts één enkele inbreuk mag worden vastgesteld en hiervoor slechts één sanctie mag worden opgelegd. Volgens [appellante] moet dit worden gelijkgesteld met de controle op bestuurderskaarten (C-bestanden), waarbij het tijdvak waarnaar wordt gekeken ook de voorgaande 28 dagen betreft. [appellante] stelt verder dat de minister er niet voor heeft gekozen om het onjuiste gebruik van de bestuurderskaart te beboeten, maar een boete heeft opgelegd wegens een ondeugdelijke administratie. Volgens [appellante] geldt in dat geval dat de gegevens iedere 28 dagen moeten worden overgebracht en is daarmee, gelet op de controleperiode, sprake van één overtreding. De rechtbank heeft dit niet onderkend.
    4.1.    [appellante] betoogt subsidiair dat niet meer dan tweemaal een boete van € 4.400,00 kan worden opgelegd, omdat het gaat om twee chauffeurs van wie de C-bestanden niet zijn overgelegd. Er geldt dan alleen een boete voor beide chauffeurs en niet voor iedere dag.
    4.2.    [appellante] betoogt ten slotte dat de boete moet worden gematigd omdat deze niet proportioneel en niet evenredig is. Nu een cumulatieve boete is opgelegd, is er volgens [appellante] geen ruimte van bezinning geweest tussen de verschillende boetes. Er moet in de hoogte van de boete rekening worden gehouden met de afschrikkende werking van het opleggen van een boete, aldus [appellante].
    Beoordeling
    5.       Niet in geschil is dat [appellante] voor in totaal 21 dagen geen goede registratie heeft bijgehouden van de arbeids- en rusttijden van twee chauffeurs. De Afdeling moet de vraag beantwoorden of de minister voor iedere overtreding een boete mocht opleggen.
    5.1.    De Afdeling is van oordeel dat uit haar uitspraak van 5 juli 2023, ECLI:NL:RVS:2023:2584, onder 11, volgt dat de minister voor alle 21 overtredingen een boete mocht opleggen. Zoals ook uit die uitspraak kan worden afgeleid en zoals ook de rechtbank terecht heeft overwogen kan de situatie van [appellante] niet worden gelijkgesteld met de situatie die aan de orde was in het arrest van 24 maart 2021 van het Hof van Justitie. In dat arrest ging het om een overtreding van de voorganger van artikel 32 van Verordening (EU) nr. 165/2014. De boete aan [appellante] is niet opgelegd omdat de in die verordening gestelde regels zijn overtreden. Op deze zaak is Verordening (EG) nr. 561/2006 van toepassing. Uit die verordening volgt dat lidstaten een bepaalde mate van vrijheid toekomt om het sanctiestelsel voor elke inbreuk op het niet deugdelijk registreren van de M-bestanden en C-bestanden in te vullen. Dat is gebeurd in artikel 10:5, derde lid, van de Atw, waaruit volgt dat de gestelde overtredingen gelden ten opzichte van elke persoon en met betrekking tot elke dag in de loop waarvan deze overtreding is begaan.
    5.2.    [appellante] heeft op de zitting bij de Afdeling betoogd dat artikel 11 van de Regeling tachograafkaarten ten grondslag had moeten worden gelegd aan de bestuurlijke boete, zodat slechts één overtreding kan worden vastgesteld. Deze bepaling ziet op het overdragen van in de tachograaf geregistreerde gegevens en gegevens op de bestuurderskaart naar de vestiging van de werkgever. Daaruit volgt dat M-bestanden iedere 90 dagen en C-bestanden iedere 28 dagen moeten worden overgebracht. De minister heeft aan het opleggen van de bestuurlijke boete evenwel ten grondslag gelegd dat [appellante] geen deugdelijke administratie van de arbeids- en rusttijden heeft bijgehouden. Die verplichting staat in artikel 4:3, eerste lid, van de Atw. Het niet naleven van die verplichting wordt op grond van artikel 10.1, eerste lid, van de Atw aangemerkt als overtreding. En op grond van artikel 10:5, derde lid, van de Atw gelden overtredingen van artikel 4:3, eerste lid, van de Atw ten opzichte van elke chauffeur en met betrekking tot elke dag waarop de overtreding is begaan. De rechtbank heeft dit terecht vastgesteld.
    5.3.    Het betoog slaagt niet.
    6.       Naar het oordeel van de Afdeling is ook de hoogte van de boete niet onredelijk. De hoogte van de boete is vastgesteld in overeenstemming met de Beleidsregel boeteoplegging Arbeidstijdenwet en Arbeidstijdenbesluit vervoer (wegvervoer) 2019 (hierna: de Beleidsregel). Uitgaande van een boete van € 4.400,00 per overtreding zou dat leiden tot een totale boete van € 92.400,00. Op grond van artikel 5 van de Beleidsregel is de boete gemaximeerd op € 20.750,00. De Afdeling heeft in eerdere uitspraken geoordeeld dat de Beleidsregel in zijn algemeenheid niet onrechtmatig is. Zie bijvoorbeeld de uitspraak van 26 juli 2023, ECLI:NL:RVS:2023:2862, onder 5.2. Zoals de rechtbank terecht heeft geoordeeld bevat de Beleidsregel in beginsel voldoende mogelijkheden tot differentiatie om te kunnen leiden tot oplegging van een boete, die in het desbetreffende geval als evenredig is aan te merken. De minister heeft ervoor mogen kiezen om het boetebedrag gelijk te stellen aan het hoogste boetebedrag dat geldt als wel bestanden zijn overgelegd en daaruit overtredingen blijken. In beide gevallen is het doel om overtredingen van de arbeids- en rusttijdenregelgeving te bestraffen. Voorkomen moet worden dat het niet doorgeven van data leidt tot een lagere boete dan die wordt opgelegd wanneer die gegevens wel worden overgelegd. Zie de eerdergenoemde uitspraak van de Afdeling van 5 juli 2023, onder 13.1. De Afdeling ziet geen aanleiding om terug te komen van wat in deze uitspraak is geoordeeld. [appellante] heeft verder niet onderbouwd waarom toepassing van het normbedrag ten aanzien van de individuele overtredingen in haar geval onevenredig is. De hoogte van de boete is daarom passend en geboden.
    6.1.    In navolging van de rechtbank is de Afdeling van oordeel dat de minister de boete niet hoefde te matigen. De Afdeling ziet verder geen aanleiding om de boete wegens overschrijding van de redelijke termijn verder te matigen dan al door de rechtbank is gedaan. De Afdeling acht de door de rechtbank daarvoor toegepaste matiging met 20% passend en geboden.
    Conclusie
    7.       Het hoger beroep is ongegrond. De uitspraak van de rechtbank, voor zover aangevallen, zal worden bevestigd.
    8.       De minister hoeft geen proceskosten te vergoeden.
    Beslissing
    De Afdeling bestuursrechtspraak van de Raad van State:
    bevestigt de uitspraak van de rechtbank voor zover aangevallen.
    Aldus vastgesteld door mr. J.M. Willems, voorzitter, en mr. B.P. Vermeulen en mr. H. Benek, leden, in tegenwoordigheid van mr. G.A. van de Sluis, griffier.
    w.g. Willems
    voorzitter
    w.g. Van de Sluis
    griffier
    Uitgesproken in het openbaar op 21 mei 2025
    802-1104
     
    BIJLAGE
     
    Verordening (EG) nr. 561/2006
    Artikel 10 luidt voor zover van belang:
    […]
    5. a) Een vervoersonderneming die gebruikmaakt van voertuigen die zijn uitgerust met een controleapparaat dat in overeenstemming is met bijlage I B van Verordening (EEG) nr. 3821/85 en die onder het toepassingsgebied en de bepalingen van deze verordening vallen:
    i) zorgt ervoor dat alle relevante gegevens zo vaak als is voorgeschreven door de lidstaat, van de voertuigunit en de bestuurderskaart worden overgebracht. Tevens brengt de vervoersonderneming de relevante gegevens frequenter over om ervoor te zorgen dat alle door of voor die onderneming verrichte activiteiten worden overgebracht;
    ii) zorgt ervoor dat alle gegevens die van de voertuigunit en de bestuurderskaart worden overgebracht gedurende ten minste twaalf maanden vanaf de registratie ervan worden bewaard en op verzoek van de met controle belaste ambtenaar in de vestigingen van de onderneming rechtstreeks of op afstand toegankelijk zijn;
    […]
    Arbeidstijdenwet
    Artikel 4:3 luidt voor zover van belang:
    1. Een werkgever en een persoon als bedoeld in artikel 2:7, eerste lid, voert een deugdelijke registratie ter zake van de arbeids- en rusttijden welke het toezicht op de naleving van deze wet en de daarop berustende bepalingen mogelijk maakt.
    […]
    Artikel 10:5 luidt voor zover van belang:
    1. Een daartoe door Onze Minister aangewezen, onder hem ressorterende ambtenaar legt de bestuurlijke boete op aan de natuurlijke of rechtspersoon op wie de verplichtingen rusten welke voortvloeien uit deze wet en de daarop berustende bepalingen, voor zover het niet naleven daarvan is aangeduid als overtreding.
    […]
    3. De ter zake van deze wet en de daarop berustende bepalingen gestelde overtredingen gelden ten opzichte van elke persoon, met of ten aanzien van wie de overtreding is begaan, en met betrekking tot elke dag in de loop waarvan deze overtreding is begaan.
    […]
    Artikel 10:7 luidt voor zover van belang:
    1. De bestuurlijke boete die voor een overtreding kan worden opgelegd bedraagt ten hoogste het bedrag van de vijfde categorie, bedoeld in artikel 23, vierde lid, van het Wetboek van Strafrecht.
    [...]
    6. Onze Minister stelt beleidsregels vast waarin de boetebedragen voor de overtredingen worden vastgesteld. Voor overtredingen begaan door personen, bedoeld in artikel 5:12, tweede lid, stellen Onze Minister van Infrastructuur en Milieu en Onze Minister tezamen beleidsregels vast waarin de boetebedragen voor die overtredingen worden vastgesteld.
    [...]
    Beleidsregel boeteoplegging Arbeidstijdenwet en Arbeidstijdenbesluit vervoer (wegvervoer) 2019
    Artikel 1 luidt voor zover van belang: Berekening van de bestuurlijke boete
    […]
    2. Bij de berekening van een bestuurlijke boete als bedoeld in artikel 10:5 van de Arbeidstijdenwet wordt voor alle overtredingen als uitgangspunt gehanteerd de normbedragen die gelden voor de onderscheiden onderwerpen in de Tarieflijst normbedragen bestuurlijke boete wegvervoer die als bijlage 1 bij deze beleidsregel is gevoegd.
    […].
    Artikel 2 luidt voor zover van belang: Cumulatie bestuurlijke boetes
    Onverminderd de artikelen 3, 5 en 6 bestaat de bij een boetebeschikking op te leggen bestuurlijke boete, in geval er sprake is van meerdere overtredingen, uit de som van de per overtreding berekende boetebedragen.
    Artikel 5 luidt voor zover van belang: Maximum boete bij een eerste bedrijfsinspectie
    1. De boete die maximaal per boetebeschikking kan worden opgelegd bij een eerste bedrijfsinspectie voor een bedrijf met 100 of meer werknemers, bedraagt ten hoogste het bedrag van de vijfde categorie, bedoeld in artikel 23, vierde lid, van het Wetboek van Strafrecht.
    2. Voor een bedrijf met minder dan 100 werknemers worden de volgende uitgangspunten gehanteerd:
    a. 0,25 maal het bedrag, bedoeld in het eerste lid bij minder dan 25 werknemers;
    b. 0,50 maal het bedrag, bedoeld in het eerste lid bij 25 of meer, maar minder dan 50 werknemers;
    c. 0,75 maal het bedrag, bedoeld in het eerste lid bij 50 of meer maar minder dan 100 werknemers.