ECLI:NL:RBAMS:2025:4422, Rechtbank Amsterdam, 27-06-2025, AMS 24/4019
Rechtbank Amsterdam — Uitspraak 
Datum: 2025-06-27 00:00:00.000000
Rechtsgebied: Bestuursrecht

Samenvatting: Fastned. Beroep ongegrond. Criteria uit de Kennisgeving 2022. Kwalificatie als aanvullende voorziening.

RECHTBANK AMSTERDAM
  
  
    Bestuursrecht
  
  
    zaaknummer: AMS 24/4019 
  
  
    uitspraak van de meervoudige kamer van 27 juni 2025 in de zaak tussen
  
    
      de besloten vennootschap Fastned B.V. ( Fastned ), uit [locatie 1] , eiseres
    (gemachtigden: mr. L.P.W. Mensink en mr. I.A. Siskina),
    
    
      en
    
    
  
  
    de minister van Infrastructuur en Waterstaat (de minister), verweerder 
    (gemachtigden: mr. L.C. Joustra en mr. R.J. Brighton).
    
    
      Als derde-partij neemt aan de zaak deel: de besloten vennootschap Shell Nederland Verkoopmaatschappij B.V. (Shell ), uit Rotterdam
      (gemachtigden: mr. R.J. Donkersloot en mr. W.M.A. Polders)
    
    
  
  
    Inleiding
    
    1. In deze uitspraak beoordeelt de rechtbank het beroep van Fastned tegen de aan Shell verleende vergunning op verzorgingsplaats [locatie 2] in de gemeente [locatie 3] .
    
    2. De minister heeft op het beroep gereageerd met een verweerschrift.
    
    3. De rechtbank heeft het beroep op 26 mei 2025 op zitting behandeld. Aan de zitting hebben deelgenomen: de gemachtigden van Fastned , vergezeld door [naam] , de gemachtigden van de minister en de gemachtigden van Shell .
    
  
  
    Totstandkoming van het besluit
    
    4. Shell beschikt over een Wbr-vergunning voor het behouden en onderhouden van het benzinestation [locatie 2] als basisvoorziening. Op het benzinestation staan negen tankzuilen voor fossiele brandstoffen met in totaal zestien opstelplaatsen. Ook beschikt Shell over een Wbr-vergunning voor het plaatsen, behouden en onderhouden van vier elektrische laadpunten als aanvullende voorziening. 
    
    5. Fastned is vergunninghouder van een basisvoorziening op verzorgingsplaats [locatie 2] voor een energielaadstation met vier laadpunten. Deze laadplekken zijn gerealiseerd. Daarnaast beschikt [bedrijf 1] over een Wbr-vergunning voor het plaatsen en behouden van een energielaadstation met twee laadpunten als aanvullende voorziening nabij de [bedrijf 2] op verzorgingsplaats [locatie 2] . Deze laadplekken zijn nog niet gerealiseerd. 
    
    6. Op 9 mei 2023 heeft Shell een aanvraag ingediend voor – voor zover hier relevant – het wijzigen van haar Wbr-vergunning in verband met het plaatsen, behouden en onderhouden van vier extra elektrische laadpunten met bijkomende werken als aanvullende voorziening op verzorgingsplaats [locatie 2] . 
    
    7. De minister heeft de vergunning voorbereid met de uniforme openbare voorbereidingsprocedure van Afdeling 3.4 van de Algemene wet bestuursrecht (Awb). Op 5 februari 2024 heeft de minister de ontwerpbeschikking ter inzage gelegd, waarna Fastned een zienswijze heeft ingediend. 
    
    8. Met het bestreden besluit van 4 juni 2024 heeft de minister de gevraagde vergunning aan Shell verleend tot 10 november 2031. Fastned heeft tegen het bestreden besluit beroep ingesteld. 
    
  
  
    Juridisch kader
    
    9. Per 1 januari 2024 is de Wbr ingetrokken en is de Omgevingswet in werking getreden. Omdat vóór die datum de aanvraag om een Wbr-vergunning is ingediend, is in deze zaak de Wbr met de onderliggende regelingen nog van toepassing. Dit volgt uit het overgangsrecht van artikel 4.3, aanhef en onder a, van de Invoeringswet Omgevingswet.
    
    10. Artikel 3, eerste lid, van de Wbr bepaalt, voor zover hier relevant, dat een vergunning slechts kan worden geweigerd, gewijzigd of ingetrokken ter bescherming van waterstaatswerken en ter verzekering van het doelmatig en veilig gebruiken van die werken, met inbegrip van het belang van verruiming of wijziging anderszins van die werken. Een aanvraag tot wijziging van een Wbr-vergunning moet, kort gezegd, worden beoordeeld op veiligheid en doelmatigheid.
    
    11. Het toetsingskader voor aanvragen om een vergunning voor het aanbieden van voorzieningen op een verzorgingsplaats langs rijkswegen, als bedoeld in artikel 3 van de Wbr, is het beleid, zoals neergelegd in de Kennisgeving Voorzieningen op verzorgingsplaatsen langs rijkswegen (hierna: de Kennisgeving). De Kennisgeving is in 2004 vastgesteld en – voor zover in deze zaak relevant – in 2022 gewijzigd. Deze wijziging van de Kennisgeving is op 17 mei 2022 in de Staatscourant gepubliceerd en op 18 mei 2022 in werking getreden. De rechtbank zal de gewijzigde Kennisgeving hierna aanduiden als de Kennisgeving 2022.
    
    12. De Kennisgeving 2022 maakt onderscheid tussen basisvoorzieningen en aanvullende voorzieningen op verzorgingsplaatsen langs rijkswegen. Basisvoorzieningen zijn benzinestations, wegrestaurants, servicestations en energielaadpunten. In de Kennisgeving 2022 staan zeven cumulatieve criteria waaraan wordt getoetst om te beoordelen of een voorziening aanvullend is. Voor de beoordeling van dit beroep zijn het derde en vierde criterium relevant. Het derde criterium houdt in dat de aanvullende voorziening geen functioneel afbreuk doet aan de basisvoorziening waarmee deze de in- en uitritten deelt. Dit betekent dat de voor de basisvoorziening kenbare hoofdactiviteit niet kan worden veranderd door de realisatie van aanvullende voorzieningen. Het vierde criterium houdt in dat de aanvullende voorziening er niet toe leidt dat de verkeersstromen in complexiteit toenemen of ten koste gaan van de (verkeers)veiligheid op de verzorgingsplaats. Een aanvullende voorziening mag de doorstroming van de verkeersstromen niet belemmeren.
    
  
  
    Beoordeling door de rechtbank
    
    13. De rechtbank beoordeelt of de minister in redelijkheid heeft kunnen besluiten de Wbr-vergunning aan Shell te verlenen. 
    
    14. De rechtbank is van oordeel dat het beroep ongegrond is. Hierna legt de rechtbank uit hoe zij tot dit oordeel komt en welke gevolgen dit oordeel heeft. 
    
    
      
        Afbreuk aan kenbare hoofdvoorziening
      
    
    
    15. Fastned voert aan dat de vergunde laadlocatie in strijd is met het derde criterium uit de Kennisgeving 2022 en dat daarom geen sprake is van een aanvullende voorziening. Volgens Fastned is de kenbare hoofdvoorziening van het benzinestation een verkooppunt van fossiele brandstoffen en doet de vergunde laadlocatie daaraan afbreuk door de omvang en de beoogde positie. De omvang en aard van de voorziening met acht laadplekken is niet aanvullend aan de basisvoorziening met zes opstelplaatsen voor tanken voor personenauto's, maar duidt eerder op een basisvoorziening. Daarbij komt dat de aanvullende voorziening in dit geval prominent is gesitueerd, aldus Fastned . Als een gebruiker het terrein van Shell op komt rijden, dan ziet deze links een groot laadstation en rechts daarvan een kleiner benzinestation voor personenauto's. Fastned verwijst ter onderbouwing van haar standpunt naar de eerder geweigerde aanvragen op verzorgingsplaatsen [locatie 5] en [locatie 4] . Volgens Fastned zijn de situaties op die verzorgingsplaatsen vergelijkbaar met de situatie op verzorgingsplaats [locatie 2] . 
    
    16. De rechtbank overweegt dat de omvang van de aanvullende voorziening een rol speelt bij het bepalen of deze geen functioneel afbreuk doet aan de kenbare hoofdvoorziening zoals bedoeld in de Kennisgeving 2022. Daarbij is het aantal laadplekken niet relevant, maar gaat het om de fysieke omvang van het elektrisch laadpunt ten opzichte van de basisvoorziening. De omvang is geen zelfstandig criterium.
    
    17. De rechtbank oordeelt dat de situatie op verzorgingsplaats [locatie 2] niet vergelijkbaar is met die op verzorgingsplaats [locatie 5] . De laadvoorziening op verzorgingsplaats [locatie 2] is voorzien aan de linkerkant van de verzorgingsplaats, op bestaande parkeerplekken en direct achter reeds gerealiseerde laadplekken. De opstelplaatsen op verzorgingsplaats [locatie 5] werden daarentegen midden op het voorterrein gepositioneerd en waren niet bereikbaar via de bestaande infrastructuur. De situatie op verzorgingsplaats [locatie 2] is ook niet vergelijkbaar met de situatie op verzorgingsplaats [locatie 4] , omdat daar eveneens de laadvoorziening centraal op het voorterrein en voor het midden van de luifel was gesitueerd. Tevens moesten er nieuwe parkeerplekken worden aangelegd. Voor automobilisten blijft het duidelijk dat zij zich op verzorgingsplaats [locatie 2] bij een benzinestation bevinden, vanwege de prominente aanwezigheid van een grote rij tankzuilen onder de gele luifel van Shell over vrijwel de gehele breedte van de verzorgingsplaats. Er wordt dus geen functioneel afbreuk gedaan aan de kenbare hoofdactiviteit. Deze beroepsgrond slaagt niet.
    
    
      
        Verkeersveiligheid
      
    
    
    18. Fastned voert verder aan dat de vergunde laadlocatie op het voorterrein in strijd is met de verkeersveiligheid zoals vereist in de Wbr en uitgewerkt in de Kennisgeving 2022. Volgens Fastned is de vergunde laadlocatie in strijd met het vierde criterium uit de Kennisgeving 2022, omdat de positionering van het laadstation van Shell onder de luifel de doorstroming van het verkeer belemmert en leidt tot verkeersbewegingen die onveilige situaties kunnen veroorzaken. Elektrische rijders hebben slecht zicht op de beschikbaarheid van de laadpalen onder de luifel, omdat deze achter elkaar zijn gesitueerd. Dit leidt tot onverwachte manoeuvres, zoals plotseling stoppen of achteruit rijden als alle laders bezet blijken te zijn. Er is bovendien bij het laadstation geen ruimte beschikbaar voor wachtende auto's als alle laders bezet zijn, waardoor de auto's die willen laden elders op het voorterrein van het benzinestation moeten wachten. 
    
    19. De minister stelt zich op het standpunt dat de vergunde energielaadpunten veilig kunnen worden ingepast op deze verzorgingsplaats. De minister baseert zich hierbij op een verkeerskundige beoordeling van 10 juli 2023. Uit deze verkeerskundige beoordeling volgt dat de rijsnelheid laag genoeg is en de weginrichting dusdanig, dat er voldoende tijd en gelegenheid is om hier veilig een keuze te maken voor een aanbieder. Indien de elektrische laadpalen bezet zijn, kan in de directe nabijheid veilig gewacht worden, bijvoorbeeld in de parkeervakken op het voorterrein. Het is mogelijk het laadstation van Fastned te bereiken vanaf de locatie van Shell en andersom, maar hiervoor moet er bewust tegen de regels in tegen het verkeer in gereden worden. Dit is onwaarschijnlijk. Het haaks in- en uitparkeren bij de laadplekken is noodzakelijk omdat elektrische voertuigen hun laadpunt zowel aan de voor- als achterkant van de auto kunnen hebben. De verkeersbewegingen die hieruit ontstaan leveren geen noemenswaardige verslechtering van de verkeersveiligheid op. Het risico op een ongeval is laag en de gevolgen van een eventueel ongeval beperkt.
    
    20. De rechtbank oordeelt dat de minister de verkeerskundige beoordeling van 10 juli 2023 heeft kunnen overnemen. In wat Fastned heeft aangevoerd ziet de rechtbank geen aanleiding de conclusies in de verkeerskundige beoordeling in twijfel te trekken. Fastned heeft ook geen tegenrapport overgelegd. De rechtbank is daarom van oordeel dat de minister zich in redelijkheid op het standpunt heeft kunnen stellen dat het toelaten van de laadvoorzieningen niet tot een zodanig verkeersonveilige situatie leidt dat de vergunning wegens strijd met het vereiste van een veilig gebruik van de verzorgingsplaats had moeten worden geweigerd. Deze beroepsgrond slaagt dus ook niet.
    
  
  
    Conclusie en gevolgen
    
    
      21.	De minister heeft in redelijkheid de Wbr-vergunning aan Shell kunnen verlenen. 
      Het beroep is ongegrond. Fastned krijgt dus geen gelijk. Fastned krijgt daarom het griffierecht niet terug. Zij krijgt ook geen vergoeding van haar proceskosten.
    
    
  
  
    Beslissing
    
    
      De rechtbank verklaart het beroep ongegrond. 
    
    
    
      Deze uitspraak is gedaan door mr. J.W. Vriethoff, voorzitter, en mr. M.M. Verberne en mr. D. Sullivan, leden, in aanwezigheid van mr. I.N. van Soest, griffier.
      Uitgesproken in het openbaar op 27 juni 2025.
    
    
    
      
        
        
        
          
            
              griffier
            
            
              voorzitter
            
          
        
      
    
    
    
      De voorzitter is verhinderd de uitspraak te ondertekenen.
    
    
    
      Een afschrift van deze uitspraak is verzonden aan partijen op:
    
    
  
  
    Informatie over hoger beroep
    Een partij die het niet eens is met deze uitspraak, kan een hogerberoepschrift sturen naar de Afdeling bestuursrechtspraak van de Raad van State waarin wordt uitgelegd waarom deze partij het niet eens is met deze uitspraak. Het hogerberoepschrift moet worden ingediend binnen zes weken na de dag waarop deze uitspraak is verzonden. Op het hoger beroep tegen deze uitspraak is de Crisis- en herstelwet van toepassing. Dit betekent dat in het hogerberoepschrift de gronden van hoger beroep kenbaar moeten worden gemaakt. Na de genoemde termijn van zes weken kunnen geen nieuwe beroepsgronden meer worden aangevoerd. Indien binnen de beroepstermijn geen gronden zijn ingediend, wordt het hoger beroep niet-ontvankelijk verklaard. Kan de indiener de behandeling van het hoger beroep niet afwachten, omdat de zaak spoed heeft, dan kan de indiener de voorzieningenrechter van de Afdeling bestuursrechtspraak van de Raad van State vragen om een voorlopige voorziening (een tijdelijke maatregel) te treffen. 
    
  
  
     Op grond van de Wet beheer rijkswaterstaatswerken (Wbr). 
  
  
     Zie de uitspraak van de Afdeling bestuursrechtspraak van de Raad van State van 1 maart 2023, ECLI:NL:RVS:2023:811, overwegingen 5.1 en 8.2.