ECLI:NL:RVS:2025:2194, Raad van State, 14-05-2025, 202403034/1/R4
Raad van State — Uitspraak 
Datum: 2025-05-14 00:00:00.000000
Rechtsgebied: Bestuursrecht

Samenvatting: Bij besluit van 28 april 2022 heeft het college van burgemeester en wethouders van Maasdriel RKM Vastgoed B.V. onder oplegging van een dwangsom gelast om diverse overtredingen op het perceel Rooijensestraat 6 in Hoenzadriel te beëindigen en beëindigd te houden. RKM Vastgoed B.V. is eigenaresse van het perceel. Het college heeft haar onder oplegging van een dwangsom gelast om diverse bouwwerken te verwijderen op het perceel. RKM Vastgoed B.V. heeft namelijk een tijdelijk vergunde uitbreiding van een bestaand bijgebouw van 82 m2 naar 130 m2 niet tijdig verwijderd. Daarnaast heeft zij zonder de daarvoor benodigde omgevingsvergunning een kelder gerealiseerd en het bijgebouw verder uitgebreid tot een grootte van 320 m2. Volgens het college is dit in strijd met artikel 2.1, eerste lid, aanhef en onder a en c, en artikel 2.3a, eerste lid, van de Wabo. RKM Vastgoed B.V. heeft hiermee volgens het college namelijk ook het maximaal toegestane bebouwingspercentage overschreden uit artikel 4.2.3, aanhef en onder d, van de planregels van het ter plaatse geldende bestemmingsplan "Kerkdriel en Hoenzadriel 2013".

202403034/1/R4.
    Datum uitspraak: 14 mei 2025
    AFDELING
    BESTUURSRECHTSPRAAK
    Uitspraak op het hoger beroep van:
    RKM Vastgoed B.V., gevestigd in Kerkdriel, gemeente Maasdriel,
    appellante,
    tegen de uitspraak van de rechtbank Gelderland van 4 april 2024 in zaak nr. 22/5177 in het geding tussen:
    RKM Vastgoed B.V.
    en
    het college van burgemeester en wethouders van Maasdriel.
    Procesverloop
    Bij besluit van 28 april 2022 heeft het college RKM Vastgoed B.V. onder oplegging van een dwangsom gelast om diverse overtredingen op het perceel Rooijensestraat 6 in Hoenzadriel (hierna: het perceel) te beëindigen en beëindigd te houden.
    Bij besluit van 22 september 2022 heeft het college het besluit van 28 april 2022 herroepen voor zover het gaat om de hoogte van de dwangsom en voor het overige in stand gelaten.
    Bij uitspraak van 4 april 2024 heeft de rechtbank het door RKM Vastgoed B.V. daartegen ingestelde beroep ongegrond verklaard.
    Tegen deze uitspraak heeft RKM Vastgoed B.V. hoger beroep ingesteld.
    Bij besluit van 21 oktober 2024 is het college overgegaan tot invordering van de verbeurde dwangsom van in totaal € 15.000,00.
    De Afdeling heeft de zaak behandeld op een zitting op 26 februari 2025, waar RKM Vastgoed B.V., vertegenwoordigd door [gemachtigde], bijgestaan door mr. H.G.M. van der Westen, advocaat in Eindhoven, en het college, vertegenwoordigd door mr. M.G.H.C. Truijen, zijn verschenen.
    Overwegingen
    Overgangsrecht inwerkingtreding Omgevingswet
    1.       Op 1 januari 2024 zijn de Omgevingswet en de Invoeringswet Omgevingswet in werking getreden. Als vóór het tijdstip van inwerkingtreding van de Omgevingswet een overtreding heeft plaatsgevonden, is aangevangen of het gevaar voor een overtreding klaarblijkelijk dreigde, en vóór dat tijdstip een last onder dwangsom is opgelegd voor die overtreding of dreigende overtreding, dan blijft op grond van artikel 4.23, eerste lid, van de Invoeringswet Omgevingswet op die opgelegde last onder dwangsom het recht zoals dat gold onmiddellijk vóór het tijdstip van inwerkingtreding van de Omgevingswet van toepassing tot het tijdstip waarop de last volledig is uitgevoerd, de dwangsom volledig is verbeurd en betaald, of de last is opgeheven.
    Bij besluit van 28 april 2022 heeft het college aan RKM Vastgoed B.V. een last onder dwangsom opgelegd. Dat betekent dat in dit geval de Wet algemene bepalingen omgevingsrecht (hierna: de Wabo), zoals die gold vóór 1 januari 2024, van toepassing blijft.
    Inleiding
    2.       Het wettelijk kader is opgenomen in de bijlage, die deel uitmaakt van deze uitspraak.
    3.       RKM Vastgoed B.V. is eigenaresse van het perceel. Het college heeft haar onder oplegging van een dwangsom gelast om diverse bouwwerken te verwijderen op het perceel. RKM Vastgoed B.V. heeft namelijk een tijdelijk vergunde uitbreiding van een bestaand bijgebouw van 82 m2 naar 130 m2 niet tijdig verwijderd. Daarnaast heeft zij zonder de daarvoor benodigde omgevingsvergunning een kelder gerealiseerd en het bijgebouw verder uitgebreid tot een grootte van 320 m2. Volgens het college is dit in strijd met artikel 2.1, eerste lid, aanhef en onder a en c, en artikel 2.3a, eerste lid, van de Wabo. RKM Vastgoed B.V. heeft hiermee volgens het college namelijk ook het maximaal toegestane bebouwingspercentage overschreden uit artikel 4.2.3, aanhef en onder d, van de planregels van het ter plaatse geldende bestemmingsplan "Kerkdriel en Hoenzadriel 2013" (hierna: het bestemmingsplan). Het college heeft zich verder op het standpunt gesteld dat op het perceel geen volwaardig agrarisch bedrijf is gevestigd, terwijl de bestemming ter plaatse "Agrarisch - Agrarisch bedrijf" is. Volgens het college was ook om die reden sprake van met het bestemmingsplan strijdig gebruik. Uit een in opdracht van het college in het kader van een aangevraagde omgevingsvergunning opgesteld advies van de Stichting Advisering Agrarische Bouwplannen van 31 januari 2023 (hierna: het advies) volgt dat op het perceel wel een agrarisch bedrijf is gevestigd.
    Bijzondere omstandigheden
    4.       RKM Vastgoed B.V. betoogt dat de rechtbank niet heeft onderkend dat bijzondere omstandigheden bestaan op grond waarvan het college had moeten afzien van handhavend optreden. Zij voert daartoe onder verwijzing naar het advies aan dat het college onzorgvuldig onderzoek heeft verricht naar de vraag of op het perceel een agrarisch bedrijf is gevestigd. Volgens RKM Vastgoed B.V. is het gelet hierop in dit geval onevenredig dat het college handhavend heeft opgetreden, omdat het besluit van 28 april 2022 onzorgvuldig is voorbereid.
    4.1.    Zoals de Afdeling heeft overwogen in haar uitspraak van 5 maart 2025 (ECLI:NL:RVS:2025:678), geldt bij handhavingsbesluiten bij de toets aan het evenredigheidsbeginsel de maatstaf van de zogeheten Harderwijk-uitspraak (uitspraak van 2 februari 2022, ECLI:NL:RVS:2022:285). Daarbij geldt als uitgangspunt dat het algemeen belang gediend is met handhaving en dat om die reden in de regel tegen een overtreding moet worden opgetreden. Handhaving blijft dus voorop staan.
    Handhavend optreden is alleen onevenredig als er in het concrete geval omstandigheden zijn waaraan een zodanig zwaar gewicht toekomt dat het algemeen belang dat gediend is met handhaving daarvoor moet wijken. Dan is er een bijzonder geval waarin toch van handhavend optreden moet worden afgezien. Een bijzonder geval kan zich bijvoorbeeld voordoen bij concreet zicht op legalisatie, maar ook andere omstandigheden van het concrete geval kunnen leiden tot het oordeel dat er een bijzonder geval is.
    Andere redenen om van handhavend optreden af te zien kunnen zich bijvoorbeeld voordoen bij een schending van het gelijkheidsbeginsel of het vertrouwensbeginsel.
    4.2.    De rechtbank heeft geoordeeld dat er ten tijde van de besluitvorming geen concreet zicht op legalisatie bestond. In hoger beroep is niet bestreden dat er geen concreet zicht op legalisatie was. In de enkele omstandigheid dat gelet op het advies mogelijk wel sprake is van een agrarisch bedrijf, ziet de Afdeling geen grond voor het oordeel dat de rechtbank niet heeft onderkend dat een bijzonder geval bestond waarbij van handhavend optreden moest worden afgezien.
    Het betoog slaagt niet.
    Het invorderingsbesluit
    5.       Met het besluit van 21 oktober 2024 is het college overgegaan tot invordering van de verbeurde dwangsom. Op grond van artikel 5:39, eerste lid, van de Algemene wet bestuursrecht heeft het hoger beroep mede betrekking op dit besluit, omdat dit door RKM Vastgoed B.V. wordt betwist. De Afdeling zal hieronder ingaan op de bezwaren die RKM Vastgoed B.V. heeft tegen het invorderingsbesluit.
    6.       RKM Vastgoed B.V. betoogt dat er bijzondere omstandigheden zijn waardoor het college geheel of gedeeltelijk van invordering had moeten afzien. Zij voert daartoe aan dat het college het besluit om een last onder dwangsom op te leggen niet had mogen baseren op onzorgvuldig onderzoek naar de vraag of op het perceel een agrarisch bedrijf is gevestigd.
    6.1.    De grond die RKM Vastgoed B.V. tegen het invorderingsbesluit aanvoert, heeft zij ook aangevoerd tegen het besluit waarbij de last onder dwangsom is opgelegd. Gelet op wat de Afdeling in overweging 4.2. van deze uitspraak heeft overwogen, slaagt deze grond niet. Reeds daarom bestaat geen grond voor het oordeel dat het college geheel of gedeeltelijk had moeten afzien van invordering van de verbeurde dwangsom.
    Het betoog slaagt niet.
    Conclusie
    7.       Het hoger beroep is ongegrond. De aangevallen uitspraak dient te worden bevestigd.
    8.       Het beroep tegen het invorderingsbesluit van 21 oktober 2024 is ongegrond.
    9.       Het college hoeft geen proceskosten te vergoeden.
    Beslissing
    De Afdeling bestuursrechtspraak van de Raad van State:
    I.        bevestigt de aangevallen uitspraak;
    II.       verklaart het beroep van RKM Vastgoed B.V. tegen het besluit van het college van burgemeester en wethouders van Maasdriel van 21 oktober 2024 ongegrond.
    Aldus vastgesteld door mr. N.H. van den Biggelaar, lid van de enkelvoudige kamer, in tegenwoordigheid van mr. S. Vermeulen, griffier.
    w.g. Van den Biggelaar
    lid van de enkelvoudige kamer
    w.g. Vermeulen
    griffier
    Uitgesproken in het openbaar op 14 mei 2025
    700-1133
     
    BIJLAGE
     
    Wettelijk kader
    Wet algemene bepalingen omgevingsrecht
    Artikel 2.1
    1. Het is verboden zonder omgevingsvergunning een project uit te voeren, voor zover dat geheel of gedeeltelijk bestaat uit:
    a. het bouwen van een bouwwerk,
    […]
    c. het gebruiken van gronden of bouwwerken in strijd met een bestemmingsplan, een beheersverordening, een exploitatieplan, de regels gesteld krachtens artikel 4.1, derde lid, of 4.3, derde lid, van de Wet ruimtelijke ordening of een voorbereidingsbesluit voor zover toepassing is gegeven aan artikel 3.7, vierde lid, tweede volzin, van die wet,
    […]
    Artikel 2.3a
    1. Het is verboden een bouwwerk of deel daarvan dat is gebouwd zonder omgevingsvergunning in stand te laten.
    […]
    Artikel 2.12
    1. Voor zover de aanvraag betrekking heeft op een activiteit als bedoeld in artikel 2.1, eerste lid, onder c, kan de omgevingsvergunning slechts worden verleend indien de activiteit niet in strijd is met een goede ruimtelijke ordening en:
    a. indien de activiteit in strijd is met het bestemmingsplan of de beheersverordening:
    […]
    3° in overige gevallen, indien de motivering van het besluit een goede ruimtelijke onderbouwing bevat
    […]
    Bestemmingsplan Kerkdriel en Hoenzadriel 2013
    4.2.3 Bedrijfsgebouwen
    Voor het bouwen van bedrijfsgebouwen gelden de volgende regels:
    […]
    het bebouwingspercentage mag per bouwperceel niet meer bedragen dan 30%, uitgezonderd ter plaats van de aanduiding 'maximum bebouwingspercentage' waar het aangegeven bebouwingspercentage als maximum geldt;
    […]