ECLI:NL:RBROT:2023:13056, Rechtbank Rotterdam, 23-02-2023, ROT 22/738
Rechtbank Rotterdam — Uitspraak 
Datum: 2023-02-23 00:00:00.000000
Rechtsgebied: Bestuursrecht

Samenvatting: Subsidieverordening particuliere woningverbetering 2009 en subsidieregeling Nieuwe Binnenweg 2009; verzoek om terugvordering van verschillende aan een derde partij verstrekte subsidies. Eiser is niet als belanghebbende aan te merken bij het besluit op zijn verzoek om terugvordering van de aan de derde partij in het verleden verleende subsidies voor renovaties op de Nieuwe Binnenweg te Rotterdam. Het college heeft het bezwaar van eiser terecht niet-ontvankelijk verklaard.

Rechtbank Rotterdam
    
    
      Bestuursrecht
    
    
    
      zaaknummer: ROT 22/738
    
    
    uitspraak van de enkelvoudige kamer van 23 februari 2023  in de zaak tussen
    
    
      [eiser], te [plaatsnaam], eiser,
    gemachtigden: mr. S.E.A. Groeneveld en mr. T.J. Binder,
    
    
      en
    
    
    het college van burgemeester en wethouders van Rotterdam, verweerder,
    gemachtigden: mr. G.A. Dictus en mr. T.P.J. Burgemeester,
    
    
      als derde-partij heeft aan het geding meegedaan:
      
        
          [naam]
         en [naam bedrijf], (hierna tezamen: [naam]),
      gemachtigde: mr. M. Roepel.
    
    
    
  
  
    Procesverloop
    
    
      Bij besluit van 15 juli 2021 (het primaire besluit) heeft verweerder een verzoek van eiser van 20 april 2021, om terugvordering van verschillende aan [naam] verstrekte subsidies afgewezen.
    
    
    
      Op 11 februari 2022 heeft eiser beroep ingesteld tegen het niet tijdig nemen van een besluit op zijn bezwaar tegen dat besluit.
    
    
    
      Bij besluit van 21 februari 2022 (het dwangsombesluit) heeft verweerder een dwangsom toegekend van € 1.442,-.
    
    
    
      Bij besluit van 9 augustus 2022 (het bestreden besluit) heeft verweerder het bezwaar van eiser alsnog niet-ontvankelijk verklaard.
    
    
    
      Verweerder heeft een verweerschrift ingediend.
    
    
    
      Het onderzoek ter zitting heeft plaatsgevonden op 17 januari 2023. Eiser is verschenen, bijgestaan door zijn gemachtigden. Verweerder heeft zich laten vertegenwoordigen door zijn gemachtigden. Tevens is namens [naam bedrijf] verschenen 
      
        [naam], vergezeld door zijn gemachtigde. 
    
    
    
  
  
    Overwegingen
    
    
      1.1
      Op grond van de destijds geldende Subsidieverordening particuliere woningverbetering 2009 (voor woningen en bedrijven, maximum subsidiebedrag € 8,8 miljoen, aangewezen bedragen voor casco per pand, specifiek voor 337 eigenaren woningen en 189 eigenaren bedrijfspanden, zie p. 2/3 van de Verordening) en de subsidieregeling [straatnaam] 2009 (voor bedrijfsruimten, verbouwing en herinrichting, maximum subsidiebedrag: € 1,8 miljoen en € 200.000,- per eigenaar/ondernemer) werd aan eigenaren van aangewezen panden (in de regels benoemde adressen) subsidie verstrekt waarmee werd beoogd om ten behoeve van revitalisering van de [straatnaam] te Rotterdam (particuliere) eigenaren van die panden (woningen en bedrijfsruimten) te stimuleren het achterstallig onderhoud aan hun eigendom weg te werken tot een hoger niveau dan wettelijk van hen kon worden geëist. In dat kader zijn aan [naam] in de periode 2010-2012 subsidies verleend. 
      
    
    
      1.2
      Bij brief van 20 april 2021 heeft eiser aan verweerder verzocht om deze subsidiebesluiten ongedaan te maken en de subsidies terug te vorderen omdat die zijn aan te merken als onrechtmatige staatssteun als bedoeld in artikel 107 van het Verdrag betreffende de Werking van de Europese Unie (VWEU). De subsidies moeten volgens eiser dan ook op grond van artikel 7, eerste lid, van de Wet terugvordering staatssteun (Wts) ingetrokken worden en op nihil worden gesteld, en de subsidiegelden dienen met rente teruggevorderd te worden. 
      
    
    
      1.3
      Bij het primaire besluit heeft verweerder het verzoek afgewezen. Daaraan is ten grondslag gelegd dat de bestreden subsidiebesluiten formele rechtskracht hebben verkregen en dat de toepasselijke verjaringstermijn van vijf jaar als bedoeld in de artikelen 4:57 en 4:49 van de Algemene wet bestuursrecht (Awb) is verstreken. Om die reden kan verweerder de besluiten niet meer wijzigen of intrekken, ongeacht de vraag of sprake is van onrechtmatig verleende staatssteun. Eiser heeft hiertegen bezwaar gemaakt. 
      
    
    
      1.4
      Bij brief van 9 december 2021 heeft eiser verweerder in gebreke gesteld wegens het niet tijdig beslissen op het bezwaar. Op 11 februari 2022 heeft eiser beroep ingesteld tegen het niet tijdig nemen van een besluit op zijn bezwaar. Bij het dwangsombesluit heeft verweerder vastgesteld dat niet tijdig is beslist op het bezwaar en is eiser een dwangsom toegekend. 
      
      
        2.	Bij het bestreden besluit heeft verweerder het bezwaar niet-ontvankelijk verklaard. 
        Eiser wordt volgens verweerder door de beslissing om de aan [naam] verstrekte subsidie niet terug te vorderen niet rechtstreeks in zijn belang geraakt. De subsidieregeling zag in dit geval op het revitaliseren van panden aan de [straatnaam] en niet op de verkrijging van dergelijke panden. Omdat eiser geen panden in bezit had aan de [straatnaam], kwam hij niet voor deze specifieke subsidie in aanmerking. Niet aannemelijk is gemaakt dat eiser heeft moeten afzien van aanschaf van panden aan de [straatnaam] omdat hij de hier bedoelde subsidie niet kreeg. Voorts zijn die hier aan de orde zijnde subsidies voor het renoveren van panden aan de [straatnaam] van in totaal € 992.942,- aan [naam] verleend in de periode van november 2010 tot en met mei 2012. Eiser heeft voornamelijk woningen in zijn bezit die zijn gelegen in Rotterdam-Zuid waarvoor eiser in de periode 2010 tot 2014 eveneens subsidie voor renovatie heeft gekregen. Gelet hierop is niet aannemelijk dat eiser door de subsidieverstrekking aan de begunstigden op de [straatnaam] in zijn activiteiten op de vastgoedmarkt is gehinderd. De stelling van eiser dat het door de verleende subsidies lastiger is om met de ondernemers aldaar te concurreren op de vastgoedmarkt berust bovendien volgens verweerder op een veronderstelling die geen enkele steun vindt in feiten en omstandigheden. Nu eiser door de beslissing om de aan [naam] verstrekte subsidies niet terug te vorderen niet rechtstreeks in zijn belang wordt geraakt is zijn bezwaar daartegen niet-ontvankelijk. 
      
      
      
        
          Ten aanzien van het beroep niet tijdig beslissen en het dwangsombesluit
        
      
    
    
      3.1
      De rechtbank stelt vast dat verweerder bij het bestreden besluit heeft beslist op eisers bezwaar tegen het primaire besluit en dat verweerder bij het dwangsombesluit eveneens heeft beslist op het verzoek om een dwangsom vast te stellen. Verweerder is dan ook geheel tegemoetgekomen aan eisers beroep tegen het niet tijdig nemen van een besluit op het bezwaar. Om deze reden is het belang van eiser bij een beoordeling van het beroep in zoverre komen te ontvallen. Het beroep tegen het niet tijdig nemen van een besluit zal wegens het ontbreken van procesbelang niet-ontvankelijk worden verklaard. Er is aanleiding verweerder te veroordelen in de proceskosten van dit deel van het beroep.
      
    
    
      3.2
      Eiser heeft het dwangsombesluit niet betwist, zodat de rechtbank geen aanleiding ziet dit op grond van artikel 4:19, eerste lid, van de Awb bij de beoordeling van het beroep te betrekken.
      
      
        
          Ten aanzien van het beroep tegen het bestreden besluit
        
        4.	Het beroep is van rechtswege mede tegen dit besluit gericht. 
        Eiser betoogt dat hij wel degelijk is aan te merken als belanghebbende bij het besluit van 15 juli 2021. Hij voert aan dat hij als concurrent van [naam] in hetzelfde marktsegment en hetzelfde verzorgingsgebied werkzaam is. Beiden zijn als vastgoedondernemer op de Rotterdamse vastgoedmarkt actief en beiden leggen zich toe op onder meer renovatie van aan hen in eigendom toebehorende panden die zij vervolgens verhuren. Net als bij [naam] bevindt de helft van zijn vastgoed zich rond het centrum van Rotterdam en de [straatnaam]. Gelet hierop en nu [naam] nog steeds actief is, heeft eiser een actueel, objectief, persoonlijk en eigen belang dat rechtstreeks bij het primaire besluit is betrokken. Daarbij komt dat eiser door het besluit om onrechtmatige staatssteun niet terug te vorderen in zijn belangen wordt geraakt. De verlening van de subsidie, die hoger is dan de-minimisnorm van € 200.000,- per drie jaar, heeft geleid tot een scheve verhouding tussen concurrenten op de Rotterdamse vastgoedmarkt. Waar de concurrenten hun eigen middelen moesten aanwenden voor renovatie, heeft [naam] daarvoor steun ontvangen en kon die zijn eigen middelen aanwenden om extra panden aan te kopen. Daardoor is de concurrentiepositie van [naam] versterkt, is de mededinging vervalst en het handelsverkeer ongunstig beïnvloed. Verweerder heeft ten onrechte niet onderkend dat eiser derhalve een belang heeft bij herstel van de concurrentieverhoudingen. Eiser voert verder nog aan dat verweerder heeft gehandeld in strijd met het vertrouwensbeginsel door hem niet als belanghebbende aan te merken, terwijl tijdens de bezwaarprocedure expliciet het standpunt was ingenomen dat eiser wèl als belanghebbende kwalificeert en ook de op de zaak betrekking hebbende stukken met hem zijn gedeeld, aldus eiser.
      
      
    
    
      4.1
      Uit vaste jurisprudentie van de Afdeling bestuursrechtspraak van de Raad van State (de Afdeling), waaronder de uitspraak van 20 juni 2018, ECLI:NL:RVS:2018:2001, volgt dat degene wiens concurrentiebelang rechtstreeks is betrokken bij een besluit belanghebbende bij dat besluit is. Verder heeft de Afdeling in deze uitspraak overwogen dat een concurrentiebelang aanwezig is als in hetzelfde verzorgingsgebied en marktsegment bedrijfsactiviteiten ontplooid worden als waarin de bedrijfsactiviteiten van de concurrent plaatsvinden. Voor een besluit als het onderhavige tot afwijzing van een verzoek om terugvordering van subsidies geldt meer specifiek dat een derde op grond van zijn concurrentiepositie kan worden aangemerkt als belanghebbende bij een besluit als hier aan de orde is, indien de subsidie waarvan de terugvordering wordt verzocht strekt tot ondersteuning van bedrijfsactiviteiten, uit te voeren binnen hetzelfde marktsegment en verzorgingsgebied als waarbinnen de derde werkzaam is. Ook in zaken met een Unierechtelijke dimensie (zoals hier de gestelde staatssteun) kan deze uitleg van artikel 1:2 Awb worden toegepast (zie ook de uitspraak van de Afdeling van 29 mei 2013, ECLI:NL:RVS:2013:CA1378.) 
      
    
    
      4.2
      
        Aan [naam] zijn in de periode 16 november 2010 - 31 mei 2012 subsidies verleend voor renovaties aan panden op de [straatnaam]. 
        Onweersproken is gebleven dat ten tijde van het verlenen van deze subsidies [naam] 76 panden op de [straatnaam] in eigendom had. 
        Eiser bezat op dat moment geen panden aan de [straatnaam] en had op dat moment een klein aantal panden met woningen (ca. 3 panden) in zijn bezit. Daar waar [naam] dus een grote bedrijfsmatige vastgoedondernemer in de koop- en verhuurmarkt voor onder meer bedrijven was, moet eiser op dat moment veeleer aangemerkt worden als een beginnende, veel kleinere, belegger die woningen verhuurde. 
        Omdat het eigendom van [naam] aan de [straatnaam] voornamelijk bestond uit 76 panden met daarin vooral winkelruimte die werd verhuurd, was eiser ten tijde van de subsidieverlening met de verhuur van woningen dus in een ander marktsegment actief en bediende hij met zijn activiteiten ook een andere doelgroep dan [naam]. 
        Daarmee was eiser ten tijde van de subsidieverlening niet als concurrent van [naam] aan te merken, zodat eiser op dat moment geen belanghebbende als bedoeld in artikel 1:2, eerste lid, van de Awb was bij de onderhavige besluiten tot subsidieverlening aan [naam].
      
      
    
    
      4.3
      Daarnaast is de rechtbank van oordeel dat niet is gebleken dat de subsidieverlening rechtstreekse gevolgen heeft gehad voor eisers concurrentiepositie. Eiser heeft niet aannemelijk gemaakt dat hij enkel door de subsidieverlening aan [naam] daadwerkelijk omzetverlies heeft geleden of anderszins nadeel of schade heeft ondervonden. Eiser had ten tijde van belang immers veel minder panden in zijn bezit en beschikte niet over panden aan de [straatnaam], zodat hij niet voor dezelfde subsidies als [naam] in aanmerking kwam. Dat eiser daarover niet beschikte, uit eigen keuze of omdat aankoop van panden op de [straatnaam] niet is gelukt, is niet het gevolg van de subsidies die ter beschikking stonden om de panden (na aankoop) te reviseren. Voor zover eiser wijst op zijn brief van 30 oktober 2013 aan verweerder kan hem dat niet baten, omdat daaruit niet blijkt dat eiser daadwerkelijk panden had kunnen aanschaffen, maar daarvan heeft moeten afzien omdat hij geen subsidie voor de revitalisering van de panden zou krijgen. Voor de panden die eiser in 2010 en 2011 heeft verkregen ([adres 1],[adres 2], en [adres 3] en [adres 4], [adres 5], en [adres 6]) heeft eiser voor de renovatie subsidie ontvangen van verweerder. Ook daaruit blijkt dus niet dat eiser door subsidieverlening aan [naam] zou zijn gehinderd in zijn activiteiten op de vastgoedmarkt of dat er sprake zou zijn van concurrentievervalsing. Onweersproken heeft verweerder gesteld dat eiser per pand dat hij in zijn bezit had ongeveer dezelfde bedragen aan subsidie heeft ontvangen als [naam] en dat de enige reden dat [naam] meer subsidie heeft gekregen is omdat [naam] over meer panden beschikte. Dat het voor beginnend ondernemers zoals eiser lastiger zou zijn om met [naam] te concurreren op de vastgoedmarkt, berust zoals verweerder terecht heeft geconcludeerd op een veronderstelling die geen enkele steun vindt in feiten of omstandigheden. Gelet op het vorenstaande is niet gebleken van rechtstreekse gevolgen van de subsidieverlening voor de concurrentiepositie van eiser en is hij dus niet rechtstreeks in zijn belangen geschaad
      
    
    
      4.4
      Voor zover eiser thans als vastgoedondernemer een groter aantal panden in zijn bezit heeft en wel op hetzelfde marktsegment en verzorgingsgebied als [naam] actief zou zijn, maakt dat, wat daar verder ook van zij, niet dat eiser thans aangemerkt dient te worden als belanghebbende in bezwaar bij de afwijzing van zijn verzoek om terugvordering van de aan [naam] verleende subsidies. De bevoegdheid van een bestuursorgaan om over te gaan tot terugvordering van verleende subsidies ligt immers besloten in de subsidieverlening zelf.  Dit brengt naar het oordeel van de rechtbank met zich dat een derde die niet als belanghebbende was aan te merken bij een besluit tot subsidieverlening niet achteraf alsnog belanghebbende kan worden bij een verzoek tot terugvordering van diezelfde subsidie als gevolg van gewijzigde feiten en omstandigheden die zich hebben voorgedaan na de subsidieverlening. Een andere uitleg zou tot grote rechtsonzekerheid leiden bij de subsidieontvangers en in strijd zijn met het beginsel van rechtszekerheid. 
      
    
    
      5.1
      Voor zover eiser een beroep doet op het vertrouwensbeginsel en stelt dat er op  mocht vertrouwen dat verweerder hem in bezwaar als belanghebbende zou aanmerken, overweegt de rechtbank als volgt. Volgens vaste rechtspraak van de Afdeling (zie bijvoorbeeld de uitspraak van 29 mei 2019, ECLI:NL:RVS:2019:1694) is voor een geslaagd beroep op het vertrouwensbeginsel vereist dat de betrokkene aannemelijk maakt dat van de zijde van de overheid toezeggingen of andere uitlatingen zijn gedaan of gedragingen zijn verricht waaruit de betrokkene in de gegeven omstandigheden redelijkerwijs kon en mocht afleiden of en zo ja, hoe het bestuursorgaan in een concreet geval een bevoegdheid zou uitoefenen. Verder is vereist dat de toezegging, andere uitlating of gedraging aan het bevoegde bestuursorgaan kan worden toegerekend. Dat sprake is van gerechtvaardigde verwachtingen betekent niet dat daaraan altijd moet worden voldaan. Zwaarder wegende belangen, zoals het algemeen belang of de belangen van derden, kunnen daaraan in de weg staan.
      
    
    
      5.2
      Eiser heeft niet aannemelijk gemaakt dat hem een uitdrukkelijke en ondubbelzinnige toezegging is gedaan dat hij in het uiteindelijke besluit als belanghebbende zou worden aangemerkt. Uit de bewoordingen van het verweerschrift van 7 januari 2022 en het emailbericht van 25 januari 2022 blijkt expliciet dat het daarin door verweerder ingenomen standpunt dat eiser zich laat kwalificeren als belanghebbende een voorlopig karakter draagt. Hieruit heeft eiser niet kunnen concluderen dat ook daadwerkelijk vaststond dat verweerder eiser als belanghebbende bij het primaire besluit zou aanmerken. Het stond verweerder vrij om een ander standpunt in te nemen aan de hand van tijdens de hoorzitting van 30 juni 2022 nieuw aan het licht gekomen informatie. Verweerder dient immers op basis van alle relevante feiten en informatie een beslissing op bezwaar te nemen. Dat eiser de op de zaak betrekking hebbende stukken zijn toegezonden maakt het vorenstaande niet anders. Hoewel uit het emailbericht van verweerder van 9 december 2021 blijkt dat hij dergelijke stukken uitsluitend aan belanghebbenden verstuurt, volgt uit de correspondentie van verweerder en zijn toelichting in het verweerschrift van 17 januari 2023 dat de keuze om de stukken toe te sturen is gebaseerd op het voorlopige standpunt van verweerder en is ingegeven door proceseconomische redenen. Gelet op het vorenstaande slaagt het beroep van eiser op het vertrouwensbeginsel niet. 
      
      6. Gelet op het vorenstaande heeft verweerder zich terecht op het standpunt gesteld dat eiser niet als belanghebbende is aan te merken bij het besluit op zijn verzoek om terugvordering van de aan [naam] in de periode 16 november 2010 tot 31 mei 2012 verleende subsidies voor renovaties op de [straatnaam] te Rotterdam. Het bezwaar is derhalve terecht niet-ontvankelijk verklaard. Het beroep is dus ongegrond. 
      
      7. De rechtbank ziet aanleiding verweerder te veroordelen in de kosten die eiser in verband met de behandeling van het beroep niet tijdig beslissen redelijkerwijs heeft moeten maken. Deze kosten stelt de rechtbank op grond van het Besluit proceskosten bestuursrecht voor de door een derde beroepsmatig verleende rechtsbijstand vast op € 418,50 (1 punt voor het indienen van het beroepschrift, met een waarde per punt van € 837,- en wegingsfactor 0,5). Voor een veroordeling in de overige proceskosten van eiser bestaat geen aanleiding. 
      
      
      
    
  
  
    Beslissing
    
    
      De rechtbank:
    
    
      
        verklaart het beroep tegen het niet tijdig nemen van een besluit op bezwaar niet-ontvankelijk;
      
      
        verklaart het beroep tegen het bestreden besluit ongegrond;
      
      
        veroordeelt verweerder in de proceskosten van eiser tot een bedrag van € 418,50.
      
    
    
    
    
      Deze uitspraak is gedaan door mr. E.R. Houweling, rechter, in aanwezigheid van 
      mr. N.S.J. Letschert, griffier. De uitspraak is in het openbaar gedaan op 23 februari 2023.
    
    
    
    
    
    
    
      griffier	rechter
    
    
    
    
      Een afschrift van deze uitspraak is verzonden aan partijen op:
    
    
    
  
  
    Rechtsmiddel
    Tegen deze uitspraak kan binnen zes weken na de dag van verzending daarvan hoger beroep worden ingesteld bij de Afdeling bestuursrechtspraak van de Raad van State.