ECLI:NL:RVS:2025:2960, Raad van State, 02-07-2025, 202302214/1/A3
Raad van State — Uitspraak 
Datum: 2025-07-02 00:00:00.000000
Rechtsgebied: Bestuursrecht

Samenvatting: Bij vier afzonderlijke besluiten van 18 september 2019 heeft de minister van Sociale Zaken en Werkgelegenheid aan [appellante] respectievelijk een bestuurlijke boete van € 38.500,00 opgelegd wegens overtreding van de Wet minimumloon en minimumvakantiebijslag, een last onder dwangsom opgelegd wegens het niet betalen van achterstallig loon en vakantiebijslag, een waarschuwing preventieve stillegging van werk gegeven en een bestuurlijke boete van € 54.000,00 opgelegd wegens overtreding van de Wet arbeid vreemdelingen. [appellante] heeft een tuinbouwbedrijf, gericht op de teelt van en handel in tuinbouwzaden en andere gewassen. [appellante] heeft, met tussenkomst van [partij], stageovereenkomsten gesloten met tien studenten van een Poolse en een Oekraïense universiteit om werkzaamheden op het bedrijf te verrichten. Na een inspectie op de hoofdvestiging van [appellante] heeft de Inspectie SZW op 15 oktober 2018 een boeterapport opgemaakt. Naar aanleiding daarvan heeft de minister twee bestuurlijke boetes op grond van de Wml en Wav opgelegd, een waarschuwing preventieve stillegging van werk gegeven en een last onder dwangsom opgelegd wegens het niet betalen van achterstallig loon en vakantiebijslag, omdat volgens de minister geen sprake was van stages maar van arbeidsovereenkomsten.

202302214/1/A3.
    Datum uitspraak: 2 juli 2025
    AFDELING
    BESTUURSRECHTSPRAAK
    Uitspraak op het hoger beroep van:
    [appellante], gevestigd in [plaats],
    appellante,
    tegen de uitspraak van de rechtbank Noord­-Nederland van 24 februari 2023 in zaken nrs. 20/2119, 20/2120, 20/2121 en 20/2123 in het geding tussen:
    [appellante]
    en
    de minister van Sociale Zaken en Werkgelegenheid.
    Procesverloop
    Bij vier afzonderlijke besluiten van 18 september 2019 heeft de minister aan [appellante] respectievelijk een bestuurlijke boete van € 38.500,00 opgelegd wegens overtreding van de Wet minimumloon en minimumvakantiebijslag (hierna: Wml), een last onder dwangsom opgelegd wegens het niet betalen van achterstallig loon en vakantiebijslag, een waarschuwing preventieve stillegging van werk gegeven en een bestuurlijke boete van € 54.000,00 opgelegd wegens overtreding van de Wet arbeid vreemdelingen (hierna: Wav).
    Bij vier afzonderlijke besluiten van 5 juni 2020 heeft de minister de door [appellante] tegen de vier besluiten van 18 september 2019 gemaakte bezwaren ongegrond verklaard.
    Bij besluit van 17 juli 2020 heeft de minister dwangsommen ingevorderd van in totaal € 71.400,00.
    Bij uitspraak van 24 februari 2023 heeft de rechtbank het beroep van [appellante] tegen het besluit van 5 juni 2020 wat betreft de boete op grond van de Wml gegrond verklaard, het besluit vernietigd voor wat betreft de hoogte van de boete en de boete vastgesteld op € 30.800,00. De rechtbank heeft het beroep van [appellante] tegen het besluit van 5 juni 2020 wat betreft de boete op grond van de Wav gegrond verklaard, het besluit vernietigd voor wat betreft de hoogte van de boete en de boete vastgesteld op € 21.600,00. De rechtbank heeft de beroepen van [appellante] tegen de besluiten van 5 juni 2020 wat betreft de last onder dwangsom en de waarschuwing preventieve stillegging van het werk ongegrond verklaard.
    Tegen deze uitspraak heeft [appellante] hoger beroep ingesteld.
    De minister heeft een schriftelijke uiteenzetting gegeven.
    De Afdeling heeft de zaak op een zitting behandeld op 29 april 2025, waar  [appellante], vertegenwoordigd door mr. J.F.H. Terpstra, advocaat in Groningen, en de minister, vertegenwoordigd door mr. R.H. Verheijen en mr. J.J.A. Huisman, zijn verschenen.
    Overwegingen
    Inleiding
    1.       [appellante] heeft een tuinbouwbedrijf, gericht op de teelt van en handel in tuinbouwzaden en andere gewassen. [appellante] heeft, met tussenkomst van [partij], stageovereenkomsten gesloten met tien studenten van een Poolse en een Oekraïense universiteit om werkzaamheden op het bedrijf te verrichten. Na een inspectie op de hoofdvestiging van [appellante] heeft de Inspectie SZW (nu: Nederlandse Arbeidsinspectie) op 15 oktober 2018 een boeterapport opgemaakt. Naar aanleiding daarvan heeft de minister twee bestuurlijke boetes op grond van de Wml en Wav opgelegd, een waarschuwing preventieve stillegging van werk gegeven en een last onder dwangsom opgelegd wegens het niet betalen van achterstallig loon en vakantiebijslag, omdat volgens de minister geen sprake was van stages maar van arbeidsovereenkomsten.
    Bestuurlijke boete op grond van de Wml
    2.       De minister heeft bij het besluit van 18 september 2019 (met kenmerk: 071803049/04) aan [appellante] een bestuurlijke boete opgelegd van € 38.500,00 omdat [appellante] aan de tien studenten niet het minimumloon heeft betaald en aan drie studenten niet de minimumvakantiebijslag heeft betaald. Bij het besluit in bezwaar van 5 juni 2020 (met kenmerk: 1.2019.1193.001) heeft de minister de boete gehandhaafd.
    2.1.    De rechtbank heeft geoordeeld dat de minister bevoegd was om handhavend op te treden tegen de overtredingen van de Wml omdat gelet op onder meer de aard van de voorgenomen arbeid, de feitelijk verrichte arbeid, de gezagsverhouding tussen de tien studenten en [appellante] en de opleidingen van deze tien personen feitelijk sprake was van arbeid in dienstbetrekking als bedoeld in de Wml. [appellante] is niet verminderd verwijtbaar geweest en er is geen strijd met het evenredigheidsbeginsel, zodat de boete niet hoeft te worden gematigd. De rechtbank heeft de boete wel met 20% gematigd wegens overschrijding van de redelijke termijn.
    2.2.    [appellante] betoogt in hoger beroep dat de rechtbank bij de beoordeling of sprake is van een stage of van arbeid niet alle omstandigheden heeft meegewogen dan wel onvoldoende gewicht heeft toegekend aan de doorslaggevende kenmerken. Volgens [appellante] is beoogd met de tien studenten stageovereenkomsten aan te gaan, ook uit oogpunt van samenwerking met de twee universiteiten, en heeft de tussenpersoon daarbij bemiddeld en overleg gevoerd met de overheid. Die overeenkomsten zijn ook daadwerkelijk gesloten en de uitvoering was daarmee in overeenstemming. Er was daarom geen sprake van arbeid in dienstbetrekking. Dat de studenten geleidelijk meer productieve arbeid zijn gaan verrichten vloeit voort uit de aard van een op de praktijk gerichte leerovereenkomst. Er was daarom geen sprake van overtreding van de Wml, aldus [appellante]. Als de Afdeling van oordeel is dat wel sprake is van een overtreding van de Wml, dan betoogt [appellante] dat de boete moet worden gematigd met 25% wegens strijd met het evenredigheidsbeginsel. Volgens [appellante] is minder verwijtbaar gehandeld. Verder zou de boete wegens overschrijding van de redelijke termijn met 25% moeten worden gematigd en niet, zoals de rechtbank heeft gedaan, met 20%.
    2.3.    De Afdeling is van oordeel dat de rechtbank terecht en met inachtneming van alle omstandigheden heeft geoordeeld dat sprake is geweest van arbeid in dienstbetrekking als bedoeld in de Wml. De Afdeling maakt uit het boeterapport op dat de stages niet verliepen volgens de stageprogramma’s die [partij] voor het aanvragen van de tewerkstellingsvergunningen heeft verstrekt. Er zijn ook geen verklaringen van de universiteiten dat de stages noodzakelijk waren voor voltooiing van de opleiding van de betreffende personen. Een deel van de studenten heeft bovendien zelf verklaard dat de opleidingen die zij volgden geen inhoudelijk raakvlak hadden met de bij [appellante] verrichte werkzaamheden en dat zij daar niet voor opleidingsdoeleinden werkzaam waren. De studenten hebben ongeschoolde productiewerkzaamheden verricht en er is geen (wetenschappelijk) onderzoek verricht. Ook hebben geen of nauwelijks andere aan een studie verbonden activiteiten plaatsgevonden. Ook passen het niveau en de omvang van de stageverslagen niet bij het niveau van een opleiding op een hogeschool of een universiteit. [appellante] heeft op de zitting bij de Afdeling aangegeven dat begeleiding is geboden door twee bedrijfsleiders en door [partij] en dat er twee verklaringen zijn van studenten dat de werkzaamheden nuttig zijn geweest voor de opleiding. Dit doet er echter niet aan af dat de feitelijke werkzaamheden en omstandigheden kwalificeren als arbeid in dienstbetrekking. Naar het oordeel van de Afdeling heeft de rechtbank dan ook terecht geconcludeerd dat de minister bevoegd was om op grond van de Wml een bestuurlijke boete op te leggen. De Afdeling is met de rechtbank van oordeel dat [appellante] erop had moeten toezien dat daadwerkelijk invulling werd gegeven aan een stage als onderdeel van een studie aan een universiteit. Dat [appellante] gebruik heeft gemaakt van een tussenpersoon maakt haar eigen verantwoordelijkheid niet anders. Nu dit niet is gebeurd, is [appellante] niet verminderd verwijtbaar geweest en bestaat geen aanleiding om de boete op die grond te matigen.
    2.4.    De Afdeling is van oordeel dat de boete wel, maar om andere redenen dan door [appellante] aangevoerd, verder moet worden gematigd wegens overschrijding van de redelijke termijn. De boetekennisgeving dateert van 21 februari 2019. De Afdeling beslist met deze uitspraak op het hoger beroep. Daarmee heeft de totale behandelduur ruim zes jaar en vier maanden geduurd. Dat is een overschrijding van de redelijke termijn van twee jaar en vier maanden. De Afdeling acht het passend en geboden om in dit geval de door de rechtbank met 20% gematigde boete verder te matigen met 10%. Bij deze matiging houdt de Afdeling - naast de overschrijding van de redelijke termijn - ook rekening met de onwenselijk lange tijd die is verstreken tussen het uitbrengen van het boeterapport en de boetekennisgeving. Daarbij is van belang dat artikel 5:51, eerste lid, van de Algemene wet bestuursrechter (hierna: Awb) is bepaald dat indien van de overtreding een rapport is opgemaakt, het bestuursorgaan binnen dertien weken na dagtekening van het rapport beslist. Weliswaar is die dertien weken-termijn een termijn van orde, maar de rechter kan de overschrijding van de beslistermijn verdisconteren in de hoogte van de boete. Daartoe bestaat in dit geval aanleiding. Daarbij weegt de Afdeling mee dat het boeterapport op 15 oktober 2018 is opgemaakt, waarna het boetebesluit pas op 18 september 2019 is genomen. De boete komt gelet op het vorenstaande uit op € 27.720,00.
    Last onder dwangsom
    3.       De minister heeft bij het besluit van 18 september 2019 (met kenmerk: 071900383/03) aan [appellante] een last onder dwangsom opgelegd om het betaalde loon en de minimumvakantiebijslag alsnog te betalen. Bij het besluit van 5 juni 2020 (met kenmerk: 1.2019.1223.001) heeft de minister de last onder dwangsom gehandhaafd. Bij het besluit van 17 juli 2020 heeft de minister dwangsommen ingevorderd van in totaal € 71.400,00. Uit artikel 5:39 van de Awb volgt dat dit besluit in deze procedure moet worden meegenomen.
    3.1.    Naar het oordeel van de rechtbank heeft de minister aan [appellante] een last onder dwangsom mogen opleggen en heeft de minister in redelijkheid tot invordering van verbeurde dwangsommen over kunnen gaan, omdat [appellante] ook na oplegging van de last niet heeft voldaan aan de verplichtingen uit de Wml.
    3.2.    [appellante] betoogt dat de rechtbank niet heeft onderkend dat zij heeft voldaan aan de inspanningsplicht. Er zijn volgens [appellante] bijzondere omstandigheden aanwezig waardoor [appellante] het achterstallige loon en de vakantiebijslag niet heeft kunnen nabetalen, omdat zij geen contact meer kan krijgen met de studenten en het loon niet zomaar, zonder identificatie, mag overmaken. Verder stelt [appellante] dat niet van haar verlangd kan worden de beslissing om geen nieuwe stagiaires meer aan te nemen schriftelijk vast te laten leggen of in een evaluatie op te laten nemen. Ook is de minister volgens [appellante] uitgegaan van een te hoge vordering tot nabetaling, omdat nog verrekening moet plaatsvinden als sprake is van een arbeidsovereenkomst.
    3.3.    Naar het oordeel van de Afdeling heeft de rechtbank terecht geoordeeld dat de last niet onrechtmatig is. [appellante] heeft niet voldoende gedaan om de verplichtingen uit de Wml na te komen en ook na oplegging van de last is [appellante] er niet toe overgegaan daaraan alsnog te voldoen. De minister heeft mogen besluiten om tot invordering van de verbeurde dwangsommen over te gaan. Aan het belang van de invordering moet een zwaarwegend gewicht worden toegekend. [appellante] had de beschikking over bankrekeningnummers en contactgegevens om alsnog tot betaling over te gaan. [appellante] heeft na een eenmalig contact met de studenten echter geen verdere pogingen ondernomen om aan de verplichtingen van de Wml te voldoen. Dat sprake is van opeisbare verrekenbare vorderingen waardoor de minister van de te hoge nabetalingen zou zijn uitgegaan is niet aannemelijk geworden. Het is de Afdeling dan ook niet gebleken van bijzondere omstandigheden op grond waarvan de minister de dwangsommen niet mocht invorderen.
    Waarschuwing preventieve stillegging werk
    4.       De minister heeft bij het besluit van 18 september 2019 (met kenmerk: 071900382/03) aan [appellante] een waarschuwing preventieve stillegging van werk gegeven voor overtreding van artikel 7 van de Wml. Bij het besluit van 5 juni 2020 (met kenmerk: 1.2019.1219.001) heeft de minister de waarschuwing gehandhaafd.
    4.1.    Naar het oordeel van de rechtbank heeft de minister aan [appellante] een waarschuwing mogen opleggen op grond van de Wml. Het is de rechtbank niet gebleken dat [appellante] adequate maatregelen heeft genomen om toekomstige overtredingen te voorkomen.
    4.2.    [appellante] betoogt dat het voor haar niet duidelijk is welke maatregelen zij nog meer zou moeten nemen om overtreding in de toekomst te voorkomen. [appellante] stelt niet alleen een ‘first offender’ maar ook een ‘last offender’ te zijn, omdat zij geen studenten meer stage zal laten lopen. [appellante] heeft op de zitting bij de Afdeling betoogd dat de boete op grond van het lex mitior-beginsel moet worden gematigd, nu de Beleidsregel boeteoplegging Wet arbeid vreemdelingen 2025 een voor [appellante] gunstiger bepaling bevat. Dit volgt uit artikel 5:46, vierde lid, van de Awb in samenhang gelezen met artikel 1, tweede lid, van het Wetboek van Strafrecht.
    4.3.    De Afdeling volgt het oordeel van de rechtbank. [appellante] heeft in hoger beroep hetzelfde aangevoerd als in beroep. De rechtbank is gemotiveerd op die gronden ingegaan. [appellante] heeft geen redenen aangevoerd waarom het oordeel van de rechtbank onjuist is. Zij voegt daaraan nog toe dat het beroep van [appellante] op het lex mitior-beginsel niet kan slagen. Het klopt dat de Beleidsregel boeteoplegging Wet arbeid vreemdelingen 2017, die gold ten tijde van het boetebesluit, sindsdien is gewijzigd en de Beleidsregel boeteoplegging Wet arbeid vreemdelingen 2025 een bepaling bevat dat een boete met 12,5% wordt gematigd als de werkgever aantoont dat hij na de overtreding adequate maatregelen heeft genomen. De Afdeling is echter met de rechtbank van oordeel dat niet is gebleken dat [appellante] adequate maatregelen heeft genomen, zodat daarom geen grond bestaat om de gunstiger bepaling op [appellante] toe te passen.
    Bestuurlijke boete op grond van de Wav
    5.       De minister heeft bij het besluit van 18 september 2019 (met kenmerk: 071803032/04) aan [appellante] een bestuurlijke boete opgelegd van € 54.000,00 omdat [appellante] zes personen zonder tewerkstellingsvergunning arbeid heeft laten verrichten en [appellante] niet tijdig de identiteit heeft vastgesteld van drie personen die voor [appellante] werkzaamheden hebben verricht. Bij het besluit van 5 juni 2020 (met kenmerk: 1.2019.1224.001) heeft de minister de boete gehandhaafd.
    5.1.    De rechtbank heeft geoordeeld dat de minister aan [appellante] een boete mocht opleggen wegens overtreding van de Wav. Cumulatie van de boete op grond van de Wml en de boete op grond van de Wav leidt naar het oordeel van de rechtbank niet tot matiging. Het gaat om verschillende overtredingen van verschillende wettelijke regels, die verschillende doelen dienen. De rechtbank heeft het boetebedrag per overtreding vanwege normale verwijtbaarheid verlaagd naar € 4.000,00, het totaalbedrag met 25% gematigd tot € 27.000,00 en vervolgens nog met 20% gematigd wegens overschrijding van de redelijke termijn.
    5.2.    Volgens [appellante] moet aan haar het voordeel van de twijfel worden gegeven bij de vraag of sprake is geweest van stage of arbeid. Wat betreft de cumulatie van boetes op grond van de Wml en de Wav betoogt [appellante] dat de rechtbank ten onrechte heeft geoordeeld dat het gaat om verschillende wetten met verschillende doelen. Volgens [appellante] gaat het om hetzelfde feitencomplex en is de overlap in beide wetten gelegen in de kwalificatie van arbeid. Daardoor wordt [appellante] tweemaal voor hetzelfde feitencomplex beboet. Er is volgens [appellante] een samenhang tussen de overtredingen en [appellante] is verminderd verwijtbaar, zodat de boete tot 25% zou moeten worden gematigd.
    5.3.    De Afdeling volgt het oordeel van de rechtbank. [appellante] heeft in hoger beroep hetzelfde aangevoerd als in beroep. De rechtbank is gemotiveerd op die gronden ingegaan. [appellante] heeft geen redenen aangevoerd waarom het oordeel van de rechtbank onjuist is.
    5.4.    Net zoals de Afdeling bij de bestuurlijke boete op grond van de Wml heeft gedaan, zal zij ook de bestuurlijke boete op grond van de Wav verder matigen wegens overschrijding van de redelijke termijn. Zie hiervoor onder overweging 2.4. Het boetebedrag van € 21.600,00, zoals door de rechtbank na matiging vastgesteld, zal wegens overschrijding van de redelijke termijn verder worden gematigd met 10%. De boete komt daarmee uit op € 19.440,00.
    Conclusie
    6.       Omdat de bestuurlijke boetes verder worden gematigd, is het hoger beroep gegrond en vernietigt de Afdeling de uitspraak van de rechtbank voor zover deze betrekking heeft op de hoogte van de vastgestelde boetes op grond van overtreding van de Wml en de Wav. De Afdeling ziet aanleiding om zelf in de zaak te voorzien, omdat de matiging van de bestuurlijke boetes is gelegen in de overschrijding van de redelijke termijn. De Afdeling stelt het boetebedrag op grond van de Wml vast op € 27.720,00 en het boetebedrag op grond van de Wav vast op € 19.440,00.
    7.       Er is geen aanleiding voor een proceskostenvergoeding, nu het hoger beroep uitsluitend gegrond is vanwege een ambtshalve verdergaande matiging van de boete wegens overschrijding van de redelijke termijn.
    Beslissing
    De Afdeling bestuursrechtspraak van de Raad van State:
    I.        verklaart het hoger beroep gegrond;
    II.       vernietigt de uitspraak van de rechtbank Noord­-Nederland van 24 februari 2023 in zaken nrs. 20/2119 en 20/2123, voor zover het boetebedrag op grond van de Wml is vastgesteld op € 30.800,00 en het boetebedrag op grond van de Wav is vastgesteld op € 21.600,00;
    III.      bevestigt de uitspraak voor het overige;
    IV.      bepaalt dat het boetebedrag op grond van de Wml wordt vastgesteld op € 27.720,00;
    V.       bepaalt dat het boetebedrag op grond van de Wav wordt vastgesteld op € 19.440,00;
    VI.      bepaalt dat deze uitspraak in de plaats treedt van het vernietigde gedeelte van de besluiten;
    VII.     gelast dat de minister van Sociale Zaken en Werkgelegenheid aan [appellante] het door haar voor de behandeling van het hoger beroep betaalde griffierecht ten bedrag van € 548,00 vergoedt.
    Aldus vastgesteld door mr. J.M. Willems, voorzitter, en mr. B.P. Vermeulen en mr. H. Benek, leden, in tegenwoordigheid van mr. G.A. van de Sluis, griffier.
    w.g. Willems
    voorzitter
    w.g. Van de Sluis
    griffier
    Uitgesproken in het openbaar op 2 juli 2025
    802-1104