ECLI:NL:RVS:2025:5332, Raad van State, 05-11-2025, 202304991/1/R1
Raad van State — Uitspraak 
Datum: 2025-11-05 00:00:00.000000
Rechtsgebied: Bestuursrecht; Omgevingsrecht

Samenvatting: Bij besluit van 20 juli 2021 heeft het college van burgemeester en wethouders van Amsterdam de van rechtswege verleende omgevingsvergunning voor de bouw van een hotel met parkeergarage op het perceel Fogostraat 10A tot en met 10C ingetrokken. In 2013 hebben China Center Amsterdam en het college een intentieovereenkomst gesloten met als doel de ontwikkeling van een hotel met parkeervoorzieningen in drie fasen in de Lutkemeerpolder in Amsterdam. Omdat het college niet tijdig heeft beslist op de aanvraag van China Center Amsterdam voor het bouwen van een hotel met parkeergarage ten behoeve van fase 2 en 3 van het hotel, is daarvoor op 29 januari 2019 van rechtswege een omgevingsvergunning verleend. De rechtbank heeft geoordeeld dat het college gelet op de bij het besluit betrokken belangen redelijkerwijs gebruik heeft kunnen maken van zijn bevoegdheid om de omgevingsvergunning in te trekken. Daarbij heeft de rechtbank in aanmerking genomen dat China Center Amsterdam niet aannemelijk heeft gemaakt dat zij alsnog binnen korte termijn de omgevingsvergunning zal benutten.

202304991/1/R1.
    Datum uitspraak: 5 november 2025
    AFDELING
    BESTUURSRECHTSPRAAK
    Uitspraak op het hoger beroep van:
    China Center Amsterdam B.V., gevestigd in Amsterdam,
    appellante,
    tegen de uitspraak van de rechtbank Amsterdam van 27 juni 2023 in zaak nr. 22/2820 in het geding tussen:
    China Center Amsterdam
    en
    het college van burgemeester en wethouders van Amsterdam.
    Procesverloop
    Bij besluit van 20 juli 2021 heeft het college de van rechtswege verleende omgevingsvergunning voor de bouw van een hotel met parkeergarage op het perceel Fogostraat 10A tot en met 10C ingetrokken.
    Bij besluit van 25 april 2022 heeft het college het door China Center Amsterdam daartegen gemaakte bezwaar ongegrond verklaard.
    Bij uitspraak van 27 juni 2023 heeft de rechtbank het door China Center Amsterdam daartegen ingestelde beroep ongegrond verklaard.
    Tegen deze uitspraak heeft China Center Amsterdam hoger beroep ingesteld.
    Het college heeft een schriftelijke uiteenzetting gegeven.
    De Afdeling heeft de zaak op een zitting behandeld op 10 september 2025, waar China Center Amsterdam, vertegenwoordigd door [gemachtigde], bijgestaan door mr. J.G.M. Roijers, advocaat in Rotterdam, en het college, vertegenwoordigd door mr. A. Duisterwinkel en mr. M. Hop, zijn verschenen.
    Overwegingen
    Inleiding
    1.       Op 1 januari 2024 zijn de Omgevingswet en de Invoeringswet Omgevingswet in werking getreden. Voor de beoordeling van het hoger beroep blijft het recht zoals dat gold vóór 1 januari 2024 van toepassing.
    2.       In 2013 hebben China Center Amsterdam en het college een intentieovereenkomst gesloten met als doel de ontwikkeling van een hotel met parkeervoorzieningen in drie fasen in de Lutkemeerpolder in Amsterdam. Voor de ontwikkeling van dit plan is uitgifte van gronden in erfpacht door het college nodig. Fase 1 van deze ontwikkeling is inmiddels gerealiseerd en opgeleverd in juli 2017. Dit deel kan onafhankelijk van fase 2 en 3 functioneren. Omdat het college niet tijdig heeft beslist op de aanvraag van China Center Amsterdam voor het bouwen van een hotel met parkeergarage ten behoeve van fase 2 en 3 van het hotel, is daarvoor op 29 januari 2019 van rechtswege een omgevingsvergunning verleend.
    In het kader van de voor fase 3 van het project benodigde wijziging van het erfpachtrecht is het college in het najaar van 2018 een Bibob-onderzoek gestart. Nadat het college vanwege de integriteits- en financiële risico’s had besloten om de voor fase 3 benodigde uitbreiding van het erfpachtrecht te weigeren en om de contractuele banden met China Center Amsterdam te verbreken, heeft het college de van rechtswege verleende omgevingsvergunning op 20 juli 2021 ingetrokken op grond van artikel 2.33, tweede lid, aanhef en onder a, van de Wet algemene bepalingen omgevingsrecht (hierna: de Wabo). In het besluit op bezwaar is de intrekking in stand gebleven. Het college heeft aan het besluit op bezwaar ten grondslag gelegd dat China Center Amsterdam gedurende 26 weken geen gebruik heeft gemaakt van de omgevingsvergunning. Gelet op de beslissing om de voor de bouw benodigde gronden niet in erfpacht uit te geven, acht het college het niet aannemelijk dat de omgevingsvergunning binnen korte termijn kan worden benut. Daar komt nog bij dat het niet tijdig gebruik maken van de omgevingsvergunning aan China Center Amsterdam is toe te rekenen, aldus het college. Weliswaar staat in het e-mailbericht van een ambtenaar van 7 februari 2019 dat China Center Amsterdam niet mag starten met de bouw voordat een beslissing is genomen in het kader van het integriteitsonderzoek en de benodigde uitbreiding van het erfpachtrecht is gevestigd, maar de reden dat dit onderzoek zo lang heeft geduurd is volgens het college geheel aan China Center Amsterdam zelf te wijten, omdat zij ondanks herhaalde verzoeken de gevraagde informatie niet heeft verstrekt.
    China Center Amsterdam verzet zich tegen het in bezwaar in stand gebleven intrekkingsbesluit.
    3.       De rechtbank heeft geoordeeld dat het college gelet op de bij het besluit betrokken belangen redelijkerwijs gebruik heeft kunnen maken van zijn bevoegdheid om de omgevingsvergunning in te trekken. Daarbij heeft de rechtbank in aanmerking genomen dat China Center Amsterdam niet aannemelijk heeft gemaakt dat zij alsnog binnen korte termijn de omgevingsvergunning zal benutten. De omgevingsvergunning kan namelijk niet worden uitgevoerd vanwege het ontbreken van erfpachtrecht voor fase 3 van het plan en China Center Amsterdam is geen civiele procedure gestart tegen de erfpachtbeslissing. Ook is de rechtbank van oordeel dat het aan China Center Amsterdam is toe te rekenen dat zij niet tijdig gebruik heeft gemaakt van de omgevingsvergunning. Verder heeft de rechtbank geen grond gezien voor het oordeel dat het college in de gestelde financiële belangen van China Center Amsterdam reden had moeten zien om van de intrekking af te zien.
    Beoordeling van het hoger beroep
    4.       China Center Amsterdam betoogt dat de vaststelling van de rechtbank, dat de Wet Bibob niet langer aan de intrekking ten grondslag is gelegd, onjuist is. Hierover heeft China Center Amsterdam aangevoerd dat de integriteitsrisico’s wel degelijk een rol hebben gespeeld in de besluitvorming, doordat het college deze heeft betrokken bij de vraag of het niet tijdig gebruiken van de omgevingsvergunning aan haar kon worden toegerekend. Aangezien het college in het besluit van 20 juli 2021 ook heeft gesteld dat de integriteitsrisico’s geen rol meer spelen bij het intrekkingsbesluit, is de motivering van het primaire besluit volgens China Center Amsterdam innerlijk tegenstrijdig.
    4.1.    Dit betoog slaagt niet. Het college heeft de omgevingsvergunning ingetrokken met gebruikmaking van de in artikel 2.33, tweede lid, aanhef en onder a, van de Wabo neergelegde bevoegdheid. Aan de intrekking heeft het college ten grondslag gelegd dat China Center Amsterdam langer dan 26 weken geen gebruik heeft gemaakt van de omgevingsvergunning. De in eerdere voornemens door het college aan China Center Amsterdam aangekondigde intrekkingsgrond in artikel 5.19, vierde lid, van de Wabo in verband met de Wet Bibob is dus niet aan het besluit ten grondslag gelegd.
    Van belang is verder dat niet het primaire besluit ter beoordeling van de rechtbank staat, maar het besluit op bezwaar en de daaraan ten grondslag liggende motivering. Voor de motivering heeft het college het advies van de bezwaarschriftencommissie overgenomen. De rechtbank heeft terecht geen grond gezien voor het oordeel dat de integriteitsrisico’s als zodanig een rol hebben gespeeld bij de intrekking van de omgevingsvergunning. Het college heeft uitsluitend in de afweging betrokken dat het niet tijdig gebruiken van de omgevingsvergunning aan China Center Amsterdam is toe te rekenen, omdat zij niet de nodige medewerking heeft verleend aan het Bibob-onderzoek in het kader van de erfpachtuitgifte, waardoor deze procedure lang heeft geduurd. China Center Amsterdam heeft niet betwist dat het college haar meerdere malen in de gelegenheid heeft gesteld om informatie aan te leveren voor de Bibob-toets en dat zij daar steeds niet aan heeft voldaan, zoals de rechtbank heeft overwogen. Ook in hoger beroep heeft zij geen redenen aangevoerd waarom zij de gevraagde informatie niet kon aanleveren.
    5.       China Center Amsterdam betoogt verder dat de rechtbank heeft miskend dat het college de omgevingsvergunning gelet op de bij het besluit betrokken belangen redelijkerwijs niet had mogen intrekken. Zij heeft hierover aangevoerd dat het niet aan haar is toe te rekenen dat zij geen gebruik heeft gemaakt van de omgevingsvergunning en deze ook niet binnen korte termijn zal benutten. Verder heeft het college volgens China Center Amsterdam onvoldoende gewicht toegekend aan haar financiële belangen. In dat verband heeft China Center Amsterdam gewezen op de hoge bedragen aan legeskosten en erfpachtcanon die zij aan de gemeente Amsterdam heeft betaald.
    5.1.    De bestuursrechter beoordeelt aan de hand van de beroepsgronden of de beslissing over intrekking van een omgevingsvergunning in overeenstemming is met het recht. Zoals de Afdeling eerder heeft overwogen moeten bij de beslissing over intrekking van een omgevingsvergunning alle betrokken belangen worden meegenomen en tegen elkaar afgewogen. De Afdeling verwijst bij wijze van voorbeeld naar haar uitspraken van 2 maart 2022, ECLI:NL:RVS:2022:641, en 17 april 2019, ECLI:NL:RVS:2019:1215. Tot die belangen behoren naast de door het bestuursorgaan gestelde belangen, ook de (financiële) belangen van vergunninghouder. Daarbij wordt meegewogen of het niet tijdig gebruikmaken van de vergunning aan de vergunninghouder is toe te rekenen. Bij de beoordeling of het intrekkingsbesluit in overeenstemming is met het recht, kan aan de orde komen of de nadelige gevolgen van het intrekkingsbesluit onevenredig zijn in verhouding tot de met het intrekkingsbesluit te dienen doelen.
    5.2.    Het betoog van China Center Amsterdam in hoger beroep komt grotendeels overeen met wat zij in beroep heeft aangevoerd. De rechtbank is gemotiveerd ingegaan op deze beroepsgrond. In wat China Center Amsterdam in hoger beroep heeft aangevoerd ziet de Afdeling geen redenen waarom deze gemotiveerde beoordeling in de uitspraak van de rechtbank onjuist of onvolledig zou zijn. De Afdeling kan zich vinden in het oordeel van de rechtbank dat het college gelet op de bij het besluit betrokken belangen tot intrekking van de omgevingsvergunning mocht overgaan en in de onder 8 tot en met 11 van de uitspraak van de rechtbank opgenomen overwegingen, waarop dat oordeel is gebaseerd.
    De Afdeling voegt daar nog aan toe dat de gemeente het als eigenaar van de grond in zijn macht heeft om te bewerkstelligen dat een bouwplan op die gronden kan worden uitgevoerd en dus ook of de omgevingsvergunning kan worden benut. Dat maakt in dit geval echter niet dat het niet aan China Center Amsterdam is toe te rekenen dat zij de omgevingsvergunning niet tijdig heeft gebruikt, gelet op haar gebrek aan medewerking bij de Bibob-toets in het kader van de benodigde wijziging van het erfpachtrecht dat ook heeft geleid tot de beslissing van het college om niet aan die wijziging mee te werken. Aangezien China Center Amsterdam de erfpachtbeslissing niet heeft aangevochten, moet in deze procedure van die beslissing worden uitgegaan.
    De rechtbank heeft verder terecht geen grond gevonden voor het oordeel dat het college bij de aan het besluit ten grondslag liggende belangenafweging een zwaarder gewicht had moeten toekennen aan het gestelde financiële belang van China Center Amsterdam dan aan de omstandigheid dat de omgevingsvergunning niet kan worden uitgevoerd. Daarbij neemt de Afdeling in aanmerking dat China Center Amsterdam een omgevingsvergunning heeft aangevraagd voor gronden waarop zij het aangevraagde bouwplan nog niet mag uitvoeren. Daarmee heeft China Center Amsterdam ook het financiële risico geaccepteerd dat na het 26 weken ongebruikt laten van de vergunning op grond van artikel 2.33, tweede lid, van de Wabo de bevoegdheid voor het college ontstaat om de vergunning in te trekken, in dit geval omdat geen uitvoering gegeven kan worden aan de omgevingsvergunning.
    Het betoog slaagt niet.
    6.       Het hoger beroep is ongegrond. De Afdeling bevestigt de uitspraak van de rechtbank.
    7.       Het college hoeft geen proceskosten te vergoeden.
    Beslissing
    De Afdeling bestuursrechtspraak van de Raad van State:
    bevestigt de aangevallen uitspraak.
    Aldus vastgesteld door mr. A.B. Blomberg, lid van de enkelvoudige kamer, in tegenwoordigheid van mr. G.J. Deen, griffier.
    w.g. Blomberg
    lid van de enkelvoudige kamer
    w.g. Deen
    griffier
    Uitgesproken in het openbaar op 5 november 2025
    604