ECLI:NL:RVS:2025:5197, Raad van State, 29-10-2025, 202406848/1/R4
Raad van State — Uitspraak 
Datum: 2025-10-29 00:00:00.000000
Rechtsgebied: Bestuursrecht

Samenvatting: Bij besluit van 1 februari 2024 heeft het college van burgemeester en wethouders van Amersfoort [appellante] onder oplegging van een dwangsom gelast om het met het bestemmingsplan "Soesterkwartier" strijdige gebruik van de woning aan de [locatie] in Amersfoort (hierna: de woning) te beëindigen en beëindigd te houden. [appellante] is eigenaresse van de woning die uit drie bouwlagen bestaat. Bij besluit van 6 juli 2023 heeft het college aan [appellante] een omgevingsvergunning verleend voor het wijzigen van de constructie van de woning. Toezichthouders van de gemeente hebben op 16 september 2023 een controle uitgevoerd bij de woning. In het rapport van die controle staat: "Controle nav verleende vergunning […]. Controle van tevoren niet aangekondigd. Aannemer op locatie aanwezig, 2 man keuken aan het plaatsen en 1 man in ruimte voorzijde aanwezig. [appellante] betoogt dat de rechtbank ten onrechte heeft overwogen dat het college voldoende aannemelijk heeft gemaakt dat [appellante] een overtreding heeft begaan door zonder vergunning meerdere zelfstandige woningen in de woning te realiseren en te gebruiken.

202406848/1/R4.
    Datum uitspraak: 29 oktober 2025
    AFDELING
    BESTUURSRECHTSPRAAK
    Uitspraak op het hoger beroep van:
    [appellante], wonend in Amersfoort,
    appellante,
    tegen de uitspraak van de voorzieningenrechter van de rechtbank Midden­Nederland (hierna: de rechtbank) van 15 oktober 2024 in zaken nrs. 24/5868 en 24/5785 in het geding tussen:
    [appellante]
    en
    het college van burgemeester en wethouders van Amersfoort.
    Procesverloop
    Bij besluit van 1 februari 2024 heeft het college [appellante] onder oplegging van een dwangsom gelast om het met het bestemmingsplan "Soesterkwartier" (hierna: het bestemmingsplan) strijdige gebruik van de woning aan de [locatie] in Amersfoort (hierna: de woning) te beëindigen en beëindigd te houden.
    Bij besluit van 7 augustus 2024 heeft het college het door [appellante] daartegen gemaakte bezwaar ongegrond verklaard en het besluit van 1 februari 2024, onder wijziging en aanvulling van de last in stand gelaten.
    Bij uitspraak van 15 oktober 2024 heeft de rechtbank het door [appellante] daartegen ingestelde beroep ongegrond verklaard.
    Tegen deze uitspraak heeft [appellante] hoger beroep ingesteld.
    Het college heeft een nader stuk ingediend.
    De Afdeling heeft de zaak ter zitting behandeld op 11 februari 2025, waar [appellante], bijgestaan door mr. M.C.H. van de Sande-van de Ven, rechtsbijstandverlener in ‘s-Hertogenbosch, en het college, vertegenwoordigd door mr. drs. H. Maaijen, zijn verschenen.
    Overwegingen
    Overgangsrecht inwerkingtreding Omgevingswet
    1.       Op 1 januari 2024 zijn de Omgevingswet en de Invoeringswet Omgevingswet in werking getreden. Als vóór het tijdstip van inwerkingtreding van de Omgevingswet voor een ambtshalve te nemen besluit toepassing is gegeven aan artikel 4:8 van de Algemene wet bestuursrecht (hierna: de Awb) of een dergelijk besluit bekendgemaakt is, dan blijft op grond van artikel 4.5, aanhef en onder a, van de Invoeringswet Omgevingswet het recht zoals dat gold onmiddellijk vóór dat tijdstip van toepassing tot het besluit onherroepelijk wordt.
    Bij brief van 18 december 2023 heeft het college [appellante] op grond van artikel 4:8 van de Awb in de gelegenheid gesteld een zienswijze naar voren te brengen op zijn voornemen om een last onder dwangsom op te leggen. Dat betekent dat in dit geval het recht, zoals dat gold vóór 1 januari 2024, van toepassing blijft.
    Inleiding
    2.       [appellante] is eigenaresse van de woning die uit drie bouwlagen bestaat. Bij besluit van 6 juli 2023 heeft het college aan [appellante] een omgevingsvergunning (hierna: de omgevingsvergunning) verleend voor het wijzigen van de constructie van de woning.
    3.       Toezichthouders van de gemeente hebben op 16 september 2023 een controle uitgevoerd bij de woning. In het rapport van die controle (hierna: het controlerapport) staat: "Controle nav verleende vergunning […]. Controle van tevoren niet aangekondigd. Aannemer op locatie aanwezig, 2 man keuken aan het plaatsen en 1 man in ruimte voorzijde aanwezig. Onze aanwezigheid werd niet op prijs gesteld omdat de bovenverdieping al bewoond was en de begane grond net geschilderd is! Indeling begane grond wijkt af van de vergunde situatie. Diverse foto's gemaakt op de begane grond, echter geen toegang tot de ‘woonkamer’. Aannemer geeft aan dat we een afspraak moeten maken met mevrouw [appellante]. In de ‘woonkamer’ is ook een keuken geplaatst." Verder bevat het controlerapport de namen van drie personen van ongeveer dezelfde leeftijd en met verschillende achternamen, die ten tijde van de controle in de basisregistratie personen (hierna: brp) op het adres van de woning stonden ingeschreven, bouwtekeningen van de woning van 17 mei 2023 en foto’s.
    4.       In het besluit van 1 februari 2024 heeft het college zich op het standpunt gesteld dat de woning in strijd met het bestemmingsplan wordt gebruikt voor kamerbewoning. Het college heeft daarbij gewezen op de tweede keuken die volgens het controlerapport werd geplaatst, de inschrijvingen in de brp en meldingen uit de buurt over overlast en de aanwezigheid van meerdere en wisselende bewoners in de woning. Het college heeft [appellante] gelast om uiterlijk op 30 maart 2024 de overtreding te beëindigen. Volgens het college kan [appellante] dat doen door (I) de kamerbewoning te beëindigen en de woning alleen nog te laten gebruiken door één huishouden en (II) de woning wat betreft indeling terug te brengen tot een zelfstandige woning door extra woonvoorzieningen (keuken) te verwijderen. Als de last niet wordt nageleefd, verbeurt [appellante] een dwangsom van € 10.000,00 ineens, te vermeerderen met een dwangsom van € 5.000,00 per maand dat de overtreding voortduurt met een maximum van € 30.000,00.
    5.       In het besluit van 7 augustus 2024 heeft het college zich op het standpunt gesteld dat uit de constateringen niet volgt dat sprake is van kamerbewoning, maar van een verbouwing van de woning tot meerdere zelfstandige wooneenheden. Volgens het college is het realiseren van meerdere zelfstandige wooneenheden in de woning in strijd met het bestemmingsplan. Omdat het realiseren van meerdere zelfstandige wooneenheden niet bij besluit van 6 juli 2023, dan wel bij enig ander besluit is vergund, acht het college die verbouwing in strijd met artikel 2.1, eerste lid, aanhef en onder a, van de Wet algemene bepalingen omgevingsrecht (hierna: de Wabo). Volgens het college kan die verbouwing niet als een vergunningvrije activiteit worden aangemerkt als bedoeld in artikel 3, aanhef en onderdeel 8, van bijlage II van het Besluit omgevingsrecht (hierna: het Bor), omdat door de verbouwing het aantal woningen niet gelijk is gebleven als bedoeld in artikel 5, eerste lid, van bijlage II van het Bor. Daarnaast acht het college het gebruik van de woning met meerdere zelfstandige woonruimten in strijd met artikel 2.1, eerste lid, aanhef en onder c, van de Wabo, omdat dit gebruik volgens het college in strijd is met het bestemmingsplan en voor dit gebruik geen omgevingsvergunning is verleend. Het college heeft [appellante] gelast om binnen zes weken na verzending van dit besluit de geconstateerde overtredingen van de Wabo te beëindigen en beëindigd te houden. Volgens het college kan [appellante] dat doen door (I) het gebruik van de woning met meerdere zelfstandige wooneenheden te beëindigen en de woning alleen nog te laten gebruiken door één huishouden en (II) de zonder vergunning uitgevoerde vergunningplichtige wijzigingen ongedaan te maken, zodat bouwkundig sprake is van één zelfstandige woning, door op de begane grond niet meer dan één keukenvoorziening en één sanitaire voorziening aanwezig te hebben en geen keukens aanwezig te hebben op de eerste en tweede verdieping. Als de last niet wordt nageleefd, verbeurt [appellante] een dwangsom van € 10.000,00 ineens.
    Het hoger beroep
    6.       [appellante] betoogt dat de rechtbank ten onrechte heeft overwogen dat het college voldoende aannemelijk heeft gemaakt dat [appellante] een overtreding heeft begaan door zonder vergunning meerdere zelfstandige woningen in de woning te realiseren en te gebruiken. [appellante] voert aan dat op grond van het controlerapport niet kan worden geconcludeerd dat meerdere zelfstandige woonruimten in de woning zijn gerealiseerd. Dat deze conclusie niet eenduidig uit het controlerapport volgt, blijkt volgens [appellante] uit de omstandigheid dat het college in eerste instantie uit het controlerapport heeft afgeleid dat sprake is van kamerbewoning. [appellante] merkt hierbij op dat na de controle op 16 september 2023 geen nieuwe controle heeft plaatsgevonden. Volgens [appellante] is evenmin aannemelijk dat op de begane grond van de woning twee keukens zijn geplaatst. Verder voert [appellante] aan dat zij geen vergunningplichtige wijzigingen in de woning heeft aangebracht of laten aanbrengen waarvoor het college geen omgevingsvergunning heeft verleend.
    6.1.    Artikel 2.1, eerste lid, van de Wabo luidt: "Het is verboden zonder omgevingsvergunning een project uit te voeren, voor zover dat geheel of gedeeltelijk bestaat uit:
    a. het bouwen van een bouwwerk,
    […]
    c. het gebruiken van gronden of bouwwerken in strijd met een bestemmingsplan […],
    […]"
    6.2.    Zoals de Afdeling eerder heeft overwogen (vergelijk de uitspraak van de Afdeling van 15 december 2021), ECLI:NL:RVS:2021:2834, onder 5.1, ligt het op de weg van het tot handhaving bevoegde bestuursorgaan om feiten en omstandigheden te verzamelen om vast te stellen of sprake is van een overtreding. Het is vervolgens aan de aangeschrevene, in dit geval [appellante], om de veronderstelde feiten en of omstandigheden, indien daartoe aanleiding bestaat, te weerleggen of nader te verklaren, bij gebreke waarvan de bestuursrechter in beginsel van de door het college veronderstelde feiten en omstandigheden dient uit te gaan.
    6.3.    Uit het controlerapport blijkt dat in de voorheen open ruimte op de begane grond van de woning ten minste één afscheidingswand is geplaatst en dat in de ruimte die de toezichthouders hebben gefotografeerd een keuken werd geplaatst. Uit het controlerapport blijkt dat de toezichthouders geen andere ruimte in de woning hebben betreden of bekeken en ook geen tweede keukenvoorziening of sanitaire voorzieningen in de woning hebben waargenomen. Het college heeft bij het controlerapport toegelicht dat de toezichthouders tijdens de controle te kennen is gegeven dat er twee keukens werden geplaatst. In de aangevallen uitspraak staat dat de gemachtigde van [appellante] op de zitting heeft bevestigd dat ten tijde van de controle op de begane grond twee separate ruimten en twee keukens aanwezig waren en dat zij heeft opgemerkt dat onduidelijk is of de tweede keuken daadwerkelijk is geplaatst. De Afdeling is met de rechtbank van oordeel dat het college aannemelijk heeft mogen achten dat twee keukens op de begane grond, waar de verbouwingswerkzaamheden plaatsvonden, zijn geplaatst. De Afdeling is anders dan de rechtbank van oordeel dat de vastgestelde feiten niet de conclusie dragen dat in de woning meerdere zelfstandige wooneenheden zijn gerealiseerd. De Afdeling neemt daarbij in aanmerking dat een ruimte met een keukenvoorziening op zichzelf bezien niet als een zelfstandige wooneenheid kan worden aangemerkt. Anders dan de rechtbank ziet de Afdeling in de inschrijfgegevens uit de brp geen aanknopingspunten voor de conclusie dat in de woning zelfstandige wooneenheden zijn gerealiseerd, omdat die gegevens op zichzelf bezien geen informatie bevatten over de mate van zelfstandigheid van de bewoning. De wijzigingen aan de woning die het college heeft kunnen constateren en die [appellante] op grond van de opgelegde last moet verwijderen, zijn beperkt tot de op de begane grond geplaatste tweede keukenvoorziening. Naar het oordeel van de Afdeling heeft het college niet aannemelijk gemaakt dat de plaatsing van die keuken in dit geval een vergunningplichtige activiteit is. Gelet op wat hiervoor is overwogen, heeft het college niet aannemelijk gemaakt dat [appellante] de haar verweten overtreding van artikel 2.1, eerste lid, aanhef en onder a en c, van de Wabo heeft begaan. In zoverre heeft het college in het besluit van 7 augustus 2024 ten onrechte de aan [appellante] opgelegde last onder dwangsom in stand gelaten. De rechtbank heeft dat niet onderkend.
    Het betoog slaagt.
    Conclusie
    7.       Het hoger beroep is gegrond. Omdat het college niet aannemelijk heeft gemaakt dat een overtreding heeft plaatsgevonden, ziet de Afdeling in dit geval geen reden om de overige gronden te bespreken. De aangevallen uitspraak moet worden vernietigd. Doende wat de rechtbank zou behoren te doen, zal de Afdeling het beroep tegen het besluit van 7 augustus 2024 gegrond verklaren en dat besluit wegens strijd met artikel 7:12, eerste lid, van de Awb, vernietigen. Dit betekent dat het college een nieuw besluit op bezwaar moet nemen en, voor zover het daarbij een last onder dwangsom handhaaft, opnieuw onderzoek moet doen naar de feiten en omstandigheden in de woning. Naast deze uitspraak moet het college bij het nieuw te nemen besluit rekening houden met de uitspraak van de Afdeling van heden, ECLI:NL:RVS:2025:5037, over de weigering van het college om een omgevingsvergunning aan [appellante] te verlenen voor het realiseren van meerdere zelfstandige wooneenheden in de woning.
    8.       Met het oog op een efficiënte afdoening van het geschil ziet de Afdeling aanleiding om met toepassing van artikel 8:113, tweede lid, van de Awb te bepalen dat tegen het nieuwe besluit op bezwaar slechts bij haar beroep kan worden ingesteld.
    9.       Het college moet de proceskosten vergoeden.
    Beslissing
    De Afdeling bestuursrechtspraak van de Raad van State:
    I.        verklaart het hoger beroep gegrond;
    II.       vernietigt de uitspraak van de voorzieningenrechter van de rechtbank Midden-Nederland van 15 oktober 2024 in zaken nrs. 24/5868 en 24/5785;
    III.      verklaart het beroep gegrond;
    IV.      vernietigt het besluit van het college van burgemeester en wethouders van Amersfoort van 7 augustus 2024 met kenmerk DIR/JDA/BZW.24.0064.001;
    V.       bepaalt dat tegen het te nemen nieuwe besluit slechts bij de Afdeling beroep kan worden ingesteld;
    VI.      veroordeelt het college van burgemeester en wethouders van Amersfoort tot vergoeding van bij [appellante] in verband met de behandeling van het beroep en het hoger beroep opgekomen proceskosten tot een bedrag van € 3.628,00, geheel toe te rekenen aan door een derde beroepsmatig verleende rechtsbijstand;
    VII.     gelast dat het college van burgemeester en wethouders van Amersfoort aan [appellante] het door haar voor de behandeling van het beroep en het hoger beroep betaalde griffierecht ten bedrage van € 466,00 vergoedt.
    Aldus vastgesteld door mr. J.C.A. de Poorter, lid van de enkelvoudige kamer, in tegenwoordigheid van mr. W.J.C. Robben, griffier.
    w.g. De Poorter
    lid van de enkelvoudige kamer
    w.g. Robben
    griffier
    Uitgesproken in het openbaar op 29 oktober 2025
    610-1142