ECLI:NL:RVS:2025:4122, Raad van State, 27-08-2025, 202207446/2/R1
Raad van State — Uitspraak 
Datum: 2025-08-27 00:00:00.000000
Rechtsgebied: Bestuursrecht

Samenvatting: Bij tussenuitspraak van 21 mei 2025, ECLI:NL:RVS:2025:2344, heeft de Afdeling bepaald dat het onderzoek in deze zaak wordt heropend en dat partijen zullen worden uitgenodigd voor een nieuwe zitting. Op de percelen plaatselijk bekend als Heining 100 te Amsterdam, kadastraal bekend gemeente Sloten, sectie K, nummers 02354, 03435 en 03517 (hierna: de locatie) ligt het werkterrein van Evos. Zij exploiteert een op- en overslagbedrijf voor vloeibare energie en chemische producten. De locatie is vanaf 1975 door de rechtsvoorganger van Evos, Oiltanking Amsterdam B.V., en later door Evos aldus in gebruik geweest en dit gebruik duurt nog steeds voort. De gemeente Amsterdam is bloot eigenaar van de betreffende gronden. Het Havenbedrijf Amsterdam N.V. is economisch eigenaar van die gronden en heeft deze in erfpacht uitgegeven aan Evos. Ten gevolge van de betreffende bedrijfsactiviteiten op de locatie is de bodem op het zuidelijke deel ervan verontreinigd geraakt met (mobiele) minerale olie en vluchtige aromaten.

202207446/2/R1.
    Datum uitspraak: 27 augustus 2025
    AFDELING
    BESTUURSRECHTSPRAAK
    Uitspraak in het geding tussen:
    Evos Amsterdam East B.V. (hierna: Evos), gevestigd in Amsterdam,
    appellante,
    en
    het college van burgemeester en wethouders van Amsterdam,
    verweerder.
    Procesverloop
    Bij tussenuitspraak van 21 mei 2025, ECLI:NL:RVS:2025:2344, heeft de Afdeling bepaald dat het onderzoek in deze zaak wordt heropend en dat partijen zullen worden uitgenodigd voor een nieuwe zitting.
    Evos, het college en de gemeente Amsterdam hebben nadere stukken ingediend.
    De Afdeling heeft de zaak opnieuw op een zitting behandeld op 9 juli 2025, waar Evos, vertegenwoordigd door mr. W.J. Bosma en mr. D. Fejzović, beiden advocaat te Den Haag, bijgestaan door ir. J.L.A. Slenders en [gemachtigde], en het college, vertegenwoordigd door mr. G. A. van der Veen, advocaat te Rotterdam, bijgestaan door A. Mayer, zijn verschenen. Verder zijn de gemeente Amsterdam, vertegenwoordigd door mr. I.H. van den Berg, advocaat te Amsterdam, bijgestaan door J.C. de Jong, en het Havenbedrijf Amsterdam N.V., vertegenwoordigd door mr. K. Winterink, advocaat te Den Haag, bijgestaan door M.L. de Jong MSc, [gemachtigden], mr. S.M. van Sluis en mr. J.E. Panneman, als partij gehoord.
    Overwegingen
    Overgangsrecht inwerkingtreding Omgevingswet
    1.       Op 1 januari 2024 zijn de Omgevingswet, de Invoeringswet Omgevingswet en de Aanvullingswet bodem Omgevingswet in werking getreden. Op grond van artikel 3.1, eerste lid, van de Aanvullingswet bodem Omgevingswet blijft op gevallen van ernstige verontreiniging als bedoeld in de Wet bodembescherming (hierna: de Wbb) of saneringen als bedoeld in de Wbb het recht zoals dat gold vóór het tijdstip van inwerkingtreding van de Omgevingswet van toepassing, als vóór dat tijdstip een besluit is genomen dat spoedige sanering op grond van artikel 29 in samenhang bezien met artikel 37 van de Wbb noodzakelijk is, dan wel een (deel)saneringsplan als bedoeld in artikel 39 of 40 van de Wbb is ingediend.
    Het besluit dat sprake is van een geval van ernstige verontreiniging waarvan spoedige sanering noodzakelijk is, is genomen op 21 oktober 1997. Dat betekent dat in dit geval het recht, waaronder de Wbb, zoals dat gold vóór 1 januari 2024 van toepassing blijft.
    Inleiding
    2.       Op de percelen plaatselijk bekend als Heining 100 te Amsterdam, kadastraal bekend gemeente Sloten, sectie K, nummers 02354, 03435 en 03517 (hierna: de locatie) ligt het werkterrein van Evos. Zij exploiteert een op- en overslagbedrijf voor vloeibare energie en chemische producten. De locatie is vanaf 1975 door de rechtsvoorganger van Evos, Oiltanking Amsterdam B.V., en later door Evos aldus in gebruik geweest en dit gebruik duurt nog steeds voort. De gemeente Amsterdam is bloot eigenaar van de betreffende gronden. Het Havenbedrijf Amsterdam N.V. is economisch eigenaar van die gronden en heeft deze in erfpacht uitgegeven aan Evos. Ten gevolge van de betreffende bedrijfsactiviteiten op de locatie is de bodem op het zuidelijke deel ervan verontreinigd geraakt met (mobiele) minerale olie en vluchtige aromaten.
    3.       Bij besluit van 21 oktober 1997 van het college is krachtens de Wbb vastgesteld dat op de locatie sprake is van een urgent geval van ernstige bodemverontreiniging. Bij beluit van 24 juni 2004 heeft het college ingestemd met een op 2 februari 2004 door Oiltanking Amsterdam B.V. ingediend saneringsplan.
    Het bestreden besluit
    4.       Op 28 maart 2022 is door Evos een nieuw saneringsplan - het "Raamsaneringsplan historische olieverontreiniging Evos Amsterdam East B.V." van Arcadis Nederland B.V. (hierna: Arcadis) van 14 maart 2022 (hierna: het raamsaneringsplan 2022) - voor de locatie ter beoordeling door het college ingediend. De aanleiding voor het indienen van een geactualiseerd raamsaneringsplan was dat Evos, als rechtsopvolger, in de loop der jaren meer zicht heeft gekregen op de omvang van de verontreiniging en dat de Circulaire bodemsanering en de Wbb, waaronder artikel 38, zijn gewijzigd, zo staat in de aanvraag van 28 maart 2022. De doelstelling uit het raamsaneringsplan 2022 is om met inachtneming van de huidige Wbb en de Circulaire kosteneffectief een stabiele, milieuhygiënisch acceptabele eindsituatie te realiseren, waarbij wordt gestreefd naar een stationaire of krimpende verontreiniging. Op basis van het praktijkdocument ROSA - een handreiking voor het maken van keuzes en afspraken bij mobiele verontreinigingen - heeft Evos een aantal saneringsvarianten in het raamsaneringsplan 2022 vergeleken. Hieruit komt naar voren dat saneringsvariant II de meest kosteneffectieve manier is om te voldoen aan de wettelijke uitgangspunten. Daarom heeft Evos deze saneringsvariant ter verkrijging van instemming aan het college voorgelegd.
    4.1.    Bij het bestreden besluit van 16 november 2022 heeft het college krachtens artikel 39, tweede lid, van de Wbb geweigerd met het raamsaneringsplan 2022 in te stemmen. Naar het oordeel van het college wordt er met de door Evos gekozen saneringsvariant niet voldaan aan de uitgangspunten als bedoeld in artikel 38, eerste lid, van de Wbb, bezien in samenhang met onder meer de Circulaire.
    4.2.    Evos kan zich hiermee niet verenigen en heeft beroep tegen het besluit van 16 november 2022 ingesteld. Zij vindt dat de gekozen saneringsvariant voldoet aan de wettelijke uitgangspunten en het college daarom had moeten instemmen met het raamsaneringsplan 2022.
    Tussenuitspraak
    5.       In de tussenuitspraak heeft de Afdeling geoordeeld dat geen instemming van rechtswege is verleend met het raamsaneringsplan 2022 als bedoeld in artikel 39, tweede lid, van de Wbb vanwege overschrijding van de beslistermijn. Het onderzoek op de zitting van 14 april 2025 is niet volledig geweest. Met het oog op een spoedige en definitieve beslechting van het geschil heeft de Afdeling in de tussenuitspraak bepaald dat het onderzoek wordt heropend en partijen zullen worden uitgenodigd voor een nieuwe zitting.
    5.1.    Op 9 juli 2025 is de zaak inhoudelijk op een zitting behandeld, waarna het onderzoek is gesloten.
    Het beroep van Evos
    6.       De Afdeling beoordeelt aan de hand van de beroepsgronden of het besluit van het college om instemming aan het raamsaneringsplan 2022, meer in het bijzonder met de daarin gekozen saneringsvariant, te onthouden in overeenstemming is met het recht. Dat brengt met zich dat de Afdeling op basis van de beroepsgronden van Evos beoordeelt of het college redelijkerwijs zijn instemming heeft kunnen onthouden aan het raamsaneringsplan 2022.
    7.       Evos betoogt dat het college het toetsingskader van de Wbb heeft miskend. Daartoe stelt zij dat het college het raamsaneringsplan 2022 heeft beoordeeld aan de hand van een vergelijking van de daarin beschreven saneringsvarianten. Daarmee bevat het bestreden besluit ten onrechte geen zelfstandige beoordeling van de in het raamsaneringsplan 2022 gekozen saneringsvariant II, zo stelt Evos.
    7.1.    Artikel 38, eerste lid, van de Wbb luidt:
    "Degene die de bodem saneert, voert de sanering zodanig uit dat:
    a. de bodem ten minste geschikt wordt gemaakt voor de functie die hij na de sanering krijgt waarbij het risico voor mens, plant of dier als gevolg van blootstelling aan de verontreiniging zoveel mogelijk wordt beperkt;
    b. het risico van de verspreiding van verontreinigende stoffen zoveel mogelijk wordt beperkt;
    c. de noodzaak tot het nemen van maatregelen en beperkingen in het gebruik van de bodem als bedoeld in artikel 39c en artikel 39d zoveel mogelijk wordt beperkt."
    Artikel 39 van die wet luidt, voor zover hier van belang:
    "1 Indien een geval van ernstige verontreiniging wordt vermoed gaat de melding, bedoeld in artikel 28, voor zover dit niet reeds ingevolge dat artikel is vereist, tevens vergezeld van de resultaten van het nader onderzoek alsmede, indien het voornemen bestaat de bodem te saneren, van de resultaten van het saneringsonderzoek en van een saneringsplan, dat in ieder geval inhoudt:
    […]
    2 Het saneringsplan behoeft de instemming van gedeputeerde staten, die slechts met het plan instemmen indien door de daarin beschreven sanering naar hun oordeel wordt voldaan aan het bij of krachtens artikel 38 bepaalde. Gedeputeerde staten kunnen hun instemming aan het plan onthouden, indien niet is voldaan aan het bepaalde bij of krachtens het eerste lid. […]."
    7.2.    De Afdeling stelt voorop dat uit artikel 39, tweede lid, van de Wet bodembescherming volgt dat het college uitsluitend instemming aan het saneringsplan mag onthouden indien de daarin beschreven sanering naar zijn oordeel niet voldoet aan het bepaalde bij of krachtens artikel 38 of indien het saneringsplan niet voldoet aan het bepaalde bij of krachtens artikel 39, eerste lid. Daarbij heeft het college beoordelingsruimte. Het college heeft die ruimte - naar niet in geschil is - mede ingevuld door de Circulaire en de Verordening bodemsanering Amsterdam 2006 te hanteren.
    Het college dient het raamsaneringsplan 2022 te beoordelen, zoals dat is ingediend. Dat betekent dat het bij die beoordeling niet aan het college is om te onderzoeken of te bepalen dat, in afwijking van de in het saneringsplan gekozen saneringsvariant, een andere variant moet worden uitgevoerd, omdat hij meent dat het daarmee betere mogelijkheden heeft om te bewerkstelligen dat een sanering plaatsvindt in overeenstemming met artikel 38 van de Wbb. Dit is ook niet meer in geschil.
    Op de zitting heeft het college aangegeven dat hij alleen de ingediende saneringsvariant heeft beoordeeld. In wat Evos heeft aangevoerd, ziet de Afdeling geen aanleiding om te twijfelen aan de juistheid van dit standpunt van het college.
    De Afdeling ziet, gelet op het voorgaande, in zoverre geen aanleiding voor het oordeel dat het college buiten het toetsingskader is getreden. Het betoog slaagt om die reden niet.
    8.       Evos betoogt verder dat het college in het bestreden besluit ten onrechte geen rekening ermee heeft gehouden dat het te saneren gebied met de gekozen saneringsvariant geschikt wordt gemaakt voor de (industrie)functie die het na saneren krijgt, zoals bedoeld in artikel 38, eerste lid, aanhef en onder a, van de Wbb. Evos betwist dat zij een gevoeligere functie dan industrie en eventuele beperkingen die gelden bij een woonfunctie in het raamsaneringsplan 2022 had moeten betrekken.
    8.1.    Het college heeft zich in het bestreden besluit op het standpunt gesteld dat de door Evos gekozen saneringsvariant ten onrechte slechts gericht is op de industriefunctie van de locatie. Dat leidt namelijk tot een sanering waarmee de locatie in de toekomst ongeschikt is voor algemeen gebruik. Op de zitting heeft het college toegelicht dat "algemeen gebruik" zo begrepen moet worden dat daaronder ook de functie "wonen" valt. Er zijn bij een gevoeliger functie dan het huidige gebruik meer nazorg- en gebruiksbeperkingen van toepassing, zo heeft het college toegelicht. Dit brengt mee, zo begrijpt de Afdeling het standpunt van het college, dat Evos in het licht van artikel 38, eerste lid, aanhef en onder a, van de Wbb volgens het college redelijkerwijs kan worden verplicht om in zoverre meer te saneren dan waarvan de door Evos in het raamsaneringsplan 2022 gekozen saneringsvariant uit gaat. Mede daarom heeft het college instemming aan het raamsaneringsplan 2022 onthouden.
    8.2.    Uit artikel 38, eerste lid, aanhef en onder a, samen met artikel 39, tweede lid, van de Wbb volgt dat het college aan het saneringsplan geen instemming kan onthouden als met de uitvoering van dit plan de bodem ten minste geschikt wordt gemaakt voor de functie die hij na sanering krijgt.
    Blijkens de memorie van toelichting bij dit artikel wordt bij het vaststellen van de functie rekening gehouden met de toekomstige functie. Wanneer op het moment van saneren bekend is dat er in de nabije toekomst een functie wordt beoogd voor de bodem die gevoeliger is dan het huidige gebruik, zal die toekomstige functie leidend zijn (Kamerstukken II 2003/04, 29 462, nr. 3, p. 28).
    Daarbij is het wel vereist dat die toekomstige functie voldoende concreet is (zie de uitspraken van de Afdeling van 11 juni 2008, ECLI:NL:RVS:2008:BD3597, 21 april 2010, ECLI:NL:RVS:2010:BM1785, en 29 september 2010, ECLI:NL:RVS:2010:BN8561).
    8.3.    Op de zitting is komen vast te staan dat tussen partijen niet in geschil is dat op dit moment aan de locatie de functie "industrie" is toegekend. De in het raamsaneringsplan 2022 gekozen saneringsvariant is ook gericht op die functie. Het college heeft zich evenwel op het standpunt gesteld dat met de uitvoering van het raamsaneringsplan 2022 de bodem op de locatie ten minste geschikt moet worden gemaakt voor de functie "algemeen gebruik". Maar het college heeft naar het oordeel van de Afdeling niet concreet gemaakt, ook niet desgevraagd op de zitting, hoe en op basis waarvan kan worden vastgesteld dat de toekomstige functie voor de locatie "algemeen gebruik" is. Het college heeft erop gewezen dat hij in het westelijk havengebied een "ongeschreven beleid" hanteert dat op het natuurlijke moment - wanneer de installaties van Evos worden verwijderd - een sanering wordt uitgevoerd in de zin van duurzame geschiktheid, waaronder "algemeen gebruik" moet worden verstaan. Die enkele verwijzing maakt echter niet duidelijk in welk "algemeen gebruik" op de locatie zal worden voorzien en op welke termijn. Dit nog daargelaten het antwoord op de vraag of uit eventueel geschreven beleid wel voldoende valt op te maken in welke vorm en wanneer "algemeen gebruik" op de locatie mogelijk zal zijn. Dat, zoals het college op de zitting naar voren heeft gebracht, de erfpacht tussen Evos en het Havenbedrijf op enig moment afloopt en er nadien door het college op de locatie hoe dan ook geen functie "industrie" meer wordt gewenst, wat daarvan overigens zij, maakt evenmin dat alleen al daarom kan worden uitgegaan van een toekomstige, andere functie dan industrie die voldoende concreet is. Hetzelfde geldt voor de door het college op de zitting genoemde, niet nader onderbouwde omstandigheid dat er tendensen binnen de gemeente zijn in de herontwikkeling van het havengebied, waaronder de locatie, naar onder meer woonfuncties.
    8.4.    Gelet op het voorgaande waren de door het college naar voren gebrachte toekomstige plannen voor de locatie met het oog op de functie "algemeen gebruik" ten tijde van het bestreden besluit nog niet zodanig concreet dat het college met eventuele gevolgen daarvan in de besluitvorming redelijkerwijs rekening heeft kunnen houden. Dat leidt de Afdeling tot het oordeel dat het besluit van 16 november 2022 in strijd met artikel 3:46 van de Algemene wet bestuursrecht (hierna: de Awb) in zoverre niet op een deugdelijke motivering berust.
    Het betoog slaagt.
    Conclusie     
    9.       Het beroep is gegrond. Het gehele besluit van 16 november 2022 komt voor vernietiging in aanmerking omdat de functie met het oog waarop gesaneerd wordt mede bepalend is voor het antwoord op de vraag of het college redelijkerwijs instemming heeft kunnen onthouden aan het raamsaneringsplan 2022 en, naar op de zitting is gebleken, de overige aspecten van het bestreden besluit daarmee nauw samenhangen. De overige beroepsgronden behoeven daarom geen bespreking. Het college moet een nieuw besluit nemen met inachtneming van deze uitspraak. Daartoe stelt de Afdeling een termijn van 12 weken.
    Proceskosten
    10.     Het college moet de proceskosten vergoeden. Daarbij wordt het volgende in aanmerking genomen. Evos heeft op het formulier proceskosten te kennen gegeven dat zij kosten heeft gemaakt in verband met de door ir. J.L.A. Slenders, werkzaam bij Arcadis Nederland B.V. (hierna: Arcadis), uitgebrachte notitie "Opmerkingen bij verweerschrift ODNZKG 14 maart 2023" van Arcadis van 28 maart 2025 onderscheidenlijk de notitie "Opmerkingen bij verweerschrift ODNZKG 14 maart 2023" van Arcadis van 28 maart 2025 (hierna tezamen: notities van 28 maart 2025) alsmede kosten verbonden aan het meebrengen van deze deskundige naar de zittingen van 14 april 2025 en 9 juli 2025 en aan de voorbereiding van deze zittingen door deze deskundige. Blijkens de door Evos op de zittingen van 14 april 2025 en 9 juli 2025 overgelegde kostenoverzichten van Arcadis is 25 uur onderscheidenlijk 10 uur besteed aan het opstellen van de notities van 28 maart 2025, 6 uur besteed aan de voorbereiding van de zitting van 14 april 2025, 3 uur aan het bijwonen van deze zitting, 6 uur besteed aan het voorbereiden van de zitting van 9 juli 2025, 4 uur besteed aan het maken van de spreekaantekeningen voor deze zitting en 3 uur voor het bijwonen van deze zitting. De Afdeling overweegt over de door Evos opgevoerde kostenposten het volgende.
    Voor vergoeding van kosten van een ingeschakelde deskundige is vereist dat het resultaat van de werkzaamheden is neergelegd in een schriftelijk verslag. De aan Evos gedeclareerde kosten in verband met de voorbereiding van de zittingen van 14 april 2025 en 9 juli 2025, waaronder het bestuderen en becommentariëren van reacties van het college en het opstellen van de spreekaantekeningen, worden daarom niet vergoed. En bovendien gaat het om kosten die moeten worden geacht te zijn begrepen in de kosten voor het door een derde verlenen van beroepsmatige rechtsbijstand.
    Wat betreft de kosten in verband met de notities van 28 maart 2025 overweegt de Afdeling dat Evos in het kostenoverzicht uitgaat van een uurtarief van € 162,63, exclusief omzetbelasting. Dit bedrag komt overeen met het maximumtarief in 2025 zoals bedoeld in artikel 8:36, tweede lid, van de Awb, bezien in samenhang met artikel 6 van het Besluit tarieven in strafzaken 2003 (hierna: het Besluit). Dit betekent dat voor de door Evos gedeclareerde kosten voor het laten opstellen van de notities van 28 maart 2025 een bedrag wordt vergoed van (25 x het maximumtarief in 2025 van € 162,63 per uur en 10 x het maximumtarief in 2025 van € 162,63 per uur=) € 5.692,05. Dit bedrag moet ingevolge artikel 15 van het Besluit worden verhoogd met de daarover verschuldigde omzetbelasting.
    Wat betreft de opgevoerde kosten van de deskundige in verband met het bijwonen van de zittingen op 14 april 2025 en 9 juli 2025, overweegt de Afdeling het volgende. Het college heeft op de zitting van 9 juli 2025 te kennen gegeven zich niet met de opgevoerde deskundigenkosten te kunnen verenigen voor zover die betrekking hebben op het bijwonen van de zitting van 14 april 2025, omdat deze kosten slechts betrekking hebben op de tussenuitspraak over een procedurele vraag. De Afdeling volgt dit standpunt van het college niet. Daarvoor acht zij van doorslaggevend belang dat pas tijdens de zitting van 14 april 2025 duidelijk werd dat de zitting beperkt zou blijven tot een procedurele vraag aangaande het besluit van 16 november 2022. Er wordt voor deze kosten een forfaitair aantal uren gehanteerd. Dat betekent dat voor het bijwonen van de zitting een bedrag van (4 uur x het maximumtarief in 2025 van € 162,63 voor de zitting van 14 april 2025 en 4 uur x het maximumtarief in 2025 van € 162,63 voor de zitting van 9 juli 2025=) € 1.301,04 voor vergoeding in aanmerking komt. Dit bedrag moet ingevolge artikel 15 van het Besluit worden verhoogd met de daarover verschuldigde omzetbelasting.
    Beslissing
    De Afdeling bestuursrechtspraak van de Raad van State:
    I.        verklaart het beroep gegrond;
    II.       vernietigt het besluit van het college van burgemeester en wethouders van Amsterdam van 16 november 2022, kenmerk 22366605;
    III.      draagt het college van burgemeester en wethouders van Amsterdam op om binnen 12 weken na de verzending van deze uitspraak met inachtneming van hetgeen daarin is overwogen een nieuw besluit te nemen;
    IV.      veroordeelt het college van burgemeester en wethouders van Amsterdam tot vergoeding van bij Evos Amsterdam East B.V. in verband met de behandeling van het beroep opgekomen proceskosten tot een bedrag van € 9.714,09, waarvan € 2.721,00 is toe te rekenen aan door een derde beroepsmatig verleende rechtsbijstand en € 6.993,09 kosten van deskundigen betreft; dit laatste bedrag moet worden vermeerderd met de daarover verschuldigde omzetbelasting;
    V.       gelast dat het college van burgemeester en wethouders van Amsterdam het voor de behandeling van het beroep betaalde griffierecht ten bedrage van € 365,00 vergoedt.
    Aldus vastgesteld door mr. C.H.M. van Altena, voorzitter, en mr. G.T.J.M. Jurgens en mr. G.O. van Veldhuizen, leden, in tegenwoordigheid van mr. J.C. Lammers, griffier.
    w.g. Van Altena
    voorzitter
    w.g. Lammers
    griffier
    Uitgesproken in het openbaar op 27 augustus 2025
    890