ECLI:NL:RVS:2025:2566, Raad van State, 04-06-2025, 202107442/1/R4
Raad van State — Uitspraak 
Datum: 2025-06-04 00:00:00.000000
Rechtsgebied: Bestuursrecht; Omgevingsrecht

Samenvatting: Bij besluit van 17 april 2020 heeft het college van burgemeester en wethouders van Wijdemeren de aanvraag van [appellant] om een omgevingsvergunning voor het bouwen van een woonark met bijgebouw buiten behandeling gesteld. [appellant] is eigenaar van de woning en de jachthaven op het adres [locatie] in Kortenhoef. Op 30 januari 2020 heeft hij een omgevingsvergunning aangevraagd voor onder andere het bouwen van een woonark met bijgebouw op het perceel, kadastraal bekend als ’s Graveland, sectie B, nummer 3022, dat behoort bij het adres [locatie] in Kortenhoef. Bij brief van 11 februari 2020 heeft het college op grond van artikel 4:5, eerste lid, van de Algemene wet bestuursrecht aan [appellant] de gelegenheid geboden de aanvraag aan te vullen. Het college heeft [appellant] onder meer verzocht een ruimtelijke onderbouwing te overleggen. [appellant] heeft bij brief van 14 april 2020 aanvullende gegevens verstrekt. In deze brief staat dat [appellant] wat hem betreft geen ruimtelijke onderbouwing hoeft te overleggen, omdat de aanvraag niet in strijd is met het ter plaatse geldende bestemmingsplan "Het Wijde Blik 2004".

202107442/1/R4.
    Datum uitspraak: 4 juni 2025
    AFDELING
    BESTUURSRECHTSPRAAK
    Uitspraak op het hoger beroep van:
    [appellant] handelend onder de naam [bedrijf] (hierna: [appellant]), wonend in Kortenhoef, gemeente Wijdemeren,
    appellant,
    tegen de uitspraak van de rechtbank Midden-Nederland van 8 oktober 2021 in zaak nr. 21/461 in het geding tussen:
    [appellant]
    en
    het college van burgemeester en wethouders van Wijdemeren.
    Procesverloop
    Bij besluit van 17 april 2020 heeft het college de aanvraag van [appellant] om een omgevingsvergunning voor het bouwen van een woonark met bijgebouw buiten behandeling gesteld.
    Bij besluit van 16 december 2020 heeft het college het door [appellant] daartegen gemaakte bezwaar ongegrond verklaard.
    Bij uitspraak van 8 oktober 2021 heeft de rechtbank het door [appellant] daartegen ingestelde beroep gegrond verklaard en het besluit van 16 december 2020 deels vernietigd.
    Tegen deze uitspraak heeft [appellant] hoger beroep ingesteld.
    Het college heeft een schriftelijke uiteenzetting gegeven.
    [appellant] heeft een nader stuk ingediend.
    De Afdeling heeft de zaak op een zitting behandeld op 7 maart 2025, waar [appellant], bijgestaan door mr. M.L.M. Frantzen, advocaat in Amstelveen, beiden via een videoverbinding, en het college, vertegenwoordigd door K.G. Vrielink, zijn verschenen.
    Overwegingen
    Overgangsrecht inwerkingtreding Omgevingswet
    1.       Op 1 januari 2024 zijn de Omgevingswet en de Invoeringswet Omgevingswet in werking getreden. Als een aanvraag om een omgevingsvergunning is ingediend vóór het tijdstip van inwerkingtreding van de Omgevingswet, dan blijft op grond van artikel 4.3, aanhef en onder a, van de Invoeringswet Omgevingswet het recht zoals dat gold onmiddellijk vóór dat tijdstip van toepassing tot het besluit op die aanvraag onherroepelijk wordt, met uitzondering van artikel 3.9, derde lid, eerste zin, van de Wet algemene bepalingen omgevingsrecht (hierna: de Wabo).
    De aanvraag om een omgevingsvergunning is ingediend op 30 januari 2020. Dat betekent dat in dit geval de Wabo, zoals die gold vóór 1 januari 2024, van toepassing blijft.
    Inleiding
    2.       [appellant] is eigenaar van de woning en de jachthaven op het adres [locatie] in Kortenhoef. Op 30 januari 2020 heeft hij een omgevingsvergunning aangevraagd voor onder andere het bouwen van een woonark met bijgebouw op het perceel, kadastraal bekend als ’s Graveland, sectie B, nummer 3022, dat behoort bij het adres [locatie] in Kortenhoef (hierna: het perceel).
    3.       Bij brief van 11 februari 2020 heeft het college op grond van artikel 4:5, eerste lid, van de Algemene wet bestuursrecht (hierna: de Awb) aan [appellant] de gelegenheid geboden de aanvraag aan te vullen. Het college heeft [appellant] onder meer verzocht een ruimtelijke onderbouwing te overleggen. [appellant] heeft bij brief van 14 april 2020 aanvullende gegevens verstrekt. In deze brief staat dat [appellant] wat hem betreft geen ruimtelijke onderbouwing hoeft te overleggen, omdat de aanvraag niet in strijd is met het ter plaatse geldende bestemmingsplan "Het Wijde Blik 2004" (hierna: het bestemmingsplan).
    4.       Bij besluit van 17 april 2020 heeft het college de aanvraag buiten behandeling gesteld, omdat de verstrekte gegevens en bescheiden onvoldoende zijn voor de beoordeling van de aanvraag. Het college heeft hieraan ten grondslag gelegd dat [appellant] geen ruimtelijke onderbouwing heeft overgelegd nadat daarom is verzocht. Volgens het college past het bouwplan voor de woonark niet binnen de op grond van het bestemmingsplan op het perceel rustende bestemming "Water met natuur- en landschapswaarde", omdat in de planvoorschriften geen bouwregels voor woonarken zijn opgenomen. Vanwege deze strijd met het bestemmingsplan had [appellant] op grond van artikel 2.12, eerste lid, aanhef en onder a, onder 3°, van de Wabo de aanvraag moeten voorzien van een ruimtelijke onderbouwing, aldus het college.
    5.       Het college heeft het besluit van 17 april 2020 bij besluit van 16 december 2020 gehandhaafd.
    6.       De rechtbank heeft het beroep van [appellant] gegrond verklaard, maar oordeelt in de aangevallen uitspraak ook dat het college de aanvraag buiten behandeling mocht laten, omdat een ruimtelijke onderbouwing ontbreekt.
    De rechtbank heeft in haar overwegingen verwezen naar de uitspraak van de Afdeling van 25 maart 2020, ECLI:NL:RVS:2020:822, waarin een eerder geschil tussen partijen over de aanvraag voor een omgevingsvergunning voor de bouw van twee woonarken op een ander perceel van [appellant] dat behoort bij het adres [locatie], is behandeld. De rechtbank overweegt dat [appellant] terecht stelt dat anders dan in die zaak in dit geval de bouwregels uit artikel 24 van de planvoorschriften van toepassing zijn die gelden voor de bestemming "Water met natuur- en landschapswaarde" en niet de bouwregels uit artikel 12 van de planvoorschriften die gelden voor de bestemming "Jachthaven". De rechtbank overweegt verder dat de opbouw van beide artikelen echter met elkaar overeen komt. Ook in artikel 24 van de planvoorschriften is bij de beschrijving in hoofdlijnen opgenomen dat binnen die bestemming een aantal ligplaatsen voor woonschepen zijn toegestaan en is ingegaan op de lengte, breedte, nokhoogte, goothoogte en inhoud van een woonschip. De rechtbank overweegt dat zij geen reden ziet om in dit geval anders te oordelen dan de Afdeling heeft gedaan in de uitspraak van 25 maart 2020. Volgens de rechtbank oordeelde de Afdeling in die zaak dat het bestemmingsplan gelet op de beschrijving in hoofdlijnen mogelijkheden biedt voor ligplaatsen maar dat dit nog niet betekent dat ook de bouw van een woonark is toegestaan op grond van het bestemmingsplan. Daarvoor moet worden beoordeeld of wordt voldaan aan de bouwvoorschriften in de planvoorschriften. De rechtbank overweegt vervolgens dat in artikel 24 van de planvoorschriften geen bouwvoorschriften zijn opgenomen voor woonschepen en dat de bouw hiervan binnen de ter plaatse geldende bestemming "Water met natuur- en landschapswaarde" niet is toegestaan. Een omgevingsvergunning voor het bouwplan kon daarom alleen worden verleend met toepassing van artikel 2.12, eerste lid, aanhef en onder a, onder 3°, van de Wabo. Hiervoor is een ruimtelijke onderbouwing nodig.
    7.       De relevante artikelen uit de Awb, de Wabo en uit de planvoorschriften zijn opgenomen in de bijlage, die deel uitmaakt van deze uitspraak.
    Beoordeling van het hoger beroep
    8.       [appellant] betoogt dat de rechtbank ten onrechte heeft geoordeeld dat het college zijn aanvraag buiten behandeling mocht stellen vanwege het ontbreken van een ruimtelijke onderbouwing. Hij bestrijdt het oordeel van de rechtbank dat zijn aanvraag in strijd is met het bestemmingsplan en daarom voor de toetsing daarvan een ruimtelijke onderbouwing is vereist. Ter onderbouwing hiervan stelt hij dat in de planvoorschriften expliciet is bepaald dat het bouwen van een woonschip is toegestaan op de voorgenomen locatie, omdat die locatie mede bestemd is voor een ligplaats voor een permanent woonschip en artikel 24, tweede lid, aanhef en onder d, van de planvoorschriften bepaalt aan welke bouwregels een woonschip moet voldoen. Dat de bouwregels voor woonschepen niet zijn opgenomen onder het kopje "Bouwvoorschriften" in artikel 24 van de planvoorschriften betekent niet dat daarom bouwregels voor woonschepen ontbreken. Daarbij wijst [appellant] er op dat het bestemmingsplan dateert uit de tijd van vóór de jurisprudentie waarin de Afdeling heeft geoordeeld dat een woonschip een bouwwerk is. De rechtbank heeft in haar overwegingen verwezen naar de Afdelingsuitspraak van 25 maart 2020 over een eerdere geschil tussen partijen. Door naar die uitspraak te verwijzen is de rechtbank volgens [appellant] ten onrechte voorbij gegaan aan de specifieke gebruiks- en bouwmogelijkheden in artikel 24 van de planvoorschriften.
    8.1.    Het college heeft zich in de schriftelijke uiteenzetting op het standpunt gesteld dat de op de plankaart aangegeven aanduiding ‘ligplaats voor permanent woonschip’ bedoeld was voor een woonark van de familie [naam] en dat [appellant] daarvan ook op de hoogte was.
    8.2.    Voor het antwoord op de vraag of een bouwplan in strijd is met het bestemmingsplan zijn de op de plankaart aangegeven bestemming(en) en aanduiding(en) en de daarbij behorende planvoorschriften bepalend. Vanwege de rechtszekerheid moet een planvoorschrift letterlijk worden uitgelegd. Als het planvoorschrift op zichzelf niet duidelijk is en ook niet in samenhang met de andere planvoorschriften (systematiek), dan komt betekenis toe aan de niet bindende plantoelichting. Die plantoelichting kan namelijk meer inzicht geven in de bedoeling van de planwetgever.
    Zoals de Afdeling eerder heeft overwogen (onder meer in de uitspraak van 17 december 2014, ECLI:NL:RVS:2014:4584, onder 4.1) geeft een beschrijving in hoofdlijnen de wijze weer waarop de doeleinden van het bestemmingsplan worden gerealiseerd. Slechts wanneer een in de beschrijving in hoofdlijnen opgenomen artikel duidelijk en concreet is geformuleerd, kan dit functioneren als rechtstreeks toetsingskader.
    8.3.    Aan de locatie is in het bestemmingsplan de bestemming "Water met natuur - en landschapswaarde" en de aanduiding ‘ligplaats voor permanent woonschip’ toegekend.
    In artikel 24, eerste lid, van de planvoorschriften zijn de doeleinden van de bestemming "Water met natuur- en landschapswaarde" opgenomen en in het tweede lid van dit artikel staat de beschrijving in hoofdlijnen bij die bestemming. Op grond van artikel 24, eerste lid, aanhef en onder c, van de planvoorschriften zijn de gronden met de bestemming "Water met natuur- en landschapswaarde" en waar tevens op de plankaart ’ligplaats voor een permanent woonschip’ staat aangegeven, mede bestemd voor een permanent woonschip. Niet in geschil is, en de Afdeling stelt dat ook vast, dat de locatie waarvoor [appellant] een aanvraag heeft gedaan om een woonark te bouwen mede bestemd is voor een ligplaats voor een permanent woonschip. Het planologisch gebruik van die locatie voor een permanent woonschip is daarom toegestaan. De Afdeling is van oordeel dat de beschrijving in hoofdlijnen in artikel 24, tweede lid, onder d en e, van de planvoorschriften voldoende duidelijk en concreet is geformuleerd, zodat dit als rechtstreeks toetsingskader voor het bouwplan kan gelden. In dat artikel is immers de maximale lengte, breedte, goothoogte, nokhoogte en inhoud vastgelegd die geldt voor een woonschip, en vastgelegd dat per aanduiding die op de plankaart is aangegeven slechts één ligplaats voor een woonschip is toegestaan. Anders dan waarvan het college en de rechtbank zijn uitgegaan betekent het bovenstaande dat het bestemmingsplan binnen de aanduiding ‘ligplaats voor permanent woonschip’ de bouw van een woonschip rechtstreeks toestaat als dat bouwplan voldoet aan de bouwregels in artikel 24, tweede lid, van de planvoorschriften.
    De uitspraak van de Afdeling van 25 maart 2020 waar de rechtbank naar heeft verwezen leidt niet tot een ander oordeel, omdat voor de locatie van de woonarken waar het in die uitspraak over ging geen aanduiding op de plankaart was toegekend waar het realiseren van een woonark is toegestaan en voor de locatie die nu in geschil is wel.
    Op de zitting is daarnaast vast komen te staan dat het woonschip van de familie [naam] zich niet bevindt ter plaatse van de aanduiding. Anders dan het college meent is niet relevant of de aanduiding ‘ligplaats voor permanent woonschip’ bedoeld is voor de woonark van de familie [naam]. Artikel 24, tweede lid, onder e, van de planvoorschriften, is op zichzelf duidelijk en bepaalt niet meer dan dat per aanduiding slechts één woonschip is toegestaan en niet aan wie dat planologische recht toekomt.
    8.4.    Gelet op wat onder 8.3 is overwogen is het standpunt van het college dat het bestemmingsplan geen bouwregels bevat voor woonarken en daarom geen woonark op deze locatie toestaat onjuist. Het college mocht die motivering daarom niet ten grondslag leggen aan zijn beslissing om de aanvraag buiten behandeling te laten wegens het ontbreken van een ruimtelijke onderbouwing. De rechtbank heeft dit niet onderkend.
    Conclusie
    9.       Het hoger beroep is gegrond. De aangevallen uitspraak moet worden vernietigd voor zover die gaat over de aanvraag voor het bouwen van een woonark met bijgebouw. Doende hetgeen de rechtbank zou behoren te doen zal de Afdeling ook het besluit van 16 december 2020 vernietigen, voor zover dat besluit gaat over de aanvraag voor het bouwen van een woonark met bijgebouw. Het college moet een nieuw besluit op het bezwaar van [appellant] nemen voor zover dat gaat over de aanvraag voor het bouwen van een woonark met bijgebouw. Daarbij moet het college de uitspraak van de Afdeling in acht nemen.
    10.     Het college moet de proceskosten vergoeden.
    Beslissing
    De Afdeling bestuursrechtspraak van de Raad van State:
    I.        verklaart het hoger beroep gegrond;
    II.       vernietigt de uitspraak van de rechtbank Midden-Nederland van 8 oktober 2021 in zaak nr. 21/461 voor zover die uitspraak gaat over de aanvraag voor het bouwen van een woonark met bijgebouw;
    III.      vernietigt het besluit van het college van burgemeester en wethouders van Wijdemeren van 16 december 2020, kenmerk Z 57677/D.301370, voor zover dat besluit gaat over de aanvraag voor het bouwen van een woonark met bijgebouw;
    IV.      draagt het college van burgemeester en wethouders van Wijdemeren op om een nieuw besluit te nemen op het bezwaar van [appellant] handelend onder de naam [bedrijf], voor zover dat gaat over de aanvraag voor het bouwen van een woonark met bijgebouw;
    V.       veroordeelt het college van burgemeester en wethouders van Wijdemeren tot vergoeding van bij [appellant] handelend onder de naam [bedrijf] in verband met de behandeling van het hoger beroep opgekomen proceskosten ten bedrage van € 1.814,00, geheel toe te rekenen aan door een derde beroepsmatig verleende rechtsbijstand;
    VI.      gelast dat het college van burgemeester en wethouders van Wijdemeren het door [appellant] handelend onder de naam [bedrijf] voor de behandeling van het hoger beroep betaalde griffierecht ten bedrage van € 270,00 vergoedt.
    Aldus vastgesteld door mr. A. Kuijer, lid van de enkelvoudige kamer, in tegenwoordigheid van mr. F. Huussen, griffier.
    w.g. Kuijer
    lid van de enkelvoudige kamer
    w.g. Huussen
    griffier
    Uitgesproken in het openbaar op 4 juni 2025
    571-1070
     
    BIJLAGE
     
    Algemene wet bestuursrecht
    Artikel 4:5
    1. Het bestuursorgaan kan besluiten de aanvraag niet te behandelen, indien:
    […]
    c. de verstrekte gegevens en bescheiden onvoldoende zijn voor de beoordeling van de aanvraag of voor de voorbereiding van de beschikking,
    mits de aanvrager de gelegenheid heeft gehad de aanvraag binnen een door het bestuursorgaan gestelde termijn aan te vullen.
    Wet algemene bepalingen Omgevingsrecht
    Artikel 2.1
    1. Het is verboden zonder omgevingsvergunning een project uit te voeren, voor zover dat geheel of gedeeltelijk bestaat uit:
    […]
    c. het gebruiken van gronden of bouwwerken in strijd met een bestemmingsplan, […].
    Artikel 2.12
    1. Voor zover de aanvraag betrekking heeft op een activiteit als bedoeld in artikel 2.1, eerste lid, onder c, kan de omgevingsvergunning slechts worden verleend indien de activiteit niet in strijd is met een goede ruimtelijke ordening en:
    a. indien de activiteit in strijd is met het bestemmingsplan of de beheersverordening:
    […]
    3°. in overige gevallen, indien de motivering van het besluit een goede ruimtelijke onderbouwing bevat;
    […]
    Artikel 3.10
    1. Afdeling 3.4 van de Algemene wet bestuursrecht is van toepassing op de voorbereiding van de beschikking op de aanvraag om een omgevingsvergunning, indien de aanvraag geheel of gedeeltelijk betrekking heeft op:
    a. een activiteit als bedoeld in artikel 2.1, eerste lid, onder c, voor zover er strijd is met het bestemmingsplan of een beheersverordening en slechts vergunning kan worden verleend met toepassing van artikel 2.12, eerste lid, onder a, onder 3°;
    […]
    Voorschriften deel uitmakende van het bestemmingsplan "Het Wijde Blik 2004"
    Artikel 24 "Water met natuur- en landschapswaarde"
    1. Doeleinden
    […]
    Ter plaatse waar dit op de plankaart als zodanig is aangegeven, zijn de gronden mede bestemd voor:
    c. ligplaats voor een permanent of recreatief woonschip.
    2. Beschrijving in hoofdlijnen
    […]
    Ligplaatsen voor woonschepen
    […]
    d. De lengte van een woonschip mag niet meer bedragen dan 17 m, de breedte mag niet meer bedragen dan 5 m, de goothoogte mag niet meer bedragen dan 3,5 m en de nokhoogte mag niet meer bedragen dan 4 m, met dien verstande dat de inhoud van een woonschip niet meer mag bedragen dan 224 m³.
    e. Per medebestemming op de plankaart is één ligplaats voor een woonschip toegestaan.
    […]