ECLI:NL:RBNHO:2025:10567, Rechtbank Noord-Holland, 18-09-2025, 23-5778
Rechtbank Noord-Holland — Uitspraak 
Datum: 2025-09-18 00:00:00.000000
Rechtsgebied: Bestuursrecht

Samenvatting: Deze uitspraak gaat over de beroepen van eiseres tegen beperkingen en voorschriften die verweerder heeft verbonden aan de Pro Life betogingen die eiseres heeft gehouden in 2023 en 2024 bij een abortuskliniek in Heemstede. Onderdeel van de betogingen is de wens van eiseres om individuele personen aan te spreken. De rechtbank is het niet met verweerder eens dat het individueel aanspreken door betogers van eiseres, überhaupt niet onder het betogingsrecht valt. 
        Over de betoging in 2023 en 2024 oordeelt de rechtbank dat een vrees voor wanordelijkheden aanwezig was, zodat verweerder op zichzelf de bevoegdheid had om op deze grond voorschriften en beperkingen op te leggen. De rechtbank oordeelt vervolgens dat er onvoldoende aanleiding is om op voorhand uit te sluiten dat de psychische gezondheid ook onder bescherming van de gezondheid, zoals opgenomen in artikel 2 Wom, kan vallen. Verweerder heeft de opgenomen voorschriften echter niet alleen gebaseerd op de bescherming van de gezondheid, maar ook op de vrees voor wanordelijkheden. De rechtbank heeft hiervoor al geoordeeld dat sprake was van vrees voor wanordelijkheden, zodat verweerder reeds daarom op zichzelf de bevoegdheid had om op deze grond voorschriften en beperkingen op te leggen. Ten slotte oordeelt de rechtbank dat het voorschrift dat betogers passanten en bezoekers van de kliniek niet mogen aanspreken niet noodzakelijk en ook disproportioneel is. Dit voorschrift is dus in strijd met artikel 2 Wom. De beroepen van eiseres zijn dus gegrond.

RECHTBANK NOORD-HOLLAND
    
    
      Zittingsplaats Haarlem
    
    
    
      Bestuursrecht
    
    
    
      zaaknummers: HAA 23/5778 en HAA 24/5865 
    
    uitspraak van de meervoudige kamer van 18 september 2025 in de zaak tussen
    
    Verein Donum Domini, uit Bad Laer, Duitsland, eiseres
    (gemachtigde: mr. M.J.N. Vermeij),
    
    
      en
    
    
    de burgemeester van de gemeente Heemstede, verweerder 
    (gemachtigde: mr. drs. M.R. Staller).
    
    
    
      Als derde-partij neemt aan de zaken deel: Stichting Bloemenhove-Kliniek, uit Heemstede, de kliniek
      (gemachtigde: mr. C.J. Loggen-ten Hoopen).
    
    
    
    Samenvatting
    
    
      1. Deze uitspraak gaat over de beperkingen en voorschriften die verweerder heeft verbonden aan de zogenoemde Pro Life betogingen die eiseres heeft gehouden in 2023 en 2024 bij de kliniek in Heemstede. Eiseres is het niet eens met een aantal van deze beperkingen en voorschriften. Zij voert daartoe een aantal beroepsgronden aan. Aan de hand van deze beroepsgronden beoordeelt de rechtbank of verweerder in redelijkheid de beperkingen en voorschriften kon verbinden aan de door eiseres aangekondigde betogingen.
    
    
    
      1.1.
      De rechtbank komt in deze uitspraak tot het oordeel dat verweerder niet in redelijkheid het voorschrift dat betogers passanten niet individueel mogen aanspreken aan de betogingen in 2023 en 2024 kon verbinden. Eiseres krijgt hierin gelijk en de beroepen zijn dus gegrond. Hierna legt de rechtbank uit hoe zij tot dit oordeel komt en welke gevolgen dit oordeel heeft. 
      
    
    
      1.2
      Onder 2 staat het procesverloop in deze zaak. Onder 3 staan de van belang zijnde feiten en omstandigheden die hebben geleid tot de bestreden besluiten. De beoordeling door de rechtbank volgt vanaf 4. Daarbij gaat de rechtbank eerst in op de vraag of eiseres nog een procesbelang heeft bij de beoordeling van de beroepen. Daarna stelt de rechtbank onder 5 vast welke voorschriften worden betwist en onder 6 of sprake is van een locatie beperking of van een locatie bevestiging. Vervolgens komt onder 7 aan de orde of het individueel aanspreken onder het betogingsrecht valt en onder 8 of sprake is van vrees voor wanordelijkheden. Ten slotte bespreekt de rechtbank onder 9 of psychische gezondheid ook valt onder het begrip ter bescherming van de gezondheid in artikel 2 van de Wet openbare manifestaties (Wom). Onder 10 bespreekt de rechtbank of verweerder in redelijkheid het voorschrift dat betogers passanten niet individueel mogen aanspreken, kon opleggen. Aan het eind staat de beslissing van de rechtbank en de gevolgen daarvan. 
      
    
  
  
    Procesverloop
    
    
      2.1
      Naar aanleiding van een melding van eiseres bij verweerder van geplande Pro Life betogingen in 2023 bij de kliniek in Heemstede heeft verweerder in het primaire besluit van 13 februari 2023 de melding bevestigd en een aantal beperkingen en voorschriften aan die betogingen opgelegd op grond van artikel 5 Wom.
      
    
    
      2.2
      In het bestreden besluit I van 18 juli 2023 op het bezwaar van eiseres is het bezwaar gedeeltelijk gegrond verklaard, is het primaire besluit gedeeltelijk herroepen als gevolg waarvan een aantal voorschriften uit het primaire besluit zijn vervallen en heeft verweerder de voorschriften en beperkingen opnieuw geformuleerd en voorzien van een aanvullende motivering.
      
    
    
      2.3
      Eiseres heeft hiertegen beroep ingesteld (HAA 23/5778).
      
    
    
      2.4
      Naar aanleiding van een melding van eiseres bij verweerder van geplande Pro Life betogingen in 2024 bij de kliniek heeft verweerder in het primaire besluit van 23 januari 2024 de melding bevestigd en een aantal beperkingen en voorschriften aan die betogingen opgelegd op grond van artikel 5 Wom.
      
    
    
      2.5
      In het bestreden besluiten II van 30 juli 2024 op het bezwaar van eiseres is het primaire besluit gehandhaafd met een aanvullende motivering.
      
    
    
      2.6
      Eiseres heeft hiertegen beroep ingesteld (HAA 24/5865).
      
    
    
      2.7
      Verweerder heeft op 16 mei 2024 en op 24 januari 2025 verweerschriften ingediend in reactie op beide beroepen.
      
    
    
      2.8
      De kliniek heeft op 12 augustus 2024 en 13 februari 2025 gereageerd op de beroepen.
      
    
    
      2.9
      De rechtbank heeft de beroepen gelijktijdig op 22 mei 2025 op zitting behandeld, gezamenlijk met de beroepen HAA 24/1629, HAA 24/1404 en HAA 24/8360. Hieraan hebben deelgenomen: de gemachtigde van eiseres, de gemachtigde van verweerder en namens verweerder [naam 1] . Tot slot hebben ook de gemachtigde van de kliniek en namens de kliniek [naam 2] deelgenomen.  
      
    
  
  
    Beoordeling door de rechtbank
    
    
      
        Totstandkoming van de bestreden besluiten
      
    
    
      3.1
      De kliniek is gevestigd aan de Herenweg 211 tot en met 215 in Heemstede. 
      
    
    
      3.2
      Op 3 februari 2023 heeft eiseres een melding gedaan van Pro Life betogingen met maximaal 15 deelnemers op verschillende woensdagen, donderdagen en vrijdagen in februari tot en met december 2023. Op woensdagen, donderdagen en vrijdagen van 08.00 uur tot 12.00 uur tegenover nummer 215 Herenweg. Op vrijdagen van 15.00 tot 17.00 uur, met van 15.00 tot 16.30 uur waken en een processie lopen richting de H. Bavokerk te Heemstede. Er wordt gebeden, flyers worden uitgedeeld, spandoeken worden meegenomen en er wordt gesproken met voorbijgangers.
      
    
    
      3.3
      
        In het primaire besluit van 13 februari 2023 heeft verweerder de melding op grond van artikel 2:3 van de Algemene Plaatselijke Verordening van Heemstede (APV) bevestigd en een twintigtal voorschriften opgelegd, waaronder (samengevat en voor zover relevant):
        Voorschrift 2: de betoging dient plaats te vinden aan de overzijde van de kliniek op het trottoir aan de Herenweg ter hoogte van nummer 192 (tegenover Herenweg 211-215). 
        Voorwaarde 3: te allen tijde dienen de deelnemers van de door u gemelde betoging zich verwijderd te houden van het eigen terrein van de kliniek.
        Voorschrift 14: er mogen geen folders/flyers worden uitgereikt.
        Voorschrift 15: passanten mogen niet (individueel) worden aangesproken. Het aanspreken van bezoekers van de kliniek heeft impact op hun geestelijke gezondheid. 
        Voorschrift 20: de betoging kan enkel gericht zijn op het uitdragen van standpunten en collectieve meningsuiting.
        Ter toelichting stelt verweerder dat het uitdelen van folders/flyers en het aanspreken van passanten voor een gesprek tot wanordelijkheden kan leiden in de zin van artikel 2 Wom, die bovenal (deels) bestaan uit strafbare gedragingen. Het is aannemelijk dat van het individueel aanspreken van bezoekers van de kliniek dwang uitgaat, zoals strafbaar gesteld in artikel 284, eerste lid, Wetboek van Strafrecht (Sr). Ook kan deze wijze van betogen als ernstig hinderlijk worden aangemerkt. 
      
      
    
    
      3.4
      
        In het bestreden besluit I van 18 juli 2023 heeft verweerder het bezwaar gedeeltelijk gegrond verklaard, voorschriften 2 (over de locatie) en 14 (het flyer verbod) herroepen en de locatie in de melding van eiseres bevestigd. Verweerder heeft daarnaast (voor zover relevant) de voorschriften en beperkingen als volgt geformuleerd:
        
          Concreet gedragsvoorschrift:
        
        Voorschrift 1: te allen tijde dienen de deelnemers van de gemelde betoging zich verwijderd te houden van het eigen terrein van de kliniek.
        
          Wanordelijkheden en gezondheid:
        
        Voorschrift 10: passanten mogen niet (individueel) worden aangesproken. Het aanspreken van bezoekers van de kliniek heeft impact op hun geestelijke gezondheid. De betoging kan enkel gericht zijn op het uitdragen van standpunten en collectieve meningsuiting. 
        Ter toelichting van de vrees voor wanordelijkheden stelt verweerder dat eiseres vaker in Heemstede heeft betoogd. Van omwonenden en de kliniek heeft verweerder in het verleden meldingen ontvangen dat de wijze van betogen als hinderlijk en intimiderend werd ervaren. Het aanspreken van passanten kan tot wanordelijkheden leiden, die (deels) bestaan uit strafbare gedragingen. Het is aannemelijk dat van het aanspreken van bezoekers dwang uitgaat. De ongevraagde benadering door vreemden wordt als intimiderend ervaren en als ernstige inbreuk op het privéleven beschouwd. De impact hiervan op de psychische gezondheid van de bezoekers van de kliniek valt onder “bescherming van de gezondheid” als bedoeld in artikel 2 van de Wom. Het aanspreken van individuele personen valt niet onder het betogingsrecht. De betoging betreft dan niet meer het uitdragen van een maatschappelijk probleem, maar het aankaarten van een individuele zaak bij een individueel persoon. De betogers mogen de vrouwen die van hun recht op grond van de Wet afbreking zwangerschap gebruik willen maken niet op onevenredig wijze hinderen. Hinderlijk gedrag is op grond van de artikelen 2:47 en 6:1 APV een strafbare gedraging. 
      
      
    
    
      3.5
      Op 20 januari 2024 heeft eiseres melding gemaakt van Pro Life betogingen op verschillende woensdagen, donderdagen en vrijdagen in januari tot en met november 2024, tegenover Nr. 215 op de Herenweg. De betogingen vonden plaats op woensdagen, donderdagen en vrijdagen van 8:00 tot 12:00 uur. En op aangegeven vrijdagen van 15:00 tot 17:00 uur, waarbij er van 15:00 tot 16:30 uur een processie werd gelopen richting de H. Bavokerk in Heemstede. De betoging bestond uit maximaal 15 personen. Er zou worden gebeden, flyers worden uitgedeeld, spandoeken worden meegenomen en er zou worden gesproken met voorbijgangers.
      
    
    
      3.6
      
        In het primaire besluit van 23 januari 2024 heeft verweerder de melding op grond van artikel 2:3 APV bevestigd en veertien voorschriften opgelegd, waaronder (voor zover van belang):
        Voorschrift 1: te allen tijde dienen de deelnemers van de betoging zich verwijderd te houden van het eigen terrein van de kliniek.
        Voorschrift 10: passanten mogen niet (individueel) worden aangesproken. Het aanspreken van bezoekers van de kliniek heeft impact op hun geestelijke gezondheid. De betoging kan enkel gericht zijn op het uitdragen van standpunten en collectieve meningsuiting. 
        Ter toelichting stelt verweerder dat het uitdelen van flyers en het aanspreken van passanten voor een gesprek tot wanordelijkheden kan leiden, die (deels) bestaan uit strafbare gedragingen. Het begrip “wanordelijkheden” is context gebonden. Bij een abortuskliniek wordt de drempel om te spreken van dwang en wanordelijkheden eerder overschreden. Het is aannemelijk dat van het individueel aanspreken van bezoekers van de kliniek dwang uitgaat. De impact op de psychische gezondheid van de bezoekers van de kliniek valt onder “bescherming van de gezondheid”. Het aanspreken van individuele personen valt niet onder het betogingsrecht. Ook maakt het aanspreken van vrouwen een ernstige inbreuk op hun recht op privacy en kan deze wijze van betogen als ernstig hinderlijk worden aangemerkt. 
      
      
    
    
      3.7
      Verweerder heeft in het bestreden besluit II van 30 juli 2024 het primaire besluit in stand gelaten met een aanvullende motivering. Dat de wetgever de psychische gezondheid uitdrukkelijk heeft willen uitsluiten  van het doelcriterium “ter bescherming van de gezondheid” van artikel 2 Wom, valt volgens verweerder nergens uit op te maken. De vraag of psychische gezondheid van mensen tegen wie de betoging zich richt, kan vallen onder de grond “ter bescherming van de gezondheid” heeft in de rechtspraak tot nu toe niet gespeeld. Tot slot wordt opgemerkt dat bij de betogingen van eiseres op 28 juli 2023 en 25 augustus 2023 incidenten hebben plaatsgevonden. Het ging over een uiting (een bord) geplaatst achter de voorruit van een bus direct naast de ingang van de kliniek en het betreden door een van de betogers van het terrein van de kliniek, het aanspreken van een van de bezoekers van de kliniek en het overhandigen van een folder.
      
      
        
          Procesbelang
        
      
    
    
      4.1
      De Pro Life betogingen in 2023 en 2024 hebben inmiddels plaatsgevonden. Uit jurisprudentie van de Afdeling bestuursrechtspraak van de Raad van State (hierna: de Afdeling) volgt echter dat een procesbelang kan zijn gelegen in de omstandigheid dat zich tussen dezelfde partijen in de toekomst een soortgelijk geschil kan voordoen.
      
    
    
      4.2
      De rechtbank stelt op basis van de stukken en het verhandelde ter zitting vast dat eiseres in de toekomst soortgelijke Pro Life betogingen wil houden in Heemstede in de nabijheid van de kliniek, waarin zij weer kan worden geconfronteerd met dezelfde of vergelijkbare beperkingen en voorschriften. 
      
    
    
      4.3
      De rechtbank concludeert daarom dat eiseres belang heeft bij een beoordeling van de bestreden besluiten I en II.
      
      
        
           Welke voorschriften worden betwist?
        
      
    
    
      5.1
      Ter zitting heeft eiseres ter verduidelijking aangegeven dat de beroepen zich niet richten tegen voorschrift 1, te weten dat de deelnemers van de betoging zich te allen tijde verwijderd dienen te houden van het terrein van de kliniek. De beroepen richten zich tegen de bevestiging van de melding in de bestreden besluiten, te weten dat de betogingen dienen plaats te vinden tegenover de kliniek en voorschrift 10, dat passanten niet individueel mogen worden aangesproken. De overige voorschriften en beperkingen zijn niet in geschil.
      
    
    
      5.2
      Verder is ter zitting door verweerder bevestigd dat aan de bevestigingen van de betogingen geen voorschriften of beperkingen zijn opgelegd over het aanbieden van flyers. De beroepsgronden van eiseres die gericht zijn tegen een verbod tot het uitdelen van flyers behoeven daarom geen bespreking.
      
      
        
          Is sprake van een locatie beperking of van een locatie bevestiging? 
        
      
    
    
      6.1
      Eiseres voert aan dat in de meldingen van de betogingen weliswaar steeds is aangegeven dat de betogingen plaatsvinden “tegenover nr. 215 op de Herenweg”, maar dat eiseres wilde betogen naast de ingang van de kliniek en niet aan de overzijde van de straat. De tekst van de melding was misschien op dit punt onduidelijk, maar eiseres heeft dit in bezwaar wel expliciet kenbaar gemaakt. In bezwaar geldt ook een ex-nunc benadering zodat verweerder van die verduidelijking uit had moeten gaan. In een eerdere procedure bij de rechtbank heeft eiseres ook duidelijk gemaakt dat zij naast de ingang wil betogen. Doordat verweerder in de bestreden besluiten toch heeft opgenomen dat de betogingen tegenover nr. 215 dienen plaats te vinden, is feitelijk sprake is van een door verweerder opgelegde locatie beperking.
      
    
    
      6.2
      Verweerder stelt dat in de meldingen staat dat de betogingen worden gehouden “tegenover nr. 215 op de Herenweg”. Deze meldingen zijn volgens verweerder leidend voor de in geding zijnde besluitvorming. Had eiseres de locatie van de betoging willen aanpassen, dan had zij een nieuwe melding kunnen doen. 
      
    
    
      6.3
      De rechtbank oordeelt als volgt. Op grond van artikel 2:3, tweede lid, onder d, van de APV dient de melding de plaats van de betoging te noemen. Verweerder heeft daarom terecht de tekst van de door eiseres gedane meldingen als uitgangspunt voor de beoordeling genomen. In beide meldingen staat als locatie opgenomen “tegenover nr. 215 op de Herenweg”. Volgens normaal spraakgebruik betekent “tegenover” aan de overkant en dus niet aan dezelfde kant van de straat of naast de ingang van de kliniek. Verweerder heeft dit dus juist geïnterpreteerd. De stelling van eiseres dat verweerder op grond van de ex-nunc toets de aanpassing van de locatie in bezwaar mee had moeten nemen, volgt de rechtbank niet. Uitgangspunt bij de beoordeling in bezwaar blijft immers de door eiseres gedane meldingen met de daarin genoemde locatie. Als eiseres de betogingen op een andere locatie had willen houden, had zij een nieuwe melding kunnen doen. Dat heeft eiseres niet gedaan. 
      
    
    
      6.4
      Dit betekent dat verweerder de locatie genoemd in de meldingen in beide bestreden besluiten alleen heeft bevestigd en dus niet een locatie beperking aan eiseres heeft opgelegd. De beroepsgronden die gericht zijn tegen de beperking van de locatie, zal de rechtbank daarom niet bespreken. 
      
      
        
          Valt individueel aanspreken onder de reikwijdte van het betogingsrecht?
        
      
    
    
      7.1
      Eiseres voert aan dat verweerder ten onrechte in voorschrift 10 stelt dat het aanspreken van individuele passanten of bezoekers van de kliniek niet onder het betogingsrecht valt omdat een betoging enkel gericht is op het uitdragen van standpunten en collectieve meningsuiting. Betogers hebben het recht om zelf de vorm van hun betoging te bepalen. Het aanspreken van publiek is een belangrijk onderdeel van de betogingen van eiseres. Het betogingsrecht is breder dan het statisch en passief, bijvoorbeeld met spandoeken, kenbaar maken van een standpunt over een onderwerp.
      
    
    
      7.2
      Verweerder stelt dat het aanspreken van individuele personen niet onder het betogingsrecht valt. De betoging betreft dan namelijk niet meer het uitdragen van een maatschappelijk probleem, maar het aankaarten van een individuele zaak bij een individueel persoon. Dat behoort niet tot het betogingsrecht en geniet dan ook geen bescherming onder artikel 9 van de Grondwet.
      
    
    
      7.3
      Volgens vaste jurisprudentie van de Afdeling is sprake van een betoging op grond van de wetsgeschiedenis van artikel 9 van de Grondwet en de Wom als het gaat om het uitdragen van gemeenschappelijk beleefde gedachten en wensen op politiek of maatschappelijk gebied. Het uitdragen van een gemeenschappelijke mening door de deelnemers van de betoging is daarbij een bepalend element Acties die niet, of niet primair, het karakter van gemeenschappelijke meningsuiting hebben, maar waarbij andere elementen, zoals bijvoorbeeld feitelijke dwang, overheersen, zijn geen betogingen in de hier bedoelde zin. Dat kan bijvoorbeeld het geval zijn bij blokkades van wegen en waterwegen, samenscholingen en volksoplopen.
      
    
    
      7.4
      Omdat de betogingen van eiseres zijn gericht op het uiten van een mening op politiek, maatschappelijk en/of ethisch gebied dient in beginsel ervan uit te worden gegaan dat de betogingen een betoging zijn in de zin van de Wom. Dat eiseres heeft gekozen om haar betogingen te houden in de vorm van flyeren en het aanspreken van bezoekers van de kliniek, maakt dit niet anders. Ook al spreken deelnemers individuele personen aan, zij doen dit nog steeds omdat zij een mening op een politiek, maatschappelijk en/of ethisch gebied uitdragen. De betogingen van eiseres en het individueel aanspreken valt (gelet op haar oogmerk) daarom onder de vrijheid van betoging als bedoeld in artikel 9 van de Grondwet en artikel 11 van het Verdrag tot bescherming van de rechten van de mens en de fundamentele vrijheden (EVRM). Deze beroepsgrond van eiseres slaagt. 
      
    
    
      7.5
      De rechtbank zal hierna bespreken of verweerder in redelijkheid een beperking kon opleggen voor het aanspreken van passanten en bezoekers tijdens de betogingen in 2023 en 2024 ter voorkoming van wanordelijkheden en ter bescherming van de gezondheid, zoals bedoeld in artikel 2 en 5 Wom.
      
      
        
          Wat zijn wanordelijkheden?
        
      
    
    
      8.1
      Eiseres voert (samengevat) aan dat verweerder een onjuiste en te ruime uitleg hanteert van het begrip “wanordelijkheden”. Uit de parlementaire geschiedenis van de Wom volgt dat sprake is van wanordelijkheden als er ongewenste gedragingen zijn die uitstijgen boven het niveau van “verstoring van de openbare orde” en die de inzet van politie vergen, maar met die inzet wel beteugeld kunnen worden. Van wanordelijkheden is pas sprake als op zijn minst ook sprake is van strafbare feiten. Het aanspreken van bezoekers van de kliniek kan daarom niet gelden als wanordelijkheid. Hetzelfde geldt ten aanzien van de recente meldingen van 28 juli 2023 en 25 augustus 2023. Het plaatsen van een bord met een uiting achter de voorruit van een geparkeerde bus en het aanspreken van een bezoeker op het terrein van de kliniek, zijn geen wanordelijkheden. Uit de Memorie van Toelichting bij de Wom blijkt ook dat de wetgever de interactie met omstanders en tegenstanders als een normaal element van een betoging ziet. Omstanders en bezoekers van de kliniek hebben een zekere mate van ongewenst gedrag van een betoging te tolereren. Tot slot is ook geen sprake van strafrechtelijke dwang of hinder.
      
    
    
      8.2
      Verweerder stelt (samengevat) dat aanleiding bestaat voor het opleggen van beperkingen en voorschriften vanwege de vrees voor wanordelijkheden. Daarbij zijn verschillende factoren meegewogen zoals de fysieke eigenschappen van de locatie, de gedragingen van betogers in het verleden en de als gevolg hiervan te verwachten mate van hinder. De betogers benaderen passanten op een hinderlijke en intimiderende manier, lopen mee tot de ingang van de kliniek en spreken mensen indringend toe. Dit wordt als intimiderend ervaren. Het voorgaande is nader onderbouwd met elf meldingen van de kliniek over betogingen in het verleden, politiemeldingen, foto’s en buitenlands onderzoek over het effect van betogingen bij abortusklinieken. Ook zijn twee recente meldingen van 28 juli 2023 en 25 augustus 2023 betrokken. Tot slot stelt verweerder dat wel sprake is van strafrechtelijke dwang zoals bedoeld in artikel 284, eerste lid, Sr en hinder, zoals bedoeld in artikel 2:47 APV. 
      
    
    
      8.3
      De rechtbank overweegt dat eiseres terecht stelt dat de beperkingsgrond "ter bestrijding of voorkoming van wanordelijkheden" niet te ruim mag worden uitgelegd. De rechtbank volgt eiseres echter niet in haar standpunt dat die beperkingsgrond zo beperkt moet worden uitgelegd, dat alleen strafbare gedragingen hieronder vallen. Zoals de Afdeling heeft overwogen in haar uitspraak van 21 september 2016 is van belang dat in de geschiedenis van de totstandkoming van artikel 9 van de Grondwet, waarnaar ook in de geschiedenis van de totstandkoming van artikel 2 van de Wom wordt verwezen, is vermeld dat doelbewust voor "bestrijding of voorkoming van wanordelijkheden" als beperkingsgrond is gekozen. Het vervangen van deze beperkingsgrond door "handhaving van de openbare orde" zou een aanmerkelijke uitbreiding van de beperkingsbevoegdheid en daarom een verzwakking van het in dit artikel vervatte grondrecht inhouden, omdat het begrip "openbare orde" zeer ruim kan worden uitgelegd.
      
    
    
      8.4
      In de geschiedenis van de totstandkoming van artikel 2 van de Wom is ook vermeld dat de betekenis van de beperkingsgrond "ter bestrijding of voorkoming van wanordelijkheden" tot op zekere hoogte wordt beïnvloed door de context waarbinnen de grond wordt ingeroepen. De beoordeling of een samenstel van (verwachte) ongewenste gedragingen zo ernstig is dat van wanordelijkheden kan worden gesproken, hangt niet uitsluitend af van de aard van die gedragingen. Ook de plaats waar de betoging wordt gehouden, kan hier van betekenis zijn. De mate van orde en rust die naar algemeen inzicht op een bepaalde plaats behoort te heersen, bepaalt mede wanneer de grens van wanordelijkheden wordt overschreden, aldus de wetsgeschiedenis. Gelet hierop volgt de rechtbank eiseres niet in haar betoog dat onder wanordelijkheden uitsluitend strafbare gedragingen moeten worden verstaan. Of sprake is van strafbare dwang of hinder is daarom niet relevant en de rechtbank zal hetgeen hierover is aangevoerd daarom niet bespreken.
      
    
    
      8.5
      Of gesproken kan worden van wanordelijkheden hangt dus af van de aard van de gedragingen en de plaats waar de betogingen plaatsvinden, in dit geval bij een abortuskliniek. De rechtbank is van oordeel dat bezoekers van een abortuskliniek in zekere mate meer bescherming behoeven dan bezoekers van andere openbare locaties. Dat het benaderen en aanspreken van bezoekers van de kliniek door betogers van eiseres per definitie een wanordelijkheid is die het opleggen van beperkingen en voorschrift rechtvaardigt, volgt de rechtbank echter niet. 
      
      
        
          Vrees voor wanordelijkheden
        
      
    
    
      8.6
      De rechtbank overweegt dat de bevoegdheid die artikel 5, eerste lid, van de Wom aan verweerder geeft om voorschriften en beperkingen te stellen aan een betoging, een discretionaire bevoegdheid is. Dat betekent dat verweerder een bepaalde beleidsruimte heeft bij het gebruikmaken van deze bevoegdheid. De rechtbank moet beoordelen of verweerder de voorwaarden ter beperking van de betogingen in redelijkheid kon stellen vanuit het oogpunt van de belangen die genoemd worden in artikel 2 van de Wom: de bescherming van de gezondheid, het belang van het verkeer en ter bestrijding of voorkoming van wanordelijkheden. Anders dan de kliniek en verweerder betogen, is de rechtbank van oordeel dat de persoonlijke levenssfeer en de rechten uit de Wet afbreking zwangerschap geen belangen zijn die een rol spelen bij de vraag of verweerder de bevoegdheid toekomt om in dit geval voorwaarden en beperkingen te stellen aan de betogingen van eiseres. Wel kunnen deze aspecten een rol spelen bij de vraag of verweerder zijn bevoegdheid proportioneel heeft ingezet.
      
    
    
      8.7
      De rechtbank stelt verder vast dat de onderbouwing van de vrees voor wanordelijkheden in 2023 grotendeels is gebaseerd op de in 2019 en 2020 geregistreerde incidenten tijdens betogingen van eiseres. Verweerder mag op grond van de jurisprudentie van de Afdeling ervaringen die zijn opgedaan bij andere betogingen in zijn besluitvorming betrekken. Over die meldingen is de rechtbank, in navolging van de eerdere uitspraak van deze rechtbank van 14 november 2022, van oordeel dat de wijze waarop betogers de bezoekers van de kliniek toen benaderden de grens van het toelaatbare overschrijdt. De mate van indringendheid en vastberadenheid waarmee de betogers trachten bezoekers van de kliniek persoonlijk aan te spreken op ethische kwesties, hen achternalopen en hen naroepen met als doel het gesprek voort te zetten, ook nadat is aangegeven dat daar geen prijs op wordt gesteld, maakt naar het oordeel van de rechtbank dat door het gedrag van de betogers in het verleden sprake was van wanordelijkheden. Op grond van het voorgaande heeft verweerder voor de betogingen in 2023 kunnen oordelen dat sprake is van vrees voor wanordelijkheden.
      
    
    
      8.8
      Ter onderbouwing van de vrees voor wanordelijkheden in 2024 heeft verweerder ook gewezen op de eerdere incidenten uit 2019 en 2020 en daarnaast twee nieuwe incidenten uit 2023 genoemd. Eiseres heeft erkend dat haar betogers op 28 juli 2023 een bus hebben geparkeerd naast de ingang van de kliniek aan de Claus Sluiterweg met achter de voorruit een uiting over abortus. De bus bevond zich dus buiten de voor de betoging aangegeven locatie tegenover de Herenweg 215. Daarnaast heeft een van de deelnemers van de betoging van eiseres op 25 augustus 2023 het terrein van de kliniek betreden, daar een bezoeker aangesproken en geprobeerd een folder te overhandigen. Hierdoor is een concreet gedragsvoorschrift overtreden. Op grond van het voorgaande heeft verweerder ook voor de betogingen in 2024 kunnen oordelen dat sprake is van vrees voor wanordelijkheden. 
      
    
    
      8.9
      Tot slot weegt de rechtbank ook mee dat ter zitting is gebleken dat zich de afgelopen twee jaar verder bijna geen incidenten meer hebben voorgedaan tijdens betogingen van eiseres. Aannemelijk is dat daarbij de in 2021 en 2022 opgestelde voorschriften en beperkingen, die vergelijkbaar zijn met de onderhavige voorschriften en beperkingen, een rol hebben gespeeld. Die hebben dus daadwerkelijk effect gehad en hebben wanordelijkheden voorkomen. 
      
    
    
      8.10
      Concluderend is de rechtbank van oordeel dat verweerder zich over de betogingen in 2023 en 2024 op het standpunt kon stellen dat sprake is van vrees voor wanordelijkheden, zodat verweerder op zichzelf de bevoegdheid had om op deze grond voorschriften en beperkingen op te leggen. De beroepsgronden van eiseres slagen dus niet.
      
    
    
      8.11
      De rechtbank zal hierna in overweging 10 bespreken of verweerder in redelijkheid een voorschrift kon opleggen over het aanspreken van passanten en bezoekers tijdens de betogingen in 2023 en 2024 ter voorkoming van wanordelijkheden en de vrees voor de gezondheid. 
      
      
        
          Valt psychische gezondheid ook onder bescherming van de gezondheid?
        
      
    
    
      9.1
      
        Eiseres stelt (samengevat) dat verweerder ten onrechte meent dat de psychische gezondheid ook valt onder de term “ ter bescherming van de gezondheid”, zoals opgenomen in artikel 2 Wom. Uit de wetsgeschiedenis blijkt dat deze term restrictief moet worden uitgelegd. Als voorbeeld noemt men in de Memorie van Toelichting de bestrijding van een epidemie, dus de fysieke gezondheid. In de door de Vereniging van Nederlandse Gemeenten (VNG) opgestelde “factsheet” over betogingen bij abortusklinieken wordt gesteld dat psychische gezondheid niet onder het gezondheidsbegrip van artikel 2 Wom valt. 
        Subsidiair stelt eiseres dat als psychische gezondheid er wel onder valt, verweerder niet heeft onderbouwd dat de psychische gezondheid van de bezoeksters van de kliniek kan worden aangetast als gevolg van de betogingen. Voor schade aan de psychische gezondheid is immers meer nodig dan een kortdurende aantasting van de privacy of mogelijke hinder die daarvan uitgaat. Ook moet objectief blijken van een blijvende aantasting van de psychische gezondheid van de bezoekers en dat geen sprake is van pre-existentiële factoren. Daarnaast heeft verweerder zich laten leiden door de inhoud van de betoging. Gezien het feit dat de betogers alleen bezoekers aanspreken, kan het niet de vorm van de betoging zijn die de psychische schade veroorzaakt. De schade wordt kennelijk veroorzaakt door het aangesproken worden over het onderwerp in kwestie. Een dergelijke bemoeienis met de inhoud is niet toegestaan. 
      
      
    
    
      9.2
      Verweerder stelt (samengevat) dat psychische gezondheid ook onder het begrip “ter bescherming van de gezondheid” uit artikel 2 Wom valt. Nergens uit blijkt dat de wetgever de psychische gezondheid uitdrukkelijk heeft willen uitsluiten. 
      
    
    
      9.3
      De rechtbank ziet onvoldoende aanleiding om op voorhand uit te sluiten dat de psychische gezondheid ook onder bescherming van de gezondheid, zoals opgenomen in artikel 2 Wom kan vallen. Dat dit niet expliciet in de wetsgeschiedenis is benoemd, acht de rechtbank niet doorslaggevend. De rechtbank gaat er daarom vanuit dat verweerder in beginsel bevoegd is om op grond van de bescherming van de psychische gezondheid voorschriften en beperkingen op te leggen. 
      
    
    
      9.4
      De rechtbank komt echter niet toe aan de beoordeling van het subsidiaire standpunt van eiseres dat verweerder niet heeft onderbouwd dat de psychische gezondheid van de bezoekers van de kliniek ook daadwerkelijk kan worden aangetast door de betogingen. Verweerder heeft de opgenomen voorschriften immers niet alleen gebaseerd op de bescherming van de gezondheid, maar ook op de vrees voor wanordelijkheden. De rechtbank heeft hiervoor geoordeeld dat in 2023 en 2024 sprake was van vrees voor wanordelijkheden, zodat verweerder reeds daarom op zichzelf de bevoegdheid had om op deze grond voorschriften en beperkingen op te leggen.
      
      
        
          Noodzakelijk en proportioneel
        
      
    
    
      10.1
      Eiseres voert (samengevat) aan dat het voorschrift dat betogers passanten en bezoekers van de kliniek niet individueel mogen aanspreken, disproportioneel is.
      
    
    
      10.2
      De rechtbank is van oordeel dat het voorschrift dat betogers passanten en bezoekers van de kliniek niet individueel mogen aanspreken, niet noodzakelijk is. De betogingen van eiseres in 2023 en 2024 vonden immers al plaats aan de overzijde van de Herenweg en dus niet aan de zijde van de kliniek of bij de ingang van de kliniek. Niet is duidelijk welke toegevoegde waarde dit voorschrift heeft voor de bescherming van de gezondheid en de vrees voor wanordelijkheden. Bezoekers van de kliniek kunnen de betogers immers vermijden omdat zij niet voor de ingang van de kliniek staan. 
      
    
    
      10.3
      Ook is het voorschrift naar het oordeel van de rechtbank te ruim geformuleerd en daarom niet proportioneel. De betogers mogen immers niet alleen bezoekers van de kliniek, maar alle passanten op de Herenweg niet individueel aanspreken. De term “aanspreken” is ook dermate ruim dat elk geuit woord of gesprek daaronder valt. Dat dit aanspreken alleen zou zien op het aanspreken over Pro Life, zoals verweerder ter zitting heeft gesteld, blijkt niet uit het voorschrift of de toelichting daarop in de bestreden besluiten. 
      
    
    
      10.4
      Het voorgaande maakt dat de rechtbank van oordeel is dat voorschrift 10 niet noodzakelijk is. Evenmin acht de rechtbank dit voorschrift proportioneel. Deze beroepsgrond van eiseres slaagt daarom.  
      
      
    
  
  
    Conclusie en gevolgen
    
    
      11.1
      De beroepen zijn gegrond. Het voorschrift dat betogers passanten en bezoekers niet individueel mogen aanspreken, is niet noodzakelijk. Daarnaast is dit voorschrift te verstrekkend. De rechtbank vernietigt daarom de bestreden besluiten wegens strijd met het bepaalde in artikel 2 van de Wom. 
      
    
    
      11.2
      De rechtbank neemt met toepassing van artikel 8:72, derde lid, aanhef en onder b, van de Algemene wet bestuursrecht nu zelf een beslissing en herroept de besluiten van 13 februari 2023 en 23 januari 2024, voor zover daarin het voorschrift dat betogers passanten en bezoekers niet individuele mogen aanspreken, is opgelegd.
      
    
    
      11.3
      Omdat de beroepen gegrond zijn moet verweerder het griffierecht aan eiseres vergoeden en krijgt eiseres ook een vergoeding van haar proceskosten. Verweerder moet deze vergoeding betalen. De vergoeding is met toepassing van het Besluit proceskosten bestuursrecht als volgt berekend. Voor de rechtsbijstand door een gemachtigde krijgt eiseres een vast bedrag per proceshandeling. In beroep heeft elke proceshandeling een waarde van € 907,-. De gemachtigde heeft twee beroepschriften ingediend en heeft aan de zitting van de rechtbank deelgenomen. Er is in beroep sprake van twee samenhangende zaken zodat de factor daarvoor 1 is. De wegingsfactor voor de zwaarte van de zaak in beroep is 1. De vergoeding bedraagt dan in totaal € 2.721,-. 
      
      
      
      
    
  
  
    Beslissing
    
    
      De rechtbank:
    
    - verklaart de beroepen gegrond;
    - vernietigt de besluiten van 18 juli 2023 en 30 juli 2024, voor zover daarin is beslist dat het voorschrift dat betogers passanten en bezoekers niet individueel mogen aanspreken, gehandhaafd wordt;
    - herroept de besluiten van 13 februari 2023 en 23 januari 2024, voor zover daarin het voorschrift is opgelegd dat betogers passanten en bezoekers niet individueel mogen aanspreken;
    - bepaalt dat deze uitspraak in de plaats komt van het vernietigde gedeelte van de besluiten;
    - bepaalt dat verweerder twee keer het griffierecht van € 365,- aan eiseres moet vergoeden;
    - veroordeelt verweerder tot betaling van € 2.721- aan proceskosten aan eiseres.
    
    
    
    
    
      Deze uitspraak is gedaan door mr. drs. J.H.A.C. Everaerts, voorzitter, en mr. J.M. Janse van Mantgem en mr. T.J.H. Verstappen, leden, in aanwezigheid van mr. A.W. Martens, griffier.
      Uitgesproken in het openbaar op 18 september 2025.
    
    
    
    
    
    
    
    
      
        
        
        
          
            
              griffier
            
            
              voorzitter
            
          
        
      
    
    
    
    
      Een afschrift van deze uitspraak is verzonden aan partijen op:
    
    
    
  
  
    Informatie over hoger beroep
    Een partij die het niet eens is met deze uitspraak, kan een hogerberoepschrift sturen naar de Afdeling bestuursrechtspraak van de Raad van State waarin wordt uitgelegd waarom deze partij het niet eens is met deze uitspraak. Het hogerberoepschrift moet worden ingediend binnen zes weken na de dag waarop deze uitspraak is verzonden. Kan de indiener de behandeling van het hoger beroep niet afwachten, omdat de zaak spoed heeft, dan kan de indiener de voorzieningenrechter van de Afdeling bestuursrechtspraak van de Raad van State vragen om een voorlopige voorziening (een tijdelijke maatregel) te treffen. 
    
    
    
    
    
    
    
    
    
  
  
    Bijlage
    
    
      
        Grondwet
      
    
    
    
      Artikel 9
    
    1. Het recht tot vergadering en betoging wordt erkend, behoudens ieders verantwoordelijkheid volgens de wet.
    2. De wet kan regels stellen ter bescherming van de gezondheid, in het belang van het verkeer en ter bestrijding of voorkoming van wanordelijkheden.
    
    
      Artikel 10
    
    1. Ieder heeft, behoudens bij of krachtens de wet te stellen beperkingen, recht op eerbiediging van zijn persoonlijke levenssfeer.
    (…).
    
    
      
        Wet openbare manifestaties
      
    
    
    
      Artikel 2 
      De bij of krachtens de bepalingen uit deze paragraaf aan overheidsorganen gegeven bevoegdheden tot beperking van het recht tot het belijden van godsdienst of levensovertuiging en het recht tot vergadering en betoging, kunnen slechts worden aangewend ter bescherming van de gezondheid, in het belang van het verkeer en ter bestrijding of voorkoming van wanordelijkheden.
    
    
    
      Artikel 5, eerste lid
      De burgemeester kan naar aanleiding van een kennisgeving voorschriften en beperkingen stellen of een verbod geven.
    
    
    
      
        Algemene Plaatselijke Verordening Heemstede 2023
      
    
    
    
      Artikel 2:3 Kennisgeving betogingen op openbare plaatsen
    
    1. Hij die het voornemen heeft op een openbare plaats een betoging te houden, waaronder begrepen een samenkomst als bedoeld in artikel 3, eerste lid, van de Wet openbare manifestaties, geeft daarvan voor de openbare aankondiging en ten minste 72 uren voordat de betoging wordt gehouden, schriftelijk kennis aan de burgemeester.
    2. De kennisgeving bevat:
    
      a.naam en adres van degene die de betoging houdt;
      b.het doel van de betoging;
      c.de datum waarop de betoging wordt gehouden en het tijdstip van aanvang en van beëindiging
      d.de plaats en, voor zover van toepassing, de route;
      e.voor zover van toepassing, de wijze van samenstelling;
      f.maatregelen die degene die de betoging houdt zal treffen om een regelmatig verloop te bevorderen.
      3.Degene die de kennisgeving doet, ontvangt daarvan een bewijs waarin het tijdstip van de kennisgeving is vermeld.
    
    
    
      Artikel 2:47 Hinderlijk gedrag op openbare plaatsen
      1.Het is verboden op een openbare plaats:
      a.te klimmen of zich te bevinden op een beeld, monument, overkapping, constructie, openbare toiletgelegenheid, voertuig, hek, omheining of andere afsluiting, verkeersmeubilair en daarvoor niet bestemd straatmeubilair;
      b.zich op te houden op een wijze die voor andere gebruikers of omwonenden onnodig overlast of hinder veroorzaakt.
      2.Het verbod is niet van toepassing op situaties waarin wordt voorzien door de artikelen 424, 426bis of 431 van het Wetboek van Strafrecht of artikel 5 van de Wegenverkeerswet 1994.
    
    
    
      Artikel 6:1 Sanctiebepaling
      1.Overtreding van het of bij krachtens deze verordening bepaalde en de daarbij op grond van artikel 1:4 gegeven voorschriften en beperkingen wordt gestraft met hechtenis van ten hoogste drie maanden of geldboete van de tweede categorie en kan bovendien worden gestraft met openbaarmaking van de rechterlijke uitspraak.
      (…)
    
    
    
      
        APV Heemstede 2024
      
    
    
    
      Artikel 2:3 Kennisgeving betogingen op openbare plaatsen
      1.Hij die het voornemen heeft op een openbare plaats een betoging te houden, waaronder begrepen een samenkomst als bedoeld in artikel 3, eerste lid, van de Wet openbare manifestaties, geeft daarvan voor de openbare aankondiging en ten minste 48 uren voordat de betoging wordt gehouden, schriftelijk kennis aan de burgemeester.
      2.De kennisgeving bevat:
    
    a. naam en adres van degene die de betoging houdt;
    b. het doel van de betoging;
    c. de datum waarop de betoging wordt gehouden en het tijdstip van aanvang en van beëindiging
    d. de plaats en, voor zover van toepassing, de route;
    e. voor zover van toepassing, de wijze van samenstelling;
    f. maatregelen die degene die de betoging houdt zal treffen om een regelmatig verloop te bevorderen.
    
      3.Degene die de kennisgeving doet, ontvangt daarvan een bewijs waarin het tijdstip van de kennisgeving is vermeld.
      4.Als het tijdstip van de schriftelijke kennisgeving valt op een vrijdag na 12.00 uur, een zaterdag, een zondag of een algemeen erkende feestdag, wordt de kennisgeving gedaan uiterlijk op de werkdag die aan de dag van dat tijdstip voorafgaat vóór 12.00 uur.
    
    
    
      Artikel 2:47 Hinderlijk gedrag op openbare plaatsen
      1.Het is verboden op een openbare plaats:
    
    a. te klimmen of zich te bevinden op een beeld, monument, overkapping, constructie, openbare toiletgelegenheid, voertuig, hek, omheining of andere afsluiting, verkeersmeubilair en daarvoor niet bestemd straatmeubilair;
    b. zich op te houden op een wijze die voor andere gebruikers of omwonenden onnodig overlast of hinder veroorzaakt.
    2.Het verbod is niet van toepassing op situaties waarin wordt voorzien door de artikelen 424, 426bis of 431 van het Wetboek van Strafrecht of artikel 5 van de Wegenverkeerswet 1994.
    
    
      Artikel 6:1 Sanctiebepaling
      1.Overtreding van het of bij krachtens deze verordening bepaalde en de daarbij op grond van artikel 1:4 gegeven voorschriften en beperkingen wordt gestraft met hechtenis van ten hoogste drie maanden of geldboete van de tweede categorie en kan bovendien worden gestraft met openbaarmaking van de rechterlijke uitspraak.
    
  
  
     Zie bijvoorbeeld de uitspraak van de Afdeling van 9 oktober 2019, ECLI:NL:RVS:2019:3382.
  
  
     Zie ECLI:NL:RVS:2020:1835 en ECLI:NL:RVS:2015:899.
  
  
     Kamerstukken II 1975/76, 13 872, nr. 3, blz. 39 en Kamerstukken II 1976/77, 13 872, nr. 7, blz. 32-33; Kamerstukken II 1985/86, 19 427, nr. 3, blz. 15.
  
  
     Zie Kamerstukken Tweede Kamer 1985/86, 19 427, nr.3, blz 26. 
  
  
     ECLI:NL:RVS:2016:2521.
  
  
     Kamerstukken II 1975/76, 13 872, nr. 4, blz. 90, en Kamerstukken II 1976/77, 13 872, nr. 7, blz. 34
  
  
     Kamerstukken II 1986/87, 19 427, nr. 5, blz. 10
  
  
     Kamerstukken II 1985/86, 19 427, nr. 3, blz. 17
  
  
     Zie de uitspraak van 20 mei 2015, ECLI:NL:RVS:2015:1569, r.o. 4.2.
  
  
     ECLI:NL:RBNH):2022:9957, r.o. 7.4 e.v.