ECLI:NL:RVS:2025:2464, Raad van State, 28-05-2025, 202305267/1/R2
Raad van State — Uitspraak 
Datum: 2025-05-28 00:00:00.000000
Rechtsgebied: Bestuursrecht; Omgevingsrecht

Samenvatting: Bij besluit van 22 april 2020 heeft het college van burgemeester en wethouders van Dongen akkoord gegeven op door [appellante] nagezonden stukken inzake de op 25 augustus 2016 verleende omgevingsvergunning voor het bouwen van een woning aan de [locatie] in Dongen (hierna: het perceel). [appellante] is eigenaresse van de woning op het perceel. Eerder is op 25 augustus 2016 aan haar een omgevingsvergunning verleend voor het bouwen van deze woning. De vergunning is onherroepelijk geworden door de uitspraak van de Afdeling van 18 januari 2018, ECLI:NL:RVS:2018:4155. Niet in geschil is dat de woning in afwijking van de verleende vergunning is gebouwd. Op grond van de omgevingsvergunning mag de woning een bouwhoogte van 8,8 m hebben, maar de woning heeft een bouwhoogte van 9,03 m. Het college heeft in het besluit van 22 april 2020 aangegeven dat in de omgevingsvergunning geen vloerpeil ten opzichte van het NAP is opgenomen.

202305267/1/R2.
    Datum uitspraak: 28 mei 2025
    AFDELING
    BESTUURSRECHTSPRAAK
    Uitspraak op het hoger beroep van:
    [appellante], wonend in Dongen,
    appellante,
    tegen de uitspraak van de rechtbank Zeeland­-West-­Brabant van 30 juni 2023 in zaken nrs. 22/4059 en 22/4072 in het geding tussen:
    1.       [partij sub 1A] en [partij sub 1B],
    2.       [partij sub 2A] en [partij sub 2B]
    en
    het college van burgemeester en wethouders van Dongen.
    Procesverloop
    Bij besluit van 22 april 2020 heeft het college akkoord gegeven op door [appellante] nagezonden stukken inzake de op 25 augustus 2016 verleende omgevingsvergunning voor het bouwen van een woning aan de [locatie] in Dongen (hierna: het perceel).
    Bij besluiten van 14 juli 2022 heeft het college de door [partijen sub 1] en [partijen sub 2] daartegen gemaakte bezwaren gegrond verklaard, het besluit van 22 april 2020 herroepen en de op 25 augustus 2016 verleende omgevingsvergunning gewijzigd voor wat betreft de toegestane bouwhoogte van de woning op het perceel.
    Bij uitspraak van 30 juni 2023 heeft de rechtbank de door [partijen sub 1] en [partijen sub 2] daartegen ingestelde beroepen gegrond verklaard, de besluiten van 14 juli 2022 vernietigd en het college opgedragen om opnieuw op de bezwaren te beslissen.
    Tegen deze uitspraak heeft [appellante] hoger beroep ingesteld.
    Het college, [partijen sub 1] en [partijen sub 2] hebben een schriftelijke uiteenzetting gegeven.
    De Afdeling heeft de zaak op een zitting behandeld op 8 april 2025, waar [appellante], bijgestaan door H. Martens, rechtsbijstandverlener in Assen, en [partijen sub 1] en [partijen sub 2] zijn verschenen.
    Overwegingen
    Overgangsrecht inwerkingtreding Omgevingswet
    1.       Op 1 januari 2024 zijn de Omgevingswet en de Invoeringswet Omgevingswet in werking getreden. Als een aanvraag om een omgevingsvergunning is ingediend vóór het tijdstip van inwerkingtreding van de Omgevingswet, dan blijft op grond van artikel 4.3, aanhef en onder a, van de Invoeringswet Omgevingswet het recht zoals dat gold onmiddellijk vóór dat tijdstip van toepassing tot het besluit op die aanvraag onherroepelijk wordt, met uitzondering van artikel 3.9, derde lid, eerste zin, van de Wet algemene bepalingen omgevingsrecht (hierna: de Wabo).
    De aanvraag om een omgevingsvergunning is ingediend op 17 mei 2016. Dat betekent dat in dit geval de Wabo, zoals die gold vóór 1 januari 2024, van toepassing blijft.
    Inleiding
    2.       [appellante] is eigenaresse van de woning op het perceel. Eerder is op 25 augustus 2016 aan haar een omgevingsvergunning verleend voor het bouwen van deze woning. De vergunning is onherroepelijk geworden door de uitspraak van de Afdeling van 18 januari 2018, ECLI:NL:RVS:2018:4155. Niet in geschil is dat de woning in afwijking van de verleende vergunning is gebouwd. Op grond van de omgevingsvergunning mag de woning een bouwhoogte van 8,8 m hebben, maar de woning heeft een bouwhoogte van 9,03 m. Het college heeft in het besluit van 22 april 2020 aangegeven dat in de omgevingsvergunning geen vloerpeil ten opzichte van het NAP is opgenomen. In dat besluit heeft het college ingestemd met een vloerpeil van 5,60 m boven NAP. Vervolgens is het college in het besluit van 14 juli 2022 uitgegaan van een feitelijk vloerpeil van 5,70 m boven NAP en heeft het de omgevingsvergunning van 25 augustus 2016 gewijzigd verleend met toepassing van artikel 2.12, eerste lid, onder a, onder 2º, van de Wabo, gelezen in samenhang met artikel 4, onderdeel 1, van Bijlage II van het Besluit omgevingsrecht (hierna: het Bor), voor wat betreft de totale overschrijding van de toegestane bouwhoogte. [partijen sub 1] en [partijen sub 2] zijn buren van [appellante] en zijn het niet eens met het gehanteerde peil.
    Uitspraak van de rechtbank
    3.       De rechtbank heeft geoordeeld dat het college bij de invulling van het begrip ‘aansluitend terrein’ uit de Beleidsregels buitenplans afwijken van de regels van het bestemmingsplan gemeente Dongen, artikel 2.12, eerste lid, onder a, onder 2º, Wabo 2016 (hierna: de beleidsregels) ten onrechte alleen heeft gekeken naar het perceel van [appellante]. De rechtbank heeft overwogen dat het normale spraakgebruik en het Bouwbesluit 2012 uitgaan van een andere invulling van dit begrip. Als de redenering van het college zou worden gevolgd, betekent dit volgens de rechtbank dat de maximaal toegestane hoogte uit het bestemmingsplan "Zuid en West Dongen - partiële herziening 2015" (hierna: het bestemmingsplan) wordt overschreden. Het college heeft dus in strijd met de beleidsregels medewerking verleend aan een afwijking van het bestemmingsplan. De rechtbank is van oordeel dat de besluiten van 14 juli 2022 daarom onvoldoende zorgvuldig en gemotiveerd zijn genomen.
    Wettelijk kader
    4.       Het wettelijk kader is opgenomen in de bijlage, die deel uitmaakt van deze uitspraak.
    Gronden hoger beroep
    5.       [appellante] betoogt dat de rechtbank ten onrechte heeft geoordeeld dat het college in strijd met de beleidsregels de gewijzigde omgevingsvergunning heeft verleend. Hierover voert zij aan dat de rechtbank ten onrechte heeft overwogen dat de door het college gegeven uitleg van het begrip ‘aansluitend terrein’ als bedoeld in de beleidsregels onjuist is. Volgens [appellante] is het vaste rechtspraak dat bij het bepalen van de bouwhoogte een kunstmatige ophoging niet wordt meegerekend. Verder is de rechtbank volgens [appellante] ten onrechte uitgegaan van een peil van 5,37 m boven NAP, omdat het gemiddelde peil op het perceel 5,52 m boven NAP is. Bovendien is door de rechtbank niet onderkend dat het een bestendig gebruik van het college is om het peil te bepalen op de wijze zoals dat is gedaan.
    5.1.    Het college heeft beleidsregels vastgesteld waarin is opgenomen wanneer en hoe gebruik wordt gemaakt van de mogelijkheid om met toepassing van artikel 4 van Bijlage II van het Bor van het bestemmingsplan af te wijken. Volgens de beleidsregels mag binnen de bebouwde kom niet hoger worden gebouwd dan het bestemmingsplan maximaal toelaat, gemeten vanaf het aansluitend terrein. Zoals de rechtbank terecht heeft overwogen, heeft het college niet de juiste invulling gegeven aan het begrip aansluitend terrein als bedoeld in de beleidsregels. Door alleen naar het perceel van [appellante] te kijken en niet ook naar de omliggende percelen, zou [appellante] met het kunstmatig ophogen van haar perceel hoger kunnen bouwen dan het bestemmingsplan maximaal toelaat en dat kan niet de bedoeling van de beleidsregels zijn.
    De rechtbank is terecht uitgegaan van een peil van 5,37 m boven NAP, zoals dat door het college is vastgesteld overeenkomstig artikel 1.46, onder c, van de planregels. Het betoog van [appellante] dat op basis van het Actueel Hoogtebestand Nederland (hierna: AHN) uit 2022 een ander peil zou gelden, slaagt niet, omdat het peil moet worden vastgesteld overeenkomstig de planregels.
    Zoals de rechtbank terecht heeft overwogen, is door het college vastgesteld dat de woning een begane vloerpeil heeft van 5,7 m boven NAP. Het verschil tussen het begane vloerpeil en het peil is dus 0,33 m. Verder is niet in geschil dat de woning een nokhoogte heeft van 8,7 m, gemeten vanaf het begane vloerpeil. De bouwhoogte, die bestaat uit het verschil tussen het begane vloerpeil van 5,7 m boven NAP en het peil van 5,37 m boven NAP plus de nokhoogte van de woning, is dus 9,03 m. De rechtbank heeft daarom terecht overwogen dat de woning hoger is dan de hoogte die het bestemmingsplan maximaal toestaat, zijnde 8,8 m. De rechtbank heeft verder terecht overwogen dat het college dus in strijd met de beleidsregels de gewijzigde omgevingsvergunning heeft verleend.
    Het betoog slaagt niet.
    6.       [appellante] betoogt dat de rechtbank ten onrechte geen bestuurlijke lus heeft toegepast. Volgens [appellante] had het college kunnen afwijken van de beleidsregels om alsnog de benodigde omgevingsvergunning te verlenen.
    6.1.    Zoals de Afdeling eerder heeft overwogen in een uitspraak van 17 augustus 2022, ECLI:NL:RVS:2022:2387, onder 6.1, is de ingevolge artikel 8:51a, eerste lid, van de Algemene wet bestuursrecht aan de rechtbank toegekende bevoegdheid om een zogenoemde bestuurlijke lus toe te passen discretionair van aard. [appellante] heeft de rechtbank niet verzocht om het toepassen van een bestuurlijke lus. De beslissing van de rechtbank om de bestuurlijke lus niet toe te passen behoefde, gelet hierop, geen motivering. Bij het nemen van een nieuw besluit op bezwaar is het aan het college om te beslissen of het wenst af te wijken van de beleidsregels.
    Het betoog slaagt niet.
    Conclusie
    7.       Het hoger beroep is ongegrond. De uitspraak van de rechtbank moet worden bevestigd.
    8.       Het college hoeft geen proceskosten te vergoeden.
    Beslissing
    De Afdeling bestuursrechtspraak van de Raad van State:
    bevestigt de uitspraak van de rechtbank.
    Aldus vastgesteld door mr. A.J.C. de Moor-van Vugt, lid van de enkelvoudige kamer, in tegenwoordigheid van mr. M.A. Graaff-Haasnoot, griffier.
    w.g. De Moor-van Vugt
    lid van de enkelvoudige kamer
    w.g. Graaff-Haasnoot
    griffier
    Uitgesproken in het openbaar op 28 mei 2025
    531-1135
     
    BIJLAGE
     
    Wet algemene bepalingen omgevingsrecht
    Artikel 2.12
    1. Voor zover de aanvraag betrekking heeft op een activiteit als bedoeld in artikel 2.1, eerste lid, onder c, kan de omgevingsvergunning slechts worden verleend indien de activiteit niet in strijd is met een goede ruimtelijke ordening en:
    a. indien de activiteit in strijd is met het bestemmingsplan of de beheersverordening:
    1°. met toepassing van de in het bestemmingsplan of de beheersverordening opgenomen regels inzake afwijking,
    2°. in de bij algemene maatregel van bestuur aangewezen gevallen, of
    3°. in overige gevallen, indien de motivering van het besluit een goede ruimtelijke onderbouwing bevat;
    […]
    Bijlage II van het Besluit omgevingsrecht
    Artikel 4
    Voor verlening van een omgevingsvergunning voor een activiteit als bedoeld in artikel 2.1, eerste lid, onder c, van de wet waarbij met toepassing van artikel 2.12, eerste lid, onder a, onder 2°, van de wet van het bestemmingsplan of de beheersverordening wordt afgeweken, komen in aanmerking:
    1. een bijbehorend bouwwerk of uitbreiding daarvan […]
    Bestemmingsplan "Zuid en West Dongen - partiele herziening 2015"
    Artikel 1.46 peil
    […]
    c. In andere gevallen: de gemiddelde hoogte van het op het tijdstip van de inwerkingtreding van het plan bestaande aansluitende afgewerkte maaiveld.
    Artikel 2.3 bouwhoogte van een bouwwerk
    vanaf het peil tot aan het hoogste punt van een gebouw of van een bouwwerk, geen gebouw zijnde, met uitzondering van ondergeschikte bouwonderdelen, zoals schoorstenen, antennes en naar de aard daarmee gelijk te stellen bouwonderdelen.
    Artikel 22.2.2 Hoofdgebouwen
    […]
    g. De bouwhoogte van hoofdgebouwen bedraagt ten hoogste 4 m meer dan de met de aanduiding aangegeven goothoogte.
    […]
    Artikel 32 Algemene ontheffingsregels
    Burgemeester en wethouders kunnen - tenzij op grond van hoofdstuk 2 reeds ontheffing kan worden verleend - ontheffing verlenen van de regels voor:
    a. Afwijkingen van maten (waaronder percentages) met ten hoogste 10%.
    […]
    Beleidsregels buitenplans afwijken van de regels van het bestemmingsplan gemeente Dongen, artikel 2.12, eerste lid, onder a, onder 2°, Wabo 2016
    In hoofdstuk 3 is opgenomen dat binnen de bebouwde kom de goothoogte respectievelijk de bouwhoogte van het bijbehorende bouwwerk, zijnde een bijgebouw, dan wel uitbreiding van het hoofdgebouw, niet hoger is dan het ter plaatse geldende bestemmingsplan maximaal toelaat, gemeten vanaf het aansluitend terrein.