ECLI:NL:CBB:2025:568, College van Beroep voor het bedrijfsleven, 21-10-2025, 24/729
College van Beroep voor het bedrijfsleven — Uitspraak 
Datum: 2025-10-21 00:00:00.000000
Rechtsgebied: Bestuursrecht

Samenvatting: Naar het oordeel van het College heeft de minister bij het vaststellen van het stikstof- en fosfaatgehalte in de eindvoorraad mest in 2018 mogen uitgaan van de gemiddelde fosfaat- en stikstofgehalten van de in 2018 afgevoerde mest. Het College bevestigt de aangevallen uitspraak.

uitspraak						 
    
      
        
          
        
      
      
        
          
        
      
    
    COLLEGE VAN BEROEP VOOR HET BEDRIJFSLEVEN
    
    
      zaaknummer: 24/729
    
    
    uitspraak van de meervoudige kamer van 21 oktober 2025 op het hoger beroep van:
    
      [naam] B.V., te [woonplaats] (onderneming)
    (gemachtigde: mr. J.J.J. de Rooij)
    
    
      tegen de uitspraak van de rechtbank Oost-Brabant van 16 juli 2024, in het geding tussen
    
    
    
      de onderneming
    
    
      en
    de minister van Landbouw, Visserij, Voedselzekerheid en Natuur 
    (gemachtigde: mr. M. Leegsma)
    
    
  
  
    Procesverloop in hoger beroep
    
    
      De onderneming heeft hoger beroep ingesteld tegen de uitspraak van de rechtbank Oost-Brabant (rechtbank) van 16 juli 2024 (ECLI:NL:RBOBR:2024:3347, aangevallen uitspraak).
      
        De minister heeft een reactie op het hogerberoepschrift ingediend.
    
    
    
      De zitting was op 11 september 2025. Aan de zitting heeft de gemachtigde van de minister deelgenomen.
    
    
  
  
    Grondslag van het geschil
    
    
      1.1
      Voor een uitgebreide weergave van het verloop van de procedure, het wettelijk kader en de in dit geding van belang zijnde feiten en omstandigheden, voor zover niet bestreden, wordt verwezen naar de aangevallen uitspraak. Het College volstaat met het volgende.
      
    
    
      1.2
      De onderneming exploiteert een varkenshouderij. Toezichthouders van de Nederlandse Voedsel- en Warenautoriteit hebben de onderneming gecontroleerd op de naleving van de meststoffenregelgeving in het jaar 2018. De resultaten van deze controle zijn neergelegd in een rapport van bevindingen van 19 november 2020 (rapport van bevindingen). 
      
    
    
      1.3
      Met het besluit van 28 oktober 2022 (boetebesluit) heeft de minister naar aanleiding van het rapport van bevindingen de onderneming voor het overschrijden van de gebruiksnorm dierlijke meststoffen met 2.062 kg en de stikstofgebruiksnorm met 1.674 kg een gematigde boete opgelegd van € 17.904,60. De minister heeft de boete gematigd in verband met de overschrijding van de beslistermijn.
      
    
    
      1.4
      Met het besluit van 11 januari 2024 (beslissing op bezwaar) heeft de minister het bezwaar van de onderneming tegen het boetebesluit ongegrond verklaard.
      
    
  
  
    Aangevallen uitspraak
    
    
      2	De rechtbank heeft het beroep van de onderneming ongegrond verklaard. Volgens de rechtbank is de minister bij het vaststellen van de eindvoorraad mest in 2018 terecht uitgegaan van de gemiddelde stikstof- en fosfaatgehalten van de in 2018 afgevoerde mest. De onderneming heeft niet aannemelijk gemaakt dat die gemiddelden niet representatief zijn over 2018. Weliswaar heeft de onderneming aangevoerd dat in 2018 veelal dunne mest is afgevoerd en de dikke mest met hogere gehalten in de mestput is achtergebleven, maar zij heeft deze stelling op geen enkele manier onderbouwd met concrete en controleerbare gegevens, terwijl dat wel op haar weg had gelegen. Bovendien heeft de minister onbestreden gesteld, aldus de rechtbank, dat de gemiddelden zijn gebaseerd op een aanzienlijke hoeveelheid van 314 bemonsterde en geanalyseerde vrachten. De minister is dus uitgegaan van de specifieke gegevens van de onderneming. Ook overigens is de stelling van de onderneming niet met een logische redenering te volgen. De onderneming heeft namelijk desgevraagd toegelicht dat haar bedrijfsvoering in 2018 niet anders is geweest ten opzichte van de jaren daarvoor en daarna. Volgens de rechtbank heeft de minister daarom terecht aangenomen dat geen sprake is van dermate specifieke omstandigheden dat niet van de gemiddelden over het jaar 2018 uitgegaan kon worden. Bovendien heeft de minister er terecht op gewezen dat de onderneming gedurende het jaar 2018 had kunnen anticiperen op de lagere gehalten in de bemonsterde mest en haar bedrijfsvoering zo nodig had kunnen aanpassen door het nemen van maatregelen. De onderneming had bijvoorbeeld extra mest kunnen laten afvoeren. Dat de afzet van mest in 2018 lastiger was dan in 2017 heeft de onderneming wel gesteld, maar op geen enkele manier onderbouwd. Ook had de onderneming maatregelen kunnen nemen om te voorkomen dat alleen de dunne mest en niet ook de dikkere mest uit de put zou worden opgezogen en afgevoerd. De rechtbank heeft geoordeeld dat de minister daarom op goede gronden is uitgegaan van het gemiddelde stikstof- en fosfaatgehalte in de bemonsterde afgevoerde mest over 2018. 
    
    
  
  
    Beoordeling van het geschil in hoger beroep
    
    
      3.1
      In hoger beroep is de vraag aan de orde of de rechtbank terecht heeft geoordeeld dat de minister bij het vaststellen van de eindvoorraad mest in 2018 heeft mogen uitgaan van de gemiddelde fosfaat- en stikstofgehalten van de in 2018 afgevoerde mest.
      
    
    
      3.2
      De onderneming betoogt dat de minister niet had moeten uitgaan van de gemiddelde fosfaat- en stikstofgehalten van de afgevoerde mest in 2018. Volgens de onderneming heeft de rechtbank een onjuiste uitleg gegeven aan het begrip ‘best beschikbare gegevens’ in artikel 94, tweede lid, van de Uitvoeringsregeling Meststoffenwet (Uitvoeringsregeling Msw). De onderneming betoogt dat, gelet op het lex certa-beginsel en de omstandigheid dat sprake is van een ‘criminal charge’, artikel 94, tweede lid, van de Uitvoeringsregeling Msw leidend is en de toelichting daarop van secundair belang. De in de nota van toelichting genoemde methoden moeten buiten beschouwing worden gelaten in het geval de best beschikbare gegevens verkregen worden aan de hand van een andere methode. Volgens de onderneming zijn de gemiddelde gehalten van de in 2018 van haar bedrijf afgevoerde mest niet de best beschikbare gegevens, omdat deze niet representatief zijn. Er moet worden uitgegaan van de gemiddelde gehalten in de afgevoerde mest van 2017 en 2018 of van de gemiddelde gehalten in de afgevoerde mest van 2017 tot en met 2019. Dit is meer representatief. Met deze methode zou geen sprake zijn van overschrijding van de gebruiksnormen in 2018.
      
    
    
      3.3
      
        Het onder 3.2 vermelde betoog slaagt niet. Zoals het College eerder heeft overwogen verlangt het lex certa-beginsel, dat onder meer besloten ligt in artikel 7 van het Verdrag tot bescherming van de rechten van de mens en de fundamentele vrijheden, van de wetgever dat hij met het oog op de rechtszekerheid op een zo duidelijk mogelijke wijze de verboden gedragingen omschrijft (zie bijvoorbeeld de uitspraak van 22 februari 2012, 
        ECLI:NL:CBB:2012:BV6713). In artikel 94, tweede lid, van de Uitvoeringsregeling Msw staat dat het stikstof- en fosfaatgehalte van de op een bedrijf opgeslagen hoeveelheden dierlijke mest wordt bepaald aan de hand van de best beschikbare gegevens. Dit artikel behelst geen verboden gedraging. Naar het oordeel van het College is dan ook geen sprake van strijd met het lex certa-beginsel. Voor zover er onzekerheid bestaat bij de onderneming over de invulling van het begrip ‘best beschikbare gegevens’, biedt de toelichting bij deze bepaling (Stcrt. 2005, nr. 226, blz. 59) voldoende duidelijkheid daarover. Uit deze toelichting volgt dat de best beschikbare gegevens verkregen worden door de gehele voorraad te bemonsteren en te analyseren. Indien deze gegevens niet beschikbaar zijn, kan gerekend worden met de gemiddelde stikstof- en fosfaatgehalten van de in het betreffende jaar bemonsterde afgevoerde mest. Als laatste, alleen als geen afvoer heeft plaatsgevonden, kan gebruik worden gemaakt van forfaitaire gehalten. Deze invulling van het begrip ‘best beschikbare gegevens’ is ook opgenomen in het door de minister gehanteerde Boetebeleid Meststoffenwet RVO. Anders dan de onderneming, ziet het College geen beletsel om de invulling van het begrip ‘best beschikbare gegevens’, zoals opgenomen in de toelichting, als uitgangspunt te nemen. 
      
      
    
    
      3.4
      Het College kan zich vinden in wat de rechtbank over de door de minister gehanteerde gegevens onder 6.3 van haar uitspraak – zoals hiervoor uiteengezet onder 2 – heeft overwogen, waarnaar hier kortheidshalve wordt verwezen. Het College volstaat hier met het volgende.
      
    
    
      3.5
      Omdat gegevens over de gehele voorraad varkensdrijfmest van de onderneming niet beschikbaar waren, heeft de minister bij het vaststellen van de eindvoorraad varkensdrijfmest in 2018 gerekend met de gemiddelde stikstof- en fosfaatgehalten van de bemonsterde en geanalyseerde staldierenmest die in 2018 is afgevoerd. De boeteberekening van de minister is daarmee conform artikel 94, tweede lid, van de Uitvoeringsregeling Msw. Wat de onderneming in hoger beroep heeft aangevoerd leidt het College niet tot het oordeel dat de minister van die berekening had moeten afwijken door te rekenen met de gemiddelde gehalten van de afgevoerde mest over aansluitende kalenderjaren. De onderneming heeft niet uiteengezet waarom de in 2018 afgevoerde 314 vrachten geen representatief beeld geven van de eindvoorraad in 2018. Voorts is de bedrijfsvoering in 2018 niet anders geweest dan de jaren daarvoor en daarna. De minister heeft dan ook terecht aangenomen dat geen sprake is van dermate specifieke omstandigheden dat niet van de gemiddelden over het jaar 2018 uitgegaan kon worden. De door de onderneming voorgestelde methode, waarbij uitgegaan wordt van gemiddelden over de jaren 2017-2019 impliceert bovendien dat pas na afloop van het jaar 2019 de mineralengehalten van de eindvoorraad in 2018 kunnen worden vastgesteld. Dan is sturing op het mineralengebruik in de loop van het jaar, een essentieel element van het gebruiksnormensysteem, echter niet meer mogelijk.
      
    
    
      3.6
      Uit het voorgaande volgt dat de rechtbank terecht heeft geoordeeld dat de minister bij het vaststellen van het stikstof- en fosfaatgehalte in de eindvoorraad mest in 2018 heeft mogen uitgaan van de gemiddelde fosfaat- en stikstofgehalten van de in 2018 afgevoerde mest.
      
    
  
  
    Beslissing
    
    
      Het College bevestigt de aangevallen uitspraak.
    
    
    
    
      Deze uitspraak is gedaan door mr. T. Pavićević, mr. C.T. Aalbers en mr. M.L. Noort, in aanwezigheid van mr. H. Caglayankaya, griffier. De beslissing is in het openbaar uitgesproken op 21 oktober 2025.
    
    
    
    
    
    
    
    
    
      w.g. T. Pavićević						w.g. H. Caglayankaya