ECLI:NL:RVS:2025:5353, Raad van State, 05-11-2025, 202405955/1/A3
Raad van State — Uitspraak 
Datum: 2025-11-05 00:00:00.000000
Rechtsgebied: Bestuursrecht

Samenvatting: Bij besluit van 15 maart 2023 heeft de staatssecretaris van Rechtsbescherming een boete van € 2.000,00 opgelegd aan [appellante] wegens overtreding van de Wet particuliere beveiligingsorganisaties en recherchebureaus. [eigenaar] is eigenaar van het beveiligingsbedrijf [naam appellante] en van het bedrijf [naam bedrijf B]. Op 15 maart 2023 heeft de staatssecretaris aan [appellante] een boete opgelegd op grond van artikel 7, tweede lid, van de Wpbr. Volgens de staatssecretaris heeft [appellante] de heer [persoon] tewerkgesteld als beveiliger zonder dat de korpschef hiervoor toestemming had verleend. De staatssecretaris heeft aan de boetebeschikking een proces-verbaal van twee politieambtenaren ten grondslag gelegd. In dit proces-verbaal staat vermeld dat de politieambtenaren op zaterdag 16 juli 2022 omstreeks 23:00 twee beveiligers, waaronder [persoon], hebben gecontroleerd bij de horecagelegenheid [naam horecagelegenheid] in Rotterdam. In het proces-verbaal staat verder vermeld dat [persoon] een polo droeg met het opschrift [naam appellante] en een beveiligersembleem, maar niet in het bezit was van een beveiligerspas.

202405955/1/A3.
    Datum uitspraak: 5 november 2025
    AFDELING
    BESTUURSRECHTSPRAAK
    Uitspraak op het hoger beroep van:
    [appellante], gevestigd in [plaats,
    appellante,
    tegen de uitspraak van de rechtbank Rotterdam van 20 augustus 2024 in zaak nr. 24/896 in het geding tussen:
    [appellante]
    en
    de staatssecretaris van Rechtsbescherming (nu: de staatssecretaris van Justitie en Veiligheid, voorheen: de minister voor Rechtsbescherming, hierna: de staatssecretaris).
    Procesverloop
    Bij besluit van 15 maart 2023 heeft de staatssecretaris een boete van € 2.000,00 opgelegd aan [appellante] wegens overtreding van de Wet particuliere beveiligingsorganisaties en recherchebureaus (hierna: Wpbr).
    Bij besluit van 11 december 2023 heeft de staatssecretaris het door [appellante] daartegen gemaakte bezwaar ongegrond verklaard.
    Bij uitspraak van 20 augustus 2024 heeft de rechtbank het door [appellante] daartegen ingestelde beroep ongegrond verklaard.
    Tegen deze uitspraak heeft [appellante] hoger beroep ingesteld.
    De staatssecretaris heeft een schriftelijke uiteenzetting gegeven.
    [appellante] heeft een nader stuk ingediend.
    De Afdeling heeft de zaak op een zitting behandeld op 1 oktober 2025, waar [appellante], vertegenwoordigd door [eigenaar], en de staatssecretaris, vertegenwoordigd door mr. I.M Touwen, zijn verschenen.
    Overwegingen
    Juridisch kader
    1.       De voor deze zaak van belang zijnde bepalingen zijn opgenomen in de aangehechte bijlage die deel uitmaakt van deze uitspraak.
    Inleiding
    2.       [eigenaar] is eigenaar van het beveiligingsbedrijf [naam appellante] en van het bedrijf [naam bedrijf B]. Op 15 maart 2023 heeft de staatssecretaris aan [appellante] een boete opgelegd op grond van artikel 7, tweede lid, van de Wpbr. Volgens de staatssecretaris heeft [appellante] de heer [persoon] tewerkgesteld als beveiliger zonder dat de korpschef hiervoor toestemming had verleend. De staatssecretaris heeft aan de boetebeschikking een proces-verbaal van twee politieambtenaren ten grondslag gelegd. In dit proces-verbaal staat vermeld dat de politieambtenaren op zaterdag 16 juli 2022 omstreeks 23:00 twee beveiligers, waaronder [persoon], hebben gecontroleerd bij de horecagelegenheid [naam horecagelegenheid] in Rotterdam. In het proces-verbaal staat verder vermeld dat [persoon] een polo droeg met het opschrift [naam appellante] en een beveiligersembleem, maar niet in het bezit was van een beveiligerspas. [persoon] heeft volgens het proces-verbaal aan de politieambtenaren verklaard dat hij al vier maanden werkte voor [appellante], dat hij zijn opleiding tot beveiliger had afgerond en toestemming voor beveiligingswerkzaamheden had aangevraagd, maar deze nog niet had gekregen. [appellante] is het niet eens met de besluitvorming. Volgens [appellante] werkte [persoon] niet als beveiliger voor [appellante], maar als servicemedewerker voor [naam bedrijf B] voor een naastgelegen horecagelegenheid en maakte hij alleen een praatje met de beveiliger van [naam horecagelegenheid]. [persoon] droeg tijdens de controle per abuis de verkeerde kleding. De politieambtenaren hebben ook niet waargenomen dat hij beveiligingswerkzaamheden uitvoerde. Hij is dus niet door [appellante] tewerkgesteld en daarom heeft de staatssecretaris ten onrechte een boete aan haar opgelegd, aldus [appellante].
    Uitspraak van de rechtbank
    3.       De rechtbank heeft het beroep van [appellante] ongegrond verklaard. De rechtbank heeft geoordeeld dat de staatssecretaris in beginsel mag afgaan op de bevindingen die in het proces-verbaal zijn neergelegd. Volgens de rechtbank heeft [appellante] onvoldoende aangevoerd om de schijn te weerleggen dat [persoon] op het moment van de controle door haar tewerk was gesteld als beveiliger. Ook heeft de rechtbank overwogen dat bewaken als bedoeld in de Wpbr niet alleen actieve handelingen betreft, maar ook kan bestaan uit het louter aanwezig zijn van een beveiliger. [persoon] heeft zich als zodanig publiekelijk gemanifesteerd. Dat een dienstbetrekking tussen [persoon] en [appellante] ontbreekt brengt niet met zich dat artikel 7, tweede lid, van de Wpbr niet van toepassing is, omdat dit artikel niet bepaalt dat tewerkstellen uitsluitend is toegestaan ingeval tussen de tewerkgestelde en de beveiligersorganisatie een dienstbetrekking bestaat, aldus de rechtbank.
    Beoordeling van het hoger beroep
    4.       [appellante] betoogt dat de rechtbank ten onrechte heeft geoordeeld dat zij de Wpbr heeft overtreden. [appellante] stelt dat uit wat zij heeft aangevoerd voldoende blijkt dat [persoon] niet bij haar werkte als beveiliger. [appellante] voert aan dat de boete alleen is gebaseerd op een vermoeden van overtreding en niet op concreet bewijs. Het proces-verbaal dat ten grondslag ligt aan de boete sluit niet uit dat het tijdens de inspectie is gegaan zoals [appellante] stelt. Volgens [appellante] was [persoon] onderweg naar [naam café] om daar aan het werk te gaan als servicemedewerker. Bij het nabijgelegen [naam horecagelegenheid] maakte hij een praatje met de beveiliger die daar aan het werk was. Tijdens de controle van de politieambtenaren had [persoon] niet door dat hij de verkeerde kleding droeg. Op de vraag van de politieambtenaar hoelang hij voor het bedrijf werkt bedoelde hij te antwoorden dat hij vier maanden voor [naam bedrijf B] werkt en niet dat hij voor [appellante] werkt. In het proces-verbaal is ook opgenomen dat de agenten niet hebben gezien dat er daadwerkelijk beveiligingswerkzaamheden werden verricht. [appellante] onderbouwt haar betoog met verklaringen van [persoon], de beveiliger van [naam café], haar boekhouder en de eigenaar van [naam café] en [naam horecagelegenheid]. Volgens [appellante] heeft de rechtbank deze verklaringen onvoldoende meegewogen.
    Volgens [appellante] is de rechtbank er verder ten onrechte van uitgegaan dat het mogelijk is dat personeel tussen [appellante] en [naam bedrijf B] werd in- en uitgeleend. [appellante] verwijst naar een verklaring van haar boekhouder en een factuur van [naam bedrijf B] aan [naam café]. Als er toch van moet worden uitgegaan dat [persoon] werd ingeleend op het moment dat de controle plaatsvond, omdat er twee beveiligers van verschillende bedrijven bij één café stonden, had de boete moeten worden opgelegd aan het bedrijf dat [persoon] inleende en niet aan [appellante]. De rechtbank heeft dit niet onderkend, aldus [appellante].
    4.1.    Niet in geschil is dat [appellante] een beveiligingsorganisatie is als bedoeld in de Wpbr. Ook is niet in geschil dat [persoon] op 16 juli 2022 niet over toestemming beschikte om beveiligingswerkzaamheden te verrichten. De vraag die voorligt is of de rechtbank terecht heeft geoordeeld dat de staatssecretaris ervan uit mocht gaan dat [appellante] [persoon] heeft tewerkgesteld als bedoeld in artikel 7, tweede lid, van de Wpbr.
    4.2.    Zoals de Afdeling eerder heeft overwogen (onder meer in de uitspraak van 9 juni 2021, ECLI:NL:RVS:2021:1205) mag een bestuursorgaan, onverminderd zijn eigen verantwoordelijkheid om een besluit zorgvuldig voor te bereiden, in beginsel afgaan op de juistheid van de bevindingen in een op ambtseed of ambtsbelofte opgemaakt en ondertekend proces-verbaal, voor zover deze bevindingen eigen waarnemingen van de opsteller van het proces-verbaal weergeven. Als die bevindingen worden betwist, zal moeten worden onderzocht of er, gelet op de aard en inhoud van die betwisting, grond bestaat voor zodanige twijfel aan die bevindingen dat deze niet of niet volledig aan de vaststelling van de overtreding ten grondslag kunnen worden gelegd.
    4.3.    De Afdeling volgt [appellante] niet in haar standpunt dat de door haar ingebrachte bewijsmiddelen de rechtbank tot een ander oordeel hadden moeten brengen. Ze licht dat als volgt toe.
    De staatssecretaris heeft aan zijn besluitvorming ten grondslag gelegd dat uit het proces-verbaal kan worden afgeleid dat [persoon] op 16 juli 2022 door [appellante] tewerk is gesteld. Uit het proces-verbaal blijkt dat er voor [naam horecagelegenheid] twee personen in beveiligingsuniform stonden, waaronder [persoon]. Ook blijkt uit het proces-verbaal dat [persoon] een polo droeg die was voorzien van het logo van [appellante] en een beveiligersembleem. Een bestuursorgaan mag hieruit in beginsel afleiden dat die persoon in dienst is van dat bedrijf (zie bijvoorbeeld de uitspraak van 30 augustus 2023, ECLI:NL:RVS:2023:3298). Het lag daarom op de weg van [appellante] om aannemelijk te maken dat dit anders is. [appellante] heeft aangevoerd dat [persoon] ten tijde van de controle een praatje stond te maken met de beveiliger van [naam horecagelegenheid]. [persoon] was volgens [appellante] op weg naar zijn werk als servicemedewerker in het nabijgelegen [naam café]. Verder heeft [appellante] erop gewezen dat [persoon] als servicemedewerker in dienst is bij [naam bedrijf B]. [persoon] wil ook als beveiliger gaan werken en heeft hiertoe de opleiding tot beveiliger afgerond. Op de zitting bij de Afdeling heeft [appellante] verklaard dat zij [persoon], in afwachting van de afgifte van een beveiligerspas, alvast een polo van [appellante] heeft verstrekt. De avond van de controle had [persoon] zich verslapen en heeft hij in de haast een verkeerde polo aangetrokken, aldus [appellante].
    Naar het oordeel van de Afdeling heeft [appellante] onvoldoende aangevoerd om te twijfelen aan de juistheid van het door de staatssecretaris ingenomen standpunt dat op de bevindingen uit het proces-verbaal is gegrond. Hoewel dat proces-verbaal summier is, blijkt daaruit dat de verbalisanten twee beveiligers aantroffen bij de ingang van [naam horecagelegenheid], dat één van hen wel een beveiligingspas overhandigde en de ander, [persoon], niet en daarvoor als verklaring gaf dat hij die niet bij zich had. Toen hem werd gevraagd of hij wel toestemming had om als beveiliger te werken antwoordde [persoon] blijkens het proces-verbaal dat hij die wel had aangevraagd maar nog niet binnen had en dat hij de opleiding tot beveiliger wel had afgerond. Op de vraag hoe lang hij al werkte voor het bedrijf waarvan het logo op zijn shirt stond, antwoordde [persoon] dat dit ongeveer vier maanden was. Als [persoon], zoals [appellante] stelt, op weg was naar een ander bedrijf om daar als servicemedewerker te werken en [persoon], zoals [appellante] stelt, per abuis een verkeerde polo aan heeft getrokken, ligt het voor de hand dat [persoon] dit tijdens de controle ook had gezegd tegen de politieambtenaren toen hem om zijn beveiligingspas werd gevraagd. Beide elementen zijn evenwel niet terug te vinden in het proces-verbaal, terwijl niet valt in te zien waarom de verbalisanten dat achterwege zouden laten. [appellante] heeft hiervoor geen verklaring gegeven, behalve dan dat verbalisanten volgens haar vaker onjuistheden opnemen in processen-verbaal of dingen weglaten. De Afdeling heeft geen aanknopingspunten gevonden om [appellante] hierin te volgen. Het moet er daarom voor worden gehouden dat het proces-verbaal klopt. Wat [appellante] over de gang van zaken tijdens de controle heeft aangevoerd is niet te verenigen met het proces-verbaal. De staatssecretaris mocht er daarom op grond van het proces-verbaal van uitgaan dat [persoon] tijdens de controle als beveiliger werkzaam was. Hierbij is van belang, zoals de rechtbank ook heeft overwogen en de staatssecretaris tijdens de zitting opnieuw heeft benadrukt, dat het feit dat de verbalisanten geen daadwerkelijke beveiligingswerkzaamheden hebben waargenomen niet doorslaggevend is, omdat ook de enkele aanwezigheid als beveiliger onder beveiligingswerkzaamheden valt. Uit het voorgaande volgt dat de staatssecretaris ertoe mocht overgaan aan [appellante] een boete op te leggen, zoals de rechtbank ook heeft geoordeeld. Daar voegt de Afdeling nog aan toe dat wat [appellante] op de zitting bij de Afdeling heeft aangevoerd over inlening niet leidt tot een ander oordeel. Het betoog van [appellante] is immers niet dat [persoon] is ingeleend vanuit [appellante] door het bedrijf dat de beveiliging voor [naam horecagelegenheid] deed, maar dat hij helemaal niet als beveiliger werkte omdat hij daarvoor nog geen toestemming had en op weg was naar [naam café] voor servicewerkzaamheden. Ieder concreet aanknopingspunt dat toch van inlening sprake was, ontbreekt.
    Het betoog slaagt niet.
    Slotsom
    5.       Het hoger beroep is ongegrond. De aangevallen uitspraak moet worden bevestigd.
    6.       De staatssecretaris hoeft geen proceskosten te vergoeden.
    Beslissing
    De Afdeling bestuursrechtspraak van de Raad van State:
    bevestigt de uitspraak van de rechtbank.
    Aldus vastgesteld door mr. J.M. Willems, lid van de enkelvoudige kamer, in tegenwoordigheid van mr. W. Dijkshoorn, griffier.
    w.g. Willems
    lid van de enkelvoudige kamer
    w.g. Dijkshoorn
    griffier
    Uitgesproken in het openbaar op 5 november 2025
    735-1166
     
    BIJLAGE
     
    Wet particuliere beveiligingsorganisaties en recherchebureaus
    Artikel 7
    1 Een beveiligingsorganisatie of recherchebureau aan welke een vergunning is verleend stelt geen personen te werk die belast zullen worden met de leiding van de organisatie of het bureau, dan nadat voor hen toestemming is verkregen van Onze Minister.
    2 Een beveiligingsorganisatie of recherchebureau als bedoeld in het eerste lid stelt geen personen te werk die belast zullen worden met werkzaamheden, anders dan bedoeld in het eerste lid, dan nadat voor hen toestemming is verkregen van de korpschef. Indien de beveiligingsorganisatie of het recherchebureau dan wel een onderdeel daarvan is gevestigd op een luchtvaartterrein, wordt de toestemming, bedoeld in de eerste volzin, verleend door de commandant van de Koninklijke marechaussee.
    3 […]
    4 […]
    5 […]