ECLI:NL:RVS:2025:1443, Raad van State, 02-04-2025, 202404038/1/A2
Raad van State — Uitspraak 
Datum: 2025-04-02 00:00:00.000000
Rechtsgebied: Bestuursrecht

Samenvatting: Bij besluit van 21 februari 2023 heeft het college van burgemeester en wethouders van Veenendaal aan de vennootschap een tegemoetkoming in planschade toegekend van € 18.700,00, vermeerderd met de wettelijke rente. De vennootschap is eigenaar van het pand aan de [locatie 1]/[locatie 2] in Veenendaal. Voorheen was in dit pand een horecabedrijf gevestigd, maar sinds de vennootschap het pand in 2012 heeft gekocht, heeft het leeg gestaan. Zowel de vennootschap als haar huurder hebben geprobeerd om de horeca weer op te starten, maar dat is niet gelukt, onder meer omdat de burgemeester om verschillende redenen heeft geweigerd de benodigde exploitatievergunning te verlenen. Ondertussen heeft het college bij besluit van 24 november 2015 het wijzigingsplan "[locatie 1] en [locatie 3]" vastgesteld. In dit plan wordt de in het bestemmingsplan "Centrum" voor deze percelen opgenomen bestemming gewijzigd waardoor horeca daar niet is toegestaan, terwijl dat op grond van het bestemmingsplan nog wel mogelijk was.

202404038/1/A2.
    Datum uitspraak: 2 april 2025
    AFDELING
    BESTUURSRECHTSPRAAK
    Uitspraak op het hoger beroep van:
    [appellante] (hierna: de vennootschap), gevestigd in [plaats],
    appellante,
    tegen de uitspraak van de rechtbank Midden-­Nederland van 16 mei 2024 in zaak nr. 23/5175 in het geding tussen:
    de vennootschap
    en
    het college van burgemeester en wethouders van Veenendaal.
    Procesverloop
    Bij besluit van 21 februari 2023 heeft het college aan de vennootschap een tegemoetkoming in planschade toegekend van € 18.700,00, vermeerderd met de wettelijke rente.
    Bij besluit van 12 september 2023 heeft het college het door de vennootschap daartegen gemaakte bezwaar gedeeltelijk gegrond verklaard, de door de vennootschap gemaakte deskundigenkosten alsnog vergoed tot een bedrag van € 1.973,51, inclusief BTW, en het bezwaar voor overige ongegrond verklaard.
    Bij uitspraak van 16 mei 2024 heeft de rechtbank het door de vennootschap daartegen ingestelde beroep ongegrond verklaard.
    Tegen deze uitspraak heeft de vennootschap hoger beroep ingesteld.
    Het college heeft een schriftelijke uiteenzetting gegeven.
    De vennootschap heeft nadere stukken ingediend.
    De Afdeling heeft de zaak op een zitting behandeld op 27 februari 2025, waar de vennootschap, vertegenwoordigd door haar [directeur], bijgestaan door mr. M. Gideonse, advocaat in Apeldoorn, en het college, vertegenwoordigd door mr. H.K.C. van Nijnanten, zijn verschenen.
    Overwegingen
    Inleiding
    1.       De vennootschap is eigenaar van het pand aan de [locatie 1]/[locatie 2] in Veenendaal. Voorheen was in dit pand een horecabedrijf gevestigd, maar sinds de vennootschap het pand in 2012 heeft gekocht, heeft het leeg gestaan. Zowel de vennootschap als haar huurder hebben geprobeerd om de horeca weer op te starten, maar dat is niet gelukt, onder meer omdat de burgemeester om verschillende redenen heeft geweigerd de benodigde exploitatievergunning te verlenen. Ondertussen heeft het college bij besluit van 24 november 2015 het wijzigingsplan "[locatie 1] en [locatie 3]" vastgesteld. In dit plan wordt de in het bestemmingsplan "Centrum" voor deze percelen opgenomen bestemming gewijzigd waardoor horeca daar niet is toegestaan, terwijl dat op grond van het bestemmingsplan nog wel mogelijk was.
    2.       Op 31 augustus 2021 heeft de vennootschap een aanvraag om een tegemoetkoming in planschade ingediend. Zij stelt planschade te hebben geleden als gevolg van de inwerkingtreding van het wijzigingsplan.
    3.       Bij het besluit van 21 februari 2023 heeft het college op basis van een advies van de Stichting Adviesbureau Onroerende Zaken (hierna: de SAOZ) van oktober 2022 de vennootschap een tegemoetkoming in planschade toegekend van € 18.700,00, vermeerderd met wettelijke rente. Bij het besluit van 12 september 2023 heeft het college deze tegemoetkoming gehandhaafd en de vennootschap alsnog een vergoeding in de gemaakte deskundigenkosten toegekend van € 1.973,51 inclusief BTW.
    4.       De rechtbank heeft het beroep van de vennootschap tegen het besluit van 12 september 2023 ongegrond verklaard.
    5.       De vennootschap is het daarmee niet eens en heeft hoger beroep ingesteld.
    Overgangsrecht inwerkingtreding Omgevingswet
    6.       Op 1 januari 2024 is de Wet ruimtelijke ordening (hierna: de Wro) ingetrokken en is de Omgevingswet in werking getreden.
    7.       In artikel 4.19 van de Invoeringswet Omgevingswet heeft de wetgever regels van overgangsrecht gegeven voor een verzoek om vergoeding van schade die is geleden door de inwerkingtreding van een besluit als bedoeld in artikel 6.1, tweede lid, aanhef en onder a, b, e, of f, van de Wro. In het derde lid is bepaald dat het oude recht van toepassing blijft op het verzoek om schadevergoeding tot het besluit op dat verzoek onherroepelijk wordt en, bij toewijzing van het verzoek, de toegewezen schadevergoeding volledig is betaald.
    8.       Het wijzigingsplan is een besluit als bedoeld in artikel 6.1, tweede lid, aanhef en onder b, van de Wro. Dat betekent dat in dit geval de Wro, zoals die gold vóór 1 januari 2024, van toepassing blijft.
    Hoger beroep
    - taxatie waardevermindering pand
    9.       De vennootschap betoogt dat de rechtbank niet heeft onderkend dat het college zijn besluitvorming niet heeft mogen baseren op het advies van de SAOZ van oktober 2022 en een aanvullend advies van de SAOZ van 31 mei 2023. Daarin is een taxatierapport van Punt Taxateurs B.V. van 6 oktober 2022, een bespreking van de zienswijze door de taxateur en een nadere reactie van deze taxateur opgenomen. Volgens de vennootschap is in die stukken onvoldoende gemotiveerd ingegaan op reacties van Calcant Vastgoed Taxateurs B.V. op de taxatie.
    9.1.    Bij de waardering van onroerende zaken spelen niet alleen de taxatiemethode, maar ook de kennis en ervaring van de deskundige een rol. De bestuursrechter beoordeelt daarom slechts of het bestuursorgaan de taxatie redelijkerwijs aan zijn besluit ten grondslag heeft mogen leggen. Verder moet de besluitvorming voldoen aan de eisen die het recht aan de zorgvuldigheid en de motivering stelt en moet de rechter toetsen of de besluitvorming aan die eisen voldoet.
    9.2.    Zoals de Afdeling eerder heeft overwogen (bijvoorbeeld de uitspraak van 20 december 2023, ECLI:NL:RVS:2023:4775, onder 15.3), dwingt artikel 6.1 van de Wro niet tot het hanteren van de ene dan wel de andere taxatiemethode. Welke methode in een concreet geval wordt gebruikt, staat ter beoordeling van de onafhankelijke taxateur. Indien en voor zover toepassing van de ter beschikking staande methoden naar diens deskundig oordeel niet mogelijk is of op zichzelf niet tot een juiste waardering leidt, zal de onafhankelijke taxateur diens taxatie (mede) mogen baseren op zijn kennis, ervaring en intuïtie.
    9.3.    Wanneer het betoog ziet op een aspect van de inhoud van het taxatierapport dat gebaseerd is op specifieke deskundigheid van een taxateur, kan de juistheid van dat (aspect van het) taxatierapport in beginsel slechts met vrucht worden bestreden met een onderbouwd tegenrapport van een onafhankelijk taxateur, waaruit blijkt dat het taxatierapport onjuist is. Voorbeelden van betogen die gaan over een aspect van de inhoud van het taxatierapport dat gebaseerd is op specifieke deskundigheid van een taxateur, zijn betogen die er toe strekken dat in aanmerking genomen vergelijkingstransacties niet representatief zijn, dat andere vergelijkingstransacties ten onrechte buiten beschouwing zijn gelaten of dat ten onrechte al dan niet is gecorrigeerd vanwege gewijzigde economische omstandigheden. Ter onderbouwing van een betoog dat een taxatierapport onjuist is, is het niet voldoende dat het tegenrapport uitsluitend een andere zelfstandige taxatie stelt tegenover de taxatie die is vervat in het aan het besluit van het bestuursorgaan ten grondslag gelegde taxatierapport. Uit een in een tegenrapport vervatte zelfstandige taxatie blijkt nog niet waarom de in het taxatierapport vervatte taxatie onjuist is. Wanneer de taxateur die het taxatierapport heeft opgesteld en de taxateur die het tegenrapport heeft opgesteld verschillende uitgangspunten hanteren en daarom tot verschillende conclusies over de waarde van het te taxeren object zijn gekomen, is de vraag niet of de in het taxatierapport gehanteerde uitgangspunten verdedigbaar zijn, maar of in het tegenrapport aannemelijk is gemaakt dat de in het taxatierapport gehanteerde uitgangspunten dat niet zijn. Ook onvoldoende is een - niet met een tegenrapport onderbouwd - betoog van de betrokkene of diens gemachtigde dat ziet op een aspect van de inhoud van het taxatierapport dat gebaseerd is op specifieke deskundigheid van een taxateur. De betrokkene zelf, of diens gemachtigde in zijn hoedanigheid van gemachtigde, kunnen immers niet als onafhankelijk taxateur worden aangemerkt (zie de uitspraak van de Afdeling van 2 oktober 2024, ECLI:NL:RVS:2024:3490, onder 6.3.).
    9.4.    De vennootschap heeft voor haar betoog dat het college zich niet heeft mogen baseren op de taxatie door Punt Taxateurs, verwezen naar een zienswijze van Calcant Vastgoed Taxateurs B.V. (hierna: Calcant) over die taxatie van 9 september 2022 en een reactie van Calcant van 26 april 2023. In het advies van de SAOZ van oktober 2022 is een bespreking van de zienswijze door Punt Taxateurs opgenomen. Punt Taxateurs heeft onder meer toegelicht dat de gehanteerde kapitalisatiefactor 10,43 heel dicht bij de door Calcant gehanteerde kapitalisatiefactor 11 ligt en dat Calcant niet heeft aangegeven waarom factor 10,43 onjuist is. Ook is uiteengezet dat de garage niet als horecaruimte kan worden gewaardeerd. De vennootschap heeft in bezwaar de korte reactie van Calcant van 26 april 2023 overgelegd waarin Calcant opnieuw zonder motivering heeft gesteld dat de kapitalisatiefactor te laag is vastgesteld. Verder had volgens Calcant de bij het pand behorende garage niet voor een lager bedrag per m2 dan het pand zelf gewaardeerd moeten worden. De reactie van Punt Taxateurs hierop is opgenomen in een nader advies van de SAOZ van 31 mei 2023 dat aan het besluit op bezwaar van 12 september 2023 ten grondslag is gelegd. Volgens Punt Taxateurs is er geen aanleiding om voor de garage dezelfde waarde per m2 te hanteren als voor de horecaruimte, omdat de garage als opslag/stallingsruimte is ingericht en op de waardepeildatum niet als een volwaardig te verhuren horecaruimte kan worden aangemerkt.
    9.5.    Het betoog van de vennootschap raakt aspecten van de inhoud van het taxatierapport die gebaseerd zijn op specifieke deskundigheid van een taxateur, als bedoeld in rechtsoverweging 9.3, en wordt ondersteund door een tegenrapport van een andere onafhankelijke taxateur. Naar het oordeel van de Afdeling blijkt uit de reacties van Calcant van 9 september 2022 en 26 april 2023 niet van concrete aanknopingspunten voor twijfel aan de juistheid of volledigheid van het taxatierapport van Punt Taxateurs van 6 oktober 2022. Dat Calcant het niet eens is met de door Punt Taxateurs gehanteerde kapitalisatiefactor en bedrag per m2 voor de bij het pand van de vennootschap behorende garage, betekent niet dat het door Punt Taxateurs verrichte onderzoek onzorgvuldig of onvolledig is geweest en het college zijn besluitvorming niet op dat taxatierapport had mogen baseren. Daarbij is van belang dat Calcant de stelling dat de taxatie door Punt Taxateurs is gebaseerd op een onjuiste kapitalisatiefactor, niet heeft onderbouwd. Tevens is van belang dat in het nader advies van de SAOZ van 31 mei 2023 is gemotiveerd waarom Calcant niet kan worden gevolgd in zijn opmerking dat voor de garage moet worden uitgegaan van horecaruimte waarvoor een hogere prijs per m2 geldt.
    De Afdeling is met de rechtbank van oordeel dat het college mocht afgaan op het taxatierapport van Punt Taxateurs en dat de besluitvorming op het punt van de taxatie zorgvuldig en voldoende is gemotiveerd.
    Het betoog slaagt niet.
    - schade door misgelopen inkomsten?
    10.     De vennootschap betoogt dat de rechtbank ten onrechte heeft geoordeeld dat het college de gevraagde tegemoetkoming in de inkomensschade van de toekomstige, beoogde bedrijfsvoering heeft mogen afwijzen. Volgens de vennootschap is in dit geval aanleiding om een uitzondering te maken op het uitgangspunt dat geen tegemoetkoming wordt toegekend voor gemist voordeel uit een nog niet aangevangen bedrijfsvoering. Daartoe voert de vennootschap aan dat het aan de gemeente te wijten is dat de bedrijfsvoering op de peildatum niet is aangevangen. De burgemeester is bij de weigering van de exploitatievergunningen vooruitgelopen op het inmiddels door het college gewijzigde planologische regime op grond waarvan horeca in het pand niet meer is toegestaan. Bovendien heeft de vennootschap onomkeerbare investeringen gedaan tot een bedrag van ten minste € 50.000,00.
    10.1.  Volgens vaste rechtspraak van de Afdeling komt gemist voordeel uit op de peildatum niet aangevangen bedrijfsvoering niet voor tegemoetkoming op de voet van afdeling 6.1 van de Wro in aanmerking. Een uitzondering op deze regel wordt gemaakt in het geval de aanvrager op de peildatum al onomkeerbare investeringen heeft gedaan (zie bijvoorbeeld de uitspraak van de Afdeling van 17 juni 2020, ECLI:NL:RVS:2020:1417). Het ligt op de weg van de aanvrager om met uit objectieve bronnen afkomstige stukken of anderszins aannemelijk te maken dat die uitzondering zich in zijn geval voordoet.
    10.2.  Niet is in geschil dat op de peildatum 21 januari 2016 in het pand van de vennootschap geen horeca werd geëxploiteerd. Dit betekent dat de gestelde inkomensschade niet voor een tegemoetkoming in planschade in aanmerking komt. De Afdeling is met de rechtbank van oordeel dat er in dit geval geen aanleiding is om hiervan af te wijken. De vennootschap heeft haar stelling dat zij op de peildatum onomkeerbare investeringen heeft gedaan tot een bedrag van ten minste € 50.000,00, niet op enige wijze onderbouwd. Anders dan de vennootschap op de zitting heeft gesteld, blijkt uit het advies van de SAOZ van oktober 2022 niet dat de vennootschap die investeringen heeft gedaan. In het betoog van de vennootschap dat de beoogde bedrijfsvoering op de peildatum niet is aangevangen doordat de burgemeester de procedure voor de aangevraagde exploitatievergunning heeft vertraagd in afwachting van het aankomende wijzigingsplan, is evenmin reden gelegen voor het maken van een uitzondering op voornoemde regel. De besluitvorming over de gevraagde exploitatievergunning valt buiten het wettelijk toetsingskader van afdeling 6.1 van de Wro (vergelijk de uitspraak van de Afdeling van 2 augustus 2023, ECLI:NL:RVS:2023:2952). De geweigerde exploitatievergunning en de gang van zaken rondom die vergunning, worden daarom niet bij de beoordeling betrokken. Het door de vennootschap op de zitting aangevoerde over feitelijke handelingen van medewerkers van de gemeente en de onwil van het gemeentebestuur om mee te werken aan horeca in haar pand, kan aan het vorenstaande niet afdoen.
    10.3.  Gelet op het voorgaande heeft rechtbank terecht geoordeeld dat het college in navolging van de SAOZ zich terecht op het standpunt heeft gesteld dat de gestelde inkomensschade niet voor een tegemoetkoming in aanmerking komt.
    Het betoog slaagt niet.
    Conclusie
    11.     Het hoger beroep is ongegrond. De uitspraak van de rechtbank moet worden bevestigd.
    12.     Het college hoeft geen proceskosten te vergoeden.
    Beslissing
    De Afdeling bestuursrechtspraak van de Raad van State:
    bevestigt de aangevallen uitspraak.
    Aldus vastgesteld door mr. J.M. Willems, voorzitter, en mr. B.P.M. van Ravels en mr. M.M. Kaajan, leden, in tegenwoordigheid van mr. A.J. Jansen, griffier.
    w.g. Willems
    voorzitter
    w.g. Jansen
    griffier
    Uitgesproken in het openbaar op 2 april 2025
    609