ECLI:NL:CBB:2025:575, College van Beroep voor het bedrijfsleven, 28-10-2025, 24/798
College van Beroep voor het bedrijfsleven — Uitspraak 
Datum: 2025-10-28 00:00:00.000000
Rechtsgebied: Bestuursrecht

Samenvatting: GLB 2023, indeling eco-regeling in categorie brons (in plaats van goud) omdat eco-activiteit meerjarige teelt op een perceel niet zou voldoen aan de voorwaarden. De minister mag gebruik maken van de verschillende soorten beeldmateriaal (luchtfoto’s, satellietfoto’s, teledetectiebeelden) om te controleren of de percelen overeenkomen met wat is opgegeven in de Gecombineerde opgave (GO). Als de landbouwer meent dat dit beeldmateriaal op verschillende wijzen is te interpreteren, is het aan de landbouwer om aannemelijk te maken dat de beelden zijn interpretatie bevestigen. In dit geval is de landbouwer daarin geslaagd. Uit de teledetectiebeelden is op te maken dat op het desbetreffende perceel een gewas heeft gestaan in 2022 dat is geoogst en later weer opkomt. Het enkele feit dat in de GO is opgegeven dat dit een volgteelt is, betekent nog niet dat dit ook de feitelijke situatie is. Door appellante is toegelicht dat die volgteelt niet heeft plaatsgevonden en dat er geen noodzaak was om dit in de GO aan te passen in 2022 omdat dit zonder gevolgen was. Zijn stelling wordt ondersteund door het beeldmateriaal omdat hierop een strook zonder gewas is te zien zowel voor als na het oogsten in 2022. Dit is het gevolg van een spuitfout. Daarom gaat het College uit van de feitelijke situatie en oordeelt dat wel is voldaan aan de eco-activiteit meerjarige teelt. De minister zal het steunbedrag opnieuw vast moeten stellen.

uitspraak
    
      
        
          
        
      
      
        
          
        
      
    
    COLLEGE VAN BEROEP VOOR HET BEDRIJFSLEVEN
    
    
      zaaknummer: 24/798 
    
    
    uitspraak van de meervoudige kamer van 28 oktober 2025 in de zaak tussen
    Maatschap [naam 1] , te [woonplaats] ( [naam 1] )
    
    
      en
    
    
    de minister van Landbouw, Visserij, Voedselzekerheid en Natuur
    (gemachtigden: mr. M. van den Brink en mr. L. Anvelink)
    
    
  
  
    Procesverloop 
    
    
      Met het besluit van 21 mei 2024 heeft de minister op grond van de Uitvoeringsregeling GLB 2023 de aanvraag voor de basispremie, extra betaling eerste 40 hectare en de eco-regeling (op het niveau van het tarief brons) toegewezen. 
    
    
    
      Met het besluit van 8 augustus 2024 (bestreden besluit) heeft de minister dit besluit gehandhaafd.
    
    
    
      
        [naam 1] heeft tegen het bestreden besluit beroep ingesteld. 
    
    
    
      De minister heeft een verweerschrift ingediend.
    
    
    
      De zitting was op 27 mei 2025. Aan de zitting heeft namens [naam 1] [naam 2] deelgenomen en namens de minister zijn gemachtigden. Namens de minister is ook verschenen P. Dietvorst. De zaak is gelijktijdig behandeld met de zaken met nummers 24/780 en 24/822.
    
    
  
  
    Overwegingen 
    
    
      
        Inleiding
      
    
    
    
      1.1
      Het Gemeenschappelijk Landbouwbeleid (GLB) 2023 van de Europese Unie is voor zover hier van belang vastgelegd in Verordening 2021/2115, Verordening 2021/2116, Uitvoeringsverordening 2021/2290 en Gedelegeerde verordening 2022/1172. Pijlers van deze nieuwe verordeningen zijn het meer resultaatgericht en marktgericht maken van het GLB en het ondersteunen en versterken van duurzaamheid en milieubescherming. Er is geen sprake van een compleet nieuw systeem, maar wel van een aantal wijzigingen ten opzichte van het GLB zoals dat tot 1 januari 2023 gold. De nationale invulling van de GLB-verordeningen is neergelegd in een ministeriële regeling, gepubliceerd in Staatscourant 2022 nr. 29696, van 8 november 2022, namelijk de Regeling van de Minister van Landbouw, Natuur en Voedselkwaliteit van 1 november 2022, nr. WJZ/22031065, houdende de uitvoering van het gemeenschappelijk landbouwbeleid voor wat betreft de rechtstreekse betalingen en de conditionaliteiten (Uitvoeringsregeling GLB 2023).
      
    
    
      1.2
      De eco-regeling is een nieuw element van het GLB 2023. De eco-regeling ziet op betalingen bovenop de basisinkomenssteun. Zij is bedoeld om gericht duurzame landbouwactiviteiten te belonen en zo de nieuwe GLB-doelen te behalen. De vijf eco-doelen zijn: klimaat, bodem en lucht, water, landschap en biodiversiteit. Voor elk van deze vijf doelen kan de landbouwer punten verdienen. Het aantal behaalde punten bepaalt de hoogte van het tarief dat voor de betaling wordt gehanteerd: brons, zilver of goud. De landbouwer moet voor elk eco-doel afzonderlijk voldoende punten halen om in aanmerking te komen voor de extra betaling voor de eco-regeling. Met die betaling worden landbouwers beloond voor het in stand houden van natuurlijke rijkdommen en het leveren van publieke goederen van algemeen nut die niet in de marktprijzen tot uiting komen.
      
    
    
      1.3
      Met de Gecombineerde opgave (GO) van 5 november 2023 heeft [naam 1] voor het jaar 2023 betaling aangevraagd voor de eco-regeling, berekend volgens het tarief van de categorie goud (€ 200,- per hectare). De minister heeft bij de betaling voor de eco-regeling echter het lagere tarief van de categorie brons (€ 60,- per hectare) gehanteerd. Dat komt doordat de minister geen punten heeft toegekend voor (de eco-doelen bij) de voor percelen 6 (3,9853 hectare) en 48 (0,0316 hectare) opgegeven eco-activiteit ‘meerjarige teelt’ (gewascode 6872). Volgens de minister voldoen de percelen niet aan de voorwaarden voor die eco-activiteit, omdat het opgegeven gewas in de jaren 2022 en 2023 niet onafgebroken op de percelen aanwezig is geweest.
      
      
        
          Wettelijk kader
        
      
      
      
        2	Het toepasselijke wettelijke kader is opgenomen in een bijlage bij deze uitspraak. 
      
      
      
        
          Standpunten van partijen
        
      
      
    
    
      3.1
      
        [naam 1] voert aan dat wel sprake is van meerjarige teelt. In 2022 heeft zij weliswaar een volgteelt (bonte wikke) opgegeven, maar die is niet ingezaaid. Zowel in 2022 als in 2023 was de hoofdteelt rietzwenk, graszaad, maar de Gecombineerde Opgaven voor die jaren hadden daarvoor verschillende codes. In 2022 was het gewascode 383 maar die bestond niet meer in 2023, waardoor [naam 1] een andere code heeft moeten gebruiken. Volgens [naam 1] heeft hetzelfde gewas er twee opeenvolgende winters gestaan, dus twee teeltjaren. 
      
    
    
      3.2
      Volgens de minister is geen sprake van meerjarige graszaadteelt omdat deze in juli 2022 onderbroken is geweest. Dit volgt uit de teledetectiebeelden en uit de GO van 2022 waarin een volgteelt is opgegeven. Volgens de voorwaarden moet het gewas twee opvolgende jaren aaneengesloten aanwezig zijn geweest, in dit geval vanaf het inzaaien in 2022 tot en met 2023.
      
      
        
          Beoordeling door het College
        
      
      
      
        4	Partijen twisten niet over de vraag of er op de percelen 6 en 48 een gewas heeft gestaan uit de gewassenlijst ‘meerjarige gewassen’ (artikel 18, aanhef en onder d, onderdeel 1, van de Uitvoeringsregeling GLB 2023). De vraag die voorligt bij het College is of is voldaan aan de voorwaarde dat het gewas in het voorgaande jaar (2022) als hoofdteelt geteeld is en aaneengesloten op de percelen stond vanaf het inzaaien in 2022 tot en met 2023.
      
      
      
        
          Gebruik beeldmateriaal
        
      
      
    
    
      5.1
      De minister heeft ter zitting toegelicht dat om te controleren of en in hoeverre een perceel in de relevante periode met het opgegeven gewas is bedekt, gebruik wordt gemaakt van het hem ter beschikking staande beeldmateriaal, zowel uit openbare als niet openbare bronnen (zie artikel 83, zesde lid, van Verordening (EU) 2021/2116). Het gaat daarbij om verschillende soorten beelden zoals luchtfoto’s, ‘true color’ satellietbeelden en teledetectiebeelden. De beelden die voor teledetectie worden gebruikt zijn ‘near infrared’ beelden. Omdat het infraroodbeelden zijn, zijn de kleuren anders dan de kleuren op bijvoorbeeld een luchtfoto. De rode kleur op de teledetectiebeelden is de weerspiegeling van het infraroodlicht op de bladgroenkorrels in het gewas. De groene kleur betekent dat er weinig tot geen bladgroen is waargenomen. Dit houdt in dat hoe feller rood (delen van) percelen oplichten, hoe meer bladgroen er op het perceel aanwezig is. Deze satellietbeelden zijn vrij toegankelijke beelden die niet in opdracht van de minister gemaakt worden. De minister heeft ter zitting verder toegelicht dat de verschillende beelden naast elkaar gelegd worden en de bevindingen naar aanleiding van die reeks beelden besproken worden met verschillende medewerkers van de minister.
      
    
    
      5.2
      Het College is van oordeel dat de wijze waarop de minister gebruikt maakt van de verschillende soorten beeldmateriaal die hem ter beschikking staan om te controleren of de percelen overeenkomen met wat is opgegeven in de GO, op zichzelf is toegestaan en ook in lijn is met Verordening 2021/2116. Als de landbouwer, zoals in dit geval, meent dat het beeldmateriaal op verschillende wijzen is te interpreteren, is het aan de landbouwer om aannemelijk te maken dat de beelden zijn interpretatie bevestigen. Als de landbouwer hierin slaagt en de beelden dus niet uitsluiten dat zijn interpretatie (ook) mogelijk is, is het aan de minister om met genoeg materiaal te komen om hieraan tegenwicht te bieden. 
      
      
        
          Situatie [naam 1]
        
      
      
      6 Uit het ter beschikking staande beeldmateriaal van de percelen 6 en 48, zoals besproken ter zitting, leidt het College af dat daarop in de zomerperiode 2022 een gewas heeft gestaan, dat vervolgens is geoogst. Ook is op dit materiaal te zien dat er kort daarna weer een gewas opkomt. Dit is ter zitting ook bevestigd door [naam 1] en de minister. Dat het daarbij niet om het eerder als hoofdteelt ingezaaide gewas, maar om een volgteelt zou gaan, kan uit dit beeldmateriaal niet zonder meer worden afgeleid. De enkele omstandigheid dat in 2022 een volgteelt was opgegeven door [naam 1] , betekent nog niet dat dit ook de feitelijke situatie was. [naam 1] heeft ter zitting toegelicht dat de volgteelt niet heeft plaatsgevonden. Volgens haar was er geen noodzaak de GO van 2022 hier op aan te passen omdat dit geen gevolgen had voor de toegekende steun. Uit het beeldmateriaal is ook niet op te maken dat de percelen zijn omgeploegd en opnieuw zijn ingezaaid. Daarentegen is op de satellietbeelden van 2022 in het midden van percelen een kale streep waarneembaar. Die streep kleurt op de teledetectiebeelden groen, wat bevestigt dat op deze strook geen gewas groeide. [naam 1] heeft ter zitting toegelicht dat dit komt door een spuitfout. Deze strook is zowel op foto’s van voor als na juli 2022 waarneembaar. Dat ondersteunt de stelling van [naam 1] dat zij geen nieuw gewas heeft ingezaaid in de zomer van 2022, want dan zou zij voor en na juli 2022 precies dezelfde spuitfout hebben gemaakt. De minister heeft ter zitting deze stelling van [naam 1] niet voldoende weersproken. Het College gaat daarom ervan uit dat de feitelijke situatie anders was dan was opgegeven in de GO van 2022 en dat het beeldmateriaal in het geval van [naam 1] zijn stelling dat wel sprake is van meerjarige teelt ondersteunt.
      
      
        
          Wat betekent dit voor partijen?
        
      
      
      7 Het betoog van [naam 1] dat zij heeft voldaan aan de eco-activiteit meerjarige teelt slaagt. Het beroep is dan ook gegrond. Het College zal het bestreden besluit vernietigen. Omdat het College niet zelf een nieuw steunbedrag kan vaststellen, zal het de minister opdragen om binnen zes weken na deze uitspraak een nieuwe beslissing op het bezwaar van [naam 1] te nemen met inachtneming van deze uitspraak.
      
      8 Er zijn geen proceskosten die voor vergoeding in aanmerking komen.
      
      
    
  
  
    Beslissing 
    
    
      Het College: 
    
    
      
        verklaart het beroep gegrond; 
      
      
        vernietigt het bestreden besluit;
      
      
        draagt de minister op binnen zes weken na de dag van verzending van deze uitspraak een nieuw besluit te nemen op het bezwaar met inachtneming van deze uitspraak;
      
      
        draagt de minister op het betaalde griffierecht van € 371,- aan [naam 1] te vergoeden.
      
    
    
    
    
    
      Deze uitspraak is gedaan door mr. H.L. van der Beek, mr. R.W.L. Koopmans en mr. C.T. Aalbers, in aanwezigheid van mr. C.S. de Waal, griffier. De beslissing is in het openbaar uitgesproken op 28 oktober 2025.
    
    
    
    
    
    
    
    
    
      w.g. H.L. van der Beek	w.g. C.S. de Waal
    
    
    
    
    
  
  
    Bijlage
    
    
      
        Verordening (EU) 2021/2116 van het Europees Parlement en de Raad van 2 december 2021 inzake de financiering, het beheer en de monitoring van het gemeenschappelijk landbouwbeleid
      
    
    
    
      Artikel 83 Controlesysteem voor de conditionaliteit
      […]
      “6. Teneinde te voldoen aan hun controleverplichtingen […]
    
    a. a) stellen de lidstaten controles ter plaatse in waarbij wordt nagegaan of de begunstigden voldoen aan de verplichtingen van titel III, hoofdstuk I, afdeling 2, van Verordening (EU) 2021/2115;
    […]
    c) kunnen de lidstaten voor het uitvoeren van de in punt a) bedoelde controles ter plaatse waar passend gebruikmaken van teledetectie, het areaalmonitoringsysteem of andere relevante ondersteunende technologieën;
    […].”
    
    
      
        Uitvoeringsregeling GLB 2023
      
    
    
    
      Artikel 1. Definities
    
    1. In deze regeling wordt verstaan onder:
    
      - eco-activiteitenlandbouwpraktijken als bedoeld in artikel 31, tweede lid, van verordening (EU) 2021/2115; 
    
      - hoofdteeltteelt op landbouwareaal van een gewas dat in de periode van 15 mei tot en met 15 juli het langst aanwezig is; 
    - meerjarige teelt: teelt van een gewas dat langer dan één jaar onafgebroken aanwezig is;
    […]
    
    
      Artikel 2. Bevoegdheden minister
    
    1. De minister verstrekt rechtstreekse betalingen inzake:
    […]
    d. de eco-regeling.
    […]
    
    
      Artikel 18. Eco-activiteiten categorie hoofdteelt
      De Eco-activiteiten in de categorie hoofdteelt zijn: 
      […]
    
    d. een meerjarige teelt, vanaf het tweede jaar, onder de volgende voorwaarden:
    
      1°. de landbouwer teelt een gewas uit de gewassenlijst ‘meerjarige gewassen’ als bedoeld in bijlage 1 als hoofdteelt met een zichtbare bedekking; en
      2°. het gewas is in het voorgaande jaar als hoofdteelt geteeld en staat aaneengesloten op het perceel.
      […]
    
    
    
      Artikel 25. Voorwaarden eco-regeling
    
    1. De landbouwer die aanspraak maakt op de betaling voor de eco-regeling, bedoeld in artikel 2, eerste lid, onderdeel d:
    a. voldoet per uitgevoerde eco-activiteit aan de desbetreffende voorwaarden, bedoeld in de artikelen 18 tot en met 24;
    b. heeft voor de subsidiabele hectares per regio een minimaal aantal punten volgens de verdeelsleutel, bedoeld in bijlage 2, onderdeel C, behaald voor de verbetering van klimaat, bodem en lucht, water, landschap en biodiversiteit gedifferentieerd naar regio als bedoeld in bijlage 2, onderdeel B;
    c. heeft voor de subsidiabele hectares minimaal een waarde op het niveau van het tarief brons behaald, als bedoeld in artikel 27, vierde lid; en
    d. is verantwoordelijk voor de uitvoering van de eco-activiteiten op de subsidiabele hectares die op de peildatum bij hem in gebruik zijn.
    2 Onverminderd artikel 10, tweede lid, onderdeel d en vierde lid, onderdeel c, geeft de landbouwer, uiterlijk op de in bijlage 2 genoemde datum, aan welke eco-activiteiten op welke percelen zullen worden uitgevoerd. Wanneer deze uiterste datum op een zaterdag, zondag of een algemeen erkende feestdag als bedoeld in de Algemene termijnenwet eindigt, wordt deze verlengd tot en met de eerstvolgende dag die niet een zaterdag, zondag of algemeen erkende feestdag is.