ECLI:NL:RBNHO:2022:8690, Rechtbank Noord-Holland, 29-09-2022, HAA 22/4162
Rechtbank Noord-Holland — Uitspraak 
Datum: 2022-09-29 00:00:00.000000
Rechtsgebied: Bestuursrecht

Samenvatting: De voorzieningenrechter is voorshands van oordeel dat verweerder zich op basis van de feiten die verzoeker worden tegengeworpen niet op het standpunt heeft kunnen stellen dat verzoeker van slecht levensgedrag is, althans dat verweerder dit standpunt onvoldoende heeft gemotiveerd. De voorzieningenrechter is van oordeel dat verweerder echter op grond van artikel 2:28c, aanhef en onder h, van de Apv wel bevoegd was om de vergunning in te trekken. Alles overziend is de voorzieningenrechter van oordeel dat vooralsnog niet inzichtelijk is hoe verweerder de betrokken belangen in dit concrete geval heeft gewogen en kan dus ook niet worden beoordeeld of die afweging tot de juiste conclusie heeft geleid. De voorzieningenrechter ziet aanleiding om het besluit tot intrekking te schorsen totdat op het bezwaar is beslist. Dat betekent dat verzoeker in afwachting van de beslissing op bezwaar in deze procedure zijn bedrijf weer mag exploiteren. Dit laat onverlet dat verweerder tijdens de behandeling van het bezwaar in deze zaak - met inachtneming van hetgeen in de uitspraak is overwogen - controles kan uitvoeren en zich zo nodig kan beraden over (andere) te nemen maatregelen.

RECHTBANK NOORD-HOLLAND
  
  
    Zittingsplaats Haarlem
  
  
    Bestuursrecht
  
  
    zaaknummer: HAA 22/4162 
  
  
    
      uitspraak van de voorzieningenrechter van 29 september 2022 in de zaak tussen
    
      
        
        
          [verzoeker 1] handelend onder de naam [verzoeker 2] B.V., uit Zaandam, verzoeker
      (gemachtigde: mr. J. Nagtegaal),
    
    
    
      en
    
    
  
  
    de burgemeester van de gemeente Zaanstad (verweerder)
    (gemachtigde: mr. E.T.A. Boers en [gemachtigde] ).
    
    
  
  
    Inleiding
    
    
      In deze uitspraak beslist de voorzieningenrechter op het verzoek om een voorlopige voorziening hangende bezwaar gericht tegen het besluit van 6 juli 2022 waarbij verweerder de aan verzoeker verleende horeca-exploitatievergunning heeft ingetrokken.
    
    
    
      Verzoeker heeft tegen dit besluit bezwaar gemaakt bij verweerder en de voorzieningenrechter gevraagd een voorlopige voorziening te treffen. 
    
    
    
      De voorzieningenrechter heeft het verzoek op 19 september 2022 op zitting behandeld. Hieraan hebben deelgenomen: verzoeker, de gemachtigde van verzoeker en de gemachtigden van verweerder. 
    
    
    
  
  
    Overwegingen
    
    1. Voor het relevante wettelijke kader verwijst de voorzieningenrechter naar de bijlage die integraal onderdeel uitmaakt van deze uitspraak. 
    
    
      
        Feiten
      
    
    
    2. Op [#] februari 2022 heeft de politie eenheid Noord Holland Basisteam Zaanstad en de Afdeling Vreemdelingenpolitie, Identificatie & Mensenhandel, Douane, toezichthouders van de gemeente Zaanstad en de Brandweer een controle uitgevoerd in het pand aan de [locatie] , alwaar het [bedrijf] [verzoeker 2] is gevestigd. Naar aanleiding daarvan heeft de politie een bestuurlijke rapportage van                      10 februari 2022 opgesteld. De toezichthouder van verweerder heeft een constateringsrapport opgesteld. Uit voornoemde verslaglegging blijkt dat bij de controle in [bedrijf] [verzoeker 2] in de kelder twee onbekende mannen werden aangetroffen, die niet in het bezit waren van enig identiteitsdocument en geen Nederlandse spraken, maar gebrekkig Engels en waarbij werd opgemerkt dat de nagelranden van beide personen zwart waren en de handen van beide personen bedekt waren met zwarte vlekken en dat 20 kilogram niet veraccijnsde shisha-tabak is aangetroffen.
    
    
      
        Besluit 
      
    
    
    3. Verweerder heeft besloten de horeca-exploitatievergunning in te trekken. De intrekking hield in dat verzoeker binnen vier weken na het besluit van 6 juli 2022, te weten op 3 augustus 2022, de exploitatie van het [bedrijf] diende te staken en gestaakt diende te houden. Verweerder heeft het besluit gebaseerd op de conclusie dat de gedragingen en het overtreden van de Wet arbeid vreemdelingen (Wav) en de Wet op de accijns (WA) tezamen als slecht levensgedrag worden beschouwd. Daarbij heeft verweerder overwogen dat bij het faciliteren van illegale arbeid de Nederlandse arbeidsmarkt in het algemeen en de Zaanse arbeidsmarkt is verstoord, terwijl aan de andere kant mensen te werk zijn gesteld zonder dat zij beschermd werden door de regelgeving die werknemers normaliter in staat stelt op een veilige, eerlijke en toekomstbestendige wijze te werken. Verder is vermeld dat accijnsfraude zeer grote financiële schade veroorzaakt doordat accijns en andere belastingen niet worden afgedragen. Bovendien is de handel in illegale tabakswaren concurrentievervalsend en werkt dergelijke handel ontwrichtend op het systeem van een gemeenschappelijke economische ordening die in Europees verband wordt nagestreefd. Daarnaast treft accijnsfraude, met betrekking tot illegale shisha-tabak, de volksgezondheid. De Nederlandse regering ontmoedigt actief het roken van tabaksproducten. Wanneer er goedkopere waterpijptabak op de markt komt waarover geen belasting wordt geheven, wordt dit beleid ondermijnd en zal er meer gerookt worden, zo staat vermeld in het besluit. Volgens verweerder is sprake van cumulatie van overtredingen met een zodanige negatieve invloed op de omgeving, dat de openbare orde en/of fysieke leefomgeving in ernstige mate wordt aangetast. Volgens verweerder dient daarom, in het belang van de openbare orde, veiligheid, zedelijkheid of gezondheid, de aan verzoeker verleende vergunning met toepassing van het bepaalde in de artikelen 172 en 174 van de Gemeentewet en het bepaalde in de artikelen 2:28, derde lid, artikel 2:28b, eerste lid, onder b, artikel 2:28b, tweede lid en aanhef en artikel 2:28c, onder c, e, f, g, h, i en j van de Algemene plaatselijke verordening (APV) Zaanstad (de Apv) te worden ingetrokken.
    
    
      
        Het verzoek om voorlopige voorziening
      
    
    
    4. Verzoeker beoogt met het verzoek de schorsing van voornoemd besluit totdat daarover onherroepelijk is beslist dan wel tot zes weken na bekendmaking van de beslissing op bezwaar. In geval van schorsing kan verzoeker hangende de behandeling van het bezwaarschrift [bedrijf] [verzoeker 2] weer exploiteren. 
    
    
      
        Het oordeel van de voorzieningenrechter
      
    
    
    
      5.1.
      Een procedure bij de voorzieningenrechter is een spoedprocedure. Deze procedure kan alleen worden gevoerd als er een spoedeisend belang is, waardoor iemand niet kan wachten op een beslissing op zijn bezwaar- of beroepschrift. 
      
    
    
      5.2.
      Verzoeker heeft aangevoerd dat indien de bezwaarprocedure en een eventueel beroep tegen het bestreden besluit moeten worden afgewacht zonder de gevraagde voorziening, de gevolgen die het bestreden besluit heeft, voor verzoeker niet te herstellen zullen zijn. Door intrekking van de vergunning kan verzoeker het bedrijf niet exploiteren en lijdt het bedrijf significant financiële schade. Schade die er al aanzienlijk was en mede is aangericht door de coronacrisis. Elke dag dat de onderneming niet kan worden geëxploiteerd wordt de kans op faillissement groter. Ter onderbouwing heeft verzoeker een verklaring van de registeraccountant overgelegd. Op zichzelf vormt een financieel belang in de regel onvoldoende reden om een voorlopige voorziening te treffen. Dit kan anders zijn, indien aannemelijk wordt gemaakt dat de verzoekende partij in een financiële noodsituatie zal komen te verkeren. De voorzieningenrechter stelt vast dat uit de verklaring van de accountant blijkt dat de onderneming door de intrekking vanaf september 2022 in een structurele verliessituatie komt met een verwachte maandelijkse negatieve kasstroom van € 14.459,- en dat de liquiditeitspositie per 30 juni 2022 al negatief is. Gelet op de door verzoeker genoemde doorlopende financiële verplichtingen met betrekking tot de huur en personeelskosten, die onmiskenbaar tot een financiële noodsituatie zullen leiden, kan naar het oordeel van de voorzieningenrechter niet worden uitgesloten dat met het verzoek een spoedeisend belang is gemoeid. 
      
    
    
      5.3.
      Dat betekent dat wordt toegekomen aan de vraag of het bezwaar van verzoeker tegen de besluitvorming kans van slagen heeft en zo ja, of in redelijkheid van hem verwacht kan worden die procedure verder af te wachten zonder dat er een voorlopige voorziening wordt getroffen. Daarbij geldt dat het oordeel van de voorzieningenrechter een voorlopig karakter heeft en de rechtbank in een (eventueel) bodemgeding niet bindt. 
      
      6. De voorzieningenrechter wijst het verzoek toe. Hierna legt de voorzieningenrechter uit hoe zij tot dit oordeel komt en welke gevolgen dit oordeel heeft. 
      
      
        
          De bevoegdheid tot intrekking
        
      
      
      7. In het besluit van 6 juli 2022 is vermeld dat verweerder de intrekking van de exploitatie-vergunning heeft gebaseerd op artikel 2:28b, eerste lid, onder b, artikel 2:28b, tweede lid en aanhef en artikel 2:28c, onder c, e, f, g, h, i en j van de Apv. 
      
    
    
      8.1.
      Verweerder heeft aan de intrekking van de horeca-exploitatievergunning (onder meer) ten grondslag gelegd dat verzoeker van slecht levensgedrag is. 
      
    
    
      8.2.
      
        Onder verwijzing naar de uitspraak van de Afdeling bestuursrechtspraak van de Raad van State (de Afdeling) van 28 juli 2021, heeft verzoeker gesteld, dat omdat de eis van slecht levensgedrag niet uitvoerig nader is toegelicht of uitgewerkt in het beleid van verweerder, gelet op het bepaalde in artikel 10 van de Dienstenrichtlijn en gelet op de rechtszekerheid, onder die eis uitsluitend de gedragingen vallen waarvan het voor een ieder evident is dat daarmee niet aan de eis is voldaan. Verzoeker heeft betoogd dat gelet op de aard van de gedragingen die in dit geval aan de orde zijn, niet direct kan worden geoordeeld dat het voor ieder evident is dat daarmee sprake is van slecht levensgedrag. Verzoeker heeft daarvoor gewezen op de constateringen in 2017 bij de voorganger van de [verzoeker 2] , die destijds niet hebben geleid tot intrekking van de vergunning of de conclusie dat sprake was van slecht levensgedrag. Daaruit hoefde verzoeker niet af te leiden dat het evident is dat hij van slecht levensgedrag is bij een gestelde soortgelijke overtreding van de WA en Wav. 
        Anderzijds, zo voert verzoeker aan, zijn het ook geen omstandigheden waaruit blijkt dat de openbare orde of leefomgeving ernstig zijn geraakt. Verzoeker erkent weliswaar dat een overtreding van de Wav in strijd kan zijn met de openbare orde, maar heeft aangevoerd dat de concrete intensiteit van die overtreding in dit geval onbekend is en evenmin is uitgelegd in het bestreden besluit. Tot slot heeft verzoeker erop gewezen dat het hier niet gaat om ernstige inbreuken zoals drugs, geweld en wapens waarvan evident is dat het gaat om slecht levensgedrag.
      
      
    
    
      8.3.
      Voor de oordeelsvorming in deze zaak sluit de voorzieningenrechter aan bij het beoordelingskader dat de Afdeling in een recente uitspraak van 25 mei 2022 heeft gehanteerd. Van belang daarbij is dat, gelet op het specialiteitsbeginsel, zoals neergelegd in artikel 3.4, eerste lid, van de Algemene wet bestuursrecht (Awb), de feiten en omstandigheden die worden meegewogen in het oordeel over het levensgedrag relevant moeten zijn voor de exploitatie van een [bedrijf] . Die feiten en omstandigheden moeten verband houden met de vraag of het [bedrijf] kan worden geëxploiteerd op een wijze die geen gevaar oplevert voor de veiligheid, de openbare orde en het woon- en leefklimaat (zie rechtsoverweging 3.2 van voornoemde uitspraak).
      
    
    
      8.4.
      
        Verweerder heeft ter zitting desgevraagd verklaard dat de eis van slecht levensgedrag niet nader is toegelicht of uitgewerkt in het gemeentelijk beleid. 
        De voorzieningenrechter overweegt dat er daarom geen beperkingen zijn gesteld aan de feiten of omstandigheden die bij de beoordeling van het levensgedrag mogen worden betrokken. Verder volgt uit de jurisprudentie dat als de eis van slecht levensgedrag niet nader is gespecificeerd in een wettelijke regeling of beleid en verweerder dit toch wil tegenwerpen de motivering in ieder geval moet voldoen aan de volgende eisen.
      
      1. motiveren waarom de feiten en omstandigheden die aan het oordeel over het levensgedrag ten grondslag liggen in dit concrete geval relevant zijn voor de exploitatie van een [bedrijf] .
      2. motiveren hoe de betrokkene vooraf had kunnen weten dat hij, gezien die feiten en omstandigheden, niet aan die voorwaarde voldoet.
      
    
    
      8.5.
      De voorzieningenrechter is voorshands van oordeel dat verweerder zich op basis van de feiten die verzoeker worden tegengeworpen niet op het standpunt heeft kunnen stellen dat verzoeker van slecht levensgedrag is, althans dat verweerder dit standpunt onvoldoende heeft gemotiveerd. Verweerder heeft de conclusie omtrent het slecht levensgedrag gebaseerd op de gestelde overtredingen van de Wav en de WA. De voorzieningenrechter is van oordeel dat gelet op de aard van de gedragingen die hier aan de orde zijn niet zondermeer kan worden geoordeeld dat het voor ieder evident is dat daarmee sprake is van slecht levensgedrag. De voorzieningenrechter betrekt hierbij dat op dit moment nog niet duidelijk is wat er uit het onderzoek is gekomen naar aanleiding van de constateringen. Alhoewel een overtreding van de Wav in strijd kan zijn met de openbare orde, is de concrete intensiteit van die overtreding in dit geval onbekend en evenmin uitgelegd in het bestreden besluit. Ten aanzien van de gestelde overtreding van de Wav wordt in de bestuurlijke rapportage nog een slag om de arm gehouden, zodat het op de weg van verweerder had gelegen om de conclusie dat daadwerkelijk sprake is van slecht levensgedrag, nader te motiveren. Verder geldt dat er weliswaar in het pand bij een eerdere controle in 2017 300 kilo clandestiene shisha-tabak is aangetroffen en twee illegaal in Nederland verblijvende vreemdelingen werkend zijn aangetroffen, echter verzoeker heeft er op gewezen – hetgeen onbetwist is gebleven –- dat dit toen niet heeft geleid tot intrekking van de vergunning, laat staan tot de conclusie dat sprake was van slecht levensgedrag. In dit licht bezien is onvoldoende duidelijk gemotiveerd hoe verzoeker had kunnen weten dat een gestelde soortgelijke overtreding van de WA en Wav dan leidt tot de kwalificatie dat sprake is van slecht levensgedrag. Het voorgaande geldt temeer nu de aard van deze gedragingen wezenlijk anders is dan van de gedragingen zoals vermeld in de toelichting op artikel 2:28b van de Apv, te weten betrokkenheid bij gewelddelicten, witwaspraktijken, gebruik en/of handel in drugs, mensenhandel, arbeidsuitbuiting, rijden onder invloed, discriminatie en een eerdere weigering van een vergunning vanwege levensgedrag, waarbij naar het oordeel van de voorzieningenrechter eerder voor ieder evident is dat daarmee sprake kan zijn van slecht levensgedrag.
      
      9. In het bestreden besluit wordt verder vermeld dat sprake is van een opeenstapeling van overtredingen, maar dit is niet, althans niet voldoende concreet, aan de conclusie van slecht levensgedrag ten grondslag gelegd. Voor zover verweerder dat wel heeft bedoeld te betrekken, is niet inzichtelijk gemotiveerd om welke overtredingen het gaat, waarom deze relevant zijn voor het op verantwoorde wijze leidinggeven aan een [bedrijf] en waarom vorenstaande feiten niet als gering zijn aan te merken. 
      
      10. De voorzieningenrechter is van oordeel dat verweerder echter op grond van artikel 2:28, aanhef en onder h, van de Apv wel bevoegd was om de vergunning in te trekken. De politie heeft in de bestuurlijke rapportage op grond van zijn bevindingen geconcludeerd dat er zeer sterke aanwijzingen zijn gevonden dat binnen het pand door illegaal in Nederland verblijvende personen arbeid is en wordt verricht. Voor de toepassing van artikel 2:28c, aanhef en onder h, van de Apv is voldoende dat er aanwijzingen zijn dat in het [bedrijf] personen werkzaam zijn of zullen zijn in strijd met het bij of krachtens de Wav of Vreemdelingenwet 2000. Hiervan is naar het voorlopig oordeel van de voorzieningenrechter sprake. Daarbij neemt de voorzieningenrechter in aanmerking dat de aangetroffen personen weliswaar niet werkend zijn aangetroffen, maar dat de bevindingen tezamen, met name de zwarte nagelranden en vegen op de handen van de aangetroffen personen en dat bekend was dat in de kelder de shisapijpen worden gevuld, voldoende aanwijzing vormen dat zij voor het bedrijf werkzaamheden uitvoerden. Dat leidt ertoe dat verweerder in beginsel bevoegd is tot intrekking van de vergunning over te gaan gelet op het bepaalde in artikel 2:28c, aanhef en onder h, van de Apv. 
      
      11. Gelet op de redactie van artikel 2.28c, onder h, van de Apv heeft verweerder bij de uitoefening van zijn bevoegdheid beleidsvrijheid. Dat wil zeggen dat verweerder niet gehouden is om tot intrekking van de vergunning over te gaan en dat hij ruimte heeft in het kader van de gebruikmaking van zijn bevoegdheid de betrokken belangen te wegen. 
      
      
        
          De belangenafweging
        
      
      
    
    
      12.1.
      
        Verzoeker heeft betoogd dat het besluit in strijd is met het subsidiariteits- en proportionaliteitsbeginsel en de evenredigheid. Volgens verzoeker is onvoldoende gemotiveerd waarom hetzelfde doel niet met andere minder ingrijpende maatregelen, zoals een tijdelijke intrekking van de vergunning, een tijdelijke sluiting of last onder dwangsom, kon worden bereikt (als een maatregel nodig was). Verzoeker stelt verder dat bij de belangenafweging in het besluit niet inzichtelijk is gemaakt dat de door hem genoemde omstandigheden, belangen en gevolgen zijn meegewogen. Volgens verzoeker was het belang van de openbare orde niet zo groot dat er vlot gehandeld moest worden en is niet inzichtelijk waarom de meest vergaande sanctie is opgelegd. Verzoeker heeft erop gewezen dat bij de besluitvorming niet is meegewogen dat de intrekking van de vergunning een inbreuk maakt op de eigendomsrechten zoals bedoeld in artikel 1 Eerste Protocol van het Verdrag tot bescherming van de rechten van de mens en de fundamentele vrijheden (EVRM). De definitieve intrekking heeft ook gevolgen voor de mogelijkheden voor de eigenaar om een [bedrijf] te starten in de toekomst. Ter zitting heeft verzoeker toegelicht dat in het geval dat de eigenaar een nieuw soortgelijk [bedrijf] wenst op te starten, hij de bibobtoets dient te doorstaan en dat dat niet meer lukt door de intrekking van een eerdere vergunning. Verzoeker heeft er verder op gewezen dat zekerheidshalve de nodige maatregelen zijn genomen ter voorkoming van herhaling van de gestelde overtreding van de WA. De vermeende niet veraccijnsde waterpijptabak is in beslag is genomen en kan volgens verzoeker dus geen gevaar voor herhaling meer opleveren. Verzoeker had een deel van de gebruikte waterpijpproducten in de winkel gekocht en ging er daarom ook vanuit dat de producten in orde zouden zijn. Verzoeker heeft hiervan facturen overgelegd. Er is ook geen sprake van recidive door [verzoeker 2] en de eigenaar. 
        Tot slot heeft verzoeker erop gewezen dat de Afdeling onlangs heeft bepaald dat in die gevallen waar belangen zwaarder wegen en de gevolgen van het besluit ernstiger zijn, er een intensievere toetsing dient te zijn van de evenredigheid. Verzoeker wijst erop dat verweerder niet alle relevante feiten bij de beoordeling betrokken heeft. Volgens verzoeker is de toets van artikel 4:84 van de Awb daarom niet deugdelijk verricht, omdat ook hierbij de volledige individuele belangen gewogen moeten worden.
      
      
    
    
      12.2.
      
        Verweerder heeft in zijn besluit in meer algemene zin gewezen op verschillende, overigens zeer te respecteren belangen die worden beschermd door de Wav en de WA. Daarbij gaat het om het beschermen van de arbeidsmarkt in het algemeen en de Zaanse arbeidsmarkt, de bescherming van werknemers door de regelgeving en werkvergunningen, het belang dat accijns en belastingen worden afgedragen, dat de handel in illegale tabakswaren concurrentievervalsend is en ontwrichtend werkt op het systeem van een gemeenschappelijke economische ordening die in Europees verband wordt nagestreefd en dat de accijnsfraude met betrekking tot illegale shisha-tabak de volksgezondheid treft.
        In het besluit heeft verweerder voor wat betreft verzoekers belang volstaan met te verwijzen naar het financieel belang van verzoeker om het [bedrijf] te kunnen blijven exploiteren. 
      
      
    
    
      13.1.
      Uit de stukken en de behandeling ter zitting stelt de voorzieningenrechter vast dat de [verzoeker 2] na de constatering op [#] februari 2022 nog tot [#] augustus 2022 is geëxploiteerd en dat in die periode geen incidenten hebben plaatsgevonden. Verder acht de voorzieningenrechter in het kader van de belangenafweging ook van belang dat niet duidelijk is wat er uit het onderzoek is gekomen naar aanleiding van de constateringen. Zo is nog steeds niet duidelijk of er sprake was van de door [verzoeker 2] in de zienswijze genoemde uitzonderingen op de zegelplicht voor de vermeende onveraccijnsde tabak. In hoeverre de door verweerder aangehaalde belangen, zoals weergegeven in 12.2, nu werkelijk in deze specifieke casus met voeten zijn getreden, is vooralsnog niet duidelijk. Daarbij speelt ook mee dat er weliswaar aanwijzingen zijn dat er sprake is van een overtreding van de Wav, maar dat leidt op zichzelf nog niet tot de vaststelling welke belangen daar in het bijzonder mee zijn geschaad. Zo zijn bijvoorbeeld de aangetroffen mannen niet werkend aangetroffen en hebben zij ook niet verklaard dat zij aldaar werkten. Uit de foto’s blijkt ook niet dat ze daar werkzaamheden verrichtten en van het aangetroffen werkrooster staat niet vast dat het van de betreffende shisha-lounge was. Of er wel of niet sprake was van een tewerkstellingsvergunning is vooralsnog ook onduidelijk gebleven. In het besluit is verder niet gemotiveerd hoe door de constateringen in dit geval de openbare orde en het woon- en leefklimaat in de directe omgeving zijn verstoord, waarbij van belang is dat de grootste en belangrijkste elementen die de openbare orde of het woon- en leefklimaat kunnen verstoren niet zijn aangetroffen. Dat de veiligheid en de gezondheid van de bezoekers van de inrichting in gevaar zijn gebracht en daar redelijkerwijs niet in kan worden voorzien door het stellen van voorschriften en/of beperkingen, is gelet op de bevindingen geen gegeven en is niet zo vanzelfsprekend als verweerder doet voorkomen. Vooralsnog ontbreekt daarvoor de verbinding met de constateringen in dit geval. Daarnaast zijn de hiervoor onder 12.1 weergegeven belangen van de zijde van verzoeker niet, althans niet uitdrukkelijk in het besluit tot intrekking van de vergunning betrokken.  Het enkele standpunt van verweerder ter zitting dat het tot het eigen ondernemersrisico behoort dat een ondernemer fouten uit het verleden niet moet herhalen, acht de voorzieningenrechter te algemeen en onvoldoende. Dat sprake is van een opeenstapeling van overtredingen, is verder onvoldoende onderbouwd. Datzelfde geldt ook voor het standpunt van verweerder dat het tot het eigen risico van de ondernemer behoort dat hij als gevolg van de intrekking in de toekomst geen [bedrijf] kan starten. Dat het tot de verantwoordelijkheid van de horecaondernemer behoort om zich te houden aan wet- en regelgeving, is te algemeen en niet voldoende toegespitst op het concrete geval.
      
    
    
      13.2.
      Alles overziend is de voorzieningenrechter van oordeel dat vooralsnog niet inzichtelijk is hoe verweerder de betrokken belangen in dit concrete geval heeft gewogen en kan dus ook niet worden beoordeeld of die afweging tot de juiste conclusie heeft geleid. Dat leidt er vervolgens toe dat het bezwaar van verzoeker tegen het besluit een redelijke kans van slagen niet kan worden ontzegd. De gevolgen van de intrekking zijn voor verzoeker ingrijpend. In aanmerking genomen de stelling van verzoeker dat de nodige maatregelen zijn getroffen om overtreding van de WA te voorkomen, en de omstandigheid dat de shisha-lounge na de controle op 4 februari 2022 nog vijf maanden open is geweest en in het besluit een begunstigingstermijn van nog eens vier weken was opgenomen, ziet de voorzieningenrechter daarom aanleiding het besluit tot intrekking te schorsen totdat op het bezwaar is beslist. Dat betekent dat verzoeker in afwachting van de beslissing op bezwaar in deze procedure weer zijn bedrijf mag exploiteren. Dit laat onverlet dat verweerder tijdens de behandeling van het bezwaar in deze zaak– met inachtneming van hetgeen hiervoor is overwogen – controles kan uitvoeren en zich zo nodig kan beraden over (andere) te nemen maatregelen. 
      
      
        14.	Het verzoek wordt toegewezen. Het besluit van 6 juli 2022 wordt geschorst totdat verweerder op het bezwaar zal hebben beslist.
      
      
    
    
      15.1.
      De voorzieningenrechter veroordeelt verweerder in de door verzoeker gemaakte proceskosten voor de door een derde beroepsmatig verleende rechtsbijstand. Deze kosten stelt de voorzieningenrechter vast op € 1.518,- (1 punt voor het indienen van het verzoekschrift en 1 punt voor het verschijnen ter zitting met een waarde per punt van € 759,- en wegingsfactor 1).
      
    
    
      15.2.
      Tot slot zal verweerder worden gelast om het griffierecht aan verzoeker te vergoeden.
      
      
    
  
  
    Beslissing
    
    
      De voorzieningenrechter:
    
    
    - wijst het verzoek om voorlopige voorziening toe;
    - schorst het besluit van 6 juli 2022 totdat op het bezwaar is beslist;
    - veroordeelt verweerder in de proceskosten tot een bedrag van in totaal € 1.518,-;
    - draagt verweerder op het betaalde griffierecht van € 365,- aan verzoeker te vergoeden;
    - wijst het meer of anders gevorderde af.
    
    
      Deze uitspraak is gedaan door mr. A.R. ten Berge, voorzieningenrechter, in aanwezigheid van mr. M.H. Boomsma, griffier. De uitspraak is uitgesproken in het openbaar op                            29 september 2022.
    
    
    
    
    
    
    
    
      
        
        
        
          
            
              griffier
            
            
              voorzieningenrechter
            
          
        
      
    
    
    
    
      Een afschrift van deze uitspraak is verzonden aan partijen op:
    
    
    
  
  
    Tegen deze uitspraak staat geen hoger beroep of verzet open.
    
    
    
    
    
    
    
    
    
    
    
    
    
    
    
    
    
    
    
    
    
    
    
  
  
    Bijlage: voor deze uitspraak belangrijke wet- en regelgeving
    
    
      
        Gemeentewet
      
    
    
    
      Artikel 172 (deels)
    
    
    1. De burgemeester is belast met de handhaving van de openbare orde.(…)
    3. De burgemeester is bevoegd bij verstoring van de openbare orde of bij ernstige vrees voor het ontstaan daarvan, de bevelen te geven die noodzakelijk te achten zijn voor de handhaving van de openbare orde.
    
    
      Artikel 174	
    
    1. De burgemeester is belast met het toezicht op de openbare samenkomsten en vermakelijkheden alsmede op de voor het publiek openstaande gebouwen en daarbij behorende erven.
    2. De burgemeester is bevoegd bij de uitoefening van het toezicht, bedoeld in het eerste lid, de bevelen te geven die met het oog op de bescherming van veiligheid en gezondheid nodig zijn.
    3. De burgemeester is belast met de uitvoering van verordeningen voor zover deze betrekking hebben op het in het eerste lid bedoelde toezicht.
    
    
      
        Algemene Plaatselijke Verordening (Apv) Zaanstad
      
    
    
    
      Artikel 1:4 
    
    1. Aan een vergunning of ontheffing kunnen voorschriften en beperkingen worden verbonden. Deze voorschriften en beperkingen strekken slechts tot bescherming van het belang of de belangen in verband waarmee de vergunning of ontheffing is vereist.
    2. Degene aan wie een vergunning of ontheffing is verleend, is verplicht de daaraan verbonden voorschriften en beperkingen na te komen. 
    
    
      Artikel 1:6
      De vergunning of ontheffing kan worden ingetrokken of gewijzigd(…)
    
    b. indien op grond van een verandering van de omstandigheden of inzichten opgetreden na het verlenen van de ontheffing of vergunning, intrekking of wijziging noodzakelijk is vanwege het belang of de belangen ter bescherming waarvan de vergunning of ontheffing is vereist;(…).
    
    
      Artikel 2:28 (deels)
    
    3. De exploitant en de leidinggevende doen wat nodig is voor een goede gang van zaken in het [bedrijf] en in de directe omgeving daarvan en zijn verantwoordelijk voor een deugdelijke exploitatie.
    
    
      Artikel 2:28b (deels)
    
    1. Onverminderd het bepaalde in artikel 1:6 en 1:8 weigert de burgemeester de aangevraagde horeca-exploitatievergunning of trekt deze in indien:
    b. de exploitant of leidinggevende in enig opzicht van slecht levensgedrag is;
    2. De burgemeester kan de vergunning als bedoeld in het eerste lid geheel of gedeeltelijk weigeren of intrekken, indien naar zijn oordeel moet worden aangenomen dat de woon- en leefsituatie in de omgeving van het [bedrijf] en/of de openbare orde op ontoelaatbare wijze nadelig worden beïnvloed door de aanwezigheid van het [bedrijf] , dan wel indien de veiligheid en gezondheid van de bezoekers van die inrichting, gelet op de wijze waarop die inrichting zal worden of wordt geëxploiteerd, in gevaar gebracht kan worden en daar redelijkerwijze niet in kan worden voorzien door het stellen van voorschriften en/of beperkingen. Bij de toepassing van de genoemde weigeringsgronden houdt de burgemeester rekening met:
    a. het karakter van de straat en de wijk, waarin het [bedrijf] is gelegen of zal zijn gelegen;
    b. de aard van het [bedrijf] ;(…)
    c. de spanning waaraan het woonmilieu ter plaatse reeds blootstaat of bloot zal komen te staan door de exploitatie van het [bedrijf] ;
    d. de wijze van exploitatie van de vergunninghouder en leidinggevende(n) in dit [bedrijf] of andere horecabedrijven.
    
    
      Artikel 2:28c (deels)
      Onverminderd de in artikel 1:6 en 2:28b genoemde gronden voor het intrekken of wijzigen van een vergunning, en onverminderd de bepalingen van de Wet bevordering integriteitsbeoordelingen door het openbaar bestuur, kan de burgemeester de exploitatievergunning tijdelijk of voor onbepaalde tijd geheel of gedeeltelijk intrekken of wijzigen indien: (…)
    
    c. naar zijn oordeel de openbare orde gevaar loopt of het woon- en leefklimaat in de omgeving van het [bedrijf] door de aanwezigheid van het [bedrijf] nadelig wordt beïnvloed;
    e. aannemelijk is dat de exploitant of de leidinggevende betrokken is, of hem ernstige nalatigheid kan worden verweten bij activiteiten in of vanuit het [bedrijf] , die gevaar kunnen veroorzaken voor de openbare orde of een bedreiging vormen voor het woon- of leefklimaat in de omgeving van het [bedrijf] dan wel als naar het oordeel van de burgemeester de wijze van bedrijfsvoering of het levensgedrag als bedoeld in artikel 2:28b, een dergelijk gevaar of bedreiging vormen;
    f. de exploitant of de leidinggevende toelaat of gedoogt dat in zijn [bedrijf] strafbare en/of beboetbare feiten worden gepleegd;
    g. zich in of vanuit het [bedrijf] anderszins feiten hebben voorgedaan, die de vrees wettigen, dat het geopend blijven van het [bedrijf] gevaar kan veroorzaken voor de openbare orde of een bedreiging vormt voor het woon- of leefklimaat in de omgeving van het [bedrijf] ;
    h. er aanwijzingen zijn dat in het [bedrijf] personen werkzaam zijn of zullen zijn in strijd met het bij of krachtens de Wet arbeid vreemdelingen of de Vreemdelingenwet 2000 bepaalde;
    i. de exploitant of leidinggevende bij of krachtens deze verordening gestelde regels niet nakomt;
    j. de vergunninghouder, exploitant of leidinggevende de aan de vergunning verbonden voorschriften of beperkingen niet nakomt.
    
    
      Artikel 2:30a (deels) 
      1.De burgemeester kan een [bedrijf] tijdelijk of voor onbepaalde tijd sluiten indien:
    
    b. het [bedrijf] wordt geëxploiteerd in strijd met de aan de vergunning verbonden voorschriften;
    c. zich een of meer van de in artikel 2:28b en c genoemde situaties voordoen.
    
    
      
        Wet arbeid Vreemdelingen
      
    
    
    
      Artikel 2:
    
    1. Het is een werkgever verboden een vreemdeling in Nederland arbeid te laten verrichten zonder tewerkstellingsvergunning of zonder dat een vreemdeling in het bezit is van een gecombineerde vergunning voor werkzaamheden bij die werkgever.
    2. Het verbod, bedoeld in het eerste lid, is niet van toepassing met betrekking tot een vreemdeling ten aanzien van wie tevens een ander als werkgever optreedt, indien die ander beschikt over een voor de desbetreffende arbeid geldige tewerkstellingsvergunning of indien die vreemdeling beschikt over een gecombineerde vergunning voor werkzaamheden bij die werkgever.
    
    
      
        Wet op de accijns
      
    
    
    
      Artikel 73:1. Tabaksproducten moeten bij de uitslag tot verbruik zijn voorzien van het voor het desbetreffende tabaksproduct voorgeschreven accijnszegel. De accijnszegels zijn staatseigendom.
    
    2 Tabaksproducten die zijn bestemd voor het verbruik, bedoeld in artikel 2, tweede lid, mogen niet zijn voorzien van een accijnszegel.
    3 Bij ministeriële regeling kunnen, onder daarbij te stellen voorwaarden, gevallen worden aangewezen waarin het eerste lid niet van toepassing is.
    
    
      
        Horeca sanctiestrategie en Sluitingenbeleid Zaanstad
      
    
    
    
      Artikel 3.13.1
    
    
      
        
        
        
        
        
        
        
        
          
            
              
                Artikel
              
              
                (APV)
              
            
            
              
                Overtreding
              
            
            
              
                Maatregel
              
              
                1e constatering
              
            
            
              
                Maatregel
              
              
                2e constatering
              
            
            
              
                Maatregel
              
              
                3e constatering
              
            
            
              
                Maatregel
              
              
                4e constatering
              
            
          
          
            
              2:28, eerste lid, onder a, APV
            
            
              Exploitatie zonder horeca-exploitatievergunning
            
            
              Bevel tot sluiting voor onbepaalde tijd, tenzij er sprake is van directe voortzetting of overname van een [bedrijf]
            
          
          
            
              2:28, eerste lid, onder a, APV
            
            
              Exploitatie terras door non- [bedrijf] zonder horeca-exploitatie- en terrasvergunning
            
            
              Waarschuwing
            
            
              Last onder dwangsom
              €500-€3000 per geconstateerde overtreding met een maximumbedrag van €12.000
            
            
              Last onder dwangsom verhoogd
              €1000-€6000 per geconstateerde overtreding met een maximumbedrag van €12.000
            
            
              Last onder bestuursdwang (terras verwijderen)
            
          
          
            
              2:28, eerste lid, onder a, APV
            
            
              Exploitatie terras door [bedrijf] zonder terrasvergunning
            
            
              Waarschuwing
            
            
              Last onder dwangsom
              €500-€3000 per geconstateerde overtreding met een maximumbedrag van €12.000
            
            
              Last onder bestuursdwang (terras verwijderen)
            
            
              Intrekking horeca- exploitatievergunning
            
          
          
            
              2:28, tweede lid, APV, i.s.m. 24, eerste of tweede lid, DHW
            
            
              Afwezigheid leidinggevende/vergunninghouder
            
            
              Waarschuwing
            
            
              Tijdelijke sluiting voor de duur van 1 week
            
            
              Tijdelijke sluiting voor de duur van 2 weken
            
            
              Intrekking horeca- exploitatie-vergunning en indien van toepassing DHW-vergunning
            
          
          
            
              2:28, tweede lid, APV, i.s.m. 24, eerste of tweede lid, DHW
            
            
              Afwezigheid leidinggevende/
              vergunninghouder en afwezigheid personeel
            
            
              Bevel tot tijdelijke sluiting voor de duur van 4 weken (indien nodig verlenging met 3 maanden) en gelijktijdige intrekking horeca-exploitatievergunning en DHW-vergunning indien van toepassing.
            
          
          
            
              2:28b, eerste lid, onder b, APV
            
            
              Exploitant in enig opzicht van slecht levensgedrag
            
            
              Bevel tot tijdelijke sluiting voor de duur van 4 weken (indien nodig verlenging met 3 maanden) en gelijktijdige intrekking horeca-exploitatievergunning en DHW-vergunning.
            
          
          
            
              2:28b, eerste lid, onder b, APV
            
            
              Leidinggevende in enig opzicht van slecht levensgedrag
            
            
              Bevel tot tijdelijke sluiting voor de duur van 4 weken (indien nodig verlenging met 3 maanden), afhankelijk van feiten en omstandigheden uitschrijving leidinggevende van vergunning dan wel intrekking horeca-exploitatievergunning en DHW-vergunning.
            
          
          
            
              2:28c, aanhef en onder a, APV
            
            
              Artikel 36 WOK activiteiten (illegaal gokken)
            
            
              Bevel tot tijdelijke sluiting voor de duur van 4 weken (indien nodig verlenging met 3 maanden), intrekking horeca-exploitatievergunning en DHW-vergunning indien van toepassing.
            
          
          
            
              2:28c, aanhef en onder b, APV
            
            
              Aanwezigheid wapen(s) (waarvoor geen vergunning, ontheffing, verlof is verleend)
            
            
              Bevel tot tijdelijke sluiting voor de duur van 4 weken (indien nodig verlenging met 3 maanden), tenzij beleidsregel sluiting publiek toegankelijk gebouw van toepassing. Intrekking horeca-exploitatievergunning en DHW-vergunning indien van toepassing.
            
          
          
            
              2:28c, aanhef en onder c, APV
            
            
              Naar zijn oordeel de openbare orde gevaar loopt of het woon- en leefklimaat in de omgeving van het [bedrijf] door de aanwezigheid van het [bedrijf] nadelig wordt beïnvloed;
            
            
              Bevel tot tijdelijke sluiting voor de duur van 4 weken (indien nodig verlenging met 3 maanden), intrekking horeca-exploitatievergunning.
            
          
          
            
              2:28c, aanhef en onder d, APV
            
            
              Handel in drugs, dan wel aanwezigheid van drugs (zoals bedoeld in de artikelen 2 en 3 Opiumwet) of aannemelijk is dat exploitant/leidinggevende betrokken is bij/ernstige nalatigheid verweten kan worden i.v.m. activiteiten artikel 13b Opiumwet.
            
            
              Bevel tot tijdelijke sluiting voor de duur van 4 weken (indien nodig verlenging met 3 maanden), tenzij beleidsregel 13b Opiumwet van toepassing. Intrekking horeca-exploitatievergunning en DHW-vergunning.
            
          
        
      
    
    
    
      
        
        
        
        
        
        
        
          
            
              2:28c, aanhef en onder e, APV
            
            
              Ernstige nalatigheid exploitant/leidinggevende: gevaar openbare orde, veiligheid of zedelijkheid en/of bedreiging woon- en leefklimaat
            
            
              Bevel tot directe sluiting voor de duur van 4 weken (indien nodig verlenging 3 maanden) en intrekking horeca-exploitatievergunning en DHW-vergunning indien van toepassing.
            
          
          
            
              2:28c, aanhef en onder f, APV
            
            
              Exploitant/leidinggevende toelaat/gedoogd dat strafbare en/of beboetbare feiten worden gepleegd in het [bedrijf]
            
            
              Bevel tot tijdelijke sluiting voor de duur van 4 weken (indien nodig verlenging 3 maanden) en intrekking horeca-exploitatievergunning en DHW-vergunning indien van toepassing.
            
          
          
            
              2:28c, aanhef en onder g, APV
            
            
              Het geopend blijven van een [bedrijf] vormt gevaar openbare orde gevaar en/of bedreiging woon- en leefklimaat
            
            
              Bevel tot tijdelijke sluiting voor de duur van 4 weken (indien nodig verlenging 3 maanden) en intrekking horeca-exploitatievergunning en DHW-vergunning indien van toepassing.
            
          
          
            
              2:28c, aanhef en onder h, APV
            
            
              Artikel 2 Wet Arbeid Vreemdelingen
              verbod een vreemdeling in Nederland arbeid te laten verrichten zonder tewerkstellingsvergunning
            
            
              Bevel tot tijdelijke sluiting voor de duur van 4 weken (indien nodig verlenging 3 maanden) en intrekking horeca-exploitatievergunning en DHW-vergunning indien van toepassing.
            
          
          
            
              2:28c, aanhef en onder i, APV
            
            
              De vergunninghouder, exploitant of leidinggevende bij of krachtens deze verordening gestelde regels niet nakomt
            
            
              Afhankelijk van de aard en ernst van de overtreding of het voorschrift zal een van de sanctiemiddelen zoals beschreven in paragraaf 3.4 worden ingezet, tenzij sprake is van verzwarende omstandigheden of gevaar voor de openbare orde conform dit beleid.
            
          
          
            
              2:28c, aanhef en onder j, APV
            
            
              In strijd met vergunningvoorschriften en / beperkingen
            
            
              Afhankelijk van de aard en ernst van de overtreding of voorschrift zal een van de sanctiemiddelen zoals beschreven in paragraaf 3.4 worden ingezet, tenzij sprake is van verzwarende omstandigheden of gevaar voor de openbare orde conform dit beleid.
            
          
          
            
              2:29, eerste lid, onder a, APV
            
            
              Bezoekers toe laten /te laten verblijven tussen 00:00u-07:00u
            
            
              Waarschuwing
            
            
              Terugbrengen sluitingstijd naar 22:00 uur voor de duur van 1 week
            
            
              Tijdelijke sluiting voor de duur van 1 week
            
            
              Intrekking horeca- exploitatievergunning
            
          
          
            
              2:29, eerste lid, onder b, APV
            
            
              Bezoekers toe laten /te laten verblijven tussen 02:00u-07:00u
            
            
              Waarschuwing
            
            
              Terugbrengen sluitingstijd naar 22:00 uur voor de duur van 1 week
            
            
              Tijdelijke sluiting voor de duur van 1 week
            
            
              Intrekking horeca- exploitatievergunning
            
          
        
      
    
    
    
      
        
        
        
        
        
        
        
          
            
              2:29, eerste lid, onder c, APV
            
            
              Bezoekers toe laten 03:00u-07:00u
            
            
              Waarschuwing
            
            
              Terugbrengen sluitingstijd naar 22:00 uur voor de duur van 1 week
            
            
              Tijdelijke sluiting voor de duur van 1 week
            
            
              Intrekking horeca- exploitatievergunning
            
          
          
            
              2:29, eerste lid, onder c, APV
            
            
              Bezoekers te laten verblijven tussen 05:00u-07:00u
            
            
              Waarschuwing
            
            
              Terugbrengen sluitingstijd naar 22:00 uur voor de duur van 1 week
            
            
              Tijdelijke sluiting voor de duur van 1 week
            
            
              Intrekking horeca- exploitatievergunning
            
          
          
            
              2:31 APV, 2:30c, vijfde en zesde lid, APV
            
            
              Betreden van / zonder toestemming laten verblijven/toelaten bezoekers in door de burgemeester gesloten [bedrijf]
            
            
              Intrekking horeca-exploitatievergunning en DHW-vergunning indien van toepassing.
            
          
        
      
    
    
    
    
  
  
     ECLI:NL:RVS:2021:1658, ro. 3.1.
  
  
     ECLI:NL:RVS:2022:1493.
  
  
     ECLI:NL:RVS:2021:217.
  
  
     ECLI:NL:RVS:2022:1493.