ECLI:NL:RBAMS:2025:2553, Rechtbank Amsterdam, 18-04-2025, AMS 25/1735 en 25/1797
Rechtbank Amsterdam — Uitspraak 
Datum: 2025-04-18 00:00:00.000000
Rechtsgebied: Bestuursrecht; Omgevingsrecht

Samenvatting: Vovo hangende beroep. Kortsluiting. Last onder dwangsom. Handhaving terrasconstructie strijdig met voorwaarden. Sprake van gerechtvaardigde verwachtingen bij verzoeker, maar belang handhaving weegt zwaarder. Verweerder dient in overweging te nemen kosten te vergoeden. Beroep ongegrond. Wel griffierecht vergoeden.

RECHTBANK AMSTERDAM
    
    
      Bestuursrecht
    
    
    
      zaaknummers: AMS 25/1735 en 25/1797
      
        
        uitspraak van de voorzieningenrechter van 18 april 2025 op het beroep en het verzoek om voorlopige voorziening in de zaak tussen
      
    
    Market 33 B.V., te [vestigingsplaats] , eiseres
    
      (vertegenwoordigd door [naam] ) 
      en
    
    
    de burgemeester van de gemeente Amsterdam, verweerder 
    (gemachtigden: mrs. T. Manav en S.E. D’Agostino).
    
    Samenvatting
    
    
      1.1.
      Deze uitspraak gaat over het opleggen van een last onder dwangsom door verweerder wegens de exploitatie van een terras in strijd met de vergunningvoorschriften. Eiseres is het hier niet mee eens. Zij heeft daarom beroep ingesteld en verzocht om een voorlopige voorziening. Zij voert een aantal gronden aan. Aan de hand van deze gronden beoordeelt de voorzieningenrechter of verweerder de last onder dwangsom heeft mogen opleggen.
      
    
    
      1.2.
      De voorzieningenrechter komt in deze uitspraak tot het oordeel dat – hoewel er gerechtvaardigde verwachtingen zijn gewekt door verweerder – verweerder wel mocht handhaven. Eiseres krijgt dus geen gelijk en het beroep is dus ongegrond. Hierna legt de voorzieningenrechter uit hoe zij tot dit oordeel komt en welke gevolgen dit oordeel heeft. Omdat de voorzieningenrechter uitspraak doet op het beroep, wijst zij het verzoek om een voorlopige voorziening af. 
      
    
  
  
    Procesverloop
    
    
      2.1.
      Verweerder heeft met het besluit van 26 juli 2024 de last onder dwangsom opgelegd. Met het bestreden besluit van 27 februari 2025 op het bezwaar van eiseres is verweerder bij dit besluit gebleven. 
      
    
    
      2.2.
      Eiseres heeft hiertegen op 12 maart 2025 beroep ingesteld en op diezelfde dag de voorzieningenrechter gevraagd om een voorlopige voorziening te treffen.
      
    
    
      2.3.
      Verweerder heeft op 19 maart 2025 toegezegd de last onder dwangsom op te schorten tot de uitspraak van de voorzieningenrechter. 
      
    
    
      2.4.
      De voorzieningenrechter heeft het verzoek en het beroep op 7 april 2025 op zitting behandeld. Hieraan hebben deelgenomen: [naam] (oprichter van Market 33) namens eiseres en de gemachtigden van verweerder.
    
    
      2.5.
      Omdat de voorzieningenrechter na afloop van de zitting tot de conclusie is gekomen dat nader onderzoek niet kan bijdragen aan de beoordeling van de zaak beslist zij ook op het beroep van eiseres daartegen.
      
    
  
  
    Totstandkoming besluit
    
    
      3.1.
      Eiseres exploiteert het horecabedrijf Market 33 aan de [adres] op de [locatie] . Zij beschikt over een exploitatievergunning (laatstelijk verleend op 11 januari 2024) met daarbij de mogelijkheid tot een terras. De voorwaarden voor een terras houden in dat sprake moet zijn van een open terras waarop uitsluitend stoelen, tafels, banken, vlonders, (vergunde) parasolankers, parasols en zijschotten die niet hoger zijn dan 1.50 meter zijn toegestaan.
      
    
    
      3.2.
      Uit een controle door toezichthouders van verweerder op 19 maart 2024 is gebleken dat op het terras een bouwwerk is geplaatst. Het gaat om een metalen constructie dat door middel van geïntrigeerde ballasten op de grond wordt gehouden. Het bouwwerk heeft aan de voorzijde een hoogte van 2.20 meter en aan de achterzijde, tegen de gevel van het gebouw aan, een hoogte van 2.50 meter. De constructie is ook voorzien van een canvas luifel. 
      
    
    
      3.3.
      Verweerder heeft op 29 mei 2024 aan eiseres een waarschuwing gegeven dat sprake is van overtreding van de terrasvergunning en de APV. Tijdens controles op 6 en 25 juni 2024 bleek het terras op dezelfde wijze te zijn voorzien van het bouwwerk. Daarop heeft verweerder het voornemen geuit om een last onder dwangsom op te leggen. Op 26 juli 2024 heeft verweerder daadwerkelijk de last onder dwangsom opgelegd. De last houdt in dat het bouwwerk verwijderd moet worden en in overeenstemming moet worden gebracht met de voorwaarden van de terrasvergunning op straffe van een dwangsom van € 2.500,-.  Eiseres heeft daar bezwaar tegen gemaakt en doet een beroep op het vertrouwens- en gelijkheidsbeginsel. In het bestreden besluit van 27 februari 2025 is verweerder bij het opleggen van de last onder dwangsom gebleven. 
      
    
  
  
    Is er sprake van een overtreding?
    
    
      4. Niet in geschil is dat er sprake is van een overtreding nu de terrasconstructie van eiseres niet overeenkomt met de terrasvergunningsvoorwaarden. Dit levert strijd op met artikel 1.6, tweede lid, artikel 3.8 en artikel 3.16 van de APV waarin is bepaald dat een vergunninghouder zich moet houden aan de in de vergunning opgenomen voorschriften en beperkingen. Bovendien levert de constructie strijdt op met het Terrassenbeleid [stadsdeel] 2017, in het bijzonder artikel 6, eerste lid. Daarin is bepaald dat er geen situatie mag ontstaan dat er feitelijk sprake is van een gebouwd of overdekt terras. Verweerder was gelet op het voorgaande naar het oordeel van de rechtbank dan ook bevoegd om handhavend op te treden. De vraag is of verweerder ook van die bevoegdheid gebruik mocht maken in het onderhavige geval. 
    
    
  
  
    Beginselplicht tot handhaving
    
    
      5.1.
      Op basis van vaste rechtspraak zal in geval van overtreding van een wettelijk voorschrift het bestuursorgaan dat bevoegd is om met een last onder dwangsom op te treden, gelet op het algemeen belang dat gediend is met handhaving, in de regel van deze bevoegdheid gebruik moeten maken. De reden voor deze beginselplicht is dat de rechtszekerheid vergt dat de feitelijke situatie in beginsel niet afwijkt van de juridisch toegestane situatie. Door middel van handhavend optreden wordt dit bereikt. Hieruit volgt het algemeen belang dat is gediend met handhaving. Slechts onder bijzondere omstandigheden mag van het bestuursorgaan worden gevergd, dit niet te doen. Dit kan zich voordoen als concreet zicht op legalisatie bestaat. Voorts kan handhavend optreden zodanig onevenredig zijn in verhouding met de daarmee te dienen belangen dat van handhaving afgezien moet worden. Handhavend optreden is alleen onevenredig als er in het concrete geval omstandigheden zijn waaraan een zodanig zwaar gewicht toekomt dat het algemeen belang dat gediend is met handhaving daarvoor moet wijken. Andere redenen om van handhavend optreden af te zien kunnen zich bijvoorbeeld voordoen bij een schending van het gelijkheidsbeginsel of het vertrouwensbeginsel.
      
    
    
      5.2.
      Tussen partijen is niet in geschil dat er geen zicht is op legalisatie. Eiseres komt niet in aanmerking voor een omgevingsvergunning voor de terrasconstructie en er is ook geen vrijstellingsbepaling of ontheffing voorhanden in de APV voor de geconstateerde overtreding. De voorzieningenrechter is niet gebleken van bijzondere omstandigheden op grond waarvan handhavend optreden onevenredig is.
      
    
    
      5.3.
      Eiseres heeft een beroep gedaan op het vertrouwensbeginsel en het gelijkheidsbeginsel. De voorzieningenrechter zal dit hierna bespreken. 
      
      
        
          Vertrouwensbeginsel
        
      
      
    
    
      6.1.
      Eiseres voert aan dat zij in 2019 in samenspraak met het team Openbare Ruimte & Duurzaamheid van de gemeente Amsterdam uitgebreid een plan hebben besproken om het straatbeeld van de [adres] te verlevendigen en te verfraaien. Dit plan omschreef een breed beeld met o.a. verlichting, vergroening en terrasuitstraling van de horeca gelegenheden. Deze overleggen stonden onder leiding van de supervisor en hoofdontwerper van [stadsdeel] . In 2020 heeft eiseres het uiteindelijke ontwerp ontvangen (inclusief gedetailleerde omschrijving, voorbeelden en maatvoering). De vergroening in de straat werd vervolgens uitgevoerd. Vervolgens heeft eiseres de terrasconstructie geplaatst met de verwachting dat er sprake was van goedkeuring door de gemeente. Het thans handhaven is in strijd met het vertrouwensbeginsel, aldus eiseres.
      
    
    
      6.2.
      Verweerder heeft zich op het standpunt gesteld dat eiseres geen geslaagd beroep kan doen op het vertrouwensbeginsel. Uit de mailwisseling  tussen eiseres en de programmamanager [locatie] van februari 2019 volgt dat zij erop wordt gewezen dat het terrasplan wel moet passen binnen de voorwaarden van de terrasvergunning. Eiseres had zelf de verantwoordelijkheid om na te gaan of dit het geval was. Daarbij is ook relevant dat de ontwerper openbare ruimte, die mee heeft gewerkt aan het ontwerp van het terras van eiseres niet valt onder de afdeling die de vergunningen verstrekt. 
      
    
    
      6.3.
      De voorzieningenrechter stelt voorop dat er hoge eisen worden gesteld aan een beroep op het vertrouwensbeginsel. Voor een geslaagd beroep op het vertrouwensbeginsel is vereist dat de betrokkene aannemelijk maakt dat van de zijde van de overheid toezeggingen of andere uitlatingen zijn gedaan of gedragingen zijn verricht waaruit de betrokkene in de gegeven omstandigheden redelijkerwijs kon en mocht afleiden of en zo ja, hoe het bestuursorgaan in een concreet geval een bevoegdheid zou uitoefenen (stap 1). Verder is vereist dat de toezegging, andere uitlating of gedraging aan het bevoegde bestuursorgaan kan worden toegerekend. Dat is het geval indien de betrokkene in de gegeven omstandigheden redelijkerwijs kon en mocht veronderstellen dat degene die de uitlating deed of de gedraging verrichtte de opvatting van het bevoegde orgaan vertolkte (stap 2). Dat sprake is van gerechtvaardigde verwachtingen betekent niet dat daaraan altijd moet worden voldaan. Zwaarder wegende belangen, zoals het algemeen belang of de belangen van derden, kunnen daaraan in de weg staan (stap 3).
      
    
    
      6.4.
      De voorzieningenrechter stelt vast dat uit de door eiseres overgelegde stukken blijkt dat er in 2019 en 2020 overleg is geweest tussen medewerkers van de gemeente (team Openbare Ruimte & Duurzaamheid) en eiseres. Zij hebben afspraken gemaakt en een ambtenaar van de gemeente, ontwerper openbare ruimte, heeft ontwerptekeningen gemaakt van een terrasconstructie zoals ook uiteindelijk geplaatst door eiseres. Eiseres kon en mocht naar het oordeel van de voorzieningenrechter op basis van deze omstandigheden en gedragingen redelijkerwijs afleiden dat de gemeente instemde met de geplaatste terrasconstructie. De gedragingen kunnen het bestuursorgaan worden toegerekend. Het feit dat de ontwerper openbare ruimte geen deel uitmaakt van de afdeling vergunning [stadsdeel] doet hier niet aan af. De voorzieningenrechter kan eiseres volgens in haar stelling dat zij ervanuit is gegaan dat deze ontwerper op de hoogte is van de regelgeving voor terrassen in het stadsdeel [locatie] . Daarom hecht de voorzieningenrechter ook minder waarde aan de mailwisseling van februari 2019 waarin eiseres is gewezen op de vergunningsvoorwaarden. Immers, uit de stukken in het dossier blijkt dat daarna nog specifiek is meegedacht door de ambtenaren van de gemeente over vorm en maatvoering van de terrasconstructie. Zoals de bezwaarschriftencommissie zelf heeft opgemerkt is het dan ook voorstelbaar dat eiseres uit de vergadering en de daarbij behorende stukken de indruk heeft gekregen dat de gemeente instemde met terrassen gelijkend op zijn huidige terras. De hiervoor genoemde stappen 1 en 2 zijn hiermee genomen. 
      
    
    
      6.5.
      De voorzieningenrechter is ten aanzien van stap 3 van oordeel dat verweerder desondanks wel in redelijkheid tot handhaving heeft kunnen overgaan. Het algemeen belang van een eenduidige uitvoering van het omgevingsplan en Terrassenbeleid dient zwaarder te wegen dan het (financieel) belang van eiseres om de strijdige terrasconstructie te mogen behouden. De beroepsgrond slaagt dus niet. Desalniettemin wenst de voorzieningenrechter op te merken dat het handelen door de gemeente Amsterdam wel enorme ruis heeft veroorzaakt waardoor eiseres kosten heeft gemaakt voor de aanschaf en installatie van de terrasconstructie en ook het verwijderen van de terrasconstructie kosten met zich mee zal brengen. In dat kader zou verweerder in overweging kunnen nemen om eiseres (deels) in de kosten tegemoet te komen. Het kostenverhaal valt buiten de bevoegdheid van de voorzieningenrechter in dit geschil. 
      
      
        
          Gelijkheidsbeginsel
        
      
      
    
    
      7.1.
      Eiseres heeft ook aangevoerd dat sprake is van strijd met het gelijkheidsbeginsel. Eiseres heeft foto’s overgelegd van diverse horecabedrijven in de omgeving die een soortgelijke terrasconstructie hebben, maar waar volgens eisers verweerder niet handhavend optreedt. 
      
    
    
      7.2.
      De voorzieningenrechter is van oordeel dat deze beroepsgrond niet slaagt. De stelling van eiseres dat in andere gevallen niet wordt gehandhaafd heeft zij onvoldoende onderbouwd. In het bestreden besluit is door verweerder overwogen dat uit het dossier blijkt dat [stadsdeel] bij nieuwe uitgevoerde controles soortgelijke overtredingen heeft geconstateerd en dat hiervoor coulance brieven zijn verzonden naar de ondernemers. Op de zitting heeft verweerder naar voren gebracht dat de toezichthouders bekend zijn met de door eiseres genoemde gevallen en dat de andere horecaondernemers zijn aangeschreven met de oproep de constructies te verwijderen. Een aantal is al verwijderd en er wordt zo nodig wel degelijk verder gehandhaafd, aldus verweerder. Er is dan ook geen sprake van strijd met het gelijkheidsbeginsel
      
    
    
      7.3.
      Gelet op voorgaande zijn er geen (bijzondere) omstandigheden op grond waarvan verweerder niet zou kunnen handhaven. 
      
    
  
  
    Conclusie en gevolgen
    
    
      8. Het beroep is ongegrond. Dat betekent dat eiseres geen gelijk krijgt. Omdat het beroep ongegrond is, is er geen aanleiding om een voorlopige voorziening te treffen. De rechtbank ziet in deze zaak aanleiding om  op grond van artikel 8:74, tweede lid, van de Awb te bepalen dat verweerder het griffierecht aan eiseres vergoedt. Door het handelen van verweerder en de daarmee gewekte gerechtvaardigde verwachtingen is het begrijpelijk dat eiseres in beroep is gegaan en een voorlopige voorziening heeft ingediend. Eiseres heeft geen proceskosten gemaakt die vergoed kunnen worden. 
    
    
  
  
    Beslissing
    
    
      De voorzieningenrechter:
    
    - verklaart het beroep ongegrond;
    - wijst het verzoek om voorlopige voorziening af;
    - bepaalt dat verweerder het griffierecht in zowel het verzoek om voorlopige voorziening als het beroep (2x € 385,- = € 770,-) aan eiseres moet vergoeden.
    
    
      Deze uitspraak is gedaan door mr. M.H.W. Franssen, voorzieningenrechter, in aanwezigheid van mr. P. Tanis, griffier. Uitgesproken in het openbaar op 18 april 2025.
    
    
    
      
        De griffier is verhinderd 
      
      
        deze uitspraak te ondertekenen. 
      
    
    
    
      
        
        
        
          
            
              griffier
            
            
              voorzieningenrechter
            
          
        
      
    
    
    
      Een afschrift van deze uitspraak is verzonden aan partijen op:
    
    
  
  
    Informatie over hoger beroep
    Een partij die het niet eens is met deze uitspraak voor zover deze gaat over het beroep, kan een hogerberoepschrift sturen naar de Afdeling bestuursrechtspraak van de Raad van State waarin wordt uitgelegd waarom deze partij het niet eens is met deze uitspraak voor zover deze gaat over het beroep. Het hogerberoepschrift moet worden ingediend binnen zes weken na de dag waarop deze uitspraak is verzonden. Kan de indiener de behandeling van het hoger beroep niet afwachten, omdat de zaak spoed heeft, dan kan de indiener de voorzieningenrechter van de Afdeling bestuursrechtspraak van de Raad van State vragen om een voorlopige voorziening (een tijdelijke maatregel) te treffen. Tegen deze uitspraak voor zover deze gaat over de voorlopige voorziening staat geen hoger beroep open. 
  
  
     Artikel 8:86 van de Algemene wet bestuursrecht (Awb) maakt dat mogelijk.
  
  
     Zie bijvoorbeeld de uitspraak van de Afdeling Bestuursrechtspraak van de Raad van State van 5 maart 2025 ECLI:NL:RVS:2025:678.
  
  
    Zie bijvoorbeeld de uitspraken van de Afdeling Bestuursrechtspraak van de Raad van State van 29 mei 2019, ECLI:NL:RVS:2019:1694 en van 4 november 2020, ECLI:NL:RVS:2020:2606.