ECLI:NL:RVS:2025:2730, Raad van State, 18-06-2025, 202401528/1/A3
Raad van State — Uitspraak 
Datum: 2025-06-18 00:00:00.000000
Rechtsgebied: Bestuursrecht

Samenvatting: Bij brief van 17 maart 2023 heeft de minister van Financiën [appellant] medegedeeld dat hij niet in aanmerking komt voor een financiële vergoeding wegens een onrechtmatige registratie in de Fraude Signalering Voorziening. Deze zaak gaat over de vraag of de zogenoemde afsluitende brief Fraude Signalering Voorziening een besluit is in de zin van de Algemene wet bestuursrecht. De FSV was een applicatie die van 2012 tot en met 27 februari 2020 door de Belastingdienst werd gebruikt met als doel om mogelijke signalen van belastingfraude te registreren. De Belastingdienst maakte gebruik van de FSV voor het beoordelen van belastingaanslagen en toeslagen en voor informatie-uitwisseling met andere overheidsdiensten. FSV-registratie volgens de minister gevolgen heeft gehad voor de betrokkene en of hij al dan niet in aanmerking komt voor een financiële tegemoetkoming op grond van het beleid dat daarvoor is opgesteld. Dit is de afsluitende brief. Volgens de minister is de afsluitende brief enkel informatief van aard en dus geen besluit als bedoeld in artikel 1:3, eerste lid, van de Awb. Tegen de brief kan volgens de minister geen bezwaar worden gemaakt.

202401528/1/A3.
    Datum uitspraak: 18 juni 2025
    AFDELING
    BESTUURSRECHTSPRAAK
    Uitspraak op het hoger beroep van:
    [appellant], wonend in [woonplaats],
    appellant,
    tegen de uitspraak van de rechtbank Rotterdam van 1 februari 2024 in zaak nr. 23/5071 in het geding tussen:
    [appellant]
    en
    de minister van Financiën (hierna: de minister),
    verweerder
    Procesverloop
    Bij brief van 17 maart 2023 heeft de minister [appellant] medegedeeld dat hij niet in aanmerking komt voor een financiële vergoeding wegens een onrechtmatige registratie in de Fraude Signalering Voorziening (hierna: FSV).
    Bij besluit van 20 juni 2023 heeft de minister het door [appellant] daartegen gemaakte bezwaar niet-ontvankelijk verklaard.
    Bij uitspraak van 1 februari 2024 heeft de rechtbank het door [appellant] daartegen ingestelde beroep ongegrond verklaard.
    Tegen deze uitspraak heeft [appellant] hoger beroep ingesteld.
    De Afdeling heeft de minister verzocht om nadere schriftelijke inlichtingen te verstrekken. De minister heeft dat bij brief van 1 oktober 2024 gedaan. [appellant] heeft bij brief van 5 november 2024 een reactie ingediend.
    [appellant] heeft een nader stuk ingediend.
    De Afdeling heeft de zaak op een zitting behandeld op 16 januari 2025, waar [appellant], vertegenwoordigd door mr. J. Nieuwstraten, advocaat in Rotterdam, en de minister, vertegenwoordigd door mr. I.A. Huppertz en mr. M. Baarslag, zijn verschenen.
    Overwegingen
    Kern van de zaak
    1.       Deze zaak gaat over de vraag of de zogenoemde afsluitende brief Fraude Signalering Voorziening (hierna: de afsluitende brief) een besluit is in de zin van de Algemene wet bestuursrecht (hierna: Awb). De zaak is behandeld op een zitting van de Afdeling, waar meerdere zaken over de FSV aan de orde zijn geweest. De Afdeling heeft de minister in deze en soortgelijke zaken verzocht om algemene inlichtingen over de FSV en de financiële tegemoetkomingen die in dat kader worden verstrekt en heeft daarover ook met partijen op de zitting gesproken.
    Achtergrond
    2.       De FSV was een applicatie die van 2012 tot en met 27 februari 2020 door de Belastingdienst werd gebruikt met als doel om mogelijke signalen van belastingfraude te registreren. De Belastingdienst maakte gebruik van de FSV voor het beoordelen van belastingaanslagen en toeslagen en voor informatie-uitwisseling met andere overheidsdiensten. Personen werden in de FSV opgenomen met onder meer hun naam, adres, en burgerservicenummer. Ook kon een vrij tekstveld worden ingevuld en was het mogelijk documenten als bijlage toe te voegen. In veel gevallen zijn ook bijzondere persoonsgegevens opgenomen. Interne signalen van directies of teams van de Belastingdienst of externe signalen van bijvoorbeeld andere overheidsdiensten, ketenpartners of van burgers via de tip- en kliklijn en meld-misdaad-anoniem, konden aanleiding zijn voor registratie. De voorloper van de FSV was het Dagboek Persoonsgericht Intensief Toezicht (hierna: Dagboek PIT). Dagboek PIT was een registratiesysteem dat in de loop der jaren bij verschillende onderdelen van de Belastingdienst was ontwikkeld voor de registratie van fraudesignalen. In 2012 werd Dagboek PIT vervangen door de FSV. Volgens de toelichting van de minister zijn alle gegevens uit Dagboek PIT één op één overgenomen in de FSV. In de FSV werden niet alleen vermeende signalen van fraude geregistreerd. De FSV werd ook gebruikt om andere categorieën van informatie vast te leggen, zoals informatieverzoeken van andere overheidsinstanties. Ook slachtofferschap van fraude kon reden zijn voor een vermelding in de FSV. Volgens de minister waren er geen eenduidige kaders of werkinstructies voor het registreren, beoordelen en gebruiken van gegevens in de FSV. In de periode dat de FSV actief was hadden ongeveer 5.000 medewerkers toegang tot het systeem. Er vond geen logging of monitoring van dat gebruik plaats. Daarom is in veel gevallen niet meer na te gaan wat de reden van registratie was en door wie, wanneer en met welk doel de FSV is geraadpleegd. Naast de toelichting van de minister heeft de Afdeling ook kennis genomen van een aantal onafhankelijke onderzoeken van verschillende organisaties naar de werking van de FSV. KPMG Advisory N.V. (hierna: KPMG) heeft in opdracht van de Belastingdienst op 10 juli 2020 een rapport Rapportage verwerking van risicosignalen voor toezicht uitgebracht op basis van onderzoek naar de precieze werking en het gebruik van de FSV, het bestaan van met FSV vergelijkbare applicaties en toezichtsprocessen en de condities waarin eventueel vergelijkbare systemen zouden kunnen worden ingezet. In dat rapport kwam KPMG tot de conclusie dat de verwerking van persoonsgegevens in de FSV leidde tot het risico op onrechtmatige inbreuk van de privacy van betrokkenen.
    Verder heeft de Autoriteit Persoonsgegevens (hierna: AP) in oktober 2021 op eigen initiatief een onderzoeksrapport genaamd Belastingdienst: Verwerkingen van persoonsgegevens in de Fraude Signalering Voorziening (FSV) gepubliceerd. De AP heeft onderzoek gedaan naar de rechtsgrond voor de verwerking van persoonsgegevens in de FSV, de beveiliging van de applicatie, de bewaartermijnen, de juistheid van de persoonsgegevens en de eisen die de AVG stelt aan een gegevensbeschermingseffectbeoordeling. In dat rapport concludeert de AP dat de verwerking van persoonsgegevens in de FSV onrechtmatig was. Volgens de AP hadden die verwerkingen geen grondslag, en waren de doelen van die verwerkingen van tevoren niet voldoende welbepaald. Verder heeft de AP volgens het onderzoeksrapport geconcludeerd dat de Belastingdienst niet de redelijke maatregelen heeft genomen om onjuiste gegevens te rectificeren of te wissen. Volgens de AP werden gegevens ook te lang bewaard in de FSV. Ook heeft de minister volgens de AP onvoldoende passende technische en organisatorische maatregelen genomen voor de beveiliging en controle om een passend beveiligingsniveau te waarborgen.
    Daarnaast heeft PriceWaterhouseCoopers Advisory N.V. (hierna: PwC) een serie van vijf onderzoeken uitgevoerd naar verschillende aspecten van de verwerking van persoonsgegevens in de FSV.
    In het vijfde onderzoek in die serie, van 16 maart 2022, genaamd Onderzoek Query’s aan de Poort, is onderzoek gedaan naar de werkwijze van analisten van de Belastingdienst die tot taak hadden om fraudesignalen in belastingaangiften te detecteren. Volgens het rapport van PwC maakten deze analisten gebruik van specifieke, vooraf vastgestelde zoekopdrachten (hierna: query’s), om onregelmatigheden in belastingaangiften op te sporen. Volgens PwC richtten sommige van deze query’s zich uitdrukkelijk op persoonskenmerken zoals nationaliteit en donaties aan religieuze instellingen zoals moskeeën.
    Deze onderzoeksrapporten zijn op de zitting bij de Afdeling besproken.
    3.       Op 27 februari 2020 heeft de Belastingdienst de FSV uitgezet. Er waren toen ongeveer 290.000 personen in de FSV geregistreerd. Personen van wie bekend was dat hun persoonsgegevens waren verwerkt in de FSV, zijn daarvan via een brief op de hoogte gesteld. Daarin is hen medegedeeld dat het gebruik van de FSV niet voldeed aan de Algemene verordening gegevensbescherming (hierna: de AVG). Ook zijn zij gewezen op de mogelijkheid om een verzoek om inzage in hun geregistreerde persoonsgegevens te doen. Vervolgens heeft de minister een brief gestuurd aan personen van wie persoonsgegevens waren geregistreerd in de FSV, waarin de betrokkene ervan op de hoogte is gesteld of de
    FSV-registratie volgens de minister gevolgen heeft gehad voor de betrokkene en of hij al dan niet in aanmerking komt voor een financiële tegemoetkoming op grond van het beleid dat daarvoor is opgesteld. Dit is de afsluitende brief.
    De FSV-registratie van [appellant]
    4.       De minister heeft [appellant] op 23 april 2021 per brief laten weten dat zijn persoonsgegevens in de FSV stonden. [appellant] heeft op 4 mei 2021 een verzoek om inzage in zijn persoonsgegevens gedaan. De minister heeft dit verzoek bij besluit van 23 juli 2021 toegewezen. Volgens dat besluit zijn de persoonsgegevens van [appellant] in de FSV overgenomen uit Dagboek PIT. Op 17 maart 2023 heeft de minister de afsluitende brief aan [appellant] verzonden. Volgens die brief komt [appellant] niet in aanmerking voor een financiële tegemoetkoming, omdat zijn FSV-registratie geen gevolgen heeft gehad bij de Belastingdienst, zijn gegevens niet zijn gedeeld met andere organisaties en het niet gaat om bijzondere persoonsgegevens. Het daartegen gemaakte bezwaar is op 20 juni 2023 niet-ontvankelijk verklaard. Volgens de minister is de afsluitende brief enkel informatief van aard en dus geen besluit als bedoeld in artikel 1:3, eerste lid, van de Awb. Tegen de brief kan volgens de minister geen bezwaar worden gemaakt.
    Uitspraak van de rechtbank
    5.       De rechtbank heeft overwogen dat uit de toelichting van de minister, zoals gegeven in het verweerschrift en op de zitting, is gebleken dat wordt gewerkt aan een regeling voor personen die in de FSV zijn opgenomen en daarvan nadelige gevolgen hebben ondervonden. De rechtbank heeft geoordeeld dat de minister zich onder deze omstandigheden terecht op het standpunt heeft gesteld dat de brief van 17 maart 2023 geen besluit is. Bij gebrek aan een publiekrechtelijke grondslag is de mededeling in de brief dat [appellant] niet in aanmerking komt voor een financiële tegemoetkoming, niet gericht op rechtsgevolg. Ook is aan de brief van 17 maart 2023 geen verzoek om schadevergoeding voorafgegaan.
    Omdat tegen de brief van 17 mei 2023 geen bezwaar of beroep openstaat, heeft de minister het bezwaar tegen die brief terecht niet-ontvankelijk verklaard, aldus de rechtbank.
    Hoger beroep
    6.       [appellant] betoogt dat de rechtbank heeft miskend dat de brief van 17 maart 2023 een besluit is als bedoeld in artikel 1:3, eerste lid, van de Awb. [appellant] had vanwege de onrechtmatige plaatsing op de FSV-lijst de mogelijkheid om zijn schade op de minister te verhalen. In de brief is hij er echter op gewezen dat hij niet in aanmerking komt voor een financiële tegemoetkoming. Hierdoor is een verandering in zijn rechten opgetreden. De brief is dus gericht op rechtsgevolg. Overigens heeft de staatssecretaris van Financiën dit namens het kabinet ook bevestigd in zijn brief van 15 juni 2023. Dat er geen verzoek om schadevergoeding aan vooraf is gegaan, doet hier niet aan af, omdat de brief een ambtshalve afwijzing van zijn aanspraak op een financiële tegemoetkoming is.
    Beoordeling van het hoger beroep
    Compensatiebeleid voor FSV-geregistreerden
    7.       Niet in geschil is dat de registratie van de persoonsgegevens van [appellant] in de FSV onrechtmatig is. De minister heeft dit onder meer in de brief van 23 april 2021 en tijdens de zitting van de Afdeling bevestigd. In deze zaak gaat het om de vraag of de brief, waarin staat dat [appellant] niet in aanmerking komt voor een financiële tegemoetkoming naar aanleiding van de onrechtmatige FSV-registratie, een besluit is in de zin van artikel 1:3, eerste lid, van de Awb, waartegen [appellant] rechtsbescherming kan zoeken bij de bestuursrechter.
    8.       Het kabinet heeft bij brief van 4 november 2022 (Kamerstukken II, 2022/23, 31 066, nr. 1131) de Tweede Kamer geïnformeerd over de uitwerking van het compensatiebeleid voor personen die zijn opgenomen in de FSV en daar onterechte en/of nadelige gevolgen van hebben ondervonden. Daarbij is uitgegaan van vier mogelijke effecten: 1) selectie in de aangifte, 2) effecten bij invordering, 3) schade vanwege een schending van de AVG en 4) overige effecten. Voor de eerste drie effecten is voorzien in (een vorm van) compensatiebeleid.
    9.       Het eerste effect gaat over de mogelijkheid dat een FSV-registratie ertoe kon leiden dat de aangifte inkomstenbelasting en premie volksverzekeringen van een FSV-geregistreerde, vanwege een mogelijk verhoogd risico, terecht kwam in het selectieproces Detectie en selectie aan de Poort. De selectie kon leiden tot een correctie op het verzamelinkomen, terwijl niet aannemelijk was dat de selectie op fiscale gronden heeft plaatsgevonden. Voor het bieden van compensatie voor dit effect is op 1 januari 2024 de Wet compensatie selectie aan de poort in werking getreden.
    10.     Het tweede effect betreft de mogelijkheid dat een FSV-registratie ertoe kon leiden dat een verzoek voor het treffen van een zogeheten minnelijke schuldregeling natuurlijke personen van een FSV-geregistreerde ten onrechte werd afgewezen. Voor de betrokkenen is hierdoor de mogelijkheid tot het realiseren van een schuldenvrije start onterecht en onnodig beperkt. Voor het bieden van compensatie voor dit effect is op 19 december 2024 het wetsvoorstel Wet onverplichte tegemoetkoming onterechte afwijzing buitengerechtelijke schuldregeling bij de Tweede Kamer ingediend.
    11.     Het derde effect gaat over de mogelijkheid dat door een FSV-registratie, vanwege de onrechtmatige verwerking van persoonsgegevens, een aantasting in de persoon kan worden vastgesteld of andere relevante factoren en omstandigheden aannemelijk worden geacht, waardoor immateriële schade is ontstaan. Hiervoor is tot op heden geen wetsvoorstel ingediend, noch zijn hiervoor beleidsregels in de zin van artikel 1:3, vierde lid, van de Awb vastgesteld. Wel zijn in de brief van 4 november 2022 voor dit effect drie groepen geïdentificeerd die in aanmerking komen voor vergoeding van immateriële schade.
    12.     De Afdeling stelt vast dat de door [appellant] gestelde schade verband houdt met het derde effect (schade vanwege schending van de AVG). Hij voert aan dat bij de verwerking van zijn persoonsgegevens in de FSV in strijd met het verbod op discriminatie is gehandeld, dat hij daardoor immateriële schade heeft geleden en dat hij aanspraak heeft op een financiële tegemoetkoming in die schade. Daarom zal de Afdeling hierna eerst beoordelen hoe de tegemoetkoming, zoals uitgewerkt in de brief van 4 november 2022 en vervolgens per geval toegepast in de afsluitende brief, moet worden gekwalificeerd.
    Het tegemoetkomingsbeleid voor schending van de AVG
    13.     Niet in geschil is dat het tegemoetkomingsbeleid geen beleidsregel is als bedoeld in artikel 1:3, vierde lid, van de Awb. Dat betekent niet dat er geen sprake kan zijn van beleid; beleid kan ook bestaan uit een vaste gedragslijn, die het bestuursorgaan in de bestuurspraktijk hanteert. Uit de brief van 4 november 2022 en de nadere berichtgeving, zoals het FSV-portaal op de website van de Belastingdienst, volgt dat de minister de tegemoetkoming vanwege een schending van de AVG heeft uitgewerkt in tegemoetkomingsbeleid. Uit de genoemde bronnen volgt dat de minister drie groepen van personen heeft geïdentificeerd die in aanmerking komen voor een forfaitaire vergoeding voor immateriële schade als gevolg van de onrechtmatige verwerking van persoonsgegevens. Deze drie groepen zijn, samengevat, 1) personen van wie bijzondere of strafrechtelijke persoonsgegevens zijn verwerkt, 2) personen van wie persoonsgegevens die in de FSV zijn opgenomen zijn gedeeld met derden, of 3) personen die door de FSV-registratie te lang intensief toezicht hebben ondervonden. Eenieder die in één van deze groepen valt, ontvangt een (eenmalige) vergoeding van € 375,00. Dat bedrag wordt hoger als een persoon op meerdere vlakken immateriële schade heeft ondervonden en dus in meerdere groepen valt. Valt iemand niet onder één van deze drie groepen, dan krijgt diegene geen tegemoetkoming.
    Uit het voorgaande volgt dat beslissend is of de betrokkene behoort tot één of meer van de geïdentificeerde groepen. Valt iemand in één van de geïdentificeerde groepen, dan wordt het ervoor gehouden dat diegene immateriële schade heeft geleden. Een beoordeling op individueel niveau vindt vervolgens niet meer plaats. Op basis van dit beleid waren ten tijde van de zitting bij de Afdeling volgens de minister meer dan 263.000 brieven verzonden aan personen die in de FSV stonden geregistreerd waarin werd vastgesteld dat deze registratie geen of een verklaarbaar effect heeft gehad en dat zij niet in aanmerking komen voor een financiële tegemoetkoming.
    14.     Voor het tegemoetkomingsbeleid bestaat geen wettelijke basis. De basis is niet artikel 82 van de AVG. Daarvoor is van belang dat de minister op de zitting bij de Afdeling heeft toegelicht dat de compensatie een onverplichte financiële tegemoetkoming is. Dit uitgangspunt is niet te verenigen met artikel 82, eerste lid, van de AVG. Op grond van deze bepaling moet de geleden schade namelijk volledig worden vergoed; zij biedt geen basis voor een forfaitaire vergoeding. De tegemoetkoming wordt niet verstrekt om aan die verplichting te voldoen. Het gaat om een onverplichte forfaitaire tegemoetkoming die een voor burgers belastende rechtszaak over aansprakelijkheid en schade bij de rechter kan voorkomen.
    15.     Omdat dit tegemoetkomingsbeleid geen grondslag heeft in een wettelijk voorschrift, is sprake van buitenwettelijk begunstigend beleid. Buitenwettelijk begunstigend beleid kan dienen als buitenwettelijke bevoegdheidsgrondslag voor het nemen van besluiten (vergelijk de uitspraak van de Centrale Raad van Beroep van 15 mei 2025, ECLI:NL:CRVB:2025:700, onder 4.6.2).
    Besluiten op basis van het tegemoetkomingsbeleid
    16.     Het voorgaande leidt tot de conclusie dat een beslissing die op basis van het tegemoetkomingsbeleid wegens immateriële schade is genomen en beoogt een financiële aanspraak toe te kennen of te onthouden aan personen die in de FSV stonden geregistreerd, een besluit is in de zin van artikel 1:3, eerste lid, van de Awb. Dit betekent dat de brief van 17 maart 2023, waarin de minister heeft vastgesteld dat [appellant] niet in aanmerking komt voor deze financiële tegemoetkoming, een besluit is. De Afdeling volgt de rechtbank daarom niet. Het betoog slaagt.
    Conclusie
    17.     Het hoger beroep is gegrond. De uitspraak van de rechtbank wordt vernietigd. Doende wat de rechtbank zou behoren te doen, zal de Afdeling het beroep gegrond verklaren en het besluit van 20 juni 2023 vernietigen wegens schending van artikel 7:1 van de Awb, gelezen in verbinding met artikel 1:3, eerste lid, en artikel 8:1 van deze wet. In dit besluit heeft de minister het bezwaar van [appellant] tegen het besluit van 17 maart 2023 ten onrechte niet-ontvankelijk verklaard. De Afdeling zal de minister opdragen om binnen twaalf weken een nieuw besluit op dat bezwaar te nemen.
    18.     De Afdeling geeft de minister vanuit het oogpunt van een efficiënte geschilbeslechting mee dat, indien de minister in het nieuwe besluit bij het standpunt blijft dat [appellant] niet voldoet aan de voorwaarden voor een tegemoetkoming, hij dat standpunt deugdelijk moet motiveren. Dat betekent dat uit het besluit moet blijken hoe is vastgesteld dat de registratie van de persoonsgegevens van [appellant] in de FSV voor hem geen gevolgen heeft gehad. Verder moet de minister ingaan op het betoog van [appellant] dat het tegemoetkomingsbeleid onredelijk is en dat hij ook vanwege het enkele feit dat zijn gegevens in de FSV werden geregistreerd in aanmerking zou moeten komen voor een tegemoetkoming wegens immateriële schade.
    19.     De Afdeling ziet aanleiding om met toepassing van artikel 8:113, tweede lid, van de Awb te bepalen dat tegen het nieuwe besluit alleen bij haar beroep kan worden ingesteld.
    20.     De minister moet de proceskosten vergoeden.
    Beslissing
    De Afdeling bestuursrechtspraak van de Raad van State:
    I.        verklaart het hoger beroep gegrond;
    II.       vernietigt de uitspraak van de rechtbank Rotterdam van 1 februari 2024 in zaak nr. 23/5071;
    III.      verklaart het beroep tegen het besluit van de minister van Financiën van 20 juni 2023 gegrond;
    IV.     vernietigt dat besluit;
    V.      draagt de minister van Financiën op om binnen 12 weken na verzending van deze uitspraak met inachtneming van wat daarin is overwogen een nieuw besluit te nemen en dit op de wettelijk voorgeschreven wijze bekend te maken;
    VI.     bepaalt dat tegen het te nemen nieuwe besluit alleen bij de Afdeling beroep kan worden ingesteld;
    VII.     veroordeelt de minister van Financiën tot vergoeding van bij [appellant] in verband met de behandeling van het beroep en het hoger beroep opgekomen proceskosten tot een bedrag van € 3.628,00, geheel toe te rekenen aan door een derde beroepsmatige verleende rechtsbijstand;
    VIII.    gelast dat de minister van Financiën aan [appellant] het door hem voor de behandeling van het beroep en het hoger beroep betaalde griffierecht ten bedrage van € 463,00 vergoedt.
    Aldus vastgesteld door mr. E.J. Daalder, voorzitter, en mr. W. den Ouden en mr. J.M. Willems, leden, in tegenwoordigheid van mr. R.J.R. Hazen, griffier.
    w.g. Daalder
    voorzitter
    w.g. Hazen
    griffier
    Uitgesproken in het openbaar op 18 juni 2025
    452-1062