ECLI:NL:RBROT:2025:12462, Rechtbank Rotterdam, 06-10-2025, ROT 25/7368
Rechtbank Rotterdam — Uitspraak 
Datum: 2025-10-06 00:00:00.000000
Rechtsgebied: Bestuursrecht

Samenvatting: voorlopige voorziening, sluiting winkelpand, artikel 13b Opiumwet, bevoegdheid, noodzaak, evenwichtigheid, verwijtbaarheid
      
      De burgemeester heeft besloten het pand waarin de winkel van verzoeker is gehuisvest voor drie maanden te sluiten. Verzoeker is het hiermee niet eens en wil met zijn verzoek bereiken dat de winkel open mag blijven tot op het bezwaar is beslist. De voorzieningenrechter wijst in deze uitspraak het verzoek af. De burgemeester is bevoegd om te sluiten en heeft van die bevoegdheid gebruik mogen maken. De sluiting is noodzakelijk, gelet op wat is aangetroffen, de manier waarop het is aangetroffen en de pandhistorie. De sluiting is ook evenwichtig.

RECHTBANK ROTTERDAM
  
  
    Bestuursrecht
  
  
    zaaknummer: ROT 25/7368
    
      
      proces-verbaal van de mondelinge uitspraak van de voorzieningenrechter van 6 oktober 2025 op het verzoek om voorlopige voorziening in de zaak tussen
    
  
  
    
      
      [verzoeker] h.o.d.n. [handelsnaam] , uit [plaats 1] , verzoeker
    (gemachtigde: mr. I.A. Kamans),
    
    
      en
    
    
  
  
    het college van burgemeester en wethouders van Rotterdam 
    (gemachtigde: mr. R. Duivenvoorde).
    
    
      Als derde-partij neemt aan de zaak deel: [bedrijf X] . uit [plaats 2] (pandeigenaar)
      (gemachtigde: mr. O. Albayrak).
    
    
    
  
  
    Inleiding
    
    
      1. In deze uitspraak beslist de voorzieningenrechter op het verzoek om een voorlopige voorziening van verzoeker tegen de sluiting van zijn winkelpand.
    
    
    
      1.1.
      Met het bestreden besluit van 24 september 2025 heeft de burgemeester de sluiting bevolen van het pand aan de [adres] in Rotterdam, waarin de avondwinkel van verzoeker is gevestigd. Verzoeker heeft hiertegen bezwaar gemaakt en de voorzieningenrechter gevraagd een voorlopige voorziening te treffen. 
      
    
    
      1.2.
      Op 29 september 2025 heeft de voorzieningenrechter een door verzoeker gevraagde ordemaatregel afgewezen. 
      
    
    
      1.3.
      De voorzieningenrechter heeft het verzoek op 6 oktober 2025 op zitting behandeld. Hieraan hebben deelgenomen: verzoeker, de gemachtigde van verzoeker en de gemachtigde van de burgemeester, samen met [persoon A] . Namens de pandeigenaar is niemand verschenen.
      
    
    
      1.4.
      Na afloop van de zitting heeft de voorzieningenrechter onmiddellijk uitspraak gedaan.
      
    
  
  
    Beoordeling door de voorzieningenrechter
    
    
      
        Wat is er gebeurd?
      
    
    2. Verzoeker is sinds 2014 eigenaar en exploitant van de eenmanszaak [naam eenmanszaak] aan de [adres] in Rotterdam (de avondwinkel). Eigenaar van het pand is vastgoedbeleggingsorganisatie [bedrijf X] .
    3. Uit de bestuurlijke rapportage van de politie van 15 augustus 2025 blijkt dat de politie op 8 augustus 2025, samen met medewerkers van de gemeente en de douane, een integrale controle in de avondwinkel van verzoeker heeft uitgevoerd. Reden voor deze controle was dat in de afgelopen jaren met regelmaat meldingen via Meld Misdaad Anoniem (MMA) over de avondwinkel zijn geregistreerd over de verkoop vanuit de winkel van verdovende middelen. Eerdere controles in de winkel hadden in zoverre niets opgeleverd. Wel werd bij een integrale controle op 10 juli 2025 in een verborgen ruimte in de vloer achter de toonbank een aanzienlijke hoeveelheid illegale sigaretten aangetroffen. Ook werden illegale vapes aangetroffen. 
    
    
      3.1.
      
        Op 23 juli 2025 werd wederom een MMA-melding geregistreerd. Deze melding luidde als volgt:
        
          “Op het adres [adres] [postcode] Rotterdam is een avondwinkel gevestigd. Vanuit deze avondwinkel wordt crack verkocht. De drugs worden verkocht door een 17-jarige jongen genaamd [persoon B] . Hij doet dit in opdracht van de eigenaar, die [persoon C] wordt genoemd. [persoon B] is van Antilliaanse komaf. De eigenaar is rond de 30 jaar oud. De crack zit verstopt in een nep batterij die met de hand moet worden opengeschroefd. De handel vindt voornamelijk in de avond plaats. Als de politie langs komt bij de avondwinkel wordt alles verstopt. Waar het dan wordt verstopt is niet bekend.”
        
      
      
    
    
      3.2.
      Bij de controle op 8 augustus 2025 werd één persoon in de winkel aangetroffen. Dit betrof [persoon B] ( [persoon B] ), 17 jaar oud. Nadat hem was meegedeeld dat hij gefouilleerd zou gaan worden overhandigde hij de politie vier zakjes met daarin (naar later bleek) cocaïne, die hij naar eigen zeggen op straat had gevonden. Tijdens de fouillering werd bij hem een batterij aangetroffen zoals ook beschreven in de MMA-melding van 23 juli 2025, met daarin zes ponypacks met (naar later bleek) cocaïne en een contant geldbedrag van ruim 1300 euro. Ook de batterij had [persoon B] naar eigen zeggen op straat gevonden. In het schoudertasje van [persoon B] werden twee pakjes illegale sigaretten, diverse strips met erectiepillen (strafbaar op grond van de Geneesmiddelenwet) en vier gripzakjes met hasj aangetroffen. Achter de toonbank vond de politie nog een soort duikersmes (strafbaar op grond van de Wet wapens en munitie). In totaal werd bij [persoon B] (netto) 2,5 gram hasj en 3,1 gram cocaïne aangetroffen.
      
    
    
      3.3.
      Omdat [persoon B] de enige aanwezige persoon in de winkel was en ook de sleutelbos van de winkel in zijn schoudertasje werd aangetroffen, ontstond bij de politie het vermoeden dat hij als werknemer fungeerde voor verzoeker. De moeder van verzoeker die zich tijdens het onderzoek bij de winkel meldde, bevestigde dat [persoon B] voor haar zoon in de winkel aan het werk was. Op 11 augustus 2025 werd door de politie gezien dat [persoon B] als een werknemer een klant aan het helpen was en daarbij kassahandelingen verrichtte (geld aannemen van de klant en in de kassa stoppen en wisselgeld teruggeven). 
      
      
        
          Waar gaat deze zaak om?
        
      
      4. De burgemeester heeft naar aanleiding van de bestuurlijke rapportage besloten de avondwinkel voor drie maanden te sluiten. De sluiting is gebaseerd op artikel 13b van de Opiumwet en de Beleidslijn bestuurlijke handhaving artikel 13b Opiumwet Rotterdam 2022 (de Beleidslijn). De sluiting is na afloop van de begunstigingstermijn geëffectueerd op 28 september 2025. Verzoeker is het met de sluiting niet eens en wil met zijn verzoek bereiken dat de sluiting wordt opgeheven tot op het bezwaar is beslist. 
      
      
        
          Spoedeisend belang
        
      
      5. De voorzieningenrechter neemt in dit geval aan dat verzoeker een spoedeisend belang heeft bij zijn verzoek, omdat hij door de sluiting van het winkelpand gedurende drie maanden geen inkomen kan verwerven en niet ondenkbaar is dat de onderneming van verzoeker door de sluiting imagoschade leidt. De voorzieningenrechter zal het verzoek daarom inhoudelijk beoordelen.
      
      
        
          De voorzieningenrechter wijst het verzoek af
        
      
      6. Hierna legt de voorzieningenrechter uit hoe hij tot dit oordeel komt en welke gevolgen dit oordeel heeft. Het oordeel van de voorzieningenrechter heeft een voorlopig karakter en bindt de rechtbank in een (eventueel) bodemgeding niet.
      
      
        
          Is de burgemeester bevoegd?
        
      
      7. De burgemeester is op grond van artikel 13b, eerste lid, aanhef en onder a, van de Opiumwet bevoegd een last onder bestuursdwang op te leggen, indien in een lokaal een middel als bedoeld in lijst I of II wordt verkocht, afgeleverd of verstrekt, dan wel daartoe aanwezig is. Als uitgangspunt wordt aanvaard dat bij aanwezigheid van 0,5 gram harddrugs (of minder) de aangetroffen hoeveelheid nog als een gebruikershoeveelheid kan worden gezien. 
      
    
    
      7.1.
      Bij een persoon in de winkel is 3,1 gram cocaïne aangetroffen. Deze persoon was op dat moment als enige in de winkel aanwezig. Cocaïne komt voor op lijst I van de Opiumwet. Hoewel 3,1 gram op zichzelf wellicht niet opzienbarend veel is, betreft dit nog altijd een ruime overschrijding van wat nog als een gebruikershoeveelheid wordt gedoogd. De voorzieningenrechter ziet ook geen redenen om aan te nemen dat de drugs voor eigen gebruik bestemd waren. Dit heeft verzoeker overigens ook niet gesteld. De burgemeester heeft de aangetroffen hoeveelheid daarom mogen aanmerken als een handelshoeveelheid. De burgemeester is dus bevoegd om te sluiten. 
      
    
    
      7.2.
      Daarbij weegt de voorzieningenrechter ook mee dat naast een handelshoeveelheid harddrugs ook (netto) 2,5 gram softdrugs, een aanzienlijke hoeveelheid erectiepillen, illegale sigaretten, een wapen en 1300 euro aan contant geld zijn aangetroffen en dat de drugs ‘als voor de handel’ was verpakt in gripzakjes en ponypacks. De ponypacks werden bovendien aangetroffen in een holle batterij, zoals beschreven in de MMA-melding van 23 juli 2025. Het voorgaande draagt bij aan de vaststelling van de overtreding.
      
    
    
      7.3.
      Aan de bevoegdheid van de burgemeester doet niet af dat de drugs niet in de winkel zelf, maar bij een persoon in de winkel ( [persoon B] ) zijn aangetroffen. [persoon B] was op dat moment de enige persoon in de winkel en klaarblijkelijk als werknemer aan het werk. Dat hij zich op het moment van de controle niet achter de toonbank bevond maakt dat niet anders. De moeder van verzoeker heeft aanvankelijk ook bevestigd dat [persoon B] daar werkt. Daarbij heeft een politieagent op 11 augustus 2025 (drie dagen na de controle in de winkel) gezien dat [persoon B] achter de toonbank stond en als een werknemer een klant bediende en daarbij kassahandelingen verrichtte. 
      
      
        
          Mocht de burgemeester van zijn bevoegdheid gebruik maken?
        
      
      8. De burgemeester is niet verplicht de bevoegdheid van artikel 13b van de Opiumwet te gebruiken. Hij dient een belangenafweging te maken bij zijn beslissing of en op welke wijze hij van die bevoegdheid gebruik maakt. Daartoe heeft de burgemeester de burgemeester de Beleidslijn vastgesteld. Dat de sluiting van het winkelpand voor drie maanden past binnen dit beleid, betekent echter nog niet dat de burgemeester in redelijkheid heeft kunnen besluiten tot sluiting over te gaan. Aan de hand van de ernst en omvang van de overtreding dient te worden beoordeeld in hoeverre sluiting van het winkelpand noodzakelijk is ter bescherming van het woon- en leefklimaat in de omgeving van de winkel en het herstel van de openbare orde. Vervolgens moet worden beoordeeld of de sluiting evenredig is. Bij toetsing aan het evenredigheidsbeginsel wordt een onderscheid gemaakt tussen de geschiktheid, noodzakelijkheid en evenwichtigheid van de sluiting.
      
      
        
          Is de sluiting geschikt?
        
      
      9. De sluiting van het winkelpand is op zichzelf een geschikt middel voor het tegengaan van drugshandel en het (verder) voorkomen van overtredingen in of vanuit het winkelpand, de risico’s voor omwonenden weg te nemen en een signaal te geven aan drugscriminelen en buurtbewoners dat de overheid optreedt tegen drugscriminaliteit. De burgemeester heeft voldoende onderbouwd dat een sluiting ook in dit geval een geschikt middel is. 
      
    
    
      9.1.
      De voorzieningenrechter volgt verzoeker niet in de stelling dat vanwege tijdsverloop van sluiting had moeten worden afgezien. Van relevant tijdsverloop is geen sprake. Het onderzoek vond plaats op 8 augustus 2025, terwijl op 24 september 2025, nog geen zeven weken later, het bestreden besluit is genomen. De voorzieningenrechter vindt dit, mede gezien de rechtspraak op dit punt, nog voldoende voortvarend.
      
      
        
          Is de sluiting noodzakelijk?
        
        10. Als de sluiting geschikt is dient de burgemeester wel de noodzaak van de sluiting te beoordelen. Daarbij gaat het om de vraag of de burgemeester met een minder ingrijpend middel (waarschuwing of last onder dwangsom) had kunnen en dus moeten volstaan, omdat het beoogde doel ook daarmee had kunnen worden bereikt. 
      
      
    
    
      10.1.
      De voorzieningenrechter beoordeelt aan de hand van de ernst en omvang van de overtreding of sluiting van de woning nodig is ter bescherming van het woon- en leefklimaat bij het pand en het herstel van de openbare orde. Daarbij is van belang of de drugs feitelijk in of vanuit het pand werden verhandeld. Dit kan bijvoorbeeld blijken uit meldingen bij de politie over mogelijke handel vanuit het pand, verklaringen van buurtbewoners of het aantreffen van attributen die duiden op de handel vanuit het pand.
      
    
    
      10.2.
      De voorzieningenrechter is van oordeel dat de burgemeester zich op het standpunt heeft kunnen stellen dat sprake is van een ernstig geval. Bij de controle op 8 augustus 2025 is bij de enige aanwezige persoon in de winkel een handelshoeveelheid harddrugs aangetroffen. De drugs waren ‘als voor de handel’ verpakt in gripzakjes en ponypacks. Feitelijke handel in of vanuit de winkel is weliswaar niet waargenomen, maar de burgemeester heeft in dit geval in aanmerking kunnen nemen dat in de vijf maanden voorafgaand aan de controle meerdere MMA-meldingen in de politiesystemen zijn geregistreerd die gaan over de vermoedelijke handel in verdovende middelen vanuit de winkel. In deze meldingen is specifiek omschreven om welke soort drugs het zou gaan, door wie er wordt gehandeld en de manier waarop de handel plaatsvindt. De situatie die bij de fouillering van [persoon B] op 8 augustus 2025 is aangetroffen komt overeen met de gedetailleerde omschrijving in de melding van 23 juli 2025. Dat MMA-meldingen niet altijd objectief verifieerbaar zijn, neemt niet weg dat deze in de onderhavige procedure voldoende concreet waren en daarom voor de burgemeester voldoende waren om de noodzaak van de sluiting te onderbouwen. Daarbij is ook van belang dat de bestuursrechtelijke pandsluiting een pandgebonden maatregel is, waarop de strengere bewijsregels zoals die in het strafrecht gelden niet van toepassing zijn. 
      
    
    
      10.3.
      De burgemeester heeft uit de meldingen kunnen afleiden dat bij derden kennelijk bekend is dat sprake is van handel in verdovende middelen vanuit de winkel. De burgemeester heeft op grond daarvan mogen aannemen dat het pand kennelijk onderdeel uitmaakt van de keten van drugshandel. Daarbij is van belang dat ook een groot contant geldbedrag is aangetroffen, in coupures van 5, 10, 50, 100 en 500 euro, een verboden wapen, diverse erectiepillen en illegale vapes en sigaretten. Verder is van belang dat het winkelpand is gelegen in de wijk Hillesluis, die op het gebied van veiligheid onder het stedelijk gemiddelde scoort en is aangewezen als veiligheidsrisicogebied. De verklaringen van klanten en omwonenden die verzoeker bij de zienswijze heeft overgelegd maken het voorgaande niet anders. 
      
    
    
      10.4.
      De burgemeester heeft daarom voldoende onderbouwd dat sluiting van het pand noodzakelijk is om de openbare orde en veiligheid in de omgeving te herstellen en verdere (drugs)overlast te voorkomen. De burgemeester heeft geen aanleiding hoeven zien voor het opleggen van een lichtere maatregel, zoals een waarschuwing of een last onder dwangsom. 
      
      
        
          Is de sluiting evenwichtig?
        
        11. Als de sluiting noodzakelijk is neemt dat niet weg dat de sluiting ook evenwichtig moet zijn. Een sluiting met veel nadelige gevolgen is niet per definitie onevenwichtig. Daarbij kijkt de voorzieningenrechter onder meer naar de mate waarin verzoeker van de situatie op 8 augustus 2025 een verwijt kan worden gemaakt. 
      
      
    
    
      11.1.
      Verzoeker voert aan dat hem van de gebeurtenissen op 8 augustus 2025 niets valt te verwijten. Hij was die avond niet in de winkel aanwezig en was zelfs niet in de buurt. Hij kon dus niet weten dat [persoon B] in de winkel was en drugs bij zich droeg. Verzoeker benadrukt dat [persoon B] geen werknemer van hem is. De MMA-meldingen zijn niet objectief verifieerbaar en ook feitelijk onjuist. Bij eerdere politiecontroles in de winkel zijn geen drugs aangetroffen. 
      
    
    
      11.2.
      De voorzieningenrechter stelt voorop dat uit de stukken niet blijkt dat verzoeker als persoon aan (drugs)handel wordt gerelateerd. Hij is ook niet als verdachte aangemerkt. Dat neemt niet weg dat verzoeker als eigenaar en exploitant van de winkel verantwoordelijk is en blijft voor wat er in de winkel gebeurt. Dit betekent dat de keuze van verzoeker om de winkel in zijn afwezigheid aan een ander over te laten, voor zijn rekening komt. Dat hij zijn moeder had gevraagd op de winkel te passen en dat zij op haar beurt [persoon B] heeft gevraagd het even van haar over te nemen, ontslaat verzoeker nog niet van zijn verantwoordelijkheden. De enkele stelling van verzoeker dat hij (of zijn moeder) niet wist, of niet kon weten, wat [persoon B] van plan was, is onvoldoende. Uit de beelden van de beveiligingscamera die de gemachtigde van verzoeker op de zitting heeft getoond, blijkt dat het gaat om een kleine en overzichtelijke winkel. Uit de MMA-meldingen, waarvan de burgemeester als gezegd mocht uitgaan, blijkt dat [persoon B] vaker in de winkel kwam. Verzoeker heeft ook verklaard dat [persoon B] een bekende was uit de buurt. Daarom al is niet aannemelijk dat verzoeker niet wist of niet had kunnen weten wat [persoon B] in de zin had. Dat bij eerdere controles in de winkel geen drugs zijn aangetroffen is dan niet relevant. 
      
    
    
      11.3.
      Dat verzoeker [persoon B] inmiddels officieel de toegang tot de winkel heeft ontzegd weegt mee in zijn voordeel. Dat geldt ook voor de mogelijk nadelige gevolgen van de sluiting op financieel gebied. De voorzieningenrechter vindt dit echter niet van doorslaggevend gewicht, afgewogen tegen de belangen die met de genomen maatregel zijn gemoeid. De voorzieningenrechter acht een sluiting van drie maanden daarom gerechtvaardigd. Verzoeker kan het besluit op bezwaar afwachten.
      
    
  
  
    Conclusie en gevolgen
    
    
      12. De voorzieningenrechter wijst het verzoek af. Dat betekent dat de burgemeester het pand mag sluiten. Voor vergoeding van het griffierecht of een proceskostenveroordeling bestaat geen aanleiding.
    
    
  
  
    Beslissing
    
    
      De voorzieningenrechter wijst het verzoek om een voorlopige voorziening af.
    
    
    
    
      Deze uitspraak is uitgesproken in het openbaar op 6 oktober 2025 door mr. V. van Dorst, voorzieningenrechter, in aanwezigheid van M.G. den Ambtman, griffier.
    
    
    
    
    
    
    
    
    
      
        
        
        
          
            
              griffier
            
            
              voorzieningenrechter
            
          
        
      
    
    
    
    
      Een afschrift van dit proces-verbaal is verzonden aan partijen op: 
    
    
    
  
  Tegen deze uitspraak staat geen hoger beroep of verzet open.
  
     Zie bijvoorbeeld de uitspraak van de Afdeling bestuursrechtspraak van de Raad van State van 16 juli 2025, ECLI:NL:RVS:2025:2922.