ECLI:NL:RBDHA:2025:20104, Rechtbank Den Haag, 30-07-2025, 22/6488
Rechtbank Den Haag — Uitspraak 
Datum: 2025-07-30 00:00:00.000000
Rechtsgebied: Bestuursrecht; Socialezekerheidsrecht

Samenvatting: Beroep tegen de herziening, herberekening en terugvordering van de Tozo. Bijtelling terecht in aanmerking genomen voor de vaststelling van het inkomen. Inkomen echter niet juist vastgesteld, onvoldoende onderzoek gedaan naar het inkomen. Besluit in strijd met de arts. 3:2 en 7:12 van de Awb. Beroep gegrond.

RECHTBANK DEN HAAG
  
  
    Bestuursrecht
  
  
    zaaknummer: SGR 22/6488 
  
  
    uitspraak van de enkelvoudige kamer van 30 juli 2025 in de zaak tussen
  
    
      
      [eiseres] , uit [woonplaats] , eiseres
    (gemachtigde: mr. D.M. Lai),
    
    
      en
    
    
  
  
    de Intergemeentelijke Sociale Dienst (ISD) Bollenstreek, verweerder 
    (gemachtigde: mr. P.J.J.P. van der Zalm),
    
    
      en
    
    
  
  
    de Staat der Nederlanden (minister van Justitie en Veiligheid), de Staat.
    
    
  
  
    Inleiding
    
    
      1. In deze uitspraak beoordeelt de rechtbank het beroep van eiseres tegen de herziening, herberekening en terugvordering van de uitkering op grond van de Tijdelijke overbruggingsregeling zelfstandige ondernemers (Tozo).
    
    
    
      1.1.
      Met het bestreden besluit van 29 augustus 2022 op het bezwaar van eiseres is verweerder bij dat besluit gebleven, onder verbetering van de gronden en motivering.
      
    
    
      1.2.
      De rechtbank heeft het beroep op 23 mei 2025 op zitting behandeld. Hieraan heeft de gemachtigde van verweerder deelgenomen. Eiseres en haar gemachtigde zijn niet verschenen. Totstandkoming van het besluit
      
      
        2. Eiseres heeft op 8 april 2020 een aanvraag gedaan voor Tozo voor haar bedrijf [bedrijfsnaam] BV (hierna: de BV) vanaf april 2020. Eiseres heeft aangegeven werkzaam te zijn in de dienstverlening en is directeur-grootaandeelhouder (DGA) van een sportschool. Eiseres heeft aangegeven dat de verwachte inkomsten vanaf april 2020 € 0,- zal zijn. Met het besluit van 28 april 2020 heeft verweerder de Tozo toegekend aan eiseres voor de maanden april tot en met juni 2020 (Tozo1).
      
      
    
    
      2.1.
      Op 30 juni 2020 heeft eiseres een aanvraag gedaan voor de Tozo voor de maanden juli, augustus en september 2020 (Tozo2). Verweerder heeft toen geconstateerd dat er tot en met juni 2020 als loon een bedrag van € 525,12 wordt doorgeboekt uit de BV. Verweerder heeft telefonisch navraag gedaan bij eiseres. Zij heeft verklaard dat dit de fiscale doorboeking van de leaseauto betreft en dat er geen inkomsten zijn. Verweerder heeft in de rapportage opgemerkt dat dit in lijn is met hun ervaring met eigenaren van BV’s. Met het besluit van 3 juli 2020 heeft verweerder de aanvraag toegekend. Vervolgens heeft verweerder ook Tozo toegekend voor de periodes oktober 2020 tot en met maart 2021 (Tozo3) en voor de periode april tot en met 30 juni 2021 (Tozo4).
    
    
      2.2.
      Op 2 november 2021 heeft verweerder een rapportage opgesteld naar aanleiding van een IB-signaal. Verweerder heeft op basis van Suwinet geconstateerd dat eiseres over de periode 1 april 2020 tot en met 30 juni 2021 maandelijks € 525,12 aan inkomen heeft ontvangen uit haar BV. 
    
    
      2.3.
      Verweerder heeft met het besluit van 9 december 2021 (het primaire besluit) de Tozo opnieuw berekend over de periode april 2020 tot en met december 2020 driemaal € 1.646,13 (= € 4.938,39) bruto teruggevorderd en over de periode 1 januari 2021 tot en met 30 juni 2021 netto € 3.150,72, totaal € 8.089,11. Omdat eiseres deze inkomsten niet heeft opgegeven heeft zij de inlichtingenplicht geschonden.
    
    
      2.4.
      Tegen het primaire besluit heeft eiseres bezwaar ingesteld. De commissie voor bezwaarschriften heeft advies uitgebracht op 11 augustus 2022. De commissie heeft gesteld  dat de BV loonheffing betaalt over het bedrag dat de DGA ontvangt, zodat de DGA een nettobedrag ontvangt. Bij een negatief bedrijfsresultaat is geen vennootschapsbelasting verschuldigd. Het loon wat een DGA verdient met het dienstverband met de BV is een maandelijkse kostenpost voor de BV, en een maandelijkse inkomstenbron voor de DGA als natuurlijk persoon. Daarom dient het bedrag van € 30,19 per maand in het kader van de zorgverzekeringswet in mindering te worden gebracht op de terugvordering. De commissie heeft geadviseerd om de grondslag en de motivering te verbeteren. De commissie heeft overwogen dat er geen sprake is van een schending van de inlichtingenplicht en dat de herziening en terugvordering gebaseerd moet zijn op artikel 54, derde lid, tweede volzin van de Pw en artikel 58, tweede lid, aanhef en onder a, van de Pw. Het heeft op de weg gelegen van verweerder om navraag te doen bij eiseres ten aanzien van het door haar ontvangen bedrag van € 525,12 per maand. Bijtelling is een bedrag dat wordt opgeteld bij het inkomen waar vervolgens belasting over wordt betaald als er sprake is van een auto van de zaak volgens de commissie. De commissie stelt dat dit dient te worden gezien als inkomsten. 
      3. Verweerder heeft dit advies overgenomen in het bestreden besluit.  
      4. Op 11 november 2022 heeft verweerder eiseres geïnformeerd over de nieuwe bedragen van de terugvordering. Over 2020 wordt € 4.666,68 teruggevorderd (in plaats van € 4.938,39). Over 2021 wordt € 4.827,88 teruggevorderd (in plaats van € 5.009,02). 
    
  
  
    Beoordeling door de rechtbank
    
    5. De rechtbank beoordeelt de herziening, herberekening en terugvordering van de Tozo over de periode 1 april 2020 tot en met 1 juli 2021. Zij doet dat aan de hand van de beroepsgronden van eiseres.
    
      
      Wat vindt eiseres?
    
    6. Volgens eiseres is het onjuist de fiscale bijtelling als netto-inkomen aan te merken. Artikel 32 van de Pw geeft met betrekking tot loon aan dat, voor de situatie van een DGA, gerekend wordt met het nettoloon. De fiscale bijtelling maakt geen deel uit van het nettoloon, maar is slechts een manier om belasting te heffen over het privégebruik van een bedrijfsauto. Het privégebruik van de auto moet volgens eiseres worden gezien als een vermogensbestanddeel waarover zij kan beschikken. Artikel 7 van de Tozo bepaalt bovendien dat vermogen als bedoeld in artikel 34 van de Pw niet als inkomen geldt. Ten onrechte wordt door verweerder gesteld dat eiseres teveel inkomen heeft genoten. Subsidiair stelt eiseres zich op het standpunt dat verweerder heeft nagelaten om het loon uit arbeid mee te wegen over het totale inkomen, dit had namelijk verlaagd moeten worden met het (negatieve) resultaat uit de BV van eiseres. Verweerder heeft voorts nagelaten om het gewijzigde bedrag, waarvan verweerder van oordeel is dat teveel uitkering is genoten, te wijzigen in het bestreden besluit. Volgens eiseres is het besluit herroepen in de zin van artikel 7:11, tweede lid, van de Algemene wet bestuursrecht (Awb) en is derhalve sprake van een onrechtmatig besluit. Eiseres verzoekt om toekenning van proceskosten in bezwaar en beroep. 
    
    
      
        Wat oordeelt de rechtbank?
      
    
    7. De rechtbank stelt allereerst vast dat op grond van het besluit van 11 november 2022 waarmee de terugvordering is verlaagd met de premie zorgverzekering, de totale terugvordering € 9.494,56 bedraagt. Kwalificeert fiscale bijtelling als inkomen?
    8. De vraag die partijen primair verdeeld is of de fiscale bijtelling kwalificeert als inkomen of niet. De rechtbank overweegt als volgt.
    
      8.1.
      De Tozo vindt zijn grondslag in artikel 78f van de Pw en er is in belangrijke mate aansluiting gezocht bij het Besluit bijstandverlening zelfstandigen 2004 (Bbz 2004). Uit de nota van toelichting bij de Tozo volgt dat het bijstandskarakter van de regeling ook blijkt uit het uitgangspunt dat de zelfstandige primair zelf verantwoordelijk is voor de voorziening in het bestaan. Op grond van artikel 11 van de Pw wordt bijstand alleen verleend indien de belanghebbende in zodanige omstandigheden verkeert of dreigt te geraken dat hij niet over de middelen beschikt om in de noodzakelijke kosten van het bestaan te voorzien. Een beroep op aanvullende inkomensondersteuning is dus pas mogelijk nadat beschikbare eigen middelen zijn ingezet. In de Tozo is niet van het inkomensbegrip van artikel 32 van de Pw afgeweken.
    
    
      8.2.
      In artikel 6 van de Tozo zijn enkele afwijkende bepalingen opgenomen ten aanzien van het inkomensbegrip uit de Pw, maar een afwijkende regel voor bijtelling wegens privégebruik van een auto geeft het artikel niet. Omdat de Tozo zijn basis vindt in de Pw, geldt dat waar de Tozo geen bijzondere regels of afwijkingen kent de regels van de Pw van toepassing zijn. De vraag of deze bijtelling voor de Tozo als inkomen moet worden aangemerkt, wordt dan ook beheerst door de hoofdregel van artikel 32 Pw.
      
    
    
      8.3.
      Ingevolge artikel 32, eerste lid, aanhef en onder a en b, van de Pw wordt, voor zover van belang, onder inkomen verstaan de op grond van artikel 31 van de Pw in aanmerking genomen middelen voorzover deze betreffen inkomsten uit of in verband met arbeid, socialezekerheidsuitkeringen, uitkeringen tot levensonderhoud op grond van Boek 1 van het Burgerlijk Wetboek (BW), voorlopige teruggave of teruggave van inkomstenbelasting, dan wel naar hun aard met deze inkomsten en uitkeringen overeenkomen en betrekking hebben op een periode waarover beroep op bijstand wordt gedaan.
      
    
    
      8.4.
      Voor het Bbz 2004 is bepaald dat de bijtelling voor het privégebruik van een auto in beginsel als inkomen als bedoeld in artikel 32 van de Pw mag worden aangemerkt. Omdat artikel 32 van de Pw ook van toepassing is op de Tozo, geldt die uitleg van het inkomensbegrip in beginsel ook voor de vaststelling van het inkomen voor de Tozo.
      9. Dit leidt tot de conclusie dat naar het oordeel van de rechtbank verweerder de bijtelling terecht in aanmerking heeft genomen voor de vaststelling van het inkomen van eiseres.Inkomen juist vastgesteld?
      10. Nu vast is komen te staan dat het fiscale bijtelling als inkomen kwalificeert, is de vervolgvraag of  verweerder de hoogte van het inkomen – en daarmee de herziening en terugvordering – juist heeft vastgesteld.
      
      11. In dit geval is de rechtbank van mening dat uit vorenstaande niet logischerwijs volgt dat verweerder op juiste gronden de hoogte van het inkomen heeft vastgesteld. 
    
    
      11.1.
      Het is namelijk vaste rechtspraak dat voor de berekening van het netto-inkomen in het Bbz 2004 wordt uitgegaan van de nettowinst van de onderneming. De bijtelling voor het gebruik van de auto dient te worden opgeteld bij het (eventueel negatieve) bedrijfsresultaat. Een eventueel negatief bedrijfsresultaat van de BV van eiseres moet dan ook in mindering worden gebracht op de bijtelling om het inkomen van eiseres voor de Tozo vast te stellen.Omdat eiseres DGA is, zal het totale inkomen moeten worden berekend op basis van het geconsolideerde bedrijfsresultaat waarop de fiscale bijtelling in mindering is gebracht. Indien daar een negatief resultaat uit volgt, wordt het inkomen in het kader van de Tozo op nihil gesteld.
      
      
        12. Niet gebleken is dat verweerder dit heeft gedaan. Verweerder heeft daarmee onvoldoende onderzoek gedaan naar het inkomen van eiseres om tot herziening en terugvordering te besluiten. Het bestreden besluit is dan ook onzorgvuldig voorbereid, zodat dit in strijd is met artikel 3:2 en 7:12 van de Algemene wet bestuursrecht (Awb).
        12. De beroepsgrond slaagt.
      
      
      
        
          Proceskostenvergoeding in bezwaar
        
      
      
        14. Eiseres heeft zich op het standpunt gesteld dat ten onrechte geen proceskostenvergoeding is toegekend in bezwaar door verweerder.
        14. De rechtbank overweegt dat op grond van artikel 8:75, eerste lid, van de Awb specifieke eisen gelden voor een veroordeling in de kosten van een bezwaarschrift-procedure. Ingevolge artikel 7:15, tweede lid, van de Awb worden de kosten die de belanghebbende in verband met de behandeling van het bezwaar redelijkerwijs heeft moeten maken door het bestuursorgaan uitsluitend vergoed op verzoek van de belanghebbende voor zover het bestreden besluit wordt herroepen wegens een aan het bestuursorgaan te wijten onrechtmatigheid. Dit criterium brengt mee dat de vergoedingsplicht wordt beperkt tot gevallen waarin het bestuursorgaan in het primaire besluit verwijtbare inhoudelijke fouten heeft gemaakt. Als de onjuistheid van het besluit te wijten is aan de belanghebbende, bijvoorbeeld omdat deze niet tijdig de juiste gegevens heeft verschaft, bestaat geen recht op vergoeding. 
      
      
      
        16. De rechtbank is van oordeel dat het primaire besluit is herroepen. Niet alleen de grondslag is gewijzigd, wat in principe niet tot de conclusie zou leiden dat het besluit is herroepen, maar ook is het dictum gewijzigd. Verweerder heeft het weliswaar niet als zodanig opgenomen in het bestreden besluit, maar verweerder heeft de hoogte van de terugvordering herzien en verlaagd. Naar zijn rechtsgevolg is het primaire besluit hiermee gewijzigd. Eiseres heeft terecht bezwaar ingesteld. 
        16. Met de herroeping staat de onrechtmatigheid vast. De herroeping volgt niet uit nieuwe feiten en/of omstandigheden en evenmin was naar het oordeel van de rechtbank sprake van een rechtmatig oordeel ten tijde van het primaire besluit op grond van toen geldend beleid. Door de CRvB is bepaald dat bij een inhoudelijk onjuist primair besluit de verwijtbaarheid van het bestuursorgaan een gegeven is, tenzij het aan betrokkene is te wijten dat dit onrechtmatige primaire besluit is afgegeven. Voorts is bepaald dat de afhankelijkheid van het bestuursorgaan van gegevens van derden niet leidt tot een ander oordeel. Op het bestuursorgaan rust de plicht om op basis van artikel 3:2 van de Awb voor het besluit de juiste gegevens te vergaren.
      
      18. De rechtbank is van oordeel dat de onrechtmatigheid van het primaire besluit niet te wijten is aan eiseres. Derhalve slaagt ook deze beroepsgrond. 
      
      19. De rechtbank zal verweerder veroordelen in de door eiseres in verband met de behandeling van het bezwaar gemaakt kosten. Deze kosten zijn op grond van het bepaalde in het Besluit proceskosten bestuursrecht (Bpb) vastgesteld op € 647,- per punt. De bijstand geleverd door de gemachtigde in bezwaar levert twee punten op (één punt voor het bezwaarschrift en één punt voor de hoorzitting). Voor de proceskosten in bezwaar wordt dus in totaal € 1.294,- toegekend. 
      
      
        
          Verzoek schadevergoeding vanwege overschrijding van de redelijke termijn 
        
      
      20. Eiseres heeft tot slot verzocht om schadevergoeding, omdat de redelijke termijn als bedoeld in artikel 6 van het Verdrag ter bescherming van de rechten van de mens en de fundamentele vrijheden (EVRM) is overschreden. Naar vaste rechtspraak geldt het uitgangspunt dat de bezwaar- en beroepsfase samen niet langer mogen duren dan twee jaar. Daarbij mag de behandeling van het bezwaar ten hoogste een half jaar en de behandeling van het beroep ten hoogste anderhalf jaar duren, behoudens bijzondere omstandigheden. Uitgangspunt voor de hoogte van de schadevergoeding is een tarief van € 500,- per half jaar waarmee de termijn is overschreden, naar boven afgerond.
      
        21. De termijn is aangevangen op 22 december 2021, de datum waarop verweerder het bezwaarschrift van eiser tegen het primaire besluit heeft ontvangen. De redelijke termijn eindigde derhalve op 22 december 2023. Dat betekent dat de redelijke termijn is overschreden met (naar boven afgerond) 19 maanden. De rechtbank ziet noch in de zaak zelf noch in de opstelling van eiseres aanleiding voor het oordeel dat in dit geval de totale lengte van de procedure meer dan twee jaar zou mogen bedragen. Met de overschrijding van 19 maanden correspondeert een vergoeding voor immateriële schade van € 2.000,-.  
        21. De behandeling van het bezwaar heeft vanaf de ontvangst van het bezwaarschrift tot aan het besluit op bezwaar van 30 augustus 2022 negen maanden geduurd. Dat betekent dat de redelijke termijn in de bezwaarfase is overschreden met drie maanden. De overschrijding van de overige maanden is toe te rekenen aan de rechtbank. Het bedrag van € 2.000,- zal naar evenredigheid worden toegerekend aan verweerder en de Staat. De rechtbank zal verweerder veroordelen tot betaling van een bedrag van € 315,79 (3/19 x€ 2.000,-) en de Staat tot betaling van een bedrag van € 1.684,21 (16/19 x € 2.000,-).
      
    
  
  
    Conclusie en gevolgen
    
    
      23. Het beroep is gegrond omdat het bestreden besluit in strijd is met de artikelen 3:2 en 7:12 van de Awb. Dat betekent dat eiseres gelijk krijgt. De rechtbank vernietigt daarom het bestreden besluit. De rechtbank ziet geen aanleiding om zelf in de zaak te voorzien of een bestuurlijke lus toe te passen, omdat voor het herstel van het gebrek nader onderzoek nodig is naar de bedrijfsresultaten van de BV van eiseres. 
      23. De rechtbank bepaalt met toepassing van artikel 8:72, vierde lid, van de Awb dat verweerder een nieuw besluit moet nemen met inachtneming van deze uitspraak. De rechtbank stelt hiervoor een termijn van acht weken.
    
    
    
      25. Omdat het beroep gegrond is moet verweerder het griffierecht aan eiseres vergoeden en krijgt eiseres ook een vergoeding van haar proceskosten. Verweerder moet deze vergoeding betalen. Deze vergoeding bedraagt € 1.814,- omdat de gemachtigde van eiseres een beroepschrift heeft ingediend en aan de zitting heeft deelgenomen. 
      25. Ook dient verweerder een vergoeding van de proceskosten in bezwaar van € 1.294,- te betalen.
      25. Aan eiseres wordt bovendien een schadevergoeding toegekend vanwege overschrijding van de redelijke termijn. 
    
    
    
    
  
  
    Beslissing
    
    
      De rechtbank:
    
    
      
        verklaart het beroep gegrond;
      
      
        vernietigt het bestreden besluit;
      
      
        draagt verweerder op binnen acht weken na de dagtekening van deze uitspraak een nieuw besluit te nemen op het bezwaar met inachtneming van deze uitspraak;
      
      
        draagt verweerder op het door eiser betaalde griffierecht van € 50,- te vergoeden;
      
      
        veroordeelt verweerder in de proceskosten van eiseres in bezwaar en beroep tot een totaalbedrag van € 3.108,-; 
      
      
        veroordeelt verweerder tot vergoeding van immateriële schade aan eiseres tot een  bedrag van € 315,79;
      
      
        veroordeelt de Staat tot vergoeding van immateriële schade aan eiseres tot een  bedrag van € 1.684,21.
      
    
    
    
    
    
    
      Deze uitspraak is gedaan door mr. L.C. Bannink, rechter, in aanwezigheid van mr.E.P.A. Stok, griffier. Uitgesproken in het openbaar op 30 juli 2025.
    
    
    
    
    
    
    
    
      
        
        
        
          
            
              griffier
            
            
              rechter
            
          
        
      
    
    
    
    
      Een afschrift van deze uitspraak is verzonden aan partijen op:
    
    
    
  
  
    Informatie over hoger beroep
    Een partij die het niet eens is met deze uitspraak, kan een hogerberoepschrift sturen naar de Centrale Raad van Beroep waarin wordt uitgelegd waarom deze partij het niet eens is met deze uitspraak. Het hogerberoepschrift moet worden ingediend binnen zes weken na de dag waarop deze uitspraak is verzonden. 
    
    
      Digitaal hoger beroep instellen kan via “Formulieren en inloggen” op www.rechtspraak.nl. Hoger beroep instellen kan eventueel ook nog steeds door verzending van een brief aan de Centrale Raad van Beroep, Postbus 16002, 3500 DA Utrecht.
    
    
    
      Kan de indiener de behandeling van het hoger beroep niet afwachten, omdat de zaak spoed heeft, dan kan de indiener de voorzieningenrechter van de Centrale Raad van Beroep vragen om een voorlopige voorziening (een tijdelijke maatregel) te treffen.  
    
  
  
     Zie Staatsblad 2020, 118, paragraaf 1.2.
  
  
     Zie de uitspraak van de Centrale Raad van Beroep (CRvB) van 8 maart 2022, ECLI:NL:CRVB:2022:498, r.o. 4.2 en 4.4.
  
  
     Zie de uitspraak van de CRvB van 8 maart 2022, ECLI:NL:CRVB:2022:498 en de uitspraak van Rechtbank Noord-Holland van 2 februari 2024, ECLI:NL:RBNHO:2024:970.
  
  
     Zie de uitspraken van de CRvB van 26 januari 2010, ECLI:NL:CRVB:2010:BL3332 en de uitspraak van 1 april 2014, ECLI:NL:CRVB:2014:1073.
  
  
     Vergelijk met de uitspraak van Rechtbank Noord-Holland van 17 mei 2023, ECLI:NL:RBNHO:2023:4915, r.o. 7.3.4. en 7.3.7.
  
  
     Zie de uitspraak van de CRvB van 28 april 2010, ECLI:NL:CRVB:2010:BM3590 en van 5 november 2014, ECLI:NL:CRVB:2014:3695.
  
  
     Zie de uitspraak van de Hoge Raad (HR) van 19 februari 2016, ECLI:NL:HR:2016:252.