ECLI:NL:CBB:2025:577, College van Beroep voor het bedrijfsleven, 28-10-2025, 23/1467
College van Beroep voor het bedrijfsleven — Uitspraak 
Datum: 2025-10-28 00:00:00.000000
Rechtsgebied: Bestuursrecht

Samenvatting: De minister heeft de aanvraag van een investeringssubsidie duurzame energie en energiebesparing terecht afgewezen. De subsidieaanvraag voor dak- en glasisolatie is later ingediend dan 12 maanden na het aanbrengen van isolatiemateriaal. Voor wat betreft de gevelisolatie is geen sprake van ten minste twee typen isolatiemaatregelen. Geen strijd met vertrouwensbeginsel en zorgvuldigheidsbeginsel en geen vooringenomenheid.

uitspraak 
    
      
        
          
        
      
      
        
          
        
      
    
    COLLEGE VAN BEROEP VOOR HET BEDRIJFSLEVEN
    
    
      zaaknummer: 23/1467 
    
    
    uitspraak van de enkelvoudige kamer van 28 oktober 2025 in de zaak tussen
    
      [naam] , te [woonplaats]
    (gemachtigde: mr. F. Amien)
    
    
      en
    
    
    de minister van Klimaat en Groene Groei
    (gemachtigde: mr. M.J. Schulte)
    
    
  
  
    Procesverloop
    
    
      Met het besluit van 20 februari 2023 heeft de minister de aanvraag van [naam] om subsidie op grond van titel 4.5 Investeringssubsidie duurzame energie en energiebesparing (ISDE) van de Regeling nationale EZK- en LNV-subsidies (Regeling) afgewezen.
    
    
    
      Met het besluit van 30 mei 2023 (beslissing op bezwaar) heeft de minister het daartegen door [naam] gemaakte bezwaar ongegrond verklaard.
    
    
    
      
        [naam] heeft tegen het besluit van 30 mei 2023 beroep ingesteld.
    
    
    
      De minister heeft een verweerschrift ingediend. 
    
    
    
      
        [naam] heeft nadere stukken ingediend. 
    
    
    
      Met het besluit van 6 juni 2024 (herziene beslissing op bezwaar) heeft de minister de beslissing op bezwaar ingetrokken en het door [naam] gemaakte bezwaar opnieuw ongegrond verklaard.
    
    
    
      
        [naam] heeft nadere gronden tegen de herziene beslissing op bezwaar en nadere stukken ingediend.
    
    
    
      De minister heeft een nader verweerschrift ingediend.
    
    
    
      De zitting heeft plaatsgevonden op 12 september 2025. Aan de zitting hebben [naam] (via een videoverbinding) en de gemachtigde van de minister deelgenomen.
    
    
    
  
  
    Overwegingen
    
    
      
        Inleiding
      
    
    
    
      1.1
      
        [naam] heeft haar woning gerenoveerd en op 19 oktober 2022 subsidie aangevraagd voor het aanbrengen van gevel-, spouwmuur-, dak-, vloer- en glasisolatie. Met het besluit van 20 februari 2023 heeft de minister de subsidieaanvraag afgewezen, omdat geen sprake is van een woning als bedoeld in de Regeling. Daarnaast is de omgevingsvergunning voor het gebouw aangevraagd na 30 juni 2018, zodat ook om die reden de aanvraag moet worden afgewezen. Met de beslissing op bezwaar heeft de minister dit besluit gehandhaafd.
      
    
    
      1.2
      Met de herziene beslissing op bezwaar heeft de minister de beslissing op bezwaar ingetrokken, maar is hij bij de afwijzing van de subsidieaanvraag gebleven. Hieraan heeft de minister ten grondslag gelegd dat [naam] haar subsidieaanvraag voor spouwmuur- en vloerisolatie niet langer handhaaft en dat voor de dak- en glasisolatie niet is voldaan aan de voorwaarde dat de aanvraag binnen twaalf maanden na het aanbrengen van het isolatiemateriaal is ingediend. Dit betekent dat ook de gevelisolatie niet voor subsidie in aanmerking komt, omdat niet is voldaan aan de in de Regeling vermelde voorwaarde dat minimaal twee verschillende isolatiemaatregelen in aanmerking komen voor subsidie.
      
      
        
          Standpunten van partijen
        
      
      
    
    
      2.1
      
        [naam] heeft, kort samengevat, aangevoerd dat zij de subsidieaanvraag wel tijdig heeft ingediend. De communicatie met de medewerkers van de Rijksdienst voor Ondernemend Nederland (RVO) verliep slecht. Daarbij is haar telefonisch medegedeeld dat de subsidieaanvraag binnen twee jaar na afloop van de werkzaamheden kon worden ingediend. Verder heeft een medewerker van de RVO toegezegd dat de subsidieaanvraag inhoudelijk zou worden beoordeeld. Volgens [naam] mocht zij er daarom op vertrouwen dat de subsidie zou worden verleend als het gebruikte isolatiemateriaal voldoet aan de in de Regeling vermelde voorwaarden. Verder heeft [naam] aangevoerd dat de besluitvorming op onzorgvuldige wijze tot stand is gekomen en dat vooringenomenheid blijkt uit het feit dat is gezocht naar afwijzingsgronden. [naam] heeft tot slot betoogd dat de minister de door haar gemaakte kosten moet vergoeden die het gevolg zijn van de onzorgvuldige besluitvorming.
      
    
    
      2.2
      De minister heeft gewezen op de dwingend geformuleerde afwijzingsgronden van de Regeling. Er is geen reden om hier in dit geval van af te wijken. De minister heeft in dat verband gewezen op de uitspraak van het College van 26 september 2023, ECLI:NL:CBB:2023:530, rechtsoverweging 5.2.
      
      
        
          Wettelijk kader 
        
      
      
      3 Het toepasselijke wettelijke kader is opgenomen in een bijlage bij deze uitspraak. 
      
      
        
          Beoordeling door het College
        
      
      
      4 Op grond van artikel 6:19 van de Algemene wet bestuursrecht heeft het beroep tegen de beslissing op bezwaar van rechtswege mede betrekking op de herziene beslissing op bezwaar. Niet is gebleken dat [naam] nog belang heeft bij een inhoudelijke beoordeling van het beroep tegen de beslissing op bezwaar. Het beroep tegen dat besluit zal daarom niet-ontvankelijk worden verklaard. Het College zal hierna het beroep tegen de herziene beslissing op bezwaar beoordelen.
      
      5 Tussen partijen is niet langer in geschil dat de minister de subsidieaanvraag voor spouwmuur- en vloerisolatie terecht heeft afgewezen, omdat deze maatregelen niet voldoen aan de in de Regeling gestelde voorwaarden. In beroep zijn partijen alleen nog verdeeld over het antwoord op de vraag of de minister de subsidieaanvraag voor dak-, glas- en gevelisolatie terecht heeft afgewezen. Het College beantwoordt deze vraag bevestigend en zal dit hieronder toelichten.
      
      
        
          Dak- en glasisolatie
        
      
      
    
    
      5.1
      De minister beslist afwijzend op een aanvraag voor subsidie voor energiebesparende isolatiemaatregelen indien een aanvraag voor subsidie later is ingediend dan twaalf maanden na het aanbrengen van het isolatiemateriaal. Dit was op het moment van de aanvraag bepaald in artikel 4.5.9, eerste lid, aanhef en onder c, van de Regeling. Naar het oordeel van het College heeft de minister terecht geconcludeerd dat [naam] de subsidieaanvraag van 19 oktober 2022 voor dak- en glasisolatie niet binnen twaalf maanden na het aanbrengen daarvan heeft ingediend. De minister heeft in dat verband gewezen op het verslag van de hoorzitting van 8 mei 2024. Hierin staat dat [naam] desgevraagd heeft bevestigd dat de renovatie van de woning in het voorjaar van 2020 is gestart. Verder heeft zij verklaard dat medio maart 2021 het dak is geïsoleerd en in mei of juni 2021 de glasisolatie is uitgevoerd. Het College ziet geen aanleiding om haar niet te houden aan de tijdens de hoorzitting afgelegde verklaring. Eerst ter zitting in beroep heeft [naam] gesteld dat het laatste glas in november 2021 in de woning is geplaatst en dat de laatste dakwerkzaamheden pas in maart 2022 zijn afgerond. Nog afgezien van de vraag of die werkzaamheden als onderdeel van de isolatiemaatregelen kunnen worden aangemerkt, heeft zij haar stelling niet met stukken - bijvoorbeeld facturen of betalingsbewijzen - onderbouwd. De minister heeft de subsidieaanvraag voor dak- en glasisolatie dus terecht afgewezen.
      
      
        
          Gevelisolatie
        
      
      
    
    
      5.2
      De afwijzing van de subsidieaanvraag voor dak- en glasisolatie heeft tot gevolg dat ook de subsidieaanvraag voor gevelisolatie moet worden afgewezen, omdat geen sprake is van ten minste twee typen isolatiemaatregelen. Dat volgt uit artikel 4.5.9, derde lid, aanhef en onder a, sub 2, van de Regeling.
      
      
        
          Beroep op het vertrouwensbeginsel
        
      
      
    
    
      5.3
      
        [naam] heeft een beroep gedaan op het vertrouwensbeginsel. Zij heeft ter zitting gewezen op een e-mailbericht van een medewerker van de RVO van 19 maart 2024, waarin het volgende staat:
      
      
        “Ik krijg […] net bericht dat wij deze zaak gaan herzien. Er gaat dus alsnog een inhoudelijke beoordeling van de aanvraag van [naam] plaatsvinden. De formele afwijzingsgrond m.b.t. de omgevingsvergunning laten wij dus vallen.”
      
      
      
        Voor een geslaagd beroep op het vertrouwensbeginsel is vereist dat de betrokkene aannemelijk maakt dat van de zijde van de overheid toezeggingen of andere uitlatingen zijn gedaan of gedragingen zijn verricht waaruit de betrokkene in de gegeven omstandigheden redelijkerwijs kon en mocht afleiden of en zo ja, hoe het bestuursorgaan in een concreet geval een bevoegdheid zou uitoefenen. Weliswaar staat in het e-mailbericht dat er alsnog een inhoudelijke beoordeling van de subsidieaanvraag gaat plaatsvinden, maar in dit geval is het zonder nadere toelichting onduidelijk wat hieronder moet worden verstaan. Uit het e-mailbericht blijkt in ieder geval dat de afwijzigsgrond over de omgevingsvergunning niet langer wordt gehandhaafd. Dat de minister niet langer zou beoordelen of ook is voldaan aan de overige voorwaarden van de Regeling, waaronder de indieningstermijn, kan hieruit niet worden afgeleid. [naam] kon en mocht er onder deze omstandigheden daarom niet op vertrouwen dat de minister alleen nog zou beoordelen of het gebruikte isolatiemateriaal voldoet aan de in de Regeling vermelde voorwaarden. Het beroep op het vertrouwensbeginsel slaagt niet.
      
      
    
    
      5.4
      Voor zover [naam] met de stelling dat haar telefonisch is medegedeeld dat zij de subsidieaanvraag binnen twee jaar na afloop van de werkzaamheden kon indienen een beroep doet op het vertrouwensbeginsel, slaagt dit beroep ook niet. Zij heeft haar stelling namelijk niet onderbouwd en een dergelijke mededeling blijkt ook niet uit de gedingstukken. 
      
      
        
          Beroep op het zorgvuldigheidsbeginsel
        
      
      
    
    
      5.5
      
        [naam] heeft aangevoerd dat de besluitvorming op onzorgvuldige wijze tot stand is gekomen. De gemachtigde van de minister heeft ter zitting erkend dat de communicatie beter had gekund en dat daarom aan [naam] een tegemoetkoming voor de kosten van de procedure is toegekend. Uit 5.1 tot en met 5.4 volgt dat de minister met de herziene beslissing op bezwaar de subsidieaanvraag (uiteindelijk) op goede gronden heeft afgewezen. Daarmee heeft de minister de hieraan voorafgaande gebrekkige besluitvorming in beroep hersteld. Het beroep op schending van het zorgvuldigheidsbeginsel slaagt niet.
      
      
        
          Vooringenomenheid
        
      
      
    
    
      5.6
      Voor het standpunt van [naam] dat sprake is van vooringenomenheid, in die zin dat er is gezocht naar een reden om de subsidieaanvraag af te wijzen, zijn in de gedingstukken geen aanknopingspunten te vinden.
      
      
        
          Slotsom
        
      
      
      6 Het beroep tegen de beslissing op bezwaar is niet-ontvankelijk en het beroep tegen de herziene beslissing op bezwaar is ongegrond. Dit betekent dat de afwijzing van de subsidieaanvraag in stand blijft.
      
      7 Omdat de minister in beroep de beslissing op bezwaar heeft gewijzigd met de herziene beslissing op bezwaar, ziet het College aanleiding de minister te veroordelen in de door [naam] gemaakte proceskosten tot een bedrag van € 907,- voor door een derde beroepsmatig verleende rechtsbijstand (1 punt voor het indienen van het beroepschrift; waarde per punt € 907,- en wegingsfactor 1). Ook moet de minister het door [naam] betaalde griffierecht aan haar vergoeden. Voor een verdere vergoeding van de door [naam] gemaakte kosten die het gevolg zijn van de onzorgvuldige besluitvorming ziet het College geen aanleiding.
      
      
    
  
  
    Beslissing
    
    
      Het College:
    
    
    - verklaart het beroep tegen het besluit van 30 mei 2023 niet-ontvankelijk;
    - verklaart het beroep tegen het besluit van 6 juni 2024 ongegrond;
    - veroordeelt de minister in de proceskosten van [naam] tot een bedrag van € 907,-;
    - bepaalt dat de minister het betaalde griffierecht van € 184,- aan [naam] dient te vergoeden.
    
    
      Deze uitspraak is gedaan door mr. H.S.J. Albers, in aanwezigheid van mr. M.C. Verviers, griffier. De beslissing is in het openbaar uitgesproken op 28 oktober 2025.
    
    
    
    
    
    
      w.g. H.S.J. Albers				w.g. M.C. Verviers
    
    
  
  
    Bijlage
    
    
      
        Regeling nationale EZK- en LNV-subsidies
      
    
    
    
      Artikel 4.5.2
    
    1. De minister verstrekt op aanvraag subsidie voor een investering of combinatie van investeringen die bestemd is voor:
    […]
    b. energiebesparende isolatiemaatregelen; of
    […]
    3. Voor zover de subsidie betrekking heeft op een investering voor energiebesparende isolatiemaatregelen als bedoeld in het eerste lid, onderdeel b, wordt deze verstrekt aan een eigenaar-bewoner ten behoeve van de aanschaf en het door een bouwbedrijf in een koopwoning laten aanbrengen van isolatiemateriaal, dat is voorzien van een prestatieverklaring, voor één of meer van de volgende typen energiebesparende isolatiemaatregelen:
    a. dakisolatie dan wel zolder- of vlieringvloerisolatie, waarbij:
    
      1°. ten minste 20 vierkante meter van de oppervlakte van het bestaande dak in de bestaande thermische schil dan wel, indien de zolder of vliering onverwarmd is, van ten minste 20 vierkante meter van de oppervlakte van de bestaande zolder- of vlieringvloer, wordt geïsoleerd;
      2°. het isolatiemateriaal een Rd-waarde van ten minste 3,5 m2K/W heeft; en
      3°. het aanbrengen van lokaal gespoten PIR of PUR gebeurt met HFK-vrije blaasmiddelen;
    
    b. gevelisolatie, waarbij:
    
      1°. ten minste 10 vierkante meter van de oppervlakte van de binnen- of buitengevel van de bestaande thermische schil wordt geïsoleerd; en
      2°. het isolatiemateriaal een Rd-waarde van ten minste 3,5 m2K/W heeft;
    
    c. glas-, kozijnpaneel- of deurisolatie in de bestaande thermische schil door het vervangen van ten minste 8 vierkante meter van de oppervlakte van:
    
      1°. glas, kozijnpanelen of deuren door HR++ glas, eventueel in combinatie met nieuwe isolerende kozijnpanelen of nieuwe isolerende deuren met een Ud-waarde van ten hoogste 1,5 W/m2K; of
      2°. glas, kozijnpanelen of deuren door triple-glas, in combinatie met een nieuw isolerend kozijn met een Uf-waarde van ten hoogste 1,5 W/ m2K, eventueel in combinatie met nieuwe isolerende kozijnpanelen of nieuwe isolerende deuren met een Ud-waarde van ten hoogste 1,0 W/m2K;
    
    d. spouwmuurisolatie, waarbij:
    
      1°. ten minste 10 vierkante meter van de oppervlakte van bestaande spouwmuren in de bestaande thermische schil wordt geïsoleerd;
      2°. het isolatiemateriaal een Rd-waarde van ten minste 1,1 m2K/W heeft; en
      3°. het aanbrengen van lokaal gespoten PIR of PUR gebeurt met HFK-vrije blaasmiddelen;
    
    e. vloer- dan wel bodemisolatie, waarbij:
    
      1°. ten minste 20 vierkante meter van de oppervlakte van de bestaande vloer of de bestaande bodem in de bestaande thermische schil wordt geïsoleerd;
      2°. het isolatiemateriaal een Rd-waarde van ten minste 3,5 m2K/W heeft; en
      3°. het aanbrengen van lokaal gespoten PIR of PUR gebeurt met HFK-vrije blaasmiddelen.
      […]
      Artikel 4.5.9
    
    1. De minister beslist afwijzend op een aanvraag voor subsidie voor een investering voor […] energiebesparende isolatiemaatregelen […] als bedoeld in artikel 4.5.2, […] derde […] lid, indien:
    […]
    c. een aanvraag voor subsidie van een eigenaar-bewoner later is ingediend dan 12 maanden na […] het aanbrengen van isolatiemateriaal […]
    […]
    3. De minister beslist afwijzend op een aanvraag voor subsidie voor een investering voor energiebesparende isolatiemaatregelen als bedoeld in artikel 4.5.2, derde lid, indien:
    a. de aanvraag voor subsidie geen betrekking heeft op:
    
      […]
      2°. een investering in ten minste twee typen energiebesparende isolatiemaatregelen als bedoeld in artikel 4.5.2, derde lid, dan wel een investering in ten minste één type isolatiemaatregel als bedoeld in artikel 4.5.2, derde lid, in combinatie met een investering in ten minste één installatie voor de productie van duurzame energie of aansluiting op een warmtenet als bedoeld in artikel 4.5.2, tweede lid, onderdelen a en b, respectievelijk vierde lid;
      […]