ECLI:NL:RVS:2025:4652, Raad van State, 01-10-2025, 202302616/1/R2
Raad van State — Uitspraak 
Datum: 2025-10-01 00:00:00.000000
Rechtsgebied: Bestuursrecht; Omgevingsrecht

Samenvatting: Bij besluit van 20 juli 2021 heeft het  van college  burgemeester en wethouders van Gilze en Rijen aan [partij]]) een omgevingsvergunning verleend voor het uitbreiden van een loods en het wijziging van de inrichting aan de [locatie] in Rijen. [partij] voert een intensieve veehouderij in de vorm van een pluimveehouderij op het perceel. [partij] heeft op 21 juli 2017 een omgevingsvergunning aangevraagd voor het uitbreiden van een loods ten behoeve van houtverbranding en mestverwerking en voor het wijzigen van de inrichting. Het project is volgens het college in strijd met het ter plaatse geldende bestemmingsplan "Buitengebied", omdat de maximale goot- en bouwhoogte en de minimale afstand tot de zijdelingse perceelsgrens worden overschreden. De Groene Koepel en anderen betogen dat de rechtbank ten onrechte heeft geoordeeld dat het bestemmingsplan de verwerking van mest afkomstig van de kippen en de verbranding van biomassa binnen de inrichting rechtstreeks toestaat.

202302616/1/R2.
    Datum uitspraak: 1 oktober 2025
    AFDELING
    BESTUURSRECHTSPRAAK
    Uitspraak op het hoger beroep van:
    Milieuvereniging De Groene Koepel, gevestigd in Breda, en anderen (hierna: De Groene Koepel en anderen),
    appellanten,
    tegen de uitspraak van de rechtbank Zeeland­West­Brabant van 9 maart 2023 in zaak nrs. 21/3992 en 21/4047 in het geding tussen:
    De Groene Koepel en anderen
    en
    het college van burgemeester en wethouders van Gilze en Rijen.
    Procesverloop
    Bij besluit van 20 juli 2021 heeft het college aan [partij] (hierna: [partij]) een omgevingsvergunning verleend voor het uitbreiden van een loods en het wijziging van de inrichting aan de [locatie] in Rijen (hierna: het perceel).
    Bij uitspraak van 9 maart 2023 heeft de rechtbank de door De Groene Koepel en anderen daartegen ingestelde beroepen gegrond verklaard, het besluit van 20 juli 2021 vernietigd en het college opgedragen een nieuw besluit te nemen met inachtneming van deze uitspraak.
    Tegen deze uitspraak hebben De Groene Koepel en anderen hoger beroep ingesteld.
    Het college en [partij] hebben een schriftelijke uiteenzetting gegeven.
    [partij] heeft incidenteel hoger beroep ingesteld.
    De Groene Koepel en het college hebben gereageerd op het incidenteel hoger beroep van [partij].
    Bij besluit van 5 september 2023 heeft het college opnieuw aan [partij] een omgevingsvergunning verleend voor het uitbreiden van een loods en het veranderen van de inrichting op het perceel.
    De Groene Koepel en anderen hebben gronden aangevoerd tegen het besluit van 5 september 2023.
    De Groene Koepel, het college en [partij] hebben nadere stukken ingediend.
    De Afdeling heeft de zaak op zitting behandeld op 1 september 2025, waar De Groene Koepel en anderen, vertegenwoordigd door [gemachtigde A], [gemachtigde B] en mr. J.E. Dijk, advocaat in Haarlem, [partij], vertegenwoordigd door [gemachtigde C], bijgestaan door mr. J.J.J. de Rooij, advocaat in Tilburg, en het college, vertegenwoordigd door mr. S.M. van Harssel, ing. R.H.C.J. Krol en ing. D.M.J.M. Dekkers, zijn verschenen.
    Overwegingen
    Overgangsrecht inwerkingtreding Omgevingswet
    1.       Op 1 januari 2024 zijn de Omgevingswet en de Invoeringswet Omgevingswet in werking getreden. Als een aanvraag om een omgevingsvergunning is ingediend vóór het tijdstip van inwerkingtreding van de Omgevingswet, dan blijft op grond van artikel 4.3, aanhef en onder a, van de Invoeringswet Omgevingswet het recht zoals dat gold onmiddellijk vóór dat tijdstip van toepassing tot het besluit op die aanvraag onherroepelijk wordt.
    De aanvraag om een omgevingsvergunning is ingediend op 21 juli 2017. Dat betekent dat in dit geval de Wet algemene bepalingen omgevingsrecht (hierna: de Wabo), zoals die gold vóór 1 januari 2024, van toepassing blijft.
    Inleiding
    2.       Het wettelijk kader is opgenomen als bijlage. Deze bijlage maakt deel uit van de uitspraak.
    3.       [partij] voert een intensieve veehouderij in de vorm van een pluimveehouderij op het perceel. [partij] heeft op 21 juli 2017 een omgevingsvergunning aangevraagd voor het uitbreiden van een loods ten behoeve van houtverbranding en mestverwerking en voor het wijzigen van de inrichting. Het project is volgens het college in strijd met het ter plaatse geldende bestemmingsplan "Buitengebied", omdat de maximale goot- en bouwhoogte en de minimale afstand tot de zijdelingse perceelsgrens worden overschreden. Het college heeft met toepassing van artikel 2.12, eerste lid, onder a, onderdeel 3°, van de Wabo de gevraagde omgevingsvergunning als bedoeld in artikel 2.1, eerste lid, aanhef en onder a, c en e, van de Wabo verleend.
    De aangevallen uitspraak
    4.       In beroep was in geschil of de aangevraagde wijziging significante gevolgen kan hebben voor een Natura 2000-gebied en daarmee al dan niet vergunningplichtig is op grond van de Wet natuurbescherming (hierna: de Wnb). Volgens de rechtbank is niet op grond van objectieve gegevens uitgesloten dat de aangevraagde wijziging ten opzichte van de referentiesituatie leidt tot meer stikstofdepositie op één of meerdere Natura 2000-gebieden en daarmee significante gevolgen voor die gebieden heeft. Het besluit van 20 juli 2021 komt naar het oordeel van de rechtbank reeds hierom voor vernietiging in aanmerking.
    Verder is de rechtbank van oordeel dat de aangevraagde activiteiten, zijnde mestverwerking en houtverbranding, niet in strijd zijn met de op het perceel rustende agrarische bestemming. Volgens de rechtbank is de door het college gemaakte afweging wat betreft de stedenbouwkundige aanvaardbaarheid van de afwijkende bouwhoogte van het bouwplan, in het bijzonder de schoorsteen van 17,7 m hoog, niet onredelijk. Mede gelet op de reeds aanwezige bouwmassa op het perceel, wordt de openheid van het landschap door de overschrijding van de bouwhoogte van de ketelinstallatie niet in onevenredige mate geschaad.
    Incidenteel hoger beroep
    5.       [partij] heeft het door haar ingestelde incidenteel hoger beroep op de zitting ingetrokken.
    Hoger beroep
    Zijn de activiteiten in strijd met de agrarische bestemming?
    6.       De Groene Koepel en anderen betogen dat de rechtbank ten onrechte heeft geoordeeld dat het bestemmingsplan de verwerking van mest afkomstig van de kippen en de verbranding van biomassa binnen de inrichting rechtstreeks toestaat. Zij voeren daartoe aan dat gronden met de aanduiding "intensieve veehouderij" enkel zijn bestemd voor een agrarisch bedrijf met een bedrijfsvoering die geheel of in overwegende mate in gebouwen plaatsvindt en gericht is op het houden van dieren. Door de bewerking van mest is er volgens De Groene Koepel en anderen geen sprake meer van het voortbrengen van een product door het houden van dieren en daarmee van een agrarische activiteit. De bewerking van mest moet als nevenactiviteit worden beschouwd en die nevenactiviteit is op grond van het bestemmingsplan niet toegestaan.
    Volgens De Groene Koepel en anderen volgt uit de uitspraak van de rechtbank Oost-Brabant van 9 juni 2022 (ECLI:NL:RBOBR:2022:2378) dat de opwekking van warmte als zodanig niet strijdig behoeft te zijn met de aan de gronden gegeven bestemming, maar dat het evenwel van de omstandigheden van het geval afhangt of die activiteit in overeenstemming is met het bestemmingsplan. Volgens de Groene Koepel en anderen is bij de inrichting van [partij] sprake van een installatie waarin biomassa, afkomstig van buiten de inrichting, wordt verwerkt en ligt het, gelet op de veel grotere capaciteit dan nodig voor het verwarmen van de eigen stallen, in de rede dat de warmte die wordt opgewekt juist bedoeld is voor de verwarming van meer dan alleen de stallen van de inrichting. Deze omstandigheden maken volgens De Groene Koepel en anderen dat niet meer kan worden gesproken van een agrarische activiteit en tevens dat deze activiteit niet als zodanig ondergeschikt is aan de primaire bedrijfsvoering dat zij geacht moet worden daarin op te gaan.
    6.1.    Op het perceel rust de bestemming "Agrarisch" en de functieaanduiding "intensieve veehouderij". Ingevolge artikel 1.8 van de planregels wordt onder een agrarisch bedrijf verstaan een bedrijf, gericht op het voortbrengen van producten door middel van het telen van gewassen en/of het houden van dieren. Ingevolge het bepaalde onder e van dit artikel wordt onder intensieve veehouderij verstaan een agrarisch bedrijf met een bedrijfsvoering die geheel of in overwegende mate in gebouwen plaatsvindt en gericht is op het houden van dieren, zoals rundveemesterij, varkens-, vleeskalver-, pluimvee-, pelsdier-, geiten- of schapenhouderij of een combinatie van deze bedrijfsvormen, alsmede naar de aard daarmee gelijk te stellen bedrijfsvormen.
    6.2.    De Afdeling is met de rechtbank van oordeel dat het bestemmingplan de mestverwerking rechtstreeks toestaat. De  mestverwerking vloeit namelijk voort uit de agrarische bedrijfsvoering van [partij]. [partij] heeft op de zitting toegelicht dat het houden van pluimvee de enige activiteit van de inrichting is. [partij] heeft geen gronden waarop de van de pluimveehouderij afkomstige mest kan worden uitgestrooid. Een deel van de mest wordt daarom getransporteerd naar een monovergister. Ook wordt een deel van de mest verkocht aan boomtelers. Een klein deel van de mest wordt geëxporteerd. De verwerking van mest bestaat uit het drogen en korrelen. Het vocht wordt uit de mest getrokken om het transport naar derden te vergemakkelijken. Niet in geschil is dat [partij] enkel mest afkomstig van haar eigen pluimveehouderij op deze wijze verwerkt. De Afdeling is met de rechtbank van oordeel dat de verwerking van mest op deze wijze moet worden gezien als onderdeel van de primaire bedrijfsvoering van [partij] en daarmee binnen de agrarische bestemming past. Hetgeen de Groene Koepel en anderen aanvoeren over dat de verwerking van mest leidt tot een nieuw product en daardoor niet meer binnen de agrarische bestemming past, volgt de Afdeling niet. Het enkel drogen en korrelen van de mest heeft niet tot gevolg dat er een nieuw product ontstaat. Het blijft dezelfde mest, die enkel omwille van de vergemakkelijking van het transport wordt gedroogd en gekorreld. Het betoog slaagt in zoverre niet.
    6.3.    Over de verbranding van biomassa is de Afdeling met de rechtbank van oordeel dat de verbrandingsinstallatie passend is binnen de agrarische bestemming. [partij] heeft op de zitting toegelicht dat de verbranding van biomassa uitsluitend wordt ingezet voor de verwarming van de eigen stallen. In het betoog van De Groene Koepel en anderen ziet de Afdeling geen aanleiding voor het oordeel dat de verbrandingsinstallatie voor meer doeleinden wordt gebruikt dan voor het verwarmen van de eigen stallen. Met de enkele stelling dat de mogelijkheid bestaat om meer warmte te produceren dan nodig voor de verwarming van de eigen stallen, hebben
    De Groene Koepel en anderen niet aannemelijk gemaakt dat [partij] ook daadwerkelijk warmte produceert voor derden. Op de zitting heeft [partij] toegelicht dat de verbranding van biomassa erg kostbaar is en dat het produceren van meer energie dan nodig daarom niet in het belang van haar bedrijfsvoering is. Daarbij komt dat in de omgevingsvergunning van 20 juli 2021 staat vermeld dat deze vergunning geen toestemming inhoudt voor het overproduceren en leveren van energie (in de vorm van warmte of elektriciteit) aan derden. Gelet op het voorgaande is de rechtbank naar het oordeel van de Afdeling terecht tot de conclusie gekomen dat het bestemmingsplan de verbranding van biomassa rechtstreeks toestaat. Het betoog slaagt ook in zoverre niet.
    Strijd met de gebiedsaanduiding?
    7.       De Groene Koepel en anderen betogen dat de rechtbank ten onrechte niet is ingegaan op hun beroepsgrond dat mestverwerking en houtverbranding niet zijn genoemd in de lijst met toegestane nevenactiviteiten als bedoeld in de planregels. Nu zowel mestverwerking als houtverbranding niet passen binnen de agrarische bestemming en ze niet als toegestane nevenactiviteiten worden aangemerkt, had de gevraagde vergunning niet verleend mogen worden.
    7.1.    Zoals de Afdeling onder 6.2 en 6.3 heeft overwogen, staat het verwerken van mest en het verbranden van biomassa rechtstreeks ten dienste van de bedrijfsvoering van [partij]. Van een nevenactiviteit is geen sprake.
    Het betoog slaagt niet.
    Strijd met een goede ruimtelijke ordening?
    8.       De Groene Koepel en anderen betogen dat de rechtbank ten onrechte heeft geoordeeld dat de verleende omgevingsvergunning voor het realiseren van de bouwwerken niet in strijd is met een goede ruimtelijke ordening, omdat deze er niet toe leidt dat landschappelijke waarden ontoelaatbaar worden aangetast. Volgens De Groene Koepel en anderen is niet onderbouwd waarom een schoorsteen van 17 m hoog, terwijl het bestemmingsplan onder de voorwaarde van landschappelijke aanvaardbaarheid een maximum hoogte van 14 m toestaat, noodzakelijk wordt geacht. De ketelinstallatie detoneert volgens De Groene Koepel en anderen ook het open landschap, omdat het gehele complex als een hoog en massief blok uit het landschap rijst.
    8.1.    Op de gronden rust de dubbelbestemming "Waarde - Landschap 1". Ingevolge artikel 33.1 van de planregels zijn deze gronden - behalve voor de andere aldaar geldende bestemming(en) - tevens bestemd voor behoud, versterking en ontwikkeling van de waarden die samenhangen met het open karakteristiek landschap, te weten: de openheid.
    8.2.    De Afdeling is met de rechtbank van oordeel dat het college het project terecht niet in strijd met een goede ruimtelijke ordening heeft geacht, omdat de openheid van het landschap door de overschrijding van de bouwhoogte niet in onevenredige mate wordt aangetast. Daarbij neemt de Afdeling in aanmerking dat al veel bebouwing op het perceel aanwezig is, de loods aan de achterzijde van het perceel is voorzien en de ketelinstallatie dicht bij deze bebouwing is voorzien. Bovendien wordt er uitsluitend binnen het bouwvlak gebouwd. Zoals de rechtbank terecht heeft overwogen, is de impact op de openheid van het landschap relatief beperkt, nu de ketelinstallatie gedeeltelijk opgaat in-, en aansluit bij het bestaande bebouwingsbeeld.
    Gelet op het voorgaande is de Afdeling met de rechtbank van oordeel dat de openheid van het landschap door het project niet in onevenredige mate wordt aangetast, zodat het college zich op het standpunt heeft kunnen stellen dat het project niet in strijd is met een goede ruimtelijke ordening.
    Het betoog slaagt niet.
    Conclusie hoger beroep
    9.       Het hoger beroep is ongegrond. De uitspraak van de rechtbank moet worden bevestigd.
    Het besluit van 5 september 2023
    10.     Bij besluit van 5 september 2023 heeft het college opnieuw aan [partij] een omgevingsvergunning verleend voor het uitbreiden van een loods en het veranderen van de inrichting op het perceel. [partij] heeft voor wat betreft de activiteit handelen met gevolgen voor beschermde natuurgebieden een vergunning op grond van de Wnb aangevraagd bij het college van Gedeputeerde Staten van Noord-Brabant. Hierdoor haakt de eventuele toestemming op grond van de Wnb niet meer aan bij de omgevingsvergunning en doorloopt deze aanvraag een afzonderlijke vergunningprocedure. Voor wat betreft de overige activiteiten heeft het college niet afwijkend beslist ten opzichte van het vernietigde besluit van 20 juli 2021.
    11.     Het besluit van 5 september 2023 wordt, gelet op artikel 6:24 van de Algemene wet bestuursrecht, gelezen in samenhang met artikel 6:19, eerste lid, van die wet, van rechtswege geacht onderwerp te zijn van dit geding.
    De beroepsgronden
    12.     Op de zitting hebben De Groene Koepel en anderen hun beroepsgrond over het niet opnieuw in ontwerp ter inzage leggen van het besluit van 5 september 2023, ingetrokken.
    13.     De Groene Koepel en anderen betogen dat het besluit van 5 september 2023 voor wat betreft het gebruik van gronden in strijd met het bestemmingsplan niet afwijkt van het door de rechtbank vernietigde besluit van 20 juli 2021. Gelet op hetgeen zij daarover in hoger beroep hebben aangevoerd, zijn zij het ook niet eens met het besluit van 5 september 2023.
    13.1.  Zoals de Afdeling onder 6.2 en 6.3 heeft overwogen, staat het bestemmingsplan de mestverwerking en de verbranding van biomassa rechtstreeks toe. Het besluit van 5 september 2023 is voor wat betreft de activiteit handelen in strijd met het bestemmingsplan niet gewijzigd ten opzichte van het vernietigde besluit van 20 juli 2021 en daarover heeft de Afdeling al een oordeel gegeven.
    Het betoog slaagt daarom niet.
    Conclusie beroep
    14.     Het beroep tegen het besluit van 5 september 2023 is ongegrond.
    15.     Het college hoeft geen proceskosten te vergoeden.
    Beslissing
    De Afdeling bestuursrechtspraak van de Raad van State:
    I.        bevestigt de aangevallen uitspraak;
    II.       verklaart het beroep tegen het besluit van 5 september 2023 ongegrond.
    Aldus vastgesteld door mr. H.G. Sevenster, lid van de enkelvoudige kamer, in tegenwoordigheid van mr. M.A. Graaff-Haasnoot, griffier.
    w.g. Sevenster
    lid van de enkelvoudige kamer
    w.g. Graaff-Haasnoot
    griffier
    Uitgesproken in het openbaar op 1 oktober 2025
    531-1167
     
    Bijlage 1
     
    Wettelijk kader
    Wet algemene bepalingen omgevingsrecht
    Artikel 2.1, eerste lid, luidt:
    Het is verboden zonder omgevingsvergunning een project uit te voeren, voor zover dat geheel of gedeeltelijk bestaat uit:
    a. het bouwen van een bouwwerk,
    […]
    c. het gebruiken van gronden of bouwwerken in strijd met een bestemmingsplan
    […]
    e.
    1˚het oprichten,
    2°het veranderen of veranderen van de werking of
    3°het in werking hebben
    van een inrichting of mijnbouwwerk,
    Artikel 2.12, eerste lid, aanhef en onder a, onderdeel 3˚, luidt:
    Voor zover de aanvraag betrekking heeft op een activiteit als bedoeld in artikel 2.1, eerste lid, onder c, kan de omgevingsvergunning slechts worden verleend indien de activiteit niet in strijd is met een goede ruimtelijke ordening en indien de activiteit in strijd is met het bestemmingsplan of de beheersverordening: in overige gevallen, indien de motivering van het besluit een goede ruimtelijke onderbouwing bevat.
    Bestemmingsplan "Buitengebied"
    Artikel 3.1 luidt:
    De voor 'Agrarisch' aangewezen gronden zijn bestemd voor:
    a.       grondgebonden veehouderij, paardenfokkerij en akker- en vollegrondstuinbouw;
    b.       recreatief medegebruik;
    […]
    f.        ter plaatse van de aanduiding 'intensieve veehouderij': tevens voor intensieve veehouderij;.
    Artikel 33.1 luidt:
    De voor 'Waarde - Landschap - 1' aangewezen gronden zijn - behalve voor de andere aldaar geldende bestemming(en) - tevens bestemd voor behoud, versterking en ontwikkeling van de waarden die samenhangen met het open karakteristiek landschap te weten:
    •        de openheid.
    Artikel 42.12.1 luidt:
    Ontwikkelingen bij recht toegestaan
    a.       Op deze gronden is ter plaatse van de bestemming Agrarisch tevens het gebruik als intensieve veehouderij toegestaan mits het een duurzame locatie betreft. Aan de hand van de in bijlage 3 opgenomen tabel kan worden bepaald of er sprake is van een duurzame locatie.
    b.       Op deze gronden is er plaatse van de bestemming Agrarisch tevens het gebruik als sierteelt, fruitteelt en boomkwekerij toegestaan mits de gronden voorzien van de dubbelbestemming niet gelegen zijn binnen de dubbelbestemming Waarde - Landschap - 1, Waarde - landschap - 2, Waarde - Landschap - 3, Waarde - Landschap - 4, Waarde - Landschap - 5 of Waarde - Landschap - 6.
    c.       Op deze gronden is ter plaatse van de bestemming Agrarisch tevens het gebruik als intensieve kwekerij toegestaan mits de gronden niet gelegen zijn binnen de dubbelbestemmingen Waarde - landschap - 2, Waarde - Landschap - 3 of Waarde - Landschap - 6.
    d.       Op deze gronden zijn ter plaatse van de bestemming Agrarisch en Wonen met de specifieke bouwaanduiding 'vab' tevens de in tabel 4 genoemde nevenfuncties toegestaan, met inachtneming van het volgende:
    1.       bij een combinatie van nevenfuncties is ten hoogste 500 m² bebouwing toegestaan en mag ten hoogste 4.000 m² aan gronden in gebruik worden genomen ten behoeve van de nevenfuncties;
    2.       de nevenfunctie dient te worden uitgeoefend door degene die ter plaatse het agrarisch bedrijf uitoefent;
    3.       er dient op het eigen terrein te worden voorzien in voldoende parkeergelegenheid;
    4.       de opslag van goederen anders dan in gebouwen is niet toegestaan, tenzij anders in tabel 4 is aangegeven;
    5.       in afwijking op tabel 4 geldt dat ter plaatse van de Broekdijk 34/36 de nevenfunctie foeragehandel met een maximumoppervlak van 1.600 m² is toegestaan;
    6.       in afwijking op tabel 4 geldt dat ter plaatse van de Broekdijk 44 de nevenfunctie groothandel in kauwvoerproducten met een maximumoppervlak van 285 m² is toegestaan;
    7.       in afwijking op tabel 4 geldt dat ter plaatse van Wierkstraat 20 de nevenfunctie veehandel met een maximumoppervlak van 510 m² is toegestaan.