ECLI:NL:RVS:2025:5459, Raad van State, 12-11-2025, 202304837/1/R4
Raad van State — Uitspraak 
Datum: 2025-11-12 00:00:00.000000
Rechtsgebied: Bestuursrecht

Samenvatting: Bij besluit van 7 juni 2023 heeft de raad van de gemeente Nijmegenhet bestemmingsplan "Nijmegen Dukenburg 2021-1 (Winkelcentrum- Weezenhof)" vastgesteld. Het plan maakt de herontwikkeling van het in 2017 afgebrande winkelcentrum Weezenhof mogelijk. Het plan voorziet in maatschappelijke en commerciële functies, waaronder een supermarkt. Verder worden er 119 woningen boven het te herbouwen winkelcentrum mogelijk gemaakt. Bij het herstelbesluit heeft de raad het bestemmingsplan gewijzigd. Naar aanleiding van het beroep van Belangenvereniging Weezenhof heeft de raad besloten nader onderzoek te doen naar de aspecten verkeer en parkeren. Als gevolg daarvan heeft de raad hoofdstuk 4.13 van de plantoelichting aangepast en enkele planregels toegevoegd, dan wel aangepast. Belangenvereniging Weezenhof komt volgens haar statuten op voor de bescherming van het woon- en leefklimaat in de Weezenhof en omgeving. Zij voert onder meer aan dat zij onvoldoende is betrokken bij de voorbereidingen van de herontwikkeling en wijst op enkele ruimtelijke gevolgen van het plan zoals parkeeroverlast.

202304837/1/R4.
    Datum uitspraak: 12 november 2025
    AFDELING
    BESTUURSRECHTSPRAAK
    Uitspraak in het geding tussen:
    Belangenvereniging Weezenhof, gevestigd in Nijmegen,
    appellante,
    en
    de raad van de gemeente Nijmegen,
    verweerder.
    Procesverloop
    Bij besluit van 7 juni 2023 heeft de raad het bestemmingsplan "Nijmegen Dukenburg 2021-1 (Winkelcentrum- Weezenhof)" vastgesteld.
    Tegen dit besluit heeft Belangenvereniging Weezenhof beroep ingesteld.
    De raad en Belangenvereniging Weezenhof hebben nadere stukken ingediend.
    Bij besluit van 9 oktober 2024 heeft de raad het bestemmingsplan "Nijmegen Dukenburg 2021-1 (Winkelcentrum- Weezenhof)" gewijzigd vastgesteld (hierna: het herstelbesluit).
    De raad heeft een verweerschrift ingediend.
    Belangenvereniging Weezenhof heeft een nader stuk ingediend.
    De Afdeling heeft de zaak op een zitting behandeld op 1 oktober 2025, waar Belangenvereniging Weezenhof, vertegenwoordigd door [gemachtigde A], [gemachtigde B] en[gemachtigde C], en de raad, vertegenwoordigd door mr. M.F. Jansen, F.J.M. Engelen en M.J.F. van Gerben en bijgestaan door mr. R. Benhadi en mr. W. van de Rijt, beiden advocaat te Nijmegen, zijn verschenen.
    Overwegingen
    Overgangsrecht inwerkingtreding Omgevingswet
    1.       Op 1 januari 2024 zijn de Omgevingswet en de Invoeringswet Omgevingswet in werking getreden. Op grond van artikel 4.6, derde lid, van de Invoeringswet Omgevingswet blijft op een beroep tegen een besluit tot vaststelling van een bestemmingsplan waarvan het ontwerp vóór het tijdstip van inwerkingtreding van de Omgevingswet ter inzage is gelegd het recht zoals dat gold onmiddellijk vóór dat tijdstip van toepassing tot het bestemmingsplan onherroepelijk is.
    Het ontwerpplan is op 22 september 2022 ter inzage gelegd. Dat betekent dat op deze beroepsprocedure het recht, waaronder de Wet ruimtelijke ordening (hierna: de Wro) en de Crisis- en herstelwet, zoals dat gold vóór 1 januari 2024 van toepassing blijft.
    Inleiding
    2.       Het plan maakt de herontwikkeling van het in 2017 afgebrande winkelcentrum Weezenhof mogelijk. Het plan voorziet in maatschappelijke en commerciële functies, waaronder een supermarkt. Verder worden er 119 woningen boven het te herbouwen winkelcentrum mogelijk gemaakt.
    3.       Bij het herstelbesluit heeft de raad het bestemmingsplan "Nijmegen Dukenburg 2021-1 (Winkelcentrum- Weezenhof)" gewijzigd vastgesteld. Naar aanleiding van het beroep van Belangenvereniging Weezenhof heeft de raad besloten nader onderzoek te doen naar de aspecten verkeer en parkeren. Als gevolg daarvan heeft de raad hoofdstuk 4.13 van de plantoelichting aangepast en enkele planregels toegevoegd, dan wel aangepast.
    4.       Belangenvereniging Weezenhof komt volgens haar statuten op voor de bescherming van het woon- en leefklimaat in de Weezenhof en omgeving. Zij voert onder meer aan dat zij onvoldoende is betrokken bij de voorbereidingen van de herontwikkeling en wijst op enkele ruimtelijke gevolgen van het plan zoals parkeeroverlast.
    5.       Dornick B.V. (hierna: Dornick) is de initiatiefnemer van de voorziene ontwikkeling.
    Betekenis van het herstelbesluit
    6.       Met het herstelbesluit is het bestemmingsplan "Nijmegen Dukenburg 2021-1 (Winkelcentrum- Weezenhof)" opnieuw en gewijzigd, vastgesteld. Daarom is met dit besluit het besluit van 7 juni 2023, tot vaststelling van het bestemmingsplan "Nijmegen Dukenburg 2021-1 (Winkelcentrum- Weezenhof)", vervangen als bedoeld in artikel 6:19, eerste lid, van de Algemene wet bestuursrecht (hierna: Awb). Aangezien het herstelbesluit niet geheel aan het beroep van Belangenvereniging Weezenhof tegemoetkomt, heeft het beroep van rechtswege ook betrekking op dit herstelbesluit.
    De Afdeling zal eerst het beroep tegen het herstelbesluit beoordelen en vervolgens bezien of er nog belang bestaat bij een beoordeling van het beroep tegen het besluit van 7 juni 2023.
    Toetsingskader
    7.       Bij de vaststelling van een bestemmingsplan moet de raad bestemmingen aanwijzen en regels geven die de raad uit het oogpunt van een goede ruimtelijke ordening nodig acht. De raad heeft daarbij beleidsruimte en moet de betrokken belangen afwegen. De Afdeling oordeelt niet zelf of het plan in overeenstemming is met een goede ruimtelijke ordening. De Afdeling beoordeelt aan de hand van de beroepsgronden of het besluit tot vaststelling van het bestemmingsplan in overeenstemming is met het recht. Daarbij kan aan de orde komen of de nadelige gevolgen van het plan onevenredig zijn in verhouding tot de met het plan te dienen doelen.
    Participatie
    8.       Belangenvereniging Weezenhof voert aan dat de participatie over het bestemmingsplan onvoldoende is geweest.
    In dit kader wijst zij onder meer op de anterieure overeenkomst tussen de gemeente en Dornick waarin veel verantwoordelijkheden, over onder andere de communicatie, zijn overgedragen aan de ontwikkelaar. Dornick, heeft geen serieuze poging ondernomen om tot een interactieve gedachtewisseling met belanghebbenden te komen. Ook zou volgens de betrokken wethouder een klankbordgroep worden gevormd waarvan Belangenvereniging Weezenhof onderdeel uit zou maken, maar dit is niet gebeurd. Verder is het door Belangenvereniging Weezenhof opgestelde inspiratiedocument, wat volgens haar een nog niet concreet uitgewerkte denkrichting voor de herbouw en -ontwikkeling van het winkelcentrum is, door de gemeente ten onrechte bestempeld als niet realistisch.
    8.1.    Het bieden van inspraak voorafgaande aan de terinzagelegging van het ontwerpbestemmingsplan maakt geen onderdeel uit van de in de Wro en het Besluit ruimtelijke ordening geregelde bestemmingsplanprocedure. Het niet bieden van inspraak in die eerdere fase heeft daarom geen gevolgen voor de rechtmatigheid van het besluit tot vaststelling van het bestemmingsplan.
    In dat kader wijst de Afdeling er ook op dat het niet vormen van een klankbordgroep voorafgaand aan de vaststelling van het plan niet in strijd is met enig wettelijk voorschrift. Verder overweegt de Afdeling dat Belangenvereniging Weezenhof geen stukken heeft overgelegd waaruit blijkt dat er sprake is van een toezegging van de betrokken wethouder.
    Overigens wijst de Afdeling er nog op dat in bijlage 16 van de plantoelichting het participatieproces uiteen is gezet. Daaruit volgt dat het participatietraject al in 2018 een aanvang heeft genomen en dat er verschillende gesprekken hebben plaatsgevonden, waaronder tussen de gemeente en Dornick en een vertegenwoordiging van de bewoners, verenigd in het Platform Weezenhof. Daarnaast heeft de raad op zitting nader toegelicht dat er ook met afgevaardigden uit de buurt is besproken dat het inspiratiedocument niet past bij de ambities van de gemeente. Dat dit document geen onderdeel uitmaakt van het bestreden plan, betekent niet dat het plan niet vastgesteld mocht worden.
    8.2.    Gelet op het vorenstaande bestaat geen aanleiding voor het oordeel dat de geboden inspraakmogelijkheden voorafgaand aan de vaststelling van het bestemmingsplan gebrekkig zijn geweest.
    Het betoog slaagt niet.
    Technische rapporten
    9.       Belangenvereniging Weezenhof voert aan dat de technische rapporten die als bijlagen zijn gevoegd bij het plan niet deugen omdat ze in opdracht van de ontwikkelaar zijn gemaakt en omdat ze hoofdzakelijk zijn gebaseerd op modelberekeningen zonder concrete metingen.
    9.1.    De enkele omstandigheid dat bepaalde rapporten behorende bij het bestemmingsplan in opdracht van de projectontwikkelaar tot stand zijn gekomen, is geen reden om op voorhand te twijfelen aan de objectiviteit van deze rapporten. Het betoog van Belangenvereniging Weezenhof bevat geen concrete aanknopingspunten om te twijfelen aan de objectiviteit van de onderzoeken die ten grondslag liggen aan het bestemmingsplan. Ook de omstandigheid dat er gebruik is gemaakt van modelberekeningen betekent niet dat de rapporten onzorgvuldig tot stand zijn gekomen of dat de uitkomsten daarom onjuist zijn. Belangenvereniging Weezenhof heeft niet geconcretiseerd dat de modelberekeningen uitgaan van onjuiste uitgangspunten.
    9.2.    Het betoog slaagt niet.
    Parkeren
    10.     Belangenvereniging Weezenhof voert aan dat de parkeerdruk van de voorziene ontwikkeling veel te hoog is. Op de zitting heeft Belangenvereniging Weezenhof nog een parkeerberekening overgelegd voor zowel de beoogde 119 appartementen als voor het door de belangenvereniging gewenste aantal van 90 appartementen. Belangenvereniging Weezenhof is hierbij uitgegaan van de parkeernormen zoals opgenomen in de Beleidsregels parkeren 2025, vastgesteld door de raad op 27 mei 2025.
    10.1.  In artikel 12.2.2 van de planregels staat dat bij het verlenen van een omgevingsvergunning voor het bouwen dient te worden voorzien in voldoende parkeermogelijkheden op de bij het bouwplan behorende en daartoe bestemde gronden. De toename van de parkeer- en stallingsbehoefte wordt bepaald op de wijze zoals beschreven in de beleidsregels Parkeren. Indien gedurende de planperiode de beleidsregels Parkeren wijzigen, gelden de gewijzigde regels, zo staat in de planregeling.
    10.2.  Hoewel de vraag of er voldoende parkeerplaatsen worden aangelegd dus pas in het kader van de procedure van de omgevingsvergunning voor bouwen van de in het plan voorziene ontwikkelingen aan de orde zal komen, dient de raad bij de vaststelling van het plan al wel te bezien of kan worden voorzien in voldoende parkeergelegenheid. Daarom zal de Afdeling hierna beoordelen of op voorhand moet worden geoordeeld dat niet in voldoende parkeerplaatsen kan worden voorzien, en dat de raad zich om die reden niet op het standpunt heeft kunnen stellen dat het plan in zoverre strekt ten behoeve van een goede ruimtelijke ordening. Vergelijk de uitspraak van de Afdeling van 27 november 2024, ECLI:NL:RVS:2024:4871, onder 18.5.
    10.3.  In het plan van 7 juni 2023 was in paragraaf 4.13 van de plantoelichting in samenhang bezien met bijlage 15 van de plantoelichting uiteengezet dat de voorziene ontwikkeling een parkeerbehoefte van 183 parkeerplaatsen genereert en dat daarvoor voldoende ruimte is op de gronden van het plangebied. Bij deze parkeerberekeningen is uitgegaan van de Beleidsregels parkeren 2020, vastgesteld op 2 oktober 2020.
    10.4.  In zijn verweerschrift stelt de raad dat naar aanleiding van het beroepschrift een nader parkeeronderzoek is gedaan en daarbij is getoetst aan de Beleidsregels parkeren 2024, vastgesteld op 22 december 2023. In paragraaf 8.3.2 van de plantoelichting van het bij het herstelbesluit vastgestelde plan is berekend dat de parkeerbehoefte voor de voorziene ontwikkeling op grond van de Beleidsregels parkeren 2024 niet 183, maar 157 parkeerplaatsen bedraagt. Deze daling van het aantal benodigde parkeerplaatsen is het gevolg van een aanpassing van de parkeernormen. Uit de plantoelichting blijkt dat de voorziene parkeerplaatsen binnen het plangebied gerealiseerd kunnen worden. Ook staat in de plantoelichting dat er een concept inrichtingsplan is opgesteld waarin toch wordt uitgegaan van 183 parkeerplaatsen voor de voorziene ontwikkeling.
    10.5.  De Afdeling overweegt dat de raad deugdelijk heeft gemotiveerd dat de aan het plan ten grondslag liggende berekende parkeerbehoefte zoals toegelicht in de plantoelichting aantoont dat het plangebied voorziet in voldoende ruimte om aan de parkeerbehoefte invulling te kunnen geven. De Afdeling heeft op basis van wat Belangenvereniging Weezenhof in dat verband heeft gesteld, geen reden om hieraan te twijfelen. Voor zover Belangenvereniging Weezenhof met de door haar op de zitting overgelegde parkeerberekeningen wijst op een in haar ogen meer realistische planinvulling die zou kunnen leiden tot een hogere parkeerbehoefte voor de voorziene ontwikkeling, merkt de Afdeling op dat niet gebleken dat de raad is uitgegaan van een onjuiste benadering bij de berekening van de parkeerbehoefte. Bij het verlenen van de omgevingsvergunning voor bouwen wordt op de wijze zoals beschreven in de dan geldende beleidsregels Parkeren getoetst of het bouwplan voorziet in voldoende parkeerplaatsen op de bij het bouwplan behorende en daartoe bestemde gronden.
    Het betoog slaagt niet.
    Ruimtelijke impact
    11.     Belangenvereniging Weezenhof voert aan dat er onevenredige nadelen kleven aan de voorziene ontwikkeling.
    Zo is de voorziene bebouwing veel te hoog en te massaal. Daarnaast is de voorziene bebouwing verkeerd gepositioneerd en zou dit kunnen worden weggenomen door het bouwvlak een kwartslag te draaien. Tot slot ontbreekt er een ontmoetingsplein.
    11.1.  Artikel 3.2.3 van de planregels luidt:
    "Op de gronden met de bestemming "Centrum" is het bebouwen van de gronden slechts toegestaan als is voorzien in de aanleg van een buitenruimte op basis van een door de gemeente goed te keuren inrichtingsplan. Deze buitenruimte dient binnen één jaar na oplevering van de in één omgevingsvergunning opgenomen gebouw(en) te zijn gerealiseerd en in stand te worden gehouden."
    11.2.  De Afdeling stelt vast dat Belangenvereniging Weezenhof zich in haar beroepschrift met betrekking tot de bouwhoogte, de bouwmassa en de positionering van de voorziene bebouwing heeft beperkt tot een herhaling van haar zienswijze. In de nota van zienswijzen is de raad ingegaan op deze argumenten en blijft hij bij de conclusie dat de bouwhoogte en bouwmassa een weerspiegeling zijn van de bouwhoogte en bouwmassa van omringende bebouwing. Voor wat betreft de positionering is onder meer uiteengezet dat er sprake is van wandvorming aan de zijde van de bestaande woontorens Hippe Hoogbouw, wat bijdraagt aan een logische indeling van het centrum. Belangenvereniging Weezenhof heeft in het beroepschrift en op de zitting geen inhoudelijke redenen aangevoerd waarom de weerlegging van haar zienswijze in de nota van zienswijzen onjuist zou zijn.
    11.3.  In artikel 3.2.3 van de planregels is een voorwaardelijke verplichting opgenomen ten behoeve van de aanleg van een buitenruimte op basis van een door de gemeente goed te keuren inrichtingsplan. Hiermee is de realisatie van een buitenruimte juridisch planologisch geborgd. In het verweerschrift heeft de raad uiteengezet dat hiermee is beoogd om een verkeersluwe ontmoetingsruimte tussen de school en het winkelcentrum mogelijk te maken. Op de zitting heeft de raad nader toegelicht waar het voorziene ontmoetingsplein is gesitueerd. Uit de stukken blijkt dat Belangenvereniging Weezenhof een andere visie heeft op het beoogde ontmoetingsplein, maar dat betekent niet dat het plan op dit punt in strijd is met een goede ruimtelijke ordening. De raad beschikt bij het vaststellen van een bestemmingsplan over beleidsvrijheid om keuzes te maken ten aanzien van de inrichting van het plangebied. Gelet op deze beleidsvrijheid heeft de raad voor deze invulling mogen kiezen.
    11.4.  De betogen slagen niet.
    Conclusie beroep tegen het herstelbesluit
    12.     Het beroep tegen het herstelbesluit is, gelet op het voorgaande, ongegrond.
    Het beroep tegen het bij besluit van 7 juni 2023 vastgestelde plan
    13.     Zoals onder 6 is overwogen, is het besluit van 7 juni 2023 tot vaststelling van het bestemmingsplan "Nijmegen Dukenburg 2021-1 (Winkelcentrum- Weezenhof)", bij het herstelbesluit van 9 oktober 2024 vervangen. Omdat het beroep tegen het herstelbesluit ongegrond is en dit herstelbesluit het bij besluit van 7 juni 2023 vastgestelde bestemmingsplan "Nijmegen Dukenburg 2021-1 (Winkelcentrum- Weezenhof)" vervangt, leidt dit ertoe dat aan dat besluit geen betekenis meer toekomt. Onder deze omstandigheden en nu ook overigens niet is gebleken van enig belang, ziet de Afdeling daarin aanleiding te oordelen dat Belangenvereniging Weezenhof geen belang meer heeft bij een inhoudelijke bespreking van haar beroep tegen het bij besluit van 7 juni 2023 vastgestelde plan. Daarom is het beroep tegen het besluit van 7 juni 2023 tot vaststelling van het bestemmingsplan "Nijmegen Dukenburg 2021-1 (Winkelcentrum- Weezenhof)" niet-ontvankelijk.
    Proceskosten
    14.     De Afdeling stelt vast dat de raad in zijn verweerschrift heeft erkend dat hij in het herstelbesluit naar aanleiding van het ingediende beroep van Belangenvereniging Weezenhof wijzigingen heeft doorgevoerd waarmee is beoogd om deels aan dat beroep tegemoet te komen. Onder omstandigheden kan dit aanleiding geven om de raad te veroordelen tot vergoeding van de bij Belangenvereniging Weezenhof opgekomen proceskosten. Nu niet is gebleken van proceskosten bestaat er geen aanleiding voor een proceskostenvergoeding. Wel dient het betaalde griffierecht te worden vergoed.
    Beslissing
    De Afdeling bestuursrechtspraak van de Raad van State:
    I.        verklaart het beroep van Belangenvereniging Weezenhof tegen het besluit van de raad van de gemeente Nijmegen van 7 juni 2023 tot vaststelling van het bestemmingsplan "Nijmegen Dukenburg 2021-1 (Winkelcentrum Weezenhof)" niet-ontvankelijk;
    II.       verklaart het beroep van Belangenvereniging Weezenhof tegen het besluit van de raad van de gemeente Nijmegen van 9 oktober 2024 tot vaststelling van het bestemmingsplan "Nijmegen Dukenburg 2021-1 (Winkelcentrum Weezenhof)" ongegrond;
    III.      gelast dat de raad van de gemeente Nijmegen aan Belangenvereniging Weezenhof het door haar voor de behandeling van het beroep betaalde griffierecht ten bedrage van € 365,00 vergoedt.
    Aldus vastgesteld door mr. P.H.A. Knol, voorzitter, en mr. G.T.J.M. Jurgens en mr. N.H. van den Biggelaar, leden, in tegenwoordigheid van mr. S.M.W. van Ewijk, griffier.
    w.g. Knol
    voorzitter
    w.g. Van Ewijk
    griffier
    Uitgesproken in het openbaar op 12 november 2025
    867