ECLI:NL:RBGEL:2025:9167, Rechtbank Gelderland, 31-10-2025, ARN 24/5467 en 24/5494
Rechtbank Gelderland — Uitspraak 
Datum: 2025-10-31 00:00:00.000000
Rechtsgebied: Bestuursrecht; Bestuursprocesrecht

Samenvatting: Wet natuurbescherming. 1.3, derde lid. Natuurvergunning voor een biogas- en raffinage-installatie voor het omzetten van mest en andere organische reststromen in biogas en meststoffen. Gedeputeerde staten van Gelderland was niet bevoegd om deze natuurvergunning te verlenen, omdat vast is komen te staan dat er geen overeenstemming is met gedeputeerde staten van Overijssel. Relativiteitsvereiste wordt niet tegengeworpen aan eisers. Geen finale beslechting omdat niet bekend is of overeenstemming alsnog wordt bereikt en niet is uitgesloten dat een nieuwe aanvraag met passende beoordeling onder de Omgevingswet wordt ingediend waarin 1.3, derde lid, van de Wnb niet identiek is teruggekeerd.

RECHTBANK GELDERLAND
  
  
    Zittingsplaats Arnhem
  
  
    Bestuursrecht
  
  
    zaaknummers: ARN 24/5467 en 24/5494 
    
      
      uitspraak van de meervoudige kamer van 
    
  
  
    
      in de zaken tussen
    
  
  
    
      24/5467
      
      
        [eiser/coöperatie]
      , en
    
      
        [eiser/stichting 1] , beiden gevestigd in [plaats 1]
    en
    
      24/5494
    
    
      
        [eiser/stichting 2]
      , gevestigd in [plaats 2] , 
    eisers 
    (gemachtigde: [gemachtigde 1] ) 
  
  
    en
  
  
    
      het college van Gedeputeerde Staten van de provincie Gelderland, verweerder, 
    (gemachtigde: [gemachtigde 2] ).
  
  
    Als derde-partij neemt aan de zaken deel: [derde-partij] B.V. uit [plaats 3] 
    (gemachtigde: mr. J. van Groningen).
  
  
    Partijen worden hierna genoemd: eisers, de provincie en het bedrijf. 
  
  
    
      Samenvatting
    
  
  1. Deze uitspraak gaat over een natuurvergunning die de provincie heeft verleend aan het bedrijf. Eisers zijn het niet eens met deze vergunning. Zij voeren daartoe een aantal beroepsgronden aan. Aan de hand van deze beroepsgronden beoordeelt de rechtbank de natuurvergunning.  
  
    1.1. De rechtbank komt in deze uitspraak tot het oordeel dat het beroep gegrond is. Eisers krijgen dus gelijk. Hierna legt de rechtbank uit hoe zij tot dit oordeel komt en welke gevolgen dit oordeel heeft.
  
  
    
      Procesverloop
    
  
  2. Op 28 juni 2024 heeft de provincie een natuurvergunning verleend aan het bedrijf. In eerste instantie hebben [eiser/coöperatie] en [eiser/stichting 1] beroep ingesteld. Later, binnen de beroepstermijn, heeft [eiser/stichting 2] zich als eiser aangesloten bij dit beroep. De provincie heeft op het beroep van eisers gereageerd met een verweerschrift. Ook het bedrijf heeft op het beroep gereageerd.
  
    2.1. De rechtbank heeft partijen in het vooronderzoek op 18 april 2025 verzocht om een reactie naar aanleiding van de nieuwe rechtspraak van de Afdeling bestuursrechtspraak van de Raad van State (de Afdeling) over salderen in natuurzaken. Eisers en het bedrijf hebben hierop gereageerd. De provincie heeft hier in haar verweerschrift op gereageerd. 
  
  
    2.2. De rechtbank heeft de beroepen op 15 september 2025 op zitting behandeld. Hieraan hebben deelgenomen: de gemachtigde van eisers en [persoon A] ; de gemachtigde van de provincie en [persoon B] en [persoon C] ; de gemachtigde van het bedrijf en [persoon D] . 
  
  
    
      Beoordeling door de rechtbank
    
  
  
    
      Ten onrechte twee zaken aangemaakt  
    
    
    
      3. De rechtbank stelt vast dat zij ten onrechte twee aparte zaken heeft aangemaakt. De zaak met zaaknummer 24/5494 is namelijk geen afzonderlijk beroep, maar alleen het toevoegen van een eiseres die zich met hetzelfde beroepschrift als de andere eisers in zaak 24/5467 richt tegen de natuurvergunning. Dat betekent dat het griffierecht dat is betaald voor zaak 24/5494 zal worden terugbetaald. 
    
    
  
  
    II. Oud recht van toepassing
    
    
      4. Op 1 januari 2024 is de Omgevingswet in werking getreden. Op deze zaak is echter nog het oude recht, in dit geval de Wet natuurbescherming, van toepassing, omdat de aanvraag om de natuurvergunning op 9 april 2021 is ingediend, en dus voor 1 januari 2024.
    
    
    
      4.1.
      Tussen partijen is in geschil of op deze zaak de (inmiddels vervallen) Crisis- en herstelwet van toepassing is. De rechtbank stelt vast dat op deze zaak niet de Crisis- en herstelwet van toepassing is, omdat die volgens de tekst daarvan alleen geldt voor installaties voor co-vergisting bij agrarische bedrijven. Hier is geen sprake van een agrarisch bedrijf.  
      
    
  
  
    III. De natuurvergunning in deze zaak
    
    
      5. Het bedrijf heeft een natuurvergunning aangevraagd voor het project: (legalisering van) een bestaande biogas-installatie en raffinage-installatie aan de [locatie 1] in [plaats 3] . Met deze installaties worden mest en andere organische reststromen omgezet in (groen) biogas en natuurlijke meststoffen. Hiermee worden jaarlijks 87.000 ton mest en 48.000 ton co-producten (organische reststromen uit de humane- en diervoedingsketen) aangevoerd en verwerkt. Voor dit project is niet eerder een natuurvergunning verleend.  
    
    
    
      5.1.
      De aanvraag is van 9 april 2021 en is daarna nog verschillende keren gewijzigd en aangevuld, voor het laatst op 8 juni 2023. Op de aanvraag is de uitgebreide voorbereidingsprocedure van toepassing. Op 27 november 2023 heeft de provincie een ontwerpbesluit tot verlening van de natuurvergunning genomen. Hierop hebben alle eisers zienswijzen ingediend. Op 28 juni 2024 is de natuurvergunning verleend. Over deze natuurvergunning gaat het beroep.  
      
    
    
      5.2.
      De natuurvergunning voor dit project is verleend met intern salderen door uit te gaan van een interne referentiesituatie en extern salderen door stikstofruimte over te nemen van twee andere projecten. Voor de beoogde situatie is uitgegaan van de feitelijk bestaande situatie inclusief een extra luchtwasser op de bedrijfshal die de verversingslucht uit de hal met een reductiepercentage van 85% zou reinigen. 
      
    
    
      5.3.
      De provincie heeft de AERIUS-verschilberekeningen (beoogde situatie versus de referentiesituatie en salderingssituatie) aangemerkt als passende beoordeling. Uit deze berekeningen volgt dat er zowel Gelderse als Overijsselse Natura 2000-gebieden zijn waarop als gevolg van de activiteiten van dit project depositie van stikstof plaatsvindt wat mogelijk significante effecten heeft op de te beschermen waarden. 
      
    
    
      5.4.
      
        Samengevat is de provincie in de natuurvergunning tot de conclusie gekomen dat door de interne referentiesituatie en de referentiesituaties van de twee saldogevers te salderen met de beoogde situatie, de stikstofdepositie uitkomt op 0,00 mol/ha/j of lager. Door te salderen blijft in totaal 211 mol N/j onbenut en komt daardoor te vervallen. De provincie is daarom tot de conclusie gekomen dat dit project geen significante effecten heeft op de nabijgelegen Natura 2000-gebieden in Gelderland en Overijssel. 
        Naar aanleiding van de december-uitspraken van de Afdeling heeft de provincie een aanvullende onderbouwing opgesteld waarmee de interne en externe saldering als mitigerende maatregelen in de passende beoordeling worden toegelicht. 
      
      
    
  
  
    IV. Het beroep
    
    
      
        Overeenstemming Gelderland en Overijssel?
      
      6. Eisers voeren aan dat de provincie Gelderland niet om het oordeel van de provincie Overijssel over haar eigen Natura 2000-gebieden heen kan. Er is sprake van een depositietoename op Natura 2000-gebieden in de provincie Overijssel en in het bestreden besluit is aangegeven dat deze provincie zelf al stelt dat niet aan het additionaliteitsvereiste (de beoordeling of vrijgekomen stikstofruimte nodig is om verslechtering van Natura 2000-gebieden tegen te gaan) is voldaan. Eisers menen dat daarmee voldoende vast staat dat de salderingstransactie geen doorgang kan vinden. Gedeputeerde staten van Overijssel moeten gezien worden als autoriteit waar het gaat om de staat van haar eigen Natura 2000-gebieden. Deze autoriteit gaat het oordeel van gedeputeerde staten van Gelderland te boven. De provincie Gelderland zou slechts in zeer uitzonderlijke gevallen kunnen afwijken van het oordeel van de provincie Overijssel, bijvoorbeeld als gewezen zou worden op overduidelijke fouten in het oordeel van de provincie Overijssel of wanneer goed beargumenteerd zou worden dat sprake is van een uitzonderingssituatie die buiten de reikwijdte van het oordeel van de provincie Overijssel valt. Dat is hier niet aan de orde.  6.1.	Op grond van artikel 1.3, eerste lid, van de Wet natuurbescherming (Wnb) zijn in beginsel gedeputeerde staten van de provincie waarin een handeling wordt verricht, bevoegd om, onder andere, een natuurvergunning te verlenen. In deze zaak is niet in geschil dat het project plaatsvindt in de provincie Gelderland en dat dus gedeputeerde staten van Gelderland in beginsel bevoegd zijn om een vergunning te verlenen voor dit project. 
      Op grond van artikel 1.3, derde lid, van de Wnb verlenen gedeputeerde staten geen natuurvergunning als een handeling nadelige gevolgen heeft voor een geheel of gedeeltelijk in een andere provincie gelegen Natura 2000-gebied dan in overeenstemming met gedeputeerde staten van die andere provincie. 
    
    
    
      6.2.
      In de natuurvergunning staat: 
      
      
        
          “De effecten van stikstofdepositie hebben ook invloed op Natura 2000-gebieden die in andere provincies liggen. Om deze reden hebben wij tegelijk met de publicatie van het ontwerpbesluit om instemming van de provincie Overijssel gevraagd. Op 26 maart heeft provincie Overijssel besloten niet in te stemmen met ons voornemen om een vergunning te verlenen. Dit omdat het voornemen niet overeenkomt met het Overijsselse beleid waarin is gesteld dat extern salderen niet mogelijk is wanneer de natuurdoelen van een gebied waar een effect op is, onvoldoende zijn geborgd. De stikstofdepositie van [derde-partij] heeft een effect op drie van dergelijke gebieden in Overijssel.”
        
      
      
    
    
      6.3.
      In het verweerschrift schrijft de provincie hierover: 
      
      
        
          “Naar aanleiding van deze beroepsgrond constateren wij dat de onderbouwing waarom ondanks depositie op Overijsselse Natura 2000-gebieden toch de door GZV gevraagde natuurvergunning kan worden verleend inderdaad verbetering behoeft. Uit de AERIUS-berekeningen volgt dat in dit geval tevens Natura 2000-gebieden in de provincie Overijssel zijn betrokken. Het gaat om Buurserzand & Haaksbergerveen, Borkeld en Witte Veen. 
        
      
      
      
        
          Ook ten aanzien van de betrokken Overijsselse gebieden hebben wij alsnog inzichtelijk gemaakt dat de wijziging van de activiteiten van GZV in het bestreden besluit niet als passende maatregel hoeft te worden ingezet omdat andere passende maatregelen (zullen) worden getroffen. De effecten van die maatregelen en de bijdrage aan de dalende trend is ook voor de Overijsselse gebieden opgenomen in Bijlage 1 en 2. Bijlage 3 over externe saldering met de saldogever aan de [locatie 2] te [plaats 4] heeft geen effect op Overijsselse gebieden zodat deze in Bijlage 3 niet aan de orde komen. 
        
      
      
      
        
          In aanvulling op de aanvullende additionaliteitstoets in Bijlage 1, 2 en 3 is van belang dat de vergunningen die zijn betrokken bij de (externe) saldering reeds zijn ingetrokken voor het in te zetten saldo. Deze intrekkingen zijn inmiddels onherroepelijk. Dat heeft uiteraard zowel voor de betrokken Gelderse als Overijsselse gebieden een positief effect.”
        
      
      
    
    
      6.4.
      
        Op de zitting heeft de provincie verklaard dat zij na de geweigerde instemming nog wel contact heeft gehad met de provincie Overijssel. Uit dat contact bleek dat de provincie Overijssel vooral niet kon instemmen omdat zij zelf op het moment van het vragen van medewerking niet op dezelfde manier vergunningen verleende en additionaliteit beoordeelde. De provincie Gelderland realiseert zich dat zij niet voorbij kan gaan aan het oordeel van Overijssel en dat het niet aan haar is om te zeggen hoe Overijssel haar beleid inricht. Desgevraagd is op de zitting bevestigd dat niet alsnog (formele) instemming aan Overijssel is gevraagd of verkregen. Dit heeft er ook mee te maken dat de provincie de beroepsgrond zo heeft begrepen dat zij ten onrechte inhoudelijk niet had gekeken naar de effecten op Overijsselse gebieden. Dit heeft de provincie beoogd te herstellen met de aanvullende additionaliteitsonderbouwing in het verweerschrift. Hieruit volgt dat onder aan de streep de conclusie voor de Overijsselse gebieden dezelfde is als voor de Gelderse gebieden: voor zover er effecten zijn, worden die gemitigeerd in de additionaliteitsbeoordeling die alsnog is uitgevoerd en bij het verweerschrift is gevoegd. De provincie heeft deze additionaliteitsonderbouwing niet alsnog voorgelegd aan de provincie Overijssel, omdat er niet voldoende tijd was om hierover nog voor de zitting een formeel besluit van gedeputeerde staten van Overijssel te krijgen.
        
          
          Relativiteitsvereiste 
        
      
    
    
      6.5.
      Het bedrijf heeft zich op de zitting op het standpunt gesteld dat artikel 1.3 van de Wnb kennelijk niet strekt ter bescherming van de belangen van eisers, omdat dat artikel alleen de belangen van de andere provincie, in dit geval Overijssel, beoogt te beschermen.
      
    
    
      6.6.
      In dit geval staat vast dat het project niet alleen effecten heeft op Gelderse, maar ook op Overijsselse gebieden, welke effecten volgens de provincie Gelderland kunnen worden gemitigeerd.  
      
    
    
      6.7.
      Uit de parlementaire geschiedenis van artikel 1.3 van de Wnb volgt: 
      
      
        
          “Voor de bevoegdheidsverdeling bij besluiten met betrekking tot het toestaan van activiteiten of projecten – zoals vergunningen, ontheffingen, aanschrijvingen – geldt als uitgangspunt dat bevoegd zijn gedeputeerde staten van de provincie waar de activiteit plaatsvindt of het project wordt uitgevoerd (voorgesteld artikel 1.3, eerste lid).”
        
      
      
      
        en 
      
      
      
        
          “Een bijzondere voorziening is in het wetsvoorstel opgenomen voor provinciegrensoverschrijdende activiteiten of projecten (artikel 1.3, vierde lid). Om te voorkomen dat burgers en ondernemers zich dan tot meer provincies moeten wenden voor een besluit, wordt geregeld dat gedeputeerde staten van de provincie waarin de activiteit of het project in hoofdzaak plaatsvindt, onderscheidenlijk wordt uitgevoerd het bevoegd gezag is. Het besluit wordt genomen in overeenstemming met gedeputeerde staten van de andere provincie. Overigens geldt het vereiste van overeenstemming met gedeputeerde staten of – bij generieke regels – provinciale staten van een andere provincie ook voor besluiten met betrekking tot niet-grensoverschrijdende activiteiten en projecten, als deze gevolgen kunnen hebben voor natuurwaarden in die andere provincie (voorgesteld artikel 1.3, derde lid).”
        
      
    
    
      6.8.
      Het standpunt van het bedrijf dat het relativiteitsvereiste aan een beoordeling van deze beroepsgrond in de weg zou staan, volgt de rechtbank niet. Uit de tekst van en de toelichting op artikel 1.3, derde lid, van de Wnb volgt niet dat dit artikellid kennelijk niet strekt tot bescherming van de belangen van eisers als zijnde natuurorganisaties die zich verzetten tegen de verlening van een vergunning. Nu in ieder geval [eiser/coöperatie] en [eiser/stichting 1] ook opkomen voor natuurbelangen buiten de provincie Gelderland, komt de rechtbank dus toe aan een inhoudelijke bespreking van deze beroepsgrond. 
      
      
        
          Inhoudelijk oordeel
        
      
    
    
      6.9.
      De rechtbank is van oordeel dat de provincie niet bevoegd was om deze natuurvergunning te verlenen, omdat vast is komen te staan dat er geen overeenstemming is met gedeputeerde staten van Overijssel. Deze overeenstemming was op grond van artikel 1.3, derde lid, van de Wnb wel vereist voordat gedeputeerde staten van Gelderland de vergunning konden verlenen. 
      
    
    
      6.10.
      
        Dat de provincie Gelderland zich op het standpunt stelt dat de effecten op de Overijsselse gebieden op basis van hun additionaliteitsonderbouwing gemitigeerd kunnen worden, maakt dat niet anders omdat niet gedeputeerde staten van Gelderland, maar gedeputeerde staten van Overijssel het bevoegde gezag zijn om zich over (het mitigeren van) (de effecten op) de Overijsselse Natura 2000-gebieden uit te laten. In deze zaak is op basis van de stukken en de verklaringen van de provincie op de zitting vast komen te staan dat gedeputeerde staten van Overijssel zich hierover in het kader van de natuurvergunning voor dit project – anders dan het eerdere besluit om niet in te stemmen – niet hebben uitgelaten en dat er dus geen overeenstemming bestaat.
        Dat de provincie Gelderland op de zitting verklaarde dat zij anders te weinig tijd zou hebben gehad om van gedeputeerde staten van Overijssel een formeel besluit te krijgen over de aanvullende onderbouwing van (het mitigeren van) de effecten op de gebieden in Overijssel, doet aan het ontbreken van de overeenstemming niet af. Daarbij komt dat ook niet is gebleken of er inspanningen zijn verricht om die overeenstemming alsnog te krijgen en waarom dat niet gelukt is. De rechtbank is ten slotte van oordeel dat uit de omstandigheid dat de provincie Overijssel zelf niet procedeert tegen de vergunning die Gelderland heeft verleend, niet kan worden afgeleid dat zij (impliciet) met de verleende vergunning heeft ingestemd en dat dus toch overeenstemming als bedoeld in artikel 1.3, derde lid, van de Wnb bestaat. 
      
      
    
    
      6.11.
      Het betoog slaagt. 
      
      
        
          Conclusie en gevolgen
        
      
      
      7. Omdat geen overeenstemming bestaat met de provincie Overijssel, is het beroep gegrond en vernietigt de rechtbank de natuurvergunning van 28 juni 2024. Het is voor de rechtbank op dit moment niet mogelijk om het geschil op een andere manier, meer finaal, te beslechten, omdat de verlening van de natuurvergunning afhankelijk is van het al dan niet bereiken van overeenstemming van gedeputeerde staten van Overijssel over (de effecten van het project op) de Overijsselse natuurgebieden. Het is op dit moment niet bekend of die overeenstemming zal worden bereikt en als dat al zo is, of dit dan zal leiden tot eenzelfde natuurvergunning en (additionaliteits)onderbouwing. Daarbij merkt de rechtbank op dat, als de provincie een nieuw besluit neemt, een verschilberekening volgens eerdere rechtspraak niet volstaat als passende beoordeling.Verder geldt dat artikel 1.3, derde lid, van de Wnb niet identiek is teruggekeerd in de Omgevingswet, zodat het niet is uitgesloten dat een nieuwe aanvraag met een passende beoordeling wordt ingediend waarvoor dit vereiste niet geldt.
      
      8. Omdat het beroep gegrond is, moet de provincie de proceskosten van eisers vergoeden. De proceskosten stelt de rechtbank op grond van het Besluit proceskosten bestuursrecht voor de door een derde verleende beroepsmatig verleende rechtsbijstand vast op € 2.267,50 (1 punt voor het indienen van het beroepschrift, 0,5 punt voor het geven van schriftelijke inlichtingen op het verzoek van de rechtbank en 1 punt voor het verschijnen op zitting met een waarde per punt van € 907,- en een wegingsfactor 1). 
      
      9. De rechtbank bepaalt verder dat het college het door de eisers betaalde griffierecht aan haar vergoedt en dat de griffier het door eisers betaalde griffierecht voor de ten onrechte aangemaakte zaak 24/5494 terugstort. 
      
      
      
        
          Beslissing
        
      
      
      
        De rechtbank: 
      
      
      
        
          verklaart het beroep gegrond; 
        
        
          vernietigt de natuurvergunning van 28 juni 2024; 
        
        
          veroordeelt het college in de proceskosten van eisers van € 2.267,50;
        
        
          gelast dat het college het betaalde griffierecht van € 371,- aan eisers vergoedt;
        
        
          bepaalt dat de griffier van de rechtbank aan de [eiser/stichting 2] het door haar betaalde griffierecht van € 371,- voor de zaak 24/5494 terugstort. 
        
      
      
      
      
      
      
      
        Deze uitspraak is gedaan door mr. M. Duifhuizen, voorzitter, en mr. M.J.M. Verhoeven en mr. I.S. Termaat, leden, in aanwezigheid van mr. K.M. van Leeuwen, griffier.
        Uitgesproken in het openbaar op 
      
      
      
      
      
      
      
      
        
          
          
          
            
              
                griffier
              
              
                voorzitter
              
            
          
        
      
      
      
      
        Een afschrift van deze uitspraak is verzonden aan partijen op:
      
      
      
      
        
          Informatie over hoger beroep
        
        Een partij die het niet eens is met deze uitspraak, kan een hogerberoepschrift sturen naar de Afdeling bestuursrechtspraak van de Raad van State waarin wordt uitgelegd waarom deze partij het niet eens is met deze uitspraak. Het hogerberoepschrift moet worden ingediend binnen zes weken na de dag waarop deze uitspraak is verzonden. Kan de indiener de behandeling van het hoger beroep niet afwachten, omdat de zaak spoed heeft, dan kan de indiener de voorzieningenrechter van de Afdeling bestuursrechtspraak van de Raad van State vragen om een voorlopige voorziening (een tijdelijke maatregel) te treffen. 
      
      
    
  
  
     De uitspraken van 18 december 2024, ECLI:NL:RVS:2024:4923 en ECLI:NL:RVS:2024:4909.
  
  
     Dit staat in artikel 4.3 van de Invoeringswet Omgevingswet.
  
  
     Categorie 1.5 van Bijlage I bij de Crisis- en herstelwet.
  
  
     Als bedoeld in afdeling 3.4 van de Algemene wet bestuursrecht.
  
  
     Zie de uitspraken in voetnoot 1.
  
  
     Volgens het bedrijf staat het relativiteitsvereiste uit artikel 8:69a van de Algemene wet bestuursrecht in de weg aan een inhoudelijke beoordeling van deze beroepsgrond.
  
  
    
      Kamerstukken II 2011/12, 33 348, nr. 3, p. 58-59.
  
  
     Zie de uitspraak van rechtbank Gelderland van 27 mei 2025, ECLI:NL:RVS:2025:4050.
  
  
     In bijvoorbeeld artikel 2.2 of artikel 4.11, eerste lid, van de Omgevingswet in combinatie met artikel 11.3 van het Besluit activiteiten leefomgeving.