ECLI:NL:RBAMS:2025:4822, Rechtbank Amsterdam, 04-07-2025, AMS 25/3248
Rechtbank Amsterdam — Uitspraak 
Datum: 2025-07-04 00:00:00.000000
Rechtsgebied: Bestuursrecht; Bestuursprocesrecht

Samenvatting: Vovo. Exploitatie- en alcoholvergunning geweigerd na bezwaar. Gestelde strijd met bestemmingsplan. Geen voorlopige rechtmatigheidstoets, zaak gaat naar MK. Belangenafweging. Voorziening dat verzoeker mag blijven exploiteren gelet op belangen van verzoekster.

RECHTBANK AMSTERDAM
    
    
      Bestuursrecht
    
    
    
      zaaknummer: AMS 25/3248
    
    
      uitspraak van de voorzieningenrechter van 4 juli 2025 in de zaak tussen
    
      [verzoekster] , te [locatie] , verzoekster
    (gemachtigden: mrs. B. Andriessen en K. van Ettekoven ),
    
    
      en
    
    
    de burgemeester van de gemeente Ouder-Amstel, verweerder 
    (gemachtigde: mr. K. Bounaanaa)
    
    
      Als derde-partijen nemen aan de zaak deel: [naam 2] uit [plaats 1] , [naam 3] uit [plaats 1] , [naam 4] uit [locatie] en [naam 5] uit [plaats 1] .
    
    
    Samenvatting
    
    
      1.1.
      Deze uitspraak op het verzoek om een voorlopige voorziening gaat over het weigeren van een exploitatie- en alcoholvergunning. Verzoekster is het hier niet mee eens. Zij verzoekt daarom om een voorlopige voorziening en voert daartoe een aantal gronden aan. 
      
    
    
      1.2.
      De voorzieningenrechter wijst in deze uitspraak het verzoek toe. Het belang van verzoekster weegt naar haar oordeel zwaarder dan dat van verweerder en de derde-partijen. Hierna legt de voorzieningenrechter uit hoe zij tot dit oordeel komt en welke gevolgen dit oordeel heeft. Het oordeel van de voorzieningenrechter heeft een voorlopig karakter en bindt de rechtbank in een (eventueel) bodemgeding niet. 
      
    
  
  
    Procesverloop
    
    
      2.1.
      Verzoekster heeft op 6 maart 2024 aanvragen ingediend voor een exploitatie- en alcoholvergunning. Verweerder heeft deze aanvragen op 26 juni 2024 ingewilligd en de vergunningen verleend. 
      
    
    
      2.2.
      Verweerder heeft – na bezwaar van de derde-partijen – met de bestreden besluiten van 17 april 2025 de besluiten van 26 juni 2024 herroepen en de exploitatie- en alcoholvergunning alsnog geweigerd. 
      
    
    
      2.3.
      Verzoekster heeft hiertegen beroep ingesteld en de voorzieningenrechter gevraagd om een voorlopige voorziening te treffen, strekkende tot schorsing van de bestreden besluiten.
      
    
    
      2.4.
      De voorzieningenrechter heeft het verzoek op 26 juni 2025 op zitting behandeld. Hieraan hebben deelgenomen: [naam 6] en [naam 7] namens verzoekster, de gemachtigden van verzoekster, de gemachtigde van verweerder en de derde-partijen [naam 2] en [naam 3] . [naam 4] heeft schriftelijk gereageerd. 
      
    
  
  
    Totstandkoming van de besluiten
    
    
      3.1.
      Verzoekster heeft in 2015 het perceel aan de [adres] te [locatie] aangekocht. De afgelopen jaren zijn bouwwerken op het terrein gerenoveerd en in dat kader zijn ook de nodige omgevingsvergunningen aangevraagd en verleend. Verzoekster werkt vanuit de missie tot behoud van het boerenbedrijf in de [plaats 2] . Daarbij heeft verzoekster overwogen dat vanwege ontwikkelingen in de tijd er bij het runnen van een agrarisch bedrijf uit dient te worden gegaan van een nieuwe (agrarische) realiteit, waarbij in combinatie met het exploiteren van een agrarisch bedrijf ook nevenactiviteiten kunnen worden verricht om zo een boerderij te kunnen exploiteren die toekomstbestendig is. In dat kader heeft verzoekster enkele nevenactiviteiten ontplooid, waaronder een boerderijwinkel/kaasmakerij, een bed&breakfast en dus ook een kleinschalige horecagelegenheid. Voor die laatste zijn de exploitatie- en alcoholvergunning aangevraagd. Verzoekster heeft op 6 maart 2024 aanvragen ingediend voor een exploitatie- en alcoholvergunning. 
      
    
    
      3.2.
      Verweerder heeft deze aanvragen op 26 juni 2024 ingewilligd en de vergunningen verleend. Daarbij heeft verweerder overwogen dat er geen bezwaren bestaan voor het verlenen daarvan. 
      
    
    
      3.3.
      De derde-partijen hebben in hun bezwaargronden onder meer naar voren gebracht dat het verlenen van de exploitatievergunning strijdig is met het bestemmingsplan. De bestemming is agrarisch en verzoekster is geen agrarisch bedrijf.
      
    
    
      3.4.
      Verweerder heeft met de bestreden besluiten van 17 april 2025 de besluiten van 26 juni 2024 herroepen en de exploitatie- en alcoholvergunning alsnog geweigerd. Verweerder heeft in de bestreden besluiten overwogen dat de bestemming van het perceel aan de [adres] volgens het omgevingsplan enkel agrarisch is en hier alleen nevenactiviteiten, zoals de exploitatie van horeca, kunnen plaatsvinden die ondergeschikt zijn aan agrarische hoofdactiviteiten. Nu op dit perceel geen of enkel marginale agrarische activiteiten plaatsvinden die niet als hoofdactiviteit zijn aan te merken, zijn de aangevraagde nevenactiviteiten van kleinschalige horeca aan huis strijdig met het omgevingsplan van de gemeente Ouder-Amstel, aldus verweerder. Deze activiteiten zijn volgens verweerder dus niet toegestaan. De gevraagde exploitatievergunning dient dan ook op grond van artikel 2.28 lid 1 onder a van de APV geweigerd te worden. Dat de agrarische hoofdactiviteiten in de toekomst mogelijk volwaardig worden uitgeoefend doet volgens verweerder niets af aan het feit dat de te exploiteren openbare inrichting niet ondergeschikt zal zijn aan de hoofdactiviteit. Voor verlening van een alcoholvergunning dient een horecabedrijf uitgeoefend te (kunnen) worden. Nu het horecabedrijf aan de [adres] niet uitgeoefend kan worden omdat hiervoor geen exploitatievergunning wordt verleend dient de alcoholvergunning dan ook geweigerd te worden. 
      
    
  
  
    Beoordeling door de voorzieningenrechter
    
    
      
        Spoedeisend belang
      
    
    
    
      4.1.
      Ingevolge artikel 8:81 van de Algemene wet bestuursrecht dient te worden nagegaan of onverwijlde spoed, gelet op de betrokken belangen, het treffen van een voorlopige voorziening vereist. Bij de vereiste belangenafweging gaat het om een afweging van enerzijds het belang van de verzoeker dat een onverwijlde voorziening wordt getroffen en anderzijds het belang dat wordt gediend door de onmiddellijke uitvoering van het besluit.
      
    
    
      4.2.
      Verzoekster heeft haar spoedeisend belang bepleit. De horeca-activiteit neemt een belangrijke plek in het businessmodel in en sluiting daarvan raakt het gehele bedrijf. Er zijn 25 personen in dienst. Ook de samenwerking met de lokale boeren zal hierdoor stop moeten worden gezet. Er zijn flinke investeringen gedaan, mede op basis van het door verweerder gegeven vertrouwen. De sluiting heeft dus ook grote financiële gevolgen. 
      
    
    
      4.3.
      Verweerder en de derde-partijen hebben dat spoedeisend belang betwist. Er is sprake van een financieel belang, maar geen acute noodsituatie. Verder heeft verzoekster zelf het risico genomen om zonder onherroepelijke vergunningen de horeca-activiteiten te gaan exploiteren.
      
    
    
      4.4.
      De hoogste bestuursrechter heeft overwogen dat een financieel belang in de regel op zichzelf onvoldoende reden is om een voorlopige voorziening te treffen. Een spoedeisend belang kan echter wel worden aangenomen, als aannemelijk is dat verzoekster in een financiële noodsituatie zal komen te verkeren. Daarvan kan sprake zijn als de continuïteit van de bedrijfsvoering in gevaar komt als geen voorlopige voorziening wordt getroffen. Hoewel niet is gebleken van zo’n financiële noodsituatie is de voorzieningenrechter van oordeel dat in dit specifieke geval meer omstandigheden bijdragen aan het aannemen van een spoedeisend belang.
      
    
    
      4.5.
      Daarbij acht de voorzieningenrechter het aannemelijk dat de horeca-activiteiten belangrijk zijn voor de gehele bedrijfsvoering van verzoekster. Ook zal de sluiting gevolgen kunnen hebben voor het opgebouwde personeelsbestand van verzoekster en de samenwerking met de lokale boeren. Daarenboven acht de voorzieningenrechter in dit geval de totstandkoming van de besluiten en de gang van zaken relevant bij het aannemen van een spoedeisend belang. Verweerder heeft meerdere jaren in overleg gestaan met verzoekster over de ontwikkeling van het perceel en heeft daarvoor diverse omgevingsvergunningen verleend. Ook de aangevraagde exploitatie- en alcoholvergunning heeft verweerder na aanvraag onverkort verleend. Zelfs in reactie op de bezwaren heeft verweerder bij de bezwaarschriftencommissie nog naar voren gebracht dat de agrarische activiteiten de hoofdactiviteit op het perceel zijn en bovendien volop in ontwikkeling. De vergunde kleinschalige horeca kon volgens verweerder alleen uitgeoefend worden als een nevenactiviteit met een oppervlakte van 120 m2. Verweerder heeft vervolgens na het advies een tegenovergesteld standpunt ingenomen in de bestreden besluiten. Daarmee werd verzoekster overvallen en verzoekster heeft dan ook getracht in overleg te treden met verweerder om in gesprek te gaan over het doel van het bedrijf en het gebruik van het perceel. Dit is niet gelukt, hetgeen heeft geleid tot het indienen van onderhavig verzoek om een voorlopige voorziening. Verzoekster heeft er vervolgens voor gekozen om niet te sluiten en door te gaan met de exploitatie. Verweerder heeft hier niet op gehandhaafd. Gelet op al deze omstandigheden acht de voorzieningenrechter het van belang dat zij een inhoudelijk oordeel kan geven over het gedane verzoek en de vraag of verzoekster gedurende de beroepszaak de horeca kan blijven exploiteren. 
      
      
        
          Geen voorlopige rechtmatigheidstoets 
        
      
      
      
        5.	De voorzieningenrechter ziet geen aanleiding om een (voorlopig) rechtmatigheidsoordeel te geven. Zowel uit het procesdossier als de behandeling ter zitting blijkt dat in deze zaak complexe vraagstukken aan de orde zijn met betrekking tot het omgevingsplan en de dynamiek tussen verzoekster en verweerder. Bovendien zijn er meerdere derde-partijen betrokken. Deze complexiteit maakt dat voor een oordeel over de rechtmatigheid van de bestreden besluiten binnen het bestek van deze procedure geen plaats is. De zaak zal daarom op een nader te bepalen moment worden behandeld door een meervoudige kamer. De voorzieningenrechter zal zich in deze procedure beperken tot een belangenafweging.
      
      
      
        
          Belangenafweging
        
      
      
    
    
      6.1.
      De voorzieningenrechter zal op grond van een belangenafweging beoordelen of er reden bestaat om een voorlopige voorziening te treffen. De voorzieningenrechter weegt de belangen van verzoekster die pleiten vóór het treffen van een voorlopige voorziening en de belangen van verweerder die pleiten tegen het treffen daarvan, als volgt.
      
    
    
      6.2.
      Het belang van verzoekster is reeds aan de orde gekomen bij de bespreking van het spoedeisend belang. Het mogen voorzetten van de exploitatie van de horeca-activiteit is van groot belang voor verzoekster en lag tot de bestreden besluiten ook in de lijn der verwachtingen. 
      
    
    
      6.3.
      Verweerder heeft naar voren gebracht dat voortzetting niet strookt met het algemeen belang en de belangen van derden. Het wordt niet toegestaan en evenmin wenselijk geacht dat gronden en/of bouwwerken in strijd met het geldende omgevingsplan worden gebruikt. Dit tast de rechtszekerheid aan en zorgt voor eventuele overlast bij omwonenden. Door het gebruik van verzoekers wordt het in het bestemmingsplan beoogde agrarische karakter van het gebied aangetast. Ook ondervinden diverse omwonenden daadwerkelijk overlast van de door verzoekster gebezigde activiteiten, aldus verweerder.
      
    
    
      6.4.
      De voorzieningenrechter constateert dat de bezwaren van de derde-partijen zich voornamelijk richten op gevreesde gevolgen van schaalvergroting van het bedrijf van verzoekster op de langere termijn en met name de nevenactiviteiten zoals de horeca en de daarmee eventueel gepaard gaande vergroting van de overlast. Naar eigen zeggen is de overlast van de exploitatie op dit moment echter nog “marginaal”. 
      
    
    
      6.5.
      De voorzieningenrechter is van oordeel dat het belang van verzoekster om te blijven exploiteren zwaarder weegt dan de belangen van verweerder en de derde-partijen. De aantasting van het agrarisch karakter is niet onderbouwd door verweerder, en strookt ook niet met de stellingen van verzoekster dat zij juist meer landbouwgrond heeft aangekocht en haar agrarisch bedrijf verder wenst te ontwikkelen. De overlast voor derden is op dit moment marginaal. De bezwaren van de derde-partijen tegen de exploitatie- en alcoholvergunning die zijn gebaseerd op overlast zijn bovendien ongegrond verklaard in de bestreden besluiten. Daarbij komt dat de exploitatie van het restaurant tot op heden is doorgegaan, terwijl de vergunningen al op 15 april 2025 zijn herroepen. Verweerder heeft  kennelijk geen aanleiding gezien om handhavend op te treden. De voorzieningenrechter ziet niet in waarom, gelet op al het voorgaande, het beroep in deze zaak niet kan worden afgewacht. De voorzieningenrechter acht nog van belang dat de beroepszaak naar de meervoudige kamer zal worden verwezen en het beroep daarmee niet bij voorbaat geen redelijke kans van slagen heeft. Bovendien heeft verzoekster nieuwe aanvragen ingediend voor een exploitatie- en alcoholvergunning, waarbij speelt dat de agrarische activiteiten verder zijn ontwikkeld en wellicht de vergunningen alsnog zullen worden verleend. 
      
    
  
  
    Conclusie en gevolgen
    
    7. De voorzieningenrechter wijst het verzoek toe en treft de voorlopige voorziening dat de bestreden besluiten zijn geschorst tot zes weken na de uitspraak op het beroep. Dat betekent dat de exploitatie- en alcoholvergunning van verzoekster in ieder geval in deze periode weer geldig zijn.
    
    8. De voorzieningenrechter ziet aanleiding te bepalen dat verweerder het griffierecht moet vergoeden en dat verzoekster ook een vergoeding krijgt van haar proceskosten. Verweerder moet deze vergoeding betalen. De vergoeding is met toepassing van het Besluit proceskosten bestuursrecht als volgt berekend. Voor de rechtsbijstand door een gemachtigde krijgt verzoekster een vast bedrag per proceshandeling. De gemachtigde heeft het verzoekschrift ingediend en aan de zitting deelgenomen. Elke proceshandeling heeft een waarde van € 907,-. De vergoeding bedraagt dan in totaal € 1.814,-.
    
  
  
    Beslissing
    
    
      De voorzieningenrechter:
    
    - schorst de bestreden besluiten van 17 april 2025 tot zes weken na de uitspraak op het beroep;
    - bepaalt dat verweerder het griffierecht van € 385,- aan verzoekster moet vergoeden;
    - veroordeelt verweerder tot betaling van € 1.814,- aan proceskosten aan verzoekster.
    
    
      Deze uitspraak is gedaan door mr. M.H.W. Franssen, voorzieningenrechter, in aanwezigheid van mr. P. Tanis, griffier.
      Uitgesproken in het openbaar op 4 juli 2025.
    
    
    
      
        
        
        
          
            
              griffier
            
            
              voorzieningenrechter
            
          
        
      
    
    
    
      Een afschrift van deze uitspraak is verzonden aan partijen op:
    
    
  
  Tegen deze uitspraak staat geen hoger beroep of verzet open.
  
    
      Het is verboden een openbare inrichting te exploiteren zonder vergunning van de burgemeester. De burgemeester weigert de vergunning: a. als de exploitatie van de openbare inrichting in strijd is met het omgevingsplan;