ECLI:NL:RVS:2025:4650, Raad van State, 01-10-2025, 202207342/1/R1
Raad van State — Uitspraak 
Datum: 2025-10-01 00:00:00.000000
Rechtsgebied: Bestuursrecht; Omgevingsrecht

Samenvatting: Bij besluit van 19 maart 2020 heeft het college van burgemeester en wethouders van Renkum aan [appellant] een bouwstop en een last onder dwangsom opgelegd vanwege het bouwen van een bouwwerk op het perceel [locatie 1] te Oosterbeek in afwijking van een eerder verleende omgevingsvergunning van 2 oktober 2017 voor het bouwen van een paardenstal en een buitenbak. [appellant] is sinds 2018 eigenaar van het perceel [locatie 1] te Oosterbeek. Aan de rechtsvoorganger van [appellant] is op 2 oktober 2017 een omgevingsvergunning verleend voor het bouwen van een paardenstal en een buitenbak op dit perceel, welke omgevingsvergunning op naam is gesteld van [appellant]. Deze omgevingsvergunning is naast de activiteiten "bouwen" en "aanleggen" ook verleend voor het "gebruik in strijd met het bestemmingsplan" omdat het perceel ter plaatse van de paardenstal een agrarische bestemming heeft maar de paardenstal wordt gebruikt ten dienste van de naastgelegen woning aan de [locatie 2].

202207342/1/R1.
    Datum uitspraak: 1 oktober 2025
    AFDELING
    BESTUURSRECHTSPRAAK
    Uitspraak op het hoger beroep van:
    [appellant], wonend in Oosterbeek, gemeente Renkum,
    appellant,
    tegen de uitspraak van de rechtbank Gelderland van 25 november 2022 in zaak nr. 21/1949 in het geding tussen:
    [appellant]
    en
    het college van burgemeester en wethouders van Renkum.
    Procesverloop
    Bij besluit van 19 maart 2020 heeft het college aan [appellant] een bouwstop en een last onder dwangsom opgelegd vanwege het bouwen van een bouwwerk op het perceel [locatie 1] te Oosterbeek in afwijking van een eerder verleende omgevingsvergunning van 2 oktober 2017 voor het bouwen van een paardenstal en een buitenbak.
    Bij besluit van 10 april 2020 heeft het college het besluit van 19 maart 2020 ingetrokken en aan [appellant] opnieuw een bouwstop opgelegd, alsmede een last onder dwangsom van € 10.000,00 ineens ter voorkoming van herhaling c.q. uitbreiding van de met de vergunning strijdige bouwwerkzaamheden (last 1) en een last onder dwangsom van € 10.000,00 ineens die strekt tot het beëindigen en beëindigd houden van het bouwen in afwijking van de vergunning (last 2).
    Bij besluit van 29 juni 2020 heeft het college de bij het besluit van 10 april 2020 opgelegde last 2 ingetrokken en [appellant] gelast voor 1 oktober 2020 de overtreding van artikel 2.1, eerste lid, aanhef en onder a, van de Wet algemene bepalingen omgevingsrecht (hierna: Wabo) te beëindigen en beëindigd te houden door het bouwwerk op het perceel in overeenstemming te brengen met de omgevingsvergunning van 2 oktober 2017 en de goedgekeurde bouwtekening van 15 juli 2019, dan wel het bouwwerk in het geheel van het perceel te verwijderen en verwijderd te houden, onder oplegging van een dwangsom van € 80.000,00 ineens.
    Bij besluit van 7 juli 2020 is het college overgegaan tot invordering van de door [appellant] verbeurde dwangsom van € 10.000,00 in verband met de overtreding van last 1 van 10 april 2020.
    Bij besluit van 21 juli 2020 heeft het college aan [appellant] een preventieve last onder dwangsom opgelegd vanwege gebruik van het bouwwerk op het perceel in strijd met het bestemmingsplan door bewoning daarvan.
    Bij besluit van 16 februari 2021 heeft het college het door [appellant] tegen het besluit van 29 juni 2020 gemaakte bezwaar gegrond verklaard, de bij dit besluit opgelegde last gewijzigd en de bezwaren tegen de besluiten van 10 april 2020, 7 juli 2020 en 21 juli 2020 ongegrond verklaard.
    Bij uitspraak van 25 november 2022 heeft de rechtbank het door [appellant] daartegen ingestelde beroep gegrond verklaard voor wat betreft de preventieve last onder dwangsom, het besluit van 16 februari 2021 in zoverre vernietigd, het besluit van 21 juli 2020 herroepen, bepaald dat deze uitspraak in zoverre in de plaats treedt van het vernietigde besluit en het beroep voor het overige ongegrond verklaard.
    Tegen deze uitspraak heeft [appellant] hoger beroep ingesteld.
    Het college heeft een schriftelijke uiteenzetting ingediend.
    [appellant] heeft een nader stuk ingediend.
    De Afdeling heeft de zaak ter zitting behandeld op 24 februari 2025, waar [appellant], bijgestaan door mr. I.C.M. van Leeuwen, en het college, vertegenwoordigd door H.P.T. Nas, zijn verschenen.
    Overwegingen
    Overgangsrecht inwerkingtreding Omgevingswet
    1.       Op 1 januari 2024 zijn de Omgevingswet en de Invoeringswet Omgevingswet in werking getreden. Als vóór het tijdstip van inwerkingtreding van de Omgevingswet een overtreding heeft plaatsgevonden, is aangevangen of het gevaar voor een overtreding klaarblijkelijk dreigde, en vóór dat tijdstip een last onder dwangsom is opgelegd voor die overtreding of dreigende overtreding, dan blijft op grond van artikel 4.23, eerste lid, van de Invoeringswet Omgevingswet op die opgelegde last onder dwangsom het recht zoals dat gold onmiddellijk vóór het tijdstip van inwerkingtreding van de Omgevingswet van toepassing tot het tijdstip waarop de last volledig is uitgevoerd, de dwangsom volledig is verbeurd en betaald, of de last is opgeheven.
    Bij besluit van 10 april 2020 heeft het college aan [appellant] een bouwstop en last onder dwangsom opgelegd. Dat betekent dat in dit geval de Wabo, zoals die gold vóór 1 januari 2024, van toepassing blijft.
    Inleiding
    2.       [appellant] is sinds 2018 eigenaar van het perceel [locatie 1] te Oosterbeek. Aan de rechtsvoorganger van [appellant] is op 2 oktober 2017 een omgevingsvergunning verleend voor het bouwen van een paardenstal en een buitenbak op dit perceel, welke omgevingsvergunning op naam is gesteld van [appellant]. Deze omgevingsvergunning is naast de activiteiten "bouwen" en "aanleggen" ook verleend voor het "gebruik in strijd met het bestemmingsplan" omdat het perceel ter plaatse van de paardenstal een agrarische bestemming heeft maar de paardenstal wordt gebruikt ten dienste van de naastgelegen woning aan de [locatie 2]. Voor het bouwplan heeft de gemeenteraad van Renkum ook een verklaring van geen bedenkingen verleend. De vergunde paardenstal heeft een goothoogte van 2,7 meter en een bouwhoogte van 5 meter, een lengte van 38 meter en een breedte van respectievelijk 8,5 en 10 meter. De zuidzijde van de paardenstal ligt tegen een helling en dat deel is iets breder (10 meter) en verdiept gelegen. Op de bouwtekening heeft dit deel een garagedeur en is het aangewezen voor de opslag van een tractor en paardentrailers. Op de bouwtekening staat verder dat wordt voorzien in 6 paardenstallen (met 6 half openslaande toegangsdeuren voor paarden), een zadelkamer en berging en aan de noordzijde een ruimte met daarin douche, toilet, pantry en wasmachine.
    3.       Toezichthouders van het college hebben geconstateerd dat werd gebouwd in afwijking van de verleende omgevingsvergunning voor de paardenstal en dat er bouwtekeningen aanwezig waren die afweken van de tekeningen behorend bij de omgevingsvergunning. De architect die is betrokken bij het bouwplan heeft namens [appellant] vervolgens verschillende tekeningen ingediend waarmee de toezichthouder niet akkoord was. Op 26 juli 2019 heeft de architect opnieuw een bouwtekening en constructietekeningen (met datum 15 juli 2019) ingediend. De toezichthouder heeft daarop aangegeven daarmee akkoord te zijn. Op 20 september 2019 en 12 maart 2020 heeft de toezichthouder geconstateerd dat in afwijking van de op 26 juli 2019 ingediende funderingstekeningen is gebouwd.
    Het college heeft zich kort samengevat op het standpunt gesteld dat [appellant] in strijd met artikel 2.1, eerste lid, aanhef en onder a, van de Wabo heeft gehandeld. Volgens het college heeft [appellant] in afwijking van de voor de paardenstal verleende vergunning van 2 oktober 2017 en de op 26 juli 2019 ingediende en goedgekeurde bouwtekening en constructietekeningen gebouwd en zijn deze afwijkingen niet vergunningvrij, omdat hiermee een woning wordt gerealiseerd. Het college heeft daarom een bouwstop en een last onder dwangsom opgelegd. Het college heeft zich verder op het standpunt gesteld dat [appellant] na oplegging van de bouwstop is doorgegaan met bouwwerkzaamheden in afwijking van de vergunning en daarmee een dwangsom van € 10.000,00 heeft verbeurd.
    4.       Het geschil in hoger beroep spitst zich toe op de bij besluit van 16 februari 2021 gehandhaafde bouwstop van 10 april 2020, de bij besluit van 16 februari 2021 gewijzigde last onder dwangsom en de invordering van de verbeurde dwangsom.
    Het hoger beroep
    Bouwstop en last onder dwangsom
    5.       [appellant] betoogt dat de rechtbank heeft miskend dat geen sprake is van een overtreding en er geen grondslag was voor het opleggen van de bouwstop en de last onder dwangsom. De rechtbank heeft volgens hem een onjuiste toepassing gegeven aan artikel 5, eerste lid, van bijlage II van het Bor door bij haar beoordeling naar het gehele bouwwerk te kijken, omdat de bouwstop uitsluitend zag op de werkzaamheden aan de zijgevel. Volgens [appellant] is verder geen sprake van een toevoeging van een woning en staat artikel 5, eerste lid, van bijlage II van het Bor niet in de weg aan toepassing van artikel 3, aanhef en onder 8, van bijlage II op grond waarvan de werkzaamheden niet vergunningplichtig zijn. [appellant] wijst er in dat kader op dat de aanwezigheid van de toiletruimte, badruimte en keuken geen argument is voor het oordeel dat het een woning betreft, omdat deze voorzieningen expliciet zijn vergund in de omgevingsvergunning van 2 oktober 2017. Ook is er volgens [appellant] geen badruimte aanwezig of aanwezig geweest.
    5.1.    De rechtbank is gemotiveerd ingegaan op de grond van [appellant] dat het college niet bevoegd was om handhavend op te treden op grond van artikel 2.1, eerste lid, aanhef en onder a, van de Wabo. De Afdeling kan zich vinden in het oordeel van de rechtbank en in de onder 15.4, 15.5 en 15.6 van de uitspraak van de rechtbank opgenomen overwegingen, waarop dat oordeel is gebaseerd. De Afdeling voegt hier nog aan toe dat de rechtbank terecht, onder verwijzing naar de uitspraak van de Afdeling van 10 april 2019 (ECLI:NL:RVS:2019:1128), heeft overwogen dat bij de beoordeling of er sprake is van een woning van belang is of het gebouw als woning kan worden gebruikt gelet op de inrichting en de in het gebouw gerealiseerde (woon)voorzieningen. Dat een deel van die voorzieningen, zoals die aan zijgevel, op zichzelf bezien mogelijk vergunningvrij zijn of dat voor die voorzieningen op zichzelf een omgevingsvergunning is verleend, doet daar, wat daar verder van zij, niet aan af.
    Het betoog slaagt niet.
    6.       [appellant] betoogt dat de rechtbank heeft miskend dat de bij besluit van 16 februari 2021 gewijzigde last onvoldoende duidelijk is. Voor [appellant] is het onduidelijk welke wijzigingen hij moet doorvoeren. Daarmee is het besluit rechtsonzeker en kan het om die reden niet in stand blijven.
    6.1.    Naar het oordeel van de Afdeling is er geen grond voor het oordeel dat de last onvoldoende duidelijk is en dat de rechtbank dit heeft miskend. De last strekt tot het beëindigen en beëindigd houden van de overtreding en geeft daarbij drie opties: het bouwwerk in overeenstemming brengen met de vergunningstekening behorend bij de omgevingsvergunning van 2 oktober 2017, of met de nadien goedgekeurde bouwtekening of het bouwwerk geheel van het perceel te verwijderen en verwijderd te houden. Verder wordt expliciet benoemd dat de kruipruimte en het toilet tegen de westgevel niet hoeven te worden verwijderd. Voor zover [appellant] aanvoert dat onduidelijk is welke wijzigingen hij moet doorvoeren, overweegt de Afdeling dat de enkele omstandigheid dat het college geen lijst met werkzaamheden heeft opgenomen die [appellant] moet uitvoeren om aan de last te voldoen, de last niet onduidelijk of rechtsonzeker maakt.
    Het betoog slaagt niet.
    Bijzondere omstandigheden
    7.       Zoals de Afdeling heeft overwogen in haar uitspraak van 5 maart 2025, ECLI:NL:RVS:2025:678, geldt bij handhavingsbesluiten bij de toets aan het evenredigheidsbeginsel de maatstaf van de zogeheten Harderwijk-uitspraak (uitspraak van 2 februari 2022, ECLI:NL:RVS:2022:285). Daarbij geldt als uitgangspunt dat het algemeen belang gediend is met handhaving en dat om die reden in de regel tegen een overtreding moet worden opgetreden. Handhaving blijft dus voorop staan.
    Handhavend optreden is alleen onevenredig als er in het concrete geval omstandigheden zijn waaraan een zodanig zwaar gewicht toekomt dat het algemeen belang dat gediend is met handhaving daarvoor moet wijken. Dan is er een bijzonder geval waarin toch van handhavend optreden moet worden afgezien. Een bijzonder geval kan zich bijvoorbeeld voordoen bij concreet zicht op legalisatie, maar ook andere omstandigheden van het concrete geval kunnen leiden tot het oordeel dat er een bijzonder geval is. Andere redenen om van handhavend optreden af te zien kunnen zich bijvoorbeeld voordoen bij een schending van het gelijkheidsbeginsel of het vertrouwensbeginsel.
    8.       [appellant] betoogt dat de rechtbank heeft miskend dat het college heeft gehandeld in strijd met het zorgvuldigheids- en evenredigheidsbeginsel. [appellant] vindt het onzorgvuldig en onevenredig dat het college gebreken in de besluiten heeft kunnen repareren, terwijl hij belast blijft met een bouwstop en last onder dwangsom waarvan vaststaat dat de oorspronkelijke motivering onjuist is. [appellant] is van oordeel dat dit onzorgvuldig handelen, deze fouten van het college, ook consequenties moeten hebben. Hij acht het onevenredig en willekeurig dat een besluit, dat van meet af aan onjuist was, en op welke fout [appellant] van begin af aan heeft gewezen, in stand blijft.
    [appellant] wijst er verder op dat hij onlangs nog heeft getracht om een compromis te sluiten met het college, maar dat het college niet bereid was om tot een compromis te komen.
    8.1.    De Afdeling ziet geen grond voor het oordeel dat sprake is van bijzondere omstandigheden op grond waarvan het college van handhavend optreden af moet zien. De enkele omstandigheid dat het college de motivering van de besluiten in het besluit op bezwaar heeft gewijzigd dan wel aangevuld is daarvoor onvoldoende. Voor zover [appellant] in dit kader heeft gesteld dat hij onlangs heeft getracht tot een compromis met het college te komen, is dit verder niet relevant in deze procedure waarin de rechtmatigheid van het besluit van 16 februari 2021 ter toetsing voorligt.
    Het betoog slaagt niet.
    Invorderingsbesluit
    9.       [appellant] betoogt dat de rechtbank heeft miskend dat het college ten onrechte is overgegaan tot invordering. Volgens hem is er geen sprake van een overtreding van de bouwstop en heeft hij geen dwangsom verbeurd. [appellant] voert aan dat na oplegging van de bouwstop aan de binnenzijde van een binnenmuur, ter hoogte van de inham, niet zijnde de zijgevel, stucwerk is aangebracht en in de binnenmuur een elektraschakelaar is afgemonteerd. Deze werkzaamheden zijn geen onderdeel van de omgevingsvergunning en betreffen geen werkzaamheden aan de zijgevel, aldus [appellant].
    9.1.    Wat [appellant] in hoger beroep ter onderbouwing van deze beroepsgrond heeft aangevoerd is een herhaling van wat hij in beroep heeft aangevoerd. De rechtbank is gemotiveerd ingegaan op de grond van [appellant] dat geen sprake is van overtreding van de last. De Afdeling kan zich vinden in het oordeel van de rechtbank en in de onder 16.2 van de uitspraak van de rechtbank opgenomen overwegingen, waarop dat oordeel is gebaseerd. Daaraan voegt de Afdeling toe dat ook de binnenzijde van de zijgevel, anders dan [appellant] betoogt, daarvan een onderdeel is en dat die zijgevel niet in overeenstemming is met de verleende omgevingsvergunning en bouwtekening.
    Het betoog slaagt niet.
    Verhouding omgevingsvergunning en bouwtekening
    10.     [appellant] betoogt dat de rechtbank ten onrechte heeft overwogen dat met de accordering van de bouwtekening en constructietekeningen van 15 juli 2019 geen nieuw bouwplan is vergund.
    10.1.  De rechtbank heeft terecht overwogen dat met de toestemming van de toezichthouder voor de gewijzigde bouwtekening van 15 juli 2019 geen nieuw bouwplan is vergund. De Afdeling kan zich vinden in het oordeel van de rechtbank en in de onder 14.1 van de uitspraak van de rechtbank opgenomen overwegingen, waarop dat oordeel is gebaseerd.
    Het betoog slaagt niet.
    Conclusie
    11.     Het hoger beroep is ongegrond. De aangevallen uitspraak dient te worden bevestigd.
    12.     Het college hoeft geen proceskosten te vergoeden.
    Overschrijding redelijke termijn
    13.     [appellant] heeft bij brief van 12 februari 2025 verzocht om vergoeding van schade in verband met overschrijding van de redelijke termijn, als bedoeld in artikel 6 van het Verdrag tot bescherming van de rechten van de mens en de fundamentele vrijheden (hierna: EVRM).
    De Afdeling komt tot de conclusie dat het bovenstaande verzoek moet worden toegewezen. Zij geeft hierna aan hoe zij tot dat oordeel komt en tot welke schadevergoeding dat leidt.
    14.     De redelijke termijn, die uitgangspunt is voor de afdoening van bestuursrechtelijke geschillen die bestaan uit een bezwaarprocedure en twee rechterlijke instanties, is in dit geval vier jaar. De redelijke termijn vangt aan op het moment waarop het bestuursorgaan het bezwaarschrift heeft ontvangen. Zie de uitspraak van de Afdeling van 18 januari 2023, ECLI:NL:RVS:2023:155, onder 6.2. In dit geval is de redelijke termijn aangevangen op 1 april 2020 met de ontvangst door het college van het bezwaarschrift tegen het besluit van 19 maart 2020 dat mede gericht wordt geacht tegen het besluit van 10 april 2020. Vanaf die datum tot heden, de dag waarop de Afdeling uitspraak doet en de procedure eindigt, zijn vijf jaar en zes maanden verstreken. Dat betekent dat [appellant] terecht stelt dat de redelijke termijn met een jaar en zes maanden is overschreden en dat [appellant] recht heeft op een schadevergoeding van € 1.500,00. De overschrijding is aan zowel het college, de rechtbank alsook aan de Afdeling toe te rekenen.
    15.     De Afdeling zal de Staat (de minister van Justitie en Veiligheid en de minister van Binnenlandse Zaken en Koninkrijksrelaties) veroordelen tot betaling van een schadevergoeding aan [appellant] van in totaal € 1.500,00.
    16.     De Staat (de minister van Binnenlandse Zaken en Koninkrijksrelaties) moet de proceskosten van het verzoek vergoeden.
    Beslissing
    De Afdeling bestuursrechtspraak van de Raad van State:
    I.        bevestigt de aangevallen uitspraak;
    II.       veroordeelt de Staat der Nederlanden (de minister van Binnenlandse Zaken en Koninkrijksrelaties) tot betaling van een schadevergoeding aan [appellant] van € 916,67;
    III.      veroordeelt de Staat der Nederlanden (de minister van Justitie en Veiligheid) tot betaling van een schadevergoeding aan [appellant] van € 166,67;
    IV.      veroordeelt het college van burgemeester en wethouders van Renkum tot betaling van een schadevergoeding aan [appellant] van € 416,67;
    V.       veroordeelt de Staat der Nederlanden (Minister van Binnenlandse Zaken en Koninkrijksrelaties) tot vergoeding van bij [appellant] in verband met de behandeling van het verzoek om schadevergoeding opgekomen proceskosten tot een bedrag van
    € 453,50, geheel toe te rekenen aan door een derde beroepsmatig verleende rechtsbijstand.
    Aldus vastgesteld door mr. A.B. Blomberg, lid van de enkelvoudige kamer, in tegenwoordigheid van mr. M. Kos, griffier.
    w.g. Blomberg
    lid van de enkelvoudige kamer
    w.g. Kos
    griffier
    Uitgesproken in het openbaar op 1 oktober 2025
    580