ECLI:NL:RVS:2025:1424, Raad van State, 02-04-2025, 202302551/1/A3
Raad van State — Uitspraak 
Datum: 2025-04-02 00:00:00.000000
Rechtsgebied: Bestuursrecht

Samenvatting: Bij besluiten van 28 juli 2020 en 29 juli 2020 heeft het college van burgemeester en wethouders van Roerdalen aan [appellant A] en aan [appellant B] een last onder dwangsom opgelegd. Het college heeft een last onder dwangsom opgelegd aan zowel [appellant A] als [appellant B], omdat zij caravans hebben geplaatst en houden op hun woonwagenstandplaats aan de Linderweg te Melick. Dit levert volgens het college een overtreding op van artikel 5.6, eerste lid, onder b, van de Algemene Plaatselijke Verordening en artikel 2.1, eerste lid, aanhef en onder c, van de Wet algemene bepalingen omgevingsrecht. Als [appellant] de caravans niet weg haalt en houdt, wordt een dwangsom verbeurd van € 2.500,00 per week met een maximum van € 10.000,00. Volgens het controlerapport van 18 mei 2020 heeft een verbalisant op 14 april 2020 het perceel aan de Linderweg bezocht. Aanleiding was een melding over het langdurig stallen van caravans op de weg binnen de bebouwde kom. [appellant] heeft de verbalisant uitgelegd dat er voor kampbewoners geen verzekeringsmaatschappijen zijn die caravans verzekeren om ergens te kunnen stallen.

202302551/1/A3.
    Datum uitspraak: 2 april 2025
    AFDELING
    BESTUURSRECHTSPRAAK
    Uitspraak op het hoger beroep van:
    [appellant A] en [appellant B] (hierna ook tezamen: [appellant]), wonend in Melick, gemeente Roerdalen,
    appellanten,
    tegen de uitspraak van de rechtbank Limburg van 14 maart 2023 in zaak nr. 21/301 en 21/302 in het geding tussen:
    [appellant]
    en
    het college van burgemeester en wethouders van Roerdalen.
    Procesverloop
    Bij besluiten van 28 juli 2020 en 29 juli 2020 heeft het college aan [appellant A] en aan [appellant B] een last onder dwangsom opgelegd.
    Bij afzonderlijke besluiten van 24 december 2020 heeft het college de door [appellant A] en [appellant B] daartegen gemaakte bezwaren ongegrond verklaard.
    Bij besluiten van 22 oktober 2020 en 10 maart 2021 heeft het college
    [appellant A] en [appellant B] meegedeeld over te gaan tot invordering van de verbeurde dwangsommen.
    Bij uitspraak van 14 maart 2023 heeft de rechtbank de door [appellant] daartegen ingestelde beroepen ongegrond verklaard.
    Tegen deze uitspraak heeft [appellant] hoger beroep ingesteld.
    Het college heeft een schriftelijke uiteenzetting gegeven.
    De Afdeling heeft de zaak op een digitale zitting behandeld op 25 september 2024, waar [appellant], vertegenwoordigd door mr. A.J.J. Kreutzkamp, advocaat in Valkenburg aan de Geul, en het college, vertegenwoordigd door E. Stroeken en Gillissen, zijn verschenen.
    Overwegingen
    Inleiding
    1.       Het college heeft een last onder dwangsom opgelegd aan zowel [appellant A] als [appellant B], omdat zij caravans hebben geplaatst en houden op hun woonwagenstandplaats aan de Linderweg te Melick. Dit levert volgens het college een overtreding op van artikel 5.6, eerste lid, onder b, van de Algemene Plaatselijke Verordening (hierna: de APV) en artikel 2.1, eerste lid, aanhef en onder c, van de Wet algemene bepalingen omgevingsrecht (hierna: de Wabo). Als [appellant] de caravans niet weg haalt en houdt, wordt een dwangsom verbeurd van € 2.500,00 per week met een maximum van € 10.000,00.
    2.       Volgens het controlerapport van 18 mei 2020 heeft een verbalisant op 14 april 2020 het perceel aan de Linderweg bezocht. Aanleiding was een melding over het langdurig stallen van caravans op de weg binnen de bebouwde kom. [appellant] heeft de verbalisant uitgelegd dat er voor kampbewoners geen verzekeringsmaatschappijen zijn die caravans verzekeren om ergens te kunnen stallen. De verbalisant heeft [appellant] de gelegenheid gegeven om binnen één maand een gepaste oplossing voor de stalling van de caravans te zoeken. Op 18 mei 2020 heeft de verbalisant gereageerd op een terugbel verzoek van [appellant]. Een oplossing zou volgens [appellant] kunnen zijn de caravans na de zomer te stallen in de gemeente Amersfoort. De verbalisant heeft hierop geantwoord dat het college hierin niet meegaat. Met [appellant] is vervolgens afgesproken dat de caravans op 15 juni 2020 verwijderd moesten zijn.
    In het controlerapport van 15 juni 2020 staat dat er nog steeds caravans op de woonwagenstandplaats stonden. In dit rapport zijn ook foto’s opgenomen.
    Aangevallen uitspraak
    3.       De rechtbank heeft geoordeeld dat het college zich terecht op het standpunt heeft gesteld dat sprake was van overtreding van de APV, omdat zij geen aanleiding ziet om te twijfelen aan de waarnemingen van de opsporingsambtenaren hierover. Verder heeft het college zich ook terecht op het standpunt gesteld dat het plaatsen van caravans op de standplaatsen van [appellant] in strijd is met het bestemmingsplan en dat [appellant] daarmee de Wabo heeft overtreden. Daarover heeft de rechtbank overwogen dat overeenkomstig het normale spraakgebruik een caravan een vakantiewoning is gekoppeld aan een auto, voor recreatiegebruik, en niet een gebouw bestemd voor bewoning. Een caravan kan daarom niet gelijk worden gesteld aan een woonwagen of woonchalet zijnde een voor bewoning bestemd gebouw. Het college was volgens de rechtbank daarom bevoegd om handhavend tegen [appellant] op te treden in verband met overtreding van zowel de APV als de Wabo.
    De rechtbank heeft verder overwogen dat een bestuursorgaan dat bevoegd is om met een last onder bestuursdwang op te treden, in de regel ook van deze bevoegdheid gebruik moet maken. Alleen onder bijzondere omstandigheden mag van het bestuursorgaan worden gevergd dit niet te doen. Dit kan zich voordoen als concreet zicht op legalisatie bestaat of als er sprake is van een onevenredig handhavend optreden. Er is geen concreet zicht op legalisatie omdat het college geen medewerking wil verlenen voor het gebruik van caravans zoals [appellant] dat wenst.
    Volgens de rechtbank is in dit geval geen sprake is van bijzondere omstandigheden om van handhavend optreden af te zien, zodat gezien vaste jurisprudentie van de Afdeling het beroep op het vertrouwensbeginsel niet slaagt.
    Over de stelling van [appellant] dat de caravans niemand tot last zijn, heeft de rechtbank geoordeeld dat het college een zwaarwegend belang mocht hechten aan het voorkomen van ongewenste precedentwerking. Ook heeft [appellant] niet aangetoond dat de caravans niet verzekerd konden worden of ergens anders geplaatst of gestald konden worden.
    De rechtbank heeft over de hoogte van de dwangsom geoordeeld dat het college, gelet op de ernst van de overtreding en het feit dat niet aan de lastgeving is voldaan, de dwangsom niet te hoog heeft vastgesteld.
    De rechtbank heeft tot slot geoordeeld dat op grond van vaste rechtspraak alleen in bijzondere omstandigheden geheel of gedeeltelijk van invordering kan worden afgezien. [appellant] heeft geen informatie verstrekt over zijn financiële situatie. Hij heeft daarom niet aannemelijk gemaakt dat hij niet in staat was de verbeurde dwangsommen te betalen. Het college heeft zich dan ook op het standpunt mogen stellen dat geen sprake is van bijzondere omstandigheden om van invordering af te zien.
    Hoger beroep en beoordeling
    4.       [appellant] is het niet eens met het oordeel van de rechtbank. Volgens [appellant] is er geen strijd met het geldende bestemmingplan of de Wabo.
    Verder voert [appellant] aan er wel degelijk concreet zicht bestaat op legalisatie, dat de rechtbank het beroep op het vertrouwensbeginsel onjuist heeft beoordeeld en dat de caravans verder niemand tot last zijn en niet kunnen worden verzekerd of elders worden gesteld.
    [appellant] stelt tot slot dat de dwangsommen te hoog zijn, omdat [appellant] een inkomen op bijstandsniveau heeft en de dwangsommen dus niet kan betalen.
    5.       Op de zitting bij de Afdeling heeft [appellant] toegelicht dat zijn hoger beroep niet ziet op het oordeel van de rechtbank over strijd met de APV. Dat betekent dat het college alleen al vanwege de overtreding van de APV bevoegd was om handhavend tegen [appellant] op te treden. De gronden in hoger beroep gericht tegen het oordeel van de rechtbank over de overtreding van de Wabo behoeven daarom geen bespreking meer.
    6.       De gronden die [appellant] in hoger beroep verder heeft aangevoerd gaan over de vraag of er bijzondere omstandigheden zijn om van handhavend optreden af te zien en zijn zo goed als een herhaling van wat in beroep is aangevoerd. De rechtbank is gemotiveerd op die gronden ingegaan. [appellant] heeft geen redenen aangevoerd waarom de gemotiveerde beoordeling van die gronden in de aangevallen uitspraak onjuist of onvolledig zou zijn. De Afdeling kan zich vinden in het oordeel van de rechtbank en in de onder 10, 11, 12, 13, 16 en 18 opgenomen overwegingen, waarop dat oordeel is gebaseerd. Zij voegt daaraan nog het volgende toe.
    6.1.    Zoals de Afdeling heeft overwogen in haar uitspraak van 5 maart 2025, ECLI:NL:RVS:2025:678, geldt bij handhavingsbesluiten bij de toets aan het evenredigheidsbeginsel de maatstaf van de zogeheten Harderwijk-uitspraak (uitspraak van 2 februari 2022, ECLI:NL:RVS:2022:285). Dit betekent dat de bestuursrechter toetst of het besluit geschikt en noodzakelijk is, en daarna of het besluit in de gegeven omstandigheden evenwichtig is. Of deze drie elementen aan bod komen, hangt af van de aangevoerde beroepsgronden. Bij handhavingsbesluiten geldt als uitgangspunt dat het algemeen belang gediend is met handhaving en dat om die reden in de regel tegen een overtreding moet worden opgetreden. Handhaving blijft dus voorop staan. Handhavend optreden is alleen onevenredig als er in het concrete geval omstandigheden zijn waaraan een zodanig zwaar gewicht toekomt dat het algemeen belang dat gediend is met handhaving daarvoor moet wijken. Dan is er een bijzonder geval waarin toch van handhavend optreden moet worden afgezien. Een bijzonder geval kan zich bijvoorbeeld voordoen bij concreet zicht op legalisatie, maar ook andere omstandigheden van het concrete geval kunnen leiden tot het oordeel dat er een bijzonder geval is. Andere redenen om van handhavend optreden af te zien kunnen zich bijvoorbeeld voordoen bij een schending van het gelijkheidsbeginsel of het vertrouwensbeginsel.
    6.2.    Over het betoog van [appellant] dat er concreet zicht op legalisatie bestaat, overweegt de Afdeling dat het college steeds duidelijk heeft aangegeven niet te willen meewerken aan legalisatie ter plaatse. Op de zitting in hoger beroep heeft het college dit bevestigd. Er bestaat dus geen zicht op legalisatie, van een bijzonder geval is anders dan [appellant] betoogt daarom dan ook geen sprake.
    6.3.    Wie zich beroept op het vertrouwensbeginsel moet aannemelijk maken dat van de kant van de overheid toezeggingen of andere uitlatingen zijn gedaan of gedragingen zijn verricht waaruit hij/zij in de gegeven omstandigheden redelijkerwijs kon en mocht afleiden of het bestuursorgaan een bepaalde bevoegdheid zou uitoefenen en zo ja hoe. Vereist is dat de toezegging, andere uitlating of gedraging afkomstig is van het bevoegde bestuursorgaan of aan het bevoegde bestuursorgaan moet worden toegerekend. Van toerekening van een onbevoegde uitlating is sprake als de betrokkene in de gegeven omstandigheden redelijkerwijs kon en mocht veronderstellen dat degene die de uitlating deed of de gedraging verrichtte de opvatting van het bevoegde orgaan vertolkte.
    6.3.1. [appellant] heeft in zijn schriftelijke stukken niet aannemelijk gemaakt dat het college toezeggingen of andere uitlatingen heeft gedaan (of dat deze aan het college kunnen worden toegerekend), waaruit redelijkerwijs kon en mocht worden afgeleid dat niet zou worden gehandhaafd. [appellant] heeft desgevraagd op de zitting bij de Afdeling ook bevestigd dat geen sprake is van een toezegging. Ook is in dit geval geen sprake van gedragingen waaruit redelijkerwijs kon en mocht worden afgeleid dat niet zou worden gehandhaafd. Van een gerechtvaardigde verwachting is dus geen sprake. De rechtbank heeft dus terecht en op goede gronden geoordeeld dat het beroep op het vertrouwensbeginsel niet slaagt.
    6.4.    De stelling van [appellant] dat [appellant A] en [appellant B], dat de caravans niet kunnen worden geplaatst op een andere plek en dat de caravans niet kunnen worden verzekerd, hebben zij ook in hoger beroep niet met stukken onderbouwd. Ook deze betogen slagen niet.
    6.5.    Tegen de achtergrond van het voorgaande is de omstandigheid dat de situatie met de caravans al langer bestond in dit geval niet een zodanig bijzondere omstandigheid dat op grond daarvan handhaven zo onevenredig is dat het niet in verhouding staat tot de daarmee te dienen belangen.
    6.6.    Tot slot hebben [appellant A] en [appellant B] hun stelling over de hoogte van de dwangsom, dat zij moeten rondkomen van een bijstandsuitkering, ook in hoger beroep niet met stukken onderbouwd. Ook dit betoog slaagt niet.
    Conclusie
    7.       Het hoger beroep is ongegrond. De aangevallen uitspraak wordt bevestigd. Het college hoeft geen proceskosten te betalen.
    Beslissing
    De Afdeling bestuursrechtspraak van de Raad van State:
    bevestigt de aangevallen uitspraak.
    Aldus vastgesteld door mr. C.C.W. Lange, lid van de enkelvoudige kamer, in tegenwoordigheid van mr. R.F.J. Bindels, griffier.
    w.g. Lange
    lid van de enkelvoudige kamer
    w.g. Bindels
    griffier
    Uitgesproken in het openbaar op 2 april 2025
    85-1106