ECLI:NL:RBDHA:2024:465, Rechtbank Den Haag, 18-01-2024, 22/2566
Rechtbank Den Haag — Uitspraak 
Datum: 2024-01-18 00:00:00.000000
Rechtsgebied: Bestuursrecht; Omgevingsrecht

Samenvatting: Planregel over parkeren is in strijd met het rechtszekerheidsbeginsel en wordt daarom onverbindend geacht.

RECHTBANK DEN HAAG
  
  
    Bestuursrecht
  
  
    zaaknummer: SGR 22/2566 
  
  
    uitspraak van de enkelvoudige kamer van 18 januari 2024 in de zaak tussen
  
    
      
      [eiser], uit [woonplaats], eiser
    (gemachtigde: mr. N.J.M. Beelaerts van Blokland),
    
    
      en
    
    
  
  
    het college van burgemeester en wethouders van Den Haag, verweerder 
    (gemachtigde: mr. P. Yildirim)
    
    
      en
    
    
    
      
        de Staat der Nederlanden, ministerie van Justitie en Veiligheid (hierna: de Staat).
    
    
    
  
  
    Inleiding
    
    
      1. In deze uitspraak beoordeelt de rechtbank het beroep van eiser. In dit beroep komt hij op tegen het besluit van 3 maart 2022 waarin verweerder zijn bezwaar tegen het besluit van 20 juli 2021 ongegrond heeft verklaard. Het gaat hierbij om de weigering van een omgevingsvergunning.
    
    
    
      1.1.
      De rechtbank heeft het beroep op 21 december 2023 op zitting behandeld. Hieraan hebben deelgenomen: de gemachtigde van eiser en de gemachtigde van verweerder, bijgestaan door [naam].
      
    
  
  
    Waarover gaat deze zaak?
    
    2. Eiser heeft een omgevingsvergunning gevraagd voor het veranderen van de indeling van de woning aan de [adres] in [plaats] (hierna: het pand). Hij wil bij het pand twee extra bouwlagen maken voor vier studentenwoningen (hierna: de woningen). Verweerder heeft die aanvraag afgewezen. Daarvoor heeft verweerder twee redenen. De eerste reden is dat de aanvraag volgens verweerder wat betreft de parkeergelegenheid niet voldoet aan het bestemmingsplan ‘Parapluherziening (fiets)parkeren’ (hierna: het bestemmingsplan) en de Nota Parkeernormen Den Haag (hierna: de Nota). Volgens verweerder zijn er te weinig parkeerplekken. Een andere reden voor afwijzing is dat volgens verweerder niet voldoende aannemelijk is gemaakt dat het bouwen van het bouwwerk voldoet aan het Bouwbesluit 2012 op het punt van de constructieve veiligheid.
    
    3. Het tegen dit besluit door eiser gemaakte bezwaar is ongegrond verklaard. Daar is eiser het niet mee eens en daarom is hij in beroep gekomen bij de rechtbank. Hij voert twee gronden aan. Ten eerste betoogt hij dat artikel 5.1 van het bestemmingsplan onverbindend is en dat verweerder daarom niet aan deze bepaling mocht toetsen. Als tweede beroepsgrond voert hij aan dat verweerder hem ten onrechte tegenwerpt dat hij niet aannemelijk heeft gemaakt dat het bouwplan voldoet aan het Bouwbesluit 2012.  	De rechtbank komt in deze uitspraak tot de conclusie dat dit beroep slaagt en dat verweerder een nieuw besluit op bezwaar moet nemen. Ook heeft eiser recht op een schadevergoeding, omdat de procedure bij de rechtbank te lang heeft geduurd. De rechtbank legt hierna uit hoe zij tot dit oordeel is gekomen.
    
  
  
    Is de planregel (on)verbindend?
    
    4. In artikel 5.1 van het bestemmingsplan staat het volgende:
    
    
      “a. Indien de ligging, de omvang of de bestemming van een gebouw of functie daartoe aanleiding geeft, mag een gebouw of functie alleen worden bebouwd of gebruikt onder de voorwaarde dat wordt voorzien in voldoende parkeergelegenheid ten behoeve van het parkeren van voertuigen en (brom)fietsen, met dien verstande dat voldoende ruimte moet zijn aangebracht in, op of onder de bebouwing, dan wel op of onder het onbebouwde terrein dat bij de bebouwing of functie behoort;
    
    b. of sprake is van voldoende (fiets)parkeergelegenheid, zoals genoemd onder a wordt bepaald op basis van de (fiets)parkeernormen, (fiets)parkeereisen en berekeningsmethode, zoals opgenomen in:
    1. voor motorvoertuigen: de Nota parkeernormen Den Haag, met dien verstande dat indien voornoemde nota gedurende de planperiode wordt gewijzigd, rekening wordt gehouden met die wijziging;
    2. voor fietsen: de beleidsregel Fietsparkeernormen Den Haag 2016, met dien verstande dat indien voornoemde nota gedurende de planperiode wordt gewijzigd, rekening wordt gehouden met die wijziging;
    c. burgemeester en wethouders passen de Nota parkeernormen Den Haag en beleidsregel Fietsparkeernormen Den Haag 2016 toe zoals deze geldt op het moment van indiening van de aanvraag om omgevingsvergunning;”
    
      
      Wat vinden partijen?
      
    
    5. Eiser betoogt dat de onduidelijke zinsnede “indien de ligging, de omvang of de bestemming van een gebouw of functie daartoe aanleiding geeft” maakt dat artikel 5.1 van het bestemmingsplan in strijd is met het rechtszekerheidsbeginsel en daarom onverbindend is. Hij geeft aan dat de Afdeling bestuursrechtspraak van de Raad van State (hierna: de Afdeling) in uitspraken van 8 april 2020 en 15 december 2021 over een gelijkluidende zinsnede heeft geoordeeld dat onduidelijk is wat hiermee is bedoeld. De Afdeling heeft de planregels waarin die zinsnede is opgenomen daarom onverbindend geacht, aldus eiser.
    
    6. Verweerder volgt eiser niet in dit betoog. Verweerder stelt zich allereerst op het standpunt dat de uitspraak van 8 april 2020 een tussenuitspraak is en dat de Afdeling in de einduitspraak van 7 oktober 2020 over de naar aanleiding van de tussenuitspraak aangepaste regel heeft geoordeeld dat deze wel door de beugel kan. Verweerder wijst erop dat die aangepaste regel – net als artikel 5.1 van het bestemmingsplan – een dynamische verwijzing naar de Nota bevat. De uitspraak van 15 december 2021 is volgens verweerder op onjuiste gronden gebaseerd, net als een uitspraak van de voorzieningenrechter van deze rechtbank van 18 oktober 2022. Ook in die zaken was er namelijk sprake van een dynamische verwijzing naar de Nota. Verweerder verwijst ter onderbouwing van dit betoog naar de uitspraak van de Afdeling van 24 augustus 2022. In die uitspraak laat de Afdeling volgens verweerder zien dat het cruciaal is of er in de planregel een verwijzing is opgenomen naar een parkeernorm in gemeentelijk beleid.
    
    
      
        Het oordeel van de rechtbank
      
    
    
    7. In de uitspraken van 8 april 2020 en 15 december 2021 heeft de Afdeling geoordeeld over planregels waarin de volgende zinsnede staat:
    
    
      
        “Indien de ligging, de omvang of de bestemming van een gebouw daartoe aanleiding geeft […].”
      
    
    
    
       	De Afdeling oordeelt in deze uitspraken dat onduidelijk is wat bedoeld is met deze zinsnede. In de uitspraak van 15 december 2021 concludeert de Afdeling dat de betreffende planregel daarom in strijd is met het rechtszekerheidsbeginsel en onverbindend moet worden geacht.
       	Deze twee Afdelingsuitspraken zien – anders dan de onderhavige zaak – niet op artikel 5.1 van het bestemmingsplan. Artikel 5.1 bevat echter precies dezelfde zinsnede (hierna noemt de rechtbank dit: de zinsnede). Ter beoordeling ligt daarom voor of de zinsnede ook hier onduidelijk is en of deze onduidelijkheid maakt dat artikel 5.1 van het bestemmingsplan onverbindend is. Voor deze beoordeling is mede van belang wat de betekenis is van andere Afdelingsuitspraken die zijn gedaan over bepalingen met eenzelfde zinsnede. Daarover verschillen partijen namelijk van mening. De rechtbank bespreekt daarom eerst het betoog van verweerder over die Afdelingsuitspraken. Na die bespreking komt de rechtbank toe aan een oordeel over (standpunten van partijen over) de uitleg en verbindendheid van artikel 5.1 van het bestemmingsplan.
    
    
    
      7.1.
      Verweerder wijst allereerst op de einduitspraak van 7 oktober 2020 (die volgt op de tussenuitspraak van 8 april 2020). Verweerder merkt terecht op dat in die einduitspraak het beroep tegen het nieuwe, naar aanleiding van de tussenuitspraak, genomen besluit ongegrond is verklaard. Aan dat oordeel kunnen naar het oordeel van de rechtbank echter niet de conclusies worden verbonden die verweerder voorstaat. De einduitspraak bevat namelijk, zoals op zitting ook aan partijen is voorgehouden, geen gemotiveerde inhoudelijke beoordeling van de aangepaste planregel. 
      
    
    
      7.2.
      In de door verweerder ingeroepen uitspraak van 24 augustus 2022 heeft de betrokken appellant – net als in de onderhavige zaak – een beroep gedaan op de strijdigheid van de zinsnede “indien de ligging, de omvang of de bestemming van een gebouw daartoe aanleiding geeft” met de rechtszekerheid (primair betoog). De betrokken appellant had echter ook nog een andere reden waarom de planregel volgens hem onverbindend is: in de planregel staan geen parkeernormen en is ook geen verwijzing naar het parkeerbeleid opgenomen (subsidiair betoog). De rechtbank leest de door verweerder ingeroepen overweging 5.6 van deze uitspraak zo dat het subsidiaire betoog slaagt. Een beoordeling van het primaire betoog leest de rechtbank hierin niet terug. Ook aan deze uitspraak kent de rechtbank daarom niet de door verweerder bepleite betekenis toe. 
    
    
      7.3.
      
        Verweerder wijst er terecht op dat artikel 5.1 van het bestemmingsplan een verwijzing (verweerder noemt dit een dynamische verwijzing) bevat naar de Nota. Deze in artikel 5.1, onderdeel b, van het bestemmingsplan opgenomen verwijzing naar de Nota ziet echter niet op een invulling van de zinsnede “indien de ligging, de omvang of de bestemming van een gebouw of functie daartoe aanleiding geeft”, maar op een invulling van het vereiste “dat wordt voorzien in voldoende parkeergelegenheid” (dat laatste vereiste noemt de rechtbank hierna: het parkeervereiste). Naar het oordeel van de rechtbank valt uit artikel 5.1 noch anderszins af te leiden dat in de Nota ook wordt uitgewerkt wanneer de ligging, omvang of bestemming van een gebouw aanleiding geven voor toepassing van het parkeervereiste.
        	Anders dan verweerder op zitting naar voren heeft gebracht is het ook niet zo dat het in de zinsnede opgenomen vereiste niet los kan worden gezien van het parkeervereiste en dat deze vereisten daarom niet los van elkaar zouden kunnen worden beoordeeld. Artikel 5.1, onder a, van het bestemmingsplan kan niet anders worden gelezen dan dat pas aan het parkeervereiste kan worden toegekomen “indien de ligging, de omvang of de bestemming van een gebouw of functie daartoe aanleiding geeft”. Hiermee is sprake van twee van elkaar te onderscheiden vereisten.
         	In het licht hiervan ziet de rechtbank geen reden om verweerder te volgen in zijn betoog dat de uitspraak van de Afdeling van 15 december 2021 – waarin een met artikel 5.1 van het bestemmingsplan vergelijkbare plantekst voorlag – een misslag betreft.
      
      
    
    
      7.4.
      Gelet op het voorgaande geven de door verweerder naar voren gebrachte argumenten geen steun voor zijn betoog dat de in artikel 5.1 van het bestemmingsplan opgenomen zinsnede duidelijk is en dat deze bepaling daarom niet onverbindend is. Ook anderszins ziet de rechtbank geen reden om tot een andere uitkomst te komen dan de Afdeling in de uitspraken van 8 april 2020 en 15 december 2021. Daartoe is van belang dat verweerder ook in deze zaak niet heeft verduidelijkt wat met de zinsnede wordt bedoeld. Uit de zinsnede kan worden afgeleid dat niet in alle gevallen aan de Nota wordt getoetst, maar alleen wanneer de ligging, omvang of bestemming van een gebouw of functie daartoe aanleiding geeft. Wanneer dat het geval is, is onduidelijk. Daarbij komt dat verweerder ervan lijkt uit te gaan dat elk bouwplan aan de in de Nota opgenomen parkeernormen moet worden getoetst, maar in dat geval zou aan de zinsnede helemaal geen betekenis toekomen.
      
    
    
      7.5.
      De beroepsgrond van eiser slaagt. Dit betekent dat de in artikel 5.1 van het bestemmingsplan opgenomen planregel in strijd is met het rechtzekerheidsbeginsel en onverbindend moet worden geacht. Verweerder heeft de aanvraag niet kunnen toetsen aan deze planregel, zodat het niet in overeenstemming met deze planregel voorzien in voldoende parkeergelegenheid ook geen weigeringsgrond kan zijn. Gelet hierop hoeft wat eiser verder nog heeft aangevoerd over het parkeren geen bespreking meer.
      
    
  
  
    Mocht verweerder de aanvraag afwijzen vanwege de constructie?
    
    
      8. Het standpunt van eiser over de constructie lijkt op twee gedachten te hinken. Enerzijds betoogt hij dat op het punt van de constructieve veiligheid niet van hem kan worden gevraagd dat hij aannemelijk maakt dat het bouwwerk voldoet aan het Bouwbesluit 2012 en dat hij – voor zover dit toch van hem mocht worden verwacht – wel degelijk aannemelijk heeft gemaakt dat het bouwwerk aan de eisen voldoet. Hij wijst daarbij onder meer op de constructieberekeningen van een vergunde dakopbouw in dezelfde straat die volgens hem gelijksoortig is. Anderzijds betoogt eiser dat in de bezwaarfase niet meer is gesproken over de constructie. Zeker omdat de vergunning niet had mogen worden geweigerd vanwege de parkeereis, had hij de gelegenheid moeten krijgen om zijn aanvraag op het punt van de constructie aan te vullen, aldus eiser.
    
    
    
      8.1.
      Anders dan eiser betoogt mocht verweerder wel degelijk vasthouden aan het aannemelijkheidsvereiste. De vraag of een bouwplan voldoet aan het Bouwbesluit 2012 moet worden beantwoord aan de hand van een aannemelijkheidstoets. Dit betekent dat een omgevingsvergunning voor bouwen moet worden geweigerd, als de aanvraag en de daarbij verstrekte gegevens en bescheiden het naar het oordeel van verweerder niet aannemelijk maken dat het bouwen van het bouwwerk voldoet aan de voorschriften in het Bouwbesluit 2012. Verweerder heeft hierbij beoordelingsruimte. 	Verweerder heeft geen genoegen hoeven nemen met de stukken zoals die door eiser zijn aangeleverd, waaronder berekeningen die zien op andere panden. Verweerder mocht zich op het standpunt stellen dat er niet zonder meer van kan worden uitgegaan dat de fundering van het pand waarop de aanvraag ziet gelijk is aan die van de panden waarvan eiser constructieberekeningen heeft overgelegd.
      
    
    
      8.2.
      Omdat de discussie in bezwaar, zoals eiser betoogt, inderdaad hoofdzakelijk over de parkeereisen is gegaan, is de rechtbank van oordeel dat verweerder hem in de (heropende) bezwaarfase in de gelegenheid moet stellen om alsnog aannemelijk te maken dat het bouwen van het bouwwerk voldoet aan het Bouwbesluit 2012 op het punt van de constructieve veiligheid.
      
    
  
  
    Overschrijding redelijke termijn
    
    
      9. Eiser verzoekt om schadevergoeding wegens overschrijding van de redelijke termijn bedoeld in artikel 6, eerste lid, van het Verdrag tot bescherming van de rechten van de mens en de fundamentele vrijheden (EVRM). 
    
    
    
      9.1.
      De redelijke termijn is overschreden als de duur van de totale procedure te lang is. In zaken met een voorafgaande bezwaarschriftprocedure vangt de termijn aan op het moment van ontvangst van het bezwaarschrift door het bestuursorgaan. De termijn eindigt op het moment waarop de rechter uitspraak doet. De redelijke termijn is voor een procedure in twee instanties in zaken zoals deze in beginsel niet overschreden als die procedure in haar geheel niet langer dan twee jaar heeft geduurd, waarbij de behandeling van het bezwaar ten hoogste 6 maanden en de behandeling van het beroep ten hoogste anderhalf jaar mag duren gerekend vanaf het moment waarop het rechtsmiddel is ingesteld.
      
    
    
      9.2.
      Verweerder heeft het bezwaarschrift van eiser op 31 augustus 2021 ontvangen. In de uitspraak van vandaag heeft de rechtbank op dit beroep beslist. Vanaf de ontvangst van het bezwaarschrift zijn meer dan twee jaar en vier maanden verstreken. Dat betekent dat de redelijke termijn met meer dan vier maanden is overschreden. Uitgaande van een vergoeding van € 500,- per half jaar of een gedeelte daarvan, leidt dit tot een schadevergoeding van € 500,-. Omdat de overschrijding van de redelijke termijn geheel aan de rechtbank is toe te rekenen, komt de schadevergoeding volledig ten laste van de Staat.
      
    
  
  
    Conclusie en gevolgen
    
    10. Het beroep is gegrond. De rechtbank vernietigt het bestreden besluit en verweerder moet een nieuw besluit nemen op het door eiser gemaakte bezwaar. Omdat de rechtbank het beroep gegrond verklaart, bepaalt de rechtbank dat verweerder aan eiser het door hem betaalde griffierecht vergoedt. De rechtbank veroordeelt verweerder in de door eiser gemaakte proceskosten. Deze kosten stelt de rechtbank op grond van het Besluit proceskosten bestuursrecht voor de door een derde beroepsmatig verleende rechtsbijstand vast op € 1.750,- (1 punt voor het indienen van het beroepschrift en 1 punt voor het verschijnen ter zitting, met een waarde per punt van € 875,- en een wegingsfactor 1).
    
    11. Omdat aanleiding bestaat om de Staat te veroordelen tot betaling van een schadevergoeding, wordt de Staat ook veroordeeld in de proceskosten die zien op de overschrijding van de redelijke termijn. Deze kosten worden begroot op € 437,50 (1 punt voor het indienen van het verzoek om vergoeding van schade, wegingsfactor 0,5).
    
    
    
    
    
    
    
    
    
    
    
    
    
    
    
    
    
    
    
    
    
    
    
    
    
    
  
  
    Beslissing
    
    
      De rechtbank: 
    
    
    
      
        verklaart het beroep gegrond;
      
      
        vernietigt het bestreden besluit;
      
      
        bepaalt dat verweerder een nieuwe beslissing op bezwaar neemt met inachtneming van hetgeen in deze uitspraak is overwogen;
      
      
        draagt verweerder op het betaalde griffierecht van € 184,- aan eiser te vergoeden;
      
      
        veroordeelt verweerder in de proceskosten van eiser tot een bedrag van € 1.750,-;
      
      
        veroordeelt de Staat der Nederlanden (ministerie van Justitie en Veiligheid) tot het betalen van een schadevergoeding wegens overschrijding van de redelijke termijn aan eiser tot een bedrag van € 500,-;
      
      
        veroordeelt de Staat der Nederlanden (ministerie van Justitie en Veiligheid) in de proceskosten van eiser tot een bedrag van € 437,50.
      
    
    
    
    
    
    
      Deze uitspraak is gedaan door mr. B. van Dokkum, rechter, in aanwezigheid van mr.J.A. Klein, griffier. De uitspraak is uitgesproken in het openbaar op 18 januari 2024.
    
    
    
    
    
    
    
    
      
        
        
        
          
            
              griffier
            
            
              rechter
            
          
        
      
    
    
    
    
      Een afschrift van deze uitspraak is verzonden aan partijen op:
    
    
    
  
  
    Informatie over hoger beroep
    Een partij die het niet eens is met deze uitspraak, kan een hogerberoepschrift sturen naar de Afdeling bestuursrechtspraak van de Raad van State waarin wordt uitgelegd waarom deze partij het niet eens is met deze uitspraak. Het hogerberoepschrift moet worden ingediend binnen zes weken na de dag waarop deze uitspraak is verzonden. Kan de indiener de behandeling van het hoger beroep niet afwachten, omdat de zaak spoed heeft, dan kan de indiener de voorzieningenrechter van de Afdeling bestuursrechtspraak van de Raad van State vragen om een voorlopige voorziening (een tijdelijke maatregel) te treffen.  
    
  
  
     ECLI:NL:RVS:2020:1029.
  
  
     ECLI:NL:RVS:2021:2822.
  
  
     ECLI:NL:RVS:2020:2367.
  
  
     ECLI:NL:RBDHA:2022:10851.
  
  
     ECLI:NL:RVS:2022:2440.
  
  
     Zie bijvoorbeeld de uitspraak van de Afdeling van 7 oktober 2020, ECLI:NL:RVS:2020:2375, ov. 10.
  
  
     Dit is bijvoorbeeld eerder door de Afdeling overwogen in de uitspraak van 29 januari 2014, ECLI:NL:RVS:2014:188.
  
  
     Zie bijvoorbeeld de uitspraak van de Afdeling van 23 augustus 2023, ECLI:NL:RVS:2023:3217.