ECLI:NL:RBZWB:2025:4344, Rechtbank Zeeland-West-Brabant, 09-07-2025, 24/4351
Rechtbank Zeeland-West-Brabant — Uitspraak 
Datum: 2025-07-09 00:00:00.000000
Rechtsgebied: Bestuursrecht; Belastingrecht

Samenvatting: Leges, gegrond. Beroep op het evenredigheidsbeginsel en een verzoek aan de rechtbank tot exceptieve toetsing.

RECHTBANK ZEELAND-WEST-BRABANT
      
    
    
    
      Zittingsplaats Breda
    
    
    
      Belastingrecht
    
    
    
      zaaknummer: BRE 24/4351
      
        
        uitspraak van de enkelvoudige kamer van 9 juli 2025 in de zaak tussen
      
      
        
        
          [stichting] , uit [plaats] , belanghebbende,
      (gemachtigde: [persoon 1] ),
    
    
    
      en
    
    
    
      
        de heffingsambtenaar van Waterschap Brabantse Delta, de heffingsambtenaar.
    
    
    
  
  
    
      1Inleiding
    
    
      1.1.
      In deze uitspraak beoordeelt de rechtbank het beroep van belanghebbende tegen de uitspraak op bezwaar van de heffingsambtenaar van 21 maart 2024.
      
    
    
      1.2.
      De heffingsambtenaar heeft op 28 december 2023 aan belanghebbende een nota leges met factuurnummer [nummer] (de aanslag) opgelegd met een te betalen bedrag van € 1.500 verzonden in verband met het aanvragen van een watervergunning op grond van de Legesverordening Waterschap Brabantse Delta 2023. 
      
    
    
      1.3.
      Belanghebbende heeft daar bezwaar tegen gemaakt bij brief van 31 december 2023. De heffingsambtenaar heeft dat bezwaar bij uitspraak van 21 maart 2024 ongegrond verklaard.
      
    
    
      1.4.
      De heffingsambtenaar heeft op het beroep gereageerd met een verweerschrift.
      
    
    
      1.5.
      De rechtbank heeft het beroep op 24 april 2025 op zitting behandeld. Namens belanghebbende hebben hieraan deelgenomen de bestuurders van de [stichting] [persoon 1] en [persoon 2] en namens de heffingsambtenaar van Waterschap Brabantse Delta is verschenen [persoon 3] .
      
    
    
      1.6.
      Na afloop van de zitting heeft de rechtbank een schriftelijke uitspraak aangekondigd. De termijn daarvoor is zes weken. Deze termijn is niet haalbaar gebleken en de rechtbank heeft de uitspraaktermijn moeten verlengen. De rechtbank betreurt dat.
      
      
    
  
  
    
      2Feiten 
    
    
      2.1.
      Belanghebbende organiseert sinds 1999 een jaarlijks evenement ter ere van de traditie omtrent het vervoer over water van de suikerbietenoogst. Belanghebbende maakte in tot en met 2022 steeds per e-mail melding bij het waterschap ten aanzien van het organiseren van de tocht, ieder jaar in/omstreeks het laatste weekend van oktober. 
    
    
      2.2.
      Belanghebbende heeft voor het jaar 2023 wederom een zogeheten ‘Bietentocht’ georganiseerd, van 16 tot en met 19 oktober 2023. De financiering van deze activiteit geschiedt door middel van giften en sponsoring. Gedurende de tocht, te weten op 19 oktober 2023, maakte belanghebbende gebruik van de waterwegen waarvan het beheer is ondergebracht bij Waterschap Brabantse Delta.
      
    
    
      2.3.
      Tot 15 februari 2023 gold de op 2 juli 2014 in werking getreden ‘Legesverordening Brabantse Delta (zonder jaaraanduiding). Op grond van deze verordening was leges verschuldigd voor het – kort gezegd – realiseren van bouwwerken in/op/aan het watersysteem.
      
    
    
      2.4.
      De naderende invoering van de Omgevingswet is aanleiding geweest voor het waterschap om de verordening voor de heffing van leges te herzien. 
      
    
    
      2.5.
      Per 15 februari 2023 is in werking getreden de ‘Legesverordening Brabantse Delta 2023’ (de Verordening 2023). Op basis van deze nieuwe verordening heeft het waterschap zes categorieën van handelingen geïntroduceerd waarvoor leges verschuldigd zijn.
      
    
    
      2.6.
      
        Voor de editie Bietentocht 2023 heeft belanghebbende wederom melding gemaakt van het organiseren van het evenement. Tussen partijen heeft afstemming en contact plaatsgevonden. De heffingsambtenaar heeft de melding opgevat als een aanvraag voor in totaal drie vergunningen:
        o Gebruik maken van een oppervlaktewaterlichaam of bijbehorende beschermingszones, artikel 3.1 lid 1 van de Keur waterschap Brabantse Delta (de Keur);
        o Gebruik maken van een kering, artikel 3.3 lid 1 van de Keur;
        o Organiseren van een evenement op een vaarweg, artikel 1.23 lid 1 en lid 2 Binnenvaartpolitiereglement.
      
      
    
    
      2.7.
      
        De voorgaande vergunningen/ontheffingen vormen de basis voor de heffing van leges op grond van de navolgende artikelen in de Legesverordening 2023;
        o Handelingen met betrekking tot een oppervlaktelichaam, artikel 1.11;
        o Handelingen met betrekking tot een waterkering, artikel 2.3;
        o Overige handelingen, artikel 6.1.
      
      
      
    
  
  
    
      3Beoordeling door de rechtbank 
    
    
      3.1.
      De rechtbank beoordeelt of de heffingsambtenaar terecht aan belanghebbende een aanslag leges heeft opgelegd en zo ja, of deze aanslag niet op een te hoog bedrag is vastgesteld. Zij doet dat aan de hand van de argumenten die belanghebbende heeft aangevoerd, de beroepsgronden.
      
    
    
      3.2.
      Naar het oordeel van de rechtbank slaagt het beroep van belanghebbende en is de aanslag leges ten onrechte opgelegd. Hierna legt de rechtbank uit hoe zij tot dit oordeel komt en welke gevolgen dit oordeel heeft.
      
      
      
        
          Vooraf
        
      
      
    
    
      3.3.
      Tussen partijen is niet langer in geschil dat de heffing voor ‘handelingen met betrekking tot een oppervlaktelichaam’, zoals bedoeld in artikel 1.11 van de Verordening 
      
      
        2023 ten onrechte heeft plaatsgevonden. Het beroep is reeds hierom gegrond. Het geschil richt zich op de juistheid van de resterende heffing van twee maal € 500 voor de overige twee type handelingen.
      
      
      
        
          Heffingsgrondslag
        
      
      
    
    
      3.4.
      Tussen partijen is niet in geschil dat de heffingsambtenaar op grond van de Legesverordening 2023 gerechtigd is tot het heffen van leges. Het beroep komt in de kern neer op een beroep op de algemene rechtsbeginselen. Belanghebbende bepleit dat zij al jaren hetzelfde evenement organiseert, met een vergelijkbaar budget en in jaarlijkse afstemming met het waterschap, op basis van wederzijdse transparantie. Belanghebbende wijst er daarbij op dat in de contacten rondom de editie van 2023 de afdeling heffen lange tijd ook in het ongewisse was over de hoogte van de leges naar aanleiding van de invoering van de Verordening 2023. Belanghebbende wijst voorts op legesverordeningen van andere waterschappen, die een onderdeel bevatten voor kleine en/of culturele evenementen waarvoor gereduceerde legestarieven gelden. De rechtbank oordeelt als volgt.
      
    
    
      3.5.
      Op grond van artikel 8:69 van de Algemene wet bestuursrecht (Awb) dient de rechter de beroepsgronden aan te vullen. Belanghebbende is een stichting zonder winstoogmerk, wordt gerund door vrijwilligers en heeft geen juridische bijstand in deze procedure. Dat alles tezamen, in onderling verband bezien, brengt de rechtbank ertoe om in het betoog van belanghebbende te lezen dat het is bedoeld als een beroep op het evenredigheidsbeginsel en een verzoek aan de rechtbank tot exceptieve toetsing. De rechtbank stelt vast dat de grondslag voor de heffing van de leges is gebaseerd op lokale regelgeving, niet zijnde een wet in formele zin. Het toetsingsverbod van artikel 120 Grondwet staat naar het oordeel van de rechtbank daarom er niet aan in de weg om voornoemde toets aan te leggen.
      
    
    
      3.6.
      De rechtbank ziet zich voor de vraag gesteld of met de nieuwe grondslagen voor de heffing van leges in voldoende mate acht is geslagen op de proportionaliteit van de heffing. Daarbij neemt de rechtbank in aanmerking dat de intensiteit van deze toets in relatie staat tot de discretionaire ruimte die het bestuursorgaan heeft, gelet op de aard en de inhoud van de vaststellingsbevoegdheid en de daarbij te betrekken belangen. De rechtbank neemt als richtsnoer het advies van de conclusie van staatsraad A-G Widdershoven (A-G) van 22 december 2017: noodzakelijkheid, geschiktheid en evenwichtigheid.
      
    
    
      3.7.
      Naar het oordeel van de rechtbank vormt het criterium van evenwichtigheid een struikelblok in deze zaak. De grondslag voor dat oordeel ligt in de toelichting op de invoering van de nieuwe verordening: de Adviesnota Legesverordening 2023. Daarin is de volgende passage opgenomen: 
      
      
        
          “Verhoging kostendekkendheid legesverordening
        
        Decentrale overheden heffen leges voor individuele dienstverlening aan ingezetene. Bijvoorbeeld leges voor de afgifte van een paspoort, bouwvergunning of in het geval van het waterschap, leges voor de aanvraag van een watervergunning. Door legesheffing betaalt de aanvrager de kosten (of een deel daarvan) van de
        dienstverlening. De aanvrager heeft immers profijt van de individuele dienstverlening.
        Als er geen leges worden geheven, betekent dit dat de kosten van de dienstverlening worden ‘omgeslagen’ over alle belastingbetalers van het waterschap. Ook bij geen volledige kostendekkenheid van de tarieven, wordt een deel van de kosten afgewenteld op de ‘gemeenschap’.
      
      
      
        De huidige kostendekkendheid op het niveau van de gehele legesverordening, bedraagt tussen de 25 en 30%. In de commissie Bestuur & Financiën van 5 oktober 2022 was groot draagvlak voor verhoging van de kostendekkenheid. In de voorliggende tarieventabel is daarom uitgegaan van een kostendekkendheid van
        80% voor de gehele legesverordening.
      
      
      
        
          Vaste bedragen
        
        In de tarieventabel is gekozen voor vaste bedragen om het voor een vergunningaanvrager duidelijk te houden. Een aanvrager weet vooraf waar hij/zij aan toe is. Als er meerdere activiteiten in één vergunning aangevraagd worden, worden de leges betaald aan de som van de aan de activiteiten gekoppelde leges.”
      
      
      
        En voorts:
      
      
      
        
          “Drempelbedrag
        
        In de huidige verordening was een drempelbedrag opgenomen. Leges werden niet geheven voor een aanvraag waarbij de bouwkosten minder dan € 25.000,- bedroegen. Dit komt neer op een drempelbedrag van € 1000,- per aanvraag. In de nieuwe tarieventabel werken we niet meer met bouwkosten. De wens van de commissie B&F [rechtbank: Bestuur & Financiën] is om wederom een drempelbedrag op te nemen. Voorgesteld wordt een drempelbedrag op te nemen van € 500,-. De enkelvoudige vergunningaanvragen vallen hiermee onder de vrijstelling. Dit doet recht aan de beoordelingsuren die bij dergelijke enkelvoudige aanvragen horen. Ook draagt het bij om aan het uitgangspunt om voor eenvoudige, kleinere activiteiten geen ontmoedigingsbeleid te hanteren. Meerdere enkelvoudige activiteiten in één aanvraag worden bij elkaar opgeteld en vallen daarmee niet meer onder het drempelbedrag.”
      
      
    
    
      3.8.
      Om te komen tot een oordeel zet de rechtbank de positie van belanghebbende, zijnde een stichting zonder winstoogmerk gericht op de versterking van regionale cultuur, af tegen de hiervoor genoemde doelstellingen voor de begroting van het Waterschap. De heffingsambtenaar heeft betoogd dat belanghebbende twee (aanvankelijk drie) vergunningsplichtige activiteiten organiseert en daarom niet onder de vrijstelling van de enkelvoudige aanvragen valt. Gelet op de hiervoor genoemde bedoeling van de regelgever is dat een correcte uitvoering van de Verordening 2023. Echter, naar het oordeel van de rechtbank heeft de regelgever zich onvoldoende rekenschap gegeven van de noodzaak van evenwichtigheid in deze regeling. 
      
    
    
      3.9.
      Kijkend naar de tekst van de Adviesnota dan komt het beeld naar voren dat de regelgever bij het maken van keuzes over de inrichting van de legesheffing met name commerciële organisaties die bouwkosten maken voor ogen heeft gehad. Een organisatie die dergelijke kosten zich kan permitteren heeft ook de draagkracht om bij te dragen aan de algemene middelen voor waterbeheer. De positie van belanghebbende is echter een geheel andere: een maatschappelijke rol gericht op cultureel erfgoed, handelend zonder winstoogmerk, zonder commercieel gewin, gebaseerd op een jaarlijkse begroting die qua activa wordt gevormd door giften en sponsoring. In zoverre is inderdaad relevant hetgeen belanghebbende heeft aangevoerd: de omstandigheid dat in andere regio’s wel een passage in de betreffende verordening is opgenomen voor sociaal-maatschappelijke initiatieven.
      
    
    
      3.10.
      Door de positie van dergelijke sociaalmaatschappelijke organisaties niet in ogenschouw te nemen, is Waterschap Brabantse Delta als lokale regelgever tekort geschoten. Naar het oordeel van de rechtbank is het gevolg daarvan niet dermate verstrekkend dat dat moet leiden tot onverbindendheid van de Verordening 2023. De rechtbank ziet geen aanknopingspunten om zelf de hoogte van de leges te bepalen. Het passende gevolg is dan dat de Verordening 2023 in het geval van belanghebbende voor de activiteit ‘Bietentocht 2023’ buiten toepassing blijft. 
      
    
    
      3.11.
      De conclusie is dan dat het beroep van belanghebbende gegrond is en dat de aanslag leges moet worden vernietigd.
      
      
    
  
  
    
      4Conclusie en gevolgen 
    
    
      4.1.
      Gelet op het voorgaande is de conclusie dat het beroep gegrond is. De aanslag leges moet worden vernietigd. 
      
    
    
      4.2.
      Omdat het beroep gegrond is, moet de heffingsambtenaar het griffierecht aan belanghebbende vergoeden.
      
      
      
    
  
  
    
      5Beslissing
    
    
      De rechtbank:
    
    
    
      
        verklaart het beroep gegrond;
      
      
        vernietigt de aanslag leges;
      
      
        gelast dat de heffingsambtenaar het griffierecht van € 371 aan belanghebbende vergoedt.
      
    
    
    
    
      Deze uitspraak is gedaan door mr. M.M. Dondorp-Loopstra, rechter, in aanwezigheid van M.M.I. van Dijk-Saris, griffier, op 9 juli 2025 en openbaar gemaakt door middel van geanonimiseerde publicatie op www.rechtspraak.nl.
    
    
    
    
    
    
    
      
        
        
        
          
            
              griffier
            
            
              rechter
            
          
        
      
    
    
    
    
      Een afschrift van deze uitspraak is verzonden aan partijen op:
    
    
    
    
      
        Informatie over hoger beroep
      
      Een partij die het niet eens is met deze uitspraak, kan een hogerberoepschrift sturen naar het gerechtshof ‘s-Hertogenbosch waarin wordt uitgelegd waarom deze partij het niet eens is met deze uitspraak. Het hogerberoepschrift moet worden ingediend binnen zes weken na de dag waarop deze uitspraak is verzonden. 
    
    
    
      Digitaal beroep instellen kan via “Formulieren en inloggen” op www.rechtspraak.nl. Hoger beroep instellen kan eventueel ook nog steeds door verzending van een brief aan het gerechtshof ‘s-Hertogenbosch. 
    
    
  
  
     Zie ook J.C.A. Aarts en L.A. van Heusden, ‘Exceptieve toetsing: over de operationalisering van de toetsing aan het evenredigheidsbeginsel’, Nederlands Tijdschrift voor Bestuursrecht (NTB) 2020/72, paragraaf 2.1, tweede alinea, 2e volzin.
  
  
     Conclusie A-G Widdershoven 22 december 2017, gepubliceerd op www.rechtspraak.nl onder ECLI:NL:RVS:2017:3557.
  
  
     Gepubliceerd op de website van Brabantse Delta onder Home / Vergaderingen / Algemeen Bestuur 2019-2023 (woensdag 1 februari 2023) / Adviesnota ‘Legesverordening 2023’.
  
  
     Waterschap Rivierenland en/of Waterschap Zuiderzeeland.