ECLI:NL:RVS:2025:2176, Raad van State, 14-05-2025, 202300313/1/A2
Raad van State — Uitspraak 
Datum: 2025-05-14 00:00:00.000000
Rechtsgebied: Bestuursrecht

Samenvatting: Bij besluiten van 21 september en 17 september 2019 heeft de Dienst Toeslagen het voorschot zorgtoeslag van [appellant] over het jaar 2019 herzien naar € 99,00 en € 792,00 aan teveel uitbetaalde voorschotten teruggevorderd. [appellant] staat volgens de Basisregistratie personen samen met haar minderjarige kinderen ingeschreven op een adres in Zaandam. In de periode 1 januari 2019 tot 22 februari 2019 stond de meerderjarige zoon van [appellant] ook op dat adres ingeschreven. De nicht van [appellant] heeft van 31 januari 2019 tot 3 december 2019 eveneens op dat adres ingeschreven gestaan. De Dienst Toeslagen heeft de nicht van [appellant] in die laatstgenoemde periode aangemerkt als haar toeslagpartner. De Dienst Toeslagen heeft de zorgtoeslag van [appellant] voor het jaar 2019 herzien en definitief vastgesteld op € 678,00. [appellant] is het er niet mee eens dat haar nicht als toeslagpartner is aangemerkt. Zij is het er ook niet mee eens dat de Dienst Toeslagen, als gevolg van de omstandigheid dat haar nicht geen zorgverzekering had afgesloten hoewel zij daartoe wel verplicht was, haar voorschot zorgtoeslag naar beneden heeft bijgesteld en zij de te veel ontvangen voorschotten moet terugbetalen.

202300313/1/A2.
    Datum uitspraak: 14 mei 2025
    AFDELING
    BESTUURSRECHTSPRAAK
    Uitspraak op het hoger beroep van:
    [appellant], wonend in [woonplaats],
    appellante,
    tegen de uitspraak van de rechtbank Noord­-Holland van 1 december 2022 in zaak nr. 21/4936 in het geding tussen:
    [appellant]
    en
    de Belastingdienst/Toeslagen (hierna: de Dienst Toeslagen).
    Procesverloop
    Bij besluiten van 21 september en 17 september 2019 heeft de Dienst Toeslagen het voorschot zorgtoeslag van [appellant] over het jaar 2019 herzien naar € 99,00 en € 792,00 aan teveel uitbetaalde voorschotten teruggevorderd.
    Bij besluit van 21 november 2019 heeft de Dienst Toeslagen het voorschot zorgtoeslag van [appellant] herzien naar € 678,00 en de terugvordering verlaagd tot een bedrag van € 213,00.
    Bij besluit van 22 juni 2020 heeft de Dienst Toeslagen de door [appellant] tegen de besluiten van 17 en 21 september en 21 november 2019 gemaakte bezwaren ongegrond verklaard.
    Bij besluit van 6 november 2020 heeft de Dienst Toeslagen de zorgtoeslag van [appellant] over het jaar 2019 definitief vastgesteld op € 678,00.
    Bij uitspraak van 1 december 2022 heeft de rechtbank het beroep tegen de besluiten van 22 juni 2020 en 6 november 2020 ongegrond verklaard.
    Tegen deze uitspraak heeft [appellant] hoger beroep ingesteld.
    De Dienst Toeslagen heeft een schriftelijke uiteenzetting gegeven.
    De Dienst Toeslagen en [appellant] hebben ieder nadere stukken overgelegd.
    De Afdeling heeft de zaak ter zitting behandeld op 25 februari 2025, waar mr. B.C.F. Kramer, advocaat in Amsterdam, voor [appellant], en de Dienst Toeslagen, vertegenwoordigd door gemachtigden] , zijn verschenen.
    Overwegingen
    Inleiding
    1.       [appellant] staat volgens de Basisregistratie personen (hierna: de Brp) samen met haar minderjarige kinderen ingeschreven op een adres in Zaandam. In de periode 1 januari 2019 tot 22 februari 2019 stond de meerderjarige zoon van [appellant] ook op dat adres ingeschreven. De nicht van [appellant] heeft van 31 januari 2019 tot 3 december 2019 eveneens op dat adres ingeschreven gestaan.
    De Dienst Toeslagen heeft de nicht van [appellant] in die laatstgenoemde periode aangemerkt als haar toeslagpartner. De Dienst Toeslagen heeft de zorgtoeslag van [appellant] voor het jaar 2019 herzien en definitief vastgesteld op € 678,00.
    [appellant] is het er niet mee eens dat haar nicht als toeslagpartner is aangemerkt. Zij is het er ook niet mee eens dat de Dienst Toeslagen, als gevolg van de omstandigheid dat haar nicht geen zorgverzekering had afgesloten hoewel zij daartoe wel verplicht was, haar voorschot zorgtoeslag naar beneden heeft bijgesteld en zij de te veel ontvangen voorschotten moet terugbetalen.
    Aangevallen uitspraak
    2.       De rechtbank heeft overwogen dat de Dienst Toeslagen, gelet op artikel 3, tweede lid, aanhef en onder e, van de Algemene wet inkomensafhankelijke regelingen (hierna: de Awir), de nicht van [appellant] terecht heeft aangemerkt als toeslagpartner van [appellant] voor de gehele periode van 1 februari tot en met 31 december 2019. Zij hebben immers met de minderjarige kinderen van [appellant] zonder andere meerderjarigen op hetzelfde adres ingeschreven gestaan, terwijl niet is gebleken van huur van een deel van de woning op zakelijke gronden. Met de omstandigheden dat de nicht van [appellant] de Nederlandse nationaliteit heeft, bij [appellant] verbleef en op haar adres stond ingeschreven, heeft de Dienst Toeslagen volgens de rechtbank aannemelijk gemaakt dat de nicht in die periode in Nederland woonde en dus ingezetene was als bedoeld in artikel 1.2.1 van de Wet langdurige zorg. De Dienst Toeslagen heeft zich volgens de rechtbank eveneens terecht op het standpunt gesteld dat de nicht verplicht was zich krachtens een zorgverzekering te verzekeren als bedoeld in artikel 2, eerste lid, van de Zorgverzekeringswet. De rechtbank heeft ten slotte overwogen dat, omdat vaststaat dat de nicht van 1 februari tot 1 oktober 2019 geen zorgverzekering had afgesloten, de Dienst Toeslagen terecht over die periode geen zorgtoeslag heeft toegekend aan [appellant] en dat zij daarom niet in aanmerking komt voor een hogere toeslag dan € 678,00.
    De rechtbank heeft verder overwogen dat de terugvordering van € 213,00 aan voorschotten een rechtmatige besteding van publieke middelen beoogt te waarborgen. Het financiële belang dat [appellant] daartegenover heeft gesteld, heeft de rechtbank van te weinig gewicht geoordeeld om van terugvordering af te zien of om over te gaan tot matiging daarvan.
    Hoger beroep
    3.       In hoger beroep heeft de Dienst Toeslagen zich in de aanvullende zienswijze van 11 februari 2025 alsnog op het standpunt gesteld dat er twee redenen zijn om de terugvordering van € 213,00 aan voorschotten te matigen.
    In de eerste plaats heeft de meerderjarige zoon van [appellant] zich op 25 juni 2019 met terugwerkende kracht per 22 februari 2019 in de Brp laten uitschrijven van het adres. Vanaf dat moment viel de situatie binnen het bereik van artikel 3, tweede lid, aanhef en onder e, van de Awir. Volgens het Verzamelbesluit Toeslagen van 17 april 2020, geactualiseerd per 17 oktober 2024, kan sprake zijn van een onevenredige terugvordering, als het bijvoorbeeld gaat om een terugvordering die betrekking heeft op het met terugwerkende kracht aanmerken van een volwassene als toeslagpartner vanwege het vertrek van een derde volwassene. Daarvan is in dit geval gedurende de maand februari 2019 sprake, zodat de Dienst Toeslagen aanleiding ziet om het bedrag van de terugvordering met € 99,00 te verminderen tot € 114,00, zijnde het bedrag dat kan worden toegerekend aan die maand (= € 1.189,00:12).
    In de tweede plaats is er aanleiding het gematigde bedrag à € 114,00 verder te matigen tot nihil, aangezien de wetgever met ingang van 1 januari 2021 artikel 2 van de Wet op de zorgtoeslag heeft gewijzigd, in die zin dat aanspraak op een zorgtoeslag voor een verzekerde met een partner die geen verzekerde is, vijftig procent van de zorgtoeslag voor twee personen bedraagt. Hoewel de wetswijziging op zichzelf geen aanleiding geeft tot matiging van de terugvordering, zijn er volgens de Dienst Toeslagen in dit geval bijkomende omstandigheden die daartoe wel aanleiding geven. De Dienst Toeslagen wijst erop dat in de geschiedenis van de totstandkoming van deze wetswijziging (Kamerstukken II, 2020/2021, 35 574, nr. 3, p. 12) staat dat het kabinet terugvorderingen wil voorkomen die het gevolg zijn van iets wat zich buiten de invloedsfeer van een individuele burger afspeelt. In dit geval is dat de uitschrijving van de meerderjarige zoon, aldus de Dienst Toeslagen.
    Dit leidt ertoe dat de Dienst Toeslagen bij nader inzien meent dat aanleiding bestaat de gehele terugvordering te matigen tot nihil.
    4.       Naar aanleiding van hetgeen hierboven is overwogen, is alleen nog in geschil of de rechtbank terecht heeft overwogen dat de Dienst Toeslagen de nicht van [appellant] terecht heeft aangemerkt als ingezetene en zij daarom verplicht was zich ook in de periode van 31 januari tot 20 september 2019 krachtens een zorgverzekering te verzekeren.
    5.       [appellant] voert, onder verwijzing naar de uitspraak van de Centrale Raad van Beroep (hierna: de CRvB) van 17 november 2022, ECLI:NL:CRVB:2022:2438, onder 4.5 tot en met 4.6.1, aan dat de rechtbank niet heeft onderkend dat haar nicht niet kan worden aangemerkt als ingezetene, omdat uit die uitspraak kan worden afgeleid dat in de bedoelde periode in 2019 een duurzame band van persoonlijke aard ontbrak tussen haar nicht en Nederland. Haar nicht had immers geen duurzaam ter beschikking staande woonruimte, had tot 17 oktober 2019 geen inkomsten en verbleef pas sinds 31 januari 2019 in Nederland. De enkele inschrijving in de Brp is dan ook onvoldoende om ingezetenschap aan te nemen, aldus [appellant].
    5.1.    Uit de uitspraak van de CRvB van 17 november 2022 volgt dat verschillende omstandigheden van belang kunnen zijn bij de weging of sprake is van een duurzame band van persoonlijke aard tussen de betrokkene en Nederland, zoals het beschikken over duurzaam ter beschikking staande woonruimte, de duur van het verblijf in Nederland en het hebben van werk of andere wezenlijke en objectiveerbare bindingen in Nederland, zoals meerderjarige kinderen. Uit die uitspraak volgt ook dat ingezetenschap van iemand met de Nederlandse nationaliteit niet meteen herleeft na terugkeer naar Nederland en dat de intentie om zich definitief in Nederland te vestigen op zichzelf onvoldoende is om ingezetenschap aan te nemen.
    5.2.    De Afdeling heeft op de zitting aan de Dienst Toeslagen gevraagd op welke manier hij bepaalt of sprake is van ingezetenschap. De Dienst Toeslagen heeft toegelicht dat dit afhangt van de feiten en omstandigheden van het geval, maar dat in dit geval de inschrijving in het Brp, het beschikken over duurzaam ter beschikking staande woonruimte en het hebben van de Nederlandse nationaliteit van belang zijn. Naar het oordeel van de Afdeling heeft de Dienst Toeslagen - bezien in het licht van de uitspraak van de CRvB van 17 november 2022 - daarmee onvoldoende gemotiveerd dat in het geval van de nicht van [appellant] sprake is van ingezetenschap. De Afdeling neemt daarbij in aanmerking dat de Dienst Toeslagen met de genoemde feiten en omstandigheden niet duidelijk heeft kunnen maken dat de situatie van de nicht van [appellant] wezenlijk anders is dan de situatie die aan de orde is in de uitspraak van 17 november 2022 waarin de CRvB geen ingezetenschap heeft aangenomen. Daarbij heeft [appellant] aangevoerd dat de nicht niet beschikte over duurzaam tot haar beschikking staande woonruimte, omdat ze bij familie verbleef.
    Conclusie
    6.       Uit hetgeen hiervoor onder 3, 5.1 en 5.2 is overwogen volgt dat het hoger beroep gegrond is. De aangevallen uitspraak wordt vernietigd. Doende wat de rechtbank zou behoren te doen, zal de Afdeling het beroep tegen de besluiten van 22 juni 2020 en 6 november 2020 alsnog gegrond verklaren en die besluiten wegens strijd met artikel 7:12, eerste lid, van de Algemene wet bestuursrecht vernietigen. De Dienst Toeslagen moet een nieuw besluit nemen met inachtneming van wat in deze uitspraak van de Afdeling is overwogen. De Afdeling zal daartoe een termijn stellen.
    7.       Met het oog op een efficiënte afdoening van het geschil ziet de Afdeling ook aanleiding om met toepassing van artikel 8:113, tweede lid, van de Algemene wet bestuursrecht te bepalen dat tegen het nieuwe besluit alleen bij haar beroep kan worden ingesteld.
    8.       De Dienst Toeslagen moet de proceskosten van [appellant] in beroep en hoger beroep vergoeden.
    Verzoek om schadevergoeding wegens overschrijding van de redelijke termijn
    9.       [appellant] heeft ter zitting de Afdeling verzocht om een schadevergoeding wegens overschrijding van de redelijke termijn. Dit verzoek slaagt.
    10.     Zoals de Afdeling eerder heeft overwogen in de uitspraak van 29 januari 2014, ECLI:NL:RVS:2014:188, is de redelijke termijn, bedoeld in artikel 6 van het EVRM, overschreden, indien de duur van de totale procedure te lang is. In zaken met een voorafgaande bezwaarschriftprocedure vangt de termijn aan op het moment van ontvangst van het bezwaarschrift door het bestuursorgaan. De termijn eindigt op het moment waarop de rechter uitspraak doet. De redelijke termijn is voor een procedure in drie instanties in zaken zoals deze in beginsel niet overschreden als die procedure in haar geheel niet langer dan vier jaar heeft geduurd, waarbij de behandeling van het bezwaar ten hoogste zes maanden, de behandeling van het beroep ten hoogste anderhalf jaar en de behandeling van het hoger beroep ten hoogste twee jaar mag duren.
    11.     De Dienst Toeslagen heeft het bezwaarschrift van [appellant] ontvangen op 29 oktober 2019. Bij uitspraak van vandaag beslist de Afdeling op het hoger beroep. Sinds 29 oktober 2019 en de uitspraak van vandaag zijn vijf jaar en zes en een halve maand verstreken. Dit betekent dat de procedure in beginsel een jaar en zes en een halve maand te lang heeft geduurd.
    12.     Na ontvangst van het bezwaarschrift op 29 oktober 2019 door de Dienst Toeslagen tot aan het besluit op bezwaar van 22 juni 2020 is een termijn van bijna acht maanden verstreken.
    De rechtbank heeft het beroepschrift pas op 7 september 2021 ontvangen, dus ruim veertien maanden na het besluit op bezwaar. In haar uitspraak heeft de rechtbank overwogen dat de Dienst Toeslagen het besluit niet overeenkomstig artikel 7:12, tweede lid, van de Awb heeft bekendgemaakt en de beroepstermijn pas is aangevangen op de dag waarop het besluit op bezwaar door de gemachtigde van [appellant] is ontvangen, te weten 25 augustus 2021. Dat betekent volgens de rechtbank dat het beroepschrift tijdig is ingediend. Na ontvangst van het beroepschrift tot de uitspraak van de rechtbank op 1 december 2022 is een termijn van vijftien maanden verstreken.
    Na ontvangst van het hogerberoepschrift op 16 januari 2023 door de Afdeling tot aan de uitspraak van vandaag zijn achtentwintig maanden verstreken.
    13.     Uit wat onder 10 tot en met 12 is overwogen volgt dat een overschrijding van de redelijke termijn in bezwaar met bijna twee maanden aan de Dienst toeslagen moet worden toegerekend. Dat geldt evenzeer voor de duur van veertien maanden tot de dag waarop het besluit op bezwaar moet worden geacht te zijn bekendgemaakt, zodat in totaal een overschrijding van de redelijke termijn met bijna zestien maanden aan de Dienst Toeslagen wordt toegerekend. Ten slotte moet de overschrijding van de redelijke termijn met vier maanden in hoger beroep aan de Afdeling worden toegerekend.
    14.     Uitgaande van een forfaitair bedrag van € 500,00 per half jaar dat de redelijke termijn is overschreden, waarbij het totaal van de overschrijding naar boven wordt afgerond, bedraagt het aan [appellant] toe te kennen bedrag € 2.000,00 waarvan 4/5e deel wordt toegerekend aan de Dienst Toeslagen en 1/5e deel aan de Afdeling. De Afdeling zal de Dienst Toeslagen daarom veroordelen tot betaling aan [appellant] van een bedrag van € 1.600,00 en de Staat (de minister van Binnenlandse Zaken en Koninkrijksrelaties) tot betaling van een bedrag van € 400,00 als vergoeding voor de door [appellant] geleden immateriële schade.
    15.     De Dienst Toeslagen en de Afdeling moeten eveneens naar rato de proceskosten wegens de behandeling van het verzoek om schadevergoeding vergoeden, waarvoor een wegingsfactor van 0,5 geldt.
    Beslissing
    De Afdeling bestuursrechtspraak van de Raad van State:
    I.        verklaart het hoger beroep gegrond;
    II.       vernietigt de uitspraak van de rechtbank Noord-Holland van 1 december 2022 in zaak nr. 21/4936;
    III.      verklaart het beroep tegen de besluiten van de Dienst Toeslagen van 22 juni 2020, met het kenmerk BOB OH, en van 6 november 2020, kenmerk 1912.84.622.T.SC.20.4, gegrond;
    IV.      vernietigt deze besluiten;
    V.       draagt de Dienst Toeslagen op om binnen zes weken na verzending van deze uitspraak met inachtneming van wat daarin is overwogen een nieuw besluit op de bezwaren te nemen en deze op de wettelijk voorgeschreven wijze bekend te maken;
    VI.      bepaalt dat tegen het te nemen nieuwe besluit alleen bij de Afdeling beroep kan worden ingesteld;
    VII.     veroordeelt de Dienst Toeslagen tot betaling aan [appellant] van een schadevergoeding wegens overschrijding van de redelijke termijn van € 1.600,00;
    VIII.    veroordeelt de Staat der Nederlanden (de minister van Binnenlandse Zaken en Koninkrijksrelaties) tot betaling aan [appellant] van een schadevergoeding wegens overschrijding van de redelijke termijn van € 400,00;
    IX.      veroordeelt de Dienst Toeslagen tot vergoeding van bij [appellant] in verband met de behandeling van het beroep, hoger beroep en het verzoek om schadevergoeding opgekomen proceskosten tot een bedrag van € 3.990,80, geheel toe te rekenen aan door een derde beroepsmatig verleende rechtsbijstand;
    X.       veroordeelt de Staat der Nederlanden tot vergoeding van bij [appellant] in verband met de behandeling van het verzoek om schadevergoeding opgekomen proceskosten tot een bedrag van € 90,70, geheel toe te rekenen aan door een derde beroepsmatig verleende rechtsbijstand;
    XI.      gelast dat de Dienst Toeslagen aan [appellant] het door haar voor de behandeling van het beroep en hoger beroep betaalde griffierecht ten bedrage van € 185,00 vergoedt.
    Aldus vastgesteld door mr. C.H.M. van Altena, voorzitter, en mr. C.C.W. Lange en mr. H. Benek, leden, in tegenwoordigheid van mr. T. van Goeverden-Clarenbeek, griffier.
    w.g. Van Altena
    voorzitter
    w.g. Van Goeverden-Clarenbeek
    griffier
    Uitgesproken in het openbaar op 14 mei 2025
    488-1132