ECLI:NL:RBZWB:2025:6410, Rechtbank Zeeland-West-Brabant, 24-09-2025, 11521334 CV EXPL 25-456 (E)
Rechtbank Zeeland-West-Brabant — Uitspraak 
Datum: 2025-09-24 00:00:00.000000
Rechtsgebied: Civiel recht; Arbeidsrecht

Samenvatting: Volgens eiseres is sprake van overgang van onderneming op grond waarvan gedaagde sub 1 het personeel van eiseres zou moeten overnemen. Ook zou gedaagde sub 2 (de gemeente) jegens eiseres de verplichting hebben om te zorgen dat gedaagde sub 1 het personeel van eiseres overnam. Eiseres stelt schade te hebben geleden. De kantonrechter geeft eiseres ongelijk. Hierna wordt uitgelegd waarom.

RECHTBANK 
      ZEELAND-WEST-BRABANT
    
    
    
      Civiel recht
      Kantonrechter 
    
    
    
      Zittingsplaats Breda
    
    
    
      Zaaknummer: 11521334 \ CV EXPL  25-456
    
    
    
      
        Vonnis van 24 september 2025
      
    
    
    
      in de zaak van
    
    
    
      
        JONG JGZ B.V., 
      te Dordrecht,
      eisende partij,
      hierna te noemen: Jong JGZ,
      gemachtigden: mr. M.A. de Jager en mr. A.J. Jansen,
    
    
    
      tegen
    
    
  
  
    
      1DE RECHTSPERSOON NAAR PUBLIEK RECHT GGD WEST BRABANT, 
    
      te Breda,
      gemachtigde: mr. D.J.G. Timmermans,2. GEMEENTE BREDA, 
      te Breda,
      gemachtigden: mr. S. Elbertsen en mr. M.A. Putting, 
      gedaagde partijen,
      hierna te noemen: de GGD en de Gemeente.
    
    
  
  
    
      1De zaak in het kort
    
    
      Volgens Jong JGZ is sprake van overgang van onderneming op grond waarvan de GGD het personeel van Jong JGZ zou moeten overnemen. Ook zou de Gemeente jegens Jong JGZ de verplichting hebben om te zorgen dat de GGD het personeel van Jong JGZ overnam. Jong JGZ stelt schade te hebben geleden. De GGD en de Gemeente zijn het niet eens met Jong JGZ. De kantonrechter geeft Jong JGZ ongelijk. Hierna wordt uitgelegd waarom.
    
    
  
  
    
      2De procedure
    
    
      2.1.
      Het verloop van de procedure blijkt uit:
      - het tussenvonnis van 16 april 2025;
      - de brief met producties van de Gemeente;
      - de brief met producties van Jong JGZ;
      - de pleitnota’s van Jong JGZ, de GGD en de Gemeente;
      - de mondelinge behandeling van 30 juni 2025, waarvan door de griffier aantekeningen zijn gemaakt;
      
    
    
      2.2.
      
        Ten slotte is vonnis bepaald.
        
          3.	De feiten
        
      
      
    
    
      3.1.
      Jong JGZ verleent vanaf 2008 jeugdgezondheidszorg aan kinderen van 0-4 jaar oud (consultatiebureaus) in de centrumwijken van Breda. In de dorpen, Bavel, Prinsenbeek, Teteringen en Ulvenhout werd en wordt dit uitgevoerd door de GGD. De GGD verleent ook de zorg aan kinderen van 4-18 jaar.
      
    
    
      3.2.
      Vanaf 2022 heeft de Gemeente de inrichting van de jeugdgezondheidszorg onderzocht met o.a. het scenario van één doorgaande lijn bij één partij.
      
    
    
      3.3.
      
        Op 29 december 2022 heeft Jong JGZ een overeenkomst gesloten met de Gemeente ten aanzien van het verlenen van jeugdgezondheidszorg aan 0-4 jarigen in de centrumwijken van Breda voor het jaar 2023. Deze overeenkomst bepaalt – voor zover hier van belang – het volgende:
        
          Art. 16: overdracht rechten en verplichtingen
        
        1. Opdrachtnemer mag (…) rechten en verplichtingen niet zonder voorafgaande toestemming van Opdrachtgever overdragen.
        
          5.     Bij (…) overgang van bedrijf aan een derde, worden de rechten en verplichtingen zoals vastgelegd in deze overeenkomst ongewijzigd door de derde overgenomen.
        
      
      
    
    
      3.4.
      In de offerte die aan de overeenkomst van 29 december 2022 voorafging is – voor zover hier van belang – vermeld:
      
      
        1.4.2
        
          
            Gewenste situatie per 1 januari 2023
          
          
            Continuering van de dienstverlening wordt gegarandeerd. Vanuit de gemeente Breda is aandacht gevraagd voor de doorgaande lijn.(…)Bij overgaan naar de GGD of een andere zorgaanbieder is sprake van ‘overgang van onderneming’(en in ieder geval overname van personeel). Dit verdient vanuit zorgvuldigheid en continuïteit van uitvoering van taken bijzondere aandacht. 
          
        
        
      
      
        1.4.3.
        
          
            Onderzoek naar toekomstige situatie per 2024 
          
          
            De gemeente Breda wenst met alle geïnteresseerde aanbieders in 2023 in gesprek te gaan over de toekomst. 
          
          
            (…)
          
          
            Mogelijke scenario’s
            : 
          
          
            1) Huidige situatie voortzetten 
          
          
            (…) 
          
          
            2)Uitvoering door GGD 
          
          
            Alle JGZ-taken     (-9 maanden – 19 jaar) 
          
          
            (…) 
          
          
            3) Zorgaanbieder via een aanbestedingsprocedure
          
        
        
          
            
              Zorgaanbieder 0-4 jarigen in de dorpen en de centrumwijken
            
          
          
            
              Zorgaanbieder 4-18 jarigen in de dorpen en de centrumwijken
            
          
        
        
          4)Inzet via subsidietraject.
        
        
      
    
    
      3.5.
      Op 18 april 2023 heeft de Gemeente aan Jong JGZ kenbaar gemaakt dat de Gemeente heeft besloten de jeugdgezondheidszorg voor 0-18 jarigen per 1 januari 2024 onder te brengen bij de GGD, door uitbreiding van de bestaande inbesteding. Daarbij heeft de Gemeente tevens besloten om een overgangstraject te starten voor de periode van 9 maanden.
      
    
    
      3.6.
      Het besluit van de Gemeente van 11 april 2023 ziet uitsluitend op het basispakket jeugdgezondheidszorg en niet op de plusproducten (jeugdgezondheidszorg-diensten buiten het basispakket om die de gemeente aanvullend kan afnemen tegen betaling) en voor opdrachten van het Waardenetwerk Breda (door de Gemeente gesubsidieerde diensten voor Breda Doet en de waardenetwerken). Ook na 1 januari 2024 verrichtte Jong JGZ nog plusproducten en opdrachten voor Waardenetwerk Breda voor de Gemeente. Laatstgenoemde opdrachten heeft Jong JGZ per 1 april 2024 overgedragen aan andere partijen. 
      
    
    
      3.7.
      Vanaf 1 januari 2024 is de uitvoering van de volledige (basis) jeugdgezondheidszorg binnen de gemeente Breda bij de GGD neergelegd.
      
    
    
      3.8.
      De GGD heeft vacatures geplaatst voor functies om voldoende mensen te hebben in het kader van de uitbreiding van haar taak vanaf de zomer van 2024. Dit waren breed uitgezette vacatures en niet specifiek voor functies voor de uitvoering van jeugdgezondheidszorg voor 0-4 jarigen in de centrumwijken van Breda. 
      
    
    
      3.9.
      Jong JGZ heeft in het najaar van 2023 een kort geding procedure gevoerd tegen de Gemeente, die erop gericht was om de uitvoering van het besluit van de Gemeente te voorkomen. Daaraan heeft Jong JGZ ten grondslag gelegd dat het besluit van de Gemeente tot inbesteding van de jeugdgezondheidszorg van kinderen van 0-4 jaar in de centrumwijken van de gemeente Breda onrechtmatig is jegens Jong JGZ. De voorzieningenrechter heeft bij vonnis van 23 november 2023 de vorderingen van Jong JGZ afgewezen.
      
    
    
      3.10.
      Vervolgens heeft Jong JGZ een bodemprocedure jegens de Gemeente gevoerd, waarin zij heeft gevorderd de tussen de Gemeente en de GGD gesloten overeenkomst met betrekking tot het verrichten van jeugdgezondheidszorg in de centrumwijken van Breda nietig te verklaren danwel te vernietigen en subsidiair de Gemeente te gebieden de overeenkomst op te zeggen. Voorts heeft Jong JGZ gevorderd om voor recht te verklaren dat de Gemeente onrechtmatig jegens Jong JGZ handelt, door haar geen eerlijke kans te bieden om mee te dingen naar de tussen de Gemeente en de GGD gesloten overeenkomst met betrekking tot het verrichten van jeugdgezondheidszorg en de Gemeente te veroordelen tot vergoeding van de door Jong JGZ gelden schade, ander op te maken bij staat. De rechtbank heeft de vorderingen van Jong JGZ bij vonnis van 5 februari 2025 afgewezen.
      
    
    
      3.11.
      Bij brief van 20 februari 2024 heeft Jong JGZ zich jegens GGD en ook jegens de gemeente op het standpunt gesteld dat de inbesteding als een overgang van onderneming kwalificeert in de zin van artikel 7:622 e.v. Burgerlijk Wetboek (BW). Als gevolg daarvan zijn de bij deze activiteiten betrokken werknemers van Jong JGZ volgens Jong JGZ van rechtswege overgegaan op de GGD. 
      
    
    
      3.12.
      De GGD en de Gemeente hebben zich verzet tegen het standpunt van Jong JGZ.
      
    
  
  
    
      4Het geschil
    
    
      4.1.
      Jong JGZ vordert, bij vonnis, uitvoerbaar bij voorraad:
      
      
        I. te verklaren voor recht dat het (doen) voortzetten van de jeugdgezondheidszorgactiviteiten van Jong JGZ in Breda en omstreken door of namens de gemeente Breda en/of de GGD West-Brabant heeft te gelden als een overgang van onderneming ingevolge het bepaalde in de artikelen 7:662 e.v. Burgerlijk Wetboek, waardoor alle bij de activiteit betrokken werknemers zoals opgenomen in productie 12 van de dagvaarding met ingang van 1 januari 2024 met behoud van arbeidsvoorwaarden in dienst zijn van GGD West-Brabant, waarbij laatstgenoemde de sindsdien gebruikelijk aan haar werknemers toegekende loonsverhogingen ook aan deze werknemers dient te voldoen;
      
      
      
        II. te verklaren voor recht dat de GGD en/of de Gemeente toerekenbaar tekort geschoten is/zijn in de nakoming van hun contractuele verplichtingen jegens Jong JGZ, dan wel onrechtmatig heeft/hebben gehandeld jegens haar vanwege de in het lichaam van deze dagvaarding gestelde feiten en omstandigheden;
      
      
      
        III. de GGD en/of de Gemeente (hoofdelijk) te veroordelen tot vergoeding van de hierdoor door Jong JGZ geleden schade, op te maken bij staat;
      
      
      
        IV. de GGD en/of de Gemeente te veroordelen tot betaling van de proceskosten, vermeerderd met wettelijke rente te en nakosten.
      
      
      
        
          Grondslag vorderingen 
        
      
    
    
      4.2.
      Jong JGZ legt – kort samengevat – het volgende aan haar vorderingen ten grondslag. De ‘inbesteding’ van de opdracht van de Gemeente tot uitvoering van de jeugdgezondheidszorg voor kinderen van 0-4 jaar in de stad Breda door de GGD, dient als een overgang van onderneming te worden gekwalificeerd. De GGD zet de onderneming (een lopend bedrijf) voort; de opdracht wordt ononderbroken voorgezet door de zelfde partij, de activiteiten (en de aard van de onderneming) en de klantenkring blijven dezelfde en de voor de uitvoering van de opdracht onontbeerlijke knowhow zijn overgenomen. Daarmee is de identiteit van de onderneming behouden gebleven. 
      
    
    
      4.3.
      De Gemeente had de ‘inbesteding’ – conform de overeenkomst van 29 december 2022 tussen de Gemeente en Jong JGZ – al moeten vormgeven als een overgang van onderneming, of had er tenminste voor moeten zorgen dat alle betrokken werknemers zouden overgaan op GGD. Zij is daarin tekort geschoten jegens Jong JGZ. De GGD handelt bovendien onrechtmatig jegens Jong JGZ door van deze wanprestatie te profiteren en door de overgang van onderneming te ontkennen. De GGD heeft de kwetsbare werknemers, waaronder de zieken, bij Jong JGZ achtergelaten, heeft een sollicitatieprocedure opgezet terwijl dat niet hoorde en heeft minder gunstige arbeidsvoorwaarden aangeboden. Hierdoor heeft Jong JGZ schade geleden en zal zij in de toekomst nog meer schade lijden.
      
      
        
          Verweer GGD
        
      
    
    
      4.4.
      De GGD concludeert tot niet-ontvankelijkheid van Jong JGZ, dan wel tot afwijzing van de vorderingen van Jong JGZ, met uitvoerbaar bij voorraad te verklaren veroordeling van Jong JGZ in de kosten van deze procedure. De GGD legt – kort samengevat – aan haar verweer het volgende ten grondslag. 
    
    
      4.5.
      
        De GGD betwist dat er sprake is van een overgang van onderneming. 
        De situatie waarin de GGD de opdracht krijgt tot uitbreiding van de haar opgedragen wettelijke taak, terwijl Jong JGZ als latende partij de aan haar aanbestede opdracht per 1 januari 2024 kwijtraakt, laat zich het best vergelijken met zaken waarin sprake is van zogenoemde ‘contractswissel’. In een zaak als deze, waarin sprake is van een arbeidsintensieve sector, wordt volgens vaste jurisprudentie doorslaggevende betekenis toegekend aan de criteria ‘overname wezenlijk personeel’ en ‘waarde overgedragen materiële activa’. Daarvan is geen sprake. 
      
      
    
    
      4.6.
      De GGD betwist verder dat de Gemeente tekort is geschoten in de nakoming van enige contractuele verplichting jegens Jong JGZ, zodat de GGD daarvan ook niet op onrechtmatige wijze van kan hebben geprofiteerd. Voor zover de Gemeente wel toerekenbaar tekort geschoten zou zijn heeft de GGD daarvan niet op onrechtmatige wijze geprofiteerd. De GGD is op grond van de gemeenschappelijke regeling immers gehouden om uitvoering te geven aan de haar door de Gemeente opgedragen taken. Zij kan dit ook niet weigeren en verschilt daarmee met een marktpartij. Omdat de GGD hierin geen eigen keus heeft te maken, kan zij niet onrechtmatig jegens Jong JGZ hebben gehandeld. 
      
    
    
      4.7.
      Bovendien voert de GGD aan dat enkel Jong JGZ optreedt als procespartij in deze procedure. De werknemers van Jong JGZ beroepen zich niet op overgang van onderneming. Als de werknemers niet (mee)procederen tegen de GGD en niet zelf claimen dat ze over hadden moeten/willen gaan naar de GGD, is er ook geen gerechtvaardigde grond voor Jong JGZ om zich achteraf op overgang van onderneming te beroepen. 
      
      
        
          Verweer Gemeente 
        
      
    
    
      4.8.
      De Gemeente concludeert tot afwijzing van de vorderingen van Jong JGZ, met uitvoerbaar bij voorraad te verklaren veroordeling van Jong JGZ in de kosten van deze procedure. De Gemeente legt – kort samengevat – aan haar verweer het volgende ten grondslag.
      
    
    
      4.9.
      De Gemeente is van mening dat op haar geen verplichting rustte om het ertoe te leiden dat in het kader van de transitie van jeugdgezondheidszorg naar de GGD sprake zou zijn van overgang van onderneming, danwel dat de GGD het betreffende personeel van Jong JGZ zou overnemen. Een dergelijke verplichting volgt niet uit de overeenkomst van opdracht en de aanbestedingsstukken. Bovendien is het aan Jong JGZ zelf te wijten dat, ondanks het initiatief van de Gemeente daartoe, niet tot afspraken met de GGD is gekomen over de overname van personeel. Tot het kort geding vonnis van 28 november 2023, heeft Jong JGZ geweigerd mee te werken aan de transitie per 1 januari 2024. Hierdoor heeft zij de GGD gedwongen zich zelfstandig voor te bereiden op de transitie en kon de Gemeente de GGD ook niet stimuleren tot overname van personeel. Voor zover de Gemeente toch enige contractuele verplichting zou hebben gehad, zou het een inspanningsverplichting betreffen, die door de Gemeente is nagekomen. 
      
    
    
      4.10.
      De Gemeente betwist verder dat zij onrechtmatig heeft gehandeld jegens JGZ. Jong JGZ benoemt op geen enkele wijze met welke norm de Gemeente in strijd zou hebben gehandeld, laat staan uit welke specifieke feiten die normschending zou blijken. Jong JGZ heeft niet voldaan haar stelplicht. Verder betwist de Gemeente de hoogte van de gestelde schade en betwist zij (hoofdelijk) aansprakelijk te zijn voor vergoeding daarvan.
      
    
    
      4.11.
      Voor zover Jong JGZ stelt dat sprake is van een overgang van onderneming, voert de Gemeente aan dat zij hier buiten staat. Indien sprake zou zijn van een overgang van onderneming zouden de werknemers namelijk niet in dienst zijn gekomen van De Gemeente maar bij de GGD. Omdat Jong JGZ de Gemeente hierop wel aanspreekt, voert de Gemeente verweer tegen de gestelde overgang van onderneming. Zij stelt daartoe dat van een overgang van onderneming geen sprake is, nu niet aan de vereiste criteria is voldaan. 
      
    
    
      4.12.
      Op de stellingen van partijen wordt hierna, voor zover nodig, nader ingegaan.
      
    
  
  
    
      5De beoordeling
    
    
      5.1.
      De kantonrechter zal allereerst ingaan op het door de GGD gevoerde verweer dat de werknemers van Jong JGZ zich er niet op (hebben) beroepen dat er sprake is van overgang van onderneming als gevolg waarvan zij in dienst zijn bij de GGD, zodat zij geen gerechtvaardigde grond hebben om zich op overgang van onderneming te beroepen. De kantonrechter leest dit verweer aldus, dat Jong JGZ geen redelijk belang heeft bij het instellen van haar vorderingen als bedoeld in artikel 3:303 BW, hetgeen tot gevolg heeft dat Jong JGZ niet-ontvankelijk moet worden verklaard. De kantonrechter volgt de GGD niet in haar verweer. Zoals Jong JGZ terecht aanvoert, is Jong JGZ bevoegd de onderhavige vorderingen in te stellen zowel omdat zij daarbij zelf belang heeft – in dit verband is relevant dat Jong JGZ heeft aangevoerd dat zij schade heeft geleden – als ter bescherming van haar werknemers. Het feit dat de werknemers nog geen procedure zijn gestart neemt niet weg dat zij dit alsnog kunnen doen. De kantonrechter gaat dan ook over tot een inhoudelijke behandeling van de zaak.
      
      
        
          Overgang van onderneming
        
      
    
    
      5.2.
      
        Tussen partijen is allereerst in geschil of de werknemers die werkzaam waren bij Jong JGZ in de jeugdgezondheidzorg voor 0-4 jarigen bij Jong JGZ in dienst zijn gebleven, of dat er sprake is van overgang van onderneming, waardoor de betreffende werknemers met ingang van 1 januari 2024 van rechtswege bij de GGD in dienst zijn gekomen.
        Jong JGZ stelt dat dit laatste het geval is en vordert te dien aanzien een verklaring voor recht. 
      
      
    
    
      5.3.
      
        De kantonrechter stelt bij de beoordeling van deze vordering het volgende voorop. 
        Tijdens de zitting heeft de Jong JGZ desgevraagd verklaard dat deze vordering uitsluitend is gericht tegen de GGD en niet tegen de Gemeente. Gelet daarop zal de kantonrechter dit deel van de vordering jegens de Gemeente afwijzen. Dit brengt met zich dat bij de beoordeling of sprake is van overgang van onderneming uitsluitend het verweer van de GGD zal worden besproken. 
      
      
    
    
      5.4.
      Bij de beoordeling van dit geschil zijn de artikelen 7:662 e.v. BW van belang. Deze artikelen zijn gebaseerd op de Europese richtlijn 2001/23/EG inzake de onderlinge aanpassing van wetgevingen van lidstaten betreffende het behoud van de rechten van de werknemers bij overgang van onderneming.
      
    
    
      5.5.
      Van een overgang van onderneming is sprake als:
      - een duurzame economische eenheid (i);
      - die haar identiteit behoudt (iii)
      overgaat
      - ten gevolge van een overeenkomst, fusie of een splitsing (ii).
      
      i. i) Duurzame economische eenheid
      
    
    
      5.6.
      Volgens vaste rechtspraak van het Hof van Justitie van de Europese Unie (hierna te noemen: HvJ EU) verwijst het begrip ‘eenheid’ naar een georganiseerd geheel van personen en elementen, waarmee een economische activiteit met een eigen doelstelling kan worden uitgeoefend. 
      
    
    
      5.7.
      De kantonrechter overweegt dat in deze zaak de activiteit ziet op de uitvoering van jeugdgezondheidszorg voor 0-4 jarigen in opdracht van de Gemeente in de centrumwijken van Breda. Naar het oordeel van de kantonrechter kan het geheel van werknemers dat bij Jong JGZ was belast met deze zorg in de centrumwijken van Breda als een duurzame economische eenheid worden aangemerkt. De zorg werd namelijk verricht door een groep werknemers, met een eigen doelstelling, te weten het verlenen van gezondheidszorg aan klanten van 0-4 jaar. Voorts vond de zorg plaats op verschillende locaties in gebouwen van Jong JGZ. Daarmee is aan het vereiste dat sprake moet zijn van een duurzame economische eenheid voldaan.
      
      
        
          ii) Overeenkomst
        
      
      
    
    
      5.8.
      
        Het begrip “overeenkomst” wordt in dit kader zeer ruim geïnterpreteerd. 
        In deze zaak is sprake van de situatie waarin de GGD van de Gemeente de opdracht heeft gekregen tot uitbreiding van de haar opgedragen wettelijke taak; het onderdeel van de opdracht die Jong JGZ van de Gemeente had gekregen, te weten het verrichten van jeugdgezondheidszorg aan 0-4 jarigen, zal voortaan door de GGD worden uitgevoerd. Het gaat met andere woorden om het verlenen van zorg die de Gemeente eerst heeft uitbesteed aan Jong JGZ en die zij voortaan zelf gaat doen (via de door haar ingestelde GGD). Dit inbesteden kwalificeert als een overeenkomst van insourcing. Dit valt onder de reikwijdte van het begrip “overeenkomst”. Hiervoor is niet nodig dat Jong JGZ en de GGD een directe contractuele band hebben. Zie ook HVJ 10 december 1998 JAR 1999/16, HvJ EG 17 december 1987, NJ 1989, 674, kantonrechter Amsterdam 22 februari 2007 JAR 2007/146. Echter, niet iedere insourcing leidt tot een overgang van onderneming. Het enkele feit dat voorheen door Jong JGZ en thans door de Gemeente zelf (via ‘haar’ GGD) te verlenen zorgactiviteiten aan 0-4 jarigen dezelfde zijn, is dus onvoldoende om aan te nemen dat sprake is van een overgang van onderneming. Voor het antwoord op de vraag of er sprake is van een overgang is het beslissende criterium of de identiteit van de onderneming bewaard blijft.
      
      
      
        
          iii) Behoud identiteit
        
      
      
    
    
      5.9.
      Volgens vaste rechtspraak van het HvJ EU blijkt het behoud van identiteit met name uit het daadwerkelijk voortzetten of hervatten van dezelfde of soortgelijke activiteiten door de nieuwe ondernemer. Daarbij moet rekening worden gehouden met alle feitelijke omstandigheden, zoals de aard van de betrokken onderneming of vestiging, het al dan niet overdragen van materiële activa zoals gebouwen en roerende goederen, de waarde van de immateriële activa op het tijdstip van de overdracht, het al dan niet overnemen van vrijwel al het personeel door de nieuwe ondernemer, het al dan niet overdragen van de klantenkring, de mate waarin de voor en na de overdracht verrichte activiteiten met elkaar overeenkomen en de duur van een eventuele onderbreking van die activiteiten. Deze zogenaamde Spijkers-factoren (HvJ EU, 18 maart 1986, C-24/85, ECLI:NL:XX:1986:AC8669, NJ 1987/502) zijn slechts deelaspecten en mogen niet afzonderlijk worden beoordeeld, maar moeten tezamen een beeld opleveren, dat antwoord geeft op de vraag of sprake is van overgang van een onderneming (HvJ EU, 20 januari 2011, ECLI:EU:2011:24 (Clece/Martin Valor). De identiteit van een economische eenheid, waarbij arbeidskrachten de voornaamste factor zijn, kan worden behouden wanneer het grootste deel van het personeel van die eenheid door de gestelde verkrijger wordt overgenomen (HvJ EU van 11 juli 2018, C-60/17, ECLI:EU:C:2018:559). Als er sprake is van identiteitsbehoud, dan gaat al het personeel automatisch mee over.
      
    
    
      5.10.
      Gezien het voorgaande is de te beantwoorden vraag of de werkzaamheden van medewerkers in de jeugdgezondheidszorg voor 0-4 jarigen (de consultatiebureaus) met behoud van identiteit heeft plaatsgevonden, hetgeen moet worden beoordeeld naar het moment van de overdracht, dus per 1 januari 2024. De kantonrechter beantwoordt deze vraag negatief. Dit wordt als volgt gemotiveerd.
      
      
        
          Aard van de onderneming
        
      
      
    
    
      5.11.
      
        Dat de GGD per 1 januari 2024 (mede) dezelfde dienstverlening verricht als Jong JGZ heeft gedaan, namelijk het leveren van zorg aan 0-4 jarigen, staat niet ter discussie. 
        Dat Jong JGZ in opdracht van de Gemeente ook andere zogenoemde ‘plusproducten’ en opdrachten voor het Waardenetwerk verrichtte doet daaraan niet af. 
        Het feit dat er sprake is van dezelfde dienstverlening is echter, gelet op hetgeen hiervoor is overwogen, op zichzelf onvoldoende om te concluderen dat er sprake is van overgang van onderneming.
      
      
      
        
          Mate waarin de voor en na de overdracht verrichte activiteiten met elkaar overeenkomen.
        
      
    
    
      5.12.
      De kantonrechter is met Jong JGZ van oordeel dat moet worden aangenomen dat de wijze waarop de GGD haar werkzaamheden ten aanzien van de jeugdgezondheidszorg een 0-4 jarigen inricht, overeenkomt met de wijze waarop Jong JGZ deze heeft verricht en dat ook de mate waarin de activiteiten plaatsvindt (nagenoeg) hetzelfde is.
      
      
        
          Duur van de onderbreking van de activiteiten
        
      
    
    
      5.13.
      De GGD heeft niet, althans onvoldoende weersproken dat de activiteiten van JGZ (het verlenen van zorg aan 0-4 jarigen) na 1 januari 2024 zonder onderbreking zijn voortgezet.
      
      
        
          Overdragen van de klantenkring
        
      
    
    
      5.14.
      
        Naar het oordeel van de kantonrechter moet worden aangenomen dat de GGD de klantenkring van Jong JGZ per 1 januari 2024 heeft overgenomen. De GGD verleent immers zorg aan kinderen van 0-4 jaar, die voorheen door Jong JGZ werden behandeld. 
        Dit is echter inherent aan het feit dat dezelfde activiteiten door de Gemeente zijn geinsourced. Deze factor weegt daarom minder zwaar in de beoordeling of de identiteit van de onderneming behouden is gebleven. 
      
      
      
      
      
        
          Materiële activa
        
      
    
    
      5.15.
      
        Gesteld noch gebleken is dat Jong JGZ materiële activa (zoals gebouwen en roerende goederen) die noodzakelijk is voor de uitvoering van de opdracht, heeft overgedragen aan de GGD. Vaststaat dat de GGD de locaties die Jong JGZ gebruikte voor het uitvoeren van de jeugdgezondheidszorg niet heeft overgenomen. Pas ruim na 1 januari 2024, in maart 2024, heeft de GGD één locatie die voorheen door Jong JGZ werd gehuurd van de Gemeente alsnog in gebruik genomen door de GGD. Niet weersproken is dat deze locatie evenwel opnieuw is ingericht omdat deze niet voldeed aan de eisen van de GGD. 
        Anders dan Jong JGZ is de kantonrechter van oordeel dat voor zover er sprake is geweest van overdracht van de zorgdossiers van Jong JGZ aan de GGD (waarover hieronder meer) die zorgdossiers niet kwalificeren als materiële activa. Zoals de GGD terecht heeft aangevoerd gaat het bij materiële activa om tastbare en fysieke bezittingen van een organisatie die een economische waarde vertegenwoordigen. (Digitale) zorgdossiers kunnen niet als zodanig worden aangemerkt. 
      
      
      
        
          Waarde immateriële activa 
        
      
    
    
      5.16.
      Jong JGZ heeft gesteld dat voor de uitvoering van de opdracht (zorg)dossiers en de daarin neergelegde knowhow van belang zijn. Het onderwerp van de onderneming vormt immers de jeugdgezondheidszorg, dat wil zeggen, de zorg voor zeer jonge kinderen. Die kinderen hebben ieder een eigen (zorg)dossier bij Jong JGZ gehad. Zonder deze dossiers en de daarin besloten knowhow van JGZ kan – zo stelt Jong JGZ – het jeugdgezondheidszorgnetwerk in feite niet worden verricht en had de GGD niet kunnen voldoen aan de eis van continuïteit in de dienstverlening. Voorts zijn de door of met Jong JGZ gemaakte afspraken met (ouders van) cliënten doorgezet naar de GGD, die de onderhavige zorgactiviteiten vervolgens naadloos heeft voortgezet, aldus Jong JGZ. De kantonrechter volgt Jong JGZ niet in haar standpunt.
      
    
    
      5.17.
      Jong JGZ heeft niet weersproken dat de GGD per 1 januari 2024 niet beschikte over de zorgdossiers van Jong JGZ, omdat Jong JGZ daaraan (lange tijd) niet heeft willen meewerken en dat de GGD na verkregen toestemming van de jeugdigen (respectievelijk hun ouders/wettelijk vertegenwoordigers) toegang heeft verkregen tot de fysieke dossiers. De GGD heeft in dit verband gesteld dat de hulpverlener eigenaar is van het fysieke medisch dossier, maar dat de inhoud van de zorgdossiers evenwel toe behoort aan de jeugdigen. Zij hebben de inhoudelijke beschikkingsmacht over de informatie uit het zorgdossiers en bepalen wie daarover mag beschikken en hebben ook toestemming moeten geven aan de GGD om beschikking te krijgen over de inhoud van de dossiers. Nu Jong JGZ niet, althans niet gemotiveerd, heeft weersproken dat de door de GGD geschetste gang van zaken juist is, moet er van worden uitgegaan dat er geen sprake is geweest van overdracht van immateriële activa in de zin van zorgdossiers. 
      
    
    
      5.18.
      Evenmin is naar het oordeel van de kantonrechter sprake geweest van overdracht door Jong JGZ van aanwezige knowhow in de digitale zorgdossiers aan de GGD. Daarbij volgt de kantonrechter de GGD in haar stelling dat de dossiers enkel medische informatie en gegevens bevatten waaronder consultverslagen, adviezen aan ouders, registratie van vaccinaties en dergelijke en dat de GGD ook zonder deze informatie de zorg kan verlenen, gelet op haar eigen knowhow binnen de jeugdgezondheidszorg. 
      
      
      
      
        
          Overname van vrijwel al het personeel
        
      
    
    
      5.19.
      De kantonrechter overweegt dat in sectoren waarin arbeidskrachten de voornaamste factor zijn voor het uitoefenen van de activiteit – zoals in onderhavige zaak ook het geval – de onderneming haar identiteit behoudt wanneer niet alleen de activiteit wordt overgedragen, maar ook een wezenlijk deel, naar aantal en deskundigheid, van het personeelsbestand. De GGD heeft betwist dat een wezenlijk deel van het personeel – qua aantallen en deskundigheid – door de GGD is overgenomen. De kantonrechter oordeelt daarover het volgende.
      
    
    
      5.20.
      Jong JGZ stelt dat van haar 47 werknemers die werkzaam waren in de jeugdgezondheidszorg voor 0-4 jarigen er 22 in dienst zijn gekomen van de GGD. Ter onderbouwing daarvan heeft zij verwezen naar de als productie 12 bij de dagvaarding overgelegde lijst, waarin de betreffende werknemers (aangeduid met nummer en functie) geel zijn gearceerd. De kantonrechter constateert dat er sprake is van 17 geel gearceerde werknemers, in plaats van de door JGZ gestelde 22 werknemers. De GGD heeft betwist dat de lijst van Jong JGZ correct is en stelt dat er slechts 14 werknemers van Jong JGZ per 1 januari 2024 in dienst zijn getreden van de GGD voor het basispakket. Daarbij heeft de GGD aangevoerd dat diffuus is welke van de oud Jong JGZ werknemers binnen Jong JGZ óók plustaken en opdrachten voor het Waardenetwerk Breda verrichtten tot 1 januari 2024.
      
    
    
      5.21.
      De kantonrechter overweegt dat, indien al zou moeten worden uitgegaan van de juistheid van het door Jong JGZ gestelde aantal, dan niet gezegd kan worden dat qua aantal (17 van de 47 werknemers) een wezenlijk deel van de werknemers zijn overgenomen door GGD. Evenmin is gebleken dat qua deskundigheid een wezenlijk deel van de werknemers door de GGD zijn overgenomen. Zoals de GGD terecht stelt moet worden aangenomen dat jeugdartsen en ook de verpleegkundig specialisten een kerntaak hebben en de spil zijn van de jeugdgezondheidszorg. Hetzelfde geldt naar het oordeel van de kantonrechter ook voor de verpleegkundigen, gelet op het feit dat uit de door Jong JGZ overgelegde lijst blijkt dat het overgrote deel van het personeel van Jong JGZ in de jeugdgezondheidszorg van 0-4 jarigen verpleegkundigen betreft. Vast staat dat geen van de bij JGZ werkzame artsen bij de GGD in dienst zijn getreden en dat van de 29 verpleegkundigen er 13 bij de GGD in dienst zijn getreden. Verder heeft de (enige) verpleegkundig specialist voor 1 januari 2024 besloten om elders te gaan werken. Gelet op het voorgaande is niet voldaan aan het criterium van overname van bijna al het personeel. 
      
    
    
      5.22.
      
        De kantonrechter komt, alle hiervoor besproken ‘Spijkerscriteria’ in onderlinge samenhang afwegend tot het oordeel dat er geen sprake is van overgang van onderneming. Zoals hiervoor vastgesteld zijn geen materiële activa, danwel immateriële activa van waarde overgedragen. Evenmin is sprake van de situatie dat – qua aantallen en deskundigheid – een wezenlijk deel van de werknemers door de GGD zijn overgenomen.
        Weliswaar zijn de activiteiten door de GGD ononderbroken voortgezet en is het klantenbestand van Jong JGZ overgegaan naar de GGD, dat is echter onvoldoende om identiteitsbehoud van de onderneming te kunnen aannemen.  
      
      
    
    
      5.23.
      Voorgaande leidt tot de conclusie dat de gevorderde verklaring voor recht dat het (doen) voortzetten van de jeugdgezondheidszorgactiviteiten van Jong JGZ in Breda en omstreken door de GGD heeft te gelden als een overgang van onderneming wordt afgewezen. 
      
      
        
          Toerekenbare tekortkoming in de nakoming/onrechtmatig handelen
        
      
    
    
      5.24.
      
        De kantonrechter stelt bij de beoordeling van de gevorderde verklaring voor recht, onder punt ii van het petitum, het volgende voorop.
        Voor zover de gevorderde verklaring voor recht ook ziet op een toerekenbare tekortkoming door de GGD, heeft Jong JGZ daartoe onvoldoende (onderbouwd) gesteld. Hetzelfde geldt ten aanzien van het gestelde onrechtmatig handelen aan de zijde van de Gemeente. Gelet daarop zal in het navolgende uitsluitend worden beoordeeld of sprake is van een toerekenbare tekortkoming aan de zijde van de Gemeente en (vervolgens) of sprake is van onrechtmatig handelen door de GGD. 
      
      
    
    
      5.25.
      Jong JGZ stelt dat de Gemeente te kort is geschoten in de nakoming van haar contractuele verplichtingen jegens Jong JGZ. Op grond van de overeenkomst van opdracht voor het jaar 2023, waarvoor de Gemeente een aanbesteding heeft georganiseerd, is de Gemeente verplicht (geweest) om het ertoe te leiden dat bij de transitie van het betreffende deel van de jeugdgezondheidszorg van Jong JGZ naar de GGD sprake zou zijn van overgang van onderneming. In ieder geval had de Gemeente ervoor moeten zorgen dat het betrokken personeel zou worden overgenomen. De Gemeente betwist dat er contractuele verplichting bestaat op grond waarvan zij gehouden is om te zorgen voor overname van het personeel van JGZ. De kantonrechter volgt de Gemeente in haar verweer en motiveert dit als volgt.
      
    
    
      5.26.
      
        Jong JGZ baseert haar stelling op de offerteaanvraag van de Gemeente 
        die aan de overeenkomst van 29 december 2022 vooraf is gegaan, waarin in artikel 1.4.2. is opgenomen dat bij het overgaan naar de GGD of andere zorgaanbieder sprake is van ‘overgang van onderneming’ (en in ieder geval overname van personeel). Naar het oordeel van de kantonrechter kan aan voornoemde zin niet de verplichting voor de Gemeente worden afgeleid om zorg te dragen voor overname van het personeel van JGZ door de nieuwe uitvoerder van de jeugdgezondheidszorg. Hierbij is van belang dat de offerteaanvraag is gepubliceerd als onderdeel van een Europese aanbestedingsprocedure. Dit brengt mee dat deze moet worden uitgelegd aan de hand van de zogenaamde cao-norm. Dit betekent dat voor de uitleg van bepalingen in de offerteaanvraag moet worden gekeken naar de bewoording daarvan, gelezen in het licht van de gehele tekst van de offerteaanvraag. Daarbij komt het aan op de betekenis die – naar objectieve maatstaven – volgt uit de bewoording waarin de stukken zijn gesteld en de zin die een redelijk geïnformeerd en normaal oplettende inschrijver daaraan mocht toekennen. 
      
      
    
    
      5.27.
      Toegepast op artikel 1.4.2. van de offerteaanvraag moet worden geoordeeld dat Jong JGZ daaruit, als redelijk geïnformeerde en normaal oplettende inschrijver, niet kon opmaken dat de Gemeente ervoor zou zorgen dat personeel bij het einde van de opdracht zou worden overgenomen door de opvolgend opdrachtnemer. 
      
    
    
      5.28.
      Hoewel uit de tekst van artikel 1.4.2. lijkt te volgen dat er bij het overgaan naar de GGD of andere zorgaanbieder sprake is van overgang van onderneming, had een redelijk geïnformeerde en oplettend schrijver moeten begrijpen dat de Gemeente niet eenzijdig kan bepalen of in de toekomst aan de definitiebepaling zou worden voldaan. Over eventuele  contractuele verplichtingen is in de offerteaanvraag ook niets vermeld. Daar komt bij dat de zin moet worden beschouwd in de gehele context van de offerteaanvraag en de overige aanbestedingsdocumenten. In de offerteaanvraag (paragraaf 1.4.3.) wordt beschreven dat er in 2023 een besluit zal worden genomen over de wijze waarop de jeugdgezondheidszorg vanaf 2024 zal worden ingericht en dat de Gemeente daarvoor in 2023 een afweging zal maken tussen de vier geschetste scenario’s. Hieruit volgt dat 2023 voor de Gemeente als tussenjaar werd beschouwd, welke tijd de Gemeente nodig had om tot een besluitvorming te kunnen komen voor de jeugdgezondheidszorg op de lange termijn. Gelet daarop moet het er naar het oordeel van de kantonrechter voor worden gehouden dat de Gemeente in het belang van de zorgcontinuïteit aandacht vroeg voor het behoud van locaties en voldoende personeel gedurende het tussenjaar 2023 en dat de zin dus geen betrekking heeft op de eventuele transitie die zich in 2024 zou voordoen. 
      
    
    
      5.29.
      In dit verband heeft de Gemeente aangevoerd dat zij wilde voorkomen dat er in 2023 sprake zou zijn van (grote) veranderingen in de uitvoering van de jeugdgezondheidszorg, in de wetenschap dat er vanaf 2024 opnieuw veranderingen zouden kunnen optreden. Het risico op dergelijke veranderingen zouden groter zijn indien de aanbesteding zou worden gewonnen door een andere zorgaanbieder dan Jong JGZ. In dat kader heeft de Gemeente onder meer aandacht gevraagd voor overgang van onderneming en in ieder geval personeel. Overgang van opdracht naar een nieuwe opdrachtgever zou immers het risico opleveren dat een nieuwe zorgaanbieder nog niet over voldoende locaties of personeel zou kunnen beschikken om de jeugdgezondheidszorg te kunnen continueren. Dit risico zou gemitigeerd kunnen worden indien locaties en personeel van Jong JGZ zouden worden overgenomen. 
      
    
    
      5.30.
      Bezien in deze context is duidelijk dat uit de passage niet kon worden opgemaakt dat de Gemeente zich ertoe verbond om bij het einde van de opdracht voor het tussenjaar 2023 ervoor te zorgen dat sprake zou zijn van overgang van onderneming, danwel een nieuwe opdrachtnemer ertoe te verplichten personeel over te nemen. 
      
    
    
      4.31.
      Aan de zin in de offerteaanvraag kunnen dus niet de consequenties worden verbonden die Jong JGZ voorstelt. Dit geldt temeer nu enige nadere uitwerking van dergelijke verplichtingen in de overeenkomst van opdracht ontbreekt. 
      
    
    
      5.32.
      Voorgaande leidt tot de conclusie dat op de Gemeente geen contractuele verplichting rustte om ervoor de zorgen dat de GGD het personeel van Jong JGZ zou overnemen. Voor zover die verplichting er wel zou zijn geweest, volgt de kantonrechter de Gemeente in haar standpunt dat dit hoogstens een inspanningsverplichting zou kunnen betreffen – om de redenen zoals door de Gemeente genoemd – waaraan de Gemeente heeft voldaan.
      
    
    
      5.33.
      Uit de standpunten en de processtukken blijkt genoegzaam dat Jong JGZ zich al spoedig na het besluit van de Gemeente tot inbesteding van de volledige jeugdgezondheidszorg aan de GGD, heeft verzet tegen het besluit van het college om de gehele jeugdgezondheidszorg onder te brengen bij de GGD en niet heeft willen meewerken aan de transitie. Zo heeft zij de Gemeente uitdrukkelijk verboden om enige informatie met de GGD te delen over onder meer locaties, ICT en HR. Pas na het vonnis in kort geding van 23 november 2023 is Jong JGZ alsnog bereid geweest om mee te werken aan de transitie. Op dat moment had de GGD al zelfstandig voor voldoende personeel, locaties en overige bedrijfsmiddelen gezorgd. Gelet op deze omstandigheden, kan van een tekortkoming in de nakoming zijdens de Gemeente danwel de GGD geen sprake zijn.
      
      
      
        
          Onrechtmatig handelen GGD
        
      
    
    
      5.34.
      Hiervoor is geoordeeld dat op de Gemeente geen contractuele verplichting rustte om ervoor de zorgen dat de GGD het personeel van Jong JGZ zou overnemen, zodat van een toerekenbare tekortkoming in de nakoming zijdens de Gemeente geen sprake kan zijn. Reeds om die reden kan geen sprake zijn van de situatie dat de GGD op onrechtmatige wijze heeft geprofiteerd van de tekortkoming door Gemeente. 
      
    
    
      5.35.
      Voorgaande leidt tot de conclusie dat de gevorderde verklaring die ziet op de toerekenbare tekortkoming en/of het onrechtmatig handelen van de Gemeente danwel de GGD moet worden afgewezen. Dit leidt ertoe dat de daaruit voortvloeiende vordering tot vergoeding van door Jong JGZ geleden schade geen bespreking meer behoeft en dat deze vordering eveneens wordt afgewezen. 
      
    
    
      5.36.
      Jong JGZ is in het ongelijk gesteld en moet daarom de proceskosten (inclusief nakosten) betalen. De proceskosten van GGD en Gemeente Breda worden (voor ieder afzonderlijk) begroot op:
      
        
          
          
          
          
          
            
              
                - salaris gemachtigde
              
              
                €
              
              
                1.086,00
              
              
                (2 punten × € 543,00)
              
            
            
              
                - nakosten
              
              
                €
              
              
                135,00
              
              
                (plus de kosten van betekening zoals vermeld in de beslissing)
              
            
            
              
                Totaal
              
              
                €
              
              
                1.221,00
              
              
                
                
              
            
          
        
      
    
    
      5.37.
      De gevorderde wettelijke rente over de proceskosten wordt toegewezen zoals vermeld in de beslissing.
      
    
  
  
    
      6De beslissing
    
    
      De kantonrechter
    
    
    
      6.1.
      wijst de vorderingen van Jong JGZ af,
      
    
    
      6.2.
      veroordeelt Jong JGZ in de proceskosten aan de zijde van de GGD vastgesteld op € 1.221,00 en aan de zijde van de Gemeente eveneens vastgesteld op € 1.221,00, te betalen binnen veertien dagen na aanschrijving daartoe, te vermeerderen met de kosten van betekening als Jong JGZ niet tijdig aan de veroordelingen voldoet en het vonnis daarna wordt betekend,
      
    
    
      6.3.
      veroordeelt Jong JGZ tot betaling van de wettelijke rente als bedoeld in artikel 6:119 BW over de proceskosten als deze niet binnen veertien dagen na aanschrijving zijn betaald,
      
    
    
      6.4.
      verklaart dit vonnis wat betreft de proceskostenveroordeling uitvoerbaar bij voorraad.
      
      
        Dit vonnis is gewezen door mr. Tilman-Knoester en in het openbaar uitgesproken op 24 september 2025.