ECLI:NL:RVS:2025:1996, Raad van State, 07-05-2025, 202204904/1/V3
Raad van State — Uitspraak 
Datum: 2025-05-07 00:00:00.000000
Rechtsgebied: Bestuursrecht; Vreemdelingenrecht

Samenvatting: Bij besluit van 27 augustus 2021 heeft de staatssecretaris van Justitie en Veiligheid een aanvraag van appellant om haar een verblijfsvergunning asiel voor onbepaalde tijd te verlenen, afgewezen. Ook heeft hij geweigerd appellant ambtshalve een verblijfsvergunning regulier voor bepaalde tijd te verlenen. Appellant heeft de Nigeriaanse nationaliteit. Zij heeft onder andere aan haar asielaanvraag ten grondslag gelegd dat zij Nigeria is ontvlucht, omdat zij daar ritueel zal worden geofferd. De minister acht dit niet geloofwaardig. Verder vreest appellant bij terugkeer te worden gedood door een mensenhandelaar, met wiens hulp zij Nigeria is ontvlucht en naar Europa is gebracht. De minister van Asiel en Migratie acht geloofwaardig dat appellant slachtoffer is geworden van mensenhandel en een resterende geldschuld heeft bij de mensenhandelaar. Desondanks heeft zij de aanvraag afgewezen. Volgens de minister heeft appellant namelijk niet aannemelijk gemaakt dat zij bij terugkeer naar Nigeria een reëel risico loopt op ernstige schade door represailles van mensenhandelaren.

202204904/1/V3.
    Datum uitspraak: 7 mei 2025
    AFDELING
    BESTUURSRECHTSPRAAK
    Uitspraak op het hoger beroep van:
    [appellant],
    appellant,
    tegen de uitspraak van de rechtbank Den Haag, zittingsplaats Utrecht, van 26 juli 2022 in zaak nr. NL21.14976 in het geding tussen:
    appellant
    en
    de minister van Asiel en Migratie.
    Procesverloop
    Bij besluit van 27 augustus 2021 heeft de staatssecretaris van Justitie en Veiligheid een aanvraag van appellant om haar een verblijfsvergunning asiel voor onbepaalde tijd te verlenen, afgewezen. Ook heeft hij geweigerd appellant ambtshalve een verblijfsvergunning regulier voor bepaalde tijd te verlenen.
    Bij uitspraak van 26 juli 2022 heeft de rechtbank het daartegen door appellant ingestelde beroep ongegrond verklaard.
    Tegen deze uitspraak heeft appellant, vertegenwoordigd door mr. J.A. Pieters, advocaat in Utrecht, hoger beroep ingesteld.
    De staatssecretaris heeft op verzoek van de Afdeling een schriftelijke uiteenzetting gegeven. Appellant heeft daarop gereageerd.
    De Afdeling heeft de zaak op een zitting behandeld op 11 maart 2025, waar appellant, vertegenwoordigd door haar gemachtigde, en de minister, vertegenwoordigd door mr. P.P. Zweedijk, zijn verschenen. Verder is I. Onwuegbuchu als tolk verschenen. Deze zaak is gelijktijdig behandeld met zaak nr. 202404852/1/V3.
    Overwegingen
    Inleiding
    1.       Appellant heeft de Nigeriaanse nationaliteit. Zij heeft onder andere aan haar asielaanvraag ten grondslag gelegd dat zij Nigeria is ontvlucht, omdat zij daar ritueel zal worden geofferd. De minister acht dit niet geloofwaardig. Verder vreest appellant bij terugkeer te worden gedood door een mensenhandelaar, met wiens hulp zij Nigeria is ontvlucht en naar Europa is gebracht. De minister acht geloofwaardig dat appellant slachtoffer is geworden van mensenhandel en een resterende geldschuld heeft bij de mensenhandelaar. Desondanks heeft zij de aanvraag afgewezen. Volgens de minister heeft appellant namelijk niet aannemelijk gemaakt dat zij bij terugkeer naar Nigeria een reëel risico loopt op ernstige schade door represailles van mensenhandelaren.
    Naar het oordeel van de Afdeling heeft de rechtbank ten onrechte geoordeeld dat de minister dit standpunt deugdelijk heeft gemotiveerd. De Afdeling legt hierna uit hoe zij tot dit oordeel komt.
    Achtergrond van deze uitspraak
    2.       Voor een goed begrip van deze uitspraak is de uitspraak van de Afdeling van 23 november 2023, ECLI:NL:RVS:2023:4346, van belang. Die uitspraak gaat over het risico dat slachtoffers van mensenhandel bij terugkeer naar Nigeria worden onderworpen aan represailles door mensenhandelaren. In die uitspraak staat het algemeen ambtsbericht Nigeria van januari 2023 van het ministerie van Buitenlandse Zaken (hierna: het AA 2023), centraal. In het AA 2023 is op pagina 88 de volgende passage te lezen:
    "Alle geraadpleegde bronnen gaven aan dat slachtoffers van mensenhandel het risico lopen op represailles. Dit kan zijn omdat zij hun schulden nog niet hebben afbetaald, of om te voorkomen dat het slachtoffer meewerkt aan vervolging van de mensenhandelaars en -smokkelaars. Volgens een vertrouwelijke bron zijn mensensmokkel- en mensenhandel netwerken vanuit Nigeria, meer dan die uit andere landen, onderling zeer verbonden van het begin tot het eind van de route. Hierdoor is het moeilijker voor de slachtoffers om de smokkelaars en -handelaars te ontlopen. Daarnaast zijn mensensmokkelaars en -handelaars vaak machtige en rijke personen, soms zelfs met politieke rugdekking."
    De Afdeling overwoog in haar uitspraak van 23 november 2023 dat het bij gebrek aan nadere informatie niet is uitgesloten dat deze passage zo moet worden gelezen dat alle terugkerende slachtoffers van mensenhandel in Nigeria het risico lopen op represailles. Zij oordeelde dat de minister moet uitleggen wat deze passage betekent voor het reëel risico op ernstige schade voor vreemdelingen met een geloofwaardig bevonden relaas over mensenhandel die terugkeren naar Nigeria.
    2.1.    In de schriftelijke uiteenzetting van de minister staat dat zij naar aanleiding van de uitspraak van 23 november 2023 het ministerie van Buitenlandse Zaken bij brief van 19 december 2023 heeft verzocht om nadere informatie over het risico op represailles tegen slachtoffers van mensenhandel. In reactie hierop heeft het ministerie bij brief van 21 maart 2024 een toelichting op het AA 2023 (hierna: de toelichting) gegeven. Het ministerie heeft benadrukt dat de toelichting niet moet worden gelezen als vervanging van de informatie uit het AA 2023, maar als aanvulling daarop. De toelichting is gevoegd bij de schriftelijke uiteenzetting. Partijen hebben op verzoek van de Afdeling zowel schriftelijk als op de zitting standpunten ingenomen over het AA 2023 en de toelichting.
    2.2.    De Afdeling geeft in deze zaak een oordeel over de betekenis van de informatie in het AA 2023 en de toelichting voor de beoordeling of slachtoffers van mensenhandel bij terugkeer naar Nigeria een reëel risico lopen op ernstige schade door represailles van mensenhandelaren. Dit doet zij ook met het oog op de beoordeling van vergelijkbare zaken. Hoewel het AA 2023 en de toelichting dateren van na de afwijzing van de aanvraag van appellant en niet aan de orde zijn geweest in de procedure bij de rechtbank, betrekt de Afdeling de informatie daarin bij de behandeling van dit hoger beroep, omdat het om stukken gaat waarmee het in beroep gevoerde debat wordt voortgezet.
    De uitspraak van de rechtbank en grief 1, over het risico op represailles door mensenhandelaren
    3.       De rechtbank heeft geoordeeld dat de minister zich terecht op het standpunt heeft gesteld dat sommige vreemdelingen meer te vrezen hebben voor represailles door mensenhandelaren dan anderen en dat appellant niet aannemelijk heeft gemaakt dat de vrees voor represailles in haar geval gegrond is. Naar het oordeel van de rechtbank heeft de minister namelijk niet ten onrechte ongeloofwaardig geacht dat appellant na haar ontsnapping door de mensenhandelaar is bedreigd. Daarbij heeft de rechtbank overwogen dat appellant de gestelde bedreigingen, via telefonisch contact en tekstberichten, niet met stukken kan onderbouwen en dat zij over de bedreigingen wisselend heeft verklaard.
    3.1.    Appellant komt in grief 1 op tegen dit oordeel. Zij betoogt dat de rechtbank niet heeft onderkend dat de minister met enkel het standpunt dat de bedreigingen na de ontsnapping van appellant ongeloofwaardig zijn, niet deugdelijk heeft gemotiveerd dat haar vrees voor represailles door mensenhandelaren ongegrond is. Omdat de minister geloofwaardig acht dat appellant het slachtoffer is van mensenhandel, moet de minister het risico op represailles volgens appellant beoordelen door een risicoanalyse te verrichten als bedoeld in de Country Guidance van Nigeria van 2021 (hierna: de Country Guidance Nigeria 2021) van het European Asylum Support Office (hierna: EASO), nu het European Union Agency for Asylum (hierna: het EUAA). Volgens appellant heeft de minister het besluit van 27 augustus 2021 niet deugdelijk gemotiveerd, omdat zij de in de Country Guidance Nigeria 2021 beschreven omstandigheden niet bij de besluitvorming heeft betrokken.
    Beoordeling
    4.       De Afdeling gaat onder 4.1 tot en met 4.1.2 in op de vraag of de minister een risicoanalyse moet verrichten als bedoeld in de Country Guidance Nigeria 2021, wanneer zij geloofwaardig acht dat een vreemdeling slachtoffer is van Nigeriaanse mensenhandelaren. Vervolgens gaat de Afdeling onder 4.2 tot en met 4.2.2 in op de betekenis bij die risicoanalyse van het AA 2023 en de toelichting daarop. Onder 4.3 en 4.3.1 legt de Afdeling uit waarom het besluit van 27 augustus 2021 niet deugdelijk is gemotiveerd.
    Beoordeling van grief 1 - moet de minister een risicoanalyse verrichten?
    4.1.    Gelet op artikel 11, eerste lid, van de Verordening (EU) 2021/2303 van 15 december 2021, inzake het Asielagentschap van de Europese Unie en tot intrekking van Verordening (EU) nr. 439/2010, coördineert het EUAA, om te zorgen voor meer convergentie bij de toepassing van de in de Kwalificatierichtlijn vastgestelde beoordelingscriteria, de inspanningen die de lidstaten leveren voor het ontwikkelen van een gemeenschappelijke analyse van de situatie in specifieke landen van herkomst en richtsnoeren ter ondersteuning van de lidstaten bij de beoordeling van relevante verzoeken om internationale bescherming. Uit het derde lid van dat artikel volgt dat de lidstaten bij de beoordeling van verzoeken om internationale bescherming, rekening moeten houden met de gemeenschappelijke analyse en richtsnoeren, onverminderd hun bevoegdheid om te besluiten op individuele verzoeken om internationale bescherming.
    4.1.1. De Country Guidance Nigeria 2021 is zo’n landspecifieke gemeenschappelijke analyse en heeft een bijbehorende richtsnoer. De gemeenschappelijke analyses verstrekken praktische handvatten om een individuele zaak te analyseren. Deze handvatten zijn gebaseerd op een aantal risicoprofielen voor Nigeriaanse asielzoekers. Het risicoprofiel voor slachtoffers van mensenhandel, waaronder gedwongen prostitutie, vermeldt bijvoorbeeld de volgende risico-beïnvloedende factoren: het bedrag van de ‘schuld’ aan mensenhandelaren, het machtsniveau en de capaciteit van de mensenhandelaren, kennis van de mensenhandelaren over de familie en de achtergrond van het slachtoffer, de leeftijd en gezinsstatus van het slachtoffer, de sociaaleconomische achtergrond en financiële middelen van het slachtoffer, het opleidingsniveau van het slachtoffer en de beschikbaarheid van een ondersteunend familiaal of ander netwerk of de betrokkenheid van de familie van het slachtoffer bij de mensenhandel.
    Partijen zijn het erover eens dat de minister, bij de beoordeling van de asielaanvragen van vreemdelingen die het slachtoffer zijn van Nigeriaanse mensenhandelaren, een risicoanalyse moet maken zoals is voorgeschreven in de Country Guidance Nigeria 2021, waarbij hij onder andere de beïnvloedende factoren betrekt. De minister heeft op de zitting bij de Afdeling namelijk bevestigd dat hij zo’n risicoanalyse moet verrichten als hij het relaas over mensenhandel van een vreemdeling geloofwaardig acht en de vreemdeling stelt te vrezen voor represailles door mensenhandelaren.
    4.1.2. De Afdeling merkt in dit kader op dat Verordening (EU) 2021/2013 nog niet in werking was getreden toen de minister het besluit van 27 augustus 2021 nam. Ook dateert de Country Guidance Nigeria 2021 van na dat besluit. De Country Guidance Nigeria 2019 dateert echter van voor dat besluit en verschilt wat betreft de beoordeling van het risico op represailles door mensenhandelaren niet van de versie uit 2021. Verder volgt ook uit overweging 10 van de considerans van de Procedurerichtlijn dat de lidstaten bij de tenuitvoerlegging van die richtlijn rekening moeten houden met de door het EASO ontwikkelde relevante richtsnoeren. Het toetsingskader was ten tijde van de besluitvorming dus niet anders.
    Beoordeling van grief 1 - de betekenis van het AA 2023 en de toelichting daarop
    4.2.    Uit de toelichting volgt dat er geen onderzoeken bekend zijn naar de schaal van represailles en uit de bewoordingen van de toelichting blijkt niet dat de vrees voor represailles voor alle slachtoffers van mensenhandel gegrond is. Uit het AA 2023 kan dan ook niet de conclusie worden getrokken dat ieder slachtoffer van mensenhandel bij terugkeer een reëel risico loopt op ernstige schade.
    4.2.1. Dit neemt niet weg dat de situatie die in de toelichting is geschetst, zorgelijk is. Uit de toelichting volgt dat het overgrote deel van de slachtoffers bij terugkeer hoge schulden heeft en dat het risico op fysieke represailles groter wordt naarmate de schuld hoger is. Verder volgt daaruit dat de mensenhandelaren tot het uiterste gaan om hun investering terug te krijgen, in gevallen waarin het slachtoffer zelf besloten had te vluchten en terug te keren naar huis. Dit uiterste kan fysieke mishandeling of moord betekenen, maar vaker dat slachtoffers door de politie of anderen namens de mensenhandelaar gevangen worden gehouden totdat de schuld is afbetaald. Ook zijn er gevallen bekend van slachtoffers die het, om hun schuld te vereffenen, als enige uitweg zagen om zich opnieuw te laten smokkelen, waardoor zij weer een risico liepen op uitbuiting. Over de duur van de represailles is in de toelichting vermeld dat er aan represailles pas een einde komt wanneer de mensenhandelaren vinden dat aan hun eisen is voldaan of als het slachtoffer erin slaagt uit handen van de mensenhandelaar te blijven.
    4.2.2. Hoewel uit het AA 2023 en de toelichting daarop niet volgt dat alle slachtoffers van mensenhandel bij terugkeer naar Nigeria een risico lopen op represailles, zal de minister bij het maken van een risicoanalyse rekening moeten houden met de kennelijke risico’s die slachtoffers van mensenhandelaren kunnen lopen bij terugkeer, wanneer zij hoge schulden hebben.
    Beoordeling van grief 1 - bevat het besluit van 27 augustus 2021 een risicoanalyse?
    4.3.    De minister heeft zich op de zitting bij de Afdeling op het standpunt gesteld dat er impliciet een risicoanalyse is gemaakt bij de besluitvorming. Onderdeel van de risicoanalyse is volgens de minister de vraag of er recent contact is geweest tussen een vreemdeling en de mensenhandelaar en of de mensenhandelaar bedreigingen heeft geuit.
    4.3.1. De Afdeling is van oordeel dat recente bedreigingen inderdaad relevant zijn bij de beoordeling of er een risico bestaat op represailles door de mensenhandelaar. Als er geen sprake is van recente bedreigingen, kan dat een indicatie zijn dat het minder waarschijnlijk is dat een vreemdeling nog in de belangstelling staat van de mensenhandelaar.
    De Afdeling constateert echter dat de minister voor de motivering van zijn standpunt dat er geen reëel risico bestaat op ernstige schade door represailles van mensenhandelaren, in de besluitvorming uitsluitend heeft volstaan met de vaststelling dat appellant geen bewijs heeft overgelegd van de bedreigingen na haar ontsnapping en met het ongeloofwaardig achten van die bedreigingen.
    Deze motivering, noch wat de minister later in de procedure heeft aangevoerd, volstaat als een risicoanalyse in de zin van de Country Guidance Nigeria 2021. De motivering gaat er bijvoorbeeld aan voorbij dat appellant zelf gevlucht is, in de ogen van de mensenhandelaar een geldschuld heeft van € 22.000 en dat zij een alleenstaande vrouw is. Hoewel de rechtbank terecht heeft geoordeeld dat de minister zich niet ten onrechte op het standpunt heeft gesteld dat de verklaringen van appellant over de bedreigingen na haar ontsnapping ongeloofwaardig zijn, betekent dat op zichzelf niet dat de minister deugdelijk heeft gemotiveerd dat er geen reëel risico bestaat op ernstige schade door represailles van mensenhandelaren. Het oordeel dat zo’n risico niet aannemelijk is, enkel omdat er geen sprake is van aannemelijke recente bedreigingen, verhoudt zich niet tot de informatie uit de toelichting dat Nigeriaanse mensenhandelaren tot het uiterste gaan om hun investering terug te krijgen. Daarbij komt dat er verschillende redenen kunnen zijn waarom een vreemdeling in Nederland geen contact heeft met de mensenhandelaar. Op zichzelf volgt uit het ontbreken van dat contact niet zonder meer dat een vreemdeling bij terugkeer naar Nigeria niet zal worden gevonden door de mensenhandelaar of zijn of haar netwerk.
    Conclusie over grief 1
    4.4.    Gelet op wat de Afdeling heeft overwogen onder 4.1 tot en met 4.3.1, heeft appellant terecht betoogd dat de rechtbank niet heeft onderkend dat het besluit van 27 augustus 2021 niet deugdelijk is gemotiveerd. De grief slaagt.
    Grieven 2 en 3
    5.       Wat appellant in grieven 2 en 3 aanvoert, leidt niet tot vernietiging van de uitspraak van de rechtbank. Dit oordeel hoeft niet verder te worden gemotiveerd. De reden daarvoor is dat die grieven geen vragen bevatten die in het belang van de rechtseenheid, de rechtsontwikkeling of de rechtsbescherming in algemene zin beantwoord moeten worden (artikel 91, tweede lid, van de Vw 2000).
    Conclusie
    6.       Het hoger beroep is gegrond. De uitspraak van de rechtbank wordt vernietigd. Het beroep is gegrond en het besluit van 27 augustus 2021 wordt vernietigd. De minister moet de proceskosten vergoeden.
    Beslissing
    De Afdeling bestuursrechtspraak van de Raad van State:
    I.        verklaart het hoger beroep gegrond;
    II.       vernietigt de uitspraak van de rechtbank Den Haag, zittingsplaats Utrecht, van 26 juli 2022 in zaak nr. NL21.14976;
    III.      verklaart het beroep gegrond;
    IV.     vernietigt het besluit van 27 augustus 2021, V-[...];
    V.      veroordeelt de minister van Asiel en Migratie tot vergoeding van bij appellant in verband met de behandeling van het beroep en het hoger beroep opgekomen proceskosten tot een bedrag van € 4.081,50 geheel toe te rekenen aan door een derde beroepsmatig verleende rechtsbijstand.
    Aldus vastgesteld door mr. J.H. van Breda, voorzitter, en mr. J.Th. Drop en mr. M.J.M. Ristra-Peeters, leden, in tegenwoordigheid van mr. J. van de Kolk, griffier.
    w.g. Van Breda
    voorzitter
    w.g. Van de Kolk
    griffier
    Uitgesproken in het openbaar op 7 mei 2025
    347-1020