ECLI:NL:RVS:2025:5355, Raad van State, 05-11-2025, 202402623/1/A2
Raad van State — Uitspraak 
Datum: 2025-11-05 00:00:00.000000
Rechtsgebied: Bestuursrecht

Samenvatting: Bij besluit van 25 mei 2020 heeft het college van burgemeester en wethouders van Rotterdam aan [belanghebbende] een vergunning verleend voor kamerbewoning voor maximaal zes personen op het adres [locatie A] in Rotterdam. [belanghebbende] is eigenaar van de woning aan de [locatie A] en heeft op 22 mei 2020 een vergunning aangevraagd voor kamerbewoning voor maximaal zes personen. Het college heeft de vergunning verleend. [appellante] woont op het adres [locatie B] in Rotterdam en heeft in bezwaar onder meer aangevoerd dat de kamerbewoning door studenten geen positieve invloed heeft op de buurt en daarmee niet voldoet aan de vereisten voor vergunningverlening uit de Verordening toegang woningmarkt en samenstelling woningvoorraad 2019. Het college heeft aan het besluit ten grondslag gelegd dat wordt voldaan aan de vereisten voor vergunningverlening als neergelegd in artikel 3.2.5 van de Verordening 2019. Het betreft namelijk kamerbewoning door studenten, de kamerbewoning heeft naar het oordeel van het college een positieve invloed op het woonmilieu en de leefbaarheid in de buurt en in de woonruimte is ten minste 18 m2 gebruiksoppervlak gemiddeld per persoon aanwezig.

202402623/1/A2.
    Datum uitspraak: 5 november 2025
    AFDELING
    BESTUURSRECHTSPRAAK
    Uitspraak op het hoger beroep van:
    [appellante], wonend in Rotterdam,
    appellante,
    tegen de uitspraak van de rechtbank Rotterdam van 19 maart 2024 in zaak nr. 21/1736 in het geding tussen:
    [appellante]
    en
    het college van burgemeester en wethouders van Rotterdam (hierna: het college).
    Procesverloop
    Bij besluit van 25 mei 2020 heeft het college aan [belanghebbende] een vergunning verleend voor kamerbewoning voor maximaal zes personen op het adres [locatie A] in Rotterdam.
    Bij besluit van 16 februari 2021 heeft het college het door [appellante] daartegen gemaakte bezwaar ongegrond verklaard.
    Bij uitspraak van 19 maart 2024 heeft de rechtbank het door [appellante] daartegen ingestelde beroep ongegrond verklaard.
    Tegen deze uitspraak heeft [appellante] hoger beroep ingesteld.
    Het college heeft een schriftelijke uiteenzetting gegeven.
    De Afdeling heeft de zaak op een zitting behandeld op 4 juni 2025, waar [appellante], vertegenwoordigd door [gemachtigde], en het college, vertegenwoordigd door mr. E. van Lunteren, mr. V.C.M. Feber-van den Berg en R. Keereweer, zijn verschenen. Voorts zijn ter zitting [belanghebbende] en Atzori, als partij gehoord.
    Overwegingen
    Inleiding
    1.       [belanghebbende] is eigenaar van de woning aan de [locatie A] en heeft op 22 mei 2020 een vergunning aangevraagd voor kamerbewoning voor maximaal zes personen. Het college heeft de vergunning verleend. [appellante] woont op het adres [locatie B] in Rotterdam en heeft in bezwaar onder meer aangevoerd dat de kamerbewoning door studenten geen positieve invloed heeft op de buurt en daarmee niet voldoet aan de vereisten voor vergunningverlening uit de Verordening toegang woningmarkt en samenstelling woningvoorraad 2019 (hierna: de Verordening 2019).
    Wettelijk kader
    2.       Het wettelijk kader is opgenomen in de bijlage. De bijlage maakt deel uit van deze uitspraak.
    Besluitvorming
    3.       Het college heeft aan het besluit van 16 februari 2021 ten grondslag gelegd dat wordt voldaan aan de vereisten voor vergunningverlening als neergelegd in artikel 3.2.5 van de Verordening 2019. Het betreft namelijk kamerbewoning door studenten, de kamerbewoning heeft naar het oordeel van het college een positieve invloed op het woonmilieu en de leefbaarheid in de buurt en in de woonruimte is ten minste 18 m2 gebruiksoppervlak gemiddeld per persoon aanwezig. Het college heeft wat betreft het positieve-invloedcriterium in aanmerking genomen dat uit de huurovereenkomst volgt dat voorwaarden worden gesteld aan een goede huurder en de huurders ten minste vier uur per maand vrijwilligerswerk moeten verrichten. In de huurovereenkomst is een boeteclausule opgenomen voor het geval de bepalingen over het vrijwilligerswerk niet worden nagekomen. Verder is in aanmerking genomen dat een bestaande situatie wordt gelegaliseerd, dat er geen (recente) overlastmeldingen op het adres bekend zijn en dat er drie onderwijsinstellingen in de buurt van de woning zijn.
    Uitspraak van de rechtbank
    4.       De rechtbank heeft geoordeeld dat het college zich terecht op het standpunt heeft gesteld dat het Voorbereidingsbesluit ‘Middelland, Het Nieuwe Westen, Kralingen West en Kralingen Oost, Struisenburg en de Mathenesserweg’ (hierna: het Voorbereidingsbesluit) buiten het wettelijk kader van de hier aan de orde zijnde vergunning voor kamerbewoning valt, omdat dat besluit gevolgen kan hebben voor het wel of niet toewijzen van een omgevingsvergunning, maar niet voor de verlening van een vergunning voor kamerbewoning.
    De rechtbank heeft verder geoordeeld dat voldoende vast staat dat de kamerbewoning een positieve invloed heeft op het woonmilieu en de leefbaarheid in de buurt als bedoeld in artikel 3.2.5, aanhef en onder b, van de Verordening 2019.
    Het hoger beroep
    5.       [appellante] betoogt dat de handelwijze van het college in strijd is met het Voorbereidingsbesluit. De rechtbank heeft ten onrechte geoordeeld dat dit niet het geval is.
    5.1.    De rechtbank heeft terecht geoordeeld dat het Voorbereidingsbesluit buiten het wettelijk kader van de onderhavige vergunning valt, omdat het Voorbereidingsbesluit enkel gevolgen kan hebben voor het wel of niet toewijzen van een omgevingsvergunning en niet voor de verlening van een vergunning voor kamerbewoning.
    6.       [appellante] betoogt dat het college ten onrechte slechts getoetst heeft of de kamerbewoning een positieve invloed heeft op de leefbaarheid in de buurt. Het college had ook afzonderlijk en aanvullend moeten toetsen of de kamerbewoning een positieve invloed op het woonmilieu heeft. De rechtbank is hieraan voorbijgegaan.
    6.1.    De rechtbank heeft terecht geoordeeld dat het college geen uitdrukkelijk onderscheid hoeft te maken tussen het woonmilieu en de leefbaarheid in de buurt. De Afdeling verwijst in dit kader naar haar uitspraak van 14 mei 2025, ECLI:NL:RVS:2025:2200, rechtsoverweging 10.1.
    7.       [appellante] betoogt dat de kamerbewoning geen positieve invloed heeft als bedoeld in artikel 3.2.5, aanhef en onder b, van de Verordening 2019. Zij voert aan dat het college is voorbijgegaan aan verschillende relevante factoren. Zo is het college niet ingegaan op de omstandigheid dat al een groot aantal studentenhuizen in de nabije omgeving aanwezig is en ook niet op de wijze waarop kamerbewoning in het algemeen door buurtbewoners wordt ervaren. Volgens [appellante] gaat studentenbewoning gepaard met aanzienlijk meer overlast dan andere vormen van bewoning, een verminderde sociale cohesie en disbalans in de omgeving. [appellante] voert aan dat zij en haar buurtbewoners veel overlast ervaren door het grote aantal studentenhuizen. Dat er volgens het college geen geregistreerde overlastmeldingen op het adres bekend zijn, doet hier niet aan af. De overlast is door het grote aantal studentenhuizen moeilijk te herleiden tot één woning. Ook betwist [appellante] dat alle overlastmeldingen zijn geregistreerd. [appellante] voert verder aan dat de vraag of een bestaande situatie wordt gelegaliseerd, niet relevant is bij de beoordeling of de kamerbewoning een positieve invloed heeft op het woonmilieu en de leefbaarheid in de buurt. Tot slot voert [appellante] aan dat uit de bepaling in de huurovereenkomst niet volgt dat de bewoners vrijwilligerswerk ten behoeve van de buurt doen. Als dat wel het geval zou zijn, zou het vrijwilligerswerk bovendien alleen effect hebben op de leefbaarheid in de buurt en niet op het woonmilieu. De rechtbank is aan deze omstandigheden voorbijgegaan.
    7.1.    Het college heeft op de zitting toegelicht hoe het sinds 2017 op verschillende momenten aanleiding heeft gezien om de regelgeving voor kamerbewoning door studenten te wijzigen. Deze wijzigingen zijn bepalend geweest voor hoe het college de elementen ‘bestaande situatie’ en ‘de aanwezigheid van andere studentenhuizen in de nabije omgeving’ meeweegt in zijn beoordeling of de kamerbewoning een positieve invloed zal hebben.
    7.2.    Vóór de Verordening 2019 konden studentenhuizen als woongroep worden aangemerkt. Voor een woongroep is geen vergunning voor kamerverhuur vereist en geldt ook geen registratieplicht. Kenmerkend voor een woongroep is dat de bewoners een duurzaam gemeenschappelijk huishouden voeren. Gelet op onder meer de uitspraak van de Afdeling van 12 april 2017, ECLI:NL:RVS:2017:917, rechtsoverweging 2.2 is de definitie van een duurzaam gemeenschappelijk huishouden in de Verordening 2019 gewijzigd en is daarin bepaald dat in het geval van een studentenhuis geen sprake kan zijn van een duurzaam gemeenschappelijk huishouden, omdat studenten slechts voor de duur van hun studie in de woning verblijven. Door deze wijziging konden studentenhuizen niet langer als woongroep worden aangemerkt en moest voor kamerbewoning door vier of meer studenten een vergunning worden aangevraagd. Om te voorkomen dat studenten die voorheen een woongroep vormden hun woning moesten verlaten, heeft het college een overgangsregeling getroffen op basis waarvan voor 1 september 2022 een vergunning ter legalisering van een bestaande situatie kon worden aangevraagd.
    7.3.    Het college heeft verder op de zitting toegelicht dat het in de uitspraak van de Afdeling van 8 februari 2023, ECLI:NL:RVS:2023:484, aanleiding heeft gezien om het zogeheten clustercriterium niet langer toe te passen in zaken waarop de Verordening 2019 toepassing is. Het clustercriterium houdt in dat geen vergunning voor kamerbewoning wordt verleend, indien zich in een straal van 50 meter rondom de woning waarop de vergunningaanvraag ziet andere woningen bevinden waarvoor reeds een vergunning voor kamerbewoning voor vier of meer kamerbewoners is afgegeven. Door de uitspraken van de Afdeling van 14 mei 2025, ECLI:NL:RVS:2025:2200 en ECLI:NL:RVS:2025:2177, is het voor het college echter duidelijk geworden dat het college bij zijn beoordeling of de kamerbewoning een positieve invloed op het woonmilieu en de leefbaarheid in de buurt zal hebben alle relevante omstandigheden van het geval dient te betrekken, waaronder ook het aantal reeds vergunde studentenwoningen in de nabije omgeving, en deugdelijk dient te motiveren hoe het deze omstandigheden tegen elkaar heeft afgewogen.
    7.4.    Met betrekking tot de [locatie A] heeft het college op de zitting nader toegelicht dat zich ten tijde van de vergunningverlening geen andere vergunde studentenhuizen in de nabije omgeving bevonden en dat zich ten tijde van het besluit op bezwaar twee vergunde studentenhuizen in de nabije omgeving bevonden. Omdat in het geval van de [locatie A] sprake is van een bestaande situatie, waarbij geen overlast is geconstateerd en de bewoners minimaal 4 uur per maand vrijwilligerswerk in de buurt verrichten, heeft het college een groter belang toegekend aan het kunnen blijven voorbestaan van de bestaande situatie dan aan de omstandigheid dat zich andere vergunde studentenhuizen in de nabije omgeving bevinden.
    7.5.    De Afdeling overweegt dat het college, gelet op hetgeen het met het treffen van de overgangsregeling heeft beoogd, niet ten onrechte veel gewicht heeft toegekend aan de rechtszekerheid van de eigenaar en de bewoners van de [locatie A]. Daarnaast heeft het college met de op de zitting verschafte toelichting deugdelijk gemotiveerd hoe het college de aanwezigheid van andere vergunde studentenhuizen in de nabije omgeving heeft afgewogen tegen de andere omstandigheden die relevant zijn voor de beoordeling of de kamerbewoning in het geval van de [locatie A] een positieve invloed op het woonmilieu en de leefbaarheid in de buurt zal hebben.
    7.6.    De Afdeling zal nu ingaan op de overige door [appellante] aangevoerde gronden waarom de kamerbewoning geen positieve invloed heeft als bedoeld in artikel 3.2.5, aanhef en onder b, van de Verordening 2019.
    7.7.    De Afdeling overweegt dat de toets van artikel 3.2.5, aanhef en onder b, van de Verordening 2019 een beoordeling van de positieve invloed van kamerbewoning op het desbetreffende adres inhoudt. Het door [appellante] aangevoerde betoog dat het college bij zijn beoordeling rekening had moeten houden met algemene ervaringsfeiten van studentenbewoning, volgt de Afdeling daarom niet. Daarnaast kan het college alleen rekening houden met overlastmeldingen die zien op het pand waarvoor de vergunning is aangevraagd. De Afdeling volgt daarbij de rechtbank in haar oordeel dat geen aanleiding bestaat om te twijfelen aan het standpunt van het college dat geen overlastmeldingen op het adres bekend zijn. Verder overweegt de Afdeling dat de positieve invloed van het vrijwilligerswerk voldoende is geborgd in de huurovereenkomst. Zoals onder 6.1 is overwogen, hoeft het college geen uitdrukkelijk onderscheid te maken tussen het woonmilieu en de leefbaarheid in de buurt. Of het vrijwilligerswerk alleen effect heeft op de leefbaarheid in de buurt, zoals [appellante] stelt, is daarom niet relevant.
    7.8.    De betogen slagen niet.
    Conclusie
    8.       Het hoger beroep is ongegrond.
    9.       Het college hoeft geen proceskosten te vergoeden.
    Beslissing
    De Afdeling bestuursrechtspraak van de Raad van State:
    verklaart het hoger beroep ongegrond.
    Aldus vastgesteld door mr. N.H. van den Biggelaar, lid van de enkelvoudige kamer, in tegenwoordigheid van mr. M. Rijsdijk, griffier.
    w.g. Van den Biggelaar
    lid van de enkelvoudige kamer
    w.g. Rijsdijk
    griffier
    Uitgesproken in het openbaar op 5 november 2025
    705-1090
     
    BIJLAGE 
     
    Wettelijk kader
    Verordening toegang woningmarkt en samenstelling woningvoorraad 2019
    Artikel 3.2.5 Criteria voor verlening vergunning kamerbewoning
    Het college verleent een vergunning voor kamerbewoning, indien wordt voldaan aan de volgende criteria:
    a. het betreft kamerbewoning door studenten zoals gedefinieerd in artikel 1.1 onder t,
    b. de kamerbewoning zal naar het oordeel van het college een positieve invloed op het woonmilieu en de leefbaarheid in de buurt hebben, en
    c. in de woonruimte is ten minste 18 m2 gebruiksoppervlak gemiddeld per persoon aanwezig.
    Algemene toelichting
    Artikel 3.2.5 (criteria voor verlening vergunning kamerbewoning)
    […]
    Huisvesting van studenten (in de definitie van artikel 1 onder t) kan in bepaalde omstandigheden een impuls geven aan de leefbaarheid in een gebied. Het is aan het college van burgemeester en wethouders om te beoordelen of dit in het specifieke geval van toepassing is. Hier is bijvoorbeeld sprake van in het geval dat de in de woning te huisvesten studenten minimaal één dagdeel per maand vrijwilligerswerk uitvoeren waar de leefbaarheid in de buurt baat bij heeft.
    [..].