ECLI:NL:RVS:2025:4929, Raad van State, 15-10-2025, 202404947/1/A2
Raad van State — Uitspraak 
Datum: 2025-10-15 00:00:00.000000
Rechtsgebied: Bestuursrecht

Samenvatting: Bij besluit van 5 juli 2023 heeft de minister van Financiën, namens deze de Programmadirecteur Schulden de aanvraag van [appellante] om compensatie voor een afgeloste geldschuld gedeeltelijk afgewezen. Deze uitspraak gaat over compensatie voor afgeloste private schulden in het kader van de hersteloperatie toeslagen. Deze regeling is onderdeel van de regeling voor overneming en betaling van private schulden die is opgenomen in de Wet hersteloperatie toeslagen. [appellante] is een gedupeerde ouder van de toeslagenaffaire. Zij heeft, op basis van de zogenoemde Catshuisregeling, op 9 januari 2023 een bedrag van € 30.000,00 ontvangen. [appellante] heeft een aanvraag gedaan om compensatie voor afgeloste schulden, zoals bedoeld in artikel 4.3 van de Wht. Het gaat om een bedrag van € 2.998,42 dat zij verschuldigd was aan Eneco en een bedrag van € 1.782,48 dat zij verschuldigd was aan [kinderopvang]. Op de dag dat [appellante] het bedrag van € 30.000,00 ontving, heeft zij haar schulden meteen betaald. Ten tijde van de toeslagenaffaire heeft [appellante] veel moeite gedaan om haar schulden af te lossen en betalingsregelingen af te spreken.

202404947/1/A2.
    Datum uitspraak: 15 oktober 2025
    AFDELING
    BESTUURSRECHTSPRAAK
    Uitspraak op het hoger beroep van:
    [appellante], wonend in [woonplaats],
    appellante,
    tegen de uitspraak van de rechtbank Oost­-Brabant van 29 juli 2024 in zaak nr. 23/2763 in het geding tussen:
    [appellante]
    en
    de minister van Financiën, namens deze de Programmadirecteur Schulden (de Afdeling begrijpt: de minister).
    Procesverloop
    Bij besluit van 5 juli 2023 heeft de minister de aanvraag van [appellante] om compensatie voor een afgeloste geldschuld gedeeltelijk afgewezen.
    Bij besluit van 12 oktober 2023 heeft de minister het door [appellante] daartegen gemaakte bezwaar ongegrond verklaard.
    Bij uitspraak van 29 juli 2024 heeft de rechtbank het door [appellante] daartegen ingestelde beroep ongegrond verklaard.
    Tegen deze uitspraak heeft [appellante] hoger beroep ingesteld.
    De minister heeft een schriftelijke uiteenzetting gegeven.
    De Afdeling heeft de zaak op een zitting behandeld op 5 september 2025, waar [appellante], bijgestaan door mr. L.L. Ross, advocaat in Tilburg, en de minister, vertegenwoordigd door mr. drs. A. Dieves-Stein en mr. S.N. Ishak zijn verschenen.
    Overwegingen
    Inleiding
    1.       Deze uitspraak gaat over compensatie voor afgeloste private schulden in het kader van de hersteloperatie toeslagen. Deze regeling is onderdeel van de regeling voor overneming en betaling van private schulden die is opgenomen in de Wet hersteloperatie toeslagen (hierna: de Wht).
    2.       In hoofdstuk 4 van de Wht is geregeld onder welke voorwaarden gedupeerden in aanmerking komen voor het overnemen en betalen van private schulden. In artikel 4.3 van de Wht is een bepaling opgenomen voor compensatie van al afgeloste private schulden. Dit artikel houdt kort gezegd en voor zover hier relevant in dat een private schuld die is betaald na ontvangst van een bedrag op grond van een herstelmaatregel (zoals bedoeld in artikel 2.7 van de Wht, bijvoorbeeld de toekenning van een geldbedrag als bedoeld in artikel 2.1 van de Wht) in aanmerking komt voor vergoeding, als deze afgeloste schuld, wanneer deze niet was voldaan, op grond van de Wht zou zijn overgenomen.
    Artikel 4.1 van de Wht bepaalt welke private schulden op grond van de Wht worden overgenomen. Aan deze voorwaarden moet dus ook zijn voldaan. Deze bepaling houdt kort gezegd in dat private schulden worden overgenomen als zij zijn ontstaan na 31 december 2005, vóór 1 juni 2021 opeisbaar waren en niet zijn voldaan op het tijdstip waarop de aanvraag wordt gedaan.
    3.       [appellante] is een gedupeerde ouder van de toeslagenaffaire. Zij heeft, op basis van de zogenoemde Catshuisregeling, op 9 januari 2023 een bedrag van € 30.000,00 ontvangen. [appellante] heeft een aanvraag gedaan om compensatie voor afgeloste schulden, zoals bedoeld in artikel 4.3 van de Wht. Het gaat om een bedrag van € 2.998,42 dat zij verschuldigd was aan Eneco en een bedrag van € 1.782,48 dat zij verschuldigd was aan [kinderopvang]. Op de dag dat [appellante] het bedrag van € 30.000,00 ontving, heeft zij haar schulden meteen betaald. Ten tijde van de toeslagenaffaire heeft [appellante] veel moeite gedaan om haar schulden af te lossen en betalingsregelingen af te spreken. De situatie waar zij in terecht kwam heeft veel van haar gevergd, ook van haar gezondheid.
    4.       De minister heeft bij besluit van 5 juli 2023 de aanvraag om compensatie afgewezen met betrekking tot de schuld aan [kinderopvang]. De minister heeft de aanvraag met betrekking tot de schuld aan Eneco toegewezen voor een bedrag van € 1.150,00, en voor het overige afgewezen. De minister heeft bij besluit van 12 oktober 2023 het daartegen gemaakte bezwaar ongegrond verklaard. Hij heeft daaraan ten grondslag gelegd dat het openstaande saldo bij Eneco voor een bedrag van € 1.150,00 valt binnen de referentieperiode, nu dit bedrag ziet op een jaarnota van 2020 met notadatum 31 januari 2021. Het overige deel bestaat uit termijnnota’s die zijn ontstaan in het jaar 2022. De betalingen aan [kinderopvang] hebben betrekking op de periode van oktober 2022 tot en met januari 2023, deze kunnen daarom niet opeisbaar zijn geweest vóór 1 juni 2021. De minister heeft in het besluit van 12 oktober 2023 ook verwezen naar artikel 6:43, tweede lid, van het Burgerlijk Wetboek (hierna: BW), waaruit volgt dat betalingen op openstaande vorderingen worden afgeboekt op de oudste vordering.
    De uitspraak van de rechtbank
    5.       De rechtbank heeft geoordeeld dat de minister terecht de schulden van [appellante] niet heeft gecompenseerd. De schulden die [appellante] heeft afbetaald, zijn ontstaan na 1 juni 2021. Omdat deze schulden niet opeisbaar zijn geweest vóór 1 juni 2021, komen zijn niet voor compensatie in aanmerking. De rechtbank heeft overwogen dat zij, gelet op het toetsingsverbod, het vereiste dat de schuld opeisbaar was vóór 1 juni 2021 niet kan toetsen aan algemene rechtsbeginselen. Dit kan alleen indien er sprake is van bijzondere omstandigheden die niet of niet ten volle zijn verdisconteerd in de afweging van de wetgever. Dat is niet het geval, omdat de wetgever bewust gekozen heeft voor het stellen van de voorwaarde van opeisbaarheid in de Wht. De regeling voor het betalen van private schulden heeft niet tot doel om gedupeerden volledig te vrijwaren van betalingsverplichtingen. Schulden worden alleen overgenomen voor het opeisbare deel van de schuld. De wetgever heeft het onderscheid tussen ouders die opeisbare schulden hebben en ouders waarbij dat niet het geval is, gerechtvaardigd geacht.
    Hoger beroep
    6.       [appellante] betoogt dat de rechtbank niet heeft onderkend dat er sprake is van een bijzondere omstandigheid die door de wetgever niet verdisconteerd is in zijn afweging bij de totstandkoming van de wet. De Dienst Toeslagen vorderde dermate hoge bedragen van haar terug, dat zij niet in staat was om haar vaste lasten te betalen, waaronder de lopende maandelijkse betalingen aan [kinderopvang] en Eneco. Soms lukte het haar wel om met veel moeite een deel van de betalingstermijnen te voldoen, maar de gehele achterstand kon zij nooit inlopen. De betalingen die zij deed werden door [kinderopvang] en Eneco steeds afgeschreven op haar oudste schulden bij deze bedrijven. Met het aflossen ontstond voor de nog lopende termijn weer een nieuwe schuld, omdat die dan weer niet voldaan werd. Door de jaren heen had [appellante] ongeveer dezelfde achterstand. De openstaande termijnen aan [kinderopvang] en Eneco die [appellante] in 2023 heeft afgelost met het geld uit de Catshuisregeling dateren daarmee wel van na de referteperiode, maar dit betreffen eigenlijk dezelfde schulden als de schulden die in 2018, 2019 en 2020 zijn ontstaan als gevolg van de toeslagenaffaire. De wetgever heeft dit aspect, dat oude schulden worden betaald en als het ware verdwijnen doordat nieuwe termijnbetalingen op grond van de wet in mindering worden gebracht op de oudste schulden, terwijl die oude schuld in omvang hetzelfde blijft en als het ware steeds wordt opgeschoven, niet voorzien. Het is daarbij onevenredig dat de schulden wel voor compensatie in aanmerking zouden zijn gekomen als zij destijds niets betaald had en zij met het Catshuisgeld twee grotere schulden had afgelost, of wanneer zij van energieleverancier en van kinderopvang was gewisseld, waardoor de lopende termijnen die zij voldaan heeft niet in mindering gebracht waren op oudere schulden en deze oude schulden daardoor wel voor compensatie in aanmerking gekomen waren als zij deze schulden had afgelost met het Catshuisgeld.
    6.1.    Zoals de Afdeling eerder heeft overwogen (zie: de uitspraak van 12 februari 2025, ECLI:NL:RVS:2025:532), vallen schulden die al betaald zijn, in principe niet onder de private schuldenregeling. Hier wordt alleen een uitzondering op gemaakt indien de ouder of toeslagpartner eerst een herstelbedrag heeft ontvangen en nadien een geldschuld (gedeeltelijk) heeft betaald die anders door de minister zou zijn betaald, wat onder meer betekent dat de schuld opeisbaar moet zijn geweest vóór 1 juni 2021.
    6.2.    De Afdeling acht invoelbaar dat [appellante] het frustrerend en teleurstellend vindt dat zij na de door haar geschetste gang van zaken schulden overhoudt die niet worden gecompenseerd. Het betoog van [appellante] strekt er echter toe dat de Afdeling artikel 4.3, eerste lid, van de Wht, waarin is opgenomen onder welke voorwaarden compensatie van een afgeloste private schuld plaatsvindt, toetst aan het evenredigheidsbeginsel.
    6.3.    Omdat de Wht een wet in formele zin is, kan de bestuursrechter de bepaling van artikel 4.3, eerste lid, van de Wht pas toetsen aan algemene rechtsbeginselen als zich bijzondere omstandigheden voordoen, die niet of niet ten volle zijn verdisconteerd in de afweging van de wetgever en deze omstandigheden de toepassing van een wettelijke bepaling zozeer in strijd doen zijn met algemene rechtsbeginselen of (ander) ongeschreven recht dat die toepassing achterwege moet blijven. Daarbij kan het ook gaan om gevolgen van de toepassing van een wettelijke bepaling die niet stroken met wat de wetgever kan hebben bedoeld of voorzien (zie nader: de uitspraak van de Afdeling van 1 maart 2023, ECLI:NL:RVS:2023:772).
    6.4.    De situatie waar [appellante] naar verwijst, ziet op de toerekening van betaling bij het bestaan van meer dan één schuld aan dezelfde schuldeiser. Zoals de minister in het besluit van 12 oktober 2023 heeft benoemd, is daarover in artikel 6:43 BW een bepaling opgenomen. Dit betreft een bepaling van aanvullend recht. In artikel 6:43, tweede lid, van het BW zijn als criteria op basis waarvan toerekening van de betaling geschiedt onder meer benoemd: de opeisbaarheid en de ouderdom van de vordering. Hoewel het, gelet op de omstandigheid dat sprake is van een bepaling van aanvullend recht en artikel 6:43 bovendien meerdere criteria voor toerekening benoemt, niet noodzakelijk is dat betalingen worden toegerekend op de wijze zoals bij [appellante], is gelet op vorenstaande wel sprake van een zeer gebruikelijke manier van het aflossen van schulden. De Afdeling is van oordeel dat het betoog van [appellante] dat de wetgever niet heeft voorzien dat er gedupeerden zijn die éérst op de oudste betalingstermijnen hebben afgelost daarmee reeds niet slaagt, nu dit een zeer gebruikelijke manier van aflossen van schulden is.
    6.5.    Daarbij komt dat uit de totstandkomingsgeschiedenis van de regeling voor private schulden blijkt dat de wetgever bewust heeft afgezien van een verfijnde regeling voor private schulden, en dat gekozen is voor het bieden van een nieuwe start zonder nauwkeurig onderscheid te maken tussen verschillende schuldensoorten. De wetgever heeft er naar het oordeel van de Afdeling dan ook rekening mee gehouden dat er vele verschijningsvormen van geldschulden bestaan, en verschillende manieren om die af te lossen (vergelijk: de uitspraak van de Afdeling van 7 mei 2024, ECLI:NL:RVS:2025:2069). Er zijn geen aanknopingspunten in de totstandkomingsgeschiedenis om daarbij aan te nemen dat de wetgever niet onder ogen heeft gezien dat schuldeisers bij het aflossen van schulden éérst op de oudste vordering hebben afgelost, als gevolg waarvan een schuld met een jongere datum is ontstaan. Er is daarom geen sprake van een situatie die niet door de wetgever is verdisconteerd. De bestuursrechter heeft daarom niet de ruimte om te oordelen dat het vereiste dat compensatie van afgeloste private schulden alleen plaatsvindt als de schuld opeisbaar was vóór 1 juni 2021 zozeer in strijd komt met het evenredigheidsbeginsel dat de in de wet opgenomen voorwaarden in dit geval niet toegepast moeten worden, ook niet nu het gaat om schulden die dateren van na deze datum, maar die in omvang overeenkomen met schulden die bestonden vóór 1 juni 2021.
    Het betoog slaagt niet.
    Conclusie
    7.       Het hoger beroep is ongegrond. De uitspraak van de rechtbank moet worden bevestigd.
    8.       De minister hoeft geen proceskosten te vergoeden.
    Beslissing
    De Afdeling bestuursrechtspraak van de Raad van State:
    bevestigt de aangevallen uitspraak.
    Aldus vastgesteld door mr. W. den Ouden, voorzitter, en mr. B. Meijer en mr. H. Benek, leden, in tegenwoordigheid van mr. J.S. de Jong, griffier.
    w.g. Den Ouden
    voorzitter
    w.g. De Jong
    griffier
    Uitgesproken in het openbaar op 15 oktober 2025
    1014