ECLI:NL:RBGEL:2025:8979, Rechtbank Gelderland, 28-10-2025, 24/.13833
Rechtbank Gelderland — Uitspraak 
Datum: 2025-10-28 00:00:00.000000
Rechtsgebied: Bestuursrecht; Omgevingsrecht

Samenvatting: Weigering omgevingsvergunning voor functieverandering naar horeca. Geen sprake van misbruik van bevoegdheid. Het college heeft in redelijkheid de omgevingsvergunning kunnen weigeren. Vertrouwensbeginsel. Gewekt vertrouwen. College mocht zwaarder gewicht toekennen aan het algemeen belang. Geen aanleiding om aan te nemen dat eiser schade heeft geleden door gewekt vertrouwen.

RECHTBANK GELDERLAND
    
    
      Zittingsplaats Arnhem
    
    
    
      Bestuursrecht
    
    
    
      zaaknummer: ARN 24/1383 
    
    uitspraak van de enkelvoudige kamer van
    
    
      in de zaak tussen
    
    
      [eiser] , uit [plaats 1] , eiser
    (gemachtigde: mr. Tj.P. Grünbauer),
    
    
      en
    
    
    het college van burgemeester en wethouders van de gemeente Renkum 
    (gemachtigde: E.J. Bijl-Visch).
    
    
    Samenvatting
    
    
      1. Deze uitspraak gaat over de gedeeltelijk geweigerde omgevingsvergunning voor functieverandering van het pand aan de [locatie] in [plaats 2] . Eiser is het hier niet mee eens. Hij voert daartoe een aantal beroepsgronden aan. Aan de hand van deze omgevingsvergunning beoordeelt de rechtbank de gedeeltelijke weigering van de omgevingsvergunning. 
    
    
    
      1.1.
      De rechtbank komt in deze uitspraak tot het oordeel dat het college in redelijkheid de omgevingsvergunning gedeeltelijk kon weigeren. Eiser krijgt geen gelijk en het beroep is dus ongegrond. Hierna legt de rechtbank uit hoe zij tot dit oordeel komt en welke gevolgen dit oordeel heeft. 
      
    
  
  
    Procesverloop
    
    
      2. Op 6 juni 2023 heeft het college geweigerd een omgevingsvergunning te verlenen voor functiewijziging naar horeca, kantoor en categorie 1 bedrijven van het pand aan de [locatie] in [plaats 2] . Met de beslissing op bezwaar van 31 januari 2024 heeft het college de geweigerde omgevingsvergunning herroepen. Het college heeft alsnog een omgevingsvergunning verleend voor de functiewijziging naar kantoor en categorie 1 bedrijven. Het college is bij de weigering van de omgevingsvergunning voor horeca gebleven. 
    
    
    
      2.1.
      Eiser heeft beroep ingesteld tegen de beslissing op bezwaar. Het college heeft op het beroep gereageerd met een verweerschrift. Eiser heeft een nader schriftelijk stuk ingediend. 
      
    
    
      2.2.
      De rechtbank heeft het beroep op 4 september 2025 op zitting behandeld. Hieraan hebben deelgenomen: eiser, de gemachtigde van eiser en de gemachtigde van het college samen met [persoon A] . 
      
    
  
  
    Beoordeling door de rechtbank
    
    
      
        Waar gaat deze zaak over? 
      
      3. Eiser heeft op 10 februari 2023 een aanvraag gedaan voor een omgevingsvergunning voor functiewijziging van het pand aan de [locatie] in [plaats 2] naar horeca, kantoor en categorie 1 bedrijven. Het pand is de voormalige directiewoning van de naastgelegen papierfabriek. Eiser wil op de begane grond daghoreca realiseren. De eerste verdieping is bedoeld voor kantoor. Verder ziet de aanvraag voor het hele pand op categorie 1 bedrijven, om enige flexibiliteit te scheppen in de mogelijkheden. De aanvraag heeft betrekking op de activiteit “gebruik van gronden of bouwwerken in strijd met het bestemmingsplan”.
    
    
    
      3.1.
      Ter plaatse geldt het bestemmingsplan “Buitengebied, (correctieve) herziening 2008” en de grond heeft de bestemming “Bedrijfsbebouwing”, in de bestemmingscategorie V, met de aanduiding papierfabriek. 
      
    
    
      3.2.
      De aanvraag voldoet niet aan de regels van het bestemmingsplan omdat het gebruik voor horeca, kantoor en categorie 1 bedrijven niet is toegestaan. Het college heeft daarom onderzocht of de omgevingsvergunning kan worden verleend door af te wijken van het bestemmingsplan met toepassing van de kruimelgevallenregeling en de “Beleidsregels voor planologische afwijkingsmogelijkheden, 1 november 2012” (beleidsregels). Dat kan als de activiteit niet in strijd is met een goede ruimtelijke ordening. Het college is in eerste instantie tot de conclusie gekomen dat de activiteiten in strijd zijn met een goede ruimtelijke ordening en heeft de omgevingsvergunning daarom op 6 juni 2023 geweigerd. 
      
    
    
      3.3.
      Met de beslissing op bezwaar van 31 januari 2024 heeft het college het primaire besluit herroepen. Het college heeft de gevraagde omgevingsvergunning voor functiewijziging naar kantoor en categorie 1 bedrijven verleend. Het college is bij de weigering van de omgevingsvergunning voor de functiewijziging naar horeca gebleven. Voor de motivering van de weigering verwijst het college naar de ruimtelijke onderbouwing en de aanvullende onderbouwing die onderdeel uitmaken van de beslissing op bezwaar. 
      
    
    
      3.4.
      Op 30 juni 2025 heeft het college een wijzigingsbesluit genomen en nadere voorschriften gesteld aan de met de omgevingsvergunning verleende activiteiten. Dit wijzigingsbesluit is tot stand gekomen naar aanleiding van overleg tussen eiser en de eigenaar van de naastgelegen papierfabriek. 
      
    
    
      3.5.
      Het beroep van eiser ziet alleen op de weigering van de omgevingsvergunning voor de functiewijziging naar horeca. 
      
      
      
        
          Is er sprake van misbruik van bevoegdheid?
        
        4. Eiser betoogt dat het college misbruik van zijn bevoegdheid maakt, omdat het college bij het weigeringsbesluit geen ruimtelijke afwegingen heeft gemaakt. Het college heeft volgens eiser de weigering gebaseerd op de dreiging van de naastgelegen landgoedeigenaar om het klompenpad dat over het landgoed loopt af te sluiten. Het feit dat een derde-partij privaatrechtelijk dreigt met afsluiten van een deel van het klompenpad zou geen rol mogen spelen bij de afweging van de ruimtelijke belangen. 
      
      
    
    
      4.1.
      Op grond van artikel 3:3 van de Awb gebruikt het bestuursorgaan de bevoegdheid tot het nemen van een besluit niet voor een ander doel dan waarvoor die bevoegdheid is verleend. 
      
    
    
      4.2.
      De rechtbank oordeelt dat uit de besluitvorming niet blijkt dat het college zijn bevoegdheid heeft misbruikt. Het staat niet ter discussie dat het al dan niet afsluiten van een gedeelte van het klompenpad een rol heeft gespeeld, maar het college heeft (in de ruimtelijke onderbouwing) meerdere (ruimtelijke) argumenten aangedragen waarom hij niet wil meewerken aan de omgevingsvergunning voor functiewijziging naar horeca. Het is niet gebleken dat het college dit besluit zo genomen heeft uitsluitend door druk van de landgoedeigenaar. Eiser heeft dit ook onvoldoende aannemelijk gemaakt. De beroepsgrond slaagt niet. 
      
      
        
          Wijze van beoordelen
        
      
      5. Voordat de rechtbank ingaat op de beroepsgronden, benadrukt de rechtbank dat het college bij de beslissing om al dan niet toepassing te geven aan de hem toegekende bevoegdheid om in afwijking van het bestemmingsplan een omgevingsvergunning te verlenen, beleidsruimte toekomt en het de betrokken belangen moet afwegen. De rechtbank oordeelt niet zelf of verlening van de omgevingsvergunning in overeenstemming is met een goede ruimtelijke ordening. De rechtbank beoordeelt aan de hand van de beroepsgronden of het besluit in overeenstemming is met het recht. Daarbij kan aan de orde komen of de nadelige gevolgen van het besluit onevenredig zijn in verhouding tot de met de verlening van de omgevingsvergunning te dienen doelen.
      
      
        
          Heeft het college in redelijkheid de omgevingsvergunning kunnen weigeren? 
        
      
      6. Eiser betoogt dat de functie voor horeca niet in strijd is met een goede ruimtelijke ordening. De beslissing op bezwaar en bijbehorende onderbouwing bevatten naar inhoud geen argumenten. Eiser merkt daarbij op dat wanneer het klompenpad wordt gesloten, dat alleen maar positief zal uitwerken voor het extensief recreatieve gebruik. Het college heeft onvoldoende gemotiveerd waarom het kleinschalige karakter van de gewenste horeca niet passend is op de locatie. Daar komt bij dat het college de weigering niet baseert op ruimtelijke argumenten. Het college heeft volgens eiser te veel gewicht toegekend aan de eventuele afsluiting van het klompenpad. Als de landgoedeigenaar besluit het klompenpad af te sluiten doordat er daghoreca in het pand van eiser komt, dan is dat vervelend. Dit kan volgens eiser geen gevolg zijn van een ruimtelijk besluit. De motivering en de belangenafweging deugen daarom volgens eiser niet. 
      
    
    
      6.1.
      Het college stelt zich op het standpunt dat in de beslissing op bezwaar een uitvoerig advies is opgenomen ten aanzien van de ruimtelijke ordening. De ruimtelijke effecten op de omgeving zijn daarbij meegewogen. Uit de onderbouwing blijkt dat het college geen solitair gelegen daghoreca buiten de centrumgebieden wil toestaan. Meewerken hieraan gaat in tegen het economisch beleid om de dorpscentra te versterken. Verder ligt de locatie vlakbij de Wolfhezerheide en Heelsums Beekdal . In dat gebied worden paden afgesloten om de natuur te bevorderen. Een horecavoorziening kan ervoor zorgen dat meer gebruikers naar het gebied komen. Dat heeft ook invloed op de natuur, hetgeen ingaat tegen de intentie van het beleid om de natuur te herstellen. Op dit moment kan het gebied het huidige niveau van bezoekers aan. Dat kan niet gegarandeerd worden met het toestaan van een horecavoorziening. 
      
    
    
      6.2.
      Het college heeft ook gekeken naar de eventuele effecten op het naastgelegen landgoed en dus ook het klompenpad. Hierover staat in de ruimtelijke onderbouwing: 
      
      
        
          “Vanuit recreatie en toerisme willen we inwoners en bezoekers op een verantwoordelijke wijze laten genieten van de natuur en streven we naar meer spreiding van recreanten om de recreatiedruk te verminderen. Door het aanleggen van kwalitatief goede en interessante wandel- en fietsroutes willen we recreanten op een juiste wijze door de natuur geleiden en ze meer spreiden. De klompenpaden in de gemeente zijn hier een goed voorbeeld van. Indien het Molenbeekse klompenpad (deels) wordt afgesloten zal ene deel van dit gebied niet toegankelijk zijn voor recreanten. Hierdoor verandert niet alleen de routestructuur en de aantrekkelijkheid van een route, maar is er ook minder spreiding mogelijk.”
        
      
      
      
        Het college stelt dat uit de ruimtelijke onderbouwing wel degelijk blijkt dat het verdwijnen van een gedeelte van het klompenpad een negatief effect heeft op de goede ruimtelijke ordening. Uit de ruimtelijke onderbouwing blijkt ook dat ook gekeken is naar de ruimtelijke ordening bij instandhouding van het klompenpad in combinatie met de gevraagde horeca: 
      
      
      
        
          “Het gebied kan het huidige niveau van bezoekers aan. Het is dan ook belangrijk dat het bestaande klompenpad beschikbaar blijft. Er ontstaat pas een onwenselijke situatie wanneer het aantal bezoekers teveel zal toenemen. De reële verwachting (gelet op andere plekken in onze gemeente, zoals het Renkums Beekdal) is dat het aantal bezoekers toeneemt wanneer er een dag-horeca functie zich langs een wandelroute bevindt: dit maakt een route (of een deel hiervan) aantrekkelijker. Met negatieve neveneffecten tot gevolg.”
        
      
      
      
        Het college vindt daarom dat in beide gevallen (dus bij geheel of gedeeltelijke afsluiting en het beschikbaar blijven van het klompenpas) bij de gevraagde functiewijziging naar horeca geen sprake is van een goede ruimtelijke ordening. 
      
      
    
    
      6.3.
      
        De rechtbank oordeelt dat het college zich in redelijkheid op het standpunt heeft kunnen stellen dat geen sprake is van een goede ruimtelijke ordening. Het college heeft naar het oordeel van de rechtbank in voldoende mate beoordeeld in hoeverre horeca past in de omgeving. Daarbij heeft het college kunnen betrekken dat de effecten op de omliggende natuur van de gevraagde horeca zwaarder wegen dan het belang van eiser. Ook heeft het college kunnen betrekken dat er zowel met de (gedeeltelijke) afsluiting van het klompenpad als met het volledig toegankelijk blijven van het klompenpad negatieve effecten zijn op de omgeving. Anders dan eiser stelt, heeft het college de ruimtelijke afweging niet uitsluitend op de gedeeltelijke afsluiting van het klompenpad gebaseerd. De beroepsgrond slaagt niet. 
        
          Wordt er gehandeld in strijd met het vertrouwensbeginsel? 
        
        7. Eiser betoogt dat door het college een toezegging gedaan is dat de gevraagde omgevingsvergunning verleend zou worden. Ook de commissie voor de bezwaarschriften geeft aan dat er een toezegging gedaan is en die toezegging is toe te rekenen aan het bevoegd gezag. Eiser heeft voorafgaand aan de zitting twee taxatierapporten ingediend van 20 augustus 2024. Uit deze taxaties volgt dat er een waardevermeerdering zal zijn bij een toekenning van de functie horeca. Het college heeft volgens eiser onvoldoende gewicht toegekend aan de belangen van eiser.
      
      
    
    
      7.1.
      Bij de beoordeling van een beroep op het vertrouwensbeginsel moeten drie stappen worden doorlopen. Ten eerste moet worden beoordeeld of de uitlating en/of gedraging waarop de betrokkene zich beroept, kan worden gekwalificeerd als een toezegging. Bij de tweede stap moet de vraag worden beantwoord of die toezegging aan het bevoegde bestuursorgaan kan worden toegerekend. Als beide vragen bevestigend worden beantwoord, en er dus een geslaagd beroep op het vertrouwensbeginsel kan worden gedaan, volgt de derde stap. In het kader van die derde stap zal de vraag moeten worden beantwoord wat de betekenis van het gewekte vertrouwen is bij de uitoefening van de betreffende bevoegdheid. 
      
    
    
      7.2.
      De rechtbank stelt vast dat tussen partijen niet in geschil is dat aan de eerste en tweede stap voor een geslaagd beroep op het vertrouwensbeginsel is voldaan. Hier zal de rechtbank daarom niet op ingaan. Dat sprake is van gerechtvaardigde verwachtingen betekent niet dat daaraan altijd moet worden voldaan. Andere belangen, zoals het algemeen belang, kunnen zwaarder wegen. 
      
    
    
      7.3.
      De rechtbank is van oordeel dat het college bij deze belangenafweging een zwaarder gewicht heeft mogen toekennen aan het algemeen belang. Het college mocht het belang van het spreiden van recreatie en daarmee voor de recreatieve toegankelijkheid en het behoud van de (kwetsbare) natuur voor een breder publiek van inwoners en bezoekers van de gemeente stellen boven het belang van eiser dat gediend is bij de aanvraag. In de beslissing op bezwaar is het college ook ingegaan op de vraag of er schade vergoed moet worden. Het college heeft daarbij aangegeven dat geen sprake is van kenbaar geleden schade bij eiser als gevolg van het opgewekte vertrouwen. De rechtbank ziet in de in beroep overgelegde taxatierapporten geen reden om aan te nemen dat eiser schade heeft geleden door het opgewekte vertrouwen. Uit de taxatierapporten blijkt dat er sprake is van waardevermeerdering bij toekenning van de functie horeca. Het is niet gebleken dat eiser bijvoorbeeld investeringen gedaan heeft door de gedane toezeggingen. Ook heeft eiser op de zitting bevestigd het pand al eerder te hebben gekocht en niet te hebben verworven vanwege het gewekte vertrouwen. De rechtbank oordeelt daarom dat het college zich in de beslissing op bezwaar in redelijkheid op het standpunt heeft kunnen stellen dat er geen aanleiding was om aan te nemen dat eiser schade heeft geleden als gevolg van het gewekte vertrouwen. 
      
      
      
      
      
    
  
  
    Conclusie en gevolgen
    8. Het beroep is ongegrond. Dat betekent dat de weigering van de omgevingsvergunning voor functiewijziging naar horeca in stand blijft. Eiser krijgt daarom het griffierecht niet terug. Hij krijgt ook geen vergoeding van zijn proceskosten.
    
  
  
    Beslissing
    
    
      De rechtbank verklaart het beroep ongegrond. 
    
    
    
    
    
    
      Deze uitspraak is gedaan door mr. M. van Harten, rechter, in aanwezigheid van D. van Til, griffier.
      Uitgesproken in het openbaar op 
    
    
    
    
    
    
    
    
      
        
        
        
          
            
              griffier
            
            
              rechter
            
          
        
      
    
    
    
    
      Een afschrift van deze uitspraak is verzonden aan partijen op:
    
    
    
  
  
    Informatie over hoger beroep
    Een partij die het niet eens is met deze uitspraak, kan een hogerberoepschrift sturen naar de Afdeling bestuursrechtspraak van de Raad van State waarin wordt uitgelegd waarom deze partij het niet eens is met deze uitspraak. Het hogerberoepschrift moet worden ingediend binnen zes weken na de dag waarop deze uitspraak is verzonden. Kan de indiener de behandeling van het hoger beroep niet afwachten, omdat de zaak spoed heeft, dan kan de indiener de voorzieningenrechter van de Afdeling bestuursrechtspraak van de Raad van State vragen om een voorlopige voorziening (een tijdelijke maatregel) te treffen. 
    
  
  
     Artikel 2.1, eerste lid, aanhef en onder c, van de Wet algemene bepalingen omgevingsrecht (Wabo). 
  
  
     Artikel 2.12, eerste lid, onder a, onder 2°, van de Wabo in samenhang met artikel 4 van bijlage II bij het Besluit omgevingsrecht (Bor). 
  
  
     Op grond van artikel 6:19 van de Algemene wet bestuursrecht (Awb).
  
  
     Zie bijvoorbeeld de uitspraak van de Afdeling bestuursrechtspraak van de Raad van State (Afdeling) van 22 maart 2023, ECLI:NL:RVS:2023:1136.
  
  
     Uitspraak van de Afdeling bestuursrechtspraak van de Raad van State (Afdeling) van 29 mei 2019, ECLI:NL:RVS:2019:1694.