ECLI:NL:CBB:2025:362, College van Beroep voor het bedrijfsleven, 08-07-2025, 23/1413
College van Beroep voor het bedrijfsleven — Uitspraak 
Datum: 2025-07-08 00:00:00.000000
Rechtsgebied: Bestuursrecht

Samenvatting: Het hoger beroep slaagt niet. Geen schending van het beginsel van equality of arms. De boete wegens het niet tijdig verwijderen van bezoedeling aan een karkas is terecht door de minister opgelegd. Er staat niet vast dat de stempelaar een officiële opknappositie heeft binnen het slachtproces. De opknaphandelingen die onderdeel zijn van de HACCP procedures zijn leidend. Het College zal de aangevallen uitspraak wegens overschrijding van de redelijke termijn vernietigen voor zover het de hoogte van de boete betreft.

uitspraak 
    
      
        
          
        
      
      
        
          
        
      
    
    COLLEGE VAN BEROEP VOOR HET BEDRIJFSLEVEN
    
    
      zaaknummer: 23/1413
    
    
    uitspraak van de enkelvoudige kamer van 8 juli 2025 op het hoger beroep van:
    
      [naam 1] B.V., te [woonplaats] (slachterij)
    (gemachtigde: mr. M.J.J.E. Stassen)
    
    
      tegen de uitspraak van de rechtbank Rotterdam van 19 mei 2023, kenmerk 21/1944, in het geding tussen
    
    
    
      de slachterij
    
    
    
      en
    
    
    de minister van Landbouw, Visserij, Voedselzekerheid en Natuur
    (gemachtigde: mr. D.J. van der Bij)
    
    
    
  
  
    Procesverloop in hoger beroep
    
    
      De slachterij heeft hoger beroep ingesteld tegen de uitspraak van de rechtbank Rotterdam van 19 mei 2023, ECLI:NL:RBROT:2023:4304 (aangevallen uitspraak). 
    
    
    
      De minister heeft een schriftelijke uiteenzetting over het hoger beroep gegeven. 
    
    
    
      De zitting was op 16 april 2025. Aan de zitting hebben deelgenomen: namens de slachterij [naam 2] en [naam 3] , bijgestaan door de gemachtigde, en namens de minister: de gemachtigde, alsmede [naam 4] . 
    
    
  
  
    Grondslag van het geschil
    
    
      1.1
      Voor een uitgebreide weergave van het verloop van de procedure, het wettelijk kader en de in dit geding van belang zijnde feiten en omstandigheden, voor zover niet bestreden, wordt verwezen naar de aangevallen uitspraak. Het College volstaat met het volgende.
      
    
    
      1.2
      Op 22 juli 2020 bevond een toezichthouder van de Nederlandse Voedsel- en Warenautoriteit (NVWA) zich in de slachthal van de slachterij. Tijdens de inspectie zijn er door de toezichthouder na de postmortemkeuring (PM-keuring) kalverkarkassen op bezoedeling gecontroleerd. De bevindingen van de toezichthouder zijn neergelegd in een rapport van bevindingen van 24 juli 2020 (het rapport). 
      
      
    
    
      1.3
      Op grond van het rapport heeft de minister vastgesteld dat de slachterij het volgende beboetbare feit heeft gepleegd: “Een karkas was zichtbaar verontreinigd. Deze zichtbare verontreinigingen werden niet onmiddellijk verwijderd door bijsnijden of door een andere behandeling met een gelijkwaardig effect.”
      
    
    
      1.4
      Met het besluit van 11 september 2020 heeft de minister aan de slachterij een boete opgelegd van € 2.500,- wegens overtreding van artikel 6.2, eerste lid, van de Wet dieren, in samenhang gelezen met artikel 2.4, eerste lid, aanhef en onder d, van de Regeling dierlijke producten en met artikel 3, eerste lid en bijlage III, sectie I, hoofdstuk IV, punt 7 en 10, van Verordening (EG) nr. 853/2004. 
      
    
    
      1.5
      In het besluit op bezwaar van 24 februari 2021, waar het beroep bij de rechtbank tegen was gericht, heeft de minister het bezwaar van de slachterij ongegrond verklaard. 
      
    
  
  
    Uitspraak van de rechtbank 
    
    
      2	De rechtbank heeft het beroep van de slachterij ongegrond verklaard. De rechtbank heeft, voor zover voor het hoger beroep van belang, het volgende overwogen: 
    
    
    
      “6. Eiseres voert aan dat het beginsel van equality of arms is geschonden nu er geen weergave is van het contact dat de toezichthouder had met de chef slachterij. Er is een boeterapport aangezegd maar alles wat ontlastend was in de discussie met de toezichthouder is niet opgenomen in een proces-verbaal waardoor eiseres in haar verweermogelijkheden is geschaad. Bij de opdracht om de bandsnelheid te verlagen is een discussie geweest die niet in het rapport is opgenomen, daardoor ontstaat een eenzijdig beeld ten nadele van eiseres.
    
    
    
      […]
    
    
    
      6.2.
      De rechtbank ziet in beginsel geen aanleiding te twijfelen aan de juistheid van het rapport van bevindingen. In het rapport schrijft de toezichthouder wat hij heeft waargenomen, dat hij de chef slachterij op de hoogte heeft gesteld van zijn bevindingen en hem heeft medegedeeld dat een rapport van bevindingen zou worden opgemaakt en dat het bedrijf heeft teruggekeken waar de fout was gemaakt en het baantempo heeft verlaagd. Een letterlijke weergave van wat de toezichthouder tegenover de chef slachterij heeft gezegd vindt de rechtbank niet nodig. Daarnaast blijkt uit het rapport niet dat de betreffende verantwoordelijke of een andere medewerker van eiseres een verklaring heeft afgelegd tegenover de toezichthouder. Eiseres heeft in dit verband ook enkel gesteld dat er discussie is geweest. Zij heeft niet concreet gemaakt wat er dan door een medewerker van eiseres zou zijn verklaard en wat dus volgens haar in het rapport ontbreekt. Niet is gebleken dat een verhoor heeft plaatsgevonden. De gestelde verklaringen zijn ook niet de basis van de overtreding. Verweerder heeft het voornemen tot boeteoplegging aan eiseres bekendgemaakt, onder toezending van het rapport van bevindingen en eiseres is in de gelegenheid gesteld om daarop te reageren door middel van een zienswijze waarin zij gestelde ontlastende omstandigheden en een ander beeld dan geschetst in het rapport, naar voren had kunnen brengen. De rechtbank is dan ook niet gebleken dat eiseres in haar verdediging is geschaad. 
      
      
        […]
      
      
    
    
      7.6.
      Naar het oordeel van de rechtbank heeft de toezichthouder in overeenstemming met het Handhavingsprotocol gehandeld door bij de CCP1-plek te controleren op fecale bezoedeling. Zoals hiervoor is overwogen heeft eiseres niet aannemelijk gemaakt dat er na die (door haar zelf benoemde) eindcontroleplek nog een plek was waar een (vaste) op de HACCP-systematiek gebaseerde controle op bezoedeling plaatsvindt. Het enkel bestaan van de mogelijkheid dat na die plek een medewerker (bij werkzaamheden of rondlopen) een bezoedeld karkas ziet en dit laat uitrailen om te worden opgeknapt maakt niet dat de toezichthouder te vroeg in het proces heeft gecontroleerd.”
      
    
  
  
    Beoordeling van het geschil in hoger beroep 
    
    
      
        Equality of arms
      
    
    
    
      3.1
      De slachterij betoogt dat de rechtbank ten onrechte heeft geconcludeerd dat geen proces-verbaal hoefde te worden opgemaakt van de contacten tussen de toezichthouder en de medewerkers van de slachterij. In het rapport is het beeld ontstaan dat de slachterij het beboetbare feit heeft erkend door instructies te geven ter verbetering en de bandsnelheid te verlagen. Door geen aantekeningen van het gesprek tussen de toezichthouder en de medewerkers weer te geven in het rapport blijft dat eenzijdige negatieve beeld bestaan en daardoor is de slachterij in haar verdediging geschaad. Ook schiet de motivering van de rechtbank te kort. 
      
    
    
      3.2
      Het College onderschrijft het in 6.2 van de aangevallen uitspraak gegeven oordeel van de rechtbank dat geen proces-verbaal hoefde te worden opgemaakt en maakt de overweging van de rechtbank tot de zijne. Zoals het College reeds in zijn uitspraak van 25 maart 2025 (ECLI:NL:CBB:2025:175 onder 3.2) heeft overwogen, is het voor het opleggen van een bestuurlijke boete niet noodzakelijk dat een proces-verbaal wordt opgesteld. Op basis van artikel 5:48 van de Algemene wet bestuursrecht (Awb) kan de bevoegde toezichthouder ook een rapport van bevindingen opmaken. Op grond van het tweede lid zijn de wettelijke vereisten waaraan het rapport moet voldoen dat het rapport is gedagtekend en dat het rapport de naam van de overtreder, de overtreding alsmede het overtreden voorschrift en zo nodig een aanduiding van de plaats en het tijdstip waarop de overtreding is geconstateerd, vermeldt. Hieruit volgt geenszins dat de toezichthouder gehouden is een verslag op te nemen van de contacten met de medewerkers van de onderneming waar de boete is vastgesteld.
      
    
    
      3.3
      Zoals de rechtbank eveneens heeft overwogen is niet gebleken dat de slachterij in haar belangen of bewijspositie is geschaad en onvoldoende de mogelijkheid heeft gehad zich afdoende te verweren tegen de constateringen van de toezichthouder. Uit het rapport blijkt dat de chef slachterij voor het opstellen van het rapport van bevindingen door de toezichthouder op de hoogte is gesteld van de bevindingen en is meegedeeld dat er een rapport zou worden opgemaakt. De slachterij heeft vervolgens de mogelijkheid gehad om haar standpunt in een zienswijze tegen het voornemen tot boeteoplegging naar voren te brengen.
      
    
    
      3.4
      De hogerberoepsgrond slaagt niet.
      
      
        
          Beoordeling van de overtreding
        
      
      
      
        
          Standpunt slachterij
        
      
      
    
    
      4.1
      De Critical Control Point (CPP) 1-plek is niet de feitelijke eindcontroleplek, maar er is aangetoond dat nog twee volwaardige posten met opknap- en uitrailmogelijkheden volgen. Na de CPP1-plek zijn er nog een opknapper en een stempelaar, die allebei het karkas op bezoedelingen bekijken. Onder verwijzing naar de uitspraak van het College van 19 oktober 2017 (ECLI:NL:CBB:2017:426) stelt de slachterij dat het College dat ten aanzien van de stempelaar ook heeft erkend. 
      
    
    
      4.2
      De rechtbank heeft die uitspraak ten onrechte genegeerd en ten onrechte bepaald dat de stempelaar geen vaste taak heeft om alle karkassen op bezoedeling te controleren. Het is echter juist de stempelaar die met een stempel moet bekrachtigen dat het karkas vrij is van bezoedeling en dus het karkas nog een laatste keer goed moet bekijken. De toezichthouder heeft op de zitting (voorafgaand aan de uitspraak uit 2017) zelfs erkend dat er op de stempelpositie nog een uitrailmogelijkheid is. Dat past in het beeld dat de stempelaar nog een laatste keer controleert, bij bezoedeling de band laat stoppen en het karkas handmatig uitrailt. Dat dit volgens de rechtbank een uitzondering zou zijn vanwege het stoppen van de band en het handmatig uitrailen kan de slachterij niet volgen. De mogelijkheid is er en dat is van belang. Die mogelijkheid is de slachterij nu ontnomen door al vóór die positie te controleren en te beboeten. Dat is in strijd met vorengenoemde uitspraak uit 2017. De uitspraak kan hierom niet in stand blijven. 
      
      
        
          Standpunt minister
        
      
      
    
    
      5.1
      De controle vond plaats net voor het stempelen, na de CCP1-plek. Op dit punt zijn alle slacht- en opknaphandelingen in het kader van de PM-keuring en alle op Hazard Analysis and Critical Control Points (HACCP) gebaseerde controles van de slachterij afgelopen. Dat betekent dat op het punt waar de toezichthouder stond geen sprake meer mag zijn van een verontreiniging. Ter onderbouwing van zijn standpunt verwijst de minister naar de uitspraken van het College van 19 oktober 2017 (ECLI:NL:CBB:2017:426) en 30 november 2021 (ECLI:NL:CBB:2021:1027). Uit deze uitspraken volgt dat er vóór de PM-keuring, die het einde van de uitslachtfase markeert, aan het bepaalde in onderdeel 7 en onderdeel 10 van hoofdstuk IV van Verordening (EG) nr. 853/2004 (de Verordening) moet zijn voldaan. In dit geval is ná de PM-keuring bezoedeling op een karkas aangetroffen. Daarmee is dus niet voldaan aan de punten 7 en 10 van de Verordening. 
      
    
    
      5.2
      Er is bovendien gecontroleerd op de juiste plek in het slachtproces. In het Handhavingsprotocol staat namelijk dat de steekproefcontrole plaats moet vinden op een plek in het slachthuis waar de exploitant alle op HACCP gebaseerde controles of opknaphandelingen in het kader van de PM-keuring heeft uitgevoerd, maar voordat een processtap plaatsvindt waardoor eventuele bezoedeling onzichtbaar wordt. 
      
    
    
      5.3
      Volgens de minister heeft het College in zijn uitspraak van 2017 de stempelpost niet erkend als een duidelijke opknappost. In de uitspraak heeft het College onder 5.2 genoemd dat: “niet is weerlegd dat het verwijderen van een verontreiniging nog mogelijk is”. Theoretisch gezien is het mogelijk dat de stempelaar een karkas eventueel opknapt of laat opknappen. Dat wordt ook niet door de minister bestreden. Maar dat maakt dit nog geen onderdeel van de HACCP-protocol. Dit blijkt ook niet uit de stukken van de slachterij (onder 7.5 van de aangevallen uitspraak). 
      
      
        
          Beoordeling door het College
        
      
      
    
    
      6.1
      Volgens de rechtspraak van het College dient er vóór de PM-keuring, die het einde van de uitslachtfase markeert, aan het bepaalde in onderdeel 7 en onderdeel 10 van hoofdstuk IV van Verordening (EG) nr. 853/2004 (de Verordening) te zijn voldaan. Na de slacht- en opknaphandelingen in het kader van de HACCP procedures is het slachtproces ten einde en mogen karkassen geen (fecale) bezoedeling meer bevatten. De CPP1-plek is binnen de slachterij de laatste opknappositie die onderdeel uitmaakt van de HACCP procedures. De slachterij heeft niet aannemelijk gemaakt dat er na deze CPP1-plek nog officiële opknapposten volgen. In dit geval heeft de toezichthouder na deze officiële opknapplek nog bezoedeling aangetroffen. Daarmee is dus niet voldaan aan de punten 7 en 10 van de Verordening en de toezichthouder heeft terecht een overtreding vastgesteld. 
      
    
    
      6.2
      
        Hoewel het College in de uitspraak van 2017 heeft overwogen dat “niet is weerlegd dat het verwijderen van een verontreiniging nog mogelijk is”, betekent dat niet dat hiermee vaststaat dat de stempelaar een officiële opknappositie heeft binnen het slachtproces. De opknaphandelingen die onderdeel zijn van de HACCP procedures zijn leidend. 
        Weliswaar moet de stempelaar de karkassen volgens de instructie van de slachterij ook nog controleren, maar gebleken is dat de stempelaar dat in de praktijk niet of nauwelijks doet. Op de zitting is door de toezichthouder ook toegelicht dat de stempelaar de mogelijkheid heeft om op een stopknop te drukken en in te grijpen als dat nodig is. Er komen echter 160 karkassen per uur langs. Dat betekent dat er gemiddeld genomen 22,5 seconden worden besteed aan 1 karkas, waarbij er 10 stempels gezet moeten worden ter goedkeuring van het vlees. Dat maakt dat er onvoldoende tijd is om het vlees nog grondig te controleren. Dit nog daargelaten dat, zoals hiervoor overwogen, de HACCP procedures leidend zijn. De hogerberoepsgrond slaagt niet. 
      
      
      
        
          Verwijzing naar gronden van bezwaar en beroep
        
      
      
      
        7	Voor zover de slachterij ter onderbouwing van haar hoger beroep mede heeft volstaan met een verwijzing naar eerder door haar ingediende gronden van bezwaar en beroep, is haar betoog niet gemotiveerd. Het betoog slaagt daarom niet. 
      
      
      
        
          Overschrijding redelijke termijn als bedoeld in artikel 6 van het EVRM
        
      
      
    
    
      8.1
      Het College beoordeelt, onder verwijzing naar zijn uitspraak van 14 januari 2025 (ECLI:NL:CBB:2025:7, onder 6.1), ambtshalve of de redelijke termijn, bedoeld in artikel 6 van het EVRM, is overschreden.
      
    
    
      8.2
      In een bestraffende zaak als de onderhavige geldt het uitgangspunt dat de redelijke termijn voor een procedure in drie instanties (bezwaar, beroep en hoger beroep) in beginsel is overschreden als die procedure in haar geheel langer duurt dan vier jaar. De redelijke termijn begint op het moment waarop een handeling wordt verricht waaraan de betrokkene in redelijkheid de verwachting kan ontlenen dat hem een bestuurlijke boete wordt opgelegd. De in aanmerking te nemen termijn eindigt op het moment waarop de rechter uitspraak doet in de procedure over het geschil dat de betrokkene en het bestuursorgaan verdeeld houdt.
      
    
    
      8.3
      In dit geval is de redelijke termijn aangevangen met het voornemen tot boeteoplegging van 17 augustus 2020. Op het moment van deze uitspraak is de redelijke termijn met bijna elf maanden overschreden. Er vindt een matiging plaats met 5% voor ieder half jaar overschrijding. Het College ziet dan ook aanleiding de boete van € 2.500,- te matigen met 10% tot een bedrag van € 2.250,-.
      
      
        
          Slotsom
        
      
      
      9 Het hoger beroep slaagt niet. Het College zal de aangevallen uitspraak wegens overschrijding van de redelijke termijn vernietigen voor zover het de hoogte van de boete betreft. Het College zal het beroep tegen het bestreden besluit gegrond verklaren, dat besluit vernietigen voor zover het de hoogte van het boete betreft en het boetebesluit in zoverre herroepen. Het College zal de boete vaststellen op € 2.250,- en bepalen dat zijn uitspraak in de plaats treedt van het te vernietigen gedeelte van het bestreden besluit. Het College zal de aangevallen uitspraak voor het overige bevestigen, voor zover aangevochten.
      
      
        
          Proceskosten
        
      
      
      10 Het College heeft ambtshalve beoordeeld of sprake is van een overschrijding van de redelijke termijn als bedoeld in artikel 6 van het EVRM. Er zijn dan ook geen proceskosten die voor vergoeding in aanmerking komen.
      
    
  
  
    Beslissing
    
    
      Het College:
    
    
    - vernietigt de aangevallen uitspraak voor zover het de hoogte van de boete betreft;
    - verklaart het beroep tegen het bestreden besluit gegrond;
    - vernietigt het bestreden besluit voor zover het de hoogte van de boete betreft;
    - herroept het boetebesluit voor zover het de hoogte van de boete betreft;
    - stelt het bedrag van de boete vast op € 2.250,-;
    - bepaalt dat deze uitspraak in de plaats treedt van het vernietigde gedeelte van het bestreden besluit;
    - bevestigt de aangevallen uitspraak voor het overige, voor zover aangevochten;
    - bepaalt dat de griffier van het College het in hoger beroep betaalde griffierecht van
    € 548,- aan de slachterij terugbetaalt;
    - draagt de minister op het in beroep betaalde griffierecht van € 360,- aan de slachterij te
    vergoeden.
    
    
      Deze uitspraak is gedaan door mr. R.W.L. Koopmans, in aanwezigheid van mr. B.W.N. van den Oever, griffier. De beslissing is in het openbaar uitgesproken op 8 juli 2025.
    
    
    
    
    
    
      w.g. R.W.L. Koopmans 				w.g. B.W.N. van den Oever
    
    
  
  
    Bijlage
    
    
      
        Wet dieren 
      
    
    
    
      Artikel 6.2 Strafbaarstelling overtredingen EU-verordeningen en EU-besluiten
    
    1. Het is verboden in strijd te handelen met bij of krachtens algemene maatregel van bestuur of bij ministeriële regeling aangewezen voorschriften van EU-verordeningen en EU-besluiten betreffende onderwerpen waarop deze wet van toepassing is. 
    […]
    
    
      
        Regeling dierlijke producten
      
    
    
    
      Artikel 2.4. Verbodsbepalingen EU-verordeningen
    
    1. Voorschirften van EU-verordeningen als bedoeld in artikel 6.2, eerste lid, van de wet zijn: 
    […]
    d. de artikelen 3 en 4, eerste lid tot en met vierde lid, 5 en 7, eerste lid, van verordening (EG) nr. 853/2004;
    […]
    
    
      
        Verordening (EG) nr. 853/2004
      
    
    
    
      Artikel 3
    
    
    
      Algemene verplichtingen
    
    
    1. Exploitanten van levensmiddelenbedrijven dienen te voldoen aan de toepasselijke bepalingen van de bijlagen II en III.
    
    
      […]
    
    
    
      Bijlage III, sectie I, hoofdstuk IV
    
    
    
      Exploitanten van levensmiddelenbedrijven die een slachthuis beheren waar als landbouwhuisdier gehouden hoefdieren worden geslacht, moeten ervoor zorgen dat aan de volgende voorschriften wordt voldaan.
    
    
    
      […]
    
    
    7. Het bedwelmen, het verbloeden, het villen of plukken, het verwijderen van de ingewanden en andere vormen van uitslachten moeten zo spoedig mogelijk plaatsvinden en op zodanige wijze dat verontreiniging van het vlees wordt voorkomen. In het bijzonder geldt het volgende: 
    
    
      
        de luchtpijp en de slokdarm moeten tijdens het verbloeden intact blijven, behalve bij rituele slachtingen; 
      
      
        tijdens het verwijderen van huiden en vachten:
      
    
    
      i) mag de buitenkant daarvan niet in aanraking komen met het karkas, en 
      ii) mogen personeelsleden en apparatuur die met de buitenkant van huiden en vachten in contact zijn geweest, niet meer in aanraking komen met het vlees; 
    
    
    er worden maatregelen genomen om te voorkomen dat bij en na het verwijderen van de ingewanden de inhoud van maag en darmen wordt gemorst en om het verwijderen van de ingewanden zo snel mogelijk na het bedwelmen te voltooien; en 
    
    het verwijderen van de uier mag niet leiden tot verontreiniging van het karkas met melk of colostrum.
    
    
      […]
    
    
    10. Karkassen mogen niet zichtbaar met uitwerpselen verontreinigd zijn. Elke zichtbare verontreiniging moet onmiddellijk worden verwijderd door bijsnijden of door een andere behandeling met een gelijkwaardig effect.