ECLI:NL:RVS:2025:5100, Raad van State, 22-10-2025, 202203551/1/R4
Raad van State — Uitspraak 
Datum: 2025-10-22 00:00:00.000000
Rechtsgebied: Bestuursrecht

Samenvatting: Bij besluit van 29 juni 2020 heeft het college van burgemeester en wethouders van Montfoort aan [appellant] een last onder dwangsom opgelegd wegens het zonder omgevingsvergunning en in strijd met het bestemmingsplan afmeren van een woonboot in de watergang naast het perceel [locatie] in Montfoort. [appellant] is eigenaar van het perceel [locatie]. In de vletsloot die langs het perceel loopt was de woonboot "[naam]" afgemeerd die was bedoeld om ter plaatse als woning te functioneren. Tijdens een controle op 14 april 2021 is geconstateerd dat de woonboot was verwijderd, waarmee [appellant] binnen de daarvoor gestelde termijn aan de last heeft voldaan. De rechtbank heeft [appellant]s beroep gegrond verklaard vanwege een geconstateerd motiveringsgebrek in het besluit van 4 maart 2021 en dat besluit vernietigd. Omdat het college in beroep alsnog een toereikende motivering heeft gegeven, heeft de rechtbank echter de rechtsgevolgen van het besluit in stand gelaten. Het hoger beroep van [appellant] richt zich tegen de beslissing van de rechtbank om de rechtsgevolgen in stand te laten.

202203551/1/R4.
    Datum uitspraak: 22 oktober 2025
    AFDELING
    BESTUURSRECHTSPRAAK
    Uitspraak op het hoger beroep van:
    [appellant], wonend in Montfoort,
    appellant,
    tegen de uitspraak van de rechtbank Midden-­Nederland van 13 april 2022 in zaak nr. 21/1862 in het geding tussen:
    [appellant]
    en
    het college van burgemeester en wethouders van Montfoort.
    Procesverloop
    Bij besluit van 29 juni 2020 heeft het college aan [appellant] een last onder dwangsom opgelegd wegens het zonder omgevingsvergunning en in strijd met het bestemmingsplan afmeren van een woonboot in de watergang naast het perceel [locatie] in Montfoort.
    Bij besluit van 4 maart 2021 heeft het college het door [appellant] daartegen gemaakte bezwaar ongegrond verklaard.
    Bij uitspraak van 13 april 2022 heeft de rechtbank het door [appellant] daartegen ingestelde beroep gegrond verklaard, het besluit van 4 maart 2021 vernietigd en de rechtsgevolgen van dat besluit in stand gelaten.
    Tegen deze uitspraak heeft [appellant] hoger beroep ingesteld.
    Het college heeft een schriftelijke uiteenzetting gegeven.
    Het college en [appellant] hebben nadere stukken ingediend.
    De Afdeling heeft de zaak op een zitting behandeld op 9 september 2025, waar [appellant], bijgestaan door mr. J.H.D. Elings, advocaat in Tilburg, en het college, vertegenwoordigd door mr. S.G.A de Boer, advocaat in Baarn, zijn verschenen.
    Overwegingen
    Overgangsrecht inwerkingtreding Omgevingswet
    1.       Op 1 januari 2024 zijn de Omgevingswet en de Invoeringswet Omgevingswet in werking getreden. Als vóór het tijdstip van inwerkingtreding van de Omgevingswet een overtreding heeft plaatsgevonden, is aangevangen of het gevaar voor een overtreding klaarblijkelijk dreigde, en vóór dat tijdstip een last onder dwangsom is opgelegd voor die overtreding of dreigende overtreding, dan blijft op grond van artikel 4.23, eerste lid, van de Invoeringswet Omgevingswet op die opgelegde last onder dwangsom het recht zoals dat gold onmiddellijk vóór het tijdstip van inwerkingtreding van de Omgevingswet van toepassing tot het tijdstip waarop de last volledig is uitgevoerd, de dwangsom volledig is verbeurd en betaald, of de last is opgeheven.
    Bij besluit van 29 juni 2020 heeft het college aan [appellant] een last onder dwangsom opgelegd. Dat betekent dat in dit geval de Wet algemene bepalingen omgevingsrecht (hierna: de Wabo), zoals die gold vóór 1 januari 2024, van toepassing blijft.
    Inleiding
    2.       [appellant] is eigenaar van het perceel [locatie]. In de vletsloot die langs het perceel loopt was de woonboot "[naam]" afgemeerd die was bedoeld om ter plaatse als woning te functioneren.
    Bij het besluit van 29 juni 2020 heeft het college zich op het standpunt gesteld dat de woonboot in strijd met artikel 2.1, eerste lid, aanhef en onder a en c, van de Wabo in de vletsloot is afgemeerd, omdat daarvoor geen omgevingsvergunning is verleend, of een andere vergunning of ontheffing die op grond van artikel 8.2a, eerste lid, van de Wabo wordt gelijkgesteld met een omgevingsvergunning. Op grond van het bestemmingsplan "Buitengebied 2012" heeft de vletsloot de bestemming "Natuur" en het afgemeerd hebben van een woonboot is in strijd met die bestemming.
    Vanwege deze overtreding heeft het college [appellant] onder oplegging van een dwangsom van € 100.000,00 ineens gelast om de overtreding te beëindigen en beëindigd te houden door de woonboot van het perceel te verwijderen en verwijderd te houden. Bij het besluit op bezwaar van 4 maart 2021 is deze last in stand gebleven.
    Tijdens een controle op 14 april 2021 is geconstateerd dat de woonboot was verwijderd, waarmee [appellant] binnen de daarvoor gestelde termijn aan de last heeft voldaan.
    De rechtbank heeft [appellant]s beroep gegrond verklaard vanwege een geconstateerd motiveringsgebrek in het besluit van 4 maart 2021 en dat besluit vernietigd. Omdat het college in beroep alsnog een toereikende motivering heeft gegeven, heeft de rechtbank echter de rechtsgevolgen van het besluit in stand gelaten. Het hoger beroep van [appellant] richt zich tegen de beslissing van de rechtbank om de rechtsgevolgen in stand te laten.
    2.1.    Over de aanwezigheid van woonboten in de vletsloot is de afgelopen 20 jaar zowel bij de rechtbank als bij de Afdeling een aantal procedures gevoerd door [appellant]. Voor de voorgeschiedenis van deze zaak verwijst de Afdeling naar de uitspraken van 11 mei 2005, ECLI:NL:RVS:2005:AT5368, 20 april 2022, ECLI:NL:RVS:2022:1148 en 29 maart 2023, ECLI:NL:RVS:2023:1260. Wat partijen na al die procedures op dit moment nog verdeeld houdt, is de vraag of uit door [appellant] overgelegde documenten uit de jaren ‘70 blijkt dat voor het bouwen of gebruiken van de "[naam]" een vergunning of ontheffing is verleend, die op grond van artikel 8.2a, eerste lid, van de Wabo wordt gelijkgesteld met een omgevingsvergunning als bedoeld in artikel 2.1, eerste lid, aanhef en onder a en c, van de Wabo.
    2.2.    Artikel 8.2a, eerste lid, van de Wabo luidt: "Indien voor het bouwen of gebruiken van een woonboot of een ander drijvend object dat hoofdzakelijk wordt gebruikt voor verblijf voor of op het tijdstip van inwerkingtreding van de Wet verduidelijking voorschriften woonboten krachtens een provinciale of een gemeentelijke verordening een vergunning of ontheffing is verleend, wordt die vergunning of ontheffing gelijkgesteld met een omgevingsvergunning als bedoeld in artikel 2.1, eerste lid, onderdeel a, c of d."
    Overtreding
    3.       [appellant] betoogt dat de rechtbank niet heeft onderkend dat geen sprake is van een overtreding. Hij voert aan dat op grond van artikel 8.2a, eerste lid, van de Wabo een omgevingsvergunning geldt voor het afmeren van de woonboot in de vletsloot. De vletsloot is volgens hem in de jaren ‘70 namelijk aangewezen als ligplaats voor woonboten. Voor zover dit niet het geval is, is volgens hem een ontheffing verleend van het verbod uit artikel 31, eerste lid, van de Algemene Politieverordening van de gemeente Linschoten uit 1972 (hierna: de APV 1972) om woonboten te doen verblijven op andere plaatsen dan die daarvoor door de gemeenteraad zijn aangewezen.
    Volgens [appellant] blijkt uit de onderlinge samenhang van door hem overgelegde documenten, te weten een brief van 21 april 1972, een document van 12 juni 1972, een brief van 29 september 1972 en een brief van 12 december 1972, dat de plaats waar de "[naam]" was afgemeerd in de jaren ‘70 als ligplaats voor woonboten is aangewezen. In de brief van 21 april 1972 vraagt het college van gedeputeerde staten van de provincie Utrecht (hierna: de provincie) aan het college van burgemeester en wethouders van Linschoten (hierna: het college van Linschoten) de gemeenteraad te verzoeken een ligplaats voor woonboten aan te wijzen. Blijkens het document van 12 juni 1972 is deze brief van de provincie geagendeerd voor een vergadering van het college van deze datum. In de brief van 29 september 1972 meldt de provincie dat het gewenst is dat het perceel als woonboothaven bestemd blijft en zal worden opgenomen in het toekomstige bestemmingsplan. In de brief van 12 december 1972 deelt het college van Linschoten de provincie mede dat een nieuwe aanwijzing nog niet heeft plaatsgehad. Daaraan is de volgende mededeling toegevoegd: "de tot op heden aangewezen en in gebruik zijnde ligplaats aan de Mastwijkerdijk doet als zodanig dienst".
    Voor zover geen ligplaats zou zijn aangewezen, kan volgens [appellant] uit de brief van 12 december 1972 worden afgeleid dat een ontheffing is verleend van het verbod uit artikel 31 van de APV 1972. Aangezien het college van Linschoten op grond van de APV 1972 bevoegd was een dergelijke ontheffing te verlenen, is met de mededeling dat de in gebruik zijnde ligplaats aan de Mastwijkerdijk als zodanig dienst doet, volgens [appellant] een ontheffing van het verbod verleend. Die ontheffing is volgens hem nog steeds van kracht.
    Het bovenstaande zou volgens [appellant] door het college zijn erkend in een briefwisseling tussen hem en het college uit de periode 2015-2016. De rechtbank heeft deze briefwisseling volgens [appellant] ten onrechte niet relevant geacht voor de aan de orde zijnde kwestie.
    3.1.    Deze hoger beroepsgrond is zo goed als een herhaling van wat [appellant] in beroep heeft aangevoerd. De rechtbank is daar gemotiveerd op ingegaan. [appellant] heeft geen redenen aangevoerd waarom die gemotiveerde beoordeling in de aangevallen uitspraak onjuist of onvolledig zou zijn. De Afdeling kan zich vinden in het oordeel van de rechtbank en in de onder 11 tot en met 21 opgenomen overwegingen, waarop dat oordeel is gebaseerd.
    Zij voegt daaraan toe dat de rechtbank er terecht van uitgegaan is dat uit de briefwisseling uit de periode 2015-2016 niet blijkt dat in de jaren ‘70 een gemeentelijke ligplaats is aangewezen of voor het innemen van een ligplaats een ontheffing is verleend. Anders dan waar [appellant] van uitgaat, erkent het college in die briefwisseling ook niet dat dat wel zou zijn gebeurd.
    Het betoog slaagt niet.
    4.       In zijn nader stuk van 25 augustus 2025 heeft [appellant] aangevoerd dat er ook geen overtreding is, omdat de "[naam]" ten tijde van het besluit van 4 maart 2021 afgemeerd mocht blijven in de vletsloot op grond van het bouwovergangsrecht van het bestemmingsplan "Buitengebied 2012".
    4.1.    Volgens vaste rechtspraak van de Afdeling (onder meer in de uitspraak van 21 februari 2024, ECLI:NL:RVS:2024:735) geeft een met succes gedaan beroep op het overgangsrecht voor een bouwwerk geen omgevingsvergunning vervangende titel en wordt het bouwwerk daardoor ook niet op een andere manier gelegaliseerd. Ook al zou worden aangenomen dat de woonboot onder de werking van het bouwovergangsrecht valt, dan blijft een omgevingsvergunning vereist. Aangezien er voor de woonboot geen omgevingsvergunning is verleend en er ook geen omgevingsvergunning geldt op grond van artikel 8.2a, eerste lid, van de Wabo, was het college bevoegd om handhavend op te treden tegen de aanwezigheid van de woonboot.
    Het betoog slaagt niet.
    Beginselplicht tot handhaving
    5.       Zoals de Afdeling heeft overwogen in haar uitspraak van 5 maart 2025, ECLI:NL:RVS:2025:678, geldt bij handhavingsbesluiten bij de toets aan het evenredigheidsbeginsel de maatstaf van de zogeheten Harderwijk-uitspraak (uitspraak van 2 februari 2022, ECLI:NL:RVS:2022:285). Daarbij geldt als uitgangspunt dat het algemeen belang gediend is met handhaving en dat om die reden in de regel tegen een overtreding moet worden opgetreden. Handhaving blijft dus voorop staan.
    Handhavend optreden is alleen onevenredig als er in het concrete geval omstandigheden zijn waaraan een zodanig zwaar gewicht toekomt dat het algemeen belang dat gediend is met handhaving daarvoor moet wijken. Dan is er een bijzonder geval waarin toch van handhavend optreden moet worden afgezien. Een bijzonder geval kan zich bijvoorbeeld voordoen bij concreet zicht op legalisatie, maar ook andere omstandigheden van het concrete geval kunnen leiden tot het oordeel dat er een bijzonder geval is.
    Andere redenen om van handhavend optreden af te zien kunnen zich bijvoorbeeld voordoen bij een schending van het gelijkheidsbeginsel of het vertrouwensbeginsel.
    Bijzonder geval
    6.       [appellant] betoogt dat de rechtbank niet heeft onderkend dat zich een bijzonder geval voordoet, omdat handhaving in dit geval onevenredig was in verhouding tot de daarmee te dienen doelen.
    Hij voert aan dat de rechtbank heeft miskend dat het college ten onrechte niet heeft onderzocht of het gebruik kon maken van de hardheidsclausule uit het kruimelgevallenbeleid van de gemeente Montfoort om een legaliserende omgevingsvergunning te verlenen met toepassing van artikel 2.12, eerste lid, aanhef en onder a, onder 2°, van de Wabo in samenhang met artikel 4, onderdeel 1, van bijlage II van het Besluit omgevingsrecht. [appellant] onderschrijft dat het kruimelgevallenbeleid in beginsel in de weg staat aan het verlenen van een legaliserende omgevingsvergunning voor de woonboot, maar dat betekent volgens hem niet dat er geen concreet zicht op legalisatie is, aangezien zijn situatie zich volgens hem leent voor toepassing van de hardheidsclausule in artikel 2.5 van het kruimelgevallenbeleid.
    Daarnaast heeft de rechtbank volgens [appellant] ten onrechte geen aanleiding gezien om rekening te houden met de door hem overgelegde verklaring van N.A. Zeldenrijk, een voormalig raadslid dat betrokken is geweest bij de totstandkoming van het bestemmingsplan "Buitengebied 2000". Uit die verklaring volgt volgens [appellant] dat vijf van de destijds zes feitelijk aanwezige ligplaatsen in de vletsloot niet om planologische, maar om persoonlijke redenen niet in het bestemmingsplan "Buitengebied 2000" zijn opgenomen.
    [appellant] voert verder nog aan dat de woonboot zich al circa 60 jaar in de vletsloot naast het perceel bevindt en dat het verwijderen van de woonboot hoge kosten met zich heeft gebracht. Dit terwijl de aanwezigheid van de woonboot in de vletsloot volgens hem de belangen van derden niet heeft geschaad. Daar komt bij dat de bestemming "Woonschepenligplaats", die gold op grond van het bestemmingsplan "Buitengebied 2000" en waarbinnen het afmeren van de "[naam]" in de vletsloot wel was toegestaan, volgens [appellant] op onrechtmatige wijze niet meer in het bestemmingsplan "Buitengebied 2012" is opgenomen.
    6.1.    Voor het bestaan van concreet zicht op legalisatie van met het bestemmingsplan strijdig gebruik moet ten minste al een begin zijn gemaakt met de voor verlening van die vergunning vereiste procedure, wat niet mogelijk is zonder een aanvraag. Alleen al omdat [appellant] geen omgevingsvergunning heeft aangevraagd voor de woonboot, bestond er geen concreet zich op legalisatie. Bovendien was het college niet bereid gebruik te maken van zijn bevoegdheid om een omgevingsvergunning te verlenen voor het afmeren van de woonboot in strijd met het bestemmingsplan en volstaat dat enkele feit voor het oordeel dat er geen concreet zicht op legalisatie bestaat. Gelet hierop wordt niet toegekomen aan de vraag of het college een legaliserende omgevingsvergunning had kunnen verlenen met gebruikmaking van de hardheidsclausule uit het kruimelgevallenbeleid.
    Daargelaten of het door [appellant] gestelde misbruik van bevoegdheid bij de totstandkoming van het bestemmingsplan "Buitengebied 2000" heeft plaatsgevonden, ziet de Afdeling niet in waarom dat zou betekenen dat het college in dit geval van handhavend optreden had moeten afzien. De rechtbank heeft in de verklaring van N.A. Zeldenrijk daarover terecht geen aanleiding gezien voor het oordeel dat handhavend optreden onevenredig is.
    Op de zitting is verder vastgesteld dat de "[naam]" niet al 60 jaar op dezelfde plek aanwezig was. De door [appellant] gestelde omstandigheden dat het verwijderen van de woonboot hoge kosten met zich heeft gebracht, dat de aanwezigheid van de woonboot in de vletsloot geen belangen van derden heeft geschaad en dat in het bestemmingsplan "Buitengebied 2012" ten onrechte niet de bestemming "Woonschepenligplaats" is opgenomen, zijn geen bijzondere omstandigheden op grond waarvan het college in dit geval had moeten afzien van handhavend optreden tegen de woonboot die zonder omgevingsvergunning en in strijd met het bestemmingsplan afgemeerd was in de vletsloot. De rechtbank heeft terecht geen aanleiding gezien voor het oordeel dat handhavend optreden onevenredig is in verhouding tot de daarmee te dienen doelen, zodat het college daarvan had moeten afzien.
    Het betoog slaagt niet.
    Conclusie hoger beroep
    7.       Het hoger beroep is ongegrond. De Afdeling bevestigt de uitspraak van de rechtbank, voor zover aangevallen.
    8.       Het college hoeft geen proceskosten te vergoeden.
    Overschrijding redelijke termijn
    9.       [appellant] heeft de Afdeling verzocht om een schadevergoeding wegens overschrijding van de redelijke termijn, als bedoeld in artikel 6, eerste lid, van het Verdrag tot bescherming van de rechten van de mens en de fundamentele vrijheden (hierna: het EVRM).
    9.1.    Zoals de Afdeling eerder heeft overwogen in de uitspraak van 29 januari 2014, ECLI:NL:RVS:2014:188 is de redelijke termijn bedoeld in artikel 6, eerste lid, van het EVRM overschreden, indien de duur van de gehele procedure onredelijk lang is. Voor zaken die uit een bezwaarschriftprocedure en twee rechterlijke instanties bestaan, is in beginsel een totale lengte van de procedure van ten hoogste vier jaar redelijk. Die termijn vangt aan op het moment van ontvangst van het bezwaarschrift door het bestuursorgaan. Hierbij mag de behandeling van het bezwaar hoogstens een half jaar duren, de behandeling van het beroep hoogstens anderhalf jaar duren en de behandeling van het hoger beroep hoogstens twee jaar duren.
    9.2.    Het college heeft het bezwaarschrift van [appellant] ontvangen op 7 augustus 2020. Op het moment van het doen van deze uitspraak is de redelijke termijn van vier jaar met meer dan vijftien maanden overschreden. Het verzoek om schadevergoeding wegens overschrijding van de redelijke termijn wordt toegewezen. Uitgaande van een forfaitair bedrag van € 500,00 per half jaar dat de redelijke termijn is overschreden, waarbij het totaal van de overschrijding naar boven wordt afgerond, bedraagt het aan [appellant] toe te kennen bedrag € 1.500,00. Omdat de overschrijding aan het college en de Afdeling is toe te rekenen, wordt de vergoeding van de schade naar evenredigheid uitgesproken ten laste van het college en de Staat der Nederlanden (de minister van Binnenlandse Zaken en Koninkrijksrelaties). Dit leidt ertoe dat het college wordt veroordeeld tot vergoeding aan [appellant] van een bedrag van € 83,33 en de Staat van een bedrag van € 1411,67.
    10.     Het college en de Staat worden ieder veroordeeld tot vergoeding van de helft van de proceskosten die [appellant] heeft gemaakt in verband met de behandeling van het verzoek. Deze kosten bestaan uit het indienen van het verzoekschrift. De Afdeling zal bij de berekening de wegingsfactor 0,5 (licht) hanteren.
    Beslissing
    De Afdeling bestuursrechtspraak van de Raad van State:
    I.        bevestigt de uitspraak van de rechtbank, voor zover aangevallen;
    II.       veroordeelt het college van burgemeester en wethouders van Montfoort tot betaling aan [appellant] van een schadevergoeding van € 83,33;
    III.      veroordeelt de Staat der Nederlanden (de minister van Binnenlandse Zaken en Koninkrijksrelaties) tot betaling aan [appellant] van een schadevergoeding van € 1416,67;
    IV.      veroordeelt het college van burgemeester en wethouders van Montfoort tot vergoeding van bij [appellant] in verband met de behandeling van het verzoek om schadevergoeding opgekomen proceskosten tot een bedrag van € 226,75 geheel toe te rekenen aan door een derde beroepsmatig verleende rechtsbijstand;
    V.       veroordeelt de Staat der Nederlanden (de minister van Binnenlandse Zaken en Koninkrijksrelaties) tot vergoeding van bij [appellant] in verband met de behandeling van het verzoek om schadevergoeding opgekomen proceskosten tot een bedrag van € 226,75 geheel toe te rekenen aan door een derde beroepsmatig verleende rechtsbijstand.
    Aldus vastgesteld door mr. J.F. de Groot, voorzitter, en mr. B.P.M. van Ravels en mr. H. Benek, leden, in tegenwoordigheid van mr. L.S. Kors, griffier.
    w.g. De Groot
    voorzitter
    w.g. Kors
    griffier
    Uitgesproken in het openbaar op 22 oktober 2025
    687-1133