ECLI:NL:RBNHO:2025:11708, Rechtbank Noord-Holland, 16-09-2025, AWB-24_811
Rechtbank Noord-Holland — Uitspraak 
Datum: 2025-09-16 00:00:00.000000
Rechtsgebied: Bestuursrecht; Bestuursprocesrecht

Samenvatting: Huisvestingswet 2014. Huisvestingsverordening gemeente Zaanstad 2021. Bestuurlijke boete vanwege het zonder omzettingsvergunning kamergewijs verhuren van panden. Overtreding.

RECHTBANK NOORD-HOLLAND
    
    
      Zittingsplaats Haarlem
    
    
    
      Bestuursrecht
    
    
    
      zaaknummer: HAA 24/811 
    
    
      uitspraak van de meervoudige kamer van 16 september 2025 in de zaak tussen
    
      [eiser] , uit [woonplaats 1] , eiser
    (gemachtigde: mr.ir. M.W. van Genderen),
    
    
      en
    
    
    
      
        het college van burgemeester en wethouders van de gemeente Zaanstad, het college 
      (gemachtigde: mr. G.M. Pierik).
    
    
    
    Samenvatting
    
    
      1. Deze uitspraak gaat over het opleggen van een bestuurlijke boete vanwege het zonder omzettingsvergunning kamergewijs verhuren van panden aan de [straat] [nummer 1] , [nummer 2] en [nummer 3] in Wormerveer. Eiser is het daar niet mee eens. Hij voert daartoe een aantal beroepsgronden aan. Aan de hand van de beroepsgronden beoordeelt de rechtbank of het college een boete kon opleggen.
    
    
    
      1.1.
      De rechtbank komt in deze uitspraak tot het oordeel dat het college in redelijkheid de bestuurlijke een boete kon opleggen.
    
    
      1.2.
      Eiser krijgt dus geen gelijk en het beroep is daarmee ongegrond. Hierna legt de rechtbank uit hoe zij tot dit oordeel komt en welke gevolgen dit oordeel heeft. 
      
    
    
      1.3.
      Onder 2 staat het procesverloop in deze zaak. Onder 3 staan de van belang zijnde feiten en omstandigheden die hebben geleid tot het bestreden besluit. De beoordeling door de rechtbank volgt vanaf 5. Aan het eind staat de beslissing van de rechtbank en de gevolgen daarvan. 
      
    
  
  
    Procesverloop
    
    
      2. Het college heeft met het primaire besluit van 21 december 2022 een bestuurlijke boete opgelegd van € 26.100,00 aan eiser. 
    
    
    
      2.1.
      Met het bestreden besluit van 24 januari 2024 op het bezwaar van eiser is het college bij dat besluit gebleven.
    
    
      2.2.
      Eiser heeft beroep ingesteld tegen het bestreden besluit. 
    
    
      2.3.
      Het college heeft op het beroep gereageerd met een verweerschrift. 
      
    
    
      2.4.
      De rechtbank heeft het beroep op 17 juni 2025 op zitting behandeld. Hieraan hebben deelgenomen: eiser, de gemachtigde van eiser en namens het college de gemachtigde en M.R.I. Kayar.
      
    
  
  
    Totstandkoming van het bestreden besluit
    3. Eiser is eigenaar van de woningen aan de [straat] [nummer 1] , [nummer 2] , [nummer 4] en [nummer 3] in Wormerveer. Op 19 november 2020 is aan eiser een omgevingsvergunning verleend voor het veranderen van de brandcompartimentering ten behoeve van een woonfunctie voor kamergewijze verhuur in die woningen.
    
      3.1
      Op 1 april 2021 is de Huisvestingsverordening gemeente Zaanstad 2021 in werking getreden. Er geldt vanaf 2 april 2021 een vergunningplicht voor het omzetten of omgezet houden van zelfstandige woonruimte in onzelfstandige woonruimte. Kamerverhuur mag alleen nog plaatsvinden wanneer de eigenaar van de woningen waarin de verhuur plaatsvindt in het bezit is van een omzettingsvergunning.
    
    
      3.2
      De gemeente heeft eiser, als eigenaar van verschillende panden binnen de gemeente Zaanstad waarin (mogelijk) kamerverhuur plaatsvindt, in een brief van 24 maart 2021 geïnformeerd dat per 1 april 2021 een omzettingsvergunning verplicht is bij kamerverhuur. In die brief staat onder meer het volgende: 
      
      
        
          “(…) Indien u tijdens de aanvraag kunt aantonen dat de kamerverhuur al langere tijd plaatsvindt, dan heeft u tot 1 oktober 2021 de tijd om te voldoen aan de vergunningplicht. 
        
      
      
      
        
          Voorkom een boete
          
          Indien u na 1 oktober 2021 aan kamerverhuur doet zonder in het bezit te zijn van een geldige vergunning, dan treft de gemeente Zaanstad maatregelen. Als bij controle blijkt dat de woning in gebruik is voor kamerverhuur, dan kunt u een bestuurlijke boete van € 4.350,- opgelegd krijgen welke bij herhaling ook nog verhoogd kan worden. 
          
        
        
          Aanvragen omzettingsvergunning
          
          Vanaf 1 april 2021 kunt u via (…) het aanvraagformulier openen (…). Ook vindt u hier meer informatie over deze en andere vergunningen die u als kamerverhuurder (mogelijk) nodig hebt. Als zittende verhuurder gelden tijdens de overgangsperiode tot 1 oktober versoepelde eisen bij de aanvraag (…). 
        
      
      
      
        
          Let op
          
          Deze brief is bedoeld om u als bestaande verhuurder te informeren over de verplichte omzettingsvergunning indien sprake is van kamerverhuur in uw pand aan meer dan twee personen. U krijgt daarom per 1 april 2021 de gelegenheid om de situatie rechtmatig te maken (…)”.
        
      
    
    
      3.3
      Op 26 april 2022 is door een toezichthouder van de gemeente Zaanstad een bezoek gebracht aan de woningen aan de [straat] [nummer 1] , [nummer 4] en [nummer 3] . Op 3 mei 2022 zijn de woningen aan de [straat] [nummer 2] en [nummer 3] bezocht en op 11 mei 2022 is de woning aan de [straat] [nummer 3] bezocht. Daarbij is geconstateerd dat deze woningen zijn opgedeeld in afzonderlijke kamers en aan meerdere personen in gebruik zijn gegeven. 
      
    
    
      3.4
      Naar aanleiding van deze bevindingen heeft het college eiser, als eigenaar van die woningen, op 27 juli 2022 een brief gestuurd met daarin de mededeling dat is geconstateerd dat die woningen zijn opgedeeld naar onzelfstandige wooneenheden en aan meer dan het aantal toegestane personen in gebruik is gegeven, die ieder een kamer gebruiken en voorzieningen in de woning met elkaar delen. Zulks, zonder omzettingsvergunning. Eiser wordt in de gelegenheid gesteld om een omzettingsvergunning aan te vragen. In de brief staat onder het kopje ‘aanvraag omzettingsvergunning’ het volgende:
      
      
        
          “Tot op heden is voor geen enkele woning van u, gelegen aan de [straat] in Wormerveer, een aanvraag voor een omzettingsvergunning ontvangen. Dit betekent dat kamerverhuur in geen enkele woning van u mag plaatsvinden. Voordat wij overgaan op een bestuurlijke handhavingstraject stellen wij u in de gelegenheid om een aanvraag voor een omzettingsvergunning in te dienen voor kamergewijze verhuur in één van uw woningen. Voor één woning omdat, gelet op de weigeringsgronden opgenomen in artikel 3.3.1a van de Huisvestingsverordening, binnen een cirkel van 100 meter (getrokken vanuit het midden van het pand) geen andere omzettingsvergunning mag zijn verleend of worden verleend. (…)” 
          
        
        Verder staat onder het kopje ‘vervolg’:
        
          
          “Wij verzoeken u om 
          binnen 3 weken
           na verzenddatum van deze brief een aanvraag voor een omzettingsvergunning in te dienen voor kamergewijze verhuur in éen van uw woningen, gelegen aan de [straat] te Wormerveer.
          
        
        
          Voor de overige woningen geldt dat deze conform het bestemmingsplan, ten behoeve van de huisvesting van één huishouden, moeten worden gebruikt. Dat is op dit moment niet het geval. Wanneer duidelijk is voor welke woning u een aanvraag voor een omzettingsvergunning heeft ingediend, zal een bestuurlijk handhavingstraject worden gestart om het strijdig gebruik van de overige woningen te beëindigen. Wanneer u geen aanvraag voor een omzettingsvergunning indient zal voor iedere woning een bestuurlijk traject worden gestart.” 
        
      
      
    
    
      3.5
      In augustus en september 2022 heeft een e-mailwisseling plaatsgevonden tussen eiser en het college. Eiser heeft in reactie daarop geen omzettingsvergunning aangevraagd.
      
    
    
      3.6
      Op 26 oktober 2022 en 3 november 2022 heeft een toezichthouder van de gemeente Zaanstad een controle uitgevoerd in de woningen van eiser aan de [straat] . Daarbij is geconstateerd dat de woningen gelegen aan de [straat] [nummer 1] , [nummer 2] en [nummer 3] te Wormerveer zonder vergunning zijn omgezet naar onzelfstandige woonruimtes en dat deze worden verhuurd. 
      
    
    
      3.7
      Na die vaststelling heeft het college op 18 november 2022 het voornemen bekend gemaakt om in verband met de geconstateerde overtreding een boete op te leggen voor een bedrag groot € 26.100,00. 
      
    
    
      3.8
      Met het primaire besluit van 21 december 2022 heeft het college de boete opgelegd en ingevorderd. 
      
    
    
      3.9
      Met het bestreden besluit heeft het college de bezwaren van eiser ongegrond verklaard.
      
    
  
  
    Standpunt eiser 
    4. Eiser stelt zich, kort gezegd, op het standpunt dat geen sprake is van een overtreding. Er is namelijk geen omzettingsvergunning nodig, omdat hij reeds beschikt over een omgevingsvergunning. Ook is volgens eiser de nieuwe Huisvestingsverordening alleen van toepassing op aanvragen vanaf het moment van inwerkingtreding. Omdat op het moment van zijn aanvraag voor een omgevingsvergunning het college al wist van het nieuwe beleid,  had het hem daarover destijds kunnen en moeten informeren. Het college kan hem dan niet later alsnog de verplichting opleggen om een omzettingsvergunning aan te vragen. Bovendien voldoet eiser feitelijk aan de norm van de verordening, omdat de verhuur is voor maximaal 4 of 6 personen. Verder beroept eiser zich op het vertrouwensbeginsel en verbaast hij zich over de hoogte van de boete. 
  
  
    Beoordeling door de rechtbank 
    
    
      
        Regelgeving
      
    
    
    5. Van toepassing is de Huisvestingswet 2014 (hierna de Hw 2014) en de Huisvestingsverordening gemeente Zaanstad 2021 (hierna de Hvv 2021). Op grond van artikel 21, eerste lid, aanhef en onder c, van de Hw 2014 – voor zover hier van belang – is het verboden om in de huisvestingsverordening aangewezen woonruimte zonder vergunning van burgemeester en wethouders van zelfstandige in onzelfstandige woonruimte om te zetten of omgezet te houden. Op grond van artikel 3.1.2 , eerste lid van de Hvv 2021 is het verboden om zonder vergunning als bedoeld in artikel 21 van de Hw 2014, aangewezen zelfstandige woonruimte in onzelfstandige woonruimte om te zetten of omgezet te houden, in het algemeen spraakgebruik ook wel aangeduid als kamergewijze verhuur. In artikel 5.4, tweede lid van de Hvv 2021 is bepaald dat voor aanvragers die hun woonruimte al voor de inwerkingtreding van het verbod bedoeld in artikel 3.1.2, eerste lid, aantoonbaar verhuurden, het verbod niet eerder dan zes maanden na inwerkingtreding van de 6e wijziging van de Hvv 2021 geldt.
    
    
      
        Is sprake van een overtreding? 
      
    
    
    6. Uit voornoemde wet- en regelgeving volgt dat eiser zijn panden alleen voor kamerverhuur kan gebruiken als hij voor die panden een omzettingsvergunning heeft aangevraagd en verkregen. Vast staat dat eiser geen omzettingsvergunning heeft. Anders dan eiser stelt, kan de eerder verleende omgevingsvergunning voor de verbouw van de woningen niet dienen als een dergelijke vergunning. Het zijn immers twee verschillende soorten vergunningen. In dit geval zag de verleende omgevingsvergunning op het (ver) bouwen van een bouwwerk: het veranderen van de brandcompartimentering ten behoeve van een woonfunctie voor kamergewijze verhuur. Daarin valt niet te lezen dat eiser (ook) toestemming heeft gekregen voor het verhuren van kamers. Dat eiser dit kennelijk zo heeft willen interpreteren, ondanks andersluidend door hem verkregen advies, komt dan ook voor zijn risico. 
    
    7. Het standpunt van eiser dat de Hvv 2021 niet op hem van toepassing zou zijn wordt door de rechtbank niet gevolgd. De bestaande situaties van kamerverhuur zijn namelijk – met een overgangstermijn – ook onder de vergunningplicht gebracht. Het college heeft eiser vóór de inwerkingtreding van de Hvv 2021 daarover duidelijk geïnformeerd en eiser de tijd gegeven om alsnog de vereiste vergunning aan te vragen. Zo is op 24 maart 2021 een (algemene) brief gestuurd aan eigenaren van panden binnen de gemeente waarin (mogelijk) kamerverhuur plaatsvindt. Met de brief van 27 juli 2024 is eiser nogmaals de gelegenheid geboden de benodigde vergunning aan te vragen. Eisers stelling dat het college heeft verzuimd hem tijdig te informeren over de noodzaak van een omzettingsvergunning gaat dus niet op. Ondanks de tijdige en duidelijke communicatie vanuit het college heeft eiser verzuimd om een aanvraag in te dienen. 
    
    8. Het betoog dat eiser feitelijk al zou voldoen aan de norm van de Hvv 2021 omdat de verhuur is bestemd voor vier tot zes personen en hij daarom niet verplicht kan worden een omzettingsvergunning aan te vragen, slaagt ook niet. De rechtbank onderschrijft wat verweerder hierover in het verweerschrift aangeeft. Een omzettingsvergunning is niet nodig als de (verhuurde) woonruimte wordt bewoond door één huishouden, maar gelet op de bevindingen tijdens de controles is in de situatie van eiser geen sprake van één huishouden. Het betreft hier meerdere personen (een groep kamerhuurders) die niet samen één huishouden voeren.
    
    9. De conclusie is dat eiser de verbodsbepalingen heeft overtreden.
    
      Kan eiser een geslaagd beroep doen op het vertrouwensbeginsel? 
      
    
    
      10. Eiser stelt openbare informatie te hebben ingewonnen. Volgens eiser heeft een bestuurder in een raadsvergadering expliciet aangegeven dat deze verordening niet van toepassing is op vergunde aanvragen van vóór de inwerkingtreding van de verordening.
      10. Om een geslaagd beroep te kunnen doen op het vertrouwensbeginsel is het aan eiser om aannemelijk maken dat door een daartoe bevoegd persoon concrete, ondubbelzinnige toezeggingen of andere uitlatingen zijn gedaan of gedragingen zijn verricht waaruit hij in de gegeven omstandigheden redelijkerwijs kon en mocht afleiden hoe verweerder zijn bevoegdheden zou gaan uitoefenen. Wat in een raadsvergadering wordt gezegd kan niet worden aangemerkt als een concrete naar een individuele burger gedane toezegging waaraan het college op grond van het vertrouwensbeginsel gebonden zou zijn. De beroepsgrond faalt.
    
    
    
      
        Hoogte van de boete
      
    
    
    
      12. Eiser stelt dat de hoogte van de vastgestelde boete nergens is gemotiveerd. Ook is volgens eiser niet gemotiveerd dat de vastgestelde boete passend is binnen de marktconforme huurprijzen.
      12. Naar het oordeel van de rechtbank heeft het college de hoogte van de opgelegde boete voldoende gemotiveerd door te verwijzen naar de tabel behorende bij artikel 3.4.1 van de Hvv 2021. In het verweerschrift licht het college nader toe dat in de boetebedragen rekening is gehouden met de mate van verwijtbaarheid. Het college stelt terecht dat er geen wettelijke bepaling is die verplicht tot het vaststellen van een boete op marktconforme huurprijzen. 
    
    
    14. De rechtbank is verder niet gebleken van bijzondere feiten of omstandigheden die de hoogte van de bestuurlijke boete onevenredig zou maken. De rechtbank is dan ook van oordeel dat verweerder de bestuurlijke boete van € 26.100,00 aan eiser mocht opleggen. De beroepsgrond faalt.
  
  
    Conclusie en gevolgen
    
    
      15. Het beroep is ongegrond. Dat betekent dat het college de bestuurlijke boete aan eiser mocht opleggen. Eiser krijgt daarom het griffierecht niet terug. Hij krijgt ook geen vergoeding van zijn proceskosten.
    
    
  
  
    Beslissing
    
    
      De rechtbank verklaart het beroep ongegrond. 
    
    
    
    
    
    
      Deze uitspraak is gedaan door mr. A.R. ten Berge, voorzitter, en mr. M. Jurgens en mr. F.K. van Wijk, leden, in aanwezigheid van mr. H.R.A. Horring, griffier.
      Uitgesproken in het openbaar op 16 september 2025.
    
    
    
    
    
    
    
    
      
        
        
        
          
            
              griffier
            
            
              voorzitter
            
          
        
      
    
    
    
    
      Een afschrift van deze uitspraak is verzonden aan partijen op:
    
    
    
  
  
    Informatie over hoger beroep
    Een partij die het niet eens is met deze uitspraak, kan een hogerberoepschrift sturen naar de Afdeling bestuursrechtspraak van de Raad van State waarin wordt uitgelegd waarom deze partij het niet eens is met deze uitspraak. Het hogerberoepschrift moet worden ingediend binnen zes weken na de dag waarop deze uitspraak is verzonden. Kan de indiener de behandeling van het hoger beroep niet afwachten, omdat de zaak spoed heeft, dan kan de indiener de voorzieningenrechter van de Afdeling bestuursrechtspraak van de Raad van State vragen om een voorlopige voorziening (een tijdelijke maatregel) te treffen.