ECLI:NL:RBROT:2024:12565, Rechtbank Rotterdam, 13-12-2024, ROT 23/5062
Rechtbank Rotterdam — Uitspraak 
Datum: 2024-12-13 00:00:00.000000
Rechtsgebied: Bestuursrecht; Vreemdelingenrecht

Samenvatting: Verzoek tot naturalisatie afgewezen vanwege ernstige vermoedens dat eiser een gevaar vormt voor de openbare orde. De rechtbank is van oordeel dat de door eiser aangevoerde omstandigheden niet maken dat de voor hem nadelige gevolgen van de afwijzing onevenredig zijn.

RECHTBANK ROTTERDAM
  
  
    Bestuursrecht
  
  
    zaaknummer: ROT 23/5062 
  
  
    uitspraak van de enkelvoudige kamer van 13 december 2024 in de zaak tussen
  
    
      
      [naam eiser] , uit [plaats] , eiser
    (gemachtigde: mr. S.C. van Paridon),
    
    
      en
    
    
  
  
    de staatssecretaris van Justitie en Veiligheid, de staatssecretaris 
    (gemachtigde: mr. A.T.M. Vroom – van Berckel).
    
    
  
  
    Inleiding
    
    
      1. In deze uitspraak beoordeelt de rechtbank het beroep van eiser tegen de afwijzing van zijn verzoek tot naturalisatie.
    
    
    
      1.1.
      De staatssecretaris heeft dit verzoek met het primaire besluit van 9 mei 2022 afgewezen. Met het bestreden besluit van 15 juni 2023 is de staatssecretaris bij de afwijzing van dit verzoek gebleven. 
      
    
    
      1.2.
      Eiser heeft beroep ingesteld tegen het bestreden besluit. De staatssecretaris heeft op het beroep gereageerd met een verweerschrift. 
      
    
    
      1.3.
      De rechtbank heeft het beroep op 11 november 2024 op zitting behandeld. Hieraan hebben deelgenomen: eiser, zijn gemachtigde en de gemachtigde van de staatssecretaris. 
      
      
    
  
  
    Totstandkoming van het besluit
    
    
      2. Eiser heeft op 17 juni 2021 een verzoek tot naturalisatie ingediend. Met het primaire besluit heeft de staatssecretaris dit verzoek afgewezen op grond van artikel 9, eerste lid onder a, van de RWN. De staatssecretaris heeft het standpunt ingenomen dat er ernstige vermoedens bestaan dat eiser een gevaar vormt voor de openbare orde. 
    
    
    
      2.1.
      Naar aanleiding van het bezwaar van eiser heeft de staatssecretaris de justitiële documentatie (opnieuw) geraadpleegd. Hieruit blijkt dat de politierechter eiser heeft veroordeeld tot 80 uren taakstraf vanwege identiteitsfraude, gepleegd op 21 augustus 2021. Eiser heeft deze taakstraf voldaan op 16 mei 2023. De politierechter heeft eiser voor dit feit verder een voorwaardelijke gevangenisstraf van een maand opgelegd waarbij de proeftijd eindigt op 15 februari 2025. De politierechter heeft eiser daarnaast veroordeeld tot 150 uur taakstraf en een voorwaardelijke gevangenisstraf van twee maanden voor identiteitsfraude, gepleegd op 17 januari 2022. Voor deze straf geldt dat de proeftijd eindigt op 9 oktober 2024 en de taakstraf is voldaan op 22 november 2022. Omdat ten aanzien van beide veroordelingen geldt dat het tijdstip waarop eiser de taakstraf heeft voldaan korter dan vijf jaar geleden is, en eiser zich ten tijde van belang nog in de proeftijd bevond, is er volgens de staatssecretaris een ernstig vermoeden van een gevaar voor de openbare orde. Er is verder niet gebleken van bijzondere omstandigheden om in dit geval af te wijken van de toepasselijke beleidsregels in de paragrafen 1 en 6 van de Handleiding RWN. De staatssecretaris heeft daarom met het bestreden besluit het bezwaar van eiser ongegrond verklaard.
      
      
    
  
  
    Het beroep van eiser
    
    
      3. Eiser voert in beroep aan dat in zijn geval sprake is van bijzondere omstandigheden om zijn verzoek tot naturalisatie alsnog in te willigen. Hij heeft een vrouw, kinderen en vrienden in Nederland en levert een positieve bijdrage aan de Nederlandse maatschappij. Ter zitting heeft eiser in dit verband toegelicht een eigen bedrijf te willen starten. Verder hebben zijn vrouw en kinderen wel de Nederlandse nationaliteit. De staatssecretaris heeft niet kenbaar gemotiveerd waarom deze door eiser gestelde omstandigheden niet als bijzonder kunnen worden aangemerkt. Eiser betoogt verder dat de staatssecretaris vanwege deze bijzondere omstandigheden moet afwijken van de toepasselijke beleidsregels omdat deze voor eiser onevenredig nadelige gevolgen heeft, mede gelet op de meer intensieve toets aan het evenredigheidsbeginsel door de Afdeling bestuursrechtspraak van de Raad van State (de Afdeling) sinds 2022 waarbij ook meer aansluiting wordt gezocht bij het Unierecht.
    
    
    
  
  
    Beoordeling door de rechtbank
    
    4. De rechtbank beoordeelt of de staatssecretaris het naturalisatieverzoek van eiser terecht heeft afgewezen. Zij doet dat aan de hand van de beroepsgronden van eiser. Voor de relevante wet- en regelgeving verwijst de rechtbank naar de bijlage bij deze uitspraak.
    
    5. Het is niet in geschil dat de staatssecretaris op grond van artikel 9, eerste lid en onder a, van de RWN bevoegd is eisers verzoek om naturalisatie af te wijzen. De rechtbank moet beoordelen of de staatssecretaris in redelijkheid het standpunt heeft kunnen innemen en afdoende heeft gemotiveerd dat geen sprake is van bijzondere omstandigheden waardoor eisers verzoek (in afwijking van het geldende beleid) alsnog moet worden ingewilligd.
    
    6. Ten aanzien van de beroepsgrond van eiser, dat onvoldoende is gemotiveerd waarom geen sprake is van bijzondere omstandigheden om zijn naturalisatieverzoek alsnog toe te wijzen, overweegt de rechtbank als volgt. In het bestreden besluit heeft de staatssecretaris uiteengezet dat het slechts in zeer bijzondere gevallen mogelijk is om bij ernstige vermoedens voor een gevaar voor de openbare orde alsnog een verzoek tot naturalisatie toe te wijzen omdat geen gevaar meer bestaat voor de openbare orde. Nadere uitgangspunten daarover staan in paragraaf 6 van de Handleiding RWN. In het kader van die paragraaf kan een verzoeker bijzondere feiten en omstandigheden naar voren brengen die al dan niet leiden tot de conclusie dat hij geen gevaar vormt voor de openbare orde. De rechtbank volgt eisers stelling niet dat de staatssecretaris niet kenbaar heeft gemotiveerd waarom de door eiser aangevoerde omstandigheden niet als bijzonder kunnen worden aangemerkt. De staatssecretaris heeft de door eiser genoemde omstandigheden en ingebrachte stukken over de strafzaken, de medische stukken en het advies van de reclassering van 24 augustus 2022 meegenomen in de belangenafweging en heeft in het bestreden besluit kenbaar gemotiveerd waarom deze omstandigheden niet tot afwijking van de toepasselijke beleidsregels kunnen leiden. De staatssecretaris heeft zich verder naar het oordeel van de rechtbank terecht op het standpunt gesteld dat eiser niet nader concreet heeft gemaakt welke bijzondere omstandigheden onvoldoende zijn meegewogen bij de heroverweging in bezwaar.
    
    7.  Voor wat betreft de beroepsgrond dat dient te worden afgeweken van het beleid vanwege onevenredig nadelige gevolgen overweegt de rechtbank het volgende. Eisers naturalisatieverzoek is afgewezen op grond van artikel 9, eerste lid, onder a van de RWN. Deze bepaling is dwingendrechtelijk. Dat houdt in dat als de staatssecretaris met toepassing van het beleid in de Handleiding RWN tot de conclusie komt dat ernstige vermoedens bestaan dat een verzoeker een gevaar vormt voor de openbare orde, hij het verzoek om naturalisatie moet afwijzen. Dat neemt echter niet weg dat de staatssecretaris beoordelingsruimte heeft bij de beantwoording van de vraag of er ernstige vermoedens bestaan voor een gevaar voor de openbare orde en daarbij gebruik maakt van beleid. Op grond van artikel 4:84 van de Algemene wet bestuursrecht (Awb) kan de staatssecretaris bij onevenredig nadelige gevolgen afwijken van het beleid. Daarbij mag hij alleen omstandigheden betrekken die relevant zijn voor de vraag in hoeverre er ernstige vermoedens bestaan dat hij een gevaar voor de openbare orde vormt. Omstandigheden die gaan over de gevolgen van de afwijzing van het naturalisatieverzoek moet de staatssecretaris buiten beschouwing laten. Gelet hierop valt de beoordeling in het kader van artikel 4:84 van de Awb in dit geval samen met de beoordeling in het kader van paragraaf 6 van de Handleiding RWN.
    
    8. De rechtbank is van oordeel dat de door eiser aangevoerde omstandigheden niet maken dat de voor hem nadelige gevolgen van de afwijzing onevenredig zijn. De door eiser gestelde omstandigheden dat hij een gezin heeft met kinderen, goed geïntegreerd is in Nederland en een eigen bedrijf wil starten, zijn niet relevant voor de vraag in hoeverre er ernstige vermoedens bestaan dat hij een gevaar voor de openbare orde vormt. Dit geldt ook voor de omstandigheid dat de gezinsleden van eiser wel de Nederlandse nationaliteit hebben. Hierdoor kan niet worden gezegd dat eiser geen gevaar vormt voor de openbare orde. Daarbij is het gevolg van het besluit niet dat eiser nooit kan naturaliseren, maar dat hij moet wachten tot de rehabilitatietermijn (van in totaal vijf jaar) is volgelopen. 
    
    9. Anders dan eiser betoogt, heeft de staatssecretaris terecht niet aan het Unierechtelijk evenredigheidsbeginsel getoetst. Een naturalisatieverzoek van een persoon die niet de nationaliteit heeft van een lidstaat van de Europese Unie, valt niet binnen de werkingssfeer van het Unierecht, zodat deze verwijzing eiser niet kan baten. 
    
    10. Met het voorgaande heeft de staatssecretaris naar het oordeel van de rechtbank kenbaar en voldoende gemotiveerd dat de omstandigheden van eiser niet zo bijzonder zijn, dat die een afwijking van de toepasselijke beleidsregels kunnen rechtvaardigen. De beroepsgronden van eiser slagen dan ook niet. 
    
    
  
  
    Conclusie en gevolgen
    
    
      11. Het beroep is ongegrond. Dat betekent dat de afwijzing van het naturalisatieverzoek blijft staan. Eiser krijgt daarom het griffierecht niet terug. Hij krijgt ook geen vergoeding van zijn proceskosten.
    
    
    
  
  
    Beslissing
    
    
      De rechtbank verklaart het beroep ongegrond. 
    
    
    
    
    
    
      Deze uitspraak is gedaan door mr. D.J.M. de Grave, rechter, in aanwezigheid van mr. H. Sabanovic, griffier. De uitspraak is uitgesproken in het openbaar op 13 december 2024.
    
    
    
    
    
    
    
    
      
        
        
        
          
            
              griffier
            
            
              rechter
            
          
        
      
    
    
    
    
      Een afschrift van deze uitspraak is verzonden aan partijen op:
    
    
    
  
  
    Informatie over hoger beroep
    Een partij die het niet eens is met deze uitspraak, kan een hogerberoepschrift sturen naar de Afdeling bestuursrechtspraak van de Raad van State waarin wordt uitgelegd waarom deze partij het niet eens is met deze uitspraak. Het hogerberoepschrift moet worden ingediend binnen zes weken na de dag waarop deze uitspraak is verzonden. Kan de indiener de behandeling van het hoger beroep niet afwachten, omdat de zaak spoed heeft, dan kan de indiener de voorzieningenrechter van de Afdeling bestuursrechtspraak van de Raad van State vragen om een voorlopige voorziening (een tijdelijke maatregel) te treffen. 
  
  
    Bijlage: relevante wet- en regelgeving
    
  
  
    Algemene wet bestuursrecht
    
      
        Artikel 4:84 
      
      Het bestuursorgaan handelt overeenkomstig de beleidsregel, tenzij dat voor een of meer belanghebbenden gevolgen zou hebben die wegens bijzondere omstandigheden onevenredig zijn in verhouding tot de met de beleidsregel te dienen doelen. 
    
    
  
  
    Rijkswet op het Nederlanderschap
    Artikel 7
    1. Met inachtneming van de bepalingen van dit Hoofdstuk verlenen Wij op voordracht van Onze Minister het Nederlanderschap aan vreemdelingen die daarom verzoeken.
    (…)
    
    
      
        Artikel 9
      
    
    1. Het verzoek van een vreemdeling die voldoet aan de artikelen 7 en 8 wordt niettemin afgewezen, indien
    
      a.	op grond van het gedrag van de verzoeker ernstige vermoedens bestaan dat hij gevaar oplevert voor de openbare orde, de goede zeden, of de veiligheid van het Koninkrijk;
      (…)
    
    
  
  
    Handleiding Rijkswet op het Nederlanderschap
    
      
        Paragraaf 1. Samenvatting openbare-ordebeleid
      
      Hieronder wordt uiteengezet wanneer ernstige vermoedens bestaan dat de vreemdeling een gevaar oplevert voor de openbare orde of de veiligheid van het Koninkrijk. Daarbij staan centraal de verwachtingen over het toekomstige gedrag van de vreemdeling. Die verwachtingen worden gebaseerd op zijn gedrag in het heden en het recente verleden. Samengevat komt het beleid erop neer dat de naturalisatie of optie wordt geweigerd, als:
    
    
    1. de verblijfstitel op grond van de Vreemdelingenwet 2000 kan worden ingetrokken (zie paragraaf 3);
    2. er ten aanzien van de vreemdeling is geconcludeerd dat artikel 1F van het Vluchtelingenverdrag van toepassing is (zie paragraaf 2);
    3. er op het moment van indiening van het verzoek/afleggen van de optieverklaring of de beslissing daarop, serieuze verdenkingen bestaan dat de vreemdeling een misdrijf heeft gepleegd waarop nog een sanctie kan volgen (zie onder 4). Met sanctie wordt niet alleen bedoeld iedere straf als bedoeld in artikel 9 Wetboek van Strafrecht (bijvoorbeeld een geldboete, taak-, bijkomende of gevangenisstraf) die door de strafrechter is opgelegd, maar ook bijvoorbeeld strafbeschikkingen of transacties (door politie of Openbaar Ministerie (OM) opgelegde boetes). Daarbij is niet relevant of de sanctie voorwaardelijk is opgelegd, en evenmin of de tenuitvoerlegging geheel of gedeeltelijk door gratie is kwijtgescholden. Alleen in zeer bijzondere omstandigheden is afwijking van het onderstaande mogelijk. Van een serieuze verdenking is onder meer sprake, als:
    
      a.	tegen de vreemdeling proces-verbaal wegens misdrijf is opgemaakt, en de strafzaak niet is beëindigd of de strafbeschikking niet is uitgevaardigd;
      b.	tegen de vreemdeling een strafzaak wegens misdrijf openstaat;
      c.	de vreemdeling zich nog in de proeftijd bevindt. Een proeftijd kan worden verbonden aan een voorwaardelijk sepot, een voorwaardelijke veroordeling of voorwaardelijke gratie; of
      d.	er sprake is van een nog niet onherroepelijk geworden strafvonnis;
    
    4. in de periode van vijf jaar direct voorafgaande aan het verzoek of de beslissing daarop, een sanctie ter zake van een misdrijf is opgelegd of ten uitvoer is gelegd (zie paragraaf 5). Met sanctie wordt hier ook bedoeld iedere:
    
      	a.	vrijheidsbenemende straf of maatregel;
      b.	taakstraf of andere straf als bedoeld in artikel 9 WvSr;
      c.	geldboete van € 810,– of meer;
      d.	strafbeschikking of transactie van € 810,– of meer;
      e.	strafbeschikking, transactie of geldboete van € 405,– of meer, mits er in de periode van vijf jaren direct voorafgaande aan het verzoek of de beslissing daarop meerdere strafbeschikkingen, transacties of geldboeten van € 405,– of meer zijn uitgevaardigd, opgelegd of betaald, met een totaal van € 1.215,– of meer;
      f.	een maatregel strekkend tot ontneming van wederrechtelijk verkregen voordeel van € 810,– of meer.
    
    5. de huwelijkspositie in strijd is met de civielrechtelijke openbare orde.
    Hiervan is sprake als de vreemdeling polygaam gehuwd is. De Nederlandse openbare orde verzet zich tegen het voltrekken en voortbestaan van een polygaam huwelijk van een vreemdeling op het moment waarop deze het Nederlanderschap verkrijgt of heeft verkregen (zie onder artikel 6 en 8 RWN);
    6. er ernstige vermoedens bestaan dat de vreemdeling een gevaar vormt voor
    veiligheid van het Koninkrijk. Hierbij moet in de eerste plaats worden gedacht aan informatie neergelegd in een ambtsbericht van de inlichtingen- en veiligheidsdiensten.
    
    
      
        Paragraaf 6. Afwijking slechts mogelijk in geval van zeer bijzondere omstandigheden
      
      Bovenstaande regels geven een nadere invulling van het criterium ‘ernstig gevaar voor de openbare orde’ (in artikel 9, eerste lid, aanhef en onder a, RWN en artikel 6, vierde lid, RWN). Zij moeten door iedereen op dezelfde wijze worden uitgevoerd. Deze regels vervangen de genoemde artikelen niet. Zij sluiten dus ook niet uit dat zich in een concreet individueel geval heel bijzondere feiten of omstandigheden kunnen voordoen, die tot gevolg hebben dat alleen maar tot een juiste wetstoepassing kan worden gekomen door van deze regels af te wijken. Bij de toepassing van deze regels moet men er dus altijd op bedacht zijn dat zich in een concreet individueel geval heel bijzondere feiten of omstandigheden kunnen voordoen, die afwijking noodzakelijk kunnen maken.
    
    
    
      Het is in zeer bijzondere gevallen dus mogelijk dat een naturalisatie of optie dat op grond van bovenstaande regels zou moeten worden geweigerd, toch moet worden ingewilligd of worden bevestigd. Anderzijds is het in zeer bijzondere gevallen dus ook mogelijk dat een bepaald verzoek of optie dat niet onder een van bovenstaande regels kan worden gebracht, toch moet worden afgewezen of geweigerd, omdat er ernstige vermoedens bestaan dat de vreemdeling een gevaar voor de openbare orde vormt. Het is immers niet mogelijk om ieder individueel geval dat zich ooit zal kunnen voordoen, van te voren te voorzien en daarvoor een regel op te stellen. Een dergelijk verzoek of optie moet dan apart worden onderzocht en beoordeeld. Voor een dergelijk verzoek of optie zal dan een oplossing moeten worden gevonden die aansluit bij de algemene uitgangspunten van het beleid en bij de wél in dit hoofdstuk van de Handleiding RWN 2003 geregelde situaties. Een en ander neemt niet weg dat het voor de eenduidigheid, de rechtszekerheid en de rechtsgelijkheid van het grootste belang is dat niet snel van bovenstaande regels wordt afgeweken. Er moet zeer grote terughoudendheid worden betracht.
    
    
    
      Een bijzondere omstandigheid kan in het algemeen worden omschreven als een omstandigheid die wel belangrijk is, maar waaraan bij het opstellen van de regels niet of onvoldoende kon worden gedacht. Juist omdat het bijzondere omstandigheden zijn, kan niet van tevoren worden aangegeven welke omstandigheden zo bijzonder zijn dat zij tot afwijking van de regels in dit hoofdstuk moeten leiden.
    
    
    
      Uit de jurisprudentie van de Afdeling bestuursrechtspraak van de Raad van State (ABRvS), kan echter wel worden afgeleid welke omstandigheden in het algemeen niet als bijzondere omstandigheden worden aangemerkt. Niet bijzonder is bijvoorbeeld dat de vreemdeling:
    
    
    
      • nimmer eerder een (dergelijk) strafbaar feit heeft gepleegd;
      • lering heeft getrokken uit het gebeurde;
      • thans ieder strafbaar gedrag poogt te vermijden;
      • de misdraging heeft gepleegd in een bijzonder moeilijke periode die definitief is afgesloten;
      • inmiddels is gehuwd, een kind heeft gekregen en stelt zijn leven aanzienlijk te hebben verbeterd;
      • bij internationale werkzaamheden hinder ondervindt van zijn buitenlandse paspoort;
      • als enige binnen het gezin geen Nederlander is;
      • is veroordeeld wegens rijden onder invloed van alcohol en onder behandeling is geweest voor zijn drankprobleem, zodat het gevaar voor recidive klein is;
      • is veroordeeld wegens bijvoorbeeld bijstandsfraude en zijn uitkering inmiddels is stopgezet en het teveel ontvangen bedrag wordt terugbetaald, zodat het gevaar voor recidive minimaal is;
      • is veroordeeld wegens bijstandsfraude en het delict heeft gepleegd, omdat hij de Nederlandse taal onvoldoende machtig was, zodat, nu hij de Nederlandse taal beter beheerst, de kans op recidive verwaarloosbaar is;
      • minderjarig was toen hij het strafbare feit pleegde;
      • geschikt is bevonden voor de functie van beroepsmilitair bij het Ministerie van Defensie.
    
    
    
      Evenmin kunnen als bijzonder worden aangemerkt omstandigheden die hebben geleid of bijgedragen tot het misdrijf, aangezien die omstandigheden, voorzover zij als verzachtende omstandigheden hebben te gelden, door de strafrechter bij diens oordeel zijn betrokken. Deze voorbeelden zijn niet-limitatief.
      Als al sprake is van dergelijke bijzondere omstandigheden, is het aan de vreemdeling om die zelf aan te voeren. Dat ligt niet op de weg van de burgemeester en de IND, omdat die in den regel ook geen kennis kunnen hebben van bijzondere omstandigheden. Wel ligt het op de weg van de burgemeester en de IND om naar de aanwezigheid van bijzondere omstandigheden te vragen en de betekenis daarvan zonodig te onderzoeken. De vreemdeling kan op model 2.3 (bij naturalisatie) of model 1.14 (bij optie) ‘Verklaring verblijf en gedrag’ die hij bij de indiening van zijn verzoek of het afleggen van de optieverklaring bij de burgemeester invult, aangeven of er sprake is van bijzondere omstandigheden.
    
    
    
      De beoordeling van bijzondere omstandigheden gebeurt bij naturalisatie bij de IND, en bij optie bij de burgemeester. Die bijzondere omstandigheden kunnen hoogstens leiden tot de conclusie dat de vreemdeling geen gevaar vormt voor de openbare orde. Als wel sprake is van ernstige vermoedens dat de vreemdeling een gevaar voor de openbare orde vormt, moet naturalisatie of optie worden geweigerd. Daarvan kan bij naturalisatie niet met toepassing van artikel 10 RWN worden afgeweken.
    
    
    
  
  
     Rijkswet op het Nederlanderschap.
  
  
     Eiser verwijst hierbij naar de -uitspraak van de Afdeling van 2 februari 2022, ECLI:NL:RVS:2022:285.
  
  
     Eiser heeft ter zitting verwezen naar de uitspraak van het Hof van Justitie van de Europese Unie van 2 mei 2018, ECLI:NL:EU:C:2018:296.
  
  
     Zie de uitspraak van de Afdeling van 7 februari 2024, ECLI:NL:RVS:2024:478.