ECLI:NL:RVS:2025:5158, Raad van State, 05-11-2025, 202302138/1/R1
Raad van State — Uitspraak 
Datum: 2025-11-05 00:00:00.000000
Rechtsgebied: Bestuursrecht

Samenvatting: Bij besluit van 25 augustus 2020 heeft het college aan [appellante sub 2] een last onder dwangsom opgelegd voor diverse overtredingen op het perceel gelegen aan de Duikerskampweg ongenummerd in Ingen. [appellante sub 2] heeft een boomkwekerij op het perceel. Naar aanleiding van controles door een toezichthouder van de omgevingsdienst Rivierenland op het perceel heeft het college zich op het standpunt gesteld dat [appellante sub 2] in strijd met het bestemmingsplan "Reparatieplan Buitengebied 2012" en zonder omgevingsvergunning het perceel heeft opgehoogd door het aanbrengen van een oppervlakteverharding, (laan)bomen inclusief bijbehorende tonkinstokken heeft aangeplant en beplanting in de teeltvrije zone heeft aangebracht. Hiermee handelt [appellante sub 2] volgens het college in strijd met artikel 2.1, eerste lid, aanhef en onder b en c, van de Wet algemene bepalingen omgevingsrecht in samenhang bezien met onder meer de artikelen 24.4.1 en 28.4.1 van de planregels.

202302138/1/R1.
    Datum uitspraak: 5 november 2025
    AFDELING
    BESTUURSRECHTSPRAAK
    Uitspraak op de hoger beroepen van:
    1)       Stichting Milieuwerkgroep Buren e.o. (hierna: de Stichting), gevestigd in Beusichem, gemeente Buren,
    2)       [appellante sub 2], gevestigd in Ingen, gemeente Buren,
    appellanten,
    tegen de uitspraak van de rechtbank Gelderland van 20 maart 2023 in zaak nr. 21/3765 in het geding tussen:
    de Stichting
    en
    het college van burgemeester en wethouders van Buren.
    Procesverloop
    Bij besluit van 25 augustus 2020 heeft het college aan [appellante sub 2] een last onder dwangsom opgelegd voor diverse overtredingen op het perceel gelegen aan de Duikerskampweg ongenummerd in Ingen (hierna: het perceel).
    Bij besluit van 30 juni 2021 heeft het college het door [appellante sub 2] daartegen gemaakte bezwaar gegrond verklaard en het besluit van 25 augustus 2020 herroepen.
    Bij gerectificeerde uitspraak van 20 maart 2023 heeft de rechtbank het door de Stichting daartegen ingestelde beroep gegrond verklaard en het besluit van 30 juni 2021 vernietigd.
    Tegen deze uitspraak heeft [appellante sub 2] hoger beroep ingesteld. De Stichting heeft incidenteel hoger beroep ingesteld.
    Het college heeft een schriftelijke uiteenzetting gegeven.
    [appellante sub 2] heeft nadere stukken ingediend.
    De Afdeling heeft de zaak op een zitting behandeld op 15 september 2025, waar [appellante sub 2], vertegenwoordigd door mr. Tj.P. Grünbauer, advocaat in Ede, de Stichting, vertegenwoordigd door mr. J.E. Dijk, advocaat in Haarlem, en het college, vertegenwoordigd door S.W. Rademaker en N. van Staaden, zijn verschenen.
    Overwegingen
    Overgangsrecht
    1.       Op 1 januari 2024 zijn de Omgevingswet en de Invoeringswet Omgevingswet in werking getreden. Voor de beoordeling van het hoger beroep blijft het recht zoals dat gold vóór 1 januari 2024 van toepassing.
    Inleiding
    2.       [appellante sub 2] heeft een boomkwekerij op het perceel. Naar aanleiding van controles door een toezichthouder van de omgevingsdienst Rivierenland op het perceel heeft het college zich op het standpunt gesteld dat [appellante sub 2] in strijd met het bestemmingsplan "Reparatieplan Buitengebied 2012" en zonder omgevingsvergunning het perceel heeft opgehoogd door het aanbrengen van een oppervlakteverharding, (laan)bomen inclusief bijbehorende tonkinstokken heeft aangeplant en beplanting in de teeltvrije zone heeft aangebracht. Hiermee handelt [appellante sub 2] volgens het college in strijd met artikel 2.1, eerste lid, aanhef en onder b en c, van de Wet algemene bepalingen omgevingsrecht (hierna: de Wabo) in samenhang bezien met onder meer de artikelen 24.4.1 en 28.4.1 van de planregels. Het college heeft bij besluit van 25 augustus 2020 [appellante sub 2] gelast deze overtredingen te beëindigen door het perceel terug te brengen in de oorspronkelijke staat door de ophoging en verharding van het perceel en het aanbrengen van de beplanting inclusief tonkinstokken te verwijderen en verwijderd te houden. Als daar niet binnen de in het besluit gestelde begunstigingstermijn aan wordt voldaan, verbeurt [appellante sub 2] een dwangsom. Naar aanleiding van het bezwaar van [appellante sub 2] tegen dit besluit heeft het college geconcludeerd dat er geen sprake is van overtredingen en heeft het college bij besluit van 30 juni 2021 de last onder dwangsom herroepen.
    3.       De rechtbank is het met het college eens dat er geen sprake is van een overtreding voor zover het gaat om het aanplanten van (laan)bomen en het plaatsen van tonkinstokken. De rechtbank is, anders dan het college, van oordeel dat de oppervlakteverharding in strijd met het verbod van artikel 28.4.1 van de planregels is aangelegd zonder omgevingsvergunning. De rechtbank heeft daarom het besluit van 30 juni 2021 vernietigd.
    Procesbelang [appellante sub 2]
    4.       Het betoog van de Stichting dat [appellante sub 2] geen belang meer heeft bij de behandeling van haar hoger beroep omdat zij inmiddels voor het aanleggen van oppervlakteverhardingen een onherroepelijke omgevingsvergunning heeft, slaagt niet.
    [appellante sub 2] voert aan dat zij als gevolg van de uitspraak van de rechtbank, in afwachting van de behandeling van het hoger beroep, een omgevingsvergunning heeft aangevraagd om de door het college geconstateerde overtreding gelegaliseerd te krijgen en dat zij daarvoor leges heeft betaald. De Afdeling is van oordeel dat [appellante sub 2] om die redenen belang heeft bij een inhoudelijke beoordeling van het hoger beroep. Zonder de uitspraak van de rechtbank had [appellante sub 2] namelijk geen omgevingsvergunning aangevraagd. Ook heeft [appellante sub 2] vanwege de door haar betaalde leges tot op zekere hoogte aannemelijk gemaakt dat zij schade heeft geleden. De verleende omgevingsvergunning neemt naar het oordeel van de Afdeling het belang bij deze procedure over het handhavingsbesluit niet weg. Dat betekent dat een procesbelang aanwezig wordt geacht. Zie ter vergelijking de uitspraak van de Afdeling van 16 juni 2021, ECLI:NL:RVS:2021:1286.
    Het hoger beroep van [appellante sub 2]
    5.       Het betoog van [appellante sub 2] dat de zaak moet worden terugverwezen naar de rechtbank omdat de rechtbank ten onrechte heeft beslist op een beroepsgrond die op de zitting bij de rechtbank niet is besproken, slaagt niet. De enkele omstandigheid dat een beroepsgrond op de zitting bij de rechtbank niet is behandeld, heeft geen gevolgen voor de rechtmatigheid van de uitspraak van de rechtbank. De rechtbank heeft in haar uitspraak op de gronden van het beroepschrift, waaronder die over de oppervlakteverharding, beslist en heeft daarbij geen beroepsgronden onbesproken gelaten. De rechtbank is niet verplicht alle beroepsgronden ter zitting te bespreken. De Afdeling ziet dan ook geen aanleiding om, zoals door [appellante sub 2] is verzocht, de zaak terug te verwijzen naar de rechtbank om door haar alsnog op een zitting te worden behandeld en daarna te worden beslist.
    6.       [appellante sub 2] betoogt dat de rechtbank ten onrechte heeft overwogen dat de oppervlakteverharding in strijd met het verbod van artikel 28.4.1. van de planregels is aangelegd zonder omgevingsvergunning. Volgens [appellante sub 2] valt het aanleggen van een oppervlakteverharding onder beheer of normaal onderhoud als bedoeld in artikel 28.4.2 van de planregels. Zij wijst erop dat het gaat om wegen en paden ten behoeve van normaal agrarisch gebruik. De oppervlakteverharding staat ten dienste van de laanboomkwekerij. Een verhard pad is nodig voor het beheer van de agrarische functie, omdat met enige regelmaat met zwaar materieel wordt gereden. Bovendien gaat het niet om zeer omvangrijke verhardingen maar om een pad van gebroken puin langs de zuidoostkant van het perceel, zo stelt [appellante sub 2].
    6.1.    Artikel 28.4.1 van de planregels luidt: "Het is verboden binnen de dubbelbestemming 'Waarde - Cultuurhistorie", voor zover dit niet betreft de  bouwvlakken, zonder of in afwijking van een omgevingsvergunning voor het uitvoeren van een werk, geen bouwwerk zijnde, of van werkzaamheden de volgende werken, geen bouwwerk zijnde, en werkzaamheden uit te voeren of te laten uitvoeren:
    […]
    e. het aanleggen, verbreden en/of verharden van wegen en paden, en het aanbrengen van andere oppervlakteverhardingen;
    […].."
    Artikel 28.4.2, aanhef en onder a, luidt: "Het in artikel 28.4.1 vervatte verbod geldt niet voor werken en werkzaamheden binnen het kader van het normale onderhoud, beheer of herstel van de functies, die het plan aan de gronden toekent".
    6.2.    De rechtbank heeft terecht geoordeeld dat het aanleggen van de oppervlakteverharding niet valt binnen het kader van het normale onderhoud, beheer of herstel van de functies, die het plan aan de gronden toekent, als bedoeld in artikel 28.4.2 van de planregels en dat daarvoor een omgevingsvergunning nodig is. Het bestemmingsplan kent aan de percelen zowel de functie instandhouding dan wel herstel en ontwikkeling van de landschappelijke en de natuurwaarden die eigen zijn aan een agrarisch oeverwalgebied toe als de functie grondgebonden agrarische productie. Volgens artikel 1.49 van de planregels gaat het bij die laatste functie om agrarische productie waarbij het voortbrengen van producten afhankelijk is van de groeikracht van de bodem waarop de productie plaatsvindt en waarbij het voortbrengen van producten in hoofdzaak plaatsvindt in de openlucht. Het aanleggen van een oppervlakteverharding is voor beheer of normaal onderhoud van die functie niet nodig. De omstandigheid dat het slechts om één pad gaat en de oppervlakteverharding het gebruik van de percelen voor de boomkwekerij toegankelijker en makkelijker te onderhouden maakt, betekent ook niet dat sprake is van beheer of normaal onderhoud van het aan de percelen toegekende gebruik. Hierbij betrekt de Afdeling nog dat deze gronden ook zijn bestemd voor de instandhouding dan wel herstel en ontwikkeling van de landschappelijke en de natuurwaarden die eigen zijn aan een agrarisch oeverwalgebied. 
    Het betoog slaagt niet.
    Het incidenteel hoger beroep van de Stichting
    7.       De Stichting betoogt dat de rechtbank niet heeft onderkend dat artikel 24.4.2, aanhef en onder c, van de planregels buiten toepassing moet blijven. Het toepassen van dat artikellid komt erop neer dat de bescherming van archeologische waarden op gronden die voor (boom)kwekerij en fruitteelt worden gebruikt volledig wegvalt. Door toepassing van artikel 24.4.2, aanhef en onder c, van de planregels wordt het in artikel 24.4.1, aanhef en onder g, opgenomen verbod in zijn geheel ongedaan  gemaakt. Verder ziet artikel 24.4.2, aanhef en onder c, volgens de Stichting alleen op bestaande situaties waarin al een (boom)kwekerij aanwezig is en niet op nieuwe laanboom- en fruitteelt. Bovendien is artikel 24.4.2, aanhef en onder c, van de planregels onduidelijk. Niet duidelijk is wat onder laanboom(teelt) moet worden verstaan. Mocht artikel 24.4.2, onder c, van de planregels van toepassing zijn dan wijst de Stichting erop dat ook niet duidelijk is dat de bomen die op het perceel worden gekweekt als laanboom kunnen worden beschouwd. Het college had hier onderzoek naar moeten doen. Bovendien ziet artikel 24.4.2, onder c, van de planregels niet op nieuwe situaties maar uitsluitend op bestaande situaties, zo stelt de Stichting.
    7.1.    Artikel 24.4.1 van de planregels luidt: "Het is verboden binnen de  'Waarde - Archeologisch onderzoekgebied-1" de volgende werken, geen bouwwerken zijnde, of werkzaamheden uit te voeren, zonder of in afwijking van een omgevingsvergunning voor het uitvoeren van een werk, geen bouwwerk zijnde, of van werkzaamheden :
    […]
    g. het aanplanten van een houtopstand, waaronder begrepen een bos, boomgaard, zacht-fruitopstand, (boom)kwekerij of windsingel, of het rooien daarvan waarbij stobben worden verwijderd;
    […]."
    Artikel 24.4.2, aanhef en onder c, luidt: "Het in artikel 24.4.1 vervatte verbod geldt niet voor werken en werkzaamheden ten behoeve van laanboomteelt en fruitteelt".
    7.2.    De rechtbank heeft terecht geoordeeld dat het in artikel 24.4.1, aanhef en onder g, van de planregels opgenomen verbod niet wordt overtreden en dat er geen aanleiding bestaat om artikel 24.4.2, aanhef en onder c, van de planregels buiten toepassing te laten. De Afdeling kan zich vinden in dat oordeel en in overweging 11.2 waarop dat oordeel is gebaseerd. De Afdeling voegt daaraan nog het volgende toe.
    Artikel 24.4.1, aanhef en onder g, van de planregels ziet op het verbod om een houtopstand aan te planten, waaronder begrepen een (boom)kwekerij. Dat verbod geldt niet voor werken en werkzaamheden ten behoeve van laanboomteelt en fruitteelt. Voor zover hier van belang ziet het verbod op boomkwekerijen en geldt dat verbod niet voor laanboomteelt en fruitteelt. Dus het verbod van artikel 24.4.1, aanhef en onder g, van de planregels wordt door artikel 24.4.2, aanhef en onder c, van de planregels niet zinledig, zoals de Stichting betoogt. Ook is de term laanboom(teelt) niet zodanig onduidelijk dat deze regel van het bestemmingsplan om die reden buiten toepassing moet blijven. Wat laanboomteelt is, is in het bestemmingsplan niet gedefinieerd. Ook de planregels in samenhang bezien en de toelichting van het bestemmingsplan geven geen uitleg aan het begrip laanboom(teelt). Daarom is het college voor de uitleg van het begrip laanboom(teelt) terecht aangesloten bij de betekenis in het normaal spraakgebruik. Het heeft daarbij betrokken dat in Van Dale Groot Woordenboek der Nederlandse Taal (hierna: Van Dale) bij laanboom is vermeld: "boom die geschikt is voor beplanting van lanen (in laanverband)". Het woord "geschikt" betekent volgens Van Dale dat iets bruikbaar is voor een bepaald doel. Omdat er vele soorten bomen zijn, heeft het college toegelicht welke bomen volgens hem niet geschikt zijn als laanboom. Het gaat volgens het college om bomen afkomstig uit de productgroepen bos- en haagplantsoen, sierteelt (heesters en meerstammige gewassen) en coniferen, rozen en onderstammen en fruitgewassen. De Afdeling vindt de hiervoor door het college gegeven uitleg van het begrip laanboom een redelijke uitleg. Uit het voorgaande volgt dat laanboomteelt en (boom)kwekerij ingevolge de planregels niet op één lijn kunnen worden gesteld. Ook heeft de omstandigheid dat het volgens de Stichting in de praktijk moeilijk is om vast te stellen of een boom een laanboom is als bedoeld in het bestemmingsplan, niet tot gevolg dat de planregel evident in strijd met het rechtszekerheidsbeginsel is. Voor het betoog dat artikel 24.4.2, aanhef en onder c, alleen ziet op bestaande situaties waarin al een (boom)kwekerij aanwezig is en niet op nieuwe laanboom- en fruitteelt bestaat geen grond.
    Verder zijn bij de controlerapporten van de toezichthouder van de omgevingsdienst Rivierenland meerdere foto’s gevoegd van aanplant van bomen met de daarbij behorende labels met de namen van de soort boom.  De Afdeling is met de rechtbank van oordeel dat het college op grond van deze rapporten aannemelijk heeft gemaakt dat op het perceel vooral laanbomen staan. Dat het bij het merendeel van de aanplant om bomen zou gaan die niet als laanboom kunnen worden aangemerkt, zoals de Stichting stelt, is niet gebleken.
    Dit betekent dat het college in zoverre terecht de last onder dwangsom in het besluit van 30 juni 2023 heeft herroepen.
    Het betoog slaagt niet.
    Slotoverwegingen
    8.       Het hoger beroep van [appellante sub 2] en het incidenteel hoger beroep van de Stichting zijn ongegrond. De Afdeling bevestigt de uitspraak van de rechtbank.
    9.       Het college hoeft geen proceskosten te vergoeden. Voor zover [appellante sub 2] vindt dat de Stichting moet worden veroordeeld in de door haar in hoger beroep gemaakte proceskosten, overweegt de Afdeling onder verwijzing naar rechtsoverweging 9 van de uitspraak van heden, ECLI:NL:RVS:2025:5161, dat er geen grond bestaat de Stichting te veroordelen in de door [appellante sub 2] gemaakte kosten.
    Beslissing
    De Afdeling bestuursrechtspraak van de Raad van State:
    bevestigt de aangevallen uitspraak.
    Aldus vastgesteld door mr. J.J.W.P. van Gastel, lid van de enkelvoudige kamer, in tegenwoordigheid van mr. D.A.B. Montagne, griffier.
    w.g. Van Gastel
    lid van de enkelvoudige kamer
    w.g. Montagne
    griffier
    Uitgesproken in het openbaar op 5 november 2025
    374