ECLI:NL:RBROT:2025:12231, Rechtbank Rotterdam, 15-10-2025, ROT 25/6692
Rechtbank Rotterdam — Uitspraak 
Datum: 2025-10-15 00:00:00.000000
Rechtsgebied: Bestuursrecht; Omgevingsrecht

Samenvatting: Omgevingswet. Verzoek om voorlopige voorziening hangende beroep tegen de opgelegde last onder dwangsom wegens strijd met het omgevingsplan vanwege wonen in de bedrijfswoning. Naar het voorlopig oordeel van de voorzieningenrechter zijn er geen bijzondere omstandigheden om van handhaving af te zien. Verzoeker voert aan dat de begunstigingstermijn te kort is. Verzoeker heeft geprobeerd om zijn woning te verkopen, maar hij kan de woning niet verkopen op de openbare markt omdat het een bedrijfswoning betreft. De voorzieningenrechter acht dit standpunt niet onaannemelijk. De in het bestreden besluit gestelde termijn is in het licht hiervan te kort voor verzoeker om de overtreding op te kunnen heffen. Op dit moment kan niet worden gesteld dat er een zodanig groot en zwaarwegend belang is om nu al tot handhaving over te gaan dat niet de uitkomst van de beroepsprocedure kan worden afgewacht. Belangenafweging. De voorzieningenrechter wijst het verzoek toe en schorst het bestreden besluit en het primaire besluit tot de uitspraak op het beroep.

RECHTBANK ROTTERDAM
    
    
      Bestuursrecht
    
    
    
      zaaknummer: ROT 25/6692
    
    
      uitspraak van de voorzieningenrechter van 15 oktober 2025 in de zaak tussen
    
      [naam verzoeker] , uit [plaats 1] , verzoeker
    (gemachtigden: mr. H. Doornhof en mr. J. Luttge),
    
    
      en
    
    
    het college van burgemeester en wethouders van de gemeente Hoeksche Waard 
    (gemachtigden: mr. Y. Landman en mr. P.C. la Croix Kaiser ).
    
    
      Als derde-partij neemt aan de zaak deel: [naam belanghebbende] . uit [plaats 2] (gemachtigden: mr. A.P. Cornelissen en mr. J. de Haas) (belanghebbende).
    
    
    
  
  
    Procesverloop
    
    
      1. Bij besluit van 20 augustus 2024 (het primaire besluit) heeft het college verzoeker een last onder dwangsom opgelegd in verband met overtredingen op het perceel [adres 1] in Numansdorp. Het college heeft het bezwaar van verzoeker tegen het primaire besluit met het bestreden besluit van 11 augustus 2025 ongegrond verklaard. Verzoeker heeft hiertegen beroep ingesteld en de voorzieningenrechter gevraagd om een voorlopige voorziening te treffen.
    
    
    
      1.1.
      Verzoeker heeft aanvullende stukken ingediend. Het college heeft een controlerapport ingediend. 
      
    
    
      1.2.
      De voorzieningenrechter heeft het verzoek op 1 oktober 2025 op zitting behandeld. Hieraan hebben deelgenomen: verzoeker, vergezeld door zijn vrouw en zijn gemachtigde mr. J. Luttge, de gemachtigden van het college vergezeld door [persoon A] en [persoon B] , de gemachtigden van belanghebbende, vergezeld door [persoon C] en [persoon D] .
      
      
        
          Totstandkoming van het bestreden besluit
        
        2. Verzoeker is eigenaar van en woonachtig op het perceel aan de [adres 1] . In het verleden was verzoeker eveneens eigenaar van het naastgelegen perceel [adres 2] , waar hij een (transport)bedrijf exploiteerde. Dit perceel heeft hij in 2022 verkocht aan belanghebbende. Belanghebbende heeft het perceel [adres 2] verhuurd aan andere partijen en op het perceel vinden bedrijfsactiviteiten plaats. Belanghebbende heeft op 1 mei 2024 een verzoek om handhaving ingediend. 
      
      
    
    
      2.1.
      Op 15 juli en 7 augustus 2024 hebben toezichthouders namens het college controles uitgevoerd op perceel [adres 1] . Tijdens de controles zijn diverse overtredingen vastgesteld op het perceel. De bevindingen van deze controles zijn vastgesteld in een controlerapport van 8 augustus 2024.
    
    
      4.2.
      Naar aanleiding van deze controles heeft het college met het primaire besluit een last onder dwangsom opgelegd aan verzoeker, die bij het bestreden besluit is gehandhaafd. Aan de last heeft het college onder meer ten grondslag gelegd dat de bedrijfswoning in strijd met het bestemmingsplan wordt gebruikt. Dit is in strijd met artikel 5.1, eerste lid, onder a, van de Ow in samenhang met artikel 1.18 van het bestemmingsplan. 
      
      
        Verzoeker wordt gelast om de overtredingen te staken en gestaakt te houden. Indien niet binnen de begunstigingstermijn aan de last onder dwangsom is voldaan, verbeurt verzoeker een dwangsom. De dwangsom bedraagt  € 3.000,- per week per geconstateerde overtreding met een maximum van € 15.000,-.
      
      
    
  
  
    Beoordeling door de voorzieningenrechter
    
    
      3. De voorzieningenrechter wijst het verzoek toe. Hierna legt de voorzieningenrechter uit hoe zij tot dit oordeel komt en welke gevolgen dit oordeel heeft. Het oordeel van de voorzieningenrechter heeft een voorlopig karakter en is niet bindend in de bodemprocedure. De voorzieningenrechter weegt de belangen van verzoeker die pleiten vóór het treffen van een voorlopige voorziening en de belangen van het college die pleiten tegen het treffen daarvan, aan de hand van de gronden van verzoeker, als volgt af. 
    
    
    
      3.1.
      De voorzieningenrechter zal niet onmiddellijk uitspraak doen in de hoofdzaak als bedoeld in artikel 8:86, eerste lid, van de Algemene wet bestuursrecht, omdat behandeling door een meervoudige kamer van de rechtbank voor de hand ligt.
      
      
        
          Toetsingskader
        
        4. Op 1 januari 2024 is de Omgevingswet in werking getreden. Met de inwerkingtreding van deze wet heeft elke gemeente direct een omgevingsplan van rechtswege dat regels geeft over de fysieke leefomgeving voor het gehele grondgebied van de gemeente. Ter plaatse van het perceel geldt het Omgevingsplan gemeente Hoeksche Waard (omgevingsplan). Dat omgevingsplan bestaat voor nu uit een tijdelijk deel, waarin onder meer alle bestemmingsplannen zijn opgenomen die vóór 1 januari 2024 golden. Op het perceel was voor zover relevant vóór 1 januari 2024 het bestemmingsplan “Landelijk gebied 2013” van kracht. Dit bestemmingsplan maakt dus onderdeel uit van het tijdelijk deel van het omgevingsplan. Het perceel heeft de enkelbestemming “Bedrijf” en “Groen”. Het perceel met de bestemming “Bedrijf” heeft de functieaanduiding “specifieke vorm van bedrijf – transportbedrijf”. Het bestemmingsvlak “Bedrijf” beslaat zowel [adres 2] als 4.
      
    
    
      6.1.
      Op grond van artikel 5.1, eerste lid, onder a, van de Ow is het verboden zonder een omgevingsvergunning een omgevingsplanactiviteit te verrichten.  
      
    
    
      6.2.
      Op grond van artikel 5.1.1 van de planregels, voor zover hier van belang, zijn de voor “Bedrijf” aangewezen gronden bestemd voor: 
      
        
          bedrijfsactiviteiten in milieucategorie 1 en 2 van de Staat van bedrijfsactiviteiten opgenomen in Bijlage 1 van deze regels.
        
        
          bedrijfswoningen;
        
      
      
        Op grond van artikel 5.1.20 van de planregels zijn de in lid 5.1.1 bedoelde gronden ter plaatse van de aanduiding ‘specifieke vorm van bedrijf – transportbedrijf’ tevens bestemd voor een transportbedrijf.
        Op grond van artikel 5.2.1 onder f van de planregels is per bestemmingsvlak maximaal één bedrijfswoning toegestaan. 
        Op grond van artikel 1.18 van de planregels wordt onder een bedrijfswoning verstaan: een woning in of bij een gebouw of op een terrein, die slechts is bestemd voor bewoning door (het huishouden van) een persoon, wiens huisvesting daar, gelet op de bedrijfsvoering, in overeenstemming met de bestemming, noodzakelijk is.
      
      
      
        Op grond van artikel 8.1.1 van de planregels zijn de voor ‘Groen’ aangewezen gronden bestemd voor bermbeplantingen, groenvoorzieningen, wandel- en fietspaden of waterhuishouding. Ten aanzien van deze bedoelde gronden mogen op grond van artikel 8.2.2 van de planregels uitsluitend gebouwen ten dienste van de bestemming worden gebouwd, met dien verstande dat voor andere bouwwerken het volgende geldt:
      
      a. uitsluitend erf- en terreinafscheidingen en straatmeubilair zijn toegestaan;
      b. de bouwhoogte van erf- en terreinafscheidingen niet meer mag bedragen dan 1,50 m;
      c. de bouwhoogte van straatmeubilair niet meer mag bedragen dan 9 m.
      
      
        Op grond van artikel 33.1 van de planregels is het verboden gronden en bouwwerken te gebruiken op een wijze of tot een doel strijdig met de aan de grond gegeven bestemming.  
      
      
      
        
          Is er sprake van een overtreding?
        
      
      5. Verzoeker stelt zich op het standpunt dat er geen sprake is van een overtreding. Verzoeker exploiteert een koeriers- en transportbedrijf op het perceel. Het is voor verzoeker noodzakelijk om een woning op het perceel te hebben, nu de bedrijfsvoering veel tijd en aandacht vergt en er waardevol transportmaterieel op het perceel aanwezig is. Vanwege de fysieke gesteldheid van verzoeker is het voor hem ook noodzakelijk om in de nabijheid van zijn bedrijf te wonen. Verzoeker voert verder aan dat met de bouwvergunning uit 2003 toestemming is verleend voor de bouw van de woning en dat dus niet specifiek vergunning is verleend voor een bedrijfswoning. Gelet daarop heeft het college een impliciete vrijstelling verleend voor het gebruik als reguliere woning. 
      
    
    
      5.1.
      Zoals de Afdeling bestuursrechtspraak van de Raad van State (de Afdeling) eerder heeft overwogen is voor de vraag naar de noodzaak van een bedrijfswoning van belang of de bedrijfsprocessen ter plaatse zoveel tijd en aandacht opeisen, dat op grond daarvan een redelijk belang om op het perceel te wonen aanwezig moet worden geacht. Het is aan de aanvrager om aannemelijk te maken dat dat belang bestaat. Uit inbraakgevoeligheid en de wens tot het houden van toezicht op het bedrijf vloeit niet rechtstreeks voort de noodzaak van een bedrijfswoning.
      
    
    
      5.2.
      Naar het oordeel van de voorzieningenrechter heeft verzoeker niet aannemelijk gemaakt dat verzoekers huisvesting op het perceel noodzakelijk is voor de bedrijfsvoering van het koeriers- en transportbedrijf. De toezichthouders hebben tijdens de controles geen materieel aangetroffen op het perceel ten behoeve van deze bedrijfsvoering. Verzoeker heeft bovendien ter zitting bevestigd dat een deel van het materieel in Middelharnis staat. Zijn stelling dat het college in 2003 een impliciete vrijstelling heeft verleend voor het gebruik als reguliere woning volgt de voorzieningenrechter evenmin. Vast staat dat aan verzoeker bij besluit van 18 maart 2003 een bouwvergunning is verleend voor de bouw van een woning aan de [adres 1] . Niet is gebleken dat het college destijds ook een omgevingsvergunning heeft verleend voor reguliere bewoning op het perceel in afwijking van het destijds geldende bestemmingsplan. Voor de bouw van de woning moest de reeds bestaande dienstwoning aan de [adres 2] worden verwijderd. Dit wijst erop dat ook voor verzoeker destijds al duidelijk moet zijn geweest dat het uitsluitend was toegelaten om de vergunning te gebruiken als bedrijfswoning. Ten aanzien van het gebruik van de bedrijfswoning als reguliere woning is dus sprake van een overtreding. Het college was bevoegd om hiertegen handhavend op te treden. 
      
      
        
          Beginselplicht tot handhaving
        
      
      6. Zoals de Afdeling heeft overwogen in haar uitspraak van 5 maart 2025, geldt bij handhavingsbesluiten bij de toets aan het evenredigheidsbeginsel de maatstaf van de zogeheten Harderwijk-uitspraak. Daarbij geldt als uitgangspunt dat het algemeen belang gediend is met handhaving en dat om die reden in de regel tegen een overtreding moet worden opgetreden. Handhaving blijft dus voorop staan. Handhavend optreden is alleen onevenredig als er in het concrete geval omstandigheden zijn waaraan een zodanig zwaar gewicht toekomt dat het algemeen belang dat gediend is met handhaving daarvoor moet wijken. Dan is er een bijzonder geval waarin toch van handhavend optreden moet worden afgezien. Een bijzonder geval kan zich bijvoorbeeld voordoen bij concreet zicht op legalisatie.
      
      
        
          Bijzondere omstandigheden
        
      
      7. Verzoeker betoogt dat er sprake is van concreet zicht op legalisatie. Verzoeker heeft in juli 2024 een omgevingsvergunning aangevraagd voor het omzetten van de bedrijfswoning naar een voormalige bedrijfswoning. Volgens verzoeker is handhavend optreden daarnaast onevenredig omdat hij zijn woning uit moet waar hij al sinds 2003 in woont en die bovendien is afgestemd op zijn zorgbehoefte. 
      
    
    
      7.1.
      De voorzieningenrechter volgt verzoeker niet in zijn stelling dat er sprake is van concreet zicht op legalisatie. Het college heeft verklaard dat er nog te weinig informatie is om van een ontvankelijke aanvraag te kunnen spreken. Verder heeft het college ter zitting toegelicht dat het in het kader van de aanvraag noodzakelijke geluidonderzoek vooralsnog negatief is beoordeeld door de Omgevingsdienst Zuid-Holland Zuid, zodat moet worden betwijfeld of de gevraagde vergunning kan worden verleend. Naar het voorlopig oordeel van de voorzieningenrechter is de oplegging van de last onder dwangsom ook niet onevenredig nu verzoeker geen omstandigheden heeft aangevoerd waaraan zodanig zwaar gewicht toekomt dat het algemeen belang dat gediend is met handhaving daarvoor moet wijken. Daarbij neemt de voorzieningenrechter in aanmerking dat verzoeker in 2022 zelf de keuze heeft gemaakt om uitsluitend het perceel en de daarop aanwezige gebouwen op het perceel [adres 2] te verkopen en de woning op nummer 4 daarvan uit te sluiten.
      
      
      
      
        
          Begunstigingstermijn
        
        8. Verzoeker voert aan dat de begunstigingstermijn te kort is. Volgens verzoeker dient de begunstigingstermijn met ten minste een jaar te worden verlengd. 
      
      
    
    
      8.1.
      In het bestreden besluit is vermeld dat de begunstigingtermijn eindigt op 8 september 2025. Nadien is de termijn door het college verlengd tot de datum van deze zitting. Voor de vraag of een begunstigingstermijn in redelijkheid kan worden gesteld, is van belang of binnen die termijn aan de last kan worden voldaan. Volgens vaste rechtspraak van de Afdeling mag de begunstigingstermijn niet wezenlijk langer worden gesteld dan noodzakelijk is om de overtreding te kunnen opheffen. Het college heeft toegelicht dat de last onder dwangsom al een jaar geleden is opgelegd en dat verzoeker in de tussentijd had kunnen zoeken naar een andere woning. Verzoeker heeft ter zitting onbetwist gesteld dat hij het afgelopen jaar meerdere keren heeft geprobeerd om zijn woning te verkopen aan belanghebbende maar dat dit niet is gelukt. Verzoeker heeft daarbij opgemerkt dat hij zijn woning niet op de openbare markt kan verkopen omdat het een bedrijfswoning betreft. De voorzieningenrechter acht verzoekers standpunt niet onaannemelijk. De in het bestreden besluit gestelde termijn is in het licht hiervan te kort voor verzoeker om de overtreding op te kunnen heffen en dat geldt eveneens voor de verlenging tot de datum van de zitting. 
    
    
      8.2.
      Daarnaast kan niet worden gesteld dat er op dit moment een zodanig groot en zwaarwegend belang is om nu al tot handhaving over te gaan en dat niet de uitkomst van de beroepsprocedure kan worden afgewacht. De voorzieningenrechter neemt hierbij in aanmerking dat het belang van verzoeker om in de tussentijd niet te hoeven verhuizen naar een voor hem geschikte woning en de woning aan de [adres 1] noodgedwongen aan te houden naar haar oordeel zwaarder weegt dan het algemeen belang dat in dit geval gediend is met handhaving. Verzoeker heeft de woning jarenlang legaal gebruikt als bedrijfswoning en sinds die situatie in 2022 is veranderd heeft het college totdat belanghebbende een verzoek om handhaving heeft ingediend geen aanleiding gezien om handhavend op te treden. De planologische situatie op het perceel [adres 1] kan niet geheel los worden gezien van die op het perceel [adres 2] , nu in het bestemmingsplan - kort gezegd - is vastgelegd dat op de beide percelen gezamenlijk één bedrijfswoning en één bedrijf gevestigd mogen zijn en over en weer om handhaving is gevraagd en om legalisatie van de feitelijke situatie op het eigen perceel. Deze legalisatieverzoeken dienen een tegengesteld ruimtelijk belang, waarbij verzoeker op het perceel wil blijven wonen en belanghebbende haar bedrijfsactiviteiten wil intensiveren. De voorzieningenrechter acht het gewenst dat het college en de gemeenteraad mede aan de hand van deze aanvragen inzichtelijk maken wat zij in dit kader een planologisch gewenste situatie achten. Mogelijk is daar ten tijde van de behandeling van het door verzoeker ingediende beroep meer zicht op en kan de handhaving daarop worden aangepast. Gelet op het voorgaande ziet de voorzieningenrechter aanleiding om het verzoek toe te wijzen en het bestreden besluit en het primaire besluit te schorsen. 
      
      
        9. Gelet op het vorenstaande behoeft het overige dat verzoeker heeft aangevoerd geen bespreking meer. 
      
      
    
  
  
    Conclusie en gevolgen
    
    10. De voorzieningenrechter wijst het verzoek toe en treft de voorlopige voorziening dat het bestreden besluit en het primaire besluit zijn geschorst tot de uitspraak op het beroep. Omdat de begunstigingstermijn op het moment dat deze uitspraak wordt gedaan al is verlopen treft de voorzieningenrechter daarnaast de voorlopige voorziening dat de begunstigingstermijn met terugwerkende kracht wordt verlengd totdat deze uitspraak bekend is gemaakt.
    
    11. Omdat de voorzieningenrechter het verzoek toewijst moet het college het griffierecht aan verzoeker vergoeden. Daarom krijgt verzoeker ook een vergoeding van zijn proceskosten. Het college moet deze vergoeding betalen. De vergoeding is met toepassing van het Besluit proceskosten bestuursrecht als volgt berekend. Voor de rechtsbijstand door een gemachtigde krijgt verzoeker een vast bedrag per proceshandeling. De gemachtigde heeft het verzoekschrift ingediend en aan de zitting deelgenomen. Elke proceshandeling heeft een waarde van € 907,-. De vergoeding bedraagt in totaal € 1.814,-. 
    
    
  
  
    Beslissing
    
    
      De voorzieningenrechter:- wijst het verzoek om voorlopige voorziening toe;
    
    - schorst het bestreden besluit en het primaire besluit tot de uitspraak op het beroep;- treft de voorlopige voorziening dat de in het bestreden besluit opgenomen begunstigingstermijn met terugwerkende kracht wordt verlengd tot de bekendmaking van deze uitspraak;
    - bepaalt dat het college het griffierecht van € 194,- aan verzoeker moet vergoeden;
    - veroordeelt het college tot betaling van € 1.814,- aan proceskosten aan verzoeker. 
    
    
    
    
      Deze uitspraak is gedaan door mr. J. Fransen, voorzieningenrechter, in aanwezigheid van mr. A.J.S.Y. Verweij, griffier.
      Uitgesproken in het openbaar op 15 oktober 2025.
    
    
    
    
    
    
    
    
      
        
        
        
          
            
              griffier
            
            
              voorzieningenrechter
            
          
        
      
    
    
    
    
      Een afschrift van deze uitspraak is verzonden aan partijen op:
    
    
    
  
  
    Tegen deze uitspraak staat geen hoger beroep of verzet open.
    
    
  
  
     ABRvS 28 juni 2017, ECLI:NL:RVS:2017:1697. 
  
  
     ABRvS 29 november 2017, ECLI:NL:RVS:2017:3277.
  
  
     ABRvS 5 maart 2025, ECLI:NL:RVS:2025:678.
  
  
     ABRvS 2 februari 2022, ECLI:NL:RVS:2022:285.