ECLI:NL:RBOBR:2025:6867, Rechtbank Oost-Brabant, 24-10-2025, 23/2423 en 25/1054
Rechtbank Oost-Brabant — Uitspraak 
Datum: 2025-10-24 00:00:00.000000
Rechtsgebied: Bestuursrecht; Omgevingsrecht

Samenvatting: Deze uitspraak gaat over het beroep van eisers tegen het besluit waarin het college een mondelinge bouwstop bevestigt en daarbij een last onder dwangsom aan eisers oplegt in verband met het zonder omgevingsvergunning uitvoeren van bouwwerkzaamheden.
        De rechtbank komt in deze uitspraak tot het oordeel dat het college de bouwstop en de last onder dwangsom heeft kunnen opleggen en dat het ook tot invordering van verbeurde dwangsommen mocht overgaan. Het beroep is wel gegrond voor zover één van de eisers is aangemerkt als overtreder.

RECHTBANK OOST-BRABANT
    
    
      Zittingsplaats 's-Hertogenbosch
    
    
    
      Bestuursrecht
    
    
    
      zaaknummers: SHE 23/2423 en SHE 25/1054
    
    uitspraak van de enkelvoudige kamer van 24 oktober 2025 in de zaak tussen
    
      
      1. [eiser 1] 
    
    2. [eiser 2]
    
      beide uit [vestigingsplaats] , eisers
      (gemachtigde: mr. J. van Groningen),
    
    
    
      en
    
    
    
      
        het college van burgemeester en wethouders van de gemeente Meierijstad, het college 
      (gemachtigden: [naam] en [naam] ).
    
    
    
      Als derde-partij neemt aan de zaak deel: [naam] uit [woonplaats] (de derde-partij)
      (gemachtigde: mr. F.K. van den Akker).
    
    
    
    Samenvatting
    
    
      1. Deze uitspraak gaat over het beroep van eisers tegen het besluit waarin het college een mondelinge bouwstop bevestigt en daarbij een last onder dwangsom aan eisers oplegt in verband met het zonder omgevingsvergunning uitvoeren van bouwwerkzaamheden op de locatie [adres] in [vestigingsplaats] . Het beroep is tevens gericht tegen het met de last samenhangende invorderingsbesluit. Eisers zijn het niet eens met de oplegging van de last en de invordering van verbeurde dwangsommen. Zij voeren daartoe een aantal beroepsgronden aan. Aan de hand van deze beroepsgronden beoordeelt de rechtbank het besluit tot bevestiging van de bouwstop, de oplegging van de last en het invorderingsbesluit.
    
    
    
      1.1.
      De rechtbank komt in deze uitspraak tot het oordeel dat de beroepen gegrond zijn voor zover [eiser 2] in het primaire besluit, het bestreden besluit en het invorderingsbesluit is aangemerkt als overtreder. Voor het overige zijn de beroepen ongegrond. Dat betekent dat het college de bouwstop en de last onder dwangsom heeft kunnen opleggen en dat het ook tot invordering van verbeurde dwangsommen mocht overgaan. Hierna legt de rechtbank uit hoe zij tot dit oordeel komt en welke gevolgen dit oordeel heeft. 
      
      
    
  
  
    Procesverloop
    
    
      2. Met het besluit van 28 februari 2023 (het primaire besluit) bevestigt het college de bouwstop die mondeling door toezichthouders op 16 februari 2023 aan eisers is opgelegd. Verder heeft het college met dat besluit aan eisers een last onder dwangsom opgelegd in verband met het zonder omgevingsvergunning uitvoeren van bouwwerkzaamheden. Met het bestreden besluit van 10 augustus 2023 op het bezwaar van eisers is het college bij dat besluit gebleven. Met het besluit van 15 februari 2024 is het college overgegaan tot invordering van verbeurde dwangsommen.
    
    
    
      2.1.
      Eisers hebben beroep ingesteld tegen het bestreden besluit. Het college heeft op het beroep gereageerd met een verweerschrift. 
      
    
    
      2.2.
      De rechtbank heeft de beroepen op 7 augustus 2025 op zitting behandeld. Hieraan hebben deelgenomen: namens eisers [naam] , de gemachtigde van eisers, de gemachtigden van het college, de derde-partij en de gemachtigde van de derde-partij. 
      
      
    
  
  
    Beoordeling door de rechtbank
    
    
      
        Overgangsrecht
      
    
    
    3. Op 1 januari 2024 zijn de Omgevingswet en de Invoeringswet Omgevingswet in werking getreden. Als vóór het tijdstip van inwerkingtreding van de Omgevingswet een overtreding heeft plaatsgevonden, is aangevangen of het gevaar voor een overtreding klaarblijkelijk dreigde, en vóór dat tijdstip een last onder dwangsom is opgelegd voor die overtreding of dreigende overtreding, blijft op grond van artikel 4.23, eerste lid, van de Invoeringswet Omgevingswet op die opgelegde last onder dwangsom het recht zoals dat gold onmiddellijk vóór het tijdstip van inwerkingtreding van de Omgevingswet van toepassing tot het tijdstip waarop de last volledig is uitgevoerd, de dwangsom volledig is verbeurd en betaald, of de last is opgeheven. Het verzoek om handhaving en het opleggen van de last is gedaan in februari van 2023. Dat betekent dat in dit geval de Wet algemene bepalingen omgevingsrecht (Wabo), zoals die gold vóór 1 januari 2024, van toepassing blijft.
    
    
      
        Feiten en omstandigheden
      
    
    
    4. De rechtbank gaat uit van de volgende feiten en omstandigheden:
    
    
       Eiseres [eiser 1] exploiteert een melkveehouderij aan de [adres] in [vestigingsplaats] . Ter plaatse van de locatie geldt het Omgevingsplan gemeente Meierijstad (het omgevingsplan). Op grond van artikel 4.6 van de Invoeringswet Omgevingsrecht gold ten tijde van het bestreden besluit het bestemmingsplan “Buitengebied” (het bestemmingsplan) als onderdeel van dat omgevingsplan. Op grond van het bestemmingsplan is aan de locatie de bestemming “Agrarisch” toegekend, alsmede de aanduiding ‘intensieve veehouderij’. Aan de gronden is een bouwvlak toegekend.
       Op 12 februari 2023 heeft de derde-partij verzocht om handhavend op te treden tegen eisers, onder meer vanwege bouwwerkzaamheden die op dat moment plaatsvonden en die verband hielden met de herbouw en vergroting van een stal. 
       Naar aanleiding van het handhavingsverzoek hebben toezichthouders van de Omgevingsdienst Brabant-Noord en van de gemeente Meierijstad op 16 februari 2023 een controle uitgevoerd op het bedrijf. De toezichthouders hebben daarbij geconstateerd dat er bouwwerkzaamheden worden uitgevoerd aan stal 3. De melkruimte (melkstal, ruimte voor melkinstallatie en wachtruimte) wordt verbouwd en wordt ook groter. Het bestaande gedeelte is gesloopt en wordt herbouwd, maar ook ongeveer 4 meter naar voren uitgebouwd. Er wordt ruimte gemaakt voor een automatische melkinstallatie in plaats van de vergunde carrousel. Daarnaast is geconstateerd dat de hoogte van de herbouwde stal hoger is dan vergund. Tevens is aan de hand van de aanwezige bouwtekeningen geconstateerd dat de nieuw te bouwen stal de maximaal toegestane goothoogte overschrijdt. Verder is geconstateerd dat de inrichting gedeeltelijk in afwijking van de vergunde milieusituatie is opgericht dan wel wordt opgericht en in werking is. Dit is in strijd met artikel 2.1, eerste lid, onder a, c en e, van de Wabo. De toezichthouders hebben daarom op dat moment mondeling een bouwstop opgelegd aan eisers. 
       De mondelinge bouwstop is door het college schriftelijk bevestigd met het primaire besluit. Het college legt aan eisers daarbij een last onder dwangsom op om verdere overtreding te voorkomen. Voor iedere week dat artikel 2.1, eerste lid, onder a, c en e, van de Wabo wordt overtreden doordat eisers de (bouw)werkzaamheden voortzetten zonder dat een geldige omgevingsvergunning is verleend, verbeuren zij een dwangsom van € 5.000,- bij constatering, tot een maximum van € 30.000,-.
       Met het bestreden besluit heeft het college de bouwstop en de last onder dwangsom in stand gelaten. 
       Het college heeft na het nemen van het primaire besluit meerdere malen controles uitgevoerd bij eisers op naleving van de bouwstop, namelijk op 7 maart 2023, 17 maart 2023, 24 maart 2023, 31 maart 2023, 7 april 2023, 14 april 2023, 21 april 2023, 26 april 2023, 5 mei 2023, 12 mei 2023, 19 mei 2023, 26 mei 2023, 1 juni 2023 en 9 juni 2023. In deze periode is door het college geconstateerd dat er zes maal vergunningplichtige werkzaamheden zijn uitgevoerd, namelijk bij de controle op 7 maart 2023, 17 maart 2023, 24 maart 2023, 26 april 2023, 1 juni 2023 en 9 juni 2023. Eisers hebben daarom volgens het college zes keer een dwangsom verbeurd. Op 17 juli 2023 heeft het college eisers laten weten voornemens te zijn over te gaan tot invordering van de verbeurde dwangsommen. Met het invorderingsbesluit van 15 februari 2024 is het college bij eisers overgegaan tot invordering van verbeurde dwangsommen van in totaal € 30.000,-. Het college heeft daarna op verzoek van eisers de betaaltermijn opgeschort, tot de rechtbank uitspraak heeft gedaan op het beroep van eisers.
    
    
    
      4.1.
      Het beroep van eisers richt zich in eerste instantie tegen het dwangsombesluit. Aan dit beroep heeft de rechtbank zaaknummer SHE 23/2423 toegekend. Op grond van artikel 5:39, eerste lid, van de Algemene wet bestuursrecht (Awb) heeft het beroep tegen de last onder dwangsom ook betrekking op een beschikking die strekt tot invordering van de dwangsom, voor zover de belanghebbende deze beschikking betwist. Het college heeft daarom het invorderingsbesluit doorgezonden aan de rechtbank. Eisers hebben gronden tegen het invorderingsbesluit ingediend. Aan het beroep, gericht tegen het invorderingsbesluit, heeft de rechtbank zaaknummer SHE 25/1054 toegekend.
      
      
      
      
      
      
        
          
          Het beroep gericht tegen het dwangsombesluit (SHE 23/2423)
        
      
      
      
        
          Ingetrokken beroepsgrond
        
      
      
      5. Eisers hebben hun beroepsgrond dat het verslag van de hoorzitting van de Commissie Rechtsbescherming ten onrechte niet aan hen is toegestuurd ter zitting ingetrokken.
      
      
        
          Tot wie is de last gericht?
        
      
      
      6. Eisers voeren aan dat het onduidelijk is tegen wie de last is gericht. Het primaire besluit is gericht aan [eiser 1] en [eiser 2] . In het bestreden besluit staat dat de last is opgelegd aan [eiser 1] , [eiser 2] en mevrouw [naam] . In het advies van de Commissie Rechtsbescherming Meierijstad wordt slechts melding gemaakt van [eiser 2] . Volgens eisers kan in ieder geval mevrouw [naam] niet als adressant van de last onder dwangsom worden aangemerkt. Zij wordt in het primaire besluit immers slechts genoemd als vertegenwoordiger van de besloten vennootschappen. Ook is met het bestreden besluit niet ingegaan op het in bezwaar gestelde met betrekking tot [eiser 2] . Als bezwaargrond is aangevoerd dat zij sowieso niets te maken heeft met de feitelijke gang van zaken. Dit wordt door het college onbesproken gelaten.
      
    
    
      6.1.
      Het college heeft zich op het standpunt gesteld dat het zich baseert op uittreksels van de Kamer van Koophandel. Voor de zekerheid schrijft het college de vennootschappen, de bestuurders en de natuurlijke personen aan om eventuele problemen te voorkomen. Het college beschouwt [naam] als bevoegd persoon om namens [eiser 2] op te treden, omdat uit de inschrijving bij de Kamer van Koophandel blijkt dat zij bestuurder van die B.V. is. Ook het pro-forma bezwaarschrift is door haar ingediend. 
      
    
    
      6.2.
      Ter zitting zijn partijen het erover eens geworden dat de last enkel aan [eiser 1] had moeten worden opgelegd. Het beroep is daarom in zoverre gegrond. De rechtbank zal het bestreden besluit vernietigen en het primaire besluit en het invorderingsbesluit herroepen voor zover deze besluiten zijn gericht aan [eiser 2] Met betrekking tot [naam] is de rechtbank van oordeel dat zij in het primaire besluit en in het invorderingsbesluit niet als overtreder is aangemerkt. De rechtbank stelt vast dat in het bestreden besluit is gesteld dat de in geding zijnde last onder dwangsom ook aan haar is opgelegd. Dit is feitelijk onjuist. De rechtbank stelt tevens vast dat bij het bestreden besluit het primaire besluit geheel in stand is gelaten, zodat [naam] bij het bestreden besluit niet alsnog als overtreder is aangemerkt. De abusievelijke vermelding van [naam] als overtreder in het bestreden besluit kan daarom niet worden aangemerkt als een gebrek dat moet leiden tot de vernietiging van het bestreden besluit. 
      
      
        
          Is het college bevoegd handhavend op te treden?
        
      
      
      
        7. Eisers voeren aan dat het college niet bevoegd was om handhavend op te treden. Er was namelijk geen sprake van een overtreding, omdat de verbouwing vergunningvrij is op grond van artikel 2, derde lid, van Bijlage II bij het Besluit omgevingsrecht (Bor). Daarom kunnen geen dwangsommen zijn verbeurd.
      
      
    
    
      7.1.
      Het college heeft zich op het standpunt gesteld dat de nieuwe melkstal hoger is dan 5 meter. Dat blijkt ook uit de bouwtekeningen waarop staat dat de nok een bouwhoogte heeft van 6,866 meter. De melkstal is daarom niet vergunningvrij. 
      
    
    
      7.2.
      
        Artikel 2, derde lid, van Bijlage II bij het Bor luidt als volgt: 
        “Een omgevingsvergunning voor activiteiten als bedoeld in artikel 2.1, eerste lid, onder a of c, van de wet is niet vereist, indien deze activiteiten betrekking hebben op:
        
          (…)
        
      
      
        3. een op de grond staand bijbehorend bouwwerk of uitbreiding daarvan in achtererfgebied, mits wordt voldaan aan de volgende eisen:
      
      
        a. voor zover op een afstand van niet meer dan 4 m van het oorspronkelijk hoofdgebouw, niet hoger dan:
      
      
        
          1°. 5 m,
        
        
          (…)
        
      
      
        b. voor zover op een afstand van meer dan 4 m van het oorspronkelijk hoofdgebouw:
      
      
        
          1°. indien hoger dan 3 m: voorzien van een schuin dak, de dakvoet niet hoger dan 3 m, de daknok gevormd door twee of meer schuine dakvlakken, met een hellingshoek van niet meer dan 55°, en waarbij de hoogte van de daknok niet meer is dan 5 m (…);
        
        
          (…).”
      
      
    
    
      7.3.
      De rechtbank stelt vast dat uit bouwtekeningen volgt dat de nieuwe melkstal hoger is dan 5 meter. Eisers hebben dit ook niet weersproken. Dat betekent dat de bouwwerkzaamheden niet vergunningvrij zijn op grond van artikel 2, derde lid, van Bijlage II bij het Bor. Gesteld noch gebleken is dat de nieuwe melkstal anderszins vergunningvrij kon worden opgericht. Alleen al daarom is sprake van een overtreding, zodat het college bevoegd was om handhavend op te treden. Deze grond slaagt dus niet. 
      
      
        
          Had het college van handhavend optreden behoren af te zien?
        
      
      
      8. Zoals de Afdeling bestuursrechtspraak van de Raad van State (de Afdeling) heeft overwogen in haar uitspraak van 5 maart 2025, geldt bij handhavingsbesluiten bij de toets aan het evenredigheidsbeginsel de maatstaf van de zogeheten Harderwijk-uitspraak. Daarbij geldt als uitgangspunt dat het algemeen belang gediend is met handhaving en dat om die reden in de regel tegen een overtreding moet worden opgetreden. Handhaving blijft dus voorop staan. Handhavend optreden is alleen onevenredig als er in het concrete geval omstandigheden zijn waaraan een zodanig zwaar gewicht toekomt dat het algemeen belang dat gediend is met handhaving daarvoor moet wijken. Dan is er een bijzonder geval waarin toch van handhavend optreden moet worden afgezien. Een bijzonder geval kan zich bijvoorbeeld voordoen bij concreet zicht op legalisatie, maar ook andere omstandigheden van het concrete geval kunnen leiden tot het oordeel dat er een bijzonder geval is. Andere redenen om van handhavend optreden af te zien kunnen zich bijvoorbeeld voordoen bij een schending van het gelijkheidsbeginsel of het vertrouwensbeginsel. Navolgend bespreekt de rechtbank aan de hand van de beroepsgronden deze situaties afzonderlijk.
      
        
        Concreet zicht op legalisatie
      
      
      9. Eisers voeren aan dat het college van handhaving had behoren af te zien, omdat sprake was van concreet zicht op legalisatie. Een aanvraag om een omgevingsvergunning is daarvoor niet nodig, omdat het bestemmingsplan geen weigeringsgrond bevat. Dat komt vanwege het limitatief imperatieve karakter van de weigeringsgronden bij een omgevingsvergunning voor de activiteit bouwen en het feit dat het bouwwerk er tijdens de eerste controle al zo goed als volledig stond. Eisers verwijzen hiervoor naar de uitspraak van de Afdeling van 25 april 2018. Het bouwwerk waar het hier om gaat dient los te worden gezien van de aanpassingen waarvoor een milieuvergunning nodig is. De melkrobots doen de milieugevolgen sowieso niet toenemen. Maar ook de overige met de melkstal verbonden voorzieningen zijn daarvoor irrelevant. In zoverre gaat het uitsluitend om het bouwen en daarvan stond ten tijde van de eerste controle reeds vast dat het bestemmingsplan daarvoor geen beletsel opleverde. Het college had dan ook geen tijd nodig om te beoordelen of legalisatie mogelijk was. Het was evident dat de omgevingsvergunning voor het bouwwerk kon worden verleend. 
      
    
    
      9.1.
      Het college heeft zich op het standpunt gesteld dat van concreet zicht op legalisatie geen sprake is. De bouwwerkzaamheden hangen namelijk onlosmakelijk samen met het wijzigen van de inrichting, zodat ook een milieuvergunning nodig is waarop de uitgebreide omgevingsvergunningprocedure van toepassing is. Om in die situatie concreet zicht op legalisatie aan te nemen, dient er minimaal een positieve ontwerpbeschikking ter inzage te zijn gelegd. Hiervan was ten tijde van het bestreden besluit geen sprake. 
      
    
    
      9.2.
      Voor zover eisers aanvoeren dat er concreet zicht op legalisatie bestaat en dat daarom van handhaving had moeten worden afgezien, volgt de rechtbank dit standpunt niet. Zoals de Afdeling eerder heeft overwogen, behoeft bij de toepassing van de in artikel 5.17 van de Wabo geregelde bevoegdheid om met de wet strijdige bouwwerkzaamheden stil te leggen, gelet op aard en doel van die bevoegdheid, niet te worden onderzocht of de bouw gelegaliseerd kan worden. Uit rechtspraak volgt ook dat het college geen legaliseringsonderzoek behoefde te verrichten voorafgaand aan het opleggen van de last onder dwangsom, nu deze last tegelijkertijd met het besluit tot stilleggen van de bouwwerkzaamheden is opgelegd. Deze jurisprudentie, die gaat over de omvang van het legaliseringsonderzoek in relatie tot het specifieke karakter van een bouwstop als een ordemaatregel, ondervindt door de Harderwijk-uitspraak geen wijziging. Deze beroepsgrond slaagt dus niet.
      
      
        
          Evenredigheid
        
      
      
      
        10. Eisers voeren aan dat het college ten onrechte niet ingaat op hun bezwaargrond dat het opleggen van een bouwstop en een last onder dwangsom niet noodzakelijk is en ongeschikt is. In bezwaar hebben eisers hierover gesteld dat het bouwwerk past binnen het bestemmingsplan en geen effecten op het milieu heeft. Ook wordt in het geheel niet ingegaan op het in bezwaar aangevoerde ontbreken van een belangenafweging. Eisers hebben uiteengezet dat de vaarzen al waren geïnsemineerd en op korte termijn zouden afkalven. Daarmee stond vast dat de melkproductie op gang zou komen en dat daarvoor de melkrobots niet konden worden gemist. De uitbreiding van de melkstal kon geen uitstel verdragen. Het gaat om 350 drachtige vaarzen waarvoor geen alternatief voorhanden was. In het advies dat aan het bestreden besluit ten grondslag ligt wordt met geen woord ingegaan op het grote belang bij het kunnen beschikken over de melkrobots. Het besluit is daarom niet evenwichtig. 
      
      
    
    
      10.1.
      De rechtbank stelt vast dat Commissie Rechtsbescherming Meierijstad, anders dan eisers stellen, wel is ingegaan op de evenredigheid van het handhaven. De commissie acht de bouwstop en het opleggen van de last immers geschikt en noodzakelijk, en de commissie heeft ook overwogen dat eisers niet zodanig bijzondere omstandigheden hebben aangevoerd op grond waarvan moet worden aangenomen dat handhaving in dit concrete geval niet evenwichtig is. Uit het bestreden besluit volgt dat het college zich aansluit bij deze overwegingen van de commissie. De rechtbank begrijpt de beroepsgrond van eisers daarom aldus dat eisers hun in bezwaar aangevoerde standpunten in beroep handhaven. De rechtbank zal daarom navolgend ingaan op de evenredigheid van het bestreden besluit. 
      
    
    
      10.2.
      Het evenredigheidsbeginsel is neergelegd in artikel 3:4, tweede lid, van de Awb. Uit de Harderwijk-uitspraak van de Afdeling van 2 februari 2022 volgt dat de geschiktheid, de noodzakelijkheid en de evenwichtigheid een rol kunnen spelen bij de toetsing van een besluit aan de norm van artikel 3:4, tweede lid, van de Awb.
      
    
    
      10.3.
      De rechtbank oordeelt dat het middel (de last) geschikt is om het doel (het voorkomen van verdere overtreding) te bereiken. Een last onder dwangsom is in het algemeen een geschikt middel om een overtreder te dwingen om een overtreding te beëindigen. Eisers hebben geen omstandigheden aangevoerd op grond waarvan moet worden geoordeeld dat met het opleggen van de last in dit geval niet kan worden bereikt dat zij de overtreding beëindigen.
      
    
    
      10.4.
      De rechtbank oordeelt ook dat het opleggen van de last onder dwangsom noodzakelijk was. Er was een overtreding waar het college tegen op wilde treden. Daarnaast heeft een omwonende verzocht om handhaving. De rechtbank ziet geen reden om aan te nemen dat het opleggen van een last onder dwangsom in dit geval verder gaat dan nodig. Er is geen ander, minder ingrijpend middel waarmee het college hetzelfde resultaat kon bereiken.
      
    
    
      10.5.
      De rechtbank acht de last tot slot ook evenwichtig. Het zonder omgevingsvergunning uitvoeren van de bouwwerkzaamheden is in dit geval geen overtreding van geringe aard en ernst, omdat daarmee ook de milieusituatie van de inrichting verandert. Dat eisers in de veronderstelling waren dat de wijziging milieuneutraal kon worden vergund, doet daar niet aan af. Bovendien bleek die aanname onjuist. Het handhavingsverzoek is ook ingediend omdat gevreesd werd voor toename van overlast. Eisers wijzen erop dat de melkrobots niet gemist konden omdat de vaarzen al geïnsemineerd waren, maar die situatie dient voor rekening en risico van eisers te komen. Eisers hebben zich er namelijk niet van vergewist welke toestemmingen nodig waren voor de gewijzigde activiteiten en hebben nagelaten zo nodig tijdig een aanvraag om een omgevingsvergunning in te dienen. Gelet op het ruimtelijke belang en het zwaarwegende belang van handhaving is de rechtbank daarom van oordeel dat handhavend optreden niet onevenredig is in verhouding tot de daarmee te dienen doelen. De rechtbank betrekt daarbij dat volgens vaste rechtspraak van de Afdeling een bouwstop een ordemaatregel is, waarbij slechts een beperkte belangenafweging aan de orde is. Er is zoverre geen sprake van een bijzonder geval waarin van handhavend optreden had moeten worden afgezien. Deze grond slaagt dus niet. 
      
      
        
          De vergunningaanvraag en de begunstigingstermijn
        
      
      
      
        11. Eisers voeren aan dat de vergunningaanvraag die zij hebben ingediend ten onrechte niet is meegenomen in het bestreden besluit. In het primaire besluit staat immers dat wanneer een vergunningaanvraag wordt ingediend dit als legalisatieverzoek zal worden meegenomen in het vervolgtraject en de daarbij geldende termijnen. Door het college is ten onrechte niet ingegaan op de bezwaargrond dat de begunstigingstermijn afgestemd moet zijn op de in het primaire besluit gegeven mogelijkheid de overtreding te beëindigen door een vergunningaanvraag in te dienen.
      
      
    
    
      11.1.
      Het college heeft zich op het standpunt gesteld dat van het toekennen van een begunstigingstermijn bij het stilleggen van de bouw geen sprake kan zijn. De stillegging gaat direct na het aanzeggen in zonder begunstigingstermijn. Alle werkzaamheden dienen direct te worden gestaakt. Met het vervolgtraject na indiening van een legaliserende omgevingsvergunningaanvraag wordt bedoeld het vergunningentraject waar bepaalde termijnen aan gekoppeld zijn.
      
    
    
      11.2.
      Ter zitting hebben eisers verduidelijkt dat hun grond dat het college een begunstigingstermijn had moeten stellen enkel ziet op het opleggen van de last onder dwangsom en niet op de bouwstop. Eisers erkennen dat het college bij het opleggen van een bouwstop niet gehouden is een begunstigingstermijn te stellen. De rechtbank is echter met het college van oordeel dat het in dit geval ook geen begunstigingstermijn aan eisers behoefde te geven ten aanzien van de last onder dwangsom. Een begunstigingstermijn wordt gegeven om de overtreder de tijd te geven om de overtreding te beëindigen zonder dat direct een dwangsom wordt verbeurd. In veel gevallen kan de overtreding namelijk niet onmiddellijk worden beëindigd. Dat is in het geval van eisers echter wel het geval. De last onder dwangsom houdt namelijk het nalaten van het verder uitvoeren van bouwwerkzaamheden in, en het is onweersproken gelaten dat dit nalaten direct kon geschieden. Zoals de Afdeling eerder heeft overwogen behoeft, in geval een last onder dwangsom strekt tot het voorkomen van een herhaling van een overtreding, in beginsel aan de last niet een begunstigingstermijn te worden verbonden. Dat eisers het opleggen van de last onevenredig vinden omdat de uitbreiding van de melkstal geen uitstel kon verdragen, doet daar niet aan af. Ook de omstandigheid dat in het primaire besluit staat dat als eisers een vergunningaanvraag indienen dit als legalisatieverzoek wordt meegenomen in het vervolgtraject, houdt naar het oordeel van de rechtbank niet in dat het college toch een begunstigingstermijn aan eisers had moeten geven. Uit het primaire besluit maakt de rechtbank op dat die overweging van het college namelijk betrekking heeft op de bouwstop en niet op het opleggen van de last onder dwangsom. De rechtbank begrijpt uit deze overweging dat de bouwstop beëindigd kan worden door het verkrijgen van een legaliserende omgevingsvergunning. Deze beroepsgrond kan dan ook niet leiden tot vernietiging van het bestreden besluit. 
      
      
        
          De hoogte van de dwangsom
        
      
      
      
        12. Eisers voeren aan dat het college in het bestreden besluit ten onrechte niet ingaat op hun bezwaargronden tegen de hoogte van de dwangsom. Het advies bevat daarover ook geen overweging. In hun bezwaarschrift hebben eisers gesteld dat de hoogte van de dwangsom disproportioneel is. Het bouwwerk past namelijk binnen het bestemmingsplan en de omgevingsvergunning kan verleend worden. 
      
      
    
    
      12.1.
      Het college heeft zich op het standpunt gesteld dat de hoogte van de dwangsom in het primaire besluit is gemotiveerd. In het primaire besluit staat dat de hoogte van de dwangsom op basis van evenredigheid is bepaald en als redelijk wordt beschouwd met het doel verdere overtreding te voorkomen. Hierbij heeft het college de bijlage behorende bij de “Handreiking bestuurlijke sanctiemiddelen” van 26 januari 2016 gehanteerd. Hierin staat dat bij bouwen zonder of in afwijking van de bouwvergunning de hoogte van de dwangsom wordt bepaald door de hoogte van de bouw- en/of herstelkosten, inclusief een toeslag van 25%. 
      
    
    
      12.2.
      
        In het bestreden besluit is het college niet ingegaan op de hoogte van de dwangsom. De hoogte van de dwangsom heeft het college in het primaire besluit als volgt gemotiveerd:
        “De hoogte van de dwangsom en de (herstel)termijn zijn, overeenkomstig het bepaalde in artikel 5.32b van de Algemene wet bestuursrecht, op basis van evenredigheid bepaald en worden als redelijk beschouwd met het doel verdere overtreding te voorkomen. Hierbij hebben wij ook de bijlage behorende bij de Handreiking bestuurlijke sanctiemiddelen (26 januari 2016) gehanteerd.”
      
      
    
    
      12.3.
      Het college stelt in het primaire besluit slechts dat de hoogte van de op te leggen dwangsom als redelijk wordt beschouwd om verdere overtreding te voorkomen. Dat acht de rechtbank een onvoldoende motivering, omdat het college de zwaarte van het geschonden belang niet concretiseert. De mededeling dat is aangesloten bij de Handreiking bestuurlijke sanctiemiddelen acht de rechtbank ook onvoldoende. In die handreiking staat namelijk dat bij bouwen zonder of in afwijking van de bouwvergunning de hoogte van de dwangsom wordt bepaald door de hoogte van de bouw- en/of herstelkosten, inclusief een toeslag van 25%. Het college heeft nagelaten de hoogte van de bouw- en/of herstelkosten in het primaire besluit te concretiseren. Een afdoende motivering ontbreekt dus in het primaire besluit en het bestreden besluit, en daarom is sprake van strijd met het evenredigheidsbeginsel zoals bedoeld in artikel 5:32b, derde lid, van de Awb. Deze grond slaagt dus.
      
    
    
      12.4.
      
        Het college heeft in het verweerschrift toegelicht dat de bouwkosten ten tijde van de stillegging nog niet in beeld waren, maar dat is ingeschat dat de herstelkosten ongeveer €24.000,- zouden bedragen. Het college heeft daarom de hoogte van de dwangsom gemaximaliseerd op € 30.000,-. De rechtbank acht die hoogte niet disproportioneel. Het heeft eisers er bovendien niet van weerhouden de bouwactiviteiten voort te zetten. De rechtbank passeert daarom met toepassing van artikel 6:22 van de Awb het gebrek, omdat niet aannemelijk is dat eisers daardoor zijn benadeeld. Eisers hebben zich op de zitting namelijk kunnen uitlaten over de hoogte van de dwangsom, voor hen zijn door het gebrek geen financiële gevolgen opgetreden en zonder het gebrek zou geen besluit met een andere uitkomst zijn genomen. Daarom leidt het door de rechtbank geconstateerde gebrek niet tot vernietiging van het bestreden besluit. 
        
          Het beroep gericht tegen het invorderingsbesluit (SHE 25/1054)
        
      
      
      13. In overweging 6.2 staat dat de rechtbank het bestreden besluit zal vernietigen en het primaire besluit zal herroepen voor zover deze besluiten zijn gericht aan [eiser 2] Dit geldt ook voor het invorderingsbesluit, omdat het invorderingsbesluit ook is gericht aan [eiser 2] Het beroep tegen het invorderingsbesluit is daarom in zoverre gegrond. Dat betekent niet dat het college niet tot invordering mocht overgaan. De rechtbank overweegt hieromtrent als volgt. 
      
      14. Bij een besluit tot invordering van een verbeurde dwangsom moet aan het belang van die invordering veel gewicht worden toegekend. Een andere opvatting zou afdoen aan het gezag dat behoort uit te gaan van de oplegging van een last onder dwangsom. Ook de geschiedenis van de totstandkoming van artikel 5:37, eerste lid, van de Awb gaat hiervan uit. Hierin is vermeld dat een adequate handhaving vergt dat opgelegde sancties ook worden geëffectueerd en dat verbeurde dwangsommen dus worden ingevorderd. Alleen in bijzondere omstandigheden kan geheel of gedeeltelijk van invordering worden afgezien.
      Een belanghebbende kan in de procedure tegen de invorderingsbeschikking of de kostenverhaalsbeschikking in beginsel niet met succes gronden naar voren brengen die hij tegen de last onder dwangsom of last onder bestuursdwang naar voren heeft gebracht of had kunnen brengen. Dit kan alleen in uitzonderlijke gevallen. Een uitzonderlijk geval kan bijvoorbeeld worden aangenomen als evident is dat er geen overtreding is gepleegd of betrokkene geen overtreder is.
      
    
    
      14.1.
      Eisers hebben geen bijzondere omstandigheden aangevoerd die maken dat het college van invordering had moeten afzien. Er is de rechtbank ook niet gebleken van dergelijke omstandigheden. De beroepsgronden die eisers hebben aangevoerd, gaan over de last. Het college heeft zich terecht bevoegd geacht om de verbeurde dwangsom in te vorderen. De rechtbank vindt dat het college ook tot invordering mocht overgaan. De rechtbank merkt daarbij op dat ook indien ten tijde van het nemen van de invorderingsbeschikking concreet zicht is op legalisering van de illegale situatie, dit geen bijzondere omstandigheid oplevert om van invordering af te zien.
      
      
    
  
  
    Conclusie en gevolgen
    
    
      15. De beroepen zijn gegrond voor zover het primaire besluit, het bestreden besluit en het invorderingsbesluit zijn gericht aan [eiser 2] Voor het overige zijn de beroepen ongegrond. Dat betekent dat het college de bouwstop en de last onder dwangsom heeft kunnen opleggen en dat het ook tot invordering van verbeurde dwangsommen mocht overgaan. Gelet op de gegrondverklaring van de beroepen en het feit dat de rechtbank met toepassing van artikel 6:22 van de Awb een gebrek in het bestreden besluit heeft gepasseerd, bepaalt de rechtbank dat het college het door eisers betaalde griffierecht moet vergoeden. Eisers krijgen ook een vergoeding van hun proceskosten. Het college moet deze vergoeding betalen. De rechtbank beschouwt zaaknummers SHE 23/2423 en SHE 25/1054 als samenhangende zaken. De vergoeding bedraagt daarom € 3.108,- omdat de gemachtigde van eisers een bezwaarschrift heeft ingediend en de hoorzitting heeft bijgewoond, een beroepschrift heeft ingediend en aan de zitting heeft deelgenomen. Verder zijn er geen kosten gemaakt die vergoed kunnen worden.
    
    
    
  
  
    Beslissing
    
    
      De rechtbank:
    
    - verklaart de beroepen gegrond;
    - vernietigt het besluit van 10 augustus 2023 voor zover deze is gericht aan [eiser 2] ;
    - herroept het besluit van 28 februari 2023 voor zover deze is gericht aan [eiser 2] ;
    - vernietigt het besluit van 15 februari 2024 voor zover deze is gericht aan [eiser 2] ;
    - bepaalt dat deze uitspraak in de plaats komt van het vernietigde gedeelte van de besluiten;
    - bepaalt dat het college het griffierecht van € 365,- aan eisers moet vergoeden;
    - veroordeelt het college tot betaling van € 3.108,- aan proceskosten aan eisers.
    
    
    
    
    
      Deze uitspraak is gedaan door mr. J. Heijerman, rechter, in aanwezigheid van mr.M.J.A.B. Elsman, griffier.
      Uitgesproken in het openbaar op 24 oktober 2025.
    
    
    
    
    
    
    
    
      
        
        
        
          
            
              griffier
            
            
              rechter
            
          
        
      
    
    
    
    
      Een afschrift van deze uitspraak is verzonden aan partijen op:
    
    
    
  
  
    Informatie over hoger beroep
    Een partij die het niet eens is met deze uitspraak, kan een hogerberoepschrift sturen naar de Afdeling bestuursrechtspraak van de Raad van State waarin wordt uitgelegd waarom deze partij het niet eens is met deze uitspraak. Het hogerberoepschrift moet worden ingediend binnen zes weken na de dag waarop deze uitspraak is verzonden. Kan de indiener de behandeling van het hoger beroep niet afwachten, omdat de zaak spoed heeft, dan kan de indiener de voorzieningenrechter van de Afdeling bestuursrechtspraak van de Raad van State vragen om een voorlopige voorziening (een tijdelijke maatregel) te treffen. 
    
  
  
     ECLI:NL:RVS:2025:678.
  
  
     Uitspraak van 2 februari 2022, ECLI:NL:RVS:2022:285.
  
  
     ECLI:NL:RVS:2018:1314, r.o. 6.2.
  
  
     Zie bijvoorbeeld de uitspraak van de Afdeling van 29 mei 2019, ECLI:NL:RVS:2019:1732.
  
  
     Bijvoorbeeld de uitspraak van de Afdeling van 5 oktober 2010, ECLI:NL:RVS:2011:BT6657.
  
  
     Zie de uitspraak van de Afdeling van 16 april 2025, ECLI:NL:RVS:2025:1715.
  
  
     Artikel 2.14, vijfde lid en artikel 3.10, derde lid, van de Wabo.
  
  
     Zie de uitspraak van de Afdeling van 16 april 2025, ECLI:NL:RVS:2025:1715.
  
  
     Zie bijvoorbeeld de uitspraak van de Afdeling van 19 januari 2011, ECLI:NL:RVS:2011:BP1330.
  
  
     Zie hiertoe onder meer de uitspraak van de Afdeling van 2 maart 2022, ECLI:NL:RVS:2022:638.
  
  
     Kamerstukken II 2003/04, 29 702, nr. 3, blz. 115.
  
  
     Zie bijvoorbeeld de uitspraak van de Afdeling van 27 februari 2019 (ECLI:NL:RVS:2019:466) en de uitspraak van 15 november 2023 (ECLI:NL:RVS:2023:4257).
  
  
     Zie bijvoorbeeld de uitspraak van de Afdeling van 13 juni 2018 (ECLI:NL:RVS:2018:1968) en de uitspraak van 15 november 2023 (ECLI:NL:RVS:2023:4257).
  
  
     Vergelijk de uitspraak van de Afdeling van 28 mei 2014 (ECLI:NL:RVS:2014:1945) en van 12 oktober 2016 (ECLI:NL:RVS:2016:2686).