ECLI:NL:RVS:2025:4956, Raad van State, 15-10-2025, 202300591/1/R3
Raad van State — Uitspraak 
Datum: 2025-10-15 00:00:00.000000
Rechtsgebied: Bestuursrecht; Omgevingsrecht

Samenvatting: Op 29 juli 2019 heeft het college aan Klop Beheer B.V. bekendgemaakt dat van rechtswege een omgevingsvergunning is gegeven voor het verbouwen van een kantoorpand aan de Touwbaan 11 in Gorinchem tot een fitnessclub.De aanvraag van 21 december 2018 is gedaan voor de herontwikkeling van een voormalig kantoorpand aan de Touwbaan 11 in Gorinchem tot een fitnessclub met een oppervlakte van 1.500 m². Het is de bedoeling dat een fitnessclub van Basic Fit zich hier gaat vestigen. Bij besluit van 15 juli 2020 heeft het college de van rechtswege verleende omgevingsvergunning in stand gelaten. Vida en Inspire Fitness Club exploiteren twee fitnessclubs in Gorinchem. Basic Fit richt zich op dezelfde markt en de beoogde vestiging ligt in hetzelfde verzorgingsgebied als dat van Vida en Inspire Fitness Club. De sportschool Health Works Fitness is gevestigd op het perceel Franklinweg 5, op ruim 4 km afstand van het perceel Touwbaan 11. De afstand tussen het perceel Touwbaan 11 en Inspire Fitness Club op het perceel Kennelweg 10 bedraagt ongeveer 1,7 km.

202300591/1/R3.
    Datum uitspraak: 15 oktober 2025
    AFDELING
    BESTUURSRECHTSPRAAK
    Uitspraak op het hoger beroep van:
    Vida Gorinchem B.V. h.o.d.n. Health Works Fitness en V.O.F. Inspire Fitness Club, beide gevestigd in Gorinchem (hierna: Vida en Inspire Fitness Club),
    appellanten,
    tegen de uitspraak van de rechtbank Rotterdam van 8 december 2022 in zaak nr. 20/4500 in het geding tussen:
    Vida en Inspire Fitness Club
    en
    het college van burgemeester en wethouders van Gorinchem.
    Procesverloop
    Op 29 juli 2019 heeft het college aan Klop Beheer B.V. bekendgemaakt dat van rechtswege een omgevingsvergunning is gegeven voor het verbouwen van een kantoorpand aan de Touwbaan 11 in Gorinchem tot een fitnessclub.
    Bij besluit van 15 juli 2020 heeft het college het door Vida en Inspire Fitness Club daartegen gemaakte bezwaar ongegrond verklaard.
    Bij uitspraak van 8 december 2022 heeft de rechtbank het door Vida en Inspire Fitness Club daartegen ingestelde beroep ongegrond verklaard.
    Tegen deze uitspraak hebben Vida en Inspire Fitness Club hoger beroep ingesteld.
    Klop Beheer B.V. en het college hebben een schriftelijke uiteenzetting gegeven.
    Klop Beheer B.V. heeft een nader stuk ingediend.
    De Afdeling heeft de zaak op een zitting behandeld op 29 augustus 2025, waar Vida en Inspire Fitness Club, vertegenwoordigd door mr. M. Hoogesteger, vergezeld door mr. L.S.C. Stegmann, advocaten in Rotterdam, en het college, vertegenwoordigd door J.G. van Setten, bijgestaan door mr. M. van Moorsel, advocaat in Nijmegen, zijn verschenen. Verder is op de zitting Klop Beheer B.V., vertegenwoordigd door mr. C.J. Schipperus, advocaat in Wijchen, als partij gehoord.
    Overwegingen
    Overgangsrecht inwerkingtreding Omgevingswet
    1.       Op 1 januari 2024 zijn de Omgevingswet en de Invoeringswet Omgevingswet in werking getreden. Als een aanvraag om een omgevingsvergunning is ingediend vóór het tijdstip van inwerkingtreding van de Omgevingswet, dan blijft op grond van artikel 4.3, aanhef en onder a, van de Invoeringswet Omgevingswet het recht zoals dat gold onmiddellijk vóór dat tijdstip van toepassing tot het besluit op die aanvraag onherroepelijk wordt, met uitzondering van artikel 3.9, derde lid, eerste zin, van de Wet algemene bepalingen omgevingsrecht (hierna: de Wabo).
    De aanvraag om een omgevingsvergunning is ingediend op 21 december 2018. Dat betekent dat in dit geval de Wabo, zoals die gold vóór 1 januari 2024, van toepassing blijft.
    Relevante regelgeving
    2.       De relevante regelgeving is opgenomen in deze uitspraak, dan wel in de bijlage die deel uitmaakt van deze uitspraak.
    Inleiding
    3.       De aanvraag van 21 december 2018 is gedaan voor de herontwikkeling van een voormalig kantoorpand aan de Touwbaan 11 in Gorinchem tot een fitnessclub met een oppervlakte van 1.500 m². Het is de bedoeling dat een fitnessclub van Basic Fit zich hier gaat vestigen.
    4.       Bij besluit van 15 juli 2020 heeft het college de van rechtswege verleende omgevingsvergunning in stand gelaten. Het bouwplan is vergund met toepassing van artikel 2.1, eerste lid, onder a en c, en artikel 2.12, eerste lid, aanhef en onder a, onder 2º, van de Wabo in samenhang met artikel 4, aanhef en onderdeel 9, van bijlage II van het Besluit omgevingsrecht.
    5.       Vida en Inspire Fitness Club exploiteren twee fitnessclubs in Gorinchem. Basic Fit richt zich op dezelfde markt en de beoogde vestiging ligt in hetzelfde verzorgingsgebied als dat van Vida en Inspire Fitness Club.
    De sportschool Health Works Fitness is gevestigd op het perceel Franklinweg 5, op ruim 4 km afstand van het perceel Touwbaan 11. De afstand tussen het perceel Touwbaan 11 en Inspire Fitness Club op het perceel Kennelweg 10 bedraagt ongeveer 1,7 km.
    Het hoger beroep
    Relativiteit en de goede ruimtelijke ordening
    6.       Vida en Inspire Fitness Club betogen primair dat de rechtbank ten onrechte heeft geoordeeld dat het relativiteitsvereiste zoals neergelegd in artikel 8:69a van de Algemene wet bestuursrecht (hierna: Awb) in de weg staat aan de vernietiging van de omgevingsvergunning. De rechtbank heeft ten onrechte geoordeeld dat zij met de betwisting van het rapport "Behoefteonderbouwing fitnesscentrum Basic Fit" van 25 juni 2020 van BRO (hierna: het rapport van BRO), niet aannemelijk hebben gemaakt dat zich door de vestiging van een nieuwe fitnessclub, relevante leegstand zal voordoen bij hun ondernemingen.
    Vida en Inspire Fitness Club voeren aan dat de ruimtelijke onderbouwing "Transformatie kantoorpand Touwbaan 11 in Gorinchem t.b.v. sportschool" van LBP Sight van 28 november 2019 (hierna: het rapport van LBP) en het rapport van BRO, geen toereikende motivering zijn van de behoefte aan een nieuwe fitnessclub in Gorinchem. Deze rapporten zijn geen eigen beleidsverkenningen van het college maar opgesteld door of in opdracht van de vergunninghouder, die niet onafhankelijk is.
    Daarnaast geeft het rapport van BRO geen goed beeld omdat het onderzoek dat hieraan ten grondslag ligt is uitgevoerd in de lockdown tijdens de coronapandemie.
    Bij brief van 14 augustus 2025 hebben Vida en Inspire Fitness Club twee rapporten van BlackBoxConsultancy overgelegd, namelijk het rapport "Fitness in Gorinchem" van oktober 2023 en het rapport "Marktanalyse fitnessbedrijven" van 8 augustus 2025. Vida en Inspire Fitness Club betogen dat uit deze rapporten blijkt dat de fitnessmarkt in de regio Gorinchem verzadigd is en dat zich door de vestiging van een fitnessclub van Basic Fit relevante leegstand zal voordoen bij hun ondernemingen.
    6.1.    Artikel 8:69a van Awb luidt: "De bestuursrechter vernietigt een besluit niet op de grond dat het in strijd is met een geschreven of ongeschreven rechtsregel of een algemeen rechtsbeginsel, indien deze regel of dit beginsel kennelijk niet strekt tot bescherming van de belangen van degene die zich daarop beroept."
    Uit de geschiedenis van de totstandkoming van de Wet aanpassing bestuursprocesrecht (Kamerstukken II, 2009/10, 32 450, nr. 3, blz. 18-20) blijkt dat de wetgever met artikel 8:69a van de Awb de eis heeft willen stellen dat er een verband is tussen een beroepsgrond en het belang waarin de appellant door het bestreden besluit dreigt te worden geschaad. De bestuursrechter mag een besluit niet vernietigen wegens schending van een rechtsregel die kennelijk niet strekt tot bescherming van het belang van degene die in beroep komt.
    6.2.    De Afdeling stelt vast dat Vida en Inspire Fitness Club een beroep doen op artikel 2.12, eerste lid, van de Wabo, waarin de norm van een goede ruimtelijke ordening is opgenomen.
    Zoals de Afdeling heeft overwogen in haar uitspraak van 13 april 2022, ECLI:NL:RVS:2022:1086, onder 5.1, liggen de materiële norm van een goede ruimtelijke ordening als vervat in artikel 2.12, eerste lid, van de Wabo, wat betreft het aspect van een goed ondernemersklimaat, en de materiële norm van de ladder voor duurzame verstedelijking als vervat in artikel 3.1.6, tweede lid, van het Besluit ruimtelijke ordening, in elkaars verlengde. Voor toepassing van het relativiteitsvereiste ligt het daarom in de rede hetzelfde criterium te hanteren. Dat betekent dat relevante (structurele) leegstand aannemelijk moet worden gemaakt door degene die zich daarop beroept.
    Relevante leegstand als hier bedoeld wordt niet reeds aangenomen als de voorziene ontwikkeling leidt of kan leiden tot een verminderde vraag naar producten of diensten en daardoor tot daling van omzet en inkomsten van de eigen onderneming of de desbetreffende vestiging. Het enkele feit dat de voorziene ontwikkeling kan leiden tot beëindiging van de eigen bedrijfsactiviteiten ter plaatse en daardoor tot leegstand van het in gebruik zijnde bedrijfsgebouw is op zichzelf eveneens onvoldoende om te concluderen dat zich relevante leegstand zal voordoen. Dan is namelijk nog relevant of het pand anders gebruikt kan worden dan voor de bestaande bedrijfsactiviteiten.
    6.3.    De Afdeling is met de rechtbank van oordeel dat de norm van een goede ruimtelijke ordening in artikel 2.12, eerste lid, van de Wabo, gelet op het in artikel 8:69a van de Awb neergelegde relativiteitsvereiste, kennelijk niet strekt tot bescherming van de belangen van Vida en Inspire Fitness Club. Weliswaar hebben Vida en Inspire Fitness Club de deugdelijkheid van de rapporten van LBP en BRO betwist, en hebben zij twee tegenrapporten van BlackBoxConsultancy overgelegd, maar daarmee hebben zij niet aannemelijk gemaakt dat het verlenen van de omgevingsvergunning leidt tot relevante leegstand bij hun ondernemingen.
    Het betoog dat de rapporten van LBP en BRO geen eigen beleidsverkenningen zijn van het college maar zijn opgesteld door of in opdracht van de vergunninghouder, die niet onafhankelijk is, is een herhaling van wat Vida en Inspire Fitness Club in beroep hebben aangevoerd. De rechtbank heeft, onder verwijzing naar de uitspraak van de Afdeling van 19 september 2019, ECLI:NL:RVS:2018:3067, overwogen dat dit geen reden is om op voorhand te twijfelen aan de objectiviteit en juistheid van de onderzoeken. Vida en Inspire Fitness Club hebben geen redenen aangevoerd waarom de aangevallen uitspraak op dit punt onjuist zou zijn.
    Over het rapport van BRO overweegt de Afdeling dat de rechtbank met juistheid heeft overwogen dat in het onderzoek dat daaraan ten grondslag ligt rekening is gehouden met maatregelen die golden in verband met het coronavirus. Weliswaar was de precieze doorwerking van die maatregelen toen niet bekend, zoals ook op pagina 4 van het rapport van BRO staat, maar dat betekent op zichzelf niet dat de conclusie in het rapport niet deugt. De stellingen van Vida en Inspire Fitness Club dat het totaaloppervlak van de bestaande fitnessclubs in Gorinchem 6.530 m² bedraagt in plaats van 3.700 m² waarvan in het rapport van BRO is uitgegaan, het lidmaatschap van de beoogde fitnessclub Basic Fit niet aanzienlijk goedkoper is dan dat van bestaande aanbieders in Gorinchem, die aanbieders al voorzien in de behoefte aan "low-budget" sportfaciliteiten, en de stelling dat ten onrechte geen rekening is gehouden met de ambities van Basic Fit voor een groot marktaandeel, bieden onvoldoende grond om te concluderen dat zich relevante leegstand zal voordoen. Hoewel de Afdeling het op voorhand niet uitgesloten acht dat het verlenen van de omgevingsvergunning kan leiden tot een verminderde vraag en daardoor tot een daling van omzet en inkomsten van de ondernemingen van Vida en Inspire Fitness Club, is dat op zichzelf niet genoeg voor de conclusie dat het bouwplan zou kunnen leiden tot een uit het oogpunt van een goede ruimtelijke ordening relevante leegstand. Daarbij betrekt de Afdeling dat Vida en Inspire Fitness Club niet hebben betoogd dat de gebouwen waarin hun fitnessclubs zijn gevestigd, dermate bijzondere bouwkundige dan wel locatie-specifieke eigenschappen hebben dat een andersoortig gebruik ervan niet of slechts zeer bezwaarlijk tot de mogelijkheden behoort.
    Het betoog slaagt niet.
    Correctie op de toepassing van artikel 8:69a van de Awb; gelijkheidsbeginsel en vertrouwensbeginsel
    7.       Vida en Inspire Fitness Club betogen dat de rechtbank ten onrechte niet heeft onderkend dat er aanleiding is voor een correctie op de toepassing van het relativiteitsvereiste, want volgens hen worden het gelijkheidsbeginsel en vertrouwensbeginsel geschonden.
    Zij voeren aan dat de rechtbank heeft miskend dat het college in 2018 meer en strengere eisen heeft opgelegd aan Inspire Fitness Club bij de vestiging van haar onderneming aan de Kennelweg 10, waaronder een hogere parkeernorm. Dat voor de realisatie van de nieuwe fitnessclub op het perceel Touwbaan 11 een veel lagere parkeereis geldt, is in strijd met het gelijkheidsbeginsel.
    Vida en Inspire Fitness Club voeren daarnaast aan dat de rechtbank heeft miskend dat uit een door hen ontvangen e-mailbericht van een gemeenteambtenaar van 2 augustus 2018 ondubbelzinnig blijkt dat in een periode van vijf jaar geen bestemmingswijziging voor sport zou plaatsvinden in de gemeente Gorinchem. De rechtbank heeft ten onrechte geoordeeld dat dit bericht niet afkomstig is van een daartoe bevoegd bestuursorgaan, want de e-mail is gestuurd door een bouwinspecteur van de afdeling vergunningen, waar de inhoudelijke toetsing van aanvragen plaatsvindt. Vida en Inspire Fitness Club wijzen erop dat zij op grond van deze mededeling, en ook naar aanleiding van eerdere mondelinge uitspraken van de gemeente, verschillende bedrijfseconomische keuzes hebben gemaakt om toch fitness en sport te kunnen aanbieden. Dat het college vervolgens alsnog een omgevingsvergunning heeft verleend voor de vestiging van een fitnessclub op een perceel dat geen sportbestemming heeft is onbegrijpelijk, aldus Vida en Inspire Fitness Club.
    7.1.    In de uitspraak van 16 maart 2016, ECLI:NL:RVS:2016:732, onder 18.1, heeft de Afdeling een correctie op de toepassing van artikel 8:69a van de Awb aanvaard. Die correctie houdt in dat de schending van een norm die niet de bescherming beoogt van de belangen van een belanghebbende, en die op zichzelf genomen dus niet tot vernietiging zou kunnen leiden, kan bijdragen tot het oordeel dat het vertrouwensbeginsel of gelijkheidsbeginsel is geschonden.
    De Afdeling zal daarom hierna nagaan of het beroep van Vida en Inspire Fitness Club op het gelijkheidsbeginsel en het vertrouwensbeginsel slaagt.
    7.2.    De grond over strijd met het gelijkheidsbeginsel die Vida en Inspire Fitness Club in hoger beroep hebben aangevoerd is een herhaling van wat zij in beroep hebben aangevoerd. De rechtbank is gemotiveerd op die grond ingegaan. Vida en Inspire Fitness Club hebben geen redenen aangevoerd waarom de gemotiveerde beoordeling van die gronden in de aangevallen uitspraak onjuist of onvolledig zou zijn. De Afdeling kan zich vinden in het oordeel van de rechtbank en in de onder 7 opgenomen overwegingen, waarop dat oordeel is gebaseerd.
    7.3.    De Afdeling ziet met de rechtbank geen grond voor de conclusie dat het college bij de vergunningverlening in strijd met het vertrouwensbeginsel heeft gehandeld. Wie zich beroept op het vertrouwensbeginsel, moet aannemelijk maken dat van de kant van de overheid toezeggingen of andere uitlatingen zijn gedaan of gedragingen zijn verricht waaruit hij/zij in de gegeven omstandigheden redelijkerwijs kon en mocht afleiden of het bestuursorgaan een bepaalde bevoegdheid zou uitoefenen en zo ja hoe.
    In het e-mailbericht van 2 augustus 2018 staat het volgende: "De vraag wat betreft de vergunning voor "sport" heb ik intern onderzocht. Zoals de bestemmingen zijn verdeeld is de locatie Kennelweg de enige bestemming die open staat voor sport en zal de komende 5 jaar niet worden aangepast."
    De Afdeling is van oordeel dat dit e-mailbericht geen toezegging of andere uitlating is waaruit Vida en Inspire Fitness Club mochten afleiden dat in een periode van vijf jaar in de gemeente Gorinchem geen medewerking zou worden verleend aan het planologisch toestaan van een fitnessclub. Dat de e-mail zou zijn gestuurd door een bouwinspecteur van de afdeling vergunningen, maakt dat niet anders. De stelling dat de gemeente ook mondelinge mededelingen zou hebben gedaan, hebben Vida en Inspire Fitness Club niet nader onderbouwd. Zij hebben niet geconcretiseerd om welke uitlatingen het gaat en door of namens wie die zijn gedaan.
    7.4.    Het beroep van Vida en Inspire Fitness Club op het gelijkheidsbeginsel en vertrouwensbeginsel slaagt niet, zodat de rechtbank terecht heeft overwogen dat geen grond bestaat voor een correctie op het relativiteitsvereiste. Schending van de door Vida en Inspire Fitness Club en anderen ingeroepen norm, die kennelijk niet strekt ter bescherming van hun belangen, kan daarom niet tot vernietiging van het bestreden besluit leiden. De Afdeling laat daarom, evenals de rechtbank, een inhoudelijke beoordeling van het betoog over parkeren achterwege.
    Herhaalde en ingelaste gronden
    8.       Vida en Inspire Fitness Club hebben in het hogerberoepschrift verzocht om de in de beroepsprocedure aangevoerde gronden als herhaald en ingelast te beschouwen.
    Uit het in algemene zin herhalen en inlassen van bezwaar- en beroepsgronden is niet af te leiden waarom Vida en Inspire Fitness Club van oordeel zijn dat de aangevallen uitspraak onjuist is. Daarom ziet de Afdeling hierin geen aanleiding deze uitspraak te vernietigen.
    Conclusie en proceskosten
    9.       Het hoger beroep is ongegrond. De aangevallen uitspraak moet worden bevestigd.
    10.     Het college hoeft geen proceskosten te vergoeden.
    Beslissing
    De Afdeling bestuursrechtspraak van de Raad van State:
    bevestigt de aangevallen uitspraak.
    Aldus vastgesteld door mr. N.H. van den Biggelaar, voorzitter, en mr. M.J.M. Ristra-Peeters en mr. M.C. Stoové, leden, in tegenwoordigheid van mr. W. Kemerink op Schiphorst-Hofman, griffier.
    w.g. Van den Biggelaar
    voorzitter
    w.g. Kemerink op Schiphorst-Hofman
    griffier
    Uitgesproken in het openbaar op 15 oktober 2025
    933
     
    BIJLAGE
     
    Wet algemene bepalingen omgevingsrecht (Wabo)
    Artikel 2.1 van de Wabo luidt:
    "1. Het is verboden zonder omgevingsvergunning een project uit te voeren, voor zover dat geheel of gedeeltelijk bestaat uit:
    a. het bouwen van een bouwwerk,
    (…)
    c. het gebruiken van gronden of bouwwerken in strijd met een bestemmingsplan, een beheersverordening, een exploitatieplan, de regels gesteld krachtens artikel 4.1, derde lid, of 4.3, derde lid, van de Wet ruimtelijke ordening of een voorbereidingsbesluit voor zover toepassing is gegeven aan artikel 3.7, vierde lid, tweede volzin, van die wet,
    (…)"
    Artikel 2.12, eerste lid, van de Wabo luidt:
    "Voor zover de aanvraag betrekking heeft op een activiteit als bedoeld in artikel 2.1, eerste lid, onder c, kan de omgevingsvergunning slechts worden verleend indien de activiteit niet in strijd is met een goede ruimtelijke ordening en:
    a. indien de activiteit in strijd is met het bestemmingsplan of de beheersverordening:
    […],
    2˚. in de bij algemene maatregel van bestuur aangewezen gevallen, of
    3˚. in overige gevallen, indien de motivering van het besluit een goede ruimtelijke onderbouwing bevat;
    […]."
    Bijlage II van het Besluit omgevingsrecht (Bor)
    Artikel 4, aanhef en onderdeel 9, van bijlage II van het Bor luidt:
    "Voor verlening van een omgevingsvergunning voor een activiteit als bedoeld in artikel 2.1, eerste lid, onder c, van de wet waarbij met toepassing van artikel 2.12, eerste lid, onder a, onder 2°, van de wet van het bestemmingsplan of de beheersverordening wordt afgeweken, komen in aanmerking:
    9. het gebruiken van bouwwerken, eventueel in samenhang met bouwactiviteiten die de bebouwde oppervlakte of het bouwvolume niet vergroten, en van bij die bouwwerken aansluitend terrein, mits, voor zover gelegen buiten de bebouwde kom, het uitsluitend betreft een logiesfunctie voor werknemers of de opvang van asielzoekers of andere categorieën vreemdelingen;"