ECLI:NL:RVS:2022:1752, Raad van State, 22-06-2022, 202102343/1/R3
Raad van State — Uitspraak 
Datum: 2022-06-22 00:00:00.000000
Rechtsgebied: Bestuursrecht; Omgevingsrecht

Samenvatting: Bij besluit van 9 juli 2019 heeft het college van burgemeester en wethouders van Noardeast-Fryslân aan Pluimveebedrijf het Waddenei Aalsum een omgevingsvergunning verleend voor bouwen en planologisch strijdig gebruik voor het realiseren van een omheining op het perceel Mockamawei 18 te Aalsum. Pluimveebedrijf het Waddenei Aalsum wil de bedrijfsvoering op het perceel wijzigen en een deel van haar gronden gebruiken voor de vrije uitloop van kippen. Ten behoeve hiervan heeft het pluimveebedrijf een aanvraag ingediend voor een omgevingsvergunning voor het plaatsen van een omheining op het perceel, welke omgevingsvergunning bij besluit van 9 juli 2019 is verleend. De omgevingsvergunning is verleend voor de activiteit bouwen en planologisch strijdig gebruik wat betreft de hoogte van de omheining. De rechtbank heeft in de aangevallen uitspraak het besluit op bezwaar vernietigd en zelf in de zaak voorzien door het primaire besluit van 9 juli 2019 te herroepen.

202102343/1/R3.
    Datum uitspraak: 22 juni 2022
    AFDELING
    BESTUURSRECHTSPRAAK
    Uitspraak op de hoger beroepen van:
    1.       het college van burgemeester en wethouders van Noardeast-Fryslân (hierna: het college),
    2.       [appellant sub 2A] en [appellant sub 2B] (hierna samen en in enkelvoud: [appellant sub 2]), beiden wonend te Aalsum, gemeente Noardeast-Fryslân,
    appellanten,
    tegen de uitspraak van de rechtbank Noord­-Nederland van 25 februari 2021 in zaak nrs. 20/676, 20/677, 20/688, 20/689 en 20/690 in het geding tussen:
    1.       [partij sub 1A] en [partij sub 1B], beiden wonend te Aalsum, gemeente Noardeast-Fryslân,
    2.       [partij sub 2], wonend te Aalsum, gemeente Noardeast-Fryslân,
    3.       [partij sub 3], wonend te Aalsum, gemeente Noardeast-Fryslân,
    4.       [appellant sub 2], wonend te Aalsum, gemeente Noardeast-Fryslân,
    5.       [partij sub 5], wonend te Aalsum, gemeente Noardeast-Fryslân, en anderen,
    en
    het college.
    Procesverloop
    Bij besluit van 9 juli 2019 heeft het college aan Pluimveebedrijf het Waddenei Aalsum een omgevingsvergunning verleend voor bouwen en planologisch strijdig gebruik voor het realiseren van een omheining op het perceel Mockamawei 18 te Aalsum (hierna: het perceel).
    Bij besluit van 21 januari 2020 heeft het college het door [partij A], [partij sub 3], [partij sub 1A] en [partij sub 1B], [partij sub 2], [partij B], [appellant sub 2] en [partij C] daartegen gemaakte bezwaar ongegrond verklaard. De overige bezwaarschriften zijn niet-ontvankelijk verklaard. Ook is de situatietekening van 18 juni 2019 vervangen door een situatietekening van 19 september 2019.
    Bij uitspraak van 25 februari 2021 heeft de rechtbank het door [partij sub 1A], [partij sub 1B], [partij sub 2], [partij sub 3], [appellant sub 2A], [appellant sub 2B], [partij C], [partij D] en [partij B] daartegen ingestelde beroep gegrond verklaard, het besluit van 21 januari 2020 vernietigd, het besluit van 9 juli 2019 herroepen, de aanvraag afgewezen en bepaald dat de uitspraak in de plaats treedt van het besluit van 21 januari 2020. De overige beroepen zijn ongegrond verklaard. Deze uitspraak is aangehecht.
    Tegen deze uitspraak heeft het college hoger beroep ingesteld. [appellant sub 2] heeft voorwaardelijk incidenteel hoger beroep ingesteld.
    [partij sub 3] en Pluimveebedrijf het Waddenei Aalsum hebben een schriftelijke uiteenzetting gegeven.
    De Afdeling heeft de zaak ter zitting behandeld op 23 maart 2022, waar het college, vertegenwoordigd door mr. D. Wielstra, en [appellant sub 2], van wie [appellant sub 2B], bijgestaan door mr. M.T. Hoen, advocaat te Wijnjewoude, zijn verschenen. Ook zijn ter zitting Pluimveebedrijf het Waddenei Aalsum, vertegenwoordigd door [vennoten], [partij sub 2], bijgestaan door mr. J. Zwiers, rechtsbijstandverlener te Leusden, [partij sub 1A] en [partij sub 1B] en [partij sub 3], vertegenwoordigd door mr. J. Zwiers, rechtsbijstandverlener te Leusden, en [partij sub 5] en anderen, vertegenwoordigd door [partij sub 5], als partij gehoord.
    Overwegingen
    Inleiding
    1.       Pluimveebedrijf het Waddenei Aalsum (hierna: het pluimveebedrijf) wil de bedrijfsvoering op het perceel wijzigen en een deel van haar gronden gebruiken voor de vrije uitloop van kippen. Ten behoeve hiervan heeft het pluimveebedrijf een aanvraag ingediend voor een omgevingsvergunning voor het plaatsen van een omheining op het perceel, welke omgevingsvergunning bij besluit van 9 juli 2019 is verleend. De omgevingsvergunning is verleend voor de activiteit bouwen en planologisch strijdig gebruik wat betreft de hoogte van de omheining. Het college heeft bij besluit op bezwaar van 21 januari 2020 het besluit van 9 juli 2019 met de aangepaste situatietekening in stand gelaten.
    2.       De rechtbank heeft in de aangevallen uitspraak het besluit op bezwaar vernietigd en zelf in de zaak voorzien door het primaire besluit van 9 juli 2019 te herroepen, de aanvraag af te wijzen en te bepalen dat de uitspraak in de plaats treedt van het vernietigde besluit op bezwaar. De rechtbank heeft daartoe overwogen dat bij de beoogde vrije uitloop van 30.000 kippen het er voor moet worden gehouden dat sprake zal zijn van zodanig intensief gebruik van de gronden, dat niet meer gesproken kan worden van een grondgebonden agrarische bedrijfsvoering overeenkomstig het in het bestemmingsplan voor een deel van het perceel toegestane gebruik voor grasland. Dit strijdige gebruik had volgens de rechtbank bij de beoordeling van de vergunningaanvraag voor de omheining meegenomen moeten worden, omdat bij de toetsing van een bouwplan ook moet worden beoordeeld of het bouwwerk uitsluitend of mede zal worden gebruikt voor andere doeleinden dan die waarin de bestemming voorziet.
    Relevante bepalingen
    3.       De relevante wet- en regelgeving is opgenomen in de bijlage bij deze uitspraak die daarvan deel uitmaakt.
    Het hoger beroep van het college
    Uitleg van de planregels
    4.       Het college betoogt dat de rechtbank de regels van het ter plaatse van het perceel geldende bestemmingsplan onjuist heeft uitgelegd. Volgens het college strekken de aanduidingen voor grondgebonden en niet-grondgebonden bedrijfsvoering zich nooit uit over alle bij een agrarisch bedrijf behorende gronden. Een aanzienlijk deel van de voor agrarisch bestemde gronden binnen het bestemmingsplan kent alleen de bestemming "Agrarisch", zonder nadere aanduiding en daar is bedrijfsmatig agrarisch grondgebruik toegestaan. Volgens het college volgt uit het op de gronden van een perceel ontbreken van een aanduiding niet-grondgebonden agrarisch bedrijf niet dat buiten het bouwperceel geen kippen mogen scharrelen. Daar dient het bij een agrarisch bedrijf behorende grasland juist voor, zowel bij  grondgebonden en als niet-grondgebonden aangeduide bedrijven. Een vrije onoverdekte uitloop voor kippen moet volgens het college op dezelfde wijze worden gezien als een weiland waarop koeien grazen.
    Ook gaat de rechtbank volgens het college ten onrechte uit van de uitoefening van een intensieve veehouderij op het bij het perceel aanwezige grasland. Binnen het deel van de uitloop die gebruikt wordt voor het scharrelen van kippen en waar aan die gronden niet de aanduiding niet-grondgebonden agrarisch bedrijf is toegekend, is volgens het college geen sprake van gebruik dat voldoet aan de uitgangspunten van een intensieve veehouderij. Dat gebruik als intensieve veehouderij vindt plaats in de op het perceel aanwezige stallen, maar niet op het aanwezige grasland. Het college voert aan dat uit wetenschappelijk onderzoek is gebleken dat maar een deel van de kippen naar buiten gaat, ongeveer 10%, en dat hoe vaak en hoe lang deze kippen naar buiten gaan verschilt. In een worst-case scenario gaat 50% van de in het bedrijf aanwezige kippen tegelijk naar buiten, en dan heeft elke kip 8 m² van het grasland ter beschikking. Er is daarom volgens het college, anders dan de rechtbank stelt, geen sprake van zeer intensief gebruik van het aanwezige grasland, omdat de meeste kippen bij/in de stallen zullen blijven.
    4.1.    Ter plaatse van het perceel geldt het bestemmingsplan "Bûtengebiet Dongeradeel". Aan de gronden is de bestemming "Agrarisch" toegekend, waarbij ter plaatse van het bouwvlak ook de aanduiding "specifieke vorm van agrarisch - bouwperceel niet-grondgebonden agrarisch bedrijf" is toegekend. De omheining waarop de verleende omgevingsvergunning ziet, is grotendeels gesitueerd op gronden van het perceel zonder die aanduiding. Ook bij de gronden die voor de uitloop gebruikt zullen worden ontbreekt die aanduiding.
    4.2.    De rechtbank heeft er terecht op gewezen dat bij de toetsing van een bouwplan aan een bestemmingsplan niet alleen moet worden bezien of het bouwwerk overeenkomstig de bestemming van het perceel kan worden gebruikt, maar ook of het bouwwerk met het oog op zodanig gebruik wordt opgericht. Een bouwwerk moet in strijd met de bestemming worden geoordeeld indien redelijkerwijs valt aan te nemen dat het bouwwerk uitsluitend of mede zal worden gebruikt voor andere doeleinden dan die waarin de bestemming voorziet (vergelijk de uitspraak van de Afdeling van 24 december 2019, ECLI:NL:RVS:2019:4429). Uit de aanvraag om omgevingsvergunning blijkt dat het pluimveebedrijf de bedrijfsvoering op het perceel wil wijzigen en een deel van haar gronden (het grasland) na het aanbrengen van de omheining wil gebruiken voor de vrije uitloop van kippen. De rechtbank heeft daarom terecht een oordeel gegeven over de vraag of de omheining uitsluitend of mede zal worden gebruikt voor andere doeleinden dan die waarin de bestemming voorziet.
    4.3.    Op de gronden met de bestemming "Agrarisch" is op grond van artikel 3.1, aanhef en onder a, van de planregels agrarisch grondgebruik toegestaan. Daarnaast wordt een pluimveebedrijf blijkens artikel 1, sub 63, van de planregels gezien als een intensief veehouderijbedrijf en een dergelijk bedrijf is op grond van artikel 3.1, aanhef en onder c, van de planregels binnen de bestemming "Agrarisch" alleen toegestaan ter plaatse van de aanduiding "specifieke vorm van agrarisch - bouwperceel niet-grondgebonden agrarisch bedrijf". Die aanduiding is op de gronden van het perceel beperkt tot het deel waaraan een bouwvlak is toegekend en waarbinnen de stallen zijn gesitueerd.
    Onder agrarisch grondgebruik wordt volgens de definitieomschrijving in artikel 1, sub 10, van de planregels verstaan: "grasland, akkerbouw- en tuinbouwgronden, die zowel hobbymatig als bedrijfsmatig in gebruik zijn". Het gaat dus om gebruik met een grondgebonden karakter. Het gaat in het geval van het gebruik van de gronden buiten het op het perceel aanwezige bouwvlak als buitenuitloop niet om gebruik als akkerbouw- of tuinbouwgronden dus resteert daarvoor het toegestane gebruik als "grasland". De aanwezigheid van dieren op de gronden is niet uitgesloten, maar gelet op de intensiviteit van het gebruik als buitenloop door een pluimveebedrijf ontbreekt het grondgebonden karakter. Ook is de buitenuitloop niet vergelijkbaar met het weiden van koeien, zoals het college stelt. Koeien zijn graasdieren die het gras eten als voedsel en vanwege het benodigde te grazen oppervlak buiten een veel groter oppervlak tot hun beschikking hebben. Kippen kunnen in een veel intensievere omvang buiten lopen, wanneer het gaat om een uitloop behorende bij een intensieve veehouderij waarvan op het perceel sprake is. Ook indien slechts 10% van het binnen het pluimveehouderijbedrijf aanwezige aantal van 30.000 kippen tegelijk buiten rond zal scharrelen, zoals het college stelt, zou dit neerkomen op een aanzienlijk aantal. De rechtbank heeft terecht overwogen dat niet meer gesproken kan worden van een grondgebonden agrarische bedrijfsvoering overeenkomstig de bestemming grasland waarop een deel van de omheining is voorzien, en dat het college dit bij de beoordeling van de aangevraagde omgevingsvergunning heeft miskend.
    Het betoog slaagt niet.
    Zelf voorzien door de rechtbank
    5.       Het college betoogt dat de rechtbank in de aangevallen uitspraak niet had mogen overgaan tot weigering van de aangevraagde omgevingsvergunning. De rechtbank had alleen het besluit op bezwaar van 21 januari 2020 moeten vernietigen indien de uitloop op het perceel in strijd met het bestemmingsplan wordt geacht. Het college had dan een nieuw besluit op bezwaar kunnen nemen, waarbij overwogen had kunnen worden of door middel van de uniforme openbare voorbereidingsprocedure een omgevingsvergunning kon worden verleend.
    5.1.    Gelet op wat is overwogen onder 4.3, had het college de aanvraag voor het bouwen van het hekwerk, op grond van artikel 2.10, tweede lid, van de Wet algemene bepalingen omgevingsrecht (hierna: Wabo) mede moeten aanmerken als een aanvraag om verlening van een omgevingsvergunning voor het afwijken van het bestemmingsplan als bedoeld in artikel 2.1, eerste lid, aanhef en onder c, van de Wabo voor het met het bestemmingsplan strijdige gebruik van de gronden als buitenuitloop voor kippen.
    Naar het oordeel van de Afdeling heeft de rechtbank in dit geval ten onrechte zelf in de zaak voorzien door behalve het vernietigen van het besluit van 21 januari 2020 en het herroepen van het besluit van 9 juli 2019 ook de aanvraag van 23 april 2019 af te wijzen. De beslissing om al dan niet een omgevingsvergunning te verlenen voor het bouwen of het gebruik van gronden of bouwwerken in strijd met het geldende bestemmingsplan, waarvan in dit geval sprake is, is een bevoegdheid van het college, waarbij het college beleidsruimte heeft. Zoals de Afdeling eerder heeft overwogen in haar uitspraak van 16 maart 2016, ECLI:NL:RVS:2016:683, overweging 5.1, staat voorop dat de rechter bij de beslissing tot het zelf in de zaak voorzien de overtuiging moet hebben dat de uitkomst van het geschil in het geval het bestuursorgaan opnieuw in de zaak zou voorzien, geen andere zou zijn. Dat staat in dit geval niet vast. Het college heeft zich namelijk nog niet kunnen uitlaten over de vraag of bij strijd met het bestemmingsplan, in de door de rechtbank (en de Afdeling) veronderstelde zin, de omgevingsvergunning voor dit strijdige gebruik kan worden verleend. De Afdeling zal het college alsnog in de gelegenheid stellen om opnieuw te beslissen op de aanvraag.
    De Afdeling stelt vast dat niet met toepassing van artikel 2.12, eerste lid, onder a, onder 2°, van de Wabo kan worden afgeweken van het plan. Er is namelijk geen sprake van een in artikel 4, aanhef en onderdeel 1, van bijlage II van het Besluit omgevingsrecht genoemde categorie. Het college zal moeten beoordelen of gebruik kan worden gemaakt van een binnenplanse afwijkingsbevoegdheid. Indien deze mogelijkheid ontbreekt, moet het college het besluit van 9 juli 2019 alsnog herroepen en de uniforme openbare voorbereidingsprocedure volgen indien het de aangevraagde omgevingsvergunning zou willen verlenen.
    Het betoog slaagt.
    Het voorwaardelijk incidenteel hoger beroep van [appellant sub 2]
    6.       [appellant sub 2] heeft tegen de aangevallen uitspraak hoger beroep ingesteld onder de voorwaarde dat het beroep van het college slaagt. [appellant sub 2] betoogt, kort weergegeven, dat het beoogde gebruik door het pluimveehouderijbedrijf in strijd is met het bestemmingsplan, dat sprake is van strijd met een goede ruimtelijke ordening en dat geen evenredige belangenafweging is gemaakt.
    6.1.    Het incidenteel hoger beroep van [appellant sub 2] richt zich niet tegen dragende overwegingen van de aangevallen uitspraak, zodat dit niet kan leiden tot vernietiging daarvan.
    Overigens zal het college, zoals hiervoor onder 5.1 is geconcludeerd, opnieuw moeten beslissen op de aanvraag. Bij de beoordeling van het college of een omgevingsvergunning verleend kan worden om af te wijken van het bestemmingsplan zal het college moeten beoordelen of sprake is van een goede ruimtelijke ordening en zal een belangenafweging moeten worden gemaakt.
    Het betoog slaagt niet.
    Conclusie
    7.       Het hoger beroep van het college is gegrond voor wat betreft het zelf voorzien door de rechtbank. De Afdeling zal de aangevallen uitspraak vernietigen voor zover de rechtbank zelf in de zaak heeft voorzien door de aanvraag af te wijzen. Dit betekent dat het college een nieuw besluit moet nemen over de aanvraag om omgevingsvergunning van 23 april 2019, met inachtneming van wat in deze uitspraak is overwogen.
    8.       Het voorwaardelijk incidenteel hoger beroep van [appellant sub 2] is ongegrond.
    9.       Het college hoeft geen proceskosten te vergoeden.
    Beslissing
    De Afdeling bestuursrechtspraak van de Raad van State:
    I.        verklaart het hoger beroep van het college van burgemeester en wethouders van Noardeast-Fryslân gegrond;
    II.       vernietigt de uitspraak van de rechtbank Noord­-Nederland van 25 februari 2021 in zaak nrs. 20/676, 20/677, 20/688, 20/689 en 20/690, voor zover de rechtbank zelf in de zaak heeft voorzien door de aanvraag van 23 april 2019 af te wijzen;
    III.      bevestigt de aangevallen uitspraak voor het overige;
    IV.     verklaart het hoger beroep van [appellant sub 2A] en [appellant sub 2B] ongegrond.
    Aldus vastgesteld door mr. J.TH. Drop, lid van de enkelvoudige kamer, in tegenwoordigheid van mr. P. Plambeck, griffier.
    w.g. Drop
    lid van de enkelvoudige kamer
    De griffier is verhinderd de uitspraak te ondertekenen
    Uitgesproken in het openbaar op 22 juni 2022
    159-944
     
    Bijlage
     
    Planregels bestemmingsplan "Bûtengebiet Dongeradeel"
    Artikel 3.1
    "De voor ‘Agrarisch’ aangewezen gronden zijn bestemd voor:
    a. het agrarisch grondgebruik;
    b. de uitoefening van het agrarisch bedrijf met uitsluitend een grondgebonden agrarische bedrijfsvoering, ter plaatse van de aanduiding "specifieke vorm van agrarisch - bouwperceel grondgebonden agrarisch bedrijf";
    c. de uitoefening van het agrarisch bedrijf met een in hoofdzaak niet-grondgebonden agrarische bedrijfsvoering, uitsluitend ter plaatse van de aanduiding "specifieke vorm van agrarisch - bouwperceel niet-grondgebonden agrarisch bedrijf";
    […]."
    Artikel 1, sub 8
    "agrarisch bedrijf: een bedrijf dat is gericht op het voortbrengen van producten door middel van het telen van gewassen en/of het houden van dieren;"
    Artikel 1, sub 10
    "agrarisch grondgebruik: grasland, akkerbouw- en tuinbouwgronden, die zowel bedrijfsmatig als hobbymatig in gebruik zijn;"
    Artikel 1, sub 52
    "grondgebonden agrarische bedrijfsvoering: een agrarische bedrijfsvoering waarbij voldoende grond aanwezig is om in hoofdzaak de mestafzet en voerwinning te verwezenlijken, op de wijze van een melkrundveehouderijbedrijf, een melkgeitenhouderijbedrijf, een schapenhouderijbedrijf, een akkerbouwbedrijf, een vollegronds tuinbouwbedrijf, een productiegericht paardenhouderijbedrijf, en naar de aard daarmee gelijk te stellen agrarische bedrijven;"
    Artikel 1, sub 63
    "intensief veehouderijbedrijf: een agrarisch bedrijf in de vorm van het houden van dieren, op de wijze van een rundveemesterij (exclusief vetweiderij), een varkens-, vleeskalver-, pluimvee- of pelsdierhouderij, of een combinatie van deze bedrijfsvormen, alsmede naar de aard daarmee gelijk te stellen bedrijfsvormen, met uitzondering van bedrijfsvoeringen waarin dieren worden gehouden overeenkomstig de regels ten aanzien van de biologische productiemethoden;"
    Artikel 1, sub 82
    "niet-grondgebonden agrarische bedrijfsvoering: een agrarische bedrijfsvoering op de wijze van een intensief veehouderijbedrijf of een intensief kwekerijbedrijf;"