ECLI:NL:RVS:2025:4662, Raad van State, 01-10-2025, 202306104/1/R3
Raad van State — Uitspraak 
Datum: 2025-10-01 00:00:00.000000
Rechtsgebied: Bestuursrecht

Samenvatting: Bij besluit van 20 april 2021 heeft het college van burgemeester en wethouders van Ooststellingwerf een aanvraag om een tegemoetkoming in planschade van [appellant A] afgewezen. Bij besluit van 8 december 2021 heeft het college het verzoek van [appellant A] en [appellante B] om handhavend op te treden ten aanzien van de landschappelijke inpassing van het zonnepaneelveld Appelscha-Hoog, gelegen aan de Tilgrupsweg afgewezen. [appellant A] en [appellante B] betogen dat de rechtbank ten onrechte heeft overwogen dat wat betreft de breedte van de groenstrook geen sprake is van een overtreding waartegen het college handhavend had moeten optreden. Zij voeren aan dat in bijlage 1 bij de planregels een donkergroene en lichtgroene beplantingsrand is ingetekend die de bestaande beplantingstrook op het perceel van de golfbaan en de nieuwe beplantingstrook in het plangebied, op het perceel van het zonnepaneelveld, aanduiden.

202306104/1/R3.
    Datum uitspraak: 1 oktober 2025
    AFDELING
    BESTUURSRECHTSPRAAK
    Uitspraak op het hoger beroep van:
    [appellant A] en [appellante B], wonend in [woonplaats],
    appellanten,
    tegen de uitspraak van de rechtbank Noord­-Nederland van 18 augustus 2023 in zaken nrs. 21/3747 en 22/2187 in het geding tussen:
    [appellant A] en [appellante B]
    en
    het college van burgemeester en wethouders van Ooststellingwerf.
    Procesverloop
    Planschade
    Bij besluit van 20 april 2021 heeft het college een aanvraag om een tegemoetkoming in planschade van [appellant A] afgewezen.
    Bij besluit van 25 augustus 2021 heeft het college het door [appellant A] en [appellante B] daartegen gemaakte bezwaar ongegrond verklaard
    Handhaving
    Bij besluit van 8 december 2021 heeft het college het verzoek van [appellant A] en [appellante B] om handhavend op te treden ten aanzien van de landschappelijke inpassing van het zonnepaneelveld Appelscha-Hoog, gelegen aan de Tilgrupsweg (hierna: het perceel) afgewezen.
    Bij besluit van 3 mei 2022 heeft het college het door [appellant A] en [appellante B] daartegen gemaakte bezwaar ongegrond verklaard.
    Beroep en hoger beroep
    Bij uitspraak van 18 augustus 2023 heeft de rechtbank de door [appellant A] en [appellante B] tegen de besluiten van 25 augustus 2021 en 3 mei 2022 ingestelde beroepen ongegrond verklaard.
    Tegen deze uitspraak hebben [appellant A] en [appellante B] hoger beroep ingesteld.
    Het college heeft een schriftelijke uiteenzetting gegeven.
    [appellant A] en [appellante B] hebben nadere stukken ingediend.
    De Afdeling heeft de zaak op zitting behandeld op 18 september 2025, waar [appellant A] en [appellante B] en het college, vertegenwoordigd door K. van Dalen, zijn verschenen. Voorts is ter zitting GroenLeven B.V., vertegenwoordigd door [gemachtigden], als partij gehoord.
    Overwegingen
    Overgangsrecht inwerkingtreding Omgevingswet
    1.       Op 1 januari 2024 zijn de Omgevingswet en de Invoeringswet Omgevingswet in werking getreden. Voor de beoordeling van het hoger beroep blijft het recht zoals dat gold vóór 1 januari 2024 van toepassing.
    Inleiding
    2.       Bij besluit van 20 april 2017 heeft de raad van de gemeente Ooststellingwerf het bestemmingsplan "Facetbestemmingsplan Zonnepaneelvelden Ooststellingwerf" (hierna: het bestemmingsplan) vastgesteld. Dat bestemmingsplan maakt het mogelijk dat op verschillende locaties in de gemeente, waaronder op het perceel aan de Tilgrupsweg, een zonnepaneelveld wordt gerealiseerd. GroenLeven heeft op het perceel Zonnepark Appelscha gerealiseerd.
    Aangrenzend aan het zonnepaneelveld, aan de westkant, ligt een golfbaan. Tussen het zonnepaneelveld en de golfbaan ligt, op het perceel van de golfbaan, een bestaande groenstrook. [appellant A] en [appellante B] zijn eigenaar van een recreatiewoning op Buitenplaats De Hildenberg, aan de andere kant van de golfbaan. De afstand van hun perceel tot aan het perceel waarop het zonnepaneelveld is gerealiseerd, is ongeveer 65 m.
    3.       [appellant A] en [appellante B] hebben op 12 oktober 2020 het college verzocht om een tegemoetkoming in planschade als gevolg van de bouw van het zonnepaneelveld. Zij hebben op 10 juni 2021 het college verzocht handhavend op te treden, omdat volgens hen het zonnepaneelveld niet in overeenstemming met het bestemmingsplan is gerealiseerd. Het college heeft beide verzoeken afgewezen. [appellant A] en [appellante B] zijn het daar niet mee eens.
    Beoordeling van het hoger beroep
    Handhaving
    4.       Artikel 2.1, eerste lid, aanhef en onder c, van de Wet algemene bepalingen omgevingsrecht luidt:
    "Het is verboden zonder omgevingsvergunning een project uit te voeren, voor zover dat geheel of gedeeltelijk bestaat uit het gebruiken van gronden of bouwwerken in strijd met een bestemmingsplan […],"
    Artikel 1.11 van de regels van het bestemmingsplan luidt:
    "In deze regels wordt verstaan onder:
    […];
    1.11 peil:
    a. voor een bouwwerk waarvan de hoofdtoegang direct aan de weg grenst, de hoogte van de weg ter plaatse van die hoofdtoegang;
    […]."
    Artikel 2.1.2, onder c, luidt:
    "Voor het bouwen van bouwwerken, geen gebouwen zijnde, gelden de volgende regels:
    […];
    4. ter plaatse zijn bouwwerken, geen gebouwen zijnde, in de vorm van zonnepanelen met de daarbij behorende voorzieningen toegestaan, met dien verstande dat:
    […];
    e. de bouwhoogte boven peil niet meer mag bedragen dan op de verbeelding is aangegeven ter plaatse van de aanduiding 'maximum bouwhoogte (m)', met dien verstande dat voor zover op de verbeelding een maximale bouwhoogte is opgenomen van 2,5 m de bouwhoogte wordt gemeten vanaf het waterpeil;
    […];
    g. voor zover opgenomen in bijlage 1 van deze regels, wordt de landschappelijke inpassing uitgevoerd en in stand gehouden conform het bepaalde in bijlage 1 bij deze regels;
    h. voor zover opgenomen in bijlage 2, worden de zonnepaneelvelden ingericht conform bijlage 2 bij deze regels."
    Artikel 2.1.3 luidt:
    "Tot een strijdig gebruik wordt in ieder geval gerekend het gebruik van de gronden indien de landschappelijke inpassing niet wordt uitgevoerd en in stand wordt gehouden conform het bepaalde in bijlage 1 en bijlage 2 bij deze regels."
    5.       [appellant A] en [appellante B] betogen dat de rechtbank ten onrechte heeft overwogen dat het college zich terecht op het standpunt heeft gesteld dat de zonnepanelen niet hoger zijn dan ingevolge het bestemmingsplan is toegestaan en dat er daarom geen sprake is van een overtreding. Zij voeren aan dat de hoogte van de zonnepanelen niet gemeten moet worden vanaf het peil, maar vanaf het maaiveld. Zij wijzen in dit verband op bijlage 2 bij de planregels, waarin op de tekening van de doorsnede van de zuidopstelling en het zuidaanzicht het woord 'maaiveld staat. De panelen hebben een hoogte van 2,5 m ten opzichte van het maaiveld en zijn daarmee hoger dan is toegestaan, volgens [appellant A] en [appellante B].
    5.1.    In artikel 2.1.2, onder c, aanhef en onder 4, aanhef en onder e, wordt voor de toegestane bouwhoogte verwezen naar de hoogte die op de verbeelding is vermeld. Op de verbeelding is een maximum bouwhoogte van 2 m opgenomen. Partijen zijn verdeeld over het antwoord op de vraag of voor het meten van de hoogte van de zonnepanelen het 'peil' of het 'maaiveld' bepalend is. Gemeten vanaf het peil zijn de panelen 1,80 m hoog. Gemeten van het maaiveld zijn de panelen 2,50 m hoog.
    5.2.    De rechtbank is gemotiveerd ingegaan op de grond van [appellant A] en [appellante B] dat de hoogte van de panelen in strijd is met de in het bestemmingsplan opgenomen maximale hoogte. De Afdeling kan zich vinden in het oordeel van de rechtbank dat voor het vaststellen van de hoogte van de zonnepanelen en de daarvoor voorgeschreven meetwijze de regels in het bestemmingsplan leidend zijn. Zoals op de zitting met partijen is besproken, bepaalt artikel 2.1.2, onder c, aanhef en onder 4, aanhef en onder e, van de planregels dat de maximaal toegestane bouwhoogte gemeten moet worden vanaf het peil. De Afdeling volgt het oordeel van de rechtbank dat het inrichtingsplan, dat is opgenomen in bijlage 2 bij de planregels, betrekking heeft op de inrichting van het terrein en geen regels geeft over de toegestane bouwhoogte. Dat in bijlage 2 bij de tekeningen het woord 'maaiveld' is vermeld, maakt dus niet dat voor het meten van de hoogte van de zonnepanelen het maaiveld bepalend is.
    Het betoog slaagt niet.
    6.       [appellant A] en [appellante B] betogen dat de rechtbank ten onrechte heeft overwogen dat wat betreft de breedte van de groenstrook geen sprake is van een overtreding waartegen het college handhavend had moeten optreden. Zij voeren aan dat in bijlage 1 bij de planregels een donkergroene en lichtgroene beplantingsrand is ingetekend die de bestaande beplantingstrook op het perceel van de golfbaan en de nieuwe beplantingstrook in het plangebied, op het perceel van het zonnepaneelveld, aanduiden. Een nieuwe 5 m brede beplantingstrook op het perceel van het zonnepaneelveld is volgens [appellant A] en [appellante B] niet aangelegd, wat volgens hen, gelet op de bewoordingen in bijlage 1 wel had gemoeten.
    6.1.    Ingevolge artikel 2.1.2, onder c, aanhef en onder 4, aanhef en onder g, van de planregels wordt de landschappelijke inpassing uitgevoerd en in stand gehouden conform het bepaalde in bijlage 1 bij deze regels. In deze bijlage is de landschappelijke inpassing van onder meer het Zonnepark Appelscha beschreven. Naast een schetsontwerp van de landschappelijke inpassing zijn de kenmerken van de inpassing verwoord. Er staat, voor zover van belang, dat een inpassing moet worden gerealiseerd die aansluit bij het karakter van het gebied en rekening houdt met de nabijgelegen woningen van De Hildenberg. In de daarop volgende opsomming van kenmerken staat onder meer dat de bestaande beplanting moet worden gehandhaafd en dat langs de westzijde de bestaande afschermende beplanting bij De Hildenberg moet worden versterkt met een strook met nieuwe bomen en heesters. Daarbij is, tussen haakjes, een breedte van 5 m vermeld.
    6.2.    Het bepaalde in artikel 2.1.2, onder c, aanhef en onder 4, aanhef en onder g, van de planregels betekent dat de landschappelijke inpassing van het zonnepaneelveld moet worden uitgevoerd en in stand worden gehouden conform het in bijlage 1 bij de planregels opgenomen voorstel voor de landschappelijk inpassing. Als dat niet gebeurt, wordt dat ingevolge artikel 2.1.3 van de planregels aangemerkt als strijdig gebruik. Op basis van het plan kan dan ook handhavend worden opgetreden als wordt gehandeld in strijd met artikel 2.1.2, onder c, aanhef en onder 4, aanhef en onder g, van de planregels.
    6.3.    De rechtbank heeft onder verwijzing naar Van Dale Groot Woordenboek der Nederlandse Taal overwogen dat het college het begrip 'versterken' in bijlage 1 bij de planregels heeft mogen opvatten als het verdichten van de bestaande groenstrook en niet het verbreden van die strook. De Afdeling volgt de rechtbank niet. In bijlage 1 staat dat de bestaande beplanting moet worden gehandhaafd en daarnaast moet worden versterkt met een strook nieuwe bomen en heesters. Door aan het woord 'versterken' de woorden 'met een strook' toe te voegen, kan dit niet anders worden begrepen dan dat de bestaande beplantingstrook gelegen tussen de golfbaan en het zonnepaneelveld moet worden uitgebreid met een strook met nieuwe bomen en heesters. Dat, zoals het college in zijn schriftelijke uiteenzetting en op de zitting heeft aangegeven, bij het vaststellen van het bestemmingsplan het aanleggen van een nieuwe groenstrook aan de westzijde van het zonnepaneelveld niet nodig werd geacht, kan wellicht zo zijn, maar zo is dat in het bestemmingsplan, meer in het bijzonder in artikel 2.1.2, onder c, aanhef en onder 4, aanhef en onder g, van de planregels, gelezen in samenhang met bijlage 1 bij de planregels, niet geregeld. Pas als de planregel op zichzelf niet duidelijk is, wordt naar de samenhang met de andere planregels en de bedoeling van de planwetgever, zoals die blijkt uit de plantoelichting, gekeken. Die situatie doet zich, daargelaten dat de door het college gestelde bedoeling van de planwetgever niet uit de plantoelichting blijkt, naar het oordeel van de Afdeling hier niet voor.
    De Afdeling overweegt nog dat, anders dan [appellant A] en [appellante B] veronderstellen, de planregels niet bepalen of de nieuwe 5 m brede groenstrook op het perceel van de golfbaan of op het perceel van het zonnepaneelveld moet worden aangelegd. Zij wijst er in dit verband wel op dat de inrichting van het zonnepaneelveld, zoals weergegeven in bijlage 2 bij de planregels, laat zien dat voor zo'n nieuwe beplantingstrook in het plangebied, tussen de meest westelijke panelen en de perceelsgrens, wel ruimte is.
    6.4.    Het college heeft zich op het standpunt gesteld dat, voor zover van belang, de breedte van de groenstrook voldoet aan de planregels. Het heeft daarbij verwezen naar het controlerapport van 22 juli 2021. In dat rapport is vermeld dat beplanting achter de bestaande strook is uitgebreid met veelal groenblijvende heesters. De bestaande en nieuwe beplantingstrook zijn vanaf de golfbaan tot aan de slootrand samen in totaal ongeveer 6 m breed.
    De Afdeling leidt uit de stukken af dat er weliswaar nieuwe beplanting is aangebracht in en bij de bestaande beplantingstrook, maar uit de stukken blijkt niet hoe breed de bestaande beplantingstrook was en dus ook niet of die bestaande strook is verbreed met een 5 m brede, nieuwe beplantingstrook. De Afdeling wijst er in dit verband op dat in het controlerapport staat dat de totale strook 6 m breed is, terwijl [appellant A] en [appellante B] hebben aangegeven dat, gelet op de aanwezige beplanting, de bestaande strook breder was dan 1 m. Naar het oordeel van de Afdeling heeft het college zich daarom niet op het standpunt kunnen stellen dat, wat de breedte van de beplantingstrook betreft, wordt voldaan aan het bestemmingsplan. Gelet hierop heeft de rechtbank ten onrechte overwogen dat het college terecht heeft geconcludeerd dat de breedte van de groenstrook niet resulteert in een overtreding waartegen handhavend kan worden opgetreden.
    Het betoog slaagt.
    Planschade
    7.       In hoger beroep stellen [appellant A] en [appellante B] de vraag aan de orde of de uitgangspunten die zijn gehanteerd bij de vergelijking van het oude en nieuwe planologische regime juist zijn. Zij wijzen erop dat het hier gaat om een vergelijking tussen het oude bestemmingsplan "Buitengebied Partiële herziening Appelscha Hoog" dat niet is uitgevoerd en een project dat is gerealiseerd op basis van het nieuwe bestemmingsplan, maar dat niet overeenkomstig dat nieuwe bestemmingsplan is uitgevoerd.
    7.1.    Zoals de Afdeling eerder heeft overwogen in de overzichtsuitspraak van 6 augustus 2025, ECLI:NL:RVS:2025:3690 (onder 10, 11 en 13), wordt voor de beoordeling van een aanvraag om een tegemoetkoming in planschade onderzocht of de aanvrager als gevolg van de wijziging van het planologische regime, die door de aanvrager als oorzaak van de schade is gesteld, in een nadeliger positie is komen te verkeren en als gevolg daarvan schade lijdt of zal lijden. Hiertoe wordt voor de desbetreffende gronden een vergelijking gemaakt tussen deze wijziging en het onmiddellijk daaraan voorafgaande planologische regime. Daarbij is niet de feitelijke situatie van belang, maar wat op grond van het oude en nieuwe planologische regime is toegestaan, ongeacht of, en zo ja in hoeverre, deze planologische mogelijkheden zijn benut. Slechts indien en voor zover realisering van de planologische mogelijkheden met aan zekerheid grenzende waarschijnlijkheid is uitgesloten, kan aanleiding bestaan om van dit uitgangspunt af te wijken (uitspraak van 29 februari 2012, ECLI:NL:RVS:2012:BV7254). Bij de beoordeling van een aanvraag om tegemoetkoming in indirecte planschade wordt uitgegaan van de voor de aanvrager meest ongunstige invulling van de planologische mogelijkheden van de gronden van derden (uitspraak van 22 januari 2025, ECLI:NL:RVS:2025:208).
    7.2.    Uit het voorgaande volgt dat de rechtbank terecht heeft overwogen dat bij de vergelijking tussen het oude en nieuwe planologische regime terecht is uitgegaan van de meest ongunstige invulling van de planologische mogelijkheden. Dat betekent dat de omstandigheid dat het bestemmingsplan "Buitengebied Partiële herziening Appelscha Hoog" niet is uitgevoerd bij de planvergelijking niet van belang is. Bij die vergelijking is ook niet van belang dat, naar [appellant A] en [appellante B] aanvoeren, het zonnepanelenveld in strijd met het bestemmingsplan "Facetbestemmingsplan Zonnepaneelvelden Ooststellingwerf" is gerealiseerd. Het handelen in strijd met het bestemmingsplan is een kwestie van handhaving. De Afdeling ziet met de rechtbank daarom geen grond voor het oordeel dat bij de planvergelijking onjuiste uitgangspunten zijn gehanteerd.
    Het betoog slaagt niet.
    8.       Over het betoog van [appellant A] en [appellante B] over de uitkomst van de planvergelijking overweegt de Afdeling als volgt.
    8.1.    Behalve in geschillen waarin de wet het niet toestaat, kunnen ook na afloop van de beroepstermijn en, als die termijn is gegeven, na de termijn als bedoeld in artikel 6:6 van de Algemene wet bestuursrecht (hierna: de Awb), nieuwe gronden worden ingediend. Deze mogelijkheid wordt begrensd door de goede procesorde. De goede procesorde laat het indienen van een nieuwe beroepsgrond niet toe als andere partijen onvoldoende op die beroepsgrond kunnen reageren of de goede voortgang van de procedure daardoor op andere wijze wordt belemmerd. Dat is hier het geval. [appellant A] en [appellante B] hebben deze hogerberoepsgrond pas op de zitting naar voren gebracht. Niet gebleken is dat zij deze grond niet in een eerder stadium van de procedure naar voren konden brengen. Gelet hierop is het voor het eerst op de zitting aanvoeren van deze grond in dit geval in strijd met een goede procesorde. De Afdeling laat deze grond daarom buiten beschouwing.
    Conclusie
    9.       Het hoger beroep is gegrond. De aangevallen uitspraak moet worden vernietigd, voor zover daarbij het beroep in nr. 22/2187 (de afwijzing van het handhavingsverzoek) gegrond is verklaard. Doende hetgeen de rechtbank zou behoren te doen, zal de Afdeling het bij de rechtbank ingestelde beroep tegen het besluit van 3 mei 2022 gegrond verklaren en dat besluit wegens strijd met de artikelen 3:2 en 7:12, eerste lid, van de Awb vernietigen. Het college moet opnieuw beslissen op het bezwaar van [appellant A] en [appellante B]. Met het oog op een efficiënte afdoening van het geschil ziet de Afdeling ook aanleiding om met toepassing van artikel 8:113, tweede lid, van de Awb te bepalen dat tegen het nieuwe besluit alleen bij haar beroep kan worden ingesteld.
    De Afdeling bevestigt de aangevallen uitspraak voor het overige.
    10.     Het college hoeft geen proceskosten te vergoeden. De Afdeling merkt in dit verband op dat [appellant A] en [appellante B] in beroep hebben verzocht om vergoeding van de door hen gemaakte kosten voor beroepsmatig verleende rechtsbijstand. De Afdeling wijst er echter op dat [appellant A] en [appellante B] het beroepschrift op eigen naam hebben ingediend. Voor een op eigen naam ingediend beroepschrift kan geen vergoeding kan worden toegekend, ook al zou dit beroepschrift door of met behulp van een beroepsmatige rechtsbijstandverlener zijn opgesteld. Artikel 2, eerste lid, van het Besluit proceskosten bestuursrecht biedt niet de mogelijkheid tot het toekennen van een vergoeding voor andere werkzaamheden dan de in de bijlage van het Besluit opgesomde proceshandelingen. De kosten van rechtsbijstand, bestaande uit het geven van advies of het bijstaan bij het opstellen van processtukken die door de betrokkenen zelf, op eigen naam, worden ingediend, kunnen derhalve niet worden vergoed op grond van de genoemde bepaling.
    Beslissing
    De Afdeling bestuursrechtspraak van de Raad van State:
    I.        verklaart het hoger beroep gegrond;
    II.       vernietigt de uitspraak van de rechtbank Noord­-Nederland van 18 augustus 2023 in zaak nr. 22/2187;
    III.      verklaart het beroep tegen het besluit van het college van burgemeester en wethouders van Ooststellingwerf van 3 mei 2022, kenmerk BBZ-2022-0376, gegrond;
    IV.      vernietigt dat besluit;
    V.       bepaalt dat tegen het te nemen nieuwe besluit alleen bij de Afdeling beroep kan worden ingesteld;
    VI.      bevestigt de aangevallen uitspraak voor het overige;
    VII.     gelast dat het college van burgemeester en wethouders van Ooststellingwerf aan [appellanten] het door hen voor de behandeling van het beroep en hoger beroep betaalde griffierecht ten bedrag van € 458,00 vergoedt, met dien verstande dat bij betaling van genoemd bedrag aan één van hen het bestuursorgaan aan zijn betalingsverplichting heeft voldaan.
    Aldus vastgesteld door mr. A.B. Blomberg, lid van de enkelvoudige kamer, in tegenwoordigheid van mr. N.D.T. Pieters, griffier.
    w.g. Blomberg
    lid van de enkelvoudige kamer
    w.g. Pieters
    griffier
    Uitgesproken in het openbaar op 1 oktober 2025
    473