ECLI:NL:RVS:2025:1419, Raad van State, 02-04-2025, 202403708/1/A2
Raad van State — Uitspraak 
Datum: 2025-04-02 00:00:00.000000
Rechtsgebied: Bestuursrecht

Samenvatting: Bij besluiten van 3 december 2019 heeft het college van burgemeester en wethouders van Land van Cuijk aanvragen van [appellant] om een tegemoetkoming in planschade afgewezen. Op 1 maart 1990 heeft [appellante B] de percelen met een dubbel woonhuis en schuren aan de [locatie 1] en [locatie2] in Cuijk in eigendom verkregen. [appellant A] is op 25 november 2009 eigenaar geworden van het perceel en de daarop gelegen woning aan de [locatie 1]. De percelen liggen op een bedrijventerrein. Beiden hebben op 6 maart 2019 een aanvraag om een tegemoetkoming in planschade ingediend. Zij stellen planschade te hebben geleden door het op 16 december 2013 vastgestelde en op 19 maart 2014 in werking getreden en onherroepelijk geworden bestemmingsplan "Bedrijventerrein Cuijk". Volgens hen zijn hun woningen in waarde gedaald doordat deze in het nieuwe bestemmingsplan zijn bestemd als bedrijfswoning, terwijl de woningen voorheen als reguliere woningen konden worden gebruikt.

202403708/1/A2.
    Datum uitspraak: 2 april 2025
    AFDELING
    BESTUURSRECHTSPRAAK
    Uitspraak op het hoger beroep van:
    [appellant A] en [appellante B], beiden wonend in Cuijk, gemeente Land van Cuijk, (hierna ook samen en in enkelvoud: [appellant])
    appellanten,
    tegen de uitspraak van de rechtbank Oost-­Brabant van 10 mei 2024 in zaken nrs. 22/1445 en 22/1446 in de gedingen tussen:
    [appellant]
    en
    het college van burgemeester en wethouders van Land van Cuijk.
    Procesverloop
    Bij besluiten van 3 december 2019 heeft het college aanvragen van [appellant] om een tegemoetkoming in planschade afgewezen.
    Bij besluiten van 16 juni 2022 heeft het college de door [appellant] daartegen gemaakte bezwaren ongegrond verklaard.
    Bij uitspraak van 10 mei 2024 heeft de rechtbank de door [appellant] daartegen ingestelde beroepen ongegrond verklaard.
    Tegen deze uitspraak heeft [appellant] hoger beroep ingesteld.
    Het college heeft een schriftelijke uiteenzetting gegeven.
    [appellant] heeft nadere stukken ingediend.
    De Afdeling heeft de zaak op een zitting behandeld op 27 februari 2025, waar [appellant A] en [appellante B], bijgestaan door mr. C.J. Driessen, advocaat in Vianen, en vergezeld van[gemachtigde], en het college, vertegenwoordigd door mr. N.D. Siebers en P.B.M. Pesch, zijn verschenen.
    Overwegingen
    Inleiding
    1.       Op 1 maart 1990 heeft [appellante B] de percelen met een dubbel woonhuis en schuren aan de [locatie 1] en [locatie2] in Cuijk in eigendom verkregen. [appellant A] is op 25 november 2009 eigenaar geworden van het perceel en de daarop gelegen woning aan de [locatie 1]. De percelen liggen op een bedrijventerrein.
    Beiden hebben op 6 maart 2019 een aanvraag om een tegemoetkoming in planschade ingediend. Zij stellen planschade te hebben geleden door het op 16 december 2013 vastgestelde en op 19 maart 2014 in werking getreden en onherroepelijk geworden bestemmingsplan "Bedrijventerrein Cuijk" (hierna: het nieuwe bestemmingplan). Volgens hen zijn hun woningen in waarde gedaald doordat deze in het nieuwe bestemmingsplan zijn bestemd als bedrijfswoning, terwijl de woningen voorheen als reguliere woningen konden worden gebruikt.
    2.       Het college heeft Tog Nederland Zuid b.v. (hierna: Tog) om advies gevraagd over deze aanvragen. Tog heeft in adviezen van 4 november 2019 het voorheen geldende bestemmingsplan "De Beijerd en ’t Riet 1980", inclusief de eerste en tweede partiële herziening daarvan (hierna: het oude bestemmingsplan), vergeleken met het nieuwe bestemmingsplan. Op basis daarvan heeft Tog voor het perceel [locatie 1] enerzijds geconcludeerd dat het nieuwe bestemmingsplan heeft geleid tot enige verruiming van de gebruiks- en bouwmogelijkheden, omdat onder meer de bedrijfswoning positief is bestemd. Anderzijds zijn de bouwmogelijkheden voor bedrijfsbebouwing op dit perceel beperkt, omdat niet is voldaan aan de minimale omvang van 1.000 m3 voor een bouwperceel. Omdat voor die beperking [appellant] passieve risicoaanvaarding kan worden tegengeworpen, is Tog niet meer toegekomen aan het inzichtelijk maken van de schade. Daarnaast heeft Tog voor het perceel [locatie 1] geconcludeerd dat het nieuwe bestemmingsplan niet heeft geleid tot een planologisch nadeliger situatie, omdat het plan per saldo heeft geleid tot enige verruiming van de gebruiks- en bouwmogelijkheden voor dit perceel. Daarbij heeft Tog betrokken dat de bedrijfswoning positief is bestemd in het nieuwe bestemmingsplan, terwijl die bedrijfswoning in de oude planologische situatie onder het overgangsrecht viel. Ook zijn de bouwmogelijkheden van bouwwerken, geen gebouwen zijnde, enigszins verruimd. Het nieuwe plan heeft daarom niet geleid tot waardevermindering van het perceel [locatie 1], aldus Tog.
    3.       Het college heeft deze adviezen aan de afwijzing van de aanvragen om een tegemoetkoming in planschade ten grondslag gelegd.
    4.       In de bezwaarprocedure hebben gesprekken plaatsgevonden tussen [appellant] en het college, maar die hebben niet geleid tot een beëindiging van het geschil.
    Naar aanleiding van een brief van de commissie bezwaarschriften van 14 december 2021 heeft het college de Stichting Adviesbureau Onroerende Zaken (hierna: de SAOZ) om een second opinion gevraagd. De SAOZ heeft in een advies van 7 maart 2022 geconcludeerd dat het toekennen van een positieve bestemming aan de panden van [appellant] als bedrijfswoningen heeft geleid tot een duidelijk planologisch voordeel en zeker niet tot planologisch nadeel.
    5.       Op basis van dit advies van de SAOZ en adviezen van de commissie bezwaarschriften van 23 mei 2022 en 10 juni 2022 heeft het college bij de besluiten van 16 juni 2022 de afwijzing van de aanvragen om een tegemoetkoming in planschade gehandhaafd.
    6.       De rechtbank heeft de beroepen van [appellant] tegen de besluiten van 16 juni 2022 ongegrond verklaard.
    7.       [appellant] is het daarmee niet eens en heeft hoger beroep ingesteld.
    Overgangsrecht inwerkingtreding Omgevingswet
    8.       Op 1 januari 2024 is de Wet ruimtelijke ordening (hierna: de Wro) ingetrokken en is de Omgevingswet in werking getreden.
    9.       In artikel 4.19 van de Invoeringswet Omgevingswet heeft de wetgever regels van overgangsrecht gegeven voor een verzoek om vergoeding van schade die is geleden door de inwerkingtreding van een besluit als bedoeld in artikel 6.1, tweede lid, aanhef en onder a, b, e, of f, van de Wro. In het derde lid is bepaald dat het oude recht van toepassing blijft op het verzoek om schadevergoeding tot het besluit op dat verzoek onherroepelijk wordt en, bij toewijzing van het verzoek, de toegewezen schadevergoeding volledig is betaald.
    10.     Het bestemmingsplan is een besluit als bedoeld in artikel 6.1, tweede lid, aanhef en onder a, van de Wro. Dat betekent dat in dit geval de Wro, zoals die gold vóór 1 januari 2024, van toepassing blijft.
    Hoger beroep
    -  het niet toekennen van een bestemming voor burgerbewoning
    11.     [appellant] betoogt dat de rechtbank ten onrechte heeft geoordeeld dat het college op grond van de Wro terecht geen aanleiding heeft gezien voor het toekennen van een tegemoetkoming in planschade voor het niet toekennen van een bestemming die burgerbewoning mogelijk maakt. Volgens [appellant] heeft het gemeentebestuur bij herhaling in opeenvolgende bestemmingsplannen verzuimd de woningen een positieve bestemming voor burgerbewoning te geven, waardoor de woningen onder het overgangsrecht van het oude bestemmingsplan vallen en onverkoopbaar zijn. Om die reden is er wel degelijk aanleiding voor toekenning van een tegemoetkoming in planschade, aldus [appellant].
    11.1.  Artikel 6.1, eerste lid, van de Wro bepaalt dat burgemeester en wethouders degene die in de vorm van een inkomensderving of een vermindering van de waarde van een onroerende zaak schade lijdt of zal lijden als gevolg van een in het tweede lid genoemde oorzaak, op aanvraag een tegemoetkoming toekennen, voor zover de schade redelijkerwijs niet voor rekening van de aanvrager behoort te blijven en voor zover de tegemoetkoming niet voldoende anderszins is verzekerd.
    Voor tegemoetkoming in schade op grond van artikel 6.1, eerste lid, van de Wro, buiten de in artikel 6.1, tweede lid, van de Wro limitatief opgesomde gevallen, is geen plaats (zie bijvoorbeeld de uitspraak van de Afdeling van 29 september 2016, ECLI:NL:RVS:2016:2582, onder 2). Het door [appellant] gestelde verzuim van het gemeentebestuur dat haar woningen in opeenvolgende bestemmingsplannen niet zijn bestemd als burgerbewoning, is geen planologische maatregel, als bedoeld in voornoemd tweede lid. Gelet hierop heeft de rechtbank terecht geoordeeld dat dit verzuim, als daarvan al sprake zou zijn, geen recht geeft op een tegemoetkoming in planschade op grond van artikel 6.1, eerste lid, van de Wro.
    Het betoog slaagt niet.
    - het oude planologische regime
    12.     [appellant] betoogt dat de rechtbank ten onrechte geen aanleiding heeft gezien voor het oordeel dat het college bij de planvergelijking is uitgegaan van het onjuiste oude planologische regime. [appellant] voert aan dat met een besluit van 18 april 2006 impliciet vrijstelling van het oude bestemmingsplan is verleend voor de verbouwing tot twee burgerwoningen. Dit besluit is daarom onderdeel van het oude planologische regime zodat bij de planvergelijking hiermee rekening had moeten worden gehouden. Ook moet de toelichting bij het oude bestemmingsplan bij de planvergelijking worden betrokken, omdat daaruit volgt dat bij de oude planologische situatie rekening dient te worden gehouden met de verkregen positieve bestemming als burgerwoningen.
    Verder voert [appellant] aan dat het college wegens bijzondere omstandigheden van dit geval het overgangsrecht in het oude planologische regime niet buiten beschouwing had mogen laten in de planvergelijking. Zij wijst op de omstandigheid dat sinds 1980 sprake is van bestaande burgerbewoning van de woningen en dat die woningen sedertdien ten onrechte niet positief zijn bestemd. De woningen vallen nu onder het overgangsrecht en zijn daardoor onverkoopbaar, aldus [appellant].
    12.1.  In het oude bestemmingsplan was de voorheen toegestane mogelijkheid van een bedrijfswoning per bedrijf geschrapt waardoor op de percelen van [appellant] geen enkele bewoning meer was toegestaan. Het bestaande gebruik voor bewoning werd daarmee onder het overgangsrecht gebracht.
    De Afdeling overweegt over de vraag of het college met de op 18 april 2006 verleende bouwvergunning impliciet vrijstelling heeft verleend van het oude bestemmingsplan voor de verbouwing tot twee burgerwoningen, waardoor deze bouwvergunning, evenals het oude bestemmingsplan, onderdeel was van het oude planologische regime, het volgende. Voor het antwoord op die vraag is volgens vaste rechtspraak bepalend of uit de aanvraag het strijdige gebruik zonder meer blijkt (zie bijvoorbeeld de uitspraak van de Afdeling van 30 augustus 2023, ECLI:NL:RVS:2023:3313, onder 5.2). In het aanvraagformulier van 10 maart 2006 is aangekruist dat een reguliere bouwvergunning wordt aangevraagd, dus niet mede een verzoek tot afwijking van het bestemmingsplan. Verder is in dit formulier het bouwplan omschreven als het veranderen en vergroten van twee woningen annex kantoor. Bij het huidige gebruik is vermeld dat het gaat om wonen, kantoor en industrie. Ook is vermeld dat het gebruik na realisering hetzelfde zal blijven. Uit de aanvraag valt daarom niet zonder meer af te leiden dat de panden niet als bedrijfswoning en dus in strijd met het oude bestemmingsplan zouden worden gebruikt. Evenmin is gebleken dat het college, zich bewust van het voorgenomen gebruik, de vergunning in weerwil van de regels van het oude bestemmingsplan heeft verleend voor verbouwing tot twee burgerwoningen.
    Op grond van het voorgaande is de Afdeling met de rechtbank van oordeel dat met de bouwvergunning van 18 april 2006 niet impliciet vrijstelling is verleend van het oude bestemmingsplan en dat de bouwvergunning daarom geen onderdeel was van het oude planologische regime.
    12.2.  De Afdeling volgt [appellant] niet in haar betoog dat de toelichting bij het oude bestemmingsplan bij de planvergelijking moet worden betrokken. De rechtbank heeft terecht en op goede gronden geoordeeld dat de toelichting bij een bestemmingsplan, los van de vraag wat de inhoud daarvan is, geen bindende werking heeft en geen onderdeel is van het planologisch toetsingskader. De toelichting bij het oude bestemmingsplan maakt dus geen deel uit van het oude planologische regime.
    12.3.  Over het betoog van [appellant] dat het overgangsrecht bij de planologische vergelijking betrokken diende te worden, overweegt de Afdeling als volgt. Het overgangsrecht bij een bestemmingsplan heeft betrekking op een bestaande situatie die afwijkt van de in het plan opgenomen bestemmingsregeling voor de desbetreffende gronden. De omstandigheid dat deze bestaande situatie niet past binnen deze bestemmingsregeling, betekent dat beoogd wordt om aan deze situatie een einde te maken binnen de planperiode. De overgangsbepalingen bij een bestemmingsplan zijn daarmee van een andere orde dan de planregels over de toegekende bestemmingen. Om deze reden hanteert de Afdeling als hoofdregel dat de mogelijkheden op grond van de overgangsbepalingen bij een bestemmingsplan buiten beschouwing gelaten dienen te worden bij een planologische vergelijking (zie bijvoorbeeld de uitspraak van de Afdeling van 27 november 2019, ECLI:NL:RVS:2019:3980). [appellant] heeft in hoger beroep geen redenen aangevoerd waarom het gemotiveerde oordeel van de rechtbank dat er geen aanleiding is om een uitzondering op voornoemde hoofdregel te maken, onjuist of onvolledig zou zijn. De Afdeling kan zich vinden in het oordeel van de rechtbank en de daaraan ten grondslag liggende overwegingen in 5.12 en 5.13.
    12.4.  Op grond van het voorgaande is er geen grond voor het oordeel dat het college bij de planvergelijking is uitgegaan van het onjuiste oude planologische regime.
    Het betoog slaagt niet.
    - het nieuwe planologische regime
    13.     [appellant] betoogt dat de rechtbank niet heeft onderkend dat het nieuwe bestemmingsplan leidt tot schade doordat de bedrijfsbestemming op het perceel [locatie 1] met een oppervlakte van 297 m2 niet kan worden gerealiseerd door de bepaling dat de oppervlakte van een bouwperceel minimaal 1.000 m2 moet bedragen. [appellant] heeft de door het college tegengeworpen passieve risicoaanvaarding op dit punt wel degelijk bestreden.
    13.1.  In het nieuwe bestemmingsplan is voor het bouwen van gebouwen ter plaatse van de bedrijfsbestemming een oppervlakte van minimaal 1.000 m2 vereist. De rechtbank heeft overwogen dat deze bouwmogelijkheid op het perceel [locatie 1] niet kan worden gerealiseerd, omdat het perceel een oppervlakte van 297 m2 heeft. [appellant] gaat met haar betoog eraan voorbij dat de rechtbank niet is toegekomen aan een oordeel over de schade, omdat [appellant] het standpunt van het college dat [appellant] passieve risicoaanvaarding kan worden tegengeworpen, niet heeft bestreden. [appellant] stelt de passieve risicoaanvaarding wel te hebben bestreden, maar de stukken bieden daarvoor geen grondslag. Ook in hoger beroep heeft zij niet aangevoerd waarom het standpunt van het college dat haar passieve risicoaanvaarding kan worden tegengeworpen, onjuist is.
    Het betoog slaagt niet.
    - zorgvuldigheidsbeginsel
    14.     [appellant] betoogt dat de rechtbank ten onrechte geen aanleiding heeft gezien voor het oordeel dat de besluiten van 16 juni 2022 in strijd met het zorgvuldigheidsbeginsel zijn genomen. [appellant] voert aan dat zij heeft verzocht om een afschrift van de opdracht aan de planschadebureaus, maar die niet heeft gekregen. Verder heeft het college het chronologisch overzicht niet aan deze bureaus verstrekt.
    14.1.  De rechtbank heeft overwogen dat het college het chronologische overzicht van de feiten over de percelen van [appellant] had kunnen verstrekken, maar voor de beoordeling van de aanvragen van [appellant] is bepalend of de relevante planologische regimes aan de adviseurs zijn verstrekt en niet of het chronologisch overzicht is verstrekt. De rechtbank is niet gebleken dat geen volledig planologisch kader, inclusief overgangsrecht, is verstrekt aan de adviesbureaus. Verder is de rechtbank er van uitgegaan dat deze bureaus blijkens hun adviezen een algemene opdracht hebben gekregen om conform de Wro en het Besluit Ruimtelijke ordening advies uit te brengen. Voor zover in een dergelijk geval al een plicht bestaat om de opdracht met de aanvrager te delen, is [appellant] naar het oordeel van de rechtbank hierdoor niet in haar belangen geschaad.
    [appellant] heeft in hoger beroep haar beroepsgronden herhaald en geen redenen aangevoerd waarom de weerlegging van haar beroepsgronden door de rechtbank onjuist dan wel onvolledig zou zijn. De Afdeling kan zich vinden in het oordeel van de rechtbank en de daaraan ten grondslag liggende overwegingen in 7.2.
    Het betoogt slaagt niet.
    - deskundigenadviezen
    15.     [appellant] betoogt dat uit de hiervoor in 12 en 13 door haar gestelde onjuistheden in de verrichte planvergelijking volgt dat de rechtbank ten onrechte geen aanleiding heeft gezien voor het oordeel dat de adviezen van Tog of de SAOZ onjuist dan wel onvolledig zijn. Dit betoog slaagt al niet omdat uit het hiervoor in 12.1 tot en met 12.4 en 13.1 overwogene volgt dat niet is gebleken van de door [appellant] gestelde onjuistheden bij de verrichte planvergelijking.
    - formele gebreken besluiten op bezwaar
    16.     [appellant] betoogt verder dat de rechtbank ten onrechte geen grond heeft gezien voor het oordeel dat aan de besluiten van 16 juni 2022 formele gebreken kleven. Volgens [appellant] is ten onrechte geen nieuwe hoorzitting gehouden wegens de gewijzigde samenstelling van de bezwaarcommissie. Ook zijn genoemde besluiten ten onrechte in mandaat genomen.
    16.1.  [appellant] heeft in hoger beroep geen redenen aangevoerd waarom het gemotiveerde oordeel van de rechtbank dat de tussentijdse gedeeltelijk gewijzigde samenstelling van de bezwaarcommissie geen grond is voor het oordeel dat de besluiten van 16 juni 2022 onzorgvuldig of in strijd met het fair play beginsel tot stand zijn gekomen, onjuist of onvolledig zou zijn. De Afdeling kan zich vinden in het oordeel van de rechtbank en de daaraan ten grondslag liggende overwegingen in 9.2.
    16.2.  De besluiten van 16 juni 2022 zijn namens het college door de teammanager Ruimtelijke Ordening genomen. Op grond van de artikelen 2 en 3, aanhef en onder g, van het toen geldende Mandaatbesluit college gemeente Land van Cuijk 2022, eerste wijziging, was de teammanager onder meer bevoegd besluiten op bezwaar te nemen, tenzij bij die besluiten het advies van de bezwaarcommissie niet wordt overgenomen. Niet is in geschil dat die uitzondering zich hier niet voordoet. De besluiten van 16 juni 2022 zijn daarom bevoegd genomen.
    16.3.  Het betoog slaagt niet.
    Conclusie
    17.     Het hoger beroep is ongegrond. De uitspraak van de rechtbank moet worden bevestigd.
    18.     Het college hoeft geen proceskosten te vergoeden.
    Beslissing
    De Afdeling bestuursrechtspraak van de Raad van State:
    bevestigt de uitspraak van de rechtbank.
    Aldus vastgesteld door mr. J.M. Willems, voorzitter, en mr. B.P.M. van Ravels en mr. M.M. Kaajan, leden, in tegenwoordigheid van mr. A.J. Jansen, griffier.
    w.g. Willems
    voorzitter
    w.g. Jansen
    griffier
    Uitgesproken in het openbaar op 2 april 2025
    609