ECLI:NL:RBOVE:2022:1855, Rechtbank Overijssel, 15-06-2022, ak_21_2245
Rechtbank Overijssel — Uitspraak 
Datum: 2022-06-15 00:00:00.000000
Rechtsgebied: Bestuursrecht

Samenvatting: Last onder dwangsom opgelegd om strijdig gebruik van een woning te staken en gestaakt te houden; woning in gebruik bij zorgaanbieder; sprake van overwegende zorg en daarmee geen sprake van (nagenoeg) zelfstandige bewoning; geen sprake van concreet zicht op legalisatie; beroep ongegrond.

RECHTBANK OVERIJSSEL
    Zittingsplaats Zwolle
    
    
      Bestuursrecht
    
    
    
      zaaknummer: AWB 21/2245
    
    
    uitspraak van de meervoudige kamer in de zaak tussen
    
      
        
          [eiser] [eiseres 1] en [eiseres 2] ., te [plaats 1] , eisers,
      gemachtigden: mr. B. Wallage en mr. M.W. Holtkamp,
    
    
    
      en
    
    
    het college van burgemeester en wethouders van Kampen, verweerder,
    gemachtigde: mr. W. van Galen.
    
    Als derde-partij heeft aan het geding deelgenomen: [naam 1] te [plaats 2] , 
    gemachtigde: mr. K.M. Weinans.
    
    
  
  
    Procesverloop 
    
    
      Bij besluit van 1 september 2021 (het primaire besluit) heeft verweerder aan [eiseres 1] . (hierna te noemen: [eiseres 1] ) een last onder dwangsom opgelegd om het strijdig gebruik van de woning [adres] te staken en gestaakt te houden. 
      Tegen dit besluit hebben eisers bezwaar gemaakt.
    
    
    
      Bij besluit van 15 december 2021 (het bestreden besluit) heeft verweerder de bezwaren van eisers ongegrond verklaard. 
    
    
    
      Op 23 december 2021 hebben eisers tegen dat besluit beroep ingesteld. Daarnaast hebben zij een verzoek om voorlopige voorziening ingediend.
    
    
    
      Bij besluit van 12 januari 2022 heeft verweerder de begunstigingtermijn van de last onder dwangsom verlengd tot twee weken na de uitspraak van de voorzieningenrechter. Het beroep is ingevolge artikel 6:19, eerste lid, van de Algemene wet bestuursrecht (Awb) van rechts-wege mede gericht tegen dit besluit.
    
    
    
      Op 28 januari 2022 hebben eisers een aanvullend beroepschrift ingediend.
    
    
    
      De voorzieningenrechter heeft op 3 februari 2022 uitspraak gedaan.
    
    
    
      Verweerder heeft op 14 april 2022 een verweerschrift ingediend.
    
    
    
      Het onderzoek ter zitting heeft plaatsgevonden op 26 april 2022.
      Voor [eiseres 1] en [eiseres 2] (hierna te noemen: [eiseres 2] ) zijn op de zitting verschenen hun gemachtigden mr. B. Wallage en mr. M.W. Holtkamp. Namens [eiseres 1] was ook aanwezig haar bestuurder [naam 2] terwijl namens [eiseres 2] tevens is verschenen [naam 3] . Verweerder heeft zich laten vertegenwoordigen door zijn gemachtigde mr. W. van Galen, alsmede door [naam 5] en [naam 6] . Namens de derde-partij is zijn gemachtigde verschenen. 
    
    
    
  
  
    Overwegingen 
    
    
      
        Relevante feiten en omstandigheden
      
    
    
      1.1
      De woning [adres] waar het in deze zaak om gaat, is eigendom van [eiseres 1] . Zij verhuurt de woning aan [eiseres 2] . In de huurovereenkomst is opgenomen dat [eiseres 2] de woning mag gebruiken in het kader van haar bedrijfsuitoefening als zorgaanbieder. [eiseres 2] heeft de woning aanvankelijk ter beschikking gesteld aan twee van haar cliënten, onder wie mevrouw [naam 4] Zij was ten tijde van het primaire besluit nog de enige bewoonster van de woning. De andere bewoonster was inmiddels vertrokken.
      
    
    
      1.2
      Bij brief van 18 mei 2020 heeft verweerder aan [eiseres 1] meegedeeld dat bij onderzoek is vastgesteld dat het perceel van [adres] in gebruik is bij een zorgaanbieder ( [eiseres 2] die daarin cliënten huisvest in een appartement op de eerste en tweede verdieping. Verweerder heeft [eiseres 1] er daarbij op gewezen dat dit gebruik van het perceel in strijd is met het op dat moment geldende Voorbereidingsbesluit Zorgwoningen (hierna: het Voorbereidingsbesluit). 
      
    
    
      1.3
      Op 9 juni 2020 heeft [naam 1] , voornoemd, bij verweerder melding gemaakt van overlast die hij zegt te ondervinden van het gebruik van de woning [adres] als zorgwoning. Bij brief van 26 november 2020 heeft hij nogmaals aan verweerder verzocht om handhavend op te treden. 
      
    
    
      1.4
      Op 1 april 2021 heeft een controle van het pand [adres] plaatsgevonden door toezichthouders van de gemeente Kampen. Gelet op de bevindingen van de toezichthouders heeft verweerder bij brief van 26 juli 2021 aan [eiseres 1] het voornemen kenbaar gemaakt om handhavend op te treden. Zowel [eiseres 1] als [eiseres 2] hebben tegen dat voornemen een zienswijze ingediend. 
      
    
    
      1.5
      Bij het primaire besluit heeft verweerder aan [eiseres 1] een last onder dwangsom opgelegd tot het staken en gestaakt houden van de overtreding van artikel 2.1, eerste lid, onder c, van de Wet algemene bepalingen omgevingsrecht (Wabo). Dit kan door het staken en gestaakt houden van het (laten) gebruik (en) van het pand aan de [adres] ten behoeve van onzelfstandige woonruimte. De termijn daarvoor heeft verweerder gesteld op twintig weken na de dagtekening van dat besluit. Als [eiseres 1] zich niet houdt aan de lastgeving, verbeurt zij een dwangsom ineens van maximaal € 60.000. 
      
    
    
      1.6
      Met het bestreden besluit heeft verweerder de bezwaren van eisers tegen de last onder dwangsom ongegrond verklaard.
      
    
    
      2.7
      
        Bij besluit van 12 januari 2022 heeft verweerder de begunstigingstermijn van de last verlengd tot twee weken na de uitspraak van de voorzieningenrechter. 
        
          Het verzoek om voorlopige voorziening.
        
      
    
    
      2.1
      Eisers hebben naast hun beroep op 23 december 2021 ook een verzoek om voorlopige voorziening ingediend.
      
    
    
      2.2
      Verweerder heeft op 12 januari 2022 besloten de begunstigingstermijn van de last onder dwangsom te verlengen tot twee weken na de uitspraak van de voorzieningenrechter.
      
    
    
      2.3
      De voorzieningenrechter heeft op 3 februari 2022 uitspraak gedaan op het verzoek om voorlopige voorziening met zaaknummer AWB 21/2244. Het verzoek is toegewezen en het bestreden besluit is geschorst tot de uitspraak op het beroep. De voorzieningenrechter heeft daarbij bepaald dat alleen [naam 4] de huidige bewoonster van het pand [adres] , door [eiseres 2] in de woning mag worden gehuisvest tijdens de duur van de voorlopige voorziening. Die voorziening vervalt van rechtswege met ingang van de datum waarop de onderhavige uitspraak wordt gedaan.
      
      
        
          Standpunt eisers
        
      
    
    
      3.1
      Eisers stellen zich  – kort samengevat – op het standpunt dat er geen sprake is van een overtreding, zodat verweerder niet bevoegd is handhavend op te treden. Volgens hen is er geen sprake van gebruik van de woning in strijd met artikel 4.3 van het Paraplubestemmings-plan “Zorg en wonen: woningsplitsing, woningomzetting en kamerbewoning”  (hierna: Parapluplan). Het pand had op het moment van de controle maar één bewoner, zodat er alleen daarom al geen sprake kan zijn van kamerverhuur en/of onzelfstandige bewoning. Verder was volgens eisers ten tijde van de inwerkingtreding van het Parapluplan sprake van een bestaande legale situatie die op basis van het overgangsrecht mocht worden voortgezet. 
      
    
    
      3.2
      Het Voorbereidingsbesluit van 10 september 2019, dat het gebruik van woningen als zorgwoning voor bewoners met een geïndiceerde zorgbehoefte niet toestond, is naar de mening van eisers evident onrechtmatig (en op grond daarvan onverbindend) omdat het te ruim is geformuleerd, geen ruimtelijk relevant doel dient en in strijd is met het discriminatie-verbod, zodat het door verweerder buiten toepassing had moeten worden gelaten. Eisers stellen dat, omdat er tegen het Voorbereidingsbesluit geen rechtsbescherming heeft open gestaan, er daarom alle aanleiding is voor een meer indringende (exceptieve) toetsing van dat besluit door de bestuursrechter. Bovendien was het Voorbereidingsbesluit volgens eisers ten tijde van het bestreden besluit al uitgewerkt omdat het na ommekomst van een jaar niet is opgevolgd door een bestemmingsplan dat voorziet in een regeling van hetzelfde onderwerp.
      
    
    
      3.3
      
        Volgens eisers is er ook geen strijd met artikel 6.1 van het bestemmingsplan “Binnenstad” in verbinding met artikel 1 van het Parapluplan. In het besluit op bezwaar heeft verweerder aan het bestreden besluit naast overtreding van kamerverhuur-/bewoning eveneens de overtreding ten grondslag gelegd dat geen sprake is van (nagenoeg) zelfstandige bewoning en/of van een afzonderlijk huishouden en dat ook om die reden geen sprake is van ‘wonen’. Volgens eisers is hiermee in strijd met artikel 7:11 van de Awb de grondslag voor handhavend optreden en het feitencomplex gewijzigd. Strijd op het verbod van kamer-verhuur is naar hun mening iets geheel anders dan huisvesting die niet past binnen de woonbestemming, maar binnen een maatschappelijke bestemming zou moeten plaatsvinden.
        Daarnaast is er naar hun mening wel sprake van nagenoeg zelfstandige bewoning die past binnen de woonbestemming. De bewoners van [adres] krijgen (vrijwillig) ambulante ondersteuning en functioneren zoveel mogelijk zelfstandig. Eventuele behandeling vindt niet in de woning plaats. Weliswaar is voor noodgevallen 24 uur per dag begeleiding beschik-baar, waarvoor moet worden gebeld met [eiseres 2] maar er is volgens eisers geen sprake van voortdurend toezicht en begeleiding in de woning. Dat de huidige huurster geen schriftelijk huurcontract heeft met de verhuurder, is volgens eisers niet bepalend voor het antwoord op de vraag of sprake is van gebruik dat past binnen de woonbestemming. Hierbij verwijzen zij naar een uitspraak van de Afdeling bestuursrechtspraak van de Raad van State (hierna: de Afdeling) van 2 oktober 2013, ECLI:NL:RVS:2013:1348. 
      
      
    
    
      3.4
      Verder is er volgens eisers wel degelijk sprake van continuïteit in de bewoning, omdat de huidige bewoonster van de [adres] daar al meer dan een jaar woont. Overigens zien eisers niet in waarom continuïteit in de samenstelling van de bewoners bepalend zou zijn voor de vraag of sprake is van zelfstandige bewoning.
      
    
    
      3.5
      Subsidiair is volgens eisers geen sprake van een overtreding omdat zij stellen te worden beschermd door het overgangsrecht dat is opgenomen in artikel 5.2.1 van de planregels van het Parapluplan. Onder het bestemmingsplan “Binnenstad” (hierna: Moederplan) gold niet de beperking van nagenoeg zelfstandige bewoning, maar was in artikel 1.45 van de planregels een veel ruimer begrip van ‘huishouden’ opgenomen. Omdat in artikel 5.2.1 van de planregels van het Parapluplan een overgangsbepaling is opgenomen waarmee het gebruik dat bestond op de datum van inwerkingtreding mag worden voortgezet, is volgens eisers geen sprake van een overtreding. Ook hierbij geldt naar de mening eisers dat verweerder zich niet kan baseren op het in hun ogen onrechtmatige Voorbereidings-besluit.
      
      
        
          Standpunt verweerder
        
      
    
    
      4.1
      De woning [adres] wordt volgens verweerder gebruikt in strijd met de bestemming “wonen” in de zin van het Parapluplan en het Moederplan. Er is naar de mening van verweerder geen sprake van zelfstandige bewoning door één afzonderlijk huishouden omdat de bewoner niet (nagenoeg) zelfstandig woont én – voor zover er sprake is van meerdere bewoners – zij geen duurzame gemeenschappelijke huishouding voeren aangezien geen sprake is van continuïteit in samenstelling en onderlinge verbondenheid.
      
    
    
      4.2
      Verweerder heeft gewacht met handhavend optreden totdat het Parapluplan in werking was getreden. De overtreding was echter al eerder bekend en er lag ook al het handhavings-verzoek van [naam 1] . 
      
    
    
      4.3
      
        Het strijdig gebruik van de woning [adres] is begonnen ten tijde van het 
        Voorbereidingsbesluit. Daarin was bepaald dat het niet meer mogelijk is om zonder omgevingsvergunning een woning te gebruiken als zorgwoning. Voor het gebruik van de woning [adres] als zorgwoning is geen omgevingsvergunning aangevraagd of verleend, dus was er volgens verweerder op het tijdstip van inwerkingtreding van het Parapluplan geen sprake van legaal gebruik en daarmee ook geen sprake van een “bestaande situatie” die op grond van het overgangsrecht van dat plan mocht worden voortgezet. 
      
      
      
        
          Is sprake van een overtreding ?
        
      
    
    
      5.1
      Artikel 2.1, eerste lid, onder c, van de Wabo bepaalt dat het verboden is om zonder omgevingsvergunning een project uit te voeren voor zover dat geheel of gedeeltelijk bestaat uit het gebruiken van gronden of bouwwerken in strijd met een bestemmingsplan.
    
    
      5.2
      Voor het perceel [adres] gelden het Moederplan en het Parapluplan. 
      
    
    
      5.3
      Het Parapluplan is volgens artikel 2.1 van de planregels van toepassing op alle geldende bestemmingsplannen binnen het grondgebied van de gemeente Kampen, waarin wonen en/of woonfuncties zijn toegestaan. De begrippen en regels uit dit Parapluplan gelden als aanvulling op de bestemmingsplannen, voor zover die bestemmingsplannen deze begrippen en regels niet kennen. Voor zover die bestemmingplannen wel één of meer begrippen en regels kennen die strijd zijn met de begrippen en regels van het Parapluplan, worden deze vervangen door de begrippen en regels van het Parapluplan en blijven zij voor het overige onverminderd van toepassing.
      
    
    
      5.4
      Het perceel [adres] heeft volgens het Moederplan de bestemming “Centrum”. 
      
      
        Ingevolge artikel 6.1 van de planregels van het Moederplan zijn de voor ‘Centrum’ aangewezen gronden onder andere bestemd voor:
        (…………………)
      
      b. Indien het functies betreffen die worden uitgeoefend op de verdieping van gebouwen:
      1. wonen, met dien verstande dat de vloeroppervlakte bij onzelfstandige woonruimte ten minste 15 m² en bij zelfstandige bewoning ten minste 60 m² bedraagt, of de bestaande oppervlakte op het tijdstip van inwerking van dit plan.
      
      
        Volgens artikel 1.69 van de planregels van het Moederplan wordt onder ‘wonen’ verstaan:
        het gehuisvest zijn in een (bedrijfs-)woning.
      
      
      
        Volgens artikel 1.70 van de planregels van het Moederplan wordt onder ‘woning’ verstaan:
        een complex van ruimten, uitsluitend bedoeld voor de huisvesting van één afzonderlijk huishouden.
      
      
      
        Volgens artikel 1.45 van de planregels van het Moederplan wordt onder ‘huishouden’ verstaan:
        . de leefvorm of samenlevingsvorm van een alleenstaande of een gezin, waaronder mede wordt begrepen:
      
      - inwoning, al dan niet bij wijze van mantelzorg;
      
        
           een met een gezin gelijk te stellen samenlevingsverband van maximaal 3 personen, daaronder begrepen een woongroep van mensen met een lichamelijke of verstandelijke beperking;
        
        
           de gezamenlijke huisvesting van een groep van maximaal 4 personen die gebruik maken van de gemeenschappelijke voorzieningen in de woning.
        
      
      
    
    
      5.5
      Ingevolge artikel 1.8 van de planregels van het Parapluplan wordt onder ‘wonen’ verstaan: de (nagenoeg) zelfstandige bewoning van een woning conform het begrip woning.
      
      
        Ingevolge artikel 1.9 van de planregels van het Parapluplan wordt onder ‘woning’ verstaan: een complex van ruimten, uitsluitend bedoeld voor de huisvesting van één afzonderlijk huishouden.
      
      
      
        Ingevolge artikel 1.5 van de planregels van het Parapluplan wordt onder ‘huishouden’ verstaan: één of meer personen die een duurzame gemeenschappelijke huishouding voeren, waarbij ingeval van meerdere personen sprake is van continuïteit in samenstelling en onderlinge verbondenheid.
      
      
      
        In de toelichting bij het Parapluplan is vermeld dat met de omschrijving van het begrip ‘huishouden’ een ‘traditioneel’ huishouden wordt bedoeld. Er moet sprake zijn van een
        duurzame gemeenschappelijke huishouding, van onderlinge verbondenheid tussen de bewoners en van continuïteit in de samenstelling. Verder wordt bij dit begrip uitdrukkelijk verwezen naar het begrip ‘woning’, waardoor bijzondere (onzelfstandige) woonvormen niet onder deze begripsomschrijving vallen. Dit betekent dat de huisvesting van (een groep) personen met zorgbehoefte doorgaans niet aan deze omschrijving voldoen. 
      
      
      
        Bij de begripsomschrijving ‘wonen’ in het Parapluplan is voorts aansluiting gezocht bij de jurisprudentie van de Afdeling waaruit volgt dat niet alleen de zelfstandige bewoning, maar ook nagenoeg zelfstandige bewoning (in combinatie met zorg) onder het begrip ‘wonen’ kan worden geschaard. 
      
      
    
    
      5.6
      In deze zaak staat niet ter discussie dat in het pand [adres] geïndiceerde zorg wordt geboden aan kwetsbare personen door [eiseres 2] . Het geschil spitst zich met name toe op de vraag of er sprake is van overwegende zorg, en daarmee of er geen sprake is van (nagenoeg) zelfstandige bewoning.
      
      
        De rechtbank beantwoordt die vraag bevestigend en overweegt daartoe het volgende.
      
      
    
    
      5.7
      
        [eiseres 1] verhuurt de woning [adres] aan [eiseres 2]  gebruikt de woning voor de huisvesting van haar zorgcliënten. Dit wordt ook bevestigd door de bevindingen bij de controle door verweerders toezichthouders op 1 april 2021.
      
    
    
      5.8
      
        [eiseres 2] is een organisatie die zich bezighoudt met het verlenen van langdurige, intensieve zorg en gespecialiseerd is in het begeleiden en behandelen van (jong)volwassenen met een (licht) verstandelijke beperking, en/of een psychiatrische aandoening. [eiseres 2] begeleidt mensen met verschillende ondersteuningsvragen, al dan niet in het kader van de Wet Langdurige Zorg (WLZ) of Wet Maatschappelijke Ondersteuning (WMO) in de vorm van Beschermd Wonen.
      
    
    
      5.9
      Uit het controlerapport blijkt dat de heer [naam 3] , voornoemd, die bij de controle op 1 april 2021 namens [eiseres 2] aanwezig was, tegenover de toezicht-houder(s) heeft verklaard dat het de bedoeling is dat cliënten met een WLZ-indicatie tijdelijk in deze woning verblijven. Zij hebben een eigen slaapkamer en gezamenlijke woonvoor-zieningen, zoals een keuken, toilet en badkamer. Personeel van [eiseres 2] maakt gebruik van de keuken om cliënten te leren koken. De bewoners worden voorbereid om zelfstandig te gaan wonen. Er is dus sprake van een tijdelijk verblijf. In artikel 1.2 van de huurovereenkomst tussen [eiseres 1] en [eiseres 2] staat dat de woning uitsluitend is bestemd om te worden gebruikt voor de bedrijfsvoering van [eiseres 2] . Dat betekent dus dat cliënten van [eiseres 2] in beginsel niet (meer) in de woning kunnen blijven wonen als zij geen zorg meer krijgen. Weliswaar stellen eisers dat de huisvesting en de zorg te allen tijde losgekoppeld zijn en dat het woonrecht niet afhankelijk is van de behandeling en dat als de zorg wordt beëindigd, dat niet geldt voor het woonrecht, maar een en ander volgt niet uit de huurovereenkomst tussen [eiseres 1] en [eiseres 2] .
      
    
    
      5.10
      De rechtbank is van oordeel dat verweerder zich terecht op het standpunt heeft gesteld dat de woning [adres] gebruikt wordt in strijd met de bestemming ‘Centrum’ van het Moederplan, in samenhang bezien met voormelde begripsbepalingen van het Parapluplan, omdat onvoldoende sprake is van ‘(nagenoeg) zelfstandige bewoning van een woning conform het begrip woning’, als bedoeld in artikel 1.8 van de regels van het Parapluplan. Daarbij kent de rechtbank betekenis toe aan de - uit de stukken blijkende en ter zitting toegelichte - mate van zorg (toezicht, begeleiding en behandeling) die aan de kwetsbare bewoner(s) wordt verleend en de koppeling tussen deze - veelal langdurige, intensieve - zorg enerzijds en de woning anderzijds. Immers, de bewoners zijn in alle gevallen zowel huurders als cliënten van [eiseres 2] Ook voormeld controlerapport van 1 april 2021 bevestigt naar het oordeel van de rechtbank dat de nadruk ligt op zorg en niet op (nagenoeg) zelfstandige bewoning. 
      
    
    
      5.11
      In het verlengde hiervan wijst de rechtbank erop dat ook niet wordt voldaan aan voormeld begrip woning, zoals bedoeld in artikel 1.8 en 1.9 van de regels van het Parapluplan. De woning is namelijk niet uitsluitend bedoeld voor de huisvesting van één afzonderlijk huishouden, maar voor een bijzondere (onzelfstandige) woonvorm van [eiseres 2] , waarbij de bewoners naar het oordeel van de rechtbank geen duurzame gemeenschappelijke huishouding voeren.  Er is binnen deze bijzondere (onzelfstandige) woonvorm onvoldoende sprake van continuïteit in de samenstelling en onderlinge verbondenheid van de bewoners in de zin van artikel 1.5 van de regels van het Parapluplan. Dat de woning ten tijde van de controle feitelijk nog maar door één cliënt van [eiseres 2] , mevrouw [naam 4] , werd gehuurd en dat zij op dat moment al een jaar in de woning woonde, maakt dat niet anders. Dat is immers een situatie, die weer zal wijzigen als er meer cliënten van [eiseres 2] zijn die in de woning gehuisvest worden, wat de bedoeling is van [eiseres 2] . De bewoning door mevrouw [naam 4] is alleen de aanleiding geweest voor de handhaving, maar het gaat om het gebruik van de woning door (cliënten van) [eiseres 2] in bredere zin dan alleen mevrouw [naam 4] 
      
    
    
      5.12
      Het beroep van eisers op de uitspraak van de Afdeling van 2 oktober 2013, ECLI:NL:RVS: 2013:1348 (Stumass Zwolle) kan eisers niet baten omdat het daarbij niet ging om langdurige en intensieve behandeling van cliënten van een zorginstelling met een (licht) verstandelijke beperking en/of een psychiatrische aandoening, van wie het merendeel een WLZ-indicatie heeft, maar om een project voor studenten waarbij de nadruk lag op begeleid wonen en studeren en niet op het bieden van (medische) zorg. Dat is dus een andere situatie dan waar het hier om gaat. 
      
      
        
          Overgangsrecht Parapluplan en Moederplan
        
        6.       In het verweerschrift heeft verweerders gemachtigde aangevoerd dat vóór de inwerkingtreding van het Parapluplan geen sprake was van een legale bestaande situatie omdat de woning niet werd gebruikt voor (nagenoeg) zelfstandige bewoning, wat volgens hem (ook al) in strijd was met het Moederplan. Op de zitting heeft hij desgevraagd meegedeeld dat hij hiermee de stelling dat geen sprake was van een legale bestaande situatie omdat het gebruik van de woning [adres] op het moment van inwerkingtreding van het Parapluplan in strijd was met het Voorbereidingsbesluit, niet heeft prijsgegeven. 
        De bewoning van het pand [adres] was volgens verweerder ten tijde van de inwerking-treding van het Parapluplan zowel in strijd met het Voorbereidingsbesluit als met het Moederplan. De rechtbank neemt die zienswijze van verweerder daarom als uitgangspunt bij de beoordeling.
      
      
      
        
          Voorbereidingsbesluit onverbindend?
        
      
    
    
      7.1
      
        Het Voorbereidingsbesluit is op 5 september 2019 door de raad van de gemeente Kampen vastgesteld voor het gehele grondgebied van Kampen met betrekking tot zorg-woningen en is op 10 september 2019 gepubliceerd in de Staatscourant, nr. 50297. Het besluit is op de dag van bekendmaking in werking getreden. 
        Op grond van het Voorbereidingsbesluit was het gebruik van een woning als zorgwoning voor bewoners met een geïndiceerde zorgbehoefte niet toegestaan. Tegen een voorbereidingsbesluit kan geen beroep worden ingesteld, omdat dit een van beroep uitgezonderd besluit is.
      
      
    
    
      7.2
      De rechtbank ziet geen aanleiding om via een exceptieve toetsing het inmiddels van rechtswege vervallen Voorbereidingsbesluit buiten toepassing te laten omdat dit in strijd met de rechtszekerheid is, geen ruimtelijk relevant onderscheid maakt of in strijd met het discriminatieverbod is, zoals eisers stellen. 
      
    
    
      7.3
      Daarbij overweegt de rechtbank dat uit de formulering van het Voorbereidingsbesluit blijkt dat het moet gaan om een woning of woningen waarin een voor de bewoners geïndiceerde zorgfunctie wordt uitgeoefend en niet om alle vormen van zorg(woningen). Daarmee is het Voorbereidingsbesluit naar het oordeel van de rechtbank voldoende specifiek en dus niet te algemeen geformuleerd, waardoor er geen aanleiding bestaat om het Voor-bereidingsbesluit buiten toepassing te laten wegens strijd met het rechtszekerheidsbeginsel.
      
    
    
      7.4
      Verder is de rechtbank van oordeel dat de wijze van bewoning van een woning waarin geïndiceerde zorg wordt geboden en geen sprake is van (nagenoeg) volledig zelfstandige bewoning, een andere ruimtelijke uitstraling heeft dan een woning die wordt bewoond door bewoners zonder een geïndiceerde zorgbehoefte. Daarbij kan bijvoorbeeld worden gedacht aan regelmatig bezoek van begeleiders en zorgverleners, hulpverlening in acute crisis-situaties (ook ’s nachts) en hulp c.q. toezicht bij onvoorspelbare gedragingen van cliënten. Voor het onderscheid tussen voormelde woonvormen bestaat naar het oordeel van de rechtbank in ieder geval een redelijke en objectieve rechtvaardigingsgrond, waarbij het niet de taak van de rechtbank is om de waarde of het maatschappelijk gewicht dat de raad van Kampen aan de betrokken belangen heeft toegekend thans naar eigen inzicht vast te stellen. Van verboden discriminatie is in ieder geval geen sprake, zodat de rechtbank geen aanleiding ziet om het voorbereidingsbesluit hierom buiten toepassing te laten.
      
    
    
      7.5
      Voor zover eisers stellen dat het Voorbereidingsbesluit na één jaar is vervallen doordat het niet is opgevolgd door een bestemmingsplan dat in hetzelfde onderwerp voorziet, deelt de rechtbank deze stellingname niet. Daargelaten of een dergelijke eis zou voortvloeien uit artikel 3.7 van de Wet ruimtelijke ordening, blijkt reeds uit de toelichting van het Paraplu-plan genoegzaam de connexiteit met het Voorbereidingsbesluit, zodat duidelijk is dat het Voorbereidingsbesluit ter voorbereiding van dat plan is genomen. Dat het Parapluplan een breder thema op het gebied van wonen, woningsplitsing, woningomzetting en kamerverhuur-/bewoning regelt dan enkel zorgwoningen zoals bedoeld in het Voorbereidingsbesluit, maakt dit niet anders. Het doel van de raad met het Voorbereidingsbesluit, te weten: het tegengaan van het gebruik van woningen in de binnenstad van Kampen voor geïndiceerde zorg, komt duidelijk terug. Daarbovenop geldt dat het ontwerpbestemmingsplan van het Parapluplan tijdig ter inzage is gelegd, waardoor het Voorbereidingsbesluit pas is vervallen met de inwerkingtreding van het Parapluplan zelf.
      
      
        
          Overgangsrecht Parapluplan en Voorbereidingsbesluit
        
      
    
    
      8.1
      De rechtbank stelt vast dat het gebruik van de woning [adres] door cliënten van [eiseres 2] is aangevangen na inwerkintreding van het Voorbereidingsbesluit. Ook stelt de rechtbank vast dat dit gebruik in strijd was met Voorbereidingsbesluit, omdat het gebruik van gronden en bouwwerken ten behoeve van een zorgwoning, dat wil zeggen een woning die gekoppeld is aan een zorgfunctie ten behoeve van bewoners met een geïndiceerde zorgbehoefte, juist werd verboden. De woning werd ten tijde van de inwerkingtreding van het Parapluplan, en daarmee het vervallen van het Voorbereidingsbesluit, bewoond door twee bewoners met een WLZ-zorgindicatie. Dat betekent dat geen sprake was van een legale “bestaande situatie” die op grond van het overgangsrecht van het Parapluplan na de inwerkingtreding van dat plan mocht worden voortgezet. 
      
    
    
      8.2
      Gelet hierop kan in het midden worden gelaten of het gebruik van de woning [adres] ten tijde van de inwerkingtreding van het Parapluplan (ook) in strijd was met het Moederplan.
      
    
    
      8.3
      Naar het oordeel van de rechtbank slaagt het beroep van eisers op het overgangsrecht van artikel 5.2.1 van het Parapluplan niet.
      
      
        
          Aanvulling motivering last bij besluit op bezwaar/verbod van reformatio in peius
        
      
    
    
      9.1
      Volgens vaste rechtspraak brengen de systematiek en uitgangspunten van de Awb ten aanzien van het beslissen op een bezwaarschrift met zich mee dat een primair besluit in bezwaar in volle omvang wordt heroverwogen en dat deze heroverweging het bestuursorgaan de gelegenheid biedt om fouten te herstellen. De rechtbank verwijst in dit verband bijvoorbeeld naar de uitspraak van de Afdeling van  6 juli 2016, ECLI:NL:RVS: 2016:1855. Bij het besluit op bezwaar mag daarom een ander voorschrift aan een handhavingsbesluit ten grondslag worden gelegd dan aan het oorspronkelijke besluit, mits de opgelegde last daardoor niet of niet te zeer worden gewijzigd.
      
    
    
      9.2
      De rechtbank is van oordeel dat verweerder in dit geval niet in strijd heeft gehandeld met het verbod van reformatio in peius als bedoeld in artikel 7:11 van de Awb door bij het besluit op bezwaar aan de last toe te voegen dat de overtreding kan worden opgeheven door het staken en gestaakt houden van het (laten) gebruiken van het pand [adres] ten behoeve van onzelfstandige woonruimte “en onzelfstandige bewoning”. Het betreft immers een nadere motivering van dezelfde overtreding. In beide gevallen gaat het om gebruik van de woning door cliënten van [eiseres 2] met een geïndiceerde zorgbehoefte. Van verschillende lasten met een afzonderlijke grondslag is dan ook geen sprake. Omdat de last onder dwangsom al was gebaseerd op overtreding van artikel 2.1, eerste lid, onder c, van de Wabo, zijn eisers door die toevoeging ook niet in een (financieel) nadeliger positie komen te verkeren. 
      
      
        
          Last onvoldoende duidelijk?
        
        10.     Eisers hebben in beroep aangevoerd dat in de last onvoldoende duidelijk is omschreven wat de overtreding is die moet worden beëindigd. De rechtbank volgt eisers hierin niet. In de last is aangegeven dat het gaat om overtreding van artikel 2.1, eerste lid, onder c, van de Wabo, dus om gebruik in strijd met het bestemmingsplan. De rechtbank is voorts gebleken dat verweerder in voldoende mate heeft verwezen naar de relevante bestemmingsplanbepalingen. Voorts is de rechtbank van oordeel dat de achterliggende gedachte van verweerder voldoende inzichtelijk was voor eisers, met name ook bezien in samenhang met de controle op 1 april 2021, het voornemen tot handhaving van 29 juli 2021 en de daartegen door eisers ingediende zienswijze. Anders dan eisers stellen was de aanleiding voor het bezoek van de toezichthouders op 1 april 2021 niet alleen controle op naleving van de voorschriften van het Bouwbesluit, maar ook of de woning overeenkomstig het bestemmingsplan in gebruik is. 
      
      
      
        
          Legalisatie
        
      
    
    
      11.1
      Nu sprake is van een overtreding van artikel 2.1, eerste lid, onder c, van de Wabo was verweerder bevoegd om handhavend op te treden.
      
    
    
      11.2
      Gelet op het algemeen belang dat is gediend met handhaving, zal in geval van overtreding van een wettelijk voorschrift het bestuursorgaan dat bevoegd is om met bestuursdwang of een last onder dwangsom op te treden, in de regel van deze bevoegdheid gebruik moeten maken. Slechts onder bijzondere omstandigheden mag van het bestuursorgaan worden gevergd dit niet te doen. Dit kan zich voordoen indien concreet uitzicht op legalisatie bestaat. Voorts kan handhavend optreden zodanig onevenredig zijn in verhouding tot de daarmee te dienen belangen, dat van optreden in die concrete situatie behoort te worden afgezien.
      
    
    
      11.3
      Artikel 4.4, derde lid, van het Parapluplan bevat een afwijkingsmogelijkheid waarin is bepaald dat burgemeester en wethouders in afwijking van het bepaalde in artikel 4.3, onder c, een omgevingsvergunning kunnen verlenen als voldaan wordt aan de in dat artikel genoemde criteria. Eén van de criteria is dat geen onevenredige afbreuk wordt gedaan aan onder andere het woon- en leefklimaat, de verkeersveiligheid en de sociale veiligheid.
      
    
    
      11.4
      Verweerder is niet bereid om medewerking te verlenen aan legalisatie van de geconstateerde overtreding. Daaraan heeft verweerder ten grondslag gelegd dat het splitsen van woningen en omzetten van woningen ten behoeve van het bedrijfsmatig aanbieden van onzelfstandige woonruimte leidt tot een verslechtering van het woon- en leefklimaat en een (eenzijdig) woning aanbod met een matige kwaliteit. Dit doet zich volgens verweerder met name voor in de binnenstad van Kampen, waar ook het pand [adres] is gelegen. Op deze locatie komt de openbare ruimte onder druk te staan door een toename van geparkeerde fietsen en scooters, een toename van verkeersbewegingen, parkeeroverlast, ondermijnende criminaliteit en verwaarlozing van buitenruimte. Dit acht verweerder een ongewenste ontwikkeling.
      
    
    
      11.5
      Verweerder heeft zich naar het oordeel van de rechtbank op grond van de door hem aangevoerde redenen in redelijkheid op het standpunt kunnen stellen dat er geen sprake is van concreet zicht op legalisatie. 
      
      
        
          Evenredigheid
        
      
    
    
      11.6
      Evenmin is gesteld of gebleken dat handhavend optreden zodanig onevenredig is in verhouding tot de daarmee te dienen belangen dat van optreden in de onderhavige situatie behoort te worden afgezien. Niet is in dat verband gebleken dat [eiseres 2] ernstig in haar belangen wordt geschaad doordat zij haar cliënten in het in geding zijnde pand niet meer zou kunnen huisvesten, of dat [eiseres 1] in haar belangen zodanig wordt geschaad doordat zij haar pand niet meer ter beschikking kan stellen aan [eiseres 2] .
      
      
        
          Hoogte dwangsommen
        
      
      12. Nu de hoogte en de modaliteit van de dwangsommen in beroep niet zijn betwist, hoeft de rechtbank daar geen oordeel over te geven.
      
      
        
          Conclusie
        
      
      13. Het bestreden besluit kan in stand worden gelaten. Het beroep is ongegrond.  
      
      
      
        
          Proceskosten
        
      
      14. Voor een proceskostenveroordeling bestaat geen aanleiding.
      
      
        
          Voorlopige voorziening
        
      
    
    
      15.1
      Ingevolge artikel 8:72, vijfde lid, van de Awb kan de bestuursrechter zo nodig een voorlopige voorziening treffen. Daarbij bepaalt hij het tijdstip waarop de voorlopige voorziening vervalt.
      
    
    
      15.2
      De voorzieningenrechter heeft bij zijn uitspraak van 3 februari 2022 het verzoek om voorlopige voorziening van eisers toegewezen in die zin dat in het belang van mevrouw [naam 4] het bestreden besluit is geschorst totdat uitspraak is gedaan in de bodemprocedure. Daarbij heeft de voorzieningenrechter in aanmerking genomen dat [naam 3] heeft toegezegd dat geen andere bewoner(s) dan mevrouw [naam 4] in het pand [adres] zal/zullen worden gehuisvest totdat de rechtbank uitspraak heeft gedaan. 
      
    
    
      15.3
      Op de zitting hebben eisers desgevraagd meegedeeld dat mevrouw [naam 4] op dit moment nog steeds in de woning [adres] woont. Gelet op het belang van mevrouw [naam 4] om vooralsnog in de woning [adres] te kunnen blijven wonen, ziet de rechtbank aanleiding om de voorlopige voorziening te treffen dat het bestreden besluit is geschorst tot 6 weken na deze uitspraak dan wel tot het moment waarop hoger beroep is ingesteld. 
      
      
      
      
      
      
      
      
      
      
      
      
      
      
      
      
      
      
      
      
      
      
      
      
      
      
      
      
      
    
  
  
    Beslissing
    
    
      De rechtbank
    
    
    
      
        verklaart het beroep ongegrond;
      
      
        schorst het bestreden besluit tot 6 weken na deze uitspraak dan wel tot het moment waarop tegen deze uitspraak hoger beroep is ingesteld.
      
    
    
    
      Deze uitspraak is gedaan door mr. A.T. de Kwaasteniet, voorzitter, en mr. J.W.M. Bunt en mr. B.A.J. Haagen, leden, in aanwezigheid van G. Kootstra, griffier. De beslissing is in het openbaar uitgesproken op
    
    
    
    
    
    
      griffier								voorzitter
    
    
    
    
    
    
    
      Afschrift verzonden aan partijen op: 
    
    
  
  
    Rechtsmiddel
    Tegen deze uitspraak kan binnen zes weken na de dag van verzending daarvan hoger beroep worden ingesteld bij de Afdeling bestuursrechtspraak van de Raad van State. Als hoger beroep is ingesteld, kan bij de voorzieningenrechter van de hogerberoepsrechter worden verzocht om het treffen van een voorlopige voorziening of om het opheffen of wijzigen van een bij deze uitspraak getroffen voorlopige voorziening.