ECLI:NL:RBROT:2025:6778, Rechtbank Rotterdam, 28-05-2025, ROT 24/728
Rechtbank Rotterdam — Uitspraak 
Datum: 2025-05-28 00:00:00.000000
Rechtsgebied: Bestuursrecht; Bestuursstrafrecht

Samenvatting: Boete opgelegd aan slachterij voor niet handhaven/beheersen HACCP-procedure omdat bij CCP1-controle geen actie zou zijn ondernomen op een mestbezoedeling.  De rechtbank oordeelt dat niet controleerbaar is vast te stellen of sprake was van een mestbezoedeling (wat de slachterij betwist) en dat niet kan worden vastgesteld dat eiseres geen gelegenheid meer had om, voor zover sprake was van een zichtbare bezoedeling, haar HACCP-procedure uit te voeren door het karkas uit te railen. Daarom is er onvoldoende bewijs dat de overterding is begaan en is de boete onterecht opgelegd. Beroep gegrond en eiseres krijgt een vergoeding vanwege de overschrijding van de redelijke termijn.

Rechtbank Rotterdam	
  
  
    Bestuursrecht
  
  
    zaaknummer: ROT 24/728
  
  
    uitspraak van de enkelvoudige kamer van 28 mei 2025 in de zaak tussen
    
  
  
    
      [eiseres], te [plaats], eiseres,
    (gemachtigde: mr. J. Jansen),
    
    
      en
    
  
  
    de minister van Landbouw, Visserij, Voedselzekerheid en Natuur, voorheen de minister van Landbouw, Natuur en Voedselkwaliteit, verweerder,
    
      (gemachtigde: mr. D.J. van der Bij).
    
    
    
      en 
    
    
  
  
    de Staat der Nederlanden (de minister van Justitie en Veiligheid).
    
    
  
  
    Inleiding
    
    
      1.	In deze uitspraak beoordeelt de rechtbank het beroep van eiseres tegen een boete van € 5.000,- die verweerder haar met het besluit van 14 april 2023 heeft opgelegd voor een overtreding van de Wet dieren.
    
    
    
      1.1.
      Met het bestreden besluit van 5 december 2023 op het bezwaar van eiseres heeft verweerder de boete gehandhaafd. 
      
    
    
      1.2.
      Verweerder heeft op het beroep gereageerd met een verweerschrift. Eiseres heeft ook schriftelijk gereageerd. 
      
    
    
      1.3.
      De rechtbank heeft het beroep op 8 mei 2025 op zitting behandeld. Hieraan hebben deelgenomen: de gemachtigde van eiseres, [naam] (directeur Kwaliteit bij eiseres), [naam] (directeur Public Affairs bij eiseres), [naam] (jurist bij eiseres), de gemachtigde van verweerder en [naam], senior toezichthouder bij de Nederlandse Voedsel- en Warenautoriteit (NVWA).
      
      
    
  
  
    Totstandkoming van het besluit
    
    2. Verweerder heeft zijn besluit gebaseerd op een rapport van bevindingen dat op 26 september 2022 is opgemaakt door een toezichthouder van de NVWA. 
    
      De toezichthouder schrijft in het rapport onder meer het volgende.
      “Datum en tijdstip van de bevinding: 23 september 2022 omstreeks 13:54 uur.
      
        Ik heb in het bedrijf aangesproken en ben met naam en functie bekend bij: [persoon A], functie: teamleider schone slachthal en [naam], functie: teamleider schone slachthal.
      
      
        Tijdens mijn inspectie heb ik samen met het bedrijf een Critical Control Point controle op hygiënisch slachten uitgevoerd, dit is CCP1 (zie overzicht CCP en CP's [eiseres]). Dit is een bewakingsprocedure die door het bedrijf is vastgelegd in kader van HACCP. Tijdens deze controle worden er 25 varkenskarkassen gecontroleerd op bezoedelingen samen met het bedrijf (zie CCP en CP’s [eiseres]). Ik bevond mij samen met een medewerker van het bedrijf in de schone slachthal, op het bordes tussen de stempelautomaat en de trap waar de karkassen naar boven gaan om gekoeld te worden. Op dit punt in het slachtproces zijn alle slacht- en opknaphandelingen in het kader van de PM-keuring van de exploitant afgelopen.
      
      
        Op het vierde karkas, met slachtbliknummer 24463, zag ik mestbezoedeling op de linkerhelft van het karkas op de bil onder de staart. Het betrof een plek van ongeveer 0,3 op 0,5 cm. Ik zag dat de medewerker van het slachthuis geen aanstalten maakte om het karkas uit te railen en heb toen zelf het karkas uitgeraild. Na de overige karkassen gecontroleerd te hebben, ben ik samen met de medewerker van het slachthuis naar het karkas gaan kijken en heb ik hem de bezoedeling laten zien. Ik heb twee foto's genomen (zie bijlage 2 foto's). De slachthuismedewerker stemde ermee in dat het mestbezoedeling betrof en heeft de bezoedeling weggesneden. Om 14.23 uur heb ik samen met de slachthuismedewerker en [persoon A] 25 karkassen extra gecontroleerd. Hierbij werden er geen bezoedelingen meer vastgesteld (zie CPPlijst).
      
        Na overleg met de exploitant van het slachthuis bleek mij dat hij/zij niet of onvoldoende had zorggedragen voor uitvoering van permanente procedures die gebaseerd zijn op HACCP- beginselen.”
    
    
    3. Op grond van het rapport van bevindingen heeft verweerder vastgesteld dat eiseres het volgende beboetbare feit heeft gepleegd:
    
      “De exploitant van het levensmiddelenbedrijf droeg geen zorg voor de uitvoering en de handhaving van één of meer permanente procedures die gebaseerd zijn op de HACCP-beginselen. CCP1 werd door de exploitant van het levensmiddelenbedrijf onvoldoende beheerst.”   
      Volgens verweerder heeft eiseres daarmee een overtreding begaan van artikel 6.2, eerste lid, van de Wet dieren, gelezen in samenhang met artikel 2.4, eerste lid, aanhef en onder c, van de Regeling dierlijke producten en met artikel 5, eerste lid, van Verordening 852/2004. Verweerder heeft eiseres daarvoor een boete opgelegd van € 5.000,-. Dit is het standaardboetebedrag dat daarvoor geldt op grond van de Regeling handhaving en overige 
    
    
    
  
  
    Beoordeling door de rechtbank
    
    4. De rechtbank beoordeelt of verweerder terecht heeft vastgesteld dat eiseres het beboetbare feit heeft gepleegd en of verweerder daarvoor terecht een boete heeft gegeven. De rechtbank doet dat aan de hand van de beroepsgronden van eiseres.
    
    5. De rechtbank komt tot het oordeel dat het beroep gegrond is. Hierna legt de rechtbank uit hoe zij tot dit oordeel is gekomen en welke gevolgen dit oordeel heeft. 
    
    6. Eiseres voert aan dat van een overtreding van artikel 5, eerste lid, van Verordening 852/2004 geen sprake kan zijn. In dit voorschrift staat immers geen verbod op bezoedeling. Bovendien heeft verweerder niet gemotiveerd welk HACCP-beginsel eiseres zou hebben geschonden. Eiseres verwijst daarbij naar een uitspraak van het College van Beroep voor het bedrijfsleven (CBb) van 29 maart 2018. Eiseres heeft een HACCP-plan voor de procedure van Critical Control Point (CCP) 1 en bezoedeling met maag-/darminhoud en handelt volledig conform dit plan. Uit het rapport van bevindingen blijkt niet dat de HACCP-procedure door de toezichthouder bij de inspectie is betrokken. Voorts voert eiseres aan dat verweerder de vermeende overtreding ook niet heeft bewezen. De aanwezige medewerker had de betreffende CCP-controle op het moment van de constatering nog niet afgerond, waarbij eiseres wijst op een plattegrond van haar slachthal. De medewerker van eiseres had nadat de toezichthouder de vermeende bezoedeling zag nog enkele tot tien seconden om zelf op de knop te drukken en het karkas uit te railen, maar dit is door de toezichthouder niet afgewacht. Voorts heeft eiseres ter zitting aangevoerd dat volstrekt onduidelijk is hoe de toezichthouder heeft vastgesteld dat sprake was van mestbezoedeling. Dit blijkt niet uit het rapport van bevindingen. Eiseres betwist dat er een mestbezoedeling op het karkas zat.  
    
    
      6.1.
      De rechtbank stelt voorop dat in een geval als het onderhavige, waarin een boete is opgelegd, de bewijslast dat sprake is van een overtreding, gelet op het vermoeden van onschuld, rust op het bestuursorgaan dat de boete heeft opgelegd. Verweerder verwijt eiseres dat zij artikel 5, eerste lid, van Verordening 852/2004 heeft overtreden. In dat voorschrift staat dat exploitanten van levensmiddelenbedrijven zorg moeten dragen voor de invoering, de uitvoering en de handhaving van een of meer permanente procedures die gebaseerd zijn op de HACCP-beginselen. Verweerder moet dus het bewijs leveren dat eiseres geen zorg droeg voor (in dit geval) de uitvoering en de handhaving van (in dit geval) de HACCP-procedure ten aanzien van de CCP1-controle. Voor dat bewijs steunt verweerder op de in het rapport van bevindingen beschreven constateringen van de toezichthouder. 
      
    
    
      6.2.
      Anders dan eiseres stelt blijkt voor de rechtbank uit het rapport van bevindingen wel voldoende duidelijk welke HACCP-procedure eiseres zou hebben overtreden. De toezichthouder heeft (anders dan in de door eiseres genoemde uitspraak) niet volstaan met de enkele vaststelling dat een karkas bezoedeld was, maar heeft ook beschreven op welke HACCP-procedure van eiseres dit betrekking had (CCP1) en heeft daarvan ook stukken bij het rapport gevoegd. 
      
    
    
      6.3.
      De procedure Beheersing CCP1 van eiseres beschrijft dat er per uur 25 karkassen steekproefsgewijs worden gecontroleerd aan het einde van de slachtlijn, waarbij de kritische grenswaarde is: ieder zichtbaar spoor van bezoedeling met maag-/darminhoud op het karkas. Bij iedere overschrijding van de kritische grenswaarde (aanwezigheid van maag-/darminhoud op het karkas) dient actie te worden ondernomen. In de procedure is beschreven welke actie dan moet worden ondernomen. Dat betreft onder meer het blokkeren en uitrailen van het bezoedelde karkas en het vervolgens opknappen door verwijdering van bezoedelde delen. 
      
    
    
      6.4.
      De toezichthouder schrijft in het rapport dat hij een mestbezoedeling op het karkas zag en dat dit een plek van ongeveer 0,3 tot 0,5 cm betrof. Bij het rapport zijn foto’s van het karkas gevoegd. Ter zitting hebben partijen en de rechtbank de foto’s in kleur bekeken en heeft de aanwezige toezichthouder (die niet het rapport heeft opgesteld) aangewezen waar de bezoedeling zich zou bevinden op het karkas. Het gaat dan om twee donkergekleurde kleine puntjes op het karkas. Op de foto is (voor de rechtbank) evenwel niet te zien of het om een bezoedeling gaat, laat staan om een mestbezoedeling. Voorts is in het rapport van bevindingen ook verder niet beschreven waarom volgens de toezichthouder sprake was van mestbezoedeling. Er is bijvoorbeeld niets opgenomen over de kleur of consistentie. Er is dan ook niet controleerbaar vast te stellen dat sprake was van een mestbezoedeling op het karkas, terwijl eiseres dit betwist. Voor zover het karkas wel een mestbezoedeling had, diende de medewerker van eiseres dit bij de CCP1-controle op te merken en het karkas uit te railen. De toezichthouder schrijft hierover in het rapport dat hij zag dat de medewerker geen aanstalten maakte om het karkas uit te railen en toen zelf het karkas heeft uitgeraild. Ter zitting heeft de rechtbank met partijen de door eiseres overgelegde plattegronden en foto’s van de CCP1-plek bekeken. Onduidelijk is gebleven of de toezichthouder links of rechts van de betreffende medewerker heeft gestaan. Beide partijen verklaren hierover verschillend. Wel begrijpt de rechtbank uit de toelichting van eiseres (die door de toezichthouder ter zitting niet is bestreden) dat bij deze controle de toezichthouder en de medewerker zij aan zij hebben gestaan en dat beiden toegang hadden tot de knop om karkassen uit te railen. De ene persoon stond naast de knop en de andere persoon kon vanaf zijn plek met zijn arm achter de andere persoon langs de knop bereiken. Verder is door eiseres gesteld dat de medewerker gezien de positie aan de lijn en de bandsnelheid nog enkele tot tien seconden kan hebben gehad om zelf op de uitrailknop te drukken. De ter zitting aanwezige toezichthouder heeft dit niet betwist, al vindt verweerder het wel onaannemelijk dat de medewerker zelf nog tijdig zou ingrijpen. Voor vaststelling van de overtreding – het niet beheersen van de CCP1-controle – moet evenwel met zekerheid zijn vast te stellen dat die CCP1-controle volledig was afgerond en eiseres geen gelegenheid meer had om de procedures voor die CCP1-controle na te leven. Dat is in dit geval niet mogelijk nu er nog tijd zat tussen de constatering van de toezichthouder en de volledige afronding van de CCP1-keuring bij dit karkas, en niet is gebleken dat het in die tijd niet mogelijk was voor de medewerker van eiseres om het karkas conform haar HACCP-procedure uit te railen, voor zover daarop een mestbezoedeling zichtbaar was.  
      
    
    
      6.5.
      Uit het voorgaande volgt dat verweerder onvoldoende bewijs heeft geleverd dat eiseres de overtreding heeft begaan. De boete is dus ten onrechte opgelegd. Gelet op deze conclusie behoeven de overige gronden van eiseres over onder meer de risico’s voor de volksgezondheid en de boeteoplegging geen bespreking meer. 
      
      
        7.	Ter zitting heeft eiseres een beroep gedaan op overschrijding van de redelijke termijn. 
      
      
    
    
      7.1.
      Bij punitieve sancties geldt als uitgangspunt dat de redelijke termijn is overschreden als, behoudens bijzondere omstandigheden, de rechtbank niet binnen twee jaar nadat deze termijn is aangevangen uitspraak doet. Daarbij geldt dat de bestuurlijke fase onredelijk lang heeft geduurd voor zover deze de duur van een jaar overschrijdt en hetzelfde geldt voor de rechterlijke fase. De termijn vangt aan op het moment dat het bestuursorgaan een handeling heeft verricht waaraan eiseres de verwachting kon ontlenen dat het bestuursorgaan haar een boete zou opleggen; dit is in de regel het moment van het voornemen tot boeteoplegging. Voorts geldt dat de boete wordt verminderd met 5 % per half jaar dat de redelijke termijn is overschreden. Voor zover een boete reeds is vervallen geschiedt compensatie in de vorm van een schadevergoeding zoals in niet punitieve zaken gebruikelijk is, namelijk € 500,- per half jaar overschrijding.
      
    
    
      7.2.
      In dit geval is de redelijke termijn aangevangen met het uitbrengen van het voornemen op 21 maart 2023. Op het moment van deze uitspraak is de redelijke termijn met drie maanden overschreden. Omdat de rechtbank het boetebesluit herroept, leidt de overschrijding in dit geval tot een vergoeding van immateriële schade van € 500,-. De overschrijding van de redelijke termijn is geheel toe te rekenen aan de rechterlijke fase en daarom zal de rechtbank de Staat der Nederlanden (de minister van Justitie en Veiligheid) tot deze schadevergoeding veroordelen. 
      
      
    
  
  
    Conclusie en gevolgen
    
    8. Het beroep is dus gegrond en de rechtbank vernietigt het bestreden besluit. De rechtbank voorziet zelf in de zaak en herroept het primaire besluit. Dit betekent dat de boete vervalt. 
    
    9. Omdat het beroep gegrond is moet verweerder het griffierecht aan eiseres vergoeden en krijgt eiseres ook een vergoeding van haar proceskosten. Deze vergoeding is met toepassing van het Besluit proceskosten bestuursrecht als volgt berekend. Voor de rechtsbijstand door een gemachtigde krijgt eiseres een vast bedrag per proceshandeling. In bezwaar heeft elke proceshandeling een waarde van € 647,-. In beroep heeft elke proceshandeling een waarde van € 907,-. Eiseres had geen rechtsbijstand in de bezwaarfase, wel in de beroepsfase. De gemachtigde heeft een beroepschrift ingediend en heeft aan de zitting van de rechtbank deelgenomen. De vergoeding bedraagt dan in totaal € 1.814,-. 
    
    
    
  
  
    Beslissing
    
    
      De rechtbank:
    
    
      
        verklaart het beroep gegrond;
      
      
        vernietigt het besluit van 5 december 2023;
      
      
        bepaalt dat deze uitspraak in de plaats treedt van het vernietigde besluit;
      
      
        herroept het primaire besluit;
      
      
        veroordeelt de Staat der Nederlanden (de minister van Justitie en Veiligheid) tot vergoeding van immateriële schade van € 500,- aan eiseres;
      
      
        bepaalt dat de verweerder het griffierecht van € 371,- aan eiseres moet vergoeden;
      
      
        veroordeelt verweerder tot betaling van € 1.814 aan proceskosten van eiseres.
      
    
    
    
      Deze uitspraak is gedaan door mr. P. Vrolijk, rechter, in aanwezigheid van mr. A.L. van der Duijn Schouten, griffier. De uitspraak is uitgesproken in het openbaar op 28 mei 2025.
    
    
    
    
      
        De griffier is verhinderd te tekenen
      
    
    
    
      griffier	rechter
    
    
    
    
      Een afschrift van deze uitspraak is verzonden aan partijen op:
    
    
    
  
  
    Informatie over hoger beroep
    Als partijen het niet eens zijn met deze uitspraak, kunnen zij een hogerberoepschrift sturen naar het College van Beroep voor het bedrijfsleven waarin zij uitleggen waarom zij het niet eens zijn met deze uitspraak. Het hogerberoepschrift moet worden ingediend binnen zes weken na de dag waarop deze uitspraak is verzonden. Kunnen zij de behandeling van het hoger beroep niet afwachten, omdat de zaak spoed heeft, dan kunnen zij de voorzieningenrechter van het College van Beroep voor het bedrijfsleven vragen om een voorlopige voorziening (een tijdelijke maatregel) te treffen.
    
  
  
     Verordening (EG) nr. 852/2004 van het Europees Parlement en de Raad van 29 april 2004 
    inzake levensmiddelenhygiëne
  
  
     ECLI:NL:CBB:2018:97