ECLI:NL:RVS:2025:5087, Raad van State, 22-10-2025, 202305025/1/A2
Raad van State — Uitspraak 
Datum: 2025-10-22 00:00:00.000000
Rechtsgebied: Bestuursrecht

Samenvatting: Bij besluit van 11 mei 2021 heeft de Dienst Toeslagen [appellante] medegedeeld dat zij geen recht heeft op compensatie van de kinderopvangtoeslag over de jaren 2005, 2007 en 2010. Deze uitspraak gaat over compensatie in het kader van de hersteloperatie toeslagen. De compensatieregeling in de Wet hersteloperatie toeslagen is bedoeld voor gedupeerden van zowel institutionele vooringenomenheid als hardheid van het stelsel. Gedurende de looptijd van de hersteloperatie heeft de Dienst Toeslagen op basis van verschillende herstelregelingen compensatie toegekend. Met ingang van 5 november 2022 is de Wht van kracht. Op grond van het overgangsrecht worden compensatiebeschikkingen die in het kader van de hersteloperatie toeslagen zijn genomen vóór inwerkingtreding van de Wht aangemerkt als beschikkingen die zijn gegeven krachtens de Wht. [appellante] heeft over de jaren 2006 tot en met 2009 en van 2011 tot en met 2014 kinderopvangtoeslag ontvangen.

202305025/1/A2.
    Datum uitspraak: 22 oktober 2025
    AFDELING
    BESTUURSRECHTSPRAAK
    Uitspraak op het hoger beroep van:
    [appellante], wonend in [woonplaats],
    appellante,
    tegen de uitspraak van de rechtbank Amsterdam van 30 juni 2023 in zaak nr. 22/4523 in het geding tussen:
    [appellante]
    en
    de Belastingdienst/Toeslagen (nu: de Dienst Toeslagen).
    Procesverloop
    Bij besluit van 11 mei 2021 heeft de Dienst Toeslagen [appellante] medegedeeld dat zij geen recht heeft op compensatie van de kinderopvangtoeslag over de jaren 2005, 2007 en 2010.
    Bij besluit van 17 augustus 2022 heeft de Dienst Toeslagen het door [appellante] daartegen gemaakte bezwaar gedeeltelijk gegrond verklaard.
    Bij uitspraak van 30 juni 2023 heeft de rechtbank het door [appellante] daartegen ingestelde beroep ongegrond verklaard.
    Tegen deze uitspraak heeft [appellante] hoger beroep ingesteld.
    De Dienst Toeslagen heeft een schriftelijke uiteenzetting ingediend.
    De Afdeling heeft de zaak op een zitting behandeld op 21 maart 2025, waar [appellante], vertegenwoordigd door mr. A. Arakelyan, advocaat in Schiedam, en de Dienst Toeslagen, vertegenwoordigd door [gemachtigde], zijn verschenen.
    Overwegingen
    Inleiding
    1.       Deze uitspraak gaat over compensatie in het kader van de hersteloperatie toeslagen. De compensatieregeling in de Wet hersteloperatie toeslagen (hierna: Wht) is bedoeld voor gedupeerden van zowel institutionele vooringenomenheid als hardheid van het stelsel.
    2.       Gedurende de looptijd van de hersteloperatie heeft de Dienst Toeslagen op basis van verschillende herstelregelingen compensatie toegekend. Met ingang van 5 november 2022 is de Wht van kracht. Op grond van het overgangsrecht worden compensatiebeschikkingen die in het kader van de hersteloperatie toeslagen zijn genomen vóór inwerkingtreding van de Wht aangemerkt als beschikkingen die zijn gegeven krachtens de Wht.
    3.       [appellante] heeft over de jaren 2006 tot en met 2009 en van 2011 tot en met 2014 kinderopvangtoeslag ontvangen.
    4.       Op 9 januari 2020 heeft [appellante] een verzoek gedaan voor herbeoordeling van haar kinderopvangtoeslag over de jaren 2005 tot en met 2014. Naar aanleiding van dat verzoek, heeft de Dienst Toeslagen haar op 23 april 2021 meegedeeld dat bij de beoordeling van kinderopvangtoeslag over de jaren 2006, 2008, 2009, 2011, 2012 en 2013 fouten zijn gemaakt die gevolgen hebben gehad voor de kinderopvangtoeslag. Aan [appellante] is over deze jaren een voorlopig compensatiebedrag van € 48.838,00 toegekend. Bij besluit van 7 juli 2021 is het compensatiebedrag definitief vastgesteld op € 49.004,00.
    5.       Bij besluit van 11 mei 2021 heeft de Dienst Toeslagen aan [appellante] medegedeeld dat zij geen recht heeft op compensatie over de jaren 2005, 2007 en 2010, omdat bij de beoordeling van haar aanspraak op kinderopvangtoeslag over deze jaren geen fouten zijn gemaakt en geen sprake was van institutioneel vooringenomen handelen. Dit besluit is genomen na advies van de Commissie van Wijzen van 25 maart 2021.
    Naar aanleiding van dit besluit heeft [appellante] bezwaar gemaakt en gevraagd om een herbeoordeling van het toeslagjaar 2007. [appellante] is van mening dat zij ook voor 2007 recht heeft op compensatie.
    6.       Bij besluit van 17 augustus 2022 heeft de Dienst Toeslagen onder gedeeltelijke overneming van het advies van de bezwaarschriftenadviescommissie het bezwaar van [appellante] gedeeltelijk gegrond verklaard wegens een motiveringsgebrek in het besluit van 11 mei 2021. De Dienst Toeslagen heeft onder verwijzing naar een betaal- en verrekenoverzicht, gemaakt door het Landelijk Incasso Centrum (hierna: LIC), nader toegelicht dat over 2007 een terugvordering van € 1.236,00 is ontstaan en deze vordering ook in de systemen is opgenomen. De Dienst Toeslagen heeft de beslissing dat [appellante] geen recht heeft op compensatie over 2007 gehandhaafd. Verder heeft de dienst geen aanleiding gezien de gevraagde kosten van de door [appellante] ingeschakelde accountant te vergoeden.
    Oordeel van de rechtbank
    7.       Het geschil heeft zich in beroep toegespitst op de vraag of [appellante] recht heeft op een Opzet/Grove Schuld-tegemoetkoming (hierna: O/GS-tegemoetkoming). [appellante] heeft aangevoerd dat aan haar geen persoonlijke betalingsregeling voor de terugvordering van € 1.236,00 over 2007 is toegekend door de onterechte kwalificatie van opzet of grove schuld ten aanzien van het ontstaan van de terugvordering van de kinderopvangtoeslag. De rechtbank heeft eerst vastgesteld dat tussen partijen niet in geschil is dat er geen schriftelijke afwijzing is van een verzoek van [appellante] om een betalingsregeling. De rechtbank heeft overwogen dat de Dienst Toeslagen met een nadere onderbouwing van 30 maart 2023 gemotiveerd heeft dat in 2007 geen verzoek van [appellante] om een betalingsregeling is afgewezen vanwege opzet of grove schuld. Volgens de rechtbank heeft [appellante] niet aannemelijk gemaakt dat zij een verzoek om een betalingsregeling heeft gedaan dat ziet op of mede betrekking heeft op het toeslagjaar 2007. De rechtbank heeft bij haar oordeel betrokken dat uit het overzicht van het LIC volgt dat de terugvordering over het jaar 2007 op 9 december 2011 is verrekend met de kinderopvangtoeslag van het toeslagjaar 2012. Dit blijkt naar het oordeel van de rechtbank ook uit het overzicht van de accountant van [appellante] in samenhang gelezen met de voorschotbeschikking kinderopvangtoeslag 2012. Dit betekent dat het verzoek van [appellante] om een persoonlijke betalingsregeling voor het toeslagjaar 2007 moet zijn gedaan tussen het moment van de definitieve vaststelling van de kinderopvangtoeslag 2007 op 30 december 2010 en de verrekening van de terugvordering op 9 december 2011. Naar het oordeel van de rechtbank heeft [appellante] niet onderbouwd met de verklaring van de accountant dat dit verzoek toen is gedaan omdat de accountant van [appellante] haar pas sinds 2014 bijstaat, zodat de stukken van de accountant niet betrekking kunnen hebben op de terugvordering van het toeslagjaar 2007.
    De rechtbank heeft verder overwogen dat de Dienst Toeslagen de kosten van de ingeschakelde accountant niet hoeft te vergoeden.
    Hoger beroep en de beoordeling daarvan
    7.1.    [appellante] betoogt dat de rechtbank ten onrechte geoordeeld heeft dat zij voor het toeslagjaar 2007 geen recht heeft op een O/GS-tegemoetkoming. Hiertoe stelt [appellante] dat zij wel degelijk verzocht heeft om een betalingsregeling en dit ook aannemelijk gemaakt heeft. De rechtbank is er volgens haar ten onrechte aan voorbij gegaan dat er grote twijfels bestaan over de volledigheid van de dossiers die de Dienst Toeslagen bij de beoordeling van opzet of grove schuld raadpleegt. Ook heeft de rechtbank ten onrechte uit de omstandigheid dat de toeslagen van 2007 zijn verrekend in 2011 en haar accountant toen haar belangen niet behartigde, afgeleid dat in 2011 geen betalingsregelingen zijn gevraagd. Daarbij is de rechtbank voorbij gegaan aan haar stelling dat zij zelf met de Dienst Toeslagen contact heeft gezocht om een persoonlijke betalingsregeling te treffen. Volgens [appellante] moeten haar stelling en verklaringen als vaststaand gelden. De tekortkomingen bij de dossiervorming door de Dienst Toeslagen en de omstandigheid dat telefoonnotities niet juist zijn verwerkt, mogen niet voor rekening komen van een gedupeerde ouder als zij. Dit risico moet de Staat dragen, aldus [appellante].
    7.2.    Volgens artikel 2.6, eerste lid, van de Wht, voor zover hier van belang, kent de Dienst Toeslagen aan een aanvrager van een kinderopvangtoeslag op aanvraag een O/GS-tegemoetkoming toe indien de toepassing van de Algemene wet inkomensafhankelijke regelingen, de daarop berustende bepalingen of de Wet kinderopvang bij de uitvoering van de kinderopvangtoeslag heeft geleid tot onbillijkheden van overwegende aard, omdat hem geen persoonlijke betalingsregeling is toegekend vanwege de onterechte kwalificatie van opzet of grove schuld van hemzelf of zijn partner ten aanzien van het ontstaan van de terugvordering van de kinderopvangtoeslag.
    7.3.    Voor de beoordeling of [appellante] recht heeft op een O/GS-tegemoetkoming omdat haar ten onrechte geen betalingsregeling is toegekend voor de terugvordering over 2007, dient te worden bezien of door [appellante] een verzoek om een betalingsregeling dat betrekking had op de terugvordering over 2007 van € 1.236,00 is gedaan. Zoals de rechtbank terecht heeft overwogen moet het dan gaan om een verzoek dat is gedaan tussen het moment van de definitieve vaststelling van de kinderopvangtoeslag 2007 op 30 december 2010 en de verrekening van de terugvordering op 9 december 2011. [appellante] heeft toegelicht dat zij in de periode tussen 2005 en 2013 regelmatig verzoeken heeft gedaan om tot een regeling te komen voor het aflossen van alle schulden bij de Belastingdienst, maar dat zij door tijdsverloop niet meer over de specifiek daarop betrekking hebbende informatie beschikt. De rechtbank heeft in verband daarmee terecht de Dienst Toeslagen verzocht te onderzoeken of [appellante] een betalingsregeling is geweigerd voor de terugvordering van kinderopvangtoeslag 2007 en de jaren daarom heen. De Dienst Toeslagen heeft het LIC gevraagd een en ander te onderzoeken. Het LIC heeft bij email van 23 januari 2023 bericht dat er geen opzet of grove schuld is vastgesteld voor de kinderopvangtoeslag 2007 of voor de kinderopvangtoeslag van andere jaren en ook niet voor andere toeslagen en jaren of bij andere onderdelen binnen de Belastingdienst. De Dienst Toeslagen heeft in een brief van 30 maart 2023 nader omschreven hoe een onderzoek naar de kwalificatie opzet of grove schuld in zijn algemeenheid wordt gedaan. Uit de informatie van het LIC en de beschrijving van het onderzoek blijkt dat in de systemen is gezocht naar de kwalificatie opzet of grove schuld ten aanzien van [appellante] maar dat niets is aangetroffen. In hetgeen [appellante] heeft aangevoerd bestaan onvoldoende aanknopingspunten om aan te nemen dat het onderzoek en de daaruit voortvloeiende informatie onvolledig zouden zijn en dat zij in de relevante periode wel schriftelijk heeft verzocht om een persoonlijke betalingsregeling te treffen bij de terugvordering van de kinderopvangtoeslag over 2007. Weliswaar stelt zij dat zij een verzoek om een betalingsregeling heeft gedaan tijdens een bezoek aan de dienst op 16 maart 2011, maar de brief van 15 april 2011 van de Belastingdienst/Rivierenland Arnhem naar aanleiding van dat bezoek bevat daartoe geen aanwijzingen. Uit die brief blijkt alleen dat het bezoek gericht was op het inzichtelijk krijgen van de terugvordering over het toeslagjaar 2007. Voor zover zij ter onderbouwing van haar standpunt dat zij vele malen zowel mondeling als schriftelijk heeft verzocht om een persoonlijke betalingsregeling wijst op de brieven van haar accountant van 9 oktober 2015, 26 mei 2016 en 30 december 2016, merkt de Afdeling op dat uit die brieven blijkt dat om uitstel van betaling wordt gevraagd, maar deze brieven bevatten geen verzoeken om een persoonlijke betalingsregeling over de terugvordering van 2007 noch over die van andere toeslagjaren. Verder kan [appellante] niet worden gevolgd in haar standpunt dat uit een e-mailwisseling van 20 juli 2020 in het kader van een minnelijke schuldsanering, waarin door een medewerker van de Belastingdienst is gemeld dat [appellante] onder de CAF-populatie valt, is af te leiden dat haar een persoonlijke betalingsregeling is geweigerd. Dat [appellante] ten aanzien van de toeslagjaren 2006 tot en met 2013 met aanzienlijke terugvorderingen is geconfronteerd en dat verrekeningen met andere toeslagen en toeslagjaren hebben plaatsgevonden is onvoldoende om aan de stelling en verklaringen van [appellante] doorslaggevende betekenis toe te kennen. 
    Het betoog slaagt niet.
    8.       De rechtbank heeft verder terecht overwogen dat de Dienst Toeslagen heeft mogen afzien van vergoeding van de gestelde kosten van de door [appellante] ingeschakelde accountant. Gelet op hetgeen [appellante] naar voren heeft gebracht, gaat het om kosten die de accountant in 2015 heeft gemaakt om de terugvorderingen, verrekeningen en loonbeslagen inzichtelijk te maken. Het gaat dus niet om kosten die in direct verband staan met onderhavige procedure die in 2020 is gestart met de melding van [appellante] als gedupeerde van de toeslagaffaire. Het inschakelen van de deskundige heeft daarom geen betrekking op de specifieke vragen die in deze procedure aan de orde zijn. Er is geen ruimte voor vergoeding van kosten voor in het verleden gevoerde procedures.
    Conclusie ten aanzien van het hoger beroep
    9.       Het hoger beroep is ongegrond. De uitspraak van de rechtbank moet worden bevestigd. 
    Overschrijding redelijke termijn
    9.1.    De redelijke termijn, die uitgangspunt is voor de afdoening van bestuursrechtelijke geschillen die bestaan uit een bezwaarprocedure en twee rechterlijke instanties, is in dit geval vier jaar. De redelijke termijn vangt aan op het moment waarop het bestuursorgaan het bezwaarschrift heeft ontvangen. Zie de uitspraak van de Afdeling van 18 januari 2023, ECLI:NL:RVS:2023:155, onder 6.2.
    9.2.    De dienst heeft het bezwaarschrift van [appellante] tegen het besluit van 11 mei 2021 op 2 juni 2021 ontvangen. Met de uitspraak van vandaag is de procedure beëindigd. Daarmee heeft de procedure vier jaar en ruim vier maanden geduurd.
    9.3.    In beginsel is de bestuursrechter niet gehouden te toetsen of de redelijke termijn als bedoeld in artikel 6, eerste lid, van het Verdrag tot bescherming van de rechten van de mens en de fundamentele vrijheden (hierna: het EVRM) is overschreden wanneer in hoger beroep niet over de duur van de procedure wordt geklaagd. In dit geval is dit anders, omdat de Afdeling het onderzoek op 21 maart 2025 heeft gesloten. Er was op die datum nog geen overschrijding van de redelijke termijn en deze was, uitgaande van de in artikel 8:66 van de Algemene wet bestuursrecht neergelegde termijn voor het doen van een schriftelijke uitspraak, ook niet te voorzien, zodat er voor [appellante] ook geen reden was daarover te klagen. De Afdeling beoordeeld daarom ambtshalve of een vergoeding van immateriële schade moet worden toegekend.
    9.4.    Uitgaande van een forfaitair bedrag van € 500,00 per half jaar dat de redelijke termijn is overschreden, waarbij het totaal van de overschrijding naar boven wordt afgerond, bedraagt het aan [appellante] toe te kennen bedrag € 500,00. De behandeling van het bezwaar mag hoogstens een half jaar duren. De dienst heeft die termijn met ruim acht maanden overschreden. De behandeling van het hoger beroep mag hoogstens twee jaar duren. De Afdeling heeft die termijn met ruim twee maanden overschreden. De Afdeling zal de dienst en de Staat veroordelen tot vergoeding van de door [appellante] geleden immateriële schade.
    Proceskosten
    10.     De Dienst Toeslagen hoeft geen proceskosten te vergoeden. 
    De Afdeling bestuursrechtspraak van de Raad van State:
    I.        bevestigt de aangevallen uitspraak;
    II.       veroordeelt de Dienst Toeslagen tot betaling aan [appellante] van een schadevergoeding van € 400,00;
    III.      veroordeelt de Staat der Nederlanden (de minister van Binnenlandse Zaken en Koninkrijksrelaties) tot betaling aan [appellante] van een schadevergoeding van € 100,00.
    Aldus vastgesteld door mr. J.M. Willems, lid van de enkelvoudige kamer, in tegenwoordigheid van mr. Y.M. van Soest-Ahlers, griffier.
    w.g. Willems
    lid van de enkelvoudige kamer
    w.g. Van Soest-Ahlers
    griffier
    Uitgesproken in het openbaar op 22 oktober 2025
    343-972