ECLI:NL:RVS:2025:4553, Raad van State, 24-09-2025, 202201243/1/R1
Raad van State — Uitspraak 
Datum: 2025-09-24 00:00:00.000000
Rechtsgebied: Bestuursrecht

Samenvatting: Bij besluit van 8 februari 2021 heeft het college van burgemeester en wethouders van Moerdijk [appellant] onder oplegging van een dwangsom gelast om de overtreding van artikel 13 van de Wet bodembescherming in samenhang met artikel 6 van het Besluit bodemkwaliteit door het onafgedekt opslaan van afvalstoffen op een onbedekte en als zodanig onbeschermde bodem op het perceel aan de [locatie A] in [plaats], ongedaan te maken. [appellant] is eigenaar van een perceel aan de [locatie A] in [plaats] (gemeente Fijnaart, sectie V, perceel 176). Hij gebruikt dit terrein voor de opslag van materialen, zoals straatstenen en onderdelen van windturbines. Medio oktober 2020 heeft [appellant] het perceel aan een derde verhuurd om te gebruiken voor opslag. Vanaf 26 oktober 2020 is gedurende tien dagen ongeveer 5.000 m3 aan afvalstoffen, afkomstig van shredding van metaalhoudend afval, op het perceel gestort. [appellant] betoogt dat ten onrechte een verbeurde dwangsom is ingevorderd, omdat hij goede redenen had om niet binnen een week na 8 februari 2021 tot het afdekken van het afval over te gaan.

202201243/1/R1.
    Datum uitspraak: 24 september 2025
    AFDELING
    BESTUURSRECHTSPRAAK
    Uitspraak in het geding tussen:
    [appellant], wonend te [woonplaats],
    appellant,
    en
    het college van burgemeester en wethouders van Moerdijk,
    verweerder.
    Procesverloop
    Bij besluit van 8 februari 2021 heeft het college [appellant] onder oplegging van een dwangsom gelast om de overtreding van artikel 13 van de Wet bodembescherming (hierna: Wbb) in samenhang met artikel 6 van het Besluit bodemkwaliteit (hierna: Bbk) door het onafgedekt opslaan van afvalstoffen op een onbedekte en als zodanig onbeschermde bodem op het perceel aan de [locatie A] in [plaats], ongedaan te maken.
    Bij besluit van 8 juni 2021 heeft het college besloten om tot invordering over te gaan van een volgens hem door [appellant] verbeurde dwangsom als bedoeld in het besluit van 8 februari 2021 (hierna: het invorderingsbesluit).
    Bij besluit van 12 maart 2021 heeft het college [appellant] onder oplegging  van een dwangsom gelast om de overtreding van artikel 2.1, eerste lid, aanhef en onder e, van de Wet algemene bepalingen omgevingsrecht (hierna: Wabo) en artikel 10.1 van de Wet milieubeheer (hierna: Wm) door het zonder omgevingsvergunning bedrijfsmatig opslaan van afvalstoffen en het opslaan van afvalstoffen waardoor nadelige gevolgen voor het milieu kunnen ontstaan, te beëindigen.
    Bij besluit van 4 januari 2022 heeft het college de door [appellant] tegen het invorderingsbesluit en het besluit van 12 maart 2021 gemaakte bezwaren ongegrond verklaard en de begunstigingstermijn uit het besluit van 12 maart 2021 verlengd tot drie maanden na verzending van dit besluit.
    Tegen dit besluit heeft [appellant] beroep ingesteld.
    Bij besluiten van achtereenvolgens 31 maart 2022, 31 mei 2022 en 28 september 2022 heeft het college de bij het besluit van 4 januari 2022 verlengde begunstigingstermijn nader verlengd tot uiterlijk 1 februari 2023.
    Het college heeft een verweerschrift ingediend.
    De Afdeling heeft de zaak op een zitting behandeld op 20 december 2022, waar [appellant], bijgestaan door mr. F. Bajrami, advocaat te Breda, en het college, vertegenwoordigd door mr. R. Meijs en C.J. Molenaar, zijn verschenen. De Afdeling heeft het onderzoek ter zitting geschorst.
    Bij besluit van 30 januari 2023 heeft het college de in het besluit van 4 januari 2022 bepaalde begunstigingstermijn voor het voldoen aan de bij besluit van 12 maart 2021 opgelegde last verlengd tot uiterlijk 1 juni 2023.
    Bij besluit van 8 juni 2023 heeft het college besloten om de bij besluiten van 8 februari 2021 en 12 maart 2021 opgelegde lasten onder dwangsom in te trekken.
    [appellant] heeft een zienswijze over het besluit van 8 juni 2023 naar voren gebracht en vervolgens nog een nader stuk ingediend.
    Met toestemming van partijen heeft de Afdeling zonder nadere zitting het onderzoek ter zitting gesloten.
    Overwegingen
    Inleiding
    1.       [appellant] is eigenaar van een perceel aan de [locatie A] in [plaats] (gemeente Fijnaart, sectie V, perceel 176). Hij gebruikt dit terrein voor de opslag van materialen, zoals straatstenen en onderdelen van windturbines.
    Medio oktober 2020 heeft [appellant] het perceel aan een derde verhuurd om te gebruiken voor opslag. Vanaf 26 oktober 2020 is gedurende tien dagen ongeveer 5.000 m3 aan afvalstoffen, afkomstig van shredding van metaalhoudend afval, op het perceel gestort.
    2.       Bij besluit van 8 februari 2021 is [appellant] een last onder dwangsom opgelegd wegens overtreding van artikel 13 Wbb in samenhang met artikel 6 van het Bbk, omdat de afvalstoffen onafgedekt zijn opgeslagen op een onbedekte en als zodanig onbeschermde bodem. [appellant] is gelast om binnen één week na verzending van dit besluit de overtreding te beëindigen, waarna hij € 2.500,00 verbeurt per constatering dat de overtreding niet tijdig en volledig is beëindigd met een maximum van € 10.000,00. [appellant] is medegedeeld dat hij verbeurte kan voorkomen door de afvalstoffen binnen één week zodanig af te dekken dat regenwater niet met de afvalstoffen in contact kan komen.
    Bij brief van 4 maart 2021 heeft het college medegedeeld dat een dwangsom van € 2.500,00 is verbeurd, omdat het afval niet binnen de begunstigingstermijn is afgedekt.
    Bij besluit van 8 juni 2021 heeft het college besloten om tot invordering van de verbeurde dwangsom over te gaan. Tegen dit invorderingsbesluit heeft [appellant] bezwaar gemaakt.
    3.       Bij besluit van 12 maart 2021 is [appellant] een last onder dwangsom opgelegd wegens overtreding van artikel 2.1, eerste lid, aanhef en onder e, van de Wabo en artikel 10.1 van de Wm, omdat de afvalstoffen zonder omgevingsvergunning bedrijfsmatig worden opgeslagen en door de opslag van de afvalstoffen nadelige gevolgen voor het milieu kunnen ontstaan. [appellant] is gelast om binnen 4 weken na verzending van dit besluit de overtreding te beëindigen, waarna hij € 5.000,00 per week verbeurt dat sprake is van overtreding met een maximum van € 25.000,00. [appellant] is medegedeeld dat hij verbeurte kan voorkomen door de afvalstoffen van het perceel te verwijderen. Tegen dit besluit heeft [appellant] bezwaar gemaakt.
    4.       Bij besluit van 4 januari 2021 heeft het college de door [appellant] tegen het invorderingsbesluit van 8 juni 2021 en het besluit van 12 maart 2021 gemaakte bezwaren ongegrond verklaard en de begunstigingstermijn uit het besluit van 12 maart 2021 verlengd tot drie maanden na verzending van dit besluit.
    5.       Tegen het besluit van 4 januari 2022 heeft [appellant] beroep ingesteld. Na de behandeling van het beroep op een zitting van de Afdeling is de uitspraak aangehouden in afwachting van de afronding van het strafrechtelijke traject tegen de derde van wie het shredderafval afkomstig is. Het college heeft daarvoor steeds de begunstigingstermijn verlengd. In maart 2023 heeft deze derde het shredderafval van het perceel afgevoerd. Vervolgens heeft het college het besluit van 8 februari 2021 en het besluit van 21 maart 2021 ingetrokken. [appellant] heeft zijn beroep gehandhaafd.
    6.       De Afdeling bespreekt hierna eerst het beroep tegen het besluit van 4 januari 2022, voor zover daarbij zijn bezwaar tegen het invorderingsbesluit ongegrond is verklaard. Vervolgens bespreekt de Afdeling het beroep tegen het besluit van 4 januari 2022, voor zover daarbij het bezwaar tegen het besluit van 12 maart 2021 betreffende de oplegging van een last onder dwangsom ongegrond is verklaard.
    Het besluit op bezwaar over het invorderingsbesluit
    7.       Het college heeft het invorderingsbesluit van 8 juni 2021 niet ingetrokken. Nu uit het besluit van 8 juni 2023 niet volgt dat de intrekking van de bij besluit van 8 februari 2021 opgelegde last onder dwangsom terugwerkende kracht heeft, brengt artikel 5:38, eerste lid, van de Awb niet met zich dat door intrekking van het dwangsombesluit geen dwangsommen meer kunnen worden ingevorderd (vergelijk de uitspraak van de Afdeling van 22 juni 2016, ECLI:NL:RVS:2016:1710, onder 10.2).
    8.       [appellant] betoogt dat ten onrechte een verbeurde dwangsom is ingevorderd, omdat hij goede redenen had om niet binnen een week na 8 februari 2021 tot het afdekken van het afval over te gaan. Hij vreesde dat de situatie zou kunnen verslechteren als door het afdekken van de afvalstoffen broei zou ontstaan. Dit is vervolgens door de Omgevingsdienst onderzocht, waaruit volgde dat er geen broei plaatsvindt. Vervolgens heeft hij binnen de daartoe door de Omgevingsdienst gestelde termijn de partij afval afgedekt. Van onwil om aan de last te voldoen, was dus geen sprake.
    8.1.    Zoals de Afdeling eerder heeft overwogen (zie bijvoorbeeld de uitspraak van de Afdeling van 18 maart 2020, ECLI:NL:RVS:2020:802) dient bij een besluit omtrent invordering van een verbeurde dwangsom aan het belang van de invordering een zwaarwegend gewicht te worden toegekend. Een andere opvatting zou afdoen aan het gezag dat behoort uit te gaan van de oplegging van een last onder dwangsom. Ook de geschiedenis van de totstandkoming van artikel 5:37, eerste lid, van de Awb (Kamerstukken II 2003/04, 29 702, nr. 3, blz. 115) gaat hiervan uit. Hierin is vermeld dat een adequate handhaving vergt dat opgelegde sancties ook worden geëffectueerd en dat verbeurde dwangsommen dus worden ingevorderd. Alleen in bijzondere omstandigheden kan geheel of gedeeltelijk van invordering worden afgezien.
    Daarnaast kan een belanghebbende in de procedure tegen de invorderingsbeschikking of de kostenverhaalsbeschikking in beginsel niet met succes gronden naar voren brengen die hij tegen de last onder dwangsom of last onder bestuursdwang naar voren heeft gebracht of had kunnen brengen. Dit kan alleen in uitzonderlijke gevallen. Een uitzonderlijk geval kan bijvoorbeeld worden aangenomen als evident is dat er geen overtreding is gepleegd of betrokkene geen overtreder is. De Afdeling verwijst naar haar uitspraak van 27 februari 2019, ECLI:NL:RVS:2019:466.
    8.2.    Vast staat dat [appellant] het opgeslagen afval niet heeft afgedekt binnen één week na verzending van het besluit van 8 februari 2021. Bij brief van 4 maart 2021 heeft het college aan [appellant] medegedeeld dat hij daarom een dwangsom heeft verbeurd. De omstandigheden dat [appellant] nadien op 14 maart 2021 heeft gewezen op het risico op broei, dat de Omgevingsdienst daarnaar onderzoek heeft gedaan, en dat na dat onderzoek alsnog binnen de door de Omgevingsdienst nader gestelde termijn de afvalstoffen zijn afgedekt, zijn niet zodanige omstandigheden dat het college daarom van invordering had moeten afzien. [appellant] heeft zich kennelijk pas door de mededeling van 4 maart 2021 dat hij een dwangsom had verbeurd, laten bewegen tot een handeling om de overtreding te beëindigen of het informeren van de Omgevingsdienst over zijn vrees voor broei. Bovendien hebben de gestelde omstandigheden betrekking op de rechtmatigheid van de opgelegde last. Dit kan in het kader van dit invorderingsbesluit niet meer aan de orde komen, omdat geen sprake is van een uitzonderlijk geval.
    Het betoog slaagt niet.
    Het besluit op bezwaar over het besluit van 12 maart 2021
    9.       Het besluit van 12 maart 2021 is bij besluit van 8 juni 2023 ingetrokken, omdat het beoogde effect van het belastende besluit is bereikt. Daarom moet eerst de vraag worden beantwoord of nog belang bestaat bij een inhoudelijke beoordeling van het beroep.
    10.     [appellant] heeft naar voren gebracht dat zijn procesbelang nog is gelegen in het verkrijgen van een veroordeling van het college in de reeds gemaakte kosten in bezwaar en beroep. Daarnaast heeft het college gesuggereerd dat hij een bodemonderzoek zou moeten uitvoeren nu het shredderafval is verwijderd. Hij vindt dat hij ten onrechte is aangemerkt als overtreder en hij wil daarom in eventuele nieuwe besluiten niet verantwoordelijk worden gehouden voor bijvoorbeeld het uitvoeren van bodemonderzoek.
    10.1.  Procesbelang is het belang dat een appellant heeft bij de uitkomst van een procedure. Volgens vaste rechtspraak van de Afdeling, bijvoorbeeld haar uitspraak van 19 juni 2024, ECLI:NL:RVS:2024:2508, onder 7, heeft een partij procesbelang bij een oordeel over zijn (hoger) beroep als komt vast te staan dat die partij een reëel en actueel belang heeft bij het gelijk. Daarbij gaat het erom of het doel dat de appellant voor ogen staat, met het rechtsmiddel kan worden bereikt en voor de appellant van feitelijke betekenis is. In beginsel heeft de appellant die opkomt tegen een besluit, procesbelang bij een beoordeling van zijn bezwaar of beroep, tenzij vast komt te staan dat ieder belang bij de procedure ontbreekt of is komen te vervallen.
    10.2.  Zoals de Afdeling heeft overwogen in haar uitspraak van 5 juni 2024, ECLI:NL:RVS:2024:2323, onder 11.2, levert het enkele niet vergoeden van bezwaarkosten niet langer een zelfstandig procesbelang op. In deze uitspraak zijn ook twee uitzonderingen hierop benoemd. De situatie waarvoor de uitzonderingen gelden, doet zich in dit geval niet voor.  Daarnaast geeft de vraag of een veroordeling tot vergoeding van in beroep gemaakte kosten moet worden uitgesproken evenmin aanleiding om tot een inhoudelijke beoordeling van de zaak over te gaan (zie bijvoorbeeld de uitspraak van de Afdeling van 4 februari 2015, ECLI:NL:RVS:2015:278,  onder 3).
    In zoverre heeft [appellant] geen procesbelang bij de behandeling van zijn beroep.
    10.3.  Het belang bij een inhoudelijk oordeel over de rechtmatigheid van een besluit kan ook nog zijn gelegen in de omstandigheid dat het inhoudelijke oordeel betrokken kan worden bij toekomstige besluitvorming. Het moet dan wel aannemelijk zijn dat die besluitvorming zich in de toekomst voordoet. Vergelijk de uitspraak van de Afdeling van 1 november 2023, ECLI:NL:RVS:2023:4059), onder 4.4. Van een dergelijke situatie is in dit geval geen sprake. [appellant] heeft slechts gesteld dat het college zou hebben gesuggereerd dat hij een bodemonderzoek zou moeten uitvoeren. Op de zitting heeft het college nog toegelicht dat eerst wordt geprobeerd om de ontdoener van de afvalstoffen de situatie te laten herstellen. Deze derde heeft inmiddels ook de afvalstoffen van het perceel verwijderd. Het is dus maar de vraag of eventuele vervolgbesluitvorming in verband met afvalstoffen tot [appellant] gericht zal zijn. Als [appellant] toch wordt geconfronteerd met een nieuw besluit dat verband houdt met de opslag van de afvalstoffen, dan kan hij in een procedure over dat besluit zijn standpunt naar voren brengen over de vraag of het college het besluit aan hem mocht richten, voor zover de grondslag van die eventuele toekomstige besluitvorming daartoe aanleiding geeft (vergelijk ook de uitspraak van 31 juli 2019, ECLI:NL:RVS:2019:2648, onder 10).
    Ook in zoverre heeft [appellant] geen procesbelang bij de behandeling van zijn beroep.
    10.4.  De conclusie is dat [appellant] geen belang heeft bij een inhoudelijke beoordeling van zijn beroep over het besluit van 4 januari 2022, voor zover daarbij zijn bezwaar tegen het besluit van 12 maart 2021 ongegrond is verklaard.
    Conclusie
    11.     Het beroep tegen het besluit van 4 januari 2022 is ongegrond, voor zover daarbij het bezwaar tegen het invorderingsbesluit ongegrond is verklaard.
    Het beroep tegen het besluit van 4 januari 2022 is voor het overige niet-ontvankelijk.
    Proceskosten
    12.     Zoals de Afdeling eerder heeft overwogen staat een niet-ontvankelijkverklaring vanwege het ontbreken van procesbelang er niet aan in de weg dat wel kan worden bezien of in de omstandigheden van het geval, en in het bijzonder in de reden voor het vervallen van het procesbelang, grond is gelegen om over te gaan tot een proceskostenveroordeling. Daarvoor kan reden zijn als het bestuursorgaan aan appellant is tegemoetgekomen (zie bijvoorbeeld de uitspraak van de Afdeling van 14 augustus 2024, ECLI:NL:RVS:2024:3287). Van tegemoetkomen is geen sprake als het besluit kennelijk is ingetrokken op andere gronden dan de indiener van het beroepschrift heeft aangevoerd.
    12.1.  De beide besluiten zijn ingetrokken omdat een derde de afvalstoffen in maart 2023 van het perceel heeft afgevoerd en daarmee het met de besluiten beoogde effect is bereikt. Daarom moet worden geconcludeerd dat de besluiten zijn ingetrokken op andere gronden dan [appellant] heeft aangevoerd. Het college is daarom niet aan [appellant] tegemoetgekomen in de hiervoor bedoelde zin.
    12.2.  Het college hoeft geen proceskosten te vergoeden.
    Beslissing
    De Afdeling bestuursrechtspraak van de Raad van State:
    I.        verklaart het beroep tegen het besluit van het college van burgemeester en wethouders van Moerdijk van 4 januari 2022, kenmerk 345257, voor zover daarbij het bezwaar tegen het besluit van 8 juni 2021 ongegrond is verklaard, ongegrond;
    II.       verklaart het beroep voor het overige niet-ontvankelijk;
    III.      wijst het verzoek om veroordeling van het college van burgemeester en wethouders van Moerdijk in de door [appellant] gemaakte kosten in bezwaar en beroep af.
    Aldus vastgesteld door mr. R. Uylenburg, voorzitter, en mr. H.G. Sevenster en mr. A. Kuijer, leden, in tegenwoordigheid van mr. W.M. Boer, griffier.
    w.g. Uylenburg
    voorzitter
    w.g. Boer
    griffier
    Uitgesproken in het openbaar op 24 september 2025
    745