ECLI:NL:RBMNE:2025:5247, Rechtbank Midden-Nederland, 25-07-2025, UTR 24/7426
Rechtbank Midden-Nederland — Uitspraak 
Datum: 2025-07-25 00:00:00.000000
Rechtsgebied: Bestuursrecht; Omgevingsrecht

Samenvatting: Wabo, handhaving, LOD. In deze uitspraak beoordeelt de rechtbank het beroep van eiser tegen de aan hem opgelegde last onder dwangsom wegens twee geconstateerde overtredingen. Volgens het college is tijdens een controle vastgesteld dat sprake was van woningsplitsing en werd een bijgebouw als woning gebruikt. Dit is in strijd met het bestemmingsplan, waardoor sprake is van overtredingen. Het college heeft handhavend opgetreden. Volgens eiser is geen sprake van overtredingen. En als dit wel zo is, moeten zijn belangen zwaarder wegen waardoor moet worden afgezien van handhaving, aldus eiser. Beroep ongegrond.

ECHTBANK MIDDEN-NEDERLAND
  
  Zittingsplaats Lelystad
  
    Bestuursrecht
  
  
    zaaknummer: UTR 24/7426
  
  
    uitspraak van de enkelvoudige kamer van 25 juli 2025 in de zaak tussen
  
    
      
      [eiser] , uit [plaats] , eiser,
    
    
      en
    
    
    
      
        het college van burgemeester en wethouders van de gemeente Almere (het college), verweerder,
      (gemachtigde: mr. T. Wiedeler)
    
    
  
  
    Samenvatting
    
    
      
        In deze uitspraak beoordeelt de rechtbank het beroep van eiser tegen de aan hem opgelegde last onder dwangsom wegens twee geconstateerde overtredingen. Volgens het college is tijdens een controle vastgesteld dat sprake was van woningsplitsing en werd een bijgebouw als woning gebruikt. Dit is in strijd met het bestemmingsplan, waardoor sprake is van overtredingen. Het college heeft handhavend opgetreden. Volgens eiser is geen sprake van overtredingen. En als dit wel zo is, moeten zijn belangen zwaarder wegen waardoor moet worden afgezien van handhaving, aldus eiser.Procesverloop
      
      
        Op 13 oktober 2021 heeft het college een handhavingsverzoek ontvangen wegens onderverhuur aan de [adres] in [plaats] (het adres). Bij besluit van 28 juli 2022 heeft het college het handhavingsverzoek afgewezen. Tegen dit besluit hebben derden bezwaar gemaakt. In het kader van de heroverweging in bezwaar heeft op 21 april 2023 een hercontrole plaatsgevonden. Tijdens deze hercontrole is vastgesteld dat op het adres sprake is van woningsplitsing en dat een bijgebouw als woning wordt gebruikt. 
      
      
        Met de brief van 19 september 2023 heeft het college eiser in kennis gesteld van het voornemen om over te gaan tot handhaving. Eiser heeft zienswijzen ingediend. Het college heeft met het besluit van 18 oktober 2023 een tweetal lasten onder dwangsom opgelegd aan eiser. Eiser heeft hiertegen bezwaar gemaakt.
      
      
        Met de beslissing op bezwaar van 22 oktober 2024 is het bezwaar van eiser ongegrond verklaard en zijn de lasten onder dwangsom in stand gelaten. Het college heeft met een aanvullende beslissing op bezwaar van 28 oktober 2024 alsnog het besluit van 28 juli 2022, waarbij het verzoek om handhaving was afgewezen, ingetrokken. 
      
      
        Eiser heeft beroep ingesteld. Het college heeft op het beroep gereageerd met een verweerschrift.
      
      
        De rechtbank heeft het beroep op 13 mei 2025 op zitting behandeld. Hieraan hebben deelgenomen: eiser en de gemachtigde van het college. Tijdens de zitting is komen vast te staan dat de begunstigingstermijn verstreken is. Het college heeft echter toegezegd dat niet eerder gecontroleerd zal worden dan nadat de rechtbank uitspraak heeft gedaan. Beoordeling door de rechtbank Toetsingskader
      
      
        Bij haar beoordeling stelt de rechtbank voorop dat op 1 januari 2024 de Wet algemene bepalingen omgevingsrecht (Wabo) is ingetrokken en de Omgevingswet in werking is getreden. Omdat de last onder dwangsom voor die datum is opgelegd, is in deze zaak de Wabo met de onderliggende regelingen nog van toepassing.
      
    
    8. Op grond van art 2.1, eerste lid, onder c, van de Wabo is het verboden om zonder omgevingsvergunning een project uit te voeren, voor zover dat geheel of gedeeltelijk bestaat het gebruiken van gronden of bouwwerken in strijd met een bestemmingsplan.  
    9. Op het adres zijn twee bestemmingsplannen van toepassing, namelijk: “Muziekwijk bestemmingsplan” (Muziekwijk bestemmingsplan) dat op 26 januari 2017 in werking is getreden en het “Chw bestemmingsplan Algemene regels woningsplitsing en kamerbewoning” (Chw bestemmingsplan) dat op 3 februari 2020 in werking is getreden.
    10. Volgens het Muziekwijk bestemmingsplan geldt op de bestemming de enkelbestemming “Gemengd-1”. Op het adres is één bedrijfswoning gesitueerd. Blijkens artikel 4.1 van het Muziekwijk bestemmingsplan is het niet toegestaan om te wonen op de voor “Gemengd-1” aangewezen gronden, behoudens een ter plaatse aangeduide bedrijfswoning. Blijkens artikel 4.1 van het Chw bestemmingsplan mag een verandering van het bestaande gebruik van een bestaande woning niet leiden tot kamerbewoning of woningsplitsing. 
    11. Op grond van vaste rechtspraak van de Afdeling bestuursrechtspraak van de Raad van State (Afdeling) geldt in geval van een overtreding een beginselplicht tot handhaving. Alleen in geval van bijzondere omstandigheden mag het college van handhaving afzien. Dit kan zich voordoen als concreet zicht op legalisatie bestaat. Verder kan handhavend optreden onevenredig zijn in verhouding tot de daarmee te dienen doelen, zodat van optreden in die concrete situatie moet worden afgezien.Omvang van het geding
    
      12. Het college heeft zich primair op het standpunt gesteld dat het beroep alleen gericht is tegen de beslissing op bezwaar van 28 oktober 2024 en niet tevens tegen de beslissing op bezwaar van 22 oktober 2024.
      12. De rechtbank stelt vast dat de beslissing op bezwaar van 22 oktober 2024 en de beslissing op bezwaar van 28 oktober 2024 hetzelfde kenmerk hebben. Eiser heeft bij zijn beroepschrift weliswaar de eerste pagina van de beslissing op bezwaar van 28 oktober 2024 meegestuurd, maar hij heeft de tweede pagina van de beslissing op bezwaar van 22 oktober 2024 meegestuurd. 
      12. De rechtbank overweegt verder dat de beslissing op bezwaar van 28 oktober 2024 in feite het sluitstuk vormt van de beslissing op bezwaar van 22 oktober 2024. In de beslissing op bezwaar van 22 oktober 2024 had eigenlijk óók moeten staan dat het primaire besluit van 28 juli 2022 werd ingetrokken. Het college heeft dit ten onrechte nagelaten. Uit de beroepsgronden volgt bovendien duidelijk dat eiser het niet eens is met de opgelegde last onder dwangsom. Het college heeft tijdens de zitting bevestigd dat dit voor het college ook duidelijk was. Eiser heeft op 15 november 2024 beroep ingesteld. Zowel tegen de beslissing op bezwaar van 22 oktober 2024 als tegen de beslissing op bezwaar van 28 oktober 2024 is dit aan te merken als een tijdig ingesteld beroep. Gelet op al deze omstandigheden in onderlinge samenhang bezien oordeelt de rechtbank dat het beroep opgevat moet worden als gericht tegen de beslissing op bezwaar van 22 oktober 2024 én tegen de beslissing op bezwaar van 28 oktober 2024. Beoordeling van de beroepsgronden van eiserIs sprake van een overtreding met betrekking tot het bijgebouw?
      12. Eiser voert aan dat geen sprake is van een overtreding. Hij stelt zich daarbij op het standpunt dat de activiteit wonen op het perceel vergunningsvrij was. Eiser verwijst naar de door hem in 2017 ingediende voortoets en de beantwoording hiervan.
      12. De rechtbank stelt vast dat tussen partijen niet in geschil is dat wonen niet is toegestaan volgens het bestemmingsplan Muziekwijk. Het gebruik van het bijgebouw als woonruimte is daarmee dus in strijd. Wonen was wel toegestaan onder het oude bestemmingsplan (uit 2003). Maar -zoals ter zitting ook is bevestigd door eiser- gebruikt eiser het bijgebouw pas sinds 2019 als woning. Op dat moment was het bestemmingsplan Muziekwijk al van kracht. Eiser kan dus ook geen beroep doen op het overgangsrecht. De beroepsgrond slaagt niet. Is sprake van een overtreding met betrekking tot het appartement?
    
    
      17. Eiser voert aan dat geen sprake is van een overtreding en dat de last onder dwangsom ten onrechte is opgelegd. Daarbij stelt eiser zich in de eerste plaats op het standpunt dat geen sprake is van zelfstandige woonruimte. Het is volgens eiser namelijk mogelijk om vanuit de bedrijfswoning binnendoor te gaan naar het appartement. De buitenopgang moet niet als voordeur worden gezien, maar als mogelijkheid om ‘achterom’ het appartement te bereiken. De buitenopgang ligt namelijk achter een elektronisch hek. Bij de buitenopgang is ook geen bel en geen brievenbus. 
      17. De rechtbank stelt voorop dat volgens artikel 1.11 van het Chw bestemmingsplan sprake is van woningsplitsing als een woning wordt verbouwd tot twee of meer woningen of als sprake is van het zodanig inrichten, gebruiken of laten gebruiken van een deel van de woning dat er feitelijk twee of meer woningen ontstaan. Volgens artikel 1.10 van het Chw bestemmingsplan is een woning het complex van ruimten dat een zelfstandige woonruimte vormt, geschikt en bestemd voor de huisvesting van één afzonderlijk huishouden. Volgens artikel 1.14 van het Chw bestemmingsplan is een zelfstandige woonruimte een woonruimte die een eigen toegang heeft en die door één huishouden kan worden bewoond zonder daarbij afhankelijk te zijn van wezenlijke voorzieningen, zoals badruimte, toilet en keuken, buiten de woonruimte.
    
    
      19. De rechtbank stelt vast dat de last onder dwangsom is opgelegd naar aanleiding van de op 21 april 2023 uitgevoerde (her)controle. Uit het controlerapport volgt dat de deur, die nodig is om het appartement te betreden via de inpandige trap in de bedrijfswoning, op dat moment was afgesloten. Er stond namelijk een wasmachine en wasdroger voor deze deur. De rechtbank overweegt dat het appartement op 21 april 2023 dus niet binnendoor toegankelijk was. Dit is door eiser ook niet betwist. Dat betekent dat de deur bij de buitenopgang op dat moment dus als (enige) toegangsdeur werd gebruikt. Volgens eiser is de feitelijke situatie inmiddels anders. Dit neemt niet weg dat dit op 21 april 2023 niet het geval was. De rechtbank benadrukt dat het gaat om de feitelijke situatie zoals deze bestond op het moment van de controle, en of het college op dat moment bevoegd was om een last onder dwangsom op te leggen. Uit het voorgaande volgt dat het appartement ten tijde van het opleggen van de last onder dwangsom een afzonderlijke toegang had, waardoor sprake was van zelfstandige woonruimte. De beroepsgrond slaagt niet. 
      19. De rechtbank overweegt verder dat zelfs als sprake is van meer dan één eigen toegang – te weten: zowel een mogelijkheid buitenom als een mogelijkheid binnendoor – het appartement nog steeds is aan te merken als een zelfstandige woonruimte volgens de definitie die in het Chw bestemmingsplan is opgenomen. Het maakt voor de vraag of sprake is van een zelfstandige woonruimte dus geen verschil of de wasmachine wel of niet voor de interne toegangsdeur staat. Het gaat om de vraag of het appartement een eigen toegang heeft, en daar is ook volgens de eigen stellingen van eiser – dat de buitenopgang dient als achterom – sprake van. Ook om die reden kan de beroepsgrond niet slagen.Beschikt eiser over een omgevingsvergunning voor het appartement?
      19. Eiser voert in de tweede plaats aan dat geen sprake is van een overtreding, omdat aan hem met het besluit van 31 maart 2020 een omgevingsvergunning is verleend voor het realiseren van het appartement.
      19. De rechtbank stelt vast dat met het besluit van 31 maart 2020 een omgevingsvergunning is verleend voor het realiseren van de buitenopgang naar de eerste verdieping. De ingediende aanvraag is onderdeel van de omgevingsvergunning. In de aanvraag heeft eiser aangegeven dat hij een stalen trap wil plaatsen. Hij heeft aangegeven dat de gebruiksoppervlakte en vloeroppervlakte 280 m² bedraagt na het uitvoeren van de bouwwerkzaamheden. Naar het oordeel van de rechtbank volgt daar uit dat de stalen trap ten behoeve van de gehele bedrijfswoning is aangevraagd en niet slechts ten behoeve van het appartement. Eiser heeft in de bouwtekening verder "vluchttrap" ingetekend. Eiser heeft tijdens de zitting aangegeven dat dit een verschrijving van de architect is, maar dat neemt niet weg dat dit een onderdeel is van de aanvraag waar de omgevingsvergunning op ziet. De rechtbank volgt eiser dan ook niet in zijn standpunt dat met het besluit van 31 maart 2020 een omgevingsvergunning is verstrekt voor het realiseren van een appartement met een eigen toegang achterom. De beroepsgrond slaagt niet. 
    
    Tussenconclusie
    
    23. De rechtbank komt tot de conclusie dat, zoals volgt uit de punten 16, 19 en 22, het college terecht heeft aangenomen sprake is van woningsplitsing en dat het bijgebouw als woning wordt gebruikt. Dit is in strijd met het bestemmingsplan Chw bestemmingsplan en bestemmingsplan Muziekwijk. Omdat het verboden is om zonder omgevingsvergunning een bouwwerk te bouwen en gronden of bouwwerken in strijd met een bestemmingsplan te gebruiken, heeft het college terecht vastgesteld dat zowel ten aanzien van het bijgebouw als ten aanzien van het appartement sprake is van een overtreding. De rechtbank merkt ten overvloede op dat het college ook heeft aangegeven dat er geen concreet zicht bestaat op legalisatie, omdat het college op grond van de Visie Werklocaties op dit moment geen transformatieplannen toestaat om een werkfunctie om te zetten naar wonen. Eiser heeft dit niet gemotiveerd betwist, zodat dit verder geen bespreking behoeft. Kan eiser een geslaagd beroep doen op het vertrouwensbeginsel? 
    
      24. Eiser voert aan dat hij gelet op de voortoets die hij in 2017 en 2019 heeft laten doen erop mocht vertrouwen dat in het bijgebouw gewoond mocht wonen en dat hij het appartement mocht verhuren. Bovendien heeft hij actief contact onderhouden met een medewerker van de gemeente en die heeft toegezegd dat eiser zich geen zorgen hoefde te maken.
      24. De rechtbank oordeelt dat het beroep op het vertrouwensbeginsel voor wat betreft het bijgebouw niet slaagt. Het valt namelijk niet in te zien dat eiser op basis van de voortoets in 2017 er gerechtvaardigd op heeft mogen vertrouwen dat hij het bijgebouw (ook) onder het nieuwe bestemmingsplan zou mogen gebruiken voor wonen. Zijn vraag in 2017 zag immers juist op het gebruik van het bijgebouw als sportstudio, niet als woonruimte. De beantwoording van de voortoets zag hier ook op. Weliswaar valt in de beantwoording te lezen dat een sportstudio strijdig was met het destijds geldende bestemmingsplan, omdat op dat moment de bestemming wonen was. Dat maakt echter niet dat eiser op basis daarvan er gerechtvaardigd op mocht vertrouwen dat hij het bijgebouw ook onder het nieuwe bestemmingsplan mocht gebruiken om te wonen. In de beantwoording van de voortoets staat namelijk ook dat de bestemming van de grond zou gaan wijzigen en dat het gebruik van het bijgebouw als sportstudio onder het nieuwe bestemmingsplan wel zou mogen. 
      24. Ook voor wat betreft het appartement slaagt het beroep op het vertrouwensbeginsel niet. Naar het oordeel van de rechtbank heeft eiser er op basis van de voortoets in 2019 niet gerechtvaardigd op mogen vertrouwen dat hij in de bedrijfswoning een zelfstandig appartement mocht realiseren. In de motivering van de beantwoording voortoets van 14 november 2019 staat namelijk: “… deze deur mag niet gebruikt worden als extra voordeur. Het is niet toegestaan om deze trap en deur te realiseren ten behoeve van een extra woning/appartement. Er is op dit perceel 1 bedrijfswoning toegestaan, het realiseren van een appartement op de bovenverdieping zal geheel moeten vallen in de bedrijfswoning en dan ook vanuit de bedrijfswoning toegankelijk moeten zijn.” Voor wat betreft de uitlatingen van de gemeente ambtenaar, geldt dat eiser deze uitlatingen niet heeft onderbouwd met stukken. Het dossier bevat ook overigens geen aanknopingspunten waaruit kan worden opgemaakt dat de gestelde toezeggingen zijn gedaan. Het beroep op het vertrouwensbeginsel slaagt daarom niet.Is handhaving onevenredig?
      24. Eiser heeft er op gewezen dat de inkomsten uit de verhuur van het bijgebouw en het appartement nodig zijn om op die plek te kunnen blijven wonen en het levensonderhoud te kunnen blijven bekostigen, nu eiser en zijn partner vanwege hun leeftijd en gezondheidssituatie niet meer fulltime kunnen werken. Naar de rechtbank begrijpt stelt eiser zich daarmee op standpunt dat het college van handhaving had moeten afzien, omdat dat in hun geval onevenredig uitpakt.  
      24. Deze beroepsgrond slaagt niet. Zoals hierboven onder punt 11 aangegeven is het college in het geval van een overtreding in principe verplicht om tot handhaving over te gaan. Een uitzondering daarop bestaat als de gevolgen van handhavend optreden onevenredig zijn in verhouding tot de met de handhaving te dienen doelen. In het bestreden besluit heeft het college de belangen van eiser meegewogen, die er in bestaan dat eiser het pand naar eigen inzicht kan (laten) gebruiken en in het voorkomen van kosten die het beëindigen van de overtredingen meebrengt. Tegenover dit financiële belang van eiser heeft het college het belang gesteld dat wordt gediend met de handhaving aan de regels uit het bestemmingsplan. Die regels hebben volgens het college als doel toe te zien op de een goede ruimtelijke ordening, de leefbaarheid in een wijk, een goede verdeling van het aanbod op de woningmarkt en een eerlijk speelveld tussen ondernemers. In dit geval heeft het college dit algemeen belang van handhaving zwaarder laten wegen dan het financiële belang van eiser om het appartement en het bijgebouw als zelfstandige woonruimte te verhuren. Verder heeft het college rekening gehouden met het belang van de huurders, door in het kader van de last onder dwangsom een ruime begunstigingstermijn te hanteren. Naar het oordeel van de rechtbank heeft het college gelet daarop de betrokken belangen zorgvuldig afgewogen en in dit geval doorslaggevend gewicht kunnen toekennen aan het algemeen belang van handhaving. Dat handhaving in dit geval onevenredig zou zijn is dan ook niet gebleken.Heeft eiser recht op schadevergoeding?
      24. Eiser voert aan dat de verbouwing van het kozijn en het realiseren van de trap destijds € 14.000,- heeft gekost. Als eiser destijds had geweten dat de trapopgang uitsluitend als nooduitgang zou kunnen worden gebruikt, had hij deze kostbare verbouwing niet gedaan, zo stelt hij. Als het beroep ongegrond is, verzoekt eiser daarom een schadeloosstelling voor dit bedrag ten laste van het college. 
      24. De rechtbank heeft onder punt 26 geoordeeld dat het beroep op het vertrouwensbeginsel niet slaagt. Er bestaat daarom ook geen aanleiding om een schadevergoeding toe te wijzen. De rechtbank wijst het verzoek daarom af.
    
    
    
  
  
    Conclusie en gevolgen 
    31. Het beroep is ongegrond. Dat betekent dat het college de lasten onder dwangsom terecht heeft opgelegd. Eiser krijgt daarom het griffierecht niet terug. Voor een proceskostenvergoeding bestaat geen aanleiding.
    
    
  
  
    Beslissing
    
    
      De rechtbank verklaart het beroep ongegrond en wijst het verzoek om schadevergoeding af.
    
    
    
    
    
    
      Deze uitspraak is gedaan door mr. M.W.A. Schimmel, rechter, in aanwezigheid van mr. R. van Manen, griffier.
    
    
    
      Uitgesproken in het openbaar op 25 juli 2025.
    
    
    
      De rechter is niet in de gelegenheid de uitspraak te ondertekenen. 
    
    
    
    
    
    
      
        
        
        
          
            
              griffier
            
            
              rechter
            
          
        
      
    
    
    
      Een afschrift van deze uitspraak is verzonden aan partijen op:
    
    
    
  
  
    Informatie over hoger beroep
    Een partij die het niet eens is met deze uitspraak, kan een hogerberoepschrift sturen naar de Afdeling bestuursrechtspraak van de Raad van State waarin wordt uitgelegd waarom deze partij het niet eens is met deze uitspraak. Het hogerberoepschrift moet worden ingediend binnen zes weken na de dag waarop deze uitspraak is verzonden. Kan de indiener de behandeling van het hoger beroep niet afwachten, omdat de zaak spoed heeft, dan kan de indiener de voorzieningenrechter van de Afdeling bestuursrechtspraak van de Raad van State vragen om een voorlopige voorziening (een tijdelijke maatregel) te treffen. 
    
    
    
  
  
    Dat volgt uit het overgangsrecht van artikel 4.23 van de Invoeringswet Omgevingswet.
  
  
     Zie bijvoorbeeld de uitspraak van de Afdeling van 18 mei 2011, ECLI:NL:RVS:2011:BQ4962.
  
  
     Zie bijvoorbeeld de uitspraak van de Afdeling van 10 augustus 2022, ECLI:NL:RVS:2022:2306.
  
  
     Dit volgt uit artikel 4 van het bestemmingsplan Muziekwijk. 
  
  
     Dit volgt uit artikel 1.14 van het Chw bestemmingsplan. 
  
  
     Dit volgt uit artikel 2.1, eerste lid, onder c, van de Wabo.