ECLI:NL:RVS:2025:2083, Raad van State, 07-05-2025, 202400089/1/A2
Raad van State — Uitspraak 
Datum: 2025-05-07 00:00:00.000000
Rechtsgebied: Bestuursrecht

Samenvatting: Bij besluit van 9 februari 2022 heeft het college van burgemeester en wethouders van Steenwijkerland aan [appellant] een tegemoetkoming in planschade van € 5.500,00 toegekend. [appellant] is sinds 19 augustus 2016 mede-eigenaar van de woning aan de [locatie] in De Bult. Bij brief van 29 juli 2021 heeft [appellant] het college van burgemeester en wethouders van Steenwijkerland verzocht om tegemoetkoming in planschade die hij, in de vorm van waardevermindering van de woning, heeft geleden door de inwerkingtreding op 21 april 2021 van het bij raadsbesluit van 19 januari 2021 vastgestelde bestemmingsplan De Bult - Onderduikersweg 2. Volgens [appellant] zijn met het nieuwe bestemmingsplan de bouw- en gebruiksmogelijkheden op het perceel aan de Onderduikersweg 2 in De Bult (hierna: het plangebied) verruimd, waardoor  de scouting zich daar kan vestigen.  In een advies van 10 november 2021 heeft de SAOZ geconstateerd dat vóór de inwerkingtreding van het nieuwe bestemmingsplan voor het plangebied de Beheersverordening Buitengebied Steenwijkerland 2014 gold.

202400089/1/A2.
    Datum uitspraak: 7 mei 2025
    AFDELING
    BESTUURSRECHTSPRAAK
    Uitspraak op het hoger beroep van:
    [appellant], wonend in De Bult, gemeente Steenwijkerland,
    appellant,
    tegen de uitspraak van de rechtbank Overijssel van 24 november 2023 in zaak nr. 22/1695 in het geding tussen:
    [appellant]
    en
    het college van burgemeester en wethouders van Steenwijkerland.
    Procesverloop
    Bij besluit van 9 februari 2022 heeft het college aan [appellant] een tegemoetkoming in planschade van € 5.500,00 toegekend.
    Bij besluit van 2 augustus 2022 heeft het college het door [appellant] daartegen gemaakte bezwaar ongegrond verklaard.
    Bij uitspraak van 24 november 2023 heeft de rechtbank het door [appellant] daartegen ingestelde beroep ongegrond verklaard.
    Tegen deze uitspraak heeft [appellant] hoger beroep ingesteld.
    Het college heeft een schriftelijke uiteenzetting gegeven.
    [appellant] heeft een nadere stukken ingediend.
    De Afdeling heeft de zaak op een zitting behandeld op 13 februari 2025, waar [appellant], bijgestaan door mr. R.V. Lie-A-Lien, en het college, vertegenwoordigd door mr. V. Platteeuw, vergezeld door mr. I.M.A.M. de Looij, deskundige, zijn verschenen.
    Overwegingen
    1.       [appellant] is sinds 19 augustus 2016 mede-eigenaar van de woning aan de [locatie] in De Bult (hierna: de woning).
    Aanvraag om tegemoetkoming in planschade
    2.       Bij brief van 29 juli 2021 heeft [appellant] het college verzocht om tegemoetkoming in planschade die hij, in de vorm van waardevermindering van de woning, heeft geleden door de inwerkingtreding op 21 april 2021 (hierna: de peildatum) van het bij raadsbesluit van 19 januari 2021 vastgestelde bestemmingsplan De Bult - Onderduikersweg 2 (hierna: het nieuwe bestemmingsplan). Volgens [appellant] zijn met het nieuwe bestemmingsplan de bouw- en gebruiksmogelijkheden op het perceel aan de Onderduikersweg 2 in De Bult (hierna: het plangebied) verruimd, waardoor  de scouting zich daar kan vestigen.
    Overgangsrecht inwerkingtreding Omgevingswet
    3.       Op 1 januari 2024 is de Wet ruimtelijke ordening (hierna: de Wro) ingetrokken en is de Omgevingswet in werking getreden. In artikel 4.19 van de Invoeringswet Omgevingswet heeft de wetgever regels van overgangsrecht gegeven voor een verzoek om vergoeding van schade die is geleden door de inwerkingtreding van een besluit als bedoeld in artikel 6.1, tweede lid, aanhef en onder a, b, e of f, van de Wro. In het derde lid is bepaald dat het oude recht van toepassing blijft op het verzoek om schadevergoeding tot het besluit op dat verzoek onherroepelijk wordt en, bij toewijzing van het verzoek, de toegewezen schadevergoeding volledig is betaald.
    De door [appellant] aangewezen oorzaak van de gestelde schade is een besluit als bedoeld in artikel 6.1, tweede lid, aanhef en onder a, van de Wro. Dat betekent dat in dit geval de Wro, zoals die gold vóór 1 januari 2024, van toepassing blijft.
    Advisering en besluitvorming
    4.       Het college heeft de Stichting Adviesbureau Onroerende Zaken (hierna: de SAOZ) ingeschakeld om te adviseren over de aanvraag om tegemoetkoming in planschade.
    5.       In een advies van 10 november 2021 heeft de SAOZ geconstateerd dat vóór de inwerkingtreding van het nieuwe bestemmingsplan voor het plangebied de Beheersverordening Buitengebied Steenwijkerland 2014 (hierna: de beheersverordening) gold. De planologische wijziging heeft het in essentie mogelijk gemaakt dat op voorheen agrarische gronden een onderkomen ten behoeve van de scouting met bijbehorende parkeervoorziening en aanverwante zaken wordt gerealiseerd. Hierdoor is [appellant] in een nadeliger planologische positie gekomen. De nadelen bestaan uit een beperkt verminderde situeringswaarde en een beperkte toename van geluid- en geurhinder. De planologische wijziging heeft niet geleid tot een verminderd uitzicht, omdat het plangebied is gelegen op een afstand van ten minste 75 meter tot de woning en wordt afgeschermd door een tussen de woning en het plangebied gelegen strook met een breedte van ongeveer 50 meter, die de bestemming ‘Bos’ heeft (hierna: de strook). Uitgaande van de maximale invulling van de strook als bos, bijvoorbeeld voor de houtproductie, is van relevant uitzicht op het plangebied geen sprake. Omdat er geen rechtstreekse zichtrelatie is, heeft de planologische mutatie ook niet geleid tot verminderde privacy. Hierbij is van belang dat de woning op ruime afstand is gelegen van de openbare weg, zodat verkeer van en naar de scouting geen relevante invloed op de privacy heeft. De planologische verandering heeft ertoe geleid dat de waarde van de woning op de peildatum is gedaald van € 600.000,00 naar € 582.500,00. Een drempel van 2 procent wegens het normale maatschappelijke risico doet recht aan de omstandigheden van dit geval. De SAOZ heeft het college geadviseerd om [appellant] een tegemoetkoming in planschade van € 5.500,00 toe te kennen.
    6.       Het college heeft het advies van de SAOZ aan het besluit van 9 februari 2022 tegen grondslag gelegd en dat besluit in bezwaar gehandhaafd.
    Uitspraak van de rechtbank
    7.       De rechtbank is tot het oordeel gekomen dat het college in wat [appellant] heeft aangevoerd geen aanknopingspunten heeft hoeven zien om aan de juistheid of volledigheid van het advies van de SAOZ te twijfelen. Volgens de rechtbank maakt dit dat het college het besluit op dat advies heeft mogen baseren.
    Oordeel van de Afdeling over het hoger beroep
    8.       In hoger beroep is alleen de juistheid van de planologische vergelijking in geschil. De Afdeling zal hierna eerst het relevante toetsingskader vermelden en daarna ingaan op de gronden die [appellant] over de planologische vergelijking heeft aangevoerd.
    Toetsingskader
    9.       Voor de beoordeling van een aanvraag om een tegemoetkoming in planschade wordt onderzocht of de aanvrager als gevolg van de desbetreffende wijziging van het planologische regime in een nadeliger positie is komen te verkeren en ten gevolge daarvan schade lijdt of zal lijden. Hiertoe wordt een vergelijking gemaakt tussen de wijziging, waarvan gesteld is dat deze planschade heeft veroorzaakt, en het oude planologische regime. Daarbij gaat het niet om de feitelijke situatie, maar om wat op grond van het oude en nieuwe planologische regime is toegestaan, ongeacht of de desbetreffende mogelijkheden volledig zijn benut. Indien en voor zover het realiseren van de planologische mogelijkheden met aan zekerheid grenzende waarschijnlijkheid is uitgesloten, kan aanleiding bestaan om van dit uitgangspunt af te wijken.
    10.     Indien in een advies van een door een bestuursorgaan benoemde onafhankelijke en onpartijdige deskundige op objectieve wijze verslag is gedaan van het door deze deskundige verrichte onderzoek en daarin op inzichtelijke wijze is aangegeven welke feiten en omstandigheden aan de conclusies ervan ten grondslag zijn gelegd en deze conclusies niet onbegrijpelijk zijn, mag dat bestuursorgaan bij het nemen van een besluit op een aanvraag om tegemoetkoming in planschade van dat advies uitgaan, tenzij concrete aanknopingspunten voor twijfel aan de juistheid of volledigheid ervan naar voren zijn gebracht. Zie de overzichtsuitspraak van de Afdeling van 28 september 2016 onder 8.3, ECLI:NL:RVS:2016:2582.
    Bufferzone
    11.     [appellant] betoogt dat de rechtbank ten onrechte heeft geoordeeld dat van de beplanting op de strook bufferwerking uitgaat, waardoor er geen relevante zichtrelatie is tussen de woning en het plangebied. De rechtbank heeft enerzijds waarde toegekend aan het voorschrift dat bestaande bosschages, houtwallen en singles niet verwijderd mogen worden, terwijl zij anderzijds heeft verwezen naar het advies van de SAOZ, waarin staat dat het bos op de strook kan worden gebruikt voor houtproductie. [appellant] wijst op een overgelegde foto van een bord van Staatsbosbeheer. Op dat bord staat dat het bos regelmatig wordt gedund en verjongd, zodat een bos met verschillende leeftijden ontstaat, waar toekomstige generaties weer kwaliteitshout uit kunnen oogsten. Volgens [appellant] is dit bord recent bij de strook geplaatst. De bomen zullen dus worden verwijderd. Verder heeft de rechtbank de uitspraak van de Afdeling van 18 mei 2022, ECLI:NL:RVS:2022:1425, onjuist uitgelegd. Uit die uitspraak volgt dat van beplanting slechts bufferwerking uitgaat als vaststaat dat die beplanting groenblijvend is. Tot slot heeft de SAOZ haar standpunt over de zichtrelatie gebaseerd op een eenmalig bezoek in het najaar, waardoor zij geen representatief beeld had van de situatie gedurende het gehele jaar, aldus [appellant].
    11.1.  De Afdeling volgt het oordeel van de rechtbank dat het college zich terecht op het standpunt heeft gesteld dat van de strook bufferwerking uitgaat. Vaststaat dat de strook is bestemd als ‘Bos’ en dat de met die bestemming aangewezen gronden ingevolge artikel 13.1.1 van de beheersverordening onder andere zijn bestemd voor instandhouding en ontwikkeling van aanwezige natuurlijke, landschappelijke, cultuurhistorische en archeologische waarden, voor behoud en ontwikkeling van ecologische waarden en voor bosexploitatie. Het regelmatig dunnen en verjongen van het bos valt onder de normale onderhoudswerkzaamheden in de zin van artikel 13.5.2, aanhef en onder a, van de beheersverordening, waarmee Staatsbosbeheer invulling geeft aan zijn wettelijke taak om de aan hem toevertrouwde terreinen te beheren en duurzaam tot maatschappelijk nut te brengen. Hoewel uit de voorschriften van de beheersverordening niet valt af te leiden dat, zoals in het advies van de SAOZ is vermeld, de strook voor houtproductie kan worden gebruikt, brengt dat niet met zich dat de conclusie van de SAOZ over het zicht op het plangebied niet juist is. De SAOZ is er, gelet op het voorgaande, immers terecht van uitgegaan dat van de strook  bufferwerking uitgaat.
    11.2.  De Afdeling onderschrijft het oordeel van de rechtbank dat aan de uitspraak van 18 mei 2022 niet de betekenis toekomt die [appellant] daaraan geeft. Uit die uitspraak volgt dat groenblijvende beplanting op het perceel van degene die om een tegemoetkoming in planschade heeft verzocht mag worden meegewogen als schadebeperkende factor. De Afdeling volgt [appellant] niet in zijn betoog dat dit betekent dat het niet uitmaakt op wiens grond de beplanting zich bevindt en dat een gebied met niet-groenblijvende beplanting geen bufferzone kan zijn. Dat is niet wat in de uitspraak van 18 mei 2022 staat.
    11.3.  De Afdeling oordeelt tot slot dat [appellant] onvoldoende heeft onderbouwd waarom de SAOZ de locatie vaker had moeten bezoeken alvorens zij tot een juiste planologische vergelijking had kunnen komen.
    11.4.  Het betoog slaagt niet.
    Gebruik van de strook
    12.     [appellant] betoogt verder dat de rechtbank ten onrechte heeft geoordeeld dat de SAOZ niet was gehouden om in de planologische vergelijking rekening te houden met de gebruiksmogelijkheden van de strook met de bestemming ‘Bos’ en dat, gelet op de in artikel 1.120 van de beheersverordening gegeven definitie van aldaar toegestaan recreatief medegebruik, activiteiten van de scoutingclub op de strook niet zijn toegestaan. Bij de planologische vergelijking moet niet alleen rekening worden gehouden met de planologische mogelijkheden op de gronden waarvan het planologische regime is gewijzigd, maar ook met de planologische mogelijkheden van de gronden, gelegen tussen de gronden waarop de planologische mutatie betrekking heeft en de onroerende zaak, ten aanzien waarvan wordt gesteld dat planschade is geleden. In dit geval is het aannemelijk dat de scouting gebruik zal maken van de strook. Hierdoor ontstaat alsnog een zichtrelatie. Verder vallen scoutingactiviteiten onder recreatief medegebruik in de zin van artikel 1.120 van de beheersverordening, zodat die activiteiten op de strook zijn toegestaan, aldus [appellant].
    12.1.  In artikel 1.120 van de beheersverordening is bepaald dat onder recreatief medegebruik wordt verstaan: het medegebruik van gronden voor recreatieve activiteiten, zoals wandelen, fietsen, ruitersport, varen met kano en gemotoriseerde (fluister)boot, surfen, zeilen en sportvisserijen, alsmede route-ondersteunende voorzieningen, zoals picknick-, uitzicht-, rust- en informatieplaatsen, voor zover de overige functies van de gronden dit toelaten. Naar het oordeel van de Afdeling heeft de rechtbank ten onrechte overwogen dat scoutingactiviteiten niet onder het bereik van deze definitie vallen. Weliswaar mag de scoutingvereniging het verenigingsleven niet uitbreiden naar de strook, en de strook dus niet betrekken bij haar eigen terrein, maar de Afdeling ziet niet in waarom sport- en spelactiviteiten, zoals van bijvoorbeeld de scouting, niet kwalificeren als recreatief medegebruik. Dit betekent dat de scoutingvereniging, net als anderen, voor sport- en spelactiviteiten gebruik mag maken van de strook.
    12.2.  De Afdeling volgt de rechtbank evenmin in het oordeel dat de SAOZ bij de planvergelijking terecht geen rekening heeft gehouden met de gebruiksmogelijkheden van de strook. De SAOZ had een reële prognose moeten maken van het gebruik van de strook onder het oude en nieuwe planologische regime. De SAOZ had daarbij moeten onderzoeken wat de redelijkerwijs te verwachten gevolgen voor [appellant] zijn in het kader van de geluidhinder en privacy. Dit onderzoek had moeten uitwijzen of de geluidbelasting en de eventuele inbreuk op de privacy als gevolg van eventuele sport- en spelactiviteiten van de scoutingvereniging op de strook van dien aard zijn, dat het nieuwe planologische regime een nadeliger positie van [appellant], met daaruit voortvloeiende schade in de vorm van waardevermindering van de woning, tot gevolg heeft gehad.
    Het betoog slaagt.
    Geluidhinder
    13.     [appellant] betoogt verder dat de rechtbank ten onrechte heeft geoordeeld dat de SAOZ is uitgegaan van een reële prognose van het gebruik van het plangebied met de daaruit redelijkerwijs te verwachten geluidhinder door het bestaande gebruik door de scoutingclub als uitgangspunt te nemen. De bestaande bedrijfssituatie is enkel geschikt als reële prognose als de scoutingvereniging representatief is voor andere scoutingverenigingen. Het is volgens [appellant] duidelijk dat een gebruik van de accommodatie op vrijdagavond en zaterdag overdag, voor onderhoud en voor zomerkamp geen reële prognose is, omdat scoutingverenigingen ook op andere dagdelen activiteiten ondernemen.
    13.1.  De Afdeling ziet geen grond voor het oordeel dat de SAOZ bij de beoordeling van de schadefactor geluid het bestaande gebruik door de scoutingvereniging niet als uitgangspunt had mogen nemen. Zoals de Afdeling eerder heeft overwogen in de overzichtsuitspraak onder 2.4, moet in het geval de gestelde schade te herleiden is tot een gestelde toename van de geluidbelasting onder het nieuwe planologische regime, bij de planvergelijking in het kader van het onderzoek naar wat op grond van het nieuwe planologische regime op de peildatum maximaal kan worden gerealiseerd, een reële prognose worden gemaakt van het gebruik van de bewuste gronden met de daaruit voortvloeiende redelijkerwijs te verwachten geluidbelasting.
    Het betoog slaagt in zoverre niet.
    13.2.  Anders dan [appellant] betoogt, heeft de SAOZ er in het advies niet van uit hoeven gaan dat de scoutingactiviteiten de hele week door plaatsvinden. Het betoog biedt geen aanleiding om te twijfelen aan de reële prognose van de SAOZ. Aan het besluit van het college ligt de veronderstelling ten grondslag dat de scouting op vrijdagavond, zaterdag gedurende de dag, periodiek voor cultuurtechnisch onderhoud en tijdens het jaarlijkse zomerkamp gebruik maakt van de accommodatie. Deze veronderstelling is in overeenstemming met, afgaande op de algemene ervaring, hoe een scoutingvereniging het scoutingprogramma inricht. [appellant] heeft niets aangevoerd waaruit de Afdeling zou kunnen afleiden dat de scouting op deze locatie van de algemene ervaring zal afwijken.
    Het betoog slaagt in zoverre evenmin.
    Verkeersbewegingen
    14.     De gronden die [appellant] in hoger beroep heeft aangevoerd over de verkeersbewegingen zijn een herhaling van wat hij daarover in beroep heeft aangevoerd. De rechtbank is gemotiveerd op die gronden ingegaan. [appellant] heeft geen redenen aangevoerd waarom de gemotiveerde beoordeling van die gronden in de aangevallen uitspraak onjuist of onvolledig zou zijn. De Afdeling kan zich vinden in het oordeel van de rechtbank en in de onder rechtsoverwegingen 12 e.v. opgenomen overwegingen, waarop dat oordeel is gebaseerd.
    Conclusie
    15.     Het hoger beroep is gegrond. De aangevallen uitspraak wordt vernietigd. Doende wat de rechtbank zou behoren te doen, zal de Afdeling het beroep tegen het besluit van 2 augustus 2022 gegrond verklaren en dat besluit vernietigen wegens strijd met artikel 7:12, eerste lid, van de Algemene wet bestuursrecht (hierna: de Awb). Dat betekent dat het college, met inachtneming van de overwegingen van deze uitspraak, opnieuw op het door [appellant] gemaakte bezwaar moet beslissen. De Afdeling zal daartoe een termijn stellen.
    16.     Met het oog op een efficiënte afdoening van het geschil ziet de Afdeling aanleiding om met toepassing van artikel 8:113, tweede lid, van de Awb te bepalen dat tegen het nieuwe besluit op bezwaar slechts bij haar beroep kan worden ingesteld.
    17.     Het college moet de proceskosten vergoeden.
    Beslissing
    De Afdeling bestuursrechtspraak van de Raad van State:
    I.        verklaart het hoger beroep gegrond;
    II.       vernietigt de uitspraak van de rechtbank Overijssel van 24 november 2023 in zaak nr. 22/1695;
    III.      verklaart het bij de rechtbank ingestelde beroep gegrond;
    IV.     vernietigt het besluit van het college van burgemeester en wethouders van Steenwijkerland van 2 augustus 2022;
    V.      draagt het college van burgemeester en wethouders van Steenwijkerland op om binnen dertien weken na verzending van deze uitspraak met inachtneming van wat hierin is overwogen een nieuw besluit op bezwaar te nemen en dit besluit op de wettelijk voorgeschreven wijze bekend te maken;
    VI.     bepaalt dat tegen dat besluit slechts bij de Afdeling beroep kan worden ingesteld;
    VII.     veroordeelt het college van burgemeester en wethouders van Steenwijkerland tot vergoeding van bij [appellant] in beroep en hoger beroep opgekomen proceskosten tot een bedrag van € 3.628,00, geheel toe te rekenen aan door een derde beroepsmatig verleende rechtsbijstand;
    VIII.    gelast dat het college van burgemeester en wethouders van Steenwijkerland aan [appellant] het door hem voor de behandeling van het beroep en hoger beroep betaalde griffierecht ten bedrage van € 463,00 vergoedt.
    Aldus vastgesteld door mr. J.M. Willems, voorzitter, en mr. C.M. Wissels en mr. J. Th. Drop, leden, in tegenwoordigheid van mr. R.J.R. Hazen, griffier.
    w.g. Willems
    voorzitter
    w.g. Hazen
    griffier
    Uitgesproken in het openbaar op 7 mei 2025
    452-1033