ECLI:NL:RVS:2025:1430, Raad van State, 02-04-2025, 202303343/1/A3
Raad van State — Uitspraak 
Datum: 2025-04-02 00:00:00.000000
Rechtsgebied: Bestuursrecht

Samenvatting: Bij twee besluiten van 7 januari 2021 heeft het college van burgemeester en wethouders van Amsterdam aanvragen van Join our Cruise voor een exploitatievergunning buiten behandeling gesteld. Join our Cruise heeft het college op 30 september 2020 verzocht exploitatievergunningen te verlenen om passagiers te mogen vervoeren op de grachten van Amsterdam met de vaartuigen Join us 7 en Join us 8. Het college heeft Join our Cruise op 10 december 2020 bericht dat de aanvragen voor die vaartuigen niet volledig waren, omdat tekeningen op een schaal van 1:100 van het vaartuig en de belettering en eventuele logo’s en patronen ontbraken. Join our Cruise heeft vervolgens tekeningen aangeleverd. Het college heeft daarop bij de besluiten van 7 januari 2021 de aanvragen buiten behandeling gesteld, omdat geen tekening van de belettering en eventuele logo’s en patronen op de vaartuigen was aangeleverd. De tegen deze besluiten gemaakte bezwaren heeft het college bij besluit van 1 juni 2021 ongegrond verklaard. De rechtbank heeft het tegen daartegen ingestelde beroep bij uitspraak van 29 maart 2023 ongegrond verklaard.

202303343/1/A3.
    Datum uitspraak: 2 april 2025
    AFDELING
    BESTUURSRECHTSPRAAK
    Uitspraak op het hoger beroep van:
    Join our Cruise B.V., gevestigd in Zwolle,
    appellante,
    tegen de uitspraak van de rechtbank Amsterdam van 29 maart 2023 in zaak nr. 21/3631 in het geding tussen:
    Join our Cruise
    en
    het college van burgemeester en wethouders van Amsterdam.
    Procesverloop
    Bij twee besluiten van 7 januari 2021 heeft het college aanvragen van Join our Cruise voor een exploitatievergunning buiten behandeling gesteld.
    Bij besluit van 1 juni 2021 heeft het college het door Join our Cruise daartegen gemaakte bezwaar ongegrond verklaard.
    Bij uitspraak van 29 maart 2023 heeft de rechtbank het door Join our Cruise daartegen ingestelde beroep ongegrond verklaard.
    Tegen deze uitspraak heeft Join our Cruise hoger beroep ingesteld.
    Het college heeft een schriftelijke uiteenzetting gegeven.
    De Afdeling heeft de zaak ter zitting behandeld op 22 januari 2025, waar Join our Cruise, vertegenwoordigd door [gemachtigde], bijgestaan door mr. P.A. Willemsen, advocaat in Gorinchem, en het college, vertegenwoordigd door mr. B.S. Jaasma en mr. M.H.A. Bakkum, advocaten in Den Haag, zijn verschenen.
    Overwegingen
    Inleiding
    1.       Join our Cruise heeft het college op 30 september 2020 verzocht exploitatievergunningen te verlenen om passagiers te mogen vervoeren op de grachten van Amsterdam met de vaartuigen Join us 7 en Join us 8. Het college heeft Join our Cruise op 10 december 2020 bericht dat de aanvragen voor die vaartuigen niet volledig waren, omdat tekeningen op een schaal van 1:100 van het vaartuig en de belettering en eventuele logo’s en patronen ontbraken. Join our Cruise heeft vervolgens tekeningen aangeleverd. Het college heeft daarop bij de besluiten van 7 januari 2021 de aanvragen buiten behandeling gesteld, omdat geen tekening van de belettering en eventuele logo’s en patronen op de vaartuigen was aangeleverd. De tegen deze besluiten gemaakte bezwaren heeft het college bij besluit van 1 juni 2021 ongegrond verklaard. De rechtbank heeft het tegen daartegen ingestelde beroep bij uitspraak van 29 maart 2023 ongegrond verklaard.
    Wettelijk kader
    2.       Het wettelijk kader in deze zaak is opgenomen in de bijlage en maakt deel uit van deze uitspraak.
    Hoger beroep
    3.       Join our Cruise betoogt dat de rechtbank ten onrechte heeft geoordeeld dat het college de aanvragen buiten behandeling mocht stellen. De aanvragen waren volgens haar compleet. Voor zover dat niet het geval zou zijn, had haar meer mogelijkheid tot herstel moeten worden geboden. Ook is de besluitvorming volgens Join our Cruise onevenredig.
    Beoordeling
    4.       Het is in Amsterdam verboden om zonder vergunning met een vaartuig personen te vervoeren of te laten vervoeren. Dat staat in artikel 2.4.1 van de Verordening op het binnenwater (hierna: Vob). Omdat het college het aantal vergunningen dat het wilde uitgeven heeft gemaximeerd op een totaal van 550, heeft het bepaald dat de aanvragen voor de eerste verdelingsronde voor vergunningen die vanaf 1 maart 2024 geldig zouden zijn, ontvangen moeten zijn in de periode tussen 1 september 2020 om 8:00 uur en 30 september 2020 om 16:00 uur. In die verdelingsronde zouden in totaal 155 exploitatievergunningen worden uitgegeven. Voor de overige exploitatievergunningen zou het college op een ander moment een verdelingsronde organiseren.
    4.1.    Niet in geschil is dat Join our Cruise bij de aanvragen om exploitatievergunningen geen tekeningen van de belettering en eventuele logo’s en patronen op een schaal van 1:100 als voorgeschreven in artikel 3.1.3, eerste lid, aanhef en onder c. van de Regeling op het binnenwater (hierna: Rob) heeft overgelegd. In deze procedure gaat het er om of de rechtbank terecht heeft geoordeeld dat het college vanwege het niet overlegd zijn van bedoelde tekeningen de aanvragen om die reden terecht niet in behandeling heeft genomen.
    - Verstrekte gegevens en bescheiden voldoende?
    5.       Join our Cruise betoogt dat het college de aanvragen in behandeling had moeten nemen. Het gaat om twee historische vaartuigen en daarom zullen er geen belettering, logo’s of patronen worden aangebracht. Daarnaast blijkt uit de ‘Beantwoording van vragen die zijn gesteld in het kader van de vragenronde over het proces van uitgifte exploitatievergunningen passagiersvaart in september 2020’ dat het niet overleggen van tekeningen van de belettering geen bindende voorwaarde is en dat daarom niet meteen tot buitenbehandelingstelling wordt overgegaan. In plaats daarvan zou het college voorschriften aan de vergunning verbinden. Het is daarom geen noodzakelijke informatie voor het beoordelen van de vergunning, als bedoeld in de artikelen 4:2, tweede lid, en 4:5, eerste lid, aanhef en onder c, van de Algemene wet bestuursrecht (hierna: Awb). Het is bovendien willekeurig dat het college wel vraagt naar de belettering op het vaartuig, maar niet naar andere eisen die gelden op grond van het Binnenvaartpolitiereglement, aldus Join our Cruise.
    5.1.    Artikel 4:5, eerste lid, van de Awb bepaalt dat een bestuursorgaan kan besluiten een aanvraag niet te behandelen als onder andere de verstrekte gegevens en bescheiden onvoldoende zijn voor de beoordeling van de aanvraag, mits de aanvrager de gelegenheid heeft gehad om de aanvraag binnen een door het bestuursorgaan gestelde termijn aan te vullen. Verder staat in artikel 3.1.3, eerste lid, aanhef en onder c, van de Rob dat de aanvraag voor een exploitatievergunning voor de passagiersvaart in ieder geval vergezeld gaat van onder andere een tekening van de belettering en eventuele logo’s of patronen op een schaal van 1:100.
    5.2.    Met betrekking tot artikel 3.1.3, eerste lid, aanhef en onder c, van de Rob heeft het college toegelicht dat deze gegevens nodig zijn om te beoordelen of de belettering en logo’s of patronen voldoen aan de welstandseisen die worden gesteld op grond van de artikelen 2.4.2 en 2.4.3 van de Vob en artikel 3.1.8, tweede lid, aanhef en onder c, van de Rob. Daarbij heeft het toegelicht dat de uitgangspunten voor het welstandsbeleid zijn zorgvuldigheid, proportionaliteit, terughoudendheid en bescheidenheid.
    5.3.    Omdat niet in geschil is dat bij de aanvragen geen tekeningen van de belettering en eventuele logo’s en patronen op een schaal van 1:100 zijn overgelegd, is de Afdeling van oordeel dat het college de aanvragen in beginsel buiten behandeling mocht stellen. Daarvoor is van belang dat het college heeft toegelicht dat, ter voorbereiding op de aanvraagperiode, de Handleiding uitgifte exploitatievergunningen passagiersvaart september 2020 is gepubliceerd. In die handleiding is een uitgebreide toelichting gegeven waaraan de aanvraag voor een exploitatievergunning moet voldoen. Zo staat in hoofdstuk 5 van die handleiding dat voldoende gedetailleerde tekeningen moeten worden ingediend. Ook heeft het college toegelicht dat het uitgebreid antwoord heeft gegeven op vragen van reders over het proces van uitgifte van de exploitatievergunningen. Die antwoorden heeft het opgenomen in het document Beantwoording van vragen die zijn gesteld in het kader van de vragenronde over het proces van uitgifte exploitatievergunningen passagiersvaart in september 2020. Join our Cruise merkt daarover terecht op dat op pagina 7 van dit document staat beschreven dat een deel van de welstandscriteria niet bindend zijn. Maar dat staat los van de vraag of de aanvragen voldoen aan de eisen die zijn gesteld in artikel 3.1.3 van de Rob. Het college heeft onder andere de tekeningen nodig om de aanvraag inhoudelijk te kunnen beoordelen. Als een aanvraag inhoudelijk niet voldoet aan één van de welstandscriteria, kunnen voorschriften worden verbonden aan de vergunning. Deze stap kan dus alleen genomen worden als het college alle benodigde documenten in zijn bezit heeft, waaronder een tekening van de belettering en eventuele logo’s of patronen. Het was aldus voorafgaand aan het moment dat de aanvraag voor een exploitatievergunning kon worden ingediend duidelijk wat de eisen zouden zijn om een aanvraag in behandeling te kunnen nemen. Over welke gegevens het college nodig zou hebben om de aanvraag in behandeling te kunnen nemen, kon dan ook geen onduidelijkheid bestaan. Bovendien heeft de Afdeling in de uitspraak van vandaag, ECLI:NL:RVS:2025:1234, geoordeeld dat de tekeningen nodig zijn om te kunnen beoordelen of het vaartuig voldoet aan de redelijke eisen van welstand en dat dit niet in strijd is met het Binnenvaartpolitiereglement. Dat geen belettering, logo’s of patronen op de vaartuigen worden aangebracht, laat onverlet dat de Vob en de Rob niet voorzien in een regeling die het toelaat om een exploitatievergunning voor de passagiersvaart uit te geven zonder belettering op het vaartuig. De aanvragen moeten dus zijn voorzien van een tekening waarop de belettering en eventuele logo’s en patronen zijn te zien.
    5.4.    Het betoog slaagt niet
    - Aanleveren ontbrekende gegevens
    6.       Join our Cruise betoogt verder dat de aanvraagmodule onduidelijk was, omdat daarin niet duidelijk werd weergegeven welke gegevens benodigd waren om de aanvragen aan te vullen. Daarnaast heeft een andere partij, namelijk Damstadboot, wel de mogelijkheid gehad om de aanvraag verdergaand aan te vullen dan dat zij heeft gehad. Dit heeft uiteindelijk ook geleid tot verlening van een vergunning aan die partij. Bovendien heeft het college ten aanzien van benodigde gegevens op grond van de Wet Bibob wel besloten om de aanvragen niet buiten behandeling te stellen. Dat had in haar geval ook moeten gebeuren, aldus Join our Cruise.
    6.1.    Het college heeft in artikel 3.1.7, tweede lid, van de hierna: Rob bepaald dat als een aanvraag onvolledig is, de aanvrager eenmaal in de gelegenheid wordt gesteld om binnen veertien dagen de aanvraag te wijzigen of aan te vullen.
    6.2.    Naar het oordeel van de Afdeling heeft het college Join our Cruise voldoende tijd gegeven om de ontbrekende gegevens aan te vullen. Daarvoor is van belang dat het college geruime tijd voorafgaand aan het openstellen van de verdelingsronde voor exploitatievergunningen die in 2024 verleend zouden worden, heeft gecommuniceerd met de reders, wat de vereisten zouden zijn waaraan een aanvraag moet voldoen, een vragenronde heeft gehouden en bovendien een oefenronde heeft georganiseerd. Aanvragers van exploitatievergunningen voor de passagiersvaart konden dan ook goed voorbereid een aanvraag doen en redelijkerwijs op de hoogte zijn van de eisen waaraan een dergelijke aanvraag zou moeten voldoen. Ook Join our Cruise had vooraf kunnen weten dat tekeningen op een schaal van 1:100 benodigd waren. Alleen in hoogst uitzonderlijke gevallen zou veertien dagen mogelijk te kort kunnen zijn, maar daarvan is in dit geval niet gebleken.
    6.3.    Verder is de Afdeling van oordeel dat het voor Join our Cruise duidelijk had moeten zijn wat van haar gevraagd werd. In de digitale aanvraagmodule staat duidelijk beschreven dat het college op 10 december 2020 heeft medegedeeld dat bij de aanvragen tekeningen op een schaal van 1:100 ontbreken. Bovendien heeft Join our Cruise aangegeven bij voorkeur schriftelijke stukken te ontvangen. Het college heeft dan ook op 10 december 2020 een brief gestuurd, waarin duidelijk staat vermeld dat tekeningen op een schaal van 1:100 moeten worden aangeleverd van het bovenaanzicht, het vooraanzicht, het achteraanzicht, het zijaanzicht stuur- en bakboord en de belettering en eventuele logo’s. Ook hierover kon naar het oordeel van de Afdeling geen onduidelijkheid bestaan. Dat, zoals Join our Cruise ter zitting heeft verklaard, zij de de brief niet goed heeft gelezen, komt voor haar eigen risico.
    6.4.    Daarnaast stelt Join our Cruise terecht dat in het geval van Damstadboot het college anders heeft gehandeld. Ook stelt zij terecht dat ten aanzien van het ontbreken van de documenten die benodigd waren op grond van de Wet Bibob dit niet geleid heeft tot het buitenbehandelingstellen van de aanvragen. Maar dat leidt niet tot vernietiging van de aangevallen uitspraak om de volgende redenen.
    6.4.1. Voor wat betreft het handelen van het college bij de aanvragen van Damstadboot, staat vast dat het college anders heeft gehandeld dan bij de aanvraag van Join our Cruise. Het college heeft erkend dat het twee aanvragen van Damstadboot in behandeling heeft genomen, terwijl dit formeel niet had gemoeten. De aanvragen zijn dan ook abusievelijk in behandeling genomen. Maar een beroep op het gelijkheidsbeginsel strekt niet zo ver dat het college gemaakte fouten moet herhalen. Vergelijk daarvoor de uitspraak van de Afdeling van 31 januari 2018, ECLI:NL:RVS:2018:320. Het college heeft dan ook niet daarom de aanvraag in behandeling moeten nemen.
    6.4.2. Over de documenten die benodigd waren op grond van de Wet Bibob, heeft het college toegelicht dat het constateerde dat veel aanvragers, ook na een verzoek tot aanvulling, er niet in waren geslaagd om alle benodigde documenten ten behoeve van een beoordeling op grond van de Wet Bibob tijdig aan te leveren. Dat was niet het geval bij het aanleveren van tekeningen. Bij de toepassing van de Wet Bibob gaat het veelal om gecompliceerde financiële documenten, waarmee reders geen ervaring hadden. Het was namelijk voor het eerst dat in het kader van de beoordeling van aanvragen om een exploitatievergunningen voor de passagiersvaart een Bibob-toets werd uitgevoerd. Het was pas op 1 juli 2020 duidelijk welke Bibob-gegevens nodig waren, terwijl dat voor alle andere aanvraageisen al veel eerder duidelijk was. In alle gevallen waarin dus niet de juiste documenten ten behoeve van de Bibob-toets waren aangeleverd, is het college niet overgegaan tot buitenbehandelingstelling van de aanvragen. Daarmee zijn alle reders gelijk behandeld. Dat geldt ook in het geval van het ontbreken van tekeningen. Als die ontbraken, zijn de aanvragen, ook nadat een hersteltermijn is geboden, buiten behandeling gesteld. De rechtbank heeft deze uitleg van het college terecht voldoende geacht.
    6.5.    De Afdeling is dan ook van oordeel dat het college voldoende gelegenheid heeft geboden tot het aanvullen van de aanvragen.
    6.6.    Het betoog slaagt niet.
    - Evenwichtigheid
    7.       Tot slot betoogt Join our Cruise dat het besluit van het college blijkt geeft van een onevenwichtige belangenafweging. Zij had de mogelijkheid moeten hebben om de aanvulling te voorzien van een uitleg, waardoor eventuele onduidelijkheden aan de zijde van het college hadden kunnen worden weggenomen. De gevolgen van het handelen zijn voor haar groot, aldus Join our Cruise.
    7.1.    De Afdeling is van oordeel dat Join our Cruise alleen heeft gesteld, maar niet aannemelijk heeft gemaakt dat de gevolgen van de besluitvorming onevenwichtig zijn. Alleen al daarom slaagt het betoog van Join our Cruise niet.
    Conclusie
    8.       Het voorgaande houdt in dat de rechtbank het beroep van Join our Cruise terecht ongegrond heeft geacht. Het hoger beroep is ongegrond.
    9.       Het college hoeft geen proceskosten te vergoeden.
    Beslissing
    De Afdeling bestuursrechtspraak van de Raad van State:
    bevestigt de aangevallen uitspraak.
    Aldus vastgesteld door mr. J. Hoekstra, voorzitter, en mr. C.C.W. Lange en mr. M. Soffers, leden, in tegenwoordigheid van mr. S.R. Renkema, griffier.
    w.g. Hoekstra
    voorzitter
    w.g. Renkema
    griffier
    Uitgesproken in het openbaar op 2 april 2025
    1071
     
    BIJLAGE
     
    Algemene wet bestuursrecht
    Artikel 4:2
    1. De aanvraag wordt ondertekend en bevat ten minste:
    a. de naam en het adres van de aanvrager;
    b. de dagtekening;
    c. een aanduiding van de beschikking die wordt gevraagd.
    2. De aanvrager verschaft voorts de gegevens en bescheiden die voor de beslissing op de aanvraag nodig zijn en waarover hij redelijkerwijs de beschikking kan krijgen.
    Artikel 4:5
    1. Het bestuursorgaan kan besluiten de aanvraag niet te behandelen, indien:
    a. de aanvrager niet heeft voldaan aan enig wettelijk voorschrift voor het in behandeling nemen van de aanvraag, of
    […]
    c.de verstrekte gegevens en bescheiden onvoldoende zijn voor de beoordeling van de aanvraag of voor de voorbereiding van de beschikking,
    mits de aanvrager de gelegenheid heeft gehad de aanvraag binnen een door het bestuursorgaan gestelde termijn aan te vullen.
    […]
    Verordening op het binnenwater 2010
    Artikel 2.4.1 Vergunningplicht voor vervoer van personen
    1. Het is verboden zonder vergunning anders dan om niet:
    a. met een vaartuig of object personen te vervoeren of te laten vervoeren;
    b. een vaartuig of object ter beschikking te stellen voor het varen met een of meerdere personen.
    2. Het is verboden zonder vergunning een vaartuig of object anders dan om niet aan te bieden voor het varen met een of meerdere personen of om anders dan om niet personen te vervoeren of te laten vervoeren, of die activiteiten te bevorderen.
    […]
    Artikel 2.4.2 Gronden voor toetsing of afwijzing
    1. Een vergunning wordt in ieder geval geweigerd indien verlening daarvan in strijd is met redelijke eisen van welstand.
    2. Het college stelt nadere regels over de wijze waarop een aanvraag wordt beoordeeld.
    Regeling op het binnenwater 2020
    Artikel 3.1.3 Eisen aan een aanvraag
    1. Een aanvraag als bedoeld in artikel 3.1.2, eerste lid, gaat in ieder geval vergezeld van:
    […]
    c. voor een vaartuig met een lengte over alles van meer dan 14 meter: een voldoende gedetailleerde tekening op een schaal van ten minste 1:100 van het boven-, voor- en achteraanzicht en de zijaanzichten, voorzien van belettering en eventuele logo’s of patronen, een aanduiding van de gebruikte of te gebruiken materialen en kleuren met de daarbij behorende RAL-codering of een aanduiding van de kleuren die binnen de RAL-codering het meest lijken op de gebruikte of te gebruiken kleuren indien het een historisch vaartuig betreft waarbij kleuren zijn gebruikt die niet overeenkomen met de RAL-codering;
    […]
    Artikel 3.1.7 Wijzigen of aanvullen van een aanvraag
    […]
    2. Indien sprake is van een geval als bedoeld in artikel 4:5 van de Algemene wet bestuursrecht stelt het college de aanvrager eenmaal in de gelegenheid om binnen 14 dagen de aanvraag te wijzigen of aan te vullen.
    Artikel 3.1.8 Toetsingscriteria
    […]
    2. Onverminderd het eerste lid wijst het college een aanvraag tevens af indien:
    […]
    c. het vaartuig niet voldoet aan redelijke eisen van welstand als bedoeld in artikel 2.4.3, eerste lid, van de verordening, voor zover die eisen leiden tot een negatief oordeel over het vaartuig;
    […]
    Binnenvaartpolitiereglement
    Artikel 2.02. Kentekens van kleine schepen
    1. Een klein schip mag niet deelnemen aan de scheepvaart, indien hierop niet zijn aangebracht:
    a. hetzij de naam van het schip die ook een kenspreuk kan zijn, hetzij de naam van de instelling waaraan het schip toebehoort of de gebruikelijke afkorting daarvan, al dan niet gevolgd door een nummer, aan de buitenzijde van het schip in lichte kleur op donkere ondergrond of in donkere kleur op lichte ondergrond in goed leesbare en onuitwisbare Latijnse letters en Arabische cijfers; en
    b. de naam en de woonplaats van de eigenaar op een in het oog vallende plaats aan de binnen- of de buitenzijde van het schip.
    2. Op een bijboot van een schip behoeft echter, aan de binnen- of de buitenzijde, slechts een zodanig kenteken te zijn aangebracht, dat daaruit kan worden opgemaakt wie de eigenaar is.
    […]