ECLI:NL:RBNHO:2025:10943, Rechtbank Noord-Holland, 17-06-2025, 25/1994 en 25/2062
Rechtbank Noord-Holland — Uitspraak 
Datum: 2025-06-17 00:00:00.000000
Rechtsgebied: Bestuursrecht; Omgevingsrecht

Samenvatting: bedrijfsunit wordt niet als woning gebruikt. Lod ten onrechte opgelegd.

RECHTBANK NOORD-HOLLAND
    
    
      Zittingsplaats Haarlem
    
    
    
      Bestuursrecht
    
    
    
      zaaknummers: HAA 25/1994 en HAA 25/2062
      
        
        uitspraak van de voorzieningenrechter van 17 juni 2025 op het beroep en het verzoek om voorlopige voorziening in de zaak tussen
      
    
    
    
      
        
          [eiser]
        , uit Nieuw-Vennep, eiser, 
    
    
    
      en
    
    
    
      
        het college van burgemeester en wethouders van Haarlemmermeer, 
      gemachtigde: J.P. Schmidt, ambtenaar ten stadhuize.
    
    
  
  
    
      1Samenvatting
    
    
      1.1
      Deze uitspraak gaat over de aan eiser opgelegde last onder dwangsom. Eiser is het daar niet mee eens. Hij heeft daarom beroep ingesteld en verzocht om een voorlopige voorziening. Hij voert een aantal gronden aan. Aan de hand van deze gronden beoordeelt de voorzieningenrechter het verzoek en het beroep.
      
    
    
      1.2
      De voorzieningenrechter komt in deze uitspraak tot het oordeel dat de last onder dwangsom ten onrechte is opgelegd omdat er geen sprake is van een overtreding. Eiser krijgt dus gelijk en het beroep is gegrond. De beslissing op bezwaar zal worden vernietigd en de last onder dwangsom zal worden herroepen. Hierna legt de voorzieningenrechter uit hoe hij tot dit oordeel komt en welke gevolgen dit oordeel heeft. Omdat de voorzieningenrechter uitspraak doet op het beroep, wijst hij het verzoek om een voorlopige voorziening af. 
      
    
    
      1.3
      Onder 2 staat het procesverloop in deze zaak. Onder 3 staat een inleiding en onder 4 staan de standpunten van partijen. De beoordeling door de voorzieningenrechter volgt vanaf 5. Aan het eind staat de beslissing van de voorzieningenrechter en de gevolgen daarvan. 
      
    
  
  
    
      2Procesverloop
    
    
      2.1
      Bij besluit van 30 december 2024 heeft verweerder aan eiser een last onder dwangsom opgelegd (hierna ook: het primaire besluit). 
      
    
    
      2.2
      Eiser heeft bij brief van 6 januari 2025 bezwaar gemaakt. 
      
    
    
      2.3
      Bij besluit op bezwaar van 8 april 2025 (het bestreden besluit) heeft verweerder het primaire besluit in stand gelaten. Daarbij heeft verweerder verwezen naar het advies van de Vaste commissie van advies voor de bezwaarschriften. 
      
    
    
      2.4
      Eiser heeft beroep ingesteld tegen het bestreden besluit en de voorzieningenrechter verzocht om een voorlopige voorziening te treffen. 
      
    
    
      2.5
      De voorzieningenrechter heeft het verzoek op 27 mei 2025 op zitting behandeld. Eiser is ter zitting verschenen. Verweerder is verschenen bij gemachtigde. 
      
    
    
      2.6
      Omdat de voorzieningenrechter na afloop van de zitting tot de conclusie is gekomen dat nader onderzoek niet kan bijdragen aan de beoordeling van de zaak beslist hij ook op het beroep van eiser daartegen.
      
      
        
          Beoordeling door de voorzieningenrechter
        
      
      
      
        
          Inleiding 
        
        
          Het relevante planvoorschrift uit het omgevingsplan van de gemeente Haarlemmermeer, onderdeel bestemmingsplan Nieuw-Vennep Oost
        
      
    
    
      3.1
      
        Artikel 4.1 aanhef en onder a van de planvoorschriften - voor zover van belang - luidt: 
        De voor ‘Bedrijf’ aangewezen gronden zijn bestemd voor:
        a.   bedrijfsactiviteiten zoals opgenomen in de bij dit plan behorende Staat van Bedrijfsactiviteiten. 
      
      
    
    
      3.2
      Eiser is eigenaar van de bedrijfsunit aan de [adres] en [nummer] in Nieuw-Vennep (hierna: de bedrijfsunit). De unit bestaat uit twee bouwlagen. De benedenverdieping is merendeels ingericht voor opslag. De bovenverdieping bevat onder meer een kantoor. Op 21 juli 2021 heeft verweerder een melding van een derde ontvangen dat er in de bedrijfsunit sprake zou zijn van illegale bewoning door personen die vaak overlast veroorzaken. Op dat moment verhuurde eiser de bedrijfsunit aan zijn zoon. 
      
    
    
      3.3
      Naar aanleiding daarvan hebben gemeentelijke toezichthouders verschillende keren het bedrijfspand bezocht namelijk op 6 oktober 2022, 2 februari 2023, 12 april 2024, 19 april 2024 en in bezwaar op 24 februari 2025. Van deze bezoeken zijn constateringsrapportages opgemaakt. 
      
      
        
          Standpunt verweerder
        
      
    
    
      4.1
      Verweerder heeft zich - kort samengevat - op het standpunt gesteld dat uit de constateringsrapportages blijkt dat zich op de begane grond van de bedrijfsunit naast de opslagruimte een badkamer met wastafel, een douchecabine, een wasmachine en droger alsmede een toilet bevinden en op de eerste verdieping een grote ruimte met open keuken (ingericht met onder meer een oven/magnetron, kookplaat en koelkast). Hierdoor is dat deel van de bedrijfsunit (nummer [nummer] ) geschikt voor bewoning omdat daarin een woning is gecreëerd. Dit is in strijd met de bedrijfsbestemming die ingevolge het omgevingsplan op de bedrijfsunit rust. Voor het creëren van een woning en het daarvoor aanbrengen van een badkamer, toilet en keuken (en dus bijgevolg het maken van een zelfstandige woning) is volgens verweerder een omgevingsvergunning nodig. Die is niet aan eiser verleend. Derhalve is sprake van een overtreding. Er is geen zicht op legalisatie nu verweerder niet wil meewerken aan verlening van een omgevingsvergunning voor een omgevingsplanactiviteit om gebruik als woning te vergunnen. Verweerder ziet geen bijzondere omstandigheden om van handhavend optreden af zien. Onder verwijzing naar vorenstaande argumenten heeft verweerder eiser gelast uiterlijk 30 juni 2025 de bedrijfsunit ongeschikt te maken voor  bewoning door één van de voorzieningen (derhalve of de badkamer, of het toilet of de keuken) volledig te (laten) verwijderen en verwijderd te houden op straffe van een dwangsom van € 20.400,--. 
      
      
        
          Wat heeft eiser aangevoerd?
        
      
    
    
      4.2
      Eiser heeft aangevoerd dat er geen sprake is van een zelfstandige woning in de bedrijfsunit. Ten tijde van de controles en de oplegging van de last onder dwangsom verhuurde hij de bedrijfsunit aan zijn zoon die in de bedrijfsunit een eigen bedrijf als elektricien runt. Zijn zoon woonde aanvankelijk bij eiser thuis. Later is hij elders zelfstandig gaan wonen. Alle faciliteiten in de bedrijfsunit staan ten dienste van de bedrijfsuitoefening. Een toiletruimte met wastafel is nodig in een bedrijfsruimte. Nu in de bedrijfsunit een fitnessruimte beschikbaar is, is ook een badkamer nodig. De badkamer wordt ook gebruikt om na het werk te kunnen douchen. Bij het verwijderen van de badkamer zou de ruimte volgens eiser nog steeds geschikt zijn voor bewoning. Maar er wordt niet gewoond in de bedrijfsunit. Er zijn geen persoonlijke spullen in de bedrijfsruimte en ook niet aangetroffen. Eiser kan zich ook niet inschrijven op het adres van de bedrijfsunit in de basisregistratie personen (brp). De voorzieningen (toilet, badkamer en keuken) zitten er vanaf het begin in en zijn op zich vergunningsvrij. De zoon heeft de bovenverdieping wel opnieuw ingericht als showroom. Nu er geen sprake is van een woning, wordt ten onrechte gehandhaafd. Eiser vraagt zich af welk algemeen belang gediend is met handhaving. Hij wordt op kosten gejaagd. In het verleden heeft de gemeente milieu-inspecties uitgevoerd waarbij het hele pand is bekeken. Bij eiser is het vertrouwen gewekt dat alles in orde is en dat er niet handhavend zou worden opgetreden. Tot slot heeft eiser gemotiveerd betoogd dat de hoogte van de dwangsom veel te hoog is omdat deze in geen enkele verhouding staat tot de opbrengst van de verhuur van de bedrijfsunit.
      
      
        
          Het oordeel van de voorzieningenrechter
        
      
    
    
      5.1
      Niet is in geschil dat de bedrijfsunit als zodanig is vergund en dat de grond waarop deze staat ingevolge het bestemmingsplan ‘Nieuw-Vennep Oost’ (dat sinds de inwerkingtreding van de Omgevingswet van rechtswege onderdeel uitmaakt van het omgevingsplan) de bestemming Bedrijf met de functieaanduiding bedrijf tot en met categorie 3.1 heeft. Gelet op artikel 4.1 van de planvoorschriften zijn de voor Bedrijf aangewezen gronden bestemd voor bedrijfsactiviteiten zoals opgenomen in de bij dit plan behorende Staat van Bedrijfsactiviteiten. Daaruit volgt dat er in de bedrijfsunit niet mag worden gewoond. 
      
    
    
      5.2
      
        De meest verstrekkende grief van eiser is dat er geen sprake is van een woning in de bedrijfsunit en dat alle faciliteiten ten dienste staan van de bedrijfsuitoefening. 
        Dienaangaande wordt het volgende overwogen. 
      
      
    
    
      5.3
      Uit de constateringsrapportage van 22 juni 2024 blijkt dat er door twee gemeentelijke toezichthouders in het bijzijn van de zoon van eiser op 19 april 2024 een controle is uitgevoerd in de bedrijfsunit aan de [straat] [nummer] te Nieuw-Vennep. Daarbij is geconstateerd dat men via de (ene) voordeur van de bedrijfsruimte een hal binnenkomt van waaruit men toegang heeft tot de opslag op de begane grond via een af te sluiten deur. In de hal bevinden zich een toilet en een badkamer. De opslagruimte op de begane grond, die ook via een andere toegang bereikbaar is, bevat rekken met elektrische artikelen in verpakkingen en gereedschap. De badkamer is voorzien van een wastafel met spiegel en een douchecabine. Er staan een wasmachine en droger die in gebruik zijn, maar er zijn geen persoonlijke spullen aanwezig. Via een trap kan men naar de eerste verdieping gaan. Op de eerste verdieping bevindt zich een grote ruimte met een keukenblok en keukenapparatuur (voorzien van een oven, magnetron, kookplaat en koelkast), een tv-scherm en kasten. Bij de keuken is een bartafel met stoelen om te eten. De koelkast is bijna leeg, behalve enkele artikelen in de vriezer, en de kasten bevatten wat servies, zij het beperkt. In deze grote ruimte staat een bank met salontafel, een eettafel, een sfeerhaard en een vitrinekast. Ook is er een televisiekast met televisie aanwezig. In de grote ruimte is ook een gedeelte waar een bureau met pc, een stoel en een boekenkast staan; volgens verweerder is dat duidelijk een kantoorruimte. Daarnaast staan er drie fitnessapparaten en een kast in deze ruimte. Naast deze ruimte is een overigens lege kamer met alleen een kast met spiegeldeuren en een airco. Op 24 februari 2025 hebben een gemeentelijk toezichthouder en verweerders gemachtigde wederom een bezoek gebracht aan de bedrijfsunit en blijkens de daarvan opgestelde constateringsrapportage van 1 maart 2025 was de situatie onveranderd ten opzichte van de eerdere situatie. 
      
    
    
      5.4
      In het omgevingsplan ontbreekt een nadere definitie van bedrijfs- of woonbestemming waaruit kan worden afgeleid of de aangetroffen situatie als bedrijf of als woning moet worden aangemerkt. In de regel zal licht kunnen worden aangenomen dat sprake is van een woning als daarin woonvoorzieningen zijn aangebracht zoals een woonkamer, een slaapkamer, een badkamer, een toilet en een (volwaardige) keuken en deze inrichting het verblijf geschikt maken voor bewoning. Dat betekent omgekeerd niet dat altijd als sprake is van een toilet, een badgelegenheid en een kookgelegenheid sprake is van (gebruik als) een woning. Het is immers bijvoorbeeld niet ongebruikelijk dat in een bedrijfsgebouw of kantoor een toilet, een douche en ook een volwaardige keuken of kookvoorziening aanwezig zijn. De enkele aanwezigheid van die voorzieningen betekent daarom nog niet dat het in dat geval zonder meer redelijk is om te stellen dat door de aanwezigheid van al deze voorzieningen in een bedrijfsgebouw of kantoor sprake is van (gebruik als) (zelfstandige) woning. De aanwezigheid van deze voorzieningen kan immers heel goed passen bij en ondersteunend zijn aan andere functies zoals de bedrijfs- of kantoorfunctie die het pand heeft. De enkele aanwezigheid van deze voorzieningen betekent nog niet dat (een deel van) het bedrijfs- of kantoorgebouw kan worden aangemerkt als woning omdat dit gebouw hierdoor geschikt is voor bewoning. Ook in het rechtbankgebouw zijn alle genoemde voorzieningen aanwezig, maar dat rechtvaardigt nog niet de conclusie dat het rechtbankgebouw daardoor een woning is. De aanwezigheid van deze voorzieningen binnen het rechtbankgebouw is immers volledig ondersteunend aan (in dit geval) de kantoorfunctie en zijn daarbinnen passend. Zo kan een douche gebruikt worden door medewerkers die van verre met de racefiets komen en is de keuken voorzien van alle apparatuur om lunches te kunnen verzorgen. Kortom, er zijn situaties denkbaar waarbij de aanwezigheid van een toilet, badkamer en een (volwaardige) keuken passen bij en vallen binnen de gebruiksfunctie van het kantoor- of bedrijfsgebouw, althans een andere gebruiksfunctie dan wonen. 
      
    
    
      5.5
      Niet alleen de aanwezige voorzieningen maar alle omstandigheden van het geval bepalen daarom of de conclusie gerechtvaardigd is dat een woning is gecreëerd of niet. In dit geval is niet de conclusie gerechtvaardigd dat een woning in de bedrijfsunit is gecreëerd (en als zodanig wordt gebruikt). Gelet op het verhandelde ter zitting zijn zowel eiser (als zijn zoon) actief als elektricien en gebruiken zij de bedrijfsunit voor hun bedrijfswerkzaamheden. Dat geldt ook voor de aangebrachte voorzieningen. Zo wordt de douche gebruikt na het werk en ook na gebruik van de fitnessapparatuur. De wasmachine en wasdroger worden gebruikt voor het wassen van bedrijfskleding. De keuken met in de keukenkastjes beperkt servies wordt gebruikt voor bedrijfslunches en soms voor maaltijden na werktijd. Voorts heeft de zoon van eiser tijdens de controle van 19 april 2024 onbestreden verklaard dat hij in de kantoor- en verblijfsruimte klanten ontvangt. De verblijfsruimte is volgens de zoon zo ingericht omdat hij de ruimte ook gebruikt als showroom voor klanten om elektrische installaties bij wijze van voorbeeld te kunnen tonen. Voor zijn beroep installeert de zoon van eiser elektra zoals spotjes en installeert hij alles wat te maken heeft met verlichting. Daarom zijn de aanwezige inrichtingselementen zoals de open haard en de televisie ook functioneel voor het gebruik van de bedrijfsunit als showroom, aldus de zoon van eiser tijdens voornoemde controle. Ter zitting heeft eiser het vorenstaande bevestigd. Dat de zoon soms met zijn vrienden in de bedrijfsunit samenkwam om te ontspannen, past minder goed in gebruik als bedrijfsruimte, maar is onvoldoende om daaruit af te leiden dat de bedrijfsunit als woning wordt gebruikt en ook zou moeten worden gebruikt. 
      
    
    
      5.6
      Resumerend is genoegzaam aannemelijk dat de in de bedrijfsunit aangebrachte voorzieningen niet zijn bedoeld om van de bedrijfsunit een woning te maken, maar ten dienste staan van de bedrijfsfunctie. Het feit dat bij de controles niet is gebleken dat er daadwerkelijk wordt (of werd) gewoond, sterkt de voorzieningenrechter in de overtuiging dat de voorzieningen niet zijn aangebracht om van de bedrijfsunit een woning te maken maar dat de voorzieningen ten dienste staan van de bedrijfsfunctie. Zo stond er geen bed en zijn ook geen andere persoonlijke spullen aangetroffen zoals kleding, linnengoed et cetera, wonen zowel eiser als zijn zoon elders, was de koelkast nagenoeg leeg was en stond in de keukenkastjes weinig servies. Dat in de melding die aanleiding was voor het onderzoek, sprake was van overlast en gesteld werd dat in de bedrijfsunit wordt of werd gewoond, leidt niet tot een ander oordeel, omdat die verklaring niet als bewijs is overgelegd, zodat die persoon niet nader als getuige kan worden gehoord, maar uit die enkele, in wezen vage stellingen ook niet kan worden afgeleid dat daadwerkelijk in de bedrijfsunit wordt of werd gewoond. Dat er in de ruimte wellicht wel af en toe werd gerecreëerd, hetgeen wellicht - als geen sprake is van een bedrijfsfeest - minder goed bij de bedrijfsbestemming past, maakt nog niet dat sprake is van een woning. Nu de in de bedrijfsunit aangebrachte voorzieningen niet meebrengen dat in de bedrijfsunit werd of wordt gewoond maar die voorzieningen ten dienste (kunnen) staan van de bedrijfsfunctie, volgt de voorzieningenrechter verweerder niet in zijn conclusie dat sprake is van een overtreding omdat in de bedrijfsunit een woning zou zijn gecreëerd. Voorts is niet in geschil, zo bleek ter zitting, dat de keuken, de badkamer en het toilet in de bedrijfsunit vergunningsvrij mochten worden gerealiseerd. Van een overtreding omdat gebouwd zou zijn zonder omgevingsvergunning is dus in dat opzicht geen sprake. Nu de meest verstrekkende grief van eiser dat er geen sprake is van een zelfstandige woning, slaagt, kunnen de overige beroepsgronden onbesproken blijven. 
      
    
    
      5.7
      Het beroep is gegrond. Nu er geen sprake is van een overtreding, kon verweerder niet tot handhavend optreden overgaan. Dat betekent dat het besluit in strijd met het bestemmingsplan is genomen. De voorzieningenrechter vernietigt daarom het bestreden besluit. Het primaire besluit zal worden herroepen. Door de herroeping van het primaire besluit gaat de last onder dwangsom van tafel en hoeft eiser geen gevolg meer te geven aan de opdracht om één van de voorzieningen (derhalve of de badkamer, of het toilet of de keuken) volledig te (laten) verwijderen en verwijderd te houden. 
      
    
    
      5.8
      Nu op het beroep wordt beslist, is er geen grond meer tot het treffen van een voorlopige voorziening zodat het verzoek daartoe zal worden afgewezen. 
      
    
    
      5.9
      Omdat het beroep gegrond is, moet verweerder het griffierecht aan eiser voor zowel het beroep als het verzoek om voorlopige voorziening, dus tweemaal € 194,-, vergoeden. Voor een proceskostenvergoeding bestaat geen aanleiding. 
      
      
        
          Beslissing
        
      
      
      
        De voorzieningenrechter:
      
      
      - verklaart het beroep gegrond;
      - vernietigt het bestreden besluit;
      - herroept het primaire besluit; 
      - bepaalt dat deze uitspraak in de plaats treedt van het vernietigde besluit; 
      - bepaalt dat verweerder het griffierecht van € 388,-- aan eiser moet vergoeden; 
      - wijst het verzoek om voorlopige voorziening af.
      
      
        Deze uitspraak is gedaan door mr. R.H.M. Bruin, voorzieningenrechter, in aanwezigheid van mr. J. Poggemeier, griffier, en uitgesproken in het openbaar op 17 juni 2025. 
      
      
      
      
        
          
          
          
            
              
                griffier
              
              
                voorzieningenrechter
              
            
          
        
      
      
      
      
        Een afschrift van deze uitspraak is verzonden aan partijen op:
      
      
      
        
          Informatie over hoger beroep
        
        Een partij die het niet eens is met deze uitspraak voor zover deze gaat over het beroep, kan in hoger beroep bij de Afdeling bestuursrechtspraak van de Raad van State. Het hogerberoepschrift moet worden ingediend binnen zes weken na de dag waarop deze uitspraak is verzonden. Kan de indiener de behandeling van het hoger beroep niet afwachten, omdat de zaak spoed heeft, dan kan de indiener de voorzieningenrechter van de Afdeling bestuursrechtspraak van de Raad van State vragen om een voorlopige voorziening (een tijdelijke maatregel) te treffen. 
        Tegen deze uitspraak voor zover deze gaat over de voorlopige voorziening staat geen hoger beroep open. 
      
    
  
  
     Artikel 8:86 van de Algemene wet bestuursrecht (Awb) maakt dat mogelijk.
  
  
     In het omgevingsplan staat als definitie van woning niet meer dan: een gebouw dat dient voor de huisvesting van één huishouden. 
  
  
     Vergelijk de uitspraak van de Afdeling bestuursrechtspraak van de Raad van State ECLI:NL:RVS:2012:BV3254, waarop verweerder zich beroept.
  
  
     In de hiervoor aangehaalde uitspraak was niet in geschil dat in het gebouw (alleen) werd gewoond, maar was de vraag of aan die hand van die verschillende voorzieningen in meervoud kon worden geconcludeerd dat sprake van meer dan een of twee woningen.