ECLI:NL:RBOBR:2025:5954, Rechtbank Oost-Brabant, 29-09-2025, 25/1251, 25/1393 en 25/1394
Rechtbank Oost-Brabant — Uitspraak 
Datum: 2025-09-29 00:00:00.000000
Rechtsgebied: Bestuursrecht; Omgevingsrecht

Samenvatting: De zaken gaan over veertien lasten onder dwangsom die zijn opgelegd in verband met een aantal obstakels en bouwwerken bij een horeca gelegenheid in een oude melkfabriek aan de Dommel in Sint Oedenrode. In de Waterschapsverordening Waterschap De Dommel 2024 wordt het profiel van vrije ruimte bij een oppervlaktewaterlichaam (PVVR) aangeduid op een digitale verbeelding. Je kunt het PVVR en de beschermingszone vinden op de landelijke voorziening van ‘Regels op de kaart’. De locatie van het PVVR kan ook worden gevonden via de link in de bijlage I van de Wsv, waarnaar bij het begrip ‘profiel van vrije ruimte bij een oppervlaktewaterlichaam’ wordt verwezen. Alleen was er ten tijde van de bestreden besluiten geen PVVR bij de Dommel op de locatie te zien door een technische fout die niet is opgemerkt door het waterschap. De rechtbank ziet dit niet als een kennelijke misslag. De fout was namelijk niet op het eerste gezicht als zodanig kenbaar. Van het waterschap mag worden verwacht, zeker als het PVVR zo belangrijk is voor de Dommel, dat de juistheid van een informatieobject dat door een computer wordt gemaakt door een mens wordt gecontroleerd. Daardoor sneuvelen een aantal lasten in de bestreden besluiten.

RECHTBANK OOST-BRABANT
    
    
      Zittingsplaats 's-Hertogenbosch
    
    
    
      Bestuursrecht
    
    
    
      zaaknummers: SHE 25/1251 OW HAND
                               SHE 25/1393 SHE 25/1394 
    
    uitspraak van de meervoudige kamer van 29 september 2025 in de zaken tussen
    
      
        
        
          [eiseres 1]
        , eiseres 1,
      
        
          [eiseres 2], eiseres 2,
      
        
          [eiser]
        , uit [woonplaats], eiser,
      (gemachtigde eisers: mr. L.C.G. Hoenselaar-Bots),
    
    
    
      en
    
    
    het dagelijks bestuur van het Waterschap De Dommel, het waterschap,
    (gemachtigden: Ir. [naam], [naam], mr. K.M.G. Hamelink en mr. A.J.P. van Breughel).
    
    
    Samenvatting
    
    
      1. Deze uitspraak gaat over drie besluiten waarin steeds veertien lasten onder dwangsom aan de drie eisers zijn opgelegd in verband met de aanwezigheid van een aantal obstakels en bouwwerken op het perceel [locatie] (verder: de locatie) bij de rivier de Dommel. Eisers zijn het hier niet mee eens. 
    
    
    
      1.1.
      In de Waterschapsverordening Waterschap De Dommel 2024 (Wsv) wordt het profiel van vrije ruimte bij een oppervlaktewaterlichaam (PVVR) aangeduid op een digitale verbeelding. Je kunt het PVVR en de beschermingszone vinden op de landelijke voorziening van ‘Regels op de kaart’. De locatie van het PVVR kan ook worden gevonden via de link in de bijlage I van de Wsv, waarnaar bij het begrip ‘profiel van vrije ruimte bij een oppervlaktewaterlichaam’ wordt verwezen. Alleen was er ten tijde van de bestreden besluiten geen PVVR op de locatie te zien door een technische fout die niet is opgemerkt door het waterschap. De rechtbank ziet dit niet als een kennelijke misslag. De fout was namelijk niet op het eerste gezicht als zodanig kenbaar. Daardoor sneuvelen een aantal lasten in de bestreden besluiten. 
      
    
    
      1.2.
      Onder 2 staat het procesverloop in deze zaak. Onder 3 staan de van belang zijnde feiten en omstandigheden. De beoordeling door de rechtbank volgt vanaf rechtsoverweging 4. Aan het eind staat de beslissing van de rechtbank en de gevolgen daarvan. 
      
    
  
  
    Procesverloop
    
    
      2. In de besluiten van 29 januari 2025 heeft het waterschap aan de drie afzonderlijke eisers lasten onder dwangsom opgelegd wegens veertien vermeende overtredingen van artikel 2.2, eerste en derde lid, van de Wsv. Eisers hebben hiertegen bezwaar gemaakt en de voorzieningenrechter gevraagd om een voorlopige voorziening te treffen. 
    
    
    
      2.1.
      Tijdens de behandeling van het verzoek om een voorlopige voorziening op 7 mei 2025 hebben eisers verzocht om rechtstreeks beroep als bedoeld in artikel 7:1a van de Algemene wet bestuursrecht (Awb) in te stellen en heeft het waterschap hiermee ingestemd. De rechtbank heeft de bezwaarschriften tegen de bestreden besluiten als rechtstreekse beroepen aangemerkt. Nadat het waterschap de begunstigingstermijn heeft verlengd tot en met de uitspraak in de beroepszaken, hebben eisers het verzoek om een voorlopige voorziening ingetrokken. 
      
    
    
      2.2.
      De rechtbank heeft de beroepen op 16 september 2025 op zitting behandeld. Hieraan hebben deelgenomen: namens eisers [naam], [naam] en de gemachtigde van eisers en de gemachtigden van het waterschap. 
      
    
  
  
    Beoordeling door de rechtbank
    
    
      
        De feiten
      
    
    3. De rechtbank gaat uit van de volgende feiten:
    
      
        Eiseres 1 is eigenaar van de locatie. De locatie grenst aan de Dommel, een A-watergang in beheer van het waterschap.
      
      
        Op de locatie stond de voormalige zuivelfabriek St. Oda uit 1916 die is aangemerkt als een rijksmonument. Eiseres 1 heeft dit gebouw verbouwd tot een logiesgelegenheid voor toeristen die wordt geëxploiteerd door eiseres 2. Op de locatie is ook een restaurant met verhoogd terras aan de Dommel gebouwd en er is een stalen trap naar de Dommel aangelegd met een aanlegplaats voor rondvaarten en kano’s. Eiser 3 is enig bestuurder van eiseres 1 en geeft (samen met anderen) leiding aan eiseres 2.
      
      
        Voor de realisering van het project heeft het college van burgemeester en wethouders van de gemeente Meierijstad (B&W) op 25 januari 2022 een omgevingsvergunning verleend. Eiseres 1 is begonnen met de verbouwing nadat deze omgevingsvergunning onherroepelijk is geworden. 
      
      
        Bij de verbouwing is afgeweken van de omgevingsvergunning. Zo is de nieuwbouw (met de bar en het restaurant) achter het bestaande pand breder uitgevoerd dan is vergund en ligt deze nieuwbouw dichter bij de Dommel. Eiseres 1 heeft hiervoor een omgevingsvergunning gevraagd aan B&W. B&W heeft de vergunning geweigerd op 27 augustus 2023 en dit besluit gehandhaafd in de beslissing op bezwaar van 20 augustus 2024. Dit besluit is onherroepelijk. B&W is inmiddels voornemens om handhavend op te treden maar heeft nog geen handhavingsbesluit genomen en wacht hiermee tot de rechtbank in deze beroepen uitspraak heeft gedaan.
      
      
        Een toezichthouder van het waterschap heeft de locatie in april 2023 bezocht en een aantal obstakels en bouwwerken geconstateerd die al wel waren gerealiseerd maar waarvoor geen vergunning op grond van de Waterwet (een watervergunning) was verleend. Eiseres 1 heeft op 4 mei 2023 een watervergunning aangevraagd. Het waterschap heeft op 21 juni 2023 de watervergunning geweigerd. In het besluit op bezwaar van 23 februari 2024 is het waterschap bij dit besluit gebleven. Dit besluit is onherroepelijk.  
      
      
        Op 12 juni 2024 heeft de toezichthouder van het waterschap een bezoek gebracht aan de locatie waarbij veertien overtredingen zijn geconstateerd. Op 9 oktober 2024 heeft het waterschap een vooraankondiging van een last onder dwangsom toegezonden aan eisers. 
      
    
    
    
      3.1.
      Op 29 januari 2025 heeft het waterschap aan de drie afzonderlijke eisers een last onder dwangsom opgelegd voor veertien overtredingen van artikel 2.2, eerste en/of derde lid, van de Wsv. 
      
        
          
          
          
          
          
            
              
                
              
              
                
                  Overtreding
                
              
              
                
                  Bedrag
                
              
              
                
                  Maximum
                
              
            
            
              
                
                  1
                
              
              
                Verhoogd terras, gefundeerd op palen
              
              
                € 12.000,00
              
              
                € 36.000,00
              
            
            
              
                
                  2
                
              
              
                Bijgebouw / restaurant
              
              
                € 25.000,00
              
              
                € 75.000,00
              
            
            
              
                
                  3
                
              
              
                Fietsenhok
              
              
                € 2.500,00
              
              
                € 7.500,00
              
            
            
              
                
                  4
                
              
              
                Beschoeiing langs insteek De Dommel
              
              
                € 500,00 € 1.500,00
              
            
            
              
                
                  5
                
              
              
                Reconstructie talud De Dommel
              
              
                € 1.000,00
              
              
                € 3.000,00
              
            
            
              
                
                  6
                
              
              
                Tegel verharding maaiveld (totaal binnen PWR)
              
              
                € 1.000,00
              
              
                € 3.000,00
              
            
            
              
                
                  7
                
              
              
                Trap naar verhoogd terras/restaurant
              
              
                € 1.200,00
              
              
                € 3.600,00
              
            
            
              
                
                  8
                
              
              
                Borders (Jeu de Boules baan)
              
              
                € 750,00
              
              
                € 2.250,00
              
            
            
              
                
                  9
                
              
              
                Stalen trap in talud De Dommel
              
              
                € 1.250,00
              
              
                € 3.750,00
              
            
            
              
                
                  10
                
              
              
                Beplanting
              
              
                € 1.000,00
              
              
                € 3.000,00
              
            
            
              
                
                  11
                
              
              
                Worteldoek op talud
              
              
                € 500,00
              
              
                € 1.500,00
              
            
            
              
                
                  12
                
              
              
                Vetafscheider (ondergronds)
              
              
                € 1800,00
              
              
                € 5.400,00
              
            
            
              
                
                  13
                
              
              
                Hekwerk parallel aan A-water
              
              
                € 750,00
              
              
                € 2.250,00
              
            
            
              
                
                  14
                
              
              
                Hekwerk haaks op A-water
              
              
                € 750,00
              
              
                € 2.250,00
              
            
            
              
                
              
              
                
                  Totaal
                
              
              
                € 50.000,00
              
              
                € 150.000,00
              
            
          
        
      
      
    
    
      3.2.
      Voor de overtredingen 3, 4, 6, 8, 9, 10, 11, 13 en 14 is de begunstigingstermijn vastgesteld op 30 maart 2025. Voor overtreding 5 is de begunstigingstermijn vastgesteld op 30 april 2025. Voor de overtredingen 1, 2, 7 en 12 is de begunstigingstermijn vastgesteld op 30 januari 2026. 
      
      
        
          Is eiseres 2 als overtreder aan te merken?
        
        4. Eiseres 2 stelt dat zij niet als overtreder kan worden aangemerkt omdat zij niet de bouwwerken heeft gebouwd en de handelingen heeft verricht. Zij gebruikt slechts het gebouw voor haar bedrijfsvoering. De gedragingen kunnen niet aan haar worden toegerekend zodat zij ook niet als overtreder kan worden aangemerkt.
      
      
    
    
      4.1.
      Het waterschap heeft vastgesteld dat eiseres 1 eigenaar is van het perceel en onder leiding van eiser 3 de werken heeft uitgevoerd en dus ook de gestelde overtredingen kan beëindigen. Het waterschap merkt eiseres 2 in haar hoedanigheid van exploitant van de onderneming op de locatie aan als overtreder. Zij gebruikt de werken in en langs de Dommel en houdt ze in stand.
      
    
    
      4.2.
      Op grond van artikel 2.2 lid 1 en 3 van de Wsv is het verboden om zonder omgevingsvergunning in een a-water, in de daarbij behorende beschermingszone en in een b-water handelingen te verrichten, werken te behouden of vaste substanties of voorwerpen te laten staan, liggen of drijven in een beschermingszone (lid 1) dan wel om werken te plaatsen, te wijzigen of te behouden in het PVVR (lid 3).
      
    
    
      4.3.
      Ingevolge artikel 5:1, tweede lid, van de Awb wordt onder overtreder verstaan degene die de overtreding pleegt of medepleegt. Volgens vaste rechtspraak van de Afdeling bestuursrechtspraak van de Raad van State (Afdeling) is overtreder in de eerste plaats degene die de verboden handeling fysiek verricht. Daarnaast kan in bepaalde gevallen degene die de overtreding niet zelf feitelijk begaat, maar aan wie de gedraging is toe te rekenen, voor de overtreding verantwoordelijk worden gehouden en derhalve als overtreder worden aangemerkt. In de uitspraak van de Afdeling van 31 mei 2023 heeft de Afdeling een nuancering aangebracht op haar rechtspraak over het begrip ‘overtrederschap’ en is (kort samengevat) aangesloten bij de strafrechtelijke criteria voor functioneel daderschap. 
      
    
    
      4.4.
      Desgevraagd heeft eiseres 2 ter zitting aangegeven dat zij het restaurant, de terrassen en de trappen daar naar toe en het fietsenhok, de vetafscheider en de jeu de boulesbaan gebruikt. De hekwerken dienen om een en ander af te grenzen. Deze handelingen en werken passen in haar bedrijfsvoering. Zij verricht daarmee handelingen en zij behoudt werken. De feiten 1, 2, 3, 6, 7, 8, 9, 12, 13 en 14 kunnen redelijkerwijze aan eiseres 2 worden toegerekend. De overige feiten, handelingen en/of werken staan, deels als aankleding, ten dienste van de horecagelegenheid. Al heeft eiseres 2 deze werken of handelingen niet aangebracht dan wel verricht, eiseres 2 aanvaardt de aanwezigheid van deze werken en handelingen wel en gebruikt deze in haar bedrijfsvoering. Daarom kunnen deze feiten ook redelijkerwijze aan eiseres 2 worden toegerekend. De rechtbank is van oordeel dat het waterschap eiseres 2 terecht als overtreder heeft aangemerkt.
      
      
        
          Is sprake van overtredingen?
        
        5. Eisers betogen dat de locatie ten tijde van de bestreden besluiten niet lag in het PVVR langs de Dommel. Het PVVR is niet te zien op de digitale verbeelding, zowel niet op de landelijke voorziening ‘regels op de kaart’ als in het informatieobject waar de Wsv naar verwijst. Daarom is geen sprake van een overtreding van artikel 2.2, derde lid van de Wsv. Het ontbreken van de PVVR op de digitale verbeelding kan volgens haar niet als een kennelijke misslag worden aangemerkt want dat doet af aan de rechtszekerheid. 
      
      
    
    
      5.1.
      Het waterschap erkent dat ten tijde van het bestreden besluit het PVVR niet zichtbaar was op de digitale verbeelding, zowel niet op de landelijke voorziening ‘regels op de kaart’) als in het informatieobject waar de Wsv naar verwijst. Dit komt door een technische fout bij de omzetting van (een deel van) de legger naar de Wsv als gevolg van de aanwezigheid van een kleine zijwatergang die uitkomt op de Dommel tegenover de locatie. De administratie van de lijnen (de basis van de legger) is overgezet naar de vlakken (het informatieobject voor de Wsv). De fout is ontstaan doordat de techniek geen goede match heeft gemaakt tussen de lijnen en de vlakken waarbij de informatie van de verkeerde lijn is gekoppeld aan het betreffende vlak. Hierdoor heeft de computer geen PVVR gegenereerd op de locatie. Dit is volgens het waterschap een kennelijke misslag. Het waterschap zoekt hiervoor aansluiting bij de uitspraak van de Afdeling 5 september 2018. Het waterschap benadrukt dat de handelingen zijn verricht en de werken zijn gerealiseerd voor oktober 2023 in strijd met het toen geldende wettelijke kader. Eisers hebben geen rechtszekerheid mogen ontlenen aan het sinds 1 januari 2024 (per toeval) visueel afwezig zijn van een PVVR want ze wisten dat er wel een PPVR lag. Dit was een van de redenen om de watervergunning voor de werken in 2023 te weigeren. Het waterschap benadrukt het belang van een PVVR. Dit is een reservering voor toekomstige verbetering en uitbreiding van de Dommel die nodig is in tijden van klimaatverandering. Het waterschap wil een ruimte van 25 meter uit de insteek vrijhouden voor de aanleg van ecologische verbindingszones, beekherstel en natuurlijke meandering. 
      
    
    
      5.2.
      Tussen partijen is niet in geschil dat ten tijde van het bestreden besluit er op de locatie geen PVVR zichtbaar was op de verbeelding. Pas met ingang van 10 september 2025 is de verbeelding aangepast en is de PVVR wel zichtbaar op de locatie. De beschermingszone bij een a-water was (en is) wel zichtbaar. 
      
      
        
          
        
      
      
      
      
        
          
        
      
      
    
    
      5.3.
      In de Legger waterstaatswerken 2021 was een PVVR vastgelegd van 25 meter aan weerskanten van de insteek van de Dommel. Dit PVVR was ook zichtbaar op de kaart bij de verbeelding. In de toelichting op de Legger waterstaatswerken 2023 wordt aangegeven dat het waterschap de mogelijkheid heeft een PVVR bij oppervlaktewateren op te nemen. Daar waar het profiel van vrije ruimte in projectplannen nader is geconcretiseerd zal de daarin vermelde breedte worden overgenomen op de leggerkaart. Dit betreft maatwerk.  
    
    
      5.4.
      In artikel 1.2, eerste lid, van de Wsv is bepaald dat de geometrische begrenzingen van het beperkingengebied met betrekking tot een waterstaatswerk en de onderdelen daarvan zijn opgenomen in de geometrische informatieobjecten in bijlage I bij deze verordening. Voor een beschermingszone bij een a-water en voor een PVVR is dit bepaald in artikel 1.2, eerste lid, onder f en g van de Wsv. In bijlage 1 is een informatieobject opgenomen voor een PVVR bij een oppervlaktewaterlichaam. Het PVVR bij een oppervlaktewaterlichaam is verder niet gedefinieerd in de Wsv. 
      
    
    
      5.5.
      De rechtbank is van oordeel dat voor de ligging van het PVVR bij het oppervlaktewaterlichaam de Dommel uitsluitend het informatieobject in bijlage I bij de Wsv doorslaggevend is. Dat is mede het gevolg van de inwerkingtreding van de Omgevingswet. Deze wet vervangt de Waterwet en de instrumenten in de Waterwet waaronder de Keur en de legger. De toelichting bij de Wsv doet daar niet aan af. De tekst van de Wsv is duidelijk. 
      
    
    
      5.6.
      In de door het waterschap aangehaalde uitspraak van de Afdeling van 5 september 2018 was sprake van een gestelde kennelijke misslag bij het omzetten van de plankaart van het voorheen geldende bestemmingsplan naar het huidige bestemmingsplan. De Afdeling overwoog dat uit het oogpunt van rechtszekerheid slechts in zeer uitzonderlijke situaties wordt aangenomen dat een bestemmingsplan een kennelijke misslag bevat. In dit geval klemt dit nog meer. Het gaat hier immers niet om de verlening of weigering van een omgevingsvergunning maar om belastende besluiten. 
      
    
    
      5.7.
      De rechtbank is van oordeel dat, om een kennelijke misslag aan te nemen ten aanzien van een digitale verbeelding ten behoeve van een sanctiebesluit, sprake moet zijn van een objectiveerbare kennelijkheid. Met andere woorden, eenieder die de digitale verbeelding raadpleegt (dus niet alleen de betrokken partijen) moet kunnen zien en begrijpen dat er overduidelijk een fout is gemaakt. Naar het oordeel van de rechtbank is dit hier niet aan de orde. Het is niet op voorhand duidelijk dat het waterschap in afwijking van de verbeelding in het informatieobject juist wel een PVVR op de locatie heeft willen leggen.   Het waterschap heeft bovendien ter zitting aangegeven dat bij de Dommel op twee andere plekken door het waterschap bewust geen PVVR is gelegd. Daarom is het geen kennelijke misslag.
      
    
    
      5.8.
      De omstandigheid dat eisers de werken hebben aangelegd en de handelingen hebben verricht op een moment dat het PVVR wel was aangewezen op de locatie en dat de door hen gevraagde watervergunning is geweigerd, leidt niet tot een ander oordeel. Ten tijde van de handhavingsbesluiten gold niet het oude recht op grond van de Waterwet, of de Keur en de Legger van het waterschap, maar gold op grond van de Omgevingswet het nieuwe recht, vastgelegd in de Wsv en het hierin genoemde informatieobject. Eisers hoeven niet uit eigen beweging op voorhand aan te nemen dat het waterschap hierbij een kennelijke fout heeft gemaakt. Het waterschap heeft hen niet op de hoogte gesteld, want het ging er zelf van uit dat er wel een PVVR was, zowel in het controlerapport bij de constatering van de feiten van 12 juni 2024 als in de vooraankondiging last onder dwangsom van 8 oktober 2024. De kennis van eisers ten tijde van het aanleggen van de werken en het verrichten van de handelingen maakt niet dat het ontbreken van een PVVR ten tijde van het opleggen van de last voor hen wel (en voor anderen niet) als een kennelijke misslag kan worden beschouwd.
      
    
    
      5.9.
      Ook het belang dat het waterschap hecht aan het PVVR is geen reden om aan te nemen dat het PVVR ten tijde van de bestreden besluiten wel op de locatie lag. De rechtbank merkt hierbij op dat van het waterschap mag worden verwacht, zeker als het PVVR zo belangrijk is voor de Dommel, dat de juistheid van een informatieobject dat door een computer wordt gemaakt door een mens wordt gecontroleerd. 
      
    
    
      5.10.
      De rechtbank concludeert dat er geen PVVR op de locatie lag ten tijde van de bestreden besluiten. Als er geen PVVR is, dan is geen sprake van de aanwezigheid of het behoud van een werk in het PVVR en dus geen overtreding van artikel 2.2, derde lid van de Wsv. Dit brengt de rechtbank tot de volgende conclusies over de veertien vermeende overtredingen.
      
    
    
      5.11.
      Op basis van het controlerapport van 24 september 2024 (na de controle van 12 juni 2024), de overige stukken en het verhandelde der zitting, stelt de rechtbank vast dat de feiten 3 (fietsenhok), 7 (trap naar verhoogd terras/restaurant), 12 (vetafscheider) en 13 (hekwerk parallel aan a-water) volledig in het (niet aanwezige) PVVR liggen en niet in de beschermingszone. Dit betekent dat ten tijde van de bestreden besluiten geen sprake is van de overtreding van een verbod en het waterschap niet bevoegd is om handhavend op te treden tegen deze overtredingen.
      
    
    
      5.12.
      Verder stelt de rechtbank vast dat de feiten 1 (verhoogd terras, gefundeerd op palen), 2 (bijgebouw / restaurant), 6 (tegelverharding maaiveld) en 14 (hekwerk haaks op a-water) gedeeltelijk in de beschermingszone liggen en gedeeltelijk in het (niet aanwezige) PVVR. De beschermingszone en het (niet aanwezige) PVVR overlappen elkaar gedeeltelijk. Deze bouwwerken liggen allemaal ook gedeeltelijk op een plek binnen het (niet aanwezige) PVVR, buiten de zone waarin de beschermingszone en het PVVR elkaar overlappen. Deze vier feiten leveren in ieder geval mogelijke overtredingen op van artikel 2.2, eerste lid, van de Wsv. Het waterschap is in beginsel bevoegd om handhavend op te treden vanwege overtreding van artikel 2.2, eerste lid, van de Wsv. Ter onderbouwing van haar handhavend optreden met betrekking tot deze feiten, heeft het waterschap echter het belang van het PVVR betrokken. Het waterschap heeft aangegeven dat deze feiten niet kunnen worden vergund omdat het verhoogd terras (1), het restaurant (2) en het hekwerk haaks op a–water (14) niet eenvoudig zijn te verwijderen uit het (niet aanwezige) PVVR en dat het PVVR nodig is voor meandering. Met betrekking tot werk 6 heeft het waterschap het belang van het PVVR niet betrokken omdat de verharding makkelijk is te verwijderen.
      
    
    
      5.13.
      De rechtbank is van oordeel dat het waterschap ten onrechte het belang van het (niet aanwezige) PVVR bij het opleggen van een last onder dwangsom ten aanzien van de feiten 1, 2 en 14 heeft betrokken. Dit belang mocht ten tijde van de bestreden besluiten geen rol spelen, want het PVVR was er toen niet. Het waterschap heeft onvoldoende onderbouwd dat het belang van de beschermingszone op zichzelf bezien handhavend optreden ten aanzien van deze drie feiten rechtvaardigt. Daarnaast merkt de rechtbank op dat werken 1, 2 en 14 ook liggen op een gedeelte van de locatie waar het waterschap meende dat uitsluitend het PVVR lag (buiten de zone waarin de beschermingszone en het (niet aanwezige) PVVR elkaar overlappen). Het waterschap heeft niet onderbouwd waarom handhavend wordt opgetreden tegen deze werken voor zover ze uitsluitend in het (niet aanwezige) PVVR liggen. De rechtbank is om deze redenen van oordeel dat de bestreden besluiten met betrekking tot werken 1, 2 en 14 reeds daarom onvoldoende zijn gemotiveerd. 
      
    
    
      5.14.
      Dit betekent dat de bestreden besluiten ten aanzien van de werken 1, 2, 3, 7, 12, 13 en 14 voor vernietiging in aanmerking komen. Dus ook de last onder dwangsom met betrekking tot het restaurant (2) wordt vernietigd. De overige argumenten van eisers met betrekking tot de vergunbaarheid van deze werken of de vergunningplicht voor deze werken behoeven geen bespreking. 
      
    
    
      5.15.
      De rechtbank zal hierna bespreken of het waterschap handhavend kon optreden tegen de werken 4, 5, 6 en 8 tot en met 11.
      
    
    
      5.16.
      De rechtbank stelt het volgende vast: 
      
        
          De beschoeiing (werk 4) ligt in de beschermingszone bij een a-water en is, gelet op artikel 2.54, eerste lid van de Wsv vergunningplichtig. Er gelden geen algemene regels. 
        
        
          De reconstructie van het talud (5) in de beschermingszone is een handeling in een beschermingszone bij een a-water en is vergunningplichtig gelet op artikel 2.2, eerste lid van de Wsv. 
        
        
          De borders (8) liggen geheel in de beschermingszone en gedeeltelijk in het (niet aanwezige) PVVR waar dat de beschermingszone overlapt. Naar het oordeel van de rechtbank heeft het waterschap terecht vastgesteld dat sprake is van een ophoging. De borders zijn dus vergunningplichtig op basis van artikel 2.2, eerste lid van de Wsv. Voor zover de borders buiten de beschermingszone liggen zijn ze vergunningsvrij maar in dit geval kan het waterschap uitsluitend handhaven op overtreding van artikel 2.2, eerste lid van de Wsv. 
        
        
          De stalen trap (9) is een werk in de beschermingszone en is vergunningplichtig gelet op artikel 2.2, eerste lid van de Wsv. 
        
        
          De beplanting (10) is niet aan te merken als het aanbrengen, behouden of verwijderen van gras of eenjarige gewassen in een a-water of in de daarbij behorende beschermingszone en is vergunningplichtig gelet op artikel 2.2, eerste lid en 2.91 van de Wsv. 
        
        
          Het worteldoek (11) in de beschermingszone is een handeling in een beschermingszone bij een a-water en is vergunningplichtig gelet op artikel 2.2, eerste lid en 2.59 van de Wsv.  
        
      
      
    
    
      5.17.
      Eisers hebben geen omgevingsvergunning voor een wateractiviteit aangevraagd voor de werken 4, 5 en 8 tot en met 11. Zij hebben in het verleden een watervergunning aangevraagd en die is geweigerd. Het waterschap heeft alleen daarom al terecht gesteld dat er geen sprake is van een concreet zicht op legalisatie. Eisers voeren verder geen argumenten aan waarom deze werken wel vergunbaar zouden zijn en zijn bereid deze te verwijderen. De rechtbank concludeert dat het waterschap handhavend kon optreden tegen deze overtredingen.
      
    
    
      5.18.
      De tegelverharding (6) ligt gedeeltelijk in de beschermingszone en gedeeltelijk in het (niet aanwezige) PVVR. Naar het oordeel van de rechtbank heeft het waterschap terecht vastgesteld dat dit een ophoging is ten opzichte van het maaiveld omdat het perceel vlak is gemaakt voor de aanleg van de verharding. De verharding is dus vergunningplichtig op basis van artikel 2.2, eerste lid in samenhang met artikel 2.100 van de Wsv. Het waterschap heeft met verwijzing naar de Beleidsregels voor waterkering, waterkwantiteit en grondwater voldoende gemotiveerd dat het beleid aan vergunningverlening voor de verharding in de beschermingszone in de weg staat. Eisers hebben geen omgevingsvergunning voor een wateractiviteit aangevraagd voor de tegelverharding. Voor zover zij hiervoor in het verleden een watervergunning hebben aangevraagd, merkt de rechtbank op dat die is geweigerd. Het waterschap heeft terecht gesteld dat er geen sprake is van een concreet zicht op legalisatie voor de verharding in de beschermingszone, zodat voor die tegelverharding de last kon worden opgelegd. Voor de verharding, voor zover gelegen in het (niet aanwezige) PVVR buiten de beschermingszone, is geen sprake van een overtreding dus het waterschap was niet bevoegd te gelasten deze verharding buiten de beschermingszone te verwijderen. 
      
    
    
      5.19.
      De jeu de boulesbaan (8) ligt gedeeltelijk in de beschermingszone. In het verweerschrift heeft het waterschap aangegeven dat deze niet vergunningplichtig is op basis van artikel 2.2, eerste lid en artikel 2.100, eerste lid van de Wsv omdat de baan gelijk aan het maaiveld ligt. De baan moet dan wel voldoen aan de algemene regels van artikel 2.102 van de Wsv. Uit het controlerapport blijkt niet dat het waterschap dit heeft gecontroleerd, laat staan dat het waterschap een overtreding van artikel 2.102 van de Wsv ten grondslag heeft gelegd aan de bestreden besluiten. De bestreden besluiten zijn op dit punt onvoldoende zorgvuldig voorbereid. Dit onderdeel van het beroep slaagt. 
      
      
        
          Overige beroepsgronden
        
        6. Eisers vinden dat zij door het waterschap niet hetzelfde worden behandeld als anderen en doen een beroep op het gelijkheidsbeginsel. Zij wijzen op andere gevallen waarin gebouwen zijn geplaatst in het PVVR waaronder een woning en het nieuwe zwembad van [plaats]. Ter zitting is gewezen op een gebouw op een naburig perceel. 
      
      
    
    
      6.1.
      In de bestreden besluiten merkt het waterschap op dat de door eisers genoemde gevallen niet vergelijkbaar zijn. De woning die eisers noemen, ligt aan de andere kant van de Dommel aan het einde van een recht gedeelte in de Dommel. De woning ligt uitsluitend in het PVVR en niet in de beschermingszone. Ook het zwembad komt niet in de beschermingszone te liggen. Het waterschap gaat onderzoek doen naar en indien nodig optreden tegen het gebouw in de beschermingszone op het naburige perceel.
      
    
    
      6.2.
      De rechtbank merkt op voorhand op dat voor een geslaagd beroep op het gelijkheidsbeginsel wel sprake moet zijn van gelijke gevallen. De door eisers genoemde woning en het zwembad zijn niet vergelijkbaar omdat die niet in een beschermingszone liggen maar alleen in het PVVR. Het maakt wel wat uit of bouwwerken liggen in de beschermingszone of geheel in het PVVR. Beide zones hebben hun eigen vergunningplicht en beleidsregels. Het waterschap gaat een onderzoek instellen naar het gebouw in de beschermingszone op het naburig perceel. Weliswaar is het waterschap nu nog niet opgetreden, maar het waterschap is pas recent op de hoogte gekomen van deze (mogelijke) overtreding. Het waterschap handelt niet in strijd met het gelijkheidsbeginsel. Deze beroepsgrond slaagt niet.  
      
      
        7. Eisers hebben een beroep gedaan op het evenredigheidsbeginsel en vragen zich af waarom het waterschap zo hard tegen hen optreedt. Zij zijn bereid om alle overtredingen te beëindigen als ze het restaurant maar mogen laten staan en ter zitting kwam naar voren dat ze zelfs de omvang van het restaurant willen beperken. 
      
      
    
    
      7.1.
      Het waterschap hanteert een strikte lijn ten aanzien van overtredingen in de beschermingszone bij een a-watergang en weigert hiervan af te wijken. 
      
    
    
      7.2.
      De rechtbank zal deze beroepsgrond behandelen voor zover het gaat om de lasten onder dwangsom die in stand blijven. De rechtbank beoordeelt dus niet of het onevenredig is om verwijdering van het restaurant te gelasten, omdat die last al om een andere reden wordt vernietigd. Eisers hebben geen bijzondere omstandigheden aangevoerd waarom het onevenredig zou zijn om tegen deze werken en handelingen handhavend op te treden. Sterker nog, zij zijn bereid om deze werken en handelingen ongedaan te maken en te verwijderen en dit is ook niet zo verstrekkend. De rechtbank is van oordeel dat handhavend optreden tegen overtredingen 4, 5, 6 (voor zover het gaat om verharding in de beschermingszone), 8 (voor zover het gaat om de borders) en 9 tot en met 11 niet onevenredig is.
      
      
        8. Eisers vragen zich af hoe de hoogte van de dwangsommen is bepaald.
      
      
    
    
      8.1.
      Het waterschap heeft de hoogte van de dwangsom berekend op de geschatte kosten van verwijdering van de werken en handelingen, vermenigvuldigd met een factor 3 om een prikkel te geven de overtredingen te herstellen.
      
    
    
      8.2.
      De rechtbank is van oordeel dat het waterschap in de bestreden besluiten de hoogte van de dwangsommen hiermee voldoende heeft gemotiveerd. Het is de rechtbank niet gebleken dat de dwangsommen onredelijk hoog zijn.
      
    
  
  
    Conclusie en gevolgen
    9. De beroepen zijn gegrond. De bestreden besluiten zijn gedeeltelijk in strijd met artikelen 3:2 Awb (zorgvuldigheidsbeginsel), 3:46 Awb (motiveringsbeginsel) en 5:32 Awb (ontbreken van een overtreding) genomen. De rechtbank vernietigt daarom de bestreden besluiten voor zover hierin de lasten 1, 2, 3, 7, 12, 13 en 14 zijn opgelegd, alsmede last 6 voor wat betreft de verharding buiten de beschermingszone en last 8 voor wat betreft de jeu de boules baan en laat de overige lasten 4, 5, 6 (verharding in de beschermingszone), 8 (borders) en 9 tot en met 11 in stand. Het waterschap heeft er zelf voor gekozen om de bestreden besluiten te nemen en mag er zelf voor kiezen om nieuwe handhavingsbesluiten te nemen. De rechtbank ziet in de aanpassing van het informatieobject bij de Wsv vanaf 10 september 2025 geen aanleiding om te onderzoeken of de rechtsgevolgen in stand kunnen worden gelaten. Deze aanpassing maakt niet dat ten tijde van de bestreden besluiten sprake was van overtreding van artikel 2.2, derde lid, van de Wsv. Bovendien heeft deze aanpassing plaatsgevonden binnen tien dagen voor de zitting en heeft het waterschap eisers en de rechtbank hiervan niet op de hoogte gesteld. De rechtbank heeft de gevolgen hiervan dus niet kunnen bespreken met partijen op de zitting. 
    
    
      9.1.
      Omdat de begunstigingstermijn is verlengd tot en met de uitspraak, zou dit betekenen dat eisers per ommegaande moeten voldoet aan de resterende lasten 4, 5, 6 (verharding in de beschermingszone), 8 (borders) en 9 tot en met 11. Daarom treft de rechtbank een voorlopige voorziening en schorst de bestreden besluiten voor zover deze niet worden vernietigd. De schorsing duurt tot en met twee maanden na dagtekening van deze uitspraak. Dit biedt eisers voldoende gelegenheid om te voldoen aan de lasten. Doen ze dat niet, dan verbeuren zij dwangsommen.
      
    
    
      9.2.
      Omdat de beroepen gegrond zijn, moet het waterschap de griffierechten aan eisers vergoeden. Het gaat om € 385,00 voor eiseres 1, € 53,00 voor eiseres 2 en € 53,00 voor eiser. Eisers krijgen ook een vergoeding van de proceskosten. Deze kosten stelt de rechtbank op grond van het Besluit proceskosten bestuursrecht voor de door een derde beroepsmatig verleende rechtsbijstand vast op € 1.814,00 (1 punt voor het indienen van het beroepschrift, 1 punt voor het verschijnen op de zitting). De rechtbank beschouwt de drie beroepen als samenhangende zaken. 
      
      
      
      
      
    
  
  
    Beslissing
    
    
      De rechtbank:
    
    
      
        verklaart de beroepen gegrond;
      
      
        vernietigt de bestreden besluiten van 29 januari 2025 voor zover hierin de lasten 1, 2, 3, 7, 12, 13 en 14, alsmede last 6 voor wat betreft de verharding buiten de beschermingszone en last 8 voor wat betreft de jeu de boules baan zijn opgelegd;
      
      
        laat de bestreden besluiten voor het overige (dus voor de resterende lasten 4, 5, 6 (verharding in de beschermingszone), 8 (borders) en 9 tot en met 11 in stand;
      
      
        schorst de onder c. genoemde onderdelen van de bestreden besluiten tot en met twee maanden na dagtekening van deze uitspraak;
      
      
        bepaalt dat het waterschap de griffierechten van in totaal € 491,00 aan eisers moet vergoeden;
      
      
        veroordeelt het waterschap in de proceskosten van eisers, bepaald op € 1.814,00.
      
    
    
    
    
    
    
      Deze uitspraak is gedaan door mr. M.J.H.M Verhoeven, voorzitter, mr. D.J. Hutten en mr. S. Hindriks, leden, in aanwezigheid van mr.H.J. van der Meiden, griffier.
    
    
    
      Uitgesproken in het openbaar op 29 september 2025.
    
    
    
    
    
    
    
    
      
        
        
        
          
            
              griffier
            
            
              voorzitter
            
          
        
      
    
    
    
    
      Een afschrift van deze uitspraak is verzonden aan partijen op:
    
    
    
  
  
    Informatie over hoger beroep
    Een partij die het niet eens is met deze uitspraak, kan een hogerberoepschrift sturen naar de Afdeling bestuursrechtspraak van de Raad van State waarin wordt uitgelegd waarom deze partij het niet eens is met deze uitspraak. Het hogerberoepschrift moet worden ingediend binnen zes weken na de dag waarop deze uitspraak is verzonden. Kan de indiener de behandeling van het hoger beroep niet afwachten, omdat de zaak spoed heeft, dan kan de indiener de voorzieningenrechter van de Afdeling bestuursrechtspraak van de Raad van State vragen om een voorlopige voorziening (een tijdelijke maatregel) te treffen. 
    
    
    
    
      BIJLAGE
    
    
    
      Omgevingswet
    
    
    
      Waterschapsverordening Waterschap De Dommel 2024
    
    
    
      Artikel 1.2 Begrenzing waterstaatswerken
      De geometrische begrenzingen van het beperkingengebied met betrekking tot een waterstaatswerk en de onderdelen daarvan zijn opgenomen in de volgende geometrische informatieobjecten in bijlage I bij deze verordening:
    
    f. beschermingszone bij een a-water;
    g. profiel van vrije ruimte bij een oppervlaktewaterlichaam; 
    
    
      Artikel 2.2 Aanwijzing vergunningplichtige gevallen
    
    1. Het is verboden zonder omgevingsvergunning in een a-water, in de daarbij behorende beschermingszone bij een a-water en in een b-water:
    a. handelingen te verrichten;
    b. werken te behouden; of
    c. vaste substanties of voorwerpen te laten staan, liggen of drijven.
    (…)
    3. Het is verboden zonder omgevingsvergunning werken te plaatsen, te wijzigen of te behouden in het profiel van vrije ruimte bij een oppervlaktewaterlichaam.
    (…).
    
    
      Artikel 2.72 Aanwijzing vergunningvrije gevallen
    
    1. Het verbod, bedoeld in artikel 2.2, eerste lid, geldt niet voor het plaatsen, hebben of verwijderen van een afrastering in de beschermingszone bij een a-water, als de afrastering evenwijdig aan of haaks op de insteek is geplaatst.
    2. Het verbod, bedoeld in artikel 2.2, derde lid, geldt niet voor het plaatsen, wijzigen of hebben van een afrastering in het profiel van vrije ruimte bij een oppervlaktewaterlichaam, als: 
    a. de afrastering eenvoudig ongedaan te maken is; of
    b. het een bestaande afrastering is die door de werkzaamheden niet verandert in vorm of afmeting.
    
    
      Artikel 2.90 Toepassingsbereik
      Deze afdeling is van toepassing op het aanbrengen, behouden en verwijderen van gras en eenjarige gewassen in een a-water en in de daarbij behorende beschermingszone bij een a-water.
    
    
    
      Artikel 2.91 Aanwijzing vergunningvrije gevallen
      Het verbod, bedoeld in artikel 2.2, eerste lid, geldt niet voor het aanbrengen, behouden of verwijderen van gras of eenjarige gewassen in een a-water of in de daarbij behorende beschermingszone.
    
    
    
      Artikel 2.100 Aanwijzing vergunningvrije gevallen
    
    1. Het verbod, bedoeld in artikel 2.2, eerste lid, geldt niet voor het aanbrengen, behouden of verwijderen van verharding in de beschermingszone bij een a-water, als:
    a. de verharding gelijk met of onder het maaiveld wordt aangebracht; en
    b. daardoor de maaiveldhoogte niet verandert.
    2. Het verbod, bedoeld in artikel 2.2, derde lid, geldt niet voor het aanbrengen, wijzigen of behouden van verharding in het profiel van vrije ruimte bij een oppervlaktewaterlichaam, als:
    a. de verharding eenvoudig ongedaan te maken is; of
    b. het bestaande verharding is die door de werkzaamheden niet verandert in vorm of afmeting.
  
  
     ECLI:NL:RVS:2023:2067
  
  
     ECLI:NL:RVS:2018:2898, r.o. 2.2
  
  
     Besluit tot wijziging Waterschapsverordening Waterschap De Dommel van 9 september 2025, Waterschapsblad 2025, nr. 21976.
  
  
     De voorlopige voorziening is gebaseerd op artikel 8:72, vijfde lid, van de Awb.