ECLI:NL:RVS:2025:2712, Raad van State, 18-06-2025, 202207488/1/A2
Raad van State — Uitspraak 
Datum: 2025-06-18 00:00:00.000000
Rechtsgebied: Bestuursrecht

Samenvatting: Bij uitspraak van 29 november 2022 heeft de rechtbank de burgemeester van Breda veroordeeld tot het betalen van een schadevergoeding van € 1.000,- voor immateriële schade. Het verzoek om schadevergoeding als bedoeld in artikel 8:88, eerst lid, van de Awb is voor het overige afgewezen. Deze zaak gaat over de vraag of [appellant] recht heeft op een hoger bedrag aan schadevergoeding dan het door de rechtbank toegekende bedrag van € 1.000,- voor immateriële schade. Bij besluit van 29 december 2020 heeft de burgemeester op grond van artikel 172a, eerste lid, onder a, van de Gemeentewet aan [appellant] een gebiedsverbod opgelegd. [appellant] mocht zich in de periode van 29 december 2020 tot 15 januari 2021 niet in het op een bijgevoegde kaart aangegeven gebied bevinden. Tot dat gebied behoorde de wijk Hoge Vlucht, waar [appellant] als jongerenwerker werkzaam was. [appellant] heeft bezwaar gemaakt tegen het besluit van 29 december 2020 en verzocht om een voorlopige voorziening. Bij mondelinge uitspraak van 31 december 2020 heeft de voorzieningenrechter het verzoek toegewezen en het besluit van 29 december 2020 geschorst. [appellant] heeft zich op 8 februari 2021 bij zijn werkgever ziekgemeld.

202207488/1/A2.
    Datum uitspraak: 18 juni 2025
    AFDELING
    BESTUURSRECHTSPRAAK
    Uitspraak op het hoger beroep van:
    [appellant], wonend in Breda,
    appellant,
    tegen de uitspraak van de rechtbank Zeeland­West­Brabant van 29 november 2022 in zaak nr. 21/5435 in het geding tussen:
    [appellant]
    en
    de burgemeester van Breda.
    Procesverloop
    Bij uitspraak van 29 november 2022 heeft de rechtbank de burgemeester veroordeeld tot het betalen van een schadevergoeding van € 1.000,- voor immateriële schade. Het verzoek om schadevergoeding als bedoeld in artikel 8:88, eerst lid, van de Awb is voor het overige afgewezen.
    Tegen deze uitspraak heeft [appellant] hoger beroep ingesteld.
    De burgemeester heeft een schriftelijke uiteenzetting gegeven.
    [appellant] heeft nadere stukken ingediend.
    De Afdeling heeft de zaak op een zitting behandeld op 2 juni 2025, waar [appellant], bijgestaan door mr. S. Salhi, advocaat te Rijswijk, en de burgemeester, vertegenwoordigd door mr. N.C.H. Vrijsen, advocaat te Breda, en Y. Arakelian, zijn verschenen.
    Inleiding
    1.       Deze zaak gaat over de vraag of [appellant] recht heeft op een hoger bedrag aan schadevergoeding dan het door de rechtbank toegekende bedrag van € 1.000,- voor immateriële schade.
    Achtergrond van het geschil
    2.       Bij besluit van 29 december 2020 heeft de burgemeester op grond van artikel 172a, eerste lid, onder a, van de Gemeentewet aan [appellant] een gebiedsverbod opgelegd. [appellant] mocht zich in de periode van 29 december 2020 tot 15 januari 2021 niet in het op een bijgevoegde kaart aangegeven gebied bevinden. Tot dat gebied behoorde de wijk Hoge Vlucht, waar [appellant] als jongerenwerker werkzaam was.
    3.       [appellant] heeft bezwaar gemaakt tegen het besluit van 29 december 2020 en verzocht om een voorlopige voorziening. Bij mondelinge uitspraak van 31 december 2020 heeft de voorzieningenrechter het verzoek toegewezen en het besluit van 29 december 2020 geschorst.
    4.       [appellant] heeft zich op 8 februari 2021 bij zijn werkgever ziekgemeld.
    5.       Bij besluit van 18 maart 2021 heeft de burgemeester erkend dat het besluit van 29 december 2020 ten onrechte is genomen en dat besluit ingetrokken. Daarmee staat de onrechtmatigheid van het besluit tot oplegging van het gebiedsverbod vast.
    Verzoek om schadevergoeding
    6.       Op 8 december 2021 heeft [appellant] de rechtbank verzocht om de burgemeester te veroordelen tot een schadevergoeding van € 6.500,-.
    7.       [appellant] heeft aan het verzoek ten grondslag gelegd dat hij door het onrechtmatige besluit van 29 december 2020 beperkt is geweest in zijn bewegingsvrijheid. Verder stelt [appellant] dat hij in zijn eer en goede naam is geschaad en zijn recht op privacy is geschonden. Het gebiedsverbod is openbaar gemaakt en in de wijk is verspreid dat aan hem een gebiedsverbod is opgelegd. Ook heeft de burgemeester zijn werkgever op de hoogte gebracht van het gebiedsverbod en daarbij vermeld geen vertrouwen meer te hebben in [appellant] als jongerenwerker. Tot slot heeft [appellant] de rechtbank verzocht om de burgemeester te voordelen in de werkelijke kosten van het geding ter hoogte van € 4.356,-.
    8.       Op 17 oktober 2022 heeft [appellant] zijn verzoek aangevuld. Hij heeft zich op 8 februari 2021 ziekgemeld als gevolg van het gebiedsverbod en de daarop volgende omstandigheden. In de periode van februari tot september 2022 heeft hij daardoor 70% van zijn loon uitbetaald gekregen. Daarom verzoekt hij de rechtbank de burgemeester te veroordelen tot vergoeding van de misgelopen inkomsten in die periode.
    Uitspraak van de rechtbank
    9.       De rechtbank heeft het verzoek om volledige proceskostenvergoeding afgewezen, omdat artikel 8:75 van de Awb een exclusieve regeling met een limitatief en forfaitair karakter inhoudt.
    10.     De rechtbank heeft het verzoek om vergoeding van inkomstenderving van € 5.000,- afgewezen, omdat [appellant] het causale verband tussen de inkomensschade over de periode van februari tot september 2021 (lees: 2022) en het onrechtmatige besluit van 29 december 2020 niet aannemelijk heeft gemaakt.
    11.     De rechtbank heeft een schadevergoeding van € 1.000,- voor immateriële schade aan [appellant] toegekend. Het gebiedsverbod impliceert volgens de rechtbank een publieke afwijzing van het gedrag van [appellant]. Daarom is het tot op zekere hoogte aannemelijk dat hij als gevolg van het opgelegde gebiedsverbod in zijn eer en goede naam is geschaad. Ook is hij door het gebiedsverbod enigszins in zijn bewegingsvrijheid beperkt geweest. Bij de vaststelling van de hoogte van de schadevergoeding heeft de rechtbank in aanmerking genomen dat het gebiedsverbod feitelijk slechts twee dagen heeft geduurd, [appellant] in het gebied werkte waarop het verbod zag en daar ook mensen uit zijn sociale netwerk wonen. De gevorderde vergoeding van € 6.500,- is door [appellant], anders dan met de algemene stelling dat dit bedrag zou volgen uit de rechtspraak, niet onderbouwd.
    Beoordeling van het hoger beroep door de Afdeling
    Gederfde inkomsten
    12.     Tussen partijen is in geschil of de gestelde inkomensschade van € 5.000,- het gevolg is van het besluit van 29 december 2020 waarbij het gebiedsverbod is opgelegd. [appellant] betoogt dat het gebiedsverbod effect heeft gehad op zijn werkrelatie en de mogelijkheid om zijn werkzaamheden als jongerenwerker te hervatten.
    12.1.  De hoofdregel is dat de belanghebbende die in een verzoek om toepassing van artikel 8:88 van de Awb stelt dat hij voor vergoeding in aanmerking komende schade heeft geleden als gevolg van een onrechtmatige gedraging van een bestuursorgaan, bij gemotiveerde betwisting daarvan door het bestuursorgaan, het gestelde oorzakelijk verband moet bewijzen. Op de belanghebbende rusten de stelplicht en bewijslast van het oorzakelijk verband. Vergelijk het arrest van de Hoge Raad van 25 september 2020, ECLI:NL:HR:2020:1510, onder 3.4, en de uitspraak van de Afdeling van 8 september 2021, ECLI:NL:RVS:2021:2023, onder 68. Dit betekent dat ook het bewijsrisico voor het ontbreken van het oorzakelijk verband bij de belanghebbende ligt als hij er niet in slaagt te bewijzen dat de gestelde schade het gevolg is van de gestelde oorzaak van de schade.
    12.2.  Uit de schriftelijke uiteenzetting blijkt dat de burgemeester gemotiveerd betwist dat de door [appellant] gestelde inkomensschade in de periode februari tot september 2022 het gevolg is van het besluit van 29 december 2020.
    12.3.  De Afdeling is van oordeel dat [appellant] ook in hoger beroep niet aannemelijk heeft gemaakt dat de gestelde schade zonder het gebiedsverbod zou zijn uitgebleven.
    12.4.  Hoewel [appellant] loonstroken heeft overgelegd, waaruit blijkt dat hij tussen februari 2022 en augustus 2022 wegens ziekte over de niet gewerkte uren 70% van zijn loon ontving, volstaan deze gegevens niet om het oorzakelijk verband te bewijzen. [appellant] heeft geen objectieve verifieerbare (medische) gegevens overgelegd waaruit kan worden opgemaakt dat de oplegging van het gebiedsverbod heeft geleid tot de ziekmelding en arbeidsongeschiktheid dan wel daaraan heeft bijgedragen. Dat was van belang, omdat [appellant] in zijn verzoek om schadevergoeding zelf heeft vermeld dat alle omstandigheden die zich in dat jaar hadden voorgedaan ertoe hebben geleid dat hij zich ziek had gemeld. Die omstandigheden zijn dat [appellant] op 15 december 2020 is aangehouden door de politie op verdenking van valsheid in geschrifte, verduistering en oplichting en dat hij daarop tot 18 december 2021 in verzekering is gesteld. Hierover is tot hem herleidbare berichtgeving in de media verschenen. Verder is er een stopgesprek met [appellant] gevoerd. Het gebiedsverbod zelf heeft slechts twee dagen geduurd, vanaf het besluit van 29 december 2020 tot aan de schorsing ervan op 31 december 2020. Op de zitting is komen vast te staan dat [appellant] al voor de oplegging van het gebiedsverbod op non-actief was gesteld door zijn werkgever. De ziekmelding dateert van 8 februari 2021. Gelet op deze omstandigheden heeft [appellant] niet aannemelijk gemaakt dat de ziekmelding het gevolg is van het gebiedsverbod.
    12.5.  Weliswaar kan de gestelde schade het gevolg zijn van twee samenwerkende factoren (vergelijk onder meer het arrest van de Hoge Raad van 24 december 1999, ECLI:NL:HR:1999:AA4004), maar de enkele stelling dat het gebiedsverbod heeft bijgedragen aan de ziekmelding, die meer dan een maand later plaatsvond, is in het licht van wat hiervoor is overwogen niet voldoende. [appellant] heeft in beroep en ook in hoger beroep geen gegevens overgelegd ter onderbouwing van het causaal verband tussen het gebiedsverbod en de inkomensderving. Omdat [appellant] er niet in is geslaagd het causaal verband aan te tonen, heeft hij geen recht op schadevergoeding. In dit geval is niet gebleken dat bijzondere omstandigheden aanleiding geven om van dit uitgangspunt af te wijken.
    12.6.  De rechtbank heeft het verzoek om vergoeding van inkomensschade terecht afgewezen.
    12.7.  Het betoog slaagt niet.
    Immateriële schade
    13.     [appellant] betoogt verder dat de rechtbank ten onrechte een vergoeding voor immateriële schade van € 1.000,- heeft toegekend. [appellant] vindt dat hij recht heeft op een bedrag van € 6.500,-, omdat hij in zijn eer en goede naam en integriteit is aangetast. Volgens [appellant] heeft de rechtbank ook miskend dat zijn recht op privacy is geschonden, omdat de burgemeester contact heeft opgenomen met zijn werkgever naar aanleiding van het gebiedsverbod. Hij wijst verder op ondervonden shockschade. Ook wijst hij erop dat zijn recht op een eerlijk proces is geschonden.
    13.1.  Voor de beoordeling van een verzoek om vergoeding van immateriële schade wordt, volgens vaste rechtspraak van de Afdeling, eveneens aansluiting gezocht bij het civiele schadevergoedingsrecht (zie de uitspraak van 1 april 2020, ECLI:NL:RVS:2020:898, onder 30).
    13.2.  Een vergoeding voor immateriële schade moet volgens artikel 6:106 van het Burgerlijk Wetboek naar billijkheid worden vastgesteld.
    13.3.  Artikel 6:106 van het BW luidt:
    Voor nadeel dat niet in vermogensschade bestaat, heeft de benadeelde recht op een naar billijkheid vast te stellen schadevergoeding:
    […]
    b. indien de benadeelde lichamelijk letsel heeft opgelopen, in zijn eer of goede naam is geschaad of op andere wijze in zijn persoon is aangetast;
    […]
    13.4.  De rechtbank is ervan uitgegaan dat de aard en de ernst van de normschending in dit geval met zich brengen dat de nadelige gevolgen voor [appellant] zo voor de hand liggen, dat hij in zijn eer en goede naam en op andere wijze in zijn persoon (beperking van bewegingsvrijheid) is aangetast. Voor de hoogte van de schadevergoeding heeft de rechtbank in aanmerking genomen dat het gebiedsverbod feitelijk twee dagen heeft geduurd en dat [appellant] werkte in het gebied waarop het verbod zag en daar ook mensen uit zijn sociale netwerk wonen.
    13.5.  De Afdeling is van oordeel dat [appellant] onvoldoende heeft onderbouwd waarom de rechtbank de hoogte van de vergoeding voor immateriële schade als gevolg van het ten onrechte opgelegde gebiedsverbod naar billijkheid onjuist heeft vastgesteld. [appellant] heeft niet aannemelijk gemaakt dat hij meer immateriële schade heeft geleden. Dat zijn werkgever kennis heeft kunnen nemen van het gebiedsverbod, heeft de rechtbank al meegenomen door de toegekende schadevergoeding voor schending van zijn eer en goede naam. De Afdeling ziet daarin in ieder geval geen aanleiding voor een hogere immateriële schadevergoeding.
    13.6.  Het betoog van [appellant] dat de rechtbank ten onrechte geen vergoeding heeft toegekend voor shockschade, treft verder geen doel. Bij shockschade gaat het immers in de regel om geestelijk letsel in de vorm van een erkend psychiatrisch ziektebeeld als gevolg van het waarnemen van een ongeval. Die situatie doet zich hier niet voor.
    13.7.  Ook het betoog van [appellant] dat door het opleggen van het gebiedsverbod zijn recht op een eerlijk proces is ontnomen, treft geen doel. De voorzieningenrechter heeft het gebiedsverbod binnen twee dagen geschorst, waarna het besluit tot oplegging van het gebiedsverbod is ingetrokken. Daaruit volgt niet dat het recht op een eerlijk proces is geschonden. [appellant] heeft verder niet onderbouwd waarom het recht op een eerlijk proces is geschonden.
    13.8.  Het betoog slaagt niet.
    Advocaatkosten
    14.     [appellant] betoogt tot slot dat de rechtbank ten onrechte een forfaitaire proceskostenvergoeding heeft toegekend. [appellant] vindt dat deze volledig vergoed moeten worden.
    14.1.  De rechtbank heeft terecht geen aanleiding gezien om, zoals [appellant] heeft verzocht, de burgemeester te veroordelen in de werkelijke gemaakte kosten van rechtsbijstand. Het in de bijlage bij het Besluit proceskosten bestuursrecht (Bpb) neergelegde vergoedingenstelsel heeft een forfaitair karakter. Indien zich bijzondere omstandigheden voordoen, kan op grond van artikel 2, derde lid, van het Bpb hiervan worden afgeweken. Volgens de nota van toelichting (Stb. 1993, 763) gaat het daarbij om uitzonderlijke gevallen, waarin strikte toepassing van het forfaitaire vergoedingsstelsel onrechtvaardig uitpakt. De stelling dat de burgemeester onrechtmatig heeft gehandeld door het gebiedsverbod op te leggen is daarvoor onvoldoende.
    14.2.  Het betoog slaagt niet.
    Conclusie
    15.     Het hoger beroep is ongegrond. De Afdeling bevestigt de uitspraak van de rechtbank.
    16.     De burgemeester hoeft geen proceskosten te vergoeden.
    Beslissing
    De Afdeling bestuursrechtspraak van de Raad van State:
    bevestigt de aangevallen uitspraak.
    Aldus vastgesteld door mr. C.H.M. van Altena, lid van de enkelvoudige kamer, in tegenwoordigheid van mr. M.A.E. Planken, griffier.
    w.g. Van Altena
    lid van de enkelvoudige kamer
    w.g. Planken
    griffier
    Uitgesproken in het openbaar op 18 juni 2025
    299-1120