ECLI:NL:RBAMS:2025:7370, Rechtbank Amsterdam, 30-09-2025, AMS 24/4591
Rechtbank Amsterdam — Uitspraak 
Datum: 2025-09-30 00:00:00.000000
Rechtsgebied: Bestuursrecht; Omgevingsrecht

Samenvatting: De rechtbank komt in deze uitspraak tot het oordeel dat het college de last onder dwangsom niet aan Salmuera heeft kunnen opleggen, omdat niet is gebleken dat Salmuera artikel 3.103, eerste lid, onder b, van de Activiteitenregeling heeft overtreden. Niet is vastgesteld dat Salmuera onaanvaardbare geurhinder veroorzaakt. De rechtbank vernietigt daarom het bestreden besluit en een nadien genomen invorderingsbesluit. Ook herroept de rechtbank het primaire besluit, omdat de rechtbank van oordeel is dat het college niet alsnog een last onder dwangsom kan opleggen in een nieuw besluit op bezwaar.

RECHTBANK AMSTERDAM
    
    
      Bestuursrecht
    
    
    
      zaaknummer: AMS 24/4591 
    
    
      uitspraak van de enkelvoudige kamer van 30 september 2025 in de zaak tussen
    
      [eiseres], te [vestigingsplaats] , eiseres
    (gemachtigde: mr. A. Kamphuis),
    
    
      en
    
    
    het college van burgemeester en wethouders van Amsterdam (hierna: het college) 
    (gemachtigde: mr. V. Ouwersloot).
    
    Als derde-partijen nemen aan de zaak deel: [omwonenden] uit [woonplaats] en [omwonenden] uit [woonplaats] (de omwonenden).
    
    Samenvatting
    
    
      1. Deze uitspraak gaat over een last onder dwangsom die het college aan [eiseres] heeft opgelegd vanwege onaanvaardbare geurhinder. Ook gaat deze uitspraak over de invordering van een verbeurde dwangsom. [eiseres] is het met beide niet eens. Zij voert daartoe een aantal beroepsgronden aan. Aan de hand van deze beroepsgronden beoordeelt de rechtbank het beroep. 
    
    
    
      1.1.
      De rechtbank komt in deze uitspraak tot het oordeel dat het college de last onder dwangsom niet aan [eiseres] heeft kunnen opleggen, omdat niet is gebleken dat [eiseres] artikel 3.103, eerste lid, onder b, van de Activiteitenregeling heeft overtreden. Niet is vastgesteld dat [eiseres] onaanvaardbare geurhinder veroorzaakt. De rechtbank vernietigt daarom het bestreden besluit en een nadien genomen invorderingsbesluit. Ook herroept de rechtbank het primaire besluit, omdat de rechtbank van oordeel is dat het college niet alsnog een last onder dwangsom kan opleggen in een nieuw besluit op bezwaar. [eiseres] krijgt dus gelijk en het beroep is gegrond. Hierna legt de rechtbank uit hoe zij tot dit oordeel komt en welke gevolgen dit oordeel heeft. 
      
    
  
  
    Procesverloop
    
    
      2. Op 20 december 2023 heeft het college aan [eiseres] een last onder dwangsom opgelegd. Met het bestreden besluit van 27 juni 2024 op het bezwaar van [eiseres] is het college, onder aanvulling van zijn motivering, bij dat besluit gebleven.
    
    
    
      2.1.
      Op 5 december 2024 heeft het college een eerste verbeurde dwangsom van € 2.500,- van [eiseres] ingevorderd. Het beroep heeft mede betrekking op dit invorderingsbesluit.
      
    
    
      2.2.
      
        [eiseres] heeft beroep ingesteld tegen het bestreden besluit. Het college heeft op het beroep gereageerd met een verweerschrift. De omwonenden hebben ook schriftelijk gereageerd. Daarna heeft [eiseres], tijdens deze beroepsprocedure, ook beroep ingesteld tegen het invorderingsbesluit van 5 december 2024. 
      
    
    
      2.3.
      De rechtbank heeft het beroep op 8 juli 2025 op zitting behandeld. Namens [eiseres] hebben deelgenomen: [bestuurder] en [bestuurder] (bestuurders) en haar gemachtigde. Het college heeft zich laten vertegenwoordigen door zijn gemachtigde en [de persoon 1] ([functie]). De omwonenden zijn verschenen, vergezeld door [de persoon 2] .
      
    
  
  
    Beoordeling door de rechtbank
    
    
      
        Toetsingskader
      
    
    
    3. Op 1 januari 2024 zijn de Omgevingswet en de Invoeringswet Omgevingswet in werking getreden. Als vóór dat tijdstip een overtreding heeft plaatsgevonden en voor die overtreding een last onder dwangsom is opgelegd, dan blijft op die opgelegde last onder dwangsom en de invordering daarvan het recht van toepassing zoals dat gold onmiddellijk vóór het tijdstip van inwerkingtreding van de Omgevingswet, tot het tijdstip waarop de last volledig is uitgevoerd, de dwangsom volledig is verbeurd en betaald, of de last is opgeheven. In dit geval is de overtreding begaan vóór 1 januari 2024 en is het besluit tot het opleggen van de last genomen op 20 december 2023, zodat op deze procedure nog het oude recht van toepassing is, zoals het Activiteitenbesluit en de Activiteitenregeling. 
    
    
      
        Totstandkoming van het bestreden besluit
      
    
    
    4. [eiseres] exploiteert sinds 1 april 2015 een Latijns-Amerikaans restaurant op de locatie [adres 1] in Amsterdam (het restaurant). 
    
    
      4.1.
      Nadat het college diverse meldingen had ontvangen over geurhinder, hebben toezichthouders van de gemeente Amsterdam een controle uitgevoerd bij een omwonende thuis in de [adres 2] en in het restaurant. De controle vond plaats op 13 oktober 2023 vanaf 20:50 uur. De toezichthouders hebben – kort gezegd – geconstateerd dat [eiseres] geurhinder veroorzaakt als gevolg van voedselbereiding en dat één van de twee ontgeuringsinstallaties niet doelmatig is. 
      
    
    
      4.2.
      Naar aanleiding van deze controle heeft er een beoordeling van de doelmatigheid (capaciteit) van de ontgeuringsinstallatie plaatsgevonden. [eiseres] beschikt over twee ontgeuringsinstallaties; een voor de afzuiging van de grill aan de voorzijde en een voor diverse afzuigingen, waaronder die van een kleine grillplaat. De conclusie is dat de eerste ontgeuringinstallatie onvoldoende ontgeuringscapaciteit heeft en ondoelmatig is. De tweede ontgeuringsinstallatie heeft voldoende ontgeuringscapaciteit mits het aandeel van de grilldampen beperkt is. Dit betekent dat in het restaurant van [eiseres] voedingsmiddelen worden bereid en dat de dampen en gassen die daarbij vrijkomen niet in overeenstemming met artikel 3.103, van de Activiteitenregeling, naar de buitenlucht worden afgezogen.
      
    
    
      4.3.
      Het college heeft [eiseres] daarom op 21 november 2023 een voornemen tot het opleggen van een last onder dwangsom gestuurd. [eiseres] heeft daartegen een zienswijze ingediend. 
      
    
    
      4.4.
      Op 20 december 2023 heeft het college [eiseres] gelast de overtreding van artikel 3.103, eerste lid, van de Activiteitenregeling ongedaan te maken. [eiseres] dient ervoor te zorgen dat binnen zes weken na dagtekening van het besluit geurhinder wordt voorkomen, dan wel wordt beperkt tot een aanvaardbaar niveau. Zij kan aan de last voldoen door ofwel het bereiden van voedsel waarbij dampen vrijkomen te staken en gestaakt te houden, ofwel door ervoor te zorgen dat de dampen in overeenstemming met artikel 3.103, eerste lid, van de Activiteitenregeling worden afgevoerd. De dwangsom bedraagt € 2.500,- per constatering, met een maximum van € 10.000,-.
      
    
    
      4.5.
      Bij controles op 12 oktober 2024 en 23 november 2024 hebben toezichthouders geconstateerd dat [eiseres] niet heeft voldaan aan de opgelegde last. Zij hebben hun bevindingen neergelegd in constateringsrapporten, opgemaakt op 12 november 2024 en 25 november 2024. Vervolgens is het invorderingsbesluit zoals genoemd in overweging 2.1 genomen.
      
      
        
          De last onder dwangsom
        
      
      
      5. De door het college opgelegde last onder dwangsom is een belastend besluit. Gelet hierop rust op het college de bewijslast om feiten aannemelijk te maken waaruit volgt dat aan de voorwaarden voor het opleggen van de last is voldaan.
      
      
        
          Is sprake van een overtreding?
        
      
      
      6. [eiseres] voert aan dat geen sprake is van een overtreding. Het college heeft namelijk onvoldoende onderbouwd dat sprake is van onaanvaardbare geurhinder. 
      
    
    
      6.1.
      In geschil is of [eiseres] over een doelmatige ontgeuringsinstallatie beschikte. 
      
    
    
      6.2.
      De rechtbank stelt voorop dat het doel van een ontgeuringsinstallatie is om onaanvaardbare hinder te voorkomen. Als activiteiten ondanks geleiding van geur door een ontgeuringsinstallatie onaanvaardbare geurhinder veroorzaken, dan is de ontgeuringsinstallatie niet doelmatig. Vaststelling van onaanvaardbare geurhinder is dan ook voldoende voor het oordeel dat de ontgeuringsinstallatie niet doelmatig is.
      
      
    
    
      6.3.
      Aan de last onder dwangsom is ten grondslag gelegd dat sprake is van onaanvaardbare geurhinder. Volgens het college blijkt dit uit het constateringsrapport van 13 oktober 2023.
      
    
    
      6.4.
      
        [eiseres] heeft allereerst aangevoerd dat het constateringsrapport niet deugdelijk is, omdat het geen enkele inzage biedt in de deskundigheid van de toezichthouders om een geurconstatering te doen en niet bekend is of hun reukvermogen periodiek wordt getest. Het uitgevoerde onderzoek is te subjectief. Een geuronderzoek overeenkomstig de NTA 9065 uit artikel 2.7a, tweede lid, van het Activiteitenbesluit is een meer objectieve en reproduceerbare methode en dat had het college moeten hanteren.
      
    
    
      6.5.
      De rechtbank is van oordeel dat het college mocht afgaan op de zintuigelijke waarnemingen van de toezichthouders, de zogenoemde ‘gecertificeerde neuzen’. De toezichthouders zijn gekwalificeerd en hun reukvermogen wordt periodiek getest. De rechtbank heeft geen reden om daar in dit geval van af te wijken, zoals [eiseres] stelt. Ook was het college niet gehouden om conform de NTA 9065 onderzoek te doen. In artikel 2.3a, derde lid, van het Activiteitenbesluit staat namelijk dat artikel 2.7a, tweede lid, van het Activiteitenbesluit niet van toepassing is op emissies van geur voor zover in hoofdstuk 3, 4 en 5 eisen zijn gesteld aan geurhinder. In hoofdstuk 3 staat in artikel 3.132 van het Activiteitenbesluit: “Bij het bereiden van voedingsmiddelen wordt ten behoeve van het voorkomen dan wel voor zover dat niet mogelijk is het tot een aanvaardbaar niveau beperken van geurhinder voldaan aan de bij ministeriële regeling gestelde eisen.” De ministeriële regeling betreft de Activiteitenregeling milieubeheer. In die regeling staat in artikel 3.103 dat het hebben van een doelmatige geurinstallatie een eis is. Naar het oordeel van de rechtbank hoefde het college daarom geen onderzoek te laten uitvoeren overeenkomstig de NTA 9065.  
      
    
    
      6.6.
      
        [eiseres] voert verder aan dat de incidentele geurconstatering van 13 oktober 2023 niet voldoende is om vast te stellen dat [eiseres] een overtreding heeft begaan. Daarvoor is noodzakelijk dat “onaanvaardbare geurhinder” is vastgesteld en dat blijkt niet uit het constateringsrapport. Om daarvan te kunnen spreken, is meer nodig dan een enkele waarneming van geur én ook meer dan klachten van omwonenden. 
      
    
    
      6.7.
      
        De rechtbank geeft [eiseres] op dit punt gelijk. In het controlerapport staat: 
        “Als eerst zijn wij langs de zaak gelopen. Wij zagen dat de deuren en zij deuren open stonden, wij roken een kookgeur op straat. Wij zijn vervolgens doorgelopen en hebben aangebeld bij de melder. De melder liet ons binnen en wij zijn vervolgens in de woonkamer bij het raam wezen ruiken. Wij roken beide dezelfde kook lucht die wij ook bij de ingang van [eiseres] roken. Vervolgens zijn wij een etage hoger gelopen in de woning van de melder, en in de slaapkamer was ook de kookgeur goed te ruiken. Vervolgens zijn wij richting de [eiseres] gelopen en zijn wij aldaar naar binnen gegaan. Bij binnenkomst is meteen de keuken zichtbaar en ook hier was dezelfde kookgeur nog sterker waarneembaar. Links in de keuken heeft de [eiseres] een grill gedeelte, wij zagen dat er blauwe rook vanaf kwam en toen ik [de persoon 1] dichter bij de grillplaat ging staan werd de lucht nog sterker. Op dinsdag 3 oktober 2023 heb ik ook een controle uitgevoerd, toen kwam er geen rook bij het grill gedeelte vandaan. Ook de extreme kookgeur was toen niet te ruiken. 
      
      
      
        
          Hieruit kan ik concluderen dat de geur van [eiseres] afkomstig is. Ik [de persoon 1] legitimeerde mij vervolgens als toezichthouder van de gemeente Amsterdam en vroeg naar een leidinggevende. Vervolgens werd de chef geroepen genaamd [naam] en met hem liepen wij naar het kantoortje waar de afvoer te zien is. [naam] opende het raam en ook toen roken wij dezelfde koolachtige geur die bij de melder en in de zaak aanwezig was. [eiseres] heeft een ontgeuringsinstallatie , maar doordat de geur nu extreem goed te ruiken was , is of de installatie niet voldoende qua capaciteit ,of er is iets anders aan de hand. (…)”
      
      
    
    
      6.8.
      Het voorgaande komt erop neer dat de toezichthouders dezelfde geur hebben geroken bij de melders als bij [eiseres]. Uit het rapport kan daarom worden geconcludeerd dat de geur afkomstig is van [eiseres]. De geur wordt omschreven als ‘een kookgeur’ en een ‘koolachtige geur’. Het rapport maakt echter niet inzichtelijk waarom de waargenomen geur onaanvaardbaar zou zijn.  
      
    
    
      6.9.
      Ook de e-mail van 19 december 2023 is daarvoor onvoldoende. Een medewerker van het college vraagt aan de toezichthouder: “Je kwalificeert de geroken geur niet. Kan je nog aangeven of de geroken geur wel/niet onaanvaardbaar is?” Daarop antwoordt de toezichthouder: “Het is een onaanvaardbare geur, de melders kunnen niet hun raam open zetten zonder last te hebben van een kooklucht in huis.” Ook wordt aan de toezichthouder gevraagd: “Op 3 oktober 2023 de extreme kookgeur niet te ruiken was. Hier heb je het over een extreme kookgeur die er blijkbaar was op 13 oktober 2023 (pagina 2 de eerste en tweede alinea). Maar was die extreem in [eiseres] zelf of slaat extreme kookgeur op de geur die in de woning geroken hebt?” Daarop antwoordt de toezichthouder: “Op 13 oktober stond het blauw en was ook de kookgeur/grill achtige lucht enorm sterk aanwezig, en ook dezelfde lucht was te ruiken bij de melders in de slaapkamer.” Daarnaast heeft de toezichthouder op de hoorzitting van 4 april 2024 aangegeven: “De omschrijving hebben we koolachtig genoemd, verwijzend naar de barbecuelucht.”
      
    
    
      6.10.
      In de antwoorden van de toezichthouders is niet onderbouwd waarom de geur onaanvaardbaar zou zijn. De omstandigheid dat de melders hun raam niet open kunnen zetten zonder last te hebben van een kooklucht en dat dit alleen al maakt dat sprake is van onaanvaardbare geurhinder, zoals door de gemachtigde van het college en de toezichthouder op de zitting is gesteld, is daarvoor onvoldoende. 
      
    
    
      6.11.
      Gelet op het voorgaande is de rechtbank van oordeel dat het college onvoldoende heeft gemotiveerd dat [eiseres] niet voldeed aan het bepaalde in art. 3.103, eerste lid, onder b, van de Activiteitenregeling en er sprake was van onaanvaardbare geurhinder. Gebleken is dat de toezichthouders weliswaar een bepaalde geur hebben waargenomen, maar zij hebben niet onderbouwd waarom die geur onaanvaardbaar is en waar die onaanvaardbaarheid dan uit bestaat. Het bestaan van klachten van omwonenden alleen is onvoldoende grond voor het opleggen van een last onder dwangsom wegens overtreding van artikel 3.103, eerste lid, onder b, van Activiteitenregeling. Het college moet ook zelf vaststellen dat sprake is van een overtreding van die bepaling.
      
    
    
      6.12.
      Het voorgaande betekent dat de rechtbank het bestreden besluit zal vernietigen. Aan een bespreking van de overige beroepsgronden van [eiseres] komt de rechtbank daarom niet toe. 
      
    
    
      6.13.
      Gelet op de tijd die is verstreken sinds het moment waarop de controle heeft plaatsgevonden, de beperkte informatie over de intensiteit en onaanvaardbaarheid van de geur in het controlerapport alsook de beperkte nadere toelichtingen van de toezichthouders in zowel de e-mail van 19 december 2023 als op de zitting, is de rechtbank van oordeel dat het college in een nieuw besluit op bezwaar niet alsnog een last kan opleggen. De rechtbank ziet daarom aanleiding om het besluit van 20 december 2023 te herroepen.
      
      
        
          De invordering
        
      
      
      
        7. [eiseres] heeft ook gronden aangevoerd tegen het invorderingsbesluit van 5 december 2024. Uit het voorgaande volgt dat het bestreden besluit van 27 juni 2024 voor vernietiging in aanmerking komt en het besluit van 20 december 2023 wordt herroepen. Dit betekent dat de rechtsgrond voor het invorderingsbesluit van 5 december 2024 komt te vervallen en dit besluit ook door de rechtbank zal worden vernietigd. 
      
      
    
  
  
    Conclusie en gevolgen
    
    8. Het beroep is gegrond. Dat betekent dat [eiseres] gelijk krijgt. 
    
    9. Omdat het beroep gegrond is, moet het college het griffierecht aan [eiseres] vergoeden en krijgt [eiseres] ook een vergoeding van haar proceskosten. Het college moet deze vergoeding betalen. De rechtbank stelt deze kosten op grond van het Besluit proceskosten bestuursrecht vast op een bedrag van € 3.108,- (1 punt voor het indienen van het bezwaarschrift, 1 punt voor het bijwonen van de hoorzitting, met een waarde van € 647,- per punt en wegingsfactor 1 en 1 punt voor het indienen van het beroepschrift en 1 punt voor het verschijnen op de zitting, met een waarde van € 907,- per punt en wegingsfactor 1).
    
    
  
  
    Beslissing
    
    
      De rechtbank:
    
    
    
      
        verklaart het beroep tegen het bestreden besluit van 27 juni 2024 gegrond; 
      
      
        vernietigt het bestreden besluit van 27 juni 2024;
      
      
        herroept het besluit van 20 december 2023;
      
      
        verklaart het beroep tegen het invorderingsbesluit van 5 december 2024 gegrond;
      
      
        vernietigt het invorderingsbesluit van 5 december 2024;
      
      
        bepaalt dat deze uitspraak in de plaats komt van de vernietigde besluiten;
      
      
        draagt het college op het betaalde griffierecht van € 371,- aan [eiseres] te vergoeden;
      
      
        veroordeelt het college in de proceskosten van [eiseres] tot een bedrag van € 3.108,-.
      
    
    
    
    
      Deze uitspraak is gedaan door mr. A.M. van der Linden-Kaajan, rechter, in aanwezigheid van mr. M.M. Mazurel, griffier.
      Uitgesproken in het openbaar op 30 september 2025.
    
    
    
    
      
        
        
        
          
            
              griffier
            
            
              rechter
            
          
        
      
    
    
    
      Een afschrift van deze uitspraak is verzonden aan partijen op:
    
    
  
  
    Informatie over hoger beroep
    Een partij die het niet eens is met deze uitspraak, kan een hogerberoepschrift sturen naar de Afdeling bestuursrechtspraak van de Raad van State waarin wordt uitgelegd waarom deze partij het niet eens is met deze uitspraak. Het hogerberoepschrift moet worden ingediend binnen zes weken na de dag waarop deze uitspraak is verzonden. 
    
    
      Kan de indiener de behandeling van het hoger beroep niet afwachten, omdat de zaak spoed heeft, dan kan de indiener de voorzieningenrechter van de Afdeling bestuursrechtspraak van de Raad van State vragen om een voorlopige voorziening (een tijdelijke maatregel) te treffen. 
    
    
  
  
     Op grond van artikel 5:39, eerste lid, van de Algemene wet bestuursrecht (Awb).
  
  
     Op grond van artikel 4.23, eerste lid, van de Invoeringswet Omgevingswet.
  
  
     Het Activiteitenbesluit milieubeheer (het Activiteitenbesluit).
  
  
     De Activiteitenregeling milieubeheer (de Activiteitenregeling).
  
  
     Gelet op de tekst van artikel 3.132, van het Activiteitenbesluit en artikel 3.103, eerste lid, van de Activiteitenregeling.
  
  
     Zie de uitspraken van de Afdeling bestuursrechtspraak van de Raad van State (de Afdeling) van 24 augustus 2016, ECLI:NL:RVS:2016:2224 en van 24 december 2024, ECLI:NL:RVS:2024:5416.
  
  
    In de last is een opmerking opgenomen over de capaciteit van de ontgeuringsinstallatie, maar dat ligt niet ten grondslag aan het besluit. Volgens de gemachtigde van het college is dit opgenomen om [eiseres] tegemoet te komen, om vast te stellen of de ontgeuringsinstallatie de oorzaak is van de onaanvaardbare geurhinder.
  
  
     Zie de uitspraak van de Afdeling van 7 september 2022, ECLI:NL:RVS:2022:2610, r.o. 7.2.
  
  
     Met toepassing van artikel 8:72, derde lid, aanhef en onder b, van de Awb.