ECLI:NL:RBROT:2025:13132, Rechtbank Rotterdam, 31-10-2025, 24/5626 en 24/5628
Rechtbank Rotterdam — Uitspraak 
Datum: 2025-10-31 00:00:00.000000
Rechtsgebied: Bestuursrecht

Samenvatting: Beroepen ongegrond. Boete en waarschuwing preventieve stillegging van werk op grond van de Wet minimumloon en minimumvakantietoeslag.
        Het niet overleggen van de gevraagde stukken is een beboetbare overtreding, waarvoor ook een waarschuwing preventieve stillegging werk kan worden opgelegd.

RECHTBANK ROTTERDAM
    
    
      Bestuursrecht
    
    
    
      zaaknummers: ROT 24/5626 en ROT 24/5628 
    
    
      uitspraak van de enkelvoudige kamer van 31 oktober 2025 in de zaken tussen
    
      [eiser] , voorheen h.o.d.n. [handelsnaam] , uit [plaats] , eiser
    (gemachtigde: mr. Z.M. Nasir),
    
    
      en
    
    
    De minister van Sociale Zaken en Werkgelegenheid, de minister 
    (gemachtigde: mr. D. Neys).
    
    
    Samenvatting
    
    
      1. Deze uitspraak gaat over twee besluiten van de minister waarbij aan eiser een waarschuwing en een boete zijn opgelegd. Eiser is het niet eens met deze besluiten. Hij voert daartoe een aantal beroepsgronden aan. Aan de hand van deze beroepsgronden beoordeelt de rechtbank de bestreden besluiten.
    
    
    
      De rechtbank komt in deze uitspraak tot het oordeel dat de minister terecht eiser een waarschuwing heeft gegeven en terecht aan hem een boete heeft opgelegd en dat die opgelegde boete niet onevenredig is. Eiser krijgt geen gelijk en de beroepen zijn dus ongegrond. Hierna legt de rechtbank uit hoe zij tot dit oordeel komt en welke gevolgen dit oordeel heeft. 
    
    
    
  
  
    Procesverloop
    
    
      
        Zaak 24/5626
      
    
    
      2.1.
      Met het primaire besluit 1 van 6 september 2023 heeft de minister eiser een waarschuwing preventieve stillegging van werk gegeven op grond van de Wet minimumloon en minimumvakantietoeslag (Wml). Met het bestreden besluit 1 van 24 april 2024 is de minister bij dat besluit gebleven. 
      
      
        
          Zaak 24/5628
        
      
    
    
      2.2.
      Met het primaire besluit 2 van 6 september 2023 heeft de minister aan eiser een boete ter hoogte van € 2.500,- opgelegd wegens overtreding van de Wml. Met het bestreden besluit 2 van 24 april 2024 is de minister bij dat besluit gebleven. 
      
    
    
      2.3.
      Eiser heeft tegen de elk van de bestreden besluiten afzonderlijk beroep ingesteld. 
      
    
    
      2.4.
      Verweerder heeft in elke zaak afzonderlijk een verweerschrift ingediend.
      
    
    
      2.5.
      De rechtbank heeft de beroepen op 26 september 2025 gezamenlijk met de zaak ROT 24/2962 op zitting behandeld. Hieraan heeft deelgenomen: de gemachtigde van de minister. Eiser en zijn gemachtigde zijn met bericht van verhindering niet verschenen. 
      
      
    
  
  
    Beoordeling door de rechtbank
    
    
      
        De totstandkoming van de bestreden besluiten.
      
    
    
      3.1.
      Eiser was de eigenaar van de eenmanszaak [handelsnaam] (de eenmanszaak) aan [adres] te [plaats] . 
      
    
    
      3.2.
      Op 24 januari 2023, omstreeks 08:00 uur, hebben drie inspecteurs van de Nederlandse Arbeidsinspectie, ambtenaren van de Nationale politie en inspecteurs van het Uitvoeringsinstituut werknemersverzekeringen (Uwv) een bezoek gebracht aan de eenmanszaak. Naar aanleiding van deze zogenaamde werkplekcontrole is eiser verzocht om ten aanzien van negen werknemers stukken te verstrekken over de verloning, urenregistratie en betalingsverplichtingen van deze werknemers. Eiser heeft gereageerd en stukken overgelegd. Daarbij heeft eiser aangegeven geen stukken te hebben van de heer [persoon A] en de heer [persoon B] , omdat deze personen niet bij hem in dienst zijn. De bevindingen van dit onderzoek zijn neergelegd in het boeterapport van 6 april 2023. In dat rapport is geconcludeerd dat de Wml ten aanzien van een vijftal werknemers is overtreden. 
      
    
    
      3.3.
      Bij afzonderlijke brieven van 6 juni 2023 heeft de minister het voornemen tot het geven van een waarschuwing preventieve stillegging van werk en het voornemen tot het opleggen van een boete ter hoogte van € 2.500,- uitgebracht, omdat sprake is van een overtreding van de Wml. 
      
    
    
      3.4.
      Eiser heeft op 14 juli 2023 zijn zienswijze in beide zaken ingediend. De minister heeft vervolgens de primaire besluiten genomen. Eiser heeft daartegen bezwaar gemaakt. 
      
    
    
      3.5.
      De minister heeft met het bestreden besluit 1 het bezwaar van eiser ongegrond verklaard. De minister stelt zich daarin op het standpunt dat ten aanzien van één werknemer, de heer [persoon B] , niet voldaan is aan de vraag om de benodigde bescheiden over te leggen, waardoor de arbeidsinspecteurs niet konden vaststellen of deze werknemer overeenkomstig de bepalingen van de Wml is uitbetaald. Omdat sprake is van een ernstige overtreding kan de waarschuwing worden opgelegd. Er zijn geen feiten of omstandigheden op grond waarvan de waarschuwing niet passend en geboden is, aldus de minister. 
      
    
    
      3.6.
      Met het bestreden besluit 2 is ook het bezwaar gericht tegen de boete ongegrond verklaard. De minister heeft hier dezelfde overtreding aan ten grondslag gelegd als aan de waarschuwing. 
      
      
        
          De beroepsgronden van eiser
        
        4.	Eiser betwist dat de heer [persoon B] werkzaamheden voor hem heeft verricht. Eiser kent deze persoon niet. Daarbij bestaat er aanleiding voor twijfel aan de juistheid van het boeterapport, zodat de minister de besluitvorming hier niet op heeft kunnen baseren. Allereerst is het boeterapport niet ondertekend door de inspecteur die zou hebben waargenomen dat [persoon B] in de eenmanszaak aan het werk was. Bovendien is [persoon B] in het Nederlands gehoord, terwijl de inspecteur zelf heeft aangegeven dat zijn Nederlands gebrekkig was. De verklaringen van [persoon B] geven ook aanleiding tot twijfel. Hij geeft aan niet te weten hoe de baas heet en om 01:00 te zijn begonnen, terwijl de werkzaamheden in de eenmanszaak op z’n vroegst om 04:00 beginnen. Als [persoon B] al arbeid heeft verricht, is dit in elk geval niet voor eiser geweest. Eiser voert daarnaast aan dat sprake is van het ontbreken van of in ieder geval een verminderde mate van verwijtbaarheid. Eiser meent daarnaast dat de hoogte van de boete onevenredig is. Eiser is een kleine ondernemer en gelet op zijn financiële situatie kan hij de boete niet dragen.
      
      
      
        
          Het toetsingskader 
        
      
    
    
      5.1.
      De rechtbank beoordeelt aan de hand van de hiervoor weergegeven beroepsgronden of de minister terecht eiser een waarschuwing preventieve stillegging van werk heeft gegeven en aan eiser een boete ter hoogte van € 2.500,- heeft opgelegd.
      
    
    
      5.2.
      Omdat het opleggen van een bestuurlijke boete een sanctie met een bestraffend karakter is, worden aan de bewijsvoering van de overtreding en de motivering van het sanctiebesluit strenge eisen gesteld. Gelet op de waarborgen die voortvloeien uit artikel 6, tweede lid, van het Verdrag tot bescherming van de rechten van de mens en de fundamentele vrijheden, geldt als uitgangspunt dat de bewijslast dat van een overtreding sprake is op het bestuursorgaan rust. In geval van twijfel dient aan de betrokkene het voordeel van de twijfel te worden gegund.
      
    
    
      5.3.
      Voor de op deze zaak van toepassing zijnde wet- en regelgeving wordt verwezen naar de bijlage: wettelijk kader. Deze bijlage maakt deel uit van deze uitspraak. 
      
      
        
          Is sprake van een overtreding?
        
        6.	De rechtbank stelt voorop dat eiser geen stukken ten aanzien van de heer [persoon B] heeft overgelegd, dit wordt door hem ook niet betwist. Alle gevraagde stukken zien op ‘de werknemer’. De vraag die hier dan ook voor ligt is of [persoon B] aangemerkt moet worden als werknemer. Pas als dat het geval is, kan van eiser gevergd worden de gevraagde stukken te overleggen en is sprake van een overtreding. 
      
      
    
    
      6.1.
      Uit het boeterapport van 6 april 2023 blijkt dat [inspecteur 1] de heer [persoon B] bij een eerdere inspectie op 17 oktober 2022, omstreeks 05:00 uur, werkend in de eenmanszaak heeft aangetroffen. Hij was toen bezig met het vullen van zogenoemde ovenplaten en het vullen van de in werking zijnde broodoven. [persoon B] heeft op dat moment onder meer verklaard dat die dag zijn eerste werkdag was en dat hij om 01:00 is begonnen. Het boeterapport is op ambtseed opgemaakt en ondertekend door [inspecteur 2] . 
      
      
        
          Mocht verweerder het boeterapport aan de bestreden besluiten ten grondslag leggen?
        
      
    
    
      6.2.
      In beginsel mag worden uitgegaan van de juistheid van een op ambtseed opgemaakt boeterapport. Wat eiser hiertegen heeft aangevoerd geeft naar oordeel van de rechtbank geen aanleiding voor twijfel aan de bevindingen van de inspecteur op 17 oktober 2022 en de verklaring van [persoon B] zoals opgenomen in het boeterapport van 6 april 2023. De omstandigheid dat de inspecteur die heeft waargenomen dat [persoon B] in de eenmanszaak aan het werk was, het boeterapport niet zelf heeft ondertekend maakt dit rapport niet gebrekkig. Uit het boeterapport blijkt immers dat de betreffende inspecteur het rapport heeft geaccordeerd, eveneens op ambtseed. Bovendien is het hoorformulier met de verklaring van [persoon B] door de betreffende inspecteur, op ambtseed, ingevuld en ondertekend. De omstandigheid dat [persoon B] in het Nederlands is gehoord, terwijl hij volgens de inspecteur gebrekkig Nederlands sprak, maakt ook niet dat niet van zijn verklaring kan worden uitgegaan. De inspecteur heeft ook opgemerkt dat [persoon B] hem goed kon begrijpen en begrijpend reageerde op de gestelde vragen. Het is ook niet ongebruikelijk dat personen een vreemde taal wel begrijpen, maar deze zelf gebrekkig spreken.  
      
      
        
          Is sprake van (verminderde) verwijtbaarheid?
        
      
    
    
      6.3.
      Gelet op het voorgaande mag de minister uitgaan van de juistheid van het boeterapport van 6 april 2023 en dit rapport aan de bestreden besluiten ten grondslag leggen. De rechtbank is dan ook van oordeel dat de minister zich terecht op het standpunt heeft gesteld dat de heer [persoon B] als werknemer moet worden aangemerkt, omdat hij werkend is aangetroffen. De enkele stelling van eiser dat hij de heer [persoon B] niet kent en deze persoon zonder dat hij dit wist in zijn eenmanszaak aanwezig was, maakt dit niet anders. Ook als aan [persoon B] toegang tot de eenmanszaak is verleend door een andere medewerker van eiser en met die ander afspraken heeft gemaakt over daar te verrichten werkzaamheden, kan dit eiser als eigenaar worden toegerekend. Van het ontbreken van verwijtbaarheid is dan ook geen sprake. 
      
    
    
      6.4.
      Het niet overleggen van de gevraagde stukken ten aanzien van [persoon B] is dan ook een beboetbare overtreding, waarvoor ook een waarschuwing preventieve stillegging werk kan worden opgelegd. 
      
      
        7.	De rechtbank volgt eiser niet in zijn standpunt dat de waarschuwing en de boete onevenredig zijn. Uit de door eiser overgelegde financiële stukken kan niet worden opgemaakt dat eiser niet in staat zou zijn om de boete te voldoen. Bovendien heeft de minister eiser een betalingsregeling aangeboden, waar eiser ook gebruik van maakt.
      
      
      
    
  
  
    Conclusie en gevolgen
    
    
      8. De beroepen zijn ongegrond. Dat betekent dat de bestreden besluiten in stand blijven. Eiser krijgt daarom het griffierecht niet terug. Hij krijgt ook geen vergoeding van zijn proceskosten.
    
    
    
    
  
  
    Beslissing
    
    
      De rechtbank verklaart de beroepen ongegrond. 
    
    
    
    
    
    
      Deze uitspraak is gedaan door mr. M. Zoethout, rechter, in aanwezigheid van mr. L. Meijer, griffier.
      Uitgesproken in het openbaar op 31 oktober 2025.
    
    
    
    
    
    
    
    
      
        
        
        
          
            
              griffier
            
            
              rechter
            
          
        
      
    
    
    
    
      Een afschrift van deze uitspraak is verzonden aan partijen op:
    
    
    
  
  
    Informatie over hoger beroep
    Een partij die het niet eens is met deze uitspraak, kan een hogerberoepschrift sturen naar de Afdeling bestuursrechtspraak van de Raad van State waarin wordt uitgelegd waarom deze partij het niet eens is met deze uitspraak. Het hogerberoepschrift moet worden ingediend binnen zes weken na de dag waarop deze uitspraak is verzonden. Kan de indiener de behandeling van het hoger beroep niet afwachten, omdat de zaak spoed heeft, dan kan de indiener de voorzieningenrechter van de Afdeling bestuursrechtspraak van de Raad van State vragen om een voorlopige voorziening (een tijdelijke maatregel) te treffen. 
    
    
    
    
    
    
    
    
    
    
    
    
    
    
    
    
    
    
    
  
  
    Bijlage: wettelijk kader
    
    
      
        Algemene wet bestuursrecht
      
    
    
    
      Artikel 5:40
    
    1. Onder bestuurlijke boete wordt verstaan: de bestraffende sanctie, inhoudende een onvoorwaardelijke verplichting tot betaling van een geldsom.
    2. Deze titel is niet van toepassing op de intrekking of wijziging van een aanspraak op financiële middelen.
    
    
      Artikel 5:41
      Het bestuursorgaan legt geen bestuurlijke boete op voor zover de overtreding niet aan de overtreder kan worden verweten.
    
    
    
      Artikel 5:46	
    
    1. De wet bepaalt de bestuurlijke boete die wegens een bepaalde overtreding ten hoogste kan worden opgelegd.
    2.Tenzij de hoogte van de bestuurlijke boete bij wettelijk voorschrift is vastgesteld, stemt het bestuursorgaan de bestuurlijke boete af op de ernst van de overtreding en de mate waarin deze aan de overtreder kan worden verweten. Het bestuursorgaan houdt daarbij zo nodig rekening met de omstandigheden waaronder de overtreding is gepleegd.
    3. Indien de hoogte van de bestuurlijke boete bij wettelijk voorschrift is vastgesteld, legt het bestuursorgaan niettemin een lagere bestuurlijke boete op indien de overtreder aannemelijk maakt dat de vastgestelde bestuurlijke boete wegens bijzondere omstandigheden te hoog is.
    4. Artikel 1, tweede lid, van het Wetboek van Strafrecht is van overeenkomstige toepassing.
    
    
      
        Wet minimumloon en minimumvakantiebijslag
      
    
    
    
      Artikel 4
    
    1. Voor de toepassing van het bij of krachtens deze wet bepaalde wordt onder werknemer verstaan de natuurlijke persoon, die overeenkomstig het bepaalde bij of krachtens de artikelen 2 of 3 in dienstbetrekking staat.
    (…)
    
    
      Artikel 18b:
      (…)
    
    2. Als overtreding wordt tevens aangemerkt het door de werkgever desgevraagd niet of niet tijdig aan de toezichthouder verstrekken van:
    a. een opgave als bedoeld in artikel 626 van Boek 7 van het Burgerlijk Wetboek, dan wel andere bescheiden waaruit de in dat artikel voorgeschreven gegevens blijken;
    b. bescheiden waaruit blijkt welk loon en welke vakantiebijslag aan de werknemer zijn voldaan;
    c. bescheiden waaruit blijkt hoeveel uren de werknemer heeft gewerkt;
    d. bescheiden waaruit de betalingsverplichtingen of voorschotten blijken welke met in achtneming van artikel 13 zijn ingehouden op of verrekend met het minimumloon;
    e. bescheiden waaruit voor de toepassing van artikel 12b de volgende gegevens blijken:
    
      1°.de schriftelijke overeenkomst, bedoeld in dat artikel;
      2°.de omvang van de productie van de werknemer, waar nodig uitgesplitst naar de verschillende onderdelen per stukloonnorm op grond van artikel 12a, derde lid, die hierop van toepassing is, in een uitbetalingstermijn;
    
    f. bescheiden waaruit voor de toepassing van artikel 13a de volgende gegevens blijken:
    
      1°.de periode waarin de langere feitelijke arbeidsduur is ontstaan;
      2°.de omvang van de langere feitelijke arbeidsduur;
      3°.het tijdstip waarop de langere feitelijke arbeidsduur is gecompenseerd in betaalde vrije tijd of giraal is uitbetaald;
      4°.de omvang van de langere feitelijke arbeidsduur in gecompenseerde tijd en de hoogte van de giraal uitbetaalde langere feitelijke arbeidsduur.
    
    
    
      Artikel 18i
    
    1. Een daartoe door Onze Minister aangewezen, onder hem ressorterende ambtenaar kan, nadat een overtreding van een voorschrift bij of krachtens deze wet is geconstateerd die bestuurlijk beboetbaar is gesteld, aan de werkgever een schriftelijke waarschuwing geven dat bij herhaling van de overtreding of bij een latere overtreding van eenzelfde in de waarschuwing aangegeven wettelijke verplichting of het niet naleven van bij of krachtens algemene maatregel van bestuur aan te wijzen soortgelijke verplichtingen, door hem een bevel kan worden opgelegd dat door hem aangewezen werkzaamheden voor ten hoogste drie maanden worden gestaakt dan wel niet mogen worden aangevangen. Artikel 18a, tweede lid, is van overeenkomstige toepassing.