ECLI:NL:RVS:2025:2311, Raad van State, 21-05-2025, 202306614/1/A2
Raad van State — Uitspraak 
Datum: 2025-05-21 00:00:00.000000
Rechtsgebied: Bestuursrecht

Samenvatting: Bij besluit van 29 september 2020, aangevuld bij besluit van 5 november 2020 heeft het college van gedeputeerde staten van Zuid-Holland, voor zover thans van belang, [wederpartij] een tegemoetkoming in planschade toegekend van € 2.900,-, exclusief wettelijke rente. Bij brief van 30 januari 2020 heeft [wederpartij] het college verzocht om een tegemoetkoming in planschade die hij stelt te hebben geleden als gevolg van het provinciaal inpassingsplan "Windpark Spui", dat op 7 november 2016 in werking is getreden en op 17 januari 2018 onherroepelijk is geworden. Met dit plan is de oprichting van windpark Spui, bestaande uit vijf in een lijnopstelling staande windturbines, mogelijk gemaakt langs het Spui, ten oosten van Nieuw-Beijerland en ten noorden van Piershil. De maximale bouwhoogte van de windturbines is 140 meter en de rotordiameter is maximaal 136 meter (de tiphoogte is dus maximaal 208 meter). De dichtstbijzijnde windturbine is gelegen op circa 730 meter van de woning. Volgens [wederpartij] is de waarde van zijn woning met € 100.000,- verminderd als gevolg van het windpark, omdat het uitzicht is aangetast en hij veel last heeft van geluidhinder.

202306614/1/A2.
    Datum uitspraak: 21 mei 2025
    AFDELING
    BESTUURSRECHTSPRAAK
    Uitspraak op het hoger beroep van:
    het college van gedeputeerde staten van Zuid-Holland (hierna: het college),
    appellant,
    tegen de uitspraak van de rechtbank Den Haag van 14 september 2023 in zaak nr. 21/4672 in het geding tussen:
    [wederpartij A] en [wederpartij B], wonend in [woonplaats] (hierna tezamen en in enkelvoud: [wederpartij])
    en
    het college.
    Procesverloop
    Bij besluit van 29 september 2020, aangevuld bij besluit van 5 november 2020 heeft het college, voor zover thans van belang, [wederpartij] een tegemoetkoming in planschade toegekend van € 2.900,-, exclusief wettelijke rente.
    Bij besluit van 1 juni 2021 heeft het college het door [wederpartij] daartegen gemaakte bezwaar ongegrond verklaard.
    Bij uitspraak van 14 september 2023 heeft de rechtbank het door [wederpartij] daartegen ingestelde beroep gegrond verklaard, dit besluit vernietigd en het college opgedragen om met inachtneming van de uitspraak opnieuw op het bezwaar te beslissen.
    Tegen deze uitspraak heeft het college hoger beroep ingesteld.
    [wederpartij] heeft een schriftelijke uiteenzetting gegeven.
    Bij besluit van 11 april 2024 heeft het college, uitvoering gevend aan de uitspraak van de rechtbank en voor zover thans van belang, opnieuw op het bezwaar van [wederpartij] beslist en hem een tegemoetkoming in planschade toegekend van € 6.900,-, exclusief wettelijke rente.
    [wederpartij] heeft te kennen gegeven zich te kunnen vinden in het besluit van 11 april 2024.
    Klein Piershil B.V. (hierna: Klein Piershil) heeft gronden ingediend tegen het besluit van 11 april 2024.
    Het college heeft een nadere reactie ingediend.
    Klein Piershil heeft een nader stuk ingediend.
    De Afdeling heeft de zaak tegelijk met de zaken met nummers 202306601/1/A2, 202306606/1/A2, 202306608/1/A2, 202306611/1/A2, 202306617/1/A2, 202306619/1/A2 en 202306621/1/A2 ter zitting behandeld op 31 maart 2025, waar - in deze zaak - het college, vertegenwoordigd door mr. L.A. Jager en mr. N.J.K. Eijpe, advocaten in Den Haag, en door mr. R. Surie, vergezeld door mr. L.A. Vos, W. de Jager en H.J. den Boef, werkzaam bij Thorbecke B.V., en [wederpartij B], bijgestaan door mr. M.J. de Buck-Hartman, advocaat in Den Haag, zijn verschenen. Voorts is ter zitting Klein Piershil, vertegenwoordigd door haar [directeur] en door mr. M.S. van der Hoek, advocaat in Den Haag, als partij gehoord.
    Overwegingen
    1.       [wederpartij] is sinds 22 oktober 2002 eigenaar van de woning aan de [locatie] in Nieuw-Beijerland (hierna: de woning).
    2.       Bij brief van 30 januari 2020 heeft [wederpartij] het college verzocht om een tegemoetkoming in planschade die hij stelt te hebben geleden als gevolg van het provinciaal inpassingsplan "Windpark Spui" (hierna: het plan), dat op 7 november 2016 in werking is getreden en op 17 januari 2018 onherroepelijk is geworden. Met dit plan is de oprichting van windpark Spui, bestaande uit vijf in een lijnopstelling staande windturbines, mogelijk gemaakt langs het Spui, ten oosten van Nieuw-Beijerland en ten noorden van Piershil. De maximale bouwhoogte van de windturbines is 140 meter en de rotordiameter is maximaal 136 meter (de tiphoogte is dus maximaal 208 meter). De dichtstbijzijnde windturbine is gelegen op circa 730 meter van de woning. Volgens [wederpartij] is de waarde van zijn woning met € 100.000,- verminderd als gevolg van het windpark, omdat het uitzicht is aangetast en hij veel last heeft van geluidhinder.
    3.       Het college heeft een overeenkomst met Klein Piershil, de initiatiefneemster van het windpark, gesloten op grond waarvan Klein Piershil eventueel uit te keren planschadevergoedingen voor haar rekening neemt.
    Overgangsrecht inwerkingtreding Omgevingswet
    4.       Op 1 januari 2024 is de Wet ruimtelijke ordening (hierna: de Wro) ingetrokken en is de Omgevingswet in werking getreden. In artikel 4.19 van de Invoeringswet Omgevingswet heeft de wetgever regels van overgangsrecht gegeven voor een verzoek om vergoeding van schade die is geleden door de inwerkingtreding van een besluit als bedoeld in artikel 6.1, tweede lid, aanhef en onder a, b, e of f, van de Wro. In het derde lid is bepaald dat het oude recht van toepassing blijft op het verzoek om schadevergoeding tot het besluit op dat verzoek onherroepelijk wordt en, bij toewijzing van het verzoek, de toegewezen schadevergoeding volledig is betaald.
    5.       De door [wederpartij] aangewezen oorzaak van de gestelde schade is een besluit als bedoeld in artikel 6.1, tweede lid, aanhef en onder a, van de Wro. Dat betekent dat in dit geval de Wro, zoals die gold vóór 1 januari 2024, van toepassing blijft.
    Bestreden besluit
    6.       Het college heeft naar aanleiding van de aanvraag van [wederpartij] advies gevraagd aan Thorbecke B.V. (hierna: Thorbecke). Thorbecke heeft in haar advies van 14 augustus 2020 uiteengezet dat de bebouwingsmogelijkheden als gevolg van het plan zijn toegenomen. Hierdoor is met name het karakter van het uitzicht aan de achterzijde van het perceel en daarmee de ligging van de woning door de gewijzigde omgevingskarakteristiek in 'beperkt' nadelige zin (gelet op de afstand en tussenliggende bebouwingsmogelijkheden) gewijzigd. Naast een toename van de bebouwingsmogelijkheden is volgens Thorbecke ook sprake van een toename van de gebruiksmogelijkheden. Dit kan leiden tot slagschaduw, waarbij de mate van hinder als zeer minimaal kan worden aangeduid. Daarnaast kan het gebruik van de windmolens leiden tot geluidsoverlast. In dit kader heeft Thorbecke uiteengezet dat [wederpartij] onder het oude planologische regime ook al met geluidhinder kon worden geconfronteerd vanuit de woonomgeving en vanwege de ligging naast agrarische bedrijvigheid. Volgens Thorbecke is het geluid van de windmolens evenwel permanenter van aard en zal de hinder zich vooral ’s nachts voordoen. Wat betreft geluidsoverlast is er daarom sprake van een gering planologisch nadeel, aldus Thorbecke.
    De taxateur van Thorbecke heeft de waarde van de woning voorafgaand aan de planologische wijziging op € 405.000,- geschat, en na de planologische wijziging op € 394.000,-. Dit betekent dat de geleden planschade € 11.000,- bedraagt.
    Thorbecke heeft geen aanleiding gezien voor een verhoogd normaal maatschappelijk risico en is ervan uitgegaan dat het normaal maatschappelijk risico 2% bedraagt. Dit betekent dat een bedrag van € 2.900,- voor vergoeding in aanmerking komt, aldus Thorbecke.
    7.       Het college heeft dit advies van Thorbecke aan het besluit van 29 september 2020 ten grondslag gelegd, en dit besluit, onder verwijzing naar een advies van de bezwaarcommissie van 5 mei 2021, in bezwaar gehandhaafd.
    Aangevallen uitspraak
    8.       De rechtbank heeft overwogen dat Thorbecke de geluidsbelasting van het oude planologische regime onvoldoende inzichtelijk heeft gemaakt, waardoor ook de door haar gestelde toename van de geluidsbelasting onvoldoende inzichtelijk is. Bovendien heeft Thorbecke niet inzichtelijk gemaakt wat onder het nieuwe planologische regime de gecumuleerde geluidsbelasting van de windturbines en de andere, reeds bestaande, geluidsbronnen is. Om deze reden heeft de rechtbank het beroep van [wederpartij] gegrond verklaard.
    Hoger beroep
    9.       Het college betoogt dat de rechtbank heeft miskend dat Thorbecke een reële prognose heeft gemaakt van de geluidsbelasting onder het oude en nieuwe planologische regime. In ieder geval is de bestaande situatie en het bestaande gebruik van de omliggende gronden voldoende meegewogen bij  de planologische vergelijking. Thorbecke heeft er daarbij geen rekening mee gehouden of het gebruik op de tussengelegen gronden planologisch nog zou kunnen worden uitgebreid, wat zou betekenen dat de bestaande geluidhinder nog zou kunnen toenemen op basis van wat planologisch nog mogelijk was. Als dit wel was gebeurd, dan zou dat ten nadele zijn van [wederpartij]. Volgens het college is het niet noodzakelijk en ook niet mogelijk om een cijfermatige vergelijking te maken van de geluidsbelasting op de onroerende zaak voor en na de inwerkingtreding van het inpassingsplan. De feitelijke geluidsbelasting kan alleen gemeten worden, maar daarmee wordt nog geen inzicht verschaft in de planologische toename van geluidhinder op de onroerende zaak. Dat betreffen slechts momentopnames.
    9.1.    Wanneer de door de aanvrager gestelde schade is te herleiden tot een gestelde toename van de geluidsbelasting onder het nieuwe planologische regime, wordt bij de planologische vergelijking in het kader van het onderzoek naar de geluidsbelasting onder het oude en nieuwe planologische regime op de peildatum een reële prognose gemaakt van het gebruik van de desbetreffende gronden met de daaruit voortvloeiende redelijkerwijs te verwachten geluidsbelasting. Zie de uitspraak van 29 mei 2024, ECLI:NL:RVS:2024:2224, r.o. 12.1.
    9.2.    Met de rechtbank is de Afdeling van oordeel dat het om de toename van de geluidsbelasting te kunnen bepalen, nodig is dat inzichtelijk wordt gemaakt wat de geluidsbelasting onder het oude planologische regime was en welke geluidsbelasting onder het nieuwe regime mogelijk is geworden. Ook onderschrijft de Afdeling het oordeel van de rechtbank dat Thorbecke in haar advies van 14 augustus 2020 de geluidsbelasting onder het oude en het nieuwe regime onvoldoende inzichtelijk heeft gemaakt. Thorbecke heeft in dit advies alleen de geluidsbronnen uit de buurt genoemd, maar op geen enkele manier geduid welke geluidsbelasting die geluidsbronnen met zich (kunnen) brengen. Daarmee heeft zij geen reële prognose gemaakt. Dat, naar het college stelt, het onmogelijk zou zijn om een cijfermatige vergelijking te maken van de geluidsbelasting voor en na de planologische wijziging, heeft het college niet aannemelijk gemaakt. Anders dan het college stelt, kan de geluidsbelasting niet alleen aan de hand van metingen die representatief zijn voor de planologische mogelijkheden worden vastgesteld, maar ook aan de hand van berekeningen of een combinatie daarvan.
    9.3.    Het betoog slaagt niet.
    Conclusie hoger beroep
    10.     Het hoger beroep is ongegrond.
    Nieuw besluit op bezwaar
    11.     Bij besluit van 11 april 2024 heeft het college, uitvoering gevend aan de uitspraak van de rechtbank, opnieuw op het bezwaar van [wederpartij] beslist. Aan dit besluit heeft het college een advies van Thorbecke van 8 maart 2024 ten grondslag gelegd. In dit advies heeft Thorbecke wederom een planvergelijking gemaakt, die identiek is aan de planvergelijking in het advies van 14 augustus 2020, behalve voor zover het gaat om geluidhinder. Om de geluidhinder in kaart te brengen heeft Thorbecke een reële prognose van de geluidsbelasting onder zowel het oude als het nieuwe planologische regime gemaakt. Voor de reële prognose onder het oude regime heeft Thorbecke gebruikgemaakt van geluidsmetingen die de Omgevingsdienst Zuid-Holland-Zuid gedurende de nachtelijke uren in 2018 en 2019 heeft gedaan op vier specifieke in de buurt van het plangebied gelegen adressen. Het gaat om twee geluidsmetingen in 2018, toen er nog geen windturbines waren gerealiseerd, en twee geluidsmetingen in 2019, toen de windturbines waren gerealiseerd. Op basis van deze metingen is geconcludeerd dat het geluidsniveau zonder de windturbines in de polder rond de 29 dB lag en in de woonwijk rond de 25/26 dB. Omdat dit een feitelijk onderzoek is dat geen rekening houdt met de mogelijke geluidsbronnen onder het oude planologische regime, is het volgens Thorbecke, gelet op de ligging van de woning aan een doorgaande weg tussen andere woon- en centrumfuncties, evenwel reëel om te stellen dat het omgevingsgeluid toen circa 5 dB hoger lag. Thorbecke is daarom uitgegaan van een geluidsniveau van ongeveer 30 dB in de nacht onder het oude planologische regime. Naar het geluidsniveau overdag zijn geen onderzoeken gedaan. Over het algemeen wordt aangenomen dat het gemiddelde geluidsniveau overdag, gemeten aan de gevel van een woning, in ieder geval tussen de circa 40 à 50 dB(A) bedraagt in een rustige woonwijk met weinig verkeer. Gelet op de Lden norm van 47 dB zal het geluid afkomstig van de windturbines overdag wegvallen tegen de achtergrond van de bestaande geluidsbronnen, aldus Thorbecke. De geluidsbelasting in de nacht is onder het nieuwe regime toegenomen van 30 dB naar 41 dB Lnight. Dit betreft een toename van 11 dB en leidt tot een planologische verslechtering. Deze toename is echter niet ernstig of zwaar, aangezien het achtergrondgeluidniveau van 40 dB vergelijkbaar is met ‘heel zachte spraak in een rustige kamer’. Deze vergelijking is gebaseerd op paragraaf 5.2.2 (2) (Geluidsterkte en decibelschaal) van het Audiologieboek van de Nederlandse Vereniging voor Audiologie waarin is vermeld dat een geluidsterkte van 40 dB vergelijkbaar is met heel zachte spraak in een rustige kamer en een geluidsterkte van 60 dB met normale spraak op een afstand van 1 meter. Er is sprake van een planologische verslechtering, maar er is nog wel steeds sprake van een relatief laag geluidsniveau dat passend is binnen een rustige woonwijk. De mate van toename van geluidshinder dient mede gelet ook op het specifieke karakter en mate van het hinderlijke geluid van windmolens naar het oordeel van Thorbecke niet langer gekwalificeerd te worden als ‘beperkt’, maar als 'middelzwaar'. Als gevolg hiervan heeft de taxateur van Thorbecke de waarde van de woning voorafgaand aan de planologische wijziging op € 405.000,- getaxeerd en na de planologische wijziging op € 390.000,-, zodat de planschade € 15.000,- bedraagt. Na aftrek van het normaal maatschappelijk risico komt daarvan € 6.900,- voor vergoeding in aanmerking, aldus Thorbecke.
    12.     Het besluit van 11 april 2024 wordt, gelet op artikel 6:24 van de Algemene wet bestuursrecht (hierna: de Awb) gelezen in samenhang met artikel 6:19 eerste lid, van de Awb, van rechtswege geacht onderwerp te zijn van dit geding.
    Beroep tegen nieuw besluit op bezwaar
    13.     Klein Piershil kan zich niet verenigen met dit besluit.
    Planvergelijking: geluid
    14.     Klein Piershil betoogt dat Thorbecke ten onrechte is uitgegaan van feitelijke metingen in plaats van een maximale invulling. Verder betoogt zij dat Thorbecke heeft miskend dat de maximale planologische mogelijkheden in de nieuwe situatie voor de woning nooit zullen resulteren in een geluidsbelasting van 41 dB(A) in de nacht, omdat deze geluidsnorm geldt op de maatgevende (meest nabij de turbines gelegen) woning. De toename van de gemiddelde geluidsbelasting in de nacht van 30 dB(A) naar 41 dB(A) ter plaatse is dan ook evident onjuist, aldus Klein Piershil.
    14.1.  Zoals hiervoor onder 11 uiteen is gezet, heeft Thorbecke in haar advies uiteengezet dat bij de geluidsmetingen geen rekening is gehouden met de planologisch mogelijke geluidsbronnen in de omgeving en heeft zij onderbouwd dat zij daarom uit is gegaan van een geluidsbelasting die 5 dB hoger is dan is gemeten. Thorbecke is, anders dan Klein Piershil stelt, niet enkel uitgegaan van feitelijke metingen.
    14.2.  Klein Piershil heeft haar betoog dat Thorbecke ten onrechte van een maximale geluidsbelasting in de nacht van 41 dB is uitgegaan, en dat die geluidsbelasting lager is, op geen enkele manier onderbouwd. In het verlengde daarvan heeft zij niet aannemelijk gemaakt dat een eventuele lagere geluidsbelasting tot een kleinere waardevermindering zou leiden dan waar Thorbecke van uit is gegaan.
    14.3.  De betogen slagen niet.
    Normaal maatschappelijk risico
    15.     Klein Piershil betoogt ten slotte dat het college ten onrechte is uitgegaan van een normaal maatschappelijk risico van 2%, aangezien de rechtbank in de uitspraken die ter beoordeling voorliggen in de zaken met nummers 202306601/1/A2 en 202306621/1/A2 heeft geoordeeld dat het normaal maatschappelijk risico 3% bedraagt.
    15.1.  Zoals de Afdeling eerder heeft overwogen (bijvoorbeeld in de uitspraak van 17 juli 2024, ECLI:NL:RVS:2024:2853, onder r.o. 12), is in de rechtspraak van de Afdeling de mogelijkheid begrensd om nieuwe gronden aan te dragen in een beroep tegen een nieuw besluit dat genomen wordt nadat een eerder besluit is vernietigd. Die begrenzing houdt in dat geen gronden kunnen worden aangevoerd tegen het nieuwe besluit als die al tegen het oorspronkelijke besluit aangevoerd hadden kunnen worden. Gronden hadden niet eerder kunnen worden aangevoerd als bijvoorbeeld het nieuwe besluit de partij in een nadeligere positie brengt ten opzichte van het oorspronkelijke besluit en die gronden daarover gaan.
    15.2.  In het besluit van 29 september 2020, zoals gehandhaafd bij besluit op bezwaar van 1 juni 2021, heeft het college zich in navolging van Thorbecke op het standpunt gesteld dat het normaal maatschappelijk risico 2% bedraagt. Klein Piershil is hiertegen niet opgekomen. Aangezien zij dat redelijkerwijs wel had kunnen doen, en het nieuwe besluit op bezwaar op dit punt niet nadeliger voor haar is dan de eerdere besluitvorming, dient deze grond in zoverre nu buiten beschouwing te blijven.
    Conclusie beroep Klein Piershil
    16.     Het beroep is ongegrond.
    Proceskosten
    17.     Omdat het hoger beroep van het college ongegrond is, moet het de proceskosten die [wederpartij] in het kader van dit hoger beroep heeft gemaakt, vergoeden. Het betreft één punt voor het indienen van de schriftelijke uiteenzetting en één punt voor het verschijnen ter zitting. De waarde van een punt is € 907,-, zodat de totale vergoeding € 1.814,- bedraagt.
    18.     Omdat het beroep van rechtswege van Klein Piershil ongegrond is, hoeft het college de proceskosten die zij in dit kader heeft gemaakt, niet te vergoeden.
    Beslissing
    De Afdeling bestuursrechtspraak van de Raad van State:
    I.        bevestigt de aangevallen uitspraak;
    II.       verklaart het beroep van rechtswege van Klein Piershil B.V. tegen het besluit van het college van gedeputeerde staten van Zuid-Holland van 11 april 2024, met kenmerk PZH-2024-851560249, ongegrond;
    III.      veroordeelt het college van gedeputeerde staten van Zuid-Holland tot vergoeding van bij [wederpartij A] en [wederpartij B] in verband met de behandeling van het hoger beroep opgekomen proceskosten tot een bedrag van € 1.814,-, geheel toe te rekenen aan door een derde beroepsmatige verleende rechtsbijstand, met dien verstande dat bij de betaling van genoemd bedrag aan één van hen, het bestuursorgaan aan zijn betalingsverplichting heeft voldaan;
    IV.      bepaalt dat van het college van gedeputeerde staten van Zuid-Holland een griffierecht van € 548,- wordt geheven.
    Aldus vastgesteld door mr. B.P.M. van Ravels, voorzitter, en mr. H. Benek en mr. M.M. Kaajan, leden, in tegenwoordigheid van mr. I.S. Ouwehand, griffier.
    w.g. Van Ravels
    voorzitter
    w.g. Ouwehand
    griffier
    Uitgesproken in het openbaar op 21 mei 2025
    752