ECLI:NL:RBNHO:2023:11741, Rechtbank Noord-Holland, 21-11-2023, HAA 23/6232 en HAA 23/6242
Rechtbank Noord-Holland — Uitspraak 
Datum: 2023-11-21 00:00:00.000000
Rechtsgebied: Bestuursrecht; Omgevingsrecht

Samenvatting: Last onder dwangsom tot het beëindigen en beëindigd te houden van het gebruik van het bedrijfsgebouw voor bewoning, alle slaapvoorzieningen te (laten) verwijderen en verwijderd te houden en het gebouw ongeschikt te maken voor (zelfstandige) bewoning door verwijdering van de keuken. Tussen partijen is niet in geschil dat (het gebruik van) de woning in het pand in strijd is met het bestemmingplan en dat voor het realiseren en (laten) gebruiken van deze woning geen omgevingsvergunning is verleend. De overtreding staat daarmee vast. In dit geval is er geen concreet zicht op legalisatie, omdat verweerder niet bereid is om in afwijking van het bestemmingsplan een (bedrijfs)woning in het pand toe te staan. In een handhavingsprocedure kan de bestuursrechter alleen zeer terughoudend toetsen of de weigering van verweerder om mee te werken aan legalisatie op voorhand rechtens onhoudbaar is. Daarvan is in dit geval geen sprake. De weigering van de door eisers gevraagde omgevingsvergunning voor een bedrijfswoning is (naar nationaal recht) onherroepelijk en de weigering van verweerder om medewerking te verlenen aan een burgerwoning is niet op voorhand rechtens onhoudbaar. In dit geval ziet de voorzieningenrechter geen grond om aan te nemen dat handhavend optreden zodanig onevenredig is in verhouding tot de daarmee gediende doelen, dat verweerder daarom had handhavend optreden moest afzien. Verweerder wijst er terecht op dat geen sprake is van een geringe overtreding. Zolang het geldende bestemmingsplan ter plaatse van het pand niet is gewijzigd, geldt dat de aanwezigheid van een woning daarin tot gevolg heeft dat de milieuruimte van omringende bedrijven wordt beperkt. Dat verweerder het belang van handhaving van de bestemmingsplanregels daarom zwaarder heeft laten wegen dan de financiële belangen van eisers is dan ook niet onevenredig.

RECHTBANK NOORD-HOLLAND
  
  
    Zittingsplaats Haarlem
  
  
    Bestuursrecht
  
  
    zaaknummers: HAA 23/6232 en HAA 23/6242
    
      
      uitspraak van de voorzieningenrechter van 21 november 2023 op het beroep en het verzoek om voorlopige voorziening in de zaak tussen
    
  
  
    
      [eiser] en [eiseres] , beiden wonende te [plaats 1] en 
    
      
        
          [bedrijf] B.V., te [plaats 2] ,
      (gemachtigde: mr. D.W. Giltay Veth),
    
    
    
      en
    
    
  
  
    het college van burgemeester en wethouders van Haarlemmermeer,  
    (gemachtigde: mr. C. ten Veen).
    
    
  
  
    Inleiding
    
    
      In deze uitspraak beslist de voorzieningenrechter op het verzoek om een voorlopige voorziening tegen de aan [eiser] en [eiseres] opgelegde last onder dwangsom. Omdat de voorzieningenrechter na afloop van de zitting tot de conclusie is gekomen dat nader onderzoek niet kan bijdragen aan de beoordeling van de zaak beslist hij ook op het beroep van eisers daartegen. Artikel 8:86 van de Algemene wet bestuursrecht (Awb) maakt dat mogelijk.
    
    
    
      1.1
      Bij besluit van 1 maart 2023 heeft verweerder de last onder dwangsom opgelegd. 
      
    
    
      1.2
      Bij besluit van 4 september 2023 heeft verweerder het daartegen ingediende bezwaar ongegrond verklaard. 
      
    
    
      1.3
      Eisers hebben daartegen beroep ingesteld en een verzoek om een voorlopige voorziening ingediend. 
      
    
    
      1.4
      Bij besluit van 16 oktober 2023 heeft verweerder de aan de last onder dwangsom verbonden begunstigingstermijn verlengd tot twee weken na de uitspraak op het verzoek om een voorlopige voorziening. 
      
    
    
      1.5
      Verweerder heeft op het verzoek gereageerd met een verweerschrift. 
      
    
    
      1.6
      De voorzieningenrechter heeft het verzoek op 6 november 2023 op zitting behandeld. Ter zitting zijn verschenen [eiser] en [eiseres] , bijgestaan door hun gemachtigde. Namens verweerder zijn verschenen zijn gemachtigde en mr. V. van Toledo. 
      
    
  
  
    Beoordeling door de voorzieningenrechter
    
    
      2.1
      
        [eiser] en [eiseres] (hierna te noemen: eisers) zijn sinds 6 december 2018 eigenaar van het bedrijfspand aan de [adres 1] te [plaats 2] (hierna: het pand). Zij verhuren het pand aan [bedrijf] B.V. ( [bedrijf] ), waarvan eisers (middellijk) bestuurder zijn. [bedrijf] exploiteert een onderneming gericht op reparatie en groothandel in meet- en regelapparatuur en is gevestigd op twee locaties op het bedrijventerrein Hoofddorp-Noord, namelijk [adres 2] en [adres 1] . 
      
    
    
      2.2
      De begane grond van het pand is in gebruik als opslagruimte. Op de eerste verdieping bevindt zich een woonruimte, bestaande uit een woonkamer met een open keuken, een badkamer, een toilet en twee slaapkamers.
      
      
        
          Bestemmingsplan en wet- en regelgeving
        
      
    
    
      3.1
      Ter plaatse geldt het bestemmingsplan “Hoofddorp Noord” (het bestemmingsplan). Het perceel waarop het pand ligt heeft de bestemming ‘Gemengd - 1’. Gronden met deze bestemming mogen worden gebruikt voor (onder meer) bedrijven behorende tot bedrijfscategorie 1, 2, of 3.1. 
      
    
    
      3.2
      Het gebruik van het pand als bedrijfswoning is in strijd met artikel 10.1 van de planregels omdat bedrijfswoningen uitsluitend zijn toegestaan ter plaatse van de aanduiding ‘bedrijfswoning’. Op perceel waarop het pand staat, rust die aanduiding niet. Andere woningen dan bedrijfswoningen zijn (ook) niet toegestaan (artikel 10.4.1 onder d van de planregels).
      
      
        4	De van belang zijnde wet- en regelgeving, waaronder de relevante bestemmingsplanbepalingen, is voor de leesbaarheid van deze uitspraak opgenomen in de bijlage, die onderdeel uitmaakt van deze uitspraak.
      
      
      
        
          De opgelegde last
        
      
    
    
      5.1
      
        Verweerder heeft eisers in het besluit van 1 maart 2023 gelast uiterlijk op 28 augustus 2023 de overtreding van artikel 2.1, eerste lid, aanhef en onder a en c, van de Wet algemene bepalingen omgevingsrecht (Wabo) op het adres [adres 1] in [plaats 2] te beëindigen en beëindigd te houden.
        Verweerder heeft daarbij aangegeven dat eisers de overtreding kunnen beëindigen en beëindigd houden door:
      
      1. het gebruik van het bedrijfsgebouw voor bewoning te (laten) beëindigen en beëindigd te houden, op straffe van een dwangsom van € 5.000,-- ineens,
      2. alle slaapvoorzieningen, zoals bedden, matrassen en slaapbanken, te (laten) verwijderen en verwijderd te houden, op straffe van een dwangsom van € 1.520,-- ineens, en
      3. het gebouw ongeschikt te maken voor (zelfstandige) bewoning. Daarvoor moeten eisers de keuken of de badkamer op de eerste verdieping volledig (laten) verwijderen en verwijderd houden inclusief het leidingwerk tot aan de aansluiting in de vloer of muur, op straffe van een dwangsom van € 5.000,-- ineens. 
      
        Bij besluit van 13 juni 2023 heeft verweerder de aan deze last verbonden begunstigingstermijn verlengd tot zes weken na de dag van de verzending van de beslissing op bezwaar. 
        Bij het bestreden besluit van 4 september 2023 heeft verweerder de last onder dwangsom gehandhaafd.
      
      
    
    
      5.2
      
        Verweerder legt aan het bestreden besluit ten grondslag dat bij het controlebezoek op 14 april 2021 is geconstateerd dat er een woning is gebouwd op de eerste verdieping van het pand en dat deze wordt gebruikt voor zelfstandige bewoning. Omdat het gebruik van de woning volledig los staat van het gebruik van de bedrijfsruimte op de begane grond, is er sprake van een zogenoemde ‘burgerwoning’. Voor het bouwen van een zelfstandige woning en het aanbrengen van de daarvoor nodige (woon)voorzieningen is geen omgevingsvergunning verleend. Ook voor het in strijd met het bestemmingsplan realiseren en laten bewonen van de woning is geen omgevingsvergunning verleend. Daarmee is sprake van overtreding van artikel 2.1, eerste lid, aanhef en onder a en c, van de Wabo.
        Verweerder wijst erop dat hij alleen in bijzondere gevallen mag afzien van handhaving. Dergelijke bijzondere omstandigheden doen zich hier niet voor. Er is geen concreet zicht op legalisering. Verweerder wil niet meewerken aan het alsnog verlenen van de nodige omgevingsvergunning voor een burgerwoning. De ingediende aanvraag om omgevingsvergunning voor een bedrijfswoning is afgewezen en het beroep daartegen is door de rechtbank ongegrond verklaard. Handhavend optreden is volgens verweerder ook niet zodanig onevenredig in verhouding tot de daarmee te dienen doelen dat om die reden in dit geval van handhaving zou moeten worden afgezien.
      
      
      
        
          Beoordeling
        
        6.	Tussen partijen is niet in geschil dat (het gebruik van) de woning in het pand in strijd is met het bestemmingplan en dat voor het realiseren en (laten) gebruiken van deze woning geen omgevingsvergunning is verleend. De overtreding staat daarmee vast. Dat volgens eisers de woning al geruime tijd niet meer wordt bewoond, doet aan de geconstateerde overtreding niet af. Omdat de last ook is opgelegd ter voorkoming van herhaling van de overtreding, staat de gestelde omstandigheid dat de woning op dit moment niet meer wordt bewoond niet in de weg aan de bevoegdheid van verweerder tot het opleggen en in bezwaar handhaven van de last onder dwangsom.
      
      
      
        
          Concreet zicht op legalisatie
        
      
    
    
      7.1
      Eisers voeren in de eerste plaats aan dat legalisatie van woningen op de locatie [adres 3] tot en met [adres 1] (waarvan het pand onderdeel is) slechts een kwestie van tijd is. Zij wijzen daarbij op het beleid voor de transformatie op Hoofddorp Noord, waarbij het feitelijk gebruik prevaleert boven het toegestane gebruik van een pand. Volgens eisers is er, in ieder geval sinds 2022, sprake van gewijzigd beleid van verweerder betreffende de milieucategorieën. Gezien de procedure rond het ontwerpbestemmingsplan Hoofdweg 583 ca en het voorbereidingsbesluit J.C. Beetslaan is het kennelijk beleid van verweerder om waar woningbouw aan de orde is op Hoofddorp-Noord niet uit te gaan van de milieucategorie zoals opgenomen in het bestemmingsplan, maar van de milieucategorie die correspondeert met het feitelijk gebruik. De huidige milieucategorie die op het pand rust is 3.1, echter het feitelijk gebruik van het pand is opslag en dat is milieucategorie 1. Ten onrechte werkt verweerder wel mee aan de andere woningbouwinitiatieven, maar weigert verweerder dezelfde regels toe te passen bij de beoordeling van de woning in het op korte afstand van deze initiatieven gelegen bedrijfspand van eisers. Daarmee wordt eisers de mogelijkheid van legalisatie tot (bedrijfs)woning op onrechtmatige wijze ontnomen.
      
    
    
      7.2
      Verweerder stelt zich op het standpunt dat geen concreet zicht op legalisatie bestaat. De gevraagde omgevingsvergunning voor een bedrijfswoning is geweigerd en deze weigering is ook in hoger beroep door de Afdeling bestuursrechtspraak van de Raad van State (Afdeling) in stand gelaten. Aan legalisering van de woning als burgerwoning wil verweerder evenmin meewerken. Het toestaan van een woning op deze locatie belemmert namelijk de uitvoering van de geldende bestemming. 
      
    
    
      7.3
      In dit geval is er geen concreet zicht op legalisatie, omdat verweerder niet bereid is om in afwijking van het bestemmingsplan een (bedrijfs)woning in het pand toe te staan. In een handhavingsprocedure kan de bestuursrechter alleen zeer terughoudend toetsen of de weigering van verweerder om mee te werken aan legalisatie op voorhand rechtens onhoudbaar is. Daarvan is in dit geval geen sprake. De weigering van de door eisers gevraagde omgevingsvergunning voor een bedrijfswoning is (naar nationaal recht) onherroepelijk en de weigering van verweerder om medewerking te verlenen aan een burgerwoning is niet op voorhand rechtens onhoudbaar. Voor een verdergaande beoordeling van het standpunt van eisers dat het gebrek aan medewerking om de woning te legaliseren in strijd is met meerdere algemene beginselen van behoorlijk bestuur omdat verweerder elders op het bedrijventerrein wel meewerkt aan woningbouw, is in deze handhavingsprocedure geen plaats. Het standpunt van eisers dat de rechtbank en de Afdeling in de eerdere procedure over de omgevingsvergunning voor een bedrijfswoning ten onrechte niet (voldoende) zijn ingegaan op de beroepsgronden die zien op de noodzaak van de bedrijfswoning, kan de voorzieningenrechter in deze procedure niet beoordelen. De beroepsgrond slaagt niet.
      
      
        
          Onevenredigheid
        
      
    
    
      8.1
      Eisers voeren verder aan dat handhaving in dit geval niet in verhouding staat tot de te dienen doelen. Het belang van verweerder ligt volgens eisers immers in de realisatie van woningen in Hoofddorp-Noord, waarbij verweerder en de gemeenteraad er aantoonbaar voor kiezen om de huidige planregels en milieucategorieën aan de kant te zetten ten faveure van woningbouw door projectontwikkelaars. Volgens eisers bestaat er verder geen noodzaak om de keuken of badkamer uit de woning te laten verwijderen. De woning wordt al geruime tijd niet bewoond. Verwijdering van de keuken of badkamer verandert daar niets aan. Het is alleen een nutteloze kapitaalvernietiging ten laste van eisers. Als de woning op termijn gelegaliseerd kan worden, moet de gesloopte keuken of badkamer immers weer opnieuw aangelegd worden. Het nadeel van eisers, geschat op € 15.000,--, is daarmee onevenredig groot ten opzichte van het belang dat het bestreden besluit dient.
      
    
    
      8.2
      Verweerder wijst erop dat in het bestreden besluit een belangenafweging is gemaakt waarbij enerzijds de (financiële) belangen van eisers en anderzijds het algemeen belang gelegen in het handhaven van de geldende wet- en regelgeving in aanmerking is genomen. De door eisers genoemde ontwikkelingen op het bedrijventerrein staan hier los van. Eisers hebben geheel op eigen risico en verantwoordelijkheid de woonvoorzieningen in het pand aangebracht om (zelfstandige) bewoning in strijd met het bestemmingsplan mogelijk te maken. De eventuele (financiële) gevolgen van het moeten beëindigen van de overtreding komen dan ook voor rekening en risico van eisers.
      
    
    
      8.3
      In dit geval ziet de voorzieningenrechter geen grond om aan te nemen dat handhavend optreden zodanig onevenredig is in verhouding tot de daarmee gediende doelen, dat verweerder daarom had handhavend optreden moest afzien. Verweerder wijst er terecht op dat geen sprake is van een geringe overtreding. Zolang het geldende bestemmingsplan ter plaatse van het pand niet is gewijzigd, geldt dat de aanwezigheid van een woning daarin tot gevolg heeft dat de milieuruimte van omringende bedrijven wordt beperkt. Dat verweerder het belang van handhaving van de bestemmingsplanregels daarom zwaarder heeft laten wegen dan de financiële belangen van eisers is dan ook niet onevenredig. Daarbij heeft verweerder mogen betrekken dat eisers de woonvoorzieningen zonder vergunning in strijd met het bestemmingsplan, en daarmee voor eigen rekening en risico, hebben gerealiseerd.
      
    
    
      8.4
      Voor zover eisers met deze beroepsgrond ook bedoeld hebben aan te voeren dat de opgelegde last verder strekt dan het ongedaan maken van de overtreding, volgt de voorzieningenrechter eisers hierin niet. Een last die ziet op het beëindigen van de overtreding is in beginsel niet te verstrekkend. Het doel van de last op dit punt is het ongedaan maken van bouwen waarmee het met het bestemmingsplan strijdig gebruik mogelijk wordt gemaakt, te weten (zelfstandige) bewoning. Dit betekent dat verweerder in beginsel mag gelasten dat alle wijzigingen die op dat gebruik betrekking hebben moeten worden verwijderd. De opgelegde last om naar keuze van eisers ofwel de keuken, ofwel de badkamer te verwijderen en verwijderd te houden, strekt dan ook niet verder dan rechtens is toegestaan. De rechtspraak van de Afdeling waarnaar eisers in dit verband hebben verwezen, leidt niet tot een ander oordeel. De in die zaken voorliggende feitelijke en juridische situatie wijkt namelijk wezenlijk af van de situatie in deze zaak.
      
      
        
          Dwangsom
        
        9.	Het standpunt van eisers dat verweerder om andere reden geen dwangsom (meer) aan de last mag verbinden, volgt de voorzieningenrechter niet. Dat het eisers dwarszit dat de gemeenteraad - ook na de door de Afdeling bij uitspraak van 14 juni 2023 daarvoor gestelde termijn en het vollopen van de daaraan verbonden dwangsommen - nog steeds weigert het bestemmingsplan Hoofdweg 583 ca vast te stellen, is goed voorstelbaar, maar staat los van de onderhavige procedure. 
      
      
    
  
  
    Conclusie en gevolgen
    
    
      10.	Het beroep is ongegrond. Dat betekent dat de aan eisers opgelegde last onder dwangsom in stand blijft. Omdat het beroep ongegrond is, is er geen aanleiding om een voorlopige voorziening te treffen. Eisers krijgen daarom het griffierecht niet terug. Zij krijgen ook geen vergoeding van hun proceskosten.
    
    
    
    
  
  
    Beslissing
    
    
      De voorzieningenrechter:
    
    - verklaart het beroep ongegrond;
    - wijst het verzoek om voorlopige voorziening af.
    
    
    
      Deze uitspraak is gedaan door mr. E. Jochem, voorzieningenrechter, in aanwezigheid van mr. J. Poggemeier, griffier. De uitspraak is uitgesproken in het openbaar op 21 november 2023.
    
    
    
    
    
    
    
    
      
        
        
        
          
            
              griffier
            
            
              voorzieningenrechter
            
          
        
      
    
    
    
    
      Een afschrift van deze uitspraak is verzonden aan partijen op:
    
    
    
  
  
    Informatie over hoger beroep
    
      Een partij die het niet eens is met deze uitspraak voor zover deze gaat over het beroep, kan een hogerberoepschrift sturen naar de Afdeling bestuursrechtspraak van de Raad van State waarin wordt uitgelegd waarom deze partij het niet eens is met deze uitspraak voor zover deze gaat over het beroep. Het hogerberoepschrift moet worden ingediend binnen zes weken na de dag waarop deze uitspraak is verzonden. Kan de indiener de behandeling van het hoger beroep niet afwachten, omdat de zaak spoed heeft, dan kan de indiener de voorzieningenrechter van de Afdeling bestuursrechtspraak van de Raad van State vragen om een voorlopige voorziening (een tijdelijke maatregel) te treffen.
      Tegen deze uitspraak voor zover deze gaat over de voorlopige voorziening staat geen hoger beroep open. 
    
    
  
  
    Bijlage: voor deze uitspraak belangrijke wet- en regelgeving
    
    
      
        Wet algemene bepalingen omgevingsrecht
      
    
    
    
      Artikel 2.1, eerste lid, aanhef en onder a en c.
    
    1. Het is verboden zonder omgevingsvergunning een project uit te voeren, voor zover dat geheel of gedeeltelijk bestaat uit:
    a. het bouwen van een bouwwerk,
    (…)
    c. het gebruiken van gronden of bouwwerken in strijd met een bestemmingsplan (…)
    
    
      
        Bestemmingsplan [plaats 2] Noord
      
    
    
    
      Artikel 10 Gemengd - 1
      De voor ‘Gemengd - 1’ aangewezen gronden zijn bestemd voor:
    
    - bedrijven behorende tot bedrijfscategorie 1, 2, of 3.1 of zoals opgenomen in de bij dit plan behorende Staat van Bedrijfsactiviteiten;
    (…)
    - bedrijfswoning ter plaatse van de aanduiding 'bedrijfswoning'. 
    
    
      10.4
      Specifieke gebruiksregels
      
        10.4.1.
        
          Tot een gebruik, strijdig met deze bestemming, wordt in ieder geval gerekend:
          (…)
          d. het gebruik van bedrijfswoningen ten behoeve van zelfstandige bewoning. 
        
      
    
  
  
     Uitspraak van 26 juli 2023, ECLI:NL:RVS:2023:2861
  
  
     Zie in dit verband onder meer de uitspraak van de Afdeling van 7 november 2018, ECLI:NL:RVS:2018:3620.
  
  
     Uitspraken van 18 februari 2016, ECLI:NL:RVS:2017:92, en 6 februari 2018, ECLI:NL:RVS:2018:371.