ECLI:NL:RBGEL:2025:8845, Rechtbank Gelderland, 23-10-2025, ARN 24/8662
Rechtbank Gelderland — Uitspraak 
Datum: 2025-10-23 00:00:00.000000
Rechtsgebied: Bestuursrecht; Omgevingsrecht

Samenvatting: Last onder dwangsom bewoning in strijd met omgevingsplan. Eiser kan als overtreder worden aangemerkt. Hoogte dwangsom. Begunstigingstermijn. Ongegrond beroep.

RECHTBANK GELDERLAND
    
    
      Zittingsplaats Arnhem
    
    
    
      Bestuursrecht
    
    
    
      zaaknummer: ARN 24/8662 
    
    uitspraak van de enkelvoudige kamer van 
    
    
      in de zaak tussen
    
    
      [eiser], uit [plaats], eiser
    
    
      en
    
    
    het college van burgemeester en wethouders van de gemeente Ede 
    (gemachtigde: [gemachtigde]).
    
    
    Samenvatting
    
    
      1. Deze uitspraak gaat over de last onder dwangsom die het college aan eiser heeft opgelegd. Het college heeft deze last onder dwangsom opgelegd in verband met bewoning in strijd met het omgevingsplan van het pand aan de [locatie] in [plaats]. Eiser is het niet eens met de last onder dwangsom. Hij voert hiertoe een aantal beroepsgronden aan. Aan de hand van deze beroepsgronden beoordeelt de rechtbank de last onder dwangsom. 
    
    
    
      1.1.
      De rechtbank komt in deze uitspraak tot het oordeel dat het college de last onder dwangsom mocht opleggen. Eiser krijgt dus geen gelijk en het beroep is dus ongegrond. Hierna legt de rechtbank uit hoe zij tot dit oordeel komt en welke gevolgen dit oordeel heeft. 
      
    
  
  
    Procesverloop
    
    
      2. Met het besluit van 28 mei 2024 heeft het college een last onder dwangsom opgelegd aan eiser in verband met de bewoning van het pand aan de [locatie] in [plaats] in strijd met het omgevingsplan. Met de beslissing op bezwaar van 26 november 2024 heeft het college, in afwijking van het advies van de commissie voor de bezwaarschriften, de last onder dwangsom in stand gelaten. 
    
    
    
      2.1.
      Eiser heeft beroep ingesteld tegen de beslissing op bezwaar. Het college heeft op het beroep gereageerd. 
      
    
    
      2.2.
      De rechtbank heeft het beroep op 4 september 2025 op zitting behandeld. Hieraan hebben deelgenomen: eiser en de gemachtigde van het college. 
      
      
      
    
  
  
    Beoordeling door de rechtbank
    
    
      
        Waar gaat deze zaak over? 
      
      3. Eiser is een van de drie eigenaren van het pand aan de [locatie] in [plaats]. Het college heeft van de politie regelmatig meldingen gekregen van overlast op dit adres. De toezichthouders van het college hebben daarom op 10 en 15 april 2024 controles uitgevoerd. Tijdens de controle op 10 april 2024 hebben de toezichthouders geconstateerd dat er op de begane grond van het pand gewoond wordt door de huurder. De huurder heeft aan de toezichthouders verklaard dat hij woonachtig is in het pand en hij staat ook op het adres ingeschreven in de Basisregistratie Personen (BRP). Volgens het college is de bewoning van de begane grond van het pand in strijd met de regels van het omgevingsplan.
    
    
    
      3.1.
      Ter plaatse geldt het Omgevingsplan gemeente Ede. Het omgevingsplan bestaat uit een tijdelijk deel, waarin onder meer alle bestemmingsplannen zijn opgenomen die voor 1 januari 2024 golden. Op het perceel was voor 1 januari 2024 het bestemmingsplan “Ede-centrum e.o.” van toepassing en het perceel had daarin de bestemming “Centrum”. Op grond van artikel 4.1 onder g van de planregels is wonen uitsluitend op de verdieping van hoofdgebouwen toegestaan.  
      
    
    
      3.2.
      Op 2 mei 2024 heeft het college een voornemen tot het opleggen van een last onder dwangsom aan eiser verstuurd. Eiser heeft op 6 mei 2024 een zienswijze tegen het voornemen ingediend. 
      
    
    
      3.3.
      Op 28 mei 2024 heeft het college een last onder dwangsom opgelegd aan eiser waarin hij is gelast de bewoning te laten beëindigen en beëindigd te houden. Volgens het college is er sprake van een overtreding van artikel 5.1, eerste lid, aanhef en onder a, van de Omgevingswet. Aan deze last heeft het college een dwangsom verbonden van € 20.000,- ineens. Het college heeft hierbij een begunstigingstermijn gegeven tot 1 december 2024. 
      
    
    
      3.4.
      Op 28 oktober 2024 heeft eiser aan het college laten weten dat de overtreding is beëindigd. Met de brief van 18 november 2024 heeft het college aan eiser bevestigd dat de overtreding is beëindigd. 
      
    
    
      3.5.
      Met de beslissing op bezwaar van 26 november 2024 heeft het college de last onder dwangsom, in afwijking van het advies van de commissie voor de bezwaarschriften, in stand gelaten. 
      
      
        
          Is er sprake van een overtreding?
        
        4. Eiser betoogt dat bewijs ontbreekt om te kunnen vaststellen dat de begane grond van het pand gebruikt wordt als woonruimte. De enkele aanwezigheid van een matras en een televisie is onvoldoende om te spreken van bewoning. Bovendien ontbreken volgens eiser faciliteiten als een keuken, een badkamer of persoonlijke eigendommen. Volgens eiser is het college daarom ook ten onrechte afgeweken van het advies van de commissie voor de bezwaarschriften (commissie) omdat de commissie heeft geadviseerd dat het op basis van een controle onvoldoende aannemelijk is dat sprake is van bewoning.  
      
      
    
    
      4.1.
      De rechtbank stelt allereerst vast dat het college in de beslissing op bezwaar gemotiveerd heeft waarom hij is afgeweken van het advies van de commissie. Uit artikel 7:13, zevende lid, van de Algemene wet bestuursrecht (Awb) volgt dat indien de beslissing op bezwaar afwijkt van het advies van de commissie, in de beslissing op bezwaar de reden voor die afwijking wordt vermeld en het advies met de beslissing wordt meegezonden. Het college heeft naar het oordeel van de rechtbank aan deze verzwaarde motiveringsplicht voldaan. 
      
    
    
      4.2.
      De rechtbank oordeelt verder dat het college zich op het standpunt mocht stellen dat er gewoond wordt op de begane grond van het pand en dat er dus sprake is van een overtreding. De huurder staat sinds 12 juli 2022 ingeschreven in de BRP. Een inschrijving in de BRP levert het vermoeden op dat betrokkene daar zijn hoofdverblijf heeft. Op de foto’s bij de inspectierapporten is een bed en een televisie te zien. Bovendien heeft de huurder aan de toezichthouder verklaard dat hij woonachtig is in het pand. Dit is naar het oordeel van de rechtbank voldoende om aan te nemen dat er sprake is van een overtreding. De beroepsgrond slaagt niet.  
      
      
        
          Kan eiser worden aangemerkt als overtreder? 
        
        5. Eiser betoogt dat hij niet als overtreder kan worden aangemerkt. Eiser heeft het pand verhuurd aan een derde. Vanwege huurrechtelijke beperkingen meent eiser geen toegang te hebben tot het pand om te controleren of er sprake is van bewoning. Ook betoogt eiser dat het college niet heeft aangetoond dat eiser wist of had kunnen weten dat de huurder het pand in strijd met het omgevingsplan gebruikt. 
      
      
    
    
      5.1.
      Gelet op artikel 5:1, tweede lid, van de Awb wordt onder overtreder verstaan degene die de overtreding pleegt of medepleegt. Volgens vaste rechtspraak van de Afdeling is de overtreder in de eerste plaats degene die de verboden handeling fysiek verricht. Voor de beantwoording van de vraag of een ander dan de functionele pleger van de overtreding kan worden aangemerkt, is de Afdeling aangesloten bij de strafrechtelijke criteria voor functioneel daderschap. De volgende criteria worden gehanteerd om te bepalen of een natuurlijk persoon functioneel dader is: 
      
      
        
          kon de persoon beschikken of de gedraging zou plaatsvinden; 
        
        
          heeft de persoon aanvaard dat de gedraging zou plaatsvinden. 
        
      
      
      
        Onder aanvaarden is ook begrepen het niet betrachten van de zorg die in redelijkheid gevergd kon worden gevergd met het oog op de voorkoming van de gedraging. Pas als een natuurlijk persoon zowel de beschikkingsmacht had en de overtreding heeft aanvaard, kan hij worden aangemerkt als functioneel dader. Het is aan het bestuursorgaan om te bewijzen dat aan beide criteria voor functioneel daderschap is voldaan.
      
      
    
    
      5.2.
      Het college stelt zich op het standpunt dat eiser aan te merken is als overtreder, omdat hij beschikkingsmacht heeft over het gebruik van het pand en de overtreding heeft aanvaard. De beschikkingsmacht blijkt uit het feit dat eiser een huurovereenkomst gesloten heeft met de huurder. Daarin heeft eiser bepaald dat het pand uitsluitend gebruikt mocht worden als horecagelegenheid en dat de huurder geen andere bestemming aan het pand mocht geven zonder schriftelijke toestemming van eiser. Verder blijkt de beschikkingsmacht over het gebruik uit het feit dat eiser de huurovereenkomst eerst per 15 oktober 2024 heeft opgezegd en daarna per 1 oktober 2024. Het college meent dat eiser de overtreding ook heeft aanvaard. Dit blijkt uit volgens het college ook de telefoongesprekken die het college met eiser heeft gevoerd op 19 en 29 april 2024. 
      
    
    
      5.3.
      De rechtbank oordeelt dat het college voldoende aangetoond heeft dat eiser als overtreder kan worden aangemerkt. De beschikkingsmacht volgt uit de huurovereenkomst tussen eiser en de huurder. In artikel 1.3 van de huurovereenkomst staat dat de huurder niet zonder voorafgaande toestemming van de verhuurder aan het gehuurde een andere bestemming mag geven dan horecagelegenheid. Dat er volgens eiser huurrechtelijke beperkingen zijn en hij daarom niet wist hoe de huurder gebruik maakt van de begane grond van het pand, volgt de rechtbank niet. Bovendien heeft eiser op de zitting verklaard dat de huurder van plan was een café te beginnen, maar dit was nog niet gelukt. Ook heeft eiser verklaard dat de huurder ook andere activiteiten heeft geëxploiteerd vanuit het pand, zoals een onderhoudsbedrijf en een bedrijf in zonnepanelen. Uit het verslag van de telefonische zienswijze van 19 en 29 april 2024 tussen het college en eiser volgt echter ook dat eiser op de hoogte was van het gebruik. Hieruit blijkt dat eiser de overtreding heeft aanvaard. De beroepsgrond slaagt niet.   
      
      
        
          Is de besluitvorming onzorgvuldig?
        
        6. Eiser betoogt dat uit artikel 8.1 van de toelichting bij het bestemmingsplan volgt dat er minnelijk overleg plaatsvindt voordat wordt overgegaan tot handhaving van de planregels. Nu dat niet gebeurd is, is het besluit volgens eiser onzorgvuldig tot stand gekomen. 
      
      
    
    
      6.1.
      De rechtbank stelt vast dat de toezichthouder van het college op 10 april 2024 een controle heeft uitgevoerd in het pand. Vanwege de geconstateerde bewoning heeft het college eerst op 19 april 2024 telefonisch contact opgenomen met de huurder. Vervolgens heeft het college ook op 19 april 2024 telefonisch contact gehad met eiser. Dit gesprek heeft ertoe geleid dat het college intern navraag ging doen over de mogelijkheden om bewoning op de begane grond van het pand toe te staan. Op 29 april 2024 heeft het college de negatieve uitkomst hiervan telefonisch met eiser gedeeld. Vervolgens heeft het college op 2 mei 2024 een voornemen tot het opleggen van een last onder dwangsom naar eiser verstuurd. In dit voornemen wordt de mogelijkheid tot het indienen van een zienswijze gegeven. Op 6 mei 2024 heeft eiser per e-mail zijn zienswijze kenbaar gemaakt. Op 28 mei 2024 heeft het college de last onder dwangsom aan eiser opgelegd. 
      
    
    
      6.2.
      Daargelaten dat het college voorafgaand aan het voornemen een gesprek heeft gehad met eiser, stelt de rechtbank voorop dat de toelichting op een bestemmingsplan (anders dan de planregels) het college niet bindt. Daarnaast is de rechtbank van oordeel dat het college de procedure heeft gevolgd die de Awb voorschrijft. Uit artikel 4:8 van de Awb volgt namelijk dat eerst een zienswijzemogelijkheid geboden moet worden voordat een bestuursorgaan een beschikking geeft waartegen een belanghebbende naar verwachting bedenkingen zal hebben. Het besluit is dan ook niet onzorgvuldig tot stand gekomen.
      
      
        
          Is de dwangsom te hoog? 
        
        7. Eiser betoogt dat de dwangsom van € 20.000,- disproportioneel is. Volgens eiser heeft het college geen rekening gehouden met zijn inspanningen om de overtreding te beëindigen. 
      
      
    
    
      7.1.
      Het opleggen van een last onder dwangsom heeft als doel de overtreder te bewegen tot naleving van de voor hem geldende regels. Van de dwangsom moet een zodanige prikkel uitgaan dat de opgelegde last wordt uitgevoerd zonder dat een dwangsom wordt verbeurd.
      
    
    
      7.2.
      De rechtbank is van oordeel dat de hoogte van de dwangsom niet onevenredig is. Eiser is een van de drie eigenaren van het pand. Het college heeft de last hoofdelijk opgelegd. Op de zitting heeft het college desgevraagd toegelicht dat de last hoofdelijk is opgelegd omdat bij verdeling over de drie eigenaren onvoldoende prikkel overblijft om de overtreding te beëindigen. Dat eiser inspanningen heeft verricht om de overtreding te beëindigen, maakt niet dat de dwangsom te hoog is. Het college hoeft dit niet mee te wegen bij de bepaling van de hoogte van de dwangsom. De beroepsgrond slaagt niet. 
      
      
        
          Is de begunstigingstermijn te kort?
        
        8. Eiser betoogt dat de begunstigingstermijn te kort is. Dit komt volgens eiser met name door eventuele juridische procedures met de huurder. 
      
      
    
    
      8.1.
      Uit artikel 5:32a, tweede lid, van de Awb volgt dat bij een last onder dwangsom die strekt tot het ongedaan maken van een overtreding of het voorkomen van verdere overtreding, een termijn wordt gesteld binnen welke de overtreder de last kan uitvoeren zonder dat een dwangsom wordt verbeurd. Aan het college komt bij het bepalen van de lengte van de begunstigingstermijn enige vrijheid toe. Bij het bepalen van de lengte van de begunstigingstermijn geldt als uitgangspunt dat deze termijn niet wezenlijk langer mag worden gesteld dan noodzakelijk is om de overtreding te kunnen beëindigen. Voor de vraag of een begunstigingstermijn in redelijkheid kan worden gesteld, is alleen van belang of binnen die termijn aan de last kan worden voldaan.
      
    
    
      8.2.
      In dit geval heeft het college een begunstigingstermijn gegeven van zes maanden. De rechtbank oordeelt dat deze termijn niet onredelijk kort is. Het is niet gebleken dat het, gelet op de gestelde juridische procedures met de huurder, niet mogelijk is om binnen die termijn aan de last te voldoen. De overtreding is ook binnen de termijn beëindigd. De beroepsgrond slaagt niet. 
      
    
  
  
    Conclusie en gevolgen
    
    
      9. Het beroep is ongegrond. Dat betekent dat de last onder dwangsom in stand blijft. Eiser krijgt daarom het griffierecht niet terug. Hij krijgt ook geen vergoeding van zijn proceskosten.
      
        Beslissing
      
    
    
    
      De rechtbank verklaart het beroep ongegrond. 
    
    
    
    
    
    
      Deze uitspraak is gedaan door mr. M. van Harten, rechter, in aanwezigheid van D. van Til, griffier.
      Uitgesproken in het openbaar op 
    
    
    
    
    
    
    
    
      
        
        
        
          
            
              griffier
            
            
              rechter
            
          
        
      
    
    
    
    
      Een afschrift van deze uitspraak is verzonden aan partijen op:
    
    
    
  
  
    Informatie over hoger beroep
    Een partij die het niet eens is met deze uitspraak, kan een hogerberoepschrift sturen naar de Afdeling bestuursrechtspraak van de Raad van State waarin wordt uitgelegd waarom deze partij het niet eens is met deze uitspraak. Het hogerberoepschrift moet worden ingediend binnen zes weken na de dag waarop deze uitspraak is verzonden. Kan de indiener de behandeling van het hoger beroep niet afwachten, omdat de zaak spoed heeft, dan kan de indiener de voorzieningenrechter van de Afdeling bestuursrechtspraak van de Raad van State vragen om een voorlopige voorziening (een tijdelijke maatregel) te treffen. 
    
  
  
     Dit volgt uit artikel 22.1, aanhef en onder a, van de Omgevingswet in samenhang met artikel 4.6, eerste lid, van de Invoeringswet Omgevingswet. 
  
  
     Zie bijvoorbeeld de uitspraak van de Afdeling bestuursrechtspraak van de Raad van State (Afdeling) van 5 augustus 2015, ECLI:NL:RVS:2015:2496, r.o. 4.1.
  
  
     Bijvoorbeeld de uitspraak van de Afdeling van 9 september 2020, ECLI:NL:RVS:2020:2166, r.o. 5.1.
  
  
     De uitspraken van de Afdeling van 31 mei 2023, ECLI:NL:RVS:2023:2067 en ECLI:NL:RVS:2023:2071.
  
  
     De uitspraak van de Afdeling van 24 januari 2024, ECLI:NL:RVS:2024:266, r.o. 8. 
  
  
     Zie bijvoorbeeld de uitspraak van de Afdeling van 26 juni 2024, ECLI:NL:RVS:2024:2614, r.o. 9.1.
  
  
     Zie bijvoorbeeld de uitspraak van de Afdeling van 11 juni 2025, ECLI:NL:RVS:2025:2621, r.o. 7.1.