ECLI:NL:RBNHO:2022:8119, Rechtbank Noord-Holland, 09-09-2022, 21/3399
Rechtbank Noord-Holland — Uitspraak 
Datum: 2022-09-09 00:00:00.000000
Rechtsgebied: Bestuursrecht

Samenvatting: Beroep tegen opgelegde bestuurlijke boete vanwege overtreding van de Meststoffenwet. De rechtbank is van oordeel dat verweerder in het bestreden besluit en met het daarin genoemde NVWA-rapport, voldoende heeft aangetoond dat eiseres de gebruiksnorm voor dierlijke meststoffen met 1.454 kg en de fosfaatgebruiksnorm met 109 kg heeft overschreden. Daarbij heeft verweerder terecht de door eiseres gestelde afvoer van 185 ton mest in 2020 niet betrokken. Verweerder heeft echter ten onrechte in het bestreden besluit en in het verweerschrift niet schriftelijk gereageerd op het standpunt van eiseres dat sprake is van bijzondere omstandigheden die tot matiging van de boete moeten leiden, terwijl eiseres deze omstandigheden reeds in zijn bezwaarschrift en ook in beroep naar voren heeft gebracht. Het beroep is daarom gegrond. De rechtbank ziet echter aanleiding de rechtsgevolgen van het vernietigde besluit in stand te laten. Verweerder heeft ter zitting gesteld dat de omstandigheden die eiseres heeft aangevoerd niet tot het oordeel leiden dat de opgelegde boete in dit concrete geval wegens bijzondere omstandigheden te hoog is. De rechtbank kan dit standpunt volgen.

RECHTBANK NOORD-HOLLAND
  
  
    Zittingsplaats Haarlem
  
  
    Bestuursrecht
  
  
    zaaknummer: HAA 21/3399 
  
  
    uitspraak van de meervoudige kamer van 9 september 2022 in de zaak tussen
  
    
      Maatschap [eiseres] , uit [vestigingsplaats] , eiseres,
    
    
      en
    
    
  
  
    de Minister van Landbouw, Natuur en Voedselkwaliteit, verweerder
    (gemachtigde: mr. A.H. Spriensma-Heringa).
    
    
  
  
    Inleiding
    
    
      Verweerder heeft in een besluit van 1 juli 2021 (het primaire besluit) aan eiseres bestuurlijke boetes opgelegd van in totaal € 10.538,63, in verband met overtredingen van de Meststoffenwet (Msw) in 2020. Ook heeft verweerder, omdat eiseres niet voldoet aan de voorwaarden voor derogatie, de derogatievergunning voor 2020 ingetrokken en eiseres uitgesloten van deelname aan derogatie voor 2022.
    
    
    
      In het besluit van 6 augustus 2021 (het bestreden besluit) heeft verweerder het bezwaar van eiseres ongegrond verklaard en het besluit van 1 juli 2021 gehandhaafd.
    
    
    
      Eiseres heeft tegen het bestreden besluit beroep ingediend.
    
    
    
      Verweerder heeft een verweerschrift ingediend.
    
    
    
      De rechtbank heeft het beroep van eiseres, voor zover het is gericht tegen de intrekking van de derogatievergunning 2020 en de uitsluiting over 2022, doorgestuurd naar het College van Beroep voor het bedrijfsleven (CBb).
    
    
    
      De rechtbank heeft het beroep op 17 juni 2022 op zitting behandeld. Hieraan hebben deelgenomen: [naam 1] ( [naam 1] ), zijn zoon [naam 2] en [naam 3] . Namens verweerder waren aanwezig de gemachtigde van verweerder, A. Aantjes en J.N. van der Salm.
    
    
    
  
  
    Beoordeling door de rechtbank
    
    
      
        Feiten
      
    
    
      1.1.
      De rechtbank betrekt bij de beoordeling de volgende feiten. Eiseres exploiteerde een melkveehouderijbedrijf aan de [locatie] . Medio 2015 hebben de maten van eiseres, [naam 1] en mevrouw [naam 4] , een aanvang gemaakt met het afbouwen van de bedrijfsactiviteiten. In 2015 is een deel van het land verkocht en in de jaren daarna zijn de activiteiten verder afgebouwd. In 2020 werden alleen nog 27 jongveerunderen in opfok gehouden.
      
    
    
      1.2.
      Op 18 december 2020 hebben toezichthouders van de Nederlandse Voedsel- en Warenautoriteit (NVWA) het bedrijf van eiseres gecontroleerd op het naleven van de Msw in 2020. Tijdens deze controle zijn overtredingen geconstateerd. De bevindingen van het gehele onderzoek zijn neergelegd in een rapport van bevindingen van 18 februari 2021 (het NVWA-rapport).
      
    
    
      1.3.
      Uit dit NVWA-rapport blijkt dat in het Bemestingsplan over 2020 als beginvoorraad rundveedrijfmest 650 ton en als eindvoorraad rundveedrijfmest 490 ton door eiseres is  vermeld. Tijdens het bezoek van de toezichthouders heeft [naam 1] echter verklaard dat de eindvoorraad niet juist was en dat de adviseur hem had geadviseerd om het op die manier in te vullen. Ook verklaarde hij dat eiseres een perceel van 3 hectare rond augustus 2020 retour had gekregen, dat hij daarvoor tijdelijk in gebruik had gegeven als bollenland aan zijn zoon, [naam 2] . Dat perceel was niet in het Bemestingsplan 2020 opgenomen. Gelet daarop hebben de toezichthouders vastgesteld dat het Bemestingsplan 2020 niet naar waarheid is opgemaakt (feit 1).
      
    
    
      1.4.
      Eiseres heeft vervolgens op 4 januari 2021 een aangepast Bemestingsplan 2020 opgestuurd. Daarin stond een aangepaste eindvoorraad van 225 ton rundveedrijfmest en was een afvoer van rundveedrijfmest opgenomen van 260 ton. De toezichthouders zagen echter in het digitale dossier dat geen vervoersbewijzen dierlijke meststoffen betreffende afvoer van rundveedrijfmest (VDM’s) in 2020 door eiseres zijn geregistreerd. De toezichthouders hebben daarom op 6 januari 2021 de VDM’s opgevraagd bij eiseres. In een e-mail van 8 januari 2021 heeft [naam 1] geantwoord dat er geen mest was afgevoerd en dat er alleen mest is overgepompt naar een andere stal. 
      
    
    
      1.5.
      De toezichthouders hebben op 15 januari 2021 de door eiseres bij de Rijksdienst voor ondernemend Nederland (RvO) ingediende Aanvullende gegevens landbouwbedrijven (AGL) 2020 bekeken en daarin gezien dat eiseres een eindvoorraad dierlijke meststoffen 2020 (en beginvoorraad 2021) van 485 ton had opgegeven. Ook hebben de toezichthouders geconstateerd dat het retour gekomen bollenland van 3 hectare niet in het nieuwe Bemestingsplan 2020 is opgenomen. Gelet op het voorgaande is geconcludeerd dat het aangepaste Bemestingsplan 2020 niet naar waarheid is opgemaakt (feit 2).
      
    
    
      1.6.
      Vanwege de wisselende eindvoorraden over 2020 zijn de toezichthouders op 20 januari 2021 onaangekondigd bij eiseres langsgegaan en hebben zij de voorraad in de twee mestputten opgemeten. Aan de hand van deze (deels geschatte) meting hebben de toezichthouders de op dat moment aanwezige voorraad rundveedrijfmest berekend. Daar hebben de toezichthouders de productie van de rundveedrijfmest van het jongvee van 1 januari 2021 tot 20 januari 2021 van afgetrokken zodat de voorraad per 31 december 2020 kon worden bepaald. Die eindvoorraad is vastgesteld op 282 ton.
      
    
    
      1.7.
      Op 31 december 2020 heeft eiseres aangegeven dat volgens haar eigen berekeningen van de voorraden in de mestput sprake is van 225 ton. 
      
    
    
      1.8.
      De adviseur van eiseres, te weten [naam 5] , heeft op 27 januari 2021 een verklaring naar de toezichthouders gestuurd. Daarin staat dat eiseres nog een externe opslag van ongeveer 200 ton drijfmest in gebruik had en dat in de zomer van 2020 mest is uitgereden op bollenland in gebruik bij de zoon. Er zijn geen VDM’s opgesteld.
      
    
    
      1.9.
      Op 28 januari 2021 zijn de toezichthouders weer ter plaatse gaan kijken en hebben zij aan de hand van bouwtekeningen de afmetingen van de mestput onder de ligboxenstal alsnog precies vastgesteld. Aan de hand van deze metingen is de eindvoorraad bepaald op 314 ton. 
      
    
    
      1.10.
      De toezichthouders hebben gelet op het voorgaande geconcludeerd dat de eind 2020 aanwezige mestvoorraden niet naar waarheid zijn opgegeven op de AGL 2020, omdat daarin is aangegeven dat die 485 ton zijn in plaats van 314 ton (feit 3). 
      
    
    
      1.11.
      Ook is de verklaring van de adviseur [naam 5] door de toezichthouders op 28 januari 2021 aan [naam 1] voorgehouden. [naam 1] verklaarde in reactie daarop dat hij die verklaring [naam 5] niet kende, dat hij in 2020 geen mestput ergens anders in gebruik had en dat hij in 2020 geen mest heeft afgevoerd naar het bollenland dat zijn zoon in gebruik had. In 2019 is wel mest afgevoerd via een buur-loonwerker naar twee percelen die zijn zoon in gebruik had en een andere buurman. [naam 1] was vergeten daar VDM’s van op te maken.
      
    
    
      1.12.
      Op 3 februari 2021 heeft [naam 1] een nieuwe verklaring per e-mail afgelegd namelijk dat hij in 2020, net als in 2018 en 2019, ongeveer 140 ton mest had afgevoerd naar de 5 hectare bollenland van zijn zoon.
      
    
    
      1.13.
      In het NVWA-rapport is ten slotte vastgesteld dat de beginwaarde 2020 650 ton rundveedrijfmest betrof en de eindvoorraad (volgens de berekening van de toezichthouders) 314 ton. Zowel de begin- als eindvoorraad is tegen de forfaitaire waarden van 4 kg N/ton en 1,5 kg P205/ton berekend omdat er geen best beschikbare gegevens als bedoeld in artikel 94, tweede lid, van de Uitvoeringsregeling Msw bekend zijn geworden.
      
    
    
      1.14.
      De toezichthouders hebben de gebruiksnorm voor 2020 in het NVWA-rapport berekend. Omdat eiseres het Bemestingsplan 2020 niet naar waarheid heeft opgemaakt en na berekening van de gebruiksnorm vast is komen te staan dat die norm wordt overschreden, is bij de berekening van de gebruiksnorm 2020 uiteindelijk uitgegaan van een gebruiksruimte van 170 kg N uit dierlijke meststoffen per hectare per jaar. Uit de berekening volgt dat de gebruiksnorm dierlijke meststoffen (zonder derogatie) in 2020 door eiseres werd overschreden met 1.454 kg N (feit 4) en de gebruiksnorm fosfaat in 2020 met 109 kg P205 werd overschreden (feit 5).
      
    
    
      1.15.
      Op 7 april 2021 heeft verweerder aan eiseres het voornemen kenbaar gemaakt om de derogatievergunning over 2020 in te trekken en een boete op te leggen van € 10.777,50 vanwege overtreding van de gebruiksnormen dierlijke meststoffen en fosfaat en een boete van € 300,- vanwege het niet naar waarheid verstrekken van de AGL 2020.  Op 29 april 2021 heeft eiseres een zienswijze ingediend. 
      
      
      
      
        
          De besluiten
        
      
    
    
      2.1.
      
        In het primaire besluit heeft verweerder, voor zover van belang, aangegeven dat door de intrekking van de derogatievergunning voor 2020 uit wordt gegaan van 170 kg stikstof uit dierlijke mest per hectare en niet de ruimere gebruiksnorm bij deelname aan derogatie. Eiseres heeft de gebruiksnorm voor dierlijke meststoffen met 1.454 kg overschreden. Ten aanzien van de fosfaatgebruiksnorm geldt dat de percelen van eiseres niet zijn geanalyseerd, zodat de categorie “hoog” geldt, oftewel 90 (0,81 hectare), 95 (5,09 hectare) en 105 (4,1 hectare) kg fosfaat. Eiseres heeft deze norm met 109 kg overschreden. Het boetebedrag is daarom € 10.777,50. 
        Gezien de overschrijding van de redelijke beslistermijn wordt de boete met 5% gematigd naar € 10.238,63. Vanwege het niet naar waarheid verstrekken van de gevraagde gegevens in het formulier AGL 2020 door eiseres wordt ook een boete opgelegd van € 300,-. 
        De door eiseres in de zienswijze gestelde afvoer van mest naar de percelen van de zoon wordt niet meegenomen omdat in het Bemestingsplan 2020 van 18 november 2020 geen afvoer van rundveedrijfmest is opgenomen. Ook heeft [naam 1] in een e-mail van 8 januari 2021 juist verklaard dat geen mest is afgevoerd en dat er alleen mest is overgepompt naar de vroegere jongveestal. Op 28 januari 2021 heeft hij ook verklaard dat in 2020 geen mest is afgevoerd naar bollenland dat de zoon in gebruik had en dat in 2019 mest is afgevoerd via een buur-loonwerker naar 2 percelen van de zoon maar dat daarvoor geen VDM is opgemaakt. Eiseres heeft ten slotte onvoldoende objectief verifieerbaar bewijsmateriaal overgelegd om aannemelijk te maken dat mest is afgevoerd in 2020. Ook zijn er geen VDM’s aangemaakt.
      
      
    
    
      2.2.
      Verweerder heeft in het bestreden besluit het primaire besluit gehandhaafd. Eiseres heeft niet met objectief verifieerbaar bewijsmateriaal aannemelijk gemaakt dat van geen of een geringe overtreding sprake is.
      
      
        
          Omvang van het geschil
        
      
    
    
      3.1.
      De rechtbank heeft het beroep van eiseres, voor zover het is gericht tegen de intrekking van de derogatievergunning 2020 en de uitsluiting over 2022, doorgestuurd naar het CBb. De rechtbank beoordeelt in deze uitspraak alleen of verweerder terecht aan eiseres een bestuurlijke boete voor overtreding van de Msw heeft opgelegd. Zij doet dat aan de hand van de argumenten die eiser heeft aangevoerd, de beroepsgronden.
      
    
    
      3.2.
      Eiseres heeft de boete van € 300,- als gevolg van het niet naar waarheid verstrekken van informatie in de AGL 2020 niet bestreden. Evenmin heeft eiseres betwist dat zij geen VDM’s heeft opgesteld. In geschil is daarom enkel of sprake is van overschrijding van de gebruiksnorm voor dierlijke meststoffen en de fosfaatnorm en of verweerder terecht de boete heeft opgelegd.
      
      
        
          Is er sprake van overschrijding van de gebruiksnorm?
        
      
    
    
      4.1.
      Eiseres voert (samengevat) aan dat geen sprake is van overschrijding van de gebruiksnorm in 2020. Eiseres stelt dat zij in 2020 wel 185 ton mest heeft afgevoerd naar de landbouwgrond die tijdelijk in gebruik was bij de zoon. Ten onrechte is dit niet meegenomen in de berekening door de NVWA. Een VDM was niet nodig omdat het vervoer naar eigen grond betrof. Uit de overgelegde bemonstering en analyse van de grond op de percelen van eiseres die plaatsvond in januari 2022, blijkt ook dat geen sprake is van overbemesting. 
      
    
    
      4.2.
      Verweerder stelt dat eiseres geen bewijs heeft geleverd voor de vermeende afvoer van 185 ton mest in 2020. Een enkele verklaring van de maten van eiseres en hun zoon dat deze mest in 2020 zou zijn ontvangen en het aanpassen van de gegevens in de eigen “CRV-mineralen” zijn daartoe onvoldoende. Ook is de gestelde afvoer van 185 ton mest naar percelen van de zoon niet onderbouwd met VDM’s, terwijl dat wel had gemoeten. Daarnaast zijn tegenstrijdige verklaringen afgelegd over de afvoer van mest. De door eiseres overgelegde bemonstering en analyse van de tot haar bedrijf behorende percelen, werpen geen ander licht op de zaak.
      
    
    
      4.3.
      De rechtbank stelt voorop dat volgens vaste jurisprudentie van het CBb uit het systeem van de normstelling van de Msw volgt dat het uitgangspunt is dat sprake is van een algeheel verbod op het op of in de bodem brengen van meststoffen. Daaraan kan de agrariër die meststoffen heeft gebruikt slechts ontkomen als aan de voorwaarden voor opheffing van het verbod is voldaan. Om een geslaagd beroep op opheffing van het verbod te kunnen doen, ligt het op de weg van diegene die de meststoffen in de bodem brengt om feiten te stellen en materiaal aan te dragen aan de hand waarvan kan worden beoordeeld of aannemelijk is dat de gebruiksnormen niet door hem zijn overschreden. Dit laat echter onverlet dat verweerder, indien hij een bestuurlijke boete wil opleggen, op basis van concrete feiten en omstandigheden dient aan te tonen dat de overtreding is begaan. Verweerder mag in beginsel afgaan op de juistheid van een ondertekend rapport van een toezichthouder en de daarin genoemde bevindingen. 
      
    
    
      4.4.
      
        De rechtbank is van oordeel dat verweerder in het bestreden besluit en met het daarin genoemde NVWA-rapport, voldoende heeft aangetoond dat eiseres de gebruiksnorm voor dierlijke meststoffen met 1.454 kg en de fosfaatgebruiksnorm met 109 kg heeft overschreden. Daarbij heeft verweerder terecht de door eiseres gestelde afvoer van 185 ton mest in 2020 niet betrokken. De rechtbank legt dat als volgt uit.
        Allereerst is deze afvoer van mest niet in het Bemestingsplan 2020 van 18 november 2020 door eiseres genoemd. Evenmin heeft eiseres de gestelde afvoer kunnen onderbouwen met objectieve bewijsmiddelen zoals de verplichte VDM’s. De enkele verklaring van [naam 1] en zijn zoon dat in augustus 2020 185 ton mest is afgevoerd, heeft verweerder onvoldoende mogen achten. Daar komt bij dat [naam 1] wisselende verklaringen heeft afgelegd. Zo heeft hij in een e-mail van 8 januari 2021 verklaard dat in 2020 überhaupt geen mest is afgevoerd. De adviseur van eiseres, [naam 3] , heeft echter in de verklaring van 27 januari 2021 gesteld dat in de zomer van 2020 wel mest is uitgereden op land in gebruik bij de zoon. Toen dit aan [naam 1] is voorgehouden heeft hij op 28 januari 2020 wederom verklaard dat in 2020 geen mest is afgevoerd naar door zijn zoon gebruikt bollenland, maar wel in 2019. Vervolgens heeft [naam 1] op 3 februari 2021 per e-mail verklaard dat hij in 2018, 2019 en 2020 wel mest heeft afgevoerd naar 5 hectare land in gebruik bij zijn zoon. Ten slotte heeft eiseres in de zienswijze gesteld dat in augustus 2020 mest is uitgereden maar niet op 5 maar op 3 hectare land in gebruik bij zijn zoon. Op de zitting bij de rechtbank zijn [naam 1] en zijn zoon in de gelegenheid gesteld om uit te leggen waarom in het verleden wisselend is verklaard. Hiervoor hebben zij geen afdoende verklaring gegeven. Ook is aan hen de gelegenheid geboden aannemelijk te maken dat er in augustus 2020 185 ton mest is uitgereden. Ook daarin zijn zij niet geslaagd.  
      
      
    
    
      4.5.
      De door eiseres overgelegde bemonstering en analyse van de tot haar bedrijf behorende percelen in januari 2022, leiden niet tot het oordeel dat geen sprake is van overschrijding van de maximaal toegestane normen. Voor het opleggen van een boete is immers niet van belang dat uit de toestand van de bodem blijkt dat een te grote hoeveelheid mest is aangewend. Centraal staat hoeveel meststoffen er gebruikt zijn en of deze hoeveelheid in overeenstemming is met de maximaal toegestane normen. Daarbij komt dat het enkele feit dat geen sprake is van overbemesting van de grond op percelen van eiseres er niet toe leidt dat dus geen sprake is van overschrijding van de gebruiksnormen voor dierlijke meststoffen. De mest kan immers ook zijn uitgereden op ander land dan dat van eiseres. Tot slot hebben de overgelegde analysegegevens van de bodem ook geen betrekking op het kalenderjaar 2020, zodat ze ook daarom niet relevant zijn.
      
      
        5. Dat betekent dat verweerder terecht aan eiseres een boete heeft opgelegd in het bestreden besluit vanwege overtreding van de gebruiksnorm voor dierlijke meststoffen en de fosfaatgebruiksnorm.
      
      
      
        
          Bijzondere omstandigheden om te matigen?	
        
      
    
    
      6.1.
      
        Eiseres stelt dat sprake is van bijzondere omstandigheden zodat verweerder de boete had moeten matigen. In feite gaat het alleen om een paar vergeten VDM’s. [naam 1] is 78 jaar oud en inmiddels gepensioneerd. Hij heeft 60 jaar gewerkt en was 25 jaar vrijwilliger vogelbescherming en 10 jaar lid van de [naam 6] . In 2015 heeft hij de helft van zijn land verkocht om de bouw van een woonboerderij mogelijk te maken. Dat vergde ook veel aandacht. Ook is hij in 2019 geopereerd aan zijn heup, zodat hij wat anders aan zijn hoofd had dan het opmaken van VDM’s. Hij wilde al in 2016 met pensioen maar door omstandigheden moest hij langer doorgaan. Inmiddels is het bedrijf beperkt tot de opfok van jongvee en verdient eiseres € 15.000,- per jaar, waarvan vervolgens € 11.000,- aan lasten moet worden betaald. De boete is zo hoog dat het meer dan een jaarsalaris, oftewel het pensioen en de uitkering op basis van de AOW, betreft. Ter zitting is ten slotte gesteld dat eiseres inderdaad een afbetalingsregeling heeft getroffen met verweerder namelijk van € 100,- per maand.  
        Ten slotte heeft eiseres ter zitting verwezen naar een uitspraak van het CBb van 15 juli 2016 en gesteld dat eiseres geen economisch voordeel heeft gehad van de overtreding.
      
      
    
    
      6.2.
      De hoogte van de boete is vastgesteld op basis van de boetebedragen die zijn neergelegd in artikel 57 van de Msw en de Uitvoeringsregeling Msw. Bij de vaststelling van de boetebedragen heeft de wetgever twee elementen gecombineerd: bestraffing van de overtreding en een als gevolg van de overtreding genoten economisch voordeel. Gelet op artikel 5:46, derde lid, van de Algemene wet bestuursrecht (Awb) wordt van een in de wet vastgestelde boetebedrag alleen afgeweken indien de boete in het concrete geval wegens bijzondere omstandigheden te hoog is. De rechtbank toetst zonder terughoudendheid of het besluit met betrekking tot de boete voldoet aan deze eisen en of de boete een evenredige sanctie is.
      
    
    
      6.3.
      De rechtbank stelt allereerst vast dat verweerder in het bestreden besluit en in het verweerschrift niet schriftelijk heeft gereageerd op het standpunt van eiseres dat sprake is van bijzondere omstandigheden die tot matiging van de boete moeten leiden, terwijl eiseres deze omstandigheden reeds in zijn bezwaarschrift en ook in beroep naar voren heeft gebracht. Dat eiseres daarin niet expliciet heeft gesteld dat sprake is van bijzondere omstandigheden die tot matiging dienen te leiden, leidt niet tot het oordeel dat verweerder hierop niet hoefde te reageren mede gelet op het feit dat eiseres zelfstandig procedeert. In zoverre bevat het bestreden besluit een motiveringsgebrek. Het bestreden besluit is in strijd met artikel 7:12 Awb.
      
    
    
      6.4.
      Dit betekent dat het beroep gegrond is. Het bestreden besluit zal worden vernietigd. 
      
    
    
      7.1.
      De rechtbank ziet echter aanleiding om de rechtsgevolgen van het bestreden besluit in stand te laten. Het volgende wordt in dit verband overwogen.
      
    
    
      7.2.
      Verweerder heeft ter zitting aangegeven dat indien gesteld wordt dat de boete niet betaald kan worden, door verweerder een betalingsregeling wordt vastgesteld. Een betalingsregeling is ook voor eiseres vastgesteld, namelijk ter hoogte van € 500,- per maand. De overige omstandigheden zoals de hoge leeftijd van [naam 1] zijn voorts geen bijzondere omstandigheid omdat meerdere agrariërs na hun 65ste actief blijven. Daarbij komt dat het boetebedrag in deze zaak volgens verweerder relatief gering is. Verder zijn er geen matigingsgronden op grond van het Boetebeleid Msw van toepassing. Het beroep op de uitspraak van het CBb slaagt ten slotte ook niet omdat niet sprake is van een vergelijkbare situatie.
      
    
    
      7.3.
      
        De rechtbank is van oordeel dat verweerder terecht heeft gesteld dat de omstandigheden die eiseres heeft aangevoerd niet tot het oordeel leiden dat de opgelegde boete in dit concrete geval wegens bijzondere omstandigheden te hoog is. De rechtbank licht dit als volgt toe.
        Tussen partijen is niet in geschil dat het boetebeleid Msw RVO van toepassing is. Het maakt daarbij niet uit of wordt uitgegaan van versie 1.1 van 31 maart 2019 of versie 2.1. van 15 oktober 2020 omdat beide versies ten aanzien van het matigingsbeleid en voor zover hier relevant dezelfde strekking hebben.
        Gelet op het met dit boetebeleid te dienen doel acht de rechtbank het beleid van verweerder niet onredelijk of onevenredig. 
        Naar het oordeel van de rechtbank kan niet worden gezegd dat de door eiseres aangevoerde omstandigheden, zoals de hoge leeftijd van [naam 1] en de door hem ondergane operatie, voor verweerder aanleiding hadden moeten zijn om de hoogte van de boete verder te matigen. Niet valt immers in te zien dat [naam 1] wel in staat zou zijn om samen met zijn zoon mest uit te rijden, maar niet in staat zou zijn om daarvan VDM’s op te maken.
        Ten aanzien van het gebrek aan financiële draagkracht stelt de rechtbank vast dat in het boetebeleid staat dat verweerder de boete tot maximaal 50% verlaagt bij een gebrek aan draagkracht. De overtreder moet dan wel aantonen dat de boete onevenredig is, waarbij ook in het beleid is aangegeven welke gegevens verweerder nodig heeft om de financiële positie van de overtreder te kunnen beoordelen. Eiseres heeft haar stelling dat zij onvoldoende draagkracht heeft om de boete te betalen niet nader onderbouwd met stukken. Reeds daarom heeft verweerder terecht in deze enkele stelling geen aanleiding gezien om de boete te matigen.  
        Ten slotte is de rechtbank met verweerder van oordeel dat de stelling dat ook sprake dient te zijn van matiging omdat eiseres geen financieel voordeel heeft behaald onder verwijzing naar de uitspraak van het CBb van 15 juli 2016 niet slaagt. In het onderhavige geval gaat het immers, anders dan in de aangehaalde uitspraak, juist niet om aangevoerde mest. Als een overtreding van de gebruiksnormen wordt vastgesteld bij de aanvoer van mest is er geen sprake van het besparen van mestafzetkosten. Daarom wordt de boete in die situatie – als gevolg van de jurisprudentie van het CBb – op verzoek met 50% verminderd. Die situatie is hier niet aan de orde. Eiseres kan wel een financieel voordeel hebben behaald doordat zij mest niet volgens de regels heeft afgevoerd. Dat eiseres dit financieel voordeel niet heeft gehad zoals zij stelt, kan niet worden vastgesteld. Verweerder heeft daarom terecht ook hierin geen reden voor matiging gezien.
      
      
    
  
  
    Conclusie en gevolgen
    
    8. Gelet op het voorgaande is het beroep gegrond. De rechtbank zal het bestreden besluit vernietigen, maar de rechtsgevolgen van het besluit in stand laten. 
    
    9. Verweerder dient daarom aan eiseres het door haar betaalde griffierecht voor het beroep te vergoeden. 
    
    10. Ook bestaat aanleiding om verweerder te veroordelen in de proceskosten van eiseres. Deze kosten stelt de rechtbank op grond van het Besluit proceskosten bestuursrecht voor de door een derde beroepsmatig verleende rechtsbijstand vast op € 759,- (1 punt voor het verschijnen ter zitting met een waarde per punt van € 759,- en wegingsfactor 1). De rechtbank zal ook het door eiseres verzochte bedrag van € 17,80 aan reiskosten geheel toewijzen.
    
  
  
    Beslissing
    
    
      De rechtbank:
    
    - verklaart het beroep gegrond;
    - vernietigt het bestreden besluit;
    - bepaalt dat de rechtsgevolgen van het vernietigde besluit in stand blijven;
    - draagt verweerder op het betaalde griffierecht van € 181,- aan eiseres te vergoeden;
    - veroordeelt verweerder in de proceskosten tot een bedrag van € 776,80.
    
    
    
    
      Deze uitspraak is gedaan door mr. M.P.E. Oomens, voorzitter, en mr. D.M. de Feijter en mr. drs. J. de Vries, leden, in aanwezigheid van mr. A.W. Martens, griffier. De uitspraak is uitgesproken in het openbaar op 9 september 2022.
    
    
    
    
    
    
    
    
      
        
        
        
          
            
              griffier
            
            
              voorzitter
            
          
        
      
    
    
    
    
      Een afschrift van deze uitspraak is verzonden aan partijen op:
    
    
    
  
  
    Informatie over hoger beroep
    Een partij die het niet eens is met deze uitspraak, kan een hogerberoepschrift sturen naar het College van Beroep voor het bedrijfsleven waarin wordt uitgelegd waarom deze partij het niet eens is met deze uitspraak. Het hogerberoepschrift moet worden ingediend binnen zes weken na de dag waarop deze uitspraak is verzonden. Kan de indiener de behandeling van het hoger beroep niet afwachten, omdat de zaak spoed heeft, dan kan de indiener de voorzieningenrechter van het College van Beroep voor het bedrijfsleven vragen om een voorlopige voorziening (een tijdelijke maatregel) te treffen.  
    
  
  
    BIJLAGE:
    
  
  
    Meststoffenwet
    
      Artikel 7
      Het is verboden in enig kalenderjaar op een bedrijf meststoffen op of in de bodem te brengen.
    
    
    
      Artikel 8
      Het in artikel 7 gestelde verbod geldt niet indien de op of in de landbouwgrond gebrachte hoeveelheid meststoffen in het desbetreffende jaar geen van de volgende normen overschrijdt:
    
    a. de gebruiksnorm voor dierlijke meststoffen;
    b. de stikstofgebruiksnorm voor meststoffen;
    c. de fosfaatgebruiksnorm voor meststoffen.
    
    
      Artikel 9
    
    1. De gebruiksnorm voor dierlijke meststoffen, bedoeld in artikel 8, onderdeel a, is 170 kilogram stikstof per hectare van de tot het bedrijf behorende oppervlakte landbouwgrond.
    2. Bij ministeriële regeling kan een hogere gebruiksnorm voor dierlijke meststoffen worden vastgesteld, die van toepassing is in de gevallen en onder de voorwaarden en beperkingen, bepaald bij de regeling.
    (…)
    
    
      Artikel 11
    
    1. De fosfaatgebruiksnorm voor meststoffen, bedoeld in artikel 8, onderdeel c, bedraagt 75 kilogram fosfaat per hectare grasland en 40 kilogram fosfaat per hectare bouwland.
    2. Bij ministeriële regeling worden hogere fosfaatgebruiksnormen voor meststoffen vastgesteld die kunnen verschillen naargelang de fosfaattoestand van de bodem, het gebruik van de landbouwgrond als grasland of bouwland, de te telen gewassen, de toegepaste landbouwpraktijk, de gewasopbrengst, de kenmerken van de bodem, de grondsoort, de grondwatertoestand en de ecologie van een gebied.
    3. Bij ministeriële regeling kunnen voorwaarden of beperkingen worden gesteld aan de toepassing van hogere fosfaatgebruiksnormen voor meststoffen.
    
    
      Artikel 12
    
    1. Voor de toepassing van artikel 8, aanhef en onderdeel a, wordt de op of in de bodem gebrachte hoeveelheid meststoffen bepaald door bij elkaar op te tellen de in het desbetreffende jaar op het bedrijf geproduceerde, aangevoerde en per saldo uit opslag gekomen hoeveelheden dierlijke meststoffen, en de uitkomst te verminderen met de in dat jaar van het bedrijf afgevoerde hoeveelheid dierlijke meststoffen. De hoeveelheden worden uitgedrukt in kilogrammen stikstof.
    2. Voor de toepassing van artikel 8, aanhef en onderdeel b, wordt de op of in de bodem gebrachte hoeveelheid meststoffen bepaald overeenkomstig het eerste lid, met dien verstande dat niet alleen dierlijke meststoffen maar ook andere meststoffen in aanmerking worden genomen.
    (…)
    4. Voor de toepassing van artikel 8, onderdeel c, wordt de op of in de bodem gebrachte hoeveelheid meststoffen bepaald overeenkomstig het tweede lid in samenhang met het eerste lid, met dien verstande dat de hoeveelheden meststoffen steeds worden uitgedrukt in kilogrammen fosfaat.
    (…)
    
    
      Artikel 14
    
    1. Degene die dierlijke meststoffen produceert of verhandelt kan steeds verantwoorden dat de op het eigen bedrijf geproduceerde of aangevoerde dierlijke meststoffen of de op de eigen onderneming aangevoerde dierlijke meststoffen zijn afgevoerd.
    2. De verantwoording heeft betrekking op de hoeveelheid fosfaat in de meststoffen en betreft mede de afnemers waarnaar de meststoffen zijn afgevoerd.
    3. De verantwoording door degene die dierlijke meststoffen produceert heeft mede betrekking op de hoeveelheid stikstof in de meststoffen.
    4. Voor de toepassing van het eerste lid wordt op de geproduceerde of aangevoerde hoeveelheid dierlijke meststoffen in mindering gebracht de hoeveelheid dierlijke meststoffen waarvan aannemelijk wordt gemaakt dat deze op het eigen bedrijf of in het kader van de eigen onderneming is gebruikt of opgeslagen.
    
    
      Artikel 57
    
    1. Ingeval van overtreding van artikel 7 bedraagt de bestuurlijke boete:
    a. € 7 per kilogram stikstof waarmee de in artikel 8, onderdeel a, bedoelde gebruiksnorm voor dierlijke meststoffen is overschreden, vermeerderd met
    b. € 7 per kilogram stikstof waarmee de in artikel 8, onderdeel b, bedoelde stikstofgebruiksnorm is overschreden, en vermeerderd met
    c. € 11 per kilogram fosfaat waarmee de in artikel 8, onderdeel c, bedoelde fosfaatgebruiksnorm is overschreden.
    2. Indien zowel de gebruiksnorm voor dierlijke meststoffen als de stikstofgebruiksnorm is overschreden, geldt, in zoverre in afwijking van het eerste lid, onderdeel b, een tarief van € 3,50 voor de kilogrammen stikstof waarvoor wegens overschrijding van de gebruiksnorm voor dierlijke meststoffen reeds het tarief van € 7 is toegepast.
    3. Indien zowel de gebruiksnorm voor dierlijke meststoffen als de fosfaatgebruiksnorm is overschreden, geldt, in zoverre in afwijking van het eerste lid, onderdeel c, een tarief van € 5,50 voor de kilogrammen fosfaat overeenkomend met het aantal kilogrammen stikstof waarmee de gebruiksnorm voor dierlijke meststoffen is overschreden.
    
    
  
  
     Zie bijvoorbeeld de uitspraken van 26 oktober 2017, ECLI:NL:CBB:2017:343, en van 26 april 2022, ECLI:NL:CBB:2022:190.
  
  
     ECLI:NL:CBB:2016:211.
  
  
     Zie paragraaf 5.2.2 Matigingsbeleid.