ECLI:NL:RVS:2025:2063, Raad van State, 07-05-2025, 202205343/1/A3
Raad van State — Uitspraak 
Datum: 2025-05-07 00:00:00.000000
Rechtsgebied: Bestuursrecht

Samenvatting: Bij besluit van 24 november 2020 heeft de burgemeester van Almere de kantoorruimte van [wederpartij A] aan de [locatie] te Almere gesloten voor de duur van zes maanden. [wederpartij A] is enig aandeelhouder van [wederpartij B] en heeft gewerkt als notaris. Zijn kantoor bevond zich in een bedrijfsverzamelgebouw te Almere. Op 24 november 2020 heeft de burgemeester van Almere besloten om op grond van artikel 2:43a van de Algemene plaatselijke verordening gemeente Almere 2011 het kantoorpand te sluiten voor de duur van zes maanden. Volgens de burgemeester van Almere is aannemelijk dat het notariskantoor een zekere reputatie en naamsbekendheid in criminele kringen heeft opgebouwd, dat door en vanuit het notariskantoor criminele activiteiten worden gefaciliteerd en dat deze gedragingen hebben geleid tot een gevaar voor de openbare orde. De burgemeester van Almere heeft zich daarbij gebaseerd op bestuurlijke rapportages die zijn opgesteld door de politie. De rechtbank heeft geconcludeerd dat de burgemeester onvoldoende heeft gemotiveerd dat sprake was van een gevaar voor de openbare orde dat een sluiting van het kantoorpand rechtvaardigde.

202205343/1/A3.
    Datum uitspraak: 7 mei 2025
    AFDELING
    BESTUURSRECHTSPRAAK
    Uitspraak op het hoger beroep van:
    de burgemeester van Almere,
    appellant,
    tegen de uitspraak van de rechtbank Midden­-Nederland van 28 juli 2022 in zaak nr. 21/3373 in het geding tussen:
    [wederpartij A], wonend te Almere, en [wederpartij B], gevestigd te Almere,
    en
    de burgemeester.
    Procesverloop
    Bij besluit van 24 november 2020 heeft de burgemeester de kantoorruimte van [wederpartij A] aan de [locatie] te Almere gesloten voor de duur van zes maanden.
    Bij besluit van 28 juni 2021 heeft de burgemeester het door [wederpartij A] daartegen gemaakte bezwaar ongegrond verklaard.
    Bij uitspraak van 28 juli 2022 heeft de rechtbank het door [wederpartij A] en [wederpartij B], daartegen ingestelde beroep gegrond verklaard, het besluit van 28 juni 2021 vernietigd, het besluit van 24 november 2020 herroepen en bepaald dat haar uitspraak in de plaats treedt van het vernietigde besluit.
    Tegen deze uitspraak heeft de burgemeester hoger beroep ingesteld.
    [wederpartij A] heeft een schriftelijke uiteenzetting gegeven.
    [partij]heeft als belanghebbende schriftelijk gereageerd op het hoger beroep.
    De Afdeling heeft de zaak ter zitting behandeld op 10 maart 2025, waar zijn verschenen:
    - de burgemeester, vertegenwoordigd door mr. J.W.M. Hagelaars, advocaat te Arnhem, vergezeld van [persoon],
    - [wederpartij A], bijgestaan door mr. P. van der Zwan,
    - [wederpartij B], vertegenwoordigd door [wederpartij A] en
    - [partij], vertegenwoordigd door [gemachtigde].
    Overwegingen
    Inleiding
    1.       [wederpartij A] is enig aandeelhouder van [wederpartij B] en heeft gewerkt als notaris. Zijn kantoor bevond zich in een bedrijfsverzamelgebouw te Almere. Op 24 november 2020 heeft de burgemeester besloten om op grond van artikel 2:43a van de Algemene plaatselijke verordening gemeente Almere 2011 (hierna: APV) het kantoorpand te sluiten voor de duur van zes maanden. Volgens de burgemeester is aannemelijk dat het notariskantoor een zekere reputatie en naamsbekendheid in criminele kringen heeft opgebouwd, dat door en vanuit het notariskantoor criminele activiteiten worden gefaciliteerd en dat deze gedragingen hebben geleid tot een gevaar voor de openbare orde. De burgemeester heeft zich daarbij gebaseerd op bestuurlijke rapportages die zijn opgesteld door de politie.
    Uitspraak van de rechtbank
    2.       De rechtbank heeft geconcludeerd dat de burgemeester onvoldoende heeft gemotiveerd dat sprake was van een gevaar voor de openbare orde dat een sluiting van het kantoorpand rechtvaardigde. Volgens de rechtbank valt uit de bestuurlijke rapportages niet af te leiden dat in of rondom het kantoorpand activiteiten plaatsvonden die maakten dat er sprake was van een verstoring van de openbare orde, of dat het concreet voorzienbaar was dat de openbare orde zou worden verstoord en dat dit een actuele dreiging vormde voor de ordelijke gang van zaken. De enkele omstandigheid dat de verwijten die [wederpartij A] in de bestuurlijke rapportages worden gemaakt volgens de burgemeester duiden op het faciliteren van criminaliteit of witwassen, maken dit nog niet aannemelijk. Ook acht de rechtbank van belang dat [wederpartij A] al was geschorst in zijn ambt als notaris ten tijde van het nemen van het besluit van 24 november 2020. De burgemeester heeft dan ook niet aannemelijk gemaakt dat er een gevaar voor de openbare orde was, aldus de rechtbank.
    Procesbelang
    3.       De burgemeester betoogt dat de rechtbank ten onrechte heeft geoordeeld dat [wederpartij A] en [wederpartij B] nog belang hebben bij een uitspraak op hun beroep (procesbelang). Hij voert daartoe aan dat het pand nooit daadwerkelijk gesloten is geweest. Ook voert de burgemeester aan dat [wederpartij A] niet in zijn naam en goede eer is geschaad door het besluit of het persbericht dat is uitgegaan. Het persbericht is namelijk niet tot [wederpartij A] te herleiden.
    3.1.    In beginsel heeft degene die opkomt tegen een besluit procesbelang bij een beoordeling van zijn bezwaar of beroep, tenzij vast komt te staan dat ieder belang bij de procedure ontbreekt of is komen te vervallen.
    De Afdeling is van oordeel dat, hoewel de sluiting van het kantoorpand nooit is geëffectueerd, [wederpartij A] en [wederpartij B] nog een rechtens te beschermen belang hebben bij een beoordeling van de rechtmatigheid van het besluit 28 juni 2021. Het is namelijk tot op zekere hoogte aannemelijk dat [wederpartij A] als gevolg van het besluit tot sluiting in zijn eer en goede naam is aangetast. Daarbij is redengevend dat een besluit tot sluiting van een pand in het belang van de openbare orde een publiekelijke afwijzing van het gedrag van de betrokkene impliceert, zodat alleen al daarom het tot op zekere hoogte aannemelijk is dat de betrokkene als gevolg van zo'n besluit in zijn eer en goede naam is geschaad. Vergelijk de uitspraak van de Afdeling van 28 augustus 2019 (ECLI:NL:RVS:2019:2946).
    Verstoring openbare orde
    4.       De burgemeester betoogt dat de rechtbank ten onrechte heeft geoordeeld dat hij onvoldoende heeft gemotiveerd dat sprake was van een gevaar voor de openbare orde dat een sluiting van het kantoorpand rechtvaardigde. Hij voert daartoe onder meer aan dat niet is vereist dat de openbare orde daadwerkelijk is verstoord, maar dat het voldoende is dat de gedragingen een gevaar voor de openbare orde opleveren. Het faciliteren van criminaliteit levert dat gevaar op, aldus de burgemeester.
    4.1.    Ingevolge artikel 2:43a van de APV kan de burgemeester een voor het publiek openstaand gebouw in het belang van de openbare orde, veiligheid, gezondheid of zedelijkheid of als er naar zijn oordeel sprake is van bijzondere omstandigheden voor een bepaalde duur geheel of gedeeltelijk sluiten.
    4.2.    Bij de toepassing van artikel 2:43a van de APV hanteert de burgemeester de Beleidsregel sluiting van openbare inrichtingen en voor publiek openstaande gebouwen (hierna: Beleidsregel). Volgens de Beleidsregel worden criminele activiteiten, zoals heling, illegaal gokken, handel in of het aantreffen van vuurwapens, witwassen, arbeidsuitbuiting en mensenhandel, maar ook het faciliteren van criminele activiteiten, aangemerkt als een gevaar voor de openbare orde, veiligheid, gezondheid of zedelijkheid, wanneer zij in of vanuit een voor publiek toegankelijk gebouw plaatsvinden.
    Verder volgt uit de Beleidsregel dat het doel van de (tijdelijke) sluiting is om de openbare orde te laten herstellen en/of om de loop naar het pand voor criminele activiteiten, maar dus ook het faciliteren daarvan, eruit te halen en daarmee herhaling te voorkomen. De naamsbekendheid van een pand voor dergelijke activiteiten moet worden doorbroken. De activiteiten kunnen ook niet tijdelijk door een rechtsopvolger worden voortgezet. Door middel van sluiting kan dit worden bereikt.
    4.3.    Voor de toepassing van artikel 2:43a van de APV is niet vereist dat de openbare orde daadwerkelijk verstoord is. Ook een gevaar voor de openbare orde kan ertoe leiden dat de burgemeester bevoegd is om een kantoorpand te sluiten. Het gevaar moet echter wel concreet voorzienbaar en actueel zijn.
    Uit de toelichting op artikel 2:43a van de APV volgt namelijk dat artikel 174 van de Gemeentewet de burgemeester de mogelijkheid geeft om over te gaan tot sluiting indien sprake is van een ordeverstoring die concreet voorzienbaar is en een actuele dreiging vormt voor de ordelijke gang van zaken, waartegen onmiddellijk moet worden opgetreden. De sluiting kan op basis van artikel 174 van de Gemeentewet slechts van korte duur zijn. Soms is een langere sluiting wenselijk, waarvoor de burgemeester de bevoegdheid niet kan ontlenen aan artikel 174 Gemeentewet. Artikel 2:43a van de APV voorziet in die mogelijkheid.
    Voor de vraag of de openbare orde in het geding is, geldt voor artikel 2:43a van de APV dezelfde beoordeling als voor artikel 174 van de Gemeentewet. De enige verruiming van de bevoegdheid tot sluiting die de APV-wetgever met artikel 2:43a van de APV ten opzichte van artikel 174 van de Gemeentewet heeft beoogd, is de mogelijkheid om een sluiting met een langere duur op te kunnen leggen. De rechtbank heeft dan ook terecht als uitgangspunt genomen dat de burgemeester aannemelijk moet maken dat het concreet voorzienbaar is dat de openbare orde zal worden verstoord en dat dit een actuele dreiging vormt voor de ordelijke gang van zaken.
    4.4.    De rechtbank heeft op basis van een uitgebreide motivering geoordeeld dat de burgemeester niet aannemelijk heeft gemaakt en onvoldoende heeft gemotiveerd dat sprake was van een gevaar voor de openbare orde die een sluiting van het kantoorpand rechtvaardigde. De Afdeling kan zich vinden in het oordeel van de rechtbank en in de onder 10 en 11 opgenomen overwegingen waarop dat oordeel is gebaseerd. De Afdeling voegt daaraan toe dat de motivering van de burgemeester is gebaseerd op gevaren voor de openbare orde die zich in het algemeen kunnen voordoen. Hij heeft evenwel niet toereikend gemotiveerd dat zich in dit geval concrete omstandigheden voordoen waardoor de openbare orde in het geding is. Uit de bestuurlijke rapportages en de schorsing van [wederpartij A] uit het notarisambt is weliswaar af te leiden dat er aanwijzingen zijn voor laakbaar handelen van [wederpartij A] in het verleden, maar daarmee was ten tijde van het besluit tot sluiting niet concreet voorzienbaar dat de openbare orde zou worden verstoord en dat dit een actuele dreiging vormde voor de ordelijke gang van zaken. Hetzelfde geldt voor de op de zitting naar voren gebrachte stelling van de burgemeester dat de schorsing van [wederpartij A] tussentijds had kunnen worden opgeheven.
    Het betoog slaagt niet.
    Zelf in de zaak voorzien
    5.       De burgemeester betoogt dat de rechtbank ten onrechte zelf in de zaak heeft voorzien door het besluit van 24 november 2020 te herroepen. Hij stelt dat het motiveringsgebrek bij een nieuw besluit op bezwaar kan worden hersteld.
    5.1.    Het oordeel dat de burgemeester niet aannemelijk heeft gemaakt dan wel onvoldoende heeft gemotiveerd dat sprake was van een gevaar voor de openbare orde die een sluiting van het kantoorpand rechtvaardigde, impliceert in dit geval dat de burgemeester niet bevoegd was om het kantoorpand te sluiten. Verder was een feitelijke sluiting van het kantoorpand ten tijde van de uitspraak van de rechtbank niet meer opportuun. Gelet hierop mocht de rechtbank zelf in de zaak voorzien door het besluit van 24 november 2020 te herroepen.
    Het betoog slaagt niet.
    Conclusie
    6.       Het hoger beroep is ongegrond. De uitspraak van de rechtbank moet worden bevestigd.
    7.       De burgemeester moet de proceskosten vergoeden.
    8.       Gelet op artikel 8:109, tweede lid van de Algemene wet bestuursrecht wordt van de burgemeester griffierecht geheven.
    Beslissing
    De Afdeling bestuursrechtspraak van de Raad van State:
    I.        bevestigt de aangevallen uitspraak;
    II.       veroordeelt de burgemeester van Almere tot vergoeding van bij [wederpartij A] en [wederpartij B] in verband met de behandeling van het hoger beroep opgekomen proceskosten tot een bedrag van € 907,00, geheel toe te rekenen aan door een derde beroepsmatig verleende rechtsbijstand, met dien verstande dat bij betaling van genoemd bedrag aan een van hen de burgemeester aan zijn betalingsverplichting heeft voldaan;
    III.      bepaalt dat van de burgemeester van Almere een griffierecht van € 548,00 wordt geheven.
    Aldus vastgesteld door mr. C.J. Borman, voorzitter, en mr. B.P.M. van Ravels en mr. M.M. Kaajan, leden, in tegenwoordigheid van mr. F. van der Maesen de Sombreff, griffier.
    w.g. Borman
    voorzitter
    w.g. Van der Maesen de Sombreff
    griffier
    Uitgesproken in het openbaar op 7 mei 2025
    190-1072