ECLI:NL:RVS:2025:5074, Raad van State, 22-10-2025, 202303874/1/R4
Raad van State — Uitspraak 
Datum: 2025-10-22 00:00:00.000000
Rechtsgebied: Bestuursrecht; Omgevingsrecht

Samenvatting: Bij besluit van 7 september 2021 heeft het college van burgemeester en wethouders van Zevenaar een tijdelijke omgevingsvergunning voor de duur van 25 jaar verleend aan KS NL23 B.V. voor het realiseren van een zonnepark op een aantal percelen ter hoogte van de Oude Steeg 2 in Zevenaar. Bij besluit van 7 september 2021 heeft het college aan KS NL23 een omgevingsvergunning voor de duur van 25 jaar verleend voor het realiseren van een zonnepark in het buitengebied van Zevenaar op een aantal ongenummerde percelen ter hoogte van de Oude Steeg 2 in Zevenaar. De projectlocatie beslaat ongeveer 20,9 ha. Van het grondoppervlak wordt 22% gebruikt voor landschappelijke inpassing en versterking van de biodiversiteit. De omgevingsvergunning is verleend voor het bouwen van een bouwwerk, het uitvoeren van een werk of werkzaamheden, het gebruiken van gronden in strijd met een bestemmingsplan, als bedoeld in artikel 2.1, eerste lid, aanhef en onder a, b en c, van de Wabo, en voor het maken van een uitweg, als bedoeld in artikel 2.2, eerste lid, aanhef en onder e, van de Wabo.

202303874/1/R4.
    Datum uitspraak: 22 oktober 2025
    AFDELING
    BESTUURSRECHTSPRAAK
    Uitspraak op het hoger beroep van:
    [appellant] en anderen, allen wonend in Zevenaar,
    appellanten,
    tegen de uitspraak van de rechtbank Gelderland van 11 mei 2023 in zaak nr. 21/4942 in het geding tussen:
    [appellant] en anderen
    en
    het college van burgemeester en wethouders van Zevenaar.
    Procesverloop
    Bij besluit van 7 september 2021 heeft het college een tijdelijke omgevingsvergunning voor de duur van 25 jaar verleend aan KS NL23 B.V. voor het realiseren van een zonnepark op een aantal percelen ter hoogte van de Oude Steeg 2 in Zevenaar.
    Bij uitspraak van 11 mei 2023 heeft de rechtbank het door [appellant] en anderen daartegen ingestelde beroep ongegrond verklaard.
    Tegen deze uitspraak hebben [appellant] en anderen hoger beroep ingesteld.
    KS NL23 en het college hebben een schriftelijke uiteenzetting gegeven.
    [appellant] en anderen hebben een nader stuk ingediend.
    [appellant] en anderen hebben een verzoek om schadevergoeding wegens overschrijding van de redelijke termijn gedaan.
    De Afdeling heeft de zaak op een zitting behandeld op 19 september 2025, waar [appellant] en anderen, vertegenwoordigd door [appellant], bijgestaan door mr. T. Dekker, advocaat in Zwolle, en het college, vertegenwoordigd door mr. G.J.J. Schut en J. van der Wijk, zijn verschenen. Verder is op de zitting KS NL23, vertegenwoordigd door [gemachtigde], bijgestaan door mr. B. de Haan en mr. T.A. Hubregtse, beiden advocaat in Arnhem, als partij gehoord.
    Overwegingen
    Overgangsrecht inwerkingtreding Omgevingswet
    1.       Op 1 januari 2024 zijn de Omgevingswet en de Invoeringswet Omgevingswet in werking getreden. Als een aanvraag om een omgevingsvergunning is ingediend vóór het tijdstip van inwerkingtreding van de Omgevingswet, dan blijft op grond van artikel 4.3, aanhef en onder a, van de Invoeringswet Omgevingswet het recht zoals dat gold onmiddellijk vóór dat tijdstip van toepassing tot het besluit op die aanvraag onherroepelijk wordt, met uitzondering van artikel 3.9, derde lid, eerste zin, van de Wet algemene bepalingen omgevingsrecht (hierna: de Wabo).
    De aanvraag om een omgevingsvergunning is ingediend op 20 januari 2021. Dat betekent dat in dit geval het recht, waaronder de Wabo en de Crisis- en herstelwet (hierna: Chw), zoals dat gold vóór 1 januari 2024 van toepassing blijft.
    Inleiding
    2.       Bij besluit van 7 september 2021 heeft het college aan KS NL23 een omgevingsvergunning voor de duur van 25 jaar verleend voor het realiseren van een zonnepark in het buitengebied van Zevenaar op een aantal ongenummerde percelen ter hoogte van de Oude Steeg 2 in Zevenaar. De projectlocatie beslaat ongeveer 20,9 ha. Van het grondoppervlak wordt 22% gebruikt voor landschappelijke inpassing en versterking van de biodiversiteit. De omgevingsvergunning is verleend voor het bouwen van een bouwwerk, het uitvoeren van een werk of werkzaamheden, het gebruiken van gronden in strijd met een bestemmingsplan, als bedoeld in artikel 2.1, eerste lid, aanhef en onder a, b en c, van de Wabo, en voor het maken van een uitweg, als bedoeld in artikel 2.2, eerste lid, aanhef en onder e, van de Wabo.
    In het geldende bestemmingsplan "Buitengebied Zevenaar Noord 2018" heeft de projectlocatie de enkelbestemming "Agrarisch". Omdat het zonnepark in strijd is met de agrarische bestemming, heeft het college de omgevingsvergunning verleend met toepassing van artikel 2.12, eerste lid, aanhef en onder a, onder 3°, van de Wabo. [appellant] en anderen wonen en/of hebben gronden in gebruik in de omgeving van de projectlocatie. Zij kunnen zich niet verenigen met de verleende omgevingsvergunning.
    Ingetrokken beroepsgronden
    3.       Op de zitting hebben [appellant] en anderen hun beroepsgrond dat het projectgebied niet gelegen is binnen een door de gemeente aangewezen voorkeursgebied en hun beroepsgrond over de toepasselijkheid van de Chw ingetrokken.
    Strijd met de goede procesorde
    4.       [appellant] en anderen betogen dat zij niet schriftelijk hebben kunnen reageren op het verweerschrift dat bij de rechtbank is ingediend en dat zij daardoor zijn benadeeld. Daartoe voeren [appellant] en anderen aan dat het college het verweerschrift één dag voor de termijn in artikel 8:58, eerste lid, van de Algemene wet bestuursrecht (hierna: de Awb) heeft ingediend, terwijl dit al eerder gereed was. Volgens hen is het verweerschrift al veel eerder aan de vergunninghouder gestuurd en het college had dit toen ook aan hen kunnen toesturen. De rechtbank heeft hierin ten onrechte geen aanleiding gezien om het verweerschrift wegens strijd met de goede procesorde buiten beschouwing te laten, zo betogen [appellant] en anderen.
    Daarnaast voeren zij aan dat de rechtbank hen, althans hun gemachtigde, op de zitting ten onrechte niet heeft toegestaan om hun pleidooi voor te dragen en een pleitnota te overleggen waarmee zij reageren op het verweerschrift. Hoewel [appellant] en anderen op de zitting mondeling op het verweerschrift hebben kunnen reageren, geeft dat volgens hen niet dezelfde zekerheid als in het geval van een schriftelijke reactie.
    4.1.    Niet in geschil is dat het verweerschrift binnen de in artikel 8:58, eerste lid, van de Awb gestelde termijn is ingediend. Zelfs als het verweerschrift binnen de in deze bepaling gestelde termijn bij de rechtbank is binnengekomen, dan kan de goede procesorde zich er alsnog tegen verzetten dat het verweerschrift bij de beoordeling van het bestreden besluit wordt betrokken.
    4.2.    Naar het oordeel van de Afdeling heeft de rechtbank geen aanleiding hoeven zien om het verweerschrift buiten beschouwing te laten wegens strijd met de goede procesorde. Het verweerschrift inclusief bijlagen is beperkt in omvang, namelijk 14 pagina’s, en het college reageert daarin alleen op de beroepsgronden van [appellant] en anderen. Gelet op de inhoud van die reactie bestaat geen grond voor het oordeel dat [appellant] en anderen niet in staat waren om daarop voldoende te reageren op de zitting. Dat de vergunninghouder al eerder over het verweerschrift beschikte, leidt niet tot een ander oordeel.
    De Afdeling is verder van oordeel dat wat [appellant] en anderen aanvoeren, geen grond biedt voor het oordeel dat zij door de handelswijze van de rechtbank in hun belangen zijn geschaad. Daarbij betrekt de Afdeling dat er geen rechtsregel is die zich ertegen verzet dat op de zitting eerst wordt begonnen met het stellen van vragen en partijen daarna de gelegenheid krijgen om eventueel onderbelichte punten naar voren te brengen. Uit het proces-verbaal van de zitting bij de rechtbank blijkt dat het zo ook is gegaan. [appellant] en anderen is toen door de rechtbank meegedeeld dat als zij na de zitting stukken indienen, de rechtbank dan zal bekijken of er aanleiding is om het onderzoek te heropenen. Op de zitting bij de Afdeling hebben [appellant] en anderen bevestigd dat zij hiervan toen geen gebruik hebben gemaakt, omdat er volgens hen geen punten onderbelicht zijn gebleven en zij alles op de zitting van de rechtbank hebben kunnen zeggen.
    Naar het oordeel van de Afdeling bestaat er onder bovenstaande omstandigheden geen grond voor het oordeel dat [appellant] en anderen zijn belemmerd om op de zitting van de rechtbank adequaat te kunnen reageren op het verweerschrift.
    Het betoog slaagt niet.
    Strijd met de Regionale Energiestrategie Regio Arnhem Nijmegen
    5.       [appellant] en anderen betogen dat de rechtbank ten onrechte tot de conclusie komt dat de Regionale Energietransitie Regio Arnhem Nijmegen van juni 2021 (hierna: de RES 1.0) geen beleid is. Het is hen niet duidelijk wat de rechtbank wel verstaat onder beleid, omdat de rechtbank dat niet motiveert. [appellant] en anderen stellen dat de RES 1.0 is vastgesteld door de gemeenteraad van Zevenaar en daarom wel kwalificeert als beleid. Daarnaast voeren zij aan dat het zonnepark niet is gelegen in een in de RES 1.0 aangewezen voorkeurslocatie. Hoewel in de RES 1.0 staat dat projecten die al in de pijplijn zitten buiten beschouwing blijven, blijkt niet uit de stukken dat daarmee ook dit zonnepark wordt bedoeld. De rechtbank heeft dit volgens [appellant] en anderen miskend.
    5.1.    In hoofdstuk 2 getiteld ‘Ons bod’ van de RES 1.0 is het volgende opgenomen:
    […]
    "14. Ontwikkelingen buiten het bod
    Voor de periode tot besluitvorming van de RES 2.0 zijn er zonder overleg aan de regionale tafel enkele grootschalige ontwikkelingen van zonnevelden en windturbines of combinaties zon-wind mogelijk:
    […]
    Binnen de huidige projecten pijplijn die hoort bij de RES 1.0 vanaf sub-fase ‘Beleidscheck’ tot en met ‘Realisatie’;
    […]."
    5.2.    [appellant] en anderen brengen terecht naar voren dat het oordeel van de rechtbank dat de RES 1.0 geen door de raad vastgesteld beleid betreft, onjuist is. De Afdeling overweegt daartoe dat de raad van de gemeente Zevenaar bij besluit van 2 juni 2021 de RES 1.0 heeft vastgesteld, met dien verstande dat de gemeente zich vooralsnog zal richten op vier lopende projecten voor zonneparken en nog geen invulling geeft aan de invulling en/of uitwerking van het regionale zoekgebied. Maar dit leidt niet tot vernietiging van de aangevallen uitspraak. De rechtbank concludeert naar het oordeel van de Afdeling namelijk terecht dat geen sprake is van strijd met de RES 1.0. Dit is zo, omdat uit de RES 1.0 volgt dat enkele grootschalige ontwikkelingen van onder meer zonneparken zonder overleg binnen de regionale tafel mogelijk zijn, de zogenoemde ‘pijplijnprojecten’. Uit wat in de RES 1.0 en het raadsbesluit van 2 juni 2021 is vermeld in combinatie met de raadsinformatiebrief van 28 oktober 2020, waarin de raad is geïnformeerd dat de gemeente voor vier projecten waaronder dit zonnepark een positieve grondhouding heeft ingenomen, blijkt naar het oordeel van de Afdeling genoegzaam dat dit zonnepark een ‘pijplijnproject’ is als bedoeld in de RES 1.0 en dat het project daarom niet hoeft te voldoen aan de RES 1.0.
    Het betoog slaagt niet.
    Strijd met het Toets- en afwegingskader
    6.       [appellant] en anderen betogen dat de rechtbank ten onrechte heeft geoordeeld dat het college zich op het standpunt heeft mogen stellen dat het bestreden besluit niet in strijd is met gemeentelijk beleid, dat is vastgelegd in "Toets en afwegingskader grootschalige duurzame energieopwekking (zone en wind)" (hierna: het Toets- en afwegingskader). In dat beleid is een schema opgenomen met vier verschillende stappen. [appellant] en anderen stellen dat niet wordt voldaan aan die stappen.
    6.1.    In de ruimtelijke onderbouwing staat dat bij de beoordeling van het initiatief toepassing is gegeven aan het Toets- en afwegingskader. In dit gemeentelijk beleid is een afwegingskader opgenomen voor de beoordeling van grootschalige initiatieven voor zowel zonneparken als windturbines. Vanaf pagina 17 van het beleid is een stappenplan en een schema opgenomen. Daarin komt tot uitdrukking dat het beleid onderscheid maakt tussen een toetsingskader in de stappen één tot en met drie en een afwegingskader in stap vier. Het initiatief wordt eerst getoetst aan de voorwaarden uit het toetsingskader. Als daaraan wordt voldaan, dan komt men in stap vier, waarin de daar genoemde aspecten van een score worden voorzien en waarna vervolgens een afweging plaatsvindt.
    6.2.    [appellant] en anderen voeren aan dat niet wordt voldaan aan de stappen één en twee van het toetsingskader. Volgens hen heeft het college ten onrechte niet betrokken dat op circa 300 m afstand van de projectlocatie het weidevogelgebied "Duivense en Zevenaarse Broek" ligt.
    6.3.    In stap één en twee van het toetsingskader is opgenomen dat geen positieve grondhouding wordt ingenomen door de gemeente, als het initiatief is gelegen in een door de provincie Gelderland uitgesloten gebied of in een gebied dat deel uitmaakt van het Gelders Natuurnetwerk of een Natura 2000-gebied. De Afdeling stelt vast dat de projectlocatie op het moment van het nemen van het besluit niet binnen een van deze gebieden was gelegen. Tussen partijen is dat ook niet in geschil. Of in de directe omgeving een weidevogelgebied ligt, is daarom niet relevant voor de vraag of aan stap één en twee van het toetsingskader wordt voldaan.
    Het betoog slaagt in zoverre niet.
    6.4.    [appellant] en anderen voeren verder aan dat ook niet wordt voldaan aan stap drie, omdat geen sprake is geweest van actief omgevingsmanagement. Volgens hen zijn er meerdere omwonenden die op minder dan 975 m wonen, niet uitgenodigd voor bijeenkomsten, waaronder [appellant A]. De rechtbank heeft dit miskend.
    6.5.    In het Toets- en afwegingskader wordt bij stap drie getoetst of sprake is geweest van actief omgevingsmanagement. Wat daaronder wordt verstaan, staat toegelicht op pagina 14 en 15 van het Toets- en afwegingskader. Van de initiatiefnemer wordt onder meer verwacht dat hij de omgeving actief betrekt bij de verschillende fases van het project, waarmee wordt bedoeld dat de omgeving actief wordt geïnformeerd over de ontwikkeling van het project.
    6.6.    Wat [appellant] en anderen aanvoeren, leidt niet tot het oordeel dat de omgeving niet actief is geïnformeerd over de ontwikkeling van het project. Daarvoor is naar het oordeel van de Afdeling niet doorslaggevend of er omwonenden zijn die op een afstand van minder dan 975 m wonen en wel of niet zijn uitgenodigd voor bijeenkomsten. Uit het Toets- en afwegingskader volgt namelijk niet dat de informatievoorziening aan de omgeving alleen voldoende is geweest wanneer omwonenden binnen een bepaalde afstand persoonlijk zijn uitgenodigd voor bijeenkomsten. Zoals het college heeft toegelicht, kon de omgeving ook lezen over het project en de mogelijkheden om daarover mee te denken in het lokale nieuwsblad en op de projectwebsite. Gelet op het voorgaande heeft de rechtbank in wat [appellant] en anderen aanvoeren, terecht geen grond gezien voor het oordeel dat geen sprake is geweest van actief omgevingsmanagement.
    Het betoog slaagt in zoverre niet.
    6.7.    [appellant] en anderen voeren verder aan dat niet wordt voldaan aan stap vier, het afwegingskader.
    Volgens hen is geen sprake van meervoudig ruimtegebruik en van gecombineerd gebruik van wind en zon.
    Verder voeren zij aan dat de betrokkenheid bij de omgeving van het project onvoldoende is. Hiertoe stellen [appellant] en anderen dat geen sprake is van een lokaal initiatief, omdat de vergunninghouder in München is gevestigd. Dit heeft de rechtbank ten onrechte niet betrokken in haar oordeel. Ook stellen [appellant] en anderen dat de voorwaarde voor financiële participatie van de omgeving niet is vervuld. Het profijtplan schiet volgens hen ernstig tekort, omdat geen inzicht wordt gegeven in de opbrengsten voor de vergunninghouder, de grondeigenaar en de omgeving. Het verwachte rendement voor de omgeving getuigt bovendien beslist niet van een optimale verdeling van lusten en lasten.
    [appellant] en anderen voeren ten slotte aan dat het college niet in redelijkheid het standpunt kon innemen dat het project meerwaarde heeft. Volgens hen is het nieuwe fietspad dat wordt aangelegd, niet nodig en zij betwisten ook dat dit fietspad zal worden doorgetrokken naar Didam. Ook is er geen sprake van een educatiecentrum en is de extra waterberging volgens hen nodig als compensatie vanwege de onverharde grond, die met de realisatie van het zonnepark verloren gaat.
    6.8.    Het college heeft op de zitting nogmaals bevestigd dat inderdaad geen sprake is van meervoudig ruimtegebruik. Maar zoals de rechtbank terecht heeft overwogen, betekent het feit dat geen sprake is van meervoudig ruimtegebruik, niet dat sprake is van strijd met het Toets- en afwegingskader en dat de omgevingsvergunning moet worden geweigerd. Daarbij heeft de rechtbank ook juist overwogen dat meervoudig ruimtegebruik alleen één van de afwegingskaders is en dat ook als daar niet aan wordt voldaan, toch een omgevingsvergunning kan worden verleend.
    Verder betekent de omstandigheid dat geen sprake is van een lokaal initiatief niet dat het college de omgevingsvergunning niet mocht verlenen. Hierbij is van belang dat in het Toets- en afwegingskader staat dat een sterke voorkeur bestaat voor lokale initiatieven, maar dat overige initiatieven niet worden uitgesloten. De Afdeling betrekt verder dat het college op de zitting heeft toegelicht dat de gemeente in het verleden een aanbestedingsprocedure heeft gevolgd voor nieuwe zonneparken en dat er toen geen lokale initiatieven zijn ingediend.
    Wat betreft financiële participatie zijn de mogelijkheden daarvoor beschreven in het profijtplan en daarover is ook informatie gegeven tijdens de informatiebijeenkomst op 10 februari 2021. Hierover heeft de rechtbank overwogen dat het college onweersproken heeft gesteld dat tijdens deze bijeenkomst is genoemd dat een rendement van 4% kon worden verwacht. In hoger beroep hebben appellanten dit ook niet bestreden. Het college heeft er verder op gewezen dat KS NL23 in het profijtplan in paragraaf 3 verder als mogelijkheden voor financiële participatie heeft voorgesteld: de collectieve inkoop van zonnepanelen, een donatie van € 30.000 in overleg met de omgeving aan een fonds, stichting of vereniging, het doneren van een zonne-energie installatie van 40 panelen inclusief omvormers en montage aan een gemeenschappelijke of sociale instelling en het besteden van één dag per jaar aan educatieve doeleinden. Gelet hierop volgt de Afdeling de rechtbank in haar oordeel dat in voldoende mate inzicht is gegeven in de mogelijkheden voor financiële participatie in het licht van wat het Toets- en afwegingskader daarover bepaalt. De Afdeling ziet ook geen aanleiding voor het oordeel dat geen sprake is geweest van het streven naar een optimale verdeling van lust en lasten.
    Over de meerwaarde van een ontwikkeling bepaalt het Toets- en afwegingskader dat dit ziet op ontwikkelingen buiten het initiatief. Het creëren van (fiets)paden, een educatiepunt en extra natuurmaatregelen worden hierbij als voorbeelden genoemd. De Afdeling stelt voorop dat het college beoordelingsruimte heeft om te bepalen of sprake is van meerwaarde. In wat [appellant] en anderen aanvoeren, ziet de Afdeling geen reden voor het oordeel dat het college zich niet op het standpunt heeft kunnen stellen dat het nieuwe fietspad kwalificeert als meerwaarde in de zin van het beleid. Hoewel het klopt dat het Toets- en afwegingskader naast een educatiepunt ook een educatiecentrum noemt als voorbeeld van meerwaarde, volgt daaruit niet dat alleen een educatiecentrum, wat volgens [appellant] en anderen een gebouw veronderstelt, als meerwaarde kwalificeert. Of dit onderscheid dat [appellant] en anderen maken juist is, kan daarom in het midden worden gelaten. Het college heeft op de zitting toegelicht dat het in dit geval gaat om een educatiepunt. Er komt namelijk een rustplek met bankjes en borden met informatie over het zonnepark. Verder is niet gebleken dat de natuurvriendelijke oever die wordt aangelegd, zoals [appellant] en anderen stellen, benodigd is voor watercompensatie.
    Het betoog slaagt in zoverre niet.
    6.9.    Concluderend is de rechtbank terecht tot het oordeel gekomen dat het college zich op het standpunt heeft mogen stellen dat het bestreden besluit niet in strijd is met het Toets- en afwegingskader.
    Het betoog slaagt niet.
    Ecologie
    7.       [appellant] en anderen betogen dat de rechtbank heeft miskend dat het college de omgevingsvergunning niet mocht verlenen, omdat de Wet natuurbescherming (hierna: de Wnb) hieraan in de weg staat. Daartoe voeren zij aan dat in het projectgebied weidevogelsoorten aanwezig zijn die een gedeelte van hun leef- en broedgebied zullen verliezen. Daarnaast stellen zij dat in de omgeving van het projectgebied vogelsoorten met een jaarrond beschermd nest voorkomen zoals uilen, die foerageren op de projectlocatie. Hierbij verwijzen zij naar twee verklaringen van de zogenaamde Nestkastenwerkgroep die zij hebben overlegd. Daarin staat dat in de omgeving van de projectlocatie verschillende nestkasten aanwezig zijn en dat door de realisatie van het zonnepark een aanzienlijk deel van het jachtgebied van deze vogelsoorten verloren gaat. [appellant] en anderen voeren verder aan dat het college zich niet mocht baseren op de ecologische onderzoeken die als bijlage bij de omgevingsvergunning zijn opgenomen. Het gaat om het rapport "Ecologisch onderzoek ontwikkeling zonnepark (Oude Steeg) Zevenaar" van 15 november 2020 van EcoNatura (hierna: de quickscan van EcoNatura) en het rapport "Quickscan Wet Natuurbescherming locatie 2 (omgeving Oude Steeg 2) Zevenaar" van 5 maart 2021 van Econsultancy (hierna: de quickscan van Econsultancy). Deze rapporten zijn volgens [appellant] en anderen niet zorgvuldig tot stand gekomen. Daartoe voeren zij aan dat onvoldoende veldonderzoeken hebben plaatsgevonden, lokale experts zoals de Nestkastenwerkgroep niet zijn geraadpleegd en een aantal vogelsoorten in beide quickscans buiten beschouwing is gebleven.
    7.1.              Het college mag geen omgevingsvergunning voor het afwijken van het bestemmingsplan verlenen, als en voor zover het op voorhand redelijkerwijs had moeten inzien dat het wettelijk soortenbeschermingsregime aan de uitvoerbaarheid van het project in de weg staat.
    Het bestuursorgaan mag op het advies van een deskundige afgaan, nadat het is nagegaan of dit advies op zorgvuldige wijze tot stand is gekomen, de redenering daarin begrijpelijk is en de getrokken conclusies daarop aansluiten. Deze verplichting is neergelegd in artikel 3:9 van de Awb voor de wettelijke adviseur en volgt uit artikel 3:2 van de Awb voor andere adviseurs. Als een partij concrete aanknopingspunten voor twijfel aan de zorgvuldigheid van de totstandkoming van het advies, de begrijpelijkheid van de in het advies gevolgde redenering of het aansluiten van de conclusies daarop naar voren heeft gebracht, dan mag het bestuursorgaan niet zonder nadere motivering op het advies afgaan. Zo nodig vraagt het orgaan de adviseur een reactie op wat partijen over het advies naar voren hebben gebracht.
    7.2.    De omgevingsvergunning is voorzien van een ruimtelijke onderbouwing, waarbij de quickscan van EcoNatura en de quickscan van Econsultancy zijn opgenomen als bijlage. Wat betreft weidevogels wordt in beide quickscans geconcludeerd dat geen sprake zal zijn van een overtreding van het soortenbeschermingsregime in de Wnb als het zonnepark wordt aangelegd buiten het broedseizoen. Ten aanzien van de vogelsoorten met een jaarrond beschermd nest wordt geconcludeerd dat die in het projectgebied niet aanwezig zijn. EcoNatura geeft aan dat tijdens het veldbezoek veel sporen van veldmuizen waren te zien en dat dit de percelen aantrekkelijk maakt als jachtgebied. EcoNatura concludeert verder dat de projectlocatie als potentieel leefgebied voor de steenuil kan worden geborgd en dat roulerende schapenbegrazing hieraan kan bijdragen. EcoNatura geeft aan dat er vroeger knotwilgen stonden aan de randen van de projectlocatie. Door deze oorspronkelijke landschapselementen te herstellen kunnen steenuilen, kerkuilen en andere soorten worden bevorderd. Voor kerkuilen specifiek geldt volgens EcoNatura dat die soort zelfs beter zou kunnen jagen tussen de zonnepanelen dan in de bestaande situatie, omdat zij jagen op basis van hun gehoor.
    Econsultancy heeft op verzoek van het college op 22 maart 2022 een memo (hierna: de memo) opgesteld, waarin gereageerd wordt op bezwaren die [appellant] en anderen in hun beroepschrift naar voren brengen. Daarin staat onder andere dat het feit dat uit informatie van de Nestkastenwerkgroep volgt dat er meer steenuilen in de omgeving van de projectlocatie voorkomen dan waar beide quickscans vanuit gaan, geen verschil maakt met betrekking tot de conclusies voor het zonnepark. Hiervoor dient vooral gekeken te worden naar de (mogelijke) functie van de projectlocatie voor steenuilen. Volgens Econsultancy vormt de projectlocatie in de huidige situatie niet bijzonder geschikt jachtterrein voor steenuilen. Doordat in de nieuwe situatie langs de randen van de projectlocatie en tussen de verschillende percelen daarbinnen kruidenrijke stroken of grasstroken worden aangelegd en struiken worden aangeplant, ontstaat geschikt leefgebied voor muizen die een voedselbron zijn voor steenuilen. De toename van structuur binnen de projectlocatie biedt ook geschikte jachtposten voor deze soort. Op basis hiervan is geconcludeerd dat met voldoende zekerheid kan worden gesteld dat de ingreep geen significante negatieve invloed op broedende steenuilen in de omgeving zal hebben. De totale oppervlakte aan jachtgebied neemt af, maar de delen die overblijven worden zo versterkt als foerageergebied dat het voedselaanbod ten minste gelijk blijft.
    7.3.    De Afdeling oordeelt dat de rechtbank terecht tot de conclusie is gekomen dat het college zich bij het verlenen van de omgevingsvergunning mocht baseren op de quickscans. De Afdeling volgt [appellant] en anderen niet in hun stelling dat te weinig veldbezoeken hebben plaatsgevonden. Zowel EcoNatura en Econsultancy hebben beide één veldonderzoek uitgevoerd en beoordeeld of nader onderzoek moet worden uitgevoerd. Beide quickscans komen tot de conclusie dat nader veldonderzoek niet noodzakelijk is. [appellant] en anderen hebben niet inzichtelijk gemaakt waarom meer veldbezoeken nodig zouden zijn in dit geval. Tussen partijen is verder niet in geschil dat in het projectgebied geen vaste rust- en verblijfplaatsen aanwezig zijn van de vogelsoorten die [appellant] en anderen benoemen. De stelling dat weidevogelsoorten in de quickscans ten onrechte buiten beschouwing zijn gebleven, kan in het midden worden gelaten, omdat dit geen afbreuk doet aan de conclusie in beide quickscans dat wanneer het zonnepark buiten het broedseizoen wordt aangelegd voor weidevogels geen sprake zal zijn van strijd met het soortenbeschermingsregime van de Wnb. Wat betreft vogels met een jaarrond beschermd nest overweegt de Afdeling dat - ook gezien de bevindingen daarover in de memo van Econsultancy - de rechtbank terecht tot de conclusie is gekomen dat niet aannemelijk is geworden dat die vogelsoorten voor hun foerageergebied afhankelijk zijn van de projectlocatie. De verklaringen van de Nestkastenwerkgroep dat er veel meer vogelsoorten met een jaarrond beschermd nest in de omgeving aanwezig zijn dan waar in beide quickscans vanuit is gegaan, maakt de conclusie over de geschiktheid van het projectgebied als foerageergebied voor die vogelsoorten niet anders. Dat een groot gedeelte van het foerageergebied van vogelsoorten met een jaarrond beschermd nest verloren gaat door de realisatie van het zonnepark, hebben [appellant] en anderen ook niet aannemelijk gemaakt.
    7.4.    Gelet op het voorgaande is de rechtbank terecht tot het oordeel gekomen dat het college de omgevingsvergunning heeft kunnen verlenen, omdat het college niet op voorhand redelijkerwijs had moeten inzien dat de Wnb aan de uitvoerbaarheid van het project in de weg staat.
    Het betoog slaagt niet.
    Relativiteit
    8.       Omdat de beroepsgronden niet slagen, is de Afdeling niet ingegaan op de vraag of het relativiteitsvereiste aan vernietiging van het besluit tot het verlenen van de omgevingsvergunning in de weg staat.
    Verzoek om schadevergoeding wegens overschrijding van de redelijke termijn
    9.       [appellant] en anderen hebben verzocht om schadevergoeding wegens overschrijding van de redelijke termijn als bedoeld in artikel 6, eerste lid, van het Verdrag tot bescherming van de rechten van de mens en de fundamentele vrijheden (hierna: het EVRM).
    9.1.    Zoals de Afdeling eerder heeft overwogen in de uitspraak van 29 januari 2014, ECLI:NL:RVS:2014:188, is de redelijke termijn, bedoeld in artikel 6 van het EVRM, overschreden, indien de duur van de totale procedure te lang is. Voor zaken die uit twee rechterlijke instanties bestaan, is in beginsel een totale lengte van de procedure van vier jaar redelijk. Niet is gebleken van bijzondere omstandigheden die aanleiding kunnen zijn tot verlenging of verkorting van deze termijn.
    9.2.    In zaken die worden voorbereid met afdeling 3.4 van de Awb, vangt de redelijke termijn aan op het moment van het indienen van het beroepschrift in eerste aanleg. In dit geval is de redelijke termijn aangevangen met het indienen van het beroepschrift op 27 oktober 2021 bij de rechtbank en geëindigd met deze uitspraak van de Afdeling. Dit betekent dat de procedure niet langer dan vier jaar heeft geduurd. De redelijke termijn is niet overschreden. De Afdeling wijst het verzoek om schadevergoeding daarom af.
    Conclusie
    10.     Het hoger beroep is ongegrond. De aangevallen uitspraak wordt bevestigd. Het verzoek om schadevergoeding wordt afgewezen.
    11.     Het college hoeft geen proceskosten te vergoeden.
    Beslissing
    De Afdeling bestuursrechtspraak van de Raad van State:
    I.        bevestigt de aangevallen uitspraak;
    II.       wijst het verzoek om schadevergoeding af.
    Aldus vastgesteld door mr. J. Gundelach, lid van de enkelvoudige kamer, in tegenwoordigheid van mr. J.V. Vreugdenhil, griffier.
    w.g. Gundelach
    lid van de enkelvoudige kamer
    w.g. Vreugdenhil
    griffier
    Uitgesproken in het openbaar op 22 oktober 2025
    571-1070