ECLI:NL:RBNNE:2025:3802, Rechtbank Noord-Nederland, 18-09-2025, AWB_LEE 24/2170
Rechtbank Noord-Nederland — Uitspraak 
Datum: 2025-09-18 00:00:00.000000
Rechtsgebied: Bestuursrecht; Belastingrecht

Samenvatting: Afvalstoffenheffing recreatiewoning – eiser is (onder meer) van mening dat er een wettelijke grondslag ontbreekt aan de aanslag afvalstoffenheffing voor zijn recreatiewoning gelegen in de voormalige gemeente Haren, die na de herindeling samen met de voormalige gemeenten Ten Boer en Groningen tot een nieuwe gemeente Groningen is samengevoegd. De rechtbank overweegt dat in onderdeel 1.4 van de tarieventabel behorende bij de toepasselijke verordening van de gemeente Groningen een tarief is bepaald specifiek voor een recreatiewoning of een tweede woning “waarvan de gebruiker niet als ingezetene staat ingeschreven in de Basisregistratie Personen”. De heffingsambtenaar stelt dat dit zo moet worden opgevat dat dit onderdeel van toepassing is op gebruikers die niet staan ingeschreven in de Basisregistratie Personen op het adres van de recreatiewoning. De rechtbank overweegt dat vaststaat dat eiser wél staat ingeschreven in de Basisregistratie Personen, ook al is dat niet op het adres recreatiewoning. De rechtbank oordeelt daarom – gelet op artikel 217 van de Gemeentewet over de essentialia die een belastingverordening moet bevatten en de jurisprudentie van de Hoge Raad daarover – dat de formulering van onderdeel 1.4 van de tarieventabel maakt dat eiser niet op grond van dit onderdeel belast kan worden. Daarbij geldt dat de gemeenteraad met het invoeren van onderdeel 1.4 in de tarieventabel er naar het oordeel van de rechtbank voor gekozen heeft om een bijzondere regel, specifiek voor recreatiewoningen (lex specialis) in het leven te roepen, die als verbijzondering voorgaat op de algemene regel (lex generalis) zoals die in de verordening is uitgewerkt voor alle percelen – het beroep is gegrond

RECHTBANK NOORD-NEDERLAND
  
  
    Zittingsplaats Groningen
  
  
    Bestuursrecht
  
  
    zaaknummer: LEE 24/2170
    
      
      uitspraak van de enkelvoudige belastingkamer van 18 september 2025 in de zaak tussen
    
  
  
    
      
      [eiser] , uit [woonplaats] , eiser,
    
    
      en
    
    
  
  
    de heffingsambtenaar van het Noordelijk Belastingkantoor
    (gemachtigde: J. Loots).
    
    
  
  
    Inleiding
    
    
      1.1.
      In deze uitspraak beoordeelt de rechtbank het beroep van eiser tegen de uitspraak op bezwaar van de heffingsambtenaar van 23 februari 2024.
      
    
    
      1.2.
      De heffingsambtenaar heeft aan eiser voor het belastingjaar 2023 een aanslag afvalstoffenheffing opgelegd van € 308,52 (de aanslag). 
      
    
    
      1.3.
      De heffingsambtenaar heeft het bezwaar van eiser ongegrond verklaard. 
      
    
    
      1.4.
      De heffingsambtenaar heeft op het beroep gereageerd met een verweerschrift. 
      
    
    
      1.5.
      Beide partijen hebben vóór de zitting nadere stukken ingediend. 
      
    
    
      1.6.
      De rechtbank heeft het beroep op 1 september 2025 op een zitting behandeld. Hieraan hebben eiser en de gemachtigde van de heffingsambtenaar deelgenomen. 
      
    
  
  
    Feiten
    
    
      2.1.
      Eiser is gebruiker van een recreatiewoning gelegen aan het Paterswoldsemeer in Haren. 
      
    
    
      2.2.
      De voormalige gemeenten Haren, Ten Boer en Groningen zijn als gevolg van een bestuurlijke herindeling per 1 januari 2019 samengevoegd in de nieuwe gemeente Groningen. 
      
    
    
      2.3.
      De recreatiewoning waarvan eiser gebruiker is, ligt op het grondgebied van de voormalige gemeente Haren. Voor de herindeling kreeg eiser van de gemeente Haren een aanslag afvalstoffenheffing voor zijn recreatiewoning opgelegd naar een bedrag van (laatstelijk) € 97,30 per jaar (vastrecht).
      
    
    
      2.4.
      De heffingsambtenaar van de nieuwe gemeente Groningen heeft over de jaren na de herindeling (in ieder geval over 2021 en 2022) geen aanslagen afvalstoffenheffing opgelegd aan de gebruikers van recreatiewoningen zoals die van eiser.
      
    
    
      2.5.
      De aanslag 2023 is opgelegd met toepassing van de Verordening op de heffing en invordering van afvalstoffenheffing 2023 van de gemeente Groningen (de verordening) en naar het tarief voor recreatiewoningen genoemd in onderdeel 1.4 van de bijbehorende ‘Bijlage 1 Tarieventabel behorende bij de Verordening afvalstoffenheffing 2023’ (de tarieventabel). Dat tarief is gelijk aan het tarief van onderdeel 1.2, dat geldt voor tweepersoonshuishoudens.
      
    
    
      2.6.
      Eiser stond in 2023 in de gemeente van zijn hoofdverblijf ingeschreven als ingezetene in de Basisregistratie Personen (de BRP). 
      
    
  
  
    Beoordeling door de rechtbank
    
    3. De rechtbank beoordeelt in deze uitspraak of de heffingsambtenaar de aanslag terecht aan eiser heeft opgelegd. Zij doet dat aan de hand van de door eiser aangevoerde beroepsgronden. Naar het oordeel van de rechtbank is de aanslag ten onrechte aan eiser opgelegd. Hierna legt de rechtbank uit hoe zij tot dit oordeel komt en welke gevolgen dit oordeel heeft.
    
    4. Op de zitting is komen vast te staan dat de beroepsgronden van eiser zich beperken tot de hierna onder I en II samengevatte standpunten. De stelling dat de heffingsambtenaar geen uitspraak op bezwaar heeft gedaan, althans niet op de aangevoerde bezwaren, heeft eiser op de zitting ingetrokken. 
    
    
      
        I.	Aan de aanslag ontbreekt een wettelijke grondslag
        Eiser stelt dat onderdeel 1.4 van de tarieventabel niet op hem van toepassing is, omdat hij als ingezetene (ergens in Nederland) staat ingeschreven in de BRP. Onderdeel 1.4 van de tarieventabel geldt volgens de duidelijke tekst ervan alleen als de gebruiker in het geheel niet in de BRP staat ingeschreven. Omdat eiser wel degelijk staat ingeschreven in de BRP – ook al is dat op een ander adres dan dat van de recreatiewoning – is onderdeel 1.4 van de tarieventabel dus niet op hem van toepassing.
      
      
    
    
      II.	Er is sprake van een onevenredig hoge tariefstelling, omdat:
      a.	de standaardkeuze van de heffingsambtenaar voor een tweepersoonstarief geen recht doet aan het feit dat er ook eenpersoonshuishoudens zijn met een recreatiewoning, en
      b.	de meeste eigenaren van recreatiewoningen weinig afval produceren, omdat zij óf thuis, óf in hun zomerhuisje afval produceren. De zomerhuisjes worden bovendien vaak maar incidenteel benut en permanente bewoning is niet toegestaan. Feitelijk worden recreatiewoningen dus dubbel belast.
      
      5. De heffingsambtenaar heeft de stellingen van eiser gemotiveerd betwist.
      
      
    
  
  
    Toepasselijke wet- en regelgeving
    
    
      6.1.
      Artikel 217 van de Gemeentewet luidt als volgt:
      
      
        “Een belastingverordening vermeldt, in de daartoe leidende gevallen, de belastingplichtige, het voorwerp van de belasting, het belastbare feit, de heffingsmaatstaf, het tarief, het tijdstip van ingang van de heffing, het tijdstip van beëindiging van de heffing en hetgeen overigens voor de heffing en de invordering van belang is.”
      
      
    
    
      6.2.
      In de artikelen 4, 5 en 7 van de verordening is het volgende bepaald:
      
    
  
  
    “Artikel 4 Belastingplicht
    De belasting wordt geheven van degene die al dan niet krachtens eigendom, bezit,  beperkt recht of persoonlijk recht gebruik maakt van een perceel.” 
    
  
  
    “Artikel 5 Maatstaf van heffing en belastingtarief
    1.	De belasting wordt geheven naar de maatstaven en de tarieven, opgenomen in de bij deze verordening behorende tarieventabel.
    2.	Voor de berekening van de belasting wordt een gedeelte van een in de tarieventabel genoemde eenheid als een volle eenheid aangemerkt.”
    
  
  
    “Artikel 7 Wijze van heffing
    1.	De belasting bedoeld in de onderdelen 1 en 2 van de bij deze verordening behorende tarieventabel wordt geheven bij wege van aanslag.
    
      2.	De belasting bedoeld in de onderdelen 3 tot en met 13 van de bij deze verordening behorende tarieventabel wordt geheven bij wege van een gedagtekende schriftelijke kennisgeving.”
    
    
      6.3.
      De tekst van onderdeel 1 van de tarieventabel luidt als volgt:
      
    
  
  
    “Maatstaven en tarieven afvalstoffenheffing
    
      
        
        
        
        
          
            
              
                1.
              
            
            
              
                Maatstaven en tarieven afvalstoffenheffing
              
            
            
              
            
          
          
            
              
                1.1.
              
            
            
              
                indien het perceel op 1 januari van het belastingjaar of, indien de belastingplicht later aanvangt, bij aanvang van de belastingplicht, wordt gebruikt door één persoon
              
            
            
              
                € 263,64
              
            
          
          
            
              
                1.2.
              
            
            
              
                indien het perceel op 1 januari van het belastingjaar of, indien de belastingplicht later aanvangt, bij aanvang van de belastingplicht, wordt gebruikt door twee personen
              
            
            
              
                € 308,52
              
            
          
          
            
              
                1.3.
              
            
            
              
                indien het perceel op 1 januari van het belastingjaar of, indien de belastingplicht later aanvangt, bij aanvang van de belastingplicht, wordt gebruikt door drie of meer personen
              
            
            
              
                € 374,52
              
            
          
          
            
              
                1.4.
              
            
            
              
                indien het perceel op 1 januari van het belastingjaar of, indien de belastingplicht later aanvangt, bij aanvang van de belastingplicht, een recreatiewoning of een tweede woning is waarvan de gebruiker niet als ingezetene staat ingeschreven in de Basisregistratie Personen”
              
            
            
              
                € 308,52
              
            
          
        
      
    
    
    
    
      7.1.
      De rechtbank zal eerst de stelling van eiser beoordelen die inhoudt dat de aanslag geen deugdelijke wettelijke grondslag heeft. 
      
    
    
      7.2.
      De heffingsambtenaar heeft daarover primair gezegd dat het “duidelijke moge zijn dat met artikel 1.4 van de tarieventabel wordt bedoeld dat indien de eigenaar van de recreatiewoning niet als gebruiker staat ingeschreven op het adres van de recreatiewoning, een tarief van € 308,52 in rekening wordt gebracht voor de afvalstoffenheffing”. Op de zitting heeft de heffingsambtenaar zich op het standpunt gesteld dat onderdeel 1.4 moet worden gelezen naar de bedoeling van de gemeentelijke wetgever. De bedoeling van die wetgever is geweest om ervoor te zorgen dat ook gebruikers van recreatiewoningen zoals die van eiser (weer) voor de afvalstoffenheffing zouden worden aangeslagen. De heffingsambtenaar liep daarbij tegen het praktische probleem aan dat voor het opleggen van een aanslag afvalstoffenheffing als uitgangspunt wordt gekeken naar het aantal personen dat een huishouden volgens de BRP telt (zie onderdelen 1.1 tot en met 1.3 van de tarieventabel). Op het adres van recreatiewoningen staat echter (bijna) nooit iemand ingeschreven. Daarom was daar in 2023 een apart tarief voor gekomen, iets wat eiser best wist of tenminste had kunnen (en moeten) weten.  
      
    
    
      8.1.
      De rechtbank overweegt als volgt. Een belastingverordening van de gemeente moet de essentialia van de heffing bevatten, waarmee het voor een burger vooraf duidelijk is wat het tijdstip van ingang van de heffing is, wie belastingplichtig is, wat het voorwerp van de belasting is, wanneer het belastbaar feit zich voordoet en welk bedrag aan belasting daarvoor verschuldigd zal zijn. Voor dat laatste zijn het tarief en de heffingsmaatstaf (waarover het tarief berekend wordt) essentieel. De Hoge Raad is op dit punt streng voor de gemeentelijke wetgever. Het gaat erom dat de verordening glashelder is over de vraag wie wanneer waarover belasting moet betalen, en ook over hoeveel belasting dat dan precies is (welke grondslag en welk tarief er geldt). Dit is ook de strekking van artikel 217 van de Gemeentewet (zie 6.1).
      
    
    
      8.2.
      De rechtbank leidt hieruit af dat elke burger vrij moeiteloos moet kunnen bepalen hoeveel hij moet betalen als hij de gemeentelijke belastingverordening leest. Het gaat hier om een objectieve toets, bezien vanuit het perspectief van de belastingplichtige. Dat betekent naar het oordeel van de rechtbank ook dat dus niet doorslaggevend is wat de gemeentelijke wetgever heeft bedoeld te zeggen. Het gaat erom wat een doorsnee burger redelijkerwijs uit de tekst zal opmaken.
      
    
    
      8.3.
      De letterlijke tekst van onderdeel 1.4 van de tarieventabel laat aan duidelijkheid niets te wensen over. Daarin staat als enige voorwaarde dat de gebruiker van de recreatiewoning “niet als ingezetene staat ingeschreven in de Basisregistratie Personen”. De doorsnee burger zal dan denken: alleen recreatiewoningen met een gebruiker zonder inschrijving in de BRP worden met de heffing geconfronteerd. Uit de tekst volgt logischerwijs dat de bepaling niet van toepassing is als de gebruiker wél staat ingeschreven in de BRP. Op welk adres en in welke gemeente hij als ingezetene staat ingeschreven, doet niet ter zake.
      
    
    
      8.4.
      De rechtbank ziet in de context van de verordening en de tarieventabel ook geen aanleiding om de tekst anders te interpreteren. Daarin staat bijvoorbeeld nergens een definitie van het begrip ‘recreatiewoning’ en ook ontbreekt een toelichting over doel en strekking van de bepaling. Volgens de rechtbank is het ook helemaal niet zo vreemd voor een burger om te denken dat de heffingsambtenaar op grond van onderdeel 1.4 van de tarieventabel alleen wil heffen van gebruikers van recreatiewoningen die nergens in Nederland in de BRP te vinden zijn. De rechtbank denkt hierbij bijvoorbeeld aan gebruikers van recreatiewoningen in de gemeente die normaliter in het buitenland wonen. Het ligt voor de hand dat het voor de heffingsambtenaar veel moeilijker te achterhalen is uit hoeveel personen het huishouden van gebruikers uit het buitenland bestaat en bovendien betalen zij, doordat zij niet in de BRP zijn ingeschreven, nergens anders in Nederland afvalstoffenheffing.
      
    
    
      8.5.
      De stelling van de heffingsambtenaar dat het voor eiser, gelet op de gehele context, duidelijk was dat bedoeld werd alle gebruikers van recreatiewoningen in de gemeente Groningen te belasten, is naar het oordeel van de rechtbank dus niet juist. Dat eiser (door contacten tussen de [federatie] (de federatie) en de gemeente) wel wist dat het de bedoeling was dat de heffingsambtenaar vanaf 2023 weer afvalstoffenheffing van alle gebruikers van recreatiewoningen wilde gaan heffen, doet niet ter zake. Het gaat er namelijk niet om wat de gemeentelijke wetgever heeft bedoeld te regelen, maar om wat die wetgever daadwerkelijk heeft geregeld. 
      
    
    
      8.6.
      Het gelijk is aan de zijde van eiser. De formulering van onderdeel 1.4 van de tarieventabel maakt dat eiser niet op grond van dit onderdeel belast kan worden, aangezien vaststaat dat eiser (wel) in de BRP staat ingeschreven.
      
    
    
      8.7.
      De rechtbank merkt op dat dit oordeel anders zou zijn uitgevallen als (de formulering van onderdeel 1.4 van de tarieventabel behorend bij) de verordening over 2024 aan de orde was geweest. In de tarieventabel voor 2024 is de redactie van onderdeel 1.4 namelijk aangepast: er staat (cursivering rechtbank): “indien het perceel op 1 januari van het belastingjaar of, indien de belastingplicht later aanvangt, bij aanvang van de belastingplicht, een recreatiewoning of een tweede woning is waarvan de gebruiker niet op het adres van de recreatiewoning of tweede woning staat ingeschreven in de Basisregistratie Personen”. De gecursiveerde passage is toegevoegd, waardoor nu wél duidelijk is dat van elke gebruiker wordt geheven die niet op het adres van de recreatiewoning staat ingeschreven. 
      
      
        9.	Subsidiair heeft de heffingsambtenaar zich op het standpunt gesteld dat als onderdeel 1.4 van de tarieventabel geen grondslag voor de heffing kan bieden, de algemene tariefbepalingen van de onderdelen 1.1 tot en met 1.3 voldoende aanknopingspunten bieden voor de heffing. 
      
      
    
    
      10.1.
      De rechtbank kan de heffingsambtenaar hierin in zoverre volgen, dat de heffingsambtenaar er – puur kijkend naar de tekst van de onderdelen 1.1 tot en met 1.3 van de tarieventabel – voor had kunnen kiezen eiser een aanslag op te leggen op basis van een van die algemene tariefbepalingen. Ook een recreatiewoning is immers een ‘perceel’ als bedoeld in artikel 3 van de verordening. Toch biedt dat de heffingsambtenaar geen soelaas. Naar het oordeel van de rechtbank heeft de gemeenteraad er met het invoeren van onderdeel 1.4 in de tarieventabel namelijk voor gekozen om een bijzondere regel, specifiek voor recreatiewoningen (lex specialis) in het leven te roepen. Daarmee bedoelt de rechtbank dat onderdeel 1.4 (kijkend naar de context) moet worden opgevat als een bepaling die ziet op alle recreatiewoningen, zulks in afwijking van de algemene regel (lex generalis) die geldt voor alle percelen (uitgewerkt in onderdelen 1.1 tot en met 1.3). In de Nederlandse rechtsorde wordt algemeen aanvaard dat de lex specialis, als verbijzondering, voorgaat op de lex generalis.
      
    
    
      10.2.
      De rechtbank stelt overigens vast dat de heffingsambtenaar eiser feitelijk niet heeft aangeslagen naar het (tweepersoons)tarief van de lex generalis (dat zou dan onderdeel 1.2 moeten zijn), maar de aanslag heeft gegrond op de lex specialis van onderdeel 1.4. Dat leidt de rechtbank af uit de stukken van het dossier, met name uit de correspondentie die is gevoerd tussen eiser en/of de federatie en de gemeente in de aanloop naar de invoering van onderdeel 1.4 van de verordening. 
      
    
    
      11.1.
      De slotsom is dat er maar één bepaling in de tarieventabel is die voor recreatiewoningen geldt, en dat is onderdeel 1.4. Eiser valt echter niet onder die bepaling, omdat hij wél staat ingeschreven in de BRP in Nederland.
      
    
    
      11.2.
      De aanslag ontbeert dus een grondslag in de verordening met bijbehorende tarieventabel. De aanslag moet daarom worden vernietigd. 
      
    
    
      11.3.
      Nu eisers beroepsgrond genoemd onder 4.I tot de conclusie leidt dat er geen grondslag voor de heffing is, komt de rechtbank aan een beoordeling van de andere beroepsgrond niet toe. 
      
    
  
  
    Conclusie en gevolgen
    
    12. Het voorgaande betekent dat de heffingsambtenaar de aanslag niet had mogen opleggen. Het beroep is gegrond. De rechtbank zal de uitspraak op bezwaar en de aanslag vernietigen.
    
    
      
        Griffierecht en proceskosten
      
    
    13. Omdat de rechtbank het beroep gegrond zal verklaren, zal de rechtbank bepalen dat de heffingsambtenaar het door eiser betaalde griffierecht aan hem vergoedt. Op de zitting heeft eiser aangegeven dat hij niet vraagt om een vergoeding van proceskosten.
    
    
  
  
    Beslissing
    
    
      De rechtbank: 
    
    - verklaart het beroep gegrond; 
    - vernietigt de uitspraak op bezwaar;
    - vernietigt de aanslag afvalstoffenheffing over het belastingjaar 2023;
    - bepaalt dat deze uitspraak in de plaats treedt van de vernietigde uitspraak op bezwaar; 
    - bepaalt dat de heffingsambtenaar het betaalde griffierecht van € 51 aan eiser vergoedt.
    
    
      Deze uitspraak is gedaan door mr. dr. A. Heidekamp, rechter, in aanwezigheid van D.A. van der Beek, griffier. De beslissing is uitgesproken in het openbaar op 18 september 2025.
    
    
    
    
    
      
        
        
        
          
            
              w.g. griffier
            
            
              w.g. rechter
            
          
        
      
    
    
    
    
  
  
    Informatie over hoger beroep
    Een partij die het niet eens is met deze uitspraak, kan een hogerberoepschrift sturen naar het gerechtshof Arnhem-Leeuwarden waarin wordt uitgelegd waarom deze partij het niet eens is met deze uitspraak. Het hogerberoepschrift moet worden ingediend binnen zes weken na de dag waarop deze uitspraak is verzonden. 
    
    
      Digitaal hoger beroep instellen kan via “Formulieren en inloggen” op www.rechtspraak.nl. Hoger beroep instellen kan eventueel ook nog steeds door verzending van een brief aan het gerechtshof Arnhem-Leeuwarden (belastingkamer), Locatie Arnhem, Postbus 9030, 6800 EM Arnhem.
    
    
    
      Kan de indiener de behandeling van het hoger beroep niet afwachten, omdat de zaak spoed heeft, dan kan de indiener de voorzieningenrechter van het gerechtshof Arnhem-Leeuwarden vragen om een voorlopige voorziening (een tijdelijke maatregel) te treffen.
    
  
  
     Zie bijvoorbeeld Hoge Raad 22 juli 1985, BNB 1985/259 (ECLI:NL:HR:1985:AW8220), Hoge Raad 4 februari 2011, ECLI:NL:2011:BP2959, en Hoge Raad 29 april 2016, ECLI:NL:HR:2016:752.