ECLI:NL:RVS:2025:4925, Raad van State, 15-10-2025, 202204690/1/A3
Raad van State — Uitspraak 
Datum: 2025-10-15 00:00:00.000000
Rechtsgebied: Bestuursrecht

Samenvatting: Bij besluit van 25 januari 2019 heeft de burgemeester van Schiedam een aanvraag van [appellante] om een exploitatievergunning en een drank- en horecavergunning geweigerd. [persoon A] heeft op 14 december 2017 namens [appellante] een aanvraag gedaan voor een exploitatievergunning en een drank- en horecavergunning voor het horecabedrijf [café] aan [locatie] in Schiedam. Na een negatief advies van de politie aan de burgemeester heeft [persoon A] de aanvraag ingetrokken. Vervolgens heeft [persoon B] op 8 februari 2018 een gelijkluidende aanvraag namens [appellante] gedaan. De burgemeester heeft bij het besluit van 25 januari 2019 de aanvraag geweigerd, omdat [persoon B], door mee te werken aan een schijnconstructie, van slecht levensgedrag is. Volgens de burgemeester is het niet [persoon B], maar [persoon A] die als daadwerkelijke exploitant van [café] moet worden gezien. De burgemeester heeft de weigering bij het besluit van 30 oktober 2019 gehandhaafd. De burgemeester heeft de aanvraag van [persoon B] afgewezen, omdat [persoon B] volgens hem heeft meegewerkt aan een schijnconstructie.

202204690/1/A3.
    Datum uitspraak: 15 oktober 2025
    AFDELING
    BESTUURSRECHTSPRAAK
    Uitspraak op de hoger beroepen van:
    1.       de burgemeester van Schiedam,
    2.       [appellante], gevestigd in Schiedam,
    tegen de uitspraak van de rechtbank Rotterdam van 21 juni 2022 in zaak nr. 19/6280 in het geding tussen:
    [appellante]
    en
    de burgemeester.
    Procesverloop
    Bij besluit van 25 januari 2019 heeft de burgemeester een aanvraag van [appellante] om een exploitatievergunning en een drank- en horecavergunning geweigerd.
    Bij besluit van 30 oktober 2019 heeft de burgemeester het door [appellante] daartegen gemaakte bezwaar, onder aanvulling van de motivering, ongegrond verklaard.
    Bij tussenuitspraak van 24 maart 2022 (hierna: de tussenuitspraak)
    heeft de rechtbank, voor zover hier van belang, de burgemeester in de gelegenheid gesteld een in die uitspraak geconstateerd gebrek aan dat besluit te herstellen.
    Bij brief van 21 april 2022 heeft de burgemeester de onderbouwing van het besluit van 30 oktober 2019 aangevuld.
    Bij uitspraak van 21 juni 2022 (hierna: de einduitspraak) heeft de rechtbank het door [appellante] daartegen ingestelde beroep gegrond verklaard, het besluit van 30 oktober 2019 vernietigd en een schadevergoeding van € 25.000,00 toegewezen.
    Tegen de tussenuitspraak en de einduitspraak hebben de burgemeester en [appellante] hoger beroep ingesteld.
    [appellante] en de burgemeester hebben een schriftelijke uiteenzetting gegeven.
    De Afdeling heeft de zaak op een zitting behandeld op 16 juli 2025, waar de burgemeester, vertegenwoordigd door mr. J.B. van Doorn en mr. S.H.W. Stigter, advocaten in Zoetermeer, is verschenen.
    Overwegingen
    Inleiding
    1.       [persoon A] heeft op 14 december 2017 namens [appellante] een aanvraag gedaan voor een exploitatievergunning en een drank- en horecavergunning voor het horecabedrijf [café] aan het [locatie] in Schiedam. Na een negatief advies van de politie aan de burgemeester heeft [persoon A] de aanvraag ingetrokken. Vervolgens heeft [persoon B] op 8 februari 2018 een gelijkluidende aanvraag namens [appellante] gedaan. De burgemeester heeft bij het besluit van 25 januari 2019 de aanvraag geweigerd, omdat [persoon B], door mee te werken aan een schijnconstructie, van slecht levensgedrag is. Volgens de burgemeester is het niet [persoon B], maar [persoon A] die als daadwerkelijke exploitant van [café] moet worden gezien. De burgemeester heeft de weigering bij het besluit van 30 oktober 2019 gehandhaafd.
    2.       In de tussenuitspraak heeft de rechtbank geoordeeld dat het besluit van 30 oktober 2019 een motiveringsgebrek bevat. De burgemeester heeft de motivering van zijn afwijzing, die hij handhaaft, op 21 april 2022 aangevuld. De rechtbank heeft in de einduitspraak geoordeeld dat het besluit nog steeds onvoldoende gemotiveerd is. De rechtbank heeft aan [appellante] een schadevergoeding toegekend van € 25.000,00.
    Hoger beroep
    3.       De burgemeester betoogt in hoger beroep dat de rechtbank niet heeft onderkend dat het evident is dat [persoon B] van slecht levensgedrag is. Volgens de burgemeester is sprake van een schijnconstructie en blijkt uit alles dat [persoon A] de daadwerkelijke exploitant van [café] is. Dat [persoon B] heeft meegewerkt aan een schijnconstructie blijkt uit het feit dat [persoon B] een aanvraag heeft ingediend die overeenkomt met de aanvraag die [persoon A] eerder heeft gedaan en die niet in overeenstemming was met de feitelijke situatie. Dat [persoon B] de met [persoon A] afgesloten huurovereenkomst en geldleningsovereenkomst heeft beëindigd, betekent niet dat er geen schijnconstructie meer is. Ook is het tijdsverloop zo kort dat het slecht levensgedrag niet minder relevant is geworden, aldus de burgemeester.
    Beoordeling
    4.       De Afdeling stelt voorop dat uit vaste rechtspraak volgt dat de motivering van de burgemeester of iemand in enig opzicht van slecht levensgedrag is aan drie voorwaarden moet voldoen, als, zoals in dit geval, niet nader in een wettelijke regeling, beleidsregels of een ander beleidsstuk is gespecificeerd wat onder slecht levensgedrag moet worden verstaan. Zie de uitspraak van de Afdeling van 25 mei 2022, ECLI:NL:RVS:2022:1493.
    4.1.    Uit de vaste rechtspraak volgt dat de burgemeester in de eerste plaats moet motiveren waarom de feiten en omstandigheden die aan zijn oordeel over het levensgedrag ten grondslag liggen in dat concrete geval relevant zijn voor de exploitatie van een horecabedrijf. Ten tweede moet de burgemeester motiveren hoe de betrokkene vooraf had kunnen weten dat hij, gezien die feiten en omstandigheden, niet aan die voorwaarde voldoet. Daaronder vallen uitsluitend gedragingen waarvan het voor een ieder evident is dat daarmee niet aan die voorwaarde is voldaan. Ten derde moet de burgemeester motiveren waarom de feiten en omstandigheden waarop hij zijn weigering baseert niet gering zijn en waarom zij, ondanks een bepaald tijdsverloop, nog steeds iets zeggen over de betrouwbaarheid van betrokkene om een horecabedrijf op verantwoorde wijze uit te oefenen.
    4.2.    De voorwaarde dat een leidinggevende of exploitant niet in enig opzicht van slecht levensgedrag is, strekt ertoe het belang van de veiligheid, de openbare orde en het woon- en leefklimaat in de omgeving van het horecabedrijf te waarborgen. Zie de uitspraak van de Afdeling van 1 juni 2022, ECLI:NL:RVS:2022:1560. Bij de invulling of iemand van slecht levensgedrag is, komt de burgemeester beoordelingsruimte toe. Wanneer aan een leidinggevende van een horecabedrijf wordt tegengeworpen dat hij in enig opzicht van slecht levensgedrag is, moet dit per geval door de burgemeester worden onderbouwd. Van geval tot geval zal het verschillen welke feiten en/of omstandigheden aanleiding geven tot tegenwerping van het levensgedrag.
    5.       De burgemeester heeft de aanvraag van [persoon B] afgewezen, omdat [persoon B] volgens hem heeft meegewerkt aan een schijnconstructie. De burgemeester heeft dit standpunt gebaseerd op verschillende feiten en omstandigheden. Zo is eerst een aanvraag ingediend door [persoon A] en is later, nadat die aanvraag was afgewezen, door [persoon B] een aanvraag ingediend die niet alleen gelijkluidend is, maar ook in hetzelfde handschrift is opgesteld. Verder is gebruik gemaakt van een e-mailadres van [bedrijf], een bedrijf van [persoon A]. Ook hebben [persoon B] en [persoon A] een huurovereenkomst en een geldleningsovereenkomst gesloten en staat het contract over de speelautomaten op naam van [bedrijf]. Daarnaast was [persoon A] aanwezig bij de gesprekken over de aanvraag, nam hij het initiatief voor de gesprekken en was hij bij latere gesprekken steeds aanwezig. [persoon B] beschikte niet over een eigen betaalrekening. Ook hebben [persoon B] en [persoon A] identieke verzoeken op grond van de Wet openbaarheid van bestuur ingediend. Verder blijkt uit de gegevens bij de Kamer van Koophandel (hierna: KvK) dat de bedrijven van [persoon A] en [appellante] vaak onder één handelsnaam staan ingeschreven en omschrijft de KvK-inschrijving van [appellante] een andere activiteit dan exploitatie van een horecabedrijf. [persoon B] stond als leidinggevende op de exploitatievergunning van een restaurant van [persoon A] en [persoon B] heeft verklaard al jaren zaken te doen met [persoon A]. Ten slotte is bij het wijzigen van de horecabestemming voor de locatie [locatie] door [persoon A] een zienswijze ingediend die deels gelijk is aan de zienswijze die [persoon B] heeft ingediend. Uit deze omstandigheden in samenhang bezien leidt de burgemeester af dat [persoon B] heeft meegewerkt aan een schijnconstructie.
    5.1.    In de bezwaarprocedure heeft [appellante] stukken overgelegd waaruit blijkt dat de huurovereenkomst en de geldleningsovereenkomst tussen [persoon B] en [persoon A] zijn beëindigd. Daarnaast is [persoon B] verwijderd als leidinggevende op vergunningen van een ander restaurant van [persoon A], gebruikt [persoon B] niet langer het e-mailadres van het bedrijf van [persoon A] en heeft hij een eigen bankrekening. De bezwaarschriftencommissie heeft de burgemeester daarom geadviseerd niet langer het standpunt in te nemen dat er een schijnconstructie is.
    5.2.    Volgens de burgemeester zijn de veranderingen die zijn doorgevoerd alleen maar administratieve wijzigingen. Hij heeft zich in zijn besluit van 30 oktober 2019 daarom opnieuw op het standpunt gesteld dat een schijnconstructie bestaat en dat evident is dat het meewerken daaraan slecht levensgedrag is. In het besluit van 30 oktober 2019 heeft de burgemeester toegelicht dat onduidelijk is hoe [persoon B] zijn bedrijf kan financieren zonder geldlening bij [persoon A]. Een verklaring dat [persoon B] geld leent bij zijn moeder vindt de burgemeester niet aannemelijk. Verder vindt de burgemeester het niet aannemelijk dat [persoon B] niet langer samenwerkt met het bedrijf van [persoon A], maar met een ander speelautomatenbedrijf samenwerkt. De burgemeester vindt steun voor dit standpunt in het feit dat [persoon A] een zienswijze heeft ingediend tegen het wijzigen van de horecabestemming van het pand [locatie]. Hieruit blijkt volgens de burgemeester dat [persoon A] een belang heeft bij het pand en daarmee bij [café]. De burgemeester wijst er verder op dat [persoon B] ook een zienswijze tegen het wijzigen van de horecabestemming heeft ingediend en deze gelijkluidend is aan die van [persoon A]. In de aanvullende motivering van 21 april 2022 heeft de burgemeester herhaald wat hij eerder in de besluiten van 25 januari 2019 en 30 oktober 2019 naar voren heeft gebracht.
    5.3.    Op de zitting bij de Afdeling heeft de burgemeester de bovenstaande omstandigheden nog nader toegelicht. Zo heeft hij erop gewezen dat uit de gegevens van de KvK blijkt dat de handelsnaam [café] van 20 februari 2018 tot en met 21 december 2023 in het register heeft gestaan onder hetzelfde KvK-nummer als [appellante] en op dezelfde vestigingsplaats stond ingeschreven als verschillende ondernemingen van [persoon A]. De burgemeester heeft verder opnieuw benoemd dat [persoon A] en [persoon B] gelijkluidende zienswijzen hebben ingediend tegen de bestemmingsplanherziening. Ook heeft de burgemeester twijfels geuit over de keuze voor een stichting als exploitatiestructuur van een café. Volgens de statuten van [appellante] is de stichting alleen bedoeld om op te treden als bestuurder, beheerder, manager of adviseur van andere horecaondernemingen. Daaraan wordt volgens de burgemeester met de vergunningsaanvraag niet voldaan. Tot slot bevestigt de afwezigheid van [persoon B] op de zitting bij de Afdeling en het gegeven dat de gemachtigde van [persoon B] niet met hem in contact kon komen volgens de burgemeester dat [persoon B] ook geen intentie meer heeft om het café te exploiteren. De burgemeester acht het daarmee aannemelijk dat al die tijd sprake is geweest van een schijnconstructie.
    6.       Naar het oordeel van de Afdeling heeft de rechtbank in de tussenuitspraak terecht geoordeeld dat het besluit van 30 oktober 2019 onvoldoende is gemotiveerd. De burgemeester heeft niet duidelijk gemaakt waarom hij is afgeweken van het advies van de bezwaarschriftencommissie en verder is niet duidelijk welke rol de feiten en omstandigheden die zich hebben voorgedaan gedurende de bezwaarprocedure hebben gespeeld bij de besluitvorming. De Afdeling is verder van oordeel dat de burgemeester in de aanvullende motivering van 21 april 2022, zoals nader toegelicht op de zitting bij de Afdeling, alsnog voldoende heeft gemotiveerd dat [persoon B] niet voldeed aan de voorwaarde dat hij niet van slecht levensgedrag is. De Afdeling kan de burgemeester volgen in zijn standpunt dat alle hierboven genoemde omstandigheden in onderlinge samenhang bezien er in voldoende mate op wijzen dat een schijnconstructie is opgezet. [persoon B] heeft naar het oordeel van de Afdeling niet aannemelijk gemaakt dat het beëindigen van de overeenkomsten met [persoon A] en het openen van een eigen bankrekening ertoe leidt dat [persoon A] niet langer betrokken is bij de exploitatie van [café]. De rechtbank heeft dit niet onderkend. De Afdeling acht van belang dat ook na het doorvoeren van de genoemde wijzigingen uit verschillende omstandigheden kan worden afgeleid dat [persoon A] betrokken was bij [appellante] of de exploitatie van [café]. Zo stonden [appellante] en verschillende ondernemingen van [persoon A] nog lange tijd op dezelfde vestigingsplaats in de KvK ingeschreven. Ook de gelijkluidende zienswijzen gericht tegen de herziening van het bestemmingsplan geven er volgens de Afdeling blijk van dat [persoon A] nog belang had bij of op enige wijze invloed kon uitoefenen op [appellante]. De Afdeling volgt de burgemeester ook in zijn standpunt dat het [persoon B] bekend moest zijn dat het meewerken aan een schijnconstructie ertoe zou leiden dat hem slecht levensgedrag zou worden tegengeworpen en dat hij daarom geen vergunning zou krijgen. Uit het voorgaande volgt dat de rechtbank naar het oordeel van de Afdeling weliswaar terecht is overgegaan tot vernietiging van het besluit van 30 oktober 2019, maar dat zij de rechtsgevolgen van dit besluit, vanwege de aanvulling van de motivering bij de brief van 21 april 2022, in stand had moeten laten.
    7.       Het betoog van de burgemeester slaagt.
    Schadevergoeding
    8.       De rechtbank heeft aan [appellante] een schadevergoeding toegekend van € 25.000,00 op grond van artikel 8:88 van de Awb, omdat het besluit van 30 oktober 2019 onrechtmatig is genomen.
    9.       Uit wat de Afdeling hierboven heeft overwogen volgt dat de burgemeester in eerste instantie weliswaar een onrechtmatig besluit had genomen, maar dat met de aanvullende motivering de uitkomst van dit besluit in stand blijft. Tegen die achtergrond heeft de rechtbank dan ook ten onrechte een schadevergoeding toegekend aan [appellante].
    Incidenteel hoger beroep
    10.     [appellante] heeft incidenteel hoger beroep ingesteld onder de voorwaarde dat het hoger beroep van de burgemeester gegrond wordt verklaard. [appellante] betoogt dat de rechtbank niet heeft onderkend dat uit de systematiek van de Richtlijn 2006/123/EG van het Europees Parlement en de Raad van 12 december 2006 betreffende diensten op de interne markt (hierna: Dienstenrichtlijn) volgt dat het niet-melden van vergunningstelsels betekent dat vergunningstelsels onverbindend dan wel nietig zijn. Omdat het vergunningstelsel in deze zaak, de APV van Schiedam, niet is aangemeld en niet is gemotiveerd waarom het voldoet aan de Dienstenrichtlijn, moet het volgens [appellante] onverbindend dan wel nietig worden verklaard.
    11.     Zoals de rechtbank met juistheid heeft overwogen volgt uit de artikelen 9, tweede lid, en 39, eerste lid, en ook uit de systematiek van de Dienstenrichtlijn niet dat het niet voldoen aan de verplichting als bedoeld in voornoemde artikelen betekent dat de betreffende vergunningsstelsels onverbindend dan wel nietig zijn.
    Het betoog van [appellante] slaagt alleen al daarom niet.
    Conclusie
    12.     Het hoger beroep is gegrond. Het incidenteel hoger beroep is ongegrond. De Afdeling zal de tussenuitspraak bevestigen en de einduitspraak vernietigen voor zover de rechtbank het verzoek van [appellante] om schadevergoeding heeft toegewezen en heeft bepaald dat de burgemeester aan [appellante] een schadevergoeding moet betalen. Doende wat de rechtbank zou behoren te doen, zal de Afdeling bepalen dat de rechtsgevolgen van het besluit van 30 oktober 2019 in stand blijven en het verzoek van [appellante] om schadevergoeding afwijzen. Dat betekent dat de burgemeester de aanvraag van [appellante] om een exploitatie en drank- en horecavergunning heeft mogen weigeren.
    13.     De burgemeester hoeft geen proceskosten te vergoeden.
    Beslissing
    De Afdeling bestuursrechtspraak van de Raad van State:
    I.        verklaart het hoger beroep van de burgemeester van Schiedam gegrond;
    II.       verklaart het hoger beroep van [appellante] ongegrond;
    III.      bevestigt de uitspraak van de rechtbank Rotterdam van 24 maart 2022 in zaak nr. 19/6280;
    IV.     vernietigt de uitspraak van de rechtbank Rotterdam van 21 juni 2022 in zaak nr. 19/6280 voor zover de rechtbank het verzoek om schadevergoeding heeft toegewezen en heeft bepaald dat de burgemeester van Schiedam aan [appellante] een schadevergoeding ter hoogte van € 25.000,00 moet betalen;
    V.      bepaalt dat de rechtsgevolgen van het besluit van 30 oktober 2019, kenmerk 19UIT11587 in stand blijven;
    VI.     wijst het verzoek om schadevergoeding af;
    VII.     bevestigt de uitspraak van de rechtbank Rotterdam van 21 juni 2022 voor het overige.
    Aldus vastgesteld door mr. C.M. Wissels, voorzitter, en mr. C.C.W. Lange en mr. J.F. de Groot, leden, in tegenwoordigheid van mr. W. Dijkshoorn, griffier.
    w.g. Wissels
    voorzitter
    w.g. Dijkshoorn
    griffier
    Uitgesproken in het openbaar op 15 oktober 2025
    735-1104