ECLI:NL:RBNHO:2025:8941, Rechtbank Noord-Holland, 07-08-2025, HAA 24/4518 T
Rechtbank Noord-Holland — Uitspraak 
Datum: 2025-08-07 00:00:00.000000
Rechtsgebied: Bestuursrecht

Samenvatting: Dit beroep gaat over een opgelegde last onder dwangsom en de invordering daarvan. Het gaat om een tussenuitspraak. In het bestreden besluit is niet voldoende gemotiveerd dat het bezwaar tegen de last onder dwangsom verwijtbaar te laat is ingediend. De last onder dwangsom is aangetekend verzonden in een periode dat eiser op vakantie was, terwijl niet is gebleken of, en zo ja op welke wijze, PostNL een digitaal afhaalbericht heeft verzonden. Het is daarom niet duidelijk of het bezwaar tegen de last onder dwangsom terecht niet-ontvankelijk is verklaard. Deze omstandigheid levert ook vragen op voor de juistheid van de invordering van de dwangsom. Verweerder wordt in de gelegenheid gesteld het motiveringsgebrek te herstellen.

RECHTBANK NOORD-HOLLAND
    
    
      Zittingsplaats Haarlem
    
    
    
      Bestuursrecht
    
    
    
      zaaknummer: HAA 24/4518 T
    
    
      tussenuitspraak van de enkelvoudige kamer van 7 augustus 2025 in de zaak tussen
    
      [eiser] , uit Badhoevedorp, eiser
    (gemachtigde: mr. D. Roesink),
    
    
      en
    
    
    
      
        het college van burgemeester en wethouders van de gemeente Haarlemmermeer, het college 
      (gemachtigde: mr. K.A. Drechsler).
    
    
    
  
  
    Procesverloop
    
    
      
        Bij besluit van 2 november 2023 (primair besluit 1) is aan eiser een last onder dwangsom opgelegd, waarbij eiser wordt gelast om uiterlijk 23 januari 2024 het bedrijf [bedrijf] aan de [adres] in Badhoevedorp te beëindigen, op straffe van een dwangsom van € 40.000,- ineens. De locatie van dit bedrijf heeft de functie Wonen. Die functie mag worden gebruikt voor bewoning en aan huis verbonden beroepsuitoefening. Van dat laatste is geen sprake, omdat het bedrijf niet wordt uitgeoefend door de bewoners van de bovenliggende woning. 
      
      
        Bij besluit van 4 maart 2024 (primair besluit 2) is aan eiser medegedeeld dat hij de dwangsom van € 40.000,- heeft verbeurd omdat op 25 januari 2024 is geconstateerd dat hij niet aan de opgelegde last heeft voldaan. De verbeurde dwangsom wordt van eiser ingevorderd. 
      
      
        Eiser heeft bezwaar gemaakt tegen primair besluit 1 en primair besluit 2.
      
      
        Met het bestreden besluit van 8 juli 2024 is het bezwaar tegen primair besluit 1 niet-ontvankelijk verklaard, omdat dit bezwaar niet tijdig is ingediend. Het bezwaar tegen primair besluit 2 is ongegrond verklaard, omdat geen sprake is van bijzondere omstandigheden om van invordering af te zien.
      
      
        Eiser heeft beroep ingesteld tegen het bestreden besluit. Het college heeft een verweerschrift ingediend.
      
      
        De rechtbank heeft het beroep op 26 juni 2025 op zitting behandeld. Eiser is verschenen, bijgestaan door zijn gemachtigde. Het college heeft zich laten vertegenwoordigen door zijn gemachtigde.
      
    
    
  
  
    Overwegingen
    
      
      Het bestreden besluit
    
    7. Met het bestreden besluit is het bezwaar tegen primair besluit 1 niet-ontvankelijk verklaard en het bezwaar tegen primair besluit 2 ongegrond verklaard, onder verwijzing naar het advies van de Vaste commissie van advies voor de bezwaarschriften. In dat advies is – samengevat – het volgende overwogen. Primair besluit 1
    8. Het besluit waarbij de last onder dwangsom is opgelegd, is op 2 november 2023 via aangetekende post bekendgemaakt aan eiser. Eiser heeft aangegeven dat hij geen afhaalbericht heeft ontvangen, maar degene die dat stelt, moet feiten aannemelijk maken op grond waarvan redelijkerwijs kan worden betwijfeld dat een afhaalbericht is achtergelaten. Eisers stelling dat de postbezorger heeft gezegd dat zij geen afhaalbericht meer door de bus doet, en eisers overgelegde chatgesprek met een PostNL medewerker, is onvoldoende om te betwijfelen dat een afhaalbericht is achtergelaten. Overigens zou het bezwaar ook te laat zijn ingediend indien het wel aannemelijk zou zijn dat geen afhaalbericht is achtergelaten. De toezichthouder heeft het besluit over de last onder dwangsom namelijk per e-mail naar eiser verstuurd op 25 januari 2024. Ook als de bezwaartermijn pas op 26 januari 2024 begint, is het bezwaar alsnog niet binnen zes weken ingediend. Het bezwaar tegen primair besluit is dus niet-ontvankelijk.
    
      
      Primair besluit 2
    
    9. De dwangsom is verbeurd en er zijn geen bijzondere omstandigheden gebleken om van invordering af te zien. Het argument dat invordering onredelijk zou zijn omdat het bedrijf per 1 mei 2024 verhuisd is, treft geen doel. Dat de overtreding alsnog is beëindigd na afloop van de begunstigingstermijn is namelijk geen bijzondere omstandigheid. Het bezwaar tegen primair besluit 2 is dus ongegrond. 
    Is het bezwaar tegen primair besluit 1 terecht niet-ontvankelijk verklaard?
    
      10. Eiser heeft in beroep aangevoerd dat zijn bezwaar tegen primair besluit 1 ten onrechte niet-ontvankelijk is verklaard. Hij is pas sinds 25 januari 2024 op de hoogte van dit besluit. Dit kan hem niet worden verweten, nu hij geen afhaalbericht heeft ontvangen. De ontvangst van het afhaalbericht is niet op ongeloofwaardige wijze ontkend. Zowel de betreffende postbode als PostNL zelf geven aan dat geen afhaalbriefjes meer worden achtergelaten omdat dit hedendaags digitaal verloopt. Nadat primair besluit 1 retour werd verzonden naar het college, had het college opnieuw contact moeten zoeken, zeker gelet op de hoogte van de dwangsom. Verder stelt eiser dat hij wel gereageerd heeft binnen zes weken na 25 januari 2024, namelijk bij brief van 23 februari 2024. Deze brief had het college moeten opvatten als bezwaarschrift. 
      10. Het college stelt in het verweerschrift dat het niet aannemelijk is dat eiser geen afhaalbericht heeft ontvangen. Uit algemene informatie van de website van PostNL volgt dat een papieren afhaalbericht wordt achtergelaten indien PostNL geen e-mailadres heeft. Als iemand een account bij PostNL heeft, dan wordt een afhaalbericht digitaal verstuurd. Een medewerker van PostNL heeft op 22 augustus 2024 telefonisch verklaard dat op 6 november 2023 een digitaal afhaalbericht naar eiser is verzonden. Op 7 en 11 november 2023 zijn nog herinneringen gestuurd. De brief van 23 februari 2024 is niet opgevat als bezwaarschrift, omdat dit eisers zienswijze was op het voornemen om de verbeurde dwangsom in te vorderen. Uit geen enkele wijze blijkt dat eiser daarmee bezwaar heeft willen maken tegen de last onder dwangsom. 
      10. De rechtbank overweegt dat wanneer een besluit of uitspraak aangetekend is verzonden en de belanghebbende de ontvangst ervan ontkent, moet worden onderzocht of het stuk door PostNL op regelmatige wijze aan het adres van de belanghebbende is aangeboden. Als het bestuursorgaan of de rechter op grond van de bevindingen van dat onderzoek concludeert dat PostNL het stuk op het juiste adres heeft uitgereikt of daar een zogenoemd afhaalbericht heeft achtergelaten, rechtvaardigt dat het vermoeden dat het stuk op regelmatige wijze op dat adres is aangeboden. Wanneer PostNL bij aanbieding van het stuk niemand thuis treft en daarom een afhaalbericht in de brievenbus achterlaat, komt het niet ophalen van dat stuk voor risico van de belanghebbende. Stelt de belanghebbende dat hij geen afhaalbericht heeft ontvangen, dan ligt het op zijn weg om het aan de gegevens van PostNL ontleende vermoeden te ontzenuwen. Hiertoe is niet vereist dat de belanghebbende aannemelijk maakt dat het stuk niet is ontvangen of aangeboden. Voldoende is dat hij feiten en omstandigheden aanvoert op grond waarvan de ontvangst of de aanbieding van het stuk, in weerwil van de gegevens van PostNL, redelijkerwijs kan worden betwijfeld. Slaagt de belanghebbende erin het vermoeden van regelmatige bezorging te ontzenuwen, dan moet worden aangenomen dat het desbetreffende stuk niet op regelmatige wijze aan die partij is aangeboden.
    
    
      13. Naar het oordeel van de rechtbank staat onvoldoende vast dat primair besluit 1 op regelmatige wijze aan eiser is aangeboden. Hiervoor is het volgende van belang. Het is niet in geschil dat PostNL in dit geval geen afhaalbericht in de brievenbus heeft achtergelaten. Eiser heeft dit immers ontkent en het college heeft in het verweerschrift betoogt dat uit telefonisch contact met PostNL is gebleken dat in dit geval een digitaal afhaalbericht is achtergelaten. Ter zitting heeft eiser aangegeven dat hij niets afweet van een digitaal afhaalbericht. Naar zijn weten heeft hij geen account bij PostNL, en hij heeft ook geen PostNL applicatie op zijn telefoon. Het college kon ter zitting niet duidelijk maken op welke wijze PostNL een digitaal afhaalbericht heeft achtergelaten. Bij de huidige stand van zaken is dus niet duidelijk of een afhaalbericht verzonden is via e-mail, of dat een afhaalbericht verzonden is via een PostNL account. Ook is niet duidelijk aan welk e-mailadres of aan welk account dat afhaalbericht was geadresseerd.
      13. Bovendien volgt de rechtbank het college niet in de stelling dat eiser zijn bezwaar ook niet binnen zes weken heeft ingediend nadat primair besluit 1 via e-mail aan hem was nagestuurd. De rechtbank is van oordeel dat eiser wel tijdig bezwaar heeft gemaakt, indien vaststaat dat primair besluit 1 niet op regelmatige wijze door PostNL is aangeboden. Het standpunt van het college dat de brief van 23 februari 2024 niet kan worden opgevat als bezwaarschrift omdat dit de zienswijze was op het voornemen om in te vorderen, deelt de rechtbank niet. Het klopt weliswaar dat deze brief de zienswijze was op het voornemen om in te vorderen, maar daaruit volgt ook waarom eiser meer tijd nodig heeft om de overtreding ongedaan te maken. Daarbij komt eiser onder 4 van deze brief op tegen het standpunt uit primair besluit 1 dat er geen objectieve gegevens zijn waaruit blijkt dat het perceel al werd gebruikt voor bedrijfsdoeleinden op 15 augustus 2013. De rechtbank is van oordeel dat redelijkerwijs kan worden betwijfeld of eiser met deze brief ook bezwaar wilde maken tegen primair besluit 1. Daarbij komt nog dat eiser in zijn e-mail aan de toezichthouder van 26 januari 2024 heeft aangegeven dat hij verwachtte dat primair besluit 1 zou worden aangepast, zodat het bij het college duidelijk moest zijn dat eiser bezwaar had tegen dit besluit. Nu het college geen contact met eiser heeft opgenomen om hierover opheldering te verkrijgen, had hij hem het voordeel van de twijfel moeten gunnen door de brief van 23 februari 2024 ook zorgvuldigheid halve aan te merken als bezwaarschrift. Eiser heeft dus in ieder geval bezwaar gemaakt tegen primair besluit 1 binnen zes weken na 25 januari 2024. 
    
    15. Het voorgaande betekent dat het college niet deugdelijk heeft gemotiveerd dat eiser zijn bezwaar tegen primair besluit 1 verwijtbaar te laat heeft ingediend. Het is daarom niet duidelijk of dat bezwaar terecht niet-ontvankelijk is verklaard. Dit levert ook vragen op voor de juistheid van de heroverweging van primair besluit 2. Die heroverweging steunt immers op het standpunt dat primair besluit 1 in rechte vaststaat zodat de dwangsom is verbeurd. 
    
    16. De conclusie is dat het bestreden besluit niet is voorzien van een voldoende motivering. Dit is een gebrek in het bestreden besluit. Op grond van artikel 8:51a, eerste lid, van de Algemene wet bestuursrecht (Awb) kan de rechtbank het bestuursorgaan in de gelegenheid stellen een gebrek in het bestreden besluit te herstellen of te laten herstellen. Op grond van artikel 8:80a van de Awb doet de rechtbank dan een tussenuitspraak. De rechtbank ziet aanleiding om het college in de gelegenheid te stellen het gebrek te herstellen. Dat herstellen kan hetzij met een aanvullende motivering, hetzij, voor zover nodig, met een nieuwe beslissing op bezwaar, na of tegelijkertijd met intrekking van het nu bestreden besluit. 
    
    
      17. Om het gebrek te herstellen, dient het college met nadere informatie van PostNL aannemelijk te maken dat er een digitaal afhaalbericht naar eiser verzonden is. Uit die informatie moet in ieder geval blijken hoe de digitale verzending heeft plaatsgevonden en welk account of welk e-mailadres daarbij geadresseerd is geweest. Slaagt het college erin om deze gegevens te achterhalen, dan ligt het vervolgens op de weg van het college om een nadere beoordeling te maken over de verschoonbaarheid van de eventuele termijnoverschrijding. Daarbij dient het college in ieder geval in te gaan op de vraag of het voor eiser duidelijk is geweest dat hij berichtgeving over zijn post digitaal zou ontvangen.
      17. De rechtbank bepaalt de termijn waarbinnen het college het gebrek kan herstellen op zes weken na verzending van deze tussenuitspraak. Het college moet op grond van artikel 8:51b, eerste lid, van de Awb én om nodeloze vertraging te voorkomen zo spoedig mogelijk, maar uiterlijk binnen twee weken, meedelen aan de rechtbank of hij gebruik maakt van de gelegenheid het gebrek te herstellen. Als het college gebruik maakt van die gelegenheid, zal de rechtbank eiser in de gelegenheid stellen binnen vier weken te reageren op de herstelpoging van het college. In beginsel, ook in de situatie dat het college de hersteltermijn ongebruikt laat verstrijken, zal de rechtbank zonder tweede zitting uitspraak doen op het beroep.
    
    
    19. De rechtbank houdt iedere verdere beslissing aan tot de einduitspraak op het beroep. Dat laatste betekent ook dat zij over de proceskosten en het griffierecht nu nog geen beslissing neemt.
    
    
  
  
    Beslissing
    
    
      De rechtbank:
    
    - draagt het college op binnen twee weken de rechtbank mee te delen of hij gebruik maakt van de gelegenheid het gebrek te herstellen;
    - stelt het college in de gelegenheid om binnen zes weken na verzending van deze tussenuitspraak het gebrek te herstellen met inachtneming van de overwegingen en aanwijzingen in deze tussenuitspraak; 
    - houdt iedere verdere beslissing aan.
    
    
      Deze uitspraak is gedaan door mr. E.J. van Keken, rechter, in aanwezigheid van mr. E. Boon, griffier.
      Uitgesproken in het openbaar op 7 augustus 2025.
    
    
    
    
    
    
    
    
      
        
        
        
          
            
              griffier
            
            
              rechter
            
          
        
      
    
    
    
    
      Een afschrift van deze uitspraak is verzonden aan partijen op:
    
    
    
    
    
    
  
  
    
      Bent u het niet eens met deze uitspraak?
    Tegen deze tussenuitspraak staat nog geen hoger beroep open. Tegen deze tussenuitspraak kan hoger beroep worden ingesteld tegelijkertijd met hoger beroep tegen de (eventuele) einduitspraak in deze zaak.
    
    
  
  
     Zie de uitspraak van 2 oktober 2024 van de Afdeling bestuursrechtspraak van de Raad van State, ECLI:NL:RVS:2024:3987.
  
  
     Vergelijk de uitspraak van 21 juni 2017 van de Afdeling bestuursrechtspraak van de Raad van State, ECLI:NL:RVS:2017:1638.