ECLI:NL:GHDHA:2025:2258, Gerechtshof Den Haag, 04-11-2025, 200.337.115/01
Gerechtshof Den Haag — Uitspraak 
Datum: 2025-11-04 00:00:00.000000
Rechtsgebied: Bestuursrecht

Samenvatting: Veroordeling van de Staat tot het verlenen van inzage in correspondentie met de Europese Commissie in het kader van een staatssteunonderzoek.

3GERECHTSHOF DEN HAAG                     
    Civiel recht
    Team Handel
    
    
      Zaaknummer hof	: 200.337.115/01
      Zaak- en rolnummer rechtbank	: C/09/637666/HA ZA 22-928 
    
    
    
    
      
        Arrest van 4 november 2025
      
    
    
    
      in de zaak van
    
    
    
      
        De Staat der Nederlanden (ministerie van Landbouw, Visserij, Voedselzekerheid en Natuur)
      
      zetelend in Den Haag,
      appellant,
      advocaat: mr. M.R. Botman, kantoorhoudend in Den Haag,
    
    
    
      tegen
    
    
  
  
    
      1 [geïntimeerde 1] ,
    wonend in [woonplaats 1] ,
    2. De Baerdemaeker L.V.,
    gevestigd in Asse (België),
    3. [geïntimeerde 2],
    
      wonend in [woonplaats 2] ,
      geïntimeerden,
      advocaat: mr. A.P. van Oosten, kantoorhoudend in Rotterdam.
    
    
    
      Het hof noemt partijen hierna de Staat, enerzijds, en [geïntimeerde 1] , De Baerdemaeker en [geïntimeerde 2] en gezamenlijk [geïntimeerde 1] c.s., anderzijds.
    
    
  
  
    
      1De zaak in het kort
    
      1.1
      
        [geïntimeerde 1] c.s. vorderen op grond van artikel 843 Rv (oud) inzage in een aanmelding van staatssteun van Nederland bij de Europese Commissie en correspondentie gevoerd tussen Nederland en de Europese Commissie naar aanleiding van deze melding.
    
    
      1.2
      De rechtbank heeft de Staat veroordeeld om inzage in deze stukken te verstrekken. De Staat heeft hoger beroep ingesteld tegen dit vonnis. Het hof komt tot een ander oordeel dan de rechtbank voor zover het betreft de vordering zoals ingesteld door [geïntimeerde 1] en [geïntimeerde 2] en wijst die af. Voor zover het betreft de vordering zoals ingesteld door De Baerdemaeker komt het hof tot hetzelfde oordeel als de rechtbank en bekrachtigt het hof het bestreden vonnis. 
    
  
  
    
      2Procesverloop in hoger beroep
    
      2.1
      Het verloop van de procedure in hoger beroep blijkt uit de volgende stukken: 
      - de dagvaarding van 29 november 2023, waarmee de Staat in hoger beroep is gekomen van het vonnis van de rechtbank Den Haag van 15 november 2023;
      
        
          de memorie van grieven van de Staat;
        
        
          de memorie van antwoord van [geïntimeerde 1] c.s., met producties;
        
        
          de producties 3, 4 en 5 die de Staat ter gelegenheid van de hierna te noemen mondelinge behandeling heeft overgelegd.
        
      
    
    
      2.2
      Op 11 september 2025 heeft een mondelinge behandeling plaatsgevonden. De advocaten hebben de zaak toegelicht aan de hand van pleitaantekeningen die zij hebben overgelegd. Van de mondelinge behandeling is een proces-verbaal opgemaakt.
    
  
  
    
      3Feitelijke achtergrond
    
      3.1
      
        
          [geïntimeerde 1] en [geïntimeerde 2] zijn Nederlandse melkveehouders. De Baerdemaeker is een Belgische vleesveehouder. 
        
          Het fosfaatrechtenstelsel
        
      
    
    
      3.2
      Vanaf 1984 gold in de Europese Unie (destijds: de Europese Gemeenschap) een systeem van koemelkquotering. Dit systeem beperkte de melkproductie en daarmee werd tevens de mestproductie door melkvee beperkt. Op 1 april 2015 is het systeem van melkquota afgeschaft. Naar aanleiding daarvan heeft een groot aantal Nederlandse melkveehouders geïnvesteerd in een uitbreiding van de melkveestapel. 
    
    
      3.3
      De Europese Nitraatrichtlijn bepaalt dat landbouwbedrijven in de EU maximaal 170 kg stikstof uit dierlijke mest per hectare landbouwgrond mogen aanwenden. Van deze norm kan worden afgeweken onder bepaalde voorwaarden en met goedkeuring van de Europese Commissie. Een dergelijke afwijking wordt een derogatie genoemd. Nederland maakt sinds 2006 gebruik van een derogatie. Voorwaarde voor deze derogatie is dat de mestproductie in Nederland per jaar in totaal niet meer dan 172,9 miljoen kg fosfaat bedraagt. Op grond van vrijwillige sectorale afspraken binnen de veehouderijsector mogen de Nederlandse melkveehouderijen 84,9 miljoen kg van dit totaal produceren. 
    
    
      3.4
      Als gevolg van de uitbreiding van de melkveestapel na 1 april 2015 is in volgende jaren het fosfaatproductieplafond overschreden. Om de derogatie te behouden heeft Nederland maatregelen getroffen om de hoeveelheid mest weer onder het fosfaatproductieplafond te brengen. Daartoe heeft Nederland bij een wijziging van de Meststoffenwet met ingang van 1 januari 2018 een fosfaatrechtenstelsel (hierna ook: het stelsel) ingevoerd. Het stelsel is uitgewerkt in verschillende uitvoeringsregelingen.
    
    
      3.5
      Bij invoering van het stelsel hebben bedrijven met melkvee een begrensde hoeveelheid fosfaatrechten gekregen. In het stelsel mochten melkveebedrijven niet meer fosfaat produceren dan de hoeveelheid waarvoor zij rechten hadden gekregen. De peildatum voor het vaststellen van de toe te kennen hoeveelheid fosfaatrechten per bedrijf was 2 juli 2015, de datum waarop het stelsel bekend is gemaakt. De hoeveelheid melkvee van een bedrijf op die peildatum was bepalend voor de hoeveelheid fosfaatrechten die het bedrijf per 1 januari 2018 kreeg toegewezen. 
    
    
      3.6
      
        De wetgever heeft wat het materiële toepassingsbereik van het stelsel betreft ervoor gekozen om dat stelsel één op één te laten aansluiten bij de reeds bestaande definitie van “melkvee” in artikel 1 lid 1 onder kk Meststoffenwet. Daarin zijn drie categorieën melkvee werden onderscheiden:
        
          “1. melk- en kalfkoeien, te weten koeien (bos taurus) die ten minste éénmaal hebben gekalfd en die voor de melkproductie of de fokkerij worden gehouden, met inbegrip van koeien die drooggezet zijn alsmede koeien die worden vetgemest en in de mesttijd worden gemolken;
        
        
          2. jongvee jonger dan 1 jaar voor de melkveehouderij en vrouwelijke opfokkalveren voor de vleesveehouderij tot 1 jaar;
        
        
          3. jongvee ouder dan 1 jaar, te weten alle runderen van 1 jaar en ouder inclusief overig vleesvee, maar met uitzondering van roodvleesstieren en fokstieren.”
        
      
    
    
      3.7
      Bij de toekenning van fosfaatrechten werd een generieke korting van 8,3% toegepast op de totale hoeveelheid fosfaat waarvoor rechten werden toegekend. Deze generieke korting was nodig om de totale Nederlandse fosfaatproductie onder het fosfaatproductieplafond te brengen. Deze korting werd alleen toegepast op niet-grondgebonden melkveehouders, dat wil zeggen melkveehouders die hun mest niet volledig op hun eigen land konden uitrijden. 
    
    
      3.8
      
        Het stelsel bevat een zogenoemde knelgevallenregeling voor bedrijven waar op de peildatum van 2 juli 2015 als gevolg van buitengewone omstandigheden de melkveestapel 5% of meer lager uitviel dan gebruikelijk. Op verzoek van de Tweede Kamer heeft de verantwoordelijke staatssecretaris een adviescommissie (hierna: de Commissie Kalden) ingesteld, die de opdracht heeft gekregen om te adviseren over (onder meer) een uitbreiding van de knelgevallenregeling voor bedrijven die vóór 2 juli 2015 onomkeerbare financieringsverplichtingen waren aangegaan met het oog op een uitbreiding van de melkveestapel. De Commissie Kalden heeft daarbij als uitgangspunt genomen dat de generieke korting met maximaal 1% zou mogen toenemen om extra knelgevallen te compenseren. De Commissie Kalden merkte daarover onder meer het volgende op:
        
          “(…) Uitgedrukt in fosfaatrechten gaat het om ongeveer 600.000 rechten, wat overeenkomt met circa 14.500 melkkoeien. Een toename van meer dan 1% acht de commissie niet proportioneel ten opzichte van de bedrijven die hiermee zullen worden geconfronteerd. Het feit, dat het hierbij om niet-grondgebonden bedrijven gaat, kan geen rechtvaardiging vormen om alle lasten volledig bij hen neer te leggen, temeer niet omdat ook deze ondernemers op legitieme wijze hun bedrijf uitoefenen”.
        
      
    
    
      3.9
      
        De Commissie Kalden heeft verschillende categorieën bedrijven onderscheiden die mogelijk in aanmerking zouden kunnen komen voor opname in de knelgevallenregeling. De Commissie Kalden heeft geadviseerd “bedrijven met onbenutte onomkeerbare investeringsverplichtingen” niet in de knelgevallenregeling op te nemen. De Commissie Kalden heeft dat onder meer als volgt toegelicht:
        “(…) De commissie is van oordeel dat de groep ondernemers die een financieel knellende situatie ervaart als gevolg van de introductie van het fosfaatrechtenstelsel zeer divers is en dat er grote verschillen zijn in achterliggende oorzaken voor de ervaren financiële knel. De commissie is tot de conclusie gekomen dat deze bedrijven niet als groep af te bakenen zijn. Een scherpe afbakening is echter wel essentieel om disproportionele consequenties voor bedrijven die worden geconfronteerd met de generieke korting te voorkomen.(…) 
        
          De commissie adviseert de Staatssecretaris af te zien van een knelgevallencategorie voor deze situaties en om in overleg te treden met het bedrijfsleven om een effectievere aanpak te ontwikkelen voor de ondersteuning van op zich gezonde melkveebedrijven in de bedrijfseconomische knel.”
      
    
    
      3.10
      
        De staatssecretaris heeft dit advies gevolgd. Bedrijven die vóór 2 juli 2015 onomkeerbare investeringsverplichtingen zijn aangegaan met het oog op een uitbreiding van de melkveestapel, zijn niet in de knelgevallenregeling opgenomen.
        
          De aanmelding van het fosfaatrechtenstelsel als staatssteunregeling
        
      
    
    
      3.11
      
        Omdat de fosfaatrechten gratis werden uitgegeven, heeft de voor het fosfaatrechtenstelsel verantwoordelijke minister (hierna: de minister) de inmiddels vastgestelde, maar nog niet in werking getreden wijziging van de Meststoffenwet waarbij dat stelsel werd ingevoerd aangemeld als mogelijke staatssteun bij de Europese Commissie. De Europese Commissie heeft naar aanleiding van deze melding op 19 december 2017 een besluit genomen (hierna: het goedkeuringsbesluit). In dit besluit heeft de Europese Commissie geconcludeerd dat de toekenning van gratis fosfaatrechten staatssteun opleverde in de zin van artikel 107 lid 1 van het Verdrag betreffende de werking van de Europese Unie (hierna: VWEU), omdat de rechten vanwege hun schaarste en verhandelbaarheid een economische waarde vertegenwoordigden, en ook aan de overige voorwaarden voor staatssteun was voldaan: (i) de toekenning van de gratis rechten was toerekenbaar aan de Staat, (ii) de toekenning van de gratis rechten was selectief, omdat alleen melkveehouders die op 2 juli 2015 melkvee hielden en op 1 januari 2018 nog steeds operationeel waren, gratis fosfaatrechten kregen toegekend, en alleen bij niet-grondgebonden melkveebedrijven een korting van 8,3% werd toegepast, en (iii) de toekenning van de gratis rechten kon de handel tussen de lidstaten beïnvloeden en de mededinging vervalsen. De Europese Commissie heeft echter geen bezwaar gemaakt tegen de steunmaatregel. De Europese Commissie heeft de steunmaatregel beoordeeld aan de hand van de Richtsnoeren staatssteun ten behoeve van milieubescherming en energie 2014-2020 en is tot de conclusie gekomen dat de steunmaatregel verenigbaar is met de interne markt, op grond van artikel 107 lid 3 onder c VWEU. 
        
          De beleidsregel fosfaatrechten jongvee
        
      
    
    
      3.12
      Na invoering van het fosfaatrechtenstelsel is onduidelijkheid ontstaan over de toepassing van het stelsel op jongvee gehouden in bedrijven die jongvee houden dat zowel voor de melkveesector als voor de vleesveesector is bestemd. Het door dergelijke bedrijven gehouden jongvee, bestemd voor melkveebedrijven, moest onder het stelsel worden gebracht, omdat dergelijk jongvee fosfaat produceert dat hoort bij de melkveesector. Er bestond echter onduidelijkheid over het door dergelijke bedrijven gehouden jongvee, bestemd voor de vleesveesector, te weten: - “vrouwelijke opfokkalveren voor de vleesveehouderij tot 1 jaar”; en - een deel van het “jongvee ouder dan 1 jaar, te weten alle runderen van 1 jaar en ouder inclusief overig vleesvee, maar met uitzondering van roodvleesstieren en fokstieren”in de zin van artikel 1 lid 1 onder kk sub 2 en 3 Meststoffenwet.  Om die situatie te verhelpen heeft de minister op 19 juli 2018 de beleidsregel fosfaatrechten jongvee vastgesteld (hierna: de Beleidsregel). De Beleidsregel hield in dat alleen jongvee dat bestemd is om een zoogkoe te worden, zou worden aangemerkt als melkvee voor de doeleinden van het stelsel. Dat had tot gevolg dat ten aanzien van bepaalde jongveehouders in het najaar van 2018 herzieningsbesluiten werden genomen, waarbij aan deze veehouders minder fosfaatrechten werden toegekend dan zij oorspronkelijk hadden gekregen. Dat heeft geleid tot bestuursrechtelijke procedures over de vraag of de minister voor de uitleg van de definitie van melkvee in de Meststoffenwet mocht uitgaan van de invulling gegeven in de Beleidsregel.
    
    
      3.13
      Het College van Beroep voor het bedrijfsleven (CBb) heeft in drie uitspraken van 16 april 2019 geoordeeld dat de uitleg van de definitie van melkvee in de Beleidsregel een beperking vormde van de definitie vastgelegd in artikel 1 lid 1 onder kk Meststoffenwet. Naar het oordeel van het CBb was die wettelijke definitie niet onduidelijk en leek het er meer op dat de minister in de loop van de tijd een gewijzigde visie had ontwikkeld op de gewenste reikwijdte van het fosfaatrechtenstelsel. In dat geval was de aangewezen weg een wijziging van de wet. Naar het oordeel van het CBb liet de wet geen ruimte voor een nadere invulling van de definitie in de vorm van de (wetsinterpreterende) Beleidsregel. Daarom hield het CBb bij zijn beoordeling van het beroep van de desbetreffende veehouders vast aan de wettelijke definitie.
    
    
      3.14
      
        De minister had in de procedures bij het CBb onder andere betoogd dat de definitie van melkvee moest worden geïnterpreteerd binnen de context van het goedkeuringsbesluit, en dat die interpretatie leidde tot een enger begrip melkvee dan de wettelijke definitie. Naar aanleiding daarvan heeft het CBb in de uitspraken van 16 april 2019 onder meer het volgende overwogen (rechtsoverweging 5.6): 
        
          “(…) Ter zitting heeft verweerder [bedoeld is: de minister, toevoeging hof] desgevraagd bevestigd dat de “vleesveekwestie” niet uitdrukkelijk aan bod is gekomen bij de Europese Commissie. Dat, zoals verweerder stelt, de Europese Commissie met de term “dairy cattle” zou zijn uitgegaan van een enger begrip dan het begrip “melkvee” zoals neergelegd in de Msw [bedoeld is: de Meststoffenwet, toevoeging hof] is niet onderbouwd en blijkt ook niet uit de tekst van de goedkeuringsbeschikking. De Europese Commissie heeft goedkeuring verleend aan de wijziging van de Msw in verband met de invoering van het fosfaatrechtenstelsel. Dit impliceert dat, zoals verweerder ter zitting ook heeft erkend, voor zover deze wetswijziging meebrengt dat vleesvee ook onder het fosfaatrechtenstelsel valt, verlening van fosfaatrechten niet in strijd is met de regels met betrekking tot staatssteun”.
      
    
  
  
    
      4Procedure bij de rechtbank
    
      4.1
      
        [geïntimeerde 1] c.s. hebben, samen met de maatschap [maatschap] (hierna: [maatschap] ), de Staat gedagvaard en gevorderd de Staat te veroordelen om op grond van artikel 843a Rv (oud) binnen veertien dagen na betekening van het vonnis, primair, afschriften te verstrekken van, en subsidiair, inzage te verstrekken in de staatssteunmelding van 27 oktober 2017 en de correspondentie genoemd in randnummer 1 van het goedkeuringsbesluit, te weten de (telefonische) verzoeken van de Europese Commissie om verduidelijking van de aanmelding van 9, 21 en 23 november en 4 december 2017 en de antwoorden van de Nederlandse autoriteiten van 14, 22 en 23 november en 4 december 2017, met veroordeling van de Staat in de proceskosten. Hierna zullen de vorderingen van [geïntimeerde 1] c.s. verkort worden aangeduid als de vorderingen tot inzage.
    
    
      4.2
      De vorderingen van [geïntimeerde 1] c.s. zijn gebaseerd op het volgende. 
      
        
          
            [geïntimeerde 1] en [geïntimeerde 2] moeten als ‘knelgevallen’ worden beschouwd omdat zij vóór de peildatum van 2 juli 2015 onomkeerbare investeringsverplichtingen zijn aangegaan met het oog op een uitbreiding van hun melkveestapel, maar hun melkveestapel op de peildatum nog niet hadden uitgebreid. Zij hebben daarom niet de hoeveelheid gratis fosfaatrechten gekregen die nodig was om de beoogde uitbreiding van hun melkveestapel te realiseren en zo hun investeringen terug te verdienen. Dat zou anders zijn geweest als geen gratis fosfaatrechten waren toegekend aan houders van (jong) vleesvee. In dat geval zouden er meer fosfaatrechten beschikbaar zijn geweest voor de compensatie van knelgevallen. [geïntimeerde 1] c.s. stellen daarnaast dat het ‘level playing field’ tussen [geïntimeerde 1] en andere melkveehouders is aangetast, doordat vleesveehouders fosfaatrechten die zij gratis hadden verkregen, hebben verkocht aan concurrenten van [geïntimeerde 1] , terwijl [geïntimeerde 1] over onvoldoende middelen beschikte om extra fosfaatrechten te kopen. 
        
        
          De concurrentie tussen Nederlandse vleesveehouders en Belgische vleesveehouders als De Baerdemaeker is verstoord doordat Nederlandse vleesveehouders hebben geprofiteerd van de toekenning van gratis fosfaatrechten.
        
        
          Houders van (jong) vleesvee niet tot de kring van begunstigden waarop het goedkeuringsbesluit betrekking heeft. Daarom komt de toekenning van gratis fosfaatrechten aan deze groep bedrijven neer op onrechtmatige staatssteun. Om te kunnen aantonen dat de toekenning van gratis fosfaatrechten aan houders van (jong) vleesvee buiten de reikwijdte van het goedkeuringsbesluit valt, dienen [geïntimeerde 1] c.s. inzage te krijgen in de staatsteunmelding en de correspondentie tussen de Europese Commissie en de Nederlandse autoriteiten naar aanleiding van deze melding.
        
      
    
    
      4.3
      De Staat heeft verweer gevoerd en geconcludeerd tot afwijzing van de vorderingen, met veroordeling van [geïntimeerde 1] c.s. en [maatschap] in de proceskosten.  
    
    
      4.4
      De rechtbank heeft de vorderingen zoals ingesteld door [maatschap] afgewezen en de vorderingen zoals ingesteld door [geïntimeerde 1] c.s. toegewezen, en de Staat in de proceskosten veroordeeld. De overwegingen van de rechtbank met betrekking tot de vorderingen zoals ingesteld door [geïntimeerde 1] c.s. kunnen als volgt worden samengevat. 
      
        
          
            [geïntimeerde 1] c.s. hebben een rechtmatig belang bij inzage in de gevraagde gegevens omdat er discussie mogelijk is over de reikwijdte van het begrip ‘dairy cattle’ in het goedkeuringsbesluit: heeft de Europese Commissie alleen goedkeuring verleend voor de toekenning van gratis fosfaatrechten voor melkvee in de enge, in de Beleidsregel bedoelde zin, of ook voor de toekenning van deze rechten aan jongvee en vleesvee? 
        
        
          
            [geïntimeerde 1] c.s. hebben aangegeven in welke gegevens zij inzage willen hebben, dus het gaat om ‘bepaalde bescheiden’ in de zin van artikel 843a Rv (oud). 
        
        
          Het is voldoende aannemelijk dat er sprake is van een rechtsbetrekking tussen De Baerdemaeker en de Staat in de zin van deze bepaling. De toekenning van gratis fosfaatrechten aan Nederlandse vleesveehouders vormt immers onrechtmatige staatssteun als de Europese Commissie daarvoor geen goedkeuring heeft verleend. Die staatssteun is onrechtmatig tegenover Belgische vleesveehouders, die concurreren met Nederlandse vleesveehouders en mogelijk schade lijden als aan hun Nederlandse concurrenten een voordeel wordt toegekend. 
        
        
          Ook tussen [geïntimeerde 1] en [geïntimeerde 2] en de Staat kan een rechtsbetrekking bestaan. Want als er geen gratis fosfaatrechten zouden zijn toegekend aan vleesveehouders, dan zou er mogelijk meer ruimte zijn geweest om knelgevallen als [geïntimeerde 1] en [geïntimeerde 2] te compenseren. Als de toekenning van gratis fosfaatrechten aan Nederlandse vleesveehouders buiten de reikwijdte van het goedkeuringsbesluit valt, kan dat dus ook onrechtmatig zijn tegenover [geïntimeerde 1] en [geïntimeerde 2] . 
        
        
          In het geval van [geïntimeerde 1] kan de toekenning van gratis fosfaatrechten aan vleesveehouders bovendien hebben geleid tot een verstoring van het ‘level playing field’, omdat melkveehouders in de omgeving van zijn bedrijf extra fosfaatrechten hebben kunnen kopen van vleesveehouders, terwijl [geïntimeerde 1] daarvoor de middelen niet had. 
        
        
          Een ‘behoorlijke rechtsbedeling’ in de zin van artikel 843a Rv (oud) is niet mogelijk zonder de gevraagde gegevens, aangezien de gevraagde gegevens in principe van belang zijn voor het bepalen van de reikwijdte van het goedkeuringsbesluit. 
        
        
          Er zijn geen gewichtige redenen die zich tegen inzage verzetten. Het is niet aannemelijk dat de verzochte informatie valt onder de geheimhoudingsplicht van artikel 30 van Verordening (EU) 2015/1589 (hierna: de Procedureverordening Staatssteun) en dat openbaarmaking van de gegevens de interstatelijke vertrouwelijkheid schaadt. 
        
      
    
    
      4.5
      De rechtbank heeft het vonnis niet uitvoerbaar bij voorraad verklaard. Als motivering heeft de rechtbank gewezen op de onomkeerbare gevolgen van het verstrekken van inzage, die mogelijk verder strekken dan alleen het fosfaatrechtenstelsel. 
    
  
  
    
      5Vorderingen in hoger beroep
    
      5.1
      De Staat vordert vernietiging van het vonnis van de rechtbank en afwijzing van de vorderingen van [geïntimeerde 1] c.s., met veroordeling van [geïntimeerde 1] c.s. in de proceskosten in beide instanties, te vermeerderen met wettelijke rente. 
    
    
      5.2
      De Staat heeft zes bezwaren (grieven) tegen het vonnis aangevoerd. Kort gezegd zien de grieven van de Staat op het volgende. De eerste grief is gericht tegen het oordeel van de rechtbank dat er geen gewichtige redenen zijn die zich tegen inzage verzetten. De tweede grief bestrijdt het oordeel van de rechtbank dat [geïntimeerde 1] c.s. een rechtmatig belang hebben bij inzage omdat onduidelijkheid bestaat over de reikwijdte van het begrip ‘dairy cattle’ in het goedkeuringsbesluit. Voor zover dat al zo zou zijn, bestrijdt de Staat verder dat uit het Unierecht volgt dat inzage in de gevraagde gegevens moet worden verleend. De derde grief komt op tegen het (impliciete) oordeel van de rechtbank dat [geïntimeerde 1] c.s. een bewijsbelang hebben bij hun inzageverzoek. Volgens de Staat ontbreekt dat belang omdat de uitleg van het goedkeuringsbesluit neerkomt op een rechtsvraag die door de rechter moet worden beslist. Met de vierde grief betoogt de Staat dat een ‘behoorlijke rechtsbedeling’ al is gewaarborgd omdat rechters verschillende mogelijkheden hebben om onduidelijkheden over het goedkeuringsbesluit op te helderen. De vijfde grief is gericht tegen het oordeel van de rechtbank dat tussen [geïntimeerde 1] en [geïntimeerde 2] enerzijds en de Staat anderzijds een rechtsbetrekking bestaat. De zesde grief bestrijdt het oordeel van de rechtbank dat de Staat ongeclausuleerde inzage moet verstrekken in de gevraagde gegevens. De Staat betoogt dat aan een eventuele verstrekking van informatie de voorwaarde moet worden verbonden daarover geen mededeling te doen aan derden, met uitzondering van het gebruik in een eventuele procedure tegen de Staat. De zevende grief is gericht tegen de proceskostenveroordeling. 
    
    
      5.3
      
        [geïntimeerde 1] c.s. voeren verweer en vorderen veroordeling van de Staat in de proceskosten in beide instanties, te vermeerderen met wettelijke rente.
    
  
  
    
      6Beoordeling in hoger beroep
    Inleiding 
    
      6.1
      Aangezien dit hoger beroep  vóór 1 januari 2025 is ingesteld, is op deze vorderingen artikel 843a Rv (oud) van toepassing. Op grond van artikel 843a Rv lid 1 (oud) kan iemand die daarbij rechtmatig belang heeft, op zijn kosten inzage, afschrift of uittreksel vorderen van bepaalde bescheiden aangaande een rechtsbetrekking waarbij hij of zijn rechtsvoorgangers partij zijn, van degene die deze bescheiden te zijner beschikking of onder zijn berusting heeft. Artikel 843a lid 2 Rv (oud) bepaalt dat de rechter zo nodig de wijze vaststelt waarop inzage, afschrift of uittreksel zal worden verschaft. Lid 4 van artikel 843a Rv (oud) bepaalt dat degene die over de bescheiden beschikt, niet gehouden is aan deze vordering te voldoen als daar gewichtige redenen voor zijn, of als redelijkerwijs kan worden aangenomen dat een ‘behoorlijke rechtsbedeling’ ook zonder verschaffing van de gevraagde gegevens is gewaarborgd. 
    
    
      6.2
      
        Het hof zal hierna eerst ingaan op de vraag of sprake is van een rechtsbetrekking (grief 5). Vervolgens zal het hof bespreken of [geïntimeerde 1] c.s. een rechtmatig belang bij inzage hebben (grieven 2 en 3). Daarna zal het hof beoordelen of er gewichtige redenen zijn die zich tegen inzage verzetten, en of een ‘behoorlijke rechtsbedeling’ ook zonder verschaffing van de gevraagde gegevens is gewaarborgd (grieven 1 en 4). Als laatste zal het hof de vraag bespreken of er voorwaarden aan de inzage moeten worden verbonden (grief 6). Het hof zal afsluiten met een conclusie waarin ook zal worden beslist over de proceskosten in eerste aanleg (grief 7).
        
          Rechtsbetrekking (grief 5)
        
      
    
    
      6.3
      De Staat heeft niet gegriefd tegen het oordeel van de rechtbank dat er een rechtsbetrekking bestaat tussen De Baerdemaeker en de Staat. De Staat betwist uitsluitend  het bestaan van een rechtsbetrekking tussen [geïntimeerde 1] en [geïntimeerde 2] enerzijds en de Staat anderzijds.
    
    
      6.4
      Voor het bestaan van een rechtsbetrekking tussen [geïntimeerde 1] en [geïntimeerde 2] enerzijds en de Staat anderzijds moet voldoende aannemelijk zijn dat [geïntimeerde 1] en [geïntimeerde 2] een vordering hebben jegens de Staat. De Staat heeft dat in de eerste plaats bestreden met het argument dat [geïntimeerde 1] en [geïntimeerde 2] inzage vorderen in de gevraagde gegevens met het oog op een bestuursrechtelijke procedure, terwijl een vordering op grond van artikel 843a Rv (oud) alleen kan worden ingesteld met het oog op een civiele vordering. Dit argument faalt omdat het op een onjuist uitgangspunt is gebaseerd. [geïntimeerde 1] c.s. hebben toegelicht dat [geïntimeerde 1] en [geïntimeerde 2] wel degelijk het voornemen hebben een civiele vordering in te stellen tegen de Staat, gebaseerd op onrechtmatige daad (de onrechtmatige toekenning van staatssteun aan houders van (jong) vleesvee).  
    
    
      6.5
      Voor het geval [geïntimeerde 1] c.s. wel het voornemen hebben een civiele vordering in te stellen, betwist de Staat dat deze vordering kans van slagen heeft. Volgens de Staat is de rechtbank er ten onrechte vanuit gegaan dat er meer ruimte was geweest om knelgevallen te compenseren als er geen gratis fosfaatrechten aan vleesveehouders waren toegekend. De Staat heeft in dit verband verwezen naar het advies van de Commissie Kalden. 
    
    
      6.6
      Tussen partijen staat vast dat indien het goedkeuringsbesluit in die zin moet worden uitgelegd dat de Europese Commissie daarmee haar goedkeuring heeft gegeven aan een fosfaatrechtenstelsel waarin gratis fosfaatrechten alleen zouden worden toebedeeld aan melkveehouders in engere zin, het ook toekennen van gratis fosfaatrechten aan houders van jongvee in de zin van artikel 1 lid 1 onder kk sub 2 en 3 Meststoffenwet, niet zijnde melkvee in engere zin, onrechtmatig zou zijn. De vraag is vervolgens wat de situatie van [geïntimeerde 1] en [geïntimeerde 2] was geweest in het hypothetische geval dat deze (mogelijke) onrechtmatige daad niet zou hebben plaatsgevonden, dat wil zeggen in het geval dat het fosfaatrechtenstelsel beperkt zou zijn gebleven tot melkveehouders in engere zin.
    
    
      6.7
      Het hof is het eens met de Staat dat uit het advies van de Commissie Kalden - dat door de regering is overgenomen - volgt dat het niet aannemelijk is dat er in die hypothetische situatie meer ruimte was geweest om knelgevallen te compenseren. Weliswaar heeft de Commissie Kalden als uitgangspunt genomen dat een uitbreiding van de knelgevallenregeling tot maximaal 1% van de generieke korting beperkt moest worden (zie onder 3.8). Dat zou kunnen worden gezien als een aanwijzing dat de knelgevallenregeling had kunnen worden uitgebreid als er geen gratis fosfaatrechten aan vleesveehouders waren uitgegeven. Maar de Commissie Kalden heeft ook geadviseerd om bedrijven met onbenutte onomkeerbare investeringsverplichtingen niet in de knelgevallenregeling op te nemen, omdat deze groep zeer divers is en er grote uiteenlopende verschillen zijn in achterliggende oorzaken voor de financiële knel, zodat deze bedrijven niet als groep af te bakenen zijn. Dat zou niet anders zijn geweest als er geen gratis fosfaatrechten aan (jong) vleesveehouders waren zijn toegekend. 
    
    
      6.8
      
        [geïntimeerde 1] c.s. hebben nog gesteld dat als zou blijken dat de Staat aan meer bedrijven fosfaatrechten heeft toegekend dan op grond van het goedkeuringsbesluit is toegestaan, het hele fosfaatrechtenstelsel onrechtmatige staatssteun vormt. Onrechtmatig verleende staatssteun moet in beginsel worden teruggevorderd. Het valt volgens [geïntimeerde 1] c.s. niet te voorspellen of en hoe de Staat dat in het voorkomende geval gaat doen (memorie van antwoord, 8.2.2). 
    
    
      6.9
      Deze stelling kan het hof niet volgen. Het valt niet in te zien dat als de Staat in strijd met het goedkeuringsbesluit gratis fosfaatrechten heeft toegekend aan (jong) vleesveehouders, ook de toekenning van gratis fosfaatrechten aan melkveehouders onrechtmatige staatssteun vormt. Die laatste vorm van staatssteun is immers toegestaan op grond van het goedkeuringsbesluit. Afgezien daarvan maken [geïntimeerde 1] c.s. niet duidelijk wat in deze redenering de vordering zou moeten zijn, op grond waarvan het bestaan van een rechtsbetrekking tussen [geïntimeerde 1] en [geïntimeerde 2] enerzijds en de Staat anderzijds kan worden aangenomen. [geïntimeerde 1] c.s. stellen dat zij schade hebben geleden, maar waaruit die schade in dit geval zou moeten bestaan, leggen zij niet uit. 
    
    
      6.10
      De Staat heeft ook het oordeel van de rechtbank bestreden dat het ‘level playing field’ tussen [geïntimeerde 1] en kapitaalkrachtiger concurrenten van [geïntimeerde 1] is verstoord, doordat deze concurrenten extra fosfaatrechten hebben kunnen opkopen van vleesveehouders. Ook in dat opzicht geeft het hof de Staat gelijk. [geïntimeerde 1] had immers ook extra fosfaatrechten van vleesveehouders kunnen opkopen, op dezelfde voet als zijn concurrenten. Er was dus geen ongelijk speelveld. Als [geïntimeerde 1] ten gevolge van zijn geringe kapitaalkracht geen fosfaatrechten heeft kunnen opkopen, ligt dat aan specifieke situatie van [geïntimeerde 1] ; niet aan een ongelijk speelveld. 
    
    
      6.11
      
        Al met al is het bestaan van een vordering van [geïntimeerde 1] en [geïntimeerde 2] jegens de Staat onvoldoende aannemelijk geworden. De gronden waarop de rechtbank het bestaan van die vordering heeft aangenomen, houden geen stand en [geïntimeerde 1] c.s. hebben niets anders aangevoerd dat een reden zou kunnen zijn om het bestaan van zo’n vordering aan te nemen. In zoverre slaagt grief 5. Dat sluit echter niet alle vorderingen tot inzage uit, omdat de Staat niet heeft bestreden dat een rechtsbetrekking tussen De Baerdemaeker en de Staat bestaat, en het hof daar dus vanuit moet gaan. 
        
          Rechtmatig belang (grieven 2 en 3)
        
      
    
    
      6.12
      De Staat bestrijdt dat [geïntimeerde 1] c.s. een rechtmatig belang hebben bij inzage in de gevraagde gegevens vanwege onduidelijkheid ten aanzien van de reikwijdte van het goedkeuringsbesluit. Volgens de Staat volgt duidelijk uit het goedkeuringsbesluit dat ook (jong) vleesvee binnen de reikwijdte van het goedkeuringsbesluit valt, aangezien het goedkeuringsbesluit betrekking heeft op de wijziging van de Meststoffenwet waarbij het fosfaatrechtenstelsel is ingevoerd, en bij die invoering is aangesloten bij de bestaande definitie van melkvee in artikel 1 lid 1 onder kk Meststoffenwet, die onder 2. en 3. ook (jong) vleesvee omvat. 
    
    
      6.13
      Het is juist dat in het goedkeuringsbesluit wordt verwezen naar de wijziging van de Meststoffenwet (zie randnummer 4 van het besluit) en dat de destijds bestaande definitie van melkvee in de Meststoffenwet zich mede uitstrekte tot (jong) vleesvee. Tussen partijen staat ook vast dat die definitie is aangehaald in de aanmelding, waardoor de Europese Commissie in beginsel van die definitie moet zijn uitgegaan bij de beoordeling en goedkeuring van het stelsel. Niettemin bevat het goedkeuringsbesluit ook aanwijzingen dat de Europese Commissie er mogelijk van is uitgegaan dat de begunstigden van het stelsel beperkt bleven tot de melkveehouderij in engere zin. Daar heeft de rechtbank reeds op gewezen in rechtsoverweging 5.9 van haar vonnis: de begunstigden van het stelsel worden in het goedkeuringsbesluit omschreven als “farmers active in the milk sector”; volgens het goedkeuringsbesluit wordt de behoefte aan fosfaatrechten van een individueel bedrijf onder meer gebaseerd op de “cow milking equipment” van het bedrijf; en het aantal bedrijven dat volgens het goedkeuringsbesluit fosfaatrechten nodig heeft (meer dan 17.800) stemt vrijwel overeen met het aantal melkveehouders dat in 2017 in Nederland actief was (17.774). Daarbij zijn de woorden “meer dan” die de Europese Commissie in verband met dat aantal gebruikt te onbestemd om de conclusie te kunnen trekken dat zij had begrepen dat het stelsel ook betrekking zou hebben op jongveebedrijven. De minister heeft bovendien zelf in de procedures waarin het CBb op 16 april 2019 uitspraak heeft gedaan, betoogd dat de Europese Commissie in het goedkeuringsbesluit ervan is uitgegaan dat jongvee dat nooit melk zal geven, niet onder de definitie van melkvee valt (zie rechtsoverweging 5.6 van de uitspraken van het CBb, hiervoor aangehaald in 3.14).
    
    
      6.14
      Het hof acht in dit verband verder van belang dat de minister met de Beleidsregel heeft geprobeerd de definitie van melkvee te beperken tot jongvee dat bestemd is om een zoogkoe te worden (zie onder 3.12). Deze categorie jongvee is minder ruim dan de categorieën 2. en 3. van de definitie van melkvee (zie onder 3.6). Deze laatste categorieën omvatten immers ook jongvee voor de vleesveehouderij tot 1 jaar en al het vleesvee van 1 jaar en ouder, met uitzondering van roodvlees- en fokstieren, dus ook (jong) vee dat níet bestemd is om een zoogkoe te worden. Niet kan daarom worden uitgesloten dat de minister de engere definitie van de Beleidsregel of een daarop lijkende beschrijving ook heeft gehanteerd in de contacten met de Europese Commissie, en dat de Europese Commissie daarvan is uitgegaan in het goedkeuringsbesluit. Dat de minister tijdens de wordingsgeschiedenis van de wijziging van de Meststoffenwet ter invoering van het stelsel heeft toegelicht dat dat stelsel via de bestaande definitie van “melkvee” in die wet mede betrekking zou hebben op jongvee dat wordt gehouden door bedrijven waar dat jongvee overwegend voor de vleesveesector wordt gehouden, maakt het voorgaande niet anders, omdat de Staat niet heeft aangevoerd dat de minister deze toelichting ook met de Europese Commissie heeft gedeeld. Ook het bericht van een ambtenaar van de Europese Commissie in antwoord op een vraag van [maatschap] naar de reikwijdte van het goedgekeurde stelsel, waarin deze ambtenaar verwijst naar de wettelijke definitie van “melkvee”, is te onbestemd om de hiervoor beschreven onzekerheid weg te nemen. 
    
    
      6.15
      Anders dan de Staat betoogt, kan dus twijfel bestaan over de reikwijdte van het goedkeuringsbesluit. Enerzijds verwijst het besluit naar de Meststoffenwet, dat een ruime definitie van melkvee bevat waartoe ook enig (jong) vleesvee behoort, ongeacht de vraag of het gaat om jongvee dat bestemd is om als melkvee gehouden te worden. Anderzijds bevat het besluit aanwijzingen dat de Europese Commissie ervan is uitgegaan dat alleen melkveehouderijen in engere zin begunstigden zijn van het stelsel, waarbij de Europese Commissie zich mogelijk heeft laten leiden door een standpunt van de minister dat overeenstemt met het standpunt dat deze later tot uitdrukking heeft gebracht in de Beleidsregel, namelijk dat alleen jongvee dat daadwerkelijk bestemd is om als melkvee gehouden te worden, als melkvee in de zin van de definitie van de Meststoffenwet moet worden beschouwd. De Staat heeft voor het CBb en nu voor het hof aangevoerd dat de “vleesveekwestie” niet uitdrukkelijk aan bod is gekomen bij de Europese Commissie, maar de enige manier om daar helderheid over te krijgen is door middel van inzage in de aanmeldingsstukken.
    
    
      6.16
      In zoverre er een rechtsbetrekking bestaat tussen [geïntimeerde 1] c.s. en de Staat, hebben [geïntimeerde 1] c.s. er belang bij om precies te weten welke bedrijven volgens het goedkeuringsbesluit behoren tot de kring van begunstigden van het fosfaatrechtenstelsel. Gelet op het voorgaande kan daarvoor van belang zijn wat de Nederlandse autoriteiten over deze kwestie aan de Europese Commissie hebben medegedeeld. [geïntimeerde 1] c.s. hebben dus in beginsel een rechtmatig belang bij het verkrijgen van inzage in de gevraagde gegevens. 
    
    
      6.17
      De rechtbank heeft in dit verband verwezen naar de arresten van het Hof van Justitie van de Europese Unie in de zaak Kahla Thüringen, rechtsoverweging 45, en de zaak Carrefour Hypermarchés, rechtsoverweging 38 (vgl. rechtsoverweging 5.11 van het bestreden vonnis). Het hof is het eens met de rechtbank dat uit deze arresten volgt dat voor de uitleg van een besluit van de Europese Commissie waarin een steunmaatregel is goedgekeurd, en dus voor de bepaling van de reikwijdte van de aldus goedgekeurde maatregel, niet alleen de tekst van het besluit, maar ook de aanmelding van de lidstaat en de antwoorden van de nationale autoriteiten op vragen van de Europese Commissie van belang kunnen zijn. Dat erkent de Staat overigens zelf ook in 3.4.2 van de memorie van grieven, waar hij stelt: “Uit de arresten volgt alleen dat deze stukken relevant kunnen zijn voor de duiding van het goedkeuringsbesluit”. Deze arresten vormen dus een bevestiging van het rechtmatig belang van [geïntimeerde 1] c.s. bij inzage in deze gegevens. Dat deze arresten geen betrekking hadden op verzoeken tot inzage in documenten, maar op de vraag of een bepaalde steunmaatregel al dan niet moest worden geacht te vallen onder een reeds gegeven goedkeuring van de Europese Commissie, maakt dat niet anders. De kritiek van de Staat in 3.4 van de memorie van grieven gaat - anders dan het kopje van deze paragraaf suggereert - niet over de vraag of [geïntimeerde 1] c.s. een rechtmatig belang hebben bij inzage, maar over de vraag of vertrouwelijke stukken van een lidstaat die steun verleent, openbaar moeten worden gemaakt. Die vraag komt hierna aan de orde, bij de beoordeling of er sprake is van gewichtige redenen die zich tegen inzage verzetten. 
    
    
      6.18
      Ook de uitspraken van het CBb van 16 april 2019 kunnen niet wegnemen dat [geïntimeerde 1] c.s. een rechtmatig belang hebben bij inzage in de gevraagde gegevens. Het CBb heeft in deze uitspraken geoordeeld over een verweer van de minister dat de toekenning van fosfaatrechten voor vee dat alleen wordt gehouden voor de vleesproductie in strijd zou zijn met het goedkeuringsbesluit. Het CBb heeft zich niet uitgelaten over de vraag of de aanmelding en de antwoorden op vragen van de Commissie van belang kunnen zijn voor de uitleg van het besluit, wat deze aanmelding en antwoorden precies inhielden, en of [geïntimeerde 1] c.s. daarom een rechtmatig belang kunnen hebben bij inzage in deze stukken als het gaat om de vraag of de fosfaatrechten rechtmatig zijn toebedeeld aan houders van jongvee dat valt binnen de definitie van artikel 1 lid 1 onder kk sub 2 en 3 Meststoffenwet, maar geen melkvee is in engere zin. 
    
    
      6.19
      Het hof verwerpt het verweer van de Staat dat sprake is van een ‘fishing expedition’. Anders dan de Staat betoogt, zijn er wel degelijk aanwijzingen dat de minister bij de aanmelding en de verdere toelichting van het fosfaatrechtenstelsel als steunmaatregel de kring van begunstigden mogelijk nauwer heeft afgebakend dan uit de wettelijke definitie van melkvee valt af te leiden. 
    
    
      6.20
      De Staat heeft verder aangevoerd dat [geïntimeerde 1] c.s. geen rechtmatig belang hebben bij inzage, omdat de vraag naar de reikwijdte van het goedkeuringsbesluit een rechtsvraag is, waarover de rechter dient te oordelen. [geïntimeerde 1] c.s. zijn daarom niet gehouden om stellingen in te nemen of bewijs aan te dragen met betrekking tot de uitleg van het goedkeuringsbesluit, en hebben dus geen inzage in de gevraagde gegevens nodig, zo begrijpt het hof dit verweer van de Staat. Dit verweer slaagt niet, omdat als zou blijken dat de Nederlandse autoriteiten in de aanmelding en de antwoorden op vragen van de Europese Commissie, de kring van begunstigden van de fosfaatrechtenregeling nauwer hebben afgebakend dan uit de wettelijke definitie van melkvee valt af te leiden, dat wel degelijk van belang kan zijn voor de uitleg van het goedkeuringsbesluit. Dat volgt uit wat het hof hiervoor heeft overwogen, in het bijzonder uit de arresten van het Hof van Justitie genoemd in 6.7. 
    
    
      6.21
      
        De slotsom luidt dat [geïntimeerde 1] c.s. een rechtmatig belang hebben bij inzage in de gevraagde stukken, voor zover het de rechtsbetrekking tussen De Baerdemaeker en de Staat betreft. Grieven 2 en 3 van de Staat falen. 
        
          Gewichtige redenen (grief 1)
        
      
    
    
      6.22
      De Staat is het niet eens met het oordeel van de rechtbank dat er geen gewichtige redenen zijn die zich tegen inzage verzetten. Volgens de Staat kan de gevraagde inzage de internationale betrekkingen tussen Nederland, enerzijds, en de Europese Commissie en mogelijk ook andere lidstaten, anderzijds, schaden. De Europese Commissie en de Staat rekenen er immers op dat hun onderlinge communicatie vertrouwelijk is. Als de Staat die vertrouwelijkheid niet kan garanderen, zullen onderhandelingen stroever verlopen. Dat geldt ook voor communicatie die in het verleden is uitgewisseld in het kader van inmiddels afgesloten procedures. Daarnaast kunnen de stukken waarin inzage wordt gevraagd vertrouwelijke informatie bevatten. Volgens de Staat verplicht het Unierecht hem niet om deze stukken te verstrekken. De Staat verwijst in dat verband naar het arrest van het Hof van Justitie in de zaak Technische Glaswerke Ilmenau, rechtsoverweging 51 en het arrest van het Gerecht in de zaak Hércules Club de Fútbol, rechtsoverweging 31. In beide zaken ging het om situaties waarin de mogelijke begunstigde van een staatssteunmaatregel, hangende het onderzoek van de Europese Commissie naar deze maatregel, op grond van Verordening 1049/2001 (de Europese regeling inzake toegang tot bij de instellingen van de EU berustende documenten) toegang had gevraagd tot stukken uit het onderzoeksdossier, en de Europese Commissie die toegang had geweigerd met een beroep op de uitzondering van artikel 4 lid 2 aanhef en derde streepje van die Verordening. Die uitzondering geeft de instellingen van de EU de mogelijkheid om toegang tot een document te weigeren wanneer de openbaarmaking daarvan zou leiden tot ondermijning van de bescherming van het doel van inspecties, onderzoeken en audits. En in beide zaken heeft de Unierechter het beroep van de Europese Commissie op die uitzondering goedgekeurd, gelet op haar belang bij de bescherming van het doel van haar onderzoek.
    
    
      6.23
      Het hof stelt voorop dat het Hof van Justitie in de arresten genoemd in 6.7 heeft overwogen dat voor de uitleg van een besluit van de Europese Commissie waarin een steunmaatregel is goedgekeurd, niet alleen de tekst van het besluit, maar ook de aanmelding van de lidstaat en de antwoorden van de nationale autoriteiten op vragen van de Europese Commissie van belang kunnen zijn. Een partij kan dus een legitiem belang hebben bij inzage in deze stukken in een geschil over de uitleg van een dergelijk besluit. Naar het oordeel van het hof kunnen deze arresten worden verzoend met de arresten Technische Glaswerke Ilmenau en Hércules Club de Fútbol door er rekening mee te houden dat laatstgenoemde arresten betrekking hebben op een situatie waarin belanghebbenden inzage in stukken hebben gevraagd tijdens de betrokken staatssteunprocedure. Daarmee is niet uitgesloten dat na afloop van de procedure inzage in deze stukken kan worden verleend, als dat van belang kan zijn voor de uitleg van het besluit. Het hof vindt steun voor deze gedachtegang in het arrest van het Gerecht in de zaak Duitsland/Commissie, rechtsoverweging 77 en volgende, dat is aangehaald door [geïntimeerde 1] c.s. Daarin overweegt het Gerecht dat de Europese Commissie, na het verzoek van een derde om toegang tot stukken met betrekking tot een inbreukprocedure van de Europese Commissie tegen Duitsland, terecht een beroep van Duitsland op de hiervoor bedoelde uitzondering van artikel 4 lid 2 aanhef en derde streepje Verordening 1049/2001 heeft geweigerd, omdat er geen reden is om die inzage te weigeren met het oog op het verloop van de procedure nadat die procedure is geëindigd. Weliswaar ging het in die zaak om een ander type procedure, maar er is geen reden om hier anders over te denken in het geval van de hier aan de orde zijnde, geëindigde staatssteunprocedure. 
    
    
      6.24
      Wat betreft het beroep van de Staat op de bescherming van de diplomatieke en internationale betrekkingen tussen hemzelf enerzijds en de Europese Commissie en andere lidstaten anderzijds, heeft het Gerecht in datzelfde arrest geoordeeld dat de Commissie terecht het beroep van Duitsland op de uitzondering van artikel 4 lid 1 aanhef en sub a derde streepje, van Verordening 1019/2001 had afgewezen. Die uitzondering verplicht de instellingen om een verzoek om toegang tot een document te weigeren wanneer de openbaarmaking daarvan zou leiden tot ondermijning van de bescherming van het openbaar belang, wat betreft de internationale betrekkingen. Het Gerecht oordeelde kort gezegd dat het begrip ‘internationale betrekkingen’ in de zin van die uitzondering niet mede omvat de betrekkingen tussen een lidstaat en de Europese Commissie die worden beheerst door de Unieverdragen, waaronder de communicatie met betrekking tot een inbreukprocedure (rechtsoverwegingen 62 tot en met 66). Ook hier is geen reden te veronderstellen dat dit oordeel niet ook zou gelden voor de contacten tussen een lidstaat enerzijds en de Europese Commissie en andere lidstaten anderzijds in het kader van een staatssteunonderzoek.
    
    
      6.25
      
        De onderhavige staatssteunprocedure is geëindigd met het goedkeuringsbesluit van de Europese Commissie, dat in 2017 is genomen. Op grond van het voorgaande kan worden aangenomen dat het Unierecht zich thans niet langer verzet tegen het verstrekken van inzage in de gevraagde gegevens. Als het Unierecht zich daar niet tegen verzet, valt ook niet in te zien dat de internationale betrekkingen tussen Nederland, enerzijds, en de Europese Commissie en mogelijk ook andere lidstaten, anderzijds, kunnen worden geschaad als inzage in de gevraagde gegevens zou worden verleend. Daarmee ontvalt de grond aan de gewichtige redenen aangevoerd door de Staat en faalt grief 1. Dat de regering, zoals de Staat aanvoert, communicatie met de Europese Commissie omwille van de vertrouwelijkheid niet deelt met de Tweede Kamer, en dat de bestuursrechter heeft geoordeeld dat de regering verzoeken om inzage in de gevraagde stukken op grond van de Wet openbaarheid van bestuur mocht weigeren, maken het voorgaande niet anders.
        
          Behoorlijke rechtsbedeling (grief 4)
        
      
    
    
      6.26
      Volgens de Staat is de rechtsbedeling voldoende gewaarborgd doordat de rechter de mogelijkheid heeft om op grond van artikel 29 lid 1 van de Procedureverordening Staatssteun de Europese Commissie te verzoeken om informatie te verstrekken of een advies te geven over de toepassing van de staatssteunregels.
    
    
      6.27
      
        
          [geïntimeerde 1] c.s. hebben erop gewezen dat de Europese Commissie in reactie op eerdere verzoeken om informatie van [maatschap] en een lid van het Europees Parlement naar Nederland heeft verwezen, meer in het bijzonder naar de toepassing door de Nederlandse autoriteiten van de definitie van “melkvee” in de Meststoffenwet. Het kan niet worden uitgesloten dat de Europese Commissie dat opnieuw zal doen als het hof de Europese Commissie om informatie of om advies zou vragen. Het valt bovendien niet in te zien waarom [geïntimeerde 1] c.s. deze omweg zouden moeten bewandelen als de Staat zelf over de verzochte informatie beschikt. Van [geïntimeerde 1] c.s. kan niet worden gevraagd dat zij eerst de andere mogelijkheden om inzage te krijgen uitputten voordat zij op grond van artikel 843a Rv (oud) een vordering tegen de Staat aanhangig maken (Hoge Raad 29 september 2017, ECLI:NL:HR:2017:2518). Grief 4 heeft dus geen succes. 
        
          Ongeclausuleerde toewijzing (grief 6)
        
      
    
    
      6.28
      De Staat betoogt met een beroep op artikel 28 Rv dat, als de vordering van [geïntimeerde 1] c.s. zich al voor toewijzing leent, aan de inzage in de gevraagde gegevens de voorwaarde moet worden verbonden dat [geïntimeerde 1] c.s. geen mededelingen over de inhoud van de gegevens aan derden mogen doen, met uitzondering van het gebruik van de gegevens in een eventuele procedure tegen de Staat. Als grond voor dit verzoek stelt de Staat dat zich onder de verzochte informatie documenten bevinden die vertrouwelijke informatie bevatten. 
    
    
      6.29
      
        De vertrouwelijkheid van de documenten volgt volgens de Staat uit de aard van de zaak. Het fosfaatrechtenstelsel ziet op steun aan ondernemingen, en de verzochte informatie kan dus vertrouwelijke bedrijfsgegevens omvatten. Tijdens de mondelinge behandeling heeft de Staat hier nog aan toegevoegd dat in de verzochte informatie ook persoonsgegevens (namen van ambtenaren en ondernemers) kunnen zijn opgenomen. [geïntimeerde 1] c.s. hebben verklaard dat zij geen bezwaar hebben tegen het weglaten van dergelijke persoons- en bedrijfsgegevens. Het hof zal aan de veroordeling tot inzage toevoegen dat, voor zover de verzochte informatie persoonsgegevens en vertrouwelijke gegevens met betrekking tot individuele bedrijven bevat, deze gegevens mogen worden weggelaten of onleesbaar mogen worden gemaakt. Daarmee is aan dit bezwaar van de Staat tegemoet gekomen. Het hof heeft hiervoor geoordeeld dat voor het overige geen sprake is van vertrouwelijkheid, nu het betrokken staatssteunonderzoek jaren geleden is afgesloten.
        
          Uitvoerbaarheid bij voorraad
        
      
    
    
      6.30
      
        De Staat heeft verzocht een toewijzende beslissing opnieuw niet uitvoerbaar bij voorraad te verklaren. [geïntimeerde 1] c.s. hebben in reactie op dit verzoek gesteld dat er geen reden is om de gevorderde uitvoerbaarheid bij voorraad te weigeren. [geïntimeerde 1] c.s. hebben echter geen incidenteel appel ingesteld tegen de weigering door de rechtbank van de in eerste aanleg gevorderde uitvoerbaarheid bij voorraad. Als [geïntimeerde 1] c.s. hadden gewild dat de veroordeling tot inzage uitvoerbaar bij voorraad wordt verklaard, hadden zij incidenteel appel moeten instellen (of een incidentele vordering, die [geïntimeerde 1] c.s. evenmin hebben ingesteld). Het gaat immers om een  beslissing die in het dictum van het vonnis van de rechtbank is verwerkt. Een incidenteel appel kan impliciet in een memorie van antwoord besloten liggen, maar in het enkele verweer van [geïntimeerde 1] c.s. tegen het verzoek van de Staat om een toewijzende beslissing in hoger beroep niet uitvoerbaar bij voorraad te verklaren, kan geen grief tegen de weigering van de uitvoerbaarverklaring bij voorraad door de rechtbank worden gelezen. Zo heeft de Staat de memorie van antwoord ook niet opgevat. In deze omstandigheden kan het hof het vonnis van de rechtbank alleen vernietigen of bekrachtigen binnen het door de grieven van de Staat ontsloten gebied, en de niet-uitvoerbaarverklaring bij voorraad maakt daar geen deel van uit.  
        
           Conclusie en proceskosten (grief 7)
        
      
    
    
      6.31
      De conclusie is dat het hoger beroep van de Staat gedeeltelijk slaagt, namelijk voor zover de gevorderde veroordeling tot inzage zich uitstrekt tot [geïntimeerde 1] en [geïntimeerde 2] . Het hof zal het vonnis van de rechtbank in zoverre vernietigen. De gevorderde veroordeling tot inzage blijft in stand ten aanzien van De Baerdemaeker. In zoverre zal het hof het vonnis bekrachtigen. Het hof zal ook de niet-uitvoerbaarheid bij voorraad van het vonnis in stand laten. Aan de veroordeling tot inzage zal het hof toevoegen dat de Staat gerechtigd is om persoonsgegevens en vertrouwelijke gegevens van individuele bedrijven niet te verstrekken, c.q. onleesbaar te maken. Aangezien partijen over en weer in het (on)gelijk worden gesteld, zal het hof de proceskosten in beide instanties compenseren. Daarmee neemt het hof in aanmerking dat strikt genomen de Staat weliswaar in de procedure tegen [geïntimeerde 1] en [geïntimeerde 2] in het gelijk wordt gesteld en in de procedure tegen De Baerdemaeker in het ongelijk, maar dat [geïntimeerde 1] c.s. door dezelfde advocaat worden bijgestaan en er geen sprake is geweest van verschillende processtukken en proceshandelingen, zodat deze situatie materieel gelijk is te stellen met een  situatie waarbij partijen over en weer in het (on)gelijk worden gesteld. Dat houdt in dat iedere partij haar eigen kosten draagt. 
    
  
  
    
      7Beslissing
    Het hof:
    
    
      
        vernietigt de beslissing onder 6.1 van het tussen partijen gewezen vonnis van de rechtbank Den Haag van 15 november 2023, voor zover de rechtbank de Staat daarin heeft veroordeeld afschriften van de aldaar genoemde stukken aan [geïntimeerde 1] en [geïntimeerde 2] te verstrekken;
      
      
        vernietigt de veroordeling van de Staat in de proceskosten in 6.2 en 6.3 van het vonnis, en compenseert de proceskosten in beide instanties; 
      
      
        bekrachtigt het vonnis voor het overige; 
      
      
        bepaalt dat de Staat in de stukken genoemd in de beslissing onder 6.1 van het bestreden vonnis persoonsgegevens en vertrouwelijke gegevens van individuele bedrijven weg mag laten c.q. onleesbaar mag maken;
      
      
        wijst af wat meer of anders is gevorderd. 
      
    
    
    
      Dit arrest is gewezen door mr. P. Glazener, mr. H.M.H. Speyart van Woerden en mr. R.M. Hermans en in het openbaar uitgesproken op 4 november 2025 in aanwezigheid van de griffier.
    
    
  
  
     ECLI:NL:RBDHA:2023:17601.
  
  
     Richtlijn 91/676/EEG van de Raad van 12 december 1991 inzake de bescherming van water tegen verontreiniging door nitraten uit agrarische bronnen, PbEG L 375 van 31 december 1991, p. 1. 
  
  
     De definitie van melkvee is later gewijzigd, zie Stb. 2022, 102. Deze wijziging is voor deze zaak niet van belang.
  
  
     Advies van de commissie knelgevallen fosfaatrechten van 30 juni 2017, officiëlebekendmakingen.nl, p. 7.
  
  
     Advies van de commissie knelgevallen fosfaatrechten van 30 juni 2017, t.a.p., p. 13. 
  
  
     Richtsnoeren staatssteun ten behoeve van milieubescherming en energie 2014-2020, PbEU C 200 van 28 juni 2014, p. 1. 
  
  
     Beleidsregel van de minister van Landbouw, Natuur en Voedselkwaliteit van 18 juli 2018, nr. WJZ/18044127, houdende regels over de toepassing van artikel 21b van de Meststoffenwet op jongvee voor de vleesveehouderij, Stcr. 2018, 38996. 
  
  
     ECLI:NL:CBB:2019:139, ECLI:NL:CBB:2019:140 en ECLI:NL:CBB:2019:141. 
  
  
     Verordening (EU) 2015/1589 van de Raad van 13 juli 2015 tot vaststelling van nadere bepalingen voor de toepassing van artikel 108 VWEU, PbEU L 248 van 24 september 2015, p. 9.
  
  
     	Arrest van 16 december 2010 in zaak C-537/08, Kahla Thüringen Porzellan/Commissie, ECLI:EU:C:2010:769.
  
  
     Arrest van 20 september 2018 in zaak C-510/16, Carrefour Hypermarchés e.a., ECLI:EU:C:2018:751.
  
  
     Arrest van 29 juni 2010 in zaak C-139/07 P, Technische Glaswerke Ilmenau, ECLI:EU:C:2010:376.  
  
  
     De Staat heeft verwezen naar het arrest van het Gerecht van 20 maart 2019 in zaak T-766/16, Hércules Club de Fútbol, ECLI:EU:T:2019:173, dat betrekking had op een beroep tegen een negatief staatssteunbesluit van de Europese Commissie, maar het hof heeft partijen tijdens de mondelinge behandeling voorgehouden dat het ervan uitging dat de Staat bedoeld had te verwijzen naar het arrest van het Gerecht EU van 12 februari 2019 in zaak T-134/17 van dezelfde verzoeker Hércules Club de Fútbol tegen een weigering van de Commissie om toegang te geven tot op de staatssteunprocedure betrekking hebbende stukken, ECLI:EU:T:2019:80.
  
  
     Verordening (EG) nr. 1049/2001 inzake de toegang van het publiek tot documenten van het Europees Parlement, de Raad en de Commissie, PbEG L 145/43 van 13 mei 2001, p. 43. 
  
  
     Arrest van 14 februari 2012 in zaak T-59/09, Duitsland/Commissie, ECLI:EU:T:2012:75, geen hogere voorziening ingesteld.