ECLI:NL:RBAMS:2025:4423, Rechtbank Amsterdam, 27-06-2025, AMS 24/4564
Rechtbank Amsterdam — Uitspraak 
Datum: 2025-06-27 00:00:00.000000
Rechtsgebied: Bestuursrecht

Samenvatting: Fastned. Beroep ongegrond. Criteria uit de Kennisgeving 2022. Kwalificatie als aanvullende voorziening.

RECHTBANK AMSTERDAM
  
  
    Bestuursrecht
  
  
    zaaknummer: AMS 24/4564 
  
  
    uitspraak van de meervoudige kamer van 27 juni 2025 in de zaak tussen
  
    
      de besloten vennootschap Fastned B.V. (Fastned), uit Amsterdam, eiseres
    (gemachtigden: mr. L.P.W. Mensink en mr. I.A. Siskina),
    
    
      en
    
    
  
  
    de minister van Infrastructuur en Waterstaat (de minister), verweerder 
    (gemachtigden: mr. M.J.A. Ferdinandus en mr. E.W. Vervelde).
    
    
      Als derde-partij neemt aan de zaak deel: de besloten vennootschap Shell Nederland Verkoopmaatschappij B.V., uit Rotterdam (Shell)
      (gemachtigden: mr. R.J. Donkersloot en mr. W.M.A. Polders).
    
    
  
  
    Inleiding
    
    1. In deze uitspraak beoordeelt de rechtbank het beroep van Fastned tegen de aan Shell verleende vergunning op verzorgingsplaats [naam 1] naast rijksweg [naam 1] in de gemeente [locatie] .
    
    2. De minister heeft op het beroep gereageerd met een verweerschrift.
    
    3. Ook Shell heeft beroep ingesteld tegen deze Wbr-vergunning. Het beroep van Shell is geregistreerd onder zaaknummer AMS 24/5739 en richt zich uitsluitend tegen de looptijd van de vergunning.
    
    4. De rechtbank heeft beide beroepen op 26 mei 2025 op zitting behandeld. Hieraan hebben deelgenomen: de gemachtigden van Fastned, vergezeld door [de persoon] , de gemachtigden van Shell en de gemachtigden van de minister. In de zaak AMS 24/5739 wordt apart uitspraak gedaan.
    
  
  
    Totstandkoming van het besluit
    
    5. Shell beschikt over een Wbr-vergunning voor het behouden en onderhouden van het benzinestation [naam 1] als basisvoorziening. Op het benzinestation staan vijf tankzuilen voor fossiele brandstoffen met in totaal zeven opstelplaatsen. Na wijziging van die vergunning beschikt Shell ook over een vergunning voor het plaatsen, behouden en onderhouden van twee elektrische laadpunten als aanvullende voorziening. 
    
    6. Fastned is vergunninghouder van een basisvoorziening op verzorgingsplaats [naam 1] voor een energielaadstation met een looptijd tot 6 augustus 2029. 
    
    7. Op 10 mei 2023 heeft Shell een aanvraag ingediend voor het wijzigen van haar Wbr-vergunning in verband met het plaatsen, behouden en onderhouden van vijf elektrische laadpunten en zes laadvakken met bijkomende werken als aanvullende voorziening op verzorgingsplaats [naam 1] . 
    
    8. De minister heeft de vergunning voorbereid met de uniforme openbare voorbereidingsprocedure van Afdeling 3.4 van de Algemene wet bestuursrecht (Awb). Fastned heeft tegen de ontwerpvergunning een zienwijze ingediend. 
    
    9. Met het bestreden besluit 1 van 8 juli 2024 heeft de minister de vergunning aan Shell verleend met een looptijd tot 6 augustus 2029. 
    
    10. Hangende het beroep bij de rechtbank heeft de minister het bestreden besluit 2 van 7 mei 2025 genomen, het besluit van 8 juli 2024 ingetrokken en opnieuw op de aanvraag van Shell beslist, omdat de zienswijze van Fastned ten onrechte niet bij de besluitvorming was betrokken. Ook in het bestreden besluit 2 verleent de minister de vergunning met een looptijd tot 6 augustus 2029. 
    
  
  
    Juridisch kader
    
    11. Per 1 januari 2024 is de Wbr ingetrokken en is de Omgevingswet in werking getreden. Omdat vóór die datum de aanvraag om een Wbr-vergunning is ingediend, is in deze zaak de Wbr met de onderliggende regelingen nog van toepassing. Dit volgt uit het overgangsrecht van artikel 4.3, aanhef en onder a, van de Invoeringswet Omgevingswet.
    
    12. Artikel 3, eerste lid, van de Wbr bepaalt, voor zover hier relevant, dat een vergunning slechts kan worden geweigerd, gewijzigd of ingetrokken ter bescherming van waterstaatswerken en ter verzekering van het doelmatig en veilig gebruiken van die werken, met inbegrip van het belang van verruiming of wijziging anderszins van die werken. Een aanvraag tot wijziging van een Wbr-vergunning moet, kort gezegd, worden beoordeeld op veiligheid en doelmatigheid.
    
    13. Het toetsingskader voor aanvragen om een vergunning voor het aanbieden van voorzieningen op een verzorgingsplaats langs rijkswegen, als bedoeld in artikel 3 van de Wbr, is het beleid, zoals neergelegd in de Kennisgeving Voorzieningen op verzorgingsplaatsen langs rijkswegen (hierna: de Kennisgeving). De Kennisgeving is in 2004 vastgesteld en – voor zover in deze zaak relevant – in 2022 gewijzigd. Deze wijziging van de Kennisgeving is op 17 mei 2022 in de Staatscourant gepubliceerd en op 18 mei 2022 in werking getreden. De rechtbank zal de gewijzigde Kennisgeving hierna aanduiden als de Kennisgeving 2022.
    
    14. De Kennisgeving 2022 maakt onderscheid tussen basisvoorzieningen en aanvullende voorzieningen op verzorgingsplaatsen langs rijkswegen. Basisvoorzieningen zijn benzinestations, wegrestaurants, servicestations en energielaadpunten. In de Kennisgeving 2022 staan zeven cumulatieve criteria waaraan wordt getoetst om te beoordelen of een voorziening aanvullend is. Voor de beoordeling van dit beroep zijn het derde en vierde criterium relevant. Het derde criterium houdt in dat de aanvullende voorziening geen functioneel afbreuk doet aan de basisvoorziening waarmee deze de in- en uitritten deelt. Dit betekent dat de voor de basisvoorziening kenbare hoofdactiviteit niet kan worden veranderd door de realisatie van aanvullende voorzieningen. Het vierde criterium houdt in dat de aanvullende voorziening er niet toe leidt dat de verkeersstromen in complexiteit toenemen of ten koste gaan van de (verkeers)veiligheid op de verzorgingsplaats. Een aanvullende voorziening mag de doorstroming van de verkeersstromen niet belemmeren.
    
    15. Verder is in aanvulling op de Kennisgeving op 23 december 2022 de Tijdelijke beleidsregel gepubliceerd in de Staatscourant, Op 11 december 2024 is de vervaldatum van de Tijdelijke beleidsregel aangepast naar 1 januari 2026.
    
  
  
    Beoordeling door de rechtbank
    
    
      16. Met het bestreden besluit 2 heeft de minister het bestreden besluit 1 vervangen. Op grond van artikel 6:19 van de Algemene wet bestuursrecht heeft het beroep van Fastned tegen het bestreden besluit 1 van rechtswege mede betrekking op het bestreden besluit 2. Naar het oordeel van de rechtbank heeft Fastned geen belang meer bij de beoordeling van haar beroep tegen het bestreden besluit 1, zodat het beroep voor zover gericht tegen het bestreden besluit 1 niet-ontvankelijk zal worden verklaard. De rechtbank zal hierna beoordelen of het bestreden besluit 2 de rechterlijke toets kan doorstaan.
      16. De rechtbank beoordeelt of de minister in redelijkheid heeft kunnen besluiten de Wbr-vergunning aan Shell te verlenen. 
    
    
    18. De rechtbank is van oordeel dat het beroep ongegrond is. Hierna legt de rechtbank uit hoe zij tot dit oordeel komt en welke gevolgen dit oordeel heeft. 
    
    
      
        Afbreuk aan kenbare hoofdvoorziening
      
    
    
    19. Fastned voert aan dat de vergunde laadlocatie in strijd is met het derde criterium uit de Kennisgeving 2022, omdat de kenbare hoofdvoorziening van het benzinestation een verkooppunt van fossiele brandstoffen is en de vergunde aanvullende voorziening daaraan afbreuk doet door de omvang en de beoogde positie. De omvang en aard van de aanvullende voorziening met zes laadplekken is niet aanvullend aan de basisvoorziening met zeven opstelplaatsen voor tanken voor personenauto's, maar duidt eerder op een basisvoorziening. Daarbij komt dat twee van de laadplekken in dit geval prominent zijn gesitueerd onder de luifel van het benzinestation, aldus Fastned. Verder hebben volgens Fastned de verwijzing naar het elektrisch laden op de zogenoemde totem van Shell en de door Shell geplaatste banners een wervend karakter en dat is niet toegestaan bij een aanvullende voorziening. Ook hieruit volgt volgens Fastned dat naar uiterlijke verschijningsvorm eerder sprake is van een basisvoorziening dan van een aanvullende voorziening. Verder verwijst Fastned ter onderbouwing van haar standpunt naar de eerder geweigerde aanvragen op verzorgingsplaatsen [naam 2] en [naam 3] . Volgens Fastned zijn de situaties op die verzorgingsplaatsen vergelijkbaar met de situatie op verzorgingsplaats [naam 1] .
    
    20. De rechtbank overweegt dat de omvang van de aanvullende voorziening een rol speelt bij het bepalen of de aanvullende voorziening geen functioneel afbreuk doet aan de kenbare hoofdvoorziening zoals bedoeld in de Kennisgeving 2022. Daarbij is het aantal laadplekken niet relevant, maar gaat het om de fysieke omvang van het elektrisch laadpunt ten opzichte van de basisvoorziening. De omvang is geen zelfstandig criterium.
    21. De rechtbank oordeelt dat de situatie op verzorgingsplaats [naam 1] niet vergelijkbaar is met die op verzorgingsplaats [naam 2] . Twee van de reeds bestaande opstelplaatsen zijn gesitueerd onder de luifel van het benzinestation en de vier beoogde opstelplaatsen komen achter de shop en zijn om die reden niet direct zichtbaar bij het aan komen rijden op de verzorgingsplaats. De opstelplaatsen op verzorgingsplaats [naam 2] werden daarentegen midden op het voorterrein gepositioneerd en waren niet bereikbaar via de bestaande infrastructuur. De situatie op verzorgingsplaats [naam 1] is ook niet vergelijkbaar met de situatie op verzorgingsplaats [naam 3] , omdat daar eveneens de laadvoorziening centraal op het voorterrein en voor het midden van de luifel was gesitueerd. Tevens moesten er nieuwe parkeerplekken worden aangelegd. Voor automobilisten blijft het duidelijk dat zij zich op verzorgingsplaats [naam 1] bij een benzinestation bevinden, vanwege de prominente aanwezigheid van een grote rij tankzuilen onder de gele luifel van Shell over vrijwel de gehele breedte van de verzorgingsplaats. Voor wat betreft de verwijzingen naar het elektrisch laden op de totem en de banners, heeft de minister op zitting laten weten dat deze verwijzingen niet vergund zijn. De rechtbank kan dit daarom niet betrekken bij haar oordeel over de voorliggende vergunning. De rechtbank is gelet op het voorgaande van oordeel dat geen functioneel afbreuk wordt gedaan aan de kenbare hoofdactiviteit. Deze beroepsgrond slaagt niet.
    
    
      
        Verkeersveiligheid
      
    
    
    22. Fastned voert verder aan dat het realiseren van een laadstation als aanvullende voorziening, verdeeld over twee plekken op het terrein van het benzinestation, in strijd is met de verkeersveiligheid zoals vereist in de Wbr en uitgewerkt in de Kennisgeving 2022. Elektrische rijders kunnen geneigd zijn om tegen het verkeer in naar het andere laadstation te rijden als ze merken dat het eerste laadstation van hun keuze vol is. Dit kan leiden tot riskante manoeuvres zoals abrupt stoppen, plotselinge richtingsveranderingen of het negeren van verkeersregels, wat de kans op ongelukken vergroot. Ter onderbouwing van haar standpunt wijst Fastned op een verkeerskundig advies van 2 februari 2024 van de minister over een laadstation als aanvullende voorziening op verzorgingsplaats [naam 4] . De verkeerskundige oordeelt in dat advies dat de aanwezigheid van een tweede locatie voor elektrisch laden op één tankemplacement twijfel veroorzaakt bij de weggebruiker en dat de weggebruiker hierdoor mogelijkerwijs vreemde manoeuvres zal gaan uithalen. Tevens leidt de aanwezigheid van een tweede locatie voor elektrisch laden tot meer verkeersbewegingen, waardoor de kans op een ongeval toeneemt. Volgens Fastned miskent de minister dat er nieuwe verkeersbewegingen zullen plaatsvinden vanwege het gedrag van elektrische rijders die snel weer hun reis willen vervolgen. Bovendien hebben de weggebruikers geen zicht op de laadplekken achter de shop en dus geen zicht op het wel of niet beschikbaar zijn van die laadplekken.
    
    23. De minister stelt zich op het standpunt dat de vergunde laadpunten veilig kunnen worden ingepast op deze verzorgingsplaats. De minister baseert zich hierbij op de verkeerskundige beoordelingen van 17 juni 2024 en 28 april 2025. Uit deze verkeerskundige beoordelingen volgt dat van een toename in complexiteit van de verkeersstromen geen sprake is. De nieuwe vergunde laadvoorzieningen worden gerealiseerd op bestaande parkeerplekken. Er vinden daarmee geen andere verkeersbewegingen plaats dan al gebruikelijk. Ook is er een verschil met verzorgingsplaats [naam 4] . Elektrische rijders zullen als de laadplekken onder de luifel bezet zijn ofwel wachten, ofwel doorrijden en achter de shop uitkomen. Ook hebben zij nog de mogelijkheid om vervolgens door te kunnen rijden naar de basisvoorziening van Fastned. Het ligt niet in de lijn der verwachting dat een elektrische rijder terugrijdt vanaf de basisvoorziening van Fastned of de e-laadpunten achter de shop, naar de twee laadpunten onder de luifel. Gegeven het feit dat bij de basisvoorziening van Fastned en de laadpunten achter de shop meer laadpunten aanwezig zijn (in totaal tien stuks), is de kans groter dat een laadpunt daar eerder vrijkomt dan bij de twee laadpunten onder de luifel.
    
    24. De rechtbank oordeelt dat de minister de verkeerskundige beoordelingen van 17 juni 2024 en 28 april 2025 heeft kunnen overnemen. In wat Fastned heeft aangevoerd ziet de rechtbank geen aanleiding de conclusies in de verkeerskundige beoordelingen in twijfel te trekken. Fastned heeft ook geen tegenrapport overgelegd. De rechtbank is daarom van oordeel dat de minister zich in redelijkheid op het standpunt heeft kunnen stellen dat het toelaten van de laadvoorzieningen niet tot een zodanig verkeersonveilige situatie leidt dat de vergunning wegens strijd met het vereiste van een veilig gebruik van de verzorgingsplaats had moeten worden geweigerd. Deze beroepsgrond slaagt dus ook niet. 
    
  
  
    Conclusie en gevolgen
    
    25. Fastned heeft geen belang meer bij een (inhoudelijke) beoordeling van het bestreden besluit 1. Het beroep tegen het bestreden besluit 1 is daarom niet-ontvankelijk. 
    
    26. Verder heeft de minister in redelijkheid de Wbr-vergunning aan Shell kunnen verlenen. Het beroep tegen het bestreden besluit 2 is ongegrond. Fastned krijgt dus geen gelijk.
    
    27. Wel heeft Fastned terecht beroep ingesteld tegen het bestreden besluit 1, omdat haar zienswijze ten onrechte niet was meegenomen. De rechtbank bepaalt daarom dat de minister het griffierecht aan Fastned moet vergoeden. Fastned krijgt daarom ook een vergoeding van haar proceskosten. De minister moet deze vergoeding betalen. Deze vergoeding bedraagt € 1.814,- omdat de gemachtigden van Fastned een beroepschrift hebben ingediend en aan de zitting hebben deelgenomen. 
    
  
  
    Beslissing
    
    
      De rechtbank:
    
    
    - verklaart het beroep tegen het bestreden besluit 1 niet-ontvankelijk;
    - verklaart het beroep tegen het bestreden besluit 2 ongegrond;
    - bepaalt dat de minister het griffierecht van € 371,- aan Fastned moet vergoeden;
    - veroordeelt de minister tot betaling van € 1.814,- aan proceskosten aan Fastned.
    
    
      Deze uitspraak is gedaan door mr. J.W. Vriethoff, voorzitter, en mr. M.M. Verberne en mr. D. Sullivan, leden, in aanwezigheid van mr. I.N. van Soest, griffier.
      Uitgesproken in het openbaar op 27 juni 2025.
    
    
    
      
        
        
        
          
            
              griffier
            
            
              voorzitter
            
          
        
      
    
    
    
      De voorzitter is verhinderd de uitspraak te ondertekenen. 
    
    
    
      Een afschrift van deze uitspraak is verzonden aan partijen op:
    
    
  
  
    Informatie over hoger beroep
    Een partij die het niet eens is met deze uitspraak, kan een hogerberoepschrift sturen naar de Afdeling bestuursrechtspraak van de Raad van State waarin wordt uitgelegd waarom deze partij het niet eens is met deze uitspraak. Het hogerberoepschrift moet worden ingediend binnen zes weken na de dag waarop deze uitspraak is verzonden. Op het hoger beroep tegen deze uitspraak is de Crisis- en herstelwet van toepassing. Dit betekent dat in het hogerberoepschrift de gronden van hoger beroep kenbaar moeten worden gemaakt. Na de genoemde termijn van zes weken kunnen geen nieuwe beroepsgronden meer worden aangevoerd. Indien binnen de beroepstermijn geen gronden zijn ingediend, wordt het hoger beroep niet-ontvankelijk verklaard. Kan de indiener de behandeling van het hoger beroep niet afwachten, omdat de zaak spoed heeft, dan kan de indiener de voorzieningenrechter van de Afdeling bestuursrechtspraak van de Raad van State vragen om een voorlopige voorziening (een tijdelijke maatregel) te treffen. 
    
  
  
     Op grond van de Wet beheer rijkswaterstaatswerken (Wbr).
  
  
     Stcrt. 23 december 2022, nr. 32554.
  
  
     Stcrt. 11 december 2024, nr. 38150.
  
  
     Zie de uitspraak van de Afdeling bestuursrechtspraak van de Raad van State van 1 maart 2023, ECLI:NL:RVS:2023:811, overwegingen 5.1 en 8.2.