ECLI:NL:CBB:2025:474, College van Beroep voor het bedrijfsleven, 16-09-2025, 24/88
College van Beroep voor het bedrijfsleven — Uitspraak 
Datum: 2025-09-16 00:00:00.000000
Rechtsgebied: Bestuursrecht

Samenvatting: Wet Dieren. Hoger beroep. Boete wegens overtreding bepalingen uit de Transportverordening. Vervoeren van een dier dat niet geschikt was voor transport. Evenredigheid. 
        De minister heeft de vennootschap een boete opgelegd van € 3.000,- omdat de vennootschap een big vervoerde die niet geschikt was voor het voorgenomen transport: de big had een ontstoken tarsaalgewricht. Het sterk verdikte tarsaalgewricht voelde hard en koud aan wat per definitie betekent dat de ontsteking ‘oud’ is (minimaal 24 uur) volgens de toezichthoudend dierenarts. De ontsteking bij de big was dus al vóór het transport aanwezig. Het College is, met de rechtbank, van oordeel dat de minister op grond van het rapport van bevindingen terecht heeft geconstateerd dat de vennootschap de desbetreffende overtreding heeft begaan en dat de minister dus bevoegd was om de boete op te leggen. De vennootschap heeft de constateringen en de conclusies uit het rapport weliswaar betwist, maar zij heeft deze betwisting onvoldoende concreet onderbouwd en zij heeft geen stukken in het geding gebracht die aanleiding geven om aan de juistheid van de constateringen uit het rapport de twijfelen. Hoewel het College de vennootschap volgt in het standpunt dat het tijdsverloop van 6 maanden tussen de inspectie en het opstellen van het rapport substantieel is, is dit enkele feit onvoldoende grond om aan de inhoud van het rapport te twijfelen. Anders dan de vennootschap betoogt, is het rapport van bevindingen geen constructie achteraf, maar de neerslag van bevindingen, documentatie en conclusies van de toezichthoudend dierenarts die toen ter plaatse zijn vastgesteld. Dit heeft ertoe geleid dat hij de chauffeur van de vennootschap – als vervoerder – meteen na afloop van zijn inspectie een rapport heeft aangezegd. Het College ziet, kortom, geen aanleiding om vanwege het tijdsverloop van 6 maanden aan de inhoud van het rapport te twijfelen. Tot slot oordeelt het College dat de hoogte van de opgelegde boete, gezien de aard en ernst van de geconstateerde overtreding en de mate waarin deze aan de vennootschap kan worden verweten, evenredig is. Het College is van oordeel dat de opgelegde boete passend en geboden is. Het College bevestigt de aangevallen uitspraak.

uitspraak 
    
      
        
          
        
      
      
        
          
        
      
    
    COLLEGE VAN BEROEP VOOR HET BEDRIJFSLEVEN
    
    
      zaaknummer: 24/88
    
    
    
      
        uitspraak van de enkelvoudige kamer van 16 september 2025 op het hoger beroep van:
        
      
    
    
      [naam 1] B.V., te [woonplaats 1] (vennootschap), (gemachtigde: mr. M.J.J.E. Stassen)
    
    
      tegen de uitspraak van de rechtbank Rotterdam van 8 december 2023, kenmerk ROT 22/3768, in het geding tussen
    
    
    
      de vennootschap
    
    en 
    de minister van Landbouw, Visserij, Voedselzekerheid en Natuur (minister)
    (gemachtigde: mr. M.M. de Vries)
    
    
    
  
  
    Procesverloop in hoger beroep
    
    
      De vennootschap heeft hoger beroep ingesteld tegen de uitspraak van de rechtbank Rotterdam (rechtbank) van 8 december 2023 (ECLI:NL:RBROT:2023:11319).
    
    
    
      De minister heeft een reactie op het hogerberoepschrift ingediend.
      De zitting was op 8 juli 2025. Partijen hebben zich laten vertegenwoordigen door hun gemachtigden. Verder is namens de minister verschenen drs. [naam 2] , toezichthoudend dierenarts bij de Nederlandse Voedsel- en Warenautoriteit (NVWA).
    
    
    
  
  
    Grondslag van het geschil
    
    
      1.1
      Voor een uitgebreide weergave van het verloop van de procedure en de in dit geding van belang zijnde feiten en omstandigheden, voor zover niet bestreden, wordt verwezen naar de aangevallen uitspraak. Het College volstaat met het volgende.
      
    
    
      1.2
      Op 12 mei 2021 heeft de toezichthoudend dierenarts van de NVWA een inspectie uitgevoerd bij het verzamelcentrum [naam 3] B.V. te [woonplaats 2] . De bevindingen van de inspectie zijn neergelegd in een rapport van bevindingen (rapport) van 11 november 2021. Naar aanleiding van de bevindingen in dit rapport heeft de minister vastgesteld dat de big met slachtbliknummer [nummer] niet geschikt was voor het voorgenomen transport omdat hij niet in staat was zich op eigen kracht pijnloos te bewegen. Volgens de minister heeft de vennootschap daarmee een overtreding begaan van artikel 6.2, eerste lid van de Wet Dieren gelezen in samenhang met artikel 4.8 van de Regeling houders van dieren, alsmede in verbinding met artikel 3, aanhef en onder b. en artikel 6, derde lid, bijlage I, hoofdstuk I, paragrafen 1 en 2, aanhef en onder a van Verordening (EG) 1/2005 (de Transportverordening). Naar aanleiding hiervan heeft de minister met het besluit van 16 november 2018 (boetebesluit) de vennootschap, als vervoerder van de big, een boete opgelegd van € 1.500,-. Omdat sprake was van recidive heeft de minister dit boetebedrag verhoogd met de eerder opgelegde onherroepelijke boete (€ 1.500,-) zodat in totaal een boete van € 3.000,- is opgelegd.
      
    
    
      1.3
      Met het besluit van 1 juli 2022 heeft de minister het bezwaar van de vennootschap tegen het boetebesluit ongegrond verklaard. Tegen dit besluit was het beroep van de vennootschap bij de rechtbank gericht.
      
    
  
  
    Uitspraak van de rechtbank 
    
    
      2	De rechtbank heeft geoordeeld dat de vennootschap de overtreding heeft begaan en daarvoor terecht is beboet. 
    
    
  
  
    Beoordeling van het geschil in hoger beroep
    
    
      
        Standpunt van de vennootschap
      
    
    
    
      3.1
      De vennootschap betwist dat sprake is van een overtreding en meent dat het rapport niet ten grondslag kan worden gelegd aan het boetebesluit. Ten eerste is het tijdsverloop van 6 maanden tussen de inspectie en het opstellen van het rapport reden om aan de juistheid van de inhoud ervan te twijfelen. Ten tweede heeft de toezichthoudend dierenarts in het rapport geconcludeerd dat de ontsteking al vóór het transport aanwezig moet zijn geweest. Dit heeft hij gebaseerd op de vaststelling dat het tarsaalgewricht van de big hard en koud aanvoelde. Die vaststelling volgt echter volgens de vennootschap niet uit de genomen foto’s en de video-opname die bij het rapport zijn gevoegd. Ten derde betwist de vennootschap dat het hard en koud aanvoelen van het gewricht duidt op een ouder ontstekingsproces. In andere zaken zou nu juist door de NVWA worden betoogd dat het zacht en/of warm zijn, duidt op een oudere ontsteking. Er wordt, kortom, volgens de vennootschap op geen enkele wijze uitgelegd wat de verschillende stadia zijn van een ontsteking in relatie tot de verstreken tijd. Dit is relevant omdat de termijn van 7 à 8 uur waarin de inspectie plaats vond precies midden in de periode tussen warm/zacht en koud/hard zou vallen. Om die reden had juist wel aanvullend onderzoek, zoals een temperatuurmeting en een pm-onderzoek, moeten plaatsvinden.
      
    
    
      3.2
      Verder is de vennootschap van mening dat de boete onevenredig is. De rechtbank heeft bij de beoordeling van de hoogte en de evenredigheid van de boete niet meegewogen dat de vennootschap een 100% controle uitvoert. Een 100% controle betekent dat alle vervoersbewegingen van de vennootschap worden gecontroleerd. De vennootschap heeft een groot bedrijf met veel vervoersbewegingen waar veel dieren worden vervoerd. Hooguit gaat incidenteel iets niet goed. Deze omstandigheden had de rechtbank mee moeten wegen bij de vraag of de boete evenredig is. Dat is niet gebeurd.
      
      
      
      
      
        
          Beoordeling door het College 
        
      
      
      
        
          Wettelijk kader
        
      
      
    
    
      4.1
      Het toepasselijke wettelijke kader is opgenomen in een bijlage bij deze uitspraak. Deze bijlage maakt deel uit van de uitspraak.
      
      
        
          Is sprake van een overtreding?
        
      
      
    
    
      4.2
      In een geval als het onderhavige waarin een boete is opgelegd, rust de bewijslast dat sprake is van een overtreding, gelet op het vermoeden van onschuld, op het bestuursorgaan dat de boete heeft opgelegd. De minister moet daarom het bewijs leveren dat de vennootschap artikel 6.2, eerste lid van de Wet Dieren in verbinding met artikel 4.8 van de Regeling houders van dieren, alsmede in verbinding met artikel 3, aanhef en onder b. en artikel 6, derde lid, bijlage I, hoofdstuk I, paragrafen 1 en 2, aanhef en onder a van de Transportverordening heeft overtreden en daartoe de feiten deugdelijk vaststellen. Voor het bewijs dat de vennootschap deze bepalingen heeft overtreden, steunt de minister op de in het rapport beschreven waarnemingen van de toezichthoudend dierenarts waardoor hij heeft geconstateerd dat de big niet in staat was zich op eigen kracht pijnloos te bewegen. De vennootschap heeft deze constateringen uit het rapport betwist.
      
    
    
      4.3
      Het College stelt voorop dat een bestuursorgaan in beginsel mag uitgaan van de bevindingen in een rapport, indien de controle is verricht en het rapport is opgemaakt door een hiertoe bevoegde toezichthouder en het rapport zelf geen grond biedt om aan de juistheid van de bevindingen te twijfelen (zie CBb 18 april 2023, ECLI:NL:CBB:2023:195). Een toezichthouder wordt geacht te beschikken over de benodigde expertise om het wettelijk geregelde toezicht te houden. Aan de bevindingen van een toezichthouder van de NVWA kan daarom niet lichtvaardig voorbij worden gegaan. Indien de bevindingen worden betwist, zal moeten worden onderzocht of er, gelet op de aard en inhoud van die betwisting, grond bestaat voor zodanige twijfel aan die bevindingen dat deze niet of niet volledig aan de vaststelling van de overtreding ten grondslag kunnen worden gelegd. Daarbij zal doorgaans van belang zijn de wijze waarop de bedoelde waarnemingen in het rapport zijn weergegeven en onderbouwd, alsmede de aard van de waarneming en daarbij in het bijzonder in welke mate die waarneming waarderende elementen kent. Als het rapport van bevindingen, zoals in dit geval, niet op ambtseed of ambtsbelofte is opgemaakt, komt daarmee aan de in het rapport vermelde feiten en omstandigheden minder bewijskracht toe, dan wanneer deze zouden zijn opgenomen in een op ambtseed dan wel ambtsbelofte opgemaakt proces-verbaal. Dit betekent evenwel niet dat de minister zijn besluit niet (uitsluitend) op dat rapport mocht baseren. Het College betrekt hierbij dat het rapport is opgesteld door een opgeleide toezichthouder, van wie niet is gebleken dat deze een belang heeft bij het onjuist vermelden van hetgeen hij heeft waargenomen. Het College is van oordeel dat het in artikel 48 van het Handvest en artikel 6 van het Europees Verdrag voor de Rechten van de Mens (EVRM) gewaarborgde recht op een eerlijk proces niet tot een andere conclusie noopt. 
      
    
    
      4.4
      In het rapport is door de toezichthoudend dierenarts, voor zover van belang, het volgende opgenomen:
      
      
        	“dat het tarsaalgewricht […] van de rechter achterpoot zeker 2x zo dik was als normaal. (zie foto 2). Ik zag dat de big in rust de rechter achterpoot niet belastte. Als de big zich verplaatste werd de rechter achterpoot amper belast (zie filmpje). Het in rust niet of in beweging nauwelijks willen belasten van de rechter achterpoot duidde erop dat de big pijn aan deze poot had. Het verdikte tarsaalgewricht voelde hard en koud aan, waaruit ik concludeerde dat het om een ouder ontstekingsproces ging. Een acuut ontstekingsproces is gedurende de eerste uren warm en redelijk zacht tot zelfs licht fluctuerend bij indrukken; dit verandert na een dag en dan wordt het ontstekingsproces langzamer kouder en harder. 
        	Volgens de afleveringsverklaring is de big op 12 mei 2021, dezelfde dag als mijn inspectie, vervoerd vanaf het veehouderijbedrijf […] naar verzamelcentrum […]. Aangezien de verdikking aan de rechter achterpoot hard en koud was, en het ontstekingsproces in deze poot daarmee dus al meer dan een dag oud was, maakte ik hieruit op dat de aandoening bij de big al voor transport aanwezig was. 
      
      
      
        	Bij zowel het op- als afladen als tijdens het transport werd de big gedwongen te steunen op de pijnlijke rechter achterpoot om het evenwicht te kunnen bewaren, waardoor het transport het lijden heeft verergerd.”
      
      
    
    
      4.5
      De vennootschap heeft de constateringen en de conclusies uit het rapport weliswaar betwist, maar zij heeft deze betwisting onvoldoende concreet onderbouwd en zij heeft geen stukken in het geding gebracht die aanleiding geven om aan de juistheid van de constateringen uit het rapport de twijfelen. De toezichthoudend dierenarts heeft ook op de zitting verklaard dat een ontsteking die hard en koud aanvoelt per definitie ‘oud’ is, minimaal een dag (24 uur). Dit betekent dat de ontsteking bij de big al vóór het transport aanwezig was. De situatie is daarmee anders dan die in de door de vennootschap aangehaalde uitspraak van het College van 24 november 2020 (ECLI:NL:CBB:2020:88l). In die zaak was het rapport van bevindingen minder concreet en gedocumenteerd. 
      
    
    
      4.6
      Hoewel het College de vennootschap volgt in haar standpunt dat een tijdsverloop van 6 maanden tussen de inspectie en het opstellen van het rapport substantieel is, is dit enkele feit onvoldoende grond om aan de inhoud van het rapport te twijfelen. Anders dan de vennootschap betoogt, is het rapport van bevindingen geen constructie achteraf, maar de neerslag van bevindingen, documentatie en conclusies van de toezichthoudend dierenarts die toen ter plaatse zijn vastgesteld. Dit heeft ertoe geleid dat hij de chauffeur van de vennootschap – als vervoerder – meteen na afloop van zijn inspectie een rapport heeft aangezegd. Het College ziet, kortom, geen aanleiding om vanwege het tijdsverloop van 6 maanden aan de inhoud van het rapport te twijfelen.
      
    
    
      4.7
      Deze hogerberoepsgrond slaagt niet. De rechtbank heeft terecht geoordeeld dat er sprake was van een overtreding en dat de minister bevoegd was om de vennootschap voor deze overtreding een boete op te leggen. 
      
      
        
          Is de boete evenredig?
        
      
      
    
    
      4.8
      Volgens vaste jurisprudentie van het College (zie CBb 23 april 2019, ECLI:NL:CBB:2019:167, r.o. 4.6), brengt artikel 6 van het EVRM mee dat de rechter dient te toetsen of de hoogte van de opgelegde boete in redelijke verhouding staat tot de ernst en de verwijtbaarheid van de overtreding. Voor bij wettelijk voorschrift vastgestelde boetebedragen (gefixeerde boetes), zoals in dit geval, vormt artikel 5:46, derde lid, van de Awb het kader waarin de op artikel 6 van het EVRM gestoelde evenredigheidstoets wordt voltrokken. Het College ziet zich dus voor de vraag gesteld of de 100% controles die de vennootschap uitvoert, een bijzondere omstandigheid is die in het kader van artikel 5:46, derde lid, van de Awb moet leiden tot matiging van de boete van € 1.500,-.  
      
    
    
      4.9
      Tijdens de zitting is besproken dat het zijn van een 100% controle-bedrijf betekent dat de vennootschap zelf controles uitvoert bij elk transport. Dit gebeurt door een dierenarts. Niet gebleken is dat de vennootschap bij aanvang van het transport van de big naar de verzamelplaats een dierenarts heeft ingeschakeld. Deze controles blijken achteraf plaats te vinden, namelijk bij aankomst in de verzamelplaats. De controles voorkomen dus niet dat zich dieren in het transport van de vennootschap bevinden die niet transportwaardig waren, zoals in deze zaak het geval is. Bovendien gaat het in deze zaak om een recidive. Tot slot maakt het feit dat de vennootschap een groot aantal transporten verricht en daarbij slechts een enkele maal een overtreding plaatsvindt niet dat de verplichting om aan de toepasselijke regelgeving te voldoen in mindere mate op haar van toepassing is (zie CBb 20 juli 2017, ECLI:NL:2017:281, r.o. 5.2).
      
    
    
      4.10
      Het College ziet daarom in hetgeen de vennootschap heeft aangevoerd geen bijzondere omstandigheid als bedoeld in artikel 5:46, derde lid, van de Awb op grond waarvan de boete moet worden gematigd. Het College is van oordeel dat de hoogte van de boete, gezien de aard en ernst van de geconstateerde overtreding en de mate waarin deze aan de vennootschap kan worden verweten, evenredig is. Al met al is het College van oordeel dat de opgelegde boete passend en geboden is.
      
    
    
      4.11
      Deze hogerberoepsgrond slaagt eveneens niet. 
      
    
  
  
    Slotsom
    
    
      5.1
      Het hoger beroep is ongegrond. 
      
    
    
      5.2
      Voor een proceskostenveroordeling bestaat geen aanleiding. 
      
      
    
  
  
    Beslissing
    
    
      Het College bevestigt de aangevallen uitspraak.
    
    
    
    
      Deze uitspraak is gedaan door mr. C. de Kruif, in aanwezigheid van L.M. van Heijningen, griffier. De beslissing is in het openbaar uitgesproken op 16 september 2025.
    
    
    
    
      w.g. C. de Kruif						w.g. L.M. van Heijningen
    
    
    
    
  
  
    Bijlage 
    
    
      
        Verordening (EG) nr. 1/2005 van de Raad van 22 december 2004 inzake de bescherming van dieren tijdens het vervoer en daarmee samenhangende activiteiten en tot wijziging van de Richtlijnen 64/432/EEG en 93/119/EG en van Verordening (EG) nr. 1255/97 (Transportverordening)
      
    
    
    
      Artikel 3, aanhef en onder b
      Het is verboden dieren te vervoeren of te laten vervoeren op zodanige wijze dat het de dieren waarschijnlijk letsel of onnodig lijden berokkent.
      Bovendien moet aan de volgende voorwaarden worden voldaan:
    
    b) de dieren zijn geschikt voor het voorgenomen transport;
    
    
      Artikel 6, derde lid, 
    
    3. De vervoerders vervoeren de dieren in overeenstemming met de technische voorschriften in bijlage I.
    
    
      Bijlage I, hoofdstuk I, paragrafen 1 en 2, aanhef en onder a
    
    
    
      BIJLAGE I TECHNISCHE VOORSCHRIFTEN
      (als bedoeld in artikel 6, lid 3, artikel 8, lid 1, en artikel 9, lid 1, en lid 2, onder a))
    
    
    
      HOOFDSTUK I
    
    
    
      GESCHIKTHEID VOOR VERVOER
    
    
    1. Alleen dieren die geschikt zijn voor het voorgenomen transport mogen worden vervoerd, en de vervoersomstandigheden moeten van dien aard zijn dat de dieren geen letsel of onnodig lijden kan worden berokkend.
    
    2. Gewonde, zwakke en zieke dieren worden niet in staat geacht te worden vervoerd, met name in de volgende gevallen:
    a. wanneer de dieren niet in staat zijn zich op eigen kracht pijnloos te bewegen of zonder hulp te lopen;
    
    
      
        Wet Dieren 
      
    
    
    
      Artikel 6.2, eerste lid 
    
    1. Het is verboden in strijd te handelen met bij of krachtens algemene maatregel van bestuur of bij ministeriële regeling aangewezen voorschriften van EU-verordeningen en EU-besluiten betreffende onderwerpen waarop deze wet van toepassing is.
    
    
      
        Regeling houders
      
    
    
    
      Artikel 4.8, aanhef  
      Als voorschriften als bedoeld in artikel 6.2, eerste lid, van de wet, worden aangewezen de artikelen:
    
    3 tot en met 9 en 12, van Verordening (EG) nr. 1/2005
    
    
    
      
        Besluit handhaving en overige zaken Wet Dieren
      
    
    
    
      Artikel 2.5, eerste lid 
    
    1. Indien ten tijde van het begaan van een overtreding nog geen vijf jaren zijn verstreken sinds een eerder aan de overtreder opgelegde bestuurlijke boete voor eenzelfde overtreding onherroepelijk is geworden, is de bestuurlijke boete gelijk aan de som van de op grond van de artikelen 2.2, 2.3 en 2.4 voor de overtreding op te leggen bestuurlijke boete en de voor die eerdere overtreding opgelegde bestuurlijke boete.
    
    
      
        Algemene wet bestuursrecht
      
    
    
    
      Artikel 5:46, derde lid
    
    3. Indien de hoogte van de bestuurlijke boete bij wettelijk voorschrift is vastgesteld, legt het bestuursorgaan niettemin een lagere bestuurlijke boete op indien de overtreder aannemelijk maakt dat de vastgestelde bestuurlijke boete wegens bijzondere omstandigheden te hoog is.