ECLI:NL:RBAMS:2024:2168, Rechtbank Amsterdam, 19-04-2024, AMS 23/6412
Rechtbank Amsterdam — Uitspraak 
Datum: 2024-04-19 00:00:00.000000
Rechtsgebied: Bestuursrecht

Samenvatting: In boetesysteem Wml wordt voldoende onderscheid gemaakt naar de mate van verwijtbaarheid van de overtreding. Geen aanleiding om de boete te matigen. Eiseres heeft onvoldoende inspanningen verricht ter voorkoming van herhaling van de overtreding en het feit dat eiseres first offender alleen in onvoldoende om te matigen. Ook in onderlinge samenhang bezien geen reden om te matigen.

RECHTBANK AMSTERDAM
  
  
    Bestuursrecht
  
  
    zaaknummer: AMS 23/6412 
  
  
    uitspraak van de meervoudige kamer van 19 april 2024 in de zaak tussen
  
    
      RGV Hotel Services B.V., uit Amsterdam, eiseres
    (gemachtigde: mr. M.S.M. Nolte),
    
    
      en
    
    
  
  
    de minister van Sociale Zaken en Werkgelegenheid
    ( [gemachtigde verweerder] ).
    
  
  
    Inleiding
    
    1. In deze uitspraak beoordeelt de rechtbank het beroep van eiseres tegen het opleggen van een bestuurlijke boete van € 6.500, vanwege overtreding van de Wet minimumloon en minimumvakantiebijslag (Wml).
    
    2. Naar aanleiding van een melding van een voormalig werknemer van eiseres over onderbetaling van het loon, hebben inspecteurs van de Nederlandse Arbeidsinspectie op 13 april 2022 een administratieve controle verricht. Daarbij is vastgesteld dat eiseres een werknemer over de maand september 2021 bruto € 1.112,51 te weinig minimumloon heeft uitbetaald, over de periode 1 juli 2021 tot en met 31 augustus 2021 een bedrag van € 585,- netto te weinig loon heeft betaald en over de periode 1 mei 2021 tot en met 30 september 2021 bruto € 544,80 te weinig minimumvakantiebijslag heeft uitbetaald.
    
    3. Op 17 maart 2023 is aan eiseres de boete opgelegd. Met het bestreden besluit van 18 september 2023 op het bezwaar van eiseres is de minister bij dat besluit gebleven.
    
    4. De minister heeft op het beroep gereageerd met een verweerschrift. 
    
    5. De rechtbank heeft het beroep op 26 maart 2024 op zitting behandeld. Hieraan hebben deelgenomen: de gemachtigde van de eiseres en de gemachtigde van de minister. 
    
  
  
    Beoordeling door de rechtbank
    
    
      
        Zijn de beleidsregels onevenredig?
      
    
    
    6. Eiseres betoogt dat de aan haar opgelegde bestuurlijke boete onevenredig is. Bij het bepalen van de hoogte van de bestuurlijke boete is de Beleidsregel bestuursrechtelijke handhaving Wetminimumloon en minimumvakantiebijslag 2018 (de beleidsregel) toegepast. Volgens eiseres is deze beleidsregel onredelijk, omdat hierin onvoldoende rekening wordt gehouden met de verschillende gradaties van verwijtbaarheid. In de beleidsregel wordt wel rekening gehouden met de mate en duur van onderbetaling, maar dit hangt niet (zonder meer) samen met verwijtbaarheid. Eiseres verwijst hier bij naar een uitspraak van de Afdeling Bestuursrechtspraak van de Raad van State (de Afdeling) van 13 juli 2022, waarin werd geoordeeld dat in de Beleidsregel boeteoplegging Wet arbeid vreemdelingen 2017 (Wav) onvoldoende onderscheid werd gemaakt naar de mate van verwijtbaarheid van de overtreding. 
    
    7. In het bestreden besluit stelt de minister zich op het standpunt dat de boetesystemen voor de Wav en de Wml niet vergelijkbaar zijn. De Wav ging uit van één standaard boetetarief per overtreding, terwijl in de Wml aan een overtreding verschillende boetetarieven gekoppeld zijn. Met de verschillende tarieven wordt er rekening mee gehouden dat er een verschil is tussen de werkgever die systematisch gedurende een langere tijd en/of met grotere onderbetalingen de Wml niet naleeft en de werkgever bij wie de overtreding meer incidenteel van aard en/of van geringere omvang is. Voor wat betreft artikel 7 van de Wml heeft de Afdeling geoordeeld dat het systeem niet onredelijk is. Ten aanzien van overtredingen van andere artikelen heeft de Afdeling recent nog geoordeeld dat het boetebeleid niet onredelijk is. De minister verwijst ook nog naar een uitspraak van rechtbank Den Haag van 13 juli 2023, waarin is geoordeeld is dat de differentiatie in verwijtbaarheid is verdisconteerd in de boetebedragen van de Wml. Ook heeft de minister verwezen naar een uitspraak van de Afdeling van 15 februari 2023, waarin is geoordeeld dat er geen aanleiding bestaat om de differentiatie van boetenormbedragen naar de mate van verwijtbaarheid ook toe te passen op overtredingen van artikel 15 van de Wav. Bovendien kan de minister de boete matigen op grond van artikel 5:46 van de Awb.
    
    8. De rechtbank stelt voorop dat, zoals de Afdeling eerder heeft overwogen (zie onder meer de uitspraak van 4 februari 2015), uit de arresten van het Europees Hof voor de Rechten van de Mens volgt dat het recht op een eerlijk proces, als bedoeld in artikel 6 van het Europees Verdrag tot bescherming van de rechten van de mens en de fundamentele vrijheden, een systeem van wettelijk vastgestelde bestraffende sancties niet uitsluit en het bestuur en de rechter in beginsel van de door de wetgever gemaakte vaststelling dienen uit te gaan, mits de wettelijke bepalingen met inachtneming van het evenredigheidsbeginsel tot stand zijn gekomen. Als in een wettelijk gefixeerd boetestelsel echter niet of nauwelijks wordt gedifferentieerd op basis van feiten en omstandigheden die voor de evenredigheid van het boetebedrag van belang kunnen zijn, kan eerder de noodzaak bestaan om in een concreet geval van dit boetestelsel af te wijken. Als het bestuursorgaan nalaat om een volgens dit boetestelsel opgelegd boetebedrag te verlagen ingeval dat bedrag wegens specifieke feiten en omstandigheden onevenredig hoog is, dan zal de rechter deze boete, indien deze wordt bestreden, matigen.
    
    9. De beroepsgrond van eiseres slaagt niet. Naar het oordeel van de rechtbank wordt in de beleidsregel voldoende gedifferentieerd op basis van feiten en omstandigheden die voor de evenredigheid van het boetebedrag van belang kunnen zijn. Aan de overtreding van artikel 7 Wml zijn in de beleidsregel 20 boetetarieven gekoppeld waarbij de duur van de onderbetaling wordt afgezet tegen het percentage van het loon dat is onderbetaald. Hoewel de verwijtbaarheid niet expliciet terugkomt in de beleidsregels, nog los van de vraag of dit een beleidsregel zonder meer onevenredig maakt, heeft verweerder erop gewezen dat de verwijtbaarheid is verdisconteerd in de boetenormbedragen. Immers, hoe langer de periode is dat een werkgever onderbetaalt en hoe groter de onderbetaling is, hoe groter het verwijt is dat een werkgever valt te maken. Hierbij is mede van belang dat het gaat om periodieke betalingen, waarbij elke maand een beslismoment plaatsvindt, waarbij overtredingen ongedaan kunnen worden gemaakt. Dat de mogelijkheid bestaat dat een werkgever zeer verwijtbaar doch kort de Wml overtreedt en dan een ‘lagere’ boete krijgt opgelegd, leidt niet tot het oordeel dat dus sprake is van onevenredigheid. In het omgekeerde geval dat een werkgever weliswaar gedurende een langere periode slechts beperkt verwijtbaar heeft gehandeld, kan de minister de boete matigen op grond van artikel 5:46 van de Algemene wet bestuursrecht (Awb). 
    
    
      
        Is sprake van verminderde verwijtbaarheid?
      
    
    
    12. Eiseres betoogt dat sprake is van verminderde verwijtbaarheid en dat daarom de boete met 75% gematigd zou moeten worden. Eiseres heeft het loon niet lichtzinnig opgeschort, maar heeft eerst advies ingewonnen bij een arbeidsrechtelijk advocatenkantoor en dit advies opgevolgd. Ten aanzien van het inhouden van huur op het loon had de medewerker mondelinge toestemming gegeven. Hiermee dacht eiseres te hebben voldaan aan de vereisten. Hieruit volgt dat eiseres heeft geprobeerd om te voldoen aan de vereisten.
    
    13. De minister is niet gebleken van een verminderde mate van verwijtbaarheid. Het inwinnen van advies is daarvoor niet voldoende. Bovendien is niet duidelijk wat er in het advies heeft gestaan. Aangezien eiseres heeft besloten om het hele loon niet uit te betalen, had zij er zelf, als werkgever, meer van doordrongen moeten zijn dat daardoor ook het minimumloon niet werd uitbetaald. Met betrekking tot de inhouding van de huisvestingskosten is aan meerdere voorwaarden niet voldaan: er was geen keurmerk en geen volmacht. 
    
    14. De rechtbank ziet net als de minister geen aanleiding om verminderde verwijtbaarheid aan te nemen. Het ingewonnen advies is kennelijk onjuist of onvolledig geweest, of eiseres heeft dit niet goed opgevolgd. Dit komt voor risico en rekening van eiseres. Verder is niet voldoende dat eiseres dacht dat zij aan alle voorwaarden voldeed ten aanzien van het inhouden van huur op het loon. Zij had op de hoogte moeten zijn dat zij niet aan de voorwaarden voldeed.
    
    
      
        Is de minister voldoende ingegaan op de bezwaargronden van eiseres?
      
    
    
    15. Eiseres wijst erop dat zij de standpunten zoals verwoord in haar beroepsgronden, over de onevenredigheid en over de verminderde verwijtbaarheid, in bezwaar ook al had aangevoerd, maar dat de minister hier ten onrechte niet of onvoldoende op in is gegaan. Zo heeft de minister naar ‘bestendige jurisprudentie’ verwezen, maar niet gespecificeerd welke uitspraken dit betreft.
    
    16. De rechtbank is van oordeel dat de bezwaargronden voldoende zijn besproken. In artikel 3:47 van de Awb is bovendien geen verplichting opgenomen om naar specifieke jurisprudentie te verwijzen.
    
    
      
        Moet de boete gematigd worden vanwege tijdsverloop?
      
    
    
    17. Eiseres stelt zich op het standpunt dat de boete had moeten worden gematigd vanwege het forse tijdsverloop. De laatste ambtshandeling was op 22 juni 2022 en het boeterapport is ruim drie maanden later ingestuurd, namelijk op 27 september 2022. Bijna vier maanden later is pas de kennisgeving verstuurd, namelijk op 20 januari 2023. Op 17 maart 2023 is de boete opgelegd. Dit is bijna zes maanden na het insturen van het boeterapport, terwijl artikel 5:51 van de Awb voorschrijft dat een bestuursorgaan binnen dertien weken na de dagtekening van het rapport beslist over het opleggen van een bestuurlijke boete. In de rechtspraak worden gevolgen verbonden aan de overschrijding van deze termijn. Eiseres heeft onder andere verwezen naar een uitspraak van de Afdeling van 8 maart 2023. De redenering van de minister dat twee keer sprake is van een kleine overschrijding en dat er daarom geen aanleiding is om te matigen, vindt eiseres in strijd met artikel 5:51 van de Awb. Hierdoor werd er wel tijd gerekt, waardoor eiseres langer in onzekerheid zat. Daar moet een consequentie aan worden verbonden. 
    
    18. De minister wijst op een uitspraak van de Afdeling van 1 september 2021, waarin is geoordeeld dat hoewel de dertienwekentermijn is overschreden, geen aanleiding is om dit te verdisconteren in de hoogte van de bestuurlijke boete. Daarbij nam de Afdeling in aanmerking dat het bestuursorgaan appellante had geïnformeerd dat het waarschijnlijk niet mogelijk was om het bestuursrechtelijke traject binnen dertien weken af te ronden en dat appellante de gelegenheid kreeg om een zienswijze in te dienen.
    
    19. De rechtbank is van oordeel dat er in deze zaak geen consequenties moeten worden verbonden aan de overschrijding van de termijn van artikel 5:51 van de Awb. Bij dit oordeel betrekt de rechtbank dat eiseres inderdaad direct is geïnformeerd dat de termijn waarschijnlijk niet gehaald zou worden. De hoogte van de boete en de mate van overschrijding zijn bovendien niet dusdanig dat een matiging noodzakelijk moet worden geacht, zoals in de uitspraak waar eiseres naar verwijst.
    
    
      
        Moet de boete gematigd worden vanwege inspanningen ter voorkoming van herhaling?
      
    
    
    20. Eiseres betoogt dat de bestuurlijke boete gematigd moet worden, omdat zij na de constatering van de overtreding inspanningen heeft verricht om toekomstige overtredingen te voorkomen. Zij heeft namelijk het SNF-keurmerk behaald. Dit keurmerk moet behaald worden om huur te mogen inhouden op loon. Aangezien de overtreding ziet op het ontbreken van een SNF-keurmerk, was het behalen hiervan een relevante inspanning en ontwikkeling.
    
    21. Deze beroepsgrond slaagt niet. Weliswaar heeft eiseres inspanningen verricht, maar alleen het behalen voor een keurmerk is onvoldoende om toekomstige overtreding met betrekking tot het inhouden van huur op loon te voorkomen. Ook de werkwijze moet aangepast worden en eiseres heeft niet aannemelijk gemaakt dat ze dit gedaan heeft. Bovendien heeft eiseres ten aanzien van de twee andere overtredingen geen inspanningen verricht om toekomstige overtredingen te voorkomen. 
    
    
      
        Moet de boete gematigd worden omdat het de eerste overtreding was? 
      
    
    
    22. Eiseres voert tot slot aan dat het feit dat zij nooit eerder arbeidsrechtelijke wetgeving heeft overtreden, moet leiden tot matiging van de boete. Eiseres heeft dit in bezwaar ook aangevoerd. De minister heeft de bezwaargrond verworpen met de opmerking dat uit bestendige jurisprudentie zou volgen dat alleen het zijn van first offender geen grond is voor matiging. De minister heeft echter niet gespecificeerd uit welke jurisprudentie dit volgt. Eiseres had wel een uitspraak genoemd, namelijk een uitspraak van de Afdeling van 3 oktober 2018, maar de minister heeft in reactie hierop gesteld dat de boete niet werd gematigd omdat eiseres in die zaak first offender was, maar omdat alle feiten en omstandigheden van die zaak daartoe noopten. Eiseres vindt daarnaast dat ook als het zijn van first offender alleen niet voldoende is voor matiging, er ook andere omstandigheden zijn die tezamen reden vormen voor matiging. Eiseres wijst op de geleverde inspanningen voor en na de overtredingen, namelijk het inwinnen van juridisch advies, het sluiten van schriftelijke overeenkomsten met de medewerker, het hebben van toestemming voor het inhouden van de huur en het behalen van het SNF-keurmerk.
    
    23. De rechtbank overweegt dat in de door eiseres genoemde uitspraak inderdaad staat dat waarde wordt gehecht aan de omstandigheid dat de werkgever niet eerder een overtreding heeft begaan, maar dat daarbij komt dat het ging om twee overtredingen in dezelfde tijdsperiode en dat de onderbetaling een gering bedrag (€ 144,82) betrof. Anders dan eiseres interpreteert de rechtbank deze uitspraak dan ook zo dat alleen het zijn van first offender onvoldoende is. Daarnaast is in de boetebedragen de omstandigheid of sprake is van eerste overtredingen al verdisconteerd, omdat in 18f, tweede lid, van de Wml is bepaald dat bij recidive hogere boetebedragen gelden. De rechtbank ziet daarom geen reden om de boete te matigen, alleen omdat het de eerste overtreding is van eiseres.
    
    24. Ook in onderlinge samenhang bezien is er geen reden om de boete te matigen. Het komt de rechtbank voor dat de overtredingen vooral zijn ontstaan, omdat eiseres onvoldoende op de hoogte was van de wet- en regelgeving. Dat komt naar het oordeel van de rechtbank voor rekening van eiseres.
    
  
  
    Conclusie en gevolgen
    
    
      25. Het beroep is ongegrond. Dat betekent dat eiseres geen gelijk krijgt. Eiseres krijgt daarom het griffierecht niet terug. Zij krijgt ook geen vergoeding van haar proceskosten. 
      
        Beslissing
      
    
    
    
      De rechtbank verklaart het beroep ongegrond.   
    
    
    
      Deze uitspraak is gedaan door mr. A.D. Belcheva, voorzitter, en mr. L. Dolfing en mr. M.H.W. Franssen, leden, in aanwezigheid van mr. M.L. Pijpers, griffier. De uitspraak is uitgesproken in het openbaar op 19 april 2024.
    
    
    
      
        
        
        
          
            
              griffier
            
            
              voorzitter
            
          
        
      
    
    
    
      Een afschrift van deze uitspraak is verzonden aan partijen op:
    
    
  
  
    Informatie over hoger beroep
    Een partij die het niet eens is met deze uitspraak, kan een hogerberoepschrift sturen naar de Afdeling bestuursrechtspraak van de Raad van State waarin wordt uitgelegd waarom deze partij het niet eens is met deze uitspraak. Het hogerberoepschrift moet worden ingediend binnen zes weken na de dag waarop deze uitspraak is verzonden. Kan de indiener de behandeling van het hoger beroep niet afwachten, omdat de zaak spoed heeft, dan kan de indiener de voorzieningenrechter van de Afdeling bestuursrechtspraak van de Raad van State vragen om een voorlopige voorziening (een tijdelijke maatregel) te treffen.  
    
  
  
     In strijd met artikel 7 van de Wml.
  
  
     In strijd met artikel 13 van de Wml. 
  
  
     In strijd met artikel 15 Wml.
  
  
     ECLI:NL:RVS:2022:1973.
  
  
     Zie de uitspraak van 26 februari 2014, ECLI:NL:RVS:2014:609.
  
  
     Zie de uitspraak van 14 juni 2023, ECLI:NL:RVS:2023:2320.
  
  
     ECLI:NL:RBDHA:2024:3794.
  
  
     ECLI:NL:RVS:2023:585.
  
  
     ECLI:NL:RVS:2015:288.
  
  
     Zie de arresten van 23 september 1998, Malige tegen Frankrijk, ECLI:CE:ECHR:1998:0923JUD002781295, 2 juli 2002, Göktan tegen Frankrijk, ECLI:CE:ECHR:2002:0702JUD003340296, en 7 juni 2012, Segame tegen Frankrijk, ECLI:CE:ECHR:2012:0607JUD000483706.
  
  
     Zij verwijst hierbij (ook) naar de uitspraak van de Afdeling van 13 juli 2022, ECLI:NL:RVS:2022:1973.
  
  
     ECLI:NL:RVS:2023:913.
  
  
     ECLI:NL:RVS:2021:1958.
  
  
     De uitspraak van de RvS van 3 oktober 2018, ECLI:NL:RVS:2018:3200.