ECLI:NL:RBLIM:2025:8569, Rechtbank Limburg, 02-09-2025, ROE 24/3096
Rechtbank Limburg — Uitspraak 
Datum: 2025-09-02 00:00:00.000000
Rechtsgebied: Bestuursrecht

Samenvatting: De staatssecretaris heeft aan eiseres een boete opgelegd omdat zij niet op tijd is ingeburgerd. Eiseres voert in beroep aan dat deze boete onevenredig is. De rechtbank stelt vast dat eiseres aangetoond moeite heeft gedaan om in te burgeren en dat er geen aanleiding is om aan te nemen dat zij structureel en aantoonbaar zou weigeren om te integreren. Dat de inburgering net niet binnen de daartoe gestelde termijn is gelukt, is naar oordeel van de rechtbank – gelet op het doel dat nagestreefd wordt met de Wet inburgering – onvoldoende om een boeteoplegging te rechtvaardigen. Het beroep is gegrond.

RECHTBANK LIMBURG
    
    
      Zittingsplaats Roermond
    
    
    
      Bestuursrecht
    
    
    
      Zaaknummer: ROE 24/3096 
    
    
      Uitspraak van de enkelvoudige kamer van 2 september 2025 in de zaak tussen
    
      [eiseres] , uit [woonplaats] , eiseres
    (gemachtigde: mr. J. van de Wiel),
    
    
      en
    
    
    
      
        de staatssecretaris van Participatie en Integratie,
        
      
      voorheen de minister van Sociale Zaken en Werkgelegenheid
      (gemachtigde: mr. E. van den Berg).
    
    
    
    Samenvatting
    
    
      1. Deze uitspraak gaat over de boete die de staatssecretaris aan eiseres heeft opgelegd omdat zij niet op tijd is ingeburgerd. Eiseres is het niet eens met die boete. Zij vindt – kort gezegd – dat deze onevenredig is. Aan de hand van de argumenten die eiseres in beroep en ter zitting heeft aangevoerd beoordeelt de rechtbank of de staatssecretaris terecht de boete heeft opgelegd.
    
    
    
      1.1.
      De rechtbank komt in deze uitspraak tot de conclusie dat het beroep gegrond is. Hierna legt de rechtbank uit hoe zij tot dit oordeel komt en welke gevolgen dit oordeel heeft. 
      
      
    
  
  
    Procesverloop
    
    
      2. Met het boetebesluit van 15 januari 2024 heeft de staatssecretaris aan eiseres een boete opgelegd van € 1.062,50. Met de beslissing op bezwaar van 8 april 2024 is de staatssecretaris bij die boete gebleven. Eiseres heeft beroep ingesteld tegen de beslissing op bezwaar. 
    
    
    
      2.1.
      De rechtbank heeft het beroep op 23 juni 2025 op zitting behandeld. Hieraan hebben eiseres, haar partner en de gemachtigde van het eiseres fysiek deelgenomen. De gemachtigde van de staatssecretaris heeft via beeldverbinding deelgenomen.
      
      
      
    
  
  
    Beoordeling door de rechtbank
    
    
      
        Waar gaat deze zaak over?
      
    
    3. Eiseres is op 12 oktober 2017 inburgeringsplichtig geworden. Zij had (uiteindelijk) tot en met 11 september 2022 de tijd om in te burgeren. Dat is niet gelukt. Omdat eiseres in de inburgeringsperiode geen examenonderdelen gedaan, heeft de staatssecretaris aan haar de boete opgelegd. Kort na het verstrijken van de inburgeringsperiode heeft zij alsnog alle examenonderdelen gehaald.
    
    
      
        De beroepsgronden van eiseres
      
    
    4. Eiseres voert ten eerste aan dat geen rekening is gehouden met de door haar aangevoerde persoonlijke omstandigheden. Ze heeft zeer kort ná de inburgeringsperiode de examens gehaald. Verder heeft het haar, en haar gezin, veel tijd en moeite gekost om te integreren in een samengesteld gezin. Daarbij heeft ze het belang van de inburgering van haar zoon voorop gesteld. Ook was er in die periode sprake van COVID-19 lockdowns en moest eiseres met haar gezin noodgedwongen verhuizen. Gelet hierop stelt eiseres dat het haar niet, of in verminderde mate, kan worden verweten dat ze niet binnen de gestelde termijn is ingeburgerd. Ten tweede voert eiseres aan dat het opleggen van een boete onevenredig is aan het nagestreefde doel. Zij verwijst hierbij naar het arrest van het Hof van Justitie van 4 februari 2025. Tenslotte voert eiseres aan dat ze ten onrechte niet is gehoord in de bezwaarprocedure.
    
    
      
        Wettelijk kader
      
    
    5. Op deze zaak is de Wet inburgering (hierna: de Wi) van toepassing zoals die wet luidde tot 1 januari 2022.
    
    
      5.1.
      Op grond van artikel 31, eerste lid, van de Wi (voor zover van belang) legt de staatssecretaris een boete op aan de inburgeringsplichtige wegens het overschrijden van de inburgeringstermijn. De staatssecretaris moet de hoogte van de boete afstemmen op de ernst van de overtreding en de mate waarin deze aan de overtreder kan worden verweten. Daarbij moet de staatssecretaris rekening houden met de omstandigheden waaronder de overtreding is gepleegd. In situaties waarin verwijtbaarheid volledig ontbreekt bestaat er geen grond voor boeteoplegging. Die situatie doet zich in elk geval voor als de overtreder aannemelijk heeft gemaakt dat hij al hetgeen redelijkerwijs mogelijk was heeft gedaan om de overtreding te voorkomen. Een verminderde mate van verwijtbaarheid kan aanleiding geven de opgelegde boete te matigen.
      
      
        
          Is het opleggen van de boete onredelijk?
        
      
      6. De rechtbank komt in deze zaak tot de conclusie dat het opleggen van een boete in dit geval onredelijk is. Zij zal hierna toelichten hoe zij tot dit oordeel is gekomen.
      
      7. De rechtbank acht als eerst van belang om enkele actualiteiten rondom het opleggen van een boete voor het niet tijdig inburgeren te benoemen. De Afdeling bestuursrechtspraak van de Raad van State (de hoogste rechter in dit soort zaken, hierna aangeduid als ‘de Afdeling’) heeft in 2020 het boetebeleid van de staatssecretaris beoordeeld en deze niet onredelijk geacht. In een latere zaak heeft de Afdeling aan het Hof van Justitie van de Europese Unie (hierna aangeduid als ‘het Hof van Justitie’) vragen gesteld over de uitleg van een bepaling uit de Kwalificatierichtlijn. Naar aanleiding daarvan heeft het Hof van Justitie in 2025 uitspraak gedaan over hoe het opleggen van een boete zich verhoudt tot de Kwalificatierichtlijn. De Afdeling heeft vervolgens op 9 juli 2025 einduitspraak gedaan in de zaak waarin zij de prejudiciële vragen hebben gesteld. In deze uitspraak heeft de Afdeling geoordeeld dat artikel 31, eerste lid, van de Wi (en dus de bevoegdheid om een boete op te leggen) onverbindend is voor zover het gaat over boetes voor asielstatushouders. In kader van het laatste moet in dit geval opgemerkt worden dat eiseres geen asielstatushouder is.
      
    
    
      7.1.
      Verder wenst de rechtbank kort in te gaan op het doel dat gestreefd wordt met de bestuurlijke boete uit de Wet inburgering. In Nederland geldt een inburgeringsplicht. Het doel van de inburgeringsplicht is om wie duurzaam in Nederland verblijft, te laten beschikken over voldoende kennis van het Nederlands en de Nederlandse samenleving om in die samenleving te kunnen participeren. De wetgever heeft met artikel 31, eerste lid, van de Wi – kort gezegd – voorzien in een verplichting aan de staatssecretaris om een boete op te leggen wanneer niet is ingeburgerd binnen de inburgeringstermijn. Deze boete is, zo begrijpt de rechtbank, bedoeld als prikkel om inburgeringsplichtigen die geen of onvoldoende moeite doen voor hun inburgeringsplicht te bewegen om in te burgeren. De rechtbank verwijst daarbij naar de volgende passage uit de wetsgeschiedenis van de Wet inburgering: “Hoewel het belang van inburgering evident is en er vanuit het verblijfsrecht een sterke prikkel bestaat om in te burgeren, zullen er altijd inburgeringsplichtigen zijn voor wie inburgering geen vanzelfsprekendheid is en die na binnenkomst in Nederland hun eigen verantwoordelijkheid hierin niet nemen, dan wel waarop de verblijfsrechtelijke voorwaarde niet gesteld of gehandhaafd kan worden. Voor deze mensen zal de nakoming van de inburgeringsplicht zo nodig met een bestuurlijke boete moeten worden afgedwongen”.
      
    
    
      7.2.
      De rechtbank is van oordeel dat het opleggen van een boete in dit geval onevenredig is aan het doel dat nagestreefd wordt met de Wet inburgering. Zoals hiervoor is overwogen, hetgeen ook wordt bevestigd in de uitspraken van het Hof van Justitie en de Afdeling, is het uitgangspunt dat een boete slechts gerechtvaardigd is wanneer de betrokken persoon een bewezen en aanhoudend gebrek aan bereidheid tot integratie heeft getoond. De rechtbank merkt daarbij op dat zij er bewust van is dat deze uitspraken primair zien op asielstatushouders en dat het gevolg van die zaken uiteindelijk is geweest dat artikel 31, eerste lid, van de Wi onverbindend is (slechts) voor zover het gaat over boetes voor asielstatushouders. Het feit dat asielstatushouders kwetsbaarder (worden geacht te) zijn en daarom in bescherming moet worden genomen, doet naar oordeel van de rechtbank echter niet af aan de in die uitspraken gedeelde conclusie dat het stelselmatig opleggen van een boete kennelijk disproportioneel is tot het doel dat gestreefd wordt met de Wet inburgering.
      
    
    
      7.3.
      De rechtbank ziet in dit geval geen aanleiding om aan te nemen dat eiseres structureel en aantoonbaar zou weigeren om te integreren. Integendeel is de rechtbank juist van oordeel dat eiseres heeft aangetoond moeite te hebben gedaan om in te burgeren. Zij neemt daarbij in overweging dat eiseres kort nadat de inburgeringstermijn is verlopen (met zeer goed resultaat) de examenonderdelen uit de inburgeringsplicht heeft gehaald. Verder heeft eiseres aangegeven, wat niet is betwist door de staatssecretaris, dat zij ook maatschappelijke activiteiten heeft verricht in de inburgeringstermijn. Het enkele feit dat het eiseres (net) niet binnen de daartoe gestelde termijn is gelukt om in te burgeren, is gelet op het doel dat nagestreefd wordt met de Wet inburgering onvoldoende om een boeteoplegging te rechtvaardigen. Het opleggen van een boete is in dit geval dus onevenredig. Het beroep is reeds daarom gegrond. De rechtbank acht het daarom niet meer nodig om in te gaan op de beroepsgrond over de schending van de hoorplicht.
      
      
    
  
  
    Conclusie en gevolgen
    
    8. Het beroep is gegrond. Het is in dit geval onevenredig om een boete op te leggen. De rechtbank zal daarom de beslissing op bezwaar vernietigen. Verder ziet de rechtbank aanleiding om met toepassing van artikel 8:72, derde lid, onder b, van de Algemene wet bestuursrecht zelf in de zaak te voorzien. Dat zal de rechtbank doen door het bezwaar van eiseres gegrond te verklaren en het boetebesluit te herroepen. Deze uitspraak zal in plaats treden van de vernietigde beslissing op bezwaar.
    
    9. Omdat de rechtbank het beroep tegen de beslissing op bezwaar gegrond verklaart, bepaalt de rechtbank dat de staatssecretaris aan eiseres het door haar betaalde griffierecht moet vergoeden.
    
    10. De rechtbank veroordeelt de staatssecretaris in de door eiseres gemaakte proceskosten. Deze kosten stelt de rechtbank op grond van het Besluit proceskosten bestuursrecht in beroep voor de door een derde beroepsmatig verleende rechtsbijstand vast op € 1.814,- (1 punt voor het indienen van een beroepschrift en 1 punt voor het verschijnen ter zitting, met wegingsfactor 1 en een waarde per punt van € 907,-).
    
    
    
  
  
    Beslissing
    
    
      De rechtbank:
    
    
    
      
        verklaart het beroep gegrond;
      
      
        vernietigd de beslissing op bezwaar;
      
      
        herroept het boetebesluit;
      
      
        bepaalt dat deze uitspraak in de plaats treedt van het vernietigde besluit;
      
      
        draagt de staatssecretaris op het betaalde griffierecht van € 187,- aan eiseres te vergoeden;
      
      
        veroordeelt de staatssecretaris in de proceskosten van eiseres tot een bedrag van € 1.814,-.
      
    
    
    
      Deze uitspraak is gedaan door mr. D.D. Kock, rechter, in aanwezigheid van B.A.E.I. van Hooff, griffier. De uitspraak is uitgesproken in het openbaar op 2 september 2025.
    
    
    
    
    
    
    
    
      
        
        
        
          
            
              griffier
            
            
              rechter
            
          
        
      
    
    
    
    
      Een afschrift van deze uitspraak is verzonden aan partijen op: 2 september 2025
    
    
    
  
  
    Informatie over hoger beroep
    
    
      Een partij die het niet eens is met deze uitspraak, kan een hogerberoepschrift sturen naar de Afdeling bestuursrechtspraak van de Raad van State waarin wordt uitgelegd waarom deze partij het niet eens is met deze uitspraak. Het hogerberoepschrift moet worden ingediend binnen zes weken na de dag waarop deze uitspraak is verzonden. Kan de indiener de behandeling van het hoger beroep niet afwachten, omdat de zaak spoed heeft, dan kan de indiener de voorzieningenrechter van de Afdeling bestuursrechtspraak van de Raad van State vragen om een voorlopige voorziening (een tijdelijke maatregel) te treffen.  
    
    
  
  
     De rechtbank maakt dit op uit de portefeuilleverdeling binnen het (demissionaire) kabinet Schoof.
  
  
     ECLI:EU:C:2025:52 (te vinden op curia.europa.eu).
  
  
     Dit volgt uit artikel 54, eerste lid, van de Wet inburgering 2021 (te vinden op wetten.overheid.nl).
  
  
     Als bedoeld in artikel 7b van de Wet inburgering (vervallen op 1 januari 2022).
  
  
     Dit volgt uit artikel 5:46, tweede lid, van de Algemene wet bestuursrecht.
  
  
     Dit volgt uit artikel 5:41 van de Algemene wet bestuursrecht.
  
  
     Dit volgt bijvoorbeeld uit de uitspraak van de Afdeling bestuursrechtspraak van de Raad van State van 8 juli 2020, ECLI:NL:RVS:2020:1606 (te vinden op rechtspraak.nl).
  
  
     Zie wat is overwogen onder 3.3 in de uitspraak van de Afdeling bestuursrechtspraak van de Raad van State van 8 juli 2020, ECLI:NL:RVS:2020:1606.
  
  
     ECLI:NL:RVS:2023:975.
  
  
     ECLI:NL:RVS:2025:3087.
  
  
     Zie Kamerstukken II 2011/12, 33086, nr. 3, p. 13. Zie in het kader van de inburgeringsplicht en de boete ook Kamerstukken II 2005/6, 30308, nr. 3, onder 2.6.2.
  
  
     De rechtbank vindt hiervoor ook ondersteuning in hetgeen is overwogen in de uitspraak van het Hof van Justitie van de Europese Unie van 4 februari 2025, ECLI:EU:C:2025:52: “Een dergelijke maatregel blijkt kennelijk onevenredig aan het door deze regeling nagestreefde doel”.
  
  
     Zie wat is overwogen onder 10.1 in de uitspraak van de Afdeling bestuursrechtspraak van de Raad van State van 9 juli 2025, ECLI:NL:RVS:2025:3087.
  
  
     Zie wat is overwogen onder 10.1 en verder in de uitspraak van de Afdeling bestuursrechtspraak van de Raad van State van 9 juli 2025, ECLI:NL:RVS:2025:3087.
  
  
     Vergelijk ook wat is overwogen onder 74 in de uitspraak van het Hof van Justitie van de Europese Unie van 4 februari 2025, ECLI:EU:C:2025:52.