ECLI:NL:RVS:2025:2171, Raad van State, 14-05-2025, 202205985/1/R2
Raad van State — Uitspraak 
Datum: 2025-05-14 00:00:00.000000
Rechtsgebied: Bestuursrecht; Omgevingsrecht

Samenvatting: Bij twee besluiten van 30 september 2021 heeft het college van B&amp;W van Mill en Sint Hubert twee omgevingsvergunningen verleend aan [vergunninghoudster]. en de gemeente Mill en Sint Hubert voor twee zonneparken aan de Groespeelweg ongenummerd in Mill. [vergunninghoudster] en de gemeente Mill en Sint Hubert hebben afzonderlijk een omgevingsvergunning aangevraagd voor het tijdelijk realiseren van een zonnepark aan de Groespeelweg in Mill. Het zonnepark is een gezamenlijk project van de partijen, waarbij [vergunninghoudster] eigenaar is van het noordelijke deel en de gemeente eigenares is van het zuidelijke deel. De beide delen vormen samen één geheel dat een oppervlakte van totaal circa vier hectare omvat. De locatie voor het zonnepark ligt ten zuidwesten van Mill, tussen de Volkelseweg, de Groespeelweg en het Defensie- of Peelkanaal. Het college van GS is het niet eens met de verlening van de omgevingsvergunningen, onder meer omdat dit initiatief niet leidt tot behoud, herstel en duurzame ontwikkeling van het cultuurhistorisch waardevol gebied.

202205985/1/R2.
    Datum uitspraak: 14 mei 2025
    AFDELING
    BESTUURSRECHTSPRAAK
    Uitspraak op het hoger beroep van:
    het college van burgemeester en wethouders van Land van Cuijk,
    appellant,
    tegen de uitspraak van de rechtbank Oost-­Brabant van 8 september 2022 in zaken nrs. 21/3154 en 22/6 in het geding tussen:
    het college van gedeputeerde staten van Noord-Brabant (hierna: het college van GS),
    en
    het college van burgemeester en wethouders van Land van Cuijk (hierna: het college van B&W).
    Procesverloop
    Bij twee besluiten van 30 september 2021 heeft het college van B&W van Mill en Sint Hubert (nu: Land van Cuijk) twee omgevingsvergunningen verleend aan [vergunninghoudster]. en de gemeente Mill en Sint Hubert voor twee zonneparken aan de Groespeelweg ongenummerd in Mill.
    Bij uitspraak van 8 september 2022 heeft de rechtbank het door het college van GS daartegen ingestelde beroep gegrond verklaard, de besluiten van 30 september 2021 vernietigd en het college van B&W opgedragen om nieuwe besluiten op de aanvragen te nemen.
    Tegen deze uitspraak heeft het college van B&W hoger beroep ingesteld.
    Het college van GS heeft een schriftelijke uiteenzetting gegeven.
    Het college van B&W en het college van GS hebben een nader stuk ingediend.
    De Afdeling heeft de zaak op zitting behandeld op 5 maart 2025, waar het college van B&W, vertegenwoordigd door mr. J. van der Velden en drs. P.A.M. Beumer, en het college van GS, vertegenwoordigd door mr. G.C. Toenbreker en ing. J.A. Findhammer, zijn verschenen. Verder is op zitting [vergunninghoudster], vertegenwoordigd door [gemachtigde], als partij gehoord.
    Overwegingen
    Overgangsrecht inwerkingtreding Omgevingswet
    1.       Op 1 januari 2024 zijn de Omgevingswet en de Invoeringswet Omgevingswet in werking getreden. Als een aanvraag om een omgevingsvergunning is ingediend vóór het tijdstip van inwerkingtreding van de Omgevingswet, dan blijft op grond van artikel 4.3, aanhef en onder a, van de Invoeringswet Omgevingswet het recht zoals dat gold onmiddellijk vóór dat tijdstip van toepassing tot het besluit op die aanvraag onherroepelijk wordt, met uitzondering van artikel 3.9, derde lid, eerste zin, van de Wet algemene bepalingen omgevingsrecht (hierna: de Wabo).
    De aanvragen om een omgevingsvergunning zijn ingediend op 25 februari 2021. Dat betekent dat in dit geval de Wabo, zoals die gold vóór 1 januari 2024, van toepassing blijft.
    Inleiding
    2.       [vergunninghoudster] en de gemeente Mill en Sint Hubert hebben afzonderlijk een omgevingsvergunning aangevraagd voor het tijdelijk realiseren van een zonnepark aan de Groespeelweg in Mill. Het zonnepark is een gezamenlijk project van de partijen, waarbij [vergunninghoudster] eigenaar is van het noordelijke deel en de gemeente eigenares is van het zuidelijke deel. De beide delen vormen samen één geheel dat een oppervlakte van totaal circa vier hectare omvat. De locatie voor het zonnepark ligt ten zuidwesten van Mill, tussen de Volkelseweg, de Groespeelweg en het Defensie- of Peelkanaal. Het college van GS is het niet eens met de verlening van de omgevingsvergunningen, onder meer omdat dit initiatief niet leidt tot behoud, herstel en duurzame ontwikkeling van het cultuurhistorisch waardevol gebied.
    2.1.    De rechtbank heeft overwogen dat de omgevingsvergunningen niet mede zijn gericht op behoud, herstel en duurzame ontwikkeling van het cultuurhistorisch waardevol gebied. Hiermee heeft het college van B&W gehandeld in strijd met artikel 3.29, eerste lid, van de Interim omgevingsverordening Noord-Brabant (hierna: IOV). Daarnaast heeft de rechtbank overwogen dat het college van B&W de ruimtelijke belangenafweging bij de locatiekeuze voor de zonneparken niet deugdelijk heeft onderbouwd. Hierom heeft de rechtbank geoordeeld dat het college van B&W ook in strijd heeft gehandeld met artikel 3:2 en 3:4 van de Algemene wet bestuursrecht en artikel 3.41 van de IOV. In deze uitspraak gaat de Afdeling in op de vraag of de rechtbank terecht tot dit oordeel is gekomen.
    2.2.    Het wettelijk kader is opgenomen in de bijlage, die deel uitmaakt van deze uitspraak.
    Is het zonnepark mede gericht op behoud, herstel en duurzame ontwikkeling van het cultuurhistorisch waardevol gebied?
    3.       Het college van B&W betoogt dat de rechtbank ten onrechte heeft geoordeeld dat de omgevingsvergunningen in strijd zijn met artikel 3.29 van de IOV. Hierover voert het aan dat de schootsvelden geen onderdeel zijn van de te beschermen cultuurhistorische waarden. Ook als dit wel het geval zou zijn, voert het aan dat de schootsvelden feitelijk niet meer aanwezig zijn, onder meer vanwege bomen en struiken rondom de schootsvelden. Verder betoogt het college van B&W aan dat aantasting van de cultuurhistorische waarden in enige mate niet in de weg hoeft te staan aan het verlenen van een omgevingsvergunning, zolang sprake is van een zorgvuldige inpassing in het landschap. Hierbij verwijst het naar de uitspraak van de Afdeling van 23 augustus 2023, ECLI:NL:RVS:2023:3229, onder 16.1.
    3.1.    De Afdeling is van oordeel dat de rechtbank terecht heeft geoordeeld dat de omgevingsvergunningen zijn verleend in strijd met artikel 3.29 van de IOV. Op grond van artikel 3.29, eerste lid, in samenhang met artikel 3.1, eerste lid, aanhef en onder e, van de IOV moeten de omgevingsvergunningen namelijk mede zijn gericht op het behoud, herstel of de duurzame ontwikkeling van de cultuurhistorische waarden zoals beschreven in de Cultuurhistorische Waardenkaart (CHW-kaart) van de provincie Noord-Brabant. Het college van B&W heeft niet goed gemotiveerd waarom dat hier het geval is. De locatie voor het zonnepark ligt in het Landgoed Princepeel dat op de CHW-kaart is aangewezen als cultuurhistorisch vlak en complex van cultuurhistorisch belang. In de beschrijving van de CHW-kaart is hierover het volgende opgenomen: "In 1939 werd het Defensie- of Peelkanaal gegraven als onderdeel van de Peel-Raamstelling. Het kanaal loopt langs en door het landgoed, zodat grote delen binnen de schootsvelden van de kazematten kwamen te liggen. Waardevol is de zichtrelatie tussen het landhuis en de omringende landbouwgronden, de relatie tussen het landgoed en Wilbertoord en de samenhang tussen het Defensiekanaal en de schootsvelden op het landgoed". Gelet op deze beschrijving heeft de rechtbank terecht overwogen dat de schootsvelden deel uitmaken van de te beschermen cultuurhistorische waarden. Daarnaast zijn de kazemat en de schootsvelden feitelijk nog aanwezig. Dat bomen en struiken aanwezig zijn rondom de schootsvelden maakt dit niet anders. Het zonnepark vormt een obstakel in het schootsveld. Daarmee is er een aantasting van het cultuurhistorisch waardevol gebied.
    3.2.    Weliswaar betoogt het college van B&W onder verwijzing naar de uitspraak van de Afdeling van 23 augustus 2023, ECLI:NL:RVS:2023:3229, onder 16.1, terecht dat een aantasting in enige mate niet direct betekent dat een omgevingsvergunning in strijd is met artikel 3.29 van de IOV, maar dat kan het college van B&W in dit geval niet baten. Het college van B&W heeft namelijk niet goed gemotiveerd waarom in dit geval slechts een beperkte aantasting van de cultuurhistorische waarden zou zijn en ook geen uitdrukkelijke afweging gemaakt over de zorgvuldige inpassing in relatie tot de cultuurhistorische waarden.
    3.3.    Het betoog slaagt niet.
    Heeft de rechtbank terecht overwogen dat de locatiekeuze bij de belangenafweging niet deugdelijk is onderbouwd?
    4.       Het college van B&W betoogt dat de rechtbank ten onrechte heeft geoordeeld dat het de belangenafweging bij de locatiekeuze niet deugdelijk heeft onderbouwd. Het college van B&W meent dat het belang van de realisatie van de zonnevelden in redelijkheid heeft mogen prevaleren boven het belang van de bescherming van de cultuurhistorie. Verder voert het college van B&W aan dat het gaat om minder efficiënte landbouwgrond en dat de locatie rond de dorpskern van Mill ligt.
    4.1.    De Afdeling is van oordeel dat de rechtbank ten onrechte heeft overwogen dat het college van B&W zich niet op het standpunt heeft mogen stellen dat de beoogde locatie voor het zonneveld gaat om minder efficiënte landbouwgrond. De beoogde locatie van het zonnepark heeft volgens het bestemmingsplan "Buitengebied Mill en Sint Hubert" (inclusief de herziening uit 2019) een agrarische bestemming met onder meer de gebiedsaanduiding `overige zone - reserveringsgebied waterberging'. Dat laatste betekent dat het agrarisch gebruik is beperkt en daardoor minder geschikt is als landbouwgrond. Ook heeft de rechtbank ten onrechte overwogen dat het college van B&W zich niet op het standpunt heeft mogen stellen dat de locatie ‘rond de dorpskern’ van Mill ligt. Weliswaar ligt de locatie voor het zonnepark op enige afstand van de dorpskern, maar het handelt om een ruim begrip waar het college van B&W invulling aan kan geven. In dat kader heeft het college er terecht op gewezen dat het beleid niet inhoudt dat een zonneveld ‘direct aansluitend’ aan de dorpskernen moet komen en dat een zonneveld zonder enige afstand tot de dorpskern op veel weerstand stuit van bewoners.
    4.2.    Toch laat dit onverlet dat de rechtbank terecht heeft geoordeeld dat het college van B&W onvoldoende rekening heeft gehouden met de cultuurhistorische waarden ter plaatse van de locatie. Het college van B&W heeft de aanwezigheid van het schootsveld niet in voldoende mate onderkend. Dit gebrek werkt door in de belangenafweging. De rechtbank heeft dan ook terecht geoordeeld dat het college van B&W de ruimtelijke belangenafweging bij de keuze voor de locatie van het zonnepark niet deugdelijk heeft onderbouwd.
    Het betoog slaagt niet.
    Conclusie
    5.       Het hoger beroep is ongegrond. De uitspraak van de rechtbank wordt bevestigd.
    6.       Het college van B&W hoeft geen proceskosten te vergoeden.
    Beslissing
    De Afdeling bestuursrechtspraak van de Raad van State:
    bevestigt de uitspraak van de rechtbank.
    Aldus vastgesteld door mr. E.A. Minderhoud, lid van de enkelvoudige kamer, in tegenwoordigheid van mr. R.M. Ahmady-Pikart, griffier.
    w.g. Minderhoud
    lid van de enkelvoudige kamer
    w.g. Ahmady-Pikart
    griffier
    Uitgesproken in het openbaar op 14 mei 2025
    638-1135
     
    BIJLAGE
     
    Interim omgevingsverordening Noord-Brabant
    Artikel 3.1 Toepassingsbereik
    1. Voor de toepassing van dit hoofdstuk wordt onder bestemmingsplan tevens begrepen:
    […]
    c. een omgevingsvergunning waarbij met toepassing van artikel 2.12, eerste lid, onderdeel a, onder 3°, Wet algemene bepalingen omgevingsrecht van het bestemmingsplan of de beheersverordening wordt afgeweken;
    Artikel 3.5 Zorgplicht voor een goede omgevingskwaliteit
    1. Een bestemmingsplan geeft bij de evenwichtige toedeling van functies zoals opgenomen in hoofdstuk 3 Instructieregels aan gemeenten invulling aan een goede omgevingskwaliteit met een veilige, gezonde leefomgeving.
    2. Voor een goede omgevingskwaliteit en een veilige, gezonde leefomgeving wordt rekening gehouden met:
    a. zorgvuldig ruimtegebruik;
    b. de waarden in een gebied met toepassing van de lagenbenadering;
    c. meerwaardecreatie.
    Artikel 3.6 Zorgvuldig ruimtegebruik
    1. Zorgvuldig ruimtegebruik houdt in dat:
    a. de toedeling van functies in beginsel plaatsvindt binnen bestaand ruimtebeslag voor bebouwing, behalve in de gevallen dat:
    1. nieuwvestiging mogelijk is op grond van de bepalingen in dit hoofdstuk;
    2. er feitelijk of vanuit kwalitatieve overwegingen onvoldoende ruimte is en uitbreiding, al dan niet gelijktijdig met de vestiging van een functie, op grond van de bepalingen in dit hoofdstuk is toegestaan;
    b. bij stedelijke ontwikkeling toepassing is gegeven aan artikel 3.1.6, tweede lid, Besluit ruimtelijke ordening (ladder voor duurzame verstedelijking);
    c. gebouwen, bijbehorende bouwwerken en andere permanente voorzieningen worden geconcentreerd binnen een bouwperceel.
    d. de mogelijkheden voor intensivering van bestaand ruimtebeslag, zoals door meervoudig ruimtegebruik of door verticale bouw, zijn afgewogen en betrokken bij een ontwikkeling.
    2. Onder bestaand ruimtebeslag voor bebouwing wordt verstaan het werkingsgebied Stedelijk Gebied of een bestaand bouwperceel.
    Artikel 3.29 Cultuurhistorische waarden
    Een bestemmingsplan van toepassing op Cultuurhistorisch waardevol gebied:
    a. is mede gericht op behoud, herstel of de duurzame ontwikkeling van de cultuurhistorische waarden en kenmerken zoals beschreven in de Cultuurhistorische Waardenkaart;
    b. stelt regels ter bescherming van de cultuurhistorische waarden en kenmerken van de onderscheiden gebieden.
    Artikel 3.41 Zonneparken in Landelijk gebied
    1. Binnen Landelijk gebied is nieuwvestiging mogelijk van zelfstandige opstellingen van zonnepanelen om te kunnen voldoen aan de doelstellingen voor het opwekken van duurzame energie als:
    a. uit onderzoek blijkt dat de aanleg van het zonnepark noodzakelijk is omdat in onvoldoende mate voorzien kan worden in de behoefte voor duurzame energie:
    1. door de ontwikkeling van andere vormen van duurzame energie;
    2. binnen Stedelijk gebied;
    3. door meervoudig ruimtegebruik in Landelijk gebied of binnen bestaand ruimtebeslag op bouwpercelen; en
    4. op gronden aansluitend op Stedelijk gebied.
    […]