ECLI:NL:CRVB:2018:4283, Centrale Raad van Beroep, 20-12-2018, 16/5603 AW
Centrale Raad van Beroep — Uitspraak 
Datum: 2018-12-20 00:00:00.000000
Rechtsgebied: Bestuursrecht; Ambtenarenrecht

Samenvatting: Voor werkzaamheden onder bezwarende omstandigheden zijn verschillende toeslagen toegekend. NRGA. Herwaardering volgens MRI. Met ingang van 1 november 2013 MRI-klasse 1 met de daarbij behorende toeslag toegekend. Extra toeslag plus een aflopende garantietoeslag voor een periode van drie jaar. De Raad komt tot het oordeel dat het college zich niet had mogen baseren op het voor de Raad niet te verifiëren advies van P&O Partuur, maar aan de functiewaarderingen het advies van Gazendam ten grondslag had moeten leggen. Er is geen sprake van verboden onderscheid naar leeftijd. Hoger beroepen en incidentele hoger beroepen slagen niet. Gelet op de lange voorgeschiedenis zal de Raad zelf voorzien.

16/5603 AW e.v.
  
    Centrale Raad van Beroep
    Meervoudige kamer
  
  
    Uitspraak op de hoger beroepen tegen de uitspraken van de rechtbank Amsterdam van 
    15 juli 2016, 15/5354, 15/5355, 15/5356, 15/5357 en 15/5358 (aangevallen uitspraken)
  
  
    Partijen:
  
  
    het college van burgemeester en wethouders van Amsterdam (college)
  
  
    
      [Betrokkene 1] te [woonplaats 1] en vier anderen zoals vermeld op de bij deze uitspraak behorende lijst (betrokkenen)
  
  
    Datum uitspraak: 20 december 2018
  
  
    PROCESVERLOOP
  
  
    Namens het college heeft mr. J.Th.M. van Doesum, advocaat, hoger beroepen ingesteld.
  
  
    Namens betrokkenen 1, 2 en 3 heeft mr. A. Lange incidentele hoger beroepen ingesteld en een verweerschrift ingediend.
  
  
    De Raad heeft het college verzocht om toezending van onder meer de voorbeelden uit de Voorbeeldbundel waarnaar in het hoger beroepschrift wordt verwezen. Het college heeft de Raad meerdere stukken toegezonden; echter niet de voorbeelden uit de Voorbeeldbundel.
  
  
    Het onderzoek ter zitting heeft plaatsgevonden op 14 september 2017. Het college heeft zich laten vertegenwoordigen door [A] , behandelend medewerker. Betrokkenen 1 tot en met 4 zijn verschenen, waarbij betrokkenen 1, 2 en 3 zijn bijgestaan door mr. Lange.
  
  
    De Raad heeft het onderzoek heropend, omdat het onderzoek niet volledig is geweest. Het college is nogmaals - vergeefs - verzocht om de gevraagde stukken over te leggen.
  
  
    Bij brief van 23 januari 2018 is aan de behandelend medewerker en zijn leidinggevende meegedeeld dat het college voor de laatste keer in de gelegenheid wordt gesteld om de voorbeelden uit de Voorbeeldbundel in te dienen. Daarbij is vermeld dat indien het college hier geen gehoor aan geeft, de Raad daar de gevolgen aan kan verbinden die hem geraden voorkomen.
  
  
    De behandelend medewerker heeft de Raad nadere stukken toegezonden. Hierop heeft mr. Lange gereageerd.
  
  
    Partijen hebben desgevraagd geen gebruik gemaakt van het recht om op een nadere zitting te worden gehoord, waarna het onderzoek is gesloten.
  
  
    OVERWEGINGEN
    
    
      1.1.
      Betrokkenen zijn in dienst bij de gemeente Amsterdam, laatstelijk in de functie van [naam functie A] (werknaam: [functie A] ). Betrokkenen zijn werkzaam in het stadsdeel [stadsdeel] .
      
    
    
      1.2.
      Na de fusie van een aantal stadsdelen is geconstateerd dat medewerkers die dezelfde werkzaamheden verrichtten voor bezwarende omstandigheden verschillende toeslagen kregen. Hierop zijn bij de gefuseerde stadsdelen de toeslagen voor inconveniënten bezien op basis van de regels in de Nieuwe Rechtspositieregeling Gemeente Amsterdam (NRGA). De herwaardering is uitgevoerd volgens een uniforme manier van waarderen, aangeduid als de Methode voor het Rangordenen van Inconveniënten (MRI). 
      
    
    
      1.3.
      
        Betrokkenen ontvingen tot 1 november 2013 een toeslag voor inconveniënten 
        MRI-klasse 3. 
      
      
      
    
    
      1.4.
      Bij besluiten van 4 november 2013 is aan de werkzaamheden behorende bij de functie van betrokkenen met ingang van 1 november 2013 MRI-klasse 1 met de daarbij behorende toeslag toegekend. Op grond van de hardheidsclausule bedoeld in artikel 33.1 van de NRGA is aan betrokkenen tot het moment dat een nieuwe MRI-meting plaatsvindt een extra toeslag toegekend ter grootte van het verschil tussen MRI-klasse 2 en MRI-klasse 1. Daarnaast is aan betrokkenen op grond van artikel 3.42 van de NRGA een aflopende garantietoeslag toegekend voor een periode van drie jaar.
      
    
    
      1.5.
      Bij besluiten van 14 juli 2015 (bestreden besluiten) heeft het college de bezwaren tegen de besluiten van 4 november 2013, in afwijking van het advies van de Commissie Personeelsbezwaarschriften Stadsdeel [stadsdeel] (bezwaaradviescommissie), ongegrond verklaard. 
      
      2. Bij de aangevallen uitspraken heeft de rechtbank, met bepalingen over vergoeding van proceskosten en griffierecht, de beroepen tegen de bestreden besluiten gegrond verklaard en de bestreden besluiten vernietigd. De rechtbank stelt vast dat in het advies van P&O Partuur, waarop het college de bestreden besluiten heeft gebaseerd, geen punten worden toegekend voor de door betrokkenen wegens de vervuilde grond te dragen persoonlijke beschermingsmiddelen. De door betrokkenen te dragen overall valt onder kenmerk C1, categorie B, zoals genoemd in het Werkboek MRI van 5 juli 2012 en aan deze categorie wordt, bij een incidentele blootstelling van een half uur tot twee uur, 1 punt toegekend. Daarom is het onderzoek op het inconveniënt werkmilieu niet zorgvuldig geweest en kon het college reeds om deze reden de bestreden besluiten niet op het rapport van P&O Partuur baseren. Verder kan de rechtbank het overgenomen advies van P&O Partuur op het punt van het inconveniënt lawaai niet volgen. Gelet op het geluidsniveau van de gebruikte machines had het geluid gekwalificeerd moeten worden als gradatie C (aanmerkelijk), in plaats van 
      B (matig). 
      
      3. Het college heeft in de hoger beroepen - kort samengevat - gewezen op het advies van 
      P&O Partuur waarin met betrekking tot kenmerk B4 Lawaai aansluiting is gezocht bij de functie Slootwerker uit de Voorbeeldbundel. Ten aanzien van het inconveniënt werkmilieu heeft het college gesteld dat betrokkenen reguliere en geen extra persoonlijke beschermingsmiddelen dragen. De rechtbank heeft een en ander volgens het college niet onderkend en de bestreden besluiten ten onrechte vernietigd.
      
      4. De Raad komt tot de volgende beoordeling. 
      
      
        
          De hoger beroepen 
        
      
      
    
    
      4.1.
      
        Op grond van art. 3.2 van de NRGA vindt het rangordenen en waarderen van functies naar structurele inconveniënten plaats aan de hand van de methode voor het rangordenen van inconveniënten V013 (methode), de Voorbeeldbundel en een tabel met waarderingen. De toeslag is percentueel en afhankelijk van de punten die in totaal worden gescoord. Voor een score van 8 tot en met 16 punten geldt een MRI-klasse 1 en voor een score van 17 tot en met 25 punten geldt een MRI-klasse 2. Eerst worden de taken vastgesteld waaraan bezwarende werkomstandigheden zijn verbonden. Vervolgens worden de taken op verschillende bezwarende kenmerken gewaardeerd. De kenmerken zijn in drie groepen onderverdeeld: 
        A. zwaarte van het werk, B. werkmilieu en C. beschermingsmiddelen. De score op een kenmerk is afhankelijk van de gradatie (A: gering, B: matig, C: aanmerkelijk en D: groot) en de tijdsduur van de belasting. 
      
      
    
    
      4.2.
      
        Het college heeft drie keer advies gevraagd om de werkzaamheden verbonden aan de functie van betrokkenen te waarderen. In het eerste onderzoek, dat is uitgevoerd door 
        MRI-deskundige T. Berk, wordt geadviseerd om de functie van betrokkenen te waarderen in MRI-klasse 1 (14 punten). Omdat dit een verlaging inhield van twee klassen, heeft het college een second opinion laten verrichten door MRI-deskundige P. Gazendam. Hij adviseert in zijn rapport van 29 augustus 2012 om de functie van betrokkenen te waarderen in MRI-klasse 2 (17 punten). De bezwaaradviescommissie was van oordeel dat de besluiten van 
        4 november 2013 niet berusten op een deugdelijke motivering omdat niet duidelijk is waarom is afgeweken van de second opinion en aan de besluiten het eerste MRI-advies ten grondslag is gelegd. Geadviseerd is om een derde deskundige advies te vragen over de verschillen in en de uitkomsten van de twee eerder uitgebrachte adviezen. Het college heeft aan P&O Partuur een (derde) advies gevraagd. In het rapport van P&O Partuur van maart 2015 wordt geconcludeerd dat beide eerdere onderzoeken zijn uitgegaan van exact dezelfde taken. Ook zijn de waarderingen per kenmerk in grote lijnen overeenkomstig. Geadviseerd wordt om, onder geringe aanpassing van de scores, de functie van betrokkenen te waarderen in 
        MRI-klasse 1 (16 punten). 
      
      
    
    
      4.3.
      
        Ter zitting van de Raad is namens het college meegedeeld dat deskundige Berk op de werkplek is geweest en met leidinggevenden heeft gesproken. De gemachtigde van het college kon niet bevestigen of Berk de stappen zoals beschreven in de Handleiding MRI onderzoek bij generieke typeringen (Handleiding) heeft doorlopen om tot een goede 
        MRI-meting te komen. Uit het rapport van Berk blijkt bijvoorbeeld niet of een veldwerkonderzoek heeft plaatsgevonden en of tijdens het veldwerk het geïnventariseerde beeld van de functie getoetst is met het beeld dat de medewerkers hebben van de functie, zoals staat vermeld in de Handleiding. Betrokkenen hebben ter zitting meegedeeld dat ze Berk niet ontmoet hebben. 
      
      
    
    
      4.4.
      Uit het rapport van Gazendam blijkt dat hij gesproken heeft met medewerkers en hun leidinggevende. Hij heeft een Nota van het waarderingsteam opgemaakt, het geïntegreerd inconveniënten typerings- en waarderingsformulier ingevuld en een overzicht gemaakt van het veldonderzoek. De toegekende scores zijn geverifieerd met functiekundige K. Voor kenmerk B4 Lawaai zijn 4 punten toegekend. 
      
    
    
      4.5.
      P&O Partuur heeft de eerdere twee onderzoeken als uitgangspunt genomen en zelf geen (derde) onderzoek verricht. Evenmin is nagegaan of en zo ja, in hoeverre de stappen uit de Handleiding zijn gevolgd om tot een goede MRI-meting te komen. Ten aanzien van kenmerk B4 Lawaai is aansluiting gezocht bij de functie Slootwerker uit de Voorbeeldbundel, waarin een motormaaier en kettingzaag worden gebruikt. Omdat het lawaai van deze machines in de Voorbeeldbundel als B wordt geclassificeerd, is het advies om de score van Berk te handhaven (2 punten). 
      
    
    
      4.6.
      Reeds voor de zitting heeft de Raad het college - vergeefs - verzocht om toezending van de (voorbeelden uit de) Voorbeeldbundel. Ook ter zitting is namens het college verwezen naar de functie van Slootwerker uit de Voorbeeldbundel als referentiemateriaal op basis waarvan 
      2 punten voor kenmerk B4 Lawaai zijn toegekend, zonder dat daarbij de Voorbeeldbundel is overgelegd. Ondanks meerdere verzoeken en rappels heeft de Raad de Voorbeeldbundel niet ontvangen van het college. In zijn brief van 23 januari 2018 heeft de Raad het college voor de laatste keer in de gelegenheid gesteld om de voorbeelden uit de Voorbeeldbundel in te dienen. Daarbij is vermeld dat indien het college hier geen gehoor aan geeft, de Raad daar de gevolgen aan kan verbinden die hem geraden voorkomen. In zijn antwoord heeft het college meegedeeld dat de Voorbeeldbundel niet meer beschikbaar is en dat de functies waar het in deze zaken om gaat, ongewijzigd zijn overgenomen in het Werkboek MRI 2015 (Werkboek) dat in zijn geheel is toegezonden aan de Raad. De Raad moet vaststellen dat, daargelaten dat de huidige waardering ziet op de waarderingsronde 2012/2013 en het Werkboek op de daarop volgende waarderingsronde, de functie van Slootwerker niet is terug te vinden in het Werkboek, terwijl het college ook niet duidelijk heeft gemaakt wat de andere relevante functies zijn en waar die in het werkboek te vinden zijn. Gelet hierop alsook op de proceshouding van het college in deze procedure, waarbij de Raad gewezen heeft op het risico dat deze proceshouding met zich brengt, komt de Raad tot het oordeel dat het college zich niet had mogen baseren op het voor de Raad niet te verifiëren advies van P&O Partuur, maar aan de functiewaarderingen het advies van Gazendam ten grondslag had moeten leggen. Zijn rapport geeft, vergeleken met de rapporten van P&O Partuur en Berk, blijk van een zorgvuldig onderzoek en is inzichtelijk en consistent. Het advies is goed gemotiveerd en steunt op de bevindingen. Dit betekent dat het hoger beroep op dit punt niet slaagt. Nu dit, met name vanwege de 4 punten voor kenmerk B4 Lawaai, reeds leidt tot een score van 
      17 punten en de door betrokkenen gewenste MRI-klasse 2, kan de beroepsgrond van het college dat de rechtbank ten onrechte 1 punt heeft toegekend aan het inconveniënt werkmilieu buiten bespreking blijven. Gazendam heeft immers voor dit inconveniënt geen punt toegekend, zodat zijn score van 17 punten door een nul-score voor werkmilieu geen wijziging in neerwaartse richting kan ondergaan.
      
      
        
          De incidentele hoger beroepen
        
      
      
    
    
      4.7.
      De Raad kan betrokkenen 1, 2 en 3 niet volgen in hun betoog, dat sprake is van verboden onderscheid naar leeftijd, omdat ten tijde van de besluiten van 4 november 2013 de discriminatoire bepaling 3:41, op grond waarvan alleen ambtenaren van 55 jaar of ouder in aanmerking kwamen voor een blijvende garantietoeslag, nog onderdeel was van de NRGA. Ten tijde van de bestreden besluiten was de NRGA aangepast en maakte de desbetreffende bepaling hier geen onderdeel meer van uit. De incidentele hoger beroepen slagen dan ook niet.
      
      
        
          Conclusie
        
      
      
    
    
      4.8.
      De slotsom luidt dat de hoger beroepen en de incidentele hoger beroepen niet slagen. Gelet op de lange voorgeschiedenis zal de Raad, mede met het oog op het finaliteitsbeginsel en de beperkte geldigheidsduur van drie jaar van de MRI-waarderingen, met toepassing van artikel 8:72, derde lid, aanhef en onder b, van de Algemene wet bestuursrecht zelf in de zaak voorzien, de besluiten van 4 november 2013 herroepen en aan betrokkenen met ingang van 1 november 2013 MRI-klasse 2 toekennen. 
      
      
      
      5. Er bestaat aanleiding om het college te veroordelen in de proceskosten van betrokkenen 1, 2 en 3 in hoger beroep. Deze kosten worden in totaal begroot op € 1.252,50 voor verleende rechtsbijstand (1 punt voor het verweerschrift, 0,5 punt voor reactie op nadere stukken en
      1. punt voor het verschijnen ter zitting). 
      
      
    
  
  
    BESLISSING
    
    
      De Centrale Raad van Beroep 
    
    
    - bevestigt de aangevallen uitspraken, behoudens voor zover daarbij de besluiten van 
    4 november 2013 niet zijn herroepen;
    - herroept de besluiten van 4 november 2013, kent aan betrokkenen met ingang van 
    1 november 2013 MRI-klasse 2 toe en bepaalt dat deze uitspraak in zoverre in de plaats treedt van de door de rechtbank vernietigde besluiten op bezwaar;
    - veroordeelt het college in de kosten van betrokkenen 1, 2 en 3 tot een bedrag van in totaal 
    € 1.252,50;
    - bepaalt dat van het college een griffierecht van € 2.515,- wordt geheven.
    
    
    
      Deze uitspraak is gedaan door K.J. Kraan als voorzitter en H. Benek en J.Th. Wolleswinkel als leden, in tegenwoordigheid van L.V. van Donk als griffier. De beslissing is uitgesproken in het openbaar op 20 december 2018.
    
    
    
    
    
      						(getekend) K.J. Kraan 
    
    
    
    
    
      						(getekend) L.V. van Donk 
    
    
    
    
    
    
    
  
  
    LO
    
    
    
    
    
    
    
    
    
    
    
    
    
    
    
    
    
    
    
    
    
    
    
    
    
      Lijst van betrokkenen
    
    
    
      Betrokkenen, woonplaats		procedurenummers
    
    
    1. [Betrokkene 1] te [woonplaats 1]	16/5603 AW, 16/7290 AW
    2. [Betrokkene 2] te [woonplaats 2]	16/5604 AW, 16/7292 AW
    3. [Betrokkene 3] te [woonplaats 3]		16/5605 AW, 16/7293 AW
    4. [Betrokkene 4] te [woonplaats 4]	16/5606 AW
    5. [Betrokkene 5] te [woonplaats 5]	16/5607 AW