ECLI:NL:RVS:2025:1432, Raad van State, 02-04-2025, 202302991/1/A3
Raad van State — Uitspraak 
Datum: 2025-04-02 00:00:00.000000
Rechtsgebied: Bestuursrecht

Samenvatting: Bij besluiten van 25 november 2020 heeft het college van burgemeester en wethouders van Amsterdam aanvragen van [appellant] voor een exploitatievergunning buiten behandeling gesteld. [appellant] heeft het college op 29 september 2020 verzocht 35 exploitatievergunningen te verlenen om passagiers te mogen vervoeren op de grachten van Amsterdam. Het college heeft [appellant] op 26 oktober 2020 bericht dat de aanvragen niet volledig waren en dat hij de ontbrekende gegevens moest aanleveren. [appellant] heeft vervolgens foto’s en tekeningen aangeleverd. Het college heeft daarop bij de besluiten van 25 november 2020 de aanvragen buiten behandeling gesteld, omdat tekeningen van de vaartuigen en belettering, foto’s, een materialenstaat en diverse documenten waaruit blijkt dat [appellant] de beschikking heeft over de vaartuigen ontbraken. Het tegen deze besluiten gemaakte bezwaar heeft het college bij besluit van 28 mei 2021 ongegrond verklaard. De rechtbank heeft het tegen dat besluit ingestelde beroep ongegrond verklaard.

202302991/1/A3.
    Datum uitspraak: 2 april 2025
    AFDELING
    BESTUURSRECHTSPRAAK
    Uitspraak op het hoger beroep van:
    [appellant], wonend in [woonplaats], handelend onder de naam [bedrijf],
    appellant,
    tegen de uitspraak van de rechtbank Amsterdam van 29 maart 2023 in zaak nr. 21/2997 in het geding tussen:
    [appellant]
    en
    het college van burgemeester en wethouders van Amsterdam.
    Procesverloop
    Bij besluiten van 25 november 2020 heeft het college aanvragen van [appellant] voor een exploitatievergunning buiten behandeling gesteld.
    Bij besluit van 28 mei 2021 heeft het college het door [appellant] daartegen gemaakte bezwaar ongegrond verklaard.
    Bij uitspraak van 29 maart 2023 heeft de rechtbank het door [appellant] daartegen ingestelde beroep ongegrond verklaard.
    Tegen deze uitspraak heeft [appellant] hoger beroep ingesteld.
    Het college heeft een schriftelijke uiteenzetting gegeven.
    De Afdeling heeft de zaak ter zitting behandeld op 22 januari 2025, waar [appellant] en het college, vertegenwoordigd door mr. B.S. Jaasma en mr. M.H.A. Bakkum, advocaten in Den Haag, zijn verschenen.
    Overwegingen
    Inleiding
    1.       [appellant] heeft het college op 29 september 2020 verzocht 35 exploitatievergunningen te verlenen om passagiers te mogen vervoeren op de grachten van Amsterdam. Het college heeft [appellant] op 26 oktober 2020 bericht dat de aanvragen niet volledig waren en dat hij de ontbrekende gegevens moest aanleveren. [appellant] heeft vervolgens foto’s en tekeningen aangeleverd. Het college heeft daarop bij de besluiten van 25 november 2020 de aanvragen buiten behandeling gesteld, omdat tekeningen van de vaartuigen en belettering, foto’s, een materialenstaat en diverse documenten waaruit blijkt dat [appellant] de beschikking heeft over de vaartuigen ontbraken. Het tegen deze besluiten gemaakte bezwaar heeft het college bij besluit van 28 mei 2021 ongegrond verklaard. De rechtbank heeft het tegen dat besluit ingestelde beroep ongegrond verklaard.
    Wettelijk kader
    2.       Het wettelijk kader in deze zaak is opgenomen in de bijlage en maakt deel uit van deze uitspraak.
    Hoger beroep
    3.       [appellant] betoogt dat de rechtbank ten onrechte heeft geoordeeld dat het college de aanvragen buiten behandeling mocht stellen. De Afdeling zal hierna achtereenvolgens ingaan op de betogen van [appellant] dat het college de aanvragen wel in behandeling had moeten nemen, omdat hij meer tijd had moeten krijgen de benodigde stukken aan te leveren en in strijd is gehandeld met het gelijkheidsbeginsel.
    Beoordeling
    4.       Het is in Amsterdam verboden om zonder exploitatievergunning met een vaartuig personen te vervoeren of te laten vervoeren. Dat staat in artikel 2.4.1 van de Verordening op het binnenwater. Omdat het college het aantal vergunningen dat het wilde uitgeven heeft gemaximeerd op een totaal van 550, heeft het bepaald dat de aanvragen voor de eerste verdelingsronde voor vergunningen die vanaf 1 maart 2024 geldig zouden zijn, ontvangen moeten zijn in de periode tussen 1 september 2020 om 8:00 uur en 30 september 2020 om 16:00 uur. In die verdelingsronde zouden in totaal 155 exploitatievergunningen worden uitgegeven. Voor de overige exploitatievergunningen zou het college op een ander moment een verdelingsronde organiseren.
    4.1.    Niet in geschil is dat [appellant] verschillende documenten niet tijdig heeft aangeleverd, zoals voorgeschreven in artikel 3.1.3, eerste lid, aanhef en onder c tot en met f, en tweede lid, aanhef en onder a, van de Regeling op het binnenwater (hierna: Rob). In deze procedure gaat het er om of de rechtbank terecht heeft geoordeeld dat het college vanwege het niet overlegd zijn van bedoelde documenten de aanvragen om die reden terecht niet in behandeling heeft genomen.
    - Aanleveren ontbrekende gegevens en gelegenheid tot herstel
    5.       [appellant] betoogt dat in het verleden de tekeningen van de vaartuigen van één zijde voldoende waren. Bovendien had het college hem meer tijd moeten geven om de benodigde documenten aan te leveren. Veertien dagen is volgens hem te kort. Daarbij stelt [appellant] dat het college zich ook niet aan termijnen houdt. Mede doordat de besluitvorming van het college gefaseerd is gegaan, hebben andere reders voordeel gehad bij het feit dat bij sommige aanvragen onvolledig waren, aldus [appellant].
    5.1.    Artikel 4:5, eerste lid, van de Algemene wet bestuursrecht bepaalt dat een bestuursorgaan kan besluiten een aanvraag niet te behandelen als onder andere de verstrekte gegevens en bescheiden onvoldoende zijn voor de beoordeling van de aanvraag, mits de aanvrager de gelegenheid heeft gehad om de aanvraag binnen een door het bestuursorgaan gestelde termijn aan te vullen.
    5.2.    Het college heeft in artikel 3.1.7, tweede lid, van de Rob bepaald dat als een aanvraag onvolledig is, de aanvrager eenmaal in de gelegenheid wordt gesteld om binnen veertien dagen de aanvraag te wijzigen of aan te vullen.
    5.3.    In de schriftelijke uiteenzetting heeft het college toegelicht dat, ter voorbereiding op de aanvraagperiode, de Handleiding uitgifte exploitatievergunningen passagiersvaart september 2020 is gepubliceerd. In die handleiding is een uitgebreide toelichting gegeven waaraan de aanvraag voor een exploitatievergunning moet voldoen. Zo staat in hoofdstuk 5 van die handleiding dat voldoende gedetailleerde tekeningen moeten worden ingediend. Ook heeft het college toegelicht dat het uitgebreid antwoord heeft gegeven op vragen van reders over het proces van uitgifte van de exploitatievergunningen. Die antwoorden heeft het opgenomen in het document Beantwoording van vragen die zijn gesteld in het kader van de vragenronde over het proces van uitgifte exploitatievergunningen passagiersvaart in september 2020. Op de zitting heeft het college verklaard dat reders ook de mogelijkheid hebben gehad in een oefenronde kennis te maken met de aanvraagmodule, zodat zij goed voorbereid de aanvragen konden indienen.
    5.4.    Dat het in het verleden mogelijk zou zijn geweest om de tekeningen van één zijde van het vaartuig aan te leveren, laat onverlet dat in de Rob, die gold op het moment dat het besluit van 28 mei 2021 werd genomen, stond vermeld dat bij een aanvraag voor een exploitatievergunning voor de passagiersvaart een gedetailleerde tekening moest worden gevoegd van het boven-, voor- en achteraanzicht en de zijaanzichten van het vaartuig. Omdat onder andere deze tekeningen ontbraken bij de aanvragen die [appellant] heeft gedaan, heeft het college terecht het standpunt ingenomen dat de aanvraag onvolledig was.
    5.5.    Naar het oordeel van de Afdeling heeft het college [appellant] voldoende tijd gegeven om de ontbrekende gegevens aan te vullen. Daarvoor is van belang dat het college geruime tijd voorafgaand aan het openstellen van de verdelingsronde voor exploitatievergunningen die in 2024 verleend zouden worden, heeft gecommuniceerd met de reders wat de vereisten zouden zijn waaraan een aanvraag moet voldoen, een vragenronde heeft gehouden en bovendien een oefenronde heeft georganiseerd. Aanvragers van exploitatievergunningen voor de passagiersvaart konden dan ook goed voorbereid een aanvraag doen en redelijkerwijs op de hoogte zijn van de eisen waaraan een dergelijke aanvraag zou moeten voldoen. Alleen in hoogst uitzonderlijke gevallen is de Afdeling van oordeel dat veertien dagen mogelijk te kort zou kunnen zijn, maar daarvan is in dit geval niet gebleken. Dat, zoals [appellant] stelt, het college ook fouten maakt en zich niet altijd aan de wettelijke termijnen houdt, maakt niet dat het college, gelet op het uitgebreide voortraject, de aanvragen niet buiten behandeling mocht stellen. Het gegeven dat andere gegadigden voor exploitatievergunningen hebben kunnen leren van fouten van concurrenten, is niet te wijten aan het college en kan dan ook geen reden zijn om alsnog de aanvragen in behandeling te nemen.
    5.6.    Het voorgaande houdt dan ook in dat het college de aanvragen van [appellant] buiten behandeling mocht stellen.
    5.7.    Het betoog slaagt niet.
    - Gelijke gevallen gelijk behandelen
    6.       Verder betoogt [appellant] dat het college achteraf de spelregels heeft aangepast. Zo heeft het college in gevallen waarin niet alle benodigde gegevens die nodig waren op grond van de Wet Bibob, ervoor gekozen de aanvragen desondanks in behandeling te nemen. Aanvragen waarbij niet de juiste gegevens waren aangeleverd die nodig waren voor een beoordeling op grond van de Wet Bibob zijn niet buiten behandeling gesteld. Het college had ook daarom zijn aanvragen zonder de ontbrekende gegevens in behandeling moeten nemen, aldus [appellant].
    6.1.    Het college heeft toegelicht dat het constateerde dat veel aanvragers, ook na een verzoek tot aanvulling, er niet in waren geslaagd om alle benodigde documenten ten behoeve van een beoordeling op grond van de Wet Bibob tijdig aan te leveren. Dat was niet het geval bij het aanleveren van tekeningen. Bij de toepassing van de Wet Bibob gaat het veelal om gecompliceerde financiële documenten, waarmee reders geen ervaring hadden. Het was namelijk voor het eerst dat in het kader van de beoordeling van aanvragen om een exploitatievergunningen voor de passagiersvaart een Bibob-toets werd uitgevoerd. Het was pas op 1 juli 2020 duidelijk welke Bibob-gegevens nodig waren, terwijl dat voor alle andere aanvraageisen al veel eerder duidelijk was. In alle gevallen waarin dus niet de juiste documenten ten behoeve van de Bibob-toets waren aangeleverd, is het college niet overgegaan tot buitenbehandelingstelling van de aanvragen. Daarmee zijn alle reders gelijk behandeld. Dat geldt ook in het geval van het ontbreken van tekeningen. Als die ontbraken, zijn de aanvragen, ook nadat een hersteltermijn is geboden, buiten behandeling gesteld. De rechtbank heeft deze uitleg van het college terecht voldoende geacht.
    6.2.    Het betoog slaagt niet.
    Conclusie
    7.       Het voorgaande houdt in dat de rechtbank het beroep van [appellant] terecht ongegrond heeft geacht. Het hoger beroep is ongegrond.
    8.       Het college hoeft geen proceskosten te vergoeden.
    Beslissing
    De Afdeling bestuursrechtspraak van de Raad van State:
    bevestigt de aangevallen uitspraak.
    Aldus vastgesteld door mr. J. Hoekstra, voorzitter, en mr. C.C.W. Lange en mr. M. Soffers, leden, in tegenwoordigheid van mr. S.R. Renkema, griffier.
    w.g. Hoekstra
    voorzitter
    w.g. Renkema
    griffier
    Uitgesproken in het openbaar op 2 april 2025
    1071
     
    BIJLAGE
     
    Algemene wet bestuursrecht
    Artikel 4:2
    1. De aanvraag wordt ondertekend en bevat ten minste:
    a. de naam en het adres van de aanvrager;
    b. de dagtekening;
    c. een aanduiding van de beschikking die wordt gevraagd.
    2. De aanvrager verschaft voorts de gegevens en bescheiden die voor de beslissing op de aanvraag nodig zijn en waarover hij redelijkerwijs de beschikking kan krijgen.
    Artikel 4:5
    1. Het bestuursorgaan kan besluiten de aanvraag niet te behandelen, indien:
    a. de aanvrager niet heeft voldaan aan enig wettelijk voorschrift voor het in behandeling nemen van de aanvraag, of
    […]
    c.de verstrekte gegevens en bescheiden onvoldoende zijn voor de beoordeling van de aanvraag of voor de voorbereiding van de beschikking,
    mits de aanvrager de gelegenheid heeft gehad de aanvraag binnen een door het bestuursorgaan gestelde termijn aan te vullen.
    […]
    Verordening op het binnenwater 2010
    Artikel 2.4.1 Vergunningplicht voor vervoer van personen
    1. Het is verboden zonder vergunning anders dan om niet:
    a. met een vaartuig of object personen te vervoeren of te laten vervoeren;
    b. een vaartuig of object ter beschikking te stellen voor het varen met een of meerdere personen.
    2. Het is verboden zonder vergunning een vaartuig of object anders dan om niet aan te bieden voor het varen met een of meerdere personen of om anders dan om niet personen te vervoeren of te laten vervoeren, of die activiteiten te bevorderen.
    […]
    Artikel 2.4.2 Gronden voor toetsing of afwijzing
    1. Een vergunning wordt in ieder geval geweigerd indien verlening daarvan in strijd is met redelijke eisen van welstand.
    2. Het college stelt nadere regels over de wijze waarop een aanvraag wordt beoordeeld.
    Artikel 2.4.3 Het belang van welstand
    1. Het college stelt een welstandsnota vast, inhoudende beleidsregels waarin in ieder geval de criteria zijn opgenomen die het toepast bij de beoordeling of het verlenen van een vergunning in strijd is met redelijke eisen van welstand, gelet op het uiterlijk van een vaartuig of object, zowel op zichzelf beschouwd, als in verband met de omgeving of de te verwachten ontwikkeling daarvan.
    2. In de welstandsnota kan onderscheid worden gemaakt tussen verschillende categorieën vaartuigen of objecten, of kunnen daaraan gestelde eisen afhankelijk worden gemaakt van de duur of het gebied waarvoor een vergunning wordt aangevraagd.
    Regeling op het binnenwater 2020
    Artikel 3.1.3 Eisen aan een aanvraag
    1. Een aanvraag als bedoeld in artikel 3.1.2, eerste lid, gaat in ieder geval vergezeld van:
    […]
    c. voor een vaartuig met een lengte over alles van meer dan 14 meter: een voldoende gedetailleerde tekening op een schaal van ten minste 1:100 van het boven-, voor- en achteraanzicht en de zijaanzichten, voorzien van belettering en eventuele logo’s of patronen, een aanduiding van de gebruikte of te gebruiken materialen en kleuren met de daarbij behorende RAL-codering of een aanduiding van de kleuren die binnen de RAL-codering het meest lijken op de gebruikte of te gebruiken kleuren indien het een historisch vaartuig betreft waarbij kleuren zijn gebruikt die niet overeenkomen met de RAL-codering;
    d. voor een vaartuig met een lengte over alles van 14 meter of minder: een gedetailleerde tekening op een schaal van 1:20 van het boven-, voor- en achteraanzicht en de zijaanzichten, voorzien van belettering en eventuele logo’s of patronen, een aanduiding van de gebruikte of te gebruiken materialen en kleuren met de daarbij behorende RAL-codering of een aanduiding van de kleuren die binnen de RAL-codering het meest lijken op de gebruikte of te gebruiken kleuren indien het een historisch vaartuig betreft waarbij kleuren zijn gebruikt die niet overeenkomen met de RAL-codering;
    e. een overzicht van de gebruikte of te gebruiken materialen met een aanduiding van het onderdeel van het vaartuig waarvoor de materialen worden gebruikt;
    f. een driedimensionale impressie in kleur of vier kleurenfoto's van een bestaand vaartuig, waarvan één van schuin voor, één van opzij, één van schuin achter en één van schuin bovenaf, waarop de dekken, opbouwen en kleuren van het vaartuig goed te zien zijn.
    2. Een aanvraag gaat tevens vergezeld van:
    a. documenten waarmee wordt aangetoond dat de aanvrager over het vaartuig kan beschikken op het moment waarop de aangevraagde vergunning van kracht wordt, waarin, voor zover het een vaartuig betreft dat nog moet worden gebouwd, in ieder geval de financiering en afspraken over de bouw van het vaartuig zijn opgenomen;
    […]
    Artikel 3.1.7 Wijzigen of aanvullen van een aanvraag
    […]
    2. Indien sprake is van een geval als bedoeld in artikel 4:5 van de Algemene wet bestuursrecht stelt het college de aanvrager eenmaal in de gelegenheid om binnen 14 dagen de aanvraag te wijzigen of aan te vullen.
    Artikel 3.1.8 Toetsingscriteria
    […]
    2. Onverminderd het eerste lid wijst het college een aanvraag tevens af indien:
    […]
    c. het vaartuig niet voldoet aan redelijke eisen van welstand als bedoeld in artikel 2.4.3, eerste lid, van de verordening, voor zover die eisen leiden tot een negatief oordeel over het vaartuig;
    […]