ECLI:NL:RBGEL:2025:7185, Rechtbank Gelderland, 26-08-2025, 25/3479, 25/3482, 25/3530, 25/3499, 25/3493 en 25/3498
Rechtbank Gelderland — Uitspraak 
Datum: 2025-08-26 00:00:00.000000
Rechtsgebied: Bestuursrecht; Bestuursprocesrecht

Samenvatting: Procedures over dwangsommen vanwege de huisvesting van arbeidsmigranten en permanente bewoning van gebouwen op recreatiepark ‘Rivierendal’ in Ochten. Handhaving niet onevenredig. Beroepen ongegrond. Nieuwe begunstigingstermijn zes weken na uitspraak.

RECHTBANK GELDERLAND
    
    
      Zittingsplaats Arnhem
    
    
    
      Bestuursrecht
    
    
    
      zaaknummers: ARN 25/3479, 25/3482, 25/3530, 25/3499, 25/3493 en 25/3498
    
    uitspraak van de voorzieningenrechter van 
    
    op het beroep en het verzoek om voorlopige voorziening in de zaken tussen
    
    
      
        in zaaknummers ARN 25/3479 en 25/3482 
      
      
        
          [eiseres 1]
        , uit [plaats 1] , eiseres
      (gemachtigde: mrs. H. Doornhof en D.R. Kuijpers),
    
    
    
      en
    
    
    het college van burgemeester en wethouders van de gemeente Neder-Betuwe 
    (gemachtigde: mr. A. de Zeeuw)
    
    
      
        in zaaknummers ARN 25/3530 en 25/3499
      
      
        
          [eiseres 1]
        , uit [plaats 1] , eiseres
      (gemachtigde: mrs. H. Doornhof en D.R. Kuijpers),
    
    
    
      en
    
    
    het college van burgemeester en wethouders van de gemeente Neder-Betuwe 
    (gemachtigde: mr. M.H.P. Bullens)
    
    
      
        in zaaknummers ARN 25/3493 en 25/3498
      
      
        
          [eiseres 2]
        , uit [plaats 2] , eiseres
      (gemachtigde: mrs. H. Doornhof en D.R. Kuijpers),
    
    
    
      en
    
    
    het college van burgemeester en wethouders van de gemeente Neder-Betuwe 
    (gemachtigde: mr. M.H.P. Bullens).
    
    
    Samenvatting
    
    
      1. Deze procedures draaien om de lasten onder dwangsom die aan eisers zijn opgelegd vanwege de huisvesting van arbeidsmigranten en permanente bewoning van gebouwen op recreatiepark ‘Rivierendal’ in [plaats 1] .
    
    
    
      1.1.
      Eisers zijn het niet eens met de lasten. Zij hebben daarom beroep ingesteld en verzocht om een voorlopige voorziening. Zij voeren een aantal gronden aan. Aan de hand van deze gronden beoordeelt de voorzieningenrechter de lasten.
      
    
    
      1.2.
      De voorzieningenrechter komt in deze uitspraak tot het oordeel dat er geen sprake is van strijd met het evenredigheidsbeginsel. Eisers krijgen dus geen gelijk en de beroepen zijn ongegrond. Hierna legt de voorzieningenrechter uit hoe zij tot dit oordeel komt en welke gevolgen dit oordeel heeft. Omdat de voorzieningenrechter uitspraak doet op de beroepen, wijst zij de verzoeken om een voorlopige voorziening af.
      
    
    
      1.3.
      Onder 2 staat het procesverloop in deze zaken. De beoordeling door de voorzieningenrechter volgt vanaf 3. Aan het eind staat de beslissing van de voorzieningenrechter en de gevolgen daarvan.
      
    
  
  
    Procesverloop
    
    
      2. Met het bestreden besluit van 15 juli 2025 (zaaknummers 25/3479 en 25/3482),  en de bestreden besluiten van 4 augustus 2025 (zaaknummers 25/3530, 25/3499, 25/3493 en 25/3498) op het bezwaar van eisers is het college bij de lasten onder dwangsom gebleven. Eisers hebben beroep ingesteld tegen de bestreden besluiten en de voorzieningenrechter verzocht om een voorlopige voorziening.
    
    
    
      2.1.
      Het college heeft op de verzoeken om een voorlopige voorziening gereageerd met verweerschriften. 
      
    
    
      2.2.
      De voorzieningenrechter heeft de verzoeken op 21 augustus 2025 gelijktijdig op zitting behandeld. Namens [eiseres 1] hebben [persoon A] , [persoon B] en de gemachtigden aan de zitting deelgenomen. Namens [eiseres 2] namen [persoon C] en de gemachtigden deel. Namens het college hebben [persoon D] , [persoon E] , [persoon F] en de gemachtigden deelgenomen.
      
    
    
      2.3.
      Omdat de voorzieningenrechter na afloop van de zitting tot de conclusie is gekomen dat nader onderzoek niet kan bijdragen aan de beoordeling van de zaak beslist zij ook op de beroepen van eisers daartegen.
      
    
  
  
    Beoordeling door de voorzieningenrechter
    
    
      
        Toetsingskader
      
      3. Op 1 januari 2024 is de Omgevingswet in werking getreden. Met de inwerkingtreding van deze wet heeft elke gemeente direct een omgevingsplan van rechtswege dat regels geeft over de fysieke leefomgeving voor het gehele grondgebied van de gemeente. Dat omgevingsplan bestaat voor nu uit een tijdelijk deel, waarin onder meer alle bestemmingsplannen zijn opgenomen die vóór 1 januari 2024 golden. 
    
    
    
      3.1.
      Op de locaties waar deze procedures om draaien, was vóór 1 januari 2024 het bestemmingsplan ‘Witte vlekken’ van kracht. Dit bestemmingsplan maakt dus onderdeel uit van het tijdelijk deel van het omgevingsplan van de gemeente Neder-Betuwe. Op grond van artikel 5.1, eerste lid, aanhef en onder a, van de Omgevingswet is het verboden om zonder omgevingsvergunning een omgevingsplanactiviteit te verrichten. Onder een omgevingsplanactiviteit valt (onder meer) een activiteit die in strijd is met het (tijdelijk deel van) het omgevingsplan.
      
    
    
      3.2.
      
        [eiseres 1] is parkeigenaar en -beheerder en [eiseres 2] is eigenaar van een aantal percelen op het park Rivierendal. Op het park rust de bestemming ‘Recreatie – Verblijfsreactie’. Partijen zijn het erover eens dat gebruik van de chalets en de bedrijfswoning voor de huisvesting van arbeidsmigranten en permanente bewoning niet past binnen de bestemming, en dat er – omdat dat gebruik wel plaatsvindt – sprake is van overtredingen.
      
      
        
          Beroepschriften inhoudelijke herhaling van bezwaarschriften
        
        4. De beroepsgronden van eisers komen erop neer dat zij van mening zijn dat handhavend optreden in dit geval onevenredig is. Dat standpunt namen zij ook in, in de bezwaarprocedures. De beroepschriften komen vrijwel woordelijk overeen met de bezwaarschriften. 
      
      
    
    
      4.1.
      Het college heeft in zijn verweerschriften met betrekking tot zaaknummers 25/3530, 25/3499, 25/3493 en 25/3498 het standpunt ingenomen dat aangezien de beroepschriften in feite een herhaling zijn van de bezwaarschriften zonder dat specifiek is toegelicht waarom de weerlegging van die bezwaargronden onjuist zou zijn, de beroepen (kennelijk) ongegrond moeten worden verklaard. Hij heeft ter onderbouwing van dat standpunt gewezen op rechtspraak van de Afdeling bestuursrechtspraak van de Raad van State.
      
    
    
      4.2.
      De voorzieningenrechter constateert met het college dat de beroepschriften inhoudelijk in feite een herhaling zijn van de bezwaarschriften. De gronden gaan echter over de afweging van het college over de evenredigheid van het handhavend optreden. Eisers menen, zo hebben zij ook ter zitting bevestigd, dat het college tot een andere afweging had moeten komen. De volgens eisers daarvoor relevante omstandigheden en argumenten zijn niet gewijzigd ten opzichte van hun standpunten in bezwaar. De bezwaar- en beroepschriften komen om die reden met elkaar overeen. Eisers hebben daarmee voldoende toegelicht dat uit hun beroepschrift kan worden opgemaakt waarom zij het niet eens zijn met de bestreden besluiten.
      
    
    
      4.3.
      De voorzieningenrechter behandelt de zaken daarom inhoudelijk. 
      
      
        
          Evenredigheid (i): geen fatsoenlijk overleg tussen gemeente en eisers
        
        5. Eisers zijn van mening dat het onevenredig is om handhavend op te treden tegen het niet-recreatieve gebruik. Zij menen dat het niet-recreatieve gebruik past binnen een ontwikkeling van decennia. Het handhavend optreden past niet binnen de (historische) ontwikkeling van het park. Met eisers heeft ook geen fatsoenlijk overleg plaatsgevonden. Eisers brengen naar voren dat het volgens hen niet rendabel is om op dit park een recreatieve bestemming te exploiteren, en dat recreatief gebruik niet realistisch is zonder eerst (grote) investeringen te doen. Zij hebben de planologische mogelijkheden laten onderzoeken, en doen voorstellen voor mogelijke toekomstige situaties. Pas als vaststaat dat er geen sprake kan zijn van legalisatie, kan volgens eisers handhavend worden opgetreden. Nu geen sprake is geweest van (voldoende) overleg over de toekomst van het park, is handhavend optreden volgens eisers onevenredig.
      
      
    
    
      5.1.
      De voorzieningenrechter oordeelt dat op het park een recreatieve bestemming rust. Dat eisers (gedeelten van) het park al langere tijd niet-recreatief (laten) gebruiken doet aan die bestemming niet af. Verder geldt dat artikel 4:8 van de Algemene wet bestuursrecht (Awb) voorziet in de verplichting van het college om – voordat hij overgaat tot eventueel handhavend optreden – een zienswijze op te vragen. Dat heeft het college in dit geval ook gedaan. In tegenstelling tot wat eisers suggereren, was het college niet verplicht om daarnaast voorafgaand aan het handhavend optreden met eisers overleg te voeren over mogelijke toekomstige ontwikkelingen op het park, of wijzigingen van de bestemming. Dat het voor eisers niet rendabel is om zonder nieuwe investeringen het park geschikt te maken voor recreatief gebruik, is een zuiver financieel belang dat niet in de weg staat aan handhaving. Eisers hebben er zelf de afgelopen jaren voor gekozen om het park niet-recreatief te (laten) gebruiken. Dat er nu financiële investeringen nodig zijn om het park weer geschikt te maken voor legaal, recreatief gebruik doet aan de evenredigheid van de handhaving daarom niet af. 
      
    
    
      5.2.
      Deze beroepsgrond slaagt niet.
      
      
        
          Evenredigheid (ii): de noodzaak ontbreekt
        
        6. Eisers voeren verder aan dat in januari 2020 een controle heeft plaatsgevonden waarna geen handhaving volgde. Sindsdien is het gebruik niet (significant) gewijzigd. Daaruit blijkt volgens eisers dat handhaving destijds niet noodzakelijk was, en ook nu nog niet noodzakelijk is.
      
      
    
    
      6.1.
      De voorzieningenrechter oordeelt dat het feit dat het college al eerder op de hoogte was van de overtredingen, nog niet met zich meebrengt dat het college niet meer handhavend op mag treden. Dat is ook vaste rechtspraak van de Afdeling. Daar komt bij, dat vanwege de zogenaamde ‘beginselplicht tot handhaving’, een bestuursorgaan in de regel gebruik moet maken van een bevoegdheid om handhavend op te treden. Een enkel tijdsverloop doet aan die beginselplicht niet af. 
      
    
    
      6.2.
      Deze beroepsgrond slaagt niet.
      
      
        
          Evenredigheid (iii): leefklimaat arbeidsmigranten 
        
        7. Eisers voeren aan dat de realiteit is dat er in de gemeente een significant aantal arbeidsmigranten woont en dat zij van huisvesting moeten worden voorzien. Handhavend optreden tegen de huisvesting ter plaatse is onevenredig, omdat elders binnen de gemeente onvoldoende in de behoefte aan huisvesting kan worden voorzien. Ook heeft de gemeente zich in twee convenanten (de eerste uit 2019, de tweede uit 2023) verplicht tot het bevorderen van het leefklimaat voor arbeidsmigranten. Daar past niet bij dat het college nu handhavend optreedt.
      
      
    
    
      7.1.
      De voorzieningenrechter oordeelt dat de maatschappelijke verplichting die op het college – en in bredere zin: de gemeente – rust om te voorzien in voldoende en adequate huisvesting van arbeidsmigranten, nog niet met zich meebrengt dat niet handhavend mag worden opgetreden in gevallen waarin sprake is van illegaal gebruik van gebouwen voor die huisvesting. In de convenanten waarnaar eisers verwijzen staat ook niet dat het illegale gebruik van gebouwen op Rivierendal voor dit doel mag worden voortgezet. Het college heeft daarom in die stukken terecht geen bijzondere omstandigheid gezien op grond waarvan van handhavend optreden moest worden afgezien.  
      
    
    
      7.2.
      Deze beroepsgrond slaagt niet. Daarom laat de voorzieningenrechter in het midden of eisers gelet op het relativiteitsvereiste van artikel 8:69a van de Awb deze procedure kunnen opkomen voor de belangen van de permanente bewoners en gehuisveste arbeidsmigranten. 
      
      
        
          Evenredigheid (iv): de brief van de minister van Volkshuisvesting en Ruimtelijke Ordening
        
        8. Eisers wijzen op de brief van de minister van Volkshuisvesting en Ruimtelijke Ordening van 19 december 2024, waarin colleges van burgemeester en wethouders wordt gevraagd niet handhavend op te treden tegen permanente bewoning van recreatiewoningen en zo te handelen in lijn met de aangenomen motie, in afwachting van de instructieregel over dit onderwerp. Die instructieregel zal gemeenten verplichten bestaand gebruik voor permanente bewoning onder voorwaarden toe te staan. Eisers voeren aan dat handhavend optreden onevenredig is in afwachting van de uitwerking van die instructieregel.
      
      
    
    
      8.1.
      De voorzieningenrechter oordeelt dat handhavend optreden ondanks de brief van de minister niet per definitie onevenredig is, en dat in dit voorliggende geval het college voldoende heeft gemotiveerd waarom hij handhavend optreedt. Het college heeft zich expliciet rekenschap gegeven van de brief. Hij heeft terecht meegewogen dat de instructieregel nog niet is vastgesteld en dat het nog allerminst zeker is of, en zo ja: wanneer, daadwerkelijk een instructieregel in werking zal treden. Ook is het nog onzeker wat de precieze inhoud van de instructieregel zou worden. Daar heeft het college tegenovergesteld dat in de brief ook staat dat er ruimte moet blijven bestaan voor het toepassen van maatwerk, en dat hij belang hecht aan de beginselplicht tot handhaving. Handhaving is daarom ondanks de brief niet onevenredig.
      
    
    
      8.2.
      Deze beroepsgrond slaagt niet. 
      
    
  
  
    Conclusie en gevolgen
    
    
      9. De beroepen zijn ongegrond. Dat betekent dat de handhavingsbesluiten in stand blijven. 
    
    
    
      9.1.
      Eisers hebben verzocht om een verlenging van de begunstigingstermijn, ook in het geval van een ongegrond beroep, voor de duur van zes maanden. Zij stellen die periode nodig te hebben om een einde te kunnen maken aan de overtredingen. Het college heeft daartegenover gesteld dat eisers al vanaf de primaire besluiten, maar in elk geval vanaf de beslissingen op bezwaar, maatregelen hadden kunnen en moeten treffen om een einde te maken aan de overtredingen. 
      
    
    
      9.2.
      De voorzieningenrechter beslist als volgt. Eisers hebben hun stelling dat zij zes maanden de tijd nodig hebben om een einde te kunnen maken aan de overtredingen niet concreet gemaakt of onderbouwd, bijvoorbeeld aan de hand van huurcontracten die moeten worden beëindigd, of andere stukken waaruit het tijdspad blijkt van de maatregelen die nodig zijn om de overtreding te beëindigen. Dat eisers van het moeten voldoen aan de last binnen die termijn gevolgen ondervinden (financieel of anderszins) komt voor hun rekening en risico. In zoverre ziet de voorzieningenrechter dus geen reden voor het treffen van een voorziening. 
      
    
    
      9.3.
      Wel acht de voorzieningenrechter relevant dat de handhavingsbesluiten steeds zien op een vrijwel gelijkluidend feitencomplex met vergelijkbare overtredingen op een en hetzelfde park. Alleen omdat de verschillende primaire handhavingsbesluiten niet op exact dezelfde datum zijn genomen en de daaropvolgende beslissingen op bezwaar in navolging daarvan ook niet, is de situatie ontstaan dat voor een en hetzelfde park voor verschillende objecten in een periode van een aantal weken steeds een andere begunstigingstermijn afloopt. De voorzieningenrechter ziet daarin aanleiding om vanwege de rechtszekerheid en de belangen van de bewoners van de gebouwen toepassing te geven aan artikel 8:72, vijfde lid, van de Awb, en te bepalen dat de begunstigingstermijn voor alle lasten wordt gesteld op zes weken na de verzending van deze uitspraak.
      
    
    
      9.4.
      Omdat de beroepen ongegrond zijn en de voorzieningenrechter een voorziening treft op grond van artikel 8:72, vijfde lid, van de Awb, wijst zij de verzoeken om een voorlopige voorziening af.
      
    
    
      9.5.
      Eisers krijgen daarom het griffierecht niet terug. Zij krijgen ook geen vergoeding van hun proceskosten. 
      
      
      
    
  
  
    Beslissing
    
    
      De voorzieningenrechter:
    
    - verklaart de beroepen ongegrond;
    - bepaalt bij wijze van voorziening dat de begunstigingstermijn die is verbonden aan de lasten onder dwangsom wordt gesteld op zes weken na verzending van deze uitspraak;
    - wijst de verzoeken om voorlopige voorzieningen af.
    
    
    
    
    
      Deze uitspraak is gedaan door mr. I.S. Termaat, voorzieningenrechter, in aanwezigheid van mr. A. Goldebeld, griffier.
      Uitgesproken in het openbaar op
    
    
    
    
    
    
    
    
      
        
        
        
          
            
              griffier
            
            
              voorzieningenrechter
            
          
        
      
    
    
    
    
      Een afschrift van deze uitspraak is verzonden aan partijen op:
    
    
    
  
  
    Informatie over hoger beroep
    Een partij die het niet eens is met deze uitspraak voor zover deze gaat over het beroep, kan een hogerberoepschrift sturen naar de Afdeling bestuursrechtspraak van de Raad van State waarin wordt uitgelegd waarom deze partij het niet eens is met deze uitspraak voor zover deze gaat over het beroep. Het hogerberoepschrift moet worden ingediend binnen zes weken na de dag waarop deze uitspraak is verzonden. Kan de indiener de behandeling van het hoger beroep niet afwachten, omdat de zaak spoed heeft, dan kan de indiener de voorzieningenrechter van de Afdeling bestuursrechtspraak van de Raad van State vragen om een voorlopige voorziening (een tijdelijke maatregel) te treffen. Tegen deze uitspraak voor zover deze gaat over de voorlopige voorziening staat geen hoger beroep open. 
    
  
  
     Artikel 8:86 van de Algemene wet bestuursrecht (Awb) maakt dat mogelijk.
  
  
     Zie artikel 22.1, aanhef en onder a, van de Omgevingswet in samenhang met artikel 4.6, eerste lid, van de Invoeringswet Omgevingswet.
  
  
     Dit volgt uit bijlage A behorend bij artikel 1.1 van de Omgevingswet, waarin het begrip ‘omgevingsplanactiviteit’ is gedefinieerd.
  
  
     Gewezen is op de uitspraak van de Afdeling van 6 november 2013, ECLI:NL:RVS:2013:1789.
  
  
     Zij bijvoorbeeld de uitspraak van de Afdeling van 14 juli 2021, ECLI:NL:RVS:2021:1504, r.o. 10.2.
  
  
     Zie bijvoorbeeld de uitspraak van de Afdeling van 5 maart 2025, ECLI:NL:RVS:2025:678, r.o. 6.1.
  
  
     Deze brief, met kenmerk 2024-0000954969, is digitaal raadpleegbaar via [website]. 
  
  
    
      Kamerstukken II 2024/25, 36 600, XXII, nr. 43.
  
  
     Zie bijvoorbeeld de uitspraak van de Afdeling van 5 maart 2025, ECLI:NL:RVS:2025:678, r.o. 6.1.