ECLI:NL:GHAMS:2025:2755, Gerechtshof Amsterdam, 06-08-2025, 23-002259-22
Gerechtshof Amsterdam — Uitspraak 
Datum: 2025-08-06 00:00:00.000000
Rechtsgebied: Strafrecht

Samenvatting: Themazitting Coronademonstratiezaken Museumplein Amsterdam 2021. Het hof overweegt uitgebreid ten aanzien van de beoordeling van de rechtmatigheid van het door de burgemeester uitgevaardigde noodbevel. Vanwege de discrepantie tussen enerzijds de inhoud van het noodbevel en anderzijds de inhoud van door verbalisanten opgemaakte processen-verbaal kan het hof de rechtmatigheid van het noodbevel, in het kader van de subsidiariteitstoets, niet vaststellen. Dit heeft ertoe geleid dat de verdachte is vrijgesproken.

afdeling strafrecht
    parketnummer: 23-002259-22 
    datum uitspraak: 6 augustus 2025 
  
  
    TEGENSPRAAK 
  
  
    Arrest van het gerechtshof Amsterdam gewezen op het hoger beroep, ingesteld tegen het vonnis van de politierechter in de rechtbank Amsterdam van 17 augustus 2022 in de strafzaak onder parketnummer 13-253521-21 tegen
  
  
    
      
        [verdachte]
      ,
    geboren te [geboorteplaats] op [geboortedag] 1950, 
    adres: [adres] .
  
  
    Onderzoek van de zaak
    
    
      Dit arrest is gewezen naar aanleiding van het onderzoek ter terechtzitting in hoger beroep van 7 en 23 juli 2025.
    
    
    
      Namens de verdachte is hoger beroep ingesteld tegen voormeld vonnis.
    
    
    
      Het hof heeft kennisgenomen van de vordering van de advocaten-generaal en van hetgeen de verdachte en de raadsvrouw naar voren hebben gebracht.
    
    
    
  
  
    Tenlastelegging
    
    
      Aan de verdachte is tenlastegelegd dat:
    
    
    
      zij op of omstreeks 20 maart 2021 te Amsterdam, tezamen en in vereniging met anderen, althans alleen, opzettelijk niet heeft voldaan aan een opdracht krachtens artikel 175 gemeentewet, te weten een (nood)bevel van de Burgemeester, in elk geval krachtens wettelijk voorschrift, gegeven door of namens de Burgemeester van Amsterdam (zijnde een ambtenaar met uitoefening van enig toezicht belast), immers heeft zij, verdachte toen en aldaar zich niet (op eerste vordering) verwijderd van het Museumplein en/of de omgeving van het Museumplein, te weten onder andere het Museumplein nadat dit was gevorderd door de politie, terwijl voornoemde opdracht inhield dat zij, verdachte, zich moest verwijderen van het Museumplein en/of haar omgeving;
    
    
    
    
    
      Voor zover in de tenlastelegging taal- en/of schrijffouten voorkomen, zal het hof deze verbeterd lezen. De verdachte wordt daardoor niet in de verdediging geschaad.
    
    
    
    
  
  
    Vonnis waarvan beroep
    
    
      Het vonnis waarvan beroep zal worden vernietigd, omdat daarvan slechts aantekening is gedaan ingevolge artikel 378a van het Wetboek van Strafvordering en omdat het hof – anders dan de politierechter – tot vrijspraak van het aan de verdachte ten laste gelegde feit komt. .
    
    
    
  
  
    Standpunten
    
    
      
        Standpunt van de verdediging
      
      De raadsvrouw heeft verzocht de verdachte vrij te spreken omdat de verdachte op weg was om van het Museumplein te vertrekken en sprake is van een onrechtmatig gegeven noodbevel. De raadsvrouw heeft hiertoe aangevoerd dat de verdachte heeft verklaard dat zij haar spullen bij elkaar heeft gezocht en toen is aangehouden. Zij wilde aan de oproep voldoen en werd door haar aanhouding hiertoe belemmerd. Het noodbevel voldeed niet aan de eisen van proportionaliteit en subsidiariteit en er geen sprake was van een oproerige beweging, ernstige wanordelijkheden of de vrees daarvoor. Uit de processen-verbaal in het dossier kan niet worden opgemaakt dat er een daadwerkelijke dreiging met wapens was. De burgemeester had op grond van de Wet openbare manifestaties (hierna: Wom) voldoende mogelijkheden om de demonstratie te beëindigen en demonstranten aan te houden. In de Memorie van Toelichting bij de wijzigingsartikelen van de Wet Publieke Gezondheid is vermeld dat die wet niet behoefde te worden aangepast betreffende demonstraties omdat de Wom voldoende mogelijkheden bood. Bovendien is de Wom een lex specialis ten aanzien van de Gemeentewet en het Wetboek van Strafrecht. De burgemeester had op grond van de artikelen 7 en 11 Wom demonstranten kunnen aanhouden. 
    
    
    
      
        Standpunt van het openbaar ministerie
      
      De advocaten-generaal hebben gevorderd dat de verdachte dient te worden vrijgesproken, omdat de rechtmatigheid van het noodbevel van de burgemeester niet kan worden vastgesteld. Immers de daarin gegeven motivering voor de afgifte van het noodbevel komt niet overeen met de feitelijke gang van zaken zoals die voortvloeit uit het dossier. Het gaat de marginale toets te buiten als het hof wordt gevraagd zelfstandig te beoordelen of de situatie op 20 maart 2021 de afvaardiging van een noodbevel rechtvaardigde, aldus de advocaten-generaal.
    
    
    
  
  
    Overwegingen van het hof
    
    
      
        Ter inleiding
      
    
    
    
      Op 20 maart 2021 werd op het Museumplein in Amsterdam een manifestatie gehouden tegen het beleid dat de overheid voerde ter bestrijding van het Covid-19-virus (ook genoemd: het Coronavirus). 
    
    
    
      Nederland was op dat moment, net als de rest van de wereld, al geruime tijd, in de greep van het virus. De medische en maatschappelijke gevolgen daarvan waren groot en voelbaar in de hele samenleving. De ernst van het virus en de noodzaak de ziekenhuizen te ontlasten, hebben genoodzaakt tot ingrijpend overheidsbeleid dat de persoonlijke levenssfeer van burgers in zeer sterke mate heeft geraakt. Deze zogenoemde ‘Coronamaatregelen’ werden door de regering, op advies van het Rijksinstituut voor Volksgezondheid en Milieu (RIVM) en voor de situatie opgerichte Outbreak Management Team (OMT) en veelal na voorafgaand debat in de Tweede Kamer, genomen en in wekelijkse persconferenties medegedeeld aan de Nederlandse bevolking. In januari 2021 werd de epidemiologische situatie in Nederland door het OMT als ‘ronduit kwetsbaar’ aangemerkt vanwege het zeer hoge aantal besmettingen in Nederland, het hoge reproductiegetal van het virus en de ontwikkelingen betreffende nieuwe varianten daarvan. Er werd gestart met het op grote schaal toedienen van vaccinaties en de geldende maatregelen werden aangescherpt, onder meer door op 23 januari 2021 een avondklok in te voeren. Het dringende advies om te allen tijde anderhalve meter afstand te houden gold al langere tijd. Samenkomen was alleen toegestaan in zeer kleine groepen. 
    
    
    
      De opvattingen in de samenleving met betrekking tot de geldende maatregelen liepen sterk uiteen. Een grote meerderheid voegde zich in de strenge kaders die nodig waren om het virus te bedwingen, ook al ervaarde men aanzienlijke nadelen en beperkingen daarvan. Er was ook weerstand en onvrede, die op uiteenlopende manieren werd geuit, onder andere door de organisatie van of deelname aan (grootschalige) demonstratiebijeenkomsten. 
    
    
    
      De context van deze strafzaak wordt mede bepaald door de maatregelen die zijn getroffen om het Coronavirus het hoofd te bieden. 
    
    
    
      
        Feitelijke gang van zaken rondom de demonstratie van 20 maart 2021
      
    
    
    
      Het hof stelt op basis van het dossier en het verhandelde ter terechtzitting de volgende feiten en omstandigheden vast.
    
    
    
      De actiegroep United We Stand Europe heeft aan de gemeente Amsterdam aangekondigd dat op 20 maart 2021 een groep van 5000 personen wilde demonstreren op het Museumplein  in het kader van een ‘World Wide Rally for Freedom & Democracy’. De burgemeester van Amsterdam heeft op grond van artikel 5 Wom in een besluit van 19 maart 2021 beperkingen opgelegd ten aanzien van de aangekondigde demonstratie, hetgeen aan de actiegroep is medegedeeld. Een van die beperkende voorschriften hield in dat het United We Stand Europe niet was toegestaan te demonstreren op het Museumplein dat bovendien, tezamen met meerdere straten in de omgeving daarvan, als veiligheidsrisicogebied was aangewezen. Desondanks hadden op 20 maart 2021 honderden mensen zich verzameld op het Museumplein; deze menigte groeide tot uiteindelijk ongeveer duizend personen. De burgemeester vaardigde op enig moment een noodbevel uit.
    
    
    
      De compagniecommandant van de mobiele eenheid van de politie (ME) kreeg omstreeks 11:55 uur van zijn meerdere te horen dat de burgemeester de demonstratie had ontbonden en een noodbevel had gegeven en dat het Museumplein op basis van het noodbevel vrij moest worden gemaakt van personen. Vervolgens is op verschillende manieren – onder meer via een megafoon en de inzet van een drone – aan het publiek kenbaar gemaakt dat zij het Museumplein moesten verlaten in de richting van het Concertgebouw. Desondanks bleef een grote groep personen op het Museumplein, waarna zij werden aangehouden ter zake overtreding art. 184 Wetboek van Strafrecht (hierna: Sr).  
    
    
    
      De verdachte is, blijkens haar verklaring ter terechtzitting in hoger beroep, op het Museumplein aangehouden.   
    
    
    
      
        Juridisch kader
      
    
    
    
      
        De Wom
      
      De Wom regelt dat gemeenten bij verordening regels mogen stellen ter regulering van betogingen. Op grond van artikel 5 is de burgemeester bevoegd om voorafgaand aan de betoging onder meer voorschriften en/of beperkingen te stellen. Deze bevoegdheid kan op grond van artikel 2 slechts worden aangewend ter bescherming van de gezondheid, in het belang van het verkeer en ter bestrijding of voorkoming van wanordelijkheden. Artikel 6 geeft de burgemeester de bevoegdheid om dit tijdens de betoging te doen. In artikel 7 is de burgemeester de bevoegdheid gegeven om de betoging te doen beëindigen. Overtreding van een opdracht van de burgemeester is in artikel 11 van de wet als overtreding aangemerkt en met straf bedreigd en mag alleen worden vervolgd op de voet van artikel 11 en niet wegens overtreding van artikel 184 Sr. 
    
    
    
      
        Wettelijke grondslag van het noodbevel
      
      De bevoegdheid tot het geven van een noodbevel is neergelegd in artikel 175 Gemeentewet en is toegekend aan de burgemeester dan wel de locoburgemeester (als plaatsvervanger van de burgemeester op de voet van artikel 77 Gemeentewet). Voordat een noodbevel kan worden gegeven moet voldaan zijn aan twee voorwaarden. Ten eerste moet sprake zijn van één van de uitzonderlijke omstandigheden zoals omschreven in lid 1, dus een geval van “oproerige beweging, van andere ernstige wanordelijkheden of van rampen, dan wel van ernstige vrees voor het ontstaan daarvan”. Ten tweede moet de toepassing van normale bevoegdheden ontoereikend zijn om aan de situatie het hoofd te kunnen bieden. Het noodbevel heeft een ad hoc-karakter, is gericht tot een bepaalde groep, heeft een eenmalige werking en heeft betrekking op een klein gebied. Artikel 175 Gemeentewet is, blijkens de formulering, toegesneden op uitzonderlijke omstandigheden en heeft een noodkarakter.
    
    
    
      
        Verhouding Wom en Gemeentewet 
      
      Artikel 7 van de Wom biedt waar het gaat om demonstraties een minder verstrekkende wettelijke grondslag voor het beëindigen daarvan teneinde (verdere) wanordelijkheden te voorkomen of te bestrijden dan artikel 175 Gemeentewet. Er bestaat geen rechtsregel die voorschrijft dat een artikel 7 Wom-besluit een verplichte tussenstap moet zijn om op rechtmatige wijze tot een noodbevel over te gaan. Evenmin volgt dit uit de wetsgeschiedenis (vgl. memorie van toelichting bij de Wom, Tweede Kamer, vergaderjaar 1985-1986, 19 427, nr. 3, bladzijde 10). Ter beoordeling staat telkens hoe in een concrete situatie, waarmee de burgemeester wordt geconfronteerd, moet worden gereageerd. Dat dit in veel gevallen op toereikende wijze met toepassing van de bevoegdheden uit de Wom mogelijk zal zijn, wil niet zeggen dat daarmee altijd moet worden gestart. In het karakter van het noodbevel ligt immers besloten dat de inzet daarvan niet het resultaat van rustig afwachten zal zijn. Evenmin kan worden geconcludeerd dat toepassing steeds plaatsvindt na evaluatie van de inzet van minder ingrijpende bevoegdheden. Het gaat om de vraag of “normale bevoegdheden” ontoereikend zijn of zullen zijn; niet om de vraag of die bevoegdheden ontoereikend zijn geweest. 
    
    
    
      
        Rechtmatigheid noodbevel 
      
      Eén van de voorwaarden om tot bewezenverklaring van het misdrijf van artikel 184 Sr te komen is dat het gegeven ambtelijk bevel rechtmatig is. Daarbij gaat het onder meer om de aanwezigheid van een wettelijke grondslag en een toereikende feitelijke onderbouwing. Voorts moet (de inhoud van) het bevel ook voldoen aan de eisen van proportionaliteit en subsidiariteit. Het proportionaliteitsvereiste houdt in dat de toegepaste maatregel steeds in redelijke verhouding dient te staan tot de ernst van de situatie. De maatregel mag dus niet ingrijpender en verstrekkender van aard zijn dan strikt noodzakelijk met het oog op het te realiseren doel. Het vereiste van subsidiariteit schrijft voor dat gekozen dient te worden voor de minst ingrijpende maatregel.  
    
    
    
      
        Rechterlijke toetsing van noodbevelen
      
      De rechter dient te beoordelen of de burgemeester in redelijkheid tot het uitvaardigen van het noodbevel heeft kunnen komen. Gelet op de discretionaire karakter van de noodbevelsbevoegdheid van de burgemeester gaat het hierbij om een marginale toets. De rechter gaat daarbij uit van de informatie die de burgemeester op het moment van diens beoordeling ter beschikking stond. 
    
    
    
      
        Het noodbevel
      
      Het noodbevel dat de burgemeester op 20 maart 2021 heeft afgegeven luidt als volgt:
    
    
    
    
      
        Noodbevel demonstratie Museumplein 20 maart 2021
      
    
    
    
      
        DE BURGEMEESTER VAN AMSTERDAM
      
    
    
    
      
        Gelet op artikel 175 Gemeentewet, en gezien het besluit van de burgemeester, in afstemming met de driehoek, om geen demonstraties toe te staan op het Museumplein en de omgeving;
      
    
    
    
      
        Overwegende dat,
      
    
    
    
      
        
          United We Stand Europe een kennisgeving heeft gedaan van een demonstratie in het kader van een 'World Wide Rally for Freedom & Democracy' op 20 maart 2021, waarin zij aangeeft met 5000 personen te willen demonstreren op het Museumplein;
        
      
      
        
          United We Stand Europe in reactie op bovengenoemde kennisgeving een besluit heeft ontvangen op 19 maart 2021 waarin beperkingen zijn opgelegd aan de aangekondigde demonstratie (op grond van artikel 5 Wet openbare manifestaties (WOM));
        
      
      
        
          Een van die beperkende voorschriften inhoudt dat het United We Stand Europe niet is toegestaan op het Museumplein te demonstreren, ter voorkoming van wanordelijkheden, en bescherming van de gezondheid. Tevens is United We Stand Europe in het besluit herinnerd aan het belang van het houden van 1,5 meter afstand van elkaar en medegedeeld dat dit ook geldt tijdens een demonstratieve actie;
        
      
      
        
          Het Museumplein en de directe omgeving vanaf 10.00 uur tot 21:00 uur op zaterdag 20 maart 2021 aangewezen zijn als Veiligheidsrisicogebied, naar aanleiding van ongeregeldheden op alle zondagen sinds 17 januari 2021 en omdat de politie over informatie beschikt dat bij de aangekondigde demonstratie op zaterdagmiddag 20 maart 2021 een verhoogde kans bestaat op confrontaties met personen die mogelijk in het bezit zijn van wapens en dat derhalve gevreesd moet worden voor ernstige verstoring van de openbare orde;
        
      
      
        
          Dat de politie over informatie beschikt dat mogelijk dezelfde initiatiefnemers, organisatoren en/of deelnemers aan de protesten op het Museumplein de zondagen sinds 17 januari en/of de niet toegestane demonstratie op het Malieveld in Den Haag op 14 maart 2021, ook deelnemen aan de op het Museumplein niet toegestane demonstratie 'World Wide Rally for Freedom & Democracy' op zaterdag 20 maart 2021;
        
      
      
        
          Het aantal coronabesmettingen in Amsterdam nog steeds hoog is, onze Veiligheidsregio is ingeschaald als 'zeer ernstig' en we ons nog steeds in een strenge lockdown bevinden;
        
      
      
        
          Ondanks bovenstaande toch een demonstratie is gestart op het Museumplein op zaterdag 20 maart vanaf circa 11:45 uur;
        
      
      
        
          Deze demonstranten een WOM-voorschrift negeren, dat de demonstranten zich onvoldoende houden aan de 1,5 meter afstand, agressief en scheldend reageren op aanspreken door politie en dat de demonstranten zich provocerend opstellen tegenover de politie;
        
      
      
        
          Er daarom ernstige vrees voor wanordelijkheden en gevaar voor de volksgezondheid is ontstaan en ik om die reden op grond van artikel 7 WOM de demonstratie heb ontbonden en de demonstranten om circa 12:10 uur bij monde van de politie opdracht heb gegeven uiteen te gaan en de uiting te doen beëindigen;
        
      
      
        
          De politie op dat moment constateerde dat er zo'n 400 a 450 mensen aanwezig waren op het Museumplein en dit aantal snel toenam vanuit meerdere hoeken van het Museumplein;
        
      
      
        
          De aanwezigen herhaaldelijke waarschuwingen en vorderingen van de politie om uiteen te gaan negeren en zich blijvend niet houden aan 1,5 meter en provocerend opstellen;
        
      
      
        
          Dat deze herhaaldelijke vorderingen van de politie, door middel van aanspreken en omroepen, luid en duidelijk kenbaar zijn gemaakt aan de aanwezigen;
        
      
      
        
          Er ernstige vrees is dat de huidige situatie lijdt tot ernstige wanordelijkheden, waarbij de beschikbare juridische instrumenten onvoldoende toereikend zijn om een adequaat veiligheidsniveau te garanderen en verdere verstoringen van de openbare orde, en ernstige wanordelijkheden te voorkomen;
        
      
      
        
          Het daarom noodzakelijk is om ter voorkoming van ernstige wanordelijkheden, bescherming van de gezondheid en ter bescherming van de veiligheid voor personen en goederen, maatregelen te treffen in de vorm van een noodbevel;
        
      
      
        
          Dit noodbevel wordt afgegeven op 20 maart 2021 om circa 12:25 uur, en geldt tot dat het doel van het noodbevel bereikt is;
        
      
    
    
    
      
        Gelet op:
      
    
    
    
      
        Artikel 175, eerste lid van de Gemeentewet volgens welke bepaling in geval van oproerige beweging, van ernstige wanordelijkheden van rampen of zware ongevallen, dan wel ernstige vrees voor het ontstaan daarvan, de burgemeester bevoegd is alle bevelen te geven die hij ter handhaving van de openbare orde of ter beperking van gevaar nodig acht;
      
    
    
    
      
        BEVEELT:
      
    
    
    
      
        Personen die zich alleen of in groepsverband manifesteren op het Museumplein en de
      
      
        omgeving, dienen;
      
    
    
      
        
          Zich op eerste aanzegging van de politie te verwijderen van het Museumplein en de omgeving, en zich te begeven in een door de politie aangegeven richting of locatie, al dan niet met medeneming van voertuigen, voorwerpen, stoffen en goederen die een gevaar vormen voor de openbare orde of de veiligheid;
        
      
      
        
          Alle aanwijzingen, gegeven door de politie in het belang van de openbare orde, gezondheid of veiligheid van personen en goederen, dan wel ter beperking van gevaar, terstond of stipt op te volgen;
        
      
      
        
          Middelen die ingezet kunnen worden om verzette plegen of weerstand te bieden, zoals stokken, bij eerste aanzegging af te geven aan politie;
        
      
      
        
          Identificatie niet te bemoeilijken door het dragen van bivakmutsen, helmen, sjaals of andere methoden en middelen.
        
      
    
    
    
      
        Amsterdam, 23 maart 2021
      
    
    
    
      
        De burgemeester van Amsterdam,
      
    
    
    
      
        Femke Halsema
      
    
    
    
      
        Beoordeling hof
      
    
    
    
      Het hof overweegt als volgt.
    
    
    
      De burgemeester van Amsterdam heeft het noodbevel afgegeven teneinde de manifestatie op het Museumplein te (doen) beëindigen. Zoals hiervoor overwogen vereist een rechtmatige inzet van deze bevoegdheid onder meer dat die de toetsing aan de beginselen van proportionaliteit en subsidiariteit kan doorstaan. Waar het gaat om demonstraties biedt artikel 7 van de Wom ten opzichte van het afgeven van een noodbevel op grond van artikel 175 Gemeentewet een minder verstrekkende wettelijke grondslag voor het beëindigen daarvan teneinde (verdere) wanordelijkheden te voorkomen of te bestrijden. Alhoewel - zoals in het voorgaande reeds uiteengezet – de inzet van Wom-bevoegdheden voorafgaand aan het geven van een noodbevel geen verplichte tussenstap is, volgt uit de overwegingen in het noodbevel zelf dat ervoor is gekozen om de demonstratie éérst te ontbinden op grond van artikel 7 Wom en dat daarna is gepoogd om op grond van de Wom een adequaat veiligheidsniveau te garanderen en verdere verstoringen van de openbare orde en ernstige wanordelijkheden te voorkomen. Toen de beschikbare juridische instrumenten tekort bleken te schieten is een noodbevel afgegeven, zo blijkt uit de inhoud van het noodbevel. 
    
    
    
      Op zich zou de inhoud van het noodbevel de toetsing aan de beginselen van proportionaliteit en subsidiariteit kunnen doorstaan. 
      Echter, in de processen-verbaal van de politie over de feitelijke gang van zaken is gerelateerd dat de compagniecommandant omstreeks 11:55 uur van zijn meerdere te horen kreeg dat de burgemeester de demonstratie had ontbonden en een noodbevel had gegeven. Op basis van dat noodbevel diende personen zich te verwijderen van het Museumplein, waarna aldus door de politie is opgetreden. Uit de inhoud van de processen-verbaal blijkt dus niet dat de politie eerst op grond van de Wom is opgetreden tegen de op het Museumplein aanwezige personen teneinde de openbare orde te handhaven dan wel te herstellen.
    
    
    
      Vanwege de discrepantie tussen enerzijds de inhoud van het noodbevel en anderzijds de inhoud van de door verbalisanten opgemaakte processen-verbaal kan het hof de rechtmatigheid van het noodbevel, in het kader van de subsidiariteitstoets, niet vaststellen. Dat leidt er in de onderhavige strafzaak toe dat de verdachte van het tenlastegelegde zal worden vrijgesproken. 
    
    
    
      De overige door de raadsvrouw gevoerde verweren behoeven wegens deze integrale vrijspraak voorts geen bespreking. 
    
    
    
    
  
  
    BESLISSING
    
    
      Het hof:
    
    
    
      Vernietigt het vonnis waarvan beroep en doet opnieuw recht:
    
    
    
      Verklaart niet bewezen dat de verdachte het tenlastegelegde heeft begaan en spreekt de verdachte daarvan vrij.
    
    
    
      Vernietigt de eerder uitgevaardigde strafbeschikking d.d. 28 september 2021 onder CJIB nummer [CJIB-nummer] .
    
    
    
    
      Dit arrest is gewezen door de meervoudige strafkamer van het gerechtshof Amsterdam, waarin zitting hadden mr. A.R.O. Mooy, mr. A.W.T. Klappe en mr. N.R.A. Meerbeek, in tegenwoordigheid van mr. C.T. Snellenberg, griffier, en is uitgesproken op de openbare terechtzitting van dit gerechtshof van 6 augustus 2025.
    
    
    
    
      =========================================================================
      
        
          […]