ECLI:NL:RBROT:2024:1896, Rechtbank Rotterdam, 07-03-2024, ROT 23/950
Rechtbank Rotterdam — Uitspraak 
Datum: 2024-03-07 00:00:00.000000
Rechtsgebied: Bestuursrecht; Bestuursstrafrecht

Samenvatting: Boete opgelegd aan pluimveehouder voor het niet nemen van passende maatregelen ter verbetering van het dierenwelzijn. Artikel 2.53 Besluit houders van dieren. Overtreding terecht vastgesteld; voetzoollaesiescores van slachterijen bieden geen grond voor twijfel aan de vaststelling van de toezichthouder.

Rechtbank Rotterdam	
  
  
    Bestuursrecht
  
  
    zaaknummer: ROT 23/950
  
  
    uitspraak van de enkelvoudige kamer van 7 maart 2024 in de zaak tussen
    
  
  
    
      [eiseres], te [plaats], eiseres,
    (gemachtigde: mr. F.Th.M. Peters),
    
    
      en
    
    
  
  
    de minister van Landbouw, Natuur en Voedselkwaliteit, verweerder,
    (gemachtigde: mr. S. Sukul).
    
    
  
  
    Inleiding
    
    
      1.	In deze uitspraak beoordeelt de rechtbank het beroep van eiseres tegen de boete van € 1.500,- voor een overtreding van de Wet dieren. Met het besluit van 23 september 2022 heeft verweerder eiseres de boete opgelegd. Hiertegen heeft eiseres bezwaar gemaakt. 
    
    
    
      1.1.
      Met het bestreden besluit van 5 januari 2023 op het bezwaar van eiseres heeft verweerder de boete gehandhaafd. 
      
    
    
      1.2.
      Verweerder heeft op het beroep gereageerd met een verweerschrift. 
      
    
    
      1.3.
      De rechtbank heeft het beroep op 15 februari 2024 op zitting behandeld. Hieraan hebben deelgenomen: de gemachtigde van eiseres en de gemachtigde van verweerder.
      
      
    
  
  
    Totstandkoming van het besluit
    
    
      2.1.
      Op 15 januari 2021 heeft een toezichthoudend dierenarts van de Nederlandse Voedsel- en Warenautoriteit (NVWA) een rapport van bevindingen opgemaakt. In dat rapport schrijft hij dat hij bij een inspectie op 14 januari 2021 bij Pluimveeslachterij C. van Miert B.V. bij kuikens uit stal 1 (kipnummer [nummer]) constateerde dat 87 % van de gecontroleerde dieren een of meerdere vormen van contactdermatitis vertoonde, die wijzen op slechte dierenwelzijnsomstandigheden op de houderij. De toezichthouder schrijft dat hij bij deze vleeskuikenkarkassen aan de poten ernstige voetzoollaesies (klasse 2 zoals gesteld in artikel 6.5, tweede lid, van de Regeling houders van dieren) zag.      
      
    
    
      2.2.
      Op 9 maart 2021 heeft verweerder naar aanleiding van het rapport van 15 januari 2021 een kennisgeving naar eiseres gestuurd waarin staat dat minimaal 50 % van de door de toezichthouder gecontroleerde dieren een of meerdere vormen van contactdermatitis vertoonde, namelijk ernstige voetzoollaesies (klasse 2), en dat eiseres verplicht is om passende maatregelen te nemen ter verbetering van het dierenwelzijn op haar bedrijf, op grond van artikel 2.53, eerste lid, van het Besluit houders van dieren. Ook staat in deze kennisgeving dat als een toezichthoudend dierenarts bij een koppel vleeskuikens van dezelfde locatie en stal, binnen twaalf maanden na dagtekening van de kennisgeving, weer vaststelt dat er onacceptabele dierenwelzijnsafwijkingen zijn, aan eiseres een bestuurlijke boete wordt opgelegd vanwege overtreding van artikel 2.53, eerste lid, van het Besluit houders van dieren.
      
    
    
      3.1.
      Op 26 augustus 2021 heeft een toezichthoudend dierenarts van de NVWA wederom een rapport van bevindingen opgemaakt. De toezichthouder schrijft in dit rapport dat bij de PM-keuring op 23 augustus 2021 bij V.d. Bor Pluimveeslachterij B.V. hem opviel dat bij  kuikens (van koppel 2 uit stal 1 van het bedrijf met KIP nummer [nummer]) hakdermatitis aanwezig was en dat er bij nadere inspectie ook dieren bleken te zijn met borstblaren. De toezichthouder schrijft dat hij vervolgens naast de broeiplukmachine aan de looptenenlijn 2 maal 50 rechterlooppoten heeft beoordeeld en dat minimaal 50 % van de gecontroleerde dieren een of meerdere vormen van contactdermatitis vertoonde, die wijzen op slechte dierenwelzijnsomstandigheden op de houderij. Verder schrijft de toezichthouder:
      “Ik zag aan en stelde hier, bij de voorbijkomende vleeskuikenkarkassen van het koppel de volgende afwijkingen, vast:
      
        • Ik zag vleeskuikens met ernstige voetzoollaesies (klasse 2 zoals gesteld in Regeling houders van dieren, artikel 7b.5, lid 2) aan de poten. De door mij vastgestelde percentage van voetzolen met klasse 2 laesies was 55.
        • Ik zag vleeskuikens met ernstige borstblaren.
        • Ik zag vleeskuikens met ernstige hakdermatitis.
      
      
        
          De resultaten van de keuring van het koppel wijzen op slechte dierenwelzijnsomstandig-heden in deze stal.
        
        
          Voetzoollaesies zijn een aantasting van de opperhuid van de voetzool van vleeskuikens. Wanneer de huid tot in de diepere lagen wordt aangetast worden de laesies pijnlijk voor het dier. Hierdoor wordt het welzijn aangetast. De hoeveelheid en ernst van de voetzoollaesies worden bepaald door middel van klasse-systeem. Klasse 2 geeft aan dat de poot een laesie met aantasting van de opperhuid en onderhuidse ontsteking had.
        
          Ook de andere aangetroffen afwijkingen (borstblaren / hakdermatitis) wijzen op slechte dierenwelzijnsomstandigheden op het bedrijf van oorsprong. Het zijn fysieke afwijkingen die niet in een paar dagen ontstaan, maar die zijn ontstaan gedurende een langere periode door slechte leefomstandigheden in de stal waar de vleeskuikens zijn gehouden. De genoemde afwijkingen kunnen onder andere zijn ontstaan door een slecht klimaat in de stal en/of onvoldoende kwaliteit voer en/of nat strooisel. De waargenomen fysieke afwijkingen hebben het welzijn van de vleeskuikens ernstig geschaad waardoor de dieren hebben geleden.” 
      
      
    
    
      3.2.
      
        Op grond van het rapport van 26 augustus 2021 heeft verweerder vastgesteld dat eiseres het volgende beboetbare feit heeft gepleegd:
        “Het niet nemen van passende maatregelen met betrekking tot het verbeteren van het dierenwelzijn in stal 1 na melding van een NVWA dierenarts.”
        Volgens verweerder heeft eiseres daarmee een overtreding begaan van artikel 2.2, tiende lid, van de Wet dieren, gelezen in samenhang met artikel 2.53, eerste lid, van het Besluit houders van dieren. Verweerder heeft eiseres daarvoor een boete opgelegd van € 1.500,-. 
      
      
      
    
  
  
    Beoordeling door de rechtbank
    
    4. De rechtbank beoordeelt of verweerder terecht heeft vastgesteld dat eiseres het beboetbare feit heeft gepleegd en of verweerder daarvoor terecht een boete heeft gegeven. De rechtbank doet dat aan de hand van de beroepsgronden van eiseres.
    
      
    
    5. De rechtbank komt tot het oordeel dat verweerder de overtreding terecht heeft vastgesteld maar dat de boete moet worden gematigd. Hierna legt de rechtbank uit hoe zij tot dit oordeel is gekomen en welke gevolgen dit oordeel heeft. 
    
    6. Eiseres voert aan dat de door de toezichthouder geconstateerde voetzoollaesiescores hoogst twijfelachtig zijn. Zij verwijst hierbij naar de gegevens van andere leveringen uit dezelfde stal. Op 12 augustus 2021 is de eerste partij kuikens uit deze stal geleverd en daarbij zijn geen voetzoollaesies vastgelegd. Op 20 augustus 2021 zijn vervolgens 1.000 kuikens uit deze stal geleverd (samen met kuikens uit stal 4, 5 en 6) en daarvan was de voetzoollaesiescore 19,5. Daarnaast zijn op 23 augustus 2021 ook kuikens uit stal 1 geleverd aan een andere slachterij en daar was de vastgestelde voetzoollaesiescore 56. Eiseres merkt op dat voetzoollaesies niet van de ene op de andere dag ontstaan en dus zouden dieren uit dezelfde stal die kort na elkaar worden geslacht een vergelijkbaar beeld moeten geven, wat hier niet het geval is. Eiseres vraagt zich af of de scores wel zien op de kippen van eiseres. Verder voert eiseres aan dat de foto’s bij de rapporten van bevindingen moeten stroken met de bevindingen en dat is niet het geval. Op de foto’s bij het rapport van 15 januari 2021 is niet te zien en kan evenmin aannemelijk worden gemaakt dat de score 87 % was. En op de foto’s bij het rapport van 26 augustus 2021 zijn in plaats van 50 slechts 41 en 46 poten te zien, wat de telling onvoldoende representatief maakt. Daarnaast lijkt de sortering van de poten willekeurig en is het onderscheid van de mate van voetzoollaesies tussen klasse 1 en klasse 2 arbitrair. Verweerder mag niet louter afgaan op het rapport van bevindingen maar moet in zijn beoordeling ook de opgemerkte verschillen met andere leveringen uit de stal en de bij de rapporten gevoegde foto’s betrekken, aldus eiseres. Voorts voert zij aan dat in de rapporten van bevindingen onvoldoende naar voren komt dat sprake was van zichtbare huidbeschadiging én onderhuidse ontstekingen, terwijl volgens het Werkvoorschrift alleen dan sprake is van een score van 2 punten.  
    
    
      6.1.
      Volgens vaste jurisprudentie van het College van Beroep voor het bedrijfsleven (CBb) mag een bestuursorgaan in beginsel uitgaan van de bevindingen in een rapport van bevindingen, indien de controle is verricht en het rapport is opgemaakt door een hiertoe bevoegde toezichthouder en het rapport zelf geen grond biedt om aan de juistheid van de bevindingen te twijfelen. Een toezichthouder wordt geacht te beschikken over de benodigde expertise om het wettelijk geregelde toezicht te houden. Aan de bevindingen van een toezichthouder van de NVWA kan daarom niet lichtvaardig voorbij worden gegaan. Indien de bevindingen worden betwist, zal moeten worden onderzocht of er, gelet op de aard en inhoud van die betwisting, grond bestaat voor zodanige twijfel aan die bevindingen dat deze niet of niet volledig aan de vaststelling van de overtreding ten grondslag kunnen worden gelegd. Daarbij zal doorgaans van belang zijn de wijze waarop de bedoelde waarnemingen in het rapport zijn weergegeven en onderbouwd, alsmede de aard van de waarneming en daarbij in het bijzonder in welke mate die waarneming waarderende elementen kent. 
      
    
    
      6.2.
      De rechtbank ziet in beginsel geen aanleiding om te twijfelen aan de bevindingen van de toezichthouders in beide rapporten. In de rapporten is duidelijk omschreven welke afwijkingen de toezichthouders bij de kuikens hebben gezien, namelijk ernstige voetzoollaesies (klasse 2), en in welke mate, namelijk bij 87 % en 55 % van de gecontroleerde kuikens. Uit artikel 7b.5, tweede lid, onder c, van de Regeling houders van dieren volgt dat klasse 2 een laesie is met aantasting van de opperhuid en onderhuidse ontsteking. Voor de rechtbank staat voldoende vast dat de toezichthouders alleen deze klasse voetzoollaesies hebben meegeteld voor de voetzoollaesiescores. In de rapporten verwijzen de toezichthouders namelijk naar dit voorschrift, benoemen zij dat klasse 2 voetzoollaesies zijn geteld en geven zij aan dat klasse 2 betekent dat de poot een laesie met aantasting van de opperhuid en onderhuidse ontsteking had. Bij de rapporten zijn ook foto’s gevoegd waarop poten te zien zijn die in drie groepen zijn gesorteerd. Anders dan eiseres ziet de rechtbank op de foto’s wel degelijk een verschil tussen de poten die als klasse 2 zijn gesorteerd en de andere poten. Doordat de poten op elkaar liggen zijn ze niet exact te tellen, maar de vastgestelde scores van 87 % en 55 % vindt de rechtbank ook op basis van de foto’s bij de rapporten aannemelijk. Op de foto’s bij het rapport van 15 januari 2021 is te zien dat vrijwel alle poten, op 13 na, als voetzoollaesies klasse 2 zijn gesorteerd en op de foto’s bij het rapport van 26 augustus 2021 telt de rechtbank (anders dan eiseres) meer dan 50 zichtbare poten die als klasse 2 zijn gesorteerd. De foto’s onderbouwen dus de constateringen van de toezichthouders en bieden geen grond voor twijfel aan de juistheid van de rapporten. De rechtbank ziet ook geen aanleiding om te veronderstellen dat de tellingen zijn gedaan bij kuikens die niet van eiseres waren. In de rapporten zijn alle gegevens van het gecontroleerde koppel kuikens opgenomen en bij de rapporten zijn ook stukken gevoegd die op dat koppel betrekking hebben. Uit alle gegevens volgt dat het ging om kuikens van eiseres en de enkele vraag van eiseres of het wel haar kuikens betrof doet daaraan niet twijfelen.  
      
    
    
      6.3.
      
        De rechtbank ziet in het betoog van eiseres over afwijkende scores die door de slachterijen zijn vastgesteld ook geen reden om te twijfelen aan de voetzoollaesiescore die door de toezichthouder op 23 augustus 2021 is vastgesteld. De wijze van vaststelling van voetzoollaesiesscores door de toezichthouder en door de slachterijen is namelijk niet exact hetzelfde. Weliswaar worden zowel door de toezichthouder als de slachterijen 2 maal 50 poten op voetzoollaesies gecontroleerd, maar een slachterij verricht een controle van alleen de rechtervoeten op 30 procent en 60 procent van het koppel dat wordt geslacht, waarmee uiteindelijk wordt beoogd een representatief jaargemiddelde vast te stellen. Het scoren door de toezichthouder gebeurt echter na een heterdaad constatering; als een koppel aan de slachtlijn opvalt neemt de toezichthouder een steekproef van twee keer 50 voeten en telt hij alleen de ernstige voetzoollaesies. Dit maakt dat de score van een toezichthouder hoger kan uitvallen dan een score van een slachthuis. Daarnaast is denkbaar dat in het ene deel van een stal  meer voetzoollaesies voorkomen dan in een ander deel (bijvoorbeeld door de nabijheid van waterlijnen); het is dus mogelijk dat er binnen een koppel in een stal verschillende scores vastgesteld worden. In dat verband wijst verweerder er terecht op dat niet is gebleken dat de toezichthouder dezelfde poten heeft geteld als de slachterijen. 
        Aanvullend merkt de rechtbank over de door eiseres benoemde scores van de slachterijen nog het volgende op. Van de levering van 12 augustus 2021 zijn door eiseres geen stukken overgelegd en ter zitting heeft eiseres erkend dat ten aanzien van die levering waarschijnlijk geen controle op voetzoollaesies heeft plaatsgevonden. Of bij deze kuikens sprake was van voetzoollaesies kan dus niet worden vastgesteld. Bij de tweede door eiseres genoemde levering, op 20 augustus 2021, is door het slachthuis wel een controle uitgevoerd waarbij een voetzoollaesiesscore van 19,5 vastgesteld. Deze score had evenwel betrekking op kuikens uit meerdere stallen, terwijl de kuikens uit stal 1 daarin slechts een klein aandeel hadden. Verder heeft eiseres nog twee leveringen genoemd die op 23 augustus 2021, de dag van de constatering van de toezichthouder, hebben plaatsgevonden. Een deel van stal 1 is toen geleverd aan slachterij Clazing B.V. die een voetzoollaesiescore van 56 heeft vastgesteld. Weliswaar is dit lager dan wat de toezichthouder heeft vastgesteld, maar het is nog steeds een aanzienlijke score. Bovendien betrof dit een andere slachterij dan waar de toezichthouder de telling heeft gedaan en zijn, zoals hiervoor al is overwogen, verschillen binnen een koppel in een stal mogelijk. Het andere deel van stal 1 is op 23 augustus 2021 geleverd aan slachterij V.d. Bor, dat is dezelfde slachterij als waar de toezichthouder in onderhavige zaak zijn bevindingen heeft gedaan, en uit de door eiseres overgelegde gegevens blijkt juist dat ook de slachterij een hoge voetzoollaesiescore heeft vastgesteld, namelijk 108 punten. Dit aantal punten zou bij alleen klasse 2 voetzoollaesies ook neerkomen op meer dan 50 % van de pootjes, zodat in deze score eerder een bevestiging kan worden gezien van de juistheid van de door de toezichthouder vastgestelde voetzoollaesiescore in diezelfde slachterij. 
      
      
    
    
      6.4.
      Voor de rechtbank staat dus voldoende vast dat bij kuikens van eiseres uit stal 1 op 14 januari 2021 respectievelijk 23 augustus 2021 is vastgesteld dat 87 % respectievelijk 55 % van de gecontroleerde kuikens ernstige voetzoollaesies had. Dit zijn hoge scores en zoals het CBb heeft overwogen wijst een abnormaal niveau van voetzoollaesies op slechte dierenwelzijnsomstandigheden. Verweerder heeft eiseres in de kennisgeving van 9 maart 2021 dan ook terecht erop gewezen dat eiseres op grond van artikel 2.53 van het Besluit houders van dieren passende maatregelen ter verbetering van het dierenwelzijn moest nemen. Of eiseres vervolgens maatregelen heeft genomen en zo ja, welke, is de rechtbank niet bekend, maar vast staat dat een toezichthouder zeven maanden later opnieuw een hoge voetzoollaesiescore heeft vastgesteld die wijst op slechte dierenwelzijnsomstandigheden. Verweerder heeft dan ook terecht vastgesteld dat eiseres artikel 2.53 van het Besluit houders van dieren heeft overtreden en was bevoegd eiseres daarvoor een boete op te leggen. In de Bijlage bij de Regeling handhaving en overige zaken Wet dieren is voor deze overtreding een boete van € 1.500,- vastgesteld. De wetgever heeft dus al een afweging gemaakt welke boete bij een bepaalde overtreding evenredig is. Het met het Besluit houders van dieren gediende doel - het waarborgen van dierenwelzijn - staat voorop. De rechtbank vindt de boete in dit geval niet onevenredig.
      
      7. Verweerder heeft op de zitting naar voren gebracht dat sinds april 2023 in deze zaken intern beleid wordt gehanteerd inhoudende dat een boete wordt gematigd als er meer dan zeven maanden zijn verstreken tussen het moment van de constatering van de overtreding en het aanzeggen van de boete. Als er zeven tot veertien maanden zijn verstreken, matigt verweerder de boete met 10 % en als er meer dan veertien maanden zijn verstreken, matigt verweerder de boete met 15 %. In dit geval is de overtreding vastgesteld op 23 augustus 2021 en is eiseres pas met het voornemen van 26 juli 2022 de boete aangezegd; dat is ruim elf maanden later. Verweerder heeft vermeld dat deze gang van zaken op basis van het eigen intern beleid nu zou leiden tot matiging van de boete met 10 % en heeft ter zitting de rechtbank gevraagd die matiging toe te passen. Dit zal de rechtbank doen, zoals hierna weergegeven.
      
      
    
  
  
    Conclusie en gevolgen
    
    8. Uit het voorgaande volgt dat dat verweerder terecht de boete heeft opgelegd maar dat de boete wordt verlaagd in overeenstemming met door verweerder gehanteerd intern beleid. De rechtbank stelt de boete vast op € 1.350,-. Omdat de rechtbank het boetebedrag verlaagt wordt het bestreden besluit in zoverre vernietigd en het primaire besluit in zoverre herroepen. Het beroep is dus gegrond.
    
    9. Omdat het beroep gegrond is moet verweerder het griffierecht aan eiseres vergoeden en krijgt eiseres ook een vergoeding van haar proceskosten in beroep. Deze kosten voor de rechtsbijstand door een gemachtigde stelt de rechtbank op grond van het Besluit proceskosten bestuursrecht vast op € 1.750,- (1 punt voor het indienen van het beroep en 1 punt voor deelname aan de zitting met een waarde per punt van € 875,-).
    
    
    
  
  
    Beslissing
    
    
      De rechtbank:
    
    
      
        verklaart het beroep gegrond;
      
      
        vernietigt het besluit van 5 januari 2023, voor zover dat ziet op de hoogte van de boete;
      
      
        herroept het primaire besluit, voor zover dat ziet op de hoogte van de boete;
      
      
        bepaalt dat deze uitspraak in de plaats treedt van het vernietigde besluit;
      
      
        stelt de boete vast op € 1.350,-;
      
      
        bepaalt dat verweerder het griffierecht van € 365,- aan eiseres moet vergoeden;
      
      
        veroordeelt verweerder tot betaling van € 1.750,- aan proceskosten van eiseres.
      
    
    
    
      Deze uitspraak is gedaan door mr. B. Oonincx, rechter, in aanwezigheid van mr. A.L. van der Duijn Schouten, griffier. De uitspraak is uitgesproken in het openbaar op 7 maart 2024.
    
    
    
    
    
    
      griffier	rechter
    
    
    
    
      Een afschrift van deze uitspraak is verzonden aan partijen op:
    
    
    
  
  
    Informatie over hoger beroep
    Als partijen het niet eens zijn met deze uitspraak, kunnen zij een hogerberoepschrift sturen naar het College van Beroep voor het bedrijfsleven waarin zij uitleggen waarom zij het niet eens zijn met deze uitspraak. Het hogerberoepschrift moet worden ingediend binnen zes weken na de dag waarop deze uitspraak is verzonden. Kunnen zij de behandeling van het hoger beroep niet afwachten, omdat de zaak spoed heeft, dan kunnen zij de voorzieningenrechter van het College van Beroep voor het bedrijfsleven vragen om een voorlopige voorziening (een tijdelijke maatregel) te treffen.
    
  
  
     Onder meer herhaald in ECLI:NL:CBB:2022:168
  
  
     Rapport van bevindingen van 15 januari 2021
  
  
     Rapport van bevindingen van 26 augustus 2021
  
  
     Op grond van artikel 7b.5 van de Regeling houders van dieren en Bijlage 3 bij deze regeling
  
  
     De score van een slachthuis is een aantal punten: ((aantal dieren klasse 0 (geen voetzoollaesies)) x 0 + (aantal dieren klasse 1 (matige voetzoollaesies)) x 0,5 + (aantal dieren klasse 2 (ernstige voetzoollaesies) x 2).
  
  
     Als meer dan 50 % ernstige voetzoollaesies heeft schrijft de toezichthouder een rapport
  
  
     Ongeveer 1.000 kuikens uit stal 1 en 5.699 kuikens uit andere stallen
  
  
     In ECLI:NL:CBB:2021:324
  
  
     Gelet op artikel 8.7 van de Wet dieren, gelezen in samenhang met artikel 8.6, eerste lid, en artikel 2.2, tiende lid, van de Wet dieren