ECLI:NL:RVS:2025:2209, Raad van State, 14-05-2025, 202300848/1/A3
Raad van State — Uitspraak 
Datum: 2025-05-14 00:00:00.000000
Rechtsgebied: Bestuursrecht

Samenvatting: Bij besluit van 4 maart 2021 heeft de burgemeester van Nissewaard een dwangsom van € 5.000,- ingevorderd. Op 10 november 2020 heeft de burgemeester aan [wederpartij] een last onder dwangsom opgelegd van € 5.000,- per geconstateerde overtreding, met een maximum van € 20.000,-, om herhaling van overtreding van artikel 2:74 van de Algemene plaatselijke verordening Nissewaard te voorkomen. Op grond van die bepaling is het verboden om zich op een openbare plaats op te houden met het kennelijke doel om in drugs te handelen.Het besluit is gebaseerd op de bestuurlijke rapportage van 17 december 2020, waaruit volgt dat politieambtenaren hebben vastgesteld dat [wederpartij] op 4 december 2020 zich op een openbare plaats heeft opgehouden met het kennelijke doel om in drugs te handelen, waarmee de Apv was overtreden. De burgemeester heeft vervolgens de dwangsom van € 5.000,- ingevorderd. De rechtbank heeft geoordeeld dat de burgemeester onvoldoende aannemelijk heeft gemaakt dat [wederpartij] artikel 2:74 van de Apv heeft overtreden. Volgens de rechtbank blijkt uit de feiten en omstandigheden onvoldoende dat [wederpartij] zich in Nissewaard op straat ophield met het kennelijke doel om drugs te verhandelen.

202300848/1/A3.
    Datum uitspraak: 14 mei 2025
    AFDELING
    BESTUURSRECHTSPRAAK
    Uitspraak op het hoger beroep van:
    de burgemeester van Nissewaard,
    appellant,
    tegen de uitspraak van de rechtbank Rotterdam van 27 december 2022 in zaak nr. 22/486 in het geding tussen:
    [wederpartij], wonend te Spijkenisse
    en
    de burgemeester.
    Procesverloop
    Bij besluit van 4 maart 2021 heeft de burgemeester een dwangsom van € 5.000,- ingevorderd.
    Bij besluit van 22 december 2021 heeft de burgemeester het door [wederpartij] daartegen gemaakte bezwaar ongegrond verklaard.
    Bij uitspraak van 27 december 2022 heeft de rechtbank het door [wederpartij] daartegen ingestelde beroep gegrond verklaard, het besluit van 22 december 2021 vernietigd, het bezwaar tegen het besluit van 4 maart 2021 gegrond verklaard en dit besluit herroepen. De rechtbank heeft bepaald dat deze uitspraak in de plaats treedt van het vernietigde besluit van 22 december 2021.
    Tegen deze uitspraak heeft de burgemeester hoger beroep ingesteld.
    [wederpartij] heeft een schriftelijke uiteenzetting gegeven.
    De Afdeling heeft de zaak op een zitting behandeld op 12 februari 2025, waar de burgemeester, vertegenwoordigd door J. Bijloo en I. Frik, en [wederpartij], vertegenwoordigd door mr. P.A.J. van Putten, advocaat in Almere, zijn verschenen.
    Overwegingen
    Inleiding
    1.       Op 10 november 2020 heeft de burgemeester aan [wederpartij] een last onder dwangsom opgelegd van € 5.000,- per geconstateerde overtreding, met een maximum van € 20.000,-, om herhaling van overtreding van artikel 2:74 van de Algemene plaatselijke verordening Nissewaard (hierna: Apv) te voorkomen. Op grond van die bepaling is het verboden om zich op een openbare plaats op te houden met het kennelijke doel om in drugs te handelen. In een besluit van 4 maart 2021 heeft de burgemeester de dwangsom ingevorderd. Dit besluit is gebaseerd op de bestuurlijke rapportage van 17 december 2020, waaruit volgt dat politieambtenaren hebben vastgesteld dat [wederpartij] op 4 december 2020 zich op een openbare plaats heeft opgehouden met het kennelijke doel om in drugs te handelen, waarmee de Apv was overtreden. De burgemeester heeft vervolgens de dwangsom van € 5.000,- ingevorderd.
    Uitspraak van de rechtbank
    2.       De rechtbank heeft geoordeeld dat de burgemeester onvoldoende aannemelijk heeft gemaakt dat [wederpartij] artikel 2:74 van de Apv heeft overtreden. Volgens de rechtbank blijkt uit de feiten en omstandigheden onvoldoende dat [wederpartij] zich in Nissewaard op straat ophield met het kennelijke doel om drugs te verhandelen. Ook was er geen overlast op de openbare weg die artikel 2:74 van de Apv beoogt tegen te gaan. De burgemeester heeft de dwangsom dan ook ten onrechte ingevorderd.
    Hoger beroep
    3.       De burgemeester betoogt dat hij voldoende aannemelijk heeft gemaakt dat [wederpartij] artikel 2:74 van de Apv heeft overtreden. De politie heeft geconstateerd dat [wederpartij] tweemaal in drugs heeft gehandeld. De burgemeester kan zich niet vinden in de overwegingen van de rechtbank over het ontbreken van het element ‘het kennelijke doel’ en het tegengaan van overlast door straathandel in drugs. Daartoe voert hij aan dat er voldoende indicatoren voor drugshandel op straat zijn en daarmee voor overlast.
    3.1.    De Afdeling is, anders dan de rechtbank, van oordeel dat de burgemeester wel aannemelijk heeft gemaakt dat [wederpartij] artikel 2:74 van de Apv heeft overtreden. Uit de aan het besluit van 22 december 2021 ten grondslag liggende bestuurlijke rapportage van 17 december 2020 volgt dat [wederpartij] zich op 4 december 2020 op een openbare plaats heeft opgehouden met het kennelijke doel om te handelen in drugs.
    3.2.    Artikel 2:74 van de Apv luidt: "Onverminderd het bepaalde in de Opiumwet is het verboden zich op een openbare plaats op te houden met het kennelijke doel om, al dan niet tegen betaling, middelen als bedoeld in de artikelen 2 of 3 van de Opiumwet of daarop gelijkende waar af te leveren, aan te bieden of te verwerven, daarbij behulpzaam te zijn of daarin te bemiddelen."
    3.3.    Uit vaste jurisprudentie (zie onder meer de uitspraak van 3 mei 2017, ECLI:NL:RVS:2017:1179) volgt dat aan een invorderingsbesluit een deugdelijke en controleerbare vaststelling van relevante feiten en omstandigheden ten grondslag moet liggen. Dit brengt onder meer met zich dat de vaststelling of waarneming van feiten en omstandigheden die leiden tot verbeurte van een dwangsom moet worden gedaan door een ter zake deskundige medewerker van het bevoegd gezag en dat diens vaststelling of waarnemingen op schrift moeten worden gesteld. Dit geschrift moet ten minste bevatten de plaats, het tijdstip en de datum van de waarneming, een inzichtelijke beschrijving van de gehanteerde werkwijze en een inzichtelijke beschrijving van wat is waargenomen.
    3.4.    Naar het oordeel van de Afdeling voldoet de door de burgemeester aan de besluitvorming ten grondslag gelegde bestuurlijke rapportage aan deze eisen. Niet aannemelijk is dat deze rapportage niet juist weergeeft wat heeft plaatsgevonden. Wat [wederpartij] heeft aangevoerd wekt geen twijfel aan de betrouwbaarheid van de bestuurlijke rapportage (vergelijk de uitspraak van 14 april 2021, ECLI:NL:RVS:2021:780). Hoewel de burgemeester zich in algemene zin moet vergewissen van de achterliggende informatie (vergelijk bijvoorbeeld ook de uitspraak van de Afdeling van 6 mei 2020, ECLI:NL:RVS:2020:1182), was het in dit geval niet nodig om gebruik te maken van de mogelijkheid om die informatie te achterhalen. [wederpartij] heeft immers, op de zitting bij de rechtbank en op de zitting bij de Afdeling, de inhoud van de processen-verbaal niet serieus betwist.
    3.5.    Aanleiding voor de bestuurlijke rapportage was een melding van een burger over dealen in de wijk door [wederpartij]. Politieambtenaren hebben op 4 december 2020 waargenomen dat [wederpartij] vanuit de woning van zijn vriendin kortstondig plaatsnam in een zojuist gearriveerde personenauto. De bestuurder van de auto, een bij de politie bekende drugsgebruiker, heeft na aanhouding verklaard zojuist van [wederpartij] wiet en cocaïne te hebben gekocht. Dit kortstondige contact vond plaats op de openbare weg, namelijk op de Rigolettostraat in Spijkenisse. Later op de avond hebben politieambtenaren geconstateerd dat [wederpartij] ook een kort bezoek bracht aan een woning. De bewoner, een bij de politie bekende drugsgebruiker, heeft naderhand verklaard dat er een overdracht van verdovende middelen had plaatsgevonden. Deze gedraging levert geen verbeurte van de dwangsom op, want de transactie vond niet plaats op een openbare plaats, maar in een woning. Wel levert deze gedraging ondersteunend bewijs, omdat dit een beeld geeft van het drugsgerelateerde gedrag van [wederpartij]. Eerder die week had de hiervoor aangehaalde bestuurder van de auto ook al drugs van [wederpartij] gekocht, zo verklaarde deze bestuurder. De rechtbank heeft ten onrechte geen aandacht besteed aan de verklaringen van de klanten. Dit had wel gemoeten, want het gaat om alle omstandigheden van het geval op grond waarvan de conclusie kan worden getrokken dat artikel 2:74 van de Apv is overtreden (vergelijk de uitspraak van 8 november 2023, ECLI:NL:RVS:2023:4118). De burgemeester heeft bij de vaststelling van de verbeurte van de dwangsom mogen betrekken dat bij de politie bekend is dat [wederpartij] het voertuig van zijn vriendin gebruikt om verdovende middelen af te leveren, omdat dit blijk geeft van gedragingen die typerend zijn voor drugshandel. Ook kortstondige contacten, zoals hier aan de orde, staan bij politieambtenaren in algemene zin bekend als vermoedelijk dealergedrag. Daarbij is van belang dat [wederpartij] geen afdoende verklaring heeft afgelegd voor de in de bestuurlijke rapportage opgenomen waarnemingen. Gelet op alle feiten en omstandigheden, in onderlinge samenhang bezien, heeft de burgemeester voldoende aannemelijk gemaakt dat [wederpartij] artikel 2:74 van de Apv heeft overtreden.
    3.6.    Het betoog slaagt. Het hoger beroep is gegrond. De uitspraak van de rechtbank moet worden vernietigd. Doende wat de rechtbank zou moeten doen, zal de Afdeling het beroep van [wederpartij] beoordelen.
    Inhoud beroep
    4.       [wederpartij] betoogt in beroep dat de burgemeester de dwangsom niet mocht invorderen gelet op de financiële consequenties voor hem. Ook betoogt hij dat de last een criminal charge is in de zin van artikel 6 van het Verdrag tot bescherming van de rechten van de mens en de fundamentele vrijheden (hierna: EVRM).
    4.1.    Deze gronden slagen niet. [wederpartij] herhaalt in beroep slechts letterlijk zijn bezwaargronden.
    4.2.    Uit vaste jurisprudentie van de Afdeling (bijvoorbeeld de uitspraak van 11 mei 2022, ECLI:NL:RVS:2022:1361) volgt dat een last onder dwangsom geen criminal charge in de zin van artikel 6 van het EVRM is.
    4.3.    De burgemeester stelt in het besluit van 22 december 2021 terecht dat [wederpartij] geen bewijsstukken heeft overgelegd waaruit blijkt dat hij in een actuele financiële noodsituatie verkeert. Ook op de zitting bij de Afdeling heeft [wederpartij] deze beroepsgrond niet nader onderbouwd. De burgemeester heeft op de zitting verklaard dat een betalingsregeling met [wederpartij] is getroffen. [wederpartij] heeft dit niet weersproken. Daarom is er geen reden geheel of gedeeltelijk van invordering van de verbeurde dwangsom af te zien.
    Conclusie
    5.       Het hoger beroep is gegrond. De uitspraak van de rechtbank zal worden vernietigd. Doende wat de rechtbank zou behoren te doen, zal de Afdeling het beroep van [wederpartij] tegen het besluit van 22 december 2021 alsnog ongegrond verklaren. Dit betekent dat [wederpartij] de door de burgemeester opgelegde dwangsom heeft verbeurd en dat [wederpartij] deze moet betalen. De procedure is hiermee beëindigd.
    6.       De burgemeester hoeft de proceskosten niet te vergoeden.
    Overschrijding redelijke termijn
    7.       De redelijke termijn, die uitgangspunt is voor de afdoening van bestuursrechtelijke geschillen die bestaan uit een bezwaarprocedure en twee rechterlijke instanties, is in dit geval vier jaar. De redelijke termijn vangt aan op het moment waarop het bestuursorgaan het bezwaarschrift heeft ontvangen. Zie de uitspraak van de Afdeling van 18 januari 2023 (ECLI:NL:RVS:2023:155).
    7.1.    In deze zaak heeft de burgemeester het bezwaarschrift van [wederpartij] ontvangen op 15 april 2021. De burgemeester heeft op 22 december 2021 op dit bezwaar beslist. Dat betekent dat de redelijke behandelingsduur van het bezwaar met twee maanden is overschreden. [wederpartij] heeft op 31 januari 2022 beroep ingesteld bij de rechtbank. De rechtbank heeft uitspraak gedaan op 27 december 2022. De rechtbank heeft daarmee binnen de redelijke behandelingsduur van anderhalf jaar uitspraak gedaan op het bij haar ingestelde beroep. De Afdeling heeft het hogerberoepschrift van [wederpartij] ontvangen op 3 februari 2023. Met de uitspraak van vandaag is op dat hoger beroep beslist. Dat betekent dat de redelijke behandelingsduur van het hoger beroep met ruim drie maanden is overschreden.
    7.2.    Op het moment van het doen van deze uitspraak is de redelijke termijn van vier jaar met één maand overschreden. Van bijzondere omstandigheden die aanleiding kunnen geven een langere behandelingsduur te rechtvaardigen, is geen sprake.
    7.3.    Uitgaande van een forfaitair tarief van € 500,- per half jaar dat de redelijke termijn is overschreden, zal de Afdeling de burgemeester en de Staat der Nederlanden gezamenlijk veroordelen tot betaling van € 500,- aan [wederpartij] als vergoeding van de door hem geleden immateriële schade, waarbij € 200,- wordt toegerekend aan de burgemeester en € 300,- wordt toegerekend aan de Afdeling.
    Beslissing
    De Afdeling bestuursrechtspraak van de Raad van State:
    I.        verklaart het hoger beroep gegrond;
    II.       vernietigt de uitspraak van de rechtbank Rotterdam van 27 december 2022 in zaak nr. 22/486;
    III.      verklaart het beroep ongegrond;
    IV.      veroordeelt de burgemeester van Nissewaard tot betaling aan A. [wederpartij] van een schadevergoeding van € 200,00;
    V.       veroordeelt de Staat der Nederlanden (de minister van Binnenlandse Zaken en Koninkrijksrelaties) tot betaling aan [wederpartij] van een schadevergoeding van € 300,00.
    Aldus vastgesteld door mr. N. Verheij, voorzitter, en mr. J.M.L. Niederer en mr. A.B. Blomberg, leden, in tegenwoordigheid van mr. I.W.M.J. Bossmann, griffier.
    De voorzitter is verhinderd de uitspraak te ondertekenen
    w.g. Bossmann
    griffier
    Uitgesproken in het openbaar op 14 mei 2025
    314-1050