ECLI:NL:RBROT:2024:5335, Rechtbank Rotterdam, 10-06-2024, ROT 23/8299 en ROT 23/8300
Rechtbank Rotterdam — Uitspraak 
Datum: 2024-06-10 00:00:00.000000
Rechtsgebied: Bestuursrecht

Samenvatting: Woo verzoeken. Beroepen ongegrond.  Verzoek op grond van artikel 5.5. Woo.
        Publicaties door medewerkers verweerder.

RECHTBANK ROTTERDAM
  
  
    Zittingsplaats Rotterdam
  
  
    Bestuursrecht
  
  
    zaaknummers: ROT 23/8299 en ROT 23/8300
  
  
    uitspraak van de enkelvoudige kamer van 10 juni 2024 in de zaken tussen
  
    
      
      [eiseres], uit [plaatsnaam], eiseres
    (gemachtigde: mr. K. van Lessen Kloeke),
    
    
      en
    
    
  
  
    Autoriteit Consument & Markt (ACM)
    (gemachtigde: mr. E. Doing-Bierens en mr. L.P. Kunst).
    
    
  
  
    Inleiding
    
    
      1. Beide procedures zien op het verzoek van eiseres op grond van de Wet open overheid (Woo) van 30 januari 2023. De ACM heeft bij deelbesluiten op dit verzoek beslist.
    
    
    
      
        De zaak 23/8299
      
    
    
      1.1.
      Bij deelbesluit van 17 mei 2023 (het primaire besluit I) heeft de ACM naar aanleiding van onderdeel c sub ii van het Woo verzoek van eiseres openbaarmaking geweigerd. 
      
    
    
      1.2.
      De ACM heeft het bezwaar van eiseres bij het bestreden besluit I van 10 oktober 2023 gegrond verklaard en het primaire besluit I, voor zover dit ziet op de bij bestreden besluit I verstrekte documenten, herroepen en aanvullend documenten aan eiseres verstrekt en voor het overige het primaire besluit met aanvulling van de motivering gehandhaafd. 
      
      
        
          De zaak 23/8300
        
      
    
    
      1.3.
      Bij deelbesluit van 2 juni 2023 (het primaire besluit II) heeft de ACM naar aanleiding van onderdeel c sub i van het Woo verzoek tot gedeeltelijke openbaarmaking besloten. 
      
    
    
      1.4.
      De ACM heeft het bezwaar van eiseres bij het bestreden besluit II van 26 oktober 2023 gegrond verklaard en het primaire besluit II, voor zover dit ziet op de bij bestreden besluit verstrekte documenten, herroepen en aanvullend documenten aan eiseres verstrekt en voor het overige het primaire besluit met aanvulling van de motivering gehandhaafd. 
      
    
    
      1.5.
      De rechtbank heeft de beroepen op 17 mei 2024 gevoegd op zitting behandeld. Hieraan hebben deelgenomen de gemachtigden van partijen.
      
      
      
    
  
  
    Totstandkoming van het besluit
    
    
      2.1.
      Als achtergrond van deze zaak is het volgende van belang. Eiseres is producent van geneesmiddelen. Bij besluit van 1 juli 2021 heeft de ACM aan eiseres een boete opgelegd wegens misbruik van haar machtspositie door een excessieve prijs te rekenen voor een geneesmiddel. Medewerkers van de ACM hebben nadien (wetenschappelijke) artikelen over deze zaak geschreven. Tevens is door medewerkers van de ACM over deze zaak gesproken tijdens conferenties. Onderdeel c van het Woo-verzoek van eiseres ziet op deze activiteiten van medewerkers van de ACM. De zaak 23-8299 ziet op de publicaties en de zaak 23-8300 op de (mondelinge) bijdragen aan conferenties. In de onderhavige twee zaken gaat het alleen over onderdeel c van het Woo-verzoek. De onderdelen a en b van het verzoek zijn door de ACM behandeld als een verzoek om toezending van ‘op de zaak betrekking hebbende stukken’ in de bij de rechtbank aanhangige inhoudelijke (boete en handhavings)zaak.
      
    
    
      2.2.
      Eiseres heeft op 30 januari 2023 verzocht om openbaarmaking op grond van de artikel 4.1, dan wel verstrekking op grond van artikel 5.5 dan wel 5.6. van de Wet open overheid (Woo) van de volgende documenten:
      a. a) (…);
      b) (…);
      c) All documents, contacts, discussions and/or consultations related to 
      ( i) the preparation of, and participation to, public events where ACM officials have discussed or will discuss the Leadiant case, including the webinar of the Nederlandse Vereniging voor Mededingingsrecht (Dutch Competition Law Association) of 10 November 2021, for which ACM speakers included [naam 1], [naam 2], and [naam 3], the 10 th Annual Competition Law in the Pharmaceutical Sector conference on 7 December 2022, for which the ACM speakers included [naam 4], and the EU Pharmaceutical Law Forum on 23 May 2023, for which ACM speakers include [naam 5], and regarding 
      (ii) any articles and book chapters written by ACM officials about the Leadiant case, including the chapter "Excessive pricing for pharmaceuticals in the Netherlands: the Leadiant case” by [naam 1] and [naam 6], published in EU Competition Law/ and Pharmaceuticals (Edward Elgar 2022, http ; dx doi.org orq z10.4337.97818022044 14 ).
      
    
    
      2.3.
      De ACM heeft zich bij het primaire besluit I op het standpunt gesteld dat er geen documenten zijn die voor openbaarmaking in aanmerking komen. Hoewel er twee artikelen zijn verschenen van medewerkers van de ACM die betrekking hebben op de zaak Leadiant, wijst de ACM er op dat deze artikelen zijn gepubliceerd en daarmee al openbaar zijn. De ACM stelt verder dat deze artikelen op persoonlijke titel zijn geschreven en dat voor zover bij de totstandkoming van de artikelen mailwisseling heeft plaatsgevonden tussen de auteurs van de artikelen onderling dan wel tussen de auteurs en uitgevers van de publicaties er geen sprake is van publieke informatie. 
      
    
    
      2.4.
      
        De ACM handhaaft bij het bestreden besluit I het standpunt dat de twee artikelen op persoonlijke titel door medewerkers van de ACM zijn geschreven. Deze artikelen en ook de aanverwante e-mailberichten geschreven door de auteurs kwalificeren niet als documenten omdat sprake is van nevenwerkzaamheden van de auteurs.
        	Voor wat betreft de e-mailberichten gericht aan of afkomstig van medewerkers van de ACM met betrekking tot de publicatie van de artikelen stelt de ACM dat deze wel te kwalificeren zijn als documenten. De ACM heeft bij het bestreden besluit I deze stukken daarom alsnog op grond van artikel 5.5. van de Woo aan eiseres verstrekt. De ACM heeft daarbij de passages en zinsnedes die niet zien op eiseres gelakt omdat deze buiten het Woo-verzoek vallen. De persoonsgegevens en persoonlijke beleidsopvattingen uit deze documenten heeft de ACM op grond van artikel 5.1, tweede lid onder e en artikel 5.2, eerste lid van de Woo niet openbaar gemaakt. De ACM heeft in de bij het bestreden besluit gevoegde inventarislijst per document aangegeven of het (gedeeltelijk) openbaar is gemaakt en welke beperkingsgrond is toegepast dan wel of het document buiten de reikwijdte van het Woo-verzoek valt. 
      
      
    
    
      2.5.
      Bij het primaire besluit II heeft de ACM het verstrekken van de gevraagde documenten grotendeels geweigerd vanwege haar geheimhoudingsplicht dan wel omdat openbaarmaking in strijd zou komen met het toezichtsdoel van de ACM. Het verzoek van eiseres, voor wat betreft het betreffende onderdeel c sub i, heeft de ACM niet getoetst aan de Woo maar aan de Instellingswet Autoriteit Consument en Markt. 
      
    
    
      2.6.
      De ACM heeft bij het bestreden besluit II, ander dan in het primaire besluit, alsnog getoetst of de gevraagde stukken op grond van artikel 5.5. van de Woo aan eiseres verstrekt kunnen worden. De ACM heeft aanleiding gezien om de bij het primaire besluit II geweigerde stukken alsnog te verstrekken. Daarnaast heeft de ACM nog enkele aanvullende documenten verstrekt. Het gaat hierbij om documenten betreffende een viertal openbare conferenties en bijeenkomsten waarbij medewerkers van de ACM de boetezaak en/of het handhavingsverzoek van eiseres hebben besproken. De persoonsgegevens en persoonlijke beleidsopvattingen uit deze documenten heeft de ACM op grond van artikel 5.1, tweede lid onder e en artikel 5.2, eerste lid van de Woo niet verstrekt. De ACM heeft in de bij het bestreden besluit gevoegde inventarislijst per document aangegeven of het (gedeeltelijk) is verstrekt en welke beperkingsgrond is toegepast dan wel of het document buiten de reikwijdte van het Woo-verzoek valt. 
      
    
  
  
    Beoordeling door de rechtbank
    
    3. De rechtbank beoordeelt of de bestreden besluiten in stand kunnen blijven. Zij doet dat aan de hand van de beroepsgronden van eiseres.
    
    4. Bij de beoordeling van de beroepen heeft de rechtbank kennis genomen van de met toepassing van artikel 8:29 van de Algemene wet bestuursrecht (Awb) overgelegde stukken.
    
    5. Voor de toepasselijke (wettelijke) bepalingen verwijst de rechtbank naar de bijlage. Deze bijlage maakt deel uit van de uitspraak.
    
    
      
        In de zaak 23/8299
      
    
    
    
      
        Zijn de artikelen op persoonlijke titel geschreven? 
      
    
    6. Eiseres voert aan dat de ACM ten onrechte stelt dat de gepubliceerde artikelen en de aan de publicaties verwante e-mails niet kwalificeren als documenten in de zin van de Woo. Eiseres betwist in dit verband dat de publicaties en aanverwante artikelen op persoonlijke titel zijn geschreven en als nevenactiviteiten moeten worden aangemerkt. 
    
    
      6.1.
      Op grond van artikel 2.1 van de Woo wordt onder document verstaan een door een orgaan, persoon of college als bedoeld in artikel 2.2, eerste lid, opgemaakt of ontvangen schriftelijk stuk of ander geheel van vastgelegde gegevens dat naar zijn aard verband houdt met de publieke taak van dat orgaan, die persoon of dat college.
      
      
        Op grond van ditzelfde artikel moet onder publieke informatie worden verstaan, informatie neergelegd in documenten die berusten bij een orgaan, persoon of college als bedoeld in artikel 2.2, eerste lid, of informatie die krachtens artikel 2.3 door een bestuursorgaan kan worden gevorderd.
      
      
    
    
      6.2.
      
        Ter zitting is door eiseres aangegeven dat de gepubliceerde artikelen zelf niet (langer) punt van discussie zijn en dat de beslissing van de rechtbank niet op de verstrekking daarvan hoeft te zien. De ACM stelt terecht dat deze artikelen al openbaar zijn en eiseres heeft deze artikelen ook in haar bezit. Dit neemt niet weg dat de rechtbank zal moeten beoordelen of deze artikelen op persoonlijke titel zijn geschreven dan wel als verband houdend met de publieke taak van de ACM moet worden gezien.
        Immers voor de vraag of de aan de publicaties verwante e-mailberichten of andere documenten al dan niet moeten worden aangemerkt als documenten, is het van belang of deze documenten naar hun aard verband houden met de publieke taak van de ACM. 
      
      
    
    
      6.3.
      De rechtbank stelt voorop dat niet in geschil is dat de twee gepubliceerde artikelen waar het in deze zaak (mede) om gaat, geschreven zijn door medewerkers van de ACM en dat deze medewerkers betrokken zijn geweest bij het opleggen van een boete aan eiseres. Ook is niet in geschil dat de  door de ACM geïnventariseerde e-mailberichten over de publicaties allemaal zijn gericht aan en/of verstuurd door de auteurs van de artikelen via hun ACM e-mailaccount. De rechtbank stelt verder vast dat in een voetnoot onder de publicaties is vermeld dat de auteurs van beide publicaties werkzaam zijn bij de ACM en dat de artikelen zijn geschreven vanuit hun privé hoedanigheid. In de voetnoot bij de publicatie van [naam 1] en [naam 6] staat ook nadrukkelijk vermeld dat de weergegeven meningen henzelf toekomen. 
      
    
    
      6.4.
      
        Naar het oordeel van de rechtbank stelt de ACM zich terecht op het standpunt dat de artikelen naar hun aard geen verband houden met de publieke taak van de ACM. Dat geldt naar het oordeel van de rechtbank dan ook voor correspondentie van de auteurs, anders dan de correspondentie die ziet op de afstemming over de artikelen binnen de ACM. Deze laatste categorie heeft de ACM terecht wel in de beoordeling betrokken. De ACM stelt terecht dat de artikelen moeten worden aangemerkt als nevenwerkzaamheden van de auteurs. Overwogen wordt dat uit de voetnoten bij de publicaties en de overige omstandigheden voldoende kan worden opgemaakt dat de artikelen op persoonlijke titel zijn geschreven en niet het standpunt van ACM weergeven of anderszins onderdeel uitmaken van de (voorlichtende) taak van de ACM. In het arrest van het Hof van Justitie van 17 april 2007 (zaak C-470/03) was dit niet het geval, waardoor de verwijzing van eiser naar deze uitspraak niet op gaat. Dat de auteurs zoals door eiseres aangevoerd betrokken zijn geweest bij de boeteoplegging aan eiseres en dat de artikelen al zijn geschreven nog voordat op het bezwaar van eiseres in de boetezaak werd beslist en bovendien het boetebesluit niet integraal openbaar is gemaakt, mag opmerkelijk worden genoemd, maar is onvoldoende om aan te nemen dat met het schrijven van deze artikelen sprake is van de uitoefening van een publieke taak door de ACM. Datzelfde geldt voor het feit dat het voorwoord van het boek waarin één van de artikelen is gepubliceerd geschreven is door de bestuursvoorzitter van de ACM. De ACM heeft hierover ter zitting terecht opgemerkt dat dit voorwoord wellicht wel te kwalificeren is als een document in de zin van de Woo, maar dat dit los staat van de artikelen. 
        De rechtbank wijst er verder op dat uit de wel aan eiseres verstrekte documenten kan worden opgemaakt dat de auteurs zich bij het schrijven van de artikelen hebben gebaseerd op de openbaar gemaakte samenvatting van de zaak en dat er door de artikelen voor te leggen aan andere ACM-medewerkers voor is gewaakt om niet openbare informatie die de auteurs uit hoofde van hun functie bekend is te betrekken. De documenten met daarin de op- en/of aanmerkingen van deze andere ACM-medewerkers zijn wel aan eiseres vertrekt. De ACM erkent dat dit voorleggen aan en becommentariëren  door deze andere medewerkers van de ACM heeft plaatsgevonden om mogelijke schade voor de ACM te voorkomen en daarmee ter uitvoering van de publieke taak van de ACM is. Dit betekent echter niet dat ook de artikelen zelf ter uitvoering van de publieke taak van de ACM zijn geschreven. Zoals ook door de ACM is opgemerkt kan uit de ‘gedragscode integriteit rijk’ worden opgemaakt dat nevenwerkzaamheden voor ambtenaren gangbaar zijn en ook dat het op persoonlijke titel schrijven van een artikel hieronder valt. Dat is naar het oordeel van de rechtbank niet anders als het onderwerp behoort tot de onderwerpen waarop de ambtelijke taakuitoefening ziet.  
        Ook de omstandigheid dat de e-mailberichten van de auteurs via hun zakelijk ACM e-mailaccount is verlopen en daarmee onder ACM berusten, betekent niet zonder meer dat de berichten naar hun aard verband houden met de publieke taak. Dat stukken op een server van het bestuursorgaan staan, is niet doorslaggevend voor de vraag of sprake is van publieke informatie. De vraag of sprake is van documenten gaat hieraan vooraf. Een stuk of ander geheel van vastgelegde gegevens is niet per definitie een document, zodra dit bij het bestuursorgaan berust. Uit de door eiseres aangehaalde uitspraak van de rechtbank Den Haag van 1 februari 2023 (ECLI:NL:RBDH:2023:934) kan dit ook niet wordt afgeleid. Bovendien heeft de rechtbank Den Haag in die zaak overwogen dat het daar ging om stukken die betrekking hebben op een in opdracht van het bestuursorgaan verrichtte evaluatie, terwijl dat in deze zaak juist het geschilpunt is. 
        De rechtbank volgt eiseres ook niet in haar stelling dat de publicaties aanleiden kunnen geven tot (nieuw) te vormen beleid en daarom onder de Woo vallen. Het enkele feit dat een privéwerkzaamheid van een medewerker van invloed zou kunnen zijn op beleid, maakt nog niet dat die privéwerkzaamheid daarmee onderdeel wordt van de publieke taak van het bestuursorgaan. Voor zover eiseres, zoals zij ter zitting heeft verklaard, bedoeld heeft dat de publicaties voor de ACM reden zouden moeten dan wel kunnen zijn om beleid te vormen over hoe en door wie er over (lopende) zaken gepubliceerd mag worden, overweegt de rechtbank dat dit niet het soort beleid is wat in voornoemde uitspraak van Den Haag wordt bedoeld. Ook dat kan dus geen grond vormen de artikelen tot de publieke taak van de ACM te rekenen.
      
      
      
        
          In de beide zaken
        
      
      
      
        
          De strekking van artikel 5.5. Woo.
        
      
    
    
      7.1.
      Niet in geschil is dat het in deze zaken niet gaat om openbaarmaking voor een ieder, maar om het verstrekken van documenten aan enkel eiseres op grond van artikel 5.5, eerste lid van de Woo. Dat is ook, anders dan in de primaire fase, uitdrukkelijk de grondslag van de beide bestreden besluiten. Hiervoor is vereist dat het gaat om informatie die ziet op de indiener van het Woo verzoek en die in documenten is neergelegd. De rechtbank is hierboven al ingegaan op de vraag of de gevraagde informatie is neergelegd in documenten. De rechtbank zal nu beoordelen of de ACM het verstrekken van de in documenten neergelegde gevraagde informatie gedeeltelijk heeft mogen weigeren. 
      
    
    
      7.2.
      Ten aanzien van artikel 5.5. van de Woo geldt dat het bestuursorgaan de gevraagde informatie verstrekt, tenzij een van de uitzonderingsgronden van de artikelen 5.1 en 5.2 niet alleen aan openbaarmaking, maar ook aan verstrekking aan de verzoeker in de weg staat. De in de artikelen 5.1 en 5.2 genoemde belangen worden bij toepassing van artikel 5.5 op een andere manier afgewogen dan bij toepassing van de artikelen 5.1 en 5.2. Immers bij de belangenafweging op grond van de artikelen 5.1 en 5.2 wordt het belang van de openbaarheid afgewogen tegen de belangen, genoemd in de artikelen 5.1 en 5.2. Bij de belangenafweging op grond van artikel 5.5 wordt het recht van de verzoeker op de op hem betrekking hebbende informatie afgewogen tegen de in de artikelen 5.1 en 5.2 opgenomen belangen. Zie de geconsolideerde artikelsgewijze toelichting bij de Wet open overheid (bijlage bij kamerstuk 33328 nr. AB van 22 november 2021).
      
    
    
      7.3.
      De ACM heeft zich in het verweerschrift van 11 april 2024 op het standpunt gesteld dat de persoonsgegevens van de ACM medewerkers en derden geen op eiseres betrekking hebbende informatie is en daarom niet onder de ‘scope’ van artikel 5.5 van de Woo vallen. Dit standpunt heeft de ACM niet in de bestreden besluiten verwoord, maar eerst in het verweerschrift. Eiseres heeft hier dan ook pas ter zitting op kunnen reageren. Hoewel, zo begrijpt de rechtbank, de ACM dit thans als haar primaire standpunt opvoert, zal de rechtbank daarom eerst het in het bestreden besluit ingenomen standpunt beoordelen. 
      
      
        
          De uitzonderingsgronden
        
        8.	Eiseres voert aan dat de ACM voor wat betreft verstrekte correspondentie tussen de auteurs en de directie van de ACM en tussen de auteurs en andere ACM-medewerkers en de informatie uit de e-mails met betrekking tot de presentaties van ACM-medewerkers en van derden over eiseres ten onrechte toepassing heeft gegeven aan de uitzonderingsgronden van artikel 5.1., lid 2 onder e van de Woo (het belang van de persoonlijke levenssfeer) en/of artikel 5.2 van de Woo (persoonlijke beleidsopvattingen bestemd voor intern beraad). Eiseres wijst daarbij op haar verdedigingsbelang in de (nog lopende) boete- en handhavingszaak. De ACM heeft hier onvoldoende rekening mee gehouden, aldus eiseres. 
      
      
      
        
          Eerbiediging van de persoonlijke levenssfeer
        
      
    
    
      8.1.
      De Afdeling heeft in haar uitspraak van 31 januari 2018, ECLI:NL:RVS:2018:321, overwogen dat het belang van eerbiediging van de persoonlijke levenssfeer zich verzet tegen openbaarmaking van namen van medewerkers die niet wegens hun functie in de openbaarheid treden, tenzij de indiener van het desbetreffende Wob-verzoek aannemelijk heeft gemaakt dat het belang van de openbaarheid in een concreet geval zwaarder weegt. Naar het oordeel van de rechtbank is deze rechtspraak ook onder  de Woo nog van toepassing. 
      
    
    
      8.2.
      De rechtbank is van oordeel dat de ACM op juiste wijze toepassing heeft gegeven aan deze uitzonderingsgrond voor wat betreft namen en andere persoonsgegevens, zoals telefoonnummers. De ACM heeft zich terecht op het standpunt gesteld dat het belang van eerbieding van de persoonlijke levenssfeer zich verzet tegen openbaarmaking van deze persoonsgegevens. Het gaat hier om persoonsgegevens van medewerkers die geen zodanige ‘publieke functie’ uitoefenen. De ACM stelt terecht dat het privacybelang van deze personen zwaar weegt en dat dit belang onverkort geldt bij het verstrekken van de gegevens aan alleen eiseres. De namen en andere persoonsgegeven van personen met een hogere (publieke) functie zijn wel verstrekt. Ter zitting is door de ACM toegelicht dat dit geldt voor functies vanaf directeursniveau. Overwogen wordt dat eiseres niet aannemelijk heeft gemaakt dat en in hoeverre het niet verstrekken en van de persoonsgegevens van de ACM medewerkers en derden haar verdediging in de boetezaak zou kunnen schaden. 
      
    
    
      8.3.
      De ACM hoefde de persoonsgegevens van ACM medewerkers tot aan directeursniveau en de persoonsgegevens van derden ter eerbiediging van de persoonlijke levenssfeer van deze betrokken personen niet te verstrekken. De rechtbank merkt hierbij op dat in de toepassing van deze uitzonderingsgrond besloten ligt dat de ACM deze persoonsgegevens als (mede) betrekking hebbend op eiseres heeft aangemerkt. Hiermee heeft de ACM naar het oordeel van de rechtbank artikel 5.5. van de Woo juist toegepast. Als de documenten op eiseres betrekking hebbende (inhoudelijke) informatie behelzen, ziet de rechtbank niet in te zien waarom de daarin vermelde persoonsgegevens, van geadresseerden, verzenders of betrokkenen bij deze informatie, niet als mede op verzoeker betrekking hebbend kan worden gezien. Voor zo’n beperkte uitleg biedt de wetgeschiedenis ook geen aanknopingspunten. 
      
      
        
          Persoonlijke beleidsopvattingen bestemd voor intern beraad
        
      
    
    
      9.1.
      De rechtbank stelt vast dat ACM,  voor wat betreft de zaak 23/8299, alleen in document 33 ten aanzien van twee zinsdelen toepassing heeft gegeven aan de uitzonderingsgrond van persoonlijke beleidsopvattingen zoals bedoeld in artikel 5.2, eerste lid van de Woo. In de zaak 23/8300 heeft ACM voor wat betreft de documenten 2,4,5,11,13,14, 19-31, 33, 35, 36, 37,39-42, 54-56, 59-63 zinnen of passages onleesbaar gemaakt. Dat de passages in voornoemde documenten zijn opgesteld ten behoeve van intern beraad wordt door eiseres niet betwist. Ook wordt niet betwist dat het gaat om persoonlijke beleidsopvattingen. Anders dan bij het openbaar maken voor een ieder volgt hieruit niet dat de ACM het verstrekken van deze informatie zonder meer heeft mogen weigeren. Een verzoek tot het verstrekken van documenten als bedoeld in artikel 5.5. van de Woo, kan alleen geweigerd worden indien het belang van geheimhouding zwaarder weegt dan het belang dat de verzoeker om informatie heeft bij het verstrekken van de op hem betrekking hebben informatie. 
      
    
    
      9.2.
      De rechtbank is van oordeel dat de ACM zich in redelijkheid op het standpunt heeft gesteld dat het belang van geheimhouding zwaarder weegt dan het belang dat eiseres heeft bij het verstrekken van de informatie, zijnde haar verdedigingsbelang in de boete- en handhavingszaak. De ACM kan gevolgd worden in haar standpunt dat het verdedigingsbelang van eiseres niet in het geding komt door het niet verstrekken van de passages met persoonlijke beleidsopvattingen. De rechtbank heeft de niet gelakte passages ingezien en concludeert dat de ACM heeft kunnen stellen dat eiseres met het niet verstrekken van de gelakte passages eiseres niet in haar verdedigingsbelang wordt geschaad. De rechtbank volgt eiseres gelet daarop ook niet in het standpunt dat zij een zwaarwegend belang heeft bij toegang tot de gelakte persoonlijke beleidsopvattingen. 
      
      
        
          Had de ACM voor een andere wijze van verstrekking moeten kiezen?
        
        10.	Eiseres stelt dat de ACM niet of onvoldoende heeft gemotiveerd waarom niet gekozen is om de geweigerde passages in de documenten in een anonieme vorm te verstrekken, dan wel voorwaarden aan het verstrekken van deze passages te verbinden. 
      
      
    
    
      10.1.
      
        Artikel 5.2, tweede lid van de Woo geeft het bestuursorgaan de mogelijkheid om de persoonlijke beleidsopvattingen in een niet tot de persoon herleidbare vorm te verstrekken. 
        Naar het oordeel van de rechtbank heeft de ACM zich in redelijkheid op het standpunt gesteld dat hiervan geen gebruik van kan worden gemaakt. Het belang van de medewerkers om in vrijheid te kunnen overleggen en opmerkingen te kunnen maken heeft de ACM mogen laten prevaleren. Om die reden heeft de ACM ook in redelijkheid kunnen weigeren de passages met persoonlijke beleidsopvattingen onder voorwaarden te verstrekken als bedoeld in artikel 5.5, vierde lid van de Woo. Daarbij acht de rechtbank mede van belang dat zoals hiervoor overwogen eiseres in redelijkheid niet in haar belangen wordt geschaad door het niet verstrekken van deze informatie.
      
      
      
        11.	De rechtbank stelt tot slot nog vast dat tussen partijen niet (langer) in geschil is dat geen sprake is van klemmende redenen om de stukken op grond van artikel 5.6. van de Woo te verstrekken. 
      
      
    
  
  
    Conclusie en gevolgen
    
    
      12. De beroepen zijn ongegrond. Dat betekent dat de bestreden besluiten in stand blijven. Eiseres krijgt daarom het griffierecht niet terug. Zij krijgt ook geen vergoeding van haar proceskosten.
    
    
    
    
  
  
    Beslissing
    
    
      De rechtbank verklaart de beroepen ongegrond. 
    
    
    
    
    
    
      Deze uitspraak is gedaan door mr. A. Dingemanse, rechter, in aanwezigheid van mr. L. Meijer, griffier. De uitspraak is uitgesproken in het openbaar op 10 juni 2024.
    
    
    
    
    
    
    
    
      
        
        
        
          
            
              Griffier
            
            
              Rechter
            
          
        
      
    
    
    
    
      Een afschrift van deze uitspraak is verzonden aan partijen op:
    
    
    
  
  
    Informatie over hoger beroep
    Een partij die het niet eens is met deze uitspraak, kan een hogerberoepschrift sturen naar de Afdeling bestuursrechtspraak van de Raad van State waarin wordt uitgelegd waarom deze partij het niet eens is met deze uitspraak. Het hogerberoepschrift moet worden ingediend binnen zes weken na de dag waarop deze uitspraak is verzonden. Kan de indiener de behandeling van het hoger beroep niet afwachten, omdat de zaak spoed heeft, dan kan de indiener de voorzieningenrechter van de Afdeling bestuursrechtspraak van de Raad van State vragen om een voorlopige voorziening (een tijdelijke maatregel) te treffen.  
    
    
    
    
    
    
    
    
    
    
    
    
    
    
    
    
    
    
    
    
  
  
    Bijlage: wettelijk kader
    
    
      
        Wet open overheid:
      
    
    
  
  
    Artikel 1.1. Recht op toegang
    Eenieder heeft recht op toegang tot publieke informatie zonder daartoe een belang te hoeven stellen, behoudens bij deze wet gestelde beperkingen.
    
  
  
    Artikel 2.1. Begripsbepalingen
    
      In deze wet en de daarop berustende bepalingen wordt verstaan onder:
      
        document: een door een orgaan, persoon of college als bedoeld in artikel 2.2, eerste lid, opgemaakt of ontvangen schriftelijk stuk of ander geheel van vastgelegde gegevens dat naar zijn aard verband houdt met de publieke taak van dat orgaan, die persoon of dat college;
      
        (…)
      
      
        publieke informatie: informatie neergelegd in documenten die berusten bij een orgaan, persoon of college als bedoeld in artikel 2.2, eerste lid, of informatie die krachtens artikel 2.3 door een bestuursorgaan kan worden gevorderd.
    
    
  
  
    Artikel 5.1. Uitzonderingen
    1. (…)
    2. Het openbaar maken van informatie blijft eveneens achterwege voor zover het belang daarvan niet opweegt tegen de volgende belangen:
    e. de eerbiediging van de persoonlijke levenssfeer;
    
    
  
  
    Artikel 5.2. Persoonlijke beleidsopvattingen
    1. In geval van een verzoek om informatie uit documenten, opgesteld ten behoeve van intern beraad, wordt geen informatie verstrekt over daarin opgenomen persoonlijke beleidsopvattingen. Onder persoonlijke beleidsopvattingen worden verstaan ambtelijke adviezen, visies, standpunten en overwegingen ten behoeve van intern beraad, niet zijnde feiten, prognoses, beleidsalternatieven, de gevolgen van een bepaald beleidsalternatief of andere onderdelen met een overwegend objectief karakter.
    2. Het bestuursorgaan kan over persoonlijke beleidsopvattingen met het oog op een goede en democratische bestuursvoering informatie verstrekken in niet tot personen herleidbare vorm. Indien degene die deze opvattingen heeft geuit of zich erachter heeft gesteld, daarmee heeft ingestemd, kan de informatie in tot personen herleidbare vorm worden verstrekt.
    3. (…)
    4. (…)
    
  
  
    Artikel 5.5. Verstrekking van informatie die de verzoeker betreft
    1. Onverminderd het elders bij wet bepaalde, verstrekt een bestuursorgaan iedere natuurlijke of rechtspersoon op diens verzoek de op de verzoeker betrekking hebbende in documenten neergelegde informatie, tenzij een in artikel 5.1, eerste lid, onderdelen a, b en c, alsmede d en e, voor zover betrekking hebbend op derden, genoemd belang aan de orde is of een in artikel 5.1, tweede of vijfde lid, of artikel 5.2 genoemd belang zwaarder weegt dan het belang van de verzoeker bij toegang tot op hem betrekking hebbende informatie. De verzoeker vermeldt bij zijn verzoek de aangelegenheid of het daarop betrekking hebbende document, waarover hij informatie wenst te ontvangen.
    
       (…)
       (…)
       Het bestuursorgaan kan aan de verstrekking voorwaarden verbinden ter bescherming van een van de belangen, genoemd in de artikelen 5.1 en 5.2, tenzij de gevraagde informatie met toepassing van de artikelen 5.1 en 5.2 openbaar voor eenieder zou zijn.