ECLI:NL:RVS:2025:4530, Raad van State, 24-09-2025, 202202423/1/A3
Raad van State — Uitspraak 
Datum: 2025-09-24 00:00:00.000000
Rechtsgebied: Bestuursrecht

Samenvatting: Bij besluit van 28 april 2021 heeft het college van gedeputeerde staten van Flevoland aan Staatsbosbeheer de opdracht gegeven om in de Oostvaardersplassen en in het Kotter- en Oostvaardersbos de omvang van de populaties heckrunderen en zieke of gebrekkige konikpaarden te beperken met gebruikmaking van het geweer voorzien van demper (hierna ook: het opdrachtbesluit). De opdracht is geldig van 28 april 2021 tot en met 31 december 2023. Het college heeft de bezwaren van [appellant A] en anderen niet-ontvankelijk verklaard en daarvoor twee redenen gegeven. De eerste reden is dat [appellant A] en anderen pas vijf dagen na de termijn die het college daarvoor heeft gegeven hun gronden van bezwaar hebben aangevuld. De tweede reden is dat [appellant A] en anderen, volgens het college, geen belanghebbenden zijn bij de opdracht.

202202423/1/A3.
    Datum uitspraak: 24 september 2025
    AFDELING
    BESTUURSRECHTSPRAAK
    Uitspraak op de hoger beroepen van:
    1.       [appellant A], wonend in [woonplaats], Stichting Abandoned Pets Foundation, gevestigd in Noordwolde, Stichting Een Dier Een Vriend, thans: Stichting Diervriendelijk Nederland, gevestigd in Den Haag, Stichting Zinloos Geweld tegen Dieren, gevestigd in Enschede, Stichting Paard Zoekt Baas, gevestigd in Enschede, Stichting Omgevingsrecht, gevestigd in Almelo, (hierna gezamenlijk: [appellant A] en anderen) en
    2.       het college van gedeputeerde staten van Flevoland,
    appellanten,
    tegen de uitspraak van de voorzieningenrechter van de rechtbank Midden­Nederland (hierna: de rechtbank) van 28 februari 2022 in zaak nr. 22/47 en 22/48 in het geding tussen:
    [appellant A] en anderen
    en
    het college.
    Procesverloop
    Bij besluit van 28 april 2021 heeft het college aan Staatsbosbeheer de opdracht gegeven om in de Oostvaardersplassen en in het Kotter- en Oostvaardersbos de omvang van de populaties heckrunderen en zieke of gebrekkige konikpaarden te beperken met gebruikmaking van het geweer voorzien van demper (hierna ook: het opdrachtbesluit). De opdracht is geldig van 28 april 2021 tot en met 31 december 2023.
    Bij besluit van 24 november 2021 heeft het college het door [appellant A] en anderen daartegen gemaakte bezwaar niet-ontvankelijk verklaard.
    Bij uitspraak van 28 februari 2022 heeft de rechtbank een deel van de daartegen ingestelde beroepen ongegrond, maar het beroep van Stichting Een Dier Een Vriend gegrond, verklaard. Ook heeft de rechtbank het besluit van 24 november 2021 vernietigd, voor zover daarmee het bezwaar van de Stichting Een Dier Een Vriend niet-ontvankelijk is verklaard, dat bezwaar ontvankelijk verklaard, de opdracht in stand gelaten en bepaald dat haar uitspraak in de plaats treedt van het vernietigde deel van het besluit van 24 november 2021.
    Tegen deze uitspraak hebben [appellant A] en anderen hoger beroep ingesteld.
    Het college en Staatsbosbeheer hebben ieder een schriftelijke uiteenzetting gegeven.
    Het college heeft incidenteel hoger beroep ingesteld.
    [appellant A] en anderen en Staatsbosbeheer hebben ieder een zienswijze gegeven.
    Bij besluit van 14 december 2023 heeft het college de opdracht verlengd tot en met 31 december 2028 (hierna ook: het verlengingsbesluit).
    [appellant A] en anderen hebben gronden tegen dat besluit aangevoerd.
    Staatsbosbeheer heeft een reactie gegeven.
    Het college heeft een nader stuk ingediend.
    De Afdeling heeft de zaak op een zitting behandeld op 10 maart 2025, waar [appellant A] en Stichting Diervriendelijk Nederland, vertegenwoordigd door [gemachtigde A], bijgestaan door ing. M.H. Middelkamp, ook vertegenwoordiger van de andere stichtingen, rechtsbijstandsverlener in Almelo, en het college, vertegenwoordigd door mr. R.L. Langeveld, advocaat in Den Haag, vergezeld door mr. ing. T. Brouwer, zijn verschenen. Verder is op deze zitting Staatsbosbeheer, vertegenwoordigd door [gemachtigde B], als partij gehoord.
    Overwegingen
    Inleiding
    1.       Het college heeft op grond van artikel 3.18, eerste en vierde lid, van de Wet natuurbescherming aan Staatsbosbeheer de opdracht gegeven om de omvang van de populaties heckrunderen en konikpaarden in de Oostvaardersplassen te beperken, met gebruikmaking van het geweer voorzien van demper. De opdracht is geldig van 28 april 2021 tot en met 31 december 2023.
    2.       Het college heeft de bezwaren van [appellant A] en anderen niet-ontvankelijk verklaard en daarvoor twee redenen gegeven. De eerste reden is dat [appellant A] en anderen pas vijf dagen na de termijn die het college daarvoor heeft gegeven hun gronden van bezwaar hebben aangevuld. De tweede reden is dat [appellant A] en anderen, volgens het college, geen belanghebbenden zijn bij de opdracht.
    3.       De rechtbank heeft, voor zover relevant, geoordeeld dat het college de bezwaren van [appellant A] en anderen niet-ontvankelijk heeft mogen verklaren vanwege het overschrijden van de nadere termijn om de gronden van bezwaar in te dienen. Volgens de rechtbank heeft het college de bezwaren van [appellant A], Stichting Abandoned Pets Foundation, Stichting Zinloos Geweld tegen Dieren, Stichting Paard Zoekt Baas en Stichting Omgevingsrecht, wel terecht niet-ontvankelijk verklaard, omdat geen van hen belanghebbende is bij de opdracht. Echter, het college heeft het bezwaar van Stichting Een Dier Een Vriend ten onrechte niet-ontvankelijk verklaard, omdat zij wel belanghebbende is, aldus de rechtbank.
    4.       Het incidenteel hoger beroep van het college gaat over de ontvankelijkheid van het bezwaar van [appellant A] en anderen. De Afdeling zal dit daarom eerst beoordelen.
    Incidenteel hoger beroep van het college
    5.       Het college betoogt dat de rechtbank heeft miskend dat de bezwaren van [appellant A] en anderen niet-ontvankelijk zijn, omdat de gronden van het bezwaar te laat zijn ingediend.
    5.1.    Artikel 6.5 van de Algemene wet bestuursrecht (hierna: Awb), voor zover relevant, luidt:
    1. Het bezwaar- of beroepschrift wordt ondertekend en bevat ten minste:
    […]
    d. de gronden van het bezwaar of beroep.
    Artikel 6.6 van de Awb, voor zover relevant, luidt:
    Het bezwaar of beroep kan niet-ontvankelijk worden verklaard, indien:
    a. niet is voldaan aan artikel 6:5 of aan enig ander bij de wet gesteld vereiste voor het in behandeling nemen van het bezwaar of beroep, of
    […]
    mits de indiener de gelegenheid heeft gehad het verzuim te herstellen binnen een hem daartoe gestelde termijn.
    Artikel 6.7 van de Awb luidt:
    De termijn voor het indienen van een bezwaar- of beroepschrift bedraagt zes weken.
    5.2.    De Afdeling is van oordeel dat het college de bezwaren van [appellant A] en anderen niet-ontvankelijk heeft mogen verklaren. Zij overweegt daartoe als volgt.
    Het opdrachtbesluit is op 28 april 2021 verzonden. In het besluit is opgenomen dat binnen zes weken na de verzenddatum - dus tot en met 9 juni 2021 - schriftelijk bij het college bezwaar gemaakt kan worden. Ook is daarbij gewezen op de eisen waaraan een bezwaarschrift moet voldoen. Op 8 juni 2021 hebben [appellant A] en anderen gezamenlijk een zogenoemd pro forma bezwaarschrift ingediend, waarbij zij het college hebben verzocht om een termijn te geven om de gronden aan te leveren. Met de brief van 10 juni 2021 heeft het college aan [appellant A] en anderen erop gewezen dat het bezwaarschrift niet voldoet aan het vereiste van artikel 6.5, eerste lid, aanhef en onder d, van de Awb en hen in de gelegenheid gesteld om dit gebrek binnen twee weken - dus uiterlijk op 24 juni 2021 - te herstellen. De Afdeling acht deze termijn niet onredelijk. Daarbij heeft het college [appellant A] en anderen er ook op gewezen dat hun bezwaar niet-ontvankelijk kan worden verklaard, als zij hun gronden niet tijdig aanleveren. [appellant A] en anderen hebben deze gronden evenwel pas op 29 juni 2021 ingediend. Het lag op de weg van [appellant A] en anderen om binnen de gestelde termijn van twee weken hun bezwaar te motiveren dan wel, als dit niet mogelijk was, binnen deze termijn nader uitstel te vragen. Dit hebben zij niet gedaan. Hierbij acht de Afdeling van belang dat [appellant A] en anderen vanaf het begin van de bezwaarfase zijn bijgestaan door een professionele rechtsbijstandverlener. Diens handelen komt in beginsel voor risico van [appellant A] en anderen. Tot slot hebben [appellant A] en anderen geen feiten of omstandigheden aangevoerd op grond waarvan geoordeeld moet worden dat zij niet met betrekking tot het te laat indienen van de bezwaargronden in verzuim zijn geweest. De rechtbank is ten onrechte tot een andere conclusie gekomen.
    Het betoog van het college slaagt.
    Verzoek om prejudiciële vragen van [appellant A] en anderen
    6.       Voor zover [appellant A] en anderen de Afdeling verzoeken om prejudiciële vragen te stellen aan het Hof van Justitie over de vraag of inspraak voor een ieder geboden had moeten worden, zoals bedoeld in het Verdrag van Aarhus, overweegt de Afdeling als volgt.
    De beantwoording van de vraag of inspraak geboden had moeten worden, is niet relevant voor de beantwoording van de vraag of het college het bezwaar niet-ontvankelijk mocht verklaren vanwege het niet op tijd aanleveren van de bezwaargronden. Dit zijn twee van elkaar te onderscheiden kwesties. De door de [appellant A] en anderen opgeworpen vraag behoeft voor deze procedure dus geen beantwoording. Gelet op de arresten van het Hof van Justitie van 6 oktober 1982, Cilfit, ECLI:EU:C:1982:335, punt 10 en 6 oktober 2021, Consorzio Italian Management, ECLI:EU:C:2021:799, punt 34, bestaat dan ook geen aanleiding tot het stellen van prejudiciële vragen.
    Conclusie over het hoger beroep
    7.       Het incidenteel hoger beroep van het college is gegrond. Wat het college voor het overige heeft aangevoerd, behoeft geen bespreking. Omdat het college het bezwaar van [appellant A] en anderen niet-ontvankelijk heeft mogen verklaren, hoeft het hoger beroep van [appellant A] en anderen ook niet te worden besproken. Het hoger beroep van [appellant A] en anderen is ongegrond. De uitspraak van de rechtbank moet worden vernietigd, voor zover de rechtbank het beroep van Stichting Een Dier Een Vriend gegrond heeft verklaard, het besluit van 24 november 2021 gedeeltelijk heeft vernietigd, zelf in de zaak heeft voorzien door het bezwaar van de stichting een Dier een Vriend ontvankelijk te verklaren, de opdracht in stand te laten en te bepalen dat haar uitspraak in de plaats treedt van het vernietigde gedeelte van het bestreden besluit, het college heeft veroordeeld in de proceskosten van het beroep en het college heeft opgedragen het griffierecht voor het beroep te vergoeden. De Afdeling zal doende wat de rechtbank zou behoren te doen, het beroep van Stichting Een Dier Een Vriend tegen het besluit van 24 november 2021 ongegrond verklaren. De uitspraak van de rechtbank moet, voor zover aangevallen, voor het overige worden bevestigd.
    Beroep van rechtswege
    8.       Met het besluit van 14 december 2023 heeft het college het besluit van 28 april 2021 gewijzigd, in zoverre dat de opdracht is verlengd tot en met 31 december 2028. Het verlengingsbesluit kan met toepassing van artikel 6:19 van de Awb worden beoordeeld in dit geding.
    Belanghebbendheid
    8.1.    De Afdeling overweegt ambtshalve dat in artikel 1:2, eerste lid, van de Awb onder belanghebbende wordt verstaan: degene wiens belang rechtstreeks bij een besluit is betrokken. Alleen wie een voldoende objectief en actueel, eigen en persoonlijk belang heeft dat rechtstreeks betrokken is bij het bestreden besluit, is belanghebbende als bedoeld in artikel 1:2, eerste lid, van de Awb.
    Ingevolge artikel 1:2, derde lid, van de Awb worden ten aanzien van rechtspersonen als hun belangen mede beschouwd: de algemene en collectieve belangen die zij krachtens hun doelstellingen en blijkens hun feitelijke werkzaamheden in het bijzonder behartigen.
    Ingevolge artikel 8:1 van de Awb kan een belanghebbende tegen een besluit beroep instellen bij de bestuursrechter.
    8.2.    Naar het oordeel van de Afdeling zijn [appellant A] en anderen geen belanghebbenden bij het verlengingsbesluit. Zij overweegt daartoe als volgt.
    Belanghebbendheid [appellant A]
    8.3.    [appellant A] is een natuurlijke persoon en kan daarom alleen opkomen voor haar eigen belangen. [appellant A] heeft geen eigen belang bij het verlengingsbesluit. Haar gevoel van betrokkenheid bij de opdracht, omdat zij vindt dat er goede alternatieven zijn voor afschot, is geen eigen belang, maar een ideëel belang. [appellant A] is daarom geen belanghebbende bij het verlengingsbesluit.
    Belanghebbendheid van de stichtingen
    8.4.    Voor het antwoord op de vraag of een rechtspersoon die opkomt voor een algemeen belang belanghebbende is bij een besluit, zijn de statutaire doelstelling en de feitelijke werkzaamheden van die rechtspersoon bepalend.
    8.5.    De Afdeling is van oordeel dat voor de stichtingen Abandoned Pets Foundation, Zinloos Geweld tegen Dieren, Paard Zoekt Baas en Omgevingsrecht geen enkel verband bestaat tussen de verlenging van de opdracht en de belangen die zij volgens hun statutaire doelstellingen behartigen. Ook is niet gebleken van feitelijke werkzaamheden van deze stichtingen waaruit blijkt dat zij een bij het verlengingsbesluit betrokken belang in het bijzonder behartigen. Deze vier stichtingen zijn daarom geen belanghebbenden bij de opdracht.
    8.6.    Ook Stichting Een Dier Een Vriend is geen belanghebbende bij het verlengingsbesluit van 14 december 2023. Tijdens de zitting van de Afdeling heeft deze stichting toegelicht dat zij op 6 juli 2023, en dus voorafgaand aan het moment waarop het verlengingsbesluit is genomen, haar statuten heeft gewijzigd. Bij deze statutenwijziging heeft de stichting naast haar naam ook haar doelstellingen gewijzigd. Uit de statuten zoals deze voorafgaand aan de wijziging luidden (hierna: de oude statuten), volgt dat de stichting voor de statutenwijziging, voor zover hier van belang, ten doel had om op te komen voor de belangen en rechten van dieren in het wild en het bestrijden van leed dat dieren wordt aangedaan, alsook het bevorderen van het welzijn en de rechten van dieren. Met de statutenwijziging heeft de stichting haar doelstellingen uitgebreid, in die zin dat zij eveneens ten doel heeft om op te komen voor de belangen en rechten van dieren in Natura 2000-gebieden of andere ‘rewilding’ gebieden.
    8.7.    De stichting heeft haar feitelijke werkzaamheden met een overzicht toegelicht. Van de werkzaamheden die volgens het overzicht door [appellant A] zijn verricht, is niet gebleken dat deze namens de stichting zijn uitgevoerd. Deze werkzaamheden worden daarom bij de beoordeling buiten beschouwing gelaten. Uit het overzicht volgt dat de stichting in de periode voorafgaand aan de statutenwijziging, naast het voeren van procedures, weinig tot geen feitelijke werkzaamheden heeft verricht waaruit, in samenhang bezien met de zeer ruim geformuleerde doelstellingen van de oude statuten, zou blijken dat de stichting de bij de verlenging van de opdracht betrokken belangen in het bijzonder behartigt. De doelstellingen van de stichting zijn na de statutenwijziging mede gericht op de belangen en rechten van dieren in Natura 2000-gebieden, zoals de Oostvaardersplassen. De stichting heeft in de periode vanaf de statutenwijziging tot aan het verstrijken van de termijn waarbinnen bestuursrechtelijke rechtsmiddelen konden worden aangewend tegen het besluit van 14 december 2023, naast het voeren van procedures, evenwel ook toen weinig tot geen feitelijke werkzaamheden verricht waaruit, in samenhang bezien met de nog steeds ruim geformuleerde doelstellingen van de gewijzigde statuten, blijkt dat de stichting de bij de verlenging van de opdracht betrokken belangen in het bijzonder behartigt. De stichting is daarom geen belanghebbende bij het verlengingsbesluit.
    Conclusie over het beroep van rechtswege
    9.       [appellant A] en anderen zijn geen belanghebbenden bij het verlengingsbesluit van 14 december 2023. Het beroep van [appellant A] en anderen hiertegen is daarom niet-ontvankelijk.
    Overschrijding redelijke termijn
    10.     In beginsel is de bestuursrechter niet gehouden te toetsen of de redelijke termijn als bedoeld in artikel 6, eerste lid, van het Verdrag tot bescherming van de rechten van de mens en de fundamentele vrijheden (hierna: het EVRM) is overschreden wanneer in hoger beroep niet over de duur van de procedure wordt geklaagd. In dit geval is dit anders, omdat de Afdeling het onderzoek op 10 maart 2025 heeft gesloten. Er was op die datum nog geen overschrijding van de redelijke termijn en deze was, uitgaande van de in artikel 8:66 van de Awb neergelegde termijn voor het doen van een schriftelijke uitspraak, ook niet te voorzien, zodat er voor [appellant A] en anderen ook geen reden was daarover te klagen. De Afdeling heeft daarom ambtshalve onderzocht of de redelijke termijn is overschreden en beoordeeld of een vergoeding van immateriële schade moet worden toegekend.
    10.1.  In dit geval is de redelijke termijn overschreden met ruim vijftien weken. De overschrijding is geheel toe te rekenen aan de Afdeling. [appellant A] en anderen komen daarom ieder voor zich in aanmerking voor een schadevergoeding ten bedrage van € 500,00. De Afdeling ziet evenwel in de omstandigheid dat zij in bezwaar, beroep en hoger beroep gezamenlijk hebben geprocedeerd, aanleiding dit bedrag te matigen, in die zin dat zij ieder voor zich 25% van dit bedrag, krijgen toegekend. De Afdeling zal daarom de Staat der Nederlanden veroordelen tot betaling van een na te melden bedrag als vergoeding voor door hen geleden immateriële schade (vergelijk de uitspraak van de Afdeling van 25 juni 2025, ECLI:NL:RVS:2025:2839).
    Slotsom
    11.     Het college hoeft geen proceskosten te vergoeden.
    Beslissing
    De Afdeling bestuursrechtspraak van de Raad van State:
    I.        verklaart het incidenteel hoger beroep van het college gegrond;
    II.       vernietigt de uitspraak van de rechtbank Midden-Nederland van 28 februari 2022 in zaak nr. 22/47 en 22/48, voor zover daarbij het beroep van Stichting Een Dier Een Vriend gegrond is verklaard, het besluit van 24 november 2021 gedeeltelijk is vernietigd, het bezwaar van die stichting ontvankelijk is verklaard, de opdracht in stand is gelaten en is bepaald dat die uitspraak in de plaats treedt van het vernietigde gedeelte van het besluit van 24 november 2021, het college is veroordeeld in de proceskosten van het beroep en het college is opgedragen het griffierecht voor het beroep te vergoeden;
    III.      verklaart het hoger beroep van [appellant A] en anderen ongegrond;
    IV.      bevestigt de uitspraak van de rechtbank voor zover aangevallen voor het overige;
    V.       verklaart het beroep tegen het besluit van 24 november 2021 van Stichting Een Dier Een Vriend ongegrond;
    VI.      verklaart het beroep tegen het besluit van 14 december 2023 niet-ontvankelijk;
    VII.     veroordeelt de Staat der Nederlanden (de minister van Binnenlandse Zaken en Koninkrijksrelaties) tot betaling aan [appellant A], Stichting Abandoned Pets Foundation, Stichting Een Dier Een Vriend (thans: Stichting Diervriendelijk Nederland), Stichting Zinloos Geweld tegen Dieren, Stichting Paard Zoekt Baas, Stichting Omgevingsrecht, van een schadevergoeding van € 750,00, met dien verstande dat betaling aan een van hen bevrijdend werkt ten opzichte van de andere.
    Aldus vastgesteld door mr. C.J. Borman, voorzitter, en mr. B.P.M. van Ravels en mr. M.M. Kaajan, leden, in tegenwoordigheid van mr. R.F.J. Bindels, griffier.
    w.g. Borman
    voorzitter
    w.g. Bindels
    griffier
    Uitgesproken in het openbaar op 24 september 2025
    85-1072