ECLI:NL:RVS:2025:1722, Raad van State, 16-04-2025, 202302099/1/A3
Raad van State — Uitspraak 
Datum: 2025-04-16 00:00:00.000000
Rechtsgebied: Bestuursrecht

Samenvatting: Bij besluit van 23 april 2021 heeft de staatssecretaris van Sociale Zaken en Werkgelegenheid aan [appellante] een bestuurlijke boete opgelegd van € 20.250,00 wegens overtreding van het Arbeidsomstandighedenbesluit (hierna: het Arbobesluit). [appellante] exploiteert een zwembad van de gemeente Lochem. Dit zwembad wordt verwarmd door een pelletkachel. De pelletkorrels voor deze kachel worden opgeslagen in een luchtdichte bunker en worden automatisch door middel van vijzels naar de pelletkachel getransporteerd. De bunker is toegankelijk via een trap bij het inspectieluik. Op 9 januari 2018 heeft zich in de bunker een bedrijfsongeval voorgedaan, waarbij één werknemer is overleden en twee andere werknemers zijn opgenomen in het ziekenhuis. Die dag was er een tekort aan pelletkorrels, waardoor de vijzels bloot kwamen te liggen en leeg draaiden. De pelletkorrels in de kachel bleven hierbij doorbranden. Het overleden slachtoffer heeft toen, zoals ongeveer maandelijks gebeurde om ophopingen van pelletkorrels naast de vijzels op te lossen, de bunker betreden en heeft de pelletkorrels die buiten het bereik van de vijzels lagen naar de vijzels geschept. Hij is hierbij onwel geworden en is door koolmonoxidevergiftiging overleden. De andere twee slachtoffers, die te hulp schoten, zijn wegens koolmonoxidevergiftiging opgenomen in het ziekenhuis.

202302099/1/A3.
    Datum uitspraak: 16 april 2025
    AFDELING
    BESTUURSRECHTSPRAAK
    Uitspraak op het hoger beroep van:
    [appellante], gevestigd in [plaats],
    appellante,
    tegen de uitspraak van de rechtbank Gelderland van 20 februari 2023 in zaak nr. 21/5393 in het geding tussen:
    [appellante]
    en
    de staatssecretaris van Sociale Zaken en Werkgelegenheid.
    Procesverloop
    Bij besluit van 23 april 2021 heeft de staatssecretaris aan [appellante] een bestuurlijke boete opgelegd van € 20.250,00 wegens overtreding van het Arbeidsomstandighedenbesluit (hierna: het Arbobesluit).
    Bij besluit van 13 oktober 2021 heeft de staatssecretaris het door [appellante] daartegen gemaakte bezwaar ongegrond verklaard.
    Bij uitspraak van 20 februari 2023 heeft de rechtbank het door [appellante] daartegen ingestelde beroep gegrond verklaard, het besluit van 13 oktober 2021 vernietigd voor zover het de hoogte van de boete betreft, de hoogte van de boete bepaald op € 18.225,00 en bepaald dat de uitspraak in de plaats treedt van het besluit van 13 oktober 2021.
    Tegen deze uitspraak heeft [appellante] hoger beroep ingesteld.
    De Afdeling heeft de zaak ter zitting behandeld op 12 maart 2025, waar  [appellante], vertegenwoordigd door haar [bestuurders], bijgestaan door mr. B. Benard, rechtsbijstandverlener in Wassenaar, en de staatssecretaris, vertegenwoordigd door mr. J.P. Stokkers, zijn verschenen.
    Overwegingen
    Inleiding
    1.       [appellante] exploiteert een zwembad van de gemeente Lochem. Dit zwembad wordt verwarmd door een pelletkachel. De pelletkorrels voor deze kachel worden opgeslagen in een luchtdichte bunker en worden automatisch door middel van vijzels naar de pelletkachel getransporteerd. De bunker is toegankelijk via een trap bij het inspectieluik. Op 9 januari 2018 heeft zich in de bunker een bedrijfsongeval voorgedaan, waarbij één werknemer is overleden en twee andere werknemers zijn opgenomen in het ziekenhuis. Die dag was er een tekort aan pelletkorrels, waardoor de vijzels bloot kwamen te liggen en leeg draaiden. De pelletkorrels in de kachel bleven hierbij doorbranden. Het overleden slachtoffer heeft toen, zoals ongeveer maandelijks gebeurde om ophopingen van pelletkorrels naast de vijzels op te lossen, de bunker betreden en heeft de pelletkorrels die buiten het bereik van de vijzels lagen naar de vijzels geschept. Hij is hierbij onwel geworden en is door koolmonoxidevergiftiging overleden. De andere twee slachtoffers, die te hulp schoten, zijn wegens koolmonoxidevergiftiging opgenomen in het ziekenhuis.
    1.1.    De arbeidsinspecteur heeft onderzoek gedaan naar het ongeval en heeft zijn bevindingen van het onderzoek neergelegd in een op ambtsbelofte opgemaakt boeterapport van 20 mei 2020. Op 12 juni 2020 en 15 januari 2021 zijn nog aanvullende boeterapporten opgemaakt. De staatssecretaris heeft wegens overtreding van artikel 3.5g, eerste lid, van het Arbobesluit een boete opgelegd van € 20.250,00. Volgens de staatssecretaris kon worden vermoed dat de atmosfeer van de bunker een zodanige mate van koolmonoxide bevatte, dat daardoor een gevaar bestond voor vergiftiging en verstikking. Desondanks waren daarin werknemers aanwezig zonder dat uit onderzoek was gebleken dat het gevaar niet aanwezig is.
    Uitspraak van de rechtbank
    2.       De rechtbank heeft overwogen dat de staatssecretaris zich terecht op het standpunt heeft gesteld dat artikel 3.5g, eerste lid, van het Arbobesluit is overtreden. In de gebruiksaanwijzing van de pelletkachel staat over de stookruimte of bunker dat er een risico op verstikking door koolmonoxide bestaat, dat betreding niet is toegestaan, dat de bunker afsluitbaar moet zijn, dat een waarschuwingssticker moet zijn aangebracht en dat een koolmonoxide-waarschuwingsapparaat moet zijn aangebracht. [appellante] had volgens de rechtbank als werkgever op de hoogte moeten zijn van de inhoud van de gebruiksaanwijzing voor de inventarisatie van de mogelijke risico’s van de pelletkachel en bijbehorende bunker. Ook heeft de staatssecretaris zich volgens de rechtbank terecht op het standpunt gesteld dat [appellante] niet heeft aangetoond dat zij inspanningen heeft verricht die zijn gericht op het voorkomen van de overtreding in dit geval, zodat geen aanleiding bestaat de boete te matigen op grond van artikel 1, elfde lid, van de Beleidsregel boeteoplegging arbeidsomstandighedenwetgeving. Ook is het tijdsverloop tussen de overtreding en het uitbrengen van het boeterapport niet aan te merken als bijzondere omstandigheid die aanleiding geeft tot matiging. Wel heeft de rechtbank de boete met 10% gematigd omdat de redelijke termijn, die is begonnen met de boetekennisgeving van 25 juni 2020, met meer dan zes maanden maar niet met meer dan twaalf maanden is overschreden.
    Hoger beroep
    3.       [appellante] voert allereerst tevergeefs aan dat de uitspraak wegens strijd met artikel 8:77, eerste lid, aanhef en onder e, van de Awb, moet worden vernietigd, omdat hierin niet de dag vermeld staat waarop de beslissing is uitgesproken. In het dossier van de Afdeling bevindt zich namelijk wel een uitspraak die aan de vereisten van artikel 8:77 van de Awb voldoet. Voor zover aan de gemachtigde van [appellante] wellicht per abuis een versie is gestuurd zonder datumstempel, is [appellante] hierdoor niet benadeeld. Bovendien vermeldt de door de rechtbank aan [appellante] meegestuurde aanbiedingsbrief bij die uitspraak de datum wel.
    4.       [appellante] voert eveneens tevergeefs aan dat de rechtbank niet heeft beslist op haar verzoek om schadevergoeding wegens overschrijding van de redelijke termijn. Een vergoeding van immateriële schade als gevolg van overschrijding van de redelijke termijn vindt in boetezaken, waarbij de boete in stand blijft, plaats door middel van een matiging van het boetebedrag. Vergelijk de uitspraak van 10 juli 2024, ECLI:NL:RVS:2024:2817, onder 7.2. Nu de rechtbank heeft geconstateerd dat de redelijke termijn is overschreden en om die reden de boete heeft gematigd, heeft zij dus beslist op het verzoek om schadevergoeding.
    5.       De gronden die [appellante] voor het overige in hoger beroep heeft aangevoerd zijn zo goed als een herhaling van wat zij in beroep heeft aangevoerd. De rechtbank is gemotiveerd op die gronden ingegaan. [appellante] heeft geen redenen aangevoerd waarom de gemotiveerde beoordeling van die gronden in de aangevallen uitspraak onjuist of onvolledig zou zijn. De Afdeling kan zich vinden in het oordeel van de rechtbank en in de onder 5 tot en met 8.2 opgenomen overwegingen, waarop dat oordeel is gebaseerd. Zij voegt daaraan nog toe dat [appellante], zoals de rechtbank terecht heeft overwogen, had kunnen vermoeden dat zich in de atmosfeer van de bunker koolmonoxide kon bevinden, als zij de gebruiksaanwijzing had opgevraagd en van de inhoud kennis had genomen voordat zij de pelletkachel en bijbehorende bunker als arbeidsmiddel aan haar werknemers ter beschikking stelde. Zoals de rechtbank terecht heeft overwogen, laten de door [appellante] naar voren gebrachte omstandigheden dat, onder meer, de pelletkachel en bijbehorende bunker in eigendom zijn van de gemeente, dat het onderhoudsbedrijf, dat de bunker ook heeft gebouwd, zelf niet op de hoogte was van de risico’s en haar medewerkers de bunker zonder enige bescherming liet betreden, en dat er voor [appellante] gezien het probleemloze betreden van de bunker door haar eigen medewerkers gedurende enkele jaren geen aanwijzingen waren dat er mogelijk gevaar kon ontstaan, onverlet dat zij als werkgever een risico-inventarisatie en daarmee een veilige werkwijze had moeten opstellen met betrekking tot de pelletkachel en bijbehorende bunker. Daarvoor was het opvragen en raadplegen van de gebruiksaanwijzing nodig. In de Risico-Inventarisatie en -Evaluatie van 23 januari 2017 komen de pelletkachel en bijbehorende risico’s niet voor. Van een voldoende inventarisatie van de risico’s en een veilige werkwijze is dan ook geen sprake, nu gelet op de - kennelijk niet geraadpleegde - gebruiksaanwijzing er wel degelijk risico’s bestonden die gevolgen hadden moeten hebben voor de werkwijze rondom het betreden van de bunker. Dat, zoals [appellante] stelt, een veiligheidsbureau in het verleden de risico’s heeft geïnventariseerd maar het risico in de bunker niet heeft benoemd, is niet onderbouwd en laat ook onverlet dat [appellante] zelf het risico van koolmonoxide had kunnen vermoeden op basis van de gebruiksaanwijzing. De rechtbank heeft dit terecht overwogen en heeft in de aangevoerde omstandigheden terecht geen aanleiding gezien om te concluderen dat geen sprake is van een overtreding, dan wel dat de boete gematigd zou moeten worden.
    Verzoek om schadevergoeding wegens overschrijding van de redelijke termijn
    6.       [appellante] heeft op zitting verzocht om een schadevergoeding in verband met de overschrijding van de redelijke termijn als bedoeld in artikel 6 van het EVRM.
    6.1.    De redelijke termijn is overschreden, indien de duur van de totale procedure onredelijk lang is. Voor de beslechting van een geschil over een bestraffende sanctie in twee rechterlijke instanties is uitgangspunt dat deze in beginsel binnen een redelijke termijn plaatsvindt, als de totale procedure niet meer dan vier jaar heeft geduurd. Van bijzondere omstandigheden die in dit geval een kortere of langere behandelingsduur rechtvaardigen is niet gebleken. De termijn begint te lopen op het moment dat het betrokken bestuursorgaan jegens de beboete een handeling verricht waaraan deze in redelijkheid de verwachting mag ontlenen dat het bestuursorgaan hem een boete zal opleggen. Dat is in de regel pas met een boetekennisgeving het geval. Vergelijk de uitspraak van de Afdeling van 8 maart 2023, ECLI:NL:RVS:2023:913, onder 9.1 en 9.3. Zoals de rechtbank al heeft overwogen, is de redelijke termijn in deze zaak begonnen met de boetekennisgeving van 25 juni 2020. De procedure is geëindigd met deze uitspraak. Dat betekent dat de redelijke termijn met meer dan een half jaar, maar met minder dan een jaar is overschreden. De boete wordt in die gevallen, als vergoeding van de daardoor geleden immateriële schade, verminderd met 10% met een maximum van € 2.500. Vergelijk de uitspraak van 10 juli 2024, ECLI:NL:RVS:2024:2817, onder 7.2. Omdat de rechtbank de boete al om diezelfde reden met dit percentage heeft gematigd, bestaat geen aanleiding de boete verder te matigen.
    Conclusie
    7.       Het hoger beroep is ongegrond. De aangevallen uitspraak dient te worden bevestigd. Het verzoek om schadevergoeding wordt afgewezen.
    8.       De staatssecretaris hoeft geen proceskosten te vergoeden.
    Beslissing
    De Afdeling bestuursrechtspraak van de Raad van State:
    I.        bevestigt de aangevallen uitspraak;
    II.       wijst het verzoek om schadevergoeding af.
    Aldus vastgesteld door mr. W. den Ouden, voorzitter, en mr. J.C.A. de Poorter en mr. M. den Heyer, leden, in tegenwoordigheid van mr. G.A. van de Sluis, griffier.
    w.g. Den Ouden
    voorzitter
    w.g. Van de Sluis
    griffier
    Uitgesproken in het openbaar op 16 april 2025
    802