ECLI:NL:RVS:2025:5351, Raad van State, 05-11-2025, 202402566/1/A2
Raad van State — Uitspraak 
Datum: 2025-11-05 00:00:00.000000
Rechtsgebied: Bestuursrecht

Samenvatting: Bij besluit van 22 juni 2020 heeft het college van burgemeester en wethouders van Rotterdam aan [appellant sub II] een vergunning verleend voor kamerbewoning voor maximaal vijf personen op het adres [locatie A] in Rotterdam. [appellant sub II] is eigenaar van de woning aan de [locatie A] en heeft in juni 2020 een vergunning aangevraagd voor kamerbewoning voor maximaal vijf personen. [appellant sub III] woont op het adres [locatie B] in Rotterdam en heeft in bezwaar onder meer aangevoerd dat de kamerbewoning geen positieve invloed heeft op de buurt en daarmee niet voldoet aan de vereisten voor vergunningverlening uit de Verordening toegang woningmarkt en samenstelling woningvoorraad 2019. Het college heeft aan het besluit van 16 februari 2021 ten grondslag gelegd dat wordt voldaan aan de vereisten voor vergunningverlening als neergelegd in artikel 3.2.5 van de Verordening 2019. Het betreft namelijk kamerbewoning door studenten, de kamerbewoning heeft naar het oordeel van het college een positieve invloed op het woonmilieu en de leefbaarheid in de buurt en in de woonruimte is ten minste 18 m2 gebruiksoppervlak gemiddeld per persoon aanwezig.

202402566/1/A2.
    Datum uitspraak: 5 november 2025
    AFDELING
    BESTUURSRECHTSPRAAK
    Uitspraak op de hoger beroepen van:
    I.        het college van burgemeester en wethouders van Rotterdam (hierna: het college)
    II.       [appellant sub II], wonend in [woonplaats],
    III.      [appellant sub III], wonend in [woonplaats],
    appellanten,
    tegen de uitspraak van de rechtbank Rotterdam van 19 maart 2024 in zaak nr. 21/1737 in het geding tussen:
    [appellant sub III]
    en
    het college.
    Procesverloop
    Bij besluit van 22 juni 2020 heeft het college aan [appellant sub II] een vergunning verleend voor kamerbewoning voor maximaal vijf personen op het adres [locatie A] in Rotterdam.
    Bij besluit van 16 februari 2021 heeft het college het door [appellant sub III] daartegen gemaakte bezwaar ongegrond verklaard.
    Bij uitspraak van 19 maart 2024 heeft de rechtbank het door [appellant sub III] daartegen ingestelde beroep gegrond verklaard, het besluit van 16 februari 2021 vernietigd, het besluit van 22 juni 2020 herroepen en de vergunningaanvraag afgewezen.
    Tegen deze uitspraak hebben [appellant sub II] en het college hoger beroep ingesteld.
    [appellant sub III] heeft voorwaardelijk incidenteel hoger beroep ingesteld.
    De Afdeling heeft de zaak op een zitting behandeld op 4 juni 2025, waar het college, vertegenwoordigd door mr. E. van Lunteren, mr. V.C.M. Feber-van den Berg en R. Keereweer, en [appellant sub II], vergezeld door [gemachtigde], en [appellant sub III], vertegenwoordigd door [gemachtigde], zijn verschenen.
    Overwegingen
    Inleiding
    1.       [appellant sub II] is eigenaar van de woning aan de [locatie A] en heeft op 2 juni 2020 een vergunning aangevraagd voor kamerbewoning voor maximaal vijf personen. Het college heeft de vergunning verleend. [appellant sub III] woont op het adres [locatie B] in Rotterdam en heeft in bezwaar onder meer aangevoerd dat de kamerbewoning geen positieve invloed heeft op de buurt en daarmee niet voldoet aan de vereisten voor vergunningverlening uit de Verordening toegang woningmarkt en samenstelling woningvoorraad 2019 (hierna: de Verordening 2019).
    Wettelijk kader
    2.       Het wettelijk kader is opgenomen in de bijlage. De bijlage maakt deel uit van deze uitspraak.
    Besluitvorming
    3.       Het college heeft aan het besluit van 16 februari 2021 ten grondslag gelegd dat wordt voldaan aan de vereisten voor vergunningverlening als neergelegd in artikel 3.2.5 van de Verordening 2019. Het betreft namelijk kamerbewoning door studenten, de kamerbewoning heeft naar het oordeel van het college een positieve invloed op het woonmilieu en de leefbaarheid in de buurt en in de woonruimte is ten minste 18 m2 gebruiksoppervlak gemiddeld per persoon aanwezig. Het college heeft wat betreft het positieve invloed-criterium in aanmerking genomen dat uit de huurovereenkomst volgt dat voorwaarden worden gesteld aan een goede huurder en de huurders ten minste vier uur per maand vrijwilligerswerk moeten verrichten. In de huurovereenkomst is een boeteclausule opgenomen voor het geval de bepalingen over het vrijwilligerswerk niet worden nagekomen. Verder is in aanmerking genomen dat een bestaande situatie wordt gelegaliseerd en dat er geen (recente) geregistreerde overlastmeldingen bekend zijn op het adres.
    Uitspraak van de rechtbank
    4.       De rechtbank heeft geoordeeld dat onvoldoende vast staat dat de kamerbewoning een positieve invloed heeft op het woonmilieu en de leefbaarheid in de buurt als bedoeld in artikel 3.2.5, aanhef en onder b, van de Verordening 2019. Volgens de rechtbank staat niet vast dat het vrijwilligerswerk ten gunste van de buurt komt. Ook is niet duidelijk of het vrijwilligerswerk daadwerkelijk wordt uitgevoerd en of hier handhavend op wordt toegezien.
    Hoger beroep van het college
    5.       Het college betoogt dat de rechtbank ten onrechte heeft overwogen dat de verplichting tot vrijwilligerswerk in de huurovereenkomst te vrijblijvend is geformuleerd. Ook heeft de rechtbank er ten onrechte gewicht aan toegekend dat het college geen zicht heeft op het daadwerkelijk verrichten van het voorgenomen vrijwilligerswerk en door het college hier niet op wordt gehandhaafd.
    5.1.    Met het college is de Afdeling van oordeel dat het vrijwilligerswerk met het bepaalde in de huurovereenkomst voldoende is geborgd. Op basis van de huurovereenkomst zijn de bewoners verplicht om ten minste 4 uur vrijwilligerswerk per maand te verrichten. Ook is in de huurovereenkomst een bepaling opgenomen over eventuele maatregelen als een bewoner zich niet aan deze verplichting houdt. Verder heeft het college terecht aangevoerd dat het niet aan het college is om in het kader van de vergunningverlening te onderzoeken in hoeverre het vrijwilligerswerk daadwerkelijk wordt verricht (zie bijvoorbeeld de uitspraak van de Afdeling van 14 mei 2025, ECLI:NL:RVS:2025:2177, rechtsoverweging 4.5). Daar komt bij dat aan het college beoordelingsruimte toekomt wat betreft de vraag of de kamerbewoning een positieve invloed heeft op het woonmilieu en de leefbaarheid in de buurt (zie bijvoorbeeld de uitspraak van de Afdeling van 14 mei 2025, ECLI:NL:RVS:2025:2178, rechtsoverweging 4.3). In de toelichting op de Verordening 2019 wordt het verrichten van vrijwilligerswerk als een voorbeeld genoemd van een geval waarin de kamerbewoning mogelijk een positieve invloed heeft op het woonmilieu en de leefbaarheid in de buurt. Het college heeft in het besluit van 16 februari 2021 niet alleen meegewogen dat uit de huurovereenkomst volgt dat voorwaarden worden gesteld aan een goede huurder en dat de huurders verplicht zijn vrijwilligerswerk te verrichten, maar ook dat een bestaande situatie wordt gelegaliseerd en dat geen (recente) overlastmeldingen op het adres bekend zijn. De rechtbank heeft dit niet onderkend. Het betoog slaagt.
    6.       Het college betoogt verder dat de rechtbank geen aanleiding had mogen zien om zelf in de zaak te voorzien en de vergunningaanvraag af te wijzen.
    6.1.    De rechtbank heeft overwogen dat het college de aanvraag had moeten afwijzen omdat de vrijwilligerswerkclausule in de huurovereenkomst onvoldoende is voor het standpunt dat de kamerbewoning een positieve invloed heeft. Gelet op wat onder 5.1 is overwogen, komt de Afdeling tot de conclusie dat de rechtbank niet zelf in de zaak had mogen voorzien door de gevraagde vergunning voor kamerbewoning af te wijzen. Het betoog slaagt.
    7.       Het hoger beroep van het college is gegrond.
    Hoger beroep van [appellant sub II]
    8.       [appellant sub II] betoogt dat de rechtbank het criterium dat de kamerbewoning een positieve invloed moet hebben te beperkt heeft uitgelegd en te strak heeft gekoppeld aan het verrichten van vrijwilligerswerk ten gunste van de buurt.
    8.1.    Gelet op wat onder 5.1 is overwogen, slaagt het betoog.
    9.       Het hoger beroep van [appellant sub II] is gegrond.
    Voorwaardelijk incidenteel hoger beroep van [appellant sub III]
    10.     [appellant sub III] heeft incidenteel hoger beroep ingesteld onder de voorwaarde dat het hoger beroep van het college of van [appellant sub II] gegrond is. Uit het voorgaande volgt dat deze voorwaarde wordt vervuld. De Afdeling zal daarom het incidenteel hoger beroep inhoudelijk bespreken.
    11.     [appellant sub III] betoogt dat de handelwijze van het college in strijd is met het Voorbereidingsbesluit ‘Middelland, Het Nieuwe Westen, Kralingen West en Kralingen Oost, Struisenburg en de Mathenesserweg’ (hierna: het Voorbereidingsbesluit). De rechtbank heeft dit niet onderkend.
    11.1.  De rechtbank heeft terecht geoordeeld dat het Voorbereidingsbesluit buiten het wettelijk kader van de onderhavige vergunning valt, omdat het Voorbereidingsbesluit enkel gevolgen kan hebben voor het wel of niet toewijzen van een omgevingsvergunning en niet voor de verlening van een vergunning voor kamerbewoning.
    12.     [appellant sub III] betoogt dat het college slechts getoetst heeft of de kamerbewoning een positieve invloed heeft op de leefbaarheid in de buurt. Het college had ook afzonderlijk en aanvullend moeten toetsen of de kamerbewoning een positieve invloed op het woonmilieu heeft. De rechtbank heeft hier volgens [appellant sub III] ten onrechte geen gewicht aan toegekend.
    12.1.  De rechtbank heeft terecht geoordeeld dat het college geen uitdrukkelijk onderscheid hoeft te maken tussen het woonmilieu en de leefbaarheid in de buurt. De Afdeling verwijst in dit kader naar haar uitspraak van 14 mei 2025, ECLI:NL:RVS:2025:2200, rechtsoverweging 10.1.
    13.     [appellant sub III] betoogt dat de rechtbank terecht heeft geoordeeld dat de kamerbewoning geen positieve invloed heeft, maar dit onvoldoende heeft gemotiveerd. Zij voert aan dat de rechtbank gewicht had moeten toekennen aan de omstandigheid dat het college is voorbijgegaan aan verschillende relevante factoren. Zo is het college niet ingegaan op de omstandigheid dat al een groot aantal studentenhuizen in de nabije omgeving aanwezig is en ook niet op de wijze waarop kamerbewoning in het algemeen door buurtbewoners wordt ervaren. Volgens [appellant sub III] gaat studentenbewoning gepaard met aanzienlijk meer overlast dan andere vormen van bewoning, een verminderde sociale cohesie en disbalans in de omgeving. [appellant sub III] voert aan dat zij en haar buurtbewoners veel overlast ervaren door het grote aantal studentenhuizen. Dat er volgens het college geen geregistreerde overlastmeldingen op het adres bekend zijn, doet hier niet aan af. De overlast is door het grote aantal studentenhuizen moeilijk te herleiden tot één woning. Ook betwist [appellant sub III] dat alle overlastmeldingen zijn geregistreerd. [appellant sub III] voert verder aan dat de vraag of een bestaande situatie wordt gelegaliseerd, niet relevant is bij de beoordeling of de kamerbewoning een positieve invloed heeft. Tot slot voert [appellant sub III] aan dat als het vrijwilligerswerk wel ten behoeve van de buurt zou komen, dit alleen effect heeft op de leefbaarheid in de buurt en niet op het woonmilieu.
    13.1.  Het college heeft op de zitting toegelicht hoe het sinds 2017 op verschillende momenten aanleiding heeft gezien om de regelgeving voor kamerbewoning door studenten te wijzigen. Deze wijzigingen zijn bepalend geweest voor hoe het college de elementen ‘bestaande situatie’ en ‘de aanwezigheid van andere studentenhuizen in de nabije omgeving’ meeweegt in zijn beoordeling of de kamerbewoning een positieve invloed zal hebben.
    13.2.  Vóór de Verordening 2019 konden studentenhuizen als woongroep worden aangemerkt. Voor een woongroep is geen vergunning voor kamerverhuur vereist en geldt ook geen registratieplicht. Kenmerkend voor een woongroep is dat de bewoners een duurzaam gemeenschappelijk huishouden voeren. Gelet op onder meer de uitspraak van de Afdeling van 12 april 2017, ECLI:NL:RVS:2017:967, rechtsoverweging 2.2, is de definitie van een duurzaam gemeenschappelijk huishouden in de Verordening 2019 gewijzigd en is daarin bepaald dat in het geval van een studentenhuis geen sprake kan zijn van een duurzaam gemeenschappelijk huishouden, omdat studenten slechts voor de duur van hun studie in de woning verblijven. Door deze wijziging konden studentenhuizen niet langer als woongroep worden aangemerkt en moest voor kamerbewoning door vier of meer studenten een vergunning worden aangevraagd. Om te voorkomen dat studenten die voorheen een woongroep vormden hun woning moesten verlaten, heeft het college een overgangsregeling getroffen op basis waarvan voor 1 september 2022 een vergunning ter legalisering van een bestaande situatie kon worden aangevraagd.
    13.3.  Het college heeft verder op de zitting toegelicht dat het in de uitspraak van de Afdeling van 8 februari 2023, ECLI:NL:RVS:2023:484, aanleiding heeft gezien om het zogeheten clustercriterium niet langer toe te passen in zaken waarop de Verordening 2019 toepassing is. Het clustercriterium houdt in dat geen vergunning voor kamerbewoning wordt verleend, indien zich in een straal van 50 meter rondom de woning waarop de vergunningaanvraag ziet andere woningen bevinden waarvoor reeds een vergunning voor kamerbewoning voor vier of meer kamerbewoners is afgegeven. Door de uitspraken van de Afdeling van 14 mei 2025, ECLI:NL:RVS:2025:2200 en ECLI:NL:RVS:2025:2177, is het voor het college echter duidelijk geworden dat het college bij zijn beoordeling of de kamerbewoning een positieve invloed op het woonmilieu en de leefbaarheid in de buurt zal hebben alle relevante omstandigheden van het geval dient te betrekken, waaronder ook het aantal reeds vergunde studentenwoningen in de nabije omgeving, en deugdelijk dient te motiveren hoe het deze omstandigheden tegen elkaar heeft afgewogen.
    13.4.  Met betrekking tot de [locatie A] heeft het college op de zitting nader toegelicht dat zich ten tijde van de vergunningverlening geen andere vergunde studentenhuizen in de nabije omgeving bevonden en dat zich ten tijde van het besluit op bezwaar drie vergunde studentenhuizen in de nabije omgeving bevonden. Omdat in het geval van de [locatie A] sprake is van een bestaande situatie, waarbij geen overlast is geconstateerd en de bewoners minimaal 4 uur per maand vrijwilligerswerk in de buurt verrichten, heeft het college een groter belang toegekend aan het kunnen blijven voorbestaan van de bestaande situatie dan aan de omstandigheid dat zich andere vergunde studentenhuizen in de nabije omgeving bevinden.
    13.5.  De Afdeling overweegt dat het college, gelet op hetgeen het met het treffen van de overgangsregeling heeft beoogd, niet ten onrechte veel gewicht heeft toegekend aan de rechtszekerheid van de eigenaar en de bewoners van de [locatie A]. Daarnaast heeft het college met de op de zitting verschafte toelichting deugdelijk gemotiveerd hoe het college de aanwezigheid van andere vergunde studentenhuizen in de nabije omgeving heeft afgewogen tegen de andere omstandigheden die relevant zijn voor de beoordeling of de kamerbewoning in het geval van de [locatie A] een positieve invloed op het woonmilieu en de leefbaarheid in de buurt zal hebben.
    13.6.  De Afdeling overweegt verder dat de toets van artikel 3.2.5, aanhef en onder b, van de Verordening 2019 een beoordeling van de positieve invloed van kamerbewoning op het desbetreffende adres inhoudt. Het door [appellant sub III] aangevoerde betoog dat het college bij zijn beoordeling rekening had moeten houden met algemene ervaringsfeiten van studentenbewoning, volgt de Afdeling daarom niet. Daarnaast kan het college alleen rekening houden met overlastmeldingen die zien op het pand waarvoor de vergunning is aangevraagd. Zoals onder 12.1 is overwogen, hoeft het college geen uitdrukkelijk onderscheid te maken tussen het woonmilieu en de leefbaarheid in de buurt. Of het vrijwilligerswerk alleen effect heeft op de leefbaarheid in de buurt, zoals [appellant sub III] stelt, is daarom niet relevant.
    14.     Het incidenteel hoger beroep van [appellant sub III] is ongegrond.
    Conclusie
    15.     De hoger beroepen van het college en [appellant sub II] zijn gegrond. Het incidenteel hoger beroep van [appellant sub III] is ongegrond. De Afdeling zal de uitspraak van de rechtbank vernietigen. Doende wat de rechtbank zou behoren te doen, zal de Afdeling het door [appellant sub III] ingestelde beroep tegen het besluit van 16 februari 2021 ongegrond verklaren. Dit betekent dat het besluit van 16 februari 2021, waarbij het college het bezwaar van [appellant sub III] ongegrond heeft verklaard, alsnog in stand blijft en het besluit van 22 juni 2020, waarbij het college aan [appellant sub II] een vergunning voor kamerbewoning voor maximaal vijf personen op het adres [locatie A] heeft verstrekt, herleeft. Dit leidt ertoe dat [appellant sub II] over een geldige vergunning voor kamerbewoning voor de [locatie A] in Rotterdam beschikt.
    16.     Voor een proceskostenveroordeling bestaat geen aanleiding.
    17.     De griffier van de Raad van State zal aan [appellant sub II] met toepassing van artikel 8:114 van de Algemene wet bestuursrecht het door hem betaalde griffierecht voor het hoger beroep terugbetalen.
    Beslissing
    De Afdeling bestuursrechtspraak van de Raad van State:
    I.        verklaart het hoger beroep van het college van burgemeester en wethouders van Rotterdam gegrond;
    II.       verklaart het hoger beroep van [appellant sub II] gegrond;
    III.      verklaart het incidenteel hoger beroep van [appellant sub III] ongegrond;
    IV.     vernietigt de uitspraak van de rechtbank Rotterdam van 19 maart 2024 in zaak nr. 21/1737;
    V.      verklaart het beroep van [appellant sub III] ongegrond;
    VI.     verstaat dat de griffier van de Raad van State aan [appellant sub II] het door hem betaalde griffierecht ten bedrage van € 279,00 terugbetaalt.
    Aldus vastgesteld door mr. N.H. van den Biggelaar, lid van de enkelvoudige kamer, in tegenwoordigheid van mr. M. Rijsdijk, griffier.
    w.g. Van den Biggelaar
    lid van de enkelvoudige kamer
    w.g. Rijsdijk
    griffier
    Uitgesproken in het openbaar op 5 november 2025
    705-1090
     
    BIJLAGE
     
    Wettelijk kader
    Verordening toegang woningmarkt en samenstelling woningvoorraad 2019
    Artikel 3.2.5 Criteria voor verlening vergunning kamerbewoning
    Het college verleent een vergunning voor kamerbewoning, indien wordt voldaan aan de volgende criteria:
    a. het betreft kamerbewoning door studenten zoals gedefinieerd in artikel 1.1 onder t,
    b. de kamerbewoning zal naar het oordeel van het college een positieve invloed op het woonmilieu en de leefbaarheid in de buurt hebben, en
    c. in de woonruimte is ten minste 18 m2 gebruiksoppervlak gemiddeld per persoon aanwezig.
    Algemene toelichting
    Artikel 3.2.5 (criteria voor verlening vergunning kamerbewoning)
    […]
    Huisvesting van studenten (in de definitie van artikel 1 onder t) kan in bepaalde omstandigheden een impuls geven aan de leefbaarheid in een gebied. Het is aan het college van burgemeester en wethouders om te beoordelen of dit in het specifieke geval van toepassing is. Hier is bijvoorbeeld sprake van in het geval dat de in de woning te huisvesten studenten minimaal één dagdeel per maand vrijwilligerswerk uitvoeren waar de leefbaarheid in de buurt baat bij heeft.
    [..].