ECLI:NL:RVS:2025:4775, Raad van State, 07-10-2025, 202405560/2/R3
Raad van State — Uitspraak 
Datum: 2025-10-07 00:00:00.000000
Rechtsgebied: Bestuursrecht

Samenvatting: Bij besluit van 27 juni 2024 heeft de raad van de gemeente Emmen het bestemmingsplan "Emmen, Centrum-Oost, Brandstoflocatie" vastgesteld. Het plan voorziet in de mogelijkheid om 92 appartementen en 4 stadswoningen te realiseren aan de Wilhelminastraat, Julianastraat en de Molenstraat in Emmen. Het plangebied is momenteel braakliggend. Voorheen bevonden zich daar een bankgebouw met parkeervoorzieningen en woningen. Onderdeel van het plan is het realiseren van ondergrondse parkeerplaatsen ten behoeve van de woningbouwontwikkeling en een in- en uitrit vanaf het terrein op de Julianastraat. [verzoeker] en anderen kunnen zich niet met het plan verenigen wegens de gevolgen daarvan voor hun woon- en leefklimaat. Volgens hen is de beoogde bebouwing qua aard en schaal niet passend in de omgeving. Ook vrezen zij voor verkeer- en parkeeroverlast en stellen zij dat het plan afbreuk doet aan het historische en culturele erfgoed van de omgeving.

202405560/2/R3.
    Datum uitspraak: 7 oktober 2025
    AFDELING
    BESTUURSRECHTSPRAAK
    Uitspraak van de voorzieningenrechter van de Afdeling bestuursrechtspraak van de Raad van State op een verzoek om het treffen van een voorlopige voorziening (artikel 8:81 van de Algemene wet bestuursrecht) in het geding tussen:
    [verzoeker] en anderen, allen wonend in Emmen,
    verzoekers,
    en
    de raad van de gemeente Emmen,
    verweerder.
    Procesverloop
    Bij besluit van 27 juni 2024 heeft de raad van de gemeente Emmen het bestemmingsplan "Emmen, Centrum-Oost, Brandstoflocatie" vastgesteld.
    Tegen dit besluit hebben [verzoeker] en anderen beroep ingesteld.
    [verzoeker] en anderen hebben de voorzieningenrechter verzocht een voorlopige voorziening te treffen.
    De raad heeft een verweerschrift ingediend.
    [bedrijf] heeft een schriftelijke uiteenzetting gegeven.
    De voorzieningenrechter heeft het verzoek op een zitting behandeld op 9 september 2025, waar [verzoeker] en anderen, voor wie [verzoeker] en [gemachtigde A], bijgestaan door mr. T.R. Sturrus, advocaat in Groningen, en de raad vertegenwoordigd door N.N.C. Plug, zijn verschenen. Verder is op de zitting [bedrijf], vertegenwoordigd door [gemachtigde B] en [gemachtigde C], als partij gehoord.
    Overwegingen
    Overgangsrecht Omgevingswet
    1.       Op 1 januari 2024 zijn de Omgevingswet en de Invoeringswet Omgevingswet in werking getreden. Op grond van artikel 4.6, derde lid, van de Invoeringswet Omgevingswet blijft op een beroep tegen een besluit tot vaststelling van een bestemmingsplan waarvan het ontwerp vóór het tijdstip van inwerkingtreding van de Omgevingswet ter inzage is gelegd het recht zoals dat gold onmiddellijk vóór dat tijdstip van toepassing tot het bestemmingsplan onherroepelijk is.
    Het ontwerpplan is op 20 december 2023 ter inzage gelegd. Dat betekent dat op deze beroepsprocedure het recht, waaronder de Wet ruimtelijke ordening (hierna: de Wro), zoals dat gold vóór 1 januari 2024 van toepassing blijft.
    Inleiding
    2.       Het plan voorziet in de mogelijkheid om 92 appartementen en 4 stadswoningen te realiseren aan de Wilhelminastraat, Julianastraat en de Molenstraat in Emmen. Het plangebied is momenteel braakliggend. Voorheen bevonden zich daar een bankgebouw met parkeervoorzieningen en woningen. Onderdeel van het plan is het realiseren van ondergrondse parkeerplaatsen ten behoeve van de woningbouwontwikkeling en een in- en uitrit vanaf het terrein op de Julianastraat.
    3.       [verzoeker] en anderen kunnen zich niet met het plan verenigen wegens de gevolgen daarvan voor hun woon- en leefklimaat. Volgens hen is de beoogde bebouwing qua aard en schaal niet passend in de omgeving. Ook vrezen zij voor verkeer- en parkeeroverlast en stellen zij dat het plan afbreuk doet aan het historische en culturele erfgoed van de omgeving.
    Voorlopig rechtmatigheidsoordeel
    4.       De voorzieningenrechter zal hierna, aan de hand van de door [verzoeker] en anderen aangevoerde beroepsgronden, bezien of aanleiding bestaat voor de verwachting dat de Afdeling in de bodemprocedure uiteindelijk zal oordelen dat het besluit tot vaststelling van het bestemmingsplan niet in stand blijft. Het oordeel van de voorzieningenrechter heeft een voorlopig karakter en is niet bindend in de bodemprocedure.
    Woon- en leefklimaat (woonbebouwing)
    5.       [verzoeker] en anderen betogen dat de woongebouwen die het plan toestaat qua aard en schaal niet passen bij de bestaande bebouwing in de omgeving. [verzoeker] en anderen vrezen hierdoor voor een vermindering van hun woongenot en privacy en voor een vermindering van de waarde van hun woningen. [verzoeker] en anderen vinden dat andere, kleinere woonbebouwing, beter passend is in de omgeving.
    5.1.    Het plan voorziet in twee appartementengebouwen. Het gebouw aan de Wilhelminastraat aan de westzijde voorziet in 56 woningen. Het gebouw aan Julianastraat aan de oostzijde, tegenover de woningen van [verzoeker] en anderen, in 36 woningen. Door de afscherming door het gebouw aan de Julianastraat hebben [verzoeker] en anderen in de plansituatie geen zicht op het gebouw aan de Wilhelminastraat. Het plan laat voor het gebouw aan de Julianastraat bouwhoogten toe van maximaal 16 m aan de zuidzijde, en 13 m aan de noordzijde. De afstand van de beoogde locatie van dit gebouw tot de woningen van [verzoeker] en anderen bedraagt ongeveer 15 m.
    5.2.    De raad acht de gevolgen van de woonbebouwing op de beoogde locatie voor het woon- en leefklimaat van de bewoners van de Julianastraat aanvaardbaar. De raad wijst er op dat hij rekening heeft gehouden met de belangen van omwonenden door (deels) lagere bouwhoogten toe te staan en door de positionering van het bouwvlak. Het bouwvlak van het appartementengebouw aan de Julianastraat is verder naar achteren (in westelijke richting) op het perceel geplaatst, waardoor een grotere afstand tot de bestaande woningen aan de Julianastraat wordt aangehouden. Dit schept enerzijds ruimte voor een voortuin en groenvoorzieningen en beperkt anderzijds de gevolgen van de bebouwing voor de bezonning en de privacy van de bewoners van de Julianastraat.
    5.3.    De voorzieningenrechter ziet in het aangevoerde onvoldoende aanknopingspunten voor de conclusie dat het plan uiteindelijk geen stand zal houden. De raad heeft de belangen van omwonenden bij zijn afweging betrokken. Dat de geprojecteerde appartementengebouwen qua schaal omvangrijker zijn dan de al in de Julianastraat aanwezige, grondgebonden woningen, beperkt het woongenot en de privacy van de huidige bewoners niet zodanig dat de raad het plan niet heeft kunnen vaststellen. Hierbij betrekt de voorzieningenrechter dat de maximaal toegestane bouwhoogte aan de zijde van Julianastraat is beperkt tot 13 m. De bebouwing komt op ongeveer 15 m van de al aanwezige woningen en het is de bedoeling om een brede voortuin te realiseren voor de nieuwe bebouwing. De regels van het bestemmingsplan staan hieraan niet in de weg. De raad mocht in dit geval redelijkerwijs meer gewicht toekennen aan het belang van voldoende nieuwe woningen dan aan het belang van [verzoeker] om gevrijwaard te blijven bij een aantasting van hun woon- en leefklimaat. De raad mocht het door [verzoeker]  aangedragen alternatief afwijzen omdat daarmee niet een vergelijkbaar resultaat (voldoende woningen) kan worden bereikt.
    5.4.    Naar het oordeel van de voorzieningenrechter is niet aannemelijk dat een eventuele waardevermindering van de woningen van [verzoeker] en anderen zo groot zal zijn dat de raad bij de afweging van de belangen hieraan een groter gewicht had moeten toekennen. [verzoeker] en anderen kunnen voor de mogelijk negatieve gevolgen van het bestreden plan een verzoek om planschade indienen. Daarvoor bestaat een afzonderlijke procedure met eigen rechtsbeschermingsmogelijkheden.
    Verkeer
    6.       [verzoeker] en anderen hebben bezwaren over de in- en uitrit van de parkeergarage aan de Julianastraat. De komst hiervan leidt tot een toename van verkeer in die straat, terwijl die daar niet voor is ingericht. Verder leidt de verkeerstoename tot verkeersonveilige situaties voor voetgangers en fietsers. Het beleid van de gemeente richt zich volgens hen op het autoluw houden van de Julianastraat. Het plan is daarmee in strijd. Ook moet het verkeer door de Kerkhoflaan, die is ingericht als fietsstraat. De raad heeft de gevolgen hiervan ten onrechte niet onderzocht. Wegens de nadelige gevolgen voor de verkeerssituatie betogen [verzoeker] en anderen dat dat de parkeergarage beter aan de zijde van de Wilhelminastraat kan worden ontsloten.
    6.1.    Het plan voorziet in de mogelijkheid om een ondergrondse  parkeergarage met 93 parkeerplaatsen te realiseren, die wordt ontsloten via de noordzijde van de Julianastraat. In de plantoelichting staat dat hiervoor is gekozen omdat een ingang aan de Molenstraat volgens bewoners van de Julianastraat minder wenselijk is. In de Julianastraat was vroeger ook de toegang naar het grote parkeerterrein van de ING met ongeveer 60 parkeerplaatsen. Door de ingang van de parkeergarage te verplaatsen naar het meest oostelijke deel van het plangebied aan de Julianastraat zal er verderop in de Julianastraat geen extra verkeer zijn. Zoals op de zitting is besproken vinden de raad en de initiatiefnemer een ontsluiting op de Wilhelminastraat niet wenselijk wegens de verkeersveiligheid. De Wilhelminastraat wordt door veel fietsers gebruikt. Volgens de raad kan de Julianastraat de toename van de verkeersintensiteit door de nieuwe ontwikkeling goed aan. Daarbij wijst de raad erop dat er op de Julianastraat nu maar enkele honderden verkeersbewegingen per etmaal zijn, en dat hier door het plan ten hoogste 700 verkeersbewegingen bijkomen. De etmaalcapaciteit van de Julianastraat is volgens de raad voldoende om dit aantal verkeersbewegingen af te wikkelen.
    6.2.    De raad is voor de beoordeling van het plan uitgegaan van de kencijfers van de CROW-publicatie 381 "Toekomstbestendig parkeren". Dit volgt uit paragraaf 4.4.5 van de plantoelichting. Daarin staat dat het bestemmingsplan voorziet in het bouwen en gebruiken van in totaal maximaal 96 woningen. De regio Emmen is weinig stedelijk en het plangebied ligt in de schil van het centrum. De 92 appartementen leiden volgens de CROW-normen in totaal tot 551 extra verkeersbewegingen per etmaal.
    6.3.    De voorzieningenrechter ziet op voorhand niet waarom dit aantal verkeersbewegingen niet kan worden afgewikkeld via de Julianastraat, of waarom dit tot een zodanig onaanvaardbare verkeerssituatie leidt, dat de raad het plan niet mocht vaststellen. Voorheen was in het plangebied een bankgebouw gevestigd met een parkeerterrein met 60 parkeerplaatsen. Het verkeer naar dit parkeerterrein werd ook via de Julianastraat afgewikkeld. De voorzieningenrechter ziet dan ook niet dat de verkeersgeneratie van het plan leidt tot een onevenredige verkeersdruk in de Julianastraat. De parkeergarage waarin het plan voorziet wordt ontsloten aan de noordzijde van de Julianastraat, zodat het in- en uitrijdende verkeer niet de hele Julianastraat hoeft door te rijden.
    Maar de voorzieningenrechter twijfelt eraan of de raad bij de vaststelling van het plan ook in voldoende mate rekening heeft gehouden met de gevolgen van de verkeerstoename voor de verkeersveiligheid van met name fietsers. Daarbij betrekt de voorzieningenrechter dat het plangebied ook moet worden ontsloten via de Kerkhoflaan, die recentelijk is ingericht als fietsstraat. Ook hebben [verzoeker] en anderen er op gewezen dat het beleid van de gemeente er op is gericht om de Julianastraat autoluw te houden. Weliswaar heeft de raad gesteld dat er maatregelen worden getroffen om de verkeersafwikkeling verkeersveilig te laten verlopen, maar het is de voorzieningenrechter niet duidelijk hoe de raad dit wil gaan doen. Op dit punt is de voorzieningenrechter van oordeel dat het plan vooralsnog niet berust op een deugdelijke motivering.
    Parkeren
    7.       [verzoeker] en anderen betogen dat het plan leidt tot een toename van de parkeerdruk in de omgeving. Voor de parkeeroplossing voor bezoekers is door de raad ten onrechte verwezen naar bestaande parkeerterreinen, waaronder de twee nabijgelegen parkeerterrein Karbeel en Fletcher P-oost, die korte termijn zullen gaan verdwijnen.
    7.1.    Vooropgesteld wordt dat in artikel 3.5.1 van de planregels een parkeernorm is opgenomen die ervan uitgaat dat ten minste 1 parkeerplaats per woning op het eigen terrein aanwezig moet zijn in het plangebied. In de plantoelichting staat hierover dat een gebruikelijke parkeernorm conform de CROW-publicatie van 1,3 per appartement niet haalbaar is door de stedelijke omgeving van het plangebied. Ook is er niet voor gekozen om te voorzien in parkeergelegenheid op eigen terrein voor bezoekers. Daarom wordt een parkeernorm van 1 per appartement voorgesteld, ongeacht de grootte van een appartement. In de parkeergarage worden ten behoeve van de appartementen 93 parkeerplaatsen gerealiseerd. Verder worden voor de vier grondgebonden woningen parkeerplaatsen gerealiseerd op het eigen terrein. Aanvullend daarop worden nog drie parkeerplaatsen gerealiseerd op het maaiveld. Daarmee voorziet het plan in 100 parkeerplaatsen. Dit is volgens de raad voldoende om te voorzien in de parkeerbehoefte. Volgens de raad leidt de gehanteerde parkeernorm niet tot een (onaanvaardbare) toename van de parkeerdruk in de omgeving. Daarbij wijst de raad erop dat het plangebied is een stedelijke omgeving ligt, met goede voorzieningen voor het openbaar vervoer. Zowel het treinstation als diverse bushaltes liggen binnen loop- of fietsafstand. Bezoekers kunnen daarnaast gebruik maken van een van de diverse parkeervoorzieningen in het openbaar gebied. De raad wijst daarbij op diverse parkeervoorzieningen binnen loopafstand van het plangebied zoals het terrein P-oost. De locatie Karbeel zal weliswaar op termijn verdwijnen, maar daar staan veel andere locaties, zoals de Matissepassage, de locatie achter het oude Postkantoor en Klokkenslag en Klepel tegenover.
    7.2.    De voorzieningenrechter twijfelt er gelet op het bovenstaande aan of de aan het plan ten grondslag gelegde analyse van de parkeerbehoefte berust op een deugdelijke motivering. De raad heeft voor een parkeernorm gekozen die, wat daarover staat in de plantoelichting, aan de lage kant zit van de in de CROW-publicatie gehanteerde bandbreedte van ongeveer 0,6 tot 1,7 parkeerplaats per woning. Ook heeft de raad ervoor gekozen om het bezoekersparkeren af te wentelen op de openbare ruimte. Daarbij heeft de raad gewezen om de openbare vervoersvoorzieningen die in de omgeving aanwezig zijn en diverse openbare parkeergelegenheden in de omgeving van het plangebied. De raad heeft echter nagelaten om te onderbouwen in hoeverre er op deze openbare parkeervoorzieningen nog voldoende ruimte is om het overige deel van het parkeren op af te wentelen, bijvoorbeeld door van die voorzieningen een parkeertelling te overleggen. Ook heeft de raad niet inzichtelijk gemaakt op welke afstanden van het plangebied deze openbare parkeergelegenheden zijn gelegen. Op dit punt is de voorzieningenrechter van oordeel dat het plan vooralsnog niet berust op een deugdelijke motivering.
    Cultuurhistorie
    8.       [verzoeker] en anderen betogen dat het bouwplan het historische en culturele erfgoed van de omgeving significant dreigt aan te tasten.
    8.1.    De voorzieningenrechter ziet in het aangevoerde onvoldoende aanknopingspunten voor de conclusie dat het plan geen stand zal houden. Daarbij betrekt de voorzieningenrechter dat in paragrafen 2.2.1 en 2.2.2 van de plantoelichting uiteen is gezet hoe is omgegaan met de (cultuur)historische kwaliteiten van de omgeving, en hoe is beoordeeld of het plan in overeenstemming is met hetgeen volgt uit de Omgevingsvisie Drenthe. [verzoeker] en anderen hebben deze beoordelingen niet gemotiveerd bestreden.
    Conclusie
    9.       De voorzieningenrechter twijfelt er, gelet op wat hiervoor onder 6.3 en 7.2 is overwogen, aan of het besluit van 27 juni 2024 op het punt van de verkeersveiligheid en het parkeren berust op een deugdelijke motivering. Gelet op de aard van deze gebreken en de verwachting dat deze gebreken kunnen worden hersteld, ziet de voorzieningenrechter echter geen aanleiding voor de verwachting dat het bestreden besluit, eventueel na het toepassen van een bestuurlijke lus, geen stand zal kunnen houden. De voorzieningenrechter ziet daarom aanleiding het verzoek om het treffen van een voorlopige voorziening nu af te wijzen.
    Proceskosten
    10.     De raad hoeft geen proceskosten te vergoeden.
    Beslissing
    De voorzieningenrechter van de Afdeling bestuursrechtspraak van de Raad van State:
    wijst het verzoek af.
    Aldus vastgesteld door mr. N. Verheij, voorzieningenrechter, in tegenwoordigheid van mr. W. Sommer, griffier.
    De voorzieningenrechter is verhinderd de uitspraak te ondertekenen
    w.g. Sommer
    griffier
    Uitgesproken in het openbaar op 7 oktober 2025
    901
     
    BIJLAGE
     
    De regels van het bestemmingsplan "Emmen, Centrum-Oost, Brandstoflocatie"
    Artikel 3.5.1, aanhef en onder b,
    Tot een gebruik, strijdig met deze bestemming wordt in ieder geval gerekend:
    […]
    b. per woning dient minimaal 1 parkeerplaats per woning op eigen terrein
    aanwezig te zijn.
    Artikel 3.5.2
    Burgemeester en wethouders kunnen bij een omgevingsvergunning afwijken
    van:
    a.  het bepaalde in artikel 3.5.1 onder b voor zover op andere wijze in de nodige parkeergelegenheid wordt voorzien.
    Artikel 11.1
    a. Het Parapluplan Parkeernormen met planIdn: NL.IMRO.0114.2017025- P701 gemeente Emmen, blijft van toepassing op het plangebied;
    b. indien het 'Integrale parkeervisie gemeente Emmen' als bedoeld onder sub a gedurende de planperiode van dit bestemmingsplan wordt gewijzigd, wordt bij de verlening van de omgevingsvergunning rekening gehouden met die wijziging