ECLI:NL:RVS:2025:4914, Raad van State, 15-10-2025, 202505031/2/R1
Raad van State — Uitspraak 
Datum: 2025-10-15 00:00:00.000000
Rechtsgebied: Bestuursrecht

Samenvatting: Bij besluit van 8 oktober 2024 heeft het college van burgemeester en wethouders van Peel en Maas aan [verzoekster] een last onder dwangsom opgelegd wegens het illegaal huisvesten van arbeidsmigranten in het pand aan het [locatie] in Meijel, gemeente Peel en Maas. Het pand aan [locatie] in Meijel wordt gehuurd door [verzoekster]. [verzoekster] gebruikt het pand voor de huisvesting van arbeidsmigranten die in de regio worden tewerkgesteld bij aan haar verbonden ondernemingen. Naar aanleiding van een verzoek om handhaving van een ondernemer in het naastgelegen gebouw, heeft het college bij besluit van 1 maart 2021 aan [verzoekster] een last onder dwangsom opgelegd. Volgens [verzoekster] kan de last onder dwangsom niet in stand blijven. Zij heeft de voorzieningenrechter verzocht om de voorlopige voorziening te treffen dat de last onder dwangsom, het besluit op bezwaar en het besluit van 13 augustus 2025 worden geschorst, totdat de Afdeling op het hoger beroep heeft beslist.

202505031/2/R1.
    Datum uitspraak: 15 oktober 2025
    AFDELING
    BESTUURSRECHTSPRAAK
    Uitspraak van de voorzieningenrechter van de Afdeling bestuursrechtspraak van de Raad van State op een verzoek om het treffen van een voorlopige voorziening (artikel 8:81 van de Algemene wet bestuursrecht), hangende het hoger beroep van:
    [verzoekster], gevestigd in Hapert, gemeente Bladel,
    verzoekster,
    tegen de uitspraak van de voorzieningenrechter van de rechtbank Limburg (hierna: de rechtbank) van 30 juli 2025 in zaak nr. 25/1042 en 25/1130 in het geding tussen:
    [verzoekster]
    en
    het college van burgemeester en wethouders van Peel en Maas.
    Procesverloop
    Bij besluit van 8 oktober 2024 heeft het college aan [verzoekster] een last onder dwangsom opgelegd wegens het illegaal huisvesten van arbeidsmigranten in het pand aan het [locatie] in Meijel, gemeente Peel en Maas.
    Bij besluit van 25 maart 2025 heeft het college het door [verzoekster] daartegen gemaakte bezwaar gedeeltelijk gegrond en gedeeltelijk ongegrond verklaard. Daarbij is de motivering van het besluit aangevuld en de formulering van de last aangepast.
    Bij uitspraak van 30 juli 2025 heeft de rechtbank het door [verzoekster] daartegen ingestelde beroep ongegrond verklaard.
    Bij besluit van 13 augustus 2025 heeft het college het verzoek van [verzoekster] om de aan de last verbonden begunstigingstermijn op te schorten tot na de uitspraak van de Afdeling op het door [verzoekster] nog in te stellen hoger beroep, afgewezen. [verzoekster] heeft daartegen bezwaar gemaakt.
    [verzoekster] heeft vervolgens hoger beroep ingesteld tegen de uitspraak van de rechtbank.
    Ook heeft [verzoekster] de voorzieningenrechter verzocht om een voorlopige voorziening te treffen.
    Het college heeft een schriftelijke uiteenzetting gegeven.
    De voorzieningenrechter heeft het verzoek op de zitting behandeld op 1 oktober 2025, waar [verzoekster], vertegenwoordigd door [gemachtigde], bijgestaan door mr. Q.W.J. de Ruijter en mr. R.A. van Empel, en het college, vertegenwoordigd door J.H.M. Horijon,  zijn verschenen.
    Overwegingen
    1.       Op 1 januari 2024 zijn de Omgevingswet en de Invoeringswet Omgevingswet in werking getreden. Voor de beoordeling van het hoger beroep blijft het recht zoals dat gold vóór 1 januari 2024, van toepassing.
    2.       Het oordeel van de voorzieningenrechter is een voorlopig oordeel en niet bindend in de bodemprocedure.
    3.       Het pand aan [locatie] in Meijel (hierna: het pand) wordt gehuurd door [verzoekster]. [verzoekster] gebruikt het pand voor de huisvesting van arbeidsmigranten die in de regio worden tewerkgesteld bij aan haar verbonden ondernemingen. Naar aanleiding van een verzoek om handhaving van een ondernemer in het naastgelegen gebouw, heeft het college bij besluit van 1 maart 2021 aan [verzoekster] een last onder dwangsom opgelegd wegens het illegaal huisvesten van arbeidsmigranten in het pand. Het college heeft dat besluit in bezwaar gehandhaafd. Bij uitspraak van 19 juli 2024, ECLI:NL:RBLIM:2024:5069, heeft de rechtbank het daartegen ingestelde beroep van [verzoekster] gegrond verklaard, het besluit op bezwaar vernietigd en het besluit van 1 maart 2021 herroepen. Tegen die uitspraak is geen hoger beroep ingesteld. Na een nieuwe controle, uitgevoerd door een toezichthouder van de gemeente, heeft het college bij het besluit van 8 oktober 2024 opnieuw een last onder dwangsom opgelegd. Dat besluit is in bezwaar, met aanpassing van de formulering van de last, gehandhaafd. De rechtbank heeft het daartegen door [verzoekster] ingestelde beroep ongegrond verklaard.
    4.       De locatie van het pand heeft in het geldende bestemmingsplan "Kern Meijel" (hierna: het bestemmingsplan) de bestemming "Horeca" en de functieaanduiding ‘hotel’. Op grond van artikel 11.1 van de planregels zijn op gronden met die bestemming en functieaanduiding horeca van categorie 1 en 2 en een hotel toegestaan. Artikel 11.3.1 van de planregels, aanhef en onder a, bepaalt dat onder gebruiken of laten gebruiken in strijd met de bestemming in ieder geval wordt verstaan het gebruik van bouwwerken, geen woning zijnde, voor permanente of tijdelijke bewoning. Het college heeft op basis van de uitgevoerde controle geconcludeerd dat het pand niet als hotel wordt gebruikt, maar dat het in strijd met de bestemming wordt gebruikt voor (tijdelijke) bewoning door arbeidsmigranten. Het college heeft [verzoekster] gelast om deze overtreding van artikel 2.1, eerste lid, aanhef en onder c, van de Wet algemene bepalingen omgevingsrecht te beëindigen en beëindigd te houden. Als [verzoekster] daaraan niet (tijdig) voldoet, dan verbeurt zij een dwangsom van € 12.500,00 per constatering per week met een maximum van € 100.000,00. De begunstigingstermijn is inmiddels verstreken. Maar het college heeft toegezegd dat tot zes weken na deze uitspraak geen dwangsomcontroles zullen worden uitgevoerd.
    Volgens [verzoekster] kan de last onder dwangsom niet in stand blijven. Zij heeft de voorzieningenrechter verzocht om de voorlopige voorziening te treffen dat de last onder dwangsom, het besluit op bezwaar en het besluit van 13 augustus 2025 worden geschorst, totdat de Afdeling op het hoger beroep heeft beslist.
    5.       Het verzoek wordt afgewezen. Naar voorlopig oordeel van de voorzieningenrechter is namelijk niet aannemelijk dat de uitspraak van de rechtbank zal worden vernietigd of dat het college de last onder dwangsom uiteindelijk niet had mogen opleggen. De voorzieningenrechter licht dat hieronder toe.
    5.1.    [verzoekster] betoogt dat de rechtbank ten onrechte heeft geconcludeerd dat er op het moment van de oplegging van de last onder dwangsom sprake was van een overtreding. Het pand is een in 1955 gerealiseerd hotelcomplex en de indeling, voorzieningen en exploitatie daarvan zijn volgens haar nog steeds volledig afgestemd op en passend binnen de hotelfunctie. Het pand wordt volgens [verzoekster] niet gebruikt voor tijdelijke bewoning. Zij stelt in dat verband dat de arbeidsmigranten maximaal zes maanden op de locatie verblijven en hun hoofdverblijf in het land van herkomst hebben. Volgens [verzoekster] is ook niet voldaan aan de uitspraak van de rechtbank van 19 juli 2024, omdat niet duidelijk is gemaakt wanneer het overnachten van arbeidsmigranten in het pand nog valt onder het verstrekken van nachtverblijf en wanneer sprake is van tijdelijke bewoning. De rechtbank heeft volgens [verzoekster] verder ten onrechte overwogen dat voor het huisvesten van de arbeidsmigranten geen omgevingsvergunning van rechtswege is verleend.
    De voorzieningenrechter overweegt dat in de planregels van het bestemmingsplan geen definitie is opgenomen van het begrip "hotel". Ook zijn in de plantoelichting geen aanknopingspunten te vinden voor de wijze waarop dit begrip moet worden uitgelegd. Het college en de rechtbank hebben daarom voor de uitleg van het begrip terecht aansluiting kunnen zoeken bij het algemeen spraakgebruik en de omschrijving in het "Van Dale Groot woordenboek van de Nederlandse taal". In Van Dale is "hotel" omschreven als een gebouw waarin reizigers tegen betaling op een kamer kunnen overnachten. Uitgaande van die omschrijving gaat het bij een hotel om kortstondig verblijf, gericht op het overnachten. Daarvan is in dit geval geen sprake. Bij de op 22 augustus 2024 uitgevoerde controle van het pand hebben zeven van de negen gecontroleerde personen aangegeven dat zij al langer dan twee jaar in het pand verblijven. De toezichthouder heeft vastgesteld dat deze personen in de basisregistratie personen (BRP) zijn ingeschreven in de periode tussen 27 oktober 2020 en 25 juli 2024 en dat de data van inschrijvingen nagenoeg overeenkomen met gegevens in het nachtregister van [verzoekster]. Ook is vastgesteld dat zij in het pand verblijven op titel van een huurovereenkomst. Uit de overgelegde huurovereenkomsten blijkt dat de huurperiode in beginsel 11 maanden is. Niet in geschil is dat ook de andere arbeidsmigranten zijn ingeschreven in de BRP en dat [verzoekster] de inschrijving faciliteert. In de rapportage van de toezichthouder staat verder dat het pand drie keukens heeft voor gemeenschappelijk gebruik en dat de bewoners zelf koken. Ook staat daarin dat uit gesprekken met diverse bewoners en de huismeester blijkt dat er geen schoonmaak, roomservice, restaurant en andere bij een hotel passende voorzieningen zijn. Hoewel een hotel geen restaurant hoeft te hebben, kan hieruit worden afgeleid dat voor een hotel gebruikelijke faciliteiten ontbreken. Het college heeft zich terecht op het standpunt gesteld dat het pand met deze vorm van huisvesting niet wordt gebruikt als hotel. Het verblijf van de arbeidsmigranten is vergelijkbaar met kamerbewoning door studenten en (tijdelijke) bewoning is, zoals de rechtbank heeft overwogen, in strijd met het bestemmingsplan.
    Anders dan [verzoekster] aanneemt, volgt uit de uitspraak van de rechtbank van 19 juli 2024 niet dat het college een specifieke verblijfsduur moest bepalen. Dat [verzoekster] arbeidsmigranten in het pand onderbrengt die daar feitelijk wonen, kon ook worden vastgesteld zonder een bepaalde verblijfsduur te hanteren. In het dwangsombesluit is terecht gesteld dat (tijdelijke) bewoning van het pand een bepaalde mate van duurzaamheid vereist en dat een verblijf korter dan zes maanden op zichzelf ook een voldoende duurzaam karakter kan hebben. Vergelijk de uitspraak van de Afdeling van 16 oktober 2024, ECLI:NL:RVS:2024:4147, onder 6.2.
    De rechtbank heeft verder terecht geoordeeld dat geen omgevingsvergunning van rechtswege is verleend. De door [verzoekster] genoemde brieven van 1 oktober 2014 en 12 maart 2015 kunnen niet worden aangemerkt als aanvragen om een omgevingsvergunning. Die brieven gaan over actualisering van het toen geldende bestemmingsplan. In de brief van 1 oktober 2014 is door [verzoekster] verzocht om de door haar gewenste huisvesting van arbeidsmigranten in het pand op te nemen in het voor te bereiden bestemmingsplan. Dat verzoek is ook gedaan in de brief van 12 maart 2025. Weliswaar is in die brief ook verzocht om af te wijken van het bestemmingsplan, maar dat verzoek behelst geen zelfstandig stuk en is daarom geen aanvraag om een omgevingsvergunning. Vergelijk de uitspraken van de Afdeling van 20 maart 2019, ECLI:NL:RVS:2019:829, onder 3.9, en 23 juli 2025, ECLI:NL:RVS:2025:3391, onder 4.1.
    Uit het voorgaande volgt dat het college bevoegd was om handhavend op te treden. Het betoog van [verzoekster] slaagt niet.
    5.2.    [verzoekster] betoogt dat de rechtbank niet heeft onderkend dat zij er gerechtvaardigd op mocht vertrouwen dat niet handhavend zou worden opgetreden, omdat een ambtenaar van de gemeente op 5 juli 2012 per e-mail heeft gesteld dat haar huisvestingslocatie in Meijel al planologisch geregeld is en omdat een omgevingsvergunning brandveilig gebruik is verleend.
    Ook dit betoog slaagt niet. De e-mail heeft betrekking op de vermeende planologische situatie van vóór het bestemmingsplan, dat later op 16 juni 2015 is vastgesteld. [verzoekster] kon uit die e-mail daarom niet afleiden dat het college niet handhavend zou optreden tegen met het bestemmingsplan strijdig gebruik. Dat een omgevingsvergunning brandveilig gebruik is verleend, rechtvaardigt zo’n vertrouwen ook niet. Zoals de rechtbank terecht heeft overwogen, heeft het college daarmee niet toegezegd dat tijdelijke bewoning van het pand wordt toegestaan.
    5.3.    Op de zitting heeft [verzoekster] nog aangevoerd dat de herstelmaatregel voor de hotelfunctie, zoals geformuleerd in het besluit op bezwaar, gebiedend is en haar ten onrechte geen keuze laat ten aanzien van de middelen die zij wenst toe te passen om aan de overtreding een einde te maken. Ook zijn onderdelen van die herstelmaatregel volgens haar niet duidelijk. Zij heeft dit niet eerder aangevoerd. In het omgevingsrecht kunnen beroepsgronden niet voor het eerst in hoger beroep worden aangevoerd. Een uitzondering wordt gemaakt als uitgesloten is dat andere belanghebbenden daardoor worden benadeeld. Die uitzondering doet zich bij deze beroepsgrond niet voor. Anders dan [verzoekster] veronderstelt, gaat het hier ook niet om een kwestie van openbare orde die ambtshalve moet worden getoetst. De voorzieningenrechter laat deze beroepsgrond daarom onbesproken.
    6.       Het college hoeft geen proceskosten te vergoeden.
    Beslissing
    De voorzieningenrechter van de Afdeling bestuursrechtspraak van de Raad van State:
    wijst het verzoek af.
    Aldus vastgesteld door mr. J. Gundelach, voorzieningenrechter, in tegenwoordigheid van mr. Y.C. Visser, griffier.
    w.g. Gundelach
    voorzieningenrechter
    w.g. Visser
    griffier
    Uitgesproken in het openbaar op 15 oktober 2025
    148