ECLI:NL:RVS:2025:2197, Raad van State, 14-05-2025, 202206502/1/R4
Raad van State — Uitspraak 
Datum: 2025-05-14 00:00:00.000000
Rechtsgebied: Bestuursrecht

Samenvatting: Bij besluit van 21 juni 2021 heeft het college van burgemeester en wethouders van Maasdriel aan [vergunninghoudster] een omgevingsvergunning verleend om het pand op het perceel [locatie 1] te Ammerzoden te gebruiken als woning. [appellant A] is eigenaar van de percelen [locatie 2], [locatie 3] en [locatie 4], waar een garage is gevestigd, en [appellant B] is eigenaar van het perceel [locatie 5], waar een sportschool is gevestigd. Zij vrezen dat door het gebruik van het bedrijfspand als woning de bedrijfsvoering van hun bedrijven zal worden belemmerd. Op het perceel was een drukkerij gevestigd. [vergunninghoudster] wilde het voormalig bedrijfspand gebruiken als woning. Hij heeft daarvoor een omgevingsvergunning aangevraagd.  [appellant A] is eigenaar van de percelen [locatie 2], [locatie 3] en [locatie 4], waar een garage is gevestigd, en [appellant B] is eigenaar van het perceel [locatie 5], waar een sportschool is gevestigd. Zij vrezen dat door het gebruik van het bedrijfspand als woning de bedrijfsvoering van hun bedrijven zal worden belemmerd.

202206502/1/R4.
    Datum uitspraak: 14 mei 2025
    AFDELING
    BESTUURSRECHTSPRAAK
    Uitspraak op het hoger beroep van:
    [appellant A], wonend in Well, gemeente Bergen, en [appellant B], wonend in Ammerzoden, gemeente Maasdriel (hierna tezamen in enkelvoud: [appellant]),
    appellanten,
    tegen de uitspraak van de voorzieningenrechter van de rechtbank Gelderland (hierna: de rechtbank) van 5 oktober 2022 in zaak nrs. 22/456 en 22/3931 in het geding tussen:
    [appellant]
    en
    het college van burgemeester en wethouders van Maasdriel.
    Procesverloop
    Bij besluit van 21 juni 2021 heeft het college aan [vergunninghoudster] een omgevingsvergunning verleend om het pand op het perceel [locatie 1] te Ammerzoden te gebruiken als woning.
    Bij besluit van 15 december 2021 heeft het college het door [appellant] daartegen gemaakte bezwaar ongegrond verklaard.
    Bij uitspraak van 5 oktober 2022 heeft de rechtbank het door [appellant] daartegen ingestelde beroep ongegrond verklaard.
    Tegen deze uitspraak heeft [appellant] hoger beroep ingesteld.
    Het college en [partij] hebben een schriftelijke uiteenzetting gegeven.
    De Afdeling heeft de zaak ter zitting behandeld op 30 april 2025, waar [appellant], vertegenwoordigd door ing. P.J.M. van Leest, rechtsbijstandverlener in Biest-Houtakker, en het college, vertegenwoordigd door mr. M.G.H.C. Truijen, vergezeld door R. de Graaf en ing. P. de Boer, zijn verschenen. Voorts is ter zitting [partij], vertegenwoordigd door mr. C.G.J.M. Termaat, advocaat in Nijmegen, vergezeld door [persoon], als partij gehoord.
    Overwegingen
    Overgangsrecht inwerkingtreding Omgevingsrecht
    1.       Op 1 januari 2024 zijn de Omgevingswet en de Invoeringswet Omgevingswet in werking getreden. Voor de beoordeling van het hoger beroep blijft het recht zoals dat gold vóór 1 januari 2024 van toepassing.
    Inleiding
    2.       Op het perceel was een drukkerij gevestigd. [vergunninghoudster] wilde het voormalig bedrijfspand gebruiken als woning. Hij heeft daarvoor een omgevingsvergunning aangevraagd.
    Volgens het college is deze aanvraag in strijd met het bestemmingsplan "Ammerzoden". Het college heeft aanleiding gezien van het bestemmingsplan af te wijken en een omgevingsvergunning als bedoeld in artikel 2.1, eerste lid, aanhef en onder c, van de Wet algemene bepalingen omgevingsrecht (hierna: de Wabo) te verlenen. Het heeft daarbij toepassing gegeven aan artikel 2.12, eerste lid, aanhef en onder a, onder 2o, van de Wabo, gelezen in samenhang met artikel 4, aanhef en onderdeel 9, van bijlage II van het Besluit omgevingsrecht (hierna: het Bor).
    In mei 2022 is [partij] eigenaar geworden van het pand. De omgevingsvergunning is op hem overgegaan.
    3.       [appellant A] is eigenaar van de percelen [locatie 2], [locatie 3] en [locatie 4], waar een garage is gevestigd, en [appellant B] is eigenaar van het perceel [locatie 5], waar een sportschool is gevestigd. Zij vrezen dat door het gebruik van het bedrijfspand als woning de bedrijfsvoering van hun bedrijven zal worden belemmerd.
    Beoordeling van het hoger beroep
    4.       [appellant] heeft op de zitting aangegeven dat hij zijn betoog dat de rechtbank ten onrechte toepassing heeft gegeven aan artikel 8:86 van de Algemene wet bestuursrecht niet handhaaft. Dat geldt ook voor zijn betoog dat de rechtbank niet heeft onderkend dat het college bij de beoordeling van de aanvraag rekening had moeten houden met de mogelijkheid dat op het deel van zijn perceel met de bestemming "Bedrijf" een ander bedrijf kan worden gevestigd, waarvoor volgens de VNG-publicatie Bedrijven en Milieuzonering uit 2009 andere richtafstanden voor de aspecten stof en geur gelden dan voor zijn bedrijf. De Afdeling gaat daarom op deze gronden niet in.
    5.       [appellant] betoogt dat de rechtbank niet heeft onderkend dat het college de aanvraag ten onrechte zo heeft opgevat dat het alleen ziet op het wijzigen van het gebruik van het pand en niet ook op de daar omheen liggende gronden. Volgens [appellant] ziet de gebruikswijziging als bedoeld in artikel 4, aanhef en onderdeel 9, van bijlage II van het Bor niet alleen op het gebruik van bouwwerken, maar ook op het bij die bouwwerken behorende aansluitend terrein. Uit alle stukken blijkt volgens hem dat ook is bedoeld het gehele perceel voor woondoeleinden te gebruiken. Het college had de vergunning moeten weigeren of de aanvrager in de gelegenheid moeten stellen de aanvraag aan te passen.
    Hij betoogt verder dat de rechtbank niet heeft onderkend dat er sprake is van een toename van het bouwvolume of bouwoppervlak en dat het college daarom niet bevoegd was om omgevingsvergunning te verlenen met toepassing van artikel 2.12, eerste lid, aanhef en onder a, onder 2o, van de Wabo, gelezen in samenhang met artikel 4, aanhef en onderdeel 9, van bijlage II van het Bor. Hij wijst er daarbij op dat de aanvraag ook ziet op het bijgebouw op het perceel, waarvoor nooit een vergunning is verleend. Nu de verleende omgevingsvergunning ook ziet op het gebruik van dat bijgebouw voor wonen, is er dus wel sprake van een toename van het bouwvolume en de bebouwde oppervlakte. Hij wijst er verder op dat uit het stedenbouwkundige advies van Urban Jazz Stedenbouw & Landschap (hierna: Urban Jazz) blijkt dat de wijziging van het gebruik gepaard moet gaan met een wijziging van de kwaliteit van het gevelbeeld van het bedrijfsgebouw, wat zal leiden tot een toename van de bouwmassa.
    5.1.    De rechtbank is in de overwegingen 5.1 en 5.2 van de aangevallen uitspraak op dit betoog ingegaan.
    Zij heeft in overweging 5.1 overwogen dat het college de aanvraag terecht heeft aangemerkt als een aanvraag om wijziging van het gebruik van alleen het bedrijfspand. Zij heeft er op gewezen dat volgens vaste rechtspraak de omgevingsvergunning voor de gebruikswijziging van het gebouw niet tegelijkertijd met de omgevingsvergunning voor het gebruik van het aansluitend terrein hoeft te worden verleend. Ze kunnen in tijd worden gesplitst. De aanvraag ziet dus alleen op de wijziging van het gebruik van het pand. Het college heeft dan ook niet anders verleend dan is aangevraagd en had vergunninghouder ook niet in de gelegenheid hoeven stellen om iets aan te vullen.
    Zij heeft in overweging 5.2 overwogen dat geen sprake is van een wijziging van het bebouwde oppervlak of bouwvolume. Over het door [appellant] genoemde bijgebouw heeft zij, voor zover van belang, overwogen dat de omgevingsvergunning niet ziet op het bijgebouw.
    De rechtbank heeft in overweging 5.3 geconcludeerd dat het college bevoegd was een omgevingsvergunning met toepassing artikel 4, aanhef en onderdeel 9, van bijlage II van het Bor te verlenen.
    5.2.    De Afdeling kan zich vinden in het oordeel van de rechtbank en in de onder 5.1 en 5.2 van de uitspraak van de rechtbank opgenomen overwegingen, waarop dat oordeel is gebaseerd. Zij voegt daar over het door [appellant] genoemde bijgebouw aan toe dat de enkele omstandigheid dat in één van de stukken die bij de aanvraag en de omgevingsvergunning zijn gevoegd het bijgebouw als een berging bij de woning is aangeduid, niet betekent dat de aanvraag en de omgevingsvergunning daarop ook betrekking hebben. Over de wijziging van de gevel van het voormalig bedrijfsgebouw overweegt de Afdeling aanvullend op de overweging van de rechtbank dat, daargelaten of deze wijziging leidt tot een wijziging van de bebouwde oppervlakte of het bouwvolume, de aanvraag geen betrekking heeft op het wijzigen van de gevel en daarover in het besluit ook niets is opgenomen.
    Het betoog slaagt niet.
    6.       [appellant] betoogt dat de rechtbank niet heeft onderkend dat de toegangsweg niet voldoet aan de minimale breedte die geldt volgens het Bouwbesluit 2012, het gemeentelijk beleid, vervat in de Basis Leidraad Openbare Ruimte Gemeente Maasdriel, en het voorschrift dat aan de omgevingsvergunning is verbonden. Hij wijst erop dat de toegangsweg ter hoogte van het perceel Ammerstraat 13 een breedte van 4,3 m heeft.
    6.1.    Het college heeft aan de omgevingsvergunning een voorschrift verbonden over de bereikbaarheid van het pand voor hulpdiensten. Dat voorschrift stelt eisen aan de toegangsweg. Eén van die eisen is dat de weg een minimale breedte moet hebben van 4,5 m. De toegangsweg moet dus aan dat voorschrift voldoen. De Afdeling ziet geen grond voor het oordeel dat het college op voorhand had moeten inzien dat het voorschrift niet kan worden uitgevoerd. De feitelijke situatie op enig moment tussen vergunningverlening en nu is daarvoor niet relevant. Als niet aan het voorschrift wordt voldaan, zoals [appellant] stelt, dan is dit voorschrift via handhaving afdwingbaar. De minimale breedte van 4,5 m is zo gewaarborgd.
    Het betoog slaagt niet.
    7.       [appellant] betoogt dat de rechtbank niet heeft onderkend dat de westgevel niet als zogeheten dove gevel als bedoeld in de Wet geluidhinder is uitgevoerd. Hij voert aan dat het dichtmetselen van de deur en de ventilatiegaten, zoals hier is gebeurd, daarvoor onvoldoende is.
    7.1.    In het besluit op bezwaar is aan de omgevingsvergunning het voorschrift verbonden dat, voordat de woning in gebruik wordt genomen, de westgevel van de nieuwe woning als dove gevel moet worden uitgevoerd. Aan dat voorschrift moet dus worden voldaan. De Afdeling ziet geen grond voor het oordeel dat het college op voorhand had moeten inzien dat het voorschrift niet kan worden uitgevoerd. Ook hier is de feitelijke situatie niet relevant. Als niet aan het voorschrift wordt voldaan, zoals [appellant] stelt, dan kan ook hier om handhaving worden verzocht. De dove gevel is op deze wijze gewaarborgd.
    Het betoog slaagt niet.
    8.       [appellant] betoogt dat de rechtbank niet heeft onderkend dat het college het rapport "Akoestisch onderzoek Functiewijziging [locatie 1] Ammerzoden" van K+ Adviesgroep van 30 maart 2021 en de aanvulling daarop van 26 mei 2021 niet aan zijn besluit ten grondslag heeft mogen leggen. Hij voert aan dat in het rapport niet van de juiste representatieve bedrijfssituatie is uitgegaan, in het onderzoek ten onrechte rekening is gehouden met een aanbouw, waardoor de waarneempunten niet juist zijn gekozen, de geluidsituatie in de tuin niet is beoordeeld, de cumulatieve geluidsituatie niet juist is beoordeeld en de x- en y-coördinaten van de bron- en waarneempunten niet in het rapport zijn opgenomen en deze daarom niet te controleren zijn.
    8.1.    In het akoestisch rapport van 30 maart 2021 zijn de resultaten weergegeven van onderzoek naar de te verwachten optredende gevelbelasting vanwege industrielawaai vanwege de garage van [appellant A]. In het aanvullend rapport van 26 mei 2021 zijn daaraan toegevoegd de resultaten van het onderzoek naar het bedrijf van [appellant B].
    8.2.    Over het betoog van [appellant] over de representatieve bedrijfssituatie overweegt de Afdeling als volgt. In paragraaf 3.3.2 van het rapport staat dat een inventarisatie van de geluidsbronnen van de garage is gemaakt, waarbij gebruik is gemaakt van de informatie die de eigenaar heeft verstrekt, in het bijzonder over het aantal verkeersbewegingen en het gebruik van de werkplaats. De geluiduitstraling van de werkplaats is voorts bepaald aan de hand van emissiemetingen tijdens een bezoek ter plaatse. De Afdeling ziet in het aangevoerde geen aanknopingspunten voor het oordeel dat het akoestisch onderzoek niet is gebaseerd op een representatieve bedrijfssituatie. De enkele stelling van [appellant] dat mogelijk de geluidproductie van de radio en de elektrische slagmoersleutel niet bij het onderzoek zijn betrokken, acht de Afdeling, in aanmerking genomen dat er tijdens een bezoek aan de garage is gemeten, daarvoor niet voldoende.
    In de figuren in bijlage I bij het akoestisch rapport zijn de in het onderzoek betrokken bron- en waarneempunten weergegeven. Op die figuren is ook een aanbouw opgenomen met waarneempunten op de noord- en zuidgevel. Niet in geschil is dat de bouw van die aanbouw niet is aangevraagd en in deze procedure ook niet is vergund. De Afdeling is met de rechtbank van oordeel dat de omstandigheid dat in het akoestisch onderzoek wel rekening is gehouden met de aanbouw niet maakt dat het onderzoek daarom onzorgvuldig is. Zoals de rechtbank heeft overwogen, moet voor het onderzoek alleen gekeken worden naar de waarneempunten die op het voormalig bedrijfspand zelf liggen en niet naar de waarneempunten op de aanbouw. De Afdeling overweegt daarbij dat, gelet op de ligging van de aanbouw, het niet aannemelijk is dat het meenemen van de aanbouw de resultaten van het onderzoek heeft beïnvloed.
    De Afdeling is verder met de rechtbank van oordeel dat, aangezien voor een wijziging van het gebruik van het aansluitend terrein geen vergunning is aangevraagd en verleend, er daarom geen onderzoek nodig was naar de geluidbelasting in de tuin.
    De Afdeling volgt voorts, net zoals de rechtbank, [appellant] niet in zijn stelling dat er ten onrechte geen rekening is gehouden met het cumulatieve geluid. De Afdeling verwijst in dit verband naar de aanvullende notitie van K+ Adviesgroep van 13 september 2022.
    De Afdeling overweegt tot slot over het betoog van [appellant] over het ontbreken van de x- en y-coördinaten van de bron- en waarneempunten in het rapport het volgende. Het college heeft op de zitting aangegeven dat de Handleiding Meten en Rekenen Industrielawaai (1999), die is toegepast bij het uitvoeren van de metingen, niet verplicht tot het verstrekken van de door [appellant] genoemde x- en y-coördinaten. Het heeft verder onbestreden aangegeven dat het akoestisch rapport voldoende informatie bevat om een controle van het akoestisch onderzoek door een andere deskundige mogelijk te maken.
    Aangezien, mede gelet op wat hiervoor is overwogen, er geen concrete aanknopingspunten zijn op grond waarvan tot het oordeel moet worden gekomen dat het akoestisch onderzoek onzorgvuldig tot stand is gekomen of inhoudelijk niet juist is, heeft de rechtbank terecht overwogen dat het college de rapporten mocht volgen en aan zijn besluitvorming ten grondslag mocht leggen.
    Het betoog slaagt niet.
    9.       [appellant] betoogt dat de rechtbank ten onrechte heeft overwogen dat het college voldoende heeft gemotiveerd waarom het heeft besloten medewerking te verlenen aan de gebruikswijziging. Hij wijst er daarbij op dat het college in het besluit op bezwaar niet naar de in deze zaak uitgebrachte stedenbouwkundige adviezen van Urban Jazz, BRO en het Gelders Genootschap heeft verwezen en het advies van Urban Jazz niet kenbaar aan zijn besluitvorming ten grondslag heeft gelegd. Volgens [appellant] is het vreemd dat het college medewerking heeft verleend aan het plan, terwijl het zich aanvankelijk op het standpunt stelde dat de voorgenomen gebruikswijziging zou leiden tot een stedenbouwkundig onwenselijke situatie. Het is in dat verband bijzonder dat de voorwaarden die in het advies van Urban Jazz zijn opgenomen niet als voorschriften aan de vergunning zijn verbonden, aldus [appellant].
    9.1.    Uit de dossierstukken, waaronder het verweerschrift van het college van 16 september 2022, en het verhandelde op de zitting blijkt het volgende. Voordat [vergunninghoudster] de aanvraag om verlening van een omgevingsvergunning heeft ingediend, heeft hij over zijn plan om het voormalig bedrijfspand op het perceel te gebruiken als woning overleg gehad met het college. Het college stond op basis van een advies van het Gelders Genootschap van 30 november 2020 positief tegenover dat plan, maar alleen onder voorwaarden en via een herziening van het bestemmingsplan. Het college vond de situering en uitstraling van het pand niet stedenbouwkundig aanvaardbaar. Met het verlenen van een omgevingsvergunning zou de fysieke situatie en de onderliggende bedrijfsbestemming ongewijzigd blijven, wat niet wenselijk werd geacht. Nadat [vergunninghoudster] een aanvraag om omgevingsvergunning had ingediend, heeft het college aanleiding gezien het plan opnieuw te beoordelen en daarbij advies te vragen aan Urban Jazz. In het advies van 20 januari 2020 (lees: 2021) werd positief geadviseerd over het omzetten van de bestaande situatie naar een woonfunctie. Volgens het college bevestigde het advies van Urban Jazz het eerdere advies van het Gelders Genootschap en leidde dat advies tot de conclusie dat het alsnog medewerking wilde verlenen aan een gebruikswijziging door het verlenen van een omgevingsvergunning met toepassing van artikel 2.12, eerste lid, aanhef en onder a, onder 2o, van de Wabo, gelezen in samenhang met artikel 4, aanhef en onderdeel 9, van bijlage II van het Bor.
    9.2.    [appellant] wijst er terecht op dat in het besluit op bezwaar de in deze zaak uitgebrachte stedenbouwkundige adviezen niet zijn genoemd. Maar, zoals de rechtbank heeft overwogen, heeft het college in beroep, namelijk in zijn verweerschrift, wel uitgelegd hoe de besluitvorming tot stand is gekomen en hoe de in deze zaak uitgebrachte adviezen daarin zijn betrokken en de stedenbouwkundige afweging is gemaakt. De Afdeling ziet geen grond voor het oordeel dat het college niet op basis van het advies van Urban Jazz een ander standpunt heeft kunnen innemen dan het innam voordat de aanvraag werd ingediend, en de gebruikswijziging toch stedenbouwkundig aanvaardbaar heeft kunnen achten en daarvoor een omgevingsvergunning heeft verleend. De Afdeling wijst er daarbij op dat [appellant] de juistheid van het advies van Urban Jazz niet heeft bestreden. Dat het college geen eisen heeft gesteld aan het gevelbeeld, terwijl in het advies van Urban Jazz daar aandacht voor was gevraagd, maakt het besluit van het college niet onrechtmatig. Het college heeft toegelicht dat het niet nodig was om eisen te stellen aan de uiterlijke verschijningsvorm.
    Het betoog slaagt niet.
    10.     De Afdeling overweegt tot slot over het betoog van [appellant] over de niet uitgevoerde toets aan het Bouwbesluit 2012 dat de aanvraag geen betrekking heeft op bouwactiviteiten. Een omgevingsvergunning als bedoeld in artikel 2.1, eerste lid, aanhef en onder a, van de Wabo is ook niet aangevraagd. Dat het de bedoeling is om in de toekomst het pand te verbouwen en daarover in deze procedure ook stukken zijn overgelegd, maakt dat niet anders. Als er vergunningplichtige werkzaamheden worden verricht, zal daar een omgevingsvergunning voor moeten worden aangevraagd.
    Het betoog slaagt niet.
    Conclusie
    11.     Het hoger beroep is ongegrond. De aangevallen uitspraak dient te worden bevestigd.
    12.     Het college hoeft geen proceskosten te vergoeden.
    Beslissing
    De Afdeling bestuursrechtspraak van de Raad van State:
    bevestigt de aangevallen uitspraak.
    Aldus vastgesteld door mr. J.J.W.P van Gastel, lid van de enkelvoudige kamer, in tegenwoordigheid van mr. N.D.T. Pieters, griffier.
    w.g. Van Gastel
    lid van de enkelvoudige kamer
    w.g. Pieters
    griffier
    Uitgesproken in het openbaar op 14 mei 2025
    473