ECLI:NL:RBDHA:2025:18004, Rechtbank Den Haag, 08-08-2025, 25/3746 en 25/4061
Rechtbank Den Haag — Uitspraak 
Datum: 2025-08-08 00:00:00.000000
Rechtsgebied: Bestuursrecht

Samenvatting: verlening exploitatievergunning is geweigerd omdat verzoeker de inrichting als sishalounge heeft gebruikt en niet als eetcafe. Gebruik is in trijd met het drank- en horecabeleid en de APV.

RECHTBANK DEN HAAG
    
    
      Bestuursrecht
    
    
    
      zaaknummers: SGR 25/3746 en 25/4061
      
        
        uitspraak van de voorzieningenrechter van 8 augustus 2025 op het beroep en het verzoek om voorlopige voorziening in de zaak tussen
      
    
    
    
      [eiser] h.o.d.n. [bedrijf] , uit [woonplaats] , eiser
    (gemachtigde: mr. Z.M. Nasir),
    
    
      en
    
    
    de Burgemeester van Rijswijk;  
    (gemachtigde: mr. P. Sahin).
    
    
    
  
  
    Procesverloop
    
    
      1. Verzoeker heeft een aanvraag ingediend voor een verlenging van zijn exploitatievergunning. Verweerder heeft deze aanvraag met het besluit van 10 december 2024 afgewezen. Verzoeker heeft tegen dit besluit bezwaar gemaakt en de voorzieningenrechter gevraagd een voorlopige voorziening te treffen. Met het bestreden besluit van 5 juni 2025 op het bezwaar van verzoeker is verweerder bij de afwijzing van de aanvraag gebleven. Verzoeker heeft hiertegen beroep ingesteld, zodat het verzoek om een voorlopige voorziening geldt als een verzoek gedaan hangende het beroep bij de rechtbank.
    
    
    
      1.1.
      Verweerder heeft op het verzoek om een voorlopige voorziening gereageerd met een verweerschrift. 
      
    
    
      1.2.
      Op 23 juli 2025 heeft verweerder aanvullende stukken ingediend. Deze stukken zijn op 23 juli 2025 per e-mail naar de gemachtigde van verzoeker verzonden. 
      
    
    
      1.3.
      De voorzieningenrechter heeft het verzoek op 24 juli 2025 op zitting behandeld. Hieraan hebben deelgenomen: verzoeker, de gemachtigde van verzoeker en de gemachtigde van verweerder. 
      
    
    
      1.4.
      Omdat de voorzieningenrechter na afloop van de zitting tot de conclusie is gekomen dat nader onderzoek niet kan bijdragen aan de beoordeling van de zaak beslist zij ook op het beroep van eiser daartegen.
      
      
      
      
      
      
    
  
  
    Beoordeling door de voorzieningenrechter
    
    
      
        Waar gaat de zaak over?
      
    
    
    
      2. Verzoeker is sinds 24 november 2015 eigenaar van de horeca-inrichting “ [bedrijf] ”, gevestigd op het [adres] te [vestigingsplaats] . Op 24 februari 2016 heeft de verzoeker een aanvraag ingediend voor een exploitatievergunning voor het exploiteren van de inrichting “ [bedrijf] ”. Op 21 november 2016 heeft verweerder de gevraagde exploitatievergunning verleend voor de duur van 1 jaar. Op 20 november 2017 heeft verzoeker een aanvraag ingediend voor een verlenging van de exploitatievergunning. Deze vergunning is op 24 april 2019 verleend voor de duur van 5 jaar, van 12 maart 2019 tot 12 maart 2024.
    
    
    
      2.1.
      Vanaf 2020 zijn er meerdere overtredingen in de inrichting van verzoeker geconstateerd. Dit onder andere bij een controle op 13 februari 2020 en bij een controle van 25 juli 2023. Tijdens deze controles bleek dat er geen sprake was van een eetcafé maar van een waterpijpcafé of shisha lounge. Op 31 augustus 2023 heeft verzoeker een voornemen voor het opleggen van een last onder dwangsom ontvangen. In het voornemen staat uitdrukkelijk dat het gebruik van de vergunning niet mag leiden tot exploitatie van het horecabedrijf in strijd met het bestemmingsplan. Het exploiteren van een waterpijpcafé is niet in overstemming met de verstrekte vergunning en strijdig met het geldende bestemmingsplan. Ook is door verweerder aangegeven dat op basis van Retail- en horecabeleid van de gemeente Rijswijk (hierna: het Retail- en horecabeleid) een shisha lounge onder categorie 3 “zware horeca” is geschaard en om die reden niet past binnen de toegestane categorisering van het geldende bestemmingsplan. Op 21 november 2023 heeft er een nieuwe controle plaatsgevonden waarbij nog een keer is geconstateerd dat klanten gebruik maakten van waterpijpen. 
      
    
    
      2.2.
      Op 23 februari 2024 heeft verzoeker opnieuw een aanvraag ingediend voor de verlenging van de exploitatievergunning. Verweerder heeft deze aanvraag geweigerd op grond van artikel 2:28, tweede lid, van de Algemene plaatselijke verordening Rijswijk (hierna: de APV). De exploitatie is niet in overeenstemming met het bestemmingsplan. Verzoeker heeft bezwaar gemaakt tegen dit besluit. In de bezwaarfase, op 26 maart 2025, heeft verweerder nog een advies ontvangen van de politie-eenheid Den Haag, District Westland-Delft, Basisteam Rijswijk. De Politie Eenheid kent bezwaren tegen het afgeven van een exploitatievergunning. In bezwaar is verweerder bij de weigering gebleven. 
      
      
        
          Wat vindt verzoeker?
        
      
      
      3. Kort samengevat stelt verzoeker zich op het standpunt dat het Retail- en horecabeleid van verweerder in strijd is met het omgevingsplan en de APV. Dit omdat de nieuwe categorisering uit het Retail- en horecabeleid niet in lijn is met het ter plaatse geldende omgevingsplan. Er heeft ook (nog) geen herziening plaatsgevonden om het omgevingsplan in lijn te brengen met deze categorisering. Verzoeker vindt dan ook dat de categorisering moet gelden die in het bestemmingsplan/omgevingsplan is opgenomen en het Retail- en horecabeleid buiten beschouwing moet worden gelaten. 
      
      
        Volgens verzoeker heeft verweerder dan ook onterecht geconcludeerd dat het aanbieden van waterpijpen zou vallen onder categorie 3 horeca. Verzoeker stelt zich op het standpunt dat er weldegelijk sprake is van categorie 2 horeca. Uit de Staat van horeca bedrijven blijkt dat categorie 2 bedrijven, bedrijven zijn die ‘ook delen van de nacht zijn geopend en die daardoor aanzienlijke hinder voor omwonenden kunnen veroorzaken’, waarbij als voorbeelden onder meer een café worden genoemd. Een categorie 3 bedrijf is ‘s nachts geopend, trekt een groot aantal bezoekers aan en veroorzaakt daardoor grote hinder voor de omgeving. Gelet hierop valt een café waar ook waterpijpen worden aangeboden onder categorie 2 (in de zin van de Staat van horeca bedrijven) en niet onder categorie 3. Van een bedrijf dat een groot aantal bezoekers aantrekt en vooral in de nachten is geopend, is immers geen sprake. Zeker nu er geen overlastmeldingen bij verzoeker bekend zijn. 
        Als laatste merkt verzoeker op dat verweerder zijn belang onvoldoende bij het besluit heeft meegewogen. Het besluit is dan ook onevenredig. 
      
      
      
        
          Wat is het oordeel van de voorzieningenrechter? 
        
      
      
      
        
          Gebruikt verzoeker de horecagelegenheid als eetcafé?
        
      
      4. De voorzieningenrechter merkt op dat verzoeker op grond van artikel 2.28, eerste lid,  van de APV in het verleden een vergunning heeft gekregen voor het exploiteren van een eetcafé zonder terras. De meest recente vergunningaanvraag van verzoeker is geweigerd, omdat de exploitatie niet in overeenstemming is met het omgevingsplan. Er is volgens verweerder geen sprake van een eetcafé maar van een shisha-lounge. 
      
    
    
      4.1.
      Verweerder heeft terecht geconcludeerd dat uit de door verzoeker overgelegde kostenspecificatie blijkt dat zijn inkoop voornamelijk bestaat uit alcoholische dranken. Er zijn nauwelijks uitgaven zichtbaar voor ingrediënten die nodig zijn voor de bereiding van maaltijden (zoals groenten, vlees en vis). Een eetcafé dient zich primair te richten op het aanbieden van maaltijden, met een ondersteunende rol voor drank. Het ontbreken van significante uitgaven voor voedsel ingrediënten wijst erop dat de onderneming niet voldoet aan de activiteiten die bij een eetcafé horen. Daarbij komt dat er meerdere controles van de horeca-inrichting zijn geweest waarbij overtredingen zijn geconstateerd. Bij een controle op 13 februari 2020 is vastgesteld dat er 1 kilo onveraccijnsde shisha aanwezig was in het pand. Op 25 juli 2023 heeft nog en controle in het eetcafé plaatsgevonden. Er zijn onder andere een 30-tal waterpijpen aangetroffen; er stonden twee bakjes met shisha gereed om aan te sluiten op waterpijpen en er stonden 7 bakken met shisha-tabak bevattende nicotine. Verder zijn er geen etenswaren, producten of materialen aangetroffen die gebruikt kunnen worden voor het serveren van etenswaren voor gebruik ter plaatse. Op 21 november 2023 heeft er weer een controle plaatsgevonden. Hierbij is onder andere geconstateerd dat twee klanten gebruik maakten van een waterpijp. Ook is tabak aangetroffen en was op de kassa te zien dat verzoeker shisha verkoopt voor € 8,00. Achter in de inrichting stond een grote hoeveelheid waterpijpen opgesteld. Tijdens deze controle zijn slechts een paar opengemaakte dozen snacks aangetroffen in een vriezer. 
      
    
    
      4.2.
      Naar het oordeel van de voorzieningenrechter is hiermee voldoende aannemelijk dat de onderneming niet als eetcafé werd gebruikt maar als shisha-lounge. Dat het aanbieden van rookwaren op grond van de APV toegestaan was doet hier verder niks aan af. De hoofdfunctie van een eetcafé behoort het verstrekken van maaltijden en dranken te zijn. Verzoeker heeft op geen enkele wijze aangetoond dat dit het geval is. 
      
      
        
          Is het Retail- en horecabeleid in strijd met het Omgevingsplan of de APV? 
        
        5. De voorzieningenrechter moet in deze zaak de vraag beantwoorden of, in dit geval, het Retail- en horecabeleid van toepassing is. 
      
      
    
    
      5.1.
      De voorzieningenrechter merkt op dat in het Omgevingsplan, in het deel waar de bepalingen uit het bestemmingsplan “ [adres] ” van kracht zijn, shisha lounges niet genoemd worden in een van de drie categorieën in “Bijlage 1 Staat van Horeca bedrijven”. Ter verduidelijking van de categorisering en vanwege de veranderende ontwikkelingen binnen de retail en horeca is door verweerder in 2023 het het Retail- en horecabeleid vastgesteld. Hierin wordt een shisha lounge wel genoemd en als categorie 3 (zware horeca) aangemerkt. Het beleid is hiermee niet in strijd met het Omgevingsplan, het is een aanvulling dan wel verduidelijking van hetgeen is aangegeven in “Bijlage 1 Staat van Horeca bedrijven”. De voorzieningenrechter ziet niet in waarom verweerder dit beleid buiten toepassing had moeten laten. Ook uit recente jurisprudentie van de Afdeling blijkt dat dit soort beleid is toegestaan. In de uitspraak waar verweerder naar verwijst, is nieuw beleid (als het Retail- en horecabeleid) betrokken bij de besluitvorming. Voor zover verzoeker betoogd dat het Retail- en horecabeleid in strijd is met de APV merkt de voorzieningenrechter het volgende op. Op grond van artikel 2:27 van de APV is het aanbieden van ‘rookwaren’ toegestaan. In de toelichting bij artikel 2:27 APV is echter duidelijk beschreven dat er bepaalde risico’s bestaan bij shisha lounges. Vanwege die risico’s moeten shisha lounges altijd onder het vergunningsstelsel vallen. Uit de APV volgt verder niet onder welke categorie horeca shisha-lounges zouden moeten vallen. De tekst uit de toelichting bij de APV komt echter bijna letterlijk overeen met hetgeen is opgenomen in het Retail- en horecabeleid over sisha-lounges, waarin een sisha-lounge onder categorie 3 is geschaard. De voorzieningenrechter ziet dan ook niet hoe het Retail- en horecabeleid in strijd zou zijn met de APV. Overigens heeft verweerder toegelicht dat gemeenten tot 1 januari 2032 de tijd hebben om het tijdelijk deel van het omgevingsplan om te zetten naar 1 omgevingsplan voor de hele gemeente. Derhalve heeft er nog geen herziening plaatsgevonden van het bestemmingsplan/omgevingsplan. Mede gezien de veranderende ontwikkelingen binnen de retail- en horeca is echter wel gebleken dat burgers behoefte hebben aan een gemeente breed beleid op dit gebied. Verweerder heeft om die reden het Retail- en horecabeleid opgesteld. 
      
    
    
      5.2.
      Op grond van artikel 3.1. onder b, van het bestemmingsplan (nu vallende onder het omgevingsplan) geldt dat er een bestemming “gemengd” rust op de locatie van de inrichting van verzoeker. Het bestemmingsplan staat hier alleen horeca van categorie 1 of 2 toe. Op basis van het beleid valt de horeca-inrichting van verzoeker onder categorie 3 horeca. Deze vorm van horeca is op grond van het omgevingsplan niet toegestaan. Verweerder heeft de vergunning dan ook op goede gronden geweigerd. De vraag of er in het geval van verzoeker ook daadwerkelijk sprake is van overlast doet verder niet ter zake. Het gaat bij het Retail- en horecabeleid om het risico op overlast bij Shisha-lounges in het algemeen, het is dus niet noodzakelijk dat er ook feitelijk sprake is van overlast. Uit het dossier blijkt echter wel dat ten minste een klacht met betrekking tot geur- en geluidsoverlast is binnengekomen bij de omgevingsdienst. Ook blijkt uit een overzicht van handhaving dat er in de omgeving van de inrichting van verzoeker meerdere overlastmeldingen zijn binnengekomen. In een aantal daarvan wordt gesproken over “ [bedrijf] ” of “shisha lounge” (productie 25 bij het verweerschrift). Ook blijkt uit het advies van de Politie Eenheid Den Haag dat er bezwaren bestaan tegen het opnieuw verlenen van een vergunning aan verzoeker. Dit onder andere omdat door de NVWA en de douane overtredingen zijn geconstateerd. Ook is door de politie in de periode van 29 mei 2022 tot en met 5 april 2024 vastgesteld dat meerdere bezoekers antecedenten op hun naam hebben staan. Er bestaat een vermoeden dat de onderneming mogelijk als criminele ontmoetingsplaats wordt gebruikt. De onderneming heeft hiermee een negatieve uitstraling op de omgeving in een toch al kwetsbare wijk, aldus de politie. 
      
      
        
          Is het besluit evenwichtig? 
        
        6. Het besluit tot weigering van een exploitatievergunning berust op een gebonden bevoegdheid. Bij vaststelling hiervan heeft al een belangenafweging in algemene zin plaatsgevonden. Daarmee is in beginsel ook de evenredigheid van het besluit gegeven. Er kunnen bijzondere omstandigheden zijn die maken dat toepassing van het algemeen verbindende voorschrift voor een of meer belanghebbenden zozeer in strijd komt met het evenredigheidsbeginsel dat die toepassing achterwege moet blijven.
      
      
    
    
      6.1.
      Naar het oordeel van de voorzieningenrechter is in het geval van verzoeker geen sprake van bijzondere omstandigheden die maken dat het bestreden besluit onevenwichtig is. De voorzieningenrechter weegt hierbij mee dat verzoeker de onderneming al jaren exploiteert. Van hem mag dan ook worden verwacht dat hij kennis heeft van de relevante wet- en regelgeving. Daarbij komt dat hij er door verweerder meerdere keren op is gewezen dat hij zijn bedrijf niet mag exploiteren in strijd met het bestemmingplan dan wel het omgevingsplan. Naar het oordeel van de voorzieningenrechter is het besluit dan ook niet onevenwichtig.
      
      
    
  
  
    Conclusie en gevolgen
    
    
      7. Het beroep is ongegrond. Omdat het beroep ongegrond is, is er geen aanleiding om een voorlopige voorziening te treffen. Eiser krijgt daarom het griffierecht niet terug. Hij krijgt ook geen vergoeding van zijn proceskosten. 
    
    
    
    
    
    
    
    
    
    
    
    
    
    
    
    
  
  
    Beslissing
    
    
      De voorzieningenrechter:
    
    - verklaart het beroep ongegrond;
    - wijst het verzoek om voorlopige voorziening af.
    
    
    
    
    
      Deze uitspraak is gedaan door mr. M. Garabitian, voorzieningenrechter, in aanwezigheid van mr. M.H.T. van Bruggen, griffier. De beslissing is uitgesproken in het openbaar op 8 augustus 2025. 
    
    
    
    
    
    
    
    
      
        
        
        
          
            
              griffier
            
            
              voorzieningenrechter
            
          
        
      
    
    
    
    
      Een afschrift van deze uitspraak is verzonden aan partijen op:
    
    
    
  
  
    Informatie over hoger beroep
    Een partij die het niet eens is met deze uitspraak voor zover deze gaat over het beroep, kan een hogerberoepschrift sturen naar de Afdeling bestuursrechtspraak van de Raad van State waarin wordt uitgelegd waarom deze partij het niet eens is met deze uitspraak voor zover deze gaat over het beroep. Het hogerberoepschrift moet worden ingediend binnen zes weken na de dag waarop deze uitspraak is verzonden. Kan de indiener de behandeling van het hoger beroep niet afwachten, omdat de zaak spoed heeft, dan kan de indiener de voorzieningenrechter van de Afdeling bestuursrechtspraak van de Raad van State vragen om een voorlopige voorziening (een tijdelijke maatregel) te treffen. Tegen deze uitspraak voor zover deze gaat over de voorlopige voorziening staat geen hoger beroep open. 
    
  
  
     Artikel 8:86 van de Algemene wet bestuursrecht (Awb) maakt dat mogelijk.
  
  
     Artikel 2.28 van de APV.
  
  
     Zie bijvoorbeeld de uitspraak van de Raad van State, Afdeling bestuursrechtstaak (de Afdeling) van 5 februari 2025, ECLI:NL:RVS:2025:418.
  
  
     Zie de uitspraak van de Afdeling van 19 juni 2024, ECLI:NL:RVS:2024:2499.