ECLI:NL:CBB:2025:579, College van Beroep voor het bedrijfsleven, 28-10-2025, 24/232
College van Beroep voor het bedrijfsleven — Uitspraak 
Datum: 2025-10-28 00:00:00.000000
Rechtsgebied: Bestuursrecht

Samenvatting: De minister heeft de aanvraag van een investeringssubsidie duurzame energie en energiebesparing terecht afgewezen. De warmtepomp is geïnstalleerd in een bedrijfsruimte die appellant aan derden verhuurt. Hieruit volgt dat de subsidie niet wordt verstrekt aan een eigenaar-bewoner. Omdat appellant de warmtepomp al heeft aangeschaft voordat hij de subsidieaanvraag had ingediend, moest de minister die aanvraag afwijzen. Beroep op het evenredigheidsbeginsel kan (onderdelen van) de Algemene groepsvrijstellingsverordening niet opzij zetten.

uitspraak 
    
      
        
          
        
      
      
        
          
        
      
    
    COLLEGE VAN BEROEP VOOR HET BEDRIJFSLEVEN
    
    
      zaaknummer: 24/232
    
    
    uitspraak van de enkelvoudige kamer van 28 oktober 2025 in de zaak tussen
    
      [naam] , te [woonplaats]
    (gemachtigde: mr. M.B. de Jong)
    
    
      en
    
    
    de minister van Klimaat en Groene Groei
    (gemachtigde: mr. M.J. Schulte)
    
    
  
  
    Procesverloop
    
    
      Met het besluit van 28 september 2023 (afwijzingsbesluit) heeft de minister de aanvraag van [naam] om subsidie op grond van titel 4.5 Investeringssubsidie duurzame energie en energiebesparing (ISDE) van de Regeling nationale EZK- en LNV-subsidies (Regeling) afgewezen.
    
    
    
      Met het besluit van 24 januari 2024 (bestreden besluit) heeft de minister het daartegen door [naam] gemaakte bezwaar ongegrond verklaard.
    
    
    
      
        [naam] heeft tegen het bestreden besluit beroep ingesteld.
    
    
    
      De minister heeft een verweerschrift ingediend.
    
    
    
      De zitting heeft plaatsgevonden op 12 september 2025. Aan de zitting hebben [naam] en de gemachtigden van partijen deelgenomen.
    
    
    
  
  
    Overwegingen
    
    
      
        Inleiding
      
    
    
    
      1.1
      
        [naam] is eigenaar van een zogenoemd gestapeld pand dat bestaat uit een bedrijfsruimte op de begane grond en drie appartementen daarboven, elk met een eigen adres. Hij woont in een appartement op de derde verdieping en heeft op 24 juli 2023 subsidie aangevraagd voor een warmtepomp. Op het aanvraagformulier heeft [naam] vermeld dat de aanvraag wordt gedaan voor een bedrijfspand voor verhuur aan derden. Verder heeft hij op het aanvraagformulier 1 mei 2023 als verwachte aankoopdatum van de warmtepomp ingevuld en 15 mei 2023 als verwachte installatiedatum. Met het afwijzingsbesluit heeft de minister de subsidieaanvraag afgewezen, omdat de warmtepomp is aangeschaft voordat de aanvraag is ingediend. Daarmee voldoet de aanvraag niet aan de eisen van het stimulerend effect, bedoeld in het toepasselijke Europese steunkader.
      
    
    
      1.2
      Met het bestreden besluit is de minister bij dit besluit gebleven. De minister heeft toegelicht dat de warmtepomp is geplaatst in de bedrijfsruimte op de begane grond. Uit de Basisregistratie Adressen en Gebouwen blijkt dat dit adres een kantoorfunctie heeft. Verder heeft [naam] zelf ook vermeld dat hij dit kantoor verhuurt. Voor dit gedeelte van het pand kan [naam] daarom niet worden aangemerkt als eigenaar-bewoner. Hij heeft daarom terecht een zakelijke subsidieaanvraag ingediend.
      
      
        
          Standpunt van [naam]
        
      
      
      2 [naam] heeft aangevoerd dat de minister zijn aanvraag ten onrechte als zakelijke aanvraag heeft beoordeeld. De warmtepomp wordt namelijk ook gebruikt voor zijn privégarage en -archief, die zich net als de bedrijfsruimte op de begane grond bevinden. De elektriciteit voor de garage en het archief wordt bovendien geleverd vanuit zijn woning, elders in het pand. Hij voelt zich daarom geen zakelijke aanvrager. Verder is de warmtepomp weliswaar geïnstalleerd in de bedrijfsruimte, maar de Regeling bepaalt niet expliciet dat de installatie niet in een ander deel van het pand mag staan. Voor zover [naam] niet als eigenaar-bewoner kan worden aangemerkt, is de Regeling in zijn geval onevenredig bezwarend. Zijn verwachting subsidie te ontvangen heeft namelijk bijgedragen aan de keuze om te investeren in een warmtepomp. Dat hij een fout heeft gemaakt in de aanvraagprocedure mag niet onevenredig zwaar aan hem worden toegerekend. Bovendien kon hij redelijkerwijs niet voorzien dat hij niet als eigenaar-bewoner zou worden aangemerkt, omdat hij niet met een bedrijf staat ingeschreven in de Kamer van Koophandel (KvK).
      
      
        
          Standpunt van de minister
        
      
      
      3 De minister heeft zich op het standpunt gesteld dat [naam] terecht een zakelijke subsidieaanvraag heeft ingediend en deze aanvraag ook terecht als zodanig is beoordeeld. De warmtepomp is namelijk geplaatst in de bedrijfsruimte die hij verhuurt aan derden. De afwijzing van de aanvraag is niet onevenredig, omdat [naam] relatief eenvoudig op de hoogte kon raken van de verschillende aanvraagprocedures en de voorwaarden die daarbij horen. Alle informatie over de aanvraag van de subsidie staat op de website van de Rijksdienst voor Ondernemend Nederland en in de Regeling.
      
      
        
          Beoordeling door het College
        
      
      
      4 Aan de orde is de vraag of de minister terecht de subsidieaanvraag heeft afgewezen. Het College beantwoordt deze vraag bevestigend en zal dit hieronder toelichten.
      
    
    
      4.1
      Het wettelijke kader is opgenomen in een bijlage bij deze uitspraak. Samengevat en voor zover van belang luidt dat kader als volgt. De minister verstrekt subsidie voor een investering die bestemd is voor de productie van duurzame energie zoals een warmtepomp. De Regeling maakt daarbij onderscheid in subsidieaanvragen van een eigenaar-bewoner (particuliere aanvragen) en subsidieaanvragen van een rechtspersoon of natuurlijke persoon niet zijnde eigenaar-bewoner (zakelijke aanvragen). Als sprake is van een subsidieaanvraag van een rechtspersoon of natuurlijke persoon die geen eigenaar-bewoner is, bevat de aanvraag mogelijk staatssteun. Staatssteun is gerechtvaardigd als aan bepaalde voorwaarden wordt voldaan. Een voorwaarde is die van het stimulerend effect. Daarvan wordt volgens artikel 6, tweede lid, van de Verordening (EU) nr. 641/2014 van de Commissie van 17 juni 2014 waarbij bepaalde categorieën steun op grond van de artikelen 107 en 108 van het Verdrag met de interne markt verenigbaar worden verklaard (Algemene groepsvrijstellingsverordening) geacht sprake te zijn als de investering, in dit geval de warmtepomp, na de indiening van de subsidieaanvraag is aangeschaft. Als geen sprake is van een stimulerend effect, moet de minister overeenkomstig artikel 22, eerste lid, aanhef en onder c, van het Kaderbesluit nationale EZK- en LNV-subsidies (Kaderbesluit), de subsidieaanvraag afwijzen (zie bijvoorbeeld de uitspraak van het College van 21 maart 2023, ECLI:NL:CBB:2023:150, en de in die uitspraak aangehaalde rechtspraak). 
      
    
    
      4.2
      Naar het oordeel van het College is [naam] niet de eigenaar-bewoner van de ruimte die wordt verwarmd door de warmtepomp waarop de subsidieaanvraag betrekking heeft. Artikel 4.5.1 van de Regeling definieert de eigenaar-bewoner als de natuurlijke persoon die een woning in eigendom heeft waarin hij zijn hoofdverblijf heeft of direct na de renovatie van deze woning zal hebben. De warmtepomp is geïnstalleerd in een bedrijfsruimte die [naam] aan derden verhuurt. Dit blijkt ook uit het door hem ingevulde aanvraagformulier. De omstandigheid dat de warmtepomp ook gebruikt wordt voor de verwarming van zijn privé-garage en -archief op de begane grond, leidt er niet toe dat hij om die reden als eigenaar-bewoner moet worden aangemerkt. De privégarage en het privéarchief op de begane grond kunnen, net als de verhuurde bedrijfsruimte, niet worden beschouwd als de woning waarin [naam] zijn hoofdverblijf heeft. [naam] heeft zijn hoofdverblijf immers in een appartement op de derde verdieping van het pand. Daarmee is zijn subsidieaanvraag een zakelijke aanvraag. Dat de elektriciteit van de garage en het archief wordt betrokken uit de woning van [naam] en dat hij zich geen zakelijke aanvrager voelt, maken dit niet anders. Omdat [naam] de aanvraag heeft ingediend nadat hij de warmtepomp heeft aangeschaft, is niet voldaan aan de voorwaarde van het stimulerend effect. De minister was daarom op grond van artikel 22, eerste lid, aanhef en onder c, van het Kaderbesluit gehouden de aanvraag af te wijzen. 
      
    
    
      4.3
      Het College begrijpt de teleurstelling van [naam] die blijkt uit zijn betoog dat hij met de verduurzaming van zijn huis uiteindelijk toch heeft bijgedragen aan de doelstellingen van de Regeling. De minister heeft echter geen ruimte om af te wijken van deze regelgeving, die uit het recht van de Europese Unie voortvloeit, ter voorkoming van de uitbetaling van verboden staatssteun die de mededinging verstoort. Het beroep van [naam] op het evenredigheidsbeginsel komt er feitelijk op neer dat hij wenst dat de minister voorbijgaat aan de voorwaarde van het stimulerend effect als bedoeld in artikel 6 van de Algemene groepsvrijstellingsverordening. Zoals het College eerder heeft overwogen (uitspraak van 23 april 2024, ECLI:NL:CBB:2024:290, onder 9.6) kan het nationaalrechtelijke evenredigheidsbeginsel (onderdelen van) de Algemene groepsvrijstellingsverordening niet opzij zetten. Alleen al daarom slaagt het beroep op het evenredigheidsbeginsel niet.
      
      
        
          Slotsom
        
      
      
      
        5	Het beroep tegen het bestreden besluit is ongegrond. Dit betekent dat de afwijzing van de subsidieaanvraag in stand blijft. De minister hoeft geen proceskosten te vergoeden.
      
    
  
  
    Beslissing 
    
    
      Het College verklaart het beroep ongegrond.
    
    
    
    
      Deze uitspraak is gedaan door mr. H.S.J. Albers, in aanwezigheid van mr. M.C. Verviers, griffier. De beslissing is in het openbaar uitgesproken op 28 oktober 2025.
    
    
    
    
    
    
      w.g. H.S.J. Albers				w.g. M.C. Verviers
    
  
  
    Bijlage
    
    
      
        Verordening (EU) nr. 651/2014 van de commissie van 17 juni 2014 waarbij bepaalde categorieën steun op grond van de artikelen 107 en 108 van het Verdrag met de interne markt verenigbaar worden verklaard (Algemene groepsvrijstellingsverordening)
      
    
    
    
      Artikel 6
    
    1. Deze verordening is slechts van toepassing op steun die een stimulerend effect heeft.
    2. Steun wordt geacht een stimulerend effect te hebben wanneer de begunstigde ervan, voordat de werkzaamheden aan het project of de activiteit aanvangen, bij de betrokken lidstaat een schriftelijke steunaanvraag heeft ingediend. […]
    […]
    
    
      
        Kaderbesluit nationale EZK- en LNV-subsidies
      
    
    
    
      Artikel 10
      […]
    
    2. Vóór indiening van de aanvraag door de subsidieontvanger gemaakte kosten komen niet voor subsidie in aanmerking.
    […]
    
    
      Artikel 22
    
    1. Onze Minister beslist afwijzend op een aanvraag om subsidie indien:
    […]
    c. niet voldaan wordt aan de eisen inzake het stimulerend effect, bedoeld in het toepasselijke Europese steunkader;
    […]
    
    
      
        Regeling nationale EZK- en LNV-subsidies
      
    
    
    
      Artikel 4.5.2
    
    1. De minister verstrekt op aanvraag subsidie voor een investering of combinatie van investeringen die bestemd is voor:
    a. de productie van duurzame energie;
    […]
    2. Voor zover de subsidie betrekking heeft op een investering voor de productie van duurzame energie als bedoeld in het eerste lid, onderdeel a, wordt deze verstrekt aan een ondernemer, vereniging, stichting, eigenaar-bewoner dan wel andere rechtspersoon of natuurlijke persoon ten behoeve van de aanschaf en het door een bouwinstallatiebedrijf laten installeren van één of meer van de volgende installaties:
    a. een ruimteverwarmingstoestel of een waterverwarmingstoestel dat:
    
      1°. is uitgerust met een lucht-waterwarmtepomp, een grond-waterwarmtepomp of een water-waterwarmtepomp;
      2°. een thermisch vermogen heeft van ten hoogste 70kW bij bivalente temperatuur in geval van een lucht-waterwarmtepomp dan wel bij een referentieontwerptemperatuur in geval van een grond-waterwarmtepomp of een water-waterwarmtepomp; en
      3°. is voorzien van een etiket, een productkaart en de bijbehorende technische documentatie;
      […]
    
    
    
      Artikel 4.5.6
      […]
    
    2. Voor een investering voor de productie van duurzame energie, […] als bedoeld in artikel 4.5.2, tweede lid, onderdelen a […], die bestemd is voor een koopwoning van een eigenaar-bewoner, komen, in afwijking van artikel 10, tweede lid, van het besluit, voor subsidie in aanmerking de kosten in verband met investeringen die vóór indiening van de aanvraag zijn gemaakt.
    
    
      Artikel 4.5.14
    
    1. De subsidie voor een investering voor de productie van duurzame energie, bedoeld in artikel 4.5.2, tweede lid, bevat:
    a. mogelijk staatssteun die wordt gerechtvaardigd door artikel 41 van de algemene groepsvrijstellingsverordening, indien de subsidie wordt verstrekt aan een rechtspersoon of natuurlijke persoon, niet zijnde eigenaar-bewoner;
    b. geen staatsteun, indien deze subsidie verstrekt wordt aan een eigenaar-bewoner.
    […]