ECLI:NL:CBB:2025:593, College van Beroep voor het bedrijfsleven, 04-11-2025, 22/2273
College van Beroep voor het bedrijfsleven — Uitspraak 
Datum: 2025-11-04 00:00:00.000000
Rechtsgebied: Bestuursrecht

Samenvatting: ISDE, afwijzing subsidieaanvraag. Geen bestaand appartement. Beroep ongegrond.

uitspraak 
    
      
        
          
        
      
      
        
          
        
      
    
    COLLEGE VAN BEROEP VOOR HET BEDRIJFSLEVEN
    
    
      zaaknummer: 22/2273 
    
    
    uitspraak van de enkelvoudige kamer van 4 november 2025 in de zaak tussen
    
      [naam 1] , te [woonplaats] (appellant)
    (gemachtigde: [naam 2] )
    
    
      en
    
    
    de minister van Klimaat en Groene Groei 
    (gemachtigde: mr. M. Zweers)
    
  
  
    Procesverloop 
    
    
      Met het besluit van 22 juli 2022 (afwijzingsbesluit) heeft de minister de aanvraag van appellant voor subsidie op grond van titel 4.5 Investeringssubsidie duurzame energie en energiebesparing (ISDE) van de Regeling nationale EZK- en LNV-subsidies (Regeling) afgewezen. 
    
    
    
      Met het besluit van 30 september 2022 (bestreden besluit) heeft de minister het bezwaar van appellant ongegrond verklaard. 
    
    
    
      Appellant heeft tegen het bestreden besluit beroep ingesteld. 
    
    
    
      De minister heeft een verweerschrift ingediend.
    
    
    
      De zitting was op 17 september 2025. Aan de zitting hebben deelgenomen: de gemachtigde van appellant, bijgestaan door [naam 3] , en de gemachtigde van de minister.
    
    
    
  
  
    Overwegingen
    
    
      
        Inleiding
      
    
    
    
      1.1
      Deze zaak gaat over de afwijzing van subsidie voor investeringen in een warmtepomp, dakisolatie, gevelisolatie en glasisolatie. Appellant heeft deze subsidie aangevraagd op grond van de Regeling. De investeringen zijn ten behoeve van zijn appartement aan het Torenvenplein 10 te Warmenhuizen. Dit appartement bevindt zich in een voormalig schoolgebouw. Daarin zijn in 2021 in totaal 21 appartementen gerealiseerd. Dat is gebeurd door het gebouw grotendeels te slopen en op de fundering ervan een appartementencomplex te bouwen. In 2021 is het object vervolgens gesplitst en aangekocht door de verschillende appartementseigenaren, waaronder appellant. Voorafgaand aan de verbouwing tot appartementencomplex was het schoolgebouw gedurende een periode van ongeveer vijf jaar bewoond op basis van anti-kraak. Het pand bestond uit zes klaslokalen, een gymzaal en een kantine. Elk van deze ruimtes was ingericht als woon-unit met de beschikking over een eigen toegang, keuken en douche/toilet. 
      
    
    
      1.2
      De minister heeft de aanvraag voor subsidie afgewezen en het bezwaar daartegen ongegrond verklaard. Volgens de minister is geen sprake van een bestaand appartement dat is verduurzaamd, maar van een nieuwbouw-appartement. De subsidie is niet bedoeld voor nieuwbouw. Dat blijkt uit de definitie van ‘woning’ uit de Regeling. Om die reden voldoet appellant niet aan de voorwaarden om voor subsidie in aanmerking te komen. 
      
      
        
          Wettelijk kader
        
      
      
      
        2	Het toepasselijk wettelijk kader is opgenomen in de bijlage bij deze uitspraak. Deze bijlage maakt onderdeel uit van de uitspraak.
      
      
      
        
          Standpunten van partijen
        
      
      
    
    
      3.1
      Appellant meent dat geen sprake is van nieuwbouw en dat wel is voldaan aan de definitie van ‘woning’. Ten eerste is het huidige appartementencomplex gebouwd op de fundering van het voormalige schoolgebouw. Vanuit duurzaamheidsoverwegingen is gekozen om niet binnen de thermische schil te verbouwen, maar om alleen de fundering te gebruiken. Zo ontstond een maximaal duurzaam gebouw. Ten tweede was voor verbouwing sprake van bestaande appartementen. In de periode voorafgaand aan de verbouwing is de school met goedkeuring van de gemeente Schagen omgevormd tot zes woon-units met de bijbehorende voorzieningen (keuken, douche/toilet). Die zijn sinds 2014 feitelijk en officieel in gebruik als woning (en niet als school). Deze zes woon-units zijn de voorgangers van de appartementen, waaronder dat van appellant. Ook hieruit blijkt dat geen sprake is van nieuwbouw maar hooguit van verbouw. Een andere lezing komt appellant niet logisch voor. Met de verbouwing van het Torenvencomplex is het oude gebouw verduurzaamd, wat volgens appellant volledig in lijn is met het doel van de regeling. Tot slot beschouwen ook andere overheden de appartementen als woning.
      
    
    
      3.2
      In aanvulling op de motivering in het bestreden besluit heeft de minister er in het verweerschrift nog op gewezen dat hij de subsidie ook moet weigeren als de omgevingsvergunning voor het bouwwerk (namelijk de 21 appartementen) is aangevraagd na 30 juni 2018 (artikel 4.5.9, eerste lid, onder b, van de Regeling). Dat is hier het geval: de aanvraag voor de omgevingsvergunning dateert uit 2020. Ook hieruit blijkt volgens de minister dat geen sprake is van het verduurzamen van bestaande woningen omdat er nieuwe woningen zijn gecreëerd. Voor het verduurzamen van die categorie woningen is onderhavige subsidie niet bedoeld. Nieuwe of vernieuwde woningen moeten op grond van de andere regels al voldoen aan hogere eisen met betrekking tot het energiezuinig bouwen. 
      
      
        
          Beoordeling door het College 
          
        
        
          Is sprake van een bestaand appartement? 
        
      
      
    
    
      4.1
      Het College moet de vraag beantwoorden of het appartement van appellant een bestaand appartement was dat voor de investering een zelfstandige woongelegenheid vormde. Het College oordeelt dat dit niet het geval is. Hierna licht het College toe hoe het tot dat oordeel komt. 
    
    
      4.2
      Niet in geschil is dat appellant de subsidie heeft aangevraagd als eigenaar-bewoner. In artikel 4.5.1 van de Regeling (zoals deze luidde ten tijde van de aanvraag en voor zover relevant) staat dat een eigenaar-bewoner een natuurlijke persoon is die gerechtigde is van een bestaand appartementsrecht als bedoeld in artikel 106, eerste lid, van Boek 5 van het Burgerlijk Wetboek (BW) en in het desbetreffende appartement zijn hoofdverblijf heeft of direct na renovatie van dat appartement zal hebben. Ook in de definitie van het begrip ‘woning’ in de Regeling zelf komt terug dat sprake moet zijn van een bestaand appartement. Dit moet een zelfstandige woongelegenheid vormen alvorens de investering plaatsvindt en in de basisregistratie, bedoeld in artikel 2 van de Wet basisregistratie adressen en gebouwen, (BAG) met een woonfunctie zijn geregistreerd. 
      
    
    
      4.3
      Het College stelt vast, en dit is ook op de zitting besproken, dat is voldaan aan de eis dat het appartement voorafgaand aan de investeringen in de BAG de registratie ‘woonfunctie’ had. Uit het BAG blijkt dat het appartement aan het Torenvenplein 10 (76m2) die registratie sinds 16 maart 2021 heeft. De investeringsmaatregelen zijn op 25 augustus 2021 (de isolatiemaatregelen) en op 20 januari 2022 (plaatsing van de warmtepomp) verricht. Dat is na de datum van de registratie woonfunctie. 
      
    
    
      4.4
      Dit ligt anders bij de eis dat voorafgaand aan de investering sprake was van een zelfstandige woongelegenheid. Naar het oordeel van het College is hier niet aan voldaan. Weliswaar waren in het voormalige schoolgebouw zes woon-units aanwezig met bijbehorende voorzieningen, maar die kunnen niet als voorganger van het appartement van appellant worden beschouwd. Op de zitting is besproken dat het schoolgebouw van binnen volledig is gesloopt. Ook de buitenmuren (de thermische schil) zijn gesloopt. Vervolgens is op de bestaande fundering een geheel nieuw appartementencomplex met 21 appartementen opgetrokken. Het complex is ook voorzien van een extra woonlaag. Op die woonlaag is het appartement van appellant gesitueerd. Daarmee staat vast dat niet de bestaande zes woonunits zijn verduurzaamd. Ook is geen van de woon-units te beschouwen als de directe voorganger van het appartement van appellant. Evenmin is binnen de bestaande thermische schil verduurzaamd. Naar het oordeel van het College is er daarom geen sprake van de verduurzaming van een bestaand appartement, terwijl de Regeling dit wel vereist.
      
    
    
      4.5
      Het College begrijpt van appellant dat deze fundamentele keuzes juist waren ingegeven vanwege de wens om een zo duurzaam mogelijk appartement te creëren. Voor appellant voelt het of die keuzes hem nu parten spelen, terwijl is gehandeld in de geest van de Regeling. Volgens het College is dit echter niet het geval. Naar het oordeel van het College heeft de minister er immers niet voor gekozen om met de ISDE-regeling het verduurzamen van woningen als zodanig te stimuleren. De keuze is gemaakt om het verduurzamen van alleen bestaande woningen (binnen de thermische schil) te subsidiëren. Die woningen zijn, wat bouw betreft, naar de huidige maatstaven doorgaans slechter geïsoleerd. Deze beleidskeuze komt het College niet onredelijk voor. Om die reden heeft de minister ter motivering ook nog gewezen op de afwijzingsgrond van artikel 4.5.9, eerste lid, onder b, van de Regeling. In dat geval moet de minister de aanvraag afwijzen wanneer de omgevingsvergunning voor het bouwwerk is aangevraagd na 30 juni 2018. Vanaf die datum is namelijk de gasaansluitplicht voor netbeheerders vervallen voor nieuwe woningen waardoor woningen al duurzamer moeten worden gebouwd. In dit geval staat vast dat de omgevingsvergunning in 2020 is aangevraagd.
      
    
    
      4.6
      Ook appellants argument dat andere overheden zijn appartement wel hebben beschouwd als een bestaande woning, maakt het oordeel niet anders. Het begrip ‘woning’, waaronder een bestaand appartement, is zelfstandig gedefinieerd in de Regeling. De minister is daaraan gebonden. De vaststelling van andere overheidsorganisaties zoals de Belastingdienst of de notaris, die het appartement als woning hebben aangemerkt, bijvoorbeeld in het kader van de overdrachtsbelasting, bindt hem niet. In 4.4 is vastgesteld dat het appartement van appellant niet voldoet aan de definitie uit de Regeling.
      
    
    
      4.7
      De beroepsgrond slaagt daarom niet. 
      
      
        
          Slotsom
          
        
      
      5 Het beroep is ongegrond. 
      
      6 De minister hoeft geen proceskosten te vergoeden. 
      
      
    
  
  
    Beslissing 
    
    
      Het College verklaart het beroep ongegrond.
    
    
    
    
    
      Deze uitspraak is gedaan door mr. C. de Kruif, in aanwezigheid van B. van den Bergh, griffier. De beslissing is in het openbaar uitgesproken op 4 november 2025.
    
    
    
    
    
      w.g. C. de Kruif	w.g. B. van den Bergh
    
    
    
  
  
    Bijlage
    
    
      
        Kaderbesluit nationale EZK- en LNV-subsidies
      
      Artikel 22, eerste lid, onder a
    
    1. Onze Minister beslist afwijzend op een aanvraag om subsidie indien:
    a. de aanvraag niet voldoet aan de bij of krachtens dit besluit gestelde regels,
    
    
      
        Regeling nationale EZK en LNV-subsidies
      
      Titel 4.5. Investeringssubsidie duurzame energie en energiebesparing
      Artikel 4.5.1 Begripsomschrijving
      In deze titel wordt verstaan onder:
      […]
      
        eigenaar-bewoner: natuurlijke persoon die:
    
    
      
        een woning in de gemeente waar de hiervoor bedoelde persoon ingeschreven staat in eigendom heeft waarin hij zijn hoofdverblijf heeft of direct na renovatie van deze woning zal hebben, waarbij onder renovatie mede begrepen wordt de realisatie van de activiteiten waarvoor subsidie op grond van deze regeling is aangevraagd; of 
      
      
        gerechtigde is van een bestaand appartementsrecht als bedoeld in artikel 106, eerste lid, van Boek 5 van het Burgerlijk Wetboek en in het desbetreffende appartement zijn hoofdverblijf heeft of direct na renovatie van dat appartement zal hebben;
      
    
    
      woning: 
    
      
        gebouwde onroerende zaak die, alvorens investering als bedoeld in deze titel plaatsvindt, een zelfstandige woongelegenheid vormt, en als zodanig bewoond is geweest, en is voorzien van een eigen toegang, keuken, bad of douche, en toilet. In de basisregistratie, bedoeld in artikel 2 van de Wet basisregistratie adressen en gebouwen, dient hiervoor bedoelde onroerende zaak met een woonfunctie te zijn geregistreerd; of 
      
      
        bestaand appartement, dat een zelfstandige woongelegenheid vormt alvorens investering plaatsvindt en in de basisregistratie, bedoeld in artikel 2 van de Wet basisregistratie adressen en gebouwen, met een woonfunctie is geregistreerd.
      
    
    
    
      Artikel 4.5.2. eerste lid, onder a en b
    
    1. De minister verstrekt op aanvraag subsidie voor een investering of combinatie van investeringen die bestemd is voor:
    
      
        de productie van duurzame energie;
      
      
        energiebesparende isolatiemaatregelen; of
      
    
    
    
      Artikel 4.5.2. tweede lid, aanhef
    
    2. Voor zover de subsidie betrekking heeft op een investering voor de productie van duurzame energie als bedoeld in het eerste lid, onderdeel a, wordt deze verstrekt aan een ondernemer, vereniging, stichting, eigenaar-bewoner dan wel andere rechtspersoon of natuurlijke persoon ten behoeve van de aanschaf en het door een bouwinstallatiebedrijf laten installeren van één of meer van de volgende installaties:
    […]
    
    
      Artikel 4.5.2. derde lid, aanhef
    
    3. Voor zover de subsidie betrekking heeft op een investering voor energiebesparende isolatiemaatregelen als bedoeld in het eerste lid, onderdeel b, wordt deze verstrekt aan een eigenaar-bewoner ten behoeve van de aanschaf en het door een bouwbedrijf in een koopwoning laten aanbrengen van isolatiemateriaal, dat is voorzien van een prestatieverklaring, voor één of meer van de volgende typen energiebesparende isolatiemaatregelen:
    [...]
    
    
      Artikel 4.5.9, eerste lid, onder b
    
    1. De minister beslist afwijzend op een aanvraag voor subsidie voor een investering voor de productie van duurzame energie, energiebesparende isolatiemaatregelen of de aansluiting op een warmtenet als bedoeld in artikel 4.5.2, tweede, derde of vierde lid, indien:
    de omgevingsvergunning voor een bouwwerk, waarvoor een investering bestemd is, is aangevraagd na 30 juni 2018;
    
    
      
        Burgerlijk Wetboek
      
      Boek 5
      Artikel 106, vierde en vijfde lid
    
    4. Onder appartementsrecht wordt verstaan een aandeel in de goederen die in de splitsing zijn betrokken, dat de bevoegdheid omvat tot het uitsluitend gebruik van bepaalde gedeelten van het gebouw die blijkens hun inrichting bestemd zijn of worden om als afzonderlijk geheel te worden gebruikt. Het aandeel kan mede omvatten de bevoegdheid tot het uitsluitend gebruik van bepaalde gedeelten van de bij het gebouw behorende grond. In het geval van lid 2 omvat het aandeel de bevoegdheid tot het uitsluitend gebruik van bepaalde gedeelten van het stuk grond, die blijkens hun inrichting of aanduiding bestemd zijn of worden om als afzonderlijk geheel te worden gebruikt.
    5. Onder appartementseigenaar wordt verstaan de gerechtigde tot een appartementsrecht.