ECLI:NL:RVS:2025:2300, Raad van State, 21-05-2025, 202400315/1/A3
Raad van State — Uitspraak 
Datum: 2025-05-21 00:00:00.000000
Rechtsgebied: Bestuursrecht

Samenvatting: Bij brief van 27 februari 2023 heeft het college van burgemeester en wethouders van Utrecht de gemeenteraad in kennis gesteld van het Integrale Plan van Eisen en Functioneel Ontwerp. De gemeente Utrecht is voornemens om de Weerdsingel Oostzijde opnieuw in te richten. In dat kader heeft het college het IPvE opgesteld. Het college heeft het bezwaar van [appellant A] en anderen tegen het IPvE niet-ontvankelijk verklaard zonder [appellant A] en anderen daarover eerst te horen. Volgens het college is het IPvE geen besluit waartegen bezwaar kan worden gemaakt. De rechtbank heeft geoordeeld dat het IPvE geen besluit is in de zin van artikel 1:3 van de Algemene wet bestuursrecht, omdat het IPvE niet is gericht op rechtsgevolg. Hiertoe overweegt de rechtbank dat voor de uitvoering van de daadwerkelijke herinrichting nog besluiten nodig zijn.

202400315/1/A3.
    Datum uitspraak: 21 mei 2025
    AFDELING
    BESTUURSRECHTSPRAAK
    Uitspraak op het hoger beroep van:
    [appellant A], [appellant B], [appellant C], [appellant D], [appellant E], [appellant F], [appellant G] en [appellant H], allen wonend in Utrecht (hierna: [appellant A] en anderen),
    appellanten,
    tegen de uitspraak van de rechtbank Midden-­Nederland van 27 november 2023 in zaak nr. 23/2428 in het geding tussen:
    [appellant A] en anderen
    en
    het college van burgemeester en wethouders van Utrecht.
    Procesverloop
    Bij brief van 27 februari 2023 heeft het college de gemeenteraad in kennis gesteld van het Integrale Plan van Eisen en Functioneel Ontwerp (hierna: het IPvE).
    Bij besluit van 1 mei 2023 heeft het college het door [appellant A] en anderen daartegen gemaakte bezwaar niet-ontvankelijk verklaard.
    Bij uitspraak van 27 november 2023 heeft de rechtbank het door [appellant A] en anderen daartegen ingestelde beroep ongegrond verklaard.
    Tegen deze uitspraak hebben [appellant A] en anderen hoger beroep ingesteld.
    Het college heeft een schriftelijke uiteenzetting gegeven.
    [appellant A] en anderen hebben nadere stukken ingediend.
    De Afdeling heeft de zaak ter zitting behandeld op 26 maart 2025, waar [appellant A], [appellant H], [appellant C] en [appellant D], bijgestaan door [gemachtigde], en het college, vertegenwoordigd door mr. J. Broeze en M. Fleer, zijn verschenen.
    Overwegingen
    Inleiding
    1.       De gemeente Utrecht is voornemens om de Weerdsingel Oostzijde opnieuw in te richten. In dat kader heeft het college het IPvE opgesteld. Het college heeft het bezwaar van [appellant A] en anderen tegen het IPvE niet-ontvankelijk verklaard zonder [appellant A] en anderen daarover eerst te horen. Volgens het college is het IPvE geen besluit waartegen bezwaar kan worden gemaakt.
    De aangevallen uitspraak
    2.       De rechtbank heeft geoordeeld dat het IPvE geen besluit is in de zin van artikel 1:3 van de Algemene wet bestuursrecht (hierna: Awb), omdat het IPvE niet is gericht op rechtsgevolg. Hiertoe overweegt de rechtbank dat voor de uitvoering van de daadwerkelijke herinrichting nog besluiten nodig zijn. De rechtbank heeft verder overwogen dat [appellant A] en anderen rechtsbescherming kunnen zoeken bij de burgerlijke rechter als zij menen dat zij onevenredig in hun belangen worden geschaad door het IPvE. Daarbij heeft zij overwogen niet in te zien waarom de burgerlijke rechter [appellant A] en anderen geen adequate rechtsbescherming zou kunnen bieden. De burgerlijke rechter is, net als de bestuursrechter, een onafhankelijke en onpartijdige rechter die beslist in een met voldoende waarborgen omklede rechtsgang.
    Verder heeft de rechtbank geoordeeld dat het college het bezwaar van [appellant A] en anderen kennelijk niet-ontvankelijk mocht verklaren, zonder hen te horen, omdat er op voorhand redelijkerwijs geen twijfel over mogelijk was dat het bezwaar niet-ontvankelijk was. Hiertoe heeft de rechtbank overwogen dat de aard van het IPvE met zich meebrengt dat dit herinrichtingsplan geen besluit is en dat in de rechtspraak al verschillende keren is geoordeeld dat een herinrichtingsplan zoals het IPvE geen besluit is als bedoeld in artikel 1:3 van de Awb.
    Hoger beroep
    3.       [appellant A] en anderen betogen dat de rechtbank ten onrechte heeft geoordeeld dat het IPvE geen besluit is waartegen bezwaar kan worden gemaakt. Volgens [appellant A] en anderen bevat het IPvE namelijk onderdelen die rechtsgevolg hebben. In ieder geval is het oordeel van de rechtbank dat er sprake is van adequate rechtsbescherming in dit geval onjuist. Daarvan is hoogstens op papier sprake. De burgers zijn in dit geval in feite buiten spel gezet zonder dat op hun inhoudelijke argumentatie is ingegaan. Zo treedt ongewenste versnippering in de rechtsbescherming op, terwijl burgers recht hebben op een integrale afweging. Verder betogen [appellant A] en anderen dat de rechtbank ten onrechte heeft geoordeeld dat het college hun bezwaar niet-ontvankelijk mocht verklaren zonder hen te horen. Volgens [appellant A] en anderen wordt er niet voldaan aan het criterium dat er redelijkerwijs geen twijfel mogelijk is over de ontvankelijkheid van het bezwaar. Het college had hen daarom in de gelegenheid moeten stellen om op een hoorzitting te worden gehoord, aldus [appellant A] en anderen.
    4.       Onder een besluit als bedoeld in artikel 1:3, eerste lid, van de Awb wordt verstaan een schriftelijke beslissing van een bestuursorgaan, inhoudende een publiekrechtelijke rechtshandeling. In dit geval is de Afdeling van oordeel dat de rechtbank terecht tot het oordeel is gekomen dat het IPvE geen besluit is in de zin van artikel 1:3 van de Awb, omdat het niet is gericht op rechtsgevolg. Met dit IPvE is immers niet meer beoogd dan het vaststellen van het ontwerp dat het college als uitgangspunt neemt bij de verdere besluitvorming over de feitelijke herinrichting. Zoals de rechtbank terecht heeft overwogen zijn voor de uitvoering van dit IPvE en de daadwerkelijke herinrichting nog andere besluiten nodig.
    5.       Voor zover [appellant A] en anderen hebben betoogd dat het IPvE wat betreft bezwaar en beroep met een besluit moet worden gelijkgesteld in verband met de wenselijke rechtsbeschermingsmogelijkheden voor burgers in dit soort gevallen, oordeelt de Afdeling dat de rechtbank terecht heeft overwogen dat [appellant A] en anderen rechtsbescherming kunnen zoeken bij de burgerlijke rechter. Het tegengaan van versnippering in de rechtsbescherming tegen overheidshandelen, waartoe [appellant A] en anderen oproepen is een onderwerp dat in eerste instantie behoort tot de verantwoordelijkheid van de wetgever.
    6.       Voor de hoorplicht in bezwaar geldt dat van het horen slechts met toepassing van artikel 7:3, aanhef en onder a, van de Awb mag worden afgezien, indien er op voorhand redelijkerwijs geen twijfel over mogelijk is dat de bezwaren niet kunnen leiden tot een andersluidend besluit. De rechtbank heeft terecht geoordeeld dat de niet-ontvankelijkheid van het bezwaar van [appellant A] en anderen, gelet op hetgeen hiervoor is overwogen, vast stond ongeacht wat er op de hoorzitting naar voren zou kunnen worden gebracht. Er was dus redelijkerwijs geen twijfel mogelijk over de
    niet-ontvankelijkheid van het bezwaar en daarom heeft het college mogen afzien van een hoorzitting.
    Het betoog slaagt niet.
    Conclusie
    7.       Het hoger beroep is ongegrond. De aangevallen uitspraak moet worden bevestigd. Het college hoeft geen proceskosten te vergoeden.
    Beslissing
    De Afdeling bestuursrechtspraak van de Raad van State:
    bevestigt de aangevallen uitspraak.
    Aldus vastgesteld door mr. W. den Ouden, lid van de enkelvoudige kamer, in tegenwoordigheid van mr. Y. Soffner, griffier.
    w.g. Den Ouden
    lid van de enkelvoudige kamer
    w.g. Soffner
    griffier
    Uitgesproken in het openbaar op 21 mei 2025
    818-1146