ECLI:NL:RBNNE:2025:4054, Rechtbank Noord-Nederland, 01-10-2025, LEE 25/3260
Rechtbank Noord-Nederland — Uitspraak 
Datum: 2025-10-01 00:00:00.000000
Rechtsgebied: Bestuursrecht

Samenvatting: Voorlopige voorziening. Last onder dwangsom. Exploitatievergunning. Belangenafweging.

RECHTBANK NOORD-NEDERLAND
    
    
      Bestuursrecht
    
    
    
      zaaknummer: LEE 25/3260
    
    
      uitspraak van de voorzieningenrechter van 1 oktober 2025 in de zaak tussen
    
      [verzoekster] , uit [vestigingsplaats] , verzoekster
    (gemachtigde: mr. T.R. Sturrus),
    
    
      en
    
    
    de burgemeester van de gemeente Groningen, de burgemeester 
    (gemachtigden: I. Beemsterboer en I.M. Genee).
    
    Samenvatting
    
    
      1. Deze uitspraak op het verzoek om een voorlopige voorziening gaat over een aan verzoekster opgelegde last onder bestuursdwang. Verzoekster is het hier niet mee eens. Zij verzoekt daarom om een voorlopige voorziening en voert daartoe een aantal gronden aan. De voorzieningenrechter beoordeelt bij de vraag of hij een voorlopige voorziening zal treffen of het bezwaar een redelijke kans van slagen heeft. Dat kan een reden zijn om het bestreden besluit te schorsen. Deze vraag beantwoordt hij aan de hand van de gronden van verzoekster.
    
    
    
      1.1.
      De voorzieningenrechter wijst in deze uitspraak het verzoek toe. Hierna legt de voorzieningenrechter uit hoe hij tot dit oordeel komt en welke gevolgen dit oordeel heeft. Het oordeel van de voorzieningenrechter heeft een voorlopig karakter en bindt de rechtbank in een (eventueel) bodemgeding niet. 
      
    
  
  
    Procesverloop
    
    
      2. Met het bestreden besluit van 28 augustus 2025 heeft de burgemeester aan verzoekster een last onder bestuursdwang opgelegd vanwege overtreding van artikel 2.26, eerste lid, van de Algemene plaatselijke verordening Groningen 2021 (de APV). Hierbij heeft de burgemeester aangegeven dat verzoekster een horecabedrijf exploiteert zonder dat hiervoor een geldige exploitatievergunning is afgegeven. De last onder bestuursdwang houdt in dat verzoekster de exploitatie van het horecabedrijf [verzoekster] vanaf 29 augustus 2025 om 11:00 uur moet staken en gestaakt moet houden totdat een geldige exploitatievergunning is verleend. Hierbij heeft de burgemeester aangegeven dat indien verzoekster aan deze last geen gehoor geeft zij zal overgaan tot feitelijke sluiting van het pand waarbij de kosten op verzoekster zullen worden verhaald. Verzoekster heeft hiertegen bezwaar gemaakt en de voorzieningenrechter gevraagd om een voorlopige voorziening te treffen.
    
    
    
      2.1.
      De burgemeester heeft op het verzoek gereageerd met een verweerschrift. 
      
    
    
      2.2.
      De voorzieningenrechter heeft het verzoek op 25 september 2025 op zitting behandeld. Hieraan hebben deelgenomen: [eigenaar] (eigenaar van [verzoekster] ), de gemachtigde van verzoekster en de gemachtigden van de burgemeester. 
      
    
  
  
    Beoordeling door de voorzieningenrechter
    
    
      
        Is er sprake van spoedeisend belang? 
      
      3. Indien tegen een besluit bij de bestuursrechter beroep is ingesteld dan wel,
      voorafgaand aan een mogelijk beroep bij de bestuursrechter, bezwaar is gemaakt of administratief beroep is ingesteld, kan de voorzieningenrechter van de rechtbank die bevoegd is of kan worden in de hoofdzaak, op verzoek een voorlopige voorziening treffen indien onverwijlde spoed, gelet op de betrokken belangen, dat vereist.
    
    
    
      3.1.
      Naar het oordeel van de voorzieningenrechter heeft verzoekster voldoende onderbouwd dat zij een spoedeisend belang heeft, omdat verzoekster de exploitatie van haar eenmanszaak vanaf 29 augustus 2025 dient te staken en gestaakt te houden en dit grote financiële gevolgen voor haar heeft.
      
      
        
          Standpunten partijen 
        
        4. Verzoekster voert aan dat er geen sprake is van een overtreding waartegen handhavend kan worden opgetreden. Hiertoe heeft verzoekster aangevoerd dat zij te goeder trouw is afgegaan op informatie van de officiële internetpagina van de gemeente Groningen. Hierop stond vermeld dat geen exploitatievergunning is vereist voor een horecabedrijf die voor 1 januari 2025 begint. Verzoekster heeft weliswaar niet voor 1 januari 2025 de eerste gasten ontvangen, maar voor deze datum is wel een huurovereenkomst gesloten en is het bedrijf ook ingeschreven bij de Kamer van Koophandel. Ook hebben voor 1 januari 2025 al de benodigde verbouwwerkzaamheden plaatsgevonden. Het bedrijf is dus begonnen voor 1 januari 2025. Voorzover onder ‘beginnen’ moet worden verstaan dat de eerste gasten moeten zijn ontvangen kan dat aan verzoekster niet worden tegengeworpen omdat ook de toezichthouder er in eerste instantie van overtuigd was dat zij geen vergunning nodig had. Met betrekking tot de te maken belangenafweging geeft verzoekster aan dat elke dag dat het bedrijf niet open kan geld kost en dat indien het bedrijf de gehele bezwaarprocedure gesloten dient te blijven het maar de vraag is of het bedrijf dan nog weer open kan. Hierbij heeft verzoekster gesteld dat zij zich te goeder trouw heeft gebaseerd op informatie van de gemeente zelf zodat verzoekster niet met de nadelige gevolgen van het bestreden besluit zou moeten blijven zitten. 
      
      
    
    
      4.1.
      Bij schrijven van 18 september 2025 heeft verzoekster aangegeven dat zij op 17 september 2025 alsnog een aanvraag voor een exploitatievergunning heeft ingediend en dat zij ook een Bibob formulier met bijbehorende bewijsstukken heeft toegezonden aan de burgemeester. 
      
      5. In het besluit van 28 augustus 2025 heeft de burgemeester overwogen dat uit onderzoek is gebleken dat voor de exploitatie van het horecabedrijf geen geldige 
      exploitatievergunning is afgegeven en dat er ook geen aanvraag voor een exploitatievergunning is ingediend. Dit is, aldus de burgemeester, in strijd met artikel 2.26 van de APV. Vervolgens heeft de burgemeester in het verweerschrift en ter zitting aangegeven dat voor de verplichting tot het hebben van een exploitatievergunning niet de datum van inschrijving bij de Kamer van Koophandel bepalend is maar het moment waarop de onderneming feitelijk geopend wordt en er daadwerkelijk exploitatie plaatsvindt. Voor zover verzoekster zich beroept op informatie van de gemeentelijke website geeft de burgemeester aan dat de informatie op de website niet onjuist was. Met betrekking tot de belangenafweging geeft de burgemeester aan dat niet handhaven het vergunningensysteem zou ondermijnen en dat dit ook niet eerlijk is tegenover andere ondernemers, die zich wel aan de juiste procedures hebben gehouden. Het  algemene belang van naleving van de regels weegt dan ook zwaarder. 
      
      
        
          Beoordeling door de voorzieningenrechter
        
      
      6. Voor een beoordeling van de rechtmatigheid van de opgelegde last onder bestuursdwang is onder meer van belang de vraag welke horecabedrijven nu – anders dan voor 1 januari 2025 – wel een exploitatievergunning benodigd zijn. Hierbij overweegt de voorzieningenrechter dat de burgemeester voor de beantwoording van deze vraag uitgaat van het begrip ‘exploiteren’ zoals dat is opgenomen in artikel 2.26 van de APV. Verzoekster heeft zich echter gebaseerd op informatie op de website van de gemeente Groningen. Hierop was aangegeven dat er geen exploitatievergunning is vereist voor een horecabedrijf dat voor 1 januari 2025 was begonnen. Ten slotte wordt in het raadsvoorstel Wijzigingen APVG van 12 november 2024 aangegeven dat wordt gekozen voor een invoeringswijze waarbij nieuw te starten horecabedrijven vanaf 1 januari 2025 een exploitatievergunning moeten aanvragen. Ook spreekt men hierin over op 1 januari 2025 gevestigde horecabedrijven. Gelet op al deze verschillende begrippen en de interpretatie daarvan overweegt de voorzieningenrechter dat, mede gelet op wat partijen daarover naar voren hebben gebracht, deze vraag zich niet leent voor een beoordeling in het kader van een verzoek om voorlopige voorziening. Daarom beperkt de voorzieningenrechter zich in zoverre tot een belangenafweging. 
      
    
    
      6.1.
      Het belang van de burgemeester is, zo is in het verweerschrift en ter zitting toegelicht, gelegen in de op haar rustende beginselplicht tot handhaving, het algemeen belang dat is gediend met handhaving, het voorkomen van normvervaging en het waarborgen dat ondernemers binnen een gelijk speelveld opereren waarbij niet-handhaven kan leiden tot oneerlijke concurrentie en ondermijning. 
      
    
    
      6.2.
      Het belang van verzoekster is met name gelegen in omzetverlies en reputatieschade. Hierbij heeft verzoekster aangegeven dat zij een startende onderneming is en dat zij nog niet veel winst heeft kunnen vergaren om een financiële buffer op te bouwen.  Daarnaast heeft verzoekster aangegeven dat de vaste lasten gewoon doorlopen. 
      
    
    
      6.3.
      De voorzieningenrechter is van oordeel dat in dit verband de belangen van verzoekster zwaarder dienen te wegen dan de belangen van de burgemeester. Hiertoe overweegt hij als volgt. 
      
      
        6.3.1.
        Geruime tijd voor 1 januari 2025 werd er door de gemeente Groningen – in afwijking van artikel 2.26 van de APV – voor het exploiteren van een horecabedrijf niet om een exploitatievergunning verzocht. Gelet op de openbare orde- en veiligheidsproblematiek is door de gemeente gekozen voor een herinvoering van de exploitatievergunning voor horecabedrijven per 1 januari 2025. Gelet op dit gedoogbeleid van de gemeente tot 1 januari 2025, nu er in deze procedure onduidelijkheid is ontstaan over de terminologie over de startdatum van de onderneming en nu verzoekster inmiddels de exploitatievergunning wel heeft aangevraagd valt, naar het oordeel van de voorzieningenrechter, niet in te zien waarom niet met enige coulance kan worden opgetreden. Hierbij betrekt de voorzieningenrechter dat de gemachtigden van de burgemeester ter zitting hebben aangegeven dat in dit specifieke geval de last onder bestuursdwang uitsluitend is opgelegd omdat verzoekster niet beschikt over een exploitatievergunning en er bij het horecabedrijf geen openbare orde- en veiligheidsproblematiek speelde. Gelet op het bovenstaande is de voorzieningenrechter van oordeel dat verzoekster een voorlopige voorziening moet worden toegekend.
        
      
    
  
  
    Conclusie en gevolgen
    
    
      7. De voorzieningenrechter wijst het verzoek toe. De voorzieningenrechter zal de voorlopige voorziening treffen dat de werking van het besluit van 28 augustus 2025 wordt geschorst totdat zes weken zijn verstreken, gerekend vanaf de bekendmaking van het te nemen besluit op bezwaar. Dat betekent dat, zo lang deze voorlopige voorziening voortduurt verzoekster niet is gehouden om de exploitatie van het horecabedrijf [verzoekster] te staken en gestaakt te houden totdat een geldige exploitatievergunning is verleend. 7.1.	Indien door de burgemeester negatief wordt beslist op de aangevraagde exploitatievergunning voordat de onder 7. geformuleerde termijn is verstreken, geldt dat de getroffen voorlopige voorziening vervalt vanaf de dag volgend op de dag waarop het besluit op de aanvraag bekendgemaakt is.
    
    
    
      7.2.
      Omdat het verzoek om een voorlopige voorziening zal worden toegewezen moet de burgemeester het griffierecht aan verzoekster vergoeden en krijgt zij ook een vergoeding van haar proceskosten. De burgemeester moet deze vergoeding betalen. Deze vergoeding bedraagt € 1.814,– omdat de gemachtigde van verzoekster een verzoekschrift heeft ingediend en aan de zitting heeft deelgenomen. 
      
    
  
  
    Beslissing
    
    
      De voorzieningenrechter:
    
    
    
      
        wijst het verzoek om voorlopige voorziening toe;
      
      
        schorst de werking van het bestreden besluit van 28 augustus 2025;
      
      
        bepaalt dat deze voorlopige voorziening vervalt na ommekomst van zes weken nadat het te nemen besluit op bezwaar is bekendgemaakt;
      
      
        draagt de burgemeester op het griffierecht van € 194,– aan verzoekster te vergoeden;
      
      
        veroordeelt de burgemeester tot betaling van € 1.814,– aan proceskosten van verzoekster.
      
    
    
    
    
      Deze uitspraak is gedaan door mr. A.G.D. Overmars, voorzieningenrechter, in aanwezigheid van mr. S.I. Havinga, griffier. Uitgesproken in het openbaar op 1 oktober 2025.
    
    
    
    
    
    
    
    
      
        
        
        
          
            
              griffier
            
            
              voorzieningenrechter
            
          
        
      
    
    
    
    
      Een afschrift van deze uitspraak is verzonden aan partijen op:
    
    
    
  
  Tegen deze uitspraak staat geen hoger beroep of verzet open.