ECLI:NL:RBDHA:2025:21169, Rechtbank Den Haag, 12-11-2025, C/09/692390 KG ZA 25-973
Rechtbank Den Haag — Uitspraak 
Datum: 2025-11-12 00:00:00.000000
Rechtsgebied: Civiel recht; Verbintenissenrecht

Samenvatting: Staatssecretaris I&W heeft in redelijkheid tot vaststelling van de regeling tot wijziging van de Regeling aanwijzing consumentenvuurwerk (Rac) kunnen komen. Collectieve vordering van drie belangenbehartigers afgewezen. Individuele eisers in hun vorderingen niet-ontvankelijk verklaard.

Rechtbank den haag
    
    
      Team handel - voorzieningenrechter
    
    
    
      zaak- / rolnummer: C/09/692390 / KG ZA 25-973
    
    
    
      
        Vonnis in kort geding van 12 november 2025
      
    
    
    
      in de zaak van
    
    
  
  
    
      1BELANGENVERENIGING PYROTECHNIEK NEDERLAND te Dronten,
    
      2. STICHTING VUURWERKCHECK te Dronten,
    
      3. VERENIGING EVENEMENTENVUURWERK NEDERLAND te Dronten,
    
      4. [eisers, sub 4] B.V. te [vestigingsplaats 1] ,
    
      5. FIREWORKS INTERNATIONAL B.V. te Uden,
    
      6. [eisers, sub 6] B.V. te [vestigingsplaats 2] ,
    
      7. VUURWERKWERELD B.V. te Nieuwegein,
    
      8. [eisers, sub 8] te [vestigingsplaats 3] ,
    
      9. DE CARLTON VUURWERK B.V. te ’s-Gravenzande,
    
      10. TUINCENTRUM PAP B.V. te Dordrecht,
    
      11. [eisers, sub 11] , h.o.d.n. [handelsnaam 1] , [handelsnaam 2] en [handelsnaam 3] te [vestigingsplaats 4] ,
    
      12. [eisers, sub 12] V.O.F. te [vestigingsplaats 5] ,
    
      13. FUEGO FIREWORKS V.O.F. te Aalsmeer,
    
      14. BACKSTAGE SPECIALS B.V. te Uitgeest,
    
      eisers,
      advocaten mrs. I.C. Dunhof-Lampe en T.B. van Dreumel te Enschede,
    
    
    
      tegen:
    
    
    
      
        DE STAAT DER NEDERLANDEN (Ministerie van Infrastructuur en Waterstaat) 
      
      te Den Haag,
      gedaagde,
      advocaten mrs. T.W. Franssen, M.J.W. Timmer en F.W.A. Hutter te Den Haag.
    
    
    
      Eisers sub 1 tot en met 3 worden hierna afzonderlijk aangeduid als ‘BPN’, ‘VuurwerkCheck’ en ‘VEN’. Eisers sub 4 tot en met 14 worden aangeduid als ‘individuele eisers’. Gezamenlijk worden de eisende partijen aangeduid als ‘eisers’. Gedaagde zal hierna ‘de Staat’ worden genoemd.
    
    
  
  
    
      1De procedure
    
    
      1.1.
      
        Het verloop van de procedure blijkt uit:
        -	de dagvaarding van 13 oktober 2025, met producties 1 tot en met 23;
        -	de conclusie van antwoord, met producties 1 tot en met 11;
        -	de akte houdende een wijziging van eis;
        -	de op 22 oktober 2025 gehouden mondelinge behandeling, waarbij door eisers en de Staat pleitnotities zijn overgelegd.
      
      
    
    
      1.2.
      Tijdens de zitting is vonnis bepaald op uiterlijk vandaag.
      
      
        
          2.	De voor dit geschil relevante wet- en regelgeving en betrokken instanties op het gebied van (vervoer en opslag) van (consumenten)vuurwerk.
        
      
      
    
    
      2.1.
      Het ‘Accord relatif au transport international de marchandises Dangereuses par Route’ (ADR) stelt regels voor het vervoer van gevaarlijke stoffen, waaronder vuurwerk, over de weg. Het ADR is via de Europese Kaderrichtlijn rechtstreeks van toepassing op het vervoer van vuurwerk in Nederland.
      
    
    
      2.2.
      Vuurwerk wordt in de ADR op basis van gevaareigenschappen ingedeeld in verschillende categorieën, de zogenaamde gevarenklassen. Vuurwerk valt in ADR-gevaarklasse 1 en wordt onderverdeeld in de subgevaarklassen 1.1 tot en met 1.4. In de laagste (sub)gevaarklasse 1.4 wordt vuurwerk ingedeeld dat brandeffecten kan veroorzaken die in hoofdzaak beperkt blijven tot de directe omgeving van het vuurwerk. Binnen (sub)gevaarklasse 1.4 is sprake van twee categorieën, te weten 1.4G en 1.4S (afhankelijk van het type verpakking). Vuurwerk in de hoogste gevaarklasse 1.1G reageert massa-explosief. Er is dan sprake van een gevaar op een explosie die vrijwel gelijktijdig plaatsvindt in nagenoeg de gehele partij vuurwerk die in een opslag aanwezig is. Bij vuurwerk in gevaarklasse 1.2G is met name sprake van een risico op fragment- en scherfwerking, terwijl bij vuurwerk in gevaarklasse 1.3G sprake is van een risico op intense brandeffecten met een aanzienlijke hittestraling. 
      
    
    
      2.3.
      De classificatie van vuurwerk vindt in de regel plaats op basis van de resultaten van beproevingen uit beproevingsserie 6 van het Handboek beproevingen en criteria van de Verenigde Naties (VN), meer in het bijzonder de beproevingen van type, 6(a), 6(b) en 6(c). Bij consumentenvuurwerk wordt in de regel volstaan met de beproeving van het type 6(c), de zogeheten ‘external fire (Bonfire) test’. Met de introductie in de ADR van de ‘Default tabel’ voor classificatie van vuurwerk in 2007 kan de indeling van vuurwerk in een aantal specifieke subklassen (waaronder de gevaarklasse 1.4G) plaatsvinden op basis van bureauclassificatie (analogie). De Default tabel bevat een overzicht van de meest voorkomende vuurwerkartikelen met bijbehorende specificaties en classificatie. Door middel van een vergelijking van de op de datasheet van het vuurwerkartikel vermelde technische informatie met de technische informatie in de Default tabel, kan vuurwerk zonder het uitvoeren van de hiervoor vermelde beproevingen worden geclassificeerd. Uit de ADR Default tabel volgt dat de burstlading van vuurwerk een belangrijke parameter is voor classificatie. Daarbij gaat het om de pyrotechnische stoffen of preparaten die zijn bedoeld om het vuurwerk open te rijten en die de effectlading verspreiden en zo nodig ontsteken.           
      
    
    
      2.4.
      In het Vuurwerkbesluit (Vwb) staan de regels die gelden voor het bezit en het afsteken van vuurwerk. In artikel 1.1.1 Vwb is consumentenvuurwerk gedefinieerd als vuurwerk dat is ingedeeld in categorie F1 of F2 en dat bij of krachtens dit besluit is aangewezen als vuurwerk dat ter beschikking mag worden gesteld voor particulier gebruik. In artikel 2.1.1 Vwb is bepaald dat bij regeling van de Minister van Infrastructuur en Milieu vuurwerk wordt aangewezen dat ter beschikking mag worden gesteld voor particulier gebruik. Deze aanwijzing vindt plaats op basis van de aard, samenstelling, constructie en eigenschappen van het vuurwerk. 
      
    
    
      2.5.
      De in het Vwb bedoelde regeling is de Regeling aanwijzing consumentenvuurwerk (Rac). Artikel 2 lid 1 Rac bepaalt onder meer dat als consumentenvuurwerk wordt aangewezen vuurwerk dat behoort tot een in bijlage I (consumentenvuurwerk met uitzondering van fop- en schertsvuurwerk) of II (fop- en schertsvuurwerk) genoemde categorie. In deze bijlagen zijn per categorie vuurwerk de effecten benoemd en is per categorie het maximaal toegestane gewicht aan pyrotechnische stoffen of preparaten bepaald. Deze aanwijzing is gebaseerd op de Europese productveiligheidsnorm EN 15947 voor consumentenvuurwerk. In deze norm is consumentenvuurwerk overeenkomstig de Pyrorichtlijn ingedeeld in de categorieën F1, F2, en F3.    
      
    
    
      2.6.
      De indeling van vuurwerk overeenkomstig het ADR in gevarenklassen wordt sinds de inwerkingtreding van de Omgevingswet via het Besluit activiteiten leefomgeving (Bal) en het Besluit kwaliteit leefomgeving (Bkl) ook gehanteerd in het kader van de opslag van vuurwerk. In Nederland mag uitsluitend consumentenvuurwerk in gevaarklasse 1.4G of 1.4S worden opgeslagen. 
      
    
    
      2.7.
      Fabrikanten van vuurwerk zijn verantwoordelijk voor het toekennen van de ADR-classificatie aan vuurwerkproducten ten behoeve van het transport en de opslag.  
      
    
    
      2.8.
      De Inspectie Leefomgeving en Transport (ILT) is onder meer belast met het toezicht op de naleving van de wet- en regelgeving op het gebied van vuurwerk. ILT voert in dat verband onder meer controles uit op de productveiligheid, het transport en de ADR-classificatie van vuurwerk. Het classificatie-onderzoek voert ILT steekproefsgewijs uit in samenwerking met Nederlandse Organisatie voor Toegepast-Natuurwetenschappelijk Onderzoek (TNO). TNO is de bevoegde autoriteit voor ADR-klasse 1. ILT kan in het kader van haar taakuitvoering zowel bestuursrechtelijk als strafrechtelijk handhavend optreden. 
      
    
    
      2.9.
      Het decentraal bevoegd gezag (provincies en gemeenten) houdt in Nederland onder meer toezicht op de naleving van de opslagregels voor vuurwerk. Die taak wordt uitgevoerd door de omgevingsdiensten. Het decentraal bevoegd gezag verzorgt daarnaast de vergunning voor vuurwerkopslagen met een opslagcapaciteit van meer dan 10.000 kg. 
      
    
  
  
    
      3De feiten
    
    
      3.1.
      BPN is een vereniging die op grond van haar statuten onder meer de algemene belangen behartigt van de pyrotechnische branche in Nederland. 
      
    
    
      3.2.
      VuurwerkCheck is een stichting die op grond van haar statuten onder meer ten doel heeft het behoud van de vuurwerktraditie in Nederland. 
      
    
    
      3.3.
      VEN is een vereniging die op grond van haar statuten onder meer opkomt voor de belangen van haar leden in de vuurwerkevenementenbranche.
      
    
    
      3.4.
      Eisers sub 4, 5 en 6 zijn importeurs van consumentenvuurwerk en lid van BPN. Eisers sub 7, 8, 9, 10, 11 en 12 zijn detailhandelaren van consumentenvuurwerk en aangesloten bij VuurwerkCheck. Eisers sub 13 en 14 zijn actief in de vuurwerkevenementenbranche en lid van VEN.
    
    
      3.5.
      In Nederland is het bestaande praktijk om vuurwerk dat op grond van zijn kenmerken in gevaarklasse 1.3G valt in een gaasverpakking (ook wel transportverpakking genoemd) te vervoeren en op te slaan. Door het gebruik van een gaasverpakking kan dit vuurwerk worden geclassificeerd als vuurwerk in gevaarklasse 1.4G en dientengevolge als consumentenvuurwerk worden vervoerd en opgeslagen (ook wel bekend als terugclassificatie). Er wordt momenteel gebruik gemaakt van twee soorten gaasverpakking: een volledig omsloten gaasverpakking, waarvan alle zijden bestaan uit gaas, en een gaasmandje, waarvan slechts vijf zijden uit gaas bestaan. 
      
    
    
      3.6.
      ILT heeft op 25 mei 2022 een signaalrapportage uitgebracht met de titel ‘Ondeugdelijke gaasverpakking zorgt voor onjuist geclassificeerd consumentenvuurwerk’. Deze rapportage bevat de uitkomsten van uitgevoerd classificatie-onderzoek, waarbij 24 consumentenvuurwerkartikelen zijn onderworpen aan een beproeving van het type 6(c). ILT komt in deze rapportage tot onderstaande conclusies:
      
      
        
          
        
      
      
        
          
        
      
      
    
    
      3.7.
      ILT heeft naar aanleiding van dit onderzoek de betrokken importeurs met een last onder dwangsom aangeschreven om consumentenvuurwerk met een onvoldoende functionerende gaasverpakking a) te classificeren conform de uitkomsten van de testen, b) niet meer op Nederlands grondgebied te brengen en/of op te slaan en c) over te brengen naar vergunde locaties in het buitenland. ILT heeft in de signaalrapportage aangekondigd dat nader onderzoek zal worden gedaan naar de mogelijke oorzaken van de geconstateerde massa-explosieve reacties. 
      
    
    
      3.8.
      Op 1 december 2022 heeft ILT met een afvaardiging van BPN een gesprek gevoerd. BPN heeft ter gelegenheid van dat gesprek een plan gepresenteerd om het risico van in Nederland opgeslagen consumentenvuurwerk in gaasverpakking zoveel als mogelijk te reduceren. Dit plan hield – kort gezegd – in dat a) al het vuurwerk dat aan de hand van fysieke testen is geclassificeerd in de gevaarklasse 1.1 en 1.2 van de Nederlandse markt wordt geweerd, b) alle vuurwerkproducten met een zogenaamde fluit- of whirllading in gaasverpakking van de Nederlandse markt worden gehaald en c) alle reeds bij de opslag- en verkooppunten afgeleverde vuurwerkproducten met gaasverpakking per direct worden uitgepakt en worden geplaatst in een bufferbewaarplaats. ILT heeft bij brief van 8 december 2022 aan BPN bevestigd dat met dit plan invulling wordt gegeven aan de op grond van het Vwb op vuurwerkimporteurs rustende zorgplicht. 
      
    
    
      3.9.
      Bij brief van 21 juni 2023 heeft BPN de resultaten van door haar uitgevoerde (nadere) onderzoeken betreffende consumentenvuurwerk in gaasverpakking aan ILT gepresenteerd. Daarbij heeft BPN in aanvulling van haar eerder aangekondigde maatregelen voorgesteld om ook alle vuurwerkproducten met een burstlading van meer dan 12,5% niet langer in een volledig omsloten gaasverpakking op te slaan en te vervoeren.   
      
    
    
      3.10.
      Bij brief van 28 december 2023 heeft ILT BPN onder meer als volgt geïnformeerd over de resultaten van classificatie-onderzoek dat in week 46 van 2023 ten aanzien van consumentenvuurwerk is uitgevoerd:
      
      
        
          
        
      
      
    
    
      3.11.
      ILT heeft bij nota van 13 juni 2024 onderstaande uitkomsten van uitgevoerd vervolgonderzoek ten aanzien van consumentenvuurwerk in gaasverpakking bekendgemaakt:
      
      
        
          
        
      
      
        
          
        
      
      
    
    
      3.12.
      In opdracht van de Tweede Kamer heeft de Universiteit Twente onderzoek gedaan naar – kort gezegd – de rol van de Rijksoverheid bij de vuurwerkrampen van Culemborg en Enschede. Aanleiding voor dit onderzoek was de vraag wat de Rijksoverheid destijds niet heeft geleerd van deze beide vuurwerkrampen en welke consequenties dit heeft voor de huidige veiligheid van de opslag van vuurwerk in Nederland. De Universiteit Twente heeft op 1 december 2023 het rapport ‘Leren van twee vuurwerkrampen, Nieuwe inzichten in het verleden, gevaren in het heden, handvatten voor de toekomst’ gepresenteerd. De Universiteit komt in dit rapport – voor zover thans van belang – tot de volgende conclusies en geeft de volgende handvatten:
      
      
        
          
        
      
      
        
          (…)
        
      
      
      
        
          
        
      
      
      
        
          (…)
        
      
      
      
        
          
        
      
      
    
    
      3.13.
      Bij brief aan de Tweede Kamer van 30 september 2024 heeft het Kabinet een reactie gegeven op het rapport van de Universiteit Twente. Met betrekking tot de eerste conclusie uit dit rapport ‘Licht geclassificeerd vuurwerk is bij brand veel gevaarlijker dan gedacht’ reageert het Kabinet – mede in het licht van de signaalrapportage van ILT van 25 mei 2022 en de tussen ILT en BPN overeengekomen maatregelen – onder meer als volgt:
      
      
        
          
        
      
      
        
          
        
      
    
    
      3.14.
      Het in de Kabinetsbrief van 30 september 2024 aangekondigde onderzoek is uitgevoerd door het Rijksinstituut voor Volksgezondheid en Milieu (RIVM). Het RIVM heeft blijkens zijn brief van 17 maart 2025 (aangevuld bij brief van 20 mei 2025) onderzocht hoe de in de Rac als consumentenvuurwerk aangewezen vuurwerkproducten kunnen voldoen aan de maximale hoeveelheid pyrotechnische stoffen of preparaten en flitspoeder, die op grond van de ADR Default tabel voor classificatie van vuurwerk in vuurwerkartikelen van gevaarklasse 1.4G aanwezig mag zijn. Het RIVM komt – voor zover thans van belang – tot de volgende conclusies en aanbevelingen:
      
      
        
          
        
      
      
        
          
        
      
      
      
        
          (…)
        
      
      
      
        
          
        
      
      
    
    
      3.15.
      Van 2 juli 2025 tot en met 30 juli 2025 heeft een openbare internetconsultatie plaatsgevonden naar aanleiding van een door de Staatssecretaris van Infrastructuur en Waterstaat (hierna: ‘de Staatssecretaris’) voorgenomen wijziging van de Rac. Die wijziging omvatte 1) een verlaging van de maximaal toegestane burstlading van consumentenvuurwerk conform het advies van de RIVM en 2) een verbod op fluit- en whirllading. In het kader van deze internetconsultatie zijn 248 reacties ingediend. BPN en VuurwerkCheck hebben een gezamenlijke reactie ingediend, waarachter ook VEN zich heeft geschaard. Hierin verzoeken zij de Staatsecretaris de voorgenomen wijziging van de Rac niet door te voeren. 
      
    
    
      3.16.
      Bij brief van 5 september 2025 heeft de advocaat van de Staat aan de advocaat van eisers bericht dat de Staatssecretaris heeft besloten de ter consultatie voorgelegde wijziging van de Rac partieel door te voeren. Deze wijziging is in de brief onder meer als volgt toegelicht:
      
      
        
          
        
      
      
        
          
        
      
      
    
    
      3.17.
      Op 7 oktober 2025 is in de Staatscourant (nr. 33808) de ‘Regeling van de Staatssecretaris van Infrastructuur en Waterstaat van 3 oktober 2025 (nr. IENW/BSK-2025/136310) tot wijziging van de Regeling aanwijzing consumentenvuurwerk in verband met het reduceren van risico’s bij de opslag van consumentenvuurwerk [KetenID WGK027841] gepubliceerd. Met die regeling worden de volgende wijzigingen in de Rac doorgevoerd:
      
      
        
          
        
      
    
    
      3.18.
      De Staatssecretaris heeft de regeling van 3 oktober 2025 vergezeld doen gaan van  onder meer onderstaande toelichting:
      
      
        
          “De wijziging houdt in dat de burstlading beperkt wordt tot een maximum van 5 procent per pyrotechnische unit. Daarmee is het niet langer noodzakelijk consumentenvuurwerk in gaasverpakking te verpakken om een lagere transportklasse te bewerkstelligen. Het doel van deze maatregel is het reduceren van het risico op massa-explosiviteit om zo de veiligheid van vuurwerkopslagen en daarmee de veiligheid van omwonenden te borgen.
        
      
      
      
        
          (…)
        
      
      
      
        
          De Inspectie Leefomgeving en Transport (ILT) heeft geconstateerd dat een aantal vuurwerkproducten die geclassificeerd waren als transportklasse 1.4G in enkele gevallen niettemin massa-explosief reageerden. Een dergelijke massa-explosieve reactie zou op basis van deze transportklasse niet mogelijk moeten zijn. Daarnaast blijkt dat deze speciale gaasverpakking bij een aantal geteste vuurwerkartikelen onvoldoende functioneert. Dit houdt in dat er verhoogde risico’s voor zowel de opslag als het transport van bepaalde typen consumentenvuurwerk bestaan. (…) De ILT heeft in de signaalrapportage aangegeven niet uit te kunnen sluiten dat de geconstateerde massa-explosiviteit verband houdt met de volledige omsluiting door gaas van de vuurwerkartikelen in combinatie met een hoge ladingsmassa. 
        
      
      
      
        
          (…)
        
      
      
      
        
          Met deze wijziging van de Rac wordt alleen vuurwerk voor consumenten aangewezen dat zonder aanvullende maatregelen (bijvoorbeeld gaasverpakkingen) als 1.4G geclassificeerd opgeslagen en getransporteerd mag worden. 
        
      
      
      
        
          (…)
        
      
      
      
        
          Het verminderen van de toegestane hoeveelheid burstlading tot maximaal 5% sluit ook aan bij een eerdere aanbeveling van Royal Haskoning DHV over het gebruik van consumentenvuurwerk
        
      
      
      
        
          (…)
        
      
      
      
        
          Gevolgen voor bedrijven
        
      
      
      
        
          (…)
        
      
      
      
        
          Het voornemen tot wijziging van de Rac is aangekondigd in de kabinetsreactie op het rapport ‘Lessen van twee vuurwerkrampen’ van 30 september 2024. In elk geval konden vanaf dat moment importeurs en detailhandelaren rekening houden met deze wijziging. 
        
      
      
      
        
          Het vuurwerk dat een hogere burstlading bevat, wordt na wijziging van de Rac als professioneel vuurwerk aangemerkt. 
        
      
      
      
        
          (…)
        
      
      
      
        
          Financiële gevolgen
        
      
      
      
        
          De vuurwerkbranche geeft aan dat er sprake is van restvoorraden bij het inwerkingtreden van de voorgestelde wijziging per 1 oktober 2025. Om financiële schade te voorkomen pleit de vuurwerkbranche voor inwerkingtreding van de wijziging van de Rac in 2026. 
        
      
      
      
        
          Invoering van de wijziging van de Rac na de jaarwisseling 2025/2026 betekent dat het geconstateerde risico op massa-explosiviteit langer zou blijven bestaan. Dat is niet aanvaardbaar, nu de veiligheid van opslagplaatsen en daarmee van omwonenden voorop dient te staan. 
        
      
      
      
        
          Daarbij is ook van belang dat de vuurwerkbranche in aanloop naar de kabinetsreactie van 30 september 2024 ruim van tevoren op de hoogte is gebracht van het voornemen tot wijziging van de Rac wat betreft gaasverpakkingen. Bij eerder onderzoek door RoyalhaskoningDHV is ook vastgesteld dat er weinig voorraden bij detailhandelaren aanwezig zijn buiten de jaarwisseling om.
        
      
      
      
        
          Het is evenwel mogelijk dat importeurs en de grotere opslaglocaties van detailhandelaren restvoorraden hebben liggen. Het betreffende vuurwerk is een internationaal product dat ook in andere landen gekocht wordt door consumenten en professionele partijen. Er bestaan derhalve markten waarop eventuele restvoorraden kunnen worden verkocht. Voor zover er dus al nadelige financiële gevolgen zijn, lijken die beperkt van omvang, en wegen ze niet op tegen het hiervoor benoemde belang bij het beperken van het risico op massa-explosiviteit. 
        
      
      
      
        
          (…)
        
      
      
      
        
          Gebruik van gaasverpakkingen
        
      
      
      
        
          (…)
        
      
      
      
        
          De vuurwerkbranche en vooral de detailhandel geeft aan dat het zogenoemde verbod op gaasverpakkingen niet tijdig gecommuniceerd is en dat zij daarop niet tijdig hebben kunnen anticiperen.
        
      
      
      
        
          (…)
        
      
      
      
        
          In de periode van 7 november 2022 tot 15 oktober 2024 is het onderwerp regelmatig aan de orde geweest in de reguliere gesprekken die IenW gevoerd heeft met een brede vertegenwoordiging van de vuurwerkbranche waaronder de detailhandel. (…) Uit de internetconsultatie blijkt ook dat de detailhandelaren voor aanvang van de internetconsultatie reeds op de hoogte waren van de voorgenomen maatregel die gaasverpakkingen overbodig maakt. Dit is af te leiden uit de getroffen acties, zoals het terugleveren van vuurwerk in gaasverpakkingen aan de leverancier. 
        
      
      
      
        
          Daarnaast geven zowel importeurs als detailhandelaren aan dat er sprake is van restvoorraden vuurwerk in gaasverpakkingen. Dit levert volgens hen vraagstukken op het gebied van transport en opslagcapaciteit op. Voor dit vraagstuk vraagt de vuurwerkbranche oplossingen.
        
      
      
      
        
          Zoals hiervoor geschetst, speelt de discussie over de mogelijkheid van massa-explosieve reacties van vuurwerk in gaasverpakkingen al sinds 2020. Ook de veronderstelling dat de burstlading daarbij mogelijk een rol speelt, is al langer bekend. DHVHaskoning heeft reeds in 2021 een rapport uitgebracht waarin wordt aanbevolen de burstlading te verkleinen.
        
      
      
      
        
          Bij de invoering van de wijziging is rekening gehouden met een ruime voorbereidingstermijn, zodat de vuurwerkbranche hierop kon inspelen. Daarnaast heeft de branche aangegeven dat het aandeel van vuurwerk in gaasverpakking, dat dus een verhoogde burstlading kan bevatten, slechts 13,8% (circa 150.000 dozen) was van de totale hoeveelheid vuurwerk (ruim 1 miljoen dozen) dat afgelopen jaar in Nederland is verkocht. 
        
      
      
      
        
          Daar komt bij dat naar aanleiding van de opmerkingen van de branche de inwerkingtredingsdatum is aangepast met twee maanden naar 1 december 2025, zodat de vuurwerkbranche meer tijd heeft om zich aan te passen aan de gewijzigde regelgeving. 
        
      
      
      
        
          (…)
        
      
      
      
        
          Verhouding tot hoger recht
        
      
      
      
        
          Ingevolge artikel 4, tweede lid, van de Pyrorichtlijn, hebben EU-lidstaten de mogelijkheid om het belang van de ‘openbare orde of gezondheid en veiligheid, of omwille van milieubescherming', maatregelen te nemen om het bezit, gebruik en de verkoop aan het grote publiek van vuurwerk van de categorieën F2 en F3 te verbieden of te beperken. Met deze regeling wordt van deze mogelijkheid gebruik gemaakt voor wat betreft het toegestane vuurwerk voor het grote publiek van categorie F2. Deze maatregel is noodzakelijk en proportioneel om de veiligheid van vuurwerkopslagen en daarmee de veiligheid van omwonenden te waarborgen.
        
      
      
      
        
          Met deze wijziging worden technische voorschriften ten aanzien van een product gesteld. De wijziging is daarom op grond van de notificatierichtlijn
          
           aan de Europese Commissie gemeld op 18 juni 2025 (…) Dit heeft niet geleid tot opmerkingen van de Europese Commissie of andere lidstaten.”    
        
      
      
    
    
      3.19.
      In het kader van deze kortgedingprocedure heeft de Staat onderstaande (concept-) regeling van de Staatssecretaris overgelegd houdende een wijziging van de Rac in verband met herstel van een omissie:
      
      
        
          
        
      
      
      
    
  
  
    
      4Het geschil
    
    
      4.1.
      Eisers vorderen na wijziging van eis – zakelijk weergegeven – bij vonnis uitvoerbaar bij voorraad:
      
      
        
          primair: de Staat op straffe van een dwangsom te gebieden de wijziging van Rac in te trekken dan wel terug te draaien of buiten werking te stellen;
      
      
      
        
          subsidiair: de Staat op straffe van een dwangsom te gebieden de Rac zodanig te wijzigen dat daarin wordt voorzien in een overgangstermijn van één jaar althans de inwerkingtreding van die wijziging uit te stellen tot 1 december 2026,
      
      
      
        zowel primair als subsidiair met veroordeling van de Staat in de proces- en nakosten.
      
      
    
    
      4.2.
      Daartoe voeren eisers – samengevat – het volgende aan. In de eerste plaats stellen eisers dat de wijziging van de Rac onverbindend is wegens strijd met zowel formele als materiële rechtsbeginselen. 
      
      
        
          Formele rechtsbeginselen
        
      
    
    
      4.3.
      In dit verband stellen eisers dat sprake is van strijd met zowel het zorgvuldigheids- als het motiveringsbeginsel. De Staatsecretaris heeft volgens eisers niet alle relevante feiten en af te wegen belangen in kaart gebracht. Hierdoor is de wijziging niet alleen gebaseerd op onvolledige informatie maar ook op een onjuiste belangenafweging en dit betekent dat de motivering van de wijziging ondeugdelijk is. Vuurwerk dient ruim een jaar voor iedere jaarwisseling te worden besteld. Dit heeft tot gevolg dat bij het maken van de afspraken tussen BPN en ILT in september 2024 al vuurwerk voor de jaarwisseling 2025/2026 was besteld en ook al deels is geleverd. Daarnaast is volgens eisers sprake van restvoorraden gaasverpakt consumentenvuurwerk in de opslagplaatsen en bufferbewaarplaatsen van importeurs en detailhandelaren. De leden van BPN hebben nog een restvoorraad van ruim 71.000 kartons met gaasverpakking. Al dit vuurwerk is onverkoopbaar en er wordt door de importeurs en winkeliers gevreesd voor strafrechtelijke en bestuursrechtelijke handhaving vanaf 1 december 2025. De Staatssecretaris heeft in strijd met het advies van het RIVM niet bij de vuurwerkbranche gesondeerd of de vastgestelde wijzigingen praktisch haalbaar zijn.  
      
      
        
          Materiële rechtsbeginselen
        
      
    
    
      4.4.
      Naar de mening van eisers is de wijziging van de Rac in strijd met het vertrouwensbeginsel. In dat verband wijzen eisers erop dat tussen BPN en ILT geen afspraken zijn gemaakt (en evenmin is gesproken) over het verlagen van de maximale burstlading van en een verbod op het gebruik van gaasverpakking voor consumentenvuurwerk. Voor het gestelde risico op massa-explosiviteit als gevolg van gaasverpakkingen bestaat volgens eisers geen wetenschappelijk bewijs. Aan de signaalrapportage van ILT ligt onvoldoende empirisch onderzoek en wetenschappelijke onderbouwing ten grondslag. Uit de door BPN en ILT uitgevoerde onderzoeken blijkt dat de oorzaak van de geconstateerde massa-explosiviteit niet kon worden achterhaald. Er is dus niet gebleken dat gaasverpakkingen op zichzelf een risico op massa-explosiviteit opleveren. Daarbij wijzen eisers erop dat zich in Nederland nog nooit een massa-explosieve reactie van consumentenvuurwerk in gaasverpakking in een (buffer)bewaarplaats (van een winkelier) in een woonwijk heeft voorgedaan. Eisers stellen dat de importeurs er vanwege de tussen BPN en ILT gemaakte afspraken op mochten vertrouwen dat zou worden voorzien in een verbod om vuurwerk met een burstlading van meer dan 12,5% in een gesloten gaasverpakking te vervoeren en op te slaan. De thans vastgestelde wijziging gaat veel verder dan de in 2022 gemaakte afspraken en is niet nodig voor het borgen van de veiligheid van omwonenden van vuurwerkopslagplaatsen. 
      
    
    
      4.5.
      De vastgestelde wijziging van de Rac is volgens eisers daarnaast strijdig met het rechtszekerheidsbeginsel. Eisers stellen dat zij er niet op bedacht hoefden te zijn dat vuurwerk dat zij in 2023 en begin 2024 nog als consumentenverkoop konden inkopen per 1 december 2025 niet meer als zodanig vervoerd, opgeslagen en verkocht kan worden. 
      
    
    
      4.6.
      De vastgestelde wijziging is volgens eisers ook strijdig met het evenredigheidsbeginsel. Artikel 3:4 lid 2 Awb bepaalt immers dat de gevolgen van een besluit niet onevenredig mogen zijn in verhouding tot het doel van een besluit. De veiligheid van de omwonenden is volgens eisers ook zonder de wijziging met de tussen BPN en ILT gemaakte afspraken al geborgd. Deze afspraken hebben aantoonbaar het gewenste resultaat. Met de wijziging die voorziet in een algeheel verbod op gaasverpakking voor consumentenvuurwerk gaat de Staatssecretaris veel verder dan noodzakelijk is en wordt uitsluitend de handhavingscapaciteit van ILT op het transport van consumentenvuurwerk gefaciliteerd omdat hiermee classificatieproblemen worden voorkomen. Onjuist is volgens eisers dat de Nederlandse opslagplaatsen voor vuurwerk niet aan de veiligheidseisen voldoen. Verder wijzen eisers erop dat het voor hen niet mogelijk is om de (rest)voorraden vóór 1 december 2025 naar het buitenland te vervoeren en ook zijn volgens hen die voorraden in het buitenland onverkoopbaar. De bij BPN aangesloten importeurs beschikken niet over de vereiste vergunningen en voertuigen om dit vuurwerk, dat valt in de gevaarklasse 1.3, te vervoeren en er is geen opslagruimte in Duitsland beschikbaar. Vervoer van dit vuurwerk in pyro-packs is volgens eisers bij gebreke van voldoende pyro-packs geen optie. De winkeliers hebben de resetvoorraden in hun bufferbewaarplaatsen uitgepakt en onverpakt vuurwerk mag op grond van de ADR-regels niet naar het buitenland worden vervoerd. De schade van circa 26 miljoen euro die hierdoor wordt geleden is door de Staatssecretaris niet in de belangenafweging betrokken. De leden van  VEN ondervinden nadeel van de wijziging omdat vuurwerk met een burstlading van meer dan 5% niet meer mag worden ingezet in vuurwerkshows met consumentenafstanden en de leden voornamelijk dit soort shows organiseren. In ieder geval had de Staatssecretaris, mede in het licht van het aanstaande algehele vuurwerkverbod, in de wijziging moeten voorzien in een overgangsperiode dan wel een uitgestelde datum van inwerkingtreding, zodat (rest)voorraden van de hand kunnen worden gedaan. 
      
      
        
          Vrij verkeer van goederen en Pyrorichtlijn
        
      
    
    
      4.7.
      De vastgestelde wijziging van de Rac raakt naar de mening van eisers ook aan het vrije verkeer van goederen in Europa en is in strijd met artikel 4 van de Pyrorichtlijn.   
      
    
    
      4.8.
      De Staat voert verweer, dat hierna, voor zover nodig, zal worden besproken. 
      
    
  
  
    
      5De beoordeling van het geschil
    
    
      5.1.
      De voorzieningenrechter dient eerst ambtshalve te beoordelen of BPN, VuurwerkCheck en VEN in hun vorderingen kunnen worden ontvangen. De Staat heeft zich ter zake gerefereerd aan het oordeel van de voorzieningenrechter. 
      
    
    
      5.2.
      De processuele vereisten voor het instellen van een collectieve vordering zijn neergelegd in artikel 3:305a BW en het ook in kort geding toepasselijke artikel 1018c, lid 1, Rv. 
      
    
    
      5.3.
      BPN, VuurwerkCheck en VEN erkennen in de dagvaarding dat zij niet (volledig) voldoen aan de ontvankelijkheidseisen als vermeld in artikel 3:305a, lid 2 sub a tot en met e, BW. Zij zijn echter van mening dat toepassing moet worden gegeven aan de uitzondering als vermeld in het zesde lid van dit artikel. Op grond van die bepaling kan de rechter een rechtspersoon als bedoeld in het eerste lid ontvankelijk verklaren, zonder dat aan de vereisten van het tweede lid, sub a tot en met e, en het vijfde lid van artikel 3:305a BW behoeft te zijn voldaan. Dit is onder meer mogelijk wanneer een collectieve rechtsvordering wordt ingesteld met een ideëel doel.
      
    
    
      5.4.
      Naar het oordeel van de voorzieningenrechter staat in voldoende mate vast dat BPN, VuurwerkCheck en VEN hun vorderingen in deze kortgedingprocedure met een ideëel doel hebben ingesteld. In de dagvaarding hebben BPN, VuurwerkCheck en VEN immers toegelicht dat zij met hun vorderingen beogen te voorkomen dat de personen wier belangen zij stellen te behartigen onevenredig in hun rechten worden aangetast en schade lijden als gevolg van in hun ogen gebrekkig tot stand gekomen regelgeving. Gelet op dit ideële doel behoeft door BPN, VuurwerkCheck en VEN niet te worden voldaan aan de vereisten van artikel 3:305a, lid 2 sub a tot en met e, BW en artikel 3:305a, lid 5, BW.
      
    
    
      5.5.
      Het voorgaande laat onverlet dat nog wel ambtshalve moet worden getoetst of door BPN, VuurwerkCheck en VEN wordt voldaan aan de vereisten van artikel 1018c, lid 1 sub a tot en met c, Rv en de vereisten van artikel 3:305a, lid 1, lid 2 aanhef en lid 3, BW. Ook aan deze vereisten wordt naar het oordeel van de voorzieningenrechter door BPN, VuurwerkCheck en VEN voldaan. Aan de vereisten van artikel 1018c, lid 1, Rv wordt voldaan, nu de dagvaarding waarmee de collectieve vorderingen zijn ingesteld een voldoende inzichtelijke omschrijving bevat van a) de gebeurtenissen waarop de collectieve vordering betrekking heeft, b) de personen tot bescherming van wier belangen de collectieve vordering strekt en c) de mate waarin de te beantwoorden feitelijke en rechtsvragen gemeenschappelijk zijn. Verder is de voorzieningenrechter van oordeel dat de uit artikel 1018c, lid 1 sub f, Rv voortvloeiende verplichting om van de dagvaarding aantekening te maken in het centraal register voor collectieve acties als bedoeld in artikel 3:305a, lid 7, BW, gelet op het doel van die verplichting enerzijds en de aard van de kortgedingprocedure anderzijds, in deze procedure niet van toepassing is. 
      
    
    
      5.6.
      BPN, VuurwerkCheck en VEN hebben hun statuten overgelegd. Uit de statuten van BPN volgt dat zij onder meer ten doel heeft het behartigen van de algemene belangen van de pyrotechnische branche. VEN behartigt op grond van haar statuten onder meer de belangen van haar leden. VuurwerkCheck zet zich blijkens haar statuten onder meer in voor het behoud van de vuurwerktraditie in Nederland. Met VuurwerkCheck is de voorzieningenrechter van oordeel dat onder dit doel tevens het behartigen van de belangen van detailhandelaren kan worden geschaard. Het behoud van de vuurwerktraditie in Nederland omvat mede het afsteken door consumenten van consumentenvuurwerk dat via detailhandelaren wordt aangeschaft. De vorderingen die zijn ingesteld strekken er blijkens de dagvaarding toe te voorkomen dat importeurs en detailhandelaren van consumentenvuurwerk en organisatoren van vuurwerkshows voor consumenten als gevolg van de vastgestelde wijziging van de Rac onevenredig in hun rechten worden aangetast en daardoor schade lijden. De met dit doel ingestelde vorderingen strekken dan ook tot bescherming van een voldoende gelijksoortig belang dat zowel BPN, VuurwerkCheck als VEN ingevolge haar statuten behartigt. Daarmee is voldaan aan artikel 3:305a, lid 1, BW. 
      
    
    
      5.7.
      BPN, VuurwerkCheck en VEN zijn ook voldoende representatief, gelet op de achterban die ieder van hen blijkens de dagvaarding in deze procedure stelt te vertegenwoordigen. BPN heeft toegelicht dat bij haar acht vuurwerkimporteurs zijn aangesloten. VuurwerkCheck stelt de belangen van circa 550 van de in totaal 850 Nederlandse verkopers van consumentenvuurwerk te behartigen en VEN heeft een ledenlijst overgelegd waaruit volgt dat zij 24 leden heeft. Daarmee is eveneens voldaan aan het vereiste van representativiteit van artikel 3:305a, lid 2 aanhef, BW. 
      
    
    
      5.8.
      BPN, VuurwerkCheck en VEN hebben tenslotte ook voldaan aan de vereisten van 3:305a, lid 3 sub a tot en met c, BW. Zij hebben voldoende inzichtelijk gemaakt dat van een winstoogmerk als bedoeld in sub a geen sprake is. Daarnaast komen BPN, VuurwerkCheck en VEN in deze procedure op tegen een wijziging van de Rac ten behoeve van hun in Nederland gevestigde achterban. Daarmee hebben de door hen ingestelde vorderingen een voldoende nauwe band met de Nederlandse rechtssfeer als bedoeld in sub b. Eveneens is voldaan aan het vereiste van sub c, nu BPN, VuurwerkCheck en VEN met de uiteindelijk eveneens door VEN ondersteunde reactie van BPN en VuurwerkCheck in het kader van de internetconsultatie voldoende hebben getracht om het gevorderde door het voeren van overleg met de Staatssecretaris te bereiken. 
      
    
    
      5.9.
      Uit het voorgaande volgt dat BPN, VuurwerkCheck en VEN in hun vorderingen  kunnen worden ontvangen. Dat geldt echter niet voor de individuele eisers. Daartoe is het volgende redengevend. De individuele eisers zijn allen lid van respectievelijk aangesloten bij BPN, VuurwerkCheck of VEN. De collectieve vordering die deze belangenorganisaties hebben ingesteld strekt dus mede ter bescherming van de belangen van de individuele eisers. Bovendien hebben eisers expliciet gesteld dat de belangenorganisaties in deze procedure optreden als vertegenwoordigers van de individuele eisers. Nu de individuele eisers geen andere, zelfstandige vorderingen hebben ingesteld naast de collectieve vorderingen, valt niet in te zien welk (processueel) belang zij hebben bij het instellen van de vorderingen die BPN, VuurwerkCheck en VEN namens en (mede) ten behoeve van hen (ook al) in hebben gesteld. Dat de individuele eisers “er waarde aan hechten om aan deze procedure deel te nemen, gelet op de enorme impact die de wijziging van de Rac op hun bedrijfsvoering heeft”, is, zonder nadere onderbouwing en concretisering, die niet zijn gegeven, onvoldoende om tot een ander oordeel te komen. De voorzieningenrechter zal de individuele eisers dan ook niet-ontvankelijk verklaren in hun vorderingen.
      
      
        
          Toetsingskader
        
      
    
    
      5.10.
      De door de Staatssecretaris vastgestelde regeling tot wijziging van de Rac heeft te gelden als een algemeen verbindend voorschrift, niet zijnde een wet in formele zin. Het toetsingsverbod van artikel 120 Grondwet is daarop niet van toepassing. De rechter kan de rechtmatigheid van dergelijke wetgeving in materiële zin dan ook toetsen aan algemene rechtsbeginselen en (ander) ongeschreven recht. Daarbij geldt als uitgangspunt dat de Staatssecretaris bij het vaststellen van de regeling een grote mate van beleids- en beoordelingsvrijheid toekomt. Dit noopt tot een terughoudende toetsing van die regeling in kort geding. Deze terughoudendheid vindt haar grond in de scheiding der machten. Algemeen verbindende voorschriften worden vastgesteld door de wetgever (in dit geval: de Staatssecretaris als lagere regelgever, ter uitvoering van een wettelijke bevoegdheid). Het is bij uitstek de taak van de wetgever om alle in het geding zijnde argumenten en belangen tegen elkaar af te wegen. Er is geen plaats voor een eigen, “volle” afweging door de burgerlijke rechter, in dit geval de voorzieningenrechter in kort geding. Dit betekent dat de vordering van eisers in dit kort geding slechts toewijsbaar is indien de Staatssecretaris in redelijkheid niet tot de vaststelling van de regeling (in zijn huidige vorm) heeft kunnen komen. Dit kan het geval zijn indien de regeling onverenigbaar is met hogere regelgeving dan wel strijdig is met algemene (ongeschreven) rechtsbeginselen, waaronder de algemene beginselen van behoorlijk bestuur. Zoals hierna zal blijken is niet aannemelijk geworden dat een van beide situaties zich hier voordoet. 
      
      
        
          Schending algemene rechtsbeginselen?
        
      
    
    
      5.11.
      Ten aanzien van de door eisers gestelde schending van formele en materiële rechtsbeginselen overweegt de voorzieningenrechter als volgt. 
      
    
    
      5.12.
      Met de vastgestelde wijziging van de Rac is de burstlading van het in de Rac als consumentenvuurwerk aangewezen vuurwerk gemaximeerd tot 5% per pyrotechnische unit. Dit heeft blijkens de door de Staatssecretaris gegeven toelichting bij de regeling tot gevolg dat consumentenvuurwerk niet langer in een gaasverpakking behoeft te worden verpakt om een lagere gevaarklasse conform de ADR toegekend te krijgen. Het doel van de wijziging van de Rac is blijkens de toelichting het reduceren van het risico op massa-explosiviteit van consumentenvuurwerk en daarmee het borgen van de veiligheid van vuurwerkopslagen en omwonenden van die opslagen. 
      
    
    
      5.13.
      Eisers weerspreken dat de vastgestelde wijziging van de Rac bijdraagt aan reductie van het risico op massa-explosiviteit en in het verlengde daarvan dat met die wijziging een veiligheidsbelang wordt gediend. Volgens eisers is er geen deugdelijk en overtuigend bewijs voorhanden dat consumentenvuurwerk door het gebruik van gaasverpakkingen massa-explosieve reacties kan vertonen. Hierdoor is de wijziging van de Rac volgens hen niet zorgvuldig tot stand gekomen en evenmin deugdelijk gemotiveerd. De voorzieningenrechter constateert dat de Staatssecretaris de wijziging van de Rac in belangrijke mate heeft gestoeld op de bevindingen van ILT en meer in het bijzonder op de signaalrapportage. Uit die rapportage volgt dat ILT en TNO tijdens classificatie-onderzoek zijn geconfronteerd met gaasverpakkingen die onvoldoende functioneren en met consumentenvuurwerk in gaasverpakking in gevaarklasse 1.4 dat zich massa-explosief heeft gedragen. Die bevindingen hebben eisers als zodanig niet weersproken. In de signaalrapportage valt verder te lezen dat ILT geen eenduidige conclusies kan trekken over de oorzaak van de massa-explosieve reacties, maar dat zij niet kan uitsluiten dat deze reacties verband houden met de volledig omsloten gaasverpakking van die desbetreffende vuurwerkartikelen in combinatie met een hoge ladingsmassa. Eisers zijn van mening dat dit verband bij gebreke van onderzoeksresultaten die op de aanwezigheid daarvan duiden ten onrechte door ILT is gelegd. De voorzieningenrechter constateert dat eisers op hun beurt ter weerlegging van dit verband geen onderzoeksresultaten hebben overgelegd, waaruit bijvoorbeeld blijkt dat de geconstateerde massa-explosies een andere oorzaak hebben. Bij die stand van zaken kan           – zeker in kort geding – niet worden geconcludeerd dat de Staatssecretaris op evident onjuiste gronden een risico op massa-explosieve reacties hebben aangenomen bij consumentenvuurwerk vanwege de aanwezigheid van een gaasverpakking in combinatie met een hoge ladingsmassa. Feit is immers dat het bestaan van dit risico op basis van de beschikbare onderzoeksresultaten niet kan worden uitgesloten. 
      
    
    
      5.14.
      
        Het is vervolgens in de eerste plaats aan de wetgever (in dit geval de Staassecretaris) om op basis van de aard en ernst van dit risico en de gevolgen van verwezenlijking van dit risico onder afweging van alle betrokken belangen van de daarbij betrokken partijen te beslissen of er een noodzaak bestaat om dit risico door middel van regelgeving te reduceren. 
        De voorzieningenrechter is van oordeel dat de beslissing die de Staatssecretaris ter zake heeft genomen, meer in het bijzonder de afweging van risico’s en belangen die blijkens de toelichting bij de regeling tot wijziging van de Rac aan die beslissing ten grondslag ligt, de in dit kort geding aan te leggen toets der kritiek kan doorstaan. Daartoe is het volgende van belang. 
      
      
    
    
      5.15.
      De Staatsecretaris heeft overwogen dat Nederlandse vuurwerkopslagen niet zijn berekend op het risico van massa-explosiviteit. Voor zover eisers het standpunt innemen dat Nederlandse vuurwerkopslagen wel bestand zijn tegen de effecten van een massa-explosie, geldt dat zij die stelling onvoldoende hebben onderbouwd. Die stelling wordt dan ook gepasseerd. Niet ter discussie staat dat een aanzienlijk deel van de Nederlandse vuurwerkopslagen zich in woonwijken bevindt. Een massa-explosieve reactie in een in een woonwijk gelegen vuurwerkopslag kan vanzelfsprekend verstrekkende gevolgen hebben voor omwonenden. Er is dan ook evident sprake van een zwaarwegend maatschappelijk belang bij het reduceren van het risico op dergelijke massa-explosieve reacties. BPN heeft dit belang zelf ook onder ogen gezien, getuige de door haar in 2022 en 2023 met ILT gemaakte afspraken met betrekking tot vuurwerkproducten met een fluit en/of whirl-lading en vuurwerkproducten met een burstpercentage van meer dan 12,5%. Voor zover eisers stellen dat hen is toegezegd dan wel dat zij erop hebben mogen vertrouwen dat er geen regelgeving zou volgen en/of dat met die regelgeving geen maatregelen zouden worden genomen die verstrekkender zijn dan de tussen BPN en ILT gemaakte werkafspraken, geldt dat eisers in die stelling niet kunnen worden gevolgd. Van het bestaan van een concrete toezegging is immers niet gebleken. Een beroep van eisers op gerechtvaardigd vertrouwen slaagt in dat verband evenmin. Nog daargelaten dat ILT niet bevoegd is om toezeggingen over het al dan niet wijzigen van de Rac te doen, geldt dat de ILT in de brief van 28 december 2023 expliciet heeft verwoord dat de met BPN gemaakte werkafspraken gelden totdat het aanvullend onderzoek door TNO naar vuurwerkproducten in gaasverpakking zal zijn afgerond. Dit aanvullende onderzoek heeft – naar niet ter discussie staat – niet tot andere uitkomsten geleid en heeft het bestaan van het geconstateerde risico op (de eerder waargenomen) massa-explosieve reacties van in gaasverpakking verpakt consumentenvuurwerk met een hoge burstlading dus niet kunnen wegnemen. Gelet op het voortdurende bestaan van dit risico, valt alleszins te billijken dat het Kabinet ter reducering van dit risico ervoor heeft gekozen om de Rac zodanig te wijzigen dat nog slechts vuurwerk voor consumenten is toegestaan dat zonder gaasverpakking in gevaarklasse 1.4 kan worden vervoerd en opgeslagen. Bij handhaving van de overigens uitsluitend met BPN afgesproken maximale burstlading van 12,5% zou immers de praktijk van het ‘terugclassificeren’ van consumentenvuurwerk door middel van gaasverpakkingen blijven voorbestaan. Niet ter discussie staat dat een verlaging van het maximale burstpercentage tot 5% – zoals door het RIVM geadviseerd – noodzakelijk is om het gebruik van gaasverpakkingen bij consumentenvuurwerk volledig aan banden te leggen. De omstandigheid dat zich tot op heden in Nederland geen massa-explosie van consumentenvuurwerk als gevolg van gaasverpakkingen in combinatie met een hoge burstlading heeft voorgedaan en de omstandigheid dat in 2026 een algeheel vuurwerkverbod in werking treedt, doen niet af aan het bestaan van voormeld risico en de noodzaak om dit risico, mede vanwege de verstrekkende consequenties bij verwezenlijking daarvan, te reduceren.  
      
    
    
      5.16.
      Vervolgens is de vraag of eisers als gevolg van de op 1 december 2025 in werking tredende wijziging van de Rac op onevenredige wijze in hun belangen worden geschaad. Dat is naar het voorlopig oordeel van de voorzieningenrechter niet het geval. Daarbij neemt de voorzieningenrechter in aanmerking dat eisers in ieder geval sinds de Kabinetsbrief van 30 september 2024 bekend zijn dan wel konden zijn met het voornemen van het Kabinet om de Rac zodanig te wijzigen dat nog slechts vuurwerk voor consumenten is toegestaan dat zonder aanvullende maatregelen in gevaarklasse 1.4 kan worden vervoerd en opgeslagen. Dat op 30 september 2024 al met het oog op de jaarwisseling 2025/2026 besteld gaasverpakt consumentenvuurwerk was uitgeleverd, is door eisers niet aan de hand van verifieerbare bescheiden aannemelijk gemaakt. Evenmin hebben eisers aannemelijk gemaakt dat zij op 30 september 2024 al bestellingen voor de aankomende jaarwisseling van dit type vuurwerk hadden geplaatst.  Daarbij geldt – zoals de Staat terecht opmerkt – dat voor zover door eisers daadwerkelijk al bestellingen zijn geplaatst, zij niet aannemelijk hebben gemaakt dat zij deze bestellingen niet meer kunnen annuleren of wijzigen. Voor zover sprake is van door eisers aangehouden (rest)voorraden, stelt de Staat onder verwijzing naar het vonnis van deze rechtbank van 31 augustus 2022 (ECLI:NL:RBDHA:2022:5866) met juistheid dat de vuurwerkbranche een sterk gereguleerde branche is en dat eisers als importeurs, detailhandelaren en organisatoren van vuurwerkshows in hun bedrijfsvoering continue rekening dienen te houden met verandering en/of aanscherping van vuurwerkregelgeving. Zulks klemt temeer, nu het gebruik van gaasverpakkingen al sinds de signaalrapportage van ILT van 25 mei 2022 ter discussie heeft gestaan en – zoals hiervoor overwogen – in ieder geval al vanaf 30 september 2024 duidelijk was dat door de Staat werd gekoerst op de thans vastgestelde wijziging van de Rac. Onder die omstandigheden behoort het aanhouden van (rest)voorraden vuurwerk in gaasverpakking ten behoeve van de jaarwisseling 2025/2026, die dus met ingang van 1 december 2025 in Nederland niet meer als consumentenvuurwerk kunnen worden opgeslagen en verkocht, tot het normale ondernemersrisico van eisers. Eisers hebben bovendien in het licht van de gemotiveerde betwisting door de Staat onvoldoende aannemelijk gemaakt dat de door hen aangehouden (rest)voorraden en het voor de jaarwisseling 2025/2026 reeds door hen bestelde/geleverde vuurwerk in gaasverpakking niet in het buitenland kunnen worden opgeslagen en/of verkocht. Voor zover eisers in dat verband betogen dat het hen niet is toegestaan om gaasverpakt vuurwerk naar het buitenland te vervoeren, omdat dit vuurwerk thans wordt geclassificeerd in gevaarklasse 1.3, faalt dit betoog. Immers – zoals zowel de Staat als het RIVM hebben opgemerkt – is uitsluitend de Rac gewijzigd en die wijziging – die overigens pas op 1 december 2025 in werking treedt – laat de ADR-transportclassificatie van vuurwerk ongemoeid. Het transport van vuurwerk in gaasverpakkingen in Nederland is aldus nog steeds toegestaan. De omstandigheid dat – zoals door eisers aangevoerd – detailhandelaren hun (rest)voorraden hebben uitgepakt, vormt naar voorshands oordeel evenmin een belemmering voor vervoer en verkoop van die voorraden naar/in het buitenland. Niet ter discussie staat dat dit uitgepakte vuurwerk mag worden vervoerd in pyro-packs. Dat onvoldoende pyro-packs beschikbaar zouden zijn voor de aanwezige (rest)voorraden, is door eisers gesteld maar in het geheel niet onderbouwd. Evenmin is door eisers onderbouwd dat er in het buitenland (Duitsland) geen opslagruimte beschikbaar is voor die (rest)voorraden en dat er – anders dan de Staat gemotiveerd stelt – in het buitenland geen afzetmarkt is voor gaasverpakt vuurwerk. Daarmee is voorshands niet aannemelijk dat eisers als gevolg van de vastgestelde wijziging van de Rac schade zullen lijden ter grootte van het door hen gestelde bedrag.
      
    
    
      5.17.
      Eisers hebben blijkens hetgeen hiervoor is overwogen al ruimschoots de gelegenheid gehad om – anticiperend op inmiddels vastgestelde wijziging van de Rac – hun (rest)voorwaarden in het buitenland op te slaan en/of te verkopen. In zoverre is er dan ook geen aanleiding om de Staat te verplichten te voorzien in een (langere) overgangsperiode dan wel de inwerkingtreding van de regeling tot wijziging van de Rac uit te stellen tot 1 december 2026. Gelet op het feit dat de regeling wijziging van de Rac op 1 december 2025 in werking zal treden, rust op eisers de verplichting om hun (rest)voorraden gaasverpakt vuurwerk uiterlijk op die datum uit vuurwerkopslagen te verwijderen en in het buitenland op te slaan. In het licht van hetgeen hiervoor is overwogen is er geen aanleiding om te veronderstellen dat dit voor eisers niet mogelijk zal zijn. 
      
    
    
      5.18.
      Uit al het voorgaande volgt dat van de door eisers gestelde schending van het vertrouwensbeginsel, rechtszekerheidsbeginsel en het evenredigheidsbeginsel geen sprake is. Er zijn aan eisers geen toezeggingen gedaan en evenmin hebben eisers het vertrouwen kunnen ontlenen aan uitlatingen en/of gedragingen van de Staat dat gaasverpakt vuurwerk met hogere burstlading dan 5% na 1 december 2025 nog als consumentenvuurwerk verkocht zou mogen worden. Het evenredigheidsbeginsel is niet geschonden omdat de Staatssecretaris aan het belang van de veiligheid van vuurwerkopslagen en omwonenden een groter gewicht heeft mogen toekennen dan aan de belangen van eisers, waarbij meer in het bijzonder geldt dat niet kan worden aangenomen dat eisers als gevolg van de vastgestelde wijziging van de Rac op onevenredige wijze in hun (financiële) belangen worden geschaad. Van een schending van het zorgvuldigheidsbeginsel en/of het motiveringsbeginsel, is evenmin sprake, zulks nog daargelaten de vraag of een schending van deze formele rechtsbeginselen überhaupt tot toewijzing van het gevorderde kan leiden. De Staatssecretaris heeft immers op basis van de bevindingen van ILT een risico op massa-explosiviteit kunnen aannemen en heeft aan de hand van een voorshands deugdelijke risico-inschatting en een deugdelijke afweging van de belangen van alle betrokken partijen voorzien in een maatregel ter reductie van dit specifieke risico. Onjuist is daarmee het standpunt van eisers dat met de vastgestelde regeling tot wijziging van de Rac uitsluitend de handhavingscapaciteit van ILT op het transport van consumentenvuurwerk wordt gefaciliteerd.
      
      
        
          Vrij verkeer van goederen en Pyrorichtlijn
        
      
    
    
      5.19.
      Nu de vastgestelde wijzing van de Rac uitsluitend de opslag en verkoop en niet tevens het transport van vuurwerk in gaasverpakking verbiedt, is van een belemmering van het vrije verkeer van goederen binnen de Europese Unie geen sprake. Evenmin kan een schending van de Pyrorichtlijn worden aangenomen. Met de vastgestelde wijziging van de Rac maakt de Staat immers gebruik van de hem toekomende bevoegdheid ex artikel 4, lid 2, van die richtlijn om in het belang van de veiligheid bepaalde typen vuurwerk van de markt te weren.
      
      
        
          Ter zitting door eisers aangevoerde argumenten
        
      
    
    
      5.20.
      Eisers hebben voorts ter zitting nog aangevoerd dat, in tegenstelling tot de vastgestelde wijziging van de Rac, in de aangekondigde regeling tot wijziging van de Rac in verband met herstel van een omissie niet is voorzien in een overgangstermijn voor consumenten en dat hun vorderingen om die reden toewijsbaar zijn. Dit stelling kan eisers niet baten. De Staat heeft er met juistheid op gewezen dat de aangekondigde regeling tot wijziging van de Rac nog niet in de Staatscourant is gepubliceerd en dat die regeling dus nog kan worden aangepast c.q. aangevuld. Het eveneens ter zitting door eisers gevoerde betoog dat de aangekondigde regeling op grond van de Notificatierichtlijn separaat aan de Europese Commissie moet worden voorgelegd kan tenslotte evenmin tot toewijzing van het gevorderde leiden. De Staat heeft er onweersproken op gewezen dat – voor zover die melding moet worden gedaan – de Notificatierichtlijn voorziet in een spoedprocedure en er nog voldoende tijd is om die procedure te doorlopen. Overigens valt, gelet op het uitblijven van opmerkingen naar aanleiding van de eerder gedane melding, niet te verwachten dat melding van de thans aangekondigde regeling, tot opmerkingen van de Europese Commissie zal leiden. De Staat heeft immers toegelicht dat in de reeds vastgestelde regeling tot wijziging van de Rac ten onrechte niet van elk type vuurwerk het burstpercentage op maximaal 5% is bepaald en dat de aangekondigde regeling uitsluitend strekt tot herstel van die omissie.    
      
      
        
          Conclusie en proceskosten
        
      
    
    
      5.21.
      De slotsom is dat de Staatssecretaris in redelijkheid heeft kunnen besluiten tot vaststelling van de regeling tot wijziging van de Rac. De vorderingen van eisers liggen daarmee voor afwijzing gereed. 
      
    
    
      5.22.
      Eisers zullen als de in het ongelijk te stellen partij worden veroordeeld in de proceskosten (inclusief nakosten). De proceskosten van de Staat worden begroot op:
      - griffierecht                          	€	714,--
      - salaris advocaat                 	€	1.107,--
      - nakosten                             	€	178,-- (plus de verhoging zoals vermeld in de 
      
        beslissing)
        Totaal                                    	€           1.999,--
      
      
    
  
  
    
      6De beslissing
    
    
      De voorzieningenrechter:
    
    
    
      6.1.
      verklaart de individuele eisers niet-ontvankelijk in hun vorderingen;
      
    
    
      6.2.
      wijst af de vorderingen van BPN, VuurwerkCheck en VEN;
      
    
    
      6.3.
      veroordeelt eisers in de proceskosten van de Staat ad € 1.999,--, te betalen binnen veertien dagen na aanschrijving daartoe. Als eisers niet tijdig aan de procesveroordeling voldoen en het vonnis daarna wordt betekend, dan moeten zij € 92,-- extra betalen, plus de kosten van betekening.
      
      
        Dit vonnis is gewezen door mr. M.A. van de Laarschot en in het openbaar uitgesproken op      12 november 2025. 
      
      
      
        mw
      
      
    
  
  
     Richtlijn nr. 2008/68/EG van het Europees Parlement en de Raad van de Europese Unie van 24 september 2008 betreffende het vervoer van gevaarlijke goederen over land (PbEU L 260)
  
  
     Richtlijn 2013/29/EU van het Europees Parlement en de Raad van 12 juni 2023 betreffende de harmonisatie van de wetgevingen van de lidstaten inzake het op de markt aanbieden van pyrotechnische artikelen (PbEU 2013, L 178)
  
  
    Richtlijn (EU) 2015/1535 van het Europees Parlement en de Raad van 9 september 2015 betreffende een informatieprocedure op het gebied van technische voorschriften en regels betreffende de diensten van de informatiemaatschappij (PbEU 2015, L 241)
  
  
    Vgl. HR 18 mei 2018, ECLI:NL:HR:2018:729 (Binnenvaart-arrest), r.o. 3.9.1 en HR 24 september 2021, ECLI:NL:HR:2021:1360 (Afvalstoffenverordening Amsterdam), r.o. 3.2.2-3.2.5.