ECLI:NL:CBB:2025:543, College van Beroep voor het bedrijfsleven, 07-10-2025, 24/780
College van Beroep voor het bedrijfsleven — Uitspraak 
Datum: 2025-10-07 00:00:00.000000
Rechtsgebied: Bestuursrecht

Samenvatting: GLB 2023, indeling eco-regeling in categorie zilver (in plaats van goud) omdat eco-activiteit groene braak op een perceel niet voldoet aan de voorwaarde van minimaal 80% bedekt zijn met het aangegeven gewas. De minister mag gebruik maken van de verschillende soorten beeldmateriaal (luchtfoto’s, satellietfoto’s, teledetectiebeelden) om te controleren of de percelen overeenkomen met wat is opgegeven in de Gecombineerde opgave. Als de landbouwer meent dat dit beeldmateriaal op verschillende wijzen is te interpreteren, is het aan de landbouwer om aannemelijk te maken dat de beelden zijn interpretatie bevestigen. In dit geval is de landbouwer daar niet in geslaagd. Uit de teledetectiebeelden is op te maken dat het desbetreffende perceel niet voldoende bedekt is met een gewas. Deze beelden worden ondersteund door de andere ter beschikking staande foto’s waarop onder meer een vrij plotselinge wijziging in bedekking in juli 2023 te zien is waarbij het bladgroen nagenoeg geheel is verdwenen.

uitspraak
    
      
        
          
        
      
      
        
          
        
      
    
    COLLEGE VAN BEROEP VOOR HET BEDRIJFSLEVEN
    
    
      zaaknummer: 24/780 
    
    
    uitspraak van de meervoudige kamer van 7 oktober 2025 in de zaak tussen
    
      [naam] , te [woonplaats]
    (gemachtigde: H. Hofstee)
    
    
      en
    
    
    de minister van Landbouw, Visserij, Voedselzekerheid en Natuur
    (gemachtigden: mr. M. van den Brink, mr. J. van Horsen en mr. L. Anvelink)
    
    
  
  
    Procesverloop 
    
    
      Met het besluit van 26 mei 2024 heeft de minister op grond van de Uitvoeringsregeling GLB 2023 de aanvraag voor de basispremie, extra betaling eerste 40 hectare en de eco-regeling (op het niveau van het tarief zilver) toegewezen. 
    
    
    
      Met het besluit van 27 augustus 2024 (bestreden besluit) heeft de minister dit besluit gehandhaafd.
    
    
    
      
        [naam] heeft tegen het bestreden besluit beroep ingesteld. 
    
    
    
      De minister heeft een verweerschrift ingediend.
    
    
    
      De zitting was op 24 februari 2025. Aan de zitting hebben de hiervoor genoemde gemachtigden van partijen deelgenomen.
    
    
    
      Op 29 april 2025 heeft het College het onderzoek heropend en de minister in de gelegenheid gesteld om een nadere toelichting op het gebruik van teledetectie te geven. Van deze gelegenheid heeft de minister gebruik gemaakt. Vervolgens heeft [naam] hierop een reactie gegeven. 
    
    
    
      De nadere zitting was op 27 mei 2025. Aan de zitting hebben deelgenomen de gemachtigde van [naam] en namens de minister de hiervoor genoemde gemachtigden Van den Brink en Anvelink. Namens de minister is ook verschenen P. Dietvorst. De zaak is gelijktijdig behandeld met de zaken met nummers 24/798 en 24/822.
    
    
    
  
  
    Overwegingen 
    
    
      
        Inleiding
      
    
    
    
      1.1
      Het Gemeenschappelijk Landbouwbeleid (GLB) 2023 van de Europese Unie is voor zover hier van belang vastgelegd in Verordening 2021/2115, Verordening 2021/2116, Uitvoeringsverordening 2021/2290 en Gedelegeerde verordening 2022/1172. Pijlers van deze nieuwe verordeningen zijn het meer resultaatgericht en marktgericht maken van het GLB en het ondersteunen en versterken van duurzaamheid en milieubescherming. Er is geen sprake van een compleet nieuw systeem, maar wel van een aantal wijzigingen ten opzichte van het GLB zoals dat tot 1 januari 2023 gold. De nationale invulling van de GLB-verordeningen is neergelegd in een ministeriële regeling, gepubliceerd in Staatscourant 2022 nr. 29696, van 8 november 2022, namelijk de Regeling van de Minister van Landbouw, Natuur en Voedselkwaliteit van 1 november 2022, nr. WJZ/22031065, houdende de uitvoering van het gemeenschappelijk landbouwbeleid voor wat betreft de rechtstreekse betalingen en de conditionaliteiten (Uitvoeringsregeling GLB 2023).
      
    
    
      1.2
      De eco-regeling is een nieuw element van het GLB 2023. De eco-regeling ziet op betalingen boven op de basisinkomenssteun. Zij is bedoeld om gericht duurzame landbouwactiviteiten te belonen en zo de nieuwe GLB-doelen te behalen. De vijf eco-doelen zijn: klimaat, bodem en lucht, water, landschap en biodiversiteit. Voor elk van deze vijf doelen kan de landbouwer punten verdienen. Het aantal behaalde punten bepaalt de hoogte van het tarief dat voor de betaling wordt gehanteerd: brons, zilver of goud. De landbouwer moet voor elk eco-doel afzonderlijk voldoende punten halen om in aanmerking te komen voor de extra betaling voor de eco-regeling. Met die betaling worden landbouwers beloond voor het in stand houden van natuurlijke rijkdommen en het leveren van publieke goederen van algemeen nut die niet in de marktprijzen tot uiting komen.
      
    
    
      1.3
      Met de Gecombineerde opgave van 31 oktober 2023 heeft [naam] voor het jaar 2023 betaling aangevraagd voor de eco-regeling, berekend volgens het tarief van de categorie goud (€ 200,- per hectare). De minister heeft bij de betaling voor de eco-regeling echter het lagere tarief van de categorie zilver (€ 100,- per hectare) gehanteerd. Dat komt doordat de minister geen punten heeft toegekend voor (de eco-doelen bij) de voor perceel 11 (0,7823 hectare) opgegeven eco-activiteit ‘groene braak, spontane opkomst’ (gewascode 6794). Volgens de minister voldoet het perceel niet aan de voorwaarden voor die eco-activiteit, omdat het perceel niet voldoende bedekt is geweest met gewas.
      
      
        
          Wettelijk kader
        
      
      
      
        2	Het toepasselijke wettelijke kader is opgenomen in een bijlage bij deze uitspraak. 
      
      
      
        
          Standpunten van partijen
        
      
      
    
    
      3.1
      
        [naam] voert aan dat perceel 11 wel voldoet aan de voorwaarden voor ‘groene braak’. Dit perceel is gelijk aan het naastgelegen perceel 160 en dat heeft de minister wel goedgekeurd als groene braak. Door droogte in de zomer van 2023 is het gewas aan de bovenkant gaan verdorren, wat in juli een bruine kleur geeft op (satelliet)foto’s. Dat betekent echter niet dat er geen gewas meer stond. De conclusie die de minister op basis van de teledetectiebeelden trekt, is onjuist. [naam] merkt daarbij op dat de minister pas nadat bezwaar was gemaakt met het beeldmateriaal is gekomen waarop het standpunt is gebaseerd dat niet wordt voldaan aan de voorwaarden. De minister heeft [naam] echter niet gevraagd waarom volgens hem wel aan de voorwaarden is voldaan. De minister gaat ten onrechte alleen van de teledetectiebeelden uit. 
      
    
    
      3.2
      De minister stelt dat niet is voldaan aan de voorwaarden voor groene braak omdat geen sprake is van 80% bedekking voor de gehele periode van 31 mei tot 31 augustus 2023. De minister verwijst naar luchtfoto’s (satellietbeelden) en de teledetectiebeelden. Ook als het gewas verdord was door droogte, voldoet het perceel niet aan de voorwaarden omdat het moet gaan om een levend gewas dat voldoende opkomt. Op perceel 160 is de eco-activiteit groene braak ten onrechte toegekend, maar dat betekent niet dat die eco-activiteit dan ook voor perceel 11 toegekend moet worden. [naam] heeft de mogelijkheid gehad om te reageren op het teledetectierapport en in de bezwaarfase is er ook telefonisch contact met hem geweest waarbij onder meer gevraagd is of hij zijn bezwaar nog nader wil toelichten en of hij behoefte had aan een hoorzitting.
      
      
        
          Beoordeling door het College
        
      
      
      
        4	Partijen twisten niet over de vraag of er op perceel 11 een gewas heeft gestaan uit de gewassenlijst ‘groene braak’ (artikel 23, aanhef en onder c, onderdeel 1, van de Uitvoeringsregeling GLB 2023). De vraag die voorligt bij het College is of is voldaan aan de voorwaarde dat in de periode van 31 mei tot 31 augustus de oppervlakte voor minimaal 80% uit het aangegeven gewas bestaat (artikel 23, aanhef en onder c, van de Uitvoeringsregeling GLB 2023).
      
      
      
        
          Gebruik beeldmateriaal 
        
      
      
    
    
      5.1
      De minister heeft ter zitting toegelicht dat om te controleren of en in hoeverre een perceel in de relevante periode met het opgegeven gewas is bedekt, gebruik wordt gemaakt van het hem ter beschikking staande beeldmateriaal, zowel uit openbare als niet openbare bronnen (zie artikel 83, zesde lid, van Verordening (EU) 2021/2116). Het gaat daarbij om verschillende soorten beelden zoals luchtfoto’s, ‘true color’ satellietbeelden en teledetectiebeelden. De beelden die voor teledetectie worden gebruikt zijn ‘near infrared’ beelden. Omdat het infraroodbeelden zijn, zijn de kleuren anders dan de kleuren op bijvoorbeeld een luchtfoto. De rode kleur op de teledetectiebeelden is de weerspiegeling van het infraroodlicht op de bladgroenkorrels in het gewas. De groene kleur betekent dat er weinig tot geen bladgroen is waargenomen. Dit houdt in dat hoe feller rood (delen van) percelen oplichten, hoe meer bladgroen er op het perceel aanwezig is. Deze satellietbeelden zijn vrij toegankelijke beelden die niet in opdracht van de minister gemaakt worden. De minister heeft ter zitting verder toegelicht dat de verschillende beelden naast elkaar gelegd worden en de bevindingen naar aanleiding van die reeks beelden besproken worden met verschillende medewerkers van de minister.
      
    
    
      5.2
      Het College is van oordeel dat de wijze waarop de minister gebruik maakt van de verschillende soorten beeldmateriaal die hem ter beschikking staan om te controleren of de percelen overeenkomen met wat is opgegeven in de Gecombineerde opgave, op zichzelf is toegestaan en ook in lijn is met Verordening 2021/2116. Als de landbouwer, zoals in dit geval, meent dat het beeldmateriaal op verschillende wijzen is te interpreteren, is het aan de landbouwer om aannemelijk te maken dat de beelden zijn interpretatie bevestigen. Als de landbouwer hierin slaagt en de beelden dus niet uitsluiten dat zijn interpretatie (ook) mogelijk is, is het aan de minister om met genoeg materiaal te komen om hieraan tegenwicht te bieden. 
      
      
        
          Situatie [naam]
        
      
      
      6 Uit het ter beschikking staande beeldmateriaal van perceel 11, zoals besproken ter zitting, leidt het College af dat dit perceel in de periode van 31 mei tot 31 augustus niet voor minimaal 80% was bedekt met het aangegeven gewas. Uit het beeldmateriaal is af te leiden dat er wel een gewas heeft gestaan, maar niet dat dit de hele periode voldoende dekkend was. Op beeldmateriaal van 3 juni tot en met 25 juni 2023 is te zien dat er toen voldoende bedekking was. Op de teledetectiebeelden uit die periode is het perceel geheel rood gekleurd. Op de teledetectiebeelden van 7 juli 2023 tot en met 11 juli 2023 is ook nog een rode kleur te zien, maar het teledetectiebeeld van 14 juli 2023 laat een ander beeld zien: het perceel is dan volledig groen gekleurd. Dit wijst erop dat het perceel toen niet of nauwelijks meer bedekt was met een gewas. Ook op teledetectiebeelden van 26 juli 2023 en 20 augustus 2023 is het perceel overwegend groen gekleurd. Deze beelden bieden geen steun voor de interpretatie dat enkel de bovenkant van het gewas (geleidelijk) zou zijn verdord en dat steeds voldoende gewas aanwezig was. De beelden wijzen eerder op een vrij plotselinge wijziging in bedekking van het perceel op of rond 14 juli 2023, waarbij het bladgroen nagenoeg geheel is verdwenen. De overige lucht- en satellietfoto’s in het dossier leiden niet tot een ander beeld. Onder die omstandigheden kan het betoog van [naam] dat het perceel volledig, althans voor minimaal 80%, met gewas bedekt was, niet worden gevolgd. Zijn betoog slaagt dan ook niet.
      
      7 Voor zover [naam] zich op het standpunt stelt dat de minister onvoldoende onderzoek heeft gedaan naar het perceel, volgt het College hem daarin niet. Zoals uit het voorgaande volgt, mocht de minister zich baseren op het door hem gebruikte beeldmateriaal. [naam] heeft in bezwaar (en beroep) de mogelijkheid gehad om daarop te reageren. 
      
      
        
          Slotsom
        
      
      
      8 Het beroep is ongegrond. De minister hoeft geen proceskosten te vergoeden.
      
      
      
    
  
  
    Beslissing 
    
    
      Het College verklaart het beroep ongegrond.
    
    
    
    
      Deze uitspraak is gedaan door mr. H.L. van der Beek, mr. R.W.L. Koopmans en mr. C.T. Aalbers, in aanwezigheid van mr. C.S. de Waal, griffier. De beslissing is in het openbaar uitgesproken op 7 oktober 2025.
    
    
    
    
    
    
    
    
    
      w.g. H.L. van der Beek	w.g. C.S. de Waal
    
    
    
  
  
    Bijlage
    
    
      
        Verordening (EU) 2021/2116 van het Europees Parlement en de Raad van 2 december 2021 inzake de financiering, het beheer en de monitoring van het gemeenschappelijk landbouwbeleid
      
    
    
    
      Artikel 83 Controlesysteem voor de conditionaliteit
    
    
    
      […]
      “6. Teneinde te voldoen aan hun controleverplichtingen […]
    
    a. a) stellen de lidstaten controles ter plaatse in waarbij wordt nagegaan of de begunstigden voldoen aan de verplichtingen van titel III, hoofdstuk I, afdeling 2, van Verordening (EU) 2021/2115;
    […]
    c) kunnen de lidstaten voor het uitvoeren van de in punt a) bedoelde controles ter plaatse waar passend gebruikmaken van teledetectie, het areaalmonitoringsysteem of andere relevante ondersteunende technologieën;
    […].”
    
    
      
        Uitvoeringsregeling GLB 2023
      
    
    
    
      Artikel 1. Definities
    
    1. In deze regeling wordt verstaan onder:
    
      - eco-activiteitenlandbouwpraktijken als bedoeld in artikel 31, tweede lid, van verordening (EU) 2021/2115; […]
    
    
      Artikel 2. Bevoegdheden minister
    
    1. De minister verstrekt rechtstreekse betalingen inzake:
    a. basisinkomenssteun voor duurzaamheid;
    b. aanvullende herverdelende inkomenssteun voor duurzaamheid;
    c. aanvullende inkomenssteun voor jonge landbouwers;
    d. de eco-regeling.
    2 De minister verstrekt voorts betalingen inzake de regeling voor zeldzame landbouwhuisdierrassen.
    3 De minister stelt elk jaar voor alle in het eerste en tweede lid genoemde betalingen het eenheidsbedrag vast binnen de marges, bedoeld in artikel 102, tweede lid, verordening (EU) 2021/2115 […]
    
    
      Artikel 23. Eco-activiteiten categorie niet-productieve grond
      De Eco-activiteiten in de categorie niet-productieve grond zijn: […]
    
    c. groene braak, onder de volgende voorwaarden:
    
      1°. de landbouwer teelt een gewas uit de gewassenlijst ‘groene braak’ als bedoeld in bijlage 1 als hoofdteelt op bouwland, die minimaal drie meter breed is;
      2°. in de periode van 31 mei tot 31 augustus bestaat de oppervlakte voor minimaal 80 procent uit het aangegeven gewas;
      3°. er wordt geen gebruik gemaakt van bemesting en chemische gewasbeschermingsmiddelen of biociden op het perceel; en
      4°. beweiden of oogsten is niet toegestaan. […]
    
    
    
    
      Artikel 25. Voorwaarden eco-regeling	
    
    
    1. De landbouwer die aanspraak maakt op de betaling voor de eco-regeling, bedoeld in artikel 2, eerste lid, onderdeel d:
    a. voldoet per uitgevoerde eco-activiteit aan de desbetreffende voorwaarden, bedoeld in de artikelen 18 tot en met 24;
    b. heeft voor de subsidiabele hectares per regio een minimaal aantal punten volgens de verdeelsleutel, bedoeld in bijlage 2, onderdeel C, behaald voor de verbetering van klimaat, bodem en lucht, water, landschap en biodiversiteit gedifferentieerd naar regio als bedoeld in bijlage 2, onderdeel B;
    c. heeft voor de subsidiabele hectares minimaal een waarde op het niveau van het tarief brons behaald, als bedoeld in artikel 27, vierde lid; en
    d. is verantwoordelijk voor de uitvoering van de eco-activiteiten op de subsidiabele hectares die op de peildatum bij hem in gebruik zijn.
    2 Onverminderd artikel 10, tweede lid, onderdeel d en vierde lid, onderdeel c, geeft de landbouwer, uiterlijk op de in bijlage 2 genoemde datum, aan welke eco-activiteiten op welke percelen zullen worden uitgevoerd. Wanneer deze uiterste datum op een zaterdag, zondag of een algemeen erkende feestdag als bedoeld in de Algemene termijnenwet eindigt, wordt deze verlengd tot en met de eerstvolgende dag die niet een zaterdag, zondag of algemeen erkende feestdag is.