ECLI:NL:RVS:2025:3241, Raad van State, 16-07-2025, 202205234/1/A3
Raad van State — Uitspraak 
Datum: 2025-07-16 00:00:00.000000
Rechtsgebied: Bestuursrecht

Samenvatting: Bij vier afzonderlijke besluiten van 23 maart 2020 heeft het college van burgemeester en wethouders van Rotterdam [appellante] en haar drie kinderen ambtshalve uitgeschreven uit de Basisregistratie personen en ingeschreven in de Registratie Niet-Ingezetenen. [appellante] en haar drie minderjarige kinderen stonden voorheen in de Brp ingeschreven op het adres [locatie] in Rotterdam. Op 22 november 2019 heeft woningcorporatie Stichting Woonbron aan het Centraal Meldpunt Persoonsgegevens gemeld dat [appellante] de zelfbewoningsplicht schaadt. De afdeling Burgerzaken is vervolgens op 2 december 2019 een adresonderzoek gestart. Na onderzoek was het college geen feitelijke verblijfplaats van [appellante] en haar kinderen bekend. Ook het adres [locatie] kon niet als zodanig gelden. [appellante] heeft volgens het college ook geen aangifte van adreswijziging doorgegeven. Bij afzonderlijke besluiten van 23 maart 2020 heeft het college [appellante] daarom per 2 december 2019 en haar kinderen per 10 januari 2020 ambtshalve uitgeschreven uit de Brp. Bij besluit van 20 juli 2020 heeft het college het bezwaar van [appellante] tegen de besluiten van 23 maart 2020 ongegrond verklaard.

202205234/1/A3.
    Datum uitspraak: 16 juli 2025
    AFDELING
    BESTUURSRECHTSPRAAK
    Uitspraak op het hoger beroep van:
    [appellante], wonend in [woonplaats],
    appellante,
    tegen de uitspraak van de rechtbank Rotterdam van 25 juli 2022 in zaak nrs. 20/4588 en 20/4589 in het geding tussen:
    [appellante]
    en
    het college van burgemeester en wethouders van Rotterdam.
    Procesverloop
    Bij vier afzonderlijke besluiten van 23 maart 2020 heeft het college [appellante] en haar drie kinderen ambtshalve uitgeschreven uit de Basisregistratie personen (hierna: de Brp) en ingeschreven in de Registratie Niet-Ingezetenen (hierna: RNI).
    Bij twee afzonderlijke besluiten van 20 juli 2020 heeft het college de door [appellante] daartegen gemaakte bezwaren ongegrond verklaard.
    Bij uitspraak van 25 juli 2022 heeft de rechtbank de door [appellante] daartegen ingestelde beroepen ongegrond verklaard.
    Tegen deze uitspraak heeft [appellante] hoger beroep ingesteld.
    [appellante] heeft nadere stukken ingediend.
    De Afdeling heeft de zaak ter zitting behandeld op 4 maart 2025, waar [appellante], vertegenwoordigd door mr. M.J.G. Schroeder, advocaat in Den Haag, en het college, vertegenwoordigd door mr. P.A.M. Badal, zijn verschenen.
    Overwegingen
    Wettelijk kader
    1.       Het relevante wettelijke kader is opgenomen in de bijlage, die deel uitmaakt van deze uitspraak.
    Inleiding
    2.       [appellante] en haar drie minderjarige kinderen stonden voorheen in de Brp ingeschreven op het adres [locatie] in Rotterdam. Op 22 november 2019 heeft woningcorporatie Stichting Woonbron aan het Centraal Meldpunt Persoonsgegevens gemeld dat [appellante] de zelfbewoningsplicht schaadt. De afdeling Burgerzaken is vervolgens op 2 december 2019 een adresonderzoek gestart. Na onderzoek was het college geen feitelijke verblijfplaats van [appellante] en haar kinderen bekend. Ook het adres [locatie] kon niet als zodanig gelden. [appellante] heeft volgens het college ook geen aangifte van adreswijziging doorgegeven. Bij afzonderlijke besluiten van 23 maart 2020 heeft het college [appellante] daarom per 2 december 2019 en haar kinderen per 10 januari 2020 ambtshalve uitgeschreven uit de Brp. Bij besluit van 20 juli 2020 heeft het college het bezwaar van [appellante] tegen de besluiten van 23 maart 2020 ongegrond verklaard. De rechtbank heeft het beroep daartegen behandeld onder zaken nrs. ROT 20/4588 en ROT 20/4589. De rechtbank heeft de beroepen ongegrond verklaard.
    2.1.    De Afdeling heeft in haar uitspraak van 28 september 2022, ECLI:NL:RVS:2022:2809, geoordeeld dat het college, hoewel dat niet letterlijk in de besluiten van 23 maart 2020 staat, op die datum ook heeft besloten om [appellante] per 2 december 2019 en haar kinderen per 10 januari 2020 in te schrijven in de RNI. In de uitspraak staat dat de over de inschrijving in de RNI aangevoerde gronden in de voorliggende procedure, met nr. 202205234/1/A3, aan de orde kunnen komen.
    Gelet hierop gaat deze uitspraak over de uitschrijving van [appellante] en haar kinderen als ingezetenen in de Brp en wordt de ‘overheveling’ van hun persoonslijsten naar de RNI kort besproken.
    Hoger beroep
    Omvang geding
    3.       De Afdeling stelt aan de hand van door het college opgestelde documenten met inlichtingen uit de Brp vast dat [appellante] en haar drie kinderen per 29 juni 2020 weer in de Brp zijn ingeschreven. Het hoger beroep gaat over de vraag of zij terecht in de periode van 2 december 2019 onderscheidenlijk 10 januari 2020 tot 29 juni 2020 uitgeschreven waren uit de Brp en in die periode ingeschreven waren in de RNI.
    Voorwaarden van artikel 2.22 van de Wet brp
    4.       [appellante] betoogt dat de besluiten niet voldoen aan alle voorwaarden van artikel 2.22 van de Wet basisregistratie personen (hierna: de Wet brp). Over het vereiste dat zij niet kon worden bereikt voert zij aan, dat zij geen gevolg hoefde te geven aan de brief van het college van 10 februari 2020 waarin gegevens van haar werden gevorderd. De rechtbank Rotterdam heeft in de uitspraak van 25 juli 2022, ROT 20/4580, over een aan haar opgelegde boete vanwege het niet binnen de gestelde termijn overleggen van gevraagde gegevens geoordeeld dat die brief in strijd is met de Algemene Verordening Gegevensbescherming (hierna: AVG). Overigens heeft zij wel stukken verstrekt, dus het college heeft haar wel bereikt. [appellante] voert ook aan dat het college niet het vereiste gedegen onderzoek heeft verricht, omdat het gegevens over het verblijf van haar en haar kinderen in Nederland had kunnen achterhalen. Het college heeft ook niet alle bij hem bekende gegevens in het onderzoek betrokken. Zij wijst op het feit dat haar kinderen dagelijks scholen in Schiedam en Rotterdam bezochten. Bovendien heeft het college zelf na een onderzoek van de feitelijke woonsituatie als bedoeld in artikel 53a van de Participatiewet aan haar een algemene bijstandsuitkering verstrekt. En alle bestuursorganen wier besluiten afhankelijk zijn van de woonplaats hebben na onderzoek bevestigd dat [appellante] en haar kinderen feitelijk aan [locatie] woonden.
    4.1.    Zoals de Afdeling eerder heeft overwogen, bijvoorbeeld in de uitspraak van 2 november 2016, ECLI:NL:RVS:2016:2926, is het doel van de Wet brp dat de in de Brp vermelde gegevens zo betrouwbaar en duidelijk mogelijk zijn en dat gebruikers van deze gegevens erop moeten kunnen vertrouwen dat deze in beginsel juist zijn. Met het oog daarop dienen in de Brp gegevens over de feitelijke verblijfplaats van de betrokkene te worden geregistreerd. Bij de toepassing van de Wet brp moet aan de hand van een geheel van waarneembare omstandigheden worden beoordeeld waar iemand woont, waarbij de plaats waar de betrokkene ’s nachts pleegt te slapen een grote betekenis kan hebben. Ingeval iemand op meer dan één adres woont, is het adres waar hij naar redelijke verwachting gedurende een half jaar het meest zal overnachten het woonadres. Wanneer iemand niet op één of meer adressen woont, is het adres waar hij naar redelijke verwachting gedurende drie maanden ten minste twee derde van de tijd zal overnachten het woonadres.
    4.2.    In artikel 2.22, eerste lid, van de Wet brp is bepaald wanneer het college iemand ambtshalve moet uitschrijven als ingezetene uit de Brp. Er zijn drie voorwaarden: i) de ingezetene kan niet worden bereikt, ii) van hem is geen aangifte van wijziging van adres of van vertrek ontvangen en iii) na gedegen onderzoek kunnen geen gegevens over hem worden achterhaald over het verblijf in Nederland, het vertrek uit Nederland en het volgende verblijf buiten Nederland.
    Zoals de Afdeling eerder heeft overwogen, onder meer in de uitspraak van 21 juni 2023, ECLI:NL:RVS:2023:2410, houdt de eerste voorwaarde in dat de ingezetene niet daadwerkelijk woont, en daarom niet in persoon bereikbaar is, op zijn in de Brp geregistreerde woonadres. Het adresonderzoek strekt er onder meer toe te onderzoeken of aan dit vereiste is voldaan. Artikel 2.22, eerste lid, derde voorwaarde, vereist dat dit onderzoek gedegen is. Voor het uitvoeren van het adresonderzoek is de Circulaire Adresonderzoek BRP ontwikkeld.
    In de Circulaire staat dat het doel van het onderzoek is om de feitelijke verblijfplaats van de persoon te achterhalen en de Brp op orde te brengen, of te voorkomen dat er foute adresinschrijvingen in de Brp terecht komen. Volgens de Circulaire is het belangrijk om verder te kijken dan het adres in de Brp. Om het feitelijke adres van de persoon te achterhalen, wordt als hoofdregel aanbevolen om ten minste twee verschillende bronnen - bijvoorbeeld nutsbedrijven, woningbouwcorporaties, woningeigenaren, werkgevers, uitkeringsinstanties en ziektekostenverzekeraars - te raadplegen. Ook kan bijvoorbeeld contact opgenomen worden met de organisatie die de terugmelding heeft gedaan, en kunnen internet en/of sociale media worden geraadpleegd.
    4.3.    Uit het dossier volgt dat waterbedrijf Evides in 2019 het water van [appellante] heeft afgesloten omdat de rekeningen niet meer werden betaald. Een medewerker van het waterbedrijf heeft na onderzoek geconstateerd dat er een grote stapel post achter de deur lag. Omdat buren verklaarden dat [appellante] er al lange tijd niet meer woonde, heeft het waterbedrijf melding gedaan bij de woningcorporatie. De woningcorporatie heeft op haar beurt op 22 november 2019 aan het college gemeld dat het vermoeden bestond dat [appellante] haar zelfbewoningsplicht schond. Controleurs van de gemeente hebben huisbezoeken afgelegd op 14 en 20 januari 2020. Daarbij is niemand aangetroffen. Bij het tweede bezoek hebben buren bovendien verklaard dat [appellante] in Overschie zou wonen bij haar vriend en eens in de zoveel tijd de post kwam ophalen. Het college heeft [appellante] op 10 februari 2020 verzocht om bewijzen over te leggen waaruit haar hoofdverblijf aan [locatie] blijkt, zoals jaarafrekeningen van gas, water en licht. Anders dan [appellante], met de stelling dat het college gelet op de AVG ten onrechte ook om medische gegevens zou hebben verzocht, betoogt, ziet de Afdeling geen aanleiding voor het oordeel dat [appellante] in het geheel geen gegevens had hoeven overleggen. [appellante] stelt verder de van haar gevorderde gegevens aan het college te hebben gezonden. Die gegevens heeft het college niet ontvangen en het heeft dit meermaals aan [appellante] duidelijk gemaakt. In beroep en hoger beroep heeft [appellante] die gegevens ook niet overgelegd. De enkele stelling dat zij ’s nachts aan [locatie] sliep, maar zo onzichtbaar mogelijk, vanwege pesterijen en bedreigingen van haar buren, is op zichzelf onvoldoende om haar hoofdverblijf en dat van haar kinderen aan [locatie] te onderbouwen. Naar het oordeel van de Afdeling heeft het college daarom aannemelijk kunnen achten dat [appellante] en haar kinderen in de in geding zijnde periode niet aan [locatie] woonden. Dat [appellante] en haar kinderen voor de uitvoering van andere wettelijke regelingen als woonachtig in Nederland of met woonplaats Rotterdam zijn aangemerkt, doet hieraan niet af.
    4.4.    In dit geval is echter niet aan alle voorwaarden van artikel 2.22 van de Wet brp voldaan om [appellante] en haar kinderen uit de Brp te kunnen uitschrijven. Voorwaarde iii), dat op basis van een gedegen onderzoek geen gegevens konden worden achterhaald over waar [appellante] en haar kinderen daadwerkelijk verbleven, is namelijk niet vervuld.
    Uit het door het college opgebouwde dossier volgt weliswaar duidelijk dat [appellante] en haar kinderen niet (meer) aan [locatie] woonden, maar daaruit volgt niet welk onderzoek het college heeft verricht om er achter te komen wat de nieuwe verblijfplaats van [appellante] en haar kinderen was. Er waren verschillende aanwijzingen dat zij in (de omgeving van) de wijk Overschie verbleven. Zo hebben buren verklaard dat [appellante] bij haar vriend in Overschie zou wonen. Ook gingen de twee jongste kinderen naar de Albert Schweitzerschool in Overschie en zat de oudste op school in Schiedam. Daarnaast heeft het college zelf uit afschriften van de bankrekening van [appellante], daterend van na 1 februari 2020, afgeleid dat haar pintransacties zich concentreerden in de directe omgeving van voornamelijk Overschie, in de omgeving van de Burgemeester Baumannstraat/winkelcentrum Hoge Schie, en ook in Delfshaven en Schiedam. Niet duidelijk is geworden wat het college met deze aanwijzingen heeft gedaan. Het contact met de woningcorporatie ging blijkens het onderzoeksdossier kennelijk alleen over het resultaat van de civiele vorderingen van de woningcorporatie en niet over de nieuwe verblijfplaats. Het lijkt erop dat het college slechts bronnen heeft geraadpleegd die in de richting van [locatie] wezen, zoals [appellante] zelf. Zonder nader onderzoek heeft het college onvoldoende gemotiveerd dat het geen gegevens kon achterhalen over het verblijf van [appellante] en haar kinderen in Nederland, terwijl het er - zoals ter zitting bleek - zelf ook van overtuigd was dat zij in Rotterdam of Schiedam hun woonadres hadden. Dit klemt temeer, nu uit de geschiedenis van de totstandkoming van de Wet brp (Kamerstukken II 2011/12, 33 219, nr. 3, p. 42) volgt dat niet lichtvaardig tot ambtshalve opschorting van de bijhouding van een persoonslijst mag worden overgegaan, omdat dit voor de ingeschrevene betekent dat de verschillende overheidsorganen (en derden) er in beginsel van uitgaan dat deze niet meer in Nederland verblijft. Zij zullen bijvoorbeeld uitkeringen en andere vormen van dienstverlening ten behoeve van betrokkene in beginsel stopzetten. Dat is in dit geval ook gebeurd. Zo heeft de Belastingdienst/Toeslagen [appellante] bij brief van 22 mei 2020 medegedeeld dat haar zorgtoeslag en kindgebonden budget voor 2020 op € 0 zijn gesteld. De rechtbank heeft het voorgaande ten onrechte niet onderkend.
    Het betoog slaagt.
    Conclusie hoger beroep
    5.       Het hoger beroep is gegrond. De aangevallen uitspraak moet worden vernietigd. Doende hetgeen de rechtbank zou behoren te doen, zal de Afdeling de beroepen tegen de besluiten op bezwaar van 20 juli 2020 alsnog gegrond verklaren. Die besluiten moeten worden vernietigd.
    Gelet op dit oordeel komt de grondslag aan de inschrijving van [appellante] en haar kinderen in de RNI te ontvallen. De Afdeling komt daarom niet toe aan de inhoudelijke bespreking van het betoog van [appellante] daarover. Ook komt de Afdeling niet toe aan de vraag of [appellante] en haar kinderen recht hadden op een briefadres of een zogenoemd puntadres.
    Nieuw besluit op bezwaar
    6.       De Afdeling ziet aanleiding om het college met toepassing van artikel 8:72, vierde lid, van de Algemene wet bestuursrecht (hierna: Awb), op te dragen met inachtneming van hetgeen in deze uitspraak is overwogen een nieuw besluit op de bezwaren van [appellante] en haar kinderen te nemen. De Afdeling zal daarvoor een termijn stellen.
    7.       Met het oog op een efficiënte afdoening van het geschil ziet de Afdeling aanleiding om met toepassing van artikel 8:113, tweede lid, van de Awb te bepalen dat tegen een nieuw besluit op de bezwaren alleen bij haar beroep kan worden ingesteld.
    Verzoek om schadevergoeding
    8.       [appellante] heeft verzocht om schadevergoeding wegens overschrijding van de redelijke termijn. Er zijn meer dan vier jaar verstreken sinds het college de bezwaarschriften heeft ontvangen. Zij vraagt daarbij de Afdeling om het bedrag van € 500 per half jaar overschrijding dat doorgaans wordt toegekend aan te passen aan de inflatie.
    8.1.    De redelijke termijn, die uitgangspunt is voor de afdoening van bestuursrechtelijke geschillen die bestaan uit een bezwaarprocedure en twee rechterlijke instanties, is in dit geval vier jaar. De redelijke termijn vangt aan op het moment waarop het bestuursorgaan het bezwaarschrift heeft ontvangen. Zie de uitspraak van de Afdeling van 18 januari 2023, ECLI:NL:RVS:2023:155, onder 6.2. Daarbij geldt als uitgangspunt een vergoeding van € 500 per half jaar dat de redelijke termijn is overschreden, waarbij de overschrijding naar boven wordt afgerond.
    8.2.    Sinds de ontvangst van het bezwaarschrift op 24 april 2020 door het college tot de uitspraak van vandaag zijn afgerond 5,5 jaar verstreken. Dit betekent dat de redelijke termijn met anderhalf jaar is overschreden. De Afdeling ziet, gezien het forfaitaire karakter, geen aanleiding af te wijken van het uitgangspunt dat de vergoeding van € 500 per half jaar overschrijding bedraagt en de verzochte inflatiecorrectie toe te passen. [appellante] komt daarom in aanmerking voor een schadevergoeding ten bedrage van € 1.500.
    8.3.    Omdat de overschrijding aan de rechtbank en de Afdeling is toe te rekenen, wordt de vergoeding van de schade uitgesproken ten laste van de Staat der Nederlanden. De minister van Justitie en Veiligheid moet daarvan € 468,75 voldoen, en de minister van Binnenlandse Zaken en Koninkrijksrelaties moet daarvan € 1.031,25 voldoen.
    Proceskosten
    9.       Het college moet de proceskosten voor de behandeling van het beroep en het hoger beroep vergoeden.
    10.     De Staat moet de proceskosten vergoeden, voor zover die zijn gemaakt voor het indienen van het verzoek om een schadevergoeding wegens overschrijding van de redelijke termijn.
    Beslissing
    De Afdeling bestuursrechtspraak van de Raad van State:
    I.        verklaart het hoger beroep gegrond;
    II.       vernietigt de uitspraak van de rechtbank Rotterdam van 25 juli 2022 in zaak nrs. 20/4588 en 20/4589;
    III.      verklaart de bij de rechtbank ingestelde beroepen gegrond;
    IV.      vernietigt de besluiten van het college van burgemeester en wethouders van Rotterdam van 20 juli 2020, kenmerk A.B.2020.4.05615/FM en kenmerk A.B.2020.4.08428/08430/05677 FM;
    V.       draagt het college van burgemeester en wethouders van Rotterdam op om binnen acht weken na de verzending van deze uitspraak met inachtneming van hetgeen daarin is overwogen een nieuw besluit te nemen;
    VI.      bepaalt dat tegen het te nemen nieuwe besluit alleen bij de Afdeling beroep kan worden ingesteld;
    VII.     wijst het verzoek om schadevergoeding wegens overschrijding van de redelijke termijn toe;
    VIII.    veroordeelt de Staat der Nederlanden (de minister van Justitie en Veiligheid en de minister van Binnenlandse Zaken en Koninkrijksrelaties) tot betaling aan [appellante] van een schadevergoeding van € 1.500 (€ 468,75 te voldoen door de minister van Justitie en Veiligheid en € 1.031,25 te voldoen door de minister van Binnenlandse Zaken en Koninkrijksrelaties);
    IX.      veroordeelt het college van burgemeester en wethouders van Rotterdam van bij [appellante] in verband met de behandeling van het beroep en het hoger beroep opgekomen proceskosten tot een bedrag van € 3.628, geheel toe te rekenen aan door een derde beroepsmatig verleende rechtsbijstand;
    X.       veroordeelt de Staat der Nederlanden (de minister van Justitie en Veiligheid en de minister van Binnenlandse Zaken en Koninkrijksrelaties) tot vergoeding van bij [appellante] in verband met de behandeling van het verzoek tot vergoeding van schade opgekomen proceskosten tot een bedrag van € 453,50, geheel toe te rekenen aan door een derde beroepsmatig verleende rechtsbijstand;
    XI.      gelast dat het college van burgemeester en wethouders van Rotterdam aan [appellante] het door haar voor de behandeling van het beroep en het hoger beroep betaalde griffierecht ten bedrage van € 452 vergoedt.
    Aldus vastgesteld door mr. E.J. Daalder, voorzitter, en mr. B.P. Vermeulen en mr. B.P.M. van Ravels, leden, in tegenwoordigheid van mr. L.E.E. Konings, griffier.
    w.g. Daalder
    voorzitter
    w.g. Konings
    griffier
    Uitgesproken in het openbaar op 16 juli 2025
    612
     
    BIJLAGE | Wettelijk kader
     
    Wet basisregistratie personen
    Hoofdstuk 1. Algemene bepalingen
    § 1. Algemeen
    Artikel 1.1
    In deze wet en de daarop berustende bepalingen wordt verstaan onder:
    p. het briefadres: het adres waar voor betrokkene bestemde geschriften in ontvangst worden genomen;
    q. het adres: het woonadres, dan wel bij het ontbreken hiervan of bij toepassing van artikel 2.40 of 2.41, het briefadres;
    r. de briefadresgever: de natuurlijke persoon of rechtspersoon, bedoeld in artikel 2.42, die een briefadres ter beschikking stelt;
    Hoofdstuk 2. De bijhouding van de basisregistratie
    Afdeling 1. Ingezetenen
    Artikel 2.22
    1. Indien een ingezetene niet kan worden bereikt, van hem geen aangifte van wijziging van zijn adres of van vertrek is ontvangen als bedoeld in artikel 2.20, eerste lid, of 2.21, eerste lid, en na gedegen onderzoek geen gegevens over hem kunnen worden achterhaald betreffende het verblijf in Nederland, het vertrek uit Nederland noch het volgende verblijf buiten Nederland, draagt het college van burgemeester en wethouders van de bijhoudingsgemeente ambtshalve zorg voor de opneming van het gegeven van het vertrek van de ingezetene uit Nederland.
    2. Als datum van vertrek uit Nederland en van opheffing van het adres wordt de dag opgenomen waarop het voornemen tot ambtshalve opneming van gegevens over het vertrek is bekendgemaakt.
    Artikel 2.23  
    1. Indien het woonadres ontbreekt dan wel artikel 2.40 of artikel 2.41 van toepassing is, wordt op aangifte een briefadres opgenomen.
    2. Het college van burgemeester en wethouders is bevoegd ambtshalve een briefadres op te nemen indien het woonadres ontbreekt en geen aangifte wordt gedaan van een briefadres. Het college neemt ambtshalve geen briefadres op dan met instemming van de briefadresgever.