ECLI:NL:CBB:2025:586, College van Beroep voor het bedrijfsleven, 04-11-2025, 24/434 en 24/435
College van Beroep voor het bedrijfsleven — Uitspraak 
Datum: 2025-11-04 00:00:00.000000
Rechtsgebied: Bestuursrecht

Samenvatting: De minister heeft de aanvragen van investeringssubsidies duurzame energie en energiebesparing terecht op nihil gesteld (artikel 4:46, tweede lid, aanhef en onder c, van de Awb). Er zijn verplichtingen aangegaan voor investeringen in zonnepanelen voorafgaand aan de indiening van de aanvragen, waardoor de aanvragen niet voldoen aan de eisen inzake het stimulerend effect. De minister was gehouden de subsidies op grond van artikel 22, eerste lid, onderdeel c, van het Kaderbesluit EZK- en LNV-subsidies (Kaderbesluit) af te wijzen indien op het moment van de subsidieaanvragen duidelijk was geweest dat er al verplichtingen waren aangegaan. De beroepen zijn ongegrond. De minister hoeft geen proceskosten te vergoeden.

uitspraak
    
      
        
          
        
      
      
        
          
        
      
    
    COLLEGE VAN BEROEP VOOR HET BEDRIJFSLEVEN
    
    
      zaaknummers: 24/434 en 24/435
    
    
    uitspraak van de enkelvoudige van 4 november 2025 op de beroepen van:
    
      
        
          [naam 1] B.V., te [woonplaats 1] (landbouwbedrijf 1) en [naam 2] C.V., te [woonplaats 2] (landbouwbedrijf 2)
      (gemachtigde: [naam 3] )
    
    
    ende minister van Klimaat en Groene Groei 
    (gemachtigde: mr. M. Zweers)
    
    
  
  
    Procesverloop 
    
    
      Met afzonderlijke besluiten van 30 oktober 2023 (vaststellingsbesluiten) heeft de minister de aan landbouwbedrijf 1 en landbouwbedrijf 2 (landbouwbedrijven) op grond van titel 4.5 Investeringssubsidie duurzame energie en energiebesparing (ISDE) van de Regeling nationale EZK- en LNV-subsidies (Regeling) verleende subsidies op nihil (€ 0,-) vastgesteld.
    
    
    
      Met afzonderlijke besluiten van 27 maart 2024 (bestreden besluiten) heeft de minister de bezwaren van de landbouwbedrijven ongegrond verklaard. 
    
    
    
      De landbouwbedrijven hebben tegen de bestreden besluiten beroep ingesteld. 
    
    
    
      De minister heeft in beide zaken een verweerschrift ingediend.
    
    
    
      De zitting was op 21 augustus 2025. Aan de zitting hebben deelgenomen: de gemachtigden van partijen.
    
    
  
  
    Overwegingen 
    
    1. De landbouwbedrijven hebben op 18 augustus 2022 ieder voor zich een subsidieaanvraag ingediend op grond van de Regeling vanwege de aanschaf van zonnepanelen. Op het aanvraagformulier hebben de landbouwbedrijven als verwachte aankoopdatum 15 november 2022 ingevuld. De minister heeft vervolgens aan de landbouwbedrijven subsidie verleend. 
    
    2 Met de vaststellingsbesluiten heeft de minister naar aanleiding van vaststellingsaanvragen van de landbouwbedrijven de subsidie op grond van artikel 4:46, tweede lid, aanhef en onder c, van de Algemene wet bestuursrecht (Awb) op nihil (€ 0,-) vastgesteld. De reden daarvoor is dat de landbouwbedrijven in hun subsidieaanvragen als verwachte aankoopdatum 15 november 2022 hebben opgegeven en de minister bij de beoordeling van de vaststellingsaanvragen heeft geconstateerd dat zij al op 28 juli 2022 en dus vóór het indienen van de subsidieaanvragen verplichtingen voor de zonnepanelen waren aangegaan. Als de minister op het moment van indiening van de subsidieaanvragen op 18 augustus 2022 had geweten dat de landbouwbedrijven al verplichtingen tot aankoop van de zonnepanelen waren aangegaan, dan zou hij geen subsidie hebben verleend. In dat geval is namelijk niet voldaan aan het vereiste van stimulerend effect (artikel 22, eerste lid, onderdeel c, van het Kaderbesluit EZK- en LNV-subsidies (Kaderbesluit)) en aan de bepaling dat voorafgaand aan de aanvraag gemaakte kosten niet voor subsidie in aanmerking komen (artikel 10, tweede lid, van het Kaderbesluit). 
    
    
      3.1
      De landbouwbedrijven voeren aan dat de minister niet duidelijk heeft gemaakt waarom en op grond waarvan hij de subsidie op nihil heeft vastgesteld. Zij wijzen bovendien op (nieuwe) op 22 september 2022 ondertekende offertes en stellen dat de offertes van 28 juli 2022 zijn ontbonden vanwege wijzigingen, terwijl de daaropvolgende aanbetalingen abusievelijk niet zijn gecrediteerd. 
      
    
    
      3.2
      Dit betoog slaagt niet. 
      
    
    
      3.3
      Artikel 107, eerste lid, van het Verdrag betreffende de werking van de Europese Unie bepaalt – heel kort gezegd – dat steunmaatregelen van lidstaten onverenigbaar zijn met de interne markt. In Verordening (EU) nr. 651/2014 van de Commissie van 17 juni 2014 (AGVV) worden bepaalde categorieën steun verenigbaar verklaard met de interne markt. Daarbij gaat het onder meer om investeringssteun ter bevordering van energie uit hernieuwbare energiebronnen (artikel 41 van die verordening). Artikel 6, eerste lid, van de AGVV bepaalt dat die verordening slechts van toepassing is op steun die een stimulerend effect heeft. Steun wordt geacht een stimulerend effect te hebben wanneer de begunstigde ervan, voordat de werkzaamheden aan het project of de activiteit aanvangen, bij de betrokken lidstaat een schriftelijke steunaanvraag heeft ingediend (artikel 6, tweede lid, van AGVV). Uit artikel 2, aanhef en onder 23 van de AGVV volgt verder dat onder ‘aanvang werkzaamheden’ moet worden verstaan: hetzij de aanvang van de bouwwerkzaamheden met betrekking tot de investering, hetzij de eerste, juridisch bindende toezegging om uitrusting te bestellen, hetzij een andere toezegging die de investering onomkeerbaar maakt.
      
    
    
      3.4
      Om voor ISDE-subsidie in aanmerking te komen is de regel dat de subsidie moet worden aangevraagd voordat tot aanschaf van de apparaten wordt overgegaan. Dit volgt uit artikel 22, eerste lid, aanhef en onder c, van het Kaderbesluit, waarin dwingend is voorgeschreven dat afwijzend wordt beslist op een aanvraag om subsidie als niet voldaan wordt aan het vereiste van het stimulerend effect, bedoeld in het toepasselijke Europese steunkader. Aan dat vereiste wordt niet voldaan als al een verplichting is aangegaan voordat de aanvraag tot subsidieverlening wordt ingediend (zie bijvoorbeeld de uitspraken van het College van 12 oktober 2021, ECLI:NL:CBB:2021:930 en 29 november 2022, ECLI:NL:CBB:2022:779). Deze regel volgt ook uit artikel 10, tweede lid, van het Kaderbesluit, waarin is bepaald dat kosten die zijn gemaakt vóór de indiening van de aanvraag niet voor subsidie in aanmerking komen.
      
    
    
      3.5
      Het College is met de minister van oordeel dat de landbouwbedrijven met de door hen op 28 juli 2022 ondertekende offertes en de daaropvolgende aanbetalingen op die datum en dus vóórdat zij de subsidieaanvragen hadden ingediend verplichtingen waren aangegaan. Voor de stelling dat die offertes hen nog niet binden bestaat geen grond. Dat, zoals de landbouwbedrijven aanvoeren, voor hen het stimulerend effect al blijkt uit het feit dat zij de subsidie nodig hebben om de aanschafprijs van de zonnepanelen te bekostigen, het duurzame project geheel gefinancierd te krijgen en om het rendabel te krijgen, gaat uit van een onjuiste uitleg van de hiervoor onder 3.3 en 3.4 weergegeven bepalingen. 
      
    
    
      3.6
      Door als verwachte aankoopdatum voor de zonnepanelen 15 november 2022 op te geven, is het College met de minister van oordeel dat de landbouwbedrijven onjuiste gegevens hebben verstrekt. Met de minister moet verder worden geoordeeld dat, als de minister daarvan op de hoogte was geweest, hij geen subsidie zou hebben verleend voor die zonnepanelen. Artikel 22, eerste lid, aanhef en onder c, van het Kaderbesluit bepaalt immers dwingend dat afwijzend wordt beslist op een aanvraag om subsidie indien niet voldaan wordt aan de eisen inzake het stimulerend effect, bedoeld in het toepasselijke Europese steunkader (zie bijvoorbeeld de uitspraak van het College van 12 oktober 2021, ECLI:NL:CBB:2021:930). De minister was daarom op grond van artikel 4:46, tweede lid, aanhef en onder c, van de Awb bevoegd om de subsidie lager vast te stellen en mocht van die bevoegdheid gebruik maken. 
      
    
    
      4.1
      De landbouwbedrijven stellen zich ten slotte op het standpunt dat de minister, gezien het korte tijdsverloop tussen de offertes, de aanbetalingen en de subsidieaanvragen, de subsidies ook had kunnen matigen in plaats van op nihil vast te stellen. 
      
    
    
      4.2
      Dit betoog slaagt evenmin. De vaststelling van de ten onrechte verleende subsidies op nihil is een geschikt en noodzakelijk middel om de situatie waarin onrechtmatig subsidie is verleend, terug te draaien. Zoals hiervoor overwogen hadden de landbouwbedrijven geen recht op verlening van de gevraagde subsidies, omdat niet aan het vereiste van stimulerend effect werd voldaan. Onder verwijzing naar de uitspraak van het College van 13 augustus 2024 (ECLI:NL:CBB:2024:556 onder 6.2) overweegt het College dat de minister geen ruimte heeft om af te wijken van deze regelgeving, die uit het recht van de Europese Unie voortvloeit, ter voorkoming van de uitbetaling van verboden staatssteun die de mededinging verstoort. Er zijn verder geen feiten en omstandigheden die het besluit toch onevenwichtig maken. Dit betekent dat de nadelige gevolgen van de vaststellingsbesluiten niet onevenredig zijn tot de met die besluiten te dienen doelen. 
      
      
        5	De beroepen zijn ongegrond. De minister hoeft geen proceskosten te vergoeden. 
      
      
    
  
  
    Beslissing 
    
    
      Het College verklaart de beroepen ongegrond.
    
    
    
    
    
      Deze uitspraak is gedaan door mr. A. Venekamp, in aanwezigheid van B.W.N. van den Oever, griffier. De beslissing is in het openbaar uitgesproken op 4 november 2025. 
    
    
    
    
    
    
    
      w.g. A. Venekamp	w.g. B.W.N. van den Oever