ECLI:NL:CBB:2025:323, College van Beroep voor het bedrijfsleven, 03-06-2025, 23/1239
College van Beroep voor het bedrijfsleven — Uitspraak 
Datum: 2025-06-03 00:00:00.000000
Rechtsgebied: Bestuursrecht

Samenvatting: Intrekking subsidievaststelling TVL Q3 van 2021 omdat de onderneming al een vergoeding heeft ontvangen op grond van de Wet verbod pelsdierhouderij. 
      
      De uitsluitingsgrond (artikel 2.4.6, eerste lid, aanhef en onder g, van de TVL) is een geschikt, noodzakelijk en evenwichtig middel om te bereiken dat pelsdierhouders niet tweemaal een tegemoetkoming ontvangen voor dezelfde vaste lasten. De intrekking pakt in dit concrete geval niet zo nadelig uit dat de uitsluitingsgrond wegens strijd met het evenredigheidsbeginsel buiten toepassing moeten worden gelaten.
      
      Geen geslaagd beroep op het gelijkheidsbeginsel: de toepassing van de TVL kan leiden tot een verschillende uitkomst voor pelsdierhouders die wel en die niet een vergoeding hebben ontvangen door de voortgang van het verstrekken van vergoedingen op grond van de Wet verbod pelsdierhouderij. In de Beleidsregel wordt dit verschil in uitkomst bij de toepassing van de TVL zo veel mogelijk rechtgetrokken met de ‘spiegelbepaling’ van artikel 10 van de Beleidsregel.
      
      Het beroep op het rechtszekerheidsbeginsel slaagt ook niet. De minister kwam er tijdens de behandeling van het bezwaar tegen de subsidievaststelling achter dat de vergoeding was toegekend, en niet al eerder. 
      
      Het beroep is ongegrond.

uitspraak
    
      
        
          
        
      
      
        
          
        
      
    
    COLLEGE VAN BEROEP VOOR HET BEDRIJFSLEVEN
    
    
      zaaknummer: 23/1239
    
    
    uitspraak van de enkelvoudige kamer van 3 juni 2025 in de zaak tussen 
    
      [naam 1] B.V., te [woonplaats] (onderneming)
    (gemachtigde: mr. A.A.M. van Hoorn)
    
    
      en
    
    
    de minister van Economische Zaken
    (gemachtigde: mr. P. van Veen)
    
    
  
  
    Procesverloop 
    
    
      Met het besluit van 25 november 2022 (subsidievaststelling) heeft de minister de subsidie voor het derde kwartaal (Q3) van 2021 op grond van de Regeling subsidie vaste lasten financiering COVID-19 (TVL) vastgesteld op € 13.995,60 en te veel betaalde subsidie teruggevorderd. 
    
    
    
      Met het besluit van 6 april 2023 (bestreden besluit) heeft de minister het bezwaar van de onderneming ongegrond verklaard en de vastgestelde subsidie ingetrokken en teruggevorderd.
    
    
    
      De onderneming heeft tegen het bestreden besluit beroep ingesteld. 
    
    
    
      De minister heeft een verweerschrift ingediend.
    
    
    
      De onderneming heeft nadere stukken ingezonden.
    
    
    
      De zitting was op 10 oktober 2024. Aan de zitting hebben deelgenomen: [naam 1], namens de onderneming, bijgestaan door de gemachtigde van de onderneming, en namens de minister, mr. S.F. Hu en mr. H.G.M. Wammes.
      Het College heeft na de zitting het onderzoek heropend om de minister de gelegenheid te geven zijn standpunt nader toe te lichten. De minister heeft de reactie op 20 januari 2025 ingediend. De onderneming heeft hier op 10 maart 2025 op gereageerd en heeft verzocht om een nadere zitting. De onderneming heeft op 9 mei 2025 nog nadere stukken ingediend.
    
    
    
      De nadere zitting was op 20 mei 2025. Aan de zitting hebben deelgenomen:
      
        [naam 1], namens de onderneming, bijgestaan door mr. [naam 2], en de gemachtigde van de minister. 
    
    
  
  
    Overwegingen 
    
    
      
        Inleiding
      
    
    
    1. De minister heeft de subsidievaststelling ingetrokken op basis van artikel 4:49, eerste lid, aanhef en onder b, van de Algemene wet bestuursrecht (Awb) omdat de subsidievaststelling onjuist is en de onderneming dit wist of behoorde te weten. De subsidievaststelling is volgens de minister onjuist omdat de onderneming een vergoeding heeft ontvangen op grond van de Wet verbod pelsdierhouderij. Op grond van artikel 2.4.6, eerste lid, aanhef en onder g, van de TVL bestaat dan geen recht op subsidie op grond van de TVL. Volgens de minister blijkt uit de toelichting op de TVL dat het de bedoeling is van deze afwijzingsgrond te voorkomen dat een pelsdierhouder tweemaal een vergoeding ontvangt voor dezelfde vaste lasten. De onderneming is het daar niet mee eens. Volgens de onderneming pakt de subsidie op grond van de TVL voor haar fiscaal gunstiger uit dan de vergoeding op grond van de Wet verbod pelsdierhouderij, ook als deze vergoeding wordt verminderd met verleende TVL subsidie. Het College moet in deze zaak beoordelen of de minister terecht tot de conclusie is gekomen dat sprake is van de afwijzingsgrond uit artikel 2.4.6, eerste lid, aanhef en onder g, van de TVL en hij om die reden de subsidievaststelling mocht intrekken.
    
    
      
        Wettelijk kader 
        
      
    
    2 Het toepasselijke wettelijke kader is opgenomen in een bijlage bij deze uitspraak.
    
    
      
        Standpunt van de onderneming
      
    
    
    
      3.1
      De onderneming heeft het standpunt ingenomen dat de afwijzingsgrond zoals opgenomen in artikel 2.4.6, eerste lid, aanhef en onder g, van de TVL onverbindend dan wel buiten toepassing dient te worden verklaard, nu deze voor haar onevenredig nadelig uitpakt. De onderneming voert hiertoe onder meer aan dat de door haar ontvangen nadeelcompensatie niet alle door haar geleden schade dekt. Op de nadeelcompensatie wordt een korting van 15% toegepast vanwege het normaal maatschappelijk risico. De onderneming heeft gewezen op de ‘spiegelbepaling’ van artikel 10 van de Beleidsregel compensatie vervroegde beëindiging pelsdierhouderij (Beleidsregel), op grond waarvan vastgestelde TVL in mindering wordt gebracht op de nadeelcompensatie. Toepassing van deze ‘spiegelbepaling’ is gunstiger voor pelsdierhouders. Volgens de onderneming betaalt zij € 31.636,- minder vennootschapsbelasting wanneer zij TVL krijgt en deze in mindering wordt gebracht op de nadeelcompensatie. Het verschil in de fiscale gevolgen en het rekenen met een percentage voor maatschappelijk risico bij de nadeelcompensatie maakt volgens de onderneming dat intrekking van de vastgestelde subsidie op grond van artikel 2.4.6, eerste lid aanhef en onder g, van de TVL onevenredig nadelig is.
    
    
      3.2
      De onderneming heeft in haar reactie van 10 maart 2025 aanvullend nog naar voren gebracht dat dat de volgordelijkheid van afhandeling van de aanvraag om TVL en vergoeding op grond van de Wet verbod pelsdierhouderij niet mag leiden tot een verschillende uitkomst voor ondernemingen die overigens vergelijkbaar zijn. Dit is in strijd met het gelijkheids- en het evenredigheidsbeginsel. Het intrekkingsbesluit leidt volgens de onderneming verder tot onnodig harde gevolgen en is daarom onevenwichtig.
      
    
    
      3.3
      De onderneming betoogt voorts dat het in strijd is met het rechtszekerheidsbeginsel om de al vastgestelde subsidie met het bestreden besluit alsnog in te trekken. De minister wist ten tijde van de vaststelling van de subsidie ook al dat de onderneming een vergoeding op grond van de Wet verbod pelsdierhouderij had ontvangen. De minister mocht daarom de vastgestelde subsidie niet intrekken.
      
      
        
          Standpunt van de minister
        
      
      
    
    
      4.1
      De minister stelt er pas in de bezwaarfase mee bekend te zijn geworden dat aan de onderneming een vergoeding is toegekend op grond van de Wet verbod pelsdierhouderij. Daarnaast maakt het enkele feit dat de onderneming niet in aanmerking komt voor subsidie op grond van de TVL niet dat sprake is van strijd met het evenredigheidsbeginsel. De minister is dus van mening dat hij de subsidie terecht heeft ingetrokken en teruggevorderd.
      
    
    
      4.2
      De minister heeft in zijn nadere reactie van 20 januari 2025 toegelicht dat het uitgangspunt van zowel de Beleidsregel als van de TVL is dat ondernemers die onder de Beleidsregel vallen geen recht hebben op TVL. De minister heeft gewezen op de toelichting op de TVL en de Beleidsregel. Weliswaar zou een ondernemer gunstiger af kunnen zijn wanneer hij TVL krijgt dan wanneer hij nadeelcompensatie met verrekening van TVL ontvangt, maar dit is het gevolg van een bewuste keuze van de wetgever en maakt niet dat de afwijzingsgrond uit artikel 2.4.6, eerste lid aanhef en onder g, van de TVL onverbindend zou moeten worden verklaard. De minister wijst erop dat de nadeelcompensatie van de onderneming op 14 maart 2022 is vastgesteld en dat daarom de latere subsidievaststelling terecht is ingetrokken.
      
      
        
          Beoordeling door het College
        
      
      
    
    
      5.1
      Het College ziet zich allereerst gesteld voor de vraag of artikel 2.4.6, eerste lid, aanhef en onder g, van de TVL vanwege strijd met het evenredigheids- of het gelijkheidsbeginsel onverbindend moet worden verklaard. Voor het toetsingskader bij exceptieve en rechtstreekse toetsing aan die beginselen verwijst het College naar zijn uitspraak van 26 maart 2024 (ECLI:NL:CBB:2024:190). Voor exceptieve toetsing aan het evenredigheidsbeginsel van een gebonden bevoegdheid in een algemeen verbindend voorschrift gaat het om de geschiktheid, noodzakelijkheid en de evenwichtigheid van het voorschrift als zodanig (vergelijk onder 6.6 van de uitspraak van 26 maart 2024).
      
    
    
      5.2
      In de toelichting op de TVL (Stcrt. 2021, 6893, p. 25) staat, voor zover van belang, het volgende:
      
      
        “Daarnaast wordt aan artikel 2.2.4 een nieuwe afwijzingsgrond toegevoegd. Op grond van deze afwijzingsgrond (onderdeel g) wordt een aanvraag om subsidie afgewezen indien de getroffen MKB-onderneming op grond van artikel 8 van de Wet verbod pelsdierhouderij een vergoeding heeft ontvangen voor schade, bedoeld in dat artikel. Het invoeren van deze afwijzingsgrond is het gevolg van het verbod om met ingang van 8 januari 2020 pelsdieren te houden (wijziging van de Wet verbod pelsdierhouderij in verband met een vervroegde beëindiging van de pelsdierhouderij, Stb. 2020, 555). Met het nieuwe onderdeel g in artikel 2.2.4, eerste lid, wordt voorkomen dat een pelsdierhouder die een vergoeding ontvangt op grond van artikel 8 van de Wet verbod pelsdierhouderij tweemaal een vergoeding ontvangt voor dezelfde vaste lasten. Ingevolge deze regeling gaat het bij vaste lasten om afschrijvingen op vaste activa en overige bedrijfskosten, niet zijnde inkoopwaarde van de omzet en arbeidskosten. De vergoeding waarvoor een pelsdierhouder op grond van artikel 8 van de Wet verbod pelsdierhouderij in aanmerking kan komen, betreft onder meer een vergoeding voor geleden inkomensschade. Dit is een vergoeding voor het niet kunnen gebruiken van gebouwen, inventaris, werktuigen en voor de algemene kosten van het bedrijf betreft. Deze vergoeding voor vaste lasten heeft betrekking heeft op 2021, 2022 en 2023. Ondanks dat de vaste lasten niet op exact dezelfde wijze worden vastgesteld, betreffen de tegemoetkoming en nadeelcompensatie wel een vergoeding voor dezelfde kosten. Dit is onwenselijk en vanuit het nadeelcompensatierecht ook niet toegestaan. Vandaar dat in deze regeling is opgenomen dat de tegemoetkoming wordt afgewezen indien er nadeelcompensatie is ontvangen.”
      
      
    
    
      5.3
      In de toelichting op de Beleidsregel (Stcrt. 2021, 5472, p.15) staat, voor zover van belang, het volgende:
      
      
        “7. Verhouding Regeling subsidie financiering vaste lasten MKB COVID-19
      
      
      
        Bij de toepassing van het égalitébeginsel zijn er corrigerende factoren die tot gevolg kunnen hebben dat schade voor eigen rekening moet worden gelaten. Een van deze factoren betreft het uitgangspunt dat schade voor rekening van de getroffene blijft indien niet op andere wijze is of kan worden voorzien in een redelijke vergoeding. De ratio achter deze bepaling is dat voorkomen moet worden dat dezelfde schade meer dan eens wordt vergoed. Van een voldoende verzekerde vergoeding kan ook sprake zijn indien de vergoeding door een derde wordt uitgekeerd of indien sprake is van vergoeding in natura. Van belang is dat de andere wijze van vergoeding echt verzekerd is. Er mag geen twijfel bestaan over de vraag of de schade op andere wijze vergoed wordt. In het voorliggende geval is van belang dat MKB-ondernemingen op grond van de Regeling subsidie financiering vaste lasten MKB COVID-19 een tegemoetkoming kunnen ontvangen om bij te dragen aan de financiering van de vaste lasten in een bepaalde referentieperiode. Hoewel het vanaf inwerkingtreding van het verbod niet in de rede ligt dat op grond van die regeling ter ondersteuning van de pelsdierhouderij een subsidie wordt ontvangen, kan dit op voorhand niet volledig worden uitgesloten. De inkomensschade, zoals op grond van artikel 5 van deze beleidsregel, wordt vastgesteld omvat eveneens een vergoeding voor vaste lasten van de pelsdierhouderij. Dit is een vergoeding voor het niet kunnen gebruiken van gebouwen, inventaris, werktuigen en voor de algemene kosten van het bedrijf. Deze vergoeding voor vaste lasten heeft betrekking heeft op 2021, 2022 en 2023. Teneinde te voorkomen dat voor de vaste lasten die de pelsdierhouder in 2021 had moeten maken meer dan eens een vergoeding wordt ontvangen, is in artikel 10 bepaald dat een op grond van de Regeling subsidie financiering vaste lasten MKB COVID-19 ontvangen subsidie in mindering wordt gebracht op de op grond van deze beleidsregel te ontvangen vergoeding voor inkomensschade. Aangezien van belang is dat er geen twijfel mag zijn dat de schade op een andere wijze wordt vergoed, is mindering pas aan de orde indien de subsidie op grond van artikel 11 van die Regeling is vastgesteld. Een subsidievaststelling brengt namelijk een onvoorwaardelijk recht op de subsidie met zich.
      
      
    
    
      5.4
      Uit deze toelichtingen blijkt dat de TVL-regelgever en de voor de Beleidsregel verantwoordelijke minister het onwenselijk vinden dat een pelsdierhouder voor dezelfde kosten tweemaal een tegemoetkoming zou ontvangen. De onderneming heeft deze onwenselijkheid op zichzelf niet bestreden. De onderneming heeft er weliswaar op gewezen dat bij de vergoeding op grond van de Wet verbod pelsdierhouderij een korting van 15% vanwege het normaal maatschappelijk risico wordt toegepast, maar dat de onderneming de vergoeding niet toereikend vindt kan zij aanvoeren in een procedure tegen de toekenning van die vergoeding. De uitsluitingsgrond van artikel 2.4.6, eerste lid, aanhef en onder g, van de TVL is een geschikt middel om te bereiken dat pelsdierhouders niet tweemaal een tegemoetkoming ontvangen voor dezelfde vaste lasten. 
      
    
    
      5.5
      Het College begrijpt het betoog van de onderneming aldus dat de afwijzingsgrond in artikel 2.4.6, eerste lid, aanhef en onder g , van de TVL geen noodzakelijk middel is dan wel niet evenwichtig is, omdat het gewenste resultaat ook kan worden bereikt met een voor de pelsdierhouders minder ingrijpend middel, namelijk toepassing van de ‘spiegelbepaling’ van artikel 10 van de Beleidsregel. Uit de hiervoor weergegeven toelichtingen maakt het College op dat het niet wenselijk werd gevonden na het ingaan van het vervroegde verbod op de pelsdierhouderij per januari 2021 aan pelsdierhouders subsidie te verlenen op grond van de TVL. Enkel omdat niet op voorhand kon worden uitgesloten dat er pelsdierhouders zouden zijn aan wie TVL-subsidie is verleend voordat de vergoeding op grond van de Wet op het verbod van de pelsdierhouderij is toegekend, is in de Beleidsregel de ‘spiegelbepaling’ van artikel 10 opgenomen. Net als de minister leidt het College hieruit af dat de uitsluitingsgrond van artikel 2.4.6, eerste lid, aanhef en onder g, van de TVL de hoofdregel is. Daarnaast is de ‘spiegelbepaling’ van artikel 10 van de Beleidsregel alleen nodig om zeker te stellen dat geen ongewenste cumulatie van vergoedingen plaatsvindt in het incidentele geval dat toepassing van de uitsluitingsgrond niet meer mogelijk is omdat de vergoeding op grond van de Wet op het verbod van de pelsdierhouderij pas wordt ontvangen na de vaststelling van de TVL- subsidie. Het bestaan van de kortingsbepaling van artikel 10 van de Beleidsregel maakt dan ook niet dat de afwijzingsgrond van de TVL geen noodzakelijk middel is om de doelstelling van samenloop van vergoedingen te voorkomen of dat deze afwijzingsgrond onevenwichtig is. Dat de afwijzingsgrond van artikel 2.4.6, eerste lid, aanhef en onder g, van de TVL tot onnodig harde gevolgen leidt voor pelsdierhouders die een vergoeding op grond van de Wet verbod pelsdierhouderij hebben ontvangen en om die reden onevenwichtig is, heeft de onderneming niet onderbouwd. 
      
    
    
      5.6
      Het College ziet in wat de onderneming heeft aangevoerd geen aanleiding om artikel 2.4.6, eerste lid, aanhef en onder g, van de TVL onverbindend te verklaren wegens strijd met het evenredigheidsbeginsel.
      
    
    
      5.7
      Het betoog van de onderneming dat artikel 2.4.6, eerste lid, aanhef en onder g, van de TVL onverbindend moet worden verklaard wegens strijd met het gelijkheidsbeginsel slaagt evenmin. De toepassing van artikel 2.4.6, eerste lid, aanhef en onder g, van de TVL kan leiden tot een verschillende uitkomst voor pelsdierhouders die al wel, en pelsdierhouders die nog geen, vergoeding hebben ontvangen op grond van de Wet verbod pelsdierhouderij. Dat verschil wordt echter niet veroorzaakt door de TVL, maar door de voortgang van het verstrekken van vergoedingen op grond van de Wet verbod pelsdierhouderij. In dit verschil kan daarom geen grond zijn gelegen artikel 2.4.6, eerste lid, aanhef en onder g, van de TVL onverbindend te achten wegens strijd met het gelijkheidsbeginsel. In de Beleidsregel wordt dit verschil in uitkomst bij de toepassing van de TVL zoveel mogelijk rechtgetrokken met de ‘spiegelbepaling’ van artikel 10 van de Beleidsregel.
      
      6 Op de onderneming is artikel 2.4.6, eerste lid, aanhef en onder g, van de TVL van toepassing. Van dit algemeen verbindende voorschrift kan niet worden afgeweken ten gunste van de onderneming. Beoordeeld moet worden of er bijzondere omstandigheden zijn die maken dat de voor de onderneming nadelige gevolgen van uitoefening van de gebonden bevoegdheid zozeer onevenwichtig zijn, dat toepassing van het algemeen verbindende voorschrift waarop die bevoegdheid berust, in het voorliggende geval achterwege moet blijven. Enkel het ondervinden van financieel nadeel, door de onderneming becijferd op een bedrag van € 31.636,- is geen bijzondere omstandigheid. Dat de onderneming wel voor TVL in aanmerking zou zijn gekomen als de vergoeding op grond van de Wet op het verbod van de pelsdierhouderij op een later moment zou zijn toegekend, is, gelet wat onder 5.5 is vermeld, niet zodanig schrijnend dat de toepassing van het algemeen verbindende voorschrift om die reden onevenwichtig uitpakt. Artikel 2.4.6, eerste lid, aanhef en onder g, van de TVL hoeft ten aanzien van de onderneming dan ook niet buiten toepassing te worden gelaten. Dit betekent dat de minister terecht tot de conclusie is gekomen dat de afwijzingsgrond van artikel 2.4.6, eerste lid, aanhef en onder g, van de TVL in de weg staat aan subsidieverstrekking. 
      
      7 De onderneming heeft verder aangevoerd dat de intrekking van de vastgestelde subsidie in strijd is met de rechtszekerheid. De onderneming heeft niet aannemelijk gemaakt dat de minister op het moment van de vaststelling van de subsidie wist dat de onderneming een vergoeding op grond van de Wet verbod pelsdierhouderij had ontvangen. Het College stelt vast dat met het besluit van 14 maart 2022 de vergoeding op grond van de Wet verbod pelsdierhouderij aan de onderneming is toegekend. Op 20 juli 2022 heeft de onderneming de aanvraag voor vaststelling van de TVL-subsidie gedaan. Daarbij heeft de onderneming niet laten weten dat de vergoeding was toegekend. Daarmee heeft de onderneming onjuiste of onvolledige gegevens verstrekt, terwijl bij de verstrekking van juiste of volledige gegevens geen subsidie zou zijn vastgesteld. De onderneming behoorde dit te weten. Pas tijdens de behandeling van het bezwaar tegen de subsidievaststelling is de minister op de hoogte geraakt van de toekenning van de vergoeding op grond van de Wet verbod pelsdierhouderij. Dit maakt dat de minister op grond van artikel 4:49, eerste lid, aanhef en onder b, van de Awb bevoegd was de subsidievaststelling in te trekken. Anders dan de onderneming meent, is dit niet in strijd met het rechtszekerheidsbeginsel. 
      
      
        
          Slotsom
        
      
      8 Het beroep is ongegrond. De minister hoeft geen proceskosten te vergoeden.
      
    
  
  
    Beslissing
    
    
    
      Het College verklaart het beroep ongegrond.
    
    
    
    
    
      Deze uitspraak is gedaan door mr. W.J.A.M. van Brussel, in aanwezigheid van mr. M. Ettema, griffier. De beslissing is in het openbaar uitgesproken op 3 juni 2025.
    
    
    
    
    
    
    
    
    
      w.g. W.J.A.M. van Brussel	w.. M. Ettema
    
    
    
    
    
    
  
  
    Bijlage
    
    
      
        Algemene wet bestuursrecht
      
    
    
    
      Artikel 4:49, eerste lid, aanhef en onder b,
    
    
    1. Het bestuursorgaan kan de subsidievaststelling intrekken of ten nadele van de ontvanger wijzigen:
    b.	indien de subsidievaststelling onjuist was en de subsidie-ontvanger dit wist of behoorde te weten.
    
    
      
        Regeling subsidie vaste lasten financiering COVID-19 
      
    
    
    
      Artikel 2.4.6, eerste lid, aanhef en onder g,
    
    
    1. De Minister beslist afwijzend op een aanvraag:
    g.	indien de getroffen MKB-onderneming op grond van artikel 8 van de Wet verbod pelsdierhouderij een vergoeding heeft ontvangen voor schade, bedoeld in dat artikel.
    Wet verbod pelsdierhouderij
    
    
      Artikel 8
    
    
    
      Onze Minister kent een pelsdierhouder op aanvraag een vergoeding toe voor schade veroorzaakt door de Wet van 16 december 2020 tot wijziging van de Wet verbod pelsdierhouderij in verband met een vervroegde beëindiging van de pelsdierhouderij (Stb. 2020, 555) die uitgaat boven het normale maatschappelijke risico.
    
    
    
      
        Beleidsregel compensatie vervroegde beëindiging pelsdierhouderij
      
    
    
    
      Artikel 10. Verhouding Regeling subsidie financiering vaste lasten MKB COVID-19
    
    
    
      Indien aan een pelsdierhouder op grond van de Regeling subsidie financiering vaste lasten MKB COVID-19 een subsidie is verleend om bij te dragen aan de financiering van de vaste lasten in de periode na 1 januari 2021, wordt het bedrag dat op grond van artikel 11 van die Regeling is vastgesteld in mindering gebracht op de vergoeding van inkomensschade, vastgesteld overeenkomstig artikel 5.