ECLI:NL:RBDHA:2025:18549, Rechtbank Den Haag, 30-07-2025, 22/6630
Rechtbank Den Haag — Uitspraak 
Datum: 2025-07-30 00:00:00.000000
Rechtsgebied: Bestuursrecht; Socialezekerheidsrecht

Samenvatting: Tozo en Pw, intrekking en terugvordering Tozo, hoofdverblijf, inlichtingenplicht, kring der rechthebbenden, beroep ongegrond.

RECHTBANK DEN HAAG
  
  
    Bestuursrecht
  
  
    zaaknummer: SGR 22/6630 
  
  
    uitspraak van de enkelvoudige kamer van 30 juli 2025 in de zaak tussen
  
    
      
      [eiser] , uit [woonplaats] , eiser
    (gemachtigde: mr. R. Verspaandonk),
    
    
      en
    
    
  
  
    het college van burgemeester en wethouders van Den Haag, verweerder 
    (gemachtigde: mr. P. Siemerink).
    
    
  
  
    Inleiding
    
    
      1. In deze uitspraak beoordeelt de rechtbank het beroep van eiser tegen de intrekking en terugvordering van de uitkering op grond van de Tijdelijke Overbruggingsregeling Zelfstandige Ondernemers (Tozo) over de periode van 1 maart 2020 tot 1 oktober 2021 ter hoogte van € 19.046,81. 
    
    
    
      1.1.
      Met het primaire besluit van 27 januari 2022 heeft verweerder het recht op Tozo1 tot en met Tozo5 herzien, ingetrokken en teruggevorderd.
    
    
      1.2.
      Met het bestreden besluit van 12 september 2022 op het bezwaar van eiser is verweerder bij dat besluit gebleven.
      
    
    
      1.3.
      Eiser heeft tegen het bestreden besluit beroep ingesteld.
      
    
    
      1.4.
      Verweerder heeft op het beroep gereageerd met een verweerschrift. 
      
    
    
      1.5.
      De rechtbank heeft het beroep op 20 mei 2025 op zitting behandeld. Hieraan hebben deelgenomen: eiser, bijgestaan door zijn gemachtigde en tolk, N. Atanasova, en de gemachtigde van verweerder. 
      
    
  
  
    Totstandkoming van het besluit
    
    
      2. Eiser heeft van 1 maart 2020 tot en met 30 september 2021 een uitkering op grond van de Tozo ontvangen. Bij zijn aanvragen heeft eiser aangegeven de Bulgaarse nationaliteit te hebben en particulier, zonder huurcontract, een kamer te huren aan de [uitkeringsadres] (hierna: uitkeringsadres) voor € 350,- per maand. Eiser heeft een zelfstandige onderneming die is ingeschreven bij de Kamer van Koophandel. Eiser heeft aangegeven 40 uur per week te besteden aan zijn onderneming en maandelijks een bruto inkomen van € 2.500,- te genereren. Op 14 oktober 2021 heeft verweerder eiser om gegevens gevraagd in het kader van een rechtsmatigheidsonderzoek. Op 14 oktober 2021, 18 november 2021 en 21 december 2021 heeft verweerder eiser in de gelegenheid gesteld om aanvullende informatie te verstrekken. Dit heeft eiser niet gedaan. Met het primaire besluit heeft verweerder de Tozo over de periode maart 2020 tot en met september 2021 herzien, ingetrokken en teruggevorderd ter hoogte van € 19.046,81 omdat het recht van eiser op de Tozo niet is vast te stellen.
    
    
      2.1.
      Uit de gegevens die eiser in de bezwaarfase heeft overlegd blijkt dat hij ten tijde van de Tozo-uitkering meerdere geldopnames heeft gedaan buiten Nederland. Eiser heeft niet gemeld bij verweerder dat hij in het buitenland verbleef. Verweerder heeft nader onderzoek ingesteld en op 29 juni 2022 om aanvullende informatie gevraagd over de periode 1 maart 2020 tot en met september 2021 over zijn verblijf in Nederland en het buitenland, zijn inkomstengegevens en bankafschriften van zakelijke en privé bankrekeningen, zakelijke facturen en de aangifte Omzetbelasting over 2019. Op 11 juli 2022 heeft de boekhouder namens eiser een aantal stukken overlegd, waaronder een kolommenbalans van de onderneming, aangiftes inkomsten- en omzetbelasting 2019, zestien facturen verstuurd in 2019, een kopie van het paspoort van het kind van eiser en een mutatieoverzicht van de bankrekeningen van eiser. Eiser heeft verklaard met de auto naar het buitenland te zijn geweest vanwege een gebrek aan opdrachten en vanwege zijn pasgeboren kind. Een huurcontract kan eiser niet overleggen, omdat hij samen met zijn broer huurde en betalingen gingen via Tikkies en overboekingen. 
    
    
      2.2.
      Met het bestreden besluit heeft verweerder het primaire besluit gehandhaafd met wijziging en aanvulling van de motivering. Van 10 november 2019 tot en met 3 september 2020 is er uitsluitend in het buitenland gepind en betaald via geld- en betaalautomaten. Omdat eiser het verblijf in het buitenland niet heeft gemeld heeft hij de inlichtingenplicht geschonden. Ook heef hij niet aannemelijk kunnen maken dat hij zijn hoofdverblijf op het uitkeringsadres had gedurende de periode dat hij de Tozo ontving. Eiser heeft hierover wisselend verklaard: bij de aanvraag voor de Tozo heeft eiser aangegeven te wonen op het uitkeringsadres, tijdens bezwaar heeft hij aangegeven samen met zijn broer een huis te huren en tijdens de hoorzitting heeft eiser aangegeven bij zijn ouders te wonen. Tot slot heeft eiser volgens verweerder al voor het uitbreken van corona een daling aan inkomsten uit de onderneming tot meer dan 50%. Het netto maandinkomen lag op € 794,08, een inkomen lager dan de bijstandsnorm voor een alleenstaande. De Tozo is bedoeld voor mensen die te maken hebben met een inkomensdaling dóór corona. Derhalve behoort eiser niet tot de kring der rechthebbenden volgens verweerder. 
    
  
  
    
      Beoordeling door de rechtbank
    
    3. De rechtbank beoordeelt de intrekking en terugvordering van de uitkering op grond van de Tozo over de periode van 1 maart 2020 tot 1 oktober 2021. Zij doet dat aan de hand van de beroepsgronden van eiser.
    
    
      
        Wat vindt eiser?
      
    
    4. Eiser stelt dat hij eind 2019 en begin 2020 minder heeft gewerkt, omdat hij toen in Bulgarije verbleef. Na het reisverbod heeft eiser heen en weer gereisd tussen Nederland en Bulgarije. Volgens eiser kan niet worden aangenomen dat hij niet zijn hoofdverblijf had in Nederland. Daarnaast blijkt volgens eiser uit de uitspraak van rechtbank Limburg van 25 april 2022 (ECLI:NL:RBLIM:2022:3194) dat ook in het buitenland wonende ondernemers een aanspraak op Tozo kunnen hebben indien hun onderneming zich in Nederland bevindt, dan wel op Nederland richt. Dat de opdrachten terugliepen kwam omdat eiser bij mensen thuis of bij ondernemingen zijn werk uitvoert en corona daarin een beperking was. Volgens eiser dient gekeken te worden of hij recht had op Tozo in het licht van het verlies van inkomen. Dat zijn inkomen voor corona al onder het sociaal minimum lag is onjuist, zijn netto-inkomen lag rond de € 2.500,-. Daarnaast mag een verlies in inkomen vanwege de geboorte van zijn kind hem niet worden tegengeworpen, want dat leidt tot een ongelijke behandeling omdat een andere reguliere medewerker recht heeft op (extra) geboorteverlof. Volgens eiser ontbreekt dan ook de grond voor intrekking en terugvordering. Als die er wel zou zijn vindt eiser dat daar op grond van het evenredigheidsbeginsel van af moet worden gezien. De terugvordering leidt tot een jarenlange aflossing en daardoor zal hij lange tijd niet samen met zijn gezin kunnen zijn vanwege onvoldoende inkomsten. Verder vindt eiser dat er veel onduidelijk was over de rechten en plichten bij de Tozo. Als het hem op voorhand duidelijk was hoe verweerder de rechtmatigheidscontrole achteraf zou doen, had hij zijn onderneming kunnen opheffen en een bijstandsuitkering kunnen aanvragen. Nu verweerder hem vijfmaal de Tozo heeft toegekend, maar achteraf met een terugvordering confronteert, is dit volgens eiser in strijd met het vertrouwens- en rechtszekerheidsbeginsel. Volgens eiser zou zijn eventuele recht op algemene bijstand bij de directe opheffing van zijn bedrijf moeten worden verrekend met de terugvordering. 
    Wat oordeelt de rechtbank?
    5. Allereerst stelt de rechtbank vast dat de te beoordelen periode loopt van 1 maart 2020 tot 1 oktober 2021.Wettelijk kader
    6. De Tozo vindt zijn grondslag in artikel 78f van de Participatiewet (Pw). Dit betekent dat de artikelen van de Pw op de Tozo van toepassing zijn, voor zover in de Tozo niet wordt afgeweken van de in artikel 78f van de Pw genoemde artikelen. 
    7. Uit de nota van toelichting bij de Tozo volgt dat het bijstandskarakter van de regeling ook blijkt uit het uitgangspunt dat de zelfstandige primair zelf verantwoordelijk is voor de voorziening in het bestaan.
    8. Ingevolge artikel 2, eerste lid van de Tozo in samenhang met artikel 5, sub a, van de Tozo dient het bedrijf of het zelfstandig beroep van de aanvrager financieel te zijn geraakt als gevolg van de coronacrisis om in aanmerking te komen voor bijstandsverlening op grond van de Tozo.
    9. Ingevolge artikel 11, eerste lid, van de Pw heeft iedere in Nederland woonachtige Nederlander die hier te lande in zodanige omstandigheden verkeert of dreigt te geraken dat hij niet over de middelen beschikt om in de noodzakelijke kosten van bestaan te voorzien, recht op bijstand van overheidswege.
    
    
      10. Uit de memorie van toelichting bij artikel 11 van de Pw blijkt dat de vraag of iemand in Nederland woonachtig is, moet worden beoordeeld op basis van de feiten en omstandigheden van het geval. Blijkens de wetsgeschiedenis van artikel 11, eerste lid, van de Pw is voor het antwoord op de vraag waar iemand woont bepalend de plaats waar hij werkelijk woont met zijn gezin en waar het centrum van zijn maatschappelijk leven zich bevindt.
      10. Ingevolge artikel 17, eerste lid, van de Pw – voor zover hier van belang – dient de belanghebbende aan verweerder op verzoek of onverwijld uit eigen beweging mededeling te doen van alle feiten en omstandigheden waarvan hem redelijkerwijs duidelijk moet zijn dat deze van invloed kunnen zijn op het recht op bijstand.
      10. Ingevolge artikel 54, derde lid, van de Pw trekt verweerder een besluit tot toekenning van bijstand in, indien het niet of niet behoorlijk nakomen van de inlichtingenplicht heeft geleid tot het ten onrechte of tot een te hoog bedrag verlenen van bijstand. 
      10. Ingevolge artikel 58, eerste lid, van de Pw vordert verweerder de kosten van de bijstand terug voor zover de aanvulling ten onrechte of tot een te hoog bedrag is ontvangen als gevolg van het niet of niet behoorlijk nakomen van de verplichting, bedoeld in artikel 17, eerste lid, van de Pw. Ingevolge het achtste lid kan het college, indien daarvoor dringende redenen aanwezig zijn, besluiten geheel of gedeeltelijk van terugvordering af te zien.
      10. Uit vaste jurisprudentie van de Centrale Raad van Beroep (CRvB) volgt verder dat een besluit tot intrekking van bijstand een voor de betrokkene belastend besluit is, waarbij het aan het bijstandverlenend orgaan is om de nodige kennis over de relevante feiten te vergaren. Dat betekent dat de last om aannemelijk te maken dat gedurende de te beoordelen periode aan de voorwaarden voor intrekking is voldaan in beginsel op verweerder rust.
    
    Hoofdverblijf
    
      14.1.
      De rechtbank stelt vast dat niet in geschil is dat eiser lange tijd, dan wel meerdere periodes in de te beoordelen periode, in het buitenland heeft verbleven. 
    
    
      14.2.
      Ook staat vast dat eiser in Bulgarije verbleef met zijn gezin en slechts voor een opdracht terugkeerde naar Nederland. Het territorialiteitsbeginsel – zoals gecodificeerd in artikel 11 van de Pw – staat aan recht op bijstand in de weg als het hoofdverblijf in Bulgarije was. Onduidelijk is waar eiser verbleef in Nederland, omdat eiser wisselend heeft verklaard ten aanzien van zijn verblijf in Nederland. 
    
    
      14.3.
      
        De rechtbank volgt verweerder in het standpunt dat het aannemelijk is dat eiser zijn hoofdverblijf niet op het uitkeringsadres had in de te beoordelen periode. Nu eiser verder geen opheldering heeft gegeven omtrent zijn exacte verblijf, leidt deze onduidelijkheid ertoe dat verweerder niet heeft kunnen vaststellen wat het recht op Tozo is van eiser. 
        
          Inlichtingenverplichting
        
      
      15. Evenmin is in geschil dat eiser zijn verblijf in het buitenland niet heeft gemeld bij verweerder.  
      
      16. De rechtbank is van oordeel dat hiermee de schending van de inlichtingenplicht vast staat. 
      
    
    
      16.1.
      Schending van de inlichtingenverplichting levert een rechtsgrond op voor intrekking van de Tozo-uitkering indien als gevolg daarvan niet kan worden vastgesteld of, en zo ja in hoeverre, de betrokkene verkeert in bijstandbehoevende omstandigheden. Het is dan aan de betrokkene, in dit geval eiser, om aannemelijk te maken dat hij, indien hij destijds wel aan de inlichtingenverplichting zou hebben voldaan, over de betreffende periode recht op een Tozo-uitkering zou hebben gehad. Vanwege de onduidelijkheid over het hoofdverblijf van eiser in de te beoordelen periode, is hij hier niet in geslaagd.
      
        17. Ter zitting heeft eiser aangevoerd dat zijn boekhouder voor hem de aanvragen voor de Tozo heeft ingediend en dat eiser op hem heeft vertrouwd. Indien namens eiser onjuiste informatie is verstrekt, komt dat echter voor rekening en risico van eiser. 
        17. De rechtbank is dan ook van oordeel dat verweerder op juiste gronden de bijstand heeft ingetrokken en teruggevorderd.
        17. De rechtbank volgt eiser niet in zijn stelling dat op grond van het evenredigheidsbeginsel zou moeten worden afgezien van de terugvordering. Niet is gebleken dat er sprake is van onnodig nadelige gevolgen voor eiser die niet in verhouding staan tot het te dienen doel van het besluit. 
      
      
        Zelfstandige onderneming financieel geraakt door corona
      
      
        20. Tot slot is niet in geschil dat er sprake was van een terugloop in inkomsten die zijn oorsprong reeds voor het uitbreken van corona had. Eiser heeft namelijk verklaard dat hij vanwege de geboorte van zijn kind in november 2019 al in Bulgarije verbleef, en daardoor eind 2019 en begin 2020 minder heeft gewerkt. Dit heeft geleid tot een afname aan inkomsten die ook blijkt uit de aangifte inkomstenbelasting 2019. 
        20. De rechtbank is van oordeel dat er primair geen verband is tussen de daling in inkomen en het uitbreken van corona. Eiser heeft niet aannemelijk gemaakt dat zijn (eerdere) teruggelopen inkomen uit zijn bedrijf een direct gevolg is van corona. Eiser heeft weliswaar verklaard dat zijn inkomen als gevolg van de coronacrisis onder het minimum is gedaald, maar hij heeft niet aannemelijk gemaakt dat hij met zijn onderneming zonder de coronacrisis een inkomen boven het sociaal minimum zou hebben kunnen verdienen. Gelet hierop heeft eiser niet aannemelijk gemaakt dat hij financieel is geraakt door de coronacrisis.
      
      
      22. Het beroep slaagt niet.
      
      23. Aan bespreking van de overige gronden komt de rechtbank niet toe. Conclusie en gevolgen
      
      24. Het beroep is ongegrond. Dat betekent dat eiser geen gelijk krijgt. Eiser krijgt daarom het griffierecht niet terug. Hij krijgt ook geen vergoeding van zijn proceskosten.
      
        
      
      
    
  
  
    Beslissing
    
    
      De rechtbank verklaart het beroep ongegrond. 
    
    
    
    
    
    
      Deze uitspraak is gedaan door mr. L.C. Bannink, rechter, in aanwezigheid van mr.E.P.A. Stok, griffier. Uitgesproken in het openbaar op 30 juli 2025.
    
    
    
    
    
    
    
    
      
        
        
        
          
            
              griffier
            
            
              rechter
            
          
        
      
    
    
    
    
      Een afschrift van deze uitspraak is verzonden aan partijen op:
    
    
    
  
  
    Informatie over hoger beroep
    Een partij die het niet eens is met deze uitspraak, kan een hogerberoepschrift sturen naar de Centrale Raad van Beroep waarin wordt uitgelegd waarom deze partij het niet eens is met deze uitspraak. Het hogerberoepschrift moet worden ingediend binnen zes weken na de dag waarop deze uitspraak is verzonden. 
    
    
      Digitaal hoger beroep instellen kan via “Formulieren en inloggen” op www.rechtspraak.nl. Hoger beroep instellen kan eventueel ook nog steeds door verzending van een brief aan de Centrale Raad van Beroep, Postbus 16002, 3500 DA Utrecht.
    
    
    
      Kan de indiener de behandeling van het hoger beroep niet afwachten, omdat de zaak spoed heeft, dan kan de indiener de voorzieningenrechter van de Centrale Raad van Beroep vragen om een voorlopige voorziening (een tijdelijke maatregel) te treffen.  
    
  
  
     Zie Staatsblad 2020, 118, paragraaf 1.2.
  
  
     Zie bijvoorbeeld de uitspraak van de CRvB van 16 juli 2013, ECLI:NL:CRVB:2013:1023.