ECLI:NL:RBGEL:2025:7907, Rechtbank Gelderland, 24-09-2025, AWB - 24 _ 1301
Rechtbank Gelderland — Uitspraak 
Datum: 2025-09-24 00:00:00.000000
Rechtsgebied: Bestuursrecht; Omgevingsrecht

Samenvatting: Het college heeft handhavend opgetreden tegen permanente bewoning van een recreatiewoning. Hoewel eiser de overtreding niet betwist, is hij het er niet mee dat hij de woning moet verlaten. De rechtbank heeft het beroep van eiser ongegrond verklaard, omdat eiser onvoldoende bijzondere omstandigheden heeft aangedragen (zicht op legalisatie, krapte op de woningmarkt en politieke ontwikkelingen) die maken dat handhavend optreden in dit geval onevenredig zou zijn. De persoonlijke situatie van eiser is voor het eerst in beroep aangevoerd. Het college heeft hier bij het nemen van het bestreden besluit geen rekening mee kunnen houden.

RECHTBANK GELDERLAND
    
    
      Zittingsplaats Arnhem
    
    
    
      Bestuursrecht
    
    
    
      zaaknummer: ARN 24/1301 
    
    uitspraak van de enkelvoudige kamer van
    
    
      in de zaak tussen
    
    
      [eiser], uit [plaats 1], eiser
    
    
      en
    
    
    het college van burgemeester en wethouders van de gemeente Elburg 
    (gemachtigde: [gemachtigde]).
    
    
    Samenvatting
    
    
      1. Deze uitspraak gaat over het handhavend optreden van het college tegen het permanent bewonen van een recreatiewoning door eiser. Eiser is het er niet mee eens dat hij gelast is om de recreatiewoning te verlaten. Hij voert daartoe een aantal beroepsgronden aan. Aan de hand van de beroepsgronden beoordeelt de rechtbank de last onder dwangsom.
    
    
    
      1.1.
      De rechtbank komt in deze uitspraak tot het oordeel dat de last in stand kan blijven. Het beroep is ongegrond en eiser krijgt dus geen gelijk. Hierna legt de rechtbank uit hoe zij tot dit oordeel komt en welke gevolgen dit oordeel heeft. 
      
    
  
  
    Procesverloop
    
    
      2. Het college heeft in het besluit van  7 juli 2023 aan eiser een last onder dwangsom opgelegd. Met het bestreden besluit van 12 februari 2024 op het bezwaar van eiser heeft het college de last onder dwangsom in stand gelaten.
    
    
    
      2.1.
      Eiser heeft beroep ingesteld tegen het bestreden besluit. Het college heeft op het beroep gereageerd met een verweerschrift. 
      
    
    
      2.2.
      De rechtbank heeft het beroep op 2 juli 2025 op zitting behandeld. Hieraan hebben deelgenomen: eiser en de gemachtigde van het college. 
      
    
  
  
    Beoordeling door de rechtbank
    
    
      
        Waar gaat deze zaak over?
      
    
    
    
      3. Eiser is sinds oktober 2004 eigenaar van de recreatiewoning gelegen aan de [locatie] [nummer] in [plaats 2], gemeente Elburg (hierna: de recreatiewoning). Deze recreatiewoning maakt onderdeel uit van ‘Green Village Parcs’, een kleinschalig recreatiepark met 21 bungalows. Eiser heeft geen andere, eigen woning. Hij staat ingeschreven in de gemeentelijke basisadministratie op het adres van zijn broer en schoonzus in [plaats 1].
    
    
    
      3.1.
      De [locatie] [nummer] valt onder het bereik van het bestemmingsplan ‘Buitengebied Elburg 2012, actualisatie 2018’. Op het perceel rust de bestemming ‘Recreatie-Verblijf’. Daarnaast kent het perceel de functie-aanduidingen ‘Kampeerterreinen’ en ‘Bedrijfswoning uitgesloten’. Permanente bewoning van een recreatiewoning is op grond van dit bestemmingsplan niet toegestaan. Dat is tussen partijen overigens ook niet in geschil.
      
    
    
      3.2.
      Het college heeft op 7 juli 2023 aan eiser een last onder dwangsom opgelegd, bedoeld om de permanente bewoning van de recreatiewoning door eiser te beëindigen en beëindigd te houden. In dat besluit staat dat eiser het wonen binnen zes maanden moet stoppen en dat hij anders een dwangsom van € 15.000 ineens moet betalen. 
      
    
    
      3.3.
      Eiser heeft bezwaar gemaakt tegen dat besluit. Met het bestreden besluit van 12 februari 2024 op dat bezwaar, heeft het college de last onder dwangsom in stand gelaten. Wel heeft het college de motivering aangevuld, waar het gaat over de conclusie dat geen zicht op legalisatie bestaat.
      
    
    
      3.4.
      Overigens is de termijn waarbinnen eiser de woning moet hebben verlaten, meerdere keren verlengd. De laatste keer tot zes weken na de beslissing van de rechtbank op het beroep van eiser.
      
      
        
          Is er sprake van een overtreding?
        
      
      
      4. Hoewel eiser op het adres van zijn broer en schoonzus staat ingeschreven, betwist hij niet dat hij inmiddels permanent woont in zijn recreatiewoning. Op zitting heeft eiser toegelicht dat hij voorheen een drukke baan had, waarvoor hij vaak en op onregelmatige tijden ook in de regio [plaats 1] moest zijn. Hij overnachtte dan bij zijn broer. Dat is echter veranderd toen hij ziek werd in het jaar 2020/2021 en dus niet meer kon werken. Eiser zegt vanaf dat moment permanent in de recreatiewoning te wonen. Daarmee is komen vast te staan dat zowel ten tijde van het primaire als het bestreden besluit sprake was van een overtreding.
      
      
        
          Beginselplicht tot handhaving
        
      
      
      5. Het is vaste rechtspraak van de Afdeling dat bij handhavingsbesluiten bij de toets aan het evenredigheidsbeginsel de maatstaf geldt van de zogeheten Harderwijk-uitspraak (uitspraak van 2 februari 2022, ECLI:NL:RVS:2022:285). Daarbij geldt als uitgangspunt dat het algemeen belang is gediend met handhaving en dat om die reden in de regel tegen een overtreding moet worden opgetreden. Handhaving blijft dus voorop staan.
      
      
        Handhavend optreden is alleen onevenredig als er in het concrete geval omstandigheden zijn waaraan een zodanig zwaar gewicht toekomt dat het algemeen belang dat gediend is met handhaving daarvoor moet wijken. Dan is er een bijzonder geval waarin toch van handhavend optreden moet worden afgezien. Een bijzonder geval kan zich bijvoorbeeld voordoen bij concreet zicht op legalisatie, maar ook andere omstandigheden van het concrete geval kunnen leiden tot het oordeel dat er een bijzonder geval is.
      
      
      
        Andere redenen om van handhavend optreden af te zien kunnen zich bijvoorbeeld voordoen bij een schending van het gelijkheidsbeginsel of het vertrouwensbeginsel. 
      
      
      
        
          Is handhavend optreden onevenredig?
        
      
      
      6. Eiser betoogt dat handhavend optreden onevenredig is, omdat hij als parkbeheerder in aanmerking zou kunnen en wenst te komen voor een omgevingsvergunning om in afwijking van het bestemmingsplan op het recreatiepark te wonen. De rechtbank begrijpt deze stelling zo dat eiser betoogt dat sprake is van concreet zicht op legalisatie van de overtreding, waardoor het college van handhaving had moeten afzien. Ook wijst eiser op de krapte op de woningmarkt en op de aangenomen motie van de BBB, die de minister van Volkshuisvesting vraagt om gemeenten nogmaals op te roepen de menselijke maat te hanteren bij permanente bewoners op recreatieparken. Volgens eiser staat hij inmiddels een paar jaren ingeschreven bij woningbouwverenigingen, maar tot nu toe zonder succes. Tot slot voert eiser aan dat onvoldoende rekening is gehouden met zijn persoonlijke situatie. Eiser is op dit moment ziek en ondergaat een intensief behandeltraject binnen de geestelijke gezondheidszorg. Hij is alleenstaand en afhankelijk van een uitkering. In deze omstandigheden ontbreekt het hem aan energie en middelen om alternatieve woonruimte te vinden.
      
      
        
          Concreet zicht op legalisatie
        
      
    
    
      6.1.
      Er is pas een concreet zicht op legalisering van een situatie die in strijd is met het bestemmingsplan, als er op het moment van de besluitvorming ten minste een begin is gemaakt met de procedure voor het verlenen van een omgevingsvergunning. Zonder aanvraag is er geen begin gemaakt.
      
    
    
      6.2.
      Eiser heeft tot op heden geen aanvraag voor een omgevingsvergunning bij het college ingediend. Dat betekent dat ten tijde van het bestreden besluit nog geen begin is gemaakt met een procedure voor het verlenen van een vergunning. Van concreet zicht op legalisatie van de overtreding is dus geen sprake. Bovendien is gebleken dat het college in zowel het primaire als het bestreden besluit, gemotiveerd heeft toegelicht dat een omgevingsvergunning niet zal worden verleend. Op de zitting heeft het college dit standpunt nog eens herhaald. Dat het college niet bereid is om een omgevingsvergunning te verlenen voor afwijking van het bestemmingsplan maakt ook al dat geen sprake is van concreet zicht op legalisatie. Het betoog van eiser slaagt dus niet. 
      
      
      
        
          Krapte op de woningmarkt
        
      
    
    
      6.3.
      Niet in geschil is dat sprake is van krapte op de woningmarkt en de rechtbank begrijpt dat het voor eiser daarom moeilijk is passende en betaalbare woonruimte te vinden. Dat neemt niet weg dat eiser al geruime tijd weet, in ieder geval sinds de vooraankondiging van de last onder dwangsom in augustus 2022, dat het recreatieverblijf niet permanent bewoond mag worden. Eiser heeft ook geen stukken ingediend waaruit kan worden afgeleid dat hij actief woonruimte heeft gezocht, dat hij op aanbiedingen van woonruimte heeft gereageerd en/of dat hij afwijzingen heeft ontvangen. Daar komt bij dat de woningnood voor iedereen geldt en in zoverre geen bijzondere omstandigheid is om in het individuele geval van handhavend optreden af te zien. De Afdeling heeft in meerdere uitspraken geoordeeld dat handhaving zware gevolgen heeft en het door de krapte op de woningmarkt moeilijk is om andere woonruimte te vinden, maar dat dit niet betekent dat handhavend optreden onevenredig is gezien de daarmee te dienen doelen. Het betoog van eiser dat handhavend optreden vanwege de krapte op de arbeidsmarkt onevenredig is, slaagt dus niet. 
      
      
        
          Politiek: motie en brief inzake permanente bewoning recreatiewoningen
        
      
    
    
      6.4.
      Eiser heeft gewezen op de door de Tweede Kamer op 1 juli 2025 aangenomen motie, waarin de regering wordt verzocht om – in het verlengde van de door de minister van Volkshuisvesting en Ruimtelijke Ordening in consultatie gebrachte instructieregel – de menselijke maat te hanteren bij permanente bewoners op vakantieparken totdat landelijke regelgeving is vastgesteld en in werking is getreden. De rechtbank overweegt hierover dat op het moment van opleggen van de last onder dwangsom, maar ook ten tijde van het nemen van het besluit op bezwaar geen sprake was van mogelijk gewijzigde regelgeving over permanente bewoning van recreatiewoningen. De brief van de minister was namelijk van na die tijd. Het college kon daarmee in de besluitvorming dus geen rekening houden. Bovendien is het de vraag of de in de brief van de minister van 19 december 2024 aangekondigde wijziging van de regelgeving tot gevolg zal hebben dat de permanente bewoning van deze recreatiewoning in dit geval zal moeten worden toegestaan door het college. De voorwaarden waaronder permanente bewoning van recreatiewoningen mogelijk moet worden gemaakt, moeten namelijk, zo volgt ook uit die brief, nog verder worden uitgewerkt. Het betoog van eiser dat het college van handhavend optreden had moeten afzien vanwege het politieke pleidooi voor de toepassing van de menselijke maat op permanente bewoners van recreatiewoningen, slaagt dus niet.
      
      
        
          Persoonlijke situatie
        
      
    
    
      6.5.
      Eiser heeft op zitting betoogd dat zijn ziekte en werkloosheid hem zodanig parten spelen, dat het hem aan energie en financiële middelen ontbreekt om alternatieve woonruimte te vinden. Hij volgt sinds medio 2024 een behandeltraject binnen de geestelijke gezondheidszorg. Dit is zodanig intensief dat eiser zegt uitgeput te zijn en geen energie meer voor andere zaken te hebben. Tot nu toe ervaart hij nog geen verbetering in zijn situatie. Gezien zijn schrijnende situatie verzoekt eiser om handhaving op te schorten. 
      
    
    
      6.6.
      De rechtbank overweegt dat eiser dit nu voor het eerst in beroep aanvoert. Nog daargelaten dat eiser zijn betoog niet met stukken heeft onderbouwd, heeft hij deze gronden niet aangevoerd in de bezwaarprocedure, mogelijk omdat het toen nog niet speelde. Daarom heeft het college hier bij het nemen van het bestreden besluit geen rekening mee kunnen houden. In zoverre kan het betoog van eiser niet als bijzondere omstandigheid worden aangemerkt, die maakt dat het beluit onevenredig uitpakt. Dat neemt niet weg dat op zitting ter sprake is gekomen dat de huidige (medische) omstandigheden van eiser misschien aanleiding zouden kunnen zijn voor het verlengen van de begunstigingstermijn, dat wil zeggen dat eiser een langere periode wordt gegund om andere woonruimte te vinden. De gemachtigde van het college kon daar op zitting echter geen enkele toezegging over doen. Eiser moet het college hier zelf ‘formeel’ om verzoeken. De gemachtigde van het college is bereid om buiten de zitting met eiser te overleggen en hem te informeren over wat hij daarvoor moet doen en welke stukken en medische onderbouwing daarvoor belangrijk zijn.
      
      
        
          Conclusie
        
      
    
    
      6.7.
      Alles bij elkaar genomen is de rechtbank van oordeel dat eiser onvoldoende bijzondere omstandigheden heeft aangedragen die maken dat handhavend optreden in dit geval onevenredig zou zijn. Het college heeft een zorgvuldige belangenafweging gemaakt en daarbij naar alle van belang zijnde omstandigheden gekeken. De last onder dwangsom is niet onevenredig in verhouding tot de daarmee te dienen doelen. 
      
    
  
  
    Conclusie en gevolgen
    
    
      7. Het beroep is ongegrond. Dat betekent dat de last onder dwangsom in stand blijft en dat eiser geen gelijk krijgt. Eiser krijgt daarom het griffierecht niet terug. Hij krijgt ook geen vergoeding van zijn proceskosten.
    
    
    
  
  
    Beslissing
    
    
      De rechtbank verklaart het beroep ongegrond. 
    
    
    
    
    
    
      Deze uitspraak is gedaan door mr. J.M. Emaus Visschers, rechter, in aanwezigheid van mr. S.G. Hoijinck, griffier.
      Uitgesproken in het openbaar op 
    
    
    
    
    
    
    
    
      
        
        
        
          
            
              griffier
            
            
              rechter
            
          
        
      
    
    
    
    
      Een afschrift van deze uitspraak is verzonden aan partijen op:
    
    
    
  
  
    Informatie over hoger beroep
    Een partij die het niet eens is met deze uitspraak, kan een hogerberoepschrift sturen naar de Afdeling bestuursrechtspraak van de Raad van State waarin wordt uitgelegd waarom deze partij het niet eens is met deze uitspraak. Het hogerberoepschrift moet worden ingediend binnen zes weken na de dag waarop deze uitspraak is verzonden. Kan de indiener de behandeling van het hoger beroep niet afwachten, omdat de zaak spoed heeft, dan kan de indiener de voorzieningenrechter van de Afdeling bestuursrechtspraak van de Raad van State vragen om een voorlopige voorziening (een tijdelijke maatregel) te treffen. 
    
  
  
     Dit staat in artikel 19.4.1 van de planregels.
  
  
     Vanwege overtreding van artikel 2.1, eerste lid, onder c van de Wabo in samenhang met art. 19.4.1 van de planregels van het bestemmingsplan.
  
  
     Zie de besluiten van het college van 22 augustus 2023 en 6 maart 2024.
  
  
     Zie de uitspraak van de Afdeling van 5 maart 2025, ECLI:NL:RVS:2025:678.
  
  
     Zie bijvoorbeeld ABRvS 24 juli 2019, ECLI:NL:RVS:2019:2568.
  
  
     Zie bijvoorbeeld ABRvS 24 juli 2019, ECLI:NL:RVS:2019:2568.
  
  
     Zie de uitspraken van de Afdeling bestuursrechtspraak van de Raad van State van 16 september 2024, ECLI:NL:RVS:2024:3706 en van 5 maart 2025, ECLI:NL:RVS:2025:854.
  
  
     Bij brief van 19 december 2024.
  
  
     Zie de uitspraak van de Afdeling van 5 maart 2025, ECLI:NL:RVS:2025:854.