ECLI:NL:RBAMS:2025:2968, Rechtbank Amsterdam, 08-05-2025, 24/854
Rechtbank Amsterdam — Uitspraak 
Datum: 2025-05-08 00:00:00.000000
Rechtsgebied: Bestuursrecht; Bestuursprocesrecht

Samenvatting: Besluit van het college om aanvullende voorwaarden te verbinden aan de exploitatievergunning van eiser die zien op het roken van een waterpijp in zijn horevabedrijf. Anders dan eiser aanvoert, is de rechtbank van oordeel dat de aanvullende voorwaarden die met het bestreden besluit zijn verbonden aan de exploitatievergunning niet tot ongunstigere resultaat leiden voor eiser. Deze voorwaarden vormen een nadere specificering van de voorwaarde uit het primaire besluit dat het gebruik van shisha in het horecabedrijf ondergeschikt moet zijn aan de exploitatie van de lunchroom. Het rechtsgevolg van het besluit, te weten de verlening van de exploitatievergunning voor een lunchroom met ondergeschikt gebruik van shisha, is namelijk ongewijzigd gebleven. De looptijd van de exploitatievergunning van eiser is zelfs in bezwaar verruimd van één naar drie jaar.

RECHTBANK AMSTERDAM
    
    
      Bestuursrecht
    
    
    
      zaaknummer: AMS 24/854 
    
    
      uitspraak van de enkelvoudige kamer van 8 mei 2025 in de zaak tussen
    
      [eiser] , uit [woonplaats] , eiser
    (gemachtigde: mr. J. de Groot),
    
    
      en
    
    
    de burgemeester van Amsterdam, de burgemeester 
    (gemachtigde: mr. A.H.M. Buijs).
    
    Samenvatting
    
    
      1. Deze uitspraak gaat over het besluit van het college om aanvullende voorwaarden te verbinden aan de exploitatievergunning van eiser. Eiser is het niet eens met de aanvullende voorwaarden, met name de voorwaarden die betrekking hebben op het roken van een waterpijp (shisha) in zijn horecabedrijf. Hij voert daartoe een aantal beroepsgronden aan. Aan de hand van deze beroepsgronden beoordeelt de rechtbank het besluit.
    
    
    
      1.1.
      De rechtbank komt in deze uitspraak tot het oordeel dat de burgemeester de aanvullende voorwaarden mocht verbinden aan de exploitatievergunning van eiser. Eiser krijgt dus geen gelijk en het beroep is ongegrond. Hierna legt de rechtbank uit hoe zij tot dit oordeel komt en welke gevolgen dit oordeel heeft. 
      
    
  
  
    Procesverloop
    
    
      2. Eiser heeft een aanvraag voor een exploitatievergunning horecabedrijf ingediend voor [naam 1] op de [adres] in Amsterdam. De burgemeester heeft de aangevraagde vergunning met het besluit van 7 december 2022 verleend voor de duur van één jaar.
    
    
    
      2.1.
      Met het bestreden besluit van 22 december 2023 op het bezwaar van eiser heeft de burgemeester de looptijd van de aangevraagde exploitatievergunning op drie jaar vastgesteld. Daarnaast heeft de burgemeester aanvullende voorwaarden aan de vergunning verbonden.  
      
    
    
      2.2.
      Eiser heeft beroep ingesteld tegen het bestreden besluit. De burgemeester heeft op het beroep gereageerd met een verweerschrift. 
      
    
    
      2.3.
      De rechtbank heeft het beroep op 26 maart 2025 op zitting behandeld. Hieraan hebben deelgenomen: eiser, de gemachtigde van eiser, de gemachtigde van de burgemeester en [naam 2] , behandeld ambtenaar van de afdeling vergunningverlening, toezicht en handhavingstaken (VTH) van de gemeente [woonplaats] .
      
    
  
  
    Beoordeling door de rechtbank
    
    
      
        Totstandkoming van het bestreden besluit
      
    
    
    
      3. De burgemeester heeft naar aanleiding van de aanvraag van eiser voor een exploitatievergunning voor zijn horecabedrijf advies gevraagd aan de politie. De politie heeft op 8 september 2022 bezwaar geuit tegen het aanbieden van shisha in het horecabedrijf. Het horecabedrijf was vóór de overname door eiser namelijk op dezelfde wijze geëxploiteerd. Hierbij was het aanbieden van shisha geen bijzaak maar een hoofdzaak. Dit leidde tot overlastmeldingen in dit gedeelte van de wijk, volgens de politie. 
    
    
    
      3.1.
      
        Toezichthouders van de gemeente Amsterdam hebben op 17 oktober 2022 en 
        25 oktober 2022 controles uitgevoerd bij het horecabedrijf van eiser. Tijdens deze controles zijn meerdere overtredingen geconstateerd. Eiser heeft op 28 oktober 2022 een last onder dwangsom opgelegd gekregen om per direct de overtredingen van de exploitatievergunning en het Bouwbesluit ongedaan te maken. 
      
      
    
    
      3.2.
      Met het primaire besluit van 7 december 2022 heeft de burgemeester de exploitatievergunning verleend voor de duur van één jaar, gelet op artikel 3.11, tweede en derde lid, en artikel 3.17, tweede lid, van de Algemene Plaatselijke Verordening 2008 (APV). Eiser heeft bezwaar ingediend tegen dit besluit. 
      
    
    
      3.3.
      Met het bestreden besluit van 22 december 2023 heeft de burgemeester de looptijd van de aangevraagde exploitatievergunning op drie jaar wordt vastgesteld. De exploitatievergunning loopt tot 1 augustus 2025. Daarnaast worden aanvullende voorwaarden aan de vergunning verbonden ten aanzien van het roken van shisha. 
      
      
        
          Mocht de burgemeester het gebruik van shisha beperken?
        
      
      
      
        4. Eiser voert aan dat de aan de exploitatievergunning verbonden voorwaarden het gebruik van shisha in zijn inrichting beogen te beperken. Volgens eiser zijn in het primaire besluit al uitgebreide voorwaarden opgenomen met betrekking tot het gebruik van shisha en de luchtkwaliteit. Er zijn geen redenen om aanvullende beperkingen toe te voegen in de bezwaarfase en volgens eiser is dit in strijd met het verbod van reformatio in peius. Door het opleggen van aanvullende voorwaarden in bezwaar is eiser in slechtere positie geraakt ten opzichte van het primaire besluit.
      
      
    
    
      4.1.
      De rechtbank overweegt dat het uitgangspunt is dat een bezwaarschrift er niet toe mag leiden dat het bestuursorgaan de heroverweging gebruikt om een verslechtering van de positie van de indiener te bereiken die zonder bezwaarschriftprocedure niet mogelijk zou zijn. Dat betekent dat het bestuursorgaan het besluit, voor zover het door het bezwaarschrift wordt bestreden, moet heroverwegen en moet nagaan of dit tot een voor de indiener gunstiger resultaat leidt. Leidt de heroverweging tot een voor de indiener ongunstiger resultaat, dan geldt dat alleen indien het bestuursorgaan ook zonder dat het bezwaarschrift zou zijn ingediend tot wijziging van het bestreden besluit ten nadele van de indiener bevoegd zou zijn, artikel 7:11 van de Awb zich er niet tegen verzet dat een zodanige wijziging bij het besluit op het bezwaarschrift wordt bewerkstelligd.
      
    
    
      4.2.
      Het is op grond van artikel 3.8, eerste lid, van de APV verboden een horecabedrijf te exploiteren zonder exploitatievergunning. De burgemeester kan op grond van artikel 3.11, tweede lid, van de APV de exploitatievergunning weigeren indien naar zijn oordeel de woon- en leefsituatie in de omgeving van de openbare inrichting of de openbare orde nadelig wordt beïnvloed. Tot slot kan de burgemeester op grond van artikel 1.6 van de APV voorschriften aan een exploitatievergunning verbinden, die slechts mogen strekken tot bescherming van de belangen in verband waarmee de exploitatievergunning is vereist.
      
    
    
      4.3.
      
        De rechtbank stelt vast dat de burgemeester in het primaire besluit al bijzondere vergunningsvoorwaarden ten aanzien van het roken van shisha had verbonden aan de exploitatievergunning van eiser. Onder de vergunningsvoorwaarden is het volgende opgenomen:
        	“1. Het gebruik van shisha in uw inrichting is uitsluitend ondersteunend aan de
        hoofdfunctie lunchroom. Dit houdt in dat er sprake dient te zijn van de volwaardige exploitatie van een lunchroom waarbij het gebruik van shisha alleen in ondergeschikte, beperkte mate en omvang gebeurt.”
      
      
      
        Met het bestreden besluit heeft de burgemeester nadere vergunningsvoorwaarden verbonden aan de exploitatievergunning ten aanzien van het roken van shisha. Onder deze vergunningsvoorwaarden is het volgende opgenomen:
        “2. In het kader van ondergeschiktheid van het 'waterpijp-gebruik' mogen er tegelijk niet meer dan 10 werkende waterpijpen per 200 m2 worden aangeboden.
        	3. Het aanbieden van het gebruik van meerslangse waterpijpen is niet toegestaan.”  
      
      
    
    
      4.4.
      Anders dan eiser aanvoert, is de rechtbank van oordeel dat de aanvullende voorwaarden die met het bestreden besluit zijn verbonden aan de exploitatievergunning niet tot ongunstigere resultaat leiden voor eiser. Deze voorwaarden vormen een nadere specificering van de voorwaarde uit het primaire besluit dat het gebruik van shisha in het horecabedrijf ondergeschikt moet zijn aan de exploitatie van de lunchroom. De gemachtigde van de burgemeester heeft dit op zitting bevestigd en toegelicht dat de aanvullende voorwaarden erop zijn gericht dat eiser zijn horecabedrijf exploiteert in overeenstemming met de aan hem verleende exploitatievergunning en dat het gebruik van shisha ondergeschikt is. De aanvullende voorwaarden bieden eiser duidelijkheid en geen verslechtering van zijn rechtspositie. Verder heeft de gemachtigde van de burgemeester op zitting toegelicht dat de burgemeester deze vergunningsvoorwaarden ook toepast bij de overige vijftig horecagelegenheden in Amsterdam waar waterpijpen worden gebruikt. Eiser heeft dit niet weersproken. De rechtbank is dan ook van oordeel dat de burgemeester niet heeft gehandeld in strijd met het verbod op reformatio in peius, omdat eiser niet in een ongunstiger rechtspositie terecht is gekomen door het instellen van bezwaar en de nadere concretisering van de vergunningsvoorwaarden die zien op het roken van shisha. Het rechtsgevolg van het besluit, te weten de verlening van de exploitatievergunning voor een lunchroom met ondergeschikt gebruik van shisha, is namelijk ongewijzigd gebleven. De looptijd van de exploitatievergunning van eiser is zelfs in bezwaar verruimd van één naar drie jaar. 
      
    
    
      4.5.
      Verder heeft eiser op zitting aangevoerd dat het de burgemeester pas in het verweerschrift naar voren heeft gebracht dat de aanvullende voorschriften zijn verbonden aan de exploitatievergunning ter bescherming van de openbare orde en veiligheid, terwijl in het bestreden besluit de onderbouwing slechts ziet op de gezondheidsrisico’s. De rechtbank volgt eiser niet in dit standpunt. In het bestreden besluit heeft de burgemeester ten aanzien van de bevoegdheid om voorschriften aan een exploitatievergunning te verbinden zowel het belang van de openbare orde en veiligheid als het gezondheidsrisico heeft betrokken.
      
      
    
  
  
    Conclusie en gevolgen
    
    
      5. Het beroep is ongegrond. Dat betekent dat de burgemeester de aanvullende voorwaarden aan de exploitatievergunning van eiser mocht verbinden. Eiser krijgt daarom het griffierecht niet terug. Hij krijgt ook geen vergoeding van zijn proceskosten.
    
    
  
  
    Beslissing
    
    
      De rechtbank verklaart het beroep ongegrond. 
    
    
    
      Deze uitspraak is gedaan door mr. A.D. Belcheva, rechter, in aanwezigheid van 
      mr. G. dos Santos 't Hoen, griffier.
      Uitgesproken in het openbaar op 8 mei 2025.
    
    
    
      
        
        
        
          
            
              griffier
            
            
              rechter
            
          
        
      
    
    
    
      Een afschrift van deze uitspraak is verzonden aan partijen op:
    
    
  
  
    Informatie over hoger beroep
    Een partij die het niet eens is met deze uitspraak, kan een hogerberoepschrift sturen naar de Afdeling bestuursrechtspraak van de Raad van State waarin wordt uitgelegd waarom deze partij het niet eens is met deze uitspraak. Het hogerberoepschrift moet worden ingediend binnen zes weken na de dag waarop deze uitspraak is verzonden. Kan de indiener de behandeling van het hoger beroep niet afwachten, omdat de zaak spoed heeft, dan kan de indiener de voorzieningenrechter van de Afdeling bestuursrechtspraak van de Raad van State vragen om een voorlopige voorziening (een tijdelijke maatregel) te treffen. 
    
  
  
     Zie de uitspraken van de Afdeling bestuursrechtspraak van de Raad van State van 20 november 2024, ECLI:NL:RVS:2024:4734 en van 3 december 2008, ECLI:NL:RVS:2008:BG5885, r.o. 2.6.1