ECLI:NL:RBLIM:2021:9907, Rechtbank Limburg, 29-11-2021, ROE 20/2900
Rechtbank Limburg — Uitspraak 
Datum: 2021-11-29 00:00:00.000000
Rechtsgebied: Bestuursrecht

Samenvatting: De rechtbank is van oordeel dat het loodlijncriterium zoals opgenomen in de Terrasverordening Maastricht niet in strijd is met de artikelen 9 en 10 Dienstenrichtlijn. Beantwoording van de vraag of sprake is van een schaarse vergunning is in de onderhavige procedure niet van belang aangezien verweerder in deze procedure deugdelijk heeft gemotiveerd en onderbouwd dat het in de Terrasverordening opgenomen loodlijncriterium - anders dan eiseres stelt - geen selectiecriterium betreft ten behoeve van de verdeling van schaarse vergunningen maar een noodzakelijk, evenredig en geschikt criterium dat dient ter behartiging van een dwingende reden van algemeen belang (de openbare orde en de (verkeers)veiligheid) en daarmee voldoet aan de Dienstenrichtlijn. Verweerder heeft dit criterium dan ook aan de onderhavige buiten behandelingstelling ten grondslag mogen leggen.

RECHTBANK limburg
    
    
      Zittingsplaats Maastricht
    
    
    
      Bestuursrecht
    
    
    
      zaaknummer: ROE 20/2900
    
    
    uitspraak van de meervoudige kamer van 29 november 2021 in de zaak tussen
    
    Meysti B.V., te Maastricht, eiseres
    (gemachtigde: mr. I.P. Sigmond),
    
    
      en
    
    
    
      
        het college van burgemeester en wethouders van de gemeente Maastricht, verweerder
      (gemachtigden: mr. M. Vorstermans en J.M. Van den Bergh).
    
    
    
  
  
    Procesverloop 
    
    
      Bij besluit van 19 mei 2020 (het primaire besluit) heeft verweerder de aanvraag van eiseres om op het indelingsplan voor het pleinterras Onze Lieve Vrouweplein in Maastricht te worden geplaatst, buiten behandeling gesteld.
    
    
    
      Bij besluit van 1 oktober 2020 (het bestreden besluit) heeft verweerder het bezwaar van eiseres ongegrond verklaard.
    
    
    
      Eiseres heeft tegen het bestreden besluit beroep ingesteld.
    
    
    
      Verweerder heeft een verweerschrift en een aanvullend verweerschrift ingediend. Eiseres heeft schriftelijk gereageerd op het verweerschrift.
    
    
    
      Het onderzoek ter zitting heeft plaatsgevonden op 11 november 2021. Eiseres en verweerder hebben zich laten vertegenwoordigen door hun gemachtigden.
    
    
    
  
  
    Overwegingen
    
    
      
        Inleiding
      
    
    
    1. De gemeenteraad van de gemeente Maastricht heeft op 29 februari 2020 een Terrasverordening vastgesteld waarin onder meer een procedure is opgenomen voor verlening van pleinterrasvergunningen, een vergunning voor een terras op een daartoe specifiek aangewezen plek, in Maastricht (hierna: de Terrasverordening). Het Onze Lieve Vrouweplein is in de verordening aangewezen als een pleinterras. In de Terrasverordening is bepaald dat een pleinterrasvergunning enkel kan worden verleend wanneer de horecalokaliteit van een aanvrager voor een terrasvergunning is geplaatst op een indelingsplan (plan dat een beknopte en feitelijke weergave vormt van de verdeling en indeling van een pleinterras tussen de aanmelders). Om een kans te maken op plaatsing op het indelingsplan is, onder meer en voor zover van belang in deze zaak, vereist dat de loodlijn van de gevel van de horecalokaliteit op het betreffende pleinterras uitkomt (het loodlijncriterium). Op grond van de Terrasverordening is verweerder bevoegd om exploitanten die een aanvraag daartoe hebben ingediend en voldoen aan de in de verordening gestelde eisen, waaronder het loodlijncriterium, te plaatsen op het indelingsplan en dit plan vervolgens vast te stellen.
    
    2. Eiseres exploiteert de horecalokaliteit Bistro De Comedie gelegen aan het Onze Lieve Vrouweplein 30B en heeft bij verweerder een aanvraag ingediend om te worden geplaatst op het indelingsplan van het pleinterras aan het Onze Lieve Vrouweplein. Het pleinterras en de omliggende horecalokaliteiten zijn op de hieronder weergegeven plattegrond ingetekend:
    
      
        
      
    
    
    
    3. Verweerder heeft de aanvraag van eiseres buiten behandeling gesteld omdat zij niet voldoet aan het loodlijncriterium en heeft dit besluit ondanks bezwaar van de zijde van eiseres gehandhaafd. 
    
    
      
        Standpunten partijen
      
    
    
    4. Eiseres is het niet eens met het besluit om haar aanvraag buiten behandeling te stellen. Volgens eiseres is de in de Terrasverordening opgenomen eis dat voldaan moet zijn aan het loodlijncriterium in strijd met de Dienstenrichtlijn. Zij voert daartoe - kort gezegd - aan dat het loodlijncriterium niet gerechtvaardigd en evenredig is om een dwingende reden van algemeen belang. Volgens eiseres betreft het hier een selectiecriterium dat enkel en alleen is opgenomen in de Terrasverordening met als doel de groep gegadigden bij voorbaat te beperken omdat er schaarste werd verwacht. Dit is in strijd met artikel 9 en 10 van de Dienstenrichtlijn. Bovendien is er geen sprake van schaarste omdat verweerder bij voorbaat de bevoegdheid c.q. verplichting had om uiteindelijk een gelijke evenredige hoeveelheid terrasruimte toe te kennen aan de verschillende aanvragers en hierbij de indeling zelf vast te stellen. De buiten behandelingstelling van haar aanvraag heeft daardoor op willekeurige en onrechtmatige gronden plaatsgevonden. 
    
    5. In het bestreden besluit, het verweerschrift en het aanvullend verweerschrift heeft verweerder zich op het standpunt gesteld dat de criteria zoals opgenomen in de Terrasverordening (waaronder begrepen het loodlijncriterium) om in aanmerking te komen voor plaatsing op het indelingsplan van een pleinterras, voldoen aan de voorwaarden die de Dienstenrichtlijn daaraan stelt. Het loodlijncriterium is immers gerechtvaardigd om een dwingende reden van algemeen belang, aldus verweerder. Dit algemeen belang is volgens verweerder gelegen in de behartiging van de openbare orde en de (verkeers)veiligheid. 
    
    
      
        De beoordeling van het beroep
      
    
    
    6. Ten behoeve van de overzichtelijkheid van de uitspraak verwijst de rechtbank voor de tekst van de toepasselijke wet- en regelgeving, voor zover van belang, naar de bijlage bij deze uitspraak. Deze bijlage maakt onderdeel uit van deze uitspraak.
    
    7. Tussen partijen is niet in geschil dat de horecalokaliteit van eiseres niet voldoet aan een van de in artikel 11, vijfde lid, van de Terrasverordening gestelde vereisten voor plaatsing op het indelingsplan, te weten het vereiste dat de loodlijn van de gevel van de horecalokaliteit op het betreffende pleinterras uitkomt. De rechtbank stelt vast dat artikel 11 van de Terrasverordening een algemeen verbindend voorschrift is. Een rechter kan een algemeen verbindend voorschrift dat geen wet in formele zin is, in een zaak over een besluit dat op dat voorschrift gebaseerd is, toetsen op rechtmatigheid (indirecte toetsing). Bij een indirecte toetsing van het onderliggende algemeen verbindend voorschrift vormen de algemene rechtsbeginselen en de algemene beginselen van behoorlijk bestuur een belangrijk richtsnoer. Als de bestuursrechter als gevolg van een gebrekkige motivering of onzorgvuldige voorbereiding van het onderliggende algemeen verbindend voorschrift waarop het bestreden besluit is gebaseerd niet kan beoordelen of er strijd is met hogere regelgeving, de algemene rechtsbeginselen of het evenredigheidsbeginsel, kan hij het onderliggende algemeen verbindend voorschrift buiten toepassing laten en een daarop berustend besluit vernietigen. In het bijzonder gaat het daarbij om de vraag of het voorschrift niet in strijd is met hogere regelgeving. De rechter komt ook de bevoegdheid toe te beoordelen of dat algemeen verbindend voorschrift een voldoende deugdelijke grondslag biedt voor het besluit waarover de zaak gaat.
    
    8. Vaststaat dat de uitoefening van een horecalokaliteit is aan te merken als het verrichten van een dienst in de zin van de Dienstenrichtlijn. De rechtbank verwijst naar de uitspraak van de Afdeling bestuursrechtspraak van de Raad van State (hierna: de Afdeling) van 23 december 2020. Op een vergunningstelsel dat de uitoefening van dienstenactiviteiten reguleert zien onder andere de artikelen 9 en 10 van de Dienstenrichtlijn.
    
    9. In de toelichting bij de Terrasverordening is onder andere vermeld dat een terras wordt gevoerd in de openbare ruimte en dat die ruimte beperkt is omdat er vele functies samen komen; er wordt geleefd, gewerkt, gewoond, bezocht, beleefd, gewinkeld, genoten, gewandeld, geparkeerd en gereden met fiets of auto. De verschillende aanspraken op die openbare ruimte moeten in een goede balans met elkaar komen zodat de een of de ander niet overheerst. De gemeente draagt zorg voor de openbare ruimte en waarborging van de openbare orde en veiligheid zijn daarbij belangrijke uitgangspunten. Om een goede balans te creëren tussen werken en wonen moeten bepaalde regels gelden voor terrassen. 
    De gemeenteraad heeft in de Terrasverordening bepaald aan welke limitatieve eisen de mogelijke exploitant moet voldoen om in aanmerking te komen voor een plek op het te verdelen terrein. Eén van deze eisen is dat de exploitant aan het plein moet liggen. Dit wordt concreet gemaakt door de voorwaarde op te nemen dat een loodlijn vanuit de voorgevel van de horecalokaliteit op het te verdelen pleinterras moet uitkomen. Hiervoor is gekozen in verband met (onder meer) de openbare orde en de (verkeers)veiligheid, zoals verweerder heeft gesteld in het bestreden besluit en in het aanvullend verweerschrift. Doordat het pleinterras zo veel mogelijk in een loodlijn met de gevel van de horecalokaliteit ligt, kan de exploitant van deze lokaliteit toezicht houden op het terras en ingrijpen als dat nodig is.
    
    10. De rechtbank stelt vast dat uit het voorgaande volgt het loodlijncriterium is opgenomen om de reden dat de exploitant toezicht moet kunnen houden op het terras vanuit zijn horecalokaliteit om overlast (voor derden) te voorkomen. De rechtbank is van oordeel dat dit een dwingende reden van algemeen belang is omdat daarmee de openbare orde en de (verkeers)veiligheid worden gediend. De rechtbank ziet steun voor dit oordeel in de uitspraak van de Afdeling van 30 oktober 2019. Daarmee heeft verweerder zich op goede gronden op het standpunt gesteld dat het loodlijncriterium noodzakelijk is. Het uitgangspunt is bovendien geschikt om dat doel te bereiken, nu met het loodlijncriterium wordt bewerkstelligd dat er een directe verbinding bestaat tussen de horecalokaliteit en het terras en de horecaexploitant in staat is om vanuit de horecalokaliteit toezicht te houden op dit terras. De rechtbank is verder van oordeel dat niet is gebleken dat het nagestreefde doel door een minder beperkende maatregel kon worden bereikt. Daarbij neemt de rechtbank mede in aanmerking dat uit de toelichting bij de Terrasverordening volgt dat er een balans moet worden gevonden tussen de vele functies van de openbare ruimte. Het standpunt van eiseres dat het loodlijncriterium enkel bedoeld is als selectiecriterium om bij voorbaat bedrijven uit te schakelen omdat er schaarste werd verwacht, kan dan ook niet slagen. 
    Anders dan eiseres betoogt, is het uitgangspunt van de Terrasverordening voldoende objectief. Uit de door verweerder bij het verweerschrift overgelegde Raadsinformatiebrief van 24 januari 2020 volgt dat verschillende opties (waaronder het zichtcriterium) zijn overwogen als alternatief voor het loodlijncriterium. Het loodlijncriterium bleef echter het beste criterium, omdat deze het best toetsbaar, het meest objectief en het meest transparant is, hetgeen niet gemotiveerd is betwist door eiseres. Dat het loodlijncriterium even zinvol en dienend is als de kleur van een voordeur, volgt de rechtbank dan ook niet. Dat er door het loodlijncriterium op voorhand horecalokaliteiten (waaronder eiseres) worden uitgesloten van het indelingsplan is inherent aan het stellen van criteria en maakt op zichzelf niet dat er sprake is van een onrechtmatig criterium. Bovendien volgt uit de Dienstenrichtlijn niet dat de verdeling van de beschikbare ruimte waar de vergunningaanvragen betrekking op hebben moet plaatsvinden op basis van een evenredige verdeling van het hele gebied. Het standpunt van eiseres dat verweerder bij voorbaat de bevoegdheid c.q. verplichting had om uiteindelijk een gelijke hoeveelheid terrasruimte toe te kennen aan de verschillende aanvragers en hierbij de indeling zelf vast te stellen, kan dan ook niet slagen.
    
    11. Gelet op het voorgaande is de rechtbank van oordeel dat het loodlijncriterium zoals opgenomen in de Terrasverordening niet in strijd is met de artikelen 9 en 10 Dienstenrichtlijn. Beantwoording van de vraag of sprake is van een schaarse vergunning is in de onderhavige procedure niet van belang aangezien verweerder, zoals hiervoor overwogen, in deze procedure deugdelijk heeft gemotiveerd en onderbouwd dat het in de Terrasverordening opgenomen loodlijncriterium - anders dan eiseres stelt - geen selectiecriterium betreft ten behoeve van de verdeling van schaarse vergunningen maar een noodzakelijk, evenredig en geschikt criterium dat dient ter behartiging van een dwingende reden van algemeen belang (de openbare orde en de (verkeers)veiligheid) en daarmee voldoet aan de Dienstenrichtlijn. Verweerder heeft dit criterium dan ook aan de onderhavige buiten behandelingstelling ten grondslag mogen leggen. Aan de beoordeling van de overige beroepsgronden komt de rechtbank dan ook niet toe.
    
    
      
        Conclusie
      
    
    
    12. Het beroep is ongegrond. Voor een proceskostenveroordeling bestaat geen aanleiding.
    
  
  
    Beslissing
    
    
      De rechtbank verklaart het beroep ongegrond.
    
    
    
      Deze uitspraak is gedaan door mr. D.D. Kock (voorzitter), mr. N.J.J. Derks-Voncken en mr. D.J.E. Hamers-Aerts, leden, in aanwezigheid van mr. T.M. Horsten-Kuijpers, griffier. De beslissing is in het openbaar uitgesproken op 29 november 2021.
    
    
    
    
    
    
    
    
    
      griffier	voorzitter
    
    
    
    
    
    
      Afschrift verzonden aan partijen op: 29 november 2021
    
    
    
    
    
    
    
    
    
    
    
    
    
    
    
    
    
    
    
    
  
  
    Bent u het niet eens met deze uitspraak?
    
    
      Als u het niet eens bent met deze uitspraak, kunt u een brief sturen naar de Afdeling bestuursrechtspraak van de Raad van State waarin u uitlegt waarom u het er niet mee eens bent. Dit heet een beroepschrift. U moet dit beroepschrift indienen binnen zes weken na de dag waarop deze uitspraak is verzonden. U ziet deze datum hierboven.
    
    
  
  
    BIJLAGE
    
    
      
        Richtlijn 2006/123/EG (De Dienstenrichtlijn)
      
    
    
    
      
        Artikel 9 Vergunningstelsels
      
    
    1. De lidstaten stellen de toegang tot en de uitoefening van een dienstenactiviteit niet afhankelijk van een vergunningstelsel, tenzij aan de volgende voorwaarden is voldaan:
    
      
        
        
        
          
            
              a)
            
            
               het vergunningstelsel heeft geen discriminerende werking jegens de betrokken dienstverrichter;
            
          
        
      
    
    
    
      
        
        
        
          
            
              b)
            
            
               de behoefte aan een vergunningstelsel is gerechtvaardigd om een dwingende reden van algemeen belang;
            
          
        
      
    
    
    
      
        
        
        
          
            
              c)
            
            
               het nagestreefde doel kan niet door een minder beperkende maatregel worden bereikt, met name omdat een controle achteraf te laat zou komen om werkelijk doeltreffend te zijn.
            
          
        
      
    
    (…)
    
    
      
        Artikel 10 Vergunningsvoorwaarden
      
    
    1. Vergunningstelsels zijn gebaseerd op criteria die beletten dat de bevoegde instanties hun beoordelingsbevoegdheid op willekeurige wijze uitoefenen.
    2. De in lid 1 bedoelde criteria zijn:
    
      
        
        
        
          
            
              a)
            
            
              niet-discriminatoir;
            
          
        
      
    
    
    
      
        
        
        
          
            
              b)
            
            
              gerechtvaardigd om een dwingende reden van algemeen belang;
            
          
        
      
    
    
    
      
        
        
        
          
            
              c)
            
            
              evenredig met die reden van algemeen belang;
            
          
        
      
    
    
    
      
        
        
        
          
            
              d)
            
            
              duidelijk en ondubbelzinnig;
            
          
        
      
    
    
    
      
        
        
        
          
            
              e)
            
            
              objectief;
            
          
        
      
    
    
    
      
        
        
        
          
            
              f)
            
            
              vooraf openbaar bekendgemaakt;
            
          
        
      
    
    
    
      
        
        
        
          
            
              g)
            
            
              transparant en toegankelijk.
            
          
        
      
    
    (…)
    
    
      
        De Terrasverordening Maastricht
      
    
    
    
      
        Artikel 11 Aanmelding en vereisten voor plaatsing op het Indelingsplan
      
    
    1. Om op het indelingsplan te kunnen worden geplaatst, dient een digitaal verzoek te worden ingediend binnen het daarvoor bestemde aanmeldtijdvak. Wanneer men ervoor kiest zich via een digitaal verzoek aan te melden voor de procedure om op het Indelingsplan te worden geplaatst, gaat de aanmelder ermee akkoord dat hij na vaststelling van het indelingsplan door het college van burgemeester en wethouders verplicht is een aanvraag in te dienen voor een pleinterrasvergunning conform het bepaalde in deze verordening. (…)
    5. Een verzoek tot plaatsing op het indelingsplan zal door het college van burgemeester en wethouders buiten behandeling worden gelaten in de volgende gevallen:(…)c) De loodlijn van de gevel van de horecalokaliteit van de aanmelder die zich aanmeldt voor plaatsing op het indelingsplan van een pleinterras komt niet uit op het pleinterras. Een loodlijn is een lijn die een rechte hoek maakt met de raaklijn van de figuur waarop zij wordt neergelaten. (…)
    
    
  
  
     Richtlijn 2006/123/EG van het Europees Parlement en de Raad van 12 december 2006 betreffende diensten op de interne markt.
  
  
     Vergelijk de uitspraak van de Afdeling bestuursrechtspraak van de Raad van State van 12 februari 2020; ECLI:NL:RVS:2020:452.
  
  
     ECLI:NL:RVS:2020:3082.
  
  
     ECLI:NL:RVS:2019:3646.