ECLI:NL:RBOBR:2025:6067, Rechtbank Oost-Brabant, 03-10-2025, 24/2946
Rechtbank Oost-Brabant — Uitspraak 
Datum: 2025-10-03 00:00:00.000000
Rechtsgebied: Bestuursrecht; Omgevingsrecht

Samenvatting: Eiser heeft een aanvraag ingediend voor het legaliseren van vijf appartementen in Eindhoven. Het college heeft de aanvraag afgewezen. Het college heeft aan de afwijzing mede ten grondslag gelegd dat het bestemmingsplan het splitsen van een woning naar meerdere woningen verbiedt.  De rechtbank verklaart in deze uitspraak het beroep ongegrond omdat in dit geval sprake is van panden waarvoor eerder een vergunning voor het bouwen ervan is verleend. De splitsing in meer woningen wijkt af van deze vergunning. Voor deze afwijking is ook niet eerder een omgevingsvergunning verleend. Dit heeft tot gevolg dat het college terecht het splitsingsverbod in de bedoelde planregels aan eiser kon tegenwerpen.

RECHTBANK OOST-BRABANT
    
    
      Zittingsplaats 's-Hertogenbosch
    
    
    
      Bestuursrecht
    
    
    
      zaaknummer: SHE 24/2946 
    
    
      uitspraak van de enkelvoudige kamer van 3 oktober 2025 in de zaak tussen
    
      [eiser] , uit [woonplaats] , eiser
    (gemachtigde: mr. T.I.P. Jeltema),
    
    
      en
    
    
    
      
        het college van burgemeester en wethouders van de gemeente Eindhoven, het college 
      (gemachtigden:  mr. S.J.M. Janssen en mr. G.D. van Leeuwen).
    
    
    
    Samenvatting
    
    
      1. Deze uitspraak gaat over de afwijzing van de aanvraag van 13 september 2023 voor een omgevingsvergunning voor het bouwen en het planologisch strijdig gebruik van vijf appartementen aan de [adres] in [woonplaats] . Eiser is het niet eens met de afwijzing van de aanvraag. Hij voert daartoe een aantal beroepsgronden aan. Aan de hand van deze beroepsgronden beoordeelt de rechtbank de afwijzing van de aanvraag.
    
    
    
      1.1.
      De rechtbank verklaart in deze uitspraak het beroep ongegrond. Dit betekent dat het bestreden besluit in stand blijft. Hierna legt de rechtbank uit hoe zij tot dit oordeel komt en welke gevolgen dit oordeel heeft. 
      
      
    
  
  
    Procesverloop
    
    
      2. Eiser heeft een aanvraag ingediend voor het legaliseren van vijf appartementen aan de [adres] in [woonplaats] . Het college heeft deze aanvraag met het besluit van 22 januari 2024 afgewezen. Met het bestreden besluit van 3 juli 2024 op het bezwaar van eiser is het college bij de afwijzing van de aanvraag gebleven. 
    
    
    
      2.1.
      Eiser heeft beroep ingesteld tegen het bestreden besluit. 
      
    
    
      2.2.
      De rechtbank heeft het beroep op 6 mei 2025 op zitting behandeld. Hieraan hebben deelgenomen: eiser en zijn gemachtigde en de gemachtigden van het college. 
      
    
    
      2.3.
      De rechtbank heeft het onderzoek ter zitting gesloten. Op 6 juni 2025 heeft de rechtbank het onderzoek heropend en het college verzocht om haar de toelichting en de planregels van het bestemmingsplan "Gestel buiten de ring 2005" toe te sturen. 
      
    
    
      2.4.
      De rechtbank heeft vervolgens partijen laten weten dat zij een nader onderzoek ter zitting niet nodig achtte en hen in de gelegenheid gesteld om om een nadere zitting te verzoeken.
      
    
    
      2.5.
      De rechtbank heeft vervolgens op 5 september 2025, nadat een verzoek van partijen om een nadere zitting is uitgebleven, het onderzoek gesloten.
      
      
    
  
  
    Beoordeling door de rechtbank
    
    
      
        Wettelijk kader
      
    
    
    3. Op 1 januari 2024 zijn de Omgevingswet en de Invoeringswet Omgevingswet in werking getreden. Als een aanvraag om een omgevingsvergunning is ingediend vóór het tijdstip van inwerkingtreding van de Omgevingswet blijft op grond van artikel 4.3, aanhef en onder a, van de Invoeringswet Omgevingswet het recht zoals dat gold onmiddellijk vóór dat tijdstip van toepassing tot het besluit op die aanvraag onherroepelijk wordt, met uitzondering van artikel 3.9, derde lid, eerste zin, van de Wet algemene bepalingen omgevingsrecht (hierna: de Wabo). De aanvraag om een omgevingsvergunning is ingediend op 13 september 2023. Dat betekent dat in dit geval de Wabo, zoals die gold vóór 1 januari 2024, van toepassing blijft. 
    
    4. De relevante regelgeving die ten grondslag ligt aan de volgende rechtsoverwegingen, is opgenomen in de bijlage bij deze uitspraak. 
    
    
      
        Feiten en de totstandkoming van het bestreden besluit
      
    
    
    5. Eiser is eigenaar van de panden aan de [adres] in [woonplaats] . Eiser woont niet zelf in een van de panden, maar verhuurt de woningen in deze panden aan derden. Eiser heeft op 13 september 2023 een omgevingsvergunning aangevraagd voor het splitsen van deze twee panden in vijf zelfstandige appartementen op de begane grond en op de eerste en tweede verdieping.  
    
    
      5.1.
      Het college heeft de aanvraag afgewezen. Het college heeft aan de afwijzing mede ten grondslag gelegd dat het bestemmingsplan het splitsen van een woning naar meerdere woningen verbiedt. Daarbij heeft het college aangegeven niet bereid te zijn om medewerking te verlenen aan afwijking van de planregels van het bestemmingsplan. Bij de beoordeling heeft het college getoetst aan de beleidsregels "Kamerbewoning en woningsplitsing 2021" (de Beleidsregels). 
      
    
    
      5.2.
      Op het perceel golden ten tijde van de aanvraag voor de omgevingsvergunning onder andere de bestemmingsplannen "Stratum buiten de Ring II 2016" (hierna: het bestemmingsplan) en "Paraplubestemmingsplan parkeren, kamerbewoning en woningsplitsing 2021" (hierna: het Parapluplan). Op grond van het bestemmingsplan hebben de percelen waarop de panden staan de enkelbestemming "Wonen-1" gekregen. Volgens artikel 22.1.1, aanhef en onder r, van de planregels van het bestemmingsplan en artikel 3.1, onder a, van de planregels van het Parapluplan is het splitsen van een woning in, respectievelijk het wijzigen van een woning, naar twee of meer zelfstandige woningen verboden. Het bestemmingsplan is vastgesteld op 27 september 2016, het Parapluplan op 24 mei 2022.
      
      
        
          Beoordeling van de beroepsgronden
        
      
      
      
        6. Volgens eiser zijn de panden al voor de inwerkingtreding van beide bestemmingsplannen feitelijk in vijf appartementen gesplitst. Uit de wijze waarop artikel 22.1.1 van het bestemmingsplan is geredigeerd leidt eiser af dat deze bepaling niet ziet op een splitsing uit het verleden, maar op een splitsing die plaatsvindt na inwerkingtreding van het bestemmingsplan. Dit geldt volgens eiser ook voor de wijze waarop artikel 3.1, onder d, van het Parapluplan is geredigeerd. Als het de bedoeling van de planwetgever was geweest om ook splitsingen van voor de inwerkingtreding van deze bestemmingsplannen onder hun werking te brengen, hadden de bepalingen anders moeten worden geredigeerd, door daarin bijvoorbeeld te bepalen dat een woning niet zonder geldige omgevingsvergunning in twee of meer woningen mag worden gesplitst, of had het begrip "een woning" moeten worden gedefinieerd als een gebouw dat niet zonder geldige omgevingsvergunning is gesplitst in twee of meerdere woningen. Sinds de bestemmingsplannen rechtskracht verkregen, mogen woningen niet meer worden gesplitst in twee of meerdere woningen. De betrokken planregels hebben echter géén terugwerkende kracht voor splitsingen die al voor die tijd hebben plaatsgevonden. Eiser wijst, ter onderbouwing van zijn standpunt, op twee uitspraken van de Afdeling bestuursrechtspraak van de Raad van State (Afdeling). Volgens hem kan het in de bestemmingsplannen neergelegde verbod tot splitsing in of wijziging naar meer woningen hem niet worden tegengeworpen.
        Ter onderbouwing van zijn standpunt dat zijn panden al voor de inwerkingtreding van beide bestemmingsplannen zijn gesplitst, heeft eiser bewijsstukken overgelegd, bestaande uit rekeningafschriften over de periode 27 februari 2013 tot en met 12 december 2013, waaruit kan worden afgeleid dat in deze periode voor in de panden gerealiseerde appartementen huur werd betaald.
      
      
    
    
      6.1.
      Het college stelt zich op het standpunt dat het begrip "een woning" ziet op woningen die met vergunning zijn opgericht. Dit heeft tot gevolg dat als een woning feitelijk is gesplitst, maar voor die splitsing geen omgevingsvergunning is verleend, daarvoor alsnog een omgevingsvergunning moet worden aangevraagd. Er is nog steeds sprake van de wijziging van een woning naar twee of meer woningen. Het college verwijst voor de onderbouwing van zijn standpunt naar een uitspraak van de rechtbank van 31 januari 2020. Het college acht de door eiser overgelegde bewijsstukken, waaruit zou moeten blijken dat er al eerder appartementen waren gerealiseerd, niet overtuigend.
      
    
    
      6.2.
      De rechtbank heeft in de door het college aangehaalde uitspraak overwogen dat het bouwplan (net als in dit geval de splitsing van een woning in meer woningen), mits aan de overige planregels zou zijn voldaan, zou moeten worden vergund als sprake was van een nog niet vergund, al dan niet bestaand pand. In dat geval zou er volgens de rechtbank immers geen sprake zijn van een wijziging van een woning naar twee of meerdere woningen als bedoeld in artikel 3.1 van het Parapluplan. Het betreft hier echter een reeds bestaande, vergunde eengezinswoning, die bij realisatie van het bouwplan zou wijzigen in meerdere woningen. Dit laat artikel 3.1 van het Parapluplan niet toe. Volgens de rechtbank moet, wat het begrip "een woning" in artikel 3.1, onder a, van het Parapluplan betreft, worden gekeken naar de vergunde situatie ten tijde van de indiening van de aanvraag en niet naar de feitelijke situatie. De rechtbank heeft daarbij acht geslagen op het samenstel van bepalingen, waaronder de begripsbepalingen en het overgangsrecht. Omdat dit geen volledige duidelijkheid geeft, heeft de rechtbank ook acht geslagen op de toelichting op artikel 3 van het Parapluplan, waarin onder meer staat vermeld: "Voor de bedoelde bestaande situaties zoals in dit bestemmingsplan geregeld in de begripsbepaling gaat het uitsluitend om legale bestaande gevallen op grond van het bestemmingsplan en niet om bestaande legale gevallen op basis van de huisvestingswet en/of -verordening. Hierdoor worden de bestaande legale situaties op basis van het voorheen geldende bestemmingsplan (en situaties die beschikken over een betreffende vergunning voor planologisch strijdig gebruik), in dit paraplubestemmingsplan ook positief bestemd."  
      
      
        De strekking van artikel 22.1.1, aanhef en onder r, van de planregels van het bestemmingsplan en artikel 3.1, onder a, van de planregels van het Parapluplan is dezelfde. De rechtbank oordeelt in deze zaak hetzelfde als in haar uitspraak van 31 januari 2020. De rechtbank deelt niet de opvatting van eiser dat de rechtbank niet naar de toelichting op artikel 3 van het Parapluplan zou mogen kijken. Anders dan in de door eiser genoemde situatie, is er namelijk geen sprake van een verbod om een "bestaande woning" te splitsen, zonder dat het begrip "bestaande woning" is gedefinieerd, wat reden zou zijn om van de feitelijke betekenis uit te gaan. In dit geval is sprake van het verbod om een woning in meer woningen te splitsen en is het begrip "woning" wel gedefinieerd, maar is het, zonder de toelichting te raadplegen, niet duidelijk of daarbij van de feitelijke of de vergunde situatie moet worden uitgegaan. Ook in dit geval is sprake van panden waarvoor eerder een vergunning voor het bouwen ervan is verleend. De splitsing in meer woningen wijkt af van deze vergunning. Voor deze afwijking is ook niet eerder een omgevingsvergunning verleend. Dit heeft tot gevolg dat het college terecht het splitsingsverbod in de bedoelde planregels aan eiser kon tegenwerpen.
        Omdat de feitelijke splitsing van de panden niet doorslaggevend is voor het oordeel van de rechtbank, is niet van belang of aannemelijk is gemaakt dat de panden al voor de inwerkingtreding van beide bestemmingsplannen zijn gesplitst.
      
      
      
        Dit betoog van eiser slaagt niet.
      
      
      
        7. Eiser wijst erop dat in artikel 3, derde lid, van de Beleidsregels is bepaald dat een omgevingsvergunning wordt geweigerd als het pand, waarvoor vergunning wordt aangevraagd, geheel of gedeeltelijk valt binnen, of wordt geraakt door een straal van 30 meter, gemeten vanuit het zwaartepunt van een legaal kamergewijs bewoond pand en/of legaal gesplitste woning. In dit geval heeft het college de omgevingsvergunning geweigerd, omdat de panden binnen verschillende 30-metercirkels staan.
        Eiser wil dat het college deze panden op dezelfde wijze beoordeelt als het naastgelegen pand Pioenroosstraat 2, dat ook zijn eigendom is. De splitsing van dit pand is gelegaliseerd en hiervoor is een omgevingsvergunning verleend. De leefbaarheidstoets stond aan de verlening van die vergunning niet in de weg en het college is van het 30-metercriterium afgeweken. Het college achtte van belang dat appartementen een type bewoner aantrekken dat langer zal willen verblijven in de woonruimte dan kamerbewoners, waarmee het college volgens eiser wil zeggen dat er daardoor meer sociale cohesie in de straat zal zijn. Nu het in deze zaak ook om appartementen gaat, gaat dat argument hier ook op. Ook het gebruikte argument dat een bewoner van een zelfstandige woonruimte in het algemeen meer verantwoordelijkheidsgevoel voor zijn woning heeft, geldt voor deze zaak in gelijke mate.
      
      
    
    
      7.2
      Volgens het college is de situatie bij Pioenroosstraat 2 niet vergelijkbaar met die van de in deze zaak van belang zijnde panden. Anders dan in deze zaak is, in afwijking van het bestemmingsplan, medewerking verleend aan de verbouwing en wijziging van 5 legale kamers naar 2 appartementen en was sprake van een gebruikswijziging van een legaal bestaand kantoor naar 1 appartement dat op grond van het bestemmingsplan rechtstreeks was toegestaan.
      
    
    
      7.3
      
        De rechtbank merkt het beroep van eiser, voor zover het de toepassing van de beleidsregels betreft, aan als een beroep op het gelijkheidsbeginsel. 
        Het is aan degene die hierop een beroep doet om aannemelijk te maken dat sprake is van ongelijke behandeling. Eiser is hierin naar het oordeel van de rechtbank niet geslaagd. De rechtbank acht hierbij van belang dat in het geval van Pioenroosstraat 2 sprake was van een bestaande legale situatie en het aantal bewoners afneemt, wat door eiser ter zitting is erkend. Eiser heeft niet aannemelijk weten te maken dat anderszins sprake is van ongelijke behandeling.
      
      
      
        Dit betoog slaagt niet.
      
      
      8. Volgens eiser hanteert het college bij legaliseringsaanvragen als hier aan de orde een interne gedragslijn voor situaties waarin appartementen al heel lang, dat wil zeggen ten minste 10 jaar, bestaan. Bij toepassing hiervan gelden de volgende criteria:
      
        
          Is er sprake van verhuur gedurende een periode van tenminste 10 jaar?
        
        
          Is er sprake van voldoende kwaliteit van de woonruimten?
        
        
          Is er correspondentie (via de afdeling Vergunningen of Toezicht en handhaving) op grond waarvan de gemeente al langer kon weten van het bestaan?
        
        
          In welke mate staat de leefbaarheid in de omgeving onder druk?
        
      
      
        Er moet aan ten minste twee van deze criteria worden voldaan om een omgevingsvergunning te krijgen.
        Het college heeft deze interne gedragslijn bevestigd, maar gesteld dat deze gedragslijn is ontstaan in de overgangsperiode (van de beleidsregels) van 15 mei 2020 tot 1 januari 2022 en alleen van toepassing is op aanvragen die tijdens die periode zijn ingediend. Dat is evenwel niet gebleken uit enig (gepubliceerd) stuk van het college of de gemeente Eindhoven. Volgens eiser gold de interne gedragslijn voor hem onverkort en had deze op zijn aanvraag moeten worden toegepast.
      
      
    
    
      8.2
      
        Het college heeft zich primair op het standpunt gesteld dat de interne gedragslijn niet van toepassing is op de aanvraag van eiser. Deze is namelijk pas ingediend op een moment dat de overgangsperiode al ruimschoots 1,5 jaar was verlopen. 
        Ten tijde dat de overgangsregeling (van 15 mei 2020 tot 1 januari 2022) van de beleidsregels gold volgens het college dat vergunningaanvragen die in deze periode waren ingediend en die betrekking hadden op lang bestaande situaties van kamerbewoning en woningsplitsing in aanmerking kwamen voor een beroep op het overgangsrecht van artikel 6 (lid 1 of 2) van de Beleidsregels. Deze aanvragen werden getoetst op leefbaarheid. Met betrekking tot lang bestaande gevallen van woningsplitsing is in die periode een interne gedragslijn ontstaan met betrekking tot toetsing van de leefbaarheid. Deze wijze van toetsing vond uitsluitend plaats gedurende de overgangsperiode.
        Bovendien wordt volgens het college niet voldaan aan ten minste twee van de genoemde criteria.
      
      
    
    
      8.3
      
        Een kenmerk van een interne gedragslijn is dat deze vaak niet is geformaliseerd en is gepubliceerd. Tussen partijen is niet in geschil dat de gedragslijn, zoals deze door eiser is geformuleerd, door het college werd toegepast. De rechtbank acht het, op basis van de toelichting van het college, echter aannemelijk dat deze gedragslijn slechts heeft gegolden in de overgangsperiode dat nieuw beleid werd ontwikkeld voor de beoordeling van kamerbewoning en woningsplitsing. Eiser heeft geen gevallen genoemd waaruit kan worden afgeleid dat de gedragslijn ook is toegepast op vergelijkbare gevallen waarin aanvragen na 2021 zijn ingediend.
        Omdat de interne gedragslijn niet op het geval van eiser van toepassing is, kan in het midden blijven of aan twee van de daarin genoemde criteria is voldaan.
      
      
      
        Ook dit betoog kan niet slagen.
      
      
      
    
  
  
    Conclusie en gevolgen
    
    9. Omdat geen van de betogen van eiser slaagt, is het beroep ongegrond.
    
    10. Er bestaat geen aanleiding voor een proceskostenveroordeling of voor het vergoeden van het griffierecht.
    
    
  
  
    Beslissing
    
    
      De rechtbank verklaart het beroep ongegrond.
    
    
    
    
      Deze uitspraak is gedaan door mr. D.J. de Lange, rechter, in aanwezigheid van mr. N. Duin, griffier. Uitgesproken in het openbaar op 3 oktober 2025.
    
    
    
    
    
    
    
    
      
        
        
        
          
            
              griffier
            
            
              De rechter is verhinderd om de uitspraak te ondertekenen.
            
          
        
      
    
    
    
    
      Een afschrift van deze uitspraak is verzonden aan partijen op:
    
    
    
  
  
    Informatie over hoger beroep
    
      Als u het niet met deze uitspraak eens bent, kunt u een hoger beroepschrift sturen naar de Afdeling bestuursrechtspraak van de Raad van State, waarin u uitlegt waarom u het niet met de uitspraak eens bent. Het hoger beroepschrift moet worden ingediend binnen zes weken na de dag waarop deze uitspraak is verzonden. Deze datum staat hierboven. 
      Kunt u de behandeling van het hoger beroep niet afwachten, omdat de zaak spoed heeft, dan kunt u de voorzieningenrechter van de Afdeling bestuursrechtspraak van de Raad van State vragen om een voorlopige voorziening (een tijdelijke maatregel) te treffen.
    
    
  
  
    BIJLAGE
    
  
  
    Bestemmingsplan "Stratum buiten de Ring II 2016"
    
  
  
    Artikel 22 Wonen - 1
    
      22.1
      
        Bestemmingsomschrijving
      
      
        22.1.1
        
          
            Bestemming
          
          De voor `Wonen - 1´ aangewezen gronden zijn bestemd voor:
        
        
          
            woongebouwen, al dan niet in combinatie met ruimte voor een aan-huis-verbonden-beroep;
          
          
            wonen in de vorm van onzelfstandige woonruimten (kamerverhuur), uitsluitend voor zover dit een bestaande situatie is;
          
        
        
          “……”
          met dien verstande dat:
        
        een woning niet mag worden gesplitst in twee of meerdere woningen;
        
        
      
    
  
  
    Beleidsregels "Kamerbewoning en woningsplitsing 2021"
    
  
  
    Artikel 3 Vergunningverlening
    
      
        Lid 1
      
      De vergunning voor wijziging van een woning naar kamerbewoning en/of wijziging van een woning/kamersgewijs bewoonde woning naar meerdere woningen wordt geweigerd, als deze woning ligt in een van de volgende gebieden:
    
    
      - Woensel West;
    
    
      - Limbeek Noord en Limbeek Zuid;
    
    
      - Doornakkers Oost en Doornakkers West;
    
    
      - Bennekel Oost;
    
    
      - Hemelrijken;
    
    
      - Gildebuurt.
    
    Kaartjes van de bovengenoemde gebieden zijn opgenomen bij de artikelsgewijze toelichting van deze beleidsregels.
    
  
  
    Lid 2
    Een vergunning die wordt aangevraagd tijdens de overgangsperiode (15 mei 2020 tot 1 januari 2022) voor een woning die niet ligt in een van gebieden genoemd in lid 1 en wel ligt in het restgebied, en die niet valt onder het overgangsrecht volgens artikel 6 wordt geweigerd als:
    a. de betreffende woning geheel of gedeeltelijk valt binnen, of wordt geraakt door, een straal van 30 meter gemeten vanuit het zwaartepunt van een bestaand kamersgewijs bewoond pand en/of bestaand gesplitste woning. Hierbij worden ook panden betrokken waarvoor al eerder een aanvraag is ingediend en waarop nog niet onherroepelijk is besloten.
    of
    b. de betreffende woning ligt in een flat, appartementengebouw of wooncomplex, en er bij vergunningverlening onevenredige gevolgen (ongeoorloofde inbreuk) voor het woon- en leefmilieu ontstaan.
    
    
  
  
    Lid 3
    Een vergunning die wordt aangevraagd vanaf 1 januari 2022 voor een woning die niet ligt in een van gebieden genoemd in lid 1 en wel ligt in het restgebied, wordt geweigerd als:
    a. het betreffende pand geheel of gedeeltelijk valt binnen, of wordt geraakt door, een straal van 30 meter gemeten vanuit het zwaartepunt van een legaal kamersgewijs bewoond pand en/of legaal gesplitste woning. Hierbij worden ook panden betrokken waarvoor al eerder een aanvraag is ingediend en waarop nog niet onherroepelijk is besloten.
    of
    b. deze woning ligt in een flat, appartementengebouw of wooncomplex, en er bij vergunningverlening onevenredige gevolgen (ongeoorloofde inbreuk) voor het woon- en leefmilieu ontstaan.
  
  
      Uitspraken van 8 mei 2024, ECLI:NL:RVS:2024:1948 en 24 mei 2012, ECLI:NL:RVS:2012:BW6906.
  
  
     Uitspraak met zaaknummer SHE 19/1559 (niet gepubliceerd).