ECLI:NL:RBAMS:2025:5932, Rechtbank Amsterdam, 17-07-2025, 23/5442
Rechtbank Amsterdam — Uitspraak 
Datum: 2025-07-17 00:00:00.000000
Rechtsgebied: Bestuursrecht

Samenvatting: In deze uitspraak beoordeelt de rechtbank het beroep van eiseres tegen de bestuurlijke boete van € 11.600,- die verweerder heeft opgelegd met het primaire besluit van 26 januari 2023 vanwege strijd met de Huisvestingswet 2014 (Huisvestingswet) in samenhang met de Huisvestingsverordening Amsterdam 2020 (Huisvestingsverordening). De rechtbank is van oordeel dat de overtredingen kunnen worden vastgesteld en dat er geen bijzondere omstandigheden in de zin van artikel 5:46, derde lid, van de Awb zijn die tot matiging moeten leiden. Gelet op de overschrijding van de redelijke termijn matigt de rechtbank de boete met 10% en stelt de rechtbank het boetebedrag vast op € 10.440,-.

RECHTBANK AMSTERDAM
  
  
    Bestuursrecht
  
  
    zaaknummer: AMS 23/5442 
  
  
    uitspraak van de meervoudige kamer van 17 juli 2025 in de zaak tussen
  
    
      
      [eiseres], uit [woonplaats], eiseres
    (gemachtigde: mr. V.J. Oranje),
    
    
      en
    
    
  
  
    het college van burgemeester en wethouders van Amsterdam, verweerder 
    (gemachtigde: mr. F.M.E. Schuttenhelm).
    
  
  
    Inleiding
    
    
      1.1
      In deze uitspraak beoordeelt de rechtbank het beroep van eiseres tegen de bestuurlijke boete die verweerder heeft opgelegd met het primaire besluit van 26 januari 2023 vanwege strijd met de Huisvestingswet 2014 (Huisvestingswet) in samenhang met de Huisvestingsverordening Amsterdam (Huisvestingsverordening).
      
    
    
      1.2
      Met het bestreden besluit van 27 juli 2023 heeft verweerder het bezwaar tegen de boeteoplegging ongegrond verklaard. 
      
    
    
      1.3
      Eiseres heeft beroep ingesteld tegen het bestreden besluit. Verweerder heeft op het beroep gereageerd met een verweerschrift. 
      
    
    
      1.4
      De rechtbank heeft het beroep op 10 april 2025 op zitting behandeld. Hieraan hebben deelgenomen: de gemachtigde van eiseres en de gemachtigde van verweerder, mr. M.R. Eland-Darsan en [de persoon] aan de zijde van verweerder. De rechtbank heeft de zaak gelijktijdig behandeld met de beroepen in de zaken AMS 23/4961, AMS 23/5027 en AMS 23/5166.
      
    
  
  
    Totstandkoming van het bestreden besluit
    
    2. Eiseres is ingeschreven op het adres [adres 1] (de woning) en in het bezit van een Bed & Breakfast (B&B) vergunning, waardoor zij onder voorwaarden en voorschriften een B&B mag exploiteren in de woning.  De vader van eiseres is eigenaar van de woning. 
    
    3. Vanaf 2015 zijn er meldingen woonfraude bij verweerder binnengekomen ten aanzien van panden van de vader van eiseres op [adres 2] en [adres 3], in laatstgenoemd pand bevindt zich de woning van eiseres. De meldingen zagen op overlast, huisvuil en toeristische verhuur. Verweerder heeft na meldingen van woonfraude in 2020 meerdere controles en huisbezoeken uitgevoerd. De meldingen van woonfraude gaan ook na 2020 door. Nadat verweerder signalen kreeg van huurders dat zonder toestemming B&B vergunningen op hun naam zijn gezet en huurders zich niet mochten inschrijven op het adres, heeft verweerder besloten een grootschalig onderzoek in te stellen naar de feitelijke woonsituatie in de panden aan de [adres 2] en [adres 3]. Dit onderzoek heeft plaatsgevonden in de maanden april en juli 2022. Verweerder heeft naast een administratief onderzoek en een onaangekondigd huisbezoek op 2 juli 2022, ook contact opgenomen met Stichting Woon! om de klachten van huurders te bespreken. De uitkomsten van het onderzoek zijn neergelegd in het rapport van bevindingen van 5 juli 2022 en meerdere beeldverslagen van het huisbezoek op 2 juli 2022. Op basis van het onderzoek zijn overtredingen door verweerder geconstateerd en boetes opgelegd aan zowel de vader van eiseres, als eigenaar van de panden, als ook aan individuele huurders, te weten eiseres en [naam 1] en aan de exploitant van de B&B’s, [bedrijf] De beroepen tegen deze boetes zijn gelijktijdig op de zitting behandeld, en betreffen bovengenoemde zaken met zaaknummers AMS 23/4961, AMS 23/5027 en AMS 23/5166. Op deze beroepen is gelijktijdig met onderhavige uitspraak beslist.  
    
    
      4.1.
      Met betrekking tot de woning van eiseres, is uit administratief onderzoek gebleken dat de heer [naam 2], de vader van eiseres, eigenaar is van de woning en dat er twee personen staan ingeschreven op het adres. Dat zijn [naam 3] en eiseres. Ook is gebleken dat de woning wordt aangeboden op Booking.com als “[kamer]”. Uit verweerders administratie is gebleken dat eiseres in bezit is van een B&B vergunning. Zij mag daarom, onder de voorwaarden en voorschriften genoemd in artikel 3.9.6, van de Huisvestingsverordening, een B&B exploiteren op het adres.
      
    
    
      4.2.
      Op 2 juli 2022 hebben toezichthouders van de gemeente een bezoek gebracht aan de woning. Van het bezoek is een rapport van bevindingen met beeldverslag opgemaakt. Voor het onderzoek is door de burgemeester een machtiging tot binnentreden afgegeven en is deze machtiging gebruikt. 
      
      5. Op 24 november 2022 is het voornemen om de boete op te leggen toegestuurd aan eiseres en is haar de cautie gegeven.
      
      
        
          Besluitvorming verweerder
        
      
      
      6. Verweerder heeft met het primaire besluit, gehandhaafd in het bestreden besluit, een bestuurlijke boete van € 11.600,- opgelegd. Verweerder legt hieraan ten grondslag dat eiseres in strijd met de voorschriften van haar B&B vergunning heeft gehandeld. Verweerder is van mening dat eiseres aan twee voorwaarden niet heeft voldaan, te weten dat de exploitant feitelijk hoofdverblijf moet hebben in de woning en dat de B&B onderdeel moet zijn van een zelfstandige woonruimte. Dit levert een overtreding van de vergunningsvoorwaarden op. De boete ziet alleen op de overtreding van de vergunningvoorschriften door feitelijk geen hoofdverblijf hebben in de woning. 
      
      7. Eiseres heeft beroep ingesteld. Eiseres meent dat er geen grond was voor het onaangekondigde huisbezoek van 2 juli 2022. Verder bestrijdt eiseres de overtredingen. De rechtbank zal de standpunten van eiseres hierna per beroepsgrond verder weergeven.
      
    
  
  
    Beoordeling door de rechtbank
    
    
      8.	De rechtbank beoordeelt of verweerder de bestuurlijke boete wegens handelen in strijd met de vergunningsvoorwaarden terecht heeft opgelegd. Zij doet dat aan de hand van de beroepsgronden van eiseres. 
    
    
    
      
        Onrechtmatig onderzoek
      
    
    
    
      9.1.
      Eiseres stelt dat verweerder ten onrechte een huisbezoek heeft verricht bij de woning. De actie had geen wettelijke grondslag, is in strijd met het huisrecht en algemene beginselen van behoorlijk bestuur. Er waren geen concrete klachten die specifiek betrekking hadden op het functioneren van de B&B in de woning. Eiseres heeft de verklaring van [naam 4] (de buurman die woont op [adres 4]) overgelegd waaruit blijkt dat deze buurman geen enkele last ondervindt van de B&B. 
      
    
    
      9.2.
      De rechtbank overweegt als volgt. Het staat verweerder vrij om op elk moment  onderzoek te doen naar de naleving van de Huisvestingswet. Verweerder – althans de door verweerder aangewezen ambtenaren, te weten de toezichthouders van de Directie Wonen –  is namelijk belast met het toezicht op de naleving van het bij of krachtens de Huisvestingswet bepaalde. Er is dus geen aanleiding in de vorm van concrete klachten nodig voor het doen van een huisbezoek. De overgelegde verklaring van eiseres zijn daarom ook niet relevant. Daarnaast mag de toezichthouder de woning zonder toestemming van de bewoner binnentreden. Wel dient aan de in artikel 1, eerste lid, van de Awbi neergelegde voorwaarden te zijn voldaan: de toezichthouder is verplicht zich voorafgaand aan het binnentreden te legitimeren en mededeling te doen van het doel van het binnentreden. De toezichthouders beschikten over machtiging tot binnentreden voor de woningen, inclusief de woning van eiseres, voor het geval geen toestemming zou worden verleend. Van de machtiging is, blijkens het rapport van bevindingen, ten behoeve van de woning van eiseres gebruik gemaakt.
      
    
    
      9.3.
      Uit het dossier blijkt dat verweerder op grond van anonieme en niet-anonieme klachten en met name vanwege een verzoek tot intrekking van een B&B vergunning van één van de huurders heeft besloten een grootschalig onderzoek in te stellen naar de woonsituaties in de panden [adres 2] en [adres 3]. Uit het rapport van bevindingen blijkt dat de toezichthouders aan de toeristen hun legitimatie hebben getoond aan de personen die ten tijde van het huisbezoek aanwezig waren in de woning op [adres 1]. Toezichthouders hebben ook het doel van het binnentreden medegedeeld. Bovendien waren de toezichthouders in bezit van een machtiging tot binnentreden en hebben de aanwezige personen toestemming gegeven aan de toezichthouders om binnen te treden in de woning. Het beroep van eiseres op strijd met het huisrecht gaat niet op. Anders dan eiseres meent, is niet enkel op basis van anonieme meldingen een huisbezoek afgelegd. Bovendien strekt het huisrecht tot bescherming van het ongestoorde gebruik van de woning, en dus niet tot bescherming van de verhuur daarvan. Dat betekent dat zelfs als het huisrecht in dit geval zou zijn geschonden, daarmee niet onrechtmatig is gehandeld jegens eiseres maar jegens de bewoners van de woning. Zoals hierna uit overweging 10.2. blijkt, was eiseres geen bewoner van de woning omdat ze daar geen feitelijk hoofdverblijf had. 
      
    
    
      9.4.
      Gelet op het voorgaande ziet de rechtbank geen aanleiding voor het oordeel dat sprake is van strijd met algemene beginselen van behoorlijk bestuur. De rechtbank oordeelt dat geen sprake is van een onrechtmatig onderzoek. Verweerder heeft het door de toezichthouders opgestelde rapport van bevindingen daarom aan zijn besluitvorming ten grondslag mogen leggen. 
      
      
        
          Is sprake van een overtreding?
        
      
      
      
        - Hoofd- en nachtverblijf
      
      
    
    
      10.1.
      
        Eiseres stelt dat verweerder ten onrechte concludeert dat zij haar feitelijk hoofdverblijf niet in de woning had. Het appartement aan het adres [adres 1] bestaat uit twee van elkaar gescheiden delen. Er is een deel op de begane grond waar eiseres woonde ten tijde van het onderzoek en waar ook in een achterkamer B&B gasten konden verblijven en daarnaast is er een ander deel op de eerste etage, waar de huurders [naam 3] en [naam 5] wonen. Doordat eiseres in een ander deel van de woning woont dan [naam 3] en [naam 5], is het verklaarbaar dat zij eiseres niet vaak hebben gezien. Eiseres verbleef ook regelmatig bij haar moeder op het adres [adres 5]. Dat de ontvangst van gasten wel eens door een vriend werd overgenomen, maakt niet aannemelijk dat eiseres haar feitelijk hoofdverblijf niet in de woning zou hebben. Eiseres stelt dat verweerder ten onrechte heeft geconcludeerd dat zij geen nachtverblijf hield op de woning. Dat eiseres op 
        2 juli 2022 niet in de woning verbleef, maar bij haar moeder, kan geen afbreuk doen aan het op correcte wijze exploiteren van de B&B. Van een exploitant kan niet worden verlangd dat zij altijd en voortdurend aanwezig is wanneer er gasten verblijven.
      
      
    
    
      10.2.
      De rechtbank volgt eiseres niet in dit betoog. Naar het oordeel van de rechtbank heeft verweerder op basis van het rapport van bevindingen kunnen vaststellen dat eiseres niet feitelijk hoofdverblijf hield op de woning. De enkele stelling van eiseres dat zij met regelmaat bij haar moeder verbleef, maar wel haar hoofdverblijf had in de woning is onvoldoende om te twijfelen aan de juistheid van het rapport van bevindingen en de verklaringen van de toeristen [naam 6] en [naam 7] en huurders [naam 3] en [naam 5]. De rechtbank stelt vast dat eiseres bij de aanvraag van de B&B vergunning een tekening heeft overgelegd waaruit volgt dat eiseres haar verblijf in de woonkamer op de begane grond zou hebben. Tijdens het huisbezoek werd door de toezichthouders waargenomen dat de kamer waar eiseres zou verblijven ingericht was als woonkamer voor een gastenverblijf met een aantal tafeltjes, een bankstel, twee stoelen en een koelkastje. Uit de verklaring van de toeristen, [naam 6] en [naam 7], blijkt dat zij de B&B voor 7 dagen hebben gehuurd en dat ook de woonkamer op de begane grond aan hen werd verhuurd. Uit Whatsapp-berichten tussen eiseres en de toeristen blijkt dat zij heeft aangegeven dat de woonkamer onderdeel was van het verblijf en dat de toeristen beschikking hadden over de gehele benedenverdieping. Feitelijk blijft er dan geen plek over voor eiseres om te verblijven vanaf het moment dat de gasten hun intrek hebben genomen. Daarbij komt dat de toezichthouders geen persoonlijke spullen van eiseres hebben aangetroffen, Ook was eiseres niet op de hoogte dat de bril van het toilet niet goed op het toilet was bevestigd. In de woonruimte op de eerste verdieping hebben de toezichthouders [naam 5] en [naam 3] aangetroffen. Zij verklaren dat zij in de woonruimte wonen, dat zij niks te maken hebben met de B&B, dat eiseres staat ingeschreven op het adres, omdat de B&B vergunning op haar naam staat, maar dat zij er niet woont en er geen spullen van haar in de woning zijn. [naam 5] mag zich niet inschrijven, omdat er anders teveel mensen staan ingeschreven. Naast [naam 5] en [naam 3] woont er nog een derde persoon, [naam 8]. De huurders wonen op de eerste etage van de woning en delen wezenlijke voorzieningen met elkaar. Gelet hierop heeft verweerder terecht geconcludeerd dat er geen sprake was van hoofdverblijf van de B&B exploitant in de woning en ook dat sprake was van het omzetten van een zelfstandige woonruimte in onzelfstandige woonruimten.
      
    
    
      10.3.
      Ten aanzien van het voorschrift dat de exploitant nachtverblijf moet hebben merkt de rechtbank het volgende op. Niet is in geschil dat eiseres op 2 juli 2022 geen nachtverblijf had in de woning. Volgens vaste rechtspraak geldt dat voor een Bed & Breakfast niet is vereist dat de exploitant continu aanwezig is. Wel geldt dat de exploitant daar ’s nachts moet verblijven. De Afdeling bestuursrechtspraak van de Raad van State (Afdeling) heeft geoordeeld dat deze eis gezien de aard van een Bed & Breakfast, waarbij de hoofdbewoner zelf verblijft in de woning waarin hij logies aan toeristen verschaft, niet onredelijk. Om die reden oordeelt de rechtbank dat verweerder heeft kunnen concluderen dat eiseres niet heeft voldaan het aan de B&B vergunning verbonden voorschrift dat zij nachtverblijf moet hebben.  
      
      
        11.	Gelet op het voorgaande oordeelt de rechtbank dat sprake is van overtredingen. De rechtbank oordeelt dat eiseres kan worden aangemerkt als de feitelijke overtreder in de zin van artikel 5:1, tweede lid, van de Algemene wet bestuursrecht (Awb). Zij stond willens en wetens ingeschreven op het adres in de BRP en had de B&B vergunning op haar naam, terwijl zij daar geen hoofdverblijf (en nachtverblijf) had. Zij heeft daarmee gehandeld in strijd met de aan de B&B vergunning verbonden voorschriften en voorwaarden. Op grond van de artikelen 26 en 35 van de Huisvestingswet is verweerder bevoegd tot het opleggen van een boete. 
      
      
      
        
          Is aanleiding voor matiging van de boete?
        
      
      
    
    
      12.1.
      Eiseres voert aan dat de boete moet worden gematigd. Zij is aan te merken als ‘first offender’. Het onderzoek heeft plaatsgevonden op een onaanvaardbare wijze. 
      
    
    
      12.2.
      Volgens vaste rechtspraak kunnen zich bijzondere omstandigheden voordoen als bedoeld in artikel 5:46, derde lid, van de Awb, die aanleiding kunnen geven om een boete te matigen. Een verminderde verwijtbaarheid, een beperkte ernst van de overtreding of een geringe financiële draagkracht worden aangemerkt als bijzondere omstandigheden. Het is aan eiseres om de aanwezigheid van zulke bijzondere omstandigheden aannemelijk te maken.
      
    
    
      12.3.
      De rechtbank ziet geen aanleiding te boete te matigen op grond van artikel 5:46, derde lid, van de Awb in hetgeen eiseres naar voren heeft gebracht. Dat dit de eerste keer is dat eiseres een overtreding begaat, is al verdisconteerd in de boetetabellen. De boetes worden immers verhoogd bij recidive. Zoals in overweging 9.4 is geoordeeld, was geen sprake van een onrechtmatig onderzoek en leidt deze grond dus ook niet tot verdere matiging van de boete. Bovendien is de (on)rechtmatigheid van het onderzoek geen omstandigheid als bedoeld in artikel 5:46, derde lid, van de Awb. Van andere bijzondere omstandigheden in de zin van het voornoemde artikel is de rechtbank niet gebleken. 
      
      
        
          Overschrijding van de redelijke termijn
        
      
      
    
    
      13.1.
      De rechtbank toetst in boetezaken ambtshalve of er sprake is van overschrijding van de redelijke termijn als bedoeld in artikel 6 van het EVRM.
      
    
    
      13.2.
      De redelijke termijn is in een procedure overschreden indien de totale duur van de procedure onredelijk lang is. Voor de beslechting van een geschil over een punitieve sanctie – waaronder een bestuurlijke boete – geldt als uitgangspunt dat deze niet binnen een redelijke termijn geschiedt indien de rechtbank, behoudens bijzondere omstandigheden, niet binnen twee jaar nadat de termijn is gaan lopen, uitspraak doet.
      
    
    
      13.3.
      De redelijke termijn vangt aan op het moment waarop een handeling wordt verricht waaraan de betrokkene in redelijkheid de verwachting kan ontlenen dat tegen hem een procedure inzake een punitieve sanctie in gang wordt gezet. Volgens vaste rechtspraak van de Afdeling is de enkele aanzegging van een boeterapport te onbepaald van aard om te worden aangemerkt als een handeling waaraan de betrokkene in redelijkheid de verwachting kan ontlenen dat tegen hem een procedure inzake een punitieve sanctie in gang wordt gezet. In de regel wordt eerst met het boetevoornemen een handeling verricht waaraan een overtreder de verwachting kan ontlenen dat hem een boete zal worden opgelegd.
      
    
    
      13.4.
      De rechtbank stelt vast dat de redelijke termijn in deze zaak op 24 november 2022 is aangevangen. Op deze datum werd het voornemen tot het opleggen van een boete bekend gemaakt. Van andere handelingen waaruit eiseres de verwachting kon ontlenen te worden beboet is niet gebleken. De redelijke termijn eindigt, behoudens bijzondere omstandigheden, op 24 november 2024. De rechtbank doet heden (17 juli 2025) uitspraak, waarmee sprake is van een overschrijding van acht maanden. Van bijzondere omstandigheden die in dit geval een kortere of langere behandelingsduur rechtvaardigen is niet gebleken. De zaken hebben lang bij de rechtbank gelegen. Het gevolg is dat de boete moet worden gematigd. In de regel wordt de boete verminderd met 5% per half jaar dat de redelijke termijn is overschreven. Gelet op het voorgaande matigt de rechtbank de boete met 10% en stelt de rechtbank het boetebedrag vast op € 10.440,-. 
      
    
  
  
    Conclusie en gevolgen
    
    14. Wat hiervoor is overwogen betekent dat het bestreden besluit niet in stand kan blijven voor zover dat ziet op de hoogte van de boete. De rechtbank zal de boete zelf vaststellen op € 10.440,-. Voor het overige wordt het bestreden besluit in stand gelaten.  
    
    15. Omdat eiseres zelf geen beroep heeft gedaan op overschrijding van de redelijke termijn en de rechtbank dit ambtshalve heeft overwogen, krijgt eiseres geen vergoeding voor haar proceskosten. Zij krijgt ook het betaalde griffierecht niet terug.
    
  
  
    Beslissing
    
    
      De rechtbank:
    
    
    - verklaart het beroep gegrond;
    - vernietigt het bestreden besluit van 27 juli 2023 voor zover dat ziet op de hoogte van de boete;
    - bepaalt dat de boete € 10.440,- bedraagt;
    - bepaalt dat deze uitspraak in zoverre in de plaats komt van het vernietigde deel van het bestreden besluit van 27 juli 2023. 
    
    
      Deze uitspraak is gedaan door mr. A.D. Belcheva, voorzitter, en mr. M.H.W. Franssen en mr. T.I. Oost, leden, in aanwezigheid van mr. K.M. Nannan Panday, griffier.
      Uitgesproken in het openbaar op 17 juli 2025.
    
    
    
      
        
        
        
          
            
              griffier
            
            
              voorzitter
            
          
        
      
    
    
    
      Een afschrift van deze uitspraak is verzonden aan partijen op:
    
    
  
  
    Informatie over hoger beroep
    Een partij die het niet eens is met deze uitspraak, kan een hogerberoepschrift sturen naar de Afdeling bestuursrechtspraak van de Raad van State waarin wordt uitgelegd waarom deze partij het niet eens is met deze uitspraak. Het hogerberoepschrift moet worden ingediend binnen zes weken na de dag waarop deze uitspraak is verzonden. Kan de indiener de behandeling van het hoger beroep niet afwachten, omdat de zaak spoed heeft, dan kan de indiener de voorzieningenrechter van de Afdeling bestuursrechtspraak van de Raad van State vragen om een voorlopige voorziening (een tijdelijke maatregel) te treffen. 
    
  
  
     Sinds 2020 geldt een vergunningplicht voor het voeren van een B&B.
  
  
     Artikel 3.9.6 van de Huisvestingsverordening. 
  
  
     Artikel 3.9.6, eerste lid, aanhef en onder a, van de Huisvestingsverordening.
  
  
     Artikel 3.9.6, eerste lid, aanhef en onder d, van de Huisvestingsverordening.
  
  
     Artikel 32 van de Huisvestingswet.
  
  
     Artikel 34 van Huisvestingswet.
  
  
     Algemene wet op het binnentreden.
  
  
    ECLI:NL:RBROT:2018:406.
  
  
     Zie de uitspraak van de Afdeling van 24 februari 2021, ECLI:NL:RVS:2021:365.
  
  
     ECLI:NL:RVS:2024:4761, r.o. 15.
  
  
     ECLI:NL:RVS:2024:960, r.o. 5.4.
  
  
     ECLI:NL:HR:2008:BD0191, r.o. 4.2.3. en ECLI:NL:CBB:2022:810, r.o. 7.10.3.