ECLI:NL:GHSHE:2025:1775, Gerechtshof 's-Hertogenbosch, 25-06-2025, 23/1665 t/m 23/1667 en 24/1308
Gerechtshof 's-Hertogenbosch — Uitspraak 
Datum: 2025-06-25 00:00:00.000000
Rechtsgebied: Bestuursrecht; Belastingrecht

Samenvatting: Belanghebbende heeft vier aanvragen omgevingsvergunningen ingediend. In geschil is of deze aanvragen beoordeeld moeten worden als één project en of de maximering opgenomen in onderdeel 2.3.1.1d tarieventabel van toepassing is op het gehele project of geldt per aanvraag. Het hof oordeelt dat de maximering per aanvraag geldt. De gemeente heeft het fair play en zorgvuldigheidsbeginsel niet geschonden. Hoger beroep ongegrond.

GERECHTSHOF ’s-HERTOGENBOSCH
    Team belastingrecht
    Meervoudige Belastingkamer
    Nummers: 23/1665 t/m 23/1667 en 24/1308
    
    
      
        Uitspraak op de hoger beroepen van
      
    
    
    
      
        
          [belanghebbende] B.V.,
      
      gevestigd in [vestigingsplaats] ,
      hierna: belanghebbende,
    
    
    
      tegen de uitspraken van rechtbank Zeeland-West-Brabant (hierna: de rechtbank) van 4 oktober 2023, nummers BRE 21/4997 tot en met 21/4999 en van 18 juli 2024, nummer BRE 23/9417 in het geding tussen belanghebbende en
    
    
    
      
        de heffingsambtenaar van de gemeente [plaats] ,
      
      hierna: de heffingsambtenaar.
    
    
  
  
    
      1Ontstaan en loop van het geding
    
    
      1.1.
      De heffingsambtenaar heeft aan belanghebbende aanslagen leges opgelegd, in verband met het in behandeling nemen van een viertal aanvragen voor een omgevingsvergunning (hierna: de aanvragen) op grond van de Wet algemene bepalingen omgevingsrecht (hierna: Wabo).
      
    
    
      1.2.
      Belanghebbende heeft bezwaar gemaakt tegen de opgelegde aanslagen leges. De heffingsambtenaar heeft uitspraken op bezwaar gedaan en de bezwaren ongegrond verklaard.
      
    
    
      1.3.
      
        Belanghebbende heeft tegen deze uitspraken beroep ingesteld bij de rechtbank. 
        De rechtbank heeft de beroepen ongegrond verklaard.
      
      
    
    
      1.4.
      Belanghebbende heeft tegen de uitspraken van de rechtbank hoger beroep ingesteld bij het hof. De heffingsambtenaar heeft een verweerschrift ingediend.
      
    
    
      1.5.
      Belanghebbende heeft vóór de zitting nadere stukken ingediend. Deze stukken zijn doorgestuurd naar de andere partij.
      
    
    
      1.6.
      De zitting heeft plaatsgevonden op 16 mei 2025 in ’s-Hertogenbosch. Daar zijn verschenen, namens belanghebbende [naam 1] , [naam 2] en [naam 3] en haar gemachtigde [gemachtigde] , en, namens de heffingsambtenaar, [heffingsambtenaar 1] en [heffingsambtenaar 2] . Op deze zitting zijn de zaken gelijktijdig behandeld.
      
    
    
      1.7.
      Het hof heeft aan het einde van de zitting het onderzoek gesloten.
      
      
    
  
  
    
      2Feiten
    
    
      2.1.
      
        De gemeente [plaats] (hierna: de gemeente) heeft met belanghebbende een op 25 en 28 augustus 2020 ondertekende overeenkomst (hierna: de overeenkomst) gesloten, waarin zij afspraken hebben gemaakt over de ontwikkeling van het voormalige fabrieksterrein van [naam 4] tot een woonwijk met maximaal 190 woningen (hierna: project [naam 4] ). In de overeenkomst, waarin belanghebbende is aangeduid als ‘ontwikkelaar’, is onder meer het volgende opgenomen:
        “In aanmerking nemende dat:(A) Ontwikkelaar voornemens is het - in de Gemeente gelegen - gebied zoals weergegeven op Bijlage 1 en wat geheel bij haar in eigendom is ('Exploitatiegebied') geheel voor eigen rekening en risico te ontwikkelen voor maximaal 190 woningen onderverdeeld in maximaal 155 woningen in fase 1 en 35 woningen in fase 2, waarbij onderscheid wordt gemaakt tussen (i) het Openbaar gebied en (ii) 'de rest' ('het Project'). Wanneer in fase 1 minder dan 155 woningen worden gerealiseerd is het mogelijk om, op basis van het vastgestelde inrichtingsplan, de overige woningen met toestemming van het college over te hevelen naar fase 2;
        (B) Ontwikkelaar eigenaar is van het Exploitatiegebied en met de Gemeente afspraken wenst te maken over de bestemming van en de realisatie van het Project;” 
      
      
    
    
      2.2.
      Belanghebbende heeft op 9 december 2020 een e-mail aan [naam 5] , ambtenaar bij de gemeente gestuurd waarin, voor zover van belang, het volgende is opgenomen:
      
      
        “a. Stemt de gemeente, met inachtneming van bovenstaande toelichting, ermee in dat de omgevingsvergunningsaanvraag in drie delen wordt ‘geknipt’? Op die manier voorkomen we vertraging in de afgifte van de vergunning op weg naar de start van de bouw. Dit laatste is, behalve voor onze productieplanning, van essentieel belang voor de kopers van de woningen/ toekomstige bewoners van de gemeente.
      
      
      
        b. Mogen wij ervan uitgaan dat, wanneer de aanvraag op basis van deze voorafgaande afstemming in 3 delen wordt opgeknipt, het totaal aan leges wordt gemaximaliseerd op € 500.000,- (conform artikel 2.3.1.1d "vermindering grote projecten") voor dit bestemmingsplan?”
      
      
    
    
      2.3.
      Belanghebbende heeft op 10 december 2020 deze e-mail doorgestuurd naar een andere ambtenaar, [naam 6] , en heeft telefonisch contact gehad met een ambtenaar op die afdeling. 
      
    
    
      2.4.
      Belanghebbende heeft op 14 december 2020 twee aanvragen omgevingsvergunning ingediend. De aanvragen vermelden de volgende projectomschrijving:
      
      
        “Aanvraagnummer: [nummer 1] (…) 
        83 woningen [naam 4] [plaats] fase 1 (exclusief blok 3 en 5), bestaande uit 64 koop en 19 huurwoningen. Blok 3 & 5 worden separaat aangevraagd maar maken wel onderdeel uit van fase 1.” (hof: hierna: fase 1a)
      
      
      
        “Aanvraagnummer: [nummer 2] (…) 14 woningen [naam 4] [plaats] fase 1 - blok 3 & 5 bestaande uit 14 koopwoningen. Blok 3 & 5 worden separaat aangevraagd maar maken wel onderdeel uit van fase 1” (hof: hierna: fase 1b)
      
      
    
    
      2.5.
      Op 15 december 2020 heeft belanghebbende nog een aanvraag omgevingsvergunning ingediend. Deze aanvraag vermeldt de volgende projectomschrijving: 
      
      
        “Aanvraagnummer: [nummer 3] (…) 32 Appartementen + 16 woningen [naam 4] [plaats] fase 1C bestaande uit 32 koopappartementen en 16 koopwoningen. De woningen maken onderdeel uit van fase 1 van het project [naam 4] .” (hof: hierna: fase 1c)
      
      
    
    
      2.6.
      Op 28 december 2020 heeft [naam 6] antwoord gegeven op de e-mail van 9 december 2020. Zij heeft aangegeven dat de leges voor de drie aanvragen gezamenlijk, niet gemaximeerd zijn op € 500.000.
      
    
    
      2.7.
      De heffingsambtenaar heeft in 2021 met betrekking tot deze aanvragen de volgende aanslagen leges 2020 opgelegd:
      
      
        
          
          
          
          
          
          
            
              
                Fase
              
              
                Aanslagnummer
              
              
                Omschrijving
              
              
                Dagtekening
              
              
                Bedrag
              
            
            
              
                1a
              
              
                
                  [aanslagnummer 1] 
              
              
                
                  [omschrijving 1]
                
              
              
                9 maart 2021
              
              
                € 356.910,15
              
            
            
              
                1b
              
              
                
                  [aanslagnummer 2]
                
              
              
                
                  [omschrijving 2]
                
              
              
                9 maart 2021
              
              
                €   88.194,05
              
            
            
              
                1c
              
              
                
                  [aanslagnummer 3]
                
              
              
                
                  [omschrijving 3]
                
              
              
                22 juni 2021
              
              
                € 254.496,05
              
            
          
        
      
      
    
    
      2.8.
      Op 13 oktober 2022 heeft belanghebbende een aanvraag omgevingsvergunning gedaan voor fase 2 van het project [naam 4] . Deze aanvraag had betrekking op de bouw van 38 woningen en de realisatie van een uitrit.
      
    
    
      2.9.
      Op 9 mei 2023 heeft de heffingsambtenaar naar aanleiding van de aanvraag voor fase 2 een aanslag leges 2022 opgelegd van € 256.671,65. Het totaal verschuldigde bedrag aan leges voor de vier aanvragen bedraagt € 956.271,90. 
      
    
  
  
    
      3Geschil en conclusies van partijen
    
    
      3.1.
      In geschil is het antwoord op de volgende vragen
      
      
        I. Zijn de aanslagen leges terecht en tot het juiste bedrag vastgesteld? Meer in het bijzonder, dient de totale hoogte van de leges te worden gemaximeerd tot € 500.000?
        II. Heeft de gemeente het beginsel van fair play dan wel het zorgvuldigheidsbeginsel geschonden? 
      
      
    
    
      3.2.
      Belanghebbende concludeert tot gegrondverklaring van het hoger beroep, vernietiging van de uitspraak van de rechtbank, en maximering van de aanslagen leges op in totaal € 500.000. De heffingsambtenaar concludeert tot ongegrondverklaring van het hoger beroep en bevestiging van de uitspraak van de rechtbank.
      
    
  
  
    
      4Gronden
    
    
      
        Ten aanzien van het geschil
      
    
    
    
      
        I. Leges aanslagen
      
    
    
      4.1.
      
        De Verordening op de heffing en invordering van de leges 2020 (hierna de Legesverordening 2020) van de gemeente [plaats] bepaalt, voor zover van belang, het volgende: 
        		“Artikel 2 Belastbaar feit
        1. Onder de naam 'leges' worden rechten geheven voor:
        a. het genot van door of vanwege het gemeentebestuur verstrekte diensten;
        b. het verrichten van handelingen ten behoeve van een aanvraag van een Nederlandse identiteitskaart of een reisdocument als bedoeld in artikel 2, eerste en tweede lid, van de Paspoortwet;(…)
        
          Artikel 5 Maatstaven van heffing en tarieven
        
        1. De leges worden geheven naar de maatstaven en tarieven, opgenomen in de bij 	verordening behorende tarieventabel.
        2. Voor het in behandeling nemen van een aanvraag tot het nemen van een projectuitvoeringsbesluit als bedoeld in artikel 2.10 van de Crisis- en herstelwet bedraagt het tarief de som van de bedragen die op grond van deze verordening verschuldigd zouden zijn voor het in behandeling nemen van een aanvraag tot het verkrijgen van een vergunning, ontheffing, vrijstelling of enig ander besluit in het kader van de ontwikkeling en verwezenlijking van het project, voor zover het projectuitvoeringsbesluit strekt ter vervanging van deze besluiten, zoals bedoeld in artikel 2.10, derde lid, van de Crisis- en herstelwet. (…)” 
      
      
      
        De tarieventabel behorend bij de Legesverordening luidt, voor zover van belang, als volgt: 
        “Titel 2 Dienstverlening vallend onder fysieke leefomgeving/ omgevingsvergunning (…)Hoofdstuk 3 Omgevingsvergunning2.3. Het tarief bedraagt voor het in behandeling nemen van een aanvraag tot het verlenen van een omgevingsvergunning voor een project: de som van de verschuldigde leges voor de verschillende activiteiten of handelingen waaruit het project geheel of gedeeltelijk bestaat en waarop de aanvraag betrekking heeft en de verschuldigde leges voor de extra toetsen die in verband met de aanvraag moeten worden uitgevoerd, berekend naar de tarieven en overeenkomstig het bepaalde in dit hoofdstuk en hoofdstuk 4 van deze titel. In afwijking van de vorige volzin kan ook per activiteit, handeling of andere grondslag een legesbedrag worden gevorderd.  (…)2.3.1.1.d. Vermindering grote projecten(…)
        Indien de leges die voortvloeien uit paragraaf 2.3.1, meer zijn dan € 500.000,00, dan wordt geen hoger bedrag dan € 500.000,00 aan leges geheven.” 
      
      
      
        De relevante bepalingen in de Legesverordering 2022 van de gemeente [plaats] zijn gelijkluidend. 
      
      
    
    
      4.2.
      Belanghebbende betoogt dat de vier ingediende vergunningsaanvragen betrekking hebben op één project namelijk het project [naam 4] , en dat de maximering opgenomen in onderdeel 2.3.1.1d tarieventabel van toepassing is op het gehele project. In totaal kan de geheven leges met betrekking tot de vier aanvragen niet boven € 500.000 uitkomen, aldus belanghebbende.
      
    
    
      4.3.
      
        Het hof zal eerst de vraag beantwoorden of de legesheffing over de drie aanvragen, die belanghebbende op 14 en 15 december 2020 heeft ingediend, moet worden gemaximeerd tot € 500.000. Het hof beantwoordt deze vraag ontkennend. Op grond van artikel 2 Legesverordening wordt leges geheven voor door de gemeente geleverde diensten. Artikel 5 lid 1 Legesverordening verwijst voor de tarieven en maatstaven naar de tarieventabel. Voor de aanvraag van een omgevingsvergunning, zoals hier aan de orde is hoofdstuk 3 van de tarieventabel van toepassing. Zoals artikel 2.3. tarieventabel bepaalt, bedraagt het tarief voor het in behandeling nemen van een aanvraag tot het verlenen van een omgevingsvergunning voor een project: de som van de verschuldigde leges voor de verschillende activiteiten of handelingen waaruit het project geheel of gedeeltelijk bestaat en waarop de aanvraag betrekking heeft. De tabel knoopt daarbij aan bij de individuele aanvraag. Het maximum van € 500.000 dat op grond van artikel 2.3.1.1.d. tarieventabel voor een project geldt, is daarom van toepassing per aanvraag. Aangezien belanghebbende op 14 en 15 december 2020 drie afzonderlijke aanvragen heeft gedaan, die daarom ook alle drie een afzonderlijk aanvraagnummer hebben gekregen, is het maximum van € 500.000 per aanvraag van toepassing. Het maakt daarbij niet uit dat de aanvragen allen betrekking hebben op fase 1 van het project [naam 4] . Ook de omstandigheid dat in de overeenkomst tussen belanghebbende en de gemeente wordt gesproken over ‘het project’ waarmee het gehele project [naam 4] wordt bedoeld, leidt niet tot een ander oordeel.
        Aangezien de heffingsambtenaar per aanvraag het maximum van € 500.000 niet heeft overschreden, ziet het hof geen aanleiding voor een vermindering. Belanghebbende betoogt dat het niet ongebruikelijk is dat meerdere aanvragen worden aangevraagd voor één project en dat toepassing van de Wabo met zich kan brengen dat voor één groot project meerdere vergunningen moeten worden aangevraagd. Dat betoog leidt niet tot een ander oordeel, aangezien de tekst van de Legesverordening en de tarieventabel duidelijk is en er toe leidt dat voor iedere separate aanvraag leges kan worden geheven en dat het maximum per aanvraag van toepassing is. De woorden ‘waaruit het project geheel of gedeeltelijk bestaat’ in artikel 2.3.1.1.d. tarieventabel dwingen niet tot een ander oordeel, aangezien die zinsnede per aanvraag moet worden toegepast. Het bepaalde in artikel 5, lid 2 Legesverordening dwingt evenmin tot een andere lezing. 
      
      
    
    
      4.4.
      Voor de aanvraag voor een omgevingsvergunning die belanghebbende op 13 oktober 2022 voor fase 2 van het project [naam 4] heeft ingediend, geldt eveneens dat voor deze aanvraag maximaal € 500.000 aan leges kan worden geheven. Aangezien de aanslag leges naar aanleiding van deze aanvraag € 256.671,65 bedroeg, is het maximum niet overschreden. 
      
      
        III. Fair play en zorgvuldigheidsbeginsel 
      
      
    
    
      4.5.
      Belanghebbende betoogt dat zij in overleg en op aanraden van de gemeente heeft besloten om in december 2020 niet één aanvraag voor een omgevingsvergunning in te dienen maar in plaats daarvan heeft besloten drie afzonderlijke aanvragen voor een omgevingsvergunning voor fase 1 van het project [naam 4] in te dienen. Zowel belanghebbende als de gemeente wilden voorkomen dat een notoire bezwaarmaker het project [naam 4] onnodig zou vertragen en de kans daarop was kleiner met separate aanvragen, aldus belanghebbende. Alvorens de aanvragen in te dienen heeft zij op 9 december 2020 per e-mail bij de gemeente navraag gedaan naar de gevolgen hiervan voor de heffing van leges. Belanghebbende heeft vervolgens op 10 december 2020 contact opgenomen met [naam 6] , ambtenaar bij de gemeente. Uiteindelijk heeft [naam 6] pas op 28 december 2020 antwoord gegeven op de vragen die belanghebbende in haar e-mail van 9 december 2020 had gesteld. Door te wachten tot de periode tussen kerst en oud en nieuw met een duidelijk antwoord op de vragen, heeft de gemeente onzorgvuldig en in strijd met het fair play beginsel gehandeld, aldus nog steeds belanghebbende. Belanghebbende wijst erop dat de gemeente wist dat vanwege aanstaande wijzigingen in wet- en regelgeving per 1 januari 2021, de inwerkingtreding van de zogenoemde BENG regels (bijna energieneutraal), belanghebbende voor de jaarwisseling de benodigde vergunningsaanvragen voor de verwezenlijking van het project wilde indienen. 
      
    
    
      4.6.
      De heffingsambtenaar stelt dat belanghebbende al voor 9 december 2020 ervan op de hoogte was dat als zij drie aanvragen zou doen dat driemaal leges zou worden geheven en dat het maximum van € 500.000 niet van toepassing zou zijn op de drie aanvragen gezamenlijk en dat het antwoord van 28 december 2020 niet onredelijk laat is gegeven. 
      
    
    
      4.7.
      Het hof is van oordeel dat de gemeenteambtenaren, in de wetenschap dat belanghebbende voor 1 januari 2021 de aanvraag voor een omgevingsvergunning voor het project [naam 4] wilde indienen, voortvarender hadden kunnen handelen. Door te wachten met een duidelijk antwoord tot de periode tussen kerst en oud en nieuw konden zij weten dat zij belanghebbende in een moeilijk parket brachten. Het is immers van algemene bekendheid dat in die periode van het jaar veel ondernemingen en instellingen zijn gesloten. 
      
    
    
      4.8.
      Uit het door belanghebbende bij haar beroepschrift bij de rechtbank overgelegde overzicht van contactmomenten tussen belanghebbende en de gemeente, volgt dat belanghebbende vanaf 5 juni 2020 intensief contact had met verschillende gemeenteambtenaren over de verschillende aspecten van het aanvragen van een omgevingsvergunning voor het project [naam 4] . Het hof heeft uit de stukken en het verhandelde ter zitting niet kunnen opmaken dat het belanghebbende al voor die datum duidelijk was hoe artikel 2.3.1.1.d van de tarieventabel moest worden uitgelegd en verwerpt die stelling van de heffingsambtenaar. Belanghebbende heeft echter zelf niet eerder dan 9 december 2020 expliciet (schriftelijk) uitsluitsel gevraagd over de gevolgen voor de heffing van leges. Vervolgens is het ook de keuze van belanghebbende geweest om de beantwoording van haar vragen niet af te wachten maar op 14 en 15 december 2020 niet één aanvraag maar drie separate aanvragen in te dienen. Zij heeft die keuze gemaakt, zo begrijpt het hof, om het risico van vertraging van het project [naam 4] door bezwaarschriften van een notoire bezwaarmaker te verminderen. Die keuze komt voor haar rekening en risico. Het hof heeft er begrip voor dat het op 28 december 2020 erg kort dag was om de drie ingediende aanvragen in te trekken en alsnog één gebundelde aanvraag in te dienen. Toch was dat een mogelijkheid die belanghebbende niet heeft benut. De omstandigheid dat dit een vakantieperiode was, maakt dat niet anders omdat belanghebbende in deze voor haar belangrijke periode, maatregelen had kunnen treffen om ervoor te zorgen dat ze alsnog één aanvraag kon indienen. 
      
    
    
      4.9.
      Alles afwegend acht het hof de handelwijze van de gemeenteambtenaren in december 2020 niet zo ernstig dat dit een schending oplevert van het zorgvuldigheidsbeginsel of het fair play beginsel, die gevolgen moet hebben voor de aanslagen leges. Ten overvloede merkt het hof met betrekking tot het oordeel van de rechtbank dat de heffingsambtenaar niet in strijd heeft gehandeld met deze beginselen op, dat niet is gesteld of gebleken dat de gemeenteambtenaren waarmee belanghebbende in deze periode contact had, heffingsambtenaar waren, dat zij deze vertegenwoordigden of dat hun handelwijze aan de heffingsambtenaar moet worden toegerekend. 
      
      
        
          Tussenconclusie
        
      
      
    
    
      4.10.
      De slotsom is dat de hoger beroepen ongegrond zijn.
      
      
        
          Ten aanzien van het griffierecht
        
      
      
    
    
      4.11.
      Het hof ziet geen aanleiding om het griffierecht te laten vergoeden.
      
      
        
          Ten aanzien van de proceskosten
        
      
      
    
    
      4.12.
      Het hof oordeelt dat er geen redenen zijn voor een veroordeling in de proceskosten als bedoeld in artikel 8:75 Awb.
      
    
  
  
    
      5Beslissing
    
    
      Het hof:
    
    
      
        verklaart de hoger beroepen ongegrond;
      
      
        bevestigt de uitspraken van de rechtbank.
      
    
    
    
      De uitspraak is gedaan door J.M. van der Vegt, voorzitter, M.E. Smorenburg en J.K. Lanser, in tegenwoordigheid van F. Marcolina, als griffier. 
    
    
    
      De beslissing is in het openbaar uitgesproken op 25 juni 2025 en afschriften van de uitspraak zijn op die datum aangetekend aan partijen verzonden.
    
    
    
      De griffier,	De voorzitter,
    
    
    
      F. Marcolina	J.M. van der Vegt
    
    
    
      
        Het aanwenden van een rechtsmiddel
      
    
    
    
      Tegen deze uitspraak kunnen beide partijen binnen zes weken na de verzenddatum beroep in cassatie instellen bij de Hoge Raad der Nederlanden via het webportaal van de Hoge Raad www.hogeraad.nl. 
    
    
    
      Bepaalde personen die niet worden vertegenwoordigd door een gemachtigde die beroepsmatig rechtsbijstand verleent, mogen per post beroep in cassatie instellen. Dit zijn natuurlijke personen en verenigingen waarvan de statuten niet zijn opgenomen in een notariële akte. Als zij geen gebruik willen maken van digitaal procederen kunnen deze personen het beroepschrift in cassatie sturen aan de Hoge Raad der Nederlanden (belastingkamer), postbus 20303, 2500 EH Den Haag. Alle andere personen en gemachtigden die beroepsmatig rechtsbijstand verlenen, zijn in beginsel verplicht digitaal te procederen (zie www.hogeraad.nl). 
      Bij het instellen van beroep in cassatie moet het volgende in acht worden genomen:
    
    
      
        Bij het beroepschrift wordt een afschrift van deze uitspraak overgelegd.
      
      
        (Alleen bij procederen op papier) het beroepschrift moet ondertekend zijn;
      
      
        Het beroepschrift moet ondertekend zijn en ten minste het volgende vermelden:
      
    
    
      
        de naam en het adres van de indiener;
      
      
        de dagtekening;
      
      
        een omschrijving van de uitspraak waartegen het beroep in cassatie is gericht;
      
      
        e gronden van het beroep in cassatie.
      
    
    
      Voor het instellen van beroep in cassatie is griffierecht verschuldigd. Na het instellen van beroep in cassatie ontvangt de indiener een nota griffierecht van de griffier van de Hoge Raad.
      In het cassatieberoepschrift kan de Hoge Raad verzocht worden om de andere partij te veroordelen in de proceskosten.