ECLI:NL:RBZWB:2025:6431, Rechtbank Zeeland-West-Brabant, 25-09-2025, 24/4443 en 24/4444
Rechtbank Zeeland-West-Brabant — Uitspraak 
Datum: 2025-09-25 00:00:00.000000
Rechtsgebied: Bestuursrecht; Omgevingsrecht

Samenvatting: Aanvragen omgevingsvergunning om huidige gebruik van de panden te wijzigen naar pension op goede gronden geweigerd. Geen sprake van legale B&B.

RECHTBANK ZEELAND-WEST-BRABANT
    
    
      Zittingsplaats Middelburg
    
    
    
      Bestuursrecht
    
    
    
      zaaknummers: BRE 24/4443 en 24/4444 
    
    
      uitspraak van de rechtbank van 25 september 2025 in de zaken tussen
    
      [eiser] , uit [plaats] , 
    
      eiser
      (gemachtigde: mr. J.L. Baar),
    
    
    
      en
    
    
    het college van burgemeester en wethouders van de gemeente Schouwen-Duiveland,
    
      verweerder
      (gemachtigden: mr. L.P. Koster-Braad en [gemachtigde] ).
    
    
    
    Samenvatting
    
    
      1. Deze uitspraak gaat over de door eiser aangevraagde omgevingsvergunningen om het huidige gebruik van de panden aan [adres 1] en [adres 2] (hierna: de panden) te wijzigen naar wonen en pension. Het college heeft de aanvragen afgewezen. Eiser is het hier niet mee eens. Hij voert daartoe een aantal beroepsgronden aan. Aan de hand van deze beroepsgronden beoordeelt de rechtbank of het college de omgevingsvergunningen mocht weigeren. 
    
    
    
      1.1.
      De rechtbank komt in deze uitspraak tot het oordeel dat het college dit mocht. Eiser krijgt dus geen gelijk en het beroep is ongegrond. Hierna legt de rechtbank uit hoe zij tot dit oordeel komt en welke gevolgen dit oordeel heeft. 
      
    
    
      1.2.
      Onder 2 staat het procesverloop in deze zaak. Onder 3 staan de van belang zijnde feiten en omstandigheden die hebben geleid tot de bestreden besluiten. De beoordeling door de rechtbank volgt vanaf 19. Aan het eind van de uitspraak staan de beslissing van de rechtbank en de gevolgen daarvan. 
      
    
  
  
    Procesverloop
    
    
      2. Eiser heeft omgevingsvergunningen aangevraagd om het huidige gebruik van de panden voor wonen en Bed & Breakfast (B&B), te wijzigen naar wonen en pension. Het college heeft de gevraagde omgevingsvergunningen geweigerd. Hiertegen heeft eiser bezwaar gemaakt. Met de bestreden besluiten van 1 mei 2024 zijn de bezwaren van eiser ongegrond verklaard. 
    
    
    
      2.1.
      Eiser heeft beroep ingesteld tegen de bestreden besluiten. 
      
    
    
      2.2.
      Het college heeft een verweerschrift ingediend. Eiser heeft nog een aanvullend stuk ingediend.
      
    
    
      2.3.
      De rechtbank heeft de beroepen op 26 augustus 2025 op zitting behandeld. Hieraan hebben deelgenomen: eiser, bijgestaan door zijn gemachtigde en zijn echtgenote en de gemachtigden van het college, bijgestaan door mr. [naam 1] .
      
    
  
  
    Beoordeling door de rechtbank
    
    
      
        Totstandkoming van de besluiten 
      
    
    3. Eiser en zijn echtgenote zijn vennoten van vennootschap onder firma (vof) [bedrijf] , gevestigd aan de [adres 3] . 
    
    4. Eiser is eigenaar van de panden. Ten tijde van de aankoop waren de panden in gebruik als pakhuis. Op de panden rust op grond van het van toepassing zijnde bestemmingsplan ‘Bebouwde kom [plaats] ’ de bestemming ‘Bedrijf’, met de aanduiding ‘opslag/distributie’ en de dubbelbestemming ‘Beschermd stadsgezicht’. 
    
    5. De panden zijn door eiser verbouwd tot twee woningen. In beide woningen zijn drie gastenkamers gerealiseerd (twee tweepersoonskamers, waarvan één mindervalidekamer en één eenpersoonskamer). 
    
    6. Op 19 april 2022 heeft eiser een aanvraag omgevingsvergunning ingediend ten behoeve van de (legalisatie van de) verbouw van de panden tot twee woningen. 
    
    7. In een besluit van 13 juli 2023 heeft het college de door eiser gevraagde  omgevingsvergunning verleend voor de activiteiten: bouwen, strijd met regels van ruimtelijke ordening en rijksmonument. 
    
      Aan de omgevingsvergunning is (onder andere) het volgende voorschrift verbonden:
      
        “
        Activiteit strijd met regels van ruimtelijke ordening:
      
    
    1.	Een bed & breakfast mag plaatsvinden als een nevenactiviteit in een bestaande woning; de hoofdbewoner dient daarom eigenaar of huurder te zijn van de gehele woning indien een BenB wordt uitgeoefend;”
    
    8. Eiser heeft het pand op [adres 1] verhuurd aan zijn zoon (ook genaamd [eiser] ). Het pand op [adres 2] heeft hij verhuurd aan de heer [naam 2] . 
    
    
      In de huurovereenkomsten is, voor zover hier van belang, opgenomen:
      
        “1.2 Het gehuurde is bestemd om te worden gebruikt als woonruimte waarbinnen huurder een B&B vestigt.
      
      
        (…)
      
    
    
      12.1
      
        Huurder exploiteert bestuursrechtelijk een B&B welke gemeld wordt bij de gemeente Schouwen-Duiveland. De exploitatie wordt middels deze overeenkomst voor rekening en risico uitbesteed aan de verhuurder. Als tegenprestatie hiervoor geldt het zeer lage huurtarief inclusief gas, water en licht, internet en schoonmaak één keer per week.”
      
      
      9. Op 31 augustus 2023 heeft eiser voor beide panden een omgevingsvergunning aangevraagd om het huidige gebruik van de panden, te weten wonen en B&B, te wijzigen naar wonen en pension. In de besluiten van 13 december 2023 (primaire besluiten) heeft het college de gevraagde omgevingsvergunningen geweigerd. Het college heeft daartoe overwogen dat sprake is van strijd met het bestemmingsplan en dat niet kan worden afgeweken van het bestemmingsplan met toepassing van de bij algemene maatregel van bestuur aangewezen gevallen, omdat de aanvragen in strijd zijn met het vastgestelde beleid. De aanvragen passen volgens het college niet binnen de ‘Evaluatie en gedeeltelijke aanpassing horecavisie 2018’ (hierna: de horecavisie), omdat de gevraagde uitbreidingen zouden leiden tot een overschrijding van het maximaal aantal toegestane bedden voor een pension van vijfentwintig. Daarbij ziet het college het vestigen van een pension in de panden als een uitbreiding van het pension op [adres 3] (waar op grond van de voorschriften van de omgevingsvergunning volgens het college maximaal achttien personen mogen verblijven). Wanneer de panden worden omgezet naar een pension is sprake van twee maal zes bedden, wat neerkomt op een totaal van dertig bedden. Het college voegt daar nog aan toe dat de betreffende straat een woonkarakter heeft zodat (de uitbreiding van) een pension niet passend is binnen een goede ruimtelijke ordening. 
      
      10. Eiser heeft hiertegen bezwaar gemaakt.
      
      11. Op 25 maart 2024 heeft een hoorzitting plaatsgevonden bij de commissie bezwaarschriften (hierna: de commissie). Op diezelfde datum heeft de commissie het college geadviseerd om de bezwaren ongegrond te verklaren. 
      
      12. Vervolgens heeft het college de bestreden besluiten genomen. 
      
      
        
          Beroepsgronden
        
      
      13. Eiser stelt dat de huidige B&B’s in de panden reguliere, legale B&B’s zijn, zodat deze op grond van de horecavisie naar een pension kunnen worden omgezet. 
      
      
        Volgens eiser is sprake van legale B&B’s, nu voldaan wordt aan de voorwaarden van artikel 27, tweede lid, sub b van het bestemmingsplan en beide B&B’s voldoen aan de definitie van artikel 1.20 van het bestemmingsplan. Volgens eiser is sprake van een nevenactiviteit in een bestaande woning en blijkt uit de definitie van B&B in het bestemmingsplan niet dat het moet gaan om een nevenactiviteit van de hoofdbewoner. Eiser betwist daarnaast dat een nevenactiviteit een ondergeschikte activiteit moet zijn en dat een B&B slechts in een beperkt aantal vierkante meters van de woning gevestigd mag zijn.
      
      
      14. Eiser stelt dat de aanvragen niet in strijd zijn met een goede ruimtelijke ordening. Het gaat volgens eiser feitelijk om het bijplaatsen van twee bedden (één eenpersoonsbed per adres), wat een verwaarloosbaar ruimtelijk effect heeft. Ter onderbouwing hiervan heeft eiser een notitie van [naam 3] in het geding gebracht, waarin wordt geconcludeerd dat de toevoeging van twee bedden geen nadelige ruimtelijke effecten met zich meebrengt.
      
      
        Met betrekking tot de stelling van het college dat de straat een woonkarakter heeft, zodat (de uitbreiding van) een pension niet passend is binnen een goede ruimtelijke ordening, merkt eiser op dat de [straat] blijkens de Structuurvisie [plaats] 2030 ligt in een gebied dat is aangewezen als ‘Binnenstad (gemengd)’ en ‘Gemengd woonmilieu binnenstad’. Eiser betwist verder dat de activiteiten in de panden kunnen worden gezien als een uitbreiding van de activiteiten [bedrijf] , zodat geen sprake is van een pension met meer dan vijfentwintig bedden. 
      
      15. Tenslotte betwist eiser het standpunt van het college dat de aanvragen niet passen in het gemeentelijk beleid. 
      
      
        
          Wettelijk kader
        
      
      16. De bestreden besluiten zijn gebaseerd op de Wet algemene bepalingen omgevingsrecht (Wabo). Die wet is vervallen als gevolg van de inwerkingtreding van de Omgevingswet op 1 januari 2024. Uit artikel 4.3 van de Invoeringswet Omgevingswet leidt de rechtbank af dat het oude recht van toepassing blijft op een besluit op een aanvraag die voor de inwerkingtreding van de Omgevingswet is ingediend.
      
      17. De voor de beoordeling van beroep belangrijke wet- en regelgeving is te vinden in de bijlage bij deze uitspraak.
      
      
        
          Overwegingen van de rechtbank
        
      
      18. Ter zitting heeft eiser zich op het standpunt gesteld dat voor de beoordeling van dit geschil niet van doorslaggevend belang is of sprake is van legale B&B’s in de panden, omdat áls een B&B is toegestaan – wat hier het geval is op grond van het voorschrift bij de omgevingsvergunning van 13 juli 2023 – het gebruik hiervan op grond van de horecavisie naar een pension kan worden gewijzigd. Volgens eiser staat daarom alleen de ruimtelijke inpasbaarheid van de pensions ter discussie. 
      
      19. De rechtbank volgt eiser hierin niet. Een voorwaarde voor het omzetten van een B&B naar een pension op grond van de horecavisie is naar het oordeel van de rechtbank dat sprake is van een legale B&B. Met het college is de rechtbank van oordeel dat in dit geval geen sprake is van legale B&B’s in de panden omdat niet aan de voorwaarden wordt voldaan. De rechtbank licht dat als volgt toe. 
      
      20. Op 13 juli 2023 heeft het college een omgevingsvergunning verleend aan eiser voor (onder meer) het verbouwen van de panden tot twee woningen en het gebruik van de panden in strijd met de regels van ruimtelijke ordening als twee woningen. In deze omgevingsvergunning is als voorschrift opgenomen:
      
        “1.	Een bed & breakfast mag plaatsvinden als een nevenactiviteit in een bestaande woning; de hoofdbewoner dient daarom eigenaar of huurder te zijn van de gehele woning indien een BenB wordt uitgeoefend”.
      
      
      21. Onder een B&B moet op grond van artikel 1.20 van de planregels worden verstaan: “een nevenactiviteit in een bestaande woning waar logies wordt verstrekt en waar eventueel afzonderlijk maaltijden worden verstrekt aan gasten”.
      
      
        Onder een woning moet op grond van artikel 1.105 van de planregels worden verstaan: “een hoofdgebouw dat dient voor de huisvesting van één afzonderlijk huishouden”. 
      
      
      
        22. Tussen partijen is in geschil hoe voormelde bepalingen uit de omgevingsvergunning en het bestemmingsplan uitgelegd moeten worden. Kern van het geschil is of de B&B’s in de panden op grond van de omgevingsvergunning en de planregels een nevenactiviteit van de hoofdbewoners van de woningen (in dit geval de huurders) moeten zijn en dus door die hoofdbewoners moeten worden geëxploiteerd of dat de B&B’s ook door een derde, in dit geval eiser ( [bedrijf] ), kunnen worden geëxploiteerd.
        22. De rechtbank overweegt dat regels in een bestemmingsplan op grond van vaste rechtspraak van de Afdeling bestuursrechtspraak van de Raad van State (ABRvS) letterlijk uitgelegd moeten worden omwille van de rechtszekerheid. Pas als de letterlijke uitleg niet duidelijk is, kan worden gekeken naar de plantoelichting en als die ook niet duidelijk is, kan het normaal spraakgebruik en het Van Dale Groot woordenboek van de Nederlandse taal worden betrokken.
      
      
      24. De rechtbank is van oordeel dat de letterlijke tekst van de bepalingen uit de omgevingsvergunning en het bestemmingsplan, gelezen in onderlinge samenhang, in dit geval voldoende duidelijk is. Deze bepalingen kunnen naar het oordeel van de rechtbank niet op andere wijze worden uitgelegd dan dat wonen de hoofdfunctie moet zijn en dat een B&B een nevenfunctie is, die door de hoofdbewoner moet worden uitgeoefend. Daaruit volgt naar het oordeel van de rechtbank logischerwijs dat de B&B ook voor rekening en risico van de hoofdbewoner moet worden geëxploiteerd. 
      
      25. Vast staat dat de B&B’s in de panden feitelijk niet worden geëxploiteerd door de hoofdbewoners (huurders), maar door eiser (althans door [bedrijf] ). Huurder Van der Werf heeft dat ook verklaard tegenover de toezichthouders. Daarmee wordt dus niet voldaan aan de voorwaarden die de omgevingsvergunning, gelezen in samenhang met de planregels, stelt. 
      
      26. Ter zitting heeft eiser nog aangevoerd dat de wethouder op de hoogte was van zijn plannen met de panden en de wijze waarop hij de exploitatie van de B&B’s wilde inrichten. Deze stelling, wat daar verder ook van zij, is door eiser niet nader onderbouwd. Voor zover hij daarmee een beroep op het vertrouwensbeginsel heeft willen doen, slaagt dat niet.
      
    
  
  
    Conclusie en gevolgen
    
    27. De rechtbank concludeert gelet op het voorgaande dat geen sprake is van legale B&B’s in de panden, zodat deze B&B’s op grond van de horecavisie niet naar een pension kunnen worden omgezet. Het college mocht de aanvragen van eiser dus afwijzen. De beroepen zullen daarom ongegrond worden verklaard. 
    
    28. Gelet op het voorgaande behoeven de overige stellingen van partijen, waaronder de stellingen met betrekking tot de ruimtelijke inpasbaarheid van de pensions, geen bespreking meer. 
    
    29. Voor een proceskostenveroordeling bestaat geen aanleiding.
    
    
  
  
    Beslissing
    
    
      De rechtbank verklaart de beroepen ongegrond. 
    
    
    
    
      Deze uitspraak is gedaan door mr. A.M.L.E. Ides Peeters, rechter, in aanwezigheid van mr. C.F.E.M. Mes, griffier, op 25 september 2025 en openbaar gemaakt door geanonimiseerde publicatie op www.rechtspraak.nl.
    
    
    
    
    
    
    
    
      
        
        
        
          
            
              griffier
            
            
              rechter
            
          
          
            
              
            
            
              
            
          
        
      
    
    
    
    
      Een afschrift van deze uitspraak is verzonden aan partijen op:
    
    
    
  
  
    Informatie over hoger beroep
    Een partij die het niet eens is met deze uitspraak, kan een hogerberoepschrift sturen naar de Afdeling bestuursrechtspraak van de Raad van State waarin wordt uitgelegd waarom deze partij het niet eens is met deze uitspraak. Het hogerberoepschrift moet worden ingediend binnen zes weken na de dag waarop deze uitspraak is verzonden. 
    
  
  
    Bijlage - wettelijk kader
    
    
      
        Wet algemene bepalingen omgevingsrecht (Wabo)
      
    
    
    
      Artikel 2.1, eerste lid van de Wabo bepaalt onder meer dat het verboden is zonder omgevingsvergunning een project uit te voeren, voor zover dat geheel of gedeeltelijk bestaat uit: (c) het gebruiken van gronden of bouwwerken in strijd met een bestemmingsplan.
    
    
    
      Artikel 2.12, eerste lid, onder a van de Wabo bepaalt onder meer dat voor zover de aanvraag betrekking heeft op een activiteit als bedoeld in artikel 2.1, eerste lid, onder c, de omgevingsvergunning slechts kan worden verleend indien de activiteit niet in strijd is met een goede ruimtelijke ordening en:
      a. indien de activiteit in strijd is met het bestemmingsplan of de beheersverordening:
      1° met toepassing van de in het bestemmingsplan of de beheersverordening opgenomen regels inzake afwijking,
      2° in de bij algemene maatregel van bestuur aangewezen gevallen, of
      3° in overige gevallen, indien de motivering van het besluit een goede ruimtelijke onderbouwing bevat. 
    
    
    
      
        Bestemmingsplan Bebouwde kom [plaats]
      
    
    
  
  
    Artikel 1 Begrippen
    
    
      In deze regels wordt verstaan onder:
    
    
    
      (…)
      20.	bed & breakfast: Een nevenactiviteit in een bestaande woning waar logies 
      wordt verstrekt en waar eventueel afzonderlijke maaltijden worden verstrekt 
      aan gasten;
      (…)
      105.	woning: een hoofdgebouw dat dient voor de huisvesting van één afzonderlijk 
      huishouden;
      (…)
    
    
  
  
    Artikel 19Wonen
    
    
      4.	Specifieke gebruiksregels
      Voor het bieden van bed & breakfast in de woning wordt verwezen wordt naar Artikel 
      27, lid 2 sub b (gebruiksregels). 
    
    
    
      (…) 
    
    
  
  
    Artikel 27 Algemene gebruiksregels 
    
    1. Algemeen gebruiksverbod 
    
      Het is verboden de in dit plan begrepen gronden, gebouwen en andere bouwwerken 
      te gebruiken, te doen of laten gebruiken op een wijze of tot een doel strijdig met de 
      in dit plan aan de grond gegeven bestemming (…)
    
    
    2. Bijzondere gebruiksbepaling  
    
      Onder strijdig gebruik als bedoeld in lid 1 wordt niet verstaan: 
      (…)
    
    b. het aanbieden van bed & breakfast in een woning, met dien verstande dat:
    - er aan maximaal vijf personen tegelijkertijd logies mag worden aangeboden; 
    - de woning bewoond dient te worden door de hoofdbewoner(s); 
    - het gebouw geschikt moet zijn voor permanente bewoning; 
    - het gebouw het hoofdgebouw van het perceel moet zijn; 
    - er geen onevenredige verkeers- en parkeeroverlast mag ontstaan voor de 
    omgeving; 
    - er slechts terughoudende reclame-uitingen geplaatst mogen worden, neonreclame is niet toegestaan;
    (…)
    
  
  
     ABRvS 23 oktober 2019, ECLI:NL:RVS:2019:3579 (r.o. 15.2).
  
  
     ABRvS 25 oktober 2023, ECLI:NL:RVS:2023:3875 (r.o. 8.2).