ECLI:NL:RVS:2025:5488, Raad van State, 12-11-2025, 202302145/1/A2
Raad van State — Uitspraak 
Datum: 2025-11-12 00:00:00.000000
Rechtsgebied: Bestuursrecht

Samenvatting: Bij besluit van 28 augustus 2019 heeft de burgemeester van Utrecht de exploitatievergunning van The Palace ingetrokken. Op 30 september 2015 heeft The Palace een aanvraag voor een exploitatievergunning ingediend voor een horecabedrijf inzake zaalverhuur aan de Vlampijpstaat 63 in Utrecht. In het kader van de aanvraag heeft de burgemeester advies gevraagd aan het Landelijk Bureau Bibob. Op 7 april 2016 heeft het LBB geadviseerd dat een ernstig gevaar bestaat dat de verleende vergunning mede zal worden gebruikt om strafbare feiten te plegen. De burgemeester heeft bij besluit van 8 september 2016 alsnog de vergunning onder voorschriften verleend. De burgemeester heeft de vergunning ingetrokken, omdat The Palace zich niet aan de daaraan verbonden voorschriften heeft gehouden. Volgens de burgemeester heeft [persoon B] loon ontvangen van [bedrijf A] en heeft hij daarnaast ook namens [bedrijf A] aangifte gedaan bij de politie van oplichting. De rechtbank heeft overwogen dat de burgemeester terecht heeft vastgesteld dat het dienstverband tussen [persoon B] en [bedrijf A] een schending oplevert van voorschrift 1 van de exploitatievergunning.

202302145/1/A2.
    Datum uitspraak: 12 november 2025
    AFDELING
    BESTUURSRECHTSPRAAK
    Uitspraak op het hoger beroep van:
    The Palace B.V., gevestigd in Utrecht,
    appellante,
    tegen de uitspraak van de rechtbank Midden­Nederland van 15 februari 2023 in zaak nr. 21/848 in het geding tussen:
    The Palace
    en
    de burgemeester van Utrecht.
    Procesverloop
    Bij besluit van 28 augustus 2019 heeft de burgemeester de exploitatievergunning van The Palace ingetrokken.
    Bij besluit van 4 januari 2021 heeft de burgemeester het door The Palace daartegen gemaakte bezwaar ongegrond verklaard.
    Bij uitspraak van 15 februari 2023 heeft de rechtbank het door The Palace daartegen ingestelde beroep gegrond verklaard, dat besluit vernietigd en bepaald dat de rechtsgevolgen van dat besluit in stand blijven.
    Tegen deze uitspraak heeft The Palace hoger beroep ingesteld.
    De burgemeester heeft incidenteel hoger beroep ingesteld.
    The Palace en de burgemeester hebben ieder een schriftelijke uiteenzetting gegeven.
    De Afdeling heeft de zaak op een zitting behandeld op 21 augustus 2025, waar The Palace, vertegenwoordigd door mr. J.B.M. Swart, advocaat in Almere, en de burgemeester, vertegenwoordigd door mr. N. Verkerk en mr. H. Kavi, zijn verschenen.
    Overwegingen
    Inleiding
    1.       Op 30 september 2015 heeft The Palace een aanvraag voor een exploitatievergunning ingediend voor een horecabedrijf inzake zaalverhuur aan de Vlampijpstaat 63 in Utrecht. In het kader van de aanvraag heeft de burgemeester advies gevraagd aan het Landelijk Bureau Bibob (hierna: het LBB). Op 7 april 2016 heeft het LBB geadviseerd dat een ernstig gevaar bestaat dat de verleende vergunning mede zal worden gebruikt om strafbare feiten te plegen zoals bedoeld in artikel 3, eerste lid, aanhef en onder b, van de Wet bevordering integriteitsbeoordelingen door het openbaar bestuur (hierna: Wet Bibob). Volgens het LBB heeft [bedrijf A] op tijdstippen in de periode van 2009 tot 2012 de Algemene Wet inzake rijksbelastingen en op 29 mei 2012 de Wet arbeid vreemdelingen overtreden en heeft [persoon A] aan deze feiten feitelijk leiding gegeven. The Palace staat in relatie tot deze strafbare feiten omdat zij volgens het LBB in een zakelijk samenwerkingsverband staat tot [bedrijf A] en [persoon A]. [bedrijf A] en [persoon A] zijn aangemerkt als financiers van The Palace, en dat bedrijf wordt vertegenwoordigd door [persoon B].
    In een aanvullend advies van 20 juli 2016 heeft het LBB geconcludeerd dat er een mindere mate van gevaar bestaat dat de aangevraagde vergunning mede wordt gebruikt voor het plegen van strafbare feiten vanwege het recent verbroken zakelijke samenwerkingsverband en de recent verbroken financieringsrelatie tussen The Palace, [bedrijf A] en [persoon A].
    De burgemeester heeft bij besluit van 8 september 2016 alsnog de vergunning onder voorschriften verleend. De voor deze procedure relevante voorschriften luiden:
    "1. Het is u niet toegestaan direct of indirect al dan niet financiële zakelijke transacties te verrichten dan wel enige vorm van samenwerking aan te gaan met de heer [persoon A] (geboren [geboortedatum]) en/of aan hem bestaande dan wel nog op te richten gelieerde bedrijven;
    2. Het is u niet toegestaan de heer [persoon A] (geboren [geboortedatum]) als leidinggevende noch in enig andere functie of anderszins in of ten behoeve van het horecabedrijf in het perceel Vlampijpstraat 63 werkzaamheden te laten verrichten, dan wel op enige andere wijze zeggenschap uit te (laten) oefenen in of ten behoeve van uw bedrijf;
    […]
    5. U dient voor de duur van vijf aaneengesloten jaren, ingaande de datum van onderliggend besluit een register bij te houden welke personen (waaronder uzelf) wanneer in uw inrichting werkzaam zijn. Dit register dient dagelijks geactualiseerd te worden en te allen tijde actueel en volledig ingevuld te zijn. Voorts dient het register in de zaak aanwezig te zijn en op verzoek getoond dan wel verstrekt te worden aan een daartoe bevoegde toezichthouder, politie en/of buitengewoon opsporingsambtenaar."
    De besluitvorming
    2.       Bij besluit van 28 augustus 2019 heeft de burgemeester de vergunning ingetrokken, omdat The Palace zich niet aan de daaraan verbonden voorschriften heeft gehouden. Volgens de burgemeester heeft [persoon B] loon ontvangen van [bedrijf A] en heeft hij daarnaast ook namens [bedrijf A] aangifte gedaan bij de politie van oplichting.
    Naar aanleiding van het ingediende bezwaarschrift heeft de burgemeester opnieuw advies aan het LBB gevraagd. Op 17 februari 2020 heeft het LBB een nieuw advies uitgebracht en op 26 februari 2020 een correctie daarop. De burgemeester heeft in bezwaar de grondslag voor de intrekking uitgebreid met de vaststelling dat tijdens een controle op 12 oktober 2019 door handhavers is geconstateerd dat er geen lijst kon worden getoond van alle personen die op dat moment werkzaam waren in het bedrijfspand van The Palace aan de Vlampijpstaat 63 in Utrecht. Bovendien is toen geconstateerd dat een ander bedrijf, Traiteur Elegante, permanent een zaal huurt van The Palace en op die wijze een eigen horecaonderneming exploiteert zonder de daarvoor vereiste vergunning. Daarmee heeft The Palace gehandeld in strijd met artikel 4 van de Horecaverordening gemeente Utrecht 2018 (hierna: de Horecaverordening 2018). Op basis van artikel 10, tweede lid, van de Horecaverordening 2018 is dat ook op zichzelf een grondslag voor de burgmeester om de vergunning in te trekken, zodat de burgemeester na aanvulling van de motivering het besluit van 28 augustus 2019 heeft gehandhaafd.
    De uitspraak van de rechtbank
    3.       De rechtbank heeft overwogen dat de burgemeester terecht heeft vastgesteld dat het dienstverband tussen [persoon B] en [bedrijf A] een schending oplevert van voorschrift 1 van de exploitatievergunning. Maar dat dienstverband was al bij de burgemeester bekend ten tijde van het eerste advies van het LBB van 7 april 2016, dus voor de vergunningverlening. Als er bezwaren tegen dit dienstverband waren, had het volgens de rechtbank op de weg van de burgemeester gelegen om daar in de vergunningsvoorschriften op in te gaan. De rechtbank heeft het besluit op bezwaar daarom vernietigd, maar de rechtsgevolgen in stand gelaten omdat de motivering van de burgemeester van de andere intrekkingsgronden de intrekking van de exploitatievergunning kan dragen.
    De rechtbank heeft in dat kader overwogen dat de burgemeester zich terecht op het standpunt heeft gesteld dat The Palace voorschrift 5 heeft overtreden en daarbij terecht is uitgegaan van de juistheid van het op ambtseed opgemaakte proces-verbaal van bevindingen van 14 oktober 2019, waaruit blijkt dat de personeelslijsten niet ingevuld waren. Naar het oordeel van de rechtbank heeft de burgemeester zich verder terecht op het standpunt gesteld dat er sprake is van een gedeeltelijke overdracht van de exploitatievergunning aan Traiteur Elegante. De aanwezigheid van dit bedrijf in het bedrijfspand was ten tijde van het LBB advies in april en juli 2016 ook bekend, maar toen was sprake van incidentele verhuur. Uit de huurovereenkomst van 1 maart 2019 blijkt dat sprake is van vaste verhuur van de ruimte.
    De rechtbank heeft ten slotte geconcludeerd dat de burgemeester bevoegd was om de exploitatievergunning in te trekken op grond van artikel 4, tweede lid, in combinatie met artikel 10, tweede lid, van de Horecaverordening 2018. De intrekking van de vergunning is volgens de rechtbank niet onevenredig, gelet op het belang van naleving van het Bibob-voorschrift en van de voorwaarden van artikel 4 van de Horecaverordening 2018 zoals dat luidde ten tijde van belang.
    Het hoger beroep van The Palace
    4.       The Palace betoogt dat de rechtbank niet heeft onderkend dat de burgemeester voorschrift 5 niet aan de vergunning had mogen verbinden. Het is namelijk [bedrijf A] die in het verleden de Wav heeft overtreden en niet The Palace. Ook is het voorschrift in strijd met de Dienstenrichtlijn. Verder voert The Palace aan dat de rechtbank ten onrechte heeft overwogen dat zij voorschrift 5 heeft geschonden en verder dat de burgemeester niet bevoegd was om de vergunning daarom in te trekken. Dat het één keer ontbreken van de lijst met medewerkers onmiddellijk tot intrekking van de vergunning kan leiden is onevenredig, aldus The Palace. Verder betoogt The Palace dat de rechtbank niet heeft onderkend dat er geen sprake is van overdracht van de exploitatievergunning aan Traiteur Elegante, omdat er geen huurovereenkomst bestaat. De rechtbank heeft niet onderkend dat het gaat om het recht van eerste reservering dat bij het verlenen van de vergunning bovendien al bestond. The Palace mocht er dan ook op vertrouwen dat dit recht van reservering geen gevolgen had voor de exploitatievergunning. Volgens The Palace volgt uit de Horecaverordening 2018 niet dat schending van artikel 4 als intrekkingsgrond kan gelden. Bovendien heeft de rechtbank ten onrechte overwogen dat de intrekking van de vergunning niet onevenredig is.
    4.1.    De gronden die The Palace in hoger beroep heeft aangevoerd, zijn zo goed als een herhaling van wat in beroep is aangevoerd. De rechtbank is gemotiveerd op al deze gronden ingegaan. De Afdeling kan zich vinden in het oordeel van de rechtbank en in de onder 13, 16, 18 en 20 opgenomen overwegingen, waarop dat oordeel is gebaseerd.
    De Afdeling voegt daaraan toe dat, voor zover The Palace de rechtmatigheid van de vergunningvoorschriften uit 2016 betwist omdat die in strijd zijn met de Dienstenrichtlijn, dat in deze procedure niet aan de orde kan komen, maar The Palace dat had kunnen aanvoeren toen de vergunning werd verleend (vergelijk de uitspraak van de Afdeling van 6 juli 2022, ECLI:NL:RVS:2022:1900, onder 6 en 6.1). Verder heeft The Palace ook met de in hoger beroep overgelegde overeenkomsten met Traiteur Elegante niet aannemelijk gemaakt dat slechts sprake is van voortzetting van een bestaande overeenkomst aangaande een recht op eerste reservering. De Afdeling neemt daarbij, evenals de rechtbank, in aanmerking dat in de overeenkomst van 1 maart 2019 staat dat het om huur gaat en om een bedrag van € 132.00,00 per jaar. The Palace heeft, mede gelet op de hoogte van dat bedrag, niet aannemelijk gemaakt dat ook andere partijen van dezelfde zaal gebruik maken en het daarom om een recht van eerste reservering zou gaan.
    4.2.    Het hoger beroep van The Palace is ongegrond.
    Het incidenteel hoger beroep van de burgemeester
    5.       De burgemeester heeft op de zitting medegedeeld dat zij het door haar ingestelde incidenteel hoger beroep heeft ingesteld onder de voorwaarde dat het hoger beroep van The Palace gegrond is. Omdat het hoger beroep van The Palace ongegrond is, is deze voorwaarde niet vervuld en is daarmee het incidenteel hoger beroep van de burgemeester vervallen. Aan een inhoudelijke bespreking ervan komt de Afdeling daarom niet toe.
    6.       De uitspraak van de rechtbank wordt bevestigd.
    7.       De burgemeester hoeft geen proceskosten te vergoeden.
    Beslissing
    De Afdeling bestuursrechtspraak van de Raad van State:
    bevestigt de aangevallen uitspraak.
    Aldus vastgesteld door mr. E.J. Daalder, voorzitter, en mr. B. Meijer en mr. N.H. van den Biggelaar, leden, in tegenwoordigheid van mr. T. van Goeverden-Clarenbeek, griffier.
    w.g. Daalder
    voorzitter
    w.g. Van Goeverden-Clarenbeek
    griffier
    Uitgesproken in het openbaar op 12 november 2025
    488-1043