ECLI:NL:RBZWB:2025:6906, Rechtbank Zeeland-West-Brabant, 13-10-2025, 24/4110
Rechtbank Zeeland-West-Brabant — Uitspraak 
Datum: 2025-10-13 00:00:00.000000
Rechtsgebied: Bestuursrecht; Omgevingsrecht

Samenvatting: Dakopbouw | last onder dwangsom | onjuiste wettelijke grondslag.

RECHTBANK ZEELAND-WEST-BRABANT
    
    
      Zittingsplaats Breda
    
    
    
      Bestuursrecht
    
    
    
      zaaknummer: BRE 24/4110 
    
    
      uitspraak van de enkelvoudige kamer van 13 oktober 2025 in de zaak tussen
    
      [eiser 1] en [eiser 2], uit [plaats], eisers
    
    
      en
    
    
    
      
        het college van burgemeester en wethouders van de gemeente Dongen, het college. 
    
    
    
    
      Als derde-partij neemt aan de zaak deel: [naam 1] uit [plaats].
      (gemachtigde: mr. J.G.C.B. van Ginneken)
    
    
    
    Samenvatting
    
    
      1. Deze uitspraak gaat over een verzoek tot handhaving en een naar aanleiding daarvan genomen besluit tot het opleggen van een last onder dwangsom. Eisers zijn het niet eens met de aan derde partij opgelegde last onder dwangsom. Zij voeren daartoe een aantal beroepsgronden aan. Aan de hand van deze beroepsgronden beoordeelt de rechtbank de opgelegde last onder dwangsom.
    
    
    
      1.1.
      De rechtbank komt in deze uitspraak tot het oordeel dat het beroep gegrond is. Het college heeft bij het opleggen van de last onder dwangsom een onjuiste wettelijke grondslag gebruikt. Het handhavingsverzoek is ingediend voor 1 januari 2024. Uit het overgangsrecht bij de Omgevingswet volgt dat het verzoek beoordeeld moet worden op grond van het oude recht (Wet algemene bepalingen omgevingsrecht (Wabo)). Het college heeft het verzoek getoetst aan de hand van de nieuwe wet (Omgevingswet). Dit betekent dat eisers gelijk krijgen, de last onder dwangsom wordt vernietigd en het college opnieuw op hun handhavingsverzoek dient te beslissen. Hierna legt de rechtbank uit hoe zij tot dit oordeel komt en welke gevolgen dit oordeel heeft. 
      
    
  
  
    Procesverloop
    
    2. Eisers hebben een beroep niet tijdig beslissen ingediend omdat het college niet tijdig op hun bezwaarschrift tegen het afwijzen van hun handhavingsverzoek heeft beslist.  Eisers hebben op 25 juli 2023 een verzoek om handhaving ingediend. Het college heeft dit verzoek met het besluit van 31 oktober 2023 afgewezen. 
    
    
      Met het bestreden besluit van 10 juni 2024 (bestreden besluit I) heeft het college alsnog besloten handhavend op te treden en aan derde partij een last onder dwangsom opgelegd. Desgevraagd hebben eisers aangegeven niet te kunnen instemmen met het bestreden besluit. Dat maakt dat het beroep niet tijdig beslissen mede betrekking heeft op het alsnog genomen besluit, tenzij dit geheel aan het beroep tegemoet komt. Dit is geregeld in artikel 6:20, derde lid, van de Algemene wet bestuursrecht (Awb).
      Bij besluit van 10 juni 2025 (bestreden besluit II) heeft het college bestreden besluit I gewijzigd. Op grond van artikel 6:19 van de Awb wordt dit besluit ook beoordeeld in deze procedure.
    
    
    3. De rechtbank heeft het beroep op 2 september 2025 op zitting behandeld. Hieraan hebben deelgenomen: eisers, namens het college [naam 2], met [naam 3], en [naam 1] met zijn gemachtigde.
    
  
  
    Waar gaat deze zaak over?
    
    
      4. Op 15 februari 2021 heeft het college een omgevingsvergunning verleend voor het plaatsen van een dakopbouw op de garage op het [adres] te [plaats].
    
    
    
      4.1.
      Op 7 december 2022 heeft de civiele rechter uitspraak gedaan in een civiele zaak tussen eisers en derde partij. Uit dit vonnis van de civiele rechter volgt dat derde partij de overbouw volledig moet verwijderen en de dakopbouw zodanig moet inrichten dat er niet meer op het perceel van eisers wordt afgewaterd.
      
    
    
      4.2.
      Op 8 december 2022 heeft derde partij het college geïnformeerd over de aanpassingen die zij – naar aanleiding van het civiele vonnis – willen doen aan de dakopbouw. Bij brief van 14 december 2022 heeft het college derde partij toestemming gegeven voor het gewijzigd uitvoeren van de dakopbouw.
      
    
    
      4.3.
      Op 25 juli 2023 hebben eisers een verzoek om handhaving ingediend.
      
    
    
      4.4.
      Bij besluit van 31 oktober 2023 (primair besluit) heeft het college het verzoek om handhaving afgewezen omdat de wijziging van de dakopbouw wordt aangemerkt als een wijziging van ondergeschikte aard.
      
    
    
      4.5.
      Eisers hebben bezwaar gemaakt. 
      
    
    
      4.6.
      Op 19 april 2024 hebben eisers het college in gebreke gesteld.
      
    
    
      4.7.
      Op 16 mei 2024 hebben eisers een beroep tegen het niet tijdig nemen van de beslissing op bezwaar ingesteld.
      
    
    
      4.8.
      Bij besluit van 10 juni 2024 heeft het college het bezwaar deels gegrond en deels ongegrond verklaard. Gelijktijdig met de beslissing op bezwaar heeft het college bij besluit van 10 juni 2024 aan derde partij een last onder dwangsom opgelegd. Tezamen vormen deze twee besluiten bestreden besluit I.
      
    
    
      4.9.
      Op 31 augustus 2024 heeft derde partij een aanvraag om omgevingsvergunning ingediend die zowel ziet op het gewijzigde bouwvolume als het gebruik van de dakopbouw. Op verzoek van derde partij is de behandeling van de aanvraag aangehouden in afwachting van de uitkomst van deze beroepsprocedure.
      
    
    
      4.10.
      Bij besluit van 10 juni 2025 (bestreden besluit II) heeft het college zowel de beslissing op bezwaar van 10 juni 2024 als de last onder dwangsom van 10 juni 2024 aangevuld. Dit besluit van 10 juni 2025 wordt op grond van artikel 6:19 betrokken in de beoordeling in deze beroepsprocedure.
      
    
  
  
    Beoordeling door de rechtbank
    
    
      
        Wat zijn de beroepsgronden?
      
    
    
    5. Eisers hebben samengevat in beroep aangevoerd dat de bestreden besluiten tal van inhoudelijke en procedurele gebreken hebben. Zo heeft het college de last gebaseerd op overtredingen van de Omgevingswet terwijl dit de Wabo had moeten zijn, is de originele omgevingsvergunning onrechtmatig tot stand gekomen en de handhavingsprocedure ondeugdelijk. Zij benadrukken dat het college ten aanzien van het gebruik van de dakopbouw onvoldoende toezicht heeft gehouden en het besluit op dit onderdeel onvoldoende heeft gemotiveerd. Tot slot verzoeken zij de rechtbank een dwangsom wegens niet tijdig beslissen op een bezwaarschrift vast te stellen.
    
    
      
        Wat is de omvang van het geding?
      
    
    
    6. In deze procedure ligt aan de rechtbank het handhavingsverzoek van eisers en het daarop genomen handhavingsbesluit voor, niet de in 2021 verleende omgevingsvergunning. Dat betekent dat beroepsgronden die zien op de (totstandkoming van de) omgevingsvergunning van 15 februari 2021 buiten de omvang van het geding vallen en daarom niet zullen worden besproken.
    
    
      
        Waarop ziet het handhavingsverzoek van 25 juli 2023?
      
    
    
    7. De rechtbank stelt vast dat uit het verzoek van 25 juli 2023 volgt dat eisers willen dat het college zowel handhavend optreedt tegen het in afwijking van de verleende omgevingsvergunning bouwkundig aanpassen van de dakopbouw als het gebruik van de dakopbouw als slaapkamer (woonruimte). 
    
    
      
        De opgelegde last onder dwangsom
      
    
    
    8. Eisers hebben aangevoerd dat het college bij het opleggen van de last onder dwangsom ten onrechte de Omgevingswet als grondslag voor handhavend optreden heeft gebruikt.
    
    
      8.1.
      De rechtbank heeft ter zitting begrepen dat met de last onder dwangsom van 10 juni 2024 aangevuld met de last onder dwangsom van 10 juni 2025 door het college op het handhavingsverzoek van derde partij is beslist. Uit deze besluiten volgt dat het college heeft besloten om handhavend optreden tegen verschillende overtredingen van de Omgevingswet.
      
      
        De rechtbank overweegt dat op 1 januari 2024 de Omgevingswet en de Invoeringswet Omgevingswet in werking zijn getreden. Als een verzoek om handhaving van de Wabo is ingediend vóór het tijdstip van inwerkingtreding van de Omgevingswet, blijft op grond van artikel 4.3, aanhef en onder a, van de Invoeringswet Omgevingswet het recht zoals dat gold onmiddellijk vóór dat tijdstip van toepassing tot het besluit op die aanvraag onherroepelijk wordt. Het verzoek om handhaving van de Wabo is door eisers gedaan op 25 juli 2023. Dat betekent dat in dit geval de Wabo, zoals die gold vóór 1 januari 2024, van toepassing blijft.
      
      
    
    
      8.2.
      
        Het college heeft naar het oordeel van de rechtbank niet het juiste wettelijk kader toegepast. Het college is immers bij de beoordeling uitgegaan van de Omgevingswet, en niet van de Wabo. Dit betekent dat de bestreden besluiten I en II voor vernietiging in aanmerking komen. De rechtbank ziet ook aanleiding voor het herroepen van het primair besluit. In bezwaar heeft het college immers, naar het oordeel van de rechtbank terecht, geconstateerd dat bij een onherroepelijke omgevingsvergunning – zoals hier het geval is – geen sprake kan zijn van een wijziging van ondergeschikte aard, als er afwijkend van die onherroepelijke omgevingsvergunning wordt gebouwd. Dit is tussen partijen ook niet in geschil.
        Dat betekent dat het college een nieuw besluit op het handhavingsverzoek van eisers zal moeten nemen. Bij dat nieuw te nemen besluit zal het college moeten toetsen of, en zo ja welke artikelen van de Wabo eventueel gelezen in combinatie met het destijds geldende bestemmingsplan worden overtreden. Dit geldt zowel voor de bouwkundige aanpassingen van de dakopbouw als het gebruik van de dakopbouw.
      
      
      
        
          Het nieuw te nemen besluit op het handhavingsverzoek
        
      
      
      
        9. Gelet op de vernietiging van de bestreden besluiten acht de rechtbank het niet zinvol om alle beroepsgronden te bespreken. Nu het college een nieuw besluit op het handhavingsverzoek dient te nemen, zal de rechtbank alleen ingaan op die beroepsgronden die zij van belang acht voor het nieuw te nemen besluit.
      
      
    
    
      9.1.
      De rechtbank stelt vast dat op de tekening bij de verleende onherroepelijke omgevingsvergunning van 15 februari 2021 de dakopbouw benoemd is als onbestemde ruimte. Ter zitting is door het college aangegeven dat in de aanvraag staat dat de ruimte als berging gebruikt zal gaan worden. Dat betekent naar het oordeel van de rechtbank dat de dakopbouw, gelet op de verleende omgevingsvergunning, enkel gebruikt mag worden als berging. Gebruik als slaapkamer is niet aangevraagd, niet getoetst aan de daarvoor geldende regelgeving  en dus ook niet vergund. Dit betekent dat het gebruik als slaapkamer, woonruimte, nu niet is toegestaan.
      
    
    
      9.2.
      Ter zitting is naar het oordeel van de rechtbank vast komen te staan dat de dakopbouw in afwijking van de onherroepelijke omgevingsvergunning is gerealiseerd. Dit is in ieder geval zo voor wat betreft het bouwvolume, de hellingshoek van de dakplaten en het dak. Ook is duidelijk dat het de intentie van derde partij was en is om de dakopbouw als slaapkamer te gaan gebruiken. Het is aan het college om in het kader van het nieuw te nemen besluit te beoordelen of hierdoor sprake is van één of meerdere overtredingen van de Wabo al dan niet gelezen in samenhang met het voor 1 januari 2024 geldende bestemmingsplan, dan wel dat het gevaar voor een overtreding klaarblijkelijk dreigt.  Een besluit tot het opleggen van een preventieve last onder dwangsom kan slechts worden genomen als zich een gevaar voordoet van een overtreding van een concreet bij of krachtens de wet gesteld voorschrift die met aan zekerheid grenzende waarschijnlijkheid zal plaatsvinden.
      
    
    
      9.3.
      Als één of meerdere overtredingen of een klaarblijkelijke dreiging daarvan worden geconstateerd, dan zal het college in het licht van de handhavingsplicht moeten beoordelen of handhavend optreden ook evenredig is. Daarbij dient het college alle betrokken belangen waaronder in ieder geval het algemeen belang, het belang van eisers en het belang van derde partij te betrekken.
      
      
        
          Overschrijding redelijke termijn
        
      
      
      
        10. Eisers hebben aangevoerd dat de redelijke termijn is overschreden. De vraag of de redelijke termijn, bedoeld in artikel 6, eerste lid, van het EVRM, is overschreden, moet worden beoordeeld aan de hand van de omstandigheden van het geval. Daarbij zijn van betekenis de ingewikkeldheid van een zaak, de wijze waarop de zaak door het bestuursorgaan en de rechter is behandeld, het processuele gedrag van de betrokkene gedurende de gehele rechtsgang en de aard van de maatregel en het daardoor getroffen belang van betrokkene, zoals ook uit de rechtspraak van het Europese Hof voor de Rechten van de Mens naar voren komt. Volgens vaste jurisprudentie mag de behandeling van het bezwaar ten hoogste een half jaar en de behandeling van het beroep ten hoogste anderhalf jaar duren. De omstandigheden van het geval kunnen aanleiding geven een langere behandelingsduur te rechtvaardigen.
      
      
    
    
      10.1.
      De rechtbank stelt vast dat in het voorliggende geval eisers op 8 december 2023 bezwaar hebben gemaakt tegen het primair besluit van 31 oktober 2023. Sinds het indienen van het bezwaarschrift is nog geen twee jaar verstreken. Er is dan ook geen sprake van overschrijding van de redelijke termijn in het voorliggende beroep.
      
      
        
          Dwangsom niet tijdig beslissen bezwaarschrift
        
      
      
      11. Eisers hebben bezwaar gemaakt tegen het besluit van 31 oktober 2012. Het college heeft de termijn om op het bezwaarschrift te beslissen verlengd tot en met 12 april 2024. Eisers hebben het college bij brief van 19 april 2024 in gebreke gesteld omdat de termijn om te beslissen op hun bezwaar inmiddels was verstreken. Op 16 mei 2024 hebben zij beroep ingesteld wegens het niet tijdig beslissen op hun bezwaar. Bij besluit van 10 juni 2024 heeft het college alsnog op het bezwaar van eisers beslist. Eisers hebben verzocht om vaststelling van de bestuurlijke dwangsom.
      
      12. Uit artikel 4:17, derde lid, van de Awb volgt dat het college vanaf 4 mei 2024 aan eisers een dwangsom verschuldigd was wegens het niet tijdig geven van een beslissing op hun bezwaar. De laatste dag waarop het college een dwangsom verschuldigd was, was 9 juni 2024. Dat leidt tot een dwangsom van totaal € 1217,-, die als volgt is opgebouwd:
      
        
          van 4 mei tot en met 17 mei – 14 dagen van € 23,-
        
        
          van 15 mei tot en met 31 mei – 14 dagen van € 35,-
        
        
          van 1 juni tot en met 9 juni – 9 dagen van € 45,-
        
      
      Voor zover deze dwangsom nog niet aan eisers is uitgekeerd, dient het college dat alsnog te doen.
      
    
  
  
    Conclusie en gevolgen
    
    
      13. Gelet op het voorgaande zal de rechtbank het beroep gegrond verklaren. De bestreden besluiten I en II zullen worden vernietigd. Het primair besluit zal worden herroepen.
    
    
    
      13.1.
      De rechtbank draagt het college op een nieuw besluit te nemen op het handhavingsverzoek van eisers. 
      
    
    
      13.2.
      Omdat het beroep gegrond is, moet het college het griffierecht aan eisers vergoeden en krijgen eisers ook een vergoeding van hun proceskosten. Het college moet deze vergoeding betalen. 
      
      
        13.2.1.
        
          Eisers hebben verzocht om proceskosten die zien op een door een derde beroepsmatig verleende rechtsbijstand en verletkosten. De hoogte van de proceskosten wordt door de rechtbank bepaald aan de hand van het Besluit proceskosten bestuursrecht.
          De proceskosten voor de door een derde beroepsmatig verleende rechtsbijstand stelt de rechtbank vast op € 453,50 (0,5 punt voor het indienen van het beroepschrift niet tijdig beslissen, met een waarde per punt van € 907,- en een wegingsfactor 1). De inhoudelijke beroepschriften zijn door eisers zelf opgesteld waardoor hiervoor geen punten kunnen worden toegekend.
        
        
      
      
        13.2.2.
        Eisers hebben verzocht om een vergoeding van € 4650,- aan verletkosten, waarvan € 279,- voor het bijwonen van de zitting en € 4371,- voor andere redenen (voorbereiding van de zaak, schrijven reactie op herziene besluit en schrijven reactie op beroep derde partij). Verletkosten zijn kosten van tijdverzuim door bijvoorbeeld vrijaf te moeten nemen voor het bijwonen van een zitting en de heen- en terugreis. Het gaat daarbij niet om tijdverzuim als gevolg van voorbereidende handelingen zoals het opstellen of lezen van processtukken en het voorbereiden van een zitting. 
        
      
      
        13.2.3.
        
          Gelet hierop is de rechtbank van oordeel dat enkel de aangevoerde verletkosten voor het bijwonen van de zitting voor vergoeding in aanmerking komen. De rechtbank is uitgegaan van 40 minuten reistijd (20 minuten enkele reis) en een zitting die 2.5 uur heeft geduurd. Het maximale uurtarief dat voor vergoeding in aanmerking komt, bedraagt € 98,- per uur.
          Het bedrag aan proceskosten bestaande uit verletkosten stelt de rechtbank vast op € 284,20. Het college dient in totaal € 737,70 aan proceskosten aan eisers te vergoeden.
        
        
        
      
    
  
  
    Beslissing
    
    
      De rechtbank:
    
    
      
        verklaart het beroep gegrond;
      
      
        vernietigt de bestreden besluiten I en II;
      
      
        herroept het primair besluit van 31 oktober 2023;
      
      
        draagt het college op binnen acht weken een nieuw besluit te nemen op het handhavingsverzoek van derde partij met inachtneming van deze uitspraak;
      
      
        stelt de hoogte van de door het college aan eiser, ter zake van het niet tijdig beslissen eisers bezwaar, verschuldigde dwangsom op € 1.217,-;
      
      
        draagt het college op het betaalde griffierecht van € 187,-  aan eisers te vergoeden;
      
      
        veroordeelt het college in de proceskosten van eisers tot een bedrag van € 737,70.
      
    
    
    
    
      Deze uitspraak is gedaan door mr. A.G.J.M. de Weert, rechter, in aanwezigheid van drs. A. Lemaire, griffier, op 13 oktober 2025 en openbaar gemaakt door middel van geanonimiseerde publicatie op www.rechtspraak.nl.
    
    
    
    
    
    
    
    
      
        
        
        
          
            
              Griffier
            
            
              Rechter
            
          
        
      
    
    
    
      Een afschrift van deze uitspraak is verzonden aan partijen op:
    
    
    
  
  
    Informatie over hoger beroep
    Een partij die het niet eens is met deze uitspraak, kan een hogerberoepschrift sturen naar de Afdeling bestuursrechtspraak van de Raad van State waarin wordt uitgelegd waarom deze partij het niet eens is met deze uitspraak. Het hogerberoepschrift moet worden ingediend binnen zes weken na de dag waarop deze uitspraak is verzonden. 
    
    
    
  
  
     Artikel 4.3, aanhef en onder a, van de Invoeringswet Omgevingswet.
  
  
     Artikel 6:19, eerste lid, van de Awb bepaalt dat het bezwaar of beroep van rechtswege mede betrekking heeft op een besluit tot intrekking, wijziging of vervanging van het bestreden besluit, tenzij partijen daarbij onvoldoende belang hebben.
  
  
     Artikel 5:7 van de Awb bepaalt dat een herstelsanctie ook kan worden opgelegd zodra het gevaar voor de overtreding klaarblijkelijk dreigt.
  
  
     ECLI:NL:RVS:2024:2917.
  
  
     ECLI:NL:RVS:2020:187.
  
  
     Artikel 1, aanhef en onder e, van het Besluit proceskosten bestuursrecht (Bpb).
  
  
     Artikel 2, aanhef en onder e, van het Bpb.