ECLI:NL:RBOVE:2025:5747, Rechtbank Overijssel, 25-09-2025, AK_24_4153
Rechtbank Overijssel — Uitspraak 
Datum: 2025-09-25 00:00:00.000000
Rechtsgebied: Bestuursrecht

Samenvatting: Subsidieregeling Bonus Zorgprofessionals COVID-19; de minister heeft de subsidie op € 0,- vastgesteld en bepaald dat eiseres het al verleende bedrag ter hoogte van € 15.850,- moet terugbetalen; volgens de rechtbank heeft de minister kunnen bepalen dat eiseres het verleende bedrag moet terugbetalen. Eiseres heeft niet aangetoond dat de gesubsidieerde activiteiten hebben plaatsgevonden; beroep ongegrond.

RECHTBANK OVERIJSSEL
    
    
      Zittingsplaats Zwolle
    
    
    
      Bestuursrecht
    
    
    
      zaaknummer: ZWO 24/4153 
    
    
      uitspraak van de meervoudige kamer in de zaak tussen
    CZorg Oost BV, uit Deventer, eiseres (hierna: CZorg Oost),
    (gemachtigde: mr. R. Moghni),
    
    
      en
    
    
    
      
        de minister van Volksgezondheid, Welzijn en Sport, verweerder, (hierna: de minister). 
    
    
    
    Samenvatting
    
    
      Deze uitspraak gaat over een door CZorg Oost ontvangen subsidie op grond van de Subsidieregeling Bonus Zorgprofessionals COVID-19. De minister heeft deze subsidie aan CZorg Oost toegekend, maar is op basis van nader onderzoek van mening dat CZorg Oost niet heeft voldaan aan de subsidievoorwaarden omdat de subsidiabele activiteiten niet zijn verricht. Daarom heeft de minister de subsidie op € 0,- vastgesteld en bepaald dat CZorg Oost het al verleende bedrag ter hoogte van € 15.850,- moet terugbetalen. CZorg Oost is het hier niet mee eens. Volgens haar volgt uit de overgelegde salarisspecificaties, facturen en bankafschriften dat zij bonussen heeft uitgekeerd zodat de activiteiten wel zijn verricht. Volgens de rechtbank heeft de minister kunnen bepalen dat CZorg Oost het verleende bedrag moet terugbetalen. CZorg Oost heeft namelijk niet aangetoond dat de gesubsidieerde activiteiten hebben plaatsgevonden. CZorg Oost krijgt geen gelijk en het beroep is ongegrond.
    
    
    
  
  
    Procesverloop
    
    
      1. Bij besluit van 5 april 2024 heeft de minister de aan CZorg Oost verleende subsidie op grond van de Subsidieregeling Bonus Zorgprofessionals COVID-19 (hierna: de Subsidieregeling) op € 0,- vastgesteld en een bedrag van € 15.850,- van CZorg Oost teruggevorderd. Met het bestreden besluit van 18 november 2024 op het bezwaar van CZorg Oost is de minister bij dat besluit gebleven.
    
    
    
      1.1.
      CZorg Oost heeft beroep ingesteld tegen het bestreden besluit. 
      
    
    
      1.2.
      De minister heeft een verweerschrift ingediend. 
      
    
    
      1.3.
      De rechtbank heeft het beroep op 10 juli 2025 op zitting behandeld. Hieraan hebben deelgenomen: [naam 1] namens CZorg Oost en de gemachtigde van CZorg Oost. Namens de minister zijn verschenen: mr. [naam 2], [naam 3] en [naam 4]. Het beroep is gelijktijdig behandeld met het beroep met zaaknummer ZWO 24/2776. In beide zaken wordt afzonderlijk uitspraak gedaan.
      
      
    
  
  
    Beoordeling door de rechtbank
    
    
      
        Aanleiding
      
    
    
    
      2. Ter zitting heeft CZorg Oost toegelicht dat zij een onderneming is die in Beekbergen beschermd wonen biedt aan jongvolwassenen. Er worden verschillende soorten begeleiding gegeven aan de jongeren. 
    
    
    
      2.1.
      CZorg Oost heeft op 12 oktober 2020 een aanvraag ingediend voor subsidie op grond van de Subsidieregeling. CZorg Oost heeft subsidie aangevraagd voor twee zorgprofessionals/ medewerkers en zeven zorgprofessionals/derden.
      
    
    
      2.2.
      Bij besluit van 20 november 2020 heeft de minister een subsidie ter hoogte van maximaal € 15.850,- aan CZorg Oost verleend. Dit is een subsidieverlening voor het uitkeren van een bonus aan negen zorgprofessionals. Het gaat hierbij om twee medewerkers en zeven derden. In dit besluit is verder vermeld: 'Na afloop van het subsidiejaar kan door middel van een steekproef worden getoetst of de activiteiten zijn uitgevoerd en of u aan de verplichtingen heeft voldaan. Als bij uw organisatie een steekproef wordt uitgevoerd, ontvangt u hierover bericht. De controles kunnen ter plekke of schriftelijk plaatsvinden. U wordt dan verzocht om aan te tonen dat de bonus is uitgekeerd en dat aan de overige verplichtingen uit de subsidieregeling wordt voldaan. Als bewijs kunt u bijvoorbeeld de salarisadministratie of een bankrekeningafschrift overleggen met betalingen van de bonus aan zorgprofessionals.'
      
    
    
      2.3.
      Omdat CZorg Oost in de steekproef is gevallen, heeft de minister ten behoeve van de subsidievaststelling verschillende documenten bij CZorg Oost opgevraagd. CZorg Oost heeft een verantwoordingsbestand en aanvullende stukken toegestuurd. 
      
    
    
      2.4.
      De minister is vervolgens overgegaan tot de besluitvorming die beschreven is onder Procesverloop.
      
      
        
          De besluitvorming
        
      
      
      3. Volgens de minister heeft CZorg Oost onvoldoende aangetoond dat de activiteiten, waarvoor subsidie is verleend, zijn verricht en dat aan de aan de subsidie verbonden verplichtingen is voldaan. CZorg Oost heeft in het verantwoordingsbestand aangegeven dat de bonus is uitgekeerd aan twee werknemers en drie derden. De minister heeft onder andere de salarisstroken van de betreffende werknemers en facturen van de betreffende derden en betaalbewijzen van de zorgbonussen en salarissen opgevraagd om te kunnen controleren dat de werknemers en derden in de betreffende periode in dienst waren dan wel ingeleend waren bij CZorg Oost en dat zij binnen vijf maanden na dagtekening van de subsidieverlening de netto bonus hebben ontvangen. Volgens de minister heeft CZorg Oost geen salarisstroken/facturen overgelegd waaruit blijkt dat de zorgprofessionals in de referte-periode in aanmerking kwamen voor een bonus. CZorg Oost heeft ook geen betaalbewijzen in de vorm van dag- of bankafschriften aangeleverd. De af- en bijschrijvingen die in de bezwaarfase zijn aangeleverd voldoen volgens de minister niet, omdat de opmaak hiervan niet overeenkomt met die van bankafschriften van de ING. Omdat de minister niet kan controleren of de activiteiten waarvoor subsidie is verleend, hebben plaatsgevonden en of aan de verplichtingen die aan de subsidie zijn verbonden is voldaan, is de subsidie op nihil vastgesteld. Omdat daarmee de subsidie bij voorschot onverschuldigd is betaald, heeft de minister de subsidie van CZorg Oost teruggevorderd. De minister heeft hierbij betrokken dat de bekostiging van de subsidieregeling plaatsvindt uit publieke middelen en dat het ministerie van VWS verantwoordelijk is voor een zorgvuldige en goede besteding hiervan. Subsidieontvangers dienen daarom conform de in de Subsidieregeling opgenomen verantwoordingswijze de door hen ontvangen subsidie te verantwoorden. Bij het niet voldoen aan de verantwoordingsverplichtingen wordt een toets op een zorgvuldige en goede besteding van publieke middelen belemmerd. 
      
      
        
          Relevante subsidiebepalingen 
        
      
      
      4. Op 1 oktober 2020 is de Subsidieregeling in werking getreden. Op grond van deze Subsidieregeling kunnen zorgaanbieders subsidie aanvragen voor het uitkeren van een bonus aan zorgprofessionals die een uitzonderlijke prestatie hebben geleverd in verband met de uitbraak van het coronavirus.
      
    
    
      4.1.
      In artikel 1 van de Subsidieregeling is – ten tijde hier van belang – een zorgprofessional gedefinieerd als een werknemer of derde die werkzaamheden heeft verricht tijdens de COVID-19 uitbraak bij de zorgaanbieder. De COVID-19 uitbraak is in dit artikel gedefinieerd als: periode van 1 maart 2020 tot 1 september 2020 waarin een uitbraak van het COVID-19 virus heeft plaatsgevonden.
      
    
    
      4.2.
      In artikel 3 van de Subsidieregeling is beschreven welke activiteiten in aanmerking komen voor de subsidie: De minister kan subsidie verstrekken aan zorgaanbieders voor het uitkeren van een bonus aan een zorgprofessional.
      
    
    
      4.3.
      
        In artikel 10 van de Subsidieregeling is de administratieplicht opgenomen:
        1.De zorgaanbieder zorgt ervoor dat een ordentelijke administratie wordt gevoerd die zodanig is ingericht dat daaruit te allen tijde de voor de vaststelling van de subsidie van belang zijnde rechten en verplichtingen alsmede de gerealiseerde prestatie-eenheden en betalingen kunnen worden nagegaan.
        2.De zorgaanbieder houdt voor uitkeringen van de bonus aan derden een afzonderlijke administratie bij waaruit blijkt aan wie de bonus is uitgekeerd.
        3.De administratie en de daartoe behorende bescheiden worden gedurende 10 jaren na vaststelling bewaard.
      
      
    
    
      4.4.
      
        In artikel 12 van de Subsidieregeling is voor de subsidievaststelling van subsidies tot € 25.000 bepaald:
        1.Bij subsidies, bedoeld in artikel 6, onderdeel a, toont de zorgaanbieder op verzoek van de minister op de in de beschikking aangegeven wijze aan dat de activiteiten waarvoor de subsidie is verleend, zijn verricht en dat is voldaan aan de aan de verleende subsidie verbonden verplichtingen.
        2.De minister neemt binnen 22 weken na afloop van het kalenderjaar 2021 ambtshalve een besluit over de vaststelling van de subsidie.
        3.De subsidie wordt vastgesteld op een bedrag tot ten hoogste het in de verleningsbeschikking genoemde bedrag.
      
      
    
    
      4.5.
      Volgens artikel 6, onderdeel a, van de Subsidieregeling verstrekt de minister, indien de subsidie minder dan € 25.000 bedraagt, een subsidie die ambtshalve wordt vastgesteld tot ten hoogste het bedrag waarvan de hoogte door de minister bij de verlening is genoemd.
      
      
        
          Bespreking van de beroepsgronden
        
      
      
      
        
          Steekproef
        
      
      
      
        5. CZorg Oost heeft zich op het standpunt gesteld dat de minister niet de bevoegdheid had om een steekproef te nemen. De door de minister uitgevoerde steekproef is volgens CZorg Oost onrechtmatig. De uit de steekproef voortgekomen bevindingen mogen daarom niet worden gebruikt.
      
      
    
    
      5.1.
      De rechtbank volgt CZorg Oost niet in dit betoog. In het verleningsbesluit is expliciet aan CZorg Oost duidelijk gemaakt dat na afloop van het subsidiejaar door middel van een steekproef kan worden getoetst of de activiteiten zijn uitgevoerd en of CZorg Oost aan de verplichtingen heeft voldaan. Daarnaast heeft de minister op grond van artikel 12, eerste lid, van de Subsidieregeling de bevoegdheid om een aanvrager – in dit geval CZorg Oost – te verzoeken om aan te tonen dat de activiteiten waarvoor de subsidie is verleend, zijn verricht en dat is voldaan aan de verplichtingen die aan de verleende subsidie zijn verbonden. Los van de steekproef, had de minister daarom hoe dan ook de bevoegdheid om CZorg Oost aan te laten tonen dat de subsidiabele activiteiten zijn verricht en aan de subsidieverplichtingen is voldaan. 
      
    
    
      5.2.
      De rechtbank volgt CZorg Oost verder niet in de stelling dat de uitgevoerde steekproef onrechtmatig is geweest. Zoals de minister ter zitting heeft toegelicht, is informatie van de Nederlandse Arbeidsinspectie aanleiding geweest voor een risico-gerichte steekproef. De door CZorg Oost gestelde strijd met het verbod van willekeur en discriminatie is niet nader onderbouwd en ook niet aannemelijk geworden. 
      
      
        
          Heeft CZorg Oost de activiteiten voldoende aangetoond?
        
      
      
      
        6. CZorg Oost heeft zich op het standpunt gesteld dat zij voldoende informatie heeft aangeleverd om aan te tonen dat de activiteiten waarvoor de subsidie is verleend, zijn uitgevoerd. 
      
      
    
    
      6.1.
      De rechtbank overweegt dat het aan de aanvrager van de subsidie is om tijdig en volledig de stukken aan te leveren die noodzakelijk zijn voor de vaststelling van de subsidie. Dit volgt voor CZorg Oost al uit de artikelen 10 en 12 van de Subsidieregeling, maar kan bijvoorbeeld ook afgeleid worden uit de uitspraak van 27 maart 2019 van de Afdeling bestuursrechtspraak van de Raad van State (hierna: Afdeling). Zoals ook door de minister ter zitting is toegelicht, dient een aanvrager in het kader van de Subsidieregeling consistent aan te tonen dat de zorgprofessional heeft gewerkt in de referteperiode zodat recht bestaat op betaling daarvan en dat uitbetaling van de bonus aan de zorgprofessional heeft plaatsgevonden.
      
    
    
      6.2.
      De minister heeft in een e-mail van 10 oktober 2023 aan CZorg Oost duidelijk gemaakt dat onder meer worden verlangd een salarisstrook uit de referte-periode waardoor de professional in aanmerking komt voor de bonus, een salarisstrook van de maand waarin de bonus is uitbetaald, en een betaalbewijs waaruit blijkt dat de betreffende medewerker de bonus heeft ontvangen. Verder is voor het geval de zorgprofessional een derde is, gevraagd om onder meer een betaalbewijs waaruit blijkt dat de factuur uit de referteperiode is betaald, de factuur van de maand waarin de bonus is uitbetaald, en een betaalbewijs waaruit blijkt dat de betreffende derde de bonus heeft ontvangen. 
      
    
    
      6.3.
      In reactie op door CZorg Oost aangeleverde documenten heeft de minister in de e-mail van 15 november 2023 verder aangegeven dat als bewijs van CZorg Oost zogenoemde 'details bij- en afschrijvingen' zijn ontvangen, maar dat de minister graag een kopie van de originele bankafschriften ontvangt waaruit blijkt dat de betreffende medewerker de bonus heeft gekregen.
      
    
    
      6.4.
      CZorg Oost heeft voorafgaand aan het nemen van het primaire besluit en hangende bezwaar verschillende documenten naar de minister gestuurd. Ook heeft CZorg Oost in beroep aanvullende documenten naar de rechtbank gestuurd ter onderbouwing van de subsidiabele activiteiten. 
      
    
    
      6.5.
      Hoewel de Subsidieregeling voorschrijft dat een ordentelijke administratie wordt gevoerd die zodanig is ingericht dat daaruit te allen tijde de voor de vaststelling van de subsidie van belang zijnde rechten en verplichtingen kunnen worden nagegaan, is daarvan naar het oordeel van de rechtbank bij CZorg Oost niet gebleken. Niet alleen zijn in de loop van de procedure documenten met betrekking tot het jaar 2021 overgelegd, maar ook blijkt uit de door CZorg Oost aangeleverde stukken niet eenduidig welke zorgprofessionals betrokken zijn in deze subsidieaanvraag van CZorg Oost. Er komen verschillende namen van natuurlijke personen en derden in de stukken voor. Gelet op de in beroep door CZorg Oost overgelegde stukken gaat de rechtbank ervan uit dat de subsidie van CZorg Oost betrekking zou moeten hebben op de zorgprofessionals/medewerkers [naam 1] en [naam 5] en de zorgprofessionals/derden V.O.F. [bedrijf 1], [bedrijf 2] en [bedrijf 3]. 
      
    
    
      6.6.
      Met betrekking tot deze vijf zorgprofessionals overweegt de rechtbank dat CZorg Oost geen salarisstrook van [naam 1] en [naam 5] heeft overgelegd uit de referteperiode. Hierdoor is niet vast te stellen dat deze werknemers werkzaamheden hebben verricht in de periode van 1 maart 2020 tot 1 september 2020 en dus niet of zij recht kunnen hebben op de bonus. Wat betreft de zorgprofessionals/derden V.O.F. [bedrijf 1], [bedrijf 2] en [bedrijf 3] heeft CZorg Oost geen facturen overgelegd waarin de zorgbonus is opgenomen. Om een consistent beeld van de uitgekeerde zorgbonus te krijgen, mocht de minister dit wel van CZorg Oost verlangen. Daarnaast heeft CZorg Oost geen enkele kopie verstrekt van originele bankafschriften waaruit blijkt dat de betreffende medewerker dan wel derde de bonus heeft ontvangen. Gelet op de door de minister geplaatste vraagtekens bij de overgelegde 'details bij- en afschrijvingen' die door CZorg Oost zijn verstrekt en het feit dat de minister al bij e-mail van 15 november 2023 aan CZorg Oost om kopieën van de originele bankafschriften heeft verzocht, mocht van CZorg Oost verwacht worden dat ze deze kopieën had overgelegd. Dat heeft CZorg Oost echter niet gedaan. Hierdoor is van geen enkele zorgprofessional vast komen te staan dat deze de bonus heeft ontvangen. CZorg Oost heeft nog aangevoerd dat zij het primaire besluit van 5 april 2024 niet heeft ontvangen en dat de minister stukken die CZorg Oost heeft aangeleverd ten onrechte buiten beschouwing heeft gelaten. Omdat de rechtbank in het voorgaande alle informatie heeft betrokken die CZorg Oost is aangeleverd bij de minister en in de beroepsprocedure, kan dit betoog van CZorg Oost niet slagen en wordt het verder buiten bespreking gelaten.
      
    
    
      6.7.
      Gelet op het voorgaande is de rechtbank van oordeel dat de minister de door CZorg Oost aangeleverde documenten onvoldoende heeft kunnen achten en heeft kunnen oordelen dat CZorg Oost niet heeft aangetoond dat de subsidiabele activiteiten zijn uitgevoerd. De onderhavige beroepsgrond slaagt niet.
      
      
        
          Zijn de nihilstelling en de terugvordering evenredig?
        
      
      
      
        7. Volgens CZorg Oost zijn de nihilstelling en terugvordering in strijd met het evenredigheidsbeginsel. Er dreigt een faillissement van CZorg Oost door meerdere terugvorderingen van in totaal € 300.000,-, terwijl de wetgever het beleid heeft gewijzigd wat betreft de aan de subsidie verbonden verplichtingen.
      
      
    
    
      7.1.
      Artikel 4:46, eerste en tweede lid, van de Algemene wet bestuursrecht (hierna: Awb) luidt – voor zover hier belang – als volgt:
      1. Indien een beschikking tot subsidieverlening is gegeven, stelt het bestuursorgaan de subsidie overeenkomstig de subsidieverlening vast.
      2. De subsidie kan lager worden vastgesteld indien:
      a. de activiteiten waarvoor subsidie is verleend niet of niet geheel hebben plaatsgevonden;
      b. de subsidieontvanger niet heeft voldaan aan de aan de subsidie verbonden verplichtingen;
      (…).
      
    
    
      7.2.
      Op grond van artikel 4:46, eerste lid, van de Awb geldt als uitgangspunt dat wanneer een besluit tot subsidieverlening is gegeven, het subsidiebedrag wordt vastgesteld in overeenstemming met de verlening. Op grond van het tweede lid van artikel 4:46 heeft de minister evenwel de bevoegdheid om de subsidie lager vast te stellen indien zich één of meer van de in dit artikellid opgenomen omstandigheden voordoen. Die bevoegdheid is een zogenoemde discretionaire bevoegdheid. De minister heeft daarbij beleidsruimte, wat betekent dat hij de keuze heeft om, als aan de toepassingsvereisten is voldaan, deze bevoegdheid al dan niet te gebruiken.
      
    
    
      7.3.
      Indien toepassing wordt gegeven aan het tweede lid van artikel 4:46 van de Awb, dient daarbij het evenredigheidsbeginsel dat is neergelegd in artikel 3:4, tweede lid, van de Awb, in acht te worden genomen. Dat betekent dat de gevolgen van de lagere vaststelling niet onevenredig mogen zijn in verhouding tot de daarmee te dienen doelen. In het geval dat de subsidieontvanger niet heeft voldaan aan een aan de subsidie verbonden verplichting, zal een afweging moeten worden gemaakt tussen het belang van handhaving van de verplichting en de gevolgen van de verlaging voor de ontvanger. Daarbij zijn tevens van belang de ernst van de tekortkoming en de mate waarin deze aan de ontvanger kan worden verweten. 
      
    
    
      7.4.
      Naar het oordeel van de rechtbank heeft de minister in redelijkheid kunnen besluiten dat de voor CZorg Oost nadelige gevolgen van de vaststelling van de subsidie op nihil en de terugvordering van het uitbetaalde subsidiebedrag in dit geval niet opwegen tegen het belang van de minister. De minister moet vanuit het oogpunt van een zorgvuldige besteding van publieke middelen in principe gebruik maken van de bevoegdheid tot terugvordering van onverschuldigd betaalde voorschotten. Dat is een legitiem doel waaraan belangrijke betekenis toekomt. 
      
    
    
      7.5.
      Met betrekking tot de door CZorg Oost genoemde argumenten voor onevenredigheid, overweegt de rechtbank dat terugvorderingen in andere procedures hier geen rol spelen en dat van een beleidswijziging ten aanzien van de aan de subsidie verbonden verplichtingen niet is gebleken. Dat CZorg Oost financieel nadeel heeft van de besluitvorming maakt de terugvordering naar het oordeel van de rechtbank niet onevenredig. 
      
      
    
  
  
    Conclusie en gevolgen
    
    
      8. De slotsom is dat de minister de subsidie op een bedrag van € 0,- mocht vaststellen en het teveel betaalde voorschot van € 15.850,- van CZorg Oost mocht terugvorderen. Het bestreden besluit blijft in stand en het beroep is ongegrond.
    
    
    
      8.1.
      Omdat CZorg Oost geen gelijk krijgt, bestaat ook geen aanleiding voor een vergoeding van de proceskosten. 
      
      
      
      
      
      
      
      
      
      
      
      
      
      
      
      
      
      
      
    
  
  
    Beslissing
    
    
      De rechtbank verklaart het beroep ongegrond.
    
    
    
    
      Deze uitspraak is gedaan door mr. E.C. Rozeboom, voorzitter, en mr. A.J.G.M. van Montfort en mr. A.P.W. Esmeijer, leden, in aanwezigheid van mr. H. Richart, griffier.
      Uitgesproken in het openbaar op 
    
    
    
    
    
    
      
        
        
        
          
            
              griffier
            
            
              voorzitter
            
          
        
      
    
    
    
    
      Een afschrift van deze uitspraak is verzonden aan partijen op:
    
    
    
  
  
    Informatie over hoger beroep
    Een partij die het niet eens is met deze uitspraak, kan een hogerberoepschrift sturen naar de Afdeling bestuursrechtspraak van de Raad van State waarin wordt uitgelegd waarom deze partij het niet eens is met deze uitspraak. Het hogerberoepschrift moet worden ingediend binnen zes weken na de dag waarop deze uitspraak is verzonden. Kan de indiener de behandeling van het hoger beroep niet afwachten, omdat de zaak spoed heeft, dan kan de indiener de voorzieningenrechter van de Afdeling bestuursrechtspraak van de Raad van State vragen om een voorlopige voorziening (een tijdelijke maatregel) te treffen. 
    
  
  
     ECLI:NL:RVS:2019:928, rechtsoverweging 5.
  
  
     Dit volgt bijvoorbeeld uit de uitspraak van de Afdeling bestuursrechtspraak van de Raad van State van 15 maart 2023, ECLI:NL:RVS:2023:1053. 
  
  
     Dit volgt bijvoorbeeld uit de uitspraak van de Afdeling bestuursrechtspraak van de Raad van State van 27 maart 2019, ECLI:NL:RVS:2019:928.