ECLI:NL:RVS:2025:3209, Raad van State, 17-07-2025, 202502226/1/A2
Raad van State — Uitspraak 
Datum: 2025-07-17 00:00:00.000000
Rechtsgebied: Bestuursrecht

Samenvatting: Bij beslissing van 6 maart 2025 heeft de examencommissie VAVO van ROC Mondriaan aan [appellante] geen toestemming gegeven om het derde schoolexamen Havo wiskunde A in te halen. [appellante] volgde in het schooljaar 2024/2025 voortgezet algemeen volwassenenonderwijs in het vak Havo Wiskunde A aan de VAVO Haaglanden, onderdeel van ROC Mondriaan. Zij dacht zich op de voorgeschreven wijze te hebben afgemeld voor het derde schoolexamen voor dit vak door een e-mail te versturen naar de verzuimadministratie. Omdat de verzuimadministratie geen e-mail heeft ontvangen, heeft de examencommissie aan [appellante] geen toestemming verleend om het gemiste schriftelijk examen in te halen. Aangezien [appellante] niet op het reguliere schoolexamen is verschenen en dit ook niet mocht inhalen, heeft de examencommissie haar bij beslissing van 20 maart 2025 per 1 april 2025 uitgeschreven voor het vak Wiskunde A. Hierdoor kan zij ook niet deelnemen aan het centraal examen Havo Wiskunde A.

202502226/1/A2.
    Datum uitspraak: 17 juli 2025
    AFDELING
    BESTUURSRECHTSPRAAK
    Uitspraak in het geding tussen:
    [appellante], wonend in [woonplaats],
    appellante,
    en
    de Commissie van Beroep voor de Examens van ROC Mondriaan (hierna: de CBE),
    verweerder.
    Procesverloop
    Bij beslissing van 6 maart 2025 heeft de examencommissie VAVO van ROC Mondriaan aan [appellante] geen toestemming gegeven om het derde schoolexamen Havo wiskunde A in te halen.
    Bij beslissing van 10 april 2025 heeft de CBE het door [appellante] daartegen ingestelde administratief beroep ongegrond verklaard.
    Tegen deze beslissing heeft [appellante] beroep ingesteld.
    De CBE heeft een verweerschrift ingediend.
    De Afdeling heeft de zaak op een zitting behandeld op 13 mei 2025, waar [appellante], bijgestaan door mr. R. Verspaandonk, advocaat in Den Haag, en de CBE, vertegenwoordigd door haar [voorzitter], bijgestaan door mr. S.M.W. Cox, advocaat te Roermond, zijn verschenen. Verder is op de zitting de examencommissie, vertegenwoordigd door S.L. Straathof en R. Noordam, gehoord.
    Overwegingen
    Inleiding
    1.       [appellante] volgde in het schooljaar 2024/2025 voortgezet algemeen volwassenenonderwijs in het vak Havo Wiskunde A aan de VAVO Haaglanden, onderdeel van ROC Mondriaan. Zij dacht zich op de voorgeschreven wijze te hebben afgemeld voor het derde schoolexamen voor dit vak door een e-mail te versturen naar de verzuimadministratie. Omdat de verzuimadministratie geen e-mail heeft ontvangen, heeft de examencommissie aan [appellante] geen toestemming verleend om het gemiste schriftelijk examen in te halen. Aangezien [appellante] niet op het reguliere schoolexamen is verschenen en dit ook niet mocht inhalen, heeft de examencommissie haar bij beslissing van 20 maart 2025 per 1 april 2025 uitgeschreven voor het vak Wiskunde A. Hierdoor kan zij ook niet deelnemen aan het centraal examen Havo Wiskunde A.
    Beslissing van de CBE
    2.       De CBE heeft zich op het standpunt gesteld dat [appellante] verschillende verklaringen heeft afgelegd over het ontbreken van een afmelding. Daaraan heeft de CBE ten grondslag gelegd dat [appellante] in eerste instantie heeft verklaard dat zij een e-mail met een afmelding heeft verzonden, maar dat de e-mail door een technisch probleem niet is aangekomen. Op de zitting heeft zij daarentegen verklaard dat zij geen e-mail heeft verstuurd, maar dat zij daar wel de intentie toe had. Volgens de CBE heeft [appellante] niet aangetoond dat er een technisch probleem was en heeft zij ook geen ander bewijs van overmacht overgelegd. Op grond van artikel 7.1, 7.2 en 7.3 van het in het Handboek Examinering VAVO Haaglanden 2024-2025 opgenomen examenreglement heeft de examencommissie daarom terecht besloten om [appellante] geen toestemming te geven om het derde schriftelijk examen Wiskunde A in te halen en haar voor dit vak uit te schrijven.
    In reactie op het betoog van [appellante] dat zij in ieder geval recht heeft op een herkansing, heeft de CBE onder verwijzing naar artikel 6.1 en artikel 8.2 van het examenreglement overwogen dat een schriftelijk examen niet herkanst kan worden als dit nog niet is gemaakt. Het toekennen van een 1,0 aan een gemist schriftelijk examen, zodat deze kan worden herkanst, is op grond van artikel 15.2., onderdeel b, van het examenreglement ook niet mogelijk.
    Verder heeft de CBE overwogen dat op grond van artikel 2.60, eerste lid, aanhef en onder c, van de Wet voortgezet onderwijs 2020 (Wvo 2020) het examenreglement in ieder geval moet voorzien in een inhaalmoment als een student wegens ziekte of een andere vorm van overmacht niet bij het schriftelijk examen aanwezig kan zijn, zodat het inhalen niet ten koste gaat van de herkansing. Een dergelijke regeling is in artikelen 7 en 8 van het examenreglement opgenomen. Omdat [appellante] zich voor het eerste schriftelijk examen op correcte wijze heeft afgemeld, is de CBE ervan uitgegaan dat [appellante] bekend is met de in het examenreglement opgenomen regels omtrent de mogelijkheid tot het inhalen van gemiste schriftelijke examens.
    Daarnaast heeft de CBE geen reden gezien om de hardheidsclausule van artikel 26.1 van het examenreglement toe te passen, omdat [appellante] niet heeft onderbouwd dat sprake is van zwaarwegende omstandigheden.
    Beroep en de beoordeling daarvan
    3.       Het wettelijk kader is opgenomen in de bijlage. De bijlage maakt deel uit van deze uitspraak.
    4.       [appellante] stelt zich op het standpunt dat haar ten onrechte geen enkele mogelijkheid is geboden om het gemiste schriftelijk examen op een later moment alsnog te kunnen maken. Voor zover het recht op inhalen haar niet zou toekomen, had haar in ieder geval een herkansingsmogelijkheid moeten worden geboden. Uit artikel 2.60, eerste lid en onder c, van de Wvo 2020 vloeit namelijk, naast een recht op inhalen, een recht op herkansen voort, aldus [appellante]. Verder had in haar geval met het toekennen van het cijfer 1 kunnen worden volstaan. Het opleggen van deze maatregel ligt voor de hand wanneer geen sprake is van enige frauduleuze handeling, zoals bij het vergeten zich af te melden. Bovendien zouden de gevolgen bij het opleggen van deze maatregel veel minder verstrekkend zijn. Een 1 is namelijk een herkansbaar resultaat en dan zou ook deelname aan het centraal examen niet zijn uitgesloten, waardoor zij dit studiejaar nog haar diploma kan behalen.
    Recht op inhalen
    4.1.    [appellante] heeft gesteld dat zij ziek was op de dag dat het examen werd afgenomen. Op grond van artikel 2.60, eerste lid, aanhef en onder c, van de Wvo 2020 in samenhang gelezen met artikel 7 van het examenreglement had zij zich moeten afmelden door middel van het sturen van een e-mail naar een daarvoor bestemd e-mailadres, onder vermelding van haar naam, opleiding, vak en reden van afwezigheid, om voor een inhaalmogelijkheid in aanmerking te kunnen komen. Omdat de CBE onweersproken heeft gesteld dat bij de verzuimadministratie van het ROC Mondriaan geen e-mail is binnengekomen en [appellante] niet heeft kunnen aantonen dat zij wel een e-mail heeft verstuurd, heeft de CBE zich, met de examencommissie, terecht op het standpunt gesteld dat [appellante] zich niet heeft afgemeld. [appellante] heeft verder ook geen aannemelijke verklaring gegeven waarom de e-mail niet is aangekomen of verstuurd, zodat de Afdeling geen aanknopingspunten ziet om dit verzuim verschoonbaar te achten. Dat betekent dat de CBE zich terecht op het standpunt heeft gesteld dat de examencommissie geen inhaalmogelijkheid aan [appellante] hoefde te geven.
    Recht op herkansen
    4.2.    In artikel 2.60, eerste lid, aanhef en onder c, van de Wvo 2020 is bepaald dat de examencommissie de herkansingsmogelijkheden van het schoolexamen in het examenreglement regelt. In dit geval is in artikel 8, derde lid, van dat examenreglement geregeld dat een examenkandidaat een beperkt aantal vakken mag herkansen. De CBE heeft zich op het standpunt gesteld, en op de zitting verder toegelicht, dat een schoolexamen niet kan worden herkanst als dat niet is gemaakt. Dat standpunt is in lijn met de definitie van herkansen - het opnieuw maken van een schriftelijk examen -, zoals die is opgenomen in de begrippenlijst van het examenreglement. De Afdeling acht die invulling van het begrip herkansen op zichzelf niet onbegrijpelijk.
    Evenredigheid
    4.3.    Een rechter kan een algemeen verbindend voorschrift dat geen wet in formele zin is, zoals een examenreglement, in een zaak over een besluit dat op dat voorschrift gebaseerd is, toetsen op rechtmatigheid. In het bijzonder gaat het daarbij om de vraag of het voorschrift niet in strijd is met hogere regelgeving. De rechter komt ook de bevoegdheid toe te beoordelen of dat algemeen verbindend voorschrift een voldoende deugdelijke grondslag biedt voor het besluit waarover de zaak gaat. Bij die indirecte toetsing van het algemeen verbindend voorschrift vormen de algemene rechtsbeginselen en de algemene beginselen van behoorlijk bestuur een belangrijk richtsnoer, waarbij de toetsing wordt verricht op de wijze zoals de Afdeling die heeft uiteengezet in haar uitspraak van 12 februari 2020, ECLI:NL:RVS:2020:452.
    
              In het onderhavige geval ziet de Afdeling aanleiding om na te gaan of artikel 15.2, onderdeel b, van het examenreglement, dat eraan in de weg staat dat in het geval van [appellante] de minder verstrekkende maatregel van het toekennen van het cijfer 1 had kunnen worden opgelegd, in overeenstemming is met het evenredigheidsbeginsel van artikel 3:4, tweede lid, van de Awb. De Afdeling zal hieronder eerst het juridisch kader schetsen en vervolgens overgaan tot het toetsen van het examenreglement aan het evenredigheidsbeginsel.
    4.4.    Uit artikel 2.61, eerste lid, van de Wvo 2020 in samenhang gelezen met artikel 7.4.11, zevende lid, aanhef en onder b, onderdeel 1 0, van de Wet educatie en beroepsonderwijs (hierna: Web) volgt dat de examencommissie maatregelen kan opleggen als een eindexamenkandidaat zonder geldige reden afwezig is op een examen. In artikel 3.58 van het Uitvoeringsbesluit Wvo 2020 staat opgesomd welke maatregelen de examencommissie kan opleggen. Het toekennen van het cijfer 1 voor een schriftelijk examen en het ontzeggen van deelname aan een of meer toetsen van het schoolexamen maken onderdeel van deze opsomming uit.
    Op welke wijze de maatregelen worden toegepast, wordt op grond van artikel 2.60, eerste lid en onder b, van de Wvo 2020, in samenhang gelezen met artikel 7.4.11., zevende lid, aanhef en onder b, onderdeel 4°, van de Web, door de examencommissie in een examenreglement geregeld. In dit geval heeft de examencommissie een examenreglement in het Handboek Examinering Vavo Haaglanden opgenomen.
    In artikel 15.2, onderdeel b, van het examenreglement is bepaald dat voor het missen van een schriftelijk examen nooit een vervangend cijfer 1,0 wordt toegekend. Dit betekent dat een hiaat ontstaat in de resultaten van het vak. Op grond van onderdeel a van de voornoemde bepaling volgt dan geen eindcijfer voor dat vak kan worden behaald en de kandidaat als gevolg daarvan geen centraal eindexamen kan doen.
    4.5.    Op de zitting heeft de CBE toegelicht dat is gekozen voor een strikte lijn in artikel 15.2, onderdeel b, van het examenreglement. Die houdt in dat een zonder opgegeven reden afwezige student nooit het cijfer 1 wordt toegekend en dus geen eindexamen kan doen. De lijn is gekozen om het aantal studenten dat zonder afmelding niet naar het schoolexamen komt (de zogenaamde "no show") te beperken. Wanneer het te gemakkelijk is voor studenten om afwezig te zijn, leidt dit ertoe dat de eerste kans niet volledig wordt benut, wat tot een hoge organisatorische en administratieve last voor de onderwijsinstelling leidt. Hoewel de Afdeling het door de CBE geschetste doel achter die regeling niet onbegrijpelijk acht, dient zij op grond van het evenredigheidsbeginsel te beoordelen of die regeling en daaruit voortvloeiende maatregel van uitsluiting van verdere examens noodzakelijk was om dit doel te bereiken. Naar het oordeel van de Afdeling staat niet vast dat dit doel niet met het opleggen van een minder ingrijpende maatregel, zoals het toekennen van het cijfer 1, kan worden bereikt. Daarbij betrekt de Afdeling dat in andere gevallen, zoals het verschijnen bij een schoolexamen zonder dit te maken en weer weggaan, wel het cijfer 1 wordt toegekend en een herkansing wordt toegestaan (zie artikel 10, zesde lid, van het examenreglement). De CBE heeft niet duidelijk kunnen maken wat dit verschil in maatregelen rechtvaardigt. Daarmee is de noodzaak om in het examenreglement uit te sluiten dat bij afwezigheid zonder afmelding nooit het cijfer 1 wordt toegekend niet onderbouwd. Daar komt bij dat, zoals in het geval van [appellante], het binnen het vavo-onderwijs niet ongebruikelijk is dat een student slechts nog in één of enkele vakken eindexamen moet doen. Het uiteindelijke gevolg van het uitsluiten van deelname aan het inhaalmoment zonder een vervangend cijfer 1 toe te kennen, te weten het kunnen deelnemen aan het eindexamen in dat vak, pakt dan juist bij deze studentenpopulatie onevenwichtig uit. Zo leidt dat in het geval van [appellante] ertoe dat zij door het niet op de juiste wijze afmelden bij het derde en laatste schoolexamen voor de tweede keer een heel jaar over moet doen voor dat ene vak en haar diploma niet kan halen. De Afdeling is van oordeel dat artikel 15.2, onderdeel b, van het examenreglement, waarin de mogelijkheid is uitgesloten tot het opleggen van de maatregel van het toekennen van het cijfer 1 als een student een schriftelijk examen mist zonder zich op de voorgeschreven wijze af te melden, wegens strijd met het artikel 3:4, tweede lid, van de Awb onverbindend moet worden verklaard. Dit betekent dat de beslissing van de CBE van 10 april 2025 een deugdelijke grondslag ontbeert en dus geen stand kan houden.
    Het betoog slaagt.
    Conclusie
    5.       Het beroep is gegrond. De beslissing van het CBE van 10 april 2025 moet worden vernietigd wegens strijd met artikel 3:4, tweede lid, van de Algemene wet bestuursrecht. Doende wat de CBE zou behoren te doen, zal de Afdeling het administratief beroep gegrond verklaren, de beslissing van de examencommissie van 6 maart 2025 vernietigen en de examencommissie opdragen om binnen 14 dagen een nieuwe beslissing te nemen met inachtneming van deze uitspraak.
    6.       De CBE moet de proceskosten vergoeden.
    Beslissing
    De Afdeling bestuursrechtspraak van de Raad van State:
    I.        verklaart het beroep gegrond;
    II.       vernietigt de beslissing van de Commissie van Beroep voor de Examens van ROC Mondriaan van 10 april 2025;
    III.      verklaart het door [appellante] ingestelde administratief beroep gegrond;
    IV.      vernietigt de beslissing van de examencommissie VAVO van ROC Mondriaan van 6 maart 2025;
    V.       draagt de examencommissie VAVO van ROC Mondriaan op om binnen 14 dagen na verzending van deze uitspraak een nieuwe beslissing te nemen;
    VI.      veroordeelt de Commissie van Beroep voor de Examens van ROC Mondriaan tot vergoeding van de bij [appellante] in verband met de behandeling van het administratief beroep en beroep opgekomen proceskosten tot een bedrag van € 3.108,00, geheel toe te rekenen aan door een derde beroepsmatig verleende rechtsbijstand;
    VII.     gelast dat de Commissie van Beroep voor de Examens van ROC Mondriaan aan [appellante] het door haar voor de behandeling van het beroep betaalde griffierecht ten bedrage van € 53,00 vergoedt.
    Aldus vastgesteld door mr. A.J.C. de Moor-van Vugt, lid van de enkelvoudige kamer, in tegenwoordigheid van mr. M. Rijsdijk, griffier.
    w.g. De Moor-van Vugt
    lid van de enkelvoudige kamer
    w.g. Rijsdijk
    griffier
    Uitgesproken in het openbaar op 17 juli 2025
    705-1160
     
    BIJLAGE - Juridisch kader
     
    Wet educatie en beroepsonderwijs
    Artikel 7.4.11. Examens, onderwijsprogramma en studentenstatuut
    (…)
    7        Hoofdstuk 2, paragraaf 5, van de Wet voortgezet onderwijs 2020 is van toepassing op de examens van opleidingen voortgezet algemeen volwassenenonderwijs:
    a. met uitzondering van de artikelen 2.51, eerste tot en met vijfde lid, 2.51a, 2.59, 2.60, eerste lid, onder d, tweede tot en met vierde lid, 2.60b, eerste tot en met derde lid, 2.60c, tweede en derde lid, 2.60d, 2.62 tot en met 2.64;
    b. met dien verstande dat:
    1°.«de rector of directeur» en «het bevoegd gezag» worden gelezen als «de examencommissie», behalve in de artikelen 2.52, 2.53, 2.54 en 2.55, eerste lid;
    (…)
    4°.de examencommissie een examenreglement vaststelt alsmede jaarlijks een programma van toetsing en afsluiting vaststelt;
    Wet voortgezet onderwijs 2020
    Artikel 2.60. Examenreglement: inhoud en vaststelling
    1        Het bevoegd gezag stelt een examenreglement vast, dat in elk geval bevat:
    (…)
    b. informatie over de toepassing van de maatregelen als bedoeld in artikel 2.61, eerste lid;
    c. inhaal- en herkansingsmogelijkheden van het schoolexamen, waarbij in ieder geval wordt voorzien in een inhaalmogelijkheid voor de examenkandidaat die door ziekte of ten gevolge van een bijzondere van zijn wil onafhankelijke omstandigheid niet in staat is geweest aan een of meer toetsen van het schoolexamen deel te nemen; en
    (…)
    Artikel 2.61. Onregelmatigheden; onvoorziene omstandigheden; maatregelen
    1        Indien een examenkandidaat zich bij een onderdeel van het eindexamen of bij een aanspraak op ontheffing aan een onregelmatigheid schuldig maakt of heeft gemaakt, of zonder geldige reden afwezig is op het eindexamen, kan de rector of directeur van de school maatregelen nemen.
    (…)
    Uitvoeringsbesluit WVO 2020
    Artikel 3.58. Maatregelen in geval van onregelmatigheden of afwezigheid
    1        De maatregelen, bedoeld in artikel 2.61, eerste lid, van de wet, die de rector of directeur jegens een examenkandidaat kan nemen, zijn:
    a. het toekennen van het cijfer 1 voor een toets van het schoolexamen of het centraal examen;
    b. het ontzeggen van de deelname of de verdere deelname aan een of meer toetsen van het schoolexamen of het centraal examen;
    c. het ongeldig verklaren van een of meer toetsen van het al afgelegde deel van het schoolexamen of het centraal examen; of
    d. het bepalen dat het diploma en de cijferlijst alleen kunnen worden uitgereikt na een hernieuwd examen in door de rector of directeur aan te wijzen onderdelen.
    2.       De maatregelen, bedoeld in het eerste lid, kunnen afhankelijk van de aard van de onregelmatigheid afzonderlijk of in combinatie met elkaar genomen worden.
    (…)
    Het examenreglement VAVO Haaglanden
    Artikel 10.6
    Een gestart maar niet afgemaakt examen bij het CE, geldt als een gemaakt examen en is daarom alleen herkansbaar (en niet inhaalbaar).
    Artikel 15.2
    a. Als een kandidaat afwezig is geweest bij een onderdeel van het SE en ook geen gebruik heeft gemaakt van het inhaalmoment, zal dit tot gevolg hebben dat er een hiaat ontstaat in de resultaten, waardoor de kandidaat geen eindcijfer voor het SE van het desbetreffende vak zal kunnen behalen.
    b. Voor het missen van een onderdeel van het SE wordt nooit een vervangend cijfer 1,0 toegekend.
    c. Als het SE van een vak in één of meer onderdelen niet is afgerond, kan de kandidaat voor dat vak geen CE afleggen en dus geen diploma behalen.