ECLI:NL:RVS:2025:2306, Raad van State, 21-05-2025, 202400192/1/A2
Raad van State — Uitspraak 
Datum: 2025-05-21 00:00:00.000000
Rechtsgebied: Bestuursrecht

Samenvatting: Bij besluit van 6 juli 2022 heeft het CBR [appellant] een medisch onderzoek naar zijn rijgeschiktheid opgelegd. In deze zaak staat centraal of het CBR aan [appellant] naar aanleiding van een zogenoemd vermoeden van ongeschiktheid een onderzoek naar zijn rijgeschiktheid mocht opleggen. Op 12 mei 2022 heeft de korpschef van de politie aan het CBR een mededeling gedaan als bedoeld in artikel 130, eerste lid, van de Wegenverkeerswet 1994. Volgens die mededeling bestaat het vermoeden dat [appellant] niet langer beschikt over de rijvaardigheid dan wel over de lichamelijke of geestelijke geschiktheid, vereist voor het besturen van motorrijtuigen. De korpschef heeft verwezen naar een mutatierapport van 12 mei 2022. Daarin staat dat [appellant] zeer vreemd gedrag heeft vertoond, de confrontatie opzocht en mogelijk in een waan verkeerde. Naar aanleiding van de mededeling heeft het CBR op grond van artikel 23, derde lid, en bijlage I, onder B, onderdeel I en II, van de Regeling maatregelen rijvaardigheid en geschiktheid 2011 het besluit van 6 juli 2022 genomen.

202400192/1/A2.
    Datum uitspraak: 21 mei 2025
    AFDELING
    BESTUURSRECHTSPRAAK
    Uitspraak op het hoger beroep van:
    [appellant], wonend in [woonplaats],
    appellant,
    tegen de uitspraak van de rechtbank Midden­-Nederland van 24 november 2023 in zaak nr. 22/4906 in het geding tussen:
    [appellant]
    en
    het Centraal Bureau Rijvaardigheidsbewijzen (hierna: het CBR).
    Procesverloop
    Bij besluit van 6 juli 2022 heeft het CBR [appellant] een medisch onderzoek naar zijn rijgeschiktheid opgelegd.
    Bij besluit van 20 september 2022 heeft het CBR het door [appellant] daartegen gemaakte bezwaar ongegrond verklaard.
    Bij uitspraak van 24 november 2023 heeft de rechtbank het door [appellant] daartegen ingestelde beroep ongegrond verklaard.
    Tegen deze uitspraak heeft [appellant] hoger beroep ingesteld.
    Het CBR heeft een schriftelijke uiteenzetting gegeven.
    [appellant] heeft een nader stuk ingediend.
    De Afdeling heeft de zaak ter zitting behandeld op 27 maart 2025, waar [appellant] en het CBR, vertegenwoordigd door mr. S. Sheikchote, zijn verschenen.
    Overwegingen
    1.       Het in deze zaak toepasselijke wettelijk kader is opgenomen in de bijlage bij deze uitspraak. De bijlage maakt deel uit van deze uitspraak.
    Inleiding
    2.       In deze zaak staat centraal of het CBR aan [appellant] naar aanleiding van een zogenoemd vermoeden van ongeschiktheid een onderzoek naar zijn rijgeschiktheid mocht opleggen. De rechtbank vond van wel. De Afdeling denkt daar anders over. Hierna zal zij uitleggen hoe zij tot dit oordeel is gekomen.
    3.       Op 12 mei 2022 heeft de korpschef van de politie aan het CBR een mededeling gedaan als bedoeld in artikel 130, eerste lid, van de Wegenverkeerswet 1994 (hierna: Wvw 1994). Volgens die mededeling bestaat het vermoeden dat [appellant] niet langer beschikt over de rijvaardigheid dan wel over de lichamelijke of geestelijke geschiktheid, vereist voor het besturen van motorrijtuigen. De korpschef heeft verwezen naar een mutatierapport van 12 mei 2022. Daarin staat dat [appellant] zeer vreemd gedrag heeft vertoond, de confrontatie opzocht en mogelijk in een waan verkeerde.
    Naar aanleiding van de mededeling heeft het CBR op grond van artikel 23, derde lid, en bijlage I, onder B, onderdeel I en II, van de Regeling maatregelen rijvaardigheid en geschiktheid 2011 (hierna: de Regeling) het besluit van 6 juli 2022 genomen. Het CBR heeft zich op grond van incidenten in april en mei 2022 op het standpunt gesteld dat het twijfelt aan de geestelijke geschiktheid van [appellant], in het bijzonder door ernstig gestoord inzicht of gedrag en abnormale opwindingstoestanden.
    Uitspraak van de rechtbank
    4.       De rechtbank heeft overwogen dat [appellant] geen gronden heeft aangevoerd die aanleiding geven om te twijfelen aan de juistheid van de mutaties waarop het CBR het vermoeden van ongeschiktheid heeft gebaseerd. Het CBR heeft zich terecht op het standpunt gesteld dat er, gelet op de aard en de ernst van de incidenten, voldoende aanleiding was om een onderzoek op te leggen. De rechtbank heeft daarbij in acht genomen dat een aantal van deze meldingen openbare dronkenschap betreft. Ook zou [appellant] mogelijk in een waan verkeren en is er een melding dat hij in zijn eigen wereld leeft. Het CBR heeft zich, gelet op de inhoud van de mededeling van de politie en de daarbij gevoegde mutaties, op het standpunt kunnen stellen dat er een vermoeden van ongeschiktheid is.
    Hoger beroep
    5.       [appellant] betoogt dat de rechtbank niet heeft onderkend dat het CBR het vermoeden van ongeschiktheid niet uitsluitend mag baseren op andere gedragingen dan verkeersgedragingen. Volgens [appellant] is er geen enkele relatie tussen de waarnemingen in het mutatierapport en zijn rijvaardigheid. Hij verwijst in dit kader naar een rapport van een psychiatrisch onderzoek van 3 maart 2022, waarin staat dat er onvoldoende aanwijzingen zijn om hem ongeschikt te achten, en naar een brief van het Openbaar Ministerie (hierna: het OM) van 23 november 2023, waarin mededeling is gedaan van de beslissing om hem niet te vervolgen vanwege zijn gezondheidstoestand.
    5.1.    Uit de rechtspraak van de Afdeling (onder meer de uitspraak van 31 januari 2018, ECLI:NL:RVS:2018:337, onder 4.1) volgt dat voor het opleggen van een onderzoek naar de rijgeschiktheid slechts vereist is dat er een vermoeden van ongeschiktheid wordt vastgesteld. Juist het opgelegde onderzoek dient ertoe om tot een definitief oordeel te komen over de geschiktheid om een motorrijtuig te besturen.
    5.2.    Zoals de Afdeling eerder heeft overwogen (onder meer in de uitspraak van 7 december 2022, ECLI:NL:RVS:2022:3587), mag het CBR bij zijn beoordeling van de geestelijke geschiktheid van de betrokkene ook gedragingen betrekken die geen verkeersgedragingen zijn, maar wel kunnen duiden op geestelijke ongeschiktheid voor het besturen van een motorrijtuig. Bij het doel van het onderzoek, namelijk het verzekeren van de verkeersveiligheid en het voorkomen van verkeersonveilige situaties, past niet dat een onderzoek pas mag worden opgelegd als het rijgedrag daartoe aanleiding geeft.
    5.3.    Voor het bestaan van een vermoeden als bedoeld in artikel 130, eerste lid, van de Wvw 1994 is geen aanhouding in strafrechtelijke zin, strafrechtelijke vervolging of strafrechtelijke veroordeling nodig (zie bijvoorbeeld de uitspraak van de Afdeling van 29 maart 2017, ECLI:NL:RVS:2017:835). Besluiten van het CBR hebben betrekking op een bestuursrechtelijke maatregel, die losstaat van een eventuele strafrechtelijke procedure, en zijn erop gericht de verkeersveiligheid te waarborgen of te bevorderen. Daarbij is de uitkomst van de strafrechtelijke procedure niet bepalend voor de bestuursrechtelijke procedure. Zie de uitspraak van de Afdeling van 16 oktober 2013, ECLI:NL:RVS:2013:1534.
    5.4.    Dat het OM op 23 november 2022, naar aanleiding van een incident op 5 mei 2022, heeft besloten om [appellant] niet te vervolgen, leidt, gelet op wat onder 5.3 is overwogen, niet tot het oordeel dat het CBR bij het opleggen van de maatregel niet mocht uitgaan van de juistheid van de bij de mededeling behorende mutatierapport. Het gaat om de vraag of bij het CBR terecht een vermoeden van ongeschiktheid is gerezen op basis waarvan het CBR [appellant] heeft verplicht mee te werken aan een onderzoek naar zijn geschiktheid. Bij het geven van antwoord op deze vraag kan de brief van het OM van 23 november 2023 geen rol spelen. Uit deze brief valt namelijk niet af te leiden dat de in het mutatierapport vermelde waarnemingen volgens het OM niet juist zijn.
    5.5.    Naar het oordeel van de Afdeling biedt het mutatierapport van 12 mei 2022 onvoldoende grondslag om opnieuw een medisch onderzoek naar de rijgeschiktheid op te leggen. In het rapport van het psychiatrisch onderzoek van 3 maart 2022 heeft een medisch deskundige naar aanleiding van vergelijkbare gedragingen geconcludeerd dat er onvoldoende aanwijzingen zijn om [appellant] ongeschikt te verklaren. Gelet op het geringe tijdsverloop tussen dat rapport en het besluit van 6 juli 2022, kunnen de gedragingen, zoals beschreven in het mutatierapport, het opleggen van een nieuw onderzoek niet rechtvaardigen.
    Hoewel het CBR terecht heeft gesteld dat het gaat om een aanzienlijk aantal incidenten in april en mei 2022, neemt dat niet weg dat, gelet op het mutatierapport, het steeds ging over overlastgevend gedrag. Het CBR heeft onvoldoende gemotiveerd waarom de incidenten op zichzelf, dan wel in samenhang met andere genoemde incidenten, opnieuw grond geven voor het vermoeden dat [appellant] niet langer beschikt over de geestelijke geschiktheid voor het besturen van een motorrijtuig. Daarom rechtvaardigt het mutatierapport, gelet op de conclusie van het rapport van het psychiatrisch onderzoek van 3 maart 2022, niet dat het CBR opnieuw een onderzoek oplegt.
    5.6.    Het betoog slaagt.
    Conclusie
    6.       Het hoger beroep is gegrond. De Afdeling vernietigt de uitspraak van de rechtbank. [appellant] heeft geen belang bij een oordeel van de Afdeling over de overige gronden die hij in hoger beroep aanvoert. De Afdeling zal doen wat de rechtbank had moeten doen en het beroep gegrond verklaren en het besluit van het CBR van 20 september 2022 wegens strijd met artikel 7:12 van de Algemene wet bestuursrecht (hierna: Awb) vernietigen.
    Definitieve beslechting van het geschil
    7.       De Afdeling acht het niet aannemelijk dat het CBR er in een nieuw besluit in zal slagen om alsnog voldoende draagkrachtig te motiveren dat op dit moment het opleggen van een medisch onderzoek naar de rijvaardigheid in dit geval noodzakelijk is. Daarom ziet zij aanleiding het geschil definitief te beslechten door met toepassing van artikel 8:72, derde lid, aanhef en onder b, van de Awb zelf in de zaak te voorzien. Daartoe zal zij het besluit van het CBR van 6 juli 2022 herroepen en bepalen dat deze uitspraak in de plaats treedt van het vernietigde besluit.
    Proceskosten
    8.       Het CBR moet de proceskosten vergoeden.
    Beslissing
    De Afdeling bestuursrechtspraak van de Raad van State:
    I.        verklaart het hoger beroep gegrond;
    II.       vernietigt de uitspraak van de rechtbank Midden-Nederland van 24 november 2023 in zaak nr. 22/4906;
    III.      verklaart het beroep van [appellant] tegen het besluit van het Centraal Bureau Rijvaardigheidsbewijzen van 20 september 2022 gegrond;
    IV.      vernietigt dit besluit;
    V.       herroept het besluit van het Centraal Bureau Rijvaardigheidsbewijzen van 6 juli 2022;
    VI.      bepaalt dat deze uitspraak in de plaats treedt van het vernietigde besluit;
    VII.     veroordeelt het Centraal Bureau Rijvaardigheidsbewijzen tot vergoeding van bij [appellant] in verband met de behandeling van het beroep en het hoger beroep opgekomen proceskosten tot een bedrag van € 60,22;
    VIII.    gelast dat het Centraal Bureau Rijvaardigheidsbewijzen aan [appellant] het door hem voor de behandeling van het beroep en het hoger beroep betaalde griffierecht ten bedrage van € 463,00 vergoedt.
    Aldus vastgesteld door mr. C.M. Wissels, voorzitter, en mr. C.H. Bangma en mr. M.C Stoové, leden, in tegenwoordigheid van mr. R.J.R. Hazen, griffier.
    w.g. Wissels
    voorzitter
    w.g. Hazen
    griffier
    Uitgesproken in het openbaar op 21 mei 2025
    452-1129
     
    BIJLAGE
     
    Wegenverkeerswet 1994
    Artikel 130
    1. Indien bij de bij algemene maatregel van bestuur aangewezen personen een vermoeden bestaat dat de houder van een rijbewijs niet langer beschikt over de rijvaardigheid dan wel over de lichamelijke of geestelijke geschiktheid, vereist voor het besturen van een of meer categorieën van motorrijtuigen waarvoor dat rijbewijs is afgegeven, doen zij daarvan zo spoedig mogelijk schriftelijk mededeling aan het CBR onder vermelding van de feiten en omstandigheden die aan het vermoeden ten grondslag liggen. Bij ministeriële regeling worden de feiten en omstandigheden aangewezen die aan het vermoeden ten grondslag dienen te liggen en worden ter zake van de uitoefening van deze bevoegdheid nadere regels vastgesteld.
    2. Op de eerste vordering van de in artikel 159, onderdeel a, bedoelde personen is de bestuurder van een motorrijtuig, ten aanzien van wie een vermoeden als bedoeld in het eerste lid bestaat, verplicht tot overgifte van het hem afgegeven rijbewijs.
    3. De in het tweede lid bedoelde vordering wordt gedaan indien de betrokken bestuurder de veiligheid op de weg zodanig in gevaar kan brengen dat hem met onmiddellijke ingang de bevoegdheid dient te worden ontnomen langer als bestuurder van een of meer categorieën van motorrijtuigen, waarvoor het rijbewijs is afgegeven, aan het verkeer deel te nemen. Bij ministeriële regeling worden de gevallen aangewezen waarin daarvan sprake is. De in het tweede lid bedoelde vordering wordt tevens gedaan in bij ministeriële regeling aangegeven gevallen van overtreding van de voorwaarden van deelname aan het alcoholslotprogramma. Het ingevorderde rijbewijs wordt gelijktijdig met de schriftelijke mededeling, bedoeld in het eerste lid, aan het CBR toegezonden.
    […]
    Artikel 131
    1. Indien een schriftelijke mededeling als bedoeld in artikel 130, eerste lid, is gedaan, besluit het CBR in de bij ministeriële regeling aangewezen gevallen respectievelijk tot:
    [...]
    c. een onderzoek naar de rijvaardigheid of geschiktheid.
    Het besluit wordt zo spoedig mogelijk, maar uiterlijk binnen vier weken na ontvangst van de mededeling, genomen.
    2. Bij het besluit, bedoeld in het eerste lid, wordt:
    a. in de gevallen, bedoeld in artikel 130, derde lid, de geldigheid van het rijbewijs van betrokkene voor één of meer categorieën van motorrijtuigen geschorst tot de dag waarop het in artikel 134, vierde of zevende lid, bedoelde besluit van kracht wordt; […].
    3. Bij ministeriële regeling worden nadere regels vastgesteld ter uitvoering van het eerste lid. […]
    Regeling maatregelen rijvaardigheid en geschiktheid 2011
    Artikel 2
    1. Een vermoeden als bedoeld in artikel 130, eerste lid, van de wet wordt gebaseerd op feiten of omstandigheden als genoemd in de bij deze regeling behorende bijlage. […]
    Artikel 5
    Een vordering tot overgifte van het rijbewijs, bedoeld in artikel 130, tweede lid, van de wet geschiedt in de volgende gevallen:
    […]
    c. er zijn duidelijke aanwijzingen dat betrokkene lijdt aan een aandoening waardoor hij geestelijk en/of lichamelijk niet goed functioneert, dan wel ernstige psychiatrische problemen ondervindt, hetgeen bij twijfel bevestigd wordt door een medisch deskundige;
    […]
    Artikel 6
    In de gevallen, bedoeld in artikel 5, schorst het CBR overeenkomstig artikel 131, tweede lid, onderdeel a, van de wet de geldigheid van het rijbewijs voor een of meer categorieën van motorrijtuigen […]
    Artikel 23
    […]
    3. Het CBR besluit ten slotte dat betrokkene zich dient te onderwerpen aan een onderzoek naar de rijvaardigheid dan wel geschiktheid:
    a. in geval van feiten of omstandigheden als genoemd in de bij deze regeling behorende bijlage onder A, onderdelen I, Vaardigheid in het omgaan met het motorrijtuig, of II. Bedrevenheid in het deelnemen aan het verkeer;
    […]
    Bijlage
    Feiten dan wel omstandigheden, die een vermoeden rechtvaardigen dat betrokkene niet langer beschikt over de vereiste rijvaardigheid voor het besturen van een of meer categorieën van motorrijtuigen waarvoor een rijbewijs is afgegeven, dan wel, met uitzondering van de categorie AM, over de vereiste lichamelijke of geestelijke geschiktheid voor het besturen van motorrijtuigen waarvoor een rijbewijs is afgegeven:
    […]
    B. Geschiktheid
    […]
    II. geestelijke geschiktheid
    b. ernstig gestoord inzicht of gedrag;
    […]
    f. abnormale opwindingstoestanden;
    […]