ECLI:NL:RVS:2025:1420, Raad van State, 02-04-2025, 202302615/1/R3
Raad van State — Uitspraak 
Datum: 2025-04-02 00:00:00.000000
Rechtsgebied: Bestuursrecht; Omgevingsrecht

Samenvatting: Bij besluit van 27 januari 2022 heeft het college van burgemeester en wethouders van Westerwolde geweigerd om aan [appellante] een omgevingsvergunning te verlenen voor het in afwijking van het bestemmingsplan bouwen van een nieuwe woning op het perceel dat kadastraal bekend is als Vlagtwedde, sectie 1, perceelnummer 4668, naast [locatie] in Ter Apel en voor het aanleggen van een uitrit. [appellante] wil op het perceel naast de [locatie] in Ter Apel een nieuwe woning bouwen en een uitrit aanleggen. Deze activiteiten zijn in strijd met het bestemmingsplan "De Linten". Op 28 juli 2020 heeft [appellante] een omgevingsvergunning aangevraagd. Het college heeft de aanvraag voor de omgevingsvergunning met het besluit van 27 januari 2022 afgewezen. Daaraan heeft het college ten grondslag gelegd dat een nieuwe woning op deze locatie in strijd is met de Woonvisie Westerwolde 2019-2024. Ook is er volgens het college sprake van een kwalitatief hoogwaardige open ruimte die het college wil behouden, en past de woning volgens het college niet binnen de stedenbouwkundige opzet van de bebouwingslinten.

202302615/1/R3.
    Datum uitspraak: 2 april 2025
    AFDELING
    BESTUURSRECHTSPRAAK
    Uitspraak op het hoger beroep van:
    [appellante], wonend in [woonplaats],
    appellante,
    tegen de uitspraak van de rechtbank Noord­Nederland van 16 maart 2023 in zaak nr. 22/879 in het geding tussen:
    [appellante]
    en
    het college van burgemeester en wethouders van Westerwolde.
    Procesverloop
    Bij besluit van 27 januari 2022 heeft het college geweigerd om aan [appellante] een omgevingsvergunning te verlenen voor het in afwijking van het bestemmingsplan bouwen van een nieuwe woning op het perceel dat kadastraal bekend is als Vlagtwedde, sectie 1, perceelnummer 4668, naast [locatie] in Ter Apel en voor het aanleggen van een uitrit.
    Bij uitspraak van 16 maart 2023 heeft de rechtbank het door [appellante] daartegen ingestelde beroep ongegrond verklaard.
    Tegen deze uitspraak heeft [appellante] hoger beroep ingesteld.
    Het college heeft een schriftelijke uiteenzetting gegeven.
    [appellante] heeft nadere stukken ingediend.
    De Afdeling heeft de zaak op een zitting behandeld op 3 februari 2025, waar [appellante], bijgestaan door ir. S. Boonstra, en het college, vertegenwoordigd door mr. E.M.E. Wiechers, zijn verschenen.
    Overwegingen
    Overgangsrecht inwerkingtreding Omgevingswet
    1.       Op 1 januari 2024 zijn de Omgevingswet en de Invoeringswet Omgevingswet in werking getreden. Als een aanvraag om een omgevingsvergunning is ingediend vóór het tijdstip van inwerkingtreding van de Omgevingswet, dan blijft op grond van artikel 4.3, aanhef en onder a, van de Invoeringswet Omgevingswet het recht zoals dat gold onmiddellijk vóór dat tijdstip van toepassing tot het besluit op die aanvraag onherroepelijk wordt, met uitzondering van artikel 3.9, derde lid, eerste zin, van de Wet algemene bepalingen omgevingsrecht (hierna: de Wabo).
    De aanvraag om een omgevingsvergunning is ingediend op 28 juli 2020. Dat betekent dat in dit geval de Wabo, zoals die gold vóór 1 januari 2024, van toepassing blijft.
    Inleiding
    2.       [appellante] wil op het perceel naast de [locatie] in Ter Apel een nieuwe woning bouwen en een uitrit aanleggen. Deze activiteiten zijn in strijd met het bestemmingsplan "De Linten". Op 28 juli 2020 heeft [appellante] een omgevingsvergunning aangevraagd. Het college heeft de aanvraag voor de omgevingsvergunning met het besluit van 27 januari 2022 afgewezen. Daaraan heeft het college ten grondslag gelegd dat een nieuwe woning op deze locatie in strijd is met de Woonvisie Westerwolde 2019-2024. Ook is er volgens het college sprake van een kwalitatief hoogwaardige open ruimte die het college wil behouden, en past de woning volgens het college niet binnen de stedenbouwkundige opzet van de bebouwingslinten.
    Aangevallen uitspraak
    3.       De rechtbank heeft het door [appellante] ingestelde beroep ongegrond verklaard. Naar het oordeel van de rechtbank voldoet het Bouwplan van [appellante] niet aan alle eisen van een structuurversterkende plek uit de Woonvisie. Daarnaast heeft het college volgens de rechtbank voldoende gemotiveerd dat hij de open ruimtes in het lint wil behouden en dat de watergang bijdraagt aan de beleving van het veenkoloniale landschap. De rechtbank is verder van oordeel dat in geen van de door [appellante] aangedragen locaties sprake is van een vergelijkbaar geval. Daarbij is de omgevingsvergunning volgens de rechtbank niet enkel geweigerd vanwege het uitzicht van de bewoners van de achterliggende woning.
    Toetsingskader
    4.       Het college komt bij de beslissing om al dan niet toepassing te geven aan de hem toegekende bevoegdheid om in afwijking van het bestemmingsplan een omgevingsvergunning te verlenen, beleidsruimte toe en het moet de betrokken belangen afwegen. De bestuursrechter beoordeelt aan de hand van de beroepsgronden of het besluit in overeenstemming is met het recht. Daarbij kan aan de orde komen of de nadelige gevolgen van het besluit onevenredig zijn in verhouding tot de met dat besluit te dienen doelen.
    Hoger beroepsgronden
    Woonvisie
    5.       [appellante] betoogt dat de rechtbank er ten onrechte van uitgaat dat het college bij zijn afweging de Woonvisie moet betrekken. Volgens [appellante] bevat artikel 27.1, onder c, onderdeel 5, van de planregels een capaciteitsvoorwaarde en gaat het artikelonderdeel niet over de voorwaarden die uit de Woonvisie volgen met betrekking tot de "versterking van de structuur". Verder betoogt [appellante] dat de rechtbank er ten onrechte van uitgaat dat aan alle voorwaarden voor structuurversterkende plekken uit de Woonvisie moet worden voldaan. Uit de woorden "eventueel" en "of" blijkt volgens haar dat niet aan alle voorwaarden hoeft te worden voldaan.
    5.1.    In artikel 2.12, eerste lid, aanhef en onder a, onder 3°, van de Wabo staat dat een omgevingsvergunning om af te wijken van het bestemmingsplan slechts kan worden verleend indien de activiteit niet in strijd is met een goede ruimtelijke ordening. Bij de beoordeling van het college of de activiteit in strijd is met een goede ruimtelijke ordening, moet hij alle relevante omstandigheden betrekken. De Woonvisie is daar onderdeel van. De Afdeling is daarom met de rechtbank van oordeel dat het college de Woonvisie heeft mogen betrekken bij de weigering om een omgevingsvergunning te verlenen om af te wijken van het bestemmingsplan, ongeacht wat is bepaald in artikel 27.1, onder c, onderdeel 5, van de planregels.
    Over het betoog dat niet aan alle voorwaarden uit de Woonvisie hoeft te worden voldaan, overweegt de Afdeling dat in paragraaf 4.3 van de Woonvisie staat dat woningen in principe enkel op structuurversterkende plekken mogen worden gebouwd. In de centrumkern van Ter Apel wordt onder structuurversterkende plekken verstaan plekken "in of direct rondom het centrum (centrumlocatie); aanpak van rotte kies, structurele leegstand of beeldbepalende plek; (eventueel) hergebruik van bestaand vastgoed; binnen bestaand stedelijk gebied." De Afdeling volgt [appellante] niet in haar betoog dat niet aan al deze voorwaarden hoeft te worden voldaan. Dat de woorden "of" en "eventueel" in de afzonderlijke voorwaarden worden gebruikt, maakt dit niet anders.
    [appellante] heeft erkend dat de locatie niet in of direct rond het centrum ligt. De Afdeling is daarom met de rechtbank van oordeel dat daarmee vast staat dat het perceel naast de [locatie] niet kan worden aangemerkt als een structuurversterkende plek, zodat niet is voldaan aan de Woonvisie.
    Het betoog slaagt niet.
    Notitie Afwegingskader potentiële invullocaties
    6.       [appellante] betoogt dat de rechtbank ten onrechte oordeelt dat de motivering van het college over het behoud van de open ruimte in het lint redelijk is. Volgens [appellante] gaat de rechtbank voorbij aan de "Notitie afwegingskader potentiële invullocaties" (hierna: de Notitie) die is opgenomen in bijlage 1 bij de plantoelichting. Uit figuren 1 en 2 van de Notitie in combinatie met de verbeelding van het bestemmingsplan "De Linten" volgt volgens haar dat de aanwezigheid van doorzichten juist niet kenmerkend is voor de Markeweg. De locatie naast [locatie] valt volgens [appellante] duidelijk onder figuur 2 en moet daarom worden aangemerkt als potentiële invullocatie. Ter hoogte van de locatie naast [locatie] is namelijk sprake van een dichte lintbebouwing met enkele incidentele beperkte doorzichten. Daarnaast is er volgens [appellante] geen sprake van een open ruimte ter hoogte van de locatie naast [locatie], omdat er scheef achter de locatie een bestaande woning met tuin ligt die het doorzicht naar het achter gelegen landschap voor een groot deel ontneemt. Bovendien is op het perceel ook beplanting toegestaan. Ter onderbouwing van dit standpunt heeft zij meerdere foto’s overgelegd. Op de zitting heeft [appellante] hieraan toegevoegd dat ook de bomen die langs de Markeweg staan maken dat er geen sprake is van een open ruimte. Uit het voorgaande volgt volgens [appellante] dan ook dat de rechtbank niet heeft onderkend dat het college geen zorgvuldige belangenafweging heeft gemaakt.
    6.1.    Uit paragraaf 2.3 van de Notitie volgt dat een locatie een zelfstandig deelgebied kan zijn of onderdeel kan uitmaken van een bestaande wijk dan wel stedenbouwkundige structuur. De potentiële invullocaties maken onderdeel uit van een bestaande wijk dan wel stedenbouwkundige structuur. Het betreffen open ruimten met een breedte van ongeveer 15 tot 60 m. Een locatie is volgens de Notitie een zelfstandig deelgebied als deze een dusdanige omvang en situering heeft ten opzichte van de omgeving dat deze los kan worden beschouwd van zijn omgeving. Hiervan is onder andere sprake als er een scheidende brede watergang aanwezig is of een open ruimte.
    6.2.    De Afdeling is met de rechtbank van oordeel dat het college zich op het standpunt heeft mogen stellen dat er sprake is van een zelfstandig deelgebied. Het college heeft daarvoor van belang mogen achten dat er naast het perceel naast [locatie] een watergang ligt met daarnaast nog een onbebouwd perceel, zodat er sprake is van een open ruimte van in totaal ongeveer 80 m breed. Het perceel kan daarom los worden beschouwd van de omgeving. Het college heeft in dit verband verder toegelicht dat de watergang bijdraagt aan de beleving van het veenkoloniale landschap en dat het college daarom de open ruimte op het perceel naast de [locatie] wil behouden. Het betoog van [appellante] dat er geen sprake is van een open ruimte door de bomen langs de Markeweg en de woning met tuin die het uitzicht ontneemt, volgt de Afdeling niet. Vanaf de Markeweg is er doorzicht op het achterliggende landschap. Dat er langs de Markeweg bomen staan en dat er via de open ruimte ook zicht is op een achterliggende woning met tuin, maakt dit niet anders.
    Gelet op het voorgaande is de Afdeling met de rechtbank van oordeel dat het college voldoende heeft gemotiveerd waarom hij op het perceel naast de [locatie] geen woning wil toestaan. De Afdeling ziet met de rechtbank in wat [appellante] heeft aangevoerd, verder geen grond voor het oordeel dat het college aan het belang bij het behoud van de open ruimte geen doorslaggevend gewicht heeft mogen toekennen.
    Het betoog slaagt niet.
    Gelijkheidsbeginsel
    7.       [appellante] betoogt dat de rechtbank heeft miskend dat het college in strijd met het gelijkheidsbeginsel heeft gehandeld. Daartoe voert zij aan dat op de locaties Markeweg 117 en 121 en de Kloosterveenweg naast 172 door het college wel gebruik wordt gemaakt van de wijzigingsbevoegdheid uit artikel 27.1 van de planregels. Op 22 januari 2025 heeft [appellante] een nader stuk ingediend, waarin een opsomming is gegeven van een groot aantal locaties die volgens [appellante] ook vergelijkbaar zijn met de locatie naast de [locatie].
    7.1.    De Afdeling overweegt dat het college heeft toegelicht dat er op het perceel aan de Markeweg tussen 117 en 121 sprake is van een invullocatie. De [locatie] is geen invullocatie, maar een zelfstandig deelgebied. De Afdeling verwijst daarvoor naar wat zij heeft overwogen onder 6.2. Over de locatie Kloosterveenweg naast 172 en de locaties uit de opsomming in het nadere stuk van [appellante], overweegt de Afdeling dat uit de toelichting in haar stukken en op de zitting niet volgt dat op een van de locaties sprake is van een vergelijkbare situatie. [appellante] heeft geen geval kunnen aanwijzen van een binnen het bestemmingsplan "De Linten" langs een lint gelegen agrarisch perceel met dezelfde soort kenmerken als het perceel naast de [locatie], waarop ten tijde van het in deze zaak bestreden besluit een woning werd of is gebouwd.
    Gelet op het voorgaande is de Afdeling met de rechtbank van oordeel dat het college niet heeft gehandeld in strijd met het gelijkheidsbeginsel.
    Het betoog slaagt niet.
    Herhalen en inlassen ingediende zienswijze en beroepschrift
    8.       Waar [appellante] voor het overige verzoekt de in de zienswijze en het beroepschrift aangevoerde gronden als herhaald en ingelast te beschouwen, overweegt de Afdeling dat uit het in algemene zin herhalen en inlassen van beroepsgronden niet is af te leiden waarom [appellante] van oordeel is dat de aangevallen uitspraak onjuist of onvolledig is. Daarom ziet de Afdeling hierin geen aanleiding deze uitspraak te vernietigen.
    Conclusie
    9.       Het hoger beroep is ongegrond. De aangevallen uitspraak dient te worden bevestigd.
    10.     Het college hoeft geen proceskosten te vergoeden.
    Beslissing
    De Afdeling bestuursrechtspraak van de Raad van State:
    bevestigt de aangevallen uitspraak.
    Aldus vastgesteld door mr. B.P.M. van Ravels, lid van de enkelvoudige kamer, in tegenwoordigheid van mr. J. Buskermolen, griffier.
    w.g. Van Ravels
    lid van de enkelvoudige kamer
    w.g. Buskermolen
    griffier
    Uitgesproken in het openbaar op 2 april 2025
    896-1116