ECLI:NL:RVS:2025:5461, Raad van State, 12-11-2025, 202401585/1/R2
Raad van State — Uitspraak 
Datum: 2025-11-12 00:00:00.000000
Rechtsgebied: Bestuursrecht; Omgevingsrecht

Samenvatting: Bij besluit van 5 oktober 2022 heeft het college aan Schoorsteen B.V. een omgevingsvergunning verleend voor de activiteiten bouwen, afwijken van het bestemmingsplan, verbreden van een uitweg en het maken van handelsreclame ten behoeve van het vestigen van een McDonald’s restaurant met een McDrive aan de Steenovenweg 21 in Helmond. McDonald’s Nederland B.V. is de rechtsopvolger van Schoorsteen B.V. en wil een McDonald's restaurant met een McDrive realiseren op het perceel. Op het perceel rust op grond van het ter plaatse geldende bestemmingsplan "Schooten" de bestemming "Bedrijventerrein" en de functieaanduiding "specifieke vorm van bedrijf-2", waar onder meer horeca I-bedrijven zijn toegestaan. [appellant A] en [appellant B] wonen tegenover het perceel en kunnen zich niet met de komst van een McDonald's restaurant met een McDrive op het perceel verenigen. Zij vinden dat een McDonald's restaurant met een McDrive geen horeca I-bedrijf is.

202401585/1/R2.
    Datum uitspraak: 12 november 2025
    AFDELING
    BESTUURSRECHTSPRAAK
    Uitspraak op het hoger beroep van:
    [appellant A] en [appellant B], beiden wonend in Helmond,
    appellanten,
    tegen de uitspraak van de rechtbank Oost­Brabant van 24 januari 2024 in zaak nr. 23/1635 in het geding tussen:
    [appellant A] en [appellant B]
    en
    het college van burgemeester en wethouders van Helmond.
    Procesverloop
    Bij besluit van 5 oktober 2022 heeft het college aan Schoorsteen B.V. een omgevingsvergunning verleend voor de activiteiten bouwen, afwijken van het bestemmingsplan, verbreden van een uitweg en het maken van handelsreclame ten behoeve van het vestigen van een McDonald’s restaurant met een McDrive aan de Steenovenweg 21 in Helmond (hierna: het perceel).
    Bij besluit van 22 mei 2023 heeft het college het door [appellant A] en [appellant B] daartegen gemaakte bezwaar ongegrond verklaard en dat besluit, onder aanvulling van de motivering, in stand gelaten.
    Bij uitspraak van 24 januari 2024 heeft de rechtbank het door [appellant A] en [appellant B] daartegen ingestelde beroep gegrond verklaard, het besluit van 22 mei 2023 vernietigd en het college opgedragen om een nieuw besluit te nemen met inachtneming van de uitspraak.
    Tegen deze uitspraak hebben [appellant A] en [appellant B] hoger beroep ingesteld.
    Het college en Schoorsteen B.V. hebben een schriftelijke uiteenzetting gegeven.
    Bij besluit van 21 maart 2024 heeft het college besloten dat de omgevingsvergunning niet langer is verleend voor de activiteit verbreden van een uitweg en heeft het college het bezwaar van [appellant A] en [appellant B] tegen het besluit van 5 oktober 2022 opnieuw ongegrond verklaard.
    [appellant A] en [appellant B] hebben gronden ingediend tegen het besluit van 21 maart 2024.
    Het college heeft een verweerschrift ingediend.
    Het college en [appellant A] en [appellant B] hebben een nader stuk ingediend.
    De Afdeling heeft de zaak op een zitting behandeld op 9 oktober 2025, waar [appellant A] en [appellant B], bijgestaan door mr. A.A. Bouman, rechtsbijstandsverlener in Amsterdam, en het college, vertegenwoordigd door mr. L.J. Gerritsen, advocaat in Nijmegen, en mr. Y.J.A.M. Willems, zijn verschenen. Verder is op zitting McDonald’s Nederland B.V., vertegenwoordigd door mr. A.P. IJkelenstam, advocaat in Amsterdam, en door mr. A. Snippe en [gemachtigde], als partij gehoord.
    Overwegingen
    Overgangsrecht inwerkingtreding Omgevingswet
    1.       Op 1 januari 2024 zijn de Omgevingswet en de Invoeringswet Omgevingswet in werking getreden. Als een aanvraag om een omgevingsvergunning is ingediend vóór het tijdstip van inwerkingtreding van de Omgevingswet, dan blijft op grond van artikel 4.3, aanhef en onder a, van de Invoeringswet Omgevingswet het recht zoals dat gold onmiddellijk vóór dat tijdstip van toepassing tot het besluit op die aanvraag onherroepelijk wordt, met uitzondering van artikel 3.9, derde lid, eerste zin, van de Wet algemene bepalingen omgevingsrecht (hierna: de Wabo).
    De aanvraag om een omgevingsvergunning is ingediend op 10 juni 2022. Dat betekent dat in dit geval de Wabo, zoals die gold vóór 1 januari 2024, van toepassing blijft.
    Inleiding
    2.       McDonald’s Nederland B.V. is de rechtsopvolger van Schoorsteen B.V. en wil een McDonald's restaurant met een McDrive realiseren op het perceel. Op het perceel rust op grond van het ter plaatse geldende bestemmingsplan "Schooten" de bestemming "Bedrijventerrein" en de functieaanduiding "specifieke vorm van bedrijf-2", waar onder meer horeca I-bedrijven zijn toegestaan. [appellant A] en [appellant B] wonen tegenover het perceel en kunnen zich niet met de komst van een McDonald's restaurant met een McDrive op het perceel verenigen. Zij vinden dat een McDonald's restaurant met een McDrive geen horeca I-bedrijf is.
    Uitspraak van de rechtbank
    3.       De rechtbank heeft geoordeeld dat het college zich op goede gronden op het standpunt heeft gesteld dat een McDonald’s restaurant met een McDrive past binnen de in artikel 1, lid 1.42, van de planregels gegeven definitie van het begrip ‘Horeca I’. De rechtbank heeft het besluit op bezwaar van 22 mei 2023 om andere redenen vernietigd.
    Hoger beroep
    4.       [appellant A] en [appellant B] betogen dat de rechtbank ten onrechte tot het oordeel is gekomen dat een McDonald’s restaurant met McDrive past binnen de in artikel 1, lid 1.42, van de planregels gegeven definitie van het begrip ‘Horeca 1’. Daartoe voeren zij aan, onder verwijzing naar twee mailberichten van taalkundige W. Daniëls, dat de definitie onduidelijk is, met name het tweede deel daarvan. Daarom moet volgens hen worden gekeken naar wat blijkens de plantoelichting met ‘Horeca I’ is bedoeld. Volgens [appellant A] en [appellant B] blijkt uit de plantoelichting dat is bedoeld om een McDonald’s restaurant en McDrive buiten de reikwijdte van het begrip ‘Horeca I’ te houden. Zij zien dit bevestigd in de Horecavisie gemeente Helmond 2030.
    [appellant A] en [appellant B] voeren verder aan dat de rechtbank het tweede deel van artikel 1, lid 1.42, van de planregels ten onrechte buiten beschouwing heeft gelaten. Als een letterlijke uitleg van de planregel gevolgd wordt, dan mag dit tweede deel niet buiten beschouwing blijven. Dit blijkt volgens [appellant A] en [appellant B] ook uit de uitspraak van de Afdeling van
    12 december 2012, ECLI:NL:RVS:2012:BY5876.
    Verder betogen [appellant A] en [appellant B] dat als de gehele definitie van het begrip ‘Horeca I’ in aanmerking wordt genomen, daaruit volgt dat een afhaalservice ondergeschikt van aard moet zijn. Zij zien dit bevestigd in de voormelde uitspraak van de Afdeling. Volgens [appellant A] en [appellant B] is de McDrive niet ondergeschikt aan het McDonald’s restaurant en daarom niet toegestaan.
    5.       Artikel 1, aanhef en lid 1.42, van de planregels luidt: "In deze regels wordt verstaan onder: Horeca I: een bedrijf dat zich uitsluitend of in overwegende mate richt op het verstrekken van consumpties al dan niet voor gebruik ter plaatse, hieronder worden in elk geval begrepen een automatiek/afhaalservice alsmede een restaurant, café, cafetaria, lunchroom en snackbar inbegrepen een daarbij behorende en daaraan ondergeschikte afhaalservice, zalencentrum, en vergader- en congresruimten".
    6.       De Afdeling is van oordeel dat de rechtbank op goede gronden tot de conclusie is gekomen dat het McDonald’s restaurant en de McDrive passen binnen de in artikel 1, lid 1.42, van de planregels gegeven definitie van het begrip ‘Horeca I’. Daartoe overweegt de Afdeling het volgende.
    De rechtbank heeft terecht als vertrekpunt genomen dat het McDonald’s restaurant en de McDrive kwalificeren als "een bedrijf dat zich uitsluitend of in overwegende mate richt op het verstrekken van consumpties al dan niet voor gebruik ter plaatse", dat het eerste deel van de begripsomschrijving vormt. De rest van deze bepaling is, zoals de rechtbank terecht heeft overwogen, een niet-limitatieve opsomming van voorbeelden. Hoewel deze voorbeelden, zoals [appellant A] en [appellant B] stellen, deel uitmaken van de definitie, doet daarom niet ter zake of het McDonald’s restaurant en de McDrive onder één van die voorbeelden is te scharen. De rechtbank heeft verder terecht overwogen dat evenmin ter zake doet of de McDrive ondergeschikt is aan het McDonald’s restaurant, omdat het begrip ‘ondergeschikte’ onderdeel is van de genoemde voorbeelden van functies die in elk geval onder de definitie van het begrip ‘Horeca I’ vallen. Zoals op de zitting ook is gebleken, kan gediscussieerd worden over de vraag op welke voorbeelden de zinszede na het woord "inbegrepen" slaat. Wat het antwoord op deze vraag ook mag zijn, dat doet niet af aan het oordeel dat het McDonald’s restaurant en de McDrive kwalificeren als "een bedrijf dat zich uitsluitend of in overwegende mate richt op het verstrekken van consumpties al dan niet voor gebruik ter plaatse". 
    De rechtbank heeft in de uitspraak van de Afdeling van 12 december 2012 terecht geen aanleiding gezien voor een ander oordeel. In die uitspraak komt de definitie van het begrip ‘Horeca I‘ in een ander bestemmingsplan aan de orde. De eerste zin van die definitie luidt hetzelfde als het eerste deel van artikel 1, lid 1.42, van de planregels. De tweede zin luidt anders, namelijk: "Hieronder valt in elk geval een restaurant, theehuis en lunchroom, inbegrepen een daarbij behorende en daaraan ondergeschikte afhaalservice". Over deze zin heeft de Afdeling overwogen dat een afhaalservice ondergeschikt dient te blijven. Aan dit oordeel kan echter niet de betekenis worden toegekend die [appellant A] en [appellant B] daaraan in deze zaak gehecht willen zien, omdat de Afdeling niet is gebonden aan een oordeel over de uitleg van een andersluidende definitiebepaling in een ander bestemmingsplan.
    Het betoog slaagt niet.
    Conclusie hoger beroep
    7.       Het hoger beroep is ongegrond. De uitspraak van de rechtbank moet worden bevestigd, voor zover aangevallen.
    Het besluit van 21 maart 2024
    8.       Het college heeft op 21 maart 2024 een nieuw besluit op het door [appellant A] en [appellant B] gemaakte bezwaar tegen het besluit van
    5 oktober 2022 genomen. Het besluit van 21 maart 2024 wordt, gelet op artikel 6:24 van de Algemene wet bestuursrecht, gelezen in samenhang met artikel 6:19, eerste lid, van die wet, van rechtswege geacht onderwerp te zijn van dit geding. Dit betekent dat de Afdeling moet beoordelen of dit besluit in stand kan blijven.
    9.       [appellant A] en [appellant B] kunnen zich niet vinden in het besluit van 21 maart 2024. Zij vinden dat het college zich ook in dit besluit ten onrechte op het standpunt heeft gesteld dat het McDonald’s restaurant en de McDrive passen binnen de in artikel 1, lid 1.42, van de planregels gegeven definitie van het begrip ‘horeca I’. Voor hun argumenten verwijzen zij naar hetgeen zij in hoger beroep en in beroep bij de rechtbank aangevoerd.
    10.     Ook in het besluit van 21 maart 2024 heeft het college zich op het standpunt gesteld dat het McDonald’s restaurant en de McDrive passen binnen de in artikel 1, lid 1.42, van de planregels gegeven definitie van het begrip ‘horeca I’. Gelet op wat de Afdeling hiervoor onder 6 heeft overwogen, heeft het college zich terecht op dit standpunt gesteld.
    Het betoog slaagt niet.
    Conclusie beroep
    11.     Het beroep van [appellant A] en [appellant B] tegen het besluit van 21 maart 2024 is ongegrond.
    Proceskosten
    12.     Het college hoeft geen proceskosten te vergoeden.
    Gevolg van deze uitspraak
    13.     Het gevolg van deze uitspaak is dat de uitspraak van de rechtbank en het besluit van het college van 21 maart 2024 in stand blijven. Daarmee komt een einde aan deze procedure.
    Beslissing
    De Afdeling bestuursrechtspraak van de Raad van State:
    I.        bevestigt de uitspraak van de rechtbank, voor zover aangevallen;
    II.       verklaart het beroep tegen het besluit van het college van burgemeester en wethouders van 21 maart 2024 ongegrond;
    Aldus vastgesteld door mr. A.B. Blomberg, lid van de enkelvoudige kamer, in tegenwoordigheid van mr. M.A. Graaff-Haasnoot, griffier.
    w.g. Blomberg
    lid van de enkelvoudige kamer
    w.g. Graaff-Haasnoot
    griffier
    Uitgesproken in het openbaar op 12 november 2025
    531-1186