ECLI:NL:RVS:2025:2639, Raad van State, 11-06-2025, 202401539/1/A2
Raad van State — Uitspraak 
Datum: 2025-06-11 00:00:00.000000
Rechtsgebied: Bestuursrecht

Samenvatting: Bij besluit van 29 juli 2021 heeft het college van gedeputeerde staten van Noord-Brabant de subsidieaanvraag van Alta afgewezen. Het Operationeel Programma Zuid-Nederland 2014-2020 is een gezamenlijk subsidieprogramma van de provincies Limburg, Noord-Brabant en Zeeland voor activiteiten in Zuid-Nederland die financiering kunnen ontvangen uit het Europees Fonds voor Regionale Ontwikkeling. Subsidie kan worden verstrekt voor projecten gericht op versterking van het innovatiesysteem binnen technologiedomeinen. De voorwaarden en de procedure van het verlenen van de subsidies zijn geregeld in de Subsidieregeling Operationeel Programma Zuid-Nederland 2014-2020. Het college heeft voor deze subsidie een aanvraagtijdvak opengesteld van 26 april 2021 tot en met 28 mei 2021. Voor projecten in Zeeland is een subsidieplafond van € 1.191.341,00 vastgesteld. Omdat er meer subsidie was aangevraagd dan onder het plafond kon worden verstrekt, heeft het college de aanvragen aan de hand van de beoordelingscriteria van de Subsidieregeling gerangschikt om te bepalen welke aanvragen in aanmerking komen voor subsidie.

202401539/1/A2.
    Datum uitspraak: 11 juni 2025
    AFDELING
    BESTUURSRECHTSPRAAK
    Uitspraak op het hoger beroep van:
    het college van gedeputeerde staten van Noord-Brabant,
    appellant,
    tegen de uitspraak van de rechtbank Oost­-Brabant van 22 januari 2024 in zaak nr. 22/1112 in het geding tussen:
    Alta Carbon Technologies B.V. (hierna: Alta), gevestigd in Gouda,
    en
    het college.
    Procesverloop
    Bij besluit van 29 juli 2021 heeft het college de subsidieaanvraag van Alta afgewezen.
    Alta heeft beroep niet tijdig beslissen ingesteld.
    Bij besluit van 27 juni 2022 heeft het college het door Alta gemaakte bezwaar gedeeltelijk gegrond en gedeeltelijk ongegrond verklaard. Ook is een dwangsom van € 1.442,00 toegekend voor niet tijdig beslissen.
    Hiertegen heeft Alta beroep ingesteld.
    Bij tussenuitspraak van 3 augustus 2023 (hierna: de tussenuitspraak)
    heeft de rechtbank, voor zover van belang, het college in de gelegenheid gesteld een in die uitspraak geconstateerd gebrek in het besluit te herstellen.
    Bij besluit van 31 oktober 2023 heeft het college de onderbouwing van het besluit van 27 juni 2022 aangevuld.
    Bij uitspraak van 22 januari 2024 (hierna: de einduitspraak) heeft de rechtbank het beroep gegrond verklaard, het besluit van 27 juni 2022 vernietigd en het college opgedragen om een nieuw besluit op bezwaar te nemen. Het beroep niet tijdig beslissen is niet-ontvankelijk verklaard.
    Tegen de tussenuitspraak en de einduitspraak heeft het college hoger beroep ingesteld.
    Bij besluit van 8 mei 2024 heeft het college het bezwaar van Alta ongegrond verklaard.
    Alta heeft een schriftelijke uiteenzetting gegeven over het hoger beroep en een zienswijze over het besluit van 8 mei 2024.
    Het college heeft nadere stukken ingediend.
    Alta heeft een nader stuk ingediend.
    De Afdeling heeft de zaak ter zitting behandeld op 21 februari 2025, waar het college, vertegenwoordigd door mr. L. Boekensteijn, mr. R.E. Gouw en S.M. Koppert, en Alta, vertegenwoordigd door [gemachtigde], bijgestaan door mr. M.R. Hoendermis, rechtsbijstandverlener, zijn verschenen.
    Overwegingen
    Inleiding
    1.       Het Operationeel Programma Zuid-Nederland 2014-2020 is een gezamenlijk subsidieprogramma van de provincies Limburg, Noord-Brabant en Zeeland voor activiteiten in Zuid-Nederland die financiering kunnen ontvangen uit het Europees Fonds voor Regionale Ontwikkeling. Subsidie kan worden verstrekt voor projecten gericht op versterking van het innovatiesysteem binnen technologiedomeinen. De voorwaarden en de procedure van het verlenen van de subsidies zijn geregeld in de Subsidieregeling Operationeel Programma Zuid-Nederland 2014-2020 (hierna: de Subsidieregeling).
    2.       Het college heeft voor deze subsidie een aanvraagtijdvak opengesteld van 26 april 2021 tot en met 28 mei 2021. Voor projecten in Zeeland is een subsidieplafond van € 1.191.341,00 vastgesteld. Omdat er meer subsidie was aangevraagd dan onder het plafond kon worden verstrekt, heeft het college de aanvragen aan de hand van de beoordelingscriteria van de Subsidieregeling gerangschikt om te bepalen welke aanvragen in aanmerking komen voor subsidie.
    3.       Alta heeft op 26 april 2021 een aanvraag ingediend. Haar in Zeeland uit te voeren project gaat over de ontwikkeling van een product dat onder meer kan worden gebruikt als elektrolyt in accu’s.
    Besluitvorming
    4.       In zijn besluit van 29 juli 2021 heeft het college erop gewezen dat de deskundigencommissie de laagste plaats heeft toegekend aan de aanvraag. Het plafond was niet toereikend om de aanvraag van Alta in te kunnen willigen. Onder verwijzing naar artikel 4:25, tweede lid, van de Algemene wet bestuursrecht (hierna: Awb) heeft het college de aanvraag afgewezen.
    5.       In zijn besluit van 27 juni 2022 heeft het college het bezwaar van Alta over de motivering van het afwijzingsbesluit en de kenbaarheid van de totstandkoming van de rangschikking gegrond verklaard en de motivering aangevuld. Er zijn 7 aanvragen ingediend. Voor de aanvragen met de plaatsen 1 tot en met 4 is subsidie verleend. Door subsidiëring van de aanvraag die als vijfde op de rangorde staat zou het plafond worden overschreden. Aan Alta is plaats 7 toegekend. Het college stelt dat een zorgvuldige tenderprocedure is gevolgd. De deskundigencommissie heeft over de aanvragen geadviseerd op basis van een consensus-beoordeling. Het college heeft de aangevulde adviezen van de deskundigencommissie over de andere aanvragen verstrekt aan Alta. Wegens de concurrentiegevoeligheid heeft het college een samenvatting van de aanvragen die zijn ingewilligd op zijn website geplaatst. Het college stelt dat het hiermee passende verantwoording over de totstandkoming van de rangschikking heeft gegeven. De overige bezwaren van Alta zijn ongegrond verklaard.
    Uitspraken van de rechtbank
    6.       Onder verwijzing naar de Holland Opera-uitspraak van de Afdeling van 15 juli 2015, ECLI:NL:RVS:2015:2258 (hierna: de Holland Opera-uitspraak), heeft de rechtbank overwogen dat een bestuursorgaan bij een tendersubsidie inzicht moet geven in de totstandkoming van de rangschikking. De rechtbank heeft overwogen dat het college, zonder uitsplitsing naar de punten die individuele leden van de deskundigencommissie te hebben gegeven en zonder nadere toelichting, onvoldoende inzicht heeft geboden in de wijze waarop de beoordelingscriteria hebben geleid tot de deskundigenoordelen en in de totstandkoming van de puntentelling. Dat de deskundigencommissie op grond van een consensus-beoordeling adviseert neemt niet weg dat dat inzicht moet worden geboden. Ook de aanvulling van het college van 31 oktober 2023, na de tussenuitspraak van de rechtbank, geeft onvoldoende inzicht in de totstandkoming van de beoordeling.
    Besluit van 8 mei 2024
    7.       Het college heeft een nieuw besluit op bezwaar genomen. Daarin is het gebleven bij de afwijzing van de aanvraag. Aanvullend heeft het college opgemerkt dat leden van de deskundigencommissie ter voorbereiding van de vergaderingen een formulier hebben gebruikt met criteria. Aan de leden is vooraf aangegeven dat het formulier uitsluitend bedoeld is voor de eigen gedachte- en beeldvorming bij de beoordeling van subsidieaanvragen.
    Hoger beroep van het college
    8.       Het college betoogt dat de rechtbank ten onrechte heeft geoordeeld dat het onvoldoende inzicht heeft verschaft in de totstandkoming van de rangschikking. Volgens het college volgt uit de einduitspraak niet waarom zijn aanvullende motivering van 31 oktober 2023 niet voldoende is. Het college heeft geen individuele formulieren van deskundigen en als het die wel zou hebben, zijn dat geen op de zaak betrekking hebbende stukken omdat zij niet van betekenis waren voor de adviezen van de deskundigencommissie. De beoordelingen en de adviezen zijn vastgesteld op grond van consensus. De adviezen zijn dus geen optelling of middeling van individuele scoreformulieren van leden van de commissie.
    Oordeel van de Afdeling
    Relevante rechtspraak
    9.       In de Holland Opera-uitspraak heeft de Afdeling overwogen dat, om de beoordelingen van de hoger in de rangorde geëindigde aanvragen en dus de totstandkoming van die rangorde op adequate wijze te kunnen bestrijden, het noodzakelijk is om inzicht te krijgen in de totstandkoming van die beoordelingen. Daarvoor is vereist dat zoveel mogelijk inzage wordt verkregen in de stukken van de hoger geëindigde aanvragen, voor zover deze stukken nodig zijn om de beoordelingen te kunnen controleren. Deze stukken zijn dus op de zaak betrekking hebbende stukken in de zin van artikel 7:4, tweede lid, van de Awb die, behoudens de in het zesde lid genoemde uitzondering, ter inzage moeten worden gelegd.
    10.     In de uitspraak van het College van Beroep voor het bedrijfsleven (hierna: het CBb) van 14 juni 2017, ECLI:NL:CBB:2017:240 heeft het CBb overwogen dat er bij subsidiebesluiten genomen na een tenderprocedure een passende verantwoording moet zijn van de overwegingen die hebben geleid tot het oordeel over de aanvragen. In dat kader heeft het CBb overwogen dat het verslag van de vergadering van de adviescommissie niet voldeed. Het CBb heeft verder overwogen dat puntenscores uitgesplitst naar de door de individuele leden van de adviescommissie toegekende punten, mogelijk hadden kunnen bijdragen aan een passende verantwoording maar dat die informatie niet beschikbaar was.
    11.     In de Lustwarande-uitspraak van 21 februari 2024, ECLI:NL:RVS:2024:727, onder 5.5, heeft de Afdeling overwogen dat in dat geval, kort gezegd, de uitsplitsing van de puntentelling naar de door de individuele leden van de commissie gegeven punten niet noodzakelijk was om voldoende inzicht in de beoordelingen en totstandkoming van de rangschikking te geven. De individuele scoreformulieren die in die tenderprocedure werden gebruikt waren bedoeld voor de gedachtevorming van de leden van de adviescommissie ter voorbereiding van de vergaderingen en waren slecht een startpunt voor de beraadslaging. Het uiteindelijke advies van de commissie is collegiaal en op basis van consensus tot stand gekomen en dus niet een optelsom of een gemiddelde van individuele scores. De motiveringsplicht van het college strekte daarom in dat geval niet zo ver dat ook inzicht had moeten worden gegeven in de individuele scoreformulieren.
    Vergewisplicht
    12.     Het bestuursorgaan mag op het advies van een deskundige afgaan, nadat het is nagegaan of dit advies op zorgvuldige wijze tot stand is gekomen, de redenering daarin begrijpelijk is en de getrokken conclusies daarop aansluiten. Deze verplichting is neergelegd in artikel 3:9 van de Awb voor de wettelijke adviseur en volgt uit artikel 3:2 van de Awb voor andere adviseurs.
    13.     Als een partij concrete aanknopingspunten voor twijfel aan de zorgvuldigheid van de totstandkoming van het advies, de begrijpelijkheid van de in het advies gevolgde redenering of het aansluiten van de conclusies daarop naar voren heeft gebracht, mag het bestuursorgaan niet zonder nadere motivering op het advies afgaan. Zo nodig vraagt het orgaan de adviseur een reactie op wat de betrokkene over het advies heeft aangevoerd.
    13.1.  Bij besluiten over aanvragen voor zogenoemde tendersubsidies betekent dit onder meer dat het bestuursorgaan moet nagaan of een adviseur voldoende inzicht heeft geboden in de totstandkoming van zijn oordeel over de aanvragen en de daaraan ten grondslag liggende overwegingen.
    Totstandkoming van het advies
    14.     Van de vergadering waarin de consensus-beoordeling van de aanvragen is vastgesteld, is geen verslag opgemaakt. In een vergadering van de deskundigencommissie van 3 juni 2022 zijn alle adviezen alsnog voorzien van een nadere onderbouwing. Het verslag van deze vergadering is overlegd bij het verweer van het college bij de rechtbank.
    15.     Voor de procedure die de deskundigencommissie heeft gevolgd heeft het college verwezen naar het Reglement van Orde Deskundigencommissie OPZuid 2014-2020 (hierna: het reglement van orde).
    15.1.  In artikel 4, eerste lid, van het reglement van orde staat: "De Deskundigencommissie neemt alle beslissingen over uit te brengen adviezen bij meerderheid van stemmen, zijnde een eensluidende stem."
    In artikel 6, eerste en tweede lid, van het reglement van orde staat: "1. Van elke vergadering wordt door de secretaris een verslag gemaakt, dat een beknopte, zakelijke weergave inhoudt van het besprokene.
    2. In het verslag, bedoeld in het eerste lid, worden in ieder geval de uitgebrachte adviezen opgenomen, wordt melding gemaakt van de namen van de aan- en afwezigen en de aanduiding en kwalificatie van de besproken projectvoorstellen."
    15.2.  Hieruit blijkt dat de deskundigencommissie in overeenstemming met artikel 4, eerste lid, van het reglement van orde op grond van een zogenoemde consensus-beoordeling advies heeft uitgebracht, maar in strijd met artikel 6, eerste lid, van het reglement van orde, geen verslag is opgemaakt van de vergadering waarin de consensus-beoordeling is vastgesteld.
    Tussenuitspraak van de rechtbank
    16.     Bij zijn besluit op bezwaar van 27 juni 2022 heeft het college de adviezen van de deskundigencommissie en verdere informatie over de andere aanvragen aan Alta verstrekt. In dit besluit is echter onvoldoende inzicht gegeven in de in de totstandkoming van het oordeel over de aanvragen en de daaraan ten grondslag liggende overwegingen. Het college heeft geen verslag overgelegd van de vergadering waarin de consensus-beoordeling is vastgesteld. Een dergelijk verslag is van belang voor een passende verantwoording van de overwegingen die hebben geleid tot de consensus-beoordeling van de aanvraag van Alta. De rechtbank heeft daarom in de tussenuitspraak van 3 augustus 2023 met juistheid een gebrek geconstateerd in het besluit van 27 juni 2022 en het college in de gelegenheid gesteld om alsnog het vereiste inzicht te geven. Het betoog van het college slaagt in zoverre niet.
    17.     De rechtbank heeft echter ten onrechte geoordeeld dat kennisneming van de door individuele leden van de deskundigencommissie gebruikte formulieren noodzakelijk is voor het bieden van voldoende inzicht in de totstandkoming van het oordeel over de aanvraag van Alta en de daaraan ten grondslag liggende overwegingen. Gelet op het reglement van orde en de toelichting van het college hebben individuele leden van de deskundigencommissie geen beoordelingen van de subsidieaanvragen gegeven, maar zijn de adviezen uitgebracht op grond van een consensus-beoordeling. Het moeten verschaffen van inzicht in de totstandkoming daarvan strekt niet zover dat ook de formulieren, die zijn gebruikt voor persoonlijke aantekeningen van de individuele leden van de deskundigencommissie ter voorbereiding van de vergaderingen moeten worden verstrekt.
    Aanvulling van 31 oktober 2023 en de einduitspraak van de rechtbank
    18.     Bij besluit van 31 oktober 2023 heeft het college zijn besluit op bezwaar van 27 juni 2022 aangevuld. Het college heeft daarin een overzicht van de rangschikking gegeven en een nadere aanvulling van alle adviezen door de deskundigencommissie overgelegd. Verder heeft het college erop gewezen dat het bij zijn verweer het verslag van de vergadering van de deskundigencommissie van 3 juni 2022 heeft gevoegd, waarin de eerder gegeven adviezen zijn besproken en de aanvragen volgens het college opnieuw zijn beoordeeld.
    19.     Hoewel hiermee het in de tussenuitspraak geconstateerde gebrek niet is weggenomen en de rechtbank dus het besluit van 27 juni 2022 terecht heeft vernietigd, moeten de rechtsgevolgen daarvan voor een efficiënte afdoening van dit geschil in stand gelaten worden. Het college heeft het benodigde inzicht gedurende de lange procedure zo veel mogelijk alsnog gegeven. Verder heeft Alta op de zitting van de Afdeling erkend dat ook zij inmiddels voldoende inzicht heeft gekregen in de totstandkoming van de beoordelingen en de daaraan ten grondslag liggende overwegingen. De stelling van Alta dat het oordeel over haar aanvraag onjuist is en dat zij wel subsidie had moeten krijgen is niet aannemelijk gemaakt. Uit de door Alta overgelegde besluiten van andere bestuursorganen waarin haar wel subsidie is verleend, blijkt niet dat de voorliggende aanvraag onzorgvuldig is beoordeeld. Dat is ook niet op een andere manier aannemelijk gemaakt. De rechtbank heeft ten onrechte het college opgedragen om een nieuw besluit op bezwaar te nemen in haar einduitspraak.
    20.     Het betoog van het college slaagt in zoverre.
    Conclusie
    21.     Het hoger beroep tegen de tussenuitspraak is ongegrond. De tussenuitspraak wordt bevestigd, met verbetering van de gronden waarop die rust. Het hoger beroep tegen de einduitspraak is gegrond. Deze uitspraak van de rechtbank moet worden vernietigd, voor zover is opgedragen om een nieuw besluit op bezwaar te nemen met inachtneming van de uitspraak en is nagelaten om de rechtsgevolgen van het besluit op bezwaar van 27 juni 2022, aangevuld bij besluit van 31 oktober 2023, in stand te laten.
    22.     Het college hoeft geen proceskosten te vergoeden.
    Besluit van 8 mei 2024
    23.     Het college heeft opnieuw beslist op het bezwaar van Alta naar aanleiding van de einduitspraak van de rechtbank. De Afdeling betrekt dit besluit op grond van artikel 6:19, eerste lid, van de Awb gelezen in samenhang met artikel 6:24 van de Awb, in haar beoordeling. Uit het voorgaande volgt dat aan het besluit van 8 mei 2024, dat ter uitvoering van de te vernietigen einduitspraak is genomen, de grondslag is ontvallen. Daarom zal de Afdeling dit besluit vernietigen.
    Beslissing
    De Afdeling bestuursrechtspraak van de Raad van State:
    I.        bevestigt de tussenuitspraak van de rechtbank Oost-Brabant van 3 augustus 2023, zaaknr. SHE 22/1112;
    II.       verklaart het hoger beroep van het college van gedeputeerde staten van Noord-Brabant tegen de einduitspraak van de rechtbank Oost-Brabant van 22 januari 2024 gegrond;
    III.      vernietigt de einduitspraak van de rechtbank, zaaknr. SHE 22/1112 EINDUITSPRAAK, voor zover is opgedragen om een nieuw besluit op bezwaar te nemen met inachtneming van die uitspraak en is nagelaten om de rechtsgevolgen van het besluit van 27 juni 2022, aangevuld bij besluit van 31 oktober 2023, in stand te laten;
    IV.     bevestigt die uitspraak voor het overige;
    V.      bepaalt dat de rechtsgevolgen van het besluit van 27 juni 2022, kenmerk UP-22-00611, aangevuld bij besluit van 31 oktober 2023, kenmerk UP-23-01188, in stand worden gelaten;
    VI.     vernietigt het besluit van 8 mei 2024 van het college van gedeputeerde staten van Noord-Brabant, kenmerk UP-24-00342/C2334788/5905304.
    Aldus vastgesteld door mr. W. den Ouden, voorzitter, en mr. N. Verheij en mr. M.C. Stoové, leden, in tegenwoordigheid van mr. O. van Loon, griffier.
    w.g. Den Ouden
    voorzitter
    w.g. Van Loon
    griffier
    Uitgesproken in het openbaar op 11 juni 2025
    284-1100