ECLI:NL:RBNHO:2023:7305, Rechtbank Noord-Holland, 08-02-2023, HAA 21/8
Rechtbank Noord-Holland — Uitspraak 
Datum: 2023-02-08 00:00:00.000000
Rechtsgebied: Bestuursrecht; Belastingrecht

Samenvatting: Naheffingsaanslagen omzetbelasting met belastingrente. Art. 10.21 Wet Milieubeheer, Besluit beheer verpakkingen 2014, Raamovereenkomst, UMP. Gemeente geeft uitvoering aan de verplichtingen van het verpakkend bedrijfsleven uit het Besluit beheer verpakkingen 2014 (Bbv). Gemeente handelt als ondernemer en niet als overheid bij de inzameling en verwerking huishoudelijk verpakkingsafval. Beroep ongegrond.

RECHTBANK NOORD-HOLLAND
    
    
      Zittingsplaats Haarlem
    
    
    
      Bestuursrecht
    
    
    
      zaaknummers: HAA 21/8, HAA 21/9, HAA 21/10 en HAA 21/11 
    
    uitspraak van de meervoudige kamer van 8 februari 2023
    
    in de zaken tussen
    
      [eiseres] , gevestigd in [vestigingsplaats] , eiseres
    (gemachtigde: mr. P. Donders),
    
    
      en
    
    
    de inspecteur van de Belastingdienst, verweerder
    
    
  
  
    Procesverloop
    
    
      Bij naheffingsaanslagen met dagtekening 28 oktober 2020 heeft verweerder de volgende bedragen aan omzetbelasting nageheven. Tevens zijn bij gelijktijdige beschikkingen de volgende bedragen aan belastingrente in rekening gebracht en de volgende boetes opgelegd:
    
    
      
        
        
        
        
        
        
          
            
              zaaknummer
            
            
              periode
            
            
              omzetbelasting
            
            
              belastingrente
            
            
              verzuimboete
            
          
          
            
              HAA 21/8
            
            
              2015
            
            
              € 54.314
            
            
              € 9.844
            
            
              € 2.715
            
          
          
            
              HAA 21/9
            
            
              2016
            
            
              € 56.434
            
            
              € 7.971
            
            
              € 2.821
            
          
          
            
              HAA 21/10
            
            
              2017
            
            
              € 129.286
            
            
              € 13.090
            
            
              -
            
          
          
            
              HAA 21/11
            
            
              2018
            
            
              € 145.708
            
            
              € 8.925
            
            
              -
            
          
        
      
    
    
    
      Bij uitspraken op bezwaar van 27 november 2020 zijn de bezwaren van eiseres gegrond verklaard en zijn de naheffingsaanslagen en belastingrentebeschikkingen als volgt verminderd: 
    
    
      
        
        
        
        
        
          
            
              zaaknummer
            
            
              periode
            
            
              omzetbelasting
            
            
              belastingrente
            
          
          
            
              HAA 21/8
            
            
              2015
            
            
              € 36.124
            
            
              € 6.547
            
          
          
            
              HAA 21/9
            
            
              2016
            
            
              € 37.813
            
            
              € 5.341
            
          
          
            
              HAA 21/10
            
            
              2017
            
            
              € 64.557
            
            
              € 6.536
            
          
          
            
              HAA 21/11
            
            
              2018
            
            
              € 43.603
            
            
              € 2.670
            
          
        
      
    
    
      De boetebeschikkingen over de perioden 2015 en 2016 heeft verweerder daarbij verminderd tot nihil.
    
    
      Eiseres heeft tegen de uitspraken op bezwaar beroep ingesteld. 
    
    
    
      Verweerder heeft voor alle zaken één verweerschrift ingediend.
    
    
    
      Verweerder heeft bij brief van 23 augustus 2022 nadere stukken ingediend. Hij heeft daarbij conform artikel 8:29 van de Algemene wet bestuursrecht (Awb) een verzoek om beperkte kennisneming gedaan ten aanzien van delen van verslagen van het Landelijk BCF Overleg. Dit verzoek heeft verweerder bij afzonderlijke brief van 23 augustus 2022 toegelicht onder overlegging van de desbetreffende bijlage in originele vorm (de ongeschoonde versie) in een gesloten envelop aan (de geheimhoudingskamer van) de rechtbank. 
    
    
    
      Bij brief van 9 september 2022 heeft eiseres te kennen gegeven geen bezwaar te hebben tegen kennisneming van de ongeschoonde bijlage door de rechtbank. 
    
    
    
      Naar aanleiding van het verzoek van verweerder om toepassing van artikel 8:29 van de Awb heeft de rechtbank het verzoek in handen gesteld van de geheimhoudingskamer. De geheimhoudingskamer heeft bij uitspraak van 18 oktober 2022 beslist dat beperking van kennisneming gerechtvaardigd is.
    
    
    
      Eiseres heeft bij brief van 19 oktober 2022 erin toegestemd dat de rechtspraak uitspraak doet mede op de grondslag van de ongeschoonde versie van de bijlage.
    
    
    
      De rechtbank heeft het beroep op 2 november 2022 op zitting behandeld. Namens eiseres zijn verschenen mr. P. Donders en [naam 1] , kantoorgenoten van de gemachtigde. Namens verweerder zijn verschenen mr. [naam 2] , [naam 3] , mr. [naam 4] en mr. [naam 5] . Daarnaast hebben van de zijde van verweerder mr. [naam 6] en mr. [naam 7] de zitting bijgewoond in het kader van opleidingsdoeleinden. 
    
    
    
  
  
    Overwegingen
    
    
      
        Feiten
      
    
    
      
        Op grond van artikel 10.21 van de Wet Milieubeheer (WMB) zijn gemeenten verplicht om huishoudelijke afvalstoffen in te zamelen. Op grond van het Besluit beheer verpakkingen 2014 (Bbv) zijn producenten en importeurs (het verpakkend bedrijfsleven) verantwoordelijk voor de gescheiden inname of de inname en nascheiding van de door hen in Nederland in de handel gebrachte verpakkingen en de door hen geïmporteerde verpakkingen waarvan zij zich in een kalenderjaar hebben ontdaan. De kosten hiervan komen op grond van het Bbv voor rekening van het verpakkend bedrijfsleven. 
      
      
        Het verpakkend bedrijfsleven heeft een Raamovereenkomst 2008-2012 en een  Raamovereenkomst 2013-2022 (hierna tezamen: Raamovereenkomst) gesloten met het Ministerie van Volkshuisvesting, Ruimtelijke Ordening en Milieubeheer en de Vereniging van Nederlandse Gemeenten (VNG). Op grond van de Raamovereenkomst zorgt het verpakkend bedrijfsleven voor een robuust en toereikend financieringsstelsel dat voorziet in een fonds waaruit alle benodigde activiteiten voor het uitvoeren van die overeenkomst betaald worden. De gemeenten krijgen een vergoeding uit het fonds voor alle kosten die zij moeten maken voor de uitvoering van de Raamovereenkomst. 
      
      
        De taken van de gemeenten voortvloeiend uit de Raamovereenkomst en de daarvoor te ontvangen vergoeding zijn nader uitgewerkt in het Uitvoerings- en monitoringsprotocol (UMP). De taken zijn: - het (doen) scheiden van afvalverpakkingen door gescheiden inzameling of nascheiding, bewerking en sortering van verpakkingen (van glas, papier en karton, metalen en hout, drankenkartons en kunststof);- de zorg voor de juiste kwaliteit van de te recyclen afvalverpakkingen;- het transport naar de recycler; en- de rapportage over de hoeveelheid ingezamelde en verwerkte afvalverpakkingen door opgave in de webapplicatie Wastetool en het voeren van een afvaladministratie.
      
      
        Het verpakkend bedrijfsleven heeft voor de uitvoering van haar verplichtingen uit het Bbv en de Raamovereenkomst Stichting Afvalfonds Verpakkingen (SAV) opgericht. SAV houdt zich onder meer bezig met het innen van de afvalbeheerbijdragen van het verpakkend bedrijfsleven en met het verstrekken van vergoedingen aan gemeenten voor het gescheiden inzamelen van huishoudelijk verpakkingsafval.
      
    
    
    5. Stichting [naam 8] bewerkstelligt in opdracht van SAV dat zoveel mogelijk gemeenten de Raamovereenkomst ondertekenen. Dit doet zij onder andere door deelnemingsovereenkomsten te sluiten met gemeenten, waaronder eiseres. Op grond van de deelnemersovereenkomst zorgt eiseres voor de gescheiden inzameling conform het UMP en doet zij opgave van alle ingezamelde verpakkingsmaterialen. Stichting [naam 8] controleert deze opgave en legt de geaccordeerde opgave van eiseres voor aan SAV ter vergoeding van de kosten van eiseres. 
    6. Bij brief van 12 november 2019 heeft de staatssecretaris van Financiën desgevraagd aan de VNG bericht dat de gemeenten met de gescheiden inzameling van huishoudelijk afval jegens SAV een dienst verrichten die belast is tegen het algemene tarief en dat de verleggingsregeling niet van toepassing is. 
    
    7. Bij brief van 2 juli 2020 heeft verweerder eiseres onder verwijzing naar voormelde brief van de staatssecretaris van Financiën onder meer bericht: 
    
    
      “(…)
      Het door het Ministerie van Financiën ingenomen standpunt heeft voor de gemeenten de volgende gevolgen:
    
    1. Voor zover gemeenten de omzetbelasting die drukt op de kosten van het scheiden van afval ten laste hebben gebracht van het BTW­compensatiefonds zal er op grond van artikel 9, lid 4 BCF een correctie aangebracht moeten worden over de jaren 2015 tot en met 2019;
    2. Voor zover de gemeenten geen omzetbelasting in rekening heeft gebracht over de vergoeding die zij heeft ontvangen inzake de scheiding van het huishoudelijk afval zal alsnog omzetbelasting verschuldigd zijn. Het is de keuze aan de gemeente of zij de verschuldigde omzetbelasting nafactureren;
    3. De omzetbelasting die drukt op de kosten van de prestatie komt voor aftrek in aanmerking op de verschuldigde omzetbelasting.
    (…).”
    
    8. Eiseres heeft in verband met de van SAV ontvangen vergoedingen op 29 september 2020 suppletieaangiften omzetbelasting over de jaren 2015 tot en met 2018 ingediend. Eiseres heeft de verschuldigde omzetbelasting voorts nagefactureerd aan Stichting [naam 8] . Verweerder heeft met dagtekening 28 oktober 2020 naheffingsaanslagen omzetbelasting over de periode 2015 tot en met 2018 opgelegd. 
    9. Op 28 oktober 2020 heeft eiseres opnieuw suppletieaangiften omzetbelasting over de jaren 2015 tot en met 2018 ingediend, omdat zij was vergeten de voorbelasting van de kosten van de gescheiden inzameling van huishoudelijk afval te verrekenen. Verweerder heeft deze suppletieaangiften aangemerkt als bezwaarschriften tegen de opgelegde naheffingsaanslagen.
    10. Bij uitspraken op bezwaar heeft verweerder de geclaimde aftrek van voorbelasting over de betreffende perioden toegestaan en de naheffingsaanslagen en beschikkingen belastingrente over de periode 2015 tot en met 2018 verminderd en de opgelegde boetes laten vervallen.
    Geschil
    
      11. In geschil is of de naheffingsaanslagen omzetbelasting en de belastingrentebeschikkingen over de jaren 2015 tot en met 2018 terecht zijn opgelegd. 
      11. Eiseres stelt dat zij geen economische activiteit verricht en dat zij alle werkzaamheden ten behoeve van de inzameling van afval (waaronder die van afvalscheiding) uitvoert als overheid op basis van een aan haar bij wet opgedragen eigen taak. Zij heeft daarvoor geen vergoeding bedongen, maar ontvangt een tegemoetkoming in de kosten die gelijkenis vertoont met een subsidie. Verder stelt eiseres dat zij in geen geval in de heffing kan worden betrokken omdat de verleggingsregeling en het zorgvuldigheids- en proportionaliteitsbeginsel daaraan in de weg staan. Eiseres concludeert tot gegrondverklaring van de beroepen, vernietiging van de uitspraken op bezwaar en vermindering van de naheffingsaanslagen en belastingrentebeschikkingen tot nihil.
    
    
    13. Verweerder stelt dat eiseres met de inzameling en verwerking van huishoudelijk verpakkingsafval tot en met de aanlevering bij een recycler als ondernemer en niet als overheid een economische activiteit verricht, waarop de verleggingsregeling niet van toepassing is. Daarnaast stelt verweerder dat hij geen algemeen beginsel van behoorlijk bestuur heeft geschonden door de onderhavige naheffingsaanslagen en belastingrentebeschikkingen op te leggen. Verweerder concludeert tot ongegrondverklaring van de beroepen.
    
    
      
        Beoordeling
      
      
        Economische activiteit?
      
    
    
      14. De omzetbelasting wordt geheven van de ondernemer die de levering of dienst verricht (artikel 12 van de Wet op de Omzetbelasting 1968 (Wet OB)). Ondernemer voor de omzetbelasting is diegene die een bedrijf zelfstandig uitoefent (artikel 7, eerste lid, van de Wet OB). Een bedrijf is een organisatie van kapitaal en arbeid waarmee wordt deelgenomen aan het economische verkeer om maatschappelijke behoeften te bevredigen. Het deelnemen aan het economische verkeer houdt in dat economische activiteiten worden verricht. 
      14. Uit artikel 9, eerste lid, van Richtlijn 2006/112/EG van de Raad van 28 november 2006 betreffende het gemeenschappelijk stelsel van belasting over de toegevoegde waarde (de Btw-richtlijn) volgt dat als belastingplichtige wordt beschouwd eenieder die, op ongeacht welke plaats, zelfstandig een economische activiteit verricht, ongeacht het oogmerk of het resultaat van die activiteit.
    
    
    16. Van een economische activiteit in de zin van artikel 9 van de Btw-richtlijn is sprake wanneer de uitoefening van een activiteit tot gevolg heeft dat een prestatie onder bezwarende titel in de zin van artikel 2, eerste lid, van de Btw-richtlijn plaatsvindt. Dat is het geval wanneer tussen de verrichter en de ontvanger van een dienst een rechtsbetrekking bestaat waarbij over en weer prestaties worden uitgewisseld en de door de dienstverrichter ontvangen vergoeding de werkelijke tegenwaarde vormt voor de aan de ontvanger verleende dienst (zie ook HvJ 12 mei 2016, ECLI:EU:C:2016:334 (Gemeente Borsele), HvJ 3 maart 1994, ECLI:EU:C:1994:80 (Tolsma), HvJ 5 juni 1997, ECLI:EU:C:1997:278 (SDC) en HvJ 26 juni 2003, ECLI:EU:C:2003:377 (MKG-Kraftfahrzeuge-Factoring)). 
    
    17. Uit vaste jurisprudentie van het Hof van Justitie volgt dat het begrip economische activiteit een ruime werkingssfeer heeft (HvJ 15 april 2021, ECLI:EU:C:2021:277 (EQ)) en dat het begrip rechtsbetrekking ruim moet worden uitgelegd (HvJ 17 september 2002,  ECLI:EU:C:2002:494 (Town and County Factors Ltd)). 
    
    18. Eiseres geeft naar het oordeel van de rechtbank op grond van de Raamovereenkomst, de deelnemersovereenkomst en het UMP tegen vergoeding uitvoering aan de verplichtingen van het verpakkend bedrijfsleven uit het Bbv, bestaande uit de gescheiden inzameling of inzameling en nascheiding en de registratie van het huishoudelijk verpakkingsafval. SAV draagt zorg voor de financiering van deze werkzaamheden door het verpakkend bedrijfsleven en voor de uitbetaling aan eiseres op basis van een geaccordeerde opgave van de verrichte werkzaamheden van Stichting [naam 8] . Naar het oordeel van de rechtbank verleent eiseres diensten aan Stichting [naam 8] en bestaat een rechtstreeks verband tussen de diensten en de ontvangen betalingen uit het fonds. Daaraan doet niet af dat de vergoeding wordt betaald door SAV. Niet is vereist dat de tegenprestatie van de dienstverrichting rechtstreeks wordt verkregen van degene voor wie zij is bestemd (vgl. HvJ 7 oktober 2010, ECLI:EU:C:2010:590 (Loyalty Management UK), HvJ 27 maart 2014, ECLI:EU:C:2014:185 (Le Rayon d’Or) en HvJ 15 april 2021, ECLI:EU:C:2021:277 (EQ)). Voorts is niet in geschil dat de betalingen vrijwel kostendekkend zijn en dat eiseres haar activiteiten duurzaam verricht. Uit een en ander leidt de rechtbank af dat er een rechtsbetrekking is tussen eiseres en het verpakkend bedrijfsleven en dat sprake is van een dienst onder bezwarende titel.
    Handelen als overheid?
    19. Nu de rechtbank heeft vastgesteld dat sprake is van een economische activiteit als bedoeld in artikel 9 van de Btw-richtlijn, dient te worden beoordeeld of de belastingplicht wegvalt, omdat eiseres die activiteit verricht als overheid.
    
    20. Artikel 13, eerste lid, van de Btw-richtlijn luidt:
    
    
      “De staat, de regio’s, de gewesten, de provincies, de gemeenten en de andere publiekrechtelijke lichamen worden niet als belastingplichtigen aangemerkt voor de werkzaamheden of handelingen die zij als overheid verrichten, ook niet indien zij voor die werkzaamheden of handelingen rechten, heffingen, bijdragen of retributies innen.
    
    
    
      Wanneer deze lichamen evenwel zodanige werkzaamheden of handelingen verrichten, moeten zij daarvoor als belastingplichtige worden aangemerkt, indien een behandeling als niet-belastingplichtige tot een verstoring van de mededinging van enige betekenis zou leiden.
    
    
    
      De publiekrechtelijke lichamen worden in elk geval als belastingplichtige beschouwd voor de in bijlage I genoemde werkzaamheden, voor zover deze niet van onbeduidende omvang zijn.”
    
    
    21. De hier in geding zijnde activiteiten worden niet genoemd in Bijlage I bij de Btw-richtlijn. De opsomming in deze bijlage is echter niet uitputtend. Er is sprake van een handelen als overheid als voldaan is aan de volgende drie voorwaarden:
    - het moet gaan om een publiekrechtelijk lichaam;
    - het publiekrechtelijk lichaam handelt onder een specifiek voor haar geldend regime;
    - het publiekrechtelijk lichaam treedt niet in concurrentie met privaatrechtelijke marktpartijen.
    
    22. Niet in geschil is dat eiseres een publiekrechtelijk lichaam is en dat zij wettelijk verplicht is om huishoudelijk afval in te zamelen. De rechtbank volgt eiseres niet in haar betoog dat het gescheiden inzamelen of het inzamelen en nascheiden van het huishoudelijk verpakkingsafval in het verlengde ligt van haar in de WMB vastgelegde overheidstaak en daarvan onderdeel uitmaakt. In de onderhavige tijdvakken verplichtte de WMB gemeenten slechts tot het afzonderlijk inzamelen van groente-, fruit- en tuinafval. Uit het Landelijk Afvalbeheerplan dat de minister van Infrastructuur en Milieu op grond van artikel 10.3 van de WMB periodiek vaststelt volgt evenmin een wettelijke verplichting tot gescheiden inzameling van huishoudelijk verpakkingsaval. Eiseres handelt met betrekking tot deze activiteiten dan ook niet als overheid. Het betoog van eiseres dat de afvalscheiding niet kan worden afgesplitst van de inzameling ziet eraan voorbij dat zij met de inzameling van huishoudelijk afval een dienst verricht aan de aanbieders van huishoudelijk afval, en dat zij met de gescheiden inzameling van verpakkingsafval een dienst verricht aan het verpakkend bedrijfsleven (Stichting [naam 8] ).
    Is de verleggingsregeling van toepassing?
    23. Zoals volgt uit hetgeen hiervoor is overwogen, is het doel van hetgeen eiseres is overeengekomen het scheiden van huishoudelijk afval in verpakkingsafval en overig afval en het registeren en monitoren daarvan. Uit niets kan worden afgeleid dat de levering van verpakkingsmaterialen door de gemeente of verwerkingsdiensten met betrekking tot zodanige materialen daarvan onderdeel uitmaken. Het standpunt van eiseres dat op de prestatie de wettelijke verleggingsregeling van artikel 12, vijfde lid, van de Wet OB jo. artikel 24bb, eerste lid, aanhef en onderdeel d van het Uitvoeringsbesluit Omzetbelasting 1968 moet worden toegepast slaagt dan ook niet. 
    
    
      
        Schending van de algemene beginselen van behoorlijk bestuur?
      
    
    24. Uit de stukken leidt de rechtbank af dat de VNG heeft verzocht een standpunt in te nemen over de belastbaarheid van de activiteiten van eiseres met betrekking tot de gescheiden inzameling van huishoudelijk afval. Nu de staatssecretaris van Financiën in de brief van 12 november 2019 zijn zienswijze heeft bevestigd en eiseres niet heeft onderbouwd dat hij eerder een afwijkend standpunt heeft ingenomen, is de rechtbank van oordeel dat eiseres niet aannemelijk heeft gemaakt dat verweerder bij het opleggen van de naheffingsaanslagen en de belastingrentebeschikkingen de algemene beginselen van behoorlijk bestuur heeft geschonden. 
    
    
      
        Conclusie
      
    
    25. De beroepen zullen ongegrond worden verklaard. 
    Proceskostenvergoeding
    26. Voor een proceskostenveroordeling bestaat geen aanleiding.
    
    
  
  
    Beslissing
    
    
      De rechtbank verklaart de beroepen ongegrond.
    
    
    
    
    
      Deze uitspraak is gedaan door mr. M.W. Koenis, voorzitter, mr. C. Maas en mr. C.N. Tang, leden, in aanwezigheid van M. Brouwer, griffier. 
    
    
    
    
      De uitspraak is uitgesproken in het openbaar op 8 februari 2023.
    
    
    
    
    
    
    
    
      
        
        
        
          
            
              griffier
            
            
              voorzitter
            
          
          
            
              
            
            
              
            
          
        
      
    
    
    
    
      Een afschrift van deze uitspraak is verzonden aan partijen op:
    
    
    
    
    
    
    
    
    
    
    
    
    
    
    
    
    
    
    
  
  
    Bent u het niet eens met deze uitspraak?
    Als u het niet eens bent met deze uitspraak, kunt u een brief sturen naar het gerechtshof Amsterdam waarin u uitlegt waarom u het er niet mee eens bent. Dit heet een beroepschrift. U moet dit beroepschrift indienen binnen 6 weken na de dag waarop deze uitspraak is verzonden. U ziet deze datum hierboven.