ECLI:NL:RVS:2025:2536, Raad van State, 04-06-2025, 202300107/1/R1
Raad van State — Uitspraak 
Datum: 2025-06-04 00:00:00.000000
Rechtsgebied: Bestuursrecht; Omgevingsrecht

Samenvatting: Bij besluit van 12 oktober 2021 heeft het college van burgemeester en wethouders van Utrecht geweigerd om aan [appellant A] en [appellant B] een omgevingsvergunning te verlenen voor een gebouw op het perceel [locatie] in Utrecht. [appellant A] en [appellant B] wonen op het perceel [locatie] in Utrecht. Op 21 mei 2021 heeft een toezichthouder van het college geconstateerd dat zij op het perceel een gebouw hebben gebouwd zonder de vereiste omgevingsvergunning. Het gaat om een vrijstaand gebouw in het achtererfgebied met een oppervlakte van 57,6 m2. Het gebouw heeft een zadeldak en heeft een hoogte van ongeveer 6,3 m. De afstand tot de perceelsgrens is 1,5 m. Het gebouw bevat aansluitingen voor een meterkast, wc-ruimte en een keuken. [appellant A] en [appellant B] hebben daarna een aanvraag gedaan voor een omgevingsvergunning op de plek waar het gebouw staat. Het bouwplan ziet op een gebouw met een oppervlakte van 55,1 m2, zonder zadeldak en met een hoogte van 3,2 m.

202300107/1/R1.
    Datum uitspraak: 4 juni 2025
    AFDELING
    BESTUURSRECHTSPRAAK
    Uitspraak op het hoger beroep van:
    [appellant A] en [appellant B], beiden wonend in Utrecht,
    appellanten,
    tegen de uitspraak van de rechtbank Midden­Nederland van 11 november 2022 in zaak nrs. 22/2605 en 22/2615 in het geding tussen:
    [appellant A] en [appellant B]
    en
    het college van burgemeester en wethouders van Utrecht.
    Procesverloop
    Bij besluit van 12 oktober 2021 heeft het college geweigerd om aan [appellant A] en [appellant B] een omgevingsvergunning te verlenen voor een gebouw op het perceel [locatie] in Utrecht.
    Bij besluit van 15 november 2021 heeft het college [appellant A] en [appellant B] gelast om het gebouw op het perceel vóór 1 april 2022 te (laten) verwijderen en verwijderd te (laten) houden onder oplegging van een dwangsom van € 15.000,00 ineens.
    Bij besluiten van 12 mei 2022 heeft het college de door [appellant A] en [appellant B] daartegen gemaakte bezwaren ongegrond verklaard en de besluiten gehandhaafd.
    Bij uitspraak van 11 november 2022 heeft de rechtbank het door [appellant A] en [appellant B] daartegen ingestelde beroep ongegrond verklaard.
    Tegen deze uitspraak hebben [appellant A] en [appellant B] hoger beroep ingesteld.
    Het college heeft een schriftelijke uiteenzetting gegeven.
    [appellant A] en [appellant B] hebben nadere stukken ingediend.
    De Afdeling heeft de zaak ter zitting behandeld op 26 maart 2025, waar [appellant A] en [appellant B], bijgestaan door mr. dr. ing. P. de Haan, advocaat in Den Bosch, [gemachtigde], en het college, vertegenwoordigd door mr. N. van Polanen, zijn verschenen.
    Overwegingen
    Overgangsrecht inwerkingtreding Omgevingswet
    1.       Op 1 januari 2024 zijn de Omgevingswet en de Invoeringswet Omgevingswet in werking getreden.
    2.       Als een aanvraag om een omgevingsvergunning is ingediend vóór het tijdstip van inwerkingtreding van de Omgevingswet, dan blijft op grond van artikel 4.3, aanhef en onder a, van de Invoeringswet Omgevingswet het recht zoals dat gold onmiddellijk vóór dat tijdstip van toepassing tot het besluit op die aanvraag onherroepelijk wordt, met uitzondering van artikel 3.9, derde lid, eerste zin, van de Wet algemene bepalingen omgevingsrecht (hierna: de Wabo).
    De aanvraag om een omgevingsvergunning is ingediend op 17 juli 2021. Dat betekent dat in dit geval de Wabo, zoals die gold vóór 1 januari 2024, van toepassing blijft.
    3.       Als vóór het tijdstip van inwerkingtreding van de Omgevingswet een overtreding heeft plaatsgevonden, is aangevangen of het gevaar voor een overtreding klaarblijkelijk dreigde, en vóór dat tijdstip een last onder dwangsom is opgelegd voor die overtreding of dreigende overtreding, dan blijft op grond van artikel 4.23, eerste lid, van de Invoeringswet Omgevingswet op die opgelegde last onder dwangsom het recht zoals dat gold onmiddellijk vóór het tijdstip van inwerkingtreding van de Omgevingswet van toepassing tot het tijdstip waarop de last volledig is uitgevoerd, de dwangsom volledig is verbeurd en betaald, of de last is opgeheven.
    Bij besluit van 15 november 2021 heeft het college aan [appellant A] en [appellant B] een last onder dwangsom opgelegd. Dat betekent dat in dit geval de Wabo, zoals die gold vóór 1 januari 2024, van toepassing blijft.
    Inleiding
    4.       [appellant A] en [appellant B] wonen op het perceel [locatie] in Utrecht. Op 21 mei 2021 heeft een toezichthouder van het college geconstateerd dat zij op het perceel een gebouw hebben gebouwd zonder de vereiste omgevingsvergunning. Het gaat om een vrijstaand gebouw in het achtererfgebied met een oppervlakte van 57,6 m2. Het gebouw heeft een zadeldak en heeft een hoogte van ongeveer 6,3 m. De afstand tot de perceelsgrens is 1,5 m. Het gebouw bevat aansluitingen voor een meterkast, wc-ruimte en een keuken.
    [appellant A] en [appellant B] hebben daarna een aanvraag gedaan voor een omgevingsvergunning op de plek waar het gebouw staat. Het bouwplan ziet op een gebouw met een oppervlakte van 55,1 m2, zonder zadeldak en met een hoogte van 3,2 m.
    5.       Ter plaatse geldt het bestemmingsplan "Rijnenburg, Utrecht". Het perceel heeft de bestemming "Wonen" en de dubbelbestemmingen "Waarde-Landschap", "Waterstaat-Waterstaatkundige functie" en "Waarde-Archeologie". Het college heeft gesteld dat het voorziene gebouw in strijd is met het bestemmingsplan vanwege de bouwhoogte, de locatie ten opzichte van de perceelsgrens, de oppervlakte, en gelet op de dubbelbestemmingen "Waarde-Landschap" en "Waterstaat-Waterstaatkundige functie" die ter plaatse geen gebouwen toestaan. Het college heeft geweigerd om een omgevingsvergunning te verlenen met toepassing van artikel 2.12, eerste lid, aanhef en onder a, onder 2˚, van de Wabo gelezen in verbinding met artikel 4, aanhef en onderdeel 1, van bijlage II van het Besluit omgevingsrecht (hierna: het Bor).
    6.       Bij het besluit van 15 november 2021 heeft het college [appellant A] en [appellant B] gelast om het gebouw op het perceel vóór 1 april 2022 te (laten) verwijderen en verwijderd te (laten) houden onder oplegging van een dwangsom van € 15.000,00 ineens.
    7.       Het college heeft in de heroverweging in bezwaar geen aanleiding gezien om terug te komen van deze besluiten en het heeft de besluiten gehandhaafd. [appellant A] en [appellant B] zijn het daarmee niet eens. De rechtbank heeft hun beroep tegen de besluiten op bezwaar van 12 mei 2022 ongegrond verklaard. [appellant A] en [appellant B] kunnen zich daar niet in vinden en hebben hoger beroep ingesteld.
    Mocht de omgevingsvergunning worden geweigerd?
    8.       [appellant A] en [appellant B] betogen dat de rechtbank niet heeft onderkend dat de omgevingsvergunning niet mocht worden geweigerd. Volgens hen heeft het college zich ten onrechte gebaseerd op een negatief advies van de afdeling stedenbouw van de gemeente. [appellant A] en [appellant B] verwijzen in dat verband naar een rapport van Rho adviseurs van 20 juni 2022 waarin wordt geconcludeerd dat het gebouw vanuit stedenbouwkundig en landschappelijk oogpunt kan worden toegestaan zonder dat dit negatieve ruimtelijke gevolgen heeft voor de directe omgeving. Tevens wijzen zij erop dat er ter plaatse zonder het gebouw ook al onvoldoende zichtlijnen aanwezig zijn. Zij wijzen in dat verband op het advies van Rho adviseurs van 7 maart 2025. Volgens hen is de dubbelbestemming "Waarde-Landschap" voor hun perceel evident in strijd met een goede ruimtelijke ordening en had de rechtbank die bestemming buiten toepassing moeten laten. Ook wijzen zij op de plannen voor de nieuwe wijk Rijnenburg die ertoe zal leiden dat er niet langer een open landschap met landschappelijke waarden aanwezig zal zijn. Tot slot zijn zij het niet eens met het standpunt van het college dat vergunningverlening zou leiden tot een precedent voor verdere verdichting op andere percelen aan de Nedereindseweg.
    8.1.    Het college komt bij de beslissing om al dan niet toepassing te geven aan de hem toegekende bevoegdheid om in afwijking van het bestemmingsplan een omgevingsvergunning te verlenen, beleidsruimte toe en het moet de betrokken belangen afwegen. De bestuursrechter oordeelt niet zelf of verlening van de omgevingsvergunning in overeenstemming is met een goede ruimtelijke ordening. De bestuursrechter beoordeelt aan de hand van de beroepsgronden of het besluit in overeenstemming is met het recht. Daarbij kan aan de orde komen of de nadelige gevolgen van het besluit onevenredig zijn in verhouding tot de met de verlening van de omgevingsvergunning te dienen doelen.
    8.2.    Het college heeft zich op het standpunt gesteld dat het niet bereid is om af te wijken van het bestemmingplan. Het college heeft zich daarbij gebaseerd op het stedenbouwkundig advies van 6 september 2021. Volgens dat advies heeft realisering van het bouwplan negatieve gevolgen voor de landschappelijke en stedenbouwkundige structuur van het lint vanwege het verlies aan openheid en aantasting van het doorzicht. Verdere verdichting van het gebied zou de Nedereindseweg het karakter van een dorpslint geven, daar waar het nu nog kan worden gekenmerkt als een boerderijlint. Volgens het college kan zowel het aanwezige gebouw met zadeldak als het voorziene gebouw zonder zadeldak niet worden vergund vanwege de aantasting van de stedenbouwkundige context.
    Het college heeft het door [appellant A] en [appellant B] ingebrachte advies van Rho adviseurs van 20 juni 2022 voorgelegd aan de afdeling stedenbouw en heeft een nader advies van 20 oktober 2022 overgelegd. In dit advies wordt toegelicht waarom het college geen aanleiding ziet om het standpunt aan te passen dat het niet wenselijk is om ter plaatse te bouwen vanwege de landschappelijke waarde van het perceel. Het college acht de specifieke locaties met de dubbelbestemming "Waarde-Landschap" beschermenswaardig en het acht het toevoegen van een gebouw zoals aangevraagd op deze locatie een aantasting van het zicht op het achterliggende landschap en de karakteristieke erfbeplanting. Het college heeft op de zitting van de Afdeling gesteld dat het advies van Rho Adviseurs van 7 maart 2025 evenmin aanleiding geeft om dit standpunt aan te passen.
    8.3.    De rechtbank heeft terecht overwogen dat het college de besluitvorming op de stedenbouwkundige adviezen heeft kunnen baseren. Ook heeft de rechtbank in hetgeen [appellant A] en [appellant B] hebben aangevoerd terecht geen aanleiding gezien voor het oordeel dat het college zich niet op het standpunt heeft mogen stellen dat het de aangevraagde bebouwing ter plaatse niet wenselijk acht vanwege de aantasting van de landschappelijke waarde van het perceel. De bouw van het gebouw in het lint tast de openheid van het lint en het zicht op het landschap daarachter aan. Achter het lint ter hoogte van [locatie] staat weliswaar een rij bomen, maar die maken deel uit van het landschap. Het zicht op het landschap wordt door de bomen dus niet aangetast. Daarnaast zal zeker in de winter, als de bomen geen bladeren dragen, ook nog sprake kunnen zijn van verder doorzicht richting het achterliggende landschap. Tenslotte is ook na het bekijken ter zitting van beelden van Google Maps van de situatie ter plaatse gebleken dat het door [appellant A] en [appellant B] gebouwde c.q. te bouwen gebouw in ieder geval bezien vanaf bepaalde delen van de openbare weg feitelijk het zicht op de betreffende bomenrij, en daarmee op het achterliggende landschap zal beperken. De Afdeling is dan ook van oordeel dat de rechtbank en het college er terecht van uit zijn gegaan dat de door de door [appellant A] en [appellant B] gewenste bouw het doorzicht naar het achterliggende landschap zal verminderen. Het advies van Rho Adviseurs van 7 maart 2025 leidt niet tot een andere conclusie. Rho Adviseurs waardeert daarin het aanwezige (door)zicht namelijk primair in kwalitatief opzicht anders dan het college, en waardeert als gevolg daarvan ook de mogelijke aantasting anders dan het college. Het college heeft echter, zoals gezegd, beleidsruimte om dergelijke primair kwalitatieve waarderende oordelen niet te volgen, maar daar zijn eigen oordeel over te vormen.
    Voor zover [appellant A] en [appellant B] in dit kader hebben betoogd dat de dubbelbestemming "Waarde-Landschap" evident in strijd is met een goede ruimtelijke ordening vanwege het ontbreken van doorzichten en daarom buiten toepassing moet worden gelaten, overweegt de Afdeling als volgt. Zoals de Afdeling eerder heeft overwogen in de uitspraak van 27 februari 2019, ECLI:NL:RVS:2019:607, kan de vraag of uit een oogpunt van een goede ruimtelijke ordening aan het perceel de juiste bestemming is toegekend, in het kader van een exceptieve toetsing van het desbetreffende planonderdeel niet aan de orde komen. De rechtbank heeft dus terecht geen aanleiding gezien om de bestemming buiten toepassing te laten.
    Gelet op het voorgaande heeft de rechtbank ook terecht geoordeeld dat het college zich op het standpunt heeft kunnen stellen dat medewerking aan het bouwplan tot ongewenste precedentwerking zou kunnen leiden.
    8.4.    De rechtbank heeft verder terecht overwogen dat het college in de mogelijke ontwikkeling van de nieuwe wijk Rijnenburg geen aanleiding heeft hoeven zien om medewerking aan het bouwplan te verlenen. De rechtbank heeft in dat verband terecht overwogen dat de plannen daarvoor ten tijde van de besluitvorming onvoldoende concreet waren om daarmee rekening te houden. Uit het in november 2020 uitgebrachte rapport "Rijnenburg. Quickscan Verstedelijking: Eindrapport", dat in opdracht van gemeente Utrecht is opgesteld door PosadMaxwan en Goudappel Coffeng, volgt dat drie scenario’s voor het realiseren van de wijk op tafel liggen. Daarbij heeft de rechtbank terecht betrokken dat niet duidelijk is of en hoe de landschappelijke waarden onderdeel blijven van de toekomstige ruimtelijke invulling.
    8.5.    Concluderend is de Afdeling van oordeel dat het college de stedenbouwkundige belangen zwaarder heeft mogen laten wegen dan de belangen van [appellant A] en [appellant B]. De rechtbank heeft dus terecht overwogen dat het college mocht weigeren om medewerking aan het bouwplan te verlenen.
    Het betoog slaagt niet.
    Kon de last onder dwangsom worden opgelegd?
    9.       [appellant A] en [appellant B] betogen dat de rechtbank niet heeft onderkend dat het college niet mocht handhaven. Volgens hen is handhaving onevenredig, vanwege een schending van het beginsel van willekeur en het gelijkheidsbeginsel.
    9.1.    Zoals de Afdeling heeft overwogen in haar uitspraak van 5 maart 2025, ECLI:NL:RVS:2025:678, geldt bij handhavingsbesluiten bij de toets aan het evenredigheidsbeginsel de maatstaf van de zogeheten Harderwijk-uitspraak (uitspraak van 2 februari 2022, ECLI:NL:RVS:2022:285). Daarbij geldt als uitgangspunt dat het algemeen belang gediend is met handhaving en dat om die reden in de regel tegen een overtreding moet worden opgetreden. Handhaving blijft dus voorop staan.
    Handhavend optreden is alleen onevenredig als er in het concrete geval omstandigheden zijn waaraan een zodanig zwaar gewicht toekomt dat het algemeen belang dat gediend is met handhaving daarvoor moet wijken. Dan is er een bijzonder geval waarin toch van handhavend optreden moet worden afgezien. Een bijzonder geval kan zich bijvoorbeeld voordoen bij concreet zicht op legalisatie, maar ook andere omstandigheden van het concrete geval kunnen leiden tot het oordeel dat er een bijzonder geval is.
    Andere redenen om van handhavend optreden af te zien kunnen zich bijvoorbeeld voordoen bij een schending van het gelijkheidsbeginsel of het vertrouwensbeginsel.
    9.2.    [appellant A] en [appellant B] stelden in beroep dat er geen weerstand in de omgeving is tegen de aanwezigheid van het gebouw. Ook stelden zij dat er in de omgeving meerdere gebouwen aanwezig zijn waartegen niet wordt gehandhaafd. De rechtbank heeft in deze argumenten terecht geen aanleiding gezien voor het oordeel dat handhaving onevenredig zou zijn. [appellant A] en [appellant B] hebben niet geconcretiseerd of aannemelijk gemaakt dat het daarbij gaat om vergelijkbare gebouwen die in strijd met het bestemmingsplan en zonder omgevingsvergunning aanwezig zijn. Voor het overige heeft de rechtbank in het aangevoerde terecht geen aanleiding gezien voor het oordeel dat zich hier een bijzondere situatie voordoet die noopt tot het afzien van handhavend optreden.
    Het betoog slaagt niet.
    Conclusie
    10.     Het hoger beroep is ongegrond. De Afdeling bevestigt de uitspraak van de rechtbank.
    11.     Het college hoeft geen proceskosten te vergoeden.
    Beslissing
    De Afdeling bestuursrechtspraak van de Raad van State:
    bevestigt de aangevallen uitspraak.
    Aldus vastgesteld door mr. A. Kuijer, lid van de enkelvoudige kamer, in tegenwoordigheid van mr. L.C.M. Wijgerde, griffier.
    w.g. Kuijer
    lid van de enkelvoudige kamer
    w.g. Wijgerde
    griffier
    Uitgesproken in het openbaar op 4 juni 2025
    672-1126