ECLI:NL:RBNNE:2022:4436, Rechtbank Noord-Nederland, 21-11-2022, LEE 21/2539
Rechtbank Noord-Nederland — Uitspraak 
Datum: 2022-11-21 00:00:00.000000
Rechtsgebied: Bestuursrecht

Samenvatting: Handhaving. Last onder dwangsom vanwege gebruik reguliere woning als recreatiewoning. Geen sprake van persoonsgebonden overgangsrecht. Onvoldoende bewijs geleverd ondanks burgerlus. Geen exceptieve toetsing. Geen gedoogbeschikking van rechtswege. Beroep ongegrond.

RECHTBANK NOORD-NEDERLAND
  
  
    Zittingsplaats Leeuwarden
  
  
    Bestuursrecht
  
  
    zaaknummer: LEE 21/2539 
  
  
    uitspraak van de enkelvoudige kamer van 21 november 2022 in de zaak tussen
  
    
      
      [eiser 1] uit [plaats 1] , en 
    
      
        
          [eiser 2] , eisers
      (gemachtigde: [persoon] ),
    
    
    
      en
    
    
    
      
        het college van burgemeester en wethouders van de gemeente Terschelling (het college)
      (gemachtigde: H.T. Smit).
    
    
    
  
  
    Inleiding
    
    
      1. In deze uitspraak beoordeelt de rechtbank het beroep van eisers tegen de bij besluiten van 17 februari 2020 opgelegde lasten onder dwangsom aan [eiser 1] en [eiser 2] . Zij moeten het recreatieve gebruik van de woning [adres] te [plaats 3] alsmede het zonder vergunning onttrekken van deze, voor permanente bewoning bestemde woning aan de woonruimtevoorraad, beëindigen en beëindigd houden. Doen zij dit niet, dan moeten zij een dwangsom van € 4.000,- per maand betalen, met een maximum van € 24.000,-. De besluiten van 17 februari 2020 gelden ook voor eventuele rechtsopvolgers. 
    
    
    
      1.1.
      Met het bestreden besluit van 5 juli 2021 op het bezwaar van eisers is het college bij deze besluiten gebleven. Het college meent dat het recreatieve gebruik niet valt onder het overgangsrecht. Er is daarom volgens het college sprake van een overtreding van de regels van het bestemmingsplan en de huisvestingsverordening. Het college is niet bereid om een vergunning te verlenen voor het recreatieve gebruik. 
      
    
    
      1.2.
      Het college heeft op het beroep gereageerd met een verweerschrift. 
      
    
    
      1.3.
      De rechtbank heeft het beroep op 31 maart 2022 op zitting behandeld. Hieraan hebben deelgenomen: [eiser 1] de gemachtigde van [eiser 2] en namens het college   R.S. Boersma. Eisers hebben een pleitnota overlegd. De rechtbank heeft het onderzoek ter zitting geschorst, om eisers de gelegenheid te geven hun stellingen nader te onderbouwen met bewijsstukken en/of het horen van getuigen. 
      
    
    
      1.4.
      Eisers hebben na de zitting laten weten dat zij hun stellingen willen onderbouwen door middel van het laten horen van getuigen. Het college heeft hier schriftelijk op gereageerd.
      
    
    
      1.5.
      De rechtbank heeft het onderzoek ter zitting op 27 september 2022 voortgezet. Hieraan hebben deelgenomen: [eiser 1] de gemachtigde van eisers en namens het college H.T. Smit.  Op zitting zijn de door eiser meegebrachte getuigen gehoord. Het gaat om [persoon] , [eiser 1] en [getuige 3] . De rechtbank heeft het onderzoek op zitting gesloten.
      
    
  
  
    Beoordeling door de rechtbank
    
    2. De rechtbank beoordeelt de opgelegde lasten onder dwangsom. Zij doet dat aan de hand van de argumenten die eisers hebben aangevoerd, de beroepsgronden.
    
    3. De rechtbank is van oordeel dat het beroep ongegrond is. Hierna legt de rechtbank uit hoe zij tot dit oordeel komt en welke gevolgen dit oordeel heeft. De voor de beoordeling van het beroep belangrijke wet- en regelgeving is te vinden in de bijlage bij deze uitspraak.
    
    4. De rechtbank gaat uit van de volgende vaststaande feiten.
    
    
      4.1.
      Eisers zijn eigenaar van de woning aan de [adres] te [plaats 3] (de woning). Zij gebruiken de woning recreatief, door deze te verhuren of er zelf recreatief te verblijven.  
      
    
    
      4.2.
      De woning werd tot 16 september 1992 bewoond door [naam 1] . 
      
    
    
      4.3.
      Vanaf 1 juli 1993 is de woning verhuurd geweest aan [getuige 3] en zijn gezin, omdat zijn eigen woonhuis werd verbouwd. [getuige 3] stond in de gemeentelijke basisadministratie (GBA) ingeschreven op het adres [adres] van 24 augustus 1993 tot 26 oktober 1994. Zijn gezinsleden waren ingeschreven vanaf 3 september 1993 tot en met 26 oktober 1994.
      
    
    
      4.4.
      De rechtbank overweegt voorts dat op het perceel [adres] te [plaats 3] het bestemmingsplan [naam 2] van toepassing is. Dit bestemmingsplan is vastgesteld op 23 juli 2013. Het perceel heeft de bestemming ‘Wonen’.
      
      
        
          Is het recreatieve gebruik van de woning in strijd met het bestemmingsplan?
        
        5. Eisers voeren aan dat er geen sprake is van overtreding van de regels van het bestemmingsplan, omdat het gebruik voor recreatieve bewoning is toegestaan als dit sinds 1 juni 1994 onafgebroken plaatsvond. Dat is volgens eisers het geval. Eisers doen daarbij een beroep op het persoonsgebonden overgangsrecht dat is neergelegd in artikel 10.4 van het bestemmingsplan.
      
      
    
    
      5.1.
      Het college stelt zich op het standpunt dat het persoonsgebonden overgangsrecht nooit is aangevangen, omdat [getuige 3] de woning als hoofdverblijf heeft gebruikt vanaf 1 juli 1993 tot 26 oktober 1994 en de woning derhalve niet recreatief werd gebruikt op 1 juni 1994. Zij baseert dit op de inschrijving in het GBA van [getuige 3] en zijn gezin op dat moment alsmede op de omstandigheden waaronder [getuige 3] van de woning gebruikt heeft gemaakt: vanwege (nieuw)bouwwerkzaamheden aan zijn eigen woning. Het college acht het ook niet aannemelijk dat [getuige 3] de woning korter heeft bewoond, omdat zijn nieuwe woning sinds november 1993 in aanbouw was en de bouw in november 1994 gereed is gemeld. Het is volgens het college onaannemelijk dat [getuige 3] de woning aan de [adres] heeft verlaten in februari 1994, zoals hij heeft verklaard. De complete nieuwbouw van een woning kan volgens het college niet zo snel hebben plaatsgevonden. 
      
    
    
      5.2.
      De rechtbank wijst eerst op vaste rechtspraak van de Afdeling bestuursrechtspraak van de Raad van State (de Afdeling) dat op degene die een beroep doet op het overgangsrecht de plicht rust om aannemelijk te maken dat dit van toepassing is. Gelet op deze vaste rechtspraak slaagt het betoog van eisers, dat het niet aan hen, maar aan het college is om meer zorgvuldig onderzoek te doen naar de relevante feiten en omstandigheden, niet.    
      
    
    
      5.3.
      
        In artikel 10.4 van dit bestemmingsplan staat dat recreatief gebruik van de woning 
        verboden is, tenzij wordt voldaan aan de volgende voorwaarden:
      
      
        
          de recreatieve bewoning vond op 1 juni 1994 plaats en
        
        
          de recreatieve bewoning vond steeds plaats door dezelfde personen en
        
        
          de recreatieve bewoning is niet onderbroken geweest.
        
      
      Verder is in dit artikel bepaald dat het persoonsgebonden overgangsrecht eindigt door inschrijving in het GBA. 
      
    
    
      5.4.
      
        Naar het oordeel van de rechtbank hebben eisers niet aannemelijk gemaakt dat op 
        1 juni 1994 recreatieve bewoning plaatsvond. De rechtbank overweegt daartoe het volgende. 
      
      
      
        5.4.1.
        Met het college is de rechtbank van oordeel dat [getuige 3] en zijn gezinsleden de woning niet recreatief bewoonden. Uit de overgelegde GBA-gegevens volgt dat [getuige 3] in de gemeentelijke basisadministratie stond ingeschreven op het adres [adres] van 24 augustus 1993 tot 26 oktober 1994 en dat zijn gezinsleden stonden ingeschreven vanaf 3 september 1993 tot en met 26 oktober 1994. Vanwege de GBA-inschrijving en het feit dat [getuige 3] met zijn gezinsleden in de woning verbleef vanwege (nieuw)bouwwerkzaamheden aan hun eigen woning, staat voor de rechtbank vast dat [getuige 3] en zijn gezinsleden in de woning hun hoofdverblijf hadden en dat derhalve geen sprake was van recreatief, maar van permanent gebruik. De rechtbank is verder van oordeel dat de bedoeling van [getuige 3] om slechts tijdelijk in de woning te verblijven, niet wegneemt dat hij in de woning gedurende zijn bewoning aldaar zijn hoofdverblijf had. Dat de bewoning van [getuige 3] en zijn gezinsleden niet van lange duur is geweest, maakt evenmin dat sprake zou zijn van recreatief gebruik als bedoeld in artikel 10.4 van het bestemmingsplan. 
        
      
      
        5.4.2.
        De rechtbank is verder van oordeel dat het college zich terecht op het standpunt heeft gesteld dat niet aannemelijk is geworden dat op de peildatum van 1 juni 1994 sprake is geweest van recreatief gebruik. Verweerder heeft daarvoor in beginsel de hierboven weergegeven inschrijving van [getuige 3] en zijn gezinsleden in het GBA doorslaggevend mogen achten. 
        
      
      
        5.4.3.
        De rechtbank heeft eisers de mogelijkheid gegeven om te bewijzen dat de feitelijke situatie destijds afweek van de situatie zoals uit de GBA-inschrijving blijkt. Eisers zijn daarin echter niet geslaagd. Getuige [persoon] heeft verklaard dat hij zich niet kan herinneren of op 1 juni 1994 [getuige 3] en zijn gezinsleden nog in de woning verbleven. Ook getuige [eiser 1] heeft niet kunnen verklaren dat de woning op 1 juni 1994 niet meer door [getuige 3] en zijn gezinsleden werd bewoond. Getuige [getuige 3] heeft verklaard dat hij de woning in februari 1994 feitelijk heeft verlaten en dat hij zich pas later heeft uitgeschreven omdat hij het druk had. In het licht van alle omstandigheden komt aan deze enkele verklaring van [getuige 3] niet de betekenis toe die eisers zouden wensen. De verklaring van getuige [getuige 3] acht de rechtbank bovendien bevreemdend, gelet op de door het college aangedragen omstandigheden aangaande de data van de destijds verleende sloopvergunning, bouwvergunning en de gereedmelding, en de hiermee samenhangende periode die [getuige 3] en zijn gezinsleden hebben moeten overbruggen om tijdelijk elders, in de woning aan de [adres] te wonen. 
        
      
      
        5.4.4.
        Voor zover al zou moeten worden geconcludeerd dat [getuige 3] en zijn gezinsleden voor 1 juni 1994 de woning hadden verlaten, dan nog is niet aannemelijk geworden dat eisers de woning op die datum recreatief gebruikten. Eisers hebben immers geen enkele schriftelijke gegevens, foto’s of documenten overlegd waaruit valt af te leiden dat er op die datum recreatief gebruik werd gemaakt van de woning. Louter de niet nader geconcretiseerde mededelingen van eiser en [persoon] op zitting zijn in dit verband, zonder schriftelijke onderbouwing daarvan, onvoldoende. Ook de gestelde feitelijke bewijsnood is voor de rechtbank niet aannemelijk geworden. 
        
      
      
        5.4.5.
        Het feit dat er toeristenbelasting is betaald vanaf 2006, toont evenmin aan dat er op 1 juni 1994 sprake was van recreatief gebruik van de woning.
        
      
      
        5.4.6
        Gelet op al het voorgaande slaagt de beroepsgrond van eisers dat verweerder ten onrechte geen geslaagd beroep op het persoonsgebonden overgangsrecht heeft aangenomen, niet. 
        
      
    
    
      5.5
      
        Het standpunt van het college dat het overgangsrecht is geëindigd doordat [naam 3] 
         zich op enig moment in de GBA op dit adres heeft ingeschreven hoeft niet besproken te worden. Eiser heeft immers niet aannemelijk is gemaakt dat recreatieve bewoning plaatsvond op 1 juni 1994,  dus het persoonsgebonden overgangsrecht is niet gestart. Het kan dan ook niet geëindigd zijn.
      
      
      
        
          Is de peildatum 1 juni 1994 onredelijk?
        
        6. Eisers voeren aan dat de gehanteerde peildatum 1 juni 1994 niet redelijk is, omdat het handhavingsbeleid waar deze datum op gebaseerd is, niet juist kenbaar is gemaakt. Zij verwijzen daarbij naar een uitspraak van deze rechtbank van 28 juni 2013. Hierdoor zijn zij in bewijsnood gekomen, aldus eisers.
      
      
    
    
      6.1.
      De rechtbank is van oordeel dat de uitspraak van de rechtbank waar eisers naar verwijzen, niet toepasbaar, want niet vergelijkbaar is met de situatie van eisers. In die zaak uit 2013 werd handhavend opgetreden tegen het recreatieve gebruik van een woning die voor permanente bewoning bestemd was. Dit recreatieve gebruik werd erkend. In zoverre zijn de gevallen gelijk. In de zaak uit 2013 stond echter ter discussie of de overtreder in aanmerking kon komen voor een persoonsgebonden gedoogbeschikking op grond van beleid dat is neergelegd in de nota “aanpak onrechtmatig gebruik woonruimten” uit november 2011. Tegen deze nota kon geen rechtstreeks bezwaar of beroep worden gemaakt. In de onderhavige zaak gaat het echter om handhaving van een regel uit een bestemmingsplan dat is vastgesteld op 23 juli 2013. Tegen de vaststelling van dit bestemmingsplan stond beroep open bij de Afdeling. Eisers hadden de peildatum 1 juni 1994 in de bestemmingsplanregel dan ook in zo’n beroepsprocedure aan de orde kunnen en moeten stellen.
      
    
    
      6.2.
      Voor een exceptieve toets van de bestemmingsplanregel aan hoger recht is naar het oordeel van de rechtbank ook geen plaats. Uit vaste jurisprudentie van de Afdeling over de exceptieve toets, onder meer kenbaar uit haar uitspraak van 27 december 2018, volgt dat de mogelijkheid om in een procedure die is gericht tegen een besluit omtrent de oplegging van een last onder dwangsom de gelding van de toepasselijke bestemmingsregeling aan de orde te stellen, niet zover strekt dat deze regeling aan dezelfde toetsingsmaatstaf wordt onderworpen als de toetsingsmaatstaf die wordt gehanteerd in het kader van de beoordeling van beroepen tegen een vastgesteld bestemmingsplan. In een procedure als deze, waarin wordt aangevoerd dat de bestemmingsregeling in strijd is met een hogere regeling, dient de bestemmingsregeling slechts onverbindend te worden geacht of buiten toepassing te worden gelaten, indien de bestemmingsregeling evident in strijd is met de hogere regeling. Voor evidentie is onder meer vereist dat de hogere regelgeving zodanig concreet is dat deze zich voor toetsing daaraan bij wijze van exceptie leent.  De enkele stelling dat er sprake is van een onjuiste bekendmaking van het beleid is daarvoor onvoldoende. 
      
    
    
      6.3.
      Ook deze beroepsgrond slaagt niet.
      
      
        
          Is van rechtswege een gedoogbeschikking verleend?
        
        7. Eisers betogen dat zij op 11 mei 2012 een aanvraag hebben gedaan voor een persoonlijke gedoogbeschikking en dat het college hier niet op heeft beslist. Daarom is er van rechtswege een gedoogbeschikking ontstaan, aldus eisers. 
      
      
    
    
      7.1.
      Met de uitspraak van 24 april 2019 heeft de Afdeling een nieuwe lijn uitgezet als het gaat om gedoogbeslissingen. Voor die datum kon verzoeker om een gedoogbeslissing niet bij de bestuursrechter terecht, omdat een gedoogbeslissing niet op rechtsgevolg is gericht. Het was daarom geen besluit in de zin van de Algemene wet bestuursrecht waartegen ingevolge artikel 8:1 van de Awb beroep openstaat. Het doen van een aanvraag of het uitlokken van een verzoek om handhaving was de aangewezen weg om een rechterlijk oordeel over de interpretatie van rechtsregels te krijgen. Alleen voor verzoekers om handhaving werd een gedoogbeslissing gelijkgesteld met een besluit. Na de uitspraak van 24 april 2019 heeft de Afdeling bepaald dat de gedoogbeslissing, de weigering een gedoogbeslissing te nemen en de intrekking van een gedoogbeslissing geen besluiten zijn in de zin van de Awb, ook niet voor verzoekers om handhaving.
      
    
    
      7.2.
      Met het college is de rechtbank dan ook van oordeel dat er geen gedoogbeschikking van rechtswege kan zijn ontstaan. Een verzoek om een gedoogbeslissing te nemen is geen verzoek om een besluit te nemen, en in zoverre dus geen aanvraag in de zin van de Algemene wet bestuursrecht. Er kan dus ook geen sprake zijn van een positieve fictieve beschikking bij niet tijdig beslissen zoals bedoeld in paragraaf 4.1.3.3 van de Awb. Hoofdstuk 4 van de Awb is alleen van toepassing op besluiten. Dat eisers naar aanleiding van hun verzoek in 2012 geen vervolgstappen hebben genomen om duidelijkheid over hun positie te verkrijgen, komt voor hun rekening en risico. 
      
    
    
      7.3.
      Ook deze beroepsgrond slaagt niet.
      
      
        
          Huisvestingsverordening
        
        8. Tegen de geconstateerde overtreding van de Huisvestingsverordening heeft eiser geen afzonderlijke beroepsgronden aangevoerd. De rechtbank ziet dan ook geen aanleiding om deze overtreding verder te bespreken. 
      
      
    
  
  
    Conclusie en gevolgen
    
    
      Het beroep is ongegrond. Dat betekent dat de dwangsombesluiten in stand blijven. Eisers krijgen het griffierecht niet terug. Zij krijgen ook geen vergoeding van hun proceskosten.
    
    
    
    
    
    
    
  
  
    Beslissing
    
    
      De rechtbank verklaart het beroep ongegrond. 
    
    
    
    
    
      Deze uitspraak is gedaan door mr. N.M. van Waterschoot, rechter, in aanwezigheid van mr. A.P. Voorham, griffier. De uitspraak is uitgesproken in het openbaar op 21 november 2022.
    
    
    
    
    
    
    
    
      
        
        
        
          
            
              griffier
            
            
              rechter
            
          
        
      
    
    
    
    
    
    
    
    
    
    
    
    
    
    
    
    
    
    
    
    
    
    
    
      Een afschrift van deze uitspraak is verzonden aan partijen op:
    
    
    
  
  
    Informatie over hoger beroep
    Een partij die het niet eens is met deze uitspraak, kan een hogerberoepschrift sturen naar de Afdeling bestuursrechtspraak van de Raad van State waarin wordt uitgelegd waarom deze partij het niet eens is met deze uitspraak. Het hogerberoepschrift moet worden ingediend binnen zes weken na de dag waarop deze uitspraak is verzonden. Kan de indiener de behandeling van het hoger beroep niet afwachten, omdat de zaak spoed heeft, dan kan de indiener de voorzieningenrechter van de Afdeling bestuursrechtspraak van de Raad van State vragen om een voorlopige voorziening (een tijdelijke maatregel) te treffen.  
    
  
  
    Bijlage: voor de beoordeling van dit beroep belangrijke wettelijke regels
    
    
      
        Algemene wet bestuursrecht (geldend op 1 november 2011)
      
    
    
  
  
    Artikel 8:2 
    
      Geen beroep kan worden ingesteld tegen:
      a. een besluit, inhoudende een algemeen verbindend voorschrift of een beleidsregel,
      […]
    
    
    
      
        Bestemmingsplan [naam 2] 
      
    
    
    
      10.4
      
        
          Specifieke gebruiksregels
        
        Tot een gebruik strijdig met deze bestemming, wordt in ieder geval gerekend:
        […]
        het gebruik van een woonhuis voor recreatieve bewoning, met uitzondering van recreatieve bewoning waarvan het gebruik reeds plaatsvond op 1 juni 1994 en sindsdien onafgebroken en door dezelfde persoon/personen is voortgezet. Van dit persoonsgebonden overgangsrecht is geen sprake meer indien het recreatieve gebruik van de op deze gronden aanwezige woning wordt beëindigd door inschrijving in het GBA, indien uit gegevens van het Kadaster blijkt dat de gronden met bijbehorende woning in eigendom aan een derde zijn overgedragen, dan wel indien de gronden en woning op andere wijze aan een derde in gebruik zijn gegeven;
      
      
    
  
  
     Artikel 2.1, eerste lid, onder c, van de Wet algemene bepalingen omgevingsrecht (Wabo).
  
  
     Zie bijvoorbeeld de uitspraak van de Afdeling van 4 augustus 2021, ECLI:NL:RVS:2021:1745.
  
  
     ECLI:NL:RBNNE:2013:4215.
  
  
     Ten tijde van belang artikel 8:2, onder a van de Algemene wet bestuursrecht (Awb).
  
  
     ECLI:NL:RVS:2018:4266.
  
  
     Uitspraak van de Afdeling van 24 februari 2021, ECLI:NL:RVS:2021:360.
  
  
     ECLI:NL:RVS:2019:1356. 
  
  
     Artikel 1:3 van de Awb.