ECLI:NL:CBB:2025:601, College van Beroep voor het bedrijfsleven, 10-11-2025, 25/828
College van Beroep voor het bedrijfsleven — Uitspraak 
Datum: 2025-11-10 00:00:00.000000
Rechtsgebied: Bestuursrecht

Samenvatting: Verzoek om voorlopige voorziening. Verzoek om schorsing van de tarieven voor de geestelijke gezondheidszorg en de forensische zorg voor het jaar 2026 omdat volgens de zorgaanbieders de tariefbeschikking 2026 en het daaraan ten grondslag liggende kostprijsonderzoek op twee punten niet voldoen aan de daaraan te stellen eisen, namelijk voor wat betreft de berekening van de vergoeding voor gederfd rendement op eigen vermogen (VGREV) en de verdeling van kosten over de settings. De voorzieningenrechter acht de door de NZa gegeven uitleg over zowel de vaststelling van het VGREV-opslagpercentage als de kostentoerekening overtuigend en ziet onvoldoende aanleiding om te twijfelen aan de rechtmatigheid van de tariefbeschikking 2026. Het verzoek om voorlopige voorziening wordt afgewezen.

uitspraak 
    
      
        
          
        
      
      
        
          
        
      
    
    COLLEGE VAN BEROEP VOOR HET BEDRIJFSLEVEN
    
    
      zaaknummer: 25/828
    
    
    
      
        uitspraak van de voorzieningenrechter van 10 november 2025 op het verzoek om voorlopige voorziening in de zaak tussen
      
    
    
    
      
        Stichting Eerlijke Tarieven GGZ, te Utrecht, en 11 andere zorgaanbieders (zorgaanbieders)
      (gemachtigden: mr. S. Donkelaar, mr. R.E. Tak en mr. K. Mous)
    
    
    
      en
    
    
    de Nederlandse Zorgautoriteit (NZa),
    (gemachtigden: mr. E.C. Pietermaat, mr. B.R. Boerboom en mr. M. Morren)
    
    
    
  
  
    Procesverloop
    
    
      Met de tariefbeschikking van 14 juli 2025 heeft de NZa prestaties en bijbehorende tarieven voor de geestelijke gezondheidszorg (ggz) en de forensische zorg (fz) vastgesteld voor het jaar 2026. Deze tariefbeschikking is daarna een aantal keren vervangen, laatstelijk door versie TB/REG-26628-04, en wordt hierna aangeduid als tariefbeschikking 2026.
    
    
    
      De zorgaanbieders hebben tegen de tariefbeschikking 2026 bezwaar gemaakt. Zij hebben de voorzieningenrechter verzocht om een voorlopige voorziening te treffen.
    
    
    
      De NZa heeft een reactie op het verzoekschrift ingediend. Naar aanleiding daarvan hebben de zorgaanbieders een reflectie van KPMG op de reactie van de NZa ingediend.
    
    
    
      De zitting was op 31 oktober 2025. De zorgaanbieders zijn verschenen en bijgestaan door mr. S. Donkelaar, mr. R.E. Tak en [naam 1]. De NZa heeft zich laten vertegenwoordigen door mr. E.C. Pietermaat, mr. B.R. Boerboom en [naam 2]. 
    
    
  
  
    Overwegingen
    
    
      
        Samenvatting
      
    
    
    
      1	Deze zaak gaat over de nieuwe tarieven voor de ggz en de fz voor het jaar 2026. Deze tarieven zijn tot stand gekomen nadat de NZa een kostprijsonderzoek heeft verricht over het jaar 2023. Dat kostprijsonderzoek heeft geleid tot een gemiddelde tariefdaling van 5 tot 7,5%. De zorgaanbieders stellen zich op het standpunt dat de tariefbeschikking 2026 de rechtmatigheidstoets niet kan doorstaan, omdat de totstandkoming van de tarieven gebrekkig is. De vergoeding voor het rendement op het eigen vermogen (VGREV) is namelijk onjuist berekend en voor de verdeling van de kosten over de settings is gebruik gemaakt van een standaardverdeling die niet is gevalideerd. De zorgaanbieders willen dat de nieuwe tarieven worden geschorst en dat de huidige tarieven voor het jaar 2025 (volgens de tariefbeschikking TB/REG-25608-02) van toepassing zullen blijven, vermeerderd met de NZa-index. 
      De voorzieningenrechter ziet in het betoog van de zorgaanbieders geen aanleiding om de tariefbeschikking 2026 te schorsen.
    
    
    
      
        Inleiding
      
    
    
    
      2.1
      Op grond van artikel 8:81 van de Algemene wet bestuursrecht kan, als voorafgaand aan een mogelijk beroep, bezwaar is gemaakt, op verzoek een voorlopige voorziening worden getroffen indien onverwijlde spoed, gelet op de betrokken belangen, dat vereist.
      
    
    
      2.2
      Voor zover in deze uitspraak een oordeel wordt gegeven over de rechtmatigheid van de tariefbeschikking 2026, is sprake van een voorlopig oordeel dat het College niet bindt in een eventuele bodemprocedure.
      
      
        
          Spoedeisend belang
        
      
      
    
    
      3.1
      
        De zorgaanbieders, die overwegend ambulante zorg leveren, voeren aan dat de tarieven 2026 gemiddeld 5 tot 7,5% lager zijn dan de huidige tarieven en sommige tarieven voor veelvoorkomende prestaties zijn zelfs 10 tot 15% lager. De zorgverzekeraars hebben inmiddels contracten voor het jaar 2026 aan de zorgaanbieders aangeboden. Daarin hebben zij op die lagere tarieven ook nog eens afslagen toegepast. Volgens de zorgaanbieders brengen die contracten de continuïteit van de zorg in gevaar omdat het gevolg daarvan zal zijn dat zorgaanbieders failliet zullen gaan en dat de beschikbaarheid van essentiële zorg voor een kwetsbare patiëntengroep onder een nog grotere druk komt. De zorgaanbieders vrezen dat zij onder de huidige omstandigheden geen andere keus zullen hebben dan de voorgelegde contracten te ondertekenen. 
        De zorgaanbieders hebben in dit verband verder aangevoerd dat wanneer het voeren van een bodemprocedure tegen de tariefbeschikking 2026 ertoe zal leiden dat de tarieven 2026 in voor hen gunstige zin zullen worden aangepast, de contracten die zij dan al met de zorgverzekeraars hebben gesloten hoogstwaarschijnlijk niet meer zullen worden aangepast, omdat de zorgverzekeraars na de verhoging door de NZa van de tarieven ggz en fz voor de jaren 2022, 2023, 2024 en 2025 steeds hebben geweigerd om de in de contracten neergelegde tarieven achteraf aan te passen. Ook hebben de zorgaanbieders aangevoerd dat de ggz-sector op dit moment onder hoge druk staat. Er zijn enorme wachtlijsten voor de ggz, maar er is nauwelijks ruimte voor investeringen om daar iets aan te doen. Uit een door KPMG uitgevoerde analyse van financiële trends in de ggz-sector over de periode 2019-2024 blijkt dat de marges binnen de ggz laag zijn, dat het weerstandsvermogen een dalende trend laat zien en dat financiële buffers beperkt zijn. Zonder voorlopige voorziening zal een situatie ontstaan waarin tientallen zorgaanbieders in acute financiële problemen dreigen te raken. De zorgaanbieders verzoeken daarom om de tariefbeschikking 2026 te schorsen en te bepalen dat de huidige tarieven voor het jaar 2025 (volgens de tariefbeschikking TB/REG-25608-02) van toepassing zullen blijven. 
      
      
    
    
      3.2
      Volgens de NZa is geen sprake van een spoedeisend belang bij het treffen van een voorlopige voorziening. Mocht de door de zorgaanbieders gestarte procedure tegen de tariefbeschikking 2026 leiden tot het vaststellen van hogere tarieven, dan staat nog niet vast dat de zorgverzekeraars vervolgens niet kunnen worden verplicht om hogere vergoedingen te betalen voor de reeds geleverde zorg.
      
    
    
      3.3
      Hoewel de zorgaanbieders niet met cijfers hebben onderbouwd dat er voor één of meer van hen een concreet risico bestaat dat de lagere tarieven 2026 zullen leiden tot grote acute financiële problemen of een faillissement, ziet de voorzieningenrechter een voldoende mate van spoedeisend belang om tot een inhoudelijke beoordeling van de betrokken belangen over te gaan. Uit de stellingen van de zorgaanbieders volgt namelijk dat wanneer het voeren van procedures tegen de tariefbeschikking 2026 tot hogere tarieven zal leiden, het zeer lastig zal zijn om de met de zorgverzekeraars gesloten contracten vervolgens aangepast te krijgen. De zorgaanbieders zullen daarvoor hoogstwaarschijnlijk eerst een procedure moeten voeren bij de burgerlijke rechter. Daarbij hebben de zorgaanbieders voldoende aannemelijk gemaakt dat zij al vier jaar zorg hebben verleend voor tarieven waarin volgens de uitspraak van het College van 22 augustus 2024 (ECLI:NL:CBB:2024:570) te weinig indirecte tijd was verdisconteerd. De zorgverzekeraars hebben vervolgens geweigerd om met terugwerkende kracht nabetalingen te verrichten vanwege de naar aanleiding van deze uitspraak door de NZa herijkte tarieven voor de genoemde jaren.
      
      
        
          Voorlopig rechtmatigheidsoordeel
        
      
      
      4 Een onderzoek in de voorzieningenprocedure is naar zijn aard beperkt. Deze procedure leent zich niet voor een integrale beoordeling van de rechtmatigheid van de tariefbeschikking 2026 die gebaseerd is op een inhoudelijk complex kostprijsonderzoek. Om het verzoek om een voorlopige voorziening te kunnen toewijzen, zal in beginsel sprake moeten zijn van een situatie waarin de voorzieningenrechter – ook zonder diepgaand onderzoek naar de relevante feiten of het recht – de kans groot acht dat het bezwaar op een of meer van de door de zorgaanbieders in deze voorlopige voorzieningenprocedure aangevoerde gronden zal slagen.
      
      5 De zorgaanbieders hebben aangevoerd dat de tariefbeschikking en het daaraan ten grondslag liggende kostprijsonderzoek op twee punten niet voldoet aan de daaraan te stellen eisen: het VGREV-opslagpercentage is onjuist berekend en voor de verdeling van de kosten over de settings is gebruik gemaakt van een standaardverdeling die niet is gevalideerd. De zorgaanbieders hebben ter onderbouwing van hun standpunt verwezen naar een door KPMG opgestelde expert opinion van 30 september 2025.
      
    
    
      5.1
      
        In die expert opinion is door KPMG gemotiveerd ingegaan op de berekening van de VGREV zoals neergelegd in het document Verantwoording van kostprijs naar tarieven ggz en fz 2026. Onderdeel van die berekening is het normatieve vergoedingspercentage, dat door de NZa is bepaald op 7,52%. Dat is een optelsom van a) de risicovrije rente en b) het in de markt gebruikelijke gemiddelde risicopremie voor risicodragend eigen vermogen (5,23%) vermenigvuldigd met de zogenoemde bèta-factor, die staat voor het relatieve risico van de zorgmarkt. Volgens KPMG is de NZa in de VGREV-berekening ten onrechte uitgegaan van een risicovrije rente van 2,29%. Een marktconforme benadering zou zijn om die rente te baseren op de rente op Duitse 30-jaars staatsobligaties per 3 september 2025, dat is 3,3%. KPMG heeft een bèta-factor van 1,6 tot 1,7 berekend, in plaats van de door de NZa toegepaste factor van 1. KPMG acht het daarnaast verdedigbaar om een size premium van 4,5% toe te passen. Dit omdat kleinere ondernemingen een hoger rendement nodig hebben dan vergelijkbare grotere bedrijven, vanwege de risico’s die gepaard gaan met beperktere schaalvoordelen en diversificatie, lagere buffers en beperkte toegang tot kapitaalmarkten. Wanneer wordt uitgegaan van een risicovrije rente van 3,3%, een risicopremie van 5,23%, een bèta-factor van 1,6 of 1,7 en al dan niet een size premium van 4,5% dan kan het marktconforme normatieve vergoedingspercentage worden gesteld tussen de 11,9% en 16,6%. 
        Verder is de NZa volgens KPMG ten onrechte uitgegaan van de boekwaarde van het eigen vermogen. De NZa hanteert namelijk het CAPM-model en dat is gerelateerd aan de marktwaarde van het eigen vermogen. Om te corrigeren voor het verschil tussen de boekwaarde en de marktwaarde, heeft KPMG de boekwaarde van het eigen vermogen vermenigvuldigd met 2,0. Het door KPMG gehanteerde normatieve vergoedingspercentage van 11,9% tot 16,6% over de met 2,0 vermenigvuldigde boekwaarde van het eigen vermogen leidt tot een VGREV-opslagpercentage tussen de 1,7% en 4,7%, in plaats van de 1,003% die de NZa heeft toegepast.
      
    
    
      5.2
      KPMG wijst in haar rapport daarnaast op enkele inconsistenties, waaronder een fout in het rekenmodel voor wat betreft de VGREV-berekening. Ondanks dat in het document Verantwoording van kostprijs naar tarieven ggz en fz 2026 is vermeld dat alleen financieringskosten worden verwerkt die direct betrekking hebben op het leveren van zorg en dat om die reden de kosten van goodwill worden uitgesloten, blijkt uit het rekenmodel dat niet alleen goodwill wordt uitgesloten, maar de volledige post immateriële activa, waaronder ook sofware-investeringen die noodzakelijk zijn voor het leveren van zorg.
      
    
    
      5.3
      KPMG merkt in haar expert opinion ook op dat 93% van de zorgaanbieders, die aan het kostprijsonderzoek hebben meegedaan, heeft gekozen voor de standaardverdeling van kosten over de verschillende settings zoals die vooraf in het uitvraagformulier door de NZa was ingevuld. Die standaardverdeling is niet gevalideerd. Daardoor is het mogelijk dat kosten anders worden toegerekend aan settings, waardoor sommige settings meer kosten toegewezen krijgen en andere settings minder, wat zich kan vertalen naar hogere en lagere tarieven voor producten in bepaalde settings. KPMG acht het hierbij opvallend dat de tariefdaling bij de ambulante settings relatief sterk is. Volgens de zorgaanbieders draagt het onvoldoende valideren van de verdeelsleutel het risico in zich van onevenwichtige tariefdalingen, met name voor aanbieders die actief zijn in de ambulante settings, waar de marges in de ggz-sector al aan de onderkant liggen.
      
    
    
      6.1
      
        De NZa heeft in haar reactie gemotiveerd – onder verwijzing naar een memo van 24 april 2025 – hoe zij voor het jaar 2026 tot een VGREV-opslagpercentage van 1,003% is gekomen. Het normatieve vergoedingspercentage is bepaald op 7,52%. De NZa heeft de risicovrije rente bepaald op 2,29% omdat dat het gemiddelde rendement is van Duitse en Nederlandse staatsobligaties over een periode van 3 jaar (1-1-2022 tot 1-1-2025). De bèta-factor is op 1 gesteld, hoewel het aannemelijk is om te veronderstellen dat deze waarde iets lager ligt, omdat de zorg een gereguleerde markt is met door de overheid vastgestelde tarieven. De NZa heeft geen size premium toegepast, omdat daarover geen wetenschappelijke consensus bestaat.
        De NZa maakt voor de bepaling van het normatieve vergoedingspercentage inderdaad gebruik van het CAPM-model, maar gaat daarbij niet uit van de marktwaarde van een onderneming, maar van de historische intrinsieke (boekhoudkundige) kosten van zorgaanbieders. Om de complete kosten voor 2023 in beeld te krijgen moet de NZa naast de gemeten kosten die volgen uit de boekhouding van de zorgaanbieders ook de kosten bepalen voor het aanhouden van het eigen vermogen in dat jaar. Dat is een retrospectieve (terugkijkende) benadering. Het gaat bij deze benadering dus niet om wat een onderneming als geheel op de markt zou kunnen opbrengen. De NZa acht het daarom passend om van de boekwaarde van het eigen vermogen uit te gaan.
      
      
    
    
      6.2
      Wat de door de zorgaanbieders bedoelde fout in het rekenmodel betreft, wijst de NZa erop dat in het rekenmodel dat zij voor het kostprijsonderzoek heeft gehanteerd alleen wordt gecorrigeerd voor goodwill. Op de zitting heeft de NZa toegelicht dat het rekenmodel dat aan de zorgaanbieders is verstrekt, slechts was bedoeld als toelichting. De NZa heeft de berekening van de VGREV met andere software uitgevoerd en daarbij is alleen voor goodwill gecorrigeerd. 
      
    
    
      6.3
      De NZa is in haar reactie ook ingegaan op de verdeling van de kosten. De zorgaanbieders die aan het kostprijsonderzoek hebben meegedaan hebben in het uitvraagformulier een keuze gemaakt voor de “huidige” verdeling (dat is de standaardverdeling) of een “eigen” verdeling. In het uitvraagformulier en in instructies is toegelicht hoe de “eigen” verdeling kon worden gemaakt en waarop moest worden gelet. Als gekozen werd voor de standaardverdeling werd in het uitvraagformulier inzichtelijk gemaakt hoe de totale kosten van de zorgaanbieder over de verschillende settings verdeeld zouden worden. Naast de toelichting in het uitvraagformulier zijn er een webinar, instructievideo’s en overige toelichtingen georganiseerd, zoals bijstand via teams. Uit het gegeven dat 93% van de zorgaanbieders bewust gekozen heeft voor de standaardverdeling kan volgens de NZa niet worden afgeleid dat de kostentoerekening op basis van onjuiste uitgangspunten heeft plaatsgevonden. De keuze voor een eigen verdeling of een standaardverdeling van de kosten heeft bovendien geen invloed op de gemiddelde of de totale hoogte van de eigen kostprijzen en dus ook niet op de gemiddelde hoogte van de landelijke nieuwe kostprijzen. 
      
    
    
      6.4
      De NZa heeft verder aangevoerd dat de tariefdaling waartegen de zorgaanbieders opkomen zich niet laat verklaren door het gehanteerde opslagpercentage voor de VGREV en ook niet door de manier waarop de kosten zijn verdeeld. Het VGREV-opslagpercentage voor 2026 (1,003%) wijkt namelijk nauwelijks af van het percentage dat voor 2025 is gehanteerd (1,02%). Ook de verdeling van de kosten heeft in het kader van het kostprijsonderzoek over het jaar 2023 op zelfde manier plaatsgevonden als bij het vorige kostprijsonderzoek. Volgens de NZa zijn de lagere tarieven voor 2026 het gevolg van het feit dat uit het kostprijsonderzoek is gebleken dat zorgaanbieders hun kosten hebben gedrukt en/of hun productie hebben verhoogd, waardoor de kostprijs per prestatie is gedaald.
      
      
        7	De voorzieningenrechter acht de door de NZa gegeven uitleg over zowel de vaststelling van het VGREV-opslagpercentage als de kostentoerekening aan de diverse settings overtuigend en ziet naar aanleiding van hetgeen de zorgaanbieders hebben aangevoerd onvoldoende aanleiding om te twijfelen aan de rechtmatigheid van de tariefbeschikking 2026. 
      
      
    
    
      7.1
      Uit de expert opinion van KPMG en ook uit de voor de zitting ingezonden reflectie van KPMG waarin op de reactie van de NZa wordt gereageerd blijkt weliswaar dat over sommige onderdelen uit de door de NZa gemaakte VGREV-berekening anders kan worden gedacht, maar de voorzieningenrechter heeft niet kunnen vaststellen dat de berekening van de NZa op onjuiste uitgangspunten is gebaseerd. Wat betreft de door de zorgaanbieders geconstateerde fout bij de correctie voor goodwill in de VGREV-berekening, gaat de voorzieningenrechter ervan uit dat geen sprake is van een fout, omdat de NZa ter zitting heeft verklaard dat zij voor de VGREV-berekening een ander rekenmodel heeft gebruikt dan het model dat aan de zorgaanbieders is verstrekt. De voorzieningenrechter gaat ervan uit dat de NZa hierop in de bezwaarprocedure nader zal ingaan. De zorgaanbieders hebben immers niet kunnen nagaan of het door de NZa gebruikte rekenmodel inderdaad alleen voor goodwill corrigeert.
      
    
    
      7.2
      KPMG stelt in haar expert opinion dat het onvoldoende valideren van de kostenverdeling het risico in zich draagt van lagere tarieven voor producten in bepaalde settings. Dat is echter onvoldoende om aan te nemen dat het kostprijsonderzoek is gebaseerd op een onjuiste kostenverdeling. De NZa heeft gemotiveerd betwist dat sprake is geweest van een onjuiste verdeling van kosten waardoor er voor de prestaties in de ambulante settings te lage kostprijzen zouden zijn vastgesteld. De zorgaanbieders hebben vervolgens niet aannemelijk gemaakt dat de keuze van de zorgaanbieders, die in het kostprijsonderzoek waren betrokken, voor een standaard kostenverdeling er concreet toe heeft geleid dat er teveel kosten aan andere dan de ambulante settings zijn toegerekend, wat dan voor de ambulante settings tot te lage kostprijzen zou hebben geleid, en daarmee ook tot te lage tarieven voor 2026.
      
    
    
      7.3
      Daarbij komt dat de zorgaanbieders niet aannemelijk hebben gemaakt dat de tariefdaling waar zij tegen opkomen is veroorzaakt door een onjuiste berekening van het VGREV-opslagpercentage en/of een onjuiste toerekening van de kosten aan de diverse settings. 
    
    
      7.4
      Gelet op het voorgaande is de voorzieningenrechter van oordeel dat het bezwaar van verzoekers weinig kans van slagen heeft en er bestaat om die reden geen aanleiding voor het treffen van een voorlopige voorziening. De minister hoeft geen proceskosten te betalen.
      
    
  
  
    Beslissing
    
    
      De voorzieningenrechter wijst het verzoek om voorlopige voorziening af.
    
    
    
    
      Deze uitspraak is gedaan door mr. T. Pavićević, in aanwezigheid van mr. J.M.M. Bancken,  griffier. De beslissing is in het openbaar uitgesproken op 10 november 2025.
    
    
    
    
    
    
    
    
    
      w.g. T. Pavićević	w.g. J.M.M. Bancken
    
    
    
    
    
      Afschrift verzonden aan partijen op: