ECLI:NL:RVS:2025:2458, Raad van State, 28-05-2025, 202205697/1/R2
Raad van State — Uitspraak 
Datum: 2025-05-28 00:00:00.000000
Rechtsgebied: Bestuursrecht

Samenvatting: Bij besluit van 26 november 2021 heeft het college van burgemeester en wethouders van Maastricht [appellant A] en anderen een last onder dwangsom opgelegd voor het strijdig gebruik van het pand aan de [locatie] in Maastricht. Niet in geschil is dat door [appellant A] en anderen op het perceel sushi op bestelling werd bereid, die vervolgens kon worden afgehaald of bezorgd. Naar aanleiding van een melding van overlast heeft het college van burgemeester en wethouders van Maastricht een controle uitgevoerd op het perceel en geconstateerd dat het pand werd gebruikt in strijd met de bestemming "Gemengd" van het bestemmingsplan "Maastricht Zuidwest" en het uitwerkingsplan "Winkelcentrum Carré". Het college van burgemeester en wethouders van Maastricht heeft [appellant A] en anderen gelast om het gebruik van het pand als horecafunctie (afhaalcentrum) te staken en gestaakt te houden. Het college van burgemeester en wethouders van Maastricht heeft zich op het standpunt gesteld dat het ter plaatse bereiden van maaltijden die vervolgens worden bezorgd of afgehaald niet onder het begrip ‘detailhandel’ als bedoeld in het bestemmingsplan valt.

202205697/1/R2.
    Datum uitspraak: 28 mei 2025
    AFDELING
    BESTUURSRECHTSPRAAK
    Uitspraak op het hoger beroep van:
    [appellant A], [appellant B] en [appellant C] (hierna: [appellant A] en anderen), gevestigd en wonend in Maastricht,
    appellanten,
    tegen de uitspraak van de voorzieningenrechter van de rechtbank Limburg (hierna: de rechtbank) van 20 juli 2022 in zaken nrs. 22/1093, 22/1094 en 22/1137 in het geding tussen:
    [appellant A] en anderen
    en
    het college van burgemeester en wethouders van Maastricht.
    Procesverloop
    Bij besluit van 26 november 2021 heeft het college [appellant A] en anderen een last onder dwangsom opgelegd voor het strijdig gebruik van het pand aan de [locatie] in Maastricht (hierna: het perceel).
    Bij besluit van 6 april 2022 heeft het college het door [appellant A] en anderen daartegen gemaakte bezwaar ongegrond verklaard en het besluit van
    26 november 2021, onder aanvulling van de motivering, in stand gelaten.
    Bij besluit van 3 mei 2022 heeft het college [appellant A] en anderen een nieuwe last onder dwangsom opgelegd voor het strijdig gebruik van het pand op het perceel.
    Bij besluit van 10 juni 2022 is het college overgegaan tot het invorderen van een verbeurde dwangsom.
    Bij uitspraak van 20 juli 2022 heeft de rechtbank het door [appellant A] en anderen ingestelde beroep gegrond verklaard, het besluit van 6 april 2022 vernietigd, het college opgedragen nieuwe besluiten te nemen met inachtneming van de uitspraak en de besluiten van 26 november 2021 en 3 mei 2022 geschorst tot twee weken na de bekendmaking van het nieuw te nemen besluit op bezwaar.
    Tegen deze uitspraak hebben [appellant A] en anderen hoger beroep ingesteld.
    Het college heeft een schriftelijke uiteenzetting gegeven.
    Het college heeft nadere stukken ingediend.
    Bij besluit van 19 september 2022 heeft het college het bezwaar van [appellant A] en anderen tegen het besluit van 26 november 2021 gedeeltelijk gegrond verklaard en dat besluit in stand gelaten onder aanvulling van de motivering.
    Bij besluit van 10 maart 2025 heeft het college de lasten onder dwangsom van 26 november 2021 en 3 mei 2022 ingetrokken.
    De Afdeling heeft de zaak op een zitting behandeld op 8 april 2025, waar het college, vertegenwoordigd door mr. C.M.J.J. Erdkamp, is verschenen.
    Overwegingen
    Overgangsrecht Omgevingswet
    1.       Op 1 januari 2024 zijn de Omgevingswet en de Invoeringswet Omgevingswet in werking getreden. Als vóór het tijdstip van inwerkingtreding van de Omgevingswet een overtreding heeft plaatsgevonden, is aangevangen of het gevaar voor een overtreding klaarblijkelijk dreigde, en vóór dat tijdstip een last onder dwangsom is opgelegd voor die overtreding of dreigende overtreding, dan blijft op grond van artikel 4.23, eerste lid, van de Invoeringswet Omgevingswet op die opgelegde last onder dwangsom het recht zoals dat gold onmiddellijk vóór het tijdstip van inwerkingtreding van de Omgevingswet van toepassing tot het tijdstip waarop de last volledig is uitgevoerd, de dwangsom volledig is verbeurd en betaald, of de last is opgeheven.
    Bij besluit van 26 november 2021 heeft het college een last onder dwangsom opgelegd. Dat betekent dat in dit geval de Wet algemene bepalingen omgevingsrecht (hierna: de Wabo), zoals die gold vóór 1 januari 2024, van toepassing blijft.
    Wettelijk kader
    2.       Het wettelijk kader is opgenomen in de bijlage, die deel uitmaakt van deze uitspraak.
    Inleiding
    3.       Niet in geschil is dat door [appellant A] en anderen op het perceel sushi op bestelling werd bereid, die vervolgens kon worden afgehaald of bezorgd. Naar aanleiding van een melding van overlast heeft het college een controle uitgevoerd op het perceel en geconstateerd dat het pand werd gebruikt in strijd met de bestemming "Gemengd" van het bestemmingsplan "Maastricht Zuidwest" en het uitwerkingsplan "Winkelcentrum Carré". Het college heeft [appellant A] en anderen gelast om het gebruik van het pand als horecafunctie (afhaalcentrum) te staken en gestaakt te houden. Het college heeft zich op het standpunt gesteld dat het ter plaatse bereiden van maaltijden die vervolgens worden bezorgd of afgehaald niet onder het begrip ‘detailhandel’ als bedoeld in het bestemmingsplan valt. Volgens het college is er sprake van horeca en dat is ter plaatse niet toegestaan. [appellant A] en anderen zijn het hier niet mee eens, omdat zij vinden dat hun activiteiten niet kunnen worden gekwalificeerd als horeca-activiteiten.
    Uitspraak van de rechtbank
    4.       De rechtbank heeft geoordeeld dat het college de activiteiten van [appellant A] en anderen terecht heeft aangemerkt als strijdig gebruik en daarom als overtreding van het bestemmingsplan, omdat het gaat om het gebruik van het pand als horeca. Volgens de rechtbank is de onderneming van [appellant A] en anderen gericht op het verstrekken en bereiden van etenswaren voor consumptie (al dan niet ter plaatse) als bedoeld in artikel 1.51 van de planregels. Ook heeft de rechtbank geoordeeld dat de last voldoende duidelijk maakt wat [appellant A] en anderen moeten doen om een einde te maken aan het strijdig gebruik. Daarbij heeft de rechtbank geoordeeld dat het college zich terecht op het standpunt heeft gesteld dat er geen minder bezwarende maatregel voor handen is en dat de begunstigingstermijn ook niet onredelijk kort is. De rechtbank heeft verder geoordeeld dat [appellant A] en anderen een geslaagd beroep op het gelijkheidsbeginsel hebben gedaan, omdat het college onvoldoende heeft gemotiveerd waarom tegen [appellant A] en anderen handhavend wordt opgetreden en tegen Sushi Friture Wolder niet.
    Procesbelang
    5.       Bij besluit van 10 maart 2025 heeft het college de lasten onder dwangsom van 26 november 2021 en 3 mei 2022 ingetrokken, omdat de overtreding volgens het college is beëindigd. Het college stelt zich naar aanleiding van deze intrekking op het standpunt dat [appellant A] en anderen geen belang meer hebben bij de beoordeling van hun hoger beroep.
    Op de zitting heeft het college toegelicht dat hij de op 10 maart 2022 verbeurde dwangsom wil gaan invorderen. Het invorderingsbesluit van 10 juni 2022 heeft het college daarom niet ingetrokken. Gelet hierop is de Afdeling van oordeel dat [appellant A] en anderen nog belang hebben bij de beoordeling van hun hoger beroep.
    Zijn de activiteiten in strijd met het bestemmingsplan?
    6.       [appellant A] en anderen betogen dat de rechtbank ten onrechte heeft geoordeeld dat het college zich terecht op het standpunt heeft gesteld dat de activiteiten kunnen worden gekwalificeerd als horeca. Hierover voeren zij aan dat er niet in hoofdzaak dranken en etenswaren voor consumptie ter plaatse worden verstrekt, zodat niet wordt voldaan aan artikel 1.51 van de planregels. [appellant A] en anderen verwijzen hiervoor naar de uitspraak van de Afdeling van 30 januari 2013, ECLI:NL:RVS:2013:BY9944. Volgens [appellant A] en anderen bestaan de activiteiten uit de verkoop van sushi die niet bestemd is voor directe consumptie ter plaatse. De verpakkingen die gebruikt worden zijn to-go verpakkingen. Dit is vergelijkbaar met een Albert Heijn die ook sushi in-house maakt en vervolgens verpakt om te verkopen aan klanten om elders te nuttigen. Onder verwijzing naar de uitspraak van de rechtbank Limburg van 7 februari 2020, ECLI:NL:RBLIM:2020:953, voeren [appellant A] en anderen aan dat hun activiteiten kwalificeren als detailhandel, hetgeen in overeenstemming is met de bestemming.
    6.1.    Deze grond van [appellant A] en anderen is zo goed als een herhaling van wat zij in beroep hebben aangevoerd over de vraag of de activiteiten in strijd zijn met het bestemmingsplan. De rechtbank is gemotiveerd op deze grond ingegaan. [appellant A] en anderen hebben geen redenen aangevoerd waarom de gemotiveerde beoordeling van deze grond in de uitspraak van de rechtbank onjuist of onvolledig zou zijn. De Afdeling kan zich vinden in het oordeel van de rechtbank en in de onder 16, 16.1, 17, 18 en 19 opgenomen overwegingen, waarop dat oordeel is gebaseerd.
    Is handhavend optreden onevenredig?
    7.       [appellant A] en anderen betogen dat de rechtbank niet heeft onderkend dat het opleggen van de lasten onder dwangsom onevenredig is, te meer omdat sprake was van ongelijke behandeling van gelijke gevallen.
    7.1.    Zoals de Afdeling heeft overwogen in haar uitspraak van 5 maart 2025, ECLI:NL:RVS:2025:678, geldt bij handhavingsbesluiten bij de toets aan het evenredigheidsbeginsel de maatstaf van de zogeheten Harderwijk-uitspraak (uitspraak van 2 februari 2022, ECLI:NL:RVS:2022:285). Daarbij geldt als uitgangspunt dat het algemeen belang gediend is met handhaving en dat om die reden in de regel tegen een overtreding moet worden opgetreden. Handhaving blijft dus voorop staan.
    Handhavend optreden is alleen onevenredig als er in het concrete geval omstandigheden zijn waaraan een zodanig zwaar gewicht toekomt dat het algemeen belang dat gediend is met handhaving daarvoor moet wijken. Dan is er een bijzonder geval waarin toch van handhavend optreden moet worden afgezien. Een bijzonder geval kan zich bijvoorbeeld voordoen bij concreet zicht op legalisatie, maar ook andere omstandigheden van het concrete geval kunnen leiden tot het oordeel dat er een bijzonder geval is.
    7.2.    De Afdeling ziet in het niet door [appellant A] en anderen gemotiveerde betoog geen aanleiding voor het oordeel dat de rechtbank niet heeft onderkend dat handhavend optreden onevenredig is.
    Het betoog slaagt niet.
    Conclusie hoger beroep
    8.       Het hoger beroep is ongegrond. De uitspraak van de rechtbank, voor zover aangevallen, wordt bevestigd.
    De besluiten van 19 september 2022 en 10 maart 2025
    9.       Bij besluit van 19 september 2022 heeft het college een nieuw besluit op het bezwaar van [appellant A] en anderen tegen het besluit van 26 november 2021 genomen. Bij besluit van 10 maart 2025 heeft het college de lasten onder dwangsom van 26 november 2021 en 3 mei 2022 ingetrokken. Deze besluiten worden, gelet op artikel 6:24 van de Algemene wet bestuursrecht, gelezen in samenhang met artikel 6:19, eerste lid, van die wet, van rechtswege geacht onderwerp te zijn van dit geding. Voor [appellant A] en anderen zijn daarom beroepen van rechtswege ontstaan.
    10.     [appellant A] en anderen hebben naar aanleiding van de besluiten van 19 september 2022 en 10 maart 2025 geen beroepsgronden naar voren gebracht. De van rechtswege ontstane beroepen zijn daarom ongegrond.
    Conclusie beroepen
    11.     De beroepen tegen de besluiten van 19 september 2022 en 10 maart 2025 zijn ongegrond.
    Proceskosten
    12.     Het college hoeft geen proceskosten te vergoeden.
    Beslissing
    De Afdeling bestuursrechtspraak van de Raad van State:
    I.        bevestigt de uitspraak van de rechtbank, voor zover aangevallen;
    II.       verklaart de beroepen tegen de besluiten van 19 september 2022 en 10 maart 2025 ongegrond.
    Aldus vastgesteld door mr. A.J.C. de Moor-van Vugt, lid van de enkelvoudige kamer, in tegenwoordigheid van mr. M.A. Graaff-Haasnoot, griffier.
    w.g. De Moor-van Vugt
    lid van de enkelvoudige kamer
    w.g. Graaff-Haasnoot
    griffier
    Uitgesproken in het openbaar op 28 mei 2025
    531-1135
     
    BIJLAGE
     
    Bestemmingsplan ‘Maastricht Zuidwest’
    Artikel 1.37 detailhandel:
    het bedrijfsmatig te koop aanbieden, waaronder begrepen de uitstalling ten verkoop, het verkopen en, verhuren en leveren van goederen aan personen die, die goederen kopen of huren voor gebruik, verbruik of aanwending anders dan in de uitoefening van een beroeps- of bedrijfsactiviteit. Hieronder worden mede begrepen galeries.
    Artikel 1.51 horecabedrijf:
    een bedrijf of instelling, gericht op één of meer van de navolgende bedrijfsmatige activiteiten:
    a.       het verstrekken van nachtverblijf;
    b.       het verstrekken en/of bereiden van drank en/of etenswaren voor consumptie (al dan niet ter plaatse);
    c.       het exploiteren van zaalaccommodatie;
    d.       discotheek/dancing.
    De horecabedrijven worden in dit plan als volgt onderverdeeld:
    horeca categorie 1: een horecabedrijf dat qua exploitatievorm aansluit bij winkelvoorzieningen en waar naast overwegend niet ter plaatse bereide kleinere etenswaren in hoofdzaak alcoholvrije drank(en) worden verstrekt;
    horeca categorie 2: een inrichting die geheel of in overwegende mate gericht is op het verstrekken van maaltijden of etenswaren die ter plaatse genuttigd plegen te worden. Daaronder worden begrepen: cafetaria/snackbar, fastfood en broodjeszaken, lunchroom, konditorei, ijssalon/ijswinkel, koffie en/of theeschenkerij, afhaalcentrum, eetwinkels, restaurant;
    (…)
    Artikel 16.1 Bestemmingsomschrijving
    De voor 'Gemengd - Uit te werken' aangewezen gronden zijn bestemd voor:
    (…)
    b. detailhandel;
    (…)
    Uitwerkingsplan ‘Winkelcentrum Carré’
    Artikel 3.1 Bestemmingsomschrijving
    De voor 'Gemengd' aangewezen gronden zijn bestemd voor:
    (…)
    c. detailhandel;
    (…)