ECLI:NL:RBROT:2025:13255, Rechtbank Rotterdam, 18-11-2025, ROT 25/1935
Rechtbank Rotterdam — Uitspraak 
Datum: 2025-11-18 00:00:00.000000
Rechtsgebied: Bestuursrecht; Socialezekerheidsrecht

Samenvatting: Deze zaak gaat over de brede ondersteuning die door het college aan eiseres wordt geboden op grond van de Wet hersteloperatie toeslagen (Wht). De rechtbank komt in deze uitspraak tot het oordeel dat het college met het plan van aanpak voldoende invulling heeft gegeven aan de ondersteuning van eiseres en haar gezin op de vijf leefgebieden en dat het college daarin bepaalde voorzieningen niet ten onrechte niet heeft opgenomen. Daarnaast is niet gebleken dat het college het zorgvuldigheids-, motiverings-, vertrouwens- of gelijkheidsbeginsel heeft geschonden. Eiseres kan ook geen geslaagd beroep doen op de hardheidsclausule. Het college heeft het toelatingsbesluit daarom terecht gehandhaafd. Eiseres krijgt dus geen gelijk en het beroep is ongegrond.

RECHTBANK ROTTERDAM
  
  
    Zittingsplaats Rotterdam
  
  
    Bestuursrecht
  
  
    zaaknummer: ROT 25/1935
  
  
    uitspraak van de enkelvoudige kamer van 18 november 2025 in de zaak tussen
  
    
      
      [eiseres], uit Bergschenhoek, eiseres
    (gemachtigde: mr. N. Idrissi),
    
    
      en
    
    
    
      
        het college van burgemeester en wethouders van de gemeente Lansingerland, het college 
      (gemachtigden: [naam 1] en [naam 2]).
    
    
    
  
  
    Inleiding
    
    
      1. Deze zaak gaat over de brede ondersteuning die door het college aan eiseres wordt geboden op grond van de Wet hersteloperatie toeslagen (Wht).
    
    
    
      1.1.
      Eiseres is gedupeerde van de toeslagenaffaire en krijgt sinds november 2022 ondersteuning van de gemeente. Deze ondersteuning is uitgewerkt in een plan van aanpak. Het plan van aanpak is opgesteld op 1 november 2022 en is hierna meerdere keren aangevuld. Op 27 augustus 2024 heeft het college het besluit toelating brede ondersteuning genomen (het toelatingsbesluit). Met dit besluit is eiseres meegedeeld dat haar brede ondersteuning wordt geboden en dat zij wordt geholpen zoals staat beschreven in het aanvullende plan van aanpak van 30 mei 2024. Eiseres is het niet met het toelatingsbesluit eens en heeft daartegen bezwaar gemaakt.
      
    
    
      1.2.
      In deze uitspraak beoordeelt de rechtbank het beroep van eiseres tegen het besluit van 28 januari 2025 (het bestreden besluit), waarin het college bij het toelatingsbesluit is gebleven. In het bestreden besluit is vermeld dat eiseres het niet eens is met het plan van aanpak van 27 augustus 2024.
      
    
    
      1.3.
      Het college heeft op het beroep gereageerd met een verweerschrift.
      
    
    
      1.4.
      De rechtbank heeft het beroep op 14 oktober 2025 op zitting behandeld. Hieraan hebben eiseres en de gemachtigden van partijen deelgenomen.
      
    
    
      1.5.
      De rechtbank komt in deze uitspraak tot het oordeel dat het college met het plan van aanpak voldoende invulling heeft gegeven aan de ondersteuning van eiseres en haar gezin op de vijf leefgebieden en dat het college daarin bepaalde voorzieningen niet ten onrechte niet heeft opgenomen. Daarnaast is niet gebleken dat het college het zorgvuldigheids-, motiverings-, vertrouwens- of gelijkheidsbeginsel heeft geschonden. Eiseres kan ook geen geslaagd beroep doen op de hardheidsclausule. Het college heeft het toelatingsbesluit daarom terecht gehandhaafd. Eiseres krijgt dus geen gelijk en het beroep is ongegrond. Hierna legt de rechtbank uit hoe zij tot dit oordeel komt en welke gevolgen dit oordeel heeft.
      
      
    
  
  
    Totstandkoming van de besluiten
    
    
      
        Achtergrond
      
    
    
    
      2. Tussen 2004 en 2019 is bij veel ouders onterecht de kinderopvangtoeslag stopgezet en de ontvangen toeslag van hen teruggevorderd. Door het handelen van de Belastingdienst/Toeslagen (nu: de Dienst Toeslagen) kwamen deze ouders (langdurig) in een nare situatie terecht, met grote financiële problemen en veel onzekerheid. Zij hebben hierdoor financiële schade geleden en zijn in hun rechtsgevoel geschaad omdat zij onterecht als fraudeur zijn bestempeld. Met de hersteloperatie probeert de overheid de gedupeerden recht te doen en hen te helpen om een nieuwe start te maken. Een onderdeel van die operatie is de brede ondersteuning door gemeenten. Deze ondersteuning is bedoeld voor het maken van een nieuwe start voor gedupeerden, na de problemen als gevolg van de toeslagenaffaire. Als uitgangspunt geldt dat gemeenten op grond van een plan van aanpak ondersteuning bieden op de vijf leefgebieden, waardoor een gedupeerde en diens gezin zo snel mogelijk en zo goed als mogelijk hun leven weer op de rit kunnen krijgen. Dit volgt uit de Memorie van Toelichting (MvT) op de Wht (Kamerstukken II 2021/22, 36151, nr. 3).
    
    
    
      
        De besluiten in deze zaak
      
    
    
    
      2.1.
      Als gezegd krijgt eiseres sinds november 2022 ondersteuning van de gemeente. Tussen eiseres en de gemeente hebben gesprekken plaatsgevonden over de invulling van die ondersteuning. Eiseres heeft verschillende facturen overgelegd waarvoor zij een vergoeding wenst te krijgen. Op 1 november 2022 is het plan van aanpak opgesteld, waarin de invulling van de ondersteuning is uitgewerkt. Dit plan is op 23 mei 2023, 30 mei 2024 en 27 augustus 2024 aangevuld. Vervolgens heeft het college op 27 augustus 2024 het toelatingsbesluit genomen. Eiseres is het niet met het toelatingsbesluit eens en heeft daartegen bezwaar gemaakt. Met het bestreden besluit is het college bij het toelatingsbesluit gebleven en is het plan van aanpak niet gewijzigd.
      
      
    
  
  
    Standpunten van eiseres in beroep
    
    
      3. Eiseres stelt zich op het standpunt dat het college het toekenningsbesluit onterecht heeft gehandhaafd. Eiseres vindt allereerst dat het plan van aanpak onvoldoende invulling geeft aan de ondersteuning op de vijf leefgebieden en dat daarin onterecht bepaalde noodzakelijke voorzieningen niet zijn opgenomen, terwijl deze volgens haar essentieel zijn om tot duurzaam herstel te komen. Tijdens de zitting heeft eiseres toegelicht dat het specifiek gaat om een kostenvergoeding voor een auto, haar huwelijk (met uitzondering van het trouwboekje), piano-, zwem-, turn-, dans- en gitaarlessen (met de daarbij behorende elektrische gitaar) van haar kinderen, weerbaarheidstraining van haar kinderen en een reis naar Curaçao voor een bezoek aan het graf van haar overleden oma. Bij de vaststelling van de bedragen voor de materiële voorzieningen is volgens eiseres geen, althans onvoldoende, rekening gehouden met de actuele Nibud-normen, vermeerderd met 30%, zoals is voorgeschreven. Verder vindt eiseres dat sprake is van strijd met het zorgvuldigheids-, motiverings-, vertrouwens- en gelijkheidsbeginsel. Ten slotte vindt eiseres dat zij een beroep kan doen op de hardheidsclausule.
    
    
    
  
  
    Beoordeling door de rechtbank
    
    
      4. De rechtbank beoordeelt of het college het toekenningsbesluit terecht heeft gehandhaafd. Zij doet dat aan de hand van de beroepsgronden van eiseres.
    
    
    
      
        Wat zijn de regels over de brede ondersteuning?
      
    
    
    
      4.1.
      Partijen verschillen van mening over de invulling van het beoordelingskader. Meer specifiek gaat het dan over de vraag welk criterium toegepast moet worden bij de toets of het aangevraagde in aanmerking komt voor vergoeding vanuit de brede ondersteuning door de gemeente.
      
    
    
      4.2.
      In artikel 2.21, eerste lid, aanhef en onder a, van de Wht is bepaald dat het college van burgemeester en wethouders van een gemeente brede ondersteuning kan bieden op de leefgebieden financiën, gezin, werk, wonen en zorg aan een inwoner van die gemeente die een aanvrager van een kinderopvangtoeslag is en een aanvraag heeft ingediend tot toekenning van een herstelmaatregel als bedoeld in artikel 2.7 van de Wht.
      
    
    
      4.3.
      In het vierde lid van artikel 2.21 van de Wht is bepaald dat het college van burgemeester en wethouders van een gemeente de brede ondersteuning verleent op basis van een plan van aanpak dat ziet op het kunnen maken van een nieuwe start in het kader van herstel en is opgesteld met de persoon die op basis van het eerste lid in aanmerking komt voor brede ondersteuning.
      
    
    
      4.4.
      In de MvT staat hierover het volgende: ‘Het college inventariseert de hulpvraag of hulpvragen binnen het gezin en stelt in overleg met de aanvrager van de herstelmaatregel en diens gezin een plan van aanpak op de vijf leefgebieden op. Het plan van aanpak faciliteert het maken van een nieuwe start in het kader van herstel na de problemen die hij heeft ervaren door de toeslagenproblematiek. Als uitgangspunt voor de dienstverlening geldt dat gemeenten op grond van het overeengekomen plan van aanpak dienstverlening op de vijf leefgebieden inzetten waardoor betrokkene en zijn gezin zo snel mogelijk en zo goed als mogelijk hun leven weer op de rit krijgen.’
      
    
    
      4.5.
      De rechtbank leidt uit het hiervoor genoemde af dat het college bij het nemen van een besluit over brede ondersteuning beschikt over beleids- en beoordelingsruimte. Het is dus aan het college om per geval te bekijken of brede ondersteuning passend is en om maatwerk te leveren. Dit heeft tot gevolg dat de rechtbank in deze zaak moet beoordelen of zij de redenering van het college, zoals die volgt uit het bestreden besluit en de toelichting op de zitting, over (de afwijzing van) specifieke kosten kan volgen en niet of de rechtbank zelf die kosten zou afwijzen of toekennen.
    
    
      4.6.
      Het ‘kunnen maken van een nieuwe start’ impliceert naar het oordeel van de rechtbank een noodzaakcriterium. Hierbij betrekt de rechtbank dat artikel 2.21 van de Wht op 1 januari 2025 is gewijzigd en dat in lid 4a nu expliciet de term ‘noodzakelijk’ is opgenomen: ‘Indien de hulpvraag een of meer materiële voorzieningen betreft, worden die voorzieningen uitsluitend toegekend indien die naar het oordeel van het college van burgemeester en wethouders noodzakelijk zijn voor het maken van een nieuwe start in het kader van herstel. De toekenning van die voorzieningen vindt plaats binnen zes maanden na het eerste gesprek.’
      
    
    
      4.7.
      Hierover staat in de MvT het volgende: ‘Daarnaast wordt voorgesteld te verduidelijken dat materiële voorzieningen uitsluitend worden toegekend als ze naar het oordeel van het college noodzakelijk zijn voor het maken van een nieuwe start in het kader van herstel.’ (Zie Kamerstukken II 2023/24, 36577, nr. 9).
      
    
    
      4.8.
      De rechtbank leidt uit deze passage af dat de wetgever – ook onder het oude wettelijk kader – bedoeld heeft brede ondersteuning te faciliteren voor zover dat noodzakelijk is voor het kunnen maken van een nieuwe start. Voor een wezenlijk soepeler criterium ziet de rechtbank in de wet en in de wetsgeschiedenis geen aanknopingspunten.
      
    
    
      4.9.
      Het college heeft in de Beleidsregels brede ondersteuning Wet hersteloperatie toeslagen gemeente Lansingerland (de Beleidsregels) beschreven op welke manier deze ondersteuning gegeven kan worden.
      
      
        
          Geeft het plan van aanpak in het geval van eiseres onvoldoende invulling aan de ondersteuning op de vijf leefgebieden en zijn daarin onterecht bepaalde noodzakelijke voorzieningen niet opgenomen?
        
      
      
    
    
      4.10.
      De rechtbank is van oordeel dat het plan van aanpak voldoende invulling geeft aan de ondersteuning van eiseres en haar gezin op de vijf leefgebieden en dat daarin niet ten onrechte bepaalde noodzakelijke voorzieningen niet zijn opgenomen. De rechtbank legt hierna uit waarom zij dat vindt.
      
    
    
      4.11.
      Uit het dossier volgt dat er meerdere gesprekken zijn gevoerd met eiseres, waarbij het college is ingegaan op de hulpvragen van eiseres, haar partner en hun kinderen. Tijdens deze gesprekken heeft eiseres uit kunnen leggen wat zij wilde en zijn de wensen van eiseres en haar gezin in kaart gebracht.
      
    
    
      4.12.
      Het college heeft zich op het standpunt gesteld dat het plan van aanpak voldoende invulling geeft aan de ondersteuning van eiseres en haar gezin op de vijf leefgebieden. Het college heeft toegelicht dat de pianolessen wel zijn vergoed, dat er voor de zwemlessen en de weerbaarheidstraining een beroep kan worden gedaan op (andere) voorliggende voorzieningen en dat de auto en de reis naar Curaçao geen onderdeel uitmaken van het bestreden plan van aanpak, omdat eerder is aangegeven dat deze zaken niet worden vergoed. Ter onderbouwing heeft het college toegelicht dat de gemeente SPUK-gelden beschikbaar heeft voor de brede ondersteuning. Dat is het geld dat de gemeente krijgt om een taak uit te voeren – in dit geval het helpen van gedupeerden van de Toeslagenaffaire om een goede, nieuwe start te maken in hun leven. Er is geen vast bedrag per persoon, maar met de SPUK-gelden worden spullen of diensten betaald.
      
    
    
      4.13.
      De rechtbank kan deze toelichting en onderbouwing van het college volgen. Zoals eerder is overwogen is het aan het college om per geval te bekijken of brede ondersteuning passend is en om maatwerk te leveren. Wat betreft de kosten van de pianolessen heeft het college aangegeven dat die wel zijn vergoed. De rechtbank heeft geen reden om daaraan te twijfelen. Verder vindt de rechtbank het begrijpelijk dat het college ervoor heeft gekozen om voor de kosten van de zwemlessen en de weerbaarheidstraining te verwijzen naar andere voorliggende voorzieningen, zoals het Jeugdfonds Sport & Cultuur of het Centrum Jeugd en Gezin Rijnmond, omdat deze kosten dan uit een ander ‘geldpotje’ kunnen worden betaald en niet ten laste van de SPUK-gelden komen. De rechtbank merkt hierover op dat eiseres tijdens de zitting voor het eerst en zonder onderbouwende stukken heeft gesteld dat (onder meer) deze kosten niet worden vergoed vanuit voornoemde voorliggende voorzieningen vanwege de hoogte van haar inkomen. Dat is onvoldoende om het beroep gegrond te verklaren, maar de gemachtigde van het college heeft toegezegd opnieuw naar deze kosten te kijken als eiseres daarover contact opneemt met de gemeente. Wat betreft de reis naar Curaçao en de auto vindt de rechtbank het begrijpelijk dat het college ervoor heeft gekozen om deze kosten niet te vergoeden. Hoewel de rechtbank zich kan voorstellen dat het voor eiseres belangrijk is om een bezoek te kunnen brengen aan het graf van haar oma op Curaçao, heeft eiseres onvoldoende onderbouwd dat die reis objectief gezien noodzakelijk is voor het kunnen maken van een nieuwe start. Evenmin heeft eiseres voldoende onderbouwd dat de auto noodzakelijk is voor het kunnen maken van een nieuwe start. De in dit verband aangevoerde beroepsgrond slaagt daarom niet.
      
    
    
      4.14.
      Eiseres heeft haar stelling dat het college bij de vaststelling van de bedragen voor de materiële voorzieningen geen of onvoldoende rekening heeft gehouden met de actuele Nibud-normen, vermeerderd met 30%, niet onderbouwd. De in dit verband aangevoerde beroepsgrond slaagt daarom niet.
      
      
        
          Is het zorgvuldigheids-, motiverings-, vertrouwens- of gelijkheidsbeginsel geschonden?
        
      
      
    
    
      4.15.
      Volgens eiseres heeft het college gehandeld in strijd met het zorgvuldigheids- en motiveringsbeginsel. De rechtbank is van oordeel dat eiseres dit niet voldoende heeft onderbouwd. Bovendien heeft het college terecht opgemerkt dat het toekenningsbesluit – en het daaraan ten grondslag liggende plan van aanpak – is gebaseerd op de wensen van eiseres en haar gezin en dat het college per gevraagde vergoeding gemotiveerd heeft afgewogen waarom zij het gevraagde wel of niet toekent. De in dit verband aangevoerde beroepsgrond slaagt daarom niet.
      
    
    
      4.16.
      Ook heeft het college volgens eiseres gehandeld in strijd met het vertrouwensbeginsel. De rechtbank is van oordeel dat ook daarvan niet is gebleken. Een beroep op het vertrouwensbeginsel kan namelijk alleen slagen als een tot beslissen bevoegd orgaan ten aanzien van betrokkene een uitdrukkelijke, ondubbelzinnige en onvoorwaardelijke toezegging heeft gedaan, die bij de betrokkene gerechtvaardigde verwachtingen hebben gewekt. Dit is vaste rechtspraak (zie bijvoorbeeld de uitspraak van de Centrale Raad van Beroep (de Raad) van 16 januari 2025, ECLI:NL:CRVB:2025:195). Dat een dergelijke verklaring door een medewerker van de gemeente is gedaan, is niet komen vast te staan. Het college heeft dit weersproken en eiseres heeft dit verder niet kunnen onderbouwen. De voormalige consulente van het college – die in 2022 bij eiseres betrokken was en met haar is meegekomen naar de zitting – heeft tijdens de zitting weliswaar aangegeven dat destijds een toezegging is gedaan voor een kostenvergoeding voor een auto, maar dit blijkt niet uit het dossier. In het plan van aanpak van 1 november 2022 staat slechts dat de mogelijkheden daarvoor worden verkend. De in dit verband aangevoerde beroepsgrond slaagt daarom ook niet.
      
    
    
      4.17.
      Tot slot heeft het college volgens eiseres gehandeld in strijd met het gelijkheidsbeginsel. Bij een beroep op het gelijkheidsbeginsel is het aan de betrokkene om aannemelijk te maken dat het bestuursorgaan gelijke gevallen ongelijk behandelt. Dit is vaste rechtspraak (zie bijvoorbeeld de uitspraak van de Raad van 15 juli 2025, ECLI:NL:CRVB:2025:1398). Eiseres heeft niet concreet benoemd welke gevallen van anderen gelijk zijn aan haar situatie, maar door het college niet gelijk zijn behandeld. De in dit verband aangevoerde beroepsgrond slaagt daarom evenmin.
      
      
        
          De hardheidsclausule
        
      
      
    
    
      4.18.
      In artikel 9.1, tweede lid, aanhef en onder d, van de Wht is een hardheidsclausule opgenomen. Deze bepaling houdt in dat het college kan afwijken van het bepaalde in (onder meer) artikel 2.21 van de Wht, voor zover toepassing daarvan, gelet op het belang dat de bepaling beoogt te beschermen, zal leiden tot een onbillijkheid van overwegende aard.
      
    
    
      4.19.
      Uit de totstandkomingsgeschiedenis van de hardheidsclausule volgt dat de wetgever van oordeel is dat de in artikel 9.1, tweede lid, van de Wht genoemde artikelen, waaronder artikel 2.21 van deze wet, op onderdelen voldoende beoordelingsruimte laten om rekening te houden met de bijzondere omstandigheden in een individueel geval. Ook bevatten zij elementen die het bestuursorgaan weinig ruimte laten. Daar is bewust voor gekozen. Omdat daarmee ook weinig mogelijkheden bestaan om in bijzondere situaties een zeer onbillijke uitkomst van de toepassing van de wetsbepaling te verzachten, is een hardheidsclausule opgenomen die het betrokken bestuursorgaan de bevoegdheid geeft om in een schrijnend geval af te wijken van de daarin genoemde artikelen (Kamerstukken II 2021/22, 36151, nr. 3).
      
    
    
      4.20.
      Uit artikel 7 van de Beleidsregels volgt ook dat het college in bijzondere gevallen ten gunste van de belanghebbende kan afwijken van de bepalingen in de beleidsregels, als strikte toepassing ervan tot onbillijkheden van overwegende aard zou leiden.
      
    
    
      4.21.
      De rechtbank leidt uit het hiervoor genoemde af dat het college bij het toepassen van de hardheidsclausule beschikt over een aanzienlijke beleids- en beoordelingsruimte. Het is aan het college om te bekijken of sprake is van zo’n bijzonder geval. De rechtbank mag daarom alleen beoordelen of zij de redenering van het college, zoals die – impliciet – volgt uit het bestreden besluit en de toelichting op de zitting, kan volgen.
      
    
    
      4.22.
      De rechtbank volgt het college in haar redenering dat eiseres geen geslaagd beroep kan doen op de hardheidsclausule, gelet op wat eerder is overwogen met betrekking tot de gevraagde voorzieningen (zie specifiek overweging 4.13) en wat hiervoor is overwogen met betrekking tot de hardheidsclausule. Eiseres – die een beroep doet op de hardheidsclausule – is er niet in geslaagd om te onderbouwen dat haar situatie zo bijzonder is dat tegen gunste van haar had moeten worden afgeweken van de bepalingen uit de Beleidsregels. De in dit verband aangevoerde beroepsgrond slaagt daarom niet.
      
    
  
  
    Conclusie en gevolgen
    
    
      5. Het voorgaande betekent dat eiseres geen gelijk krijgt.
    
    
    
      5.1.
      Het beroep is ongegrond. Het bestreden besluit blijft in stand. Eiseres krijgt daarom het griffierecht niet terug. Zij krijgt ook geen vergoeding van haar proceskosten.
      
    
  
  
    Beslissing
    
    
      De rechtbank verklaart het beroep ongegrond. 
    
    
    
    
      Deze uitspraak is gedaan door mr. R. van der Wal, rechter, in aanwezigheid van A.R.M. Scheeres, griffier. Deze uitspraak is uitgesproken in het openbaar op 18 november 2025.
    
    
    
    
      
        De griffier is verhinderd
      
      
        de uitspraak te ondertekenen.
      
    
    
    
    
      
        
        
        
          
            
              griffier
            
            
              rechter
            
          
        
      
    
    
    
    
      Een afschrift van deze uitspraak is verzonden aan partijen op:
    
    
    
  
  
    Informatie over hoger beroep
    Een partij die het niet eens is met deze uitspraak, kan een hogerberoepschrift sturen naar de Centrale Raad van Beroep waarin wordt uitgelegd waarom deze partij het niet eens is met deze uitspraak. Het hogerberoepschrift moet worden ingediend binnen zes weken na de dag waarop deze uitspraak is verzonden.
    
    
      Digitaal hoger beroep instellen kan via “Formulieren en inloggen” op www.rechtspraak.nl. Hoger beroep instellen kan eventueel ook nog steeds door verzending van een brief aan de Centrale Raad van Beroep, Postbus 16002, 3500 DA Utrecht.
    
    
    
      Kan de indiener de behandeling van het hoger beroep niet afwachten, omdat de zaak spoed heeft, dan kan de indiener de voorzieningenrechter van de Centrale Raad van Beroep vragen om een voorlopige voorziening (een tijdelijke maatregel) te treffen.