ECLI:NL:RBNNE:2025:4932, Rechtbank Noord-Nederland, 02-12-2025, 25/4482
Rechtbank Noord-Nederland — Uitspraak 
Datum: 2025-12-02 00:00:00.000000
Rechtsgebied: Bestuursrecht; Omgevingsrecht

Samenvatting: Verzoek om voorlopige voorziening, schorsing last onder dwangsom over het niet bewonen van een de bedrijfswoning door een persoon wiens huisvesting daar noodzakelijk is.
        De voorzieningenrechter is van oordeel dat de last onder dwangsom zoals die nu is opgelegd in bezwaar waarschijnlijk geen stand kan houden, omdat het besluit meerdere gebreken kent. Daartoe overweegt de voorzieningenrechter onder andere dat een onjuiste uitleg van de planregels is gegeven waardoor de overtreding onjuist is geformuleerd. Verder is onvoldoende onderbouwd dat sprake is van een overtreding. Uit het besluit blijkt niet wat het college onder bewonen verstaat. Daarom is ook niet duidelijk welke maatregelen verzoekster moet treffen om aan de last te voldoen.

RECHTBANK NOORD-NEDERLAND
    
    
      Bestuursrecht
    
    
    
      zaaknummer: LEE 25/4482
    
    
      uitspraak van de voorzieningenrechter van 2 december 2025 in de zaak tussen
    SDBO B.V., uit Rottevalle, verzoekster
    (gemachtigde: mr. L.G. van der Meer),
    
    
      en
    
    
    het college van burgemeester en wethouders van de gemeente Heerenveen 
    (gemachtigde: mr. J. Brouwer en mr. H.J. Griede).
    
    
    Samenvatting
    
    
      1. Deze uitspraak op het verzoek om een voorlopige voorziening gaat over een last onder dwangsom voor het niet laten bewonen van de bedrijfswoning door een persoon wiens huisvesting daar gelet op de bestemming van het gebouw of het terrein noodzakelijk is. Verzoekster is het hier niet mee eens en heeft bezwaar gemaakt. Zij verzoekt de rechtbank om een voorlopige voorziening en voert daartoe een aantal gronden aan. 
    
    
    
      1.1.
      De voorzieningenrechter wijst in deze uitspraak het verzoek toe en schorst het besluit van 29 september 2025 tot zes weken na bekendmaking van de beslissing op bezwaar. Hierna legt de voorzieningenrechter uit hoe hij tot dit oordeel komt en welke gevolgen dit oordeel heeft. Het oordeel van de voorzieningenrechter heeft een voorlopig karakter en bindt de rechtbank in een (eventueel) bodemgeding niet. 
      
    
  
  
    Procesverloop
    
    
      2. Eiseres exploiteert op het perceel aan de [adres] te [plaats] een camping. Daarnaast wordt in de bedrijfswoning op het terrein zorg en begeleiding geboden aan mensen met verstandelijke beperking en psychische problematiek.
    
    
    
      2.1.
      Op 28 maart 2025 en 9 juli 2025 hebben toezichthouders een controle uitgevoerd op het perceel. Voor zover hier van belang is daarbij geconstateerd dat in de bedrijfswoning op het perceel (alleen) 4 zorgcliënten verblijven en dat de beheerder verblijft in de kantoorruimte. 
      
    
    
      2.2.
      Op 28 juli 2025 heeft het college een voornemen tot het opleggen van een last onder dwangsom aan eiseres verstuurd. Daarin wordt geconstateerd dat sprake is van gebruik in strijd met het bestemmingsplan. Voor zover hier van belang heeft het college eiseres in het voornemen verzocht de geconstateerde overtredingen te beëindigen door de bedrijfswoning te laten bewonen door een persoon wiens huisvesting daar gelet op de bestemming van het gebouw of het terrein noodzakelijk is. 
      
    
    
      2.3.
      Verzoekster heeft op 11 augustus 2025 op dit voornemen gereageerd met een zienswijze. 
      
    
    
      2.4.
      Op 26 augustus, 28 augustus en 12 september 2025 hebben toezichthouders nadere controles uitgevoerd. Daarbij is geconstateerd dat de heer [naam] niet aanwezig was. De toezichthouder heeft niet kunnen vaststellen dat de bedrijfswoning mede werd bewoond door de heer [naam].
      
    
    
      2.5.
      Met het bestreden besluit van 29 september 2025 heeft het college een last onder dwangsom opgelegd aan eiseres. Daarin staat dat eiseres de overtreding moet beëindigen door de bedrijfswoning te laten bewonen door een persoon wiens huisvesting daar gelet op de bestemming van het gebouw of het terrein noodzakelijk is. Verzoekster moet de overtreding uiterlijk op 13 oktober 2025 beëindigen en beëindigd houden. Indien de overtreding niet wordt beëindigd, wordt een dwangsom van € 2.000,- per dag per overtreding verbeurd, met een maximum van € 20.000,-.
      
    
    
      2.6.
      Op 15 en 17 oktober en 5 en 7 november 2025 hebben toezichthouders controles uitgevoerd. 
      
    
    
      2.7.
      Op 28 oktober 2025 heeft de jurist namens het college per e-mail aan verzoekster laten weten dat de begunstigingstermijn niet wordt opgeschort of verlengd.
      
      
        3. Verzoekster heeft op 7 november 2025 bezwaar gemaakt tegen het bestreden besluit en de voorzieningenrechter gevraagd om een voorlopige voorziening te treffen.
      
      
    
    
      3.1.
      Het college heeft per e-mail van 18 november 2025 verklaard geen verdere controles te zullen uitvoeren op het perceel totdat de voorzieningenrechter uitspraak heeft gedaan.
      
    
    
      3.2.
      Het college heeft op het verzoek gereageerd met een verweerschrift. 
      
    
    
      3.3.
      De voorzieningenrechter heeft het verzoek op 26 november 2025 op zitting behandeld. Hieraan hebben deelgenomen: de heer [naam] en de heer [naam] namens verzoekster met de gemachtigde van verzoekster en mr. J. Brouwer, mr. H.J. Griede en C. Scheffer (handhavingsjuristen) en T. Delfsma (toezichthouder) namens het college.
      
    
  
  
    Beoordeling door de voorzieningenrechter
    
    
      
        Spoedeisendheid
      
      4. De voorzieningenrechter kan op grond van artikel 8:81, eerste lid, van de Algemene wet bestuursrecht (Awb) “een voorlopige voorziening treffen als onverwijlde spoed, gelet op de betrokken belangen, dat vereist”. 
    
    
    
      4.1.
      De voorzieningenrechter overweegt dat de begunstigingstermijn al was verstreken op het moment dat het verzoek om voorlopige voorziening werd ontvangen. Echter, de dwangsom is nog niet (volledig) verbeurd. Sinds het einde van de begunstigingstermijn hebben vier controles plaatsgevonden. Nu de dwangsom is gesteld op € 2.000,- per dag per overtreding, is het maximum van de dwangsom dat op € 20.000,- is gesteld in ieder geval nog niet bereikt. Verzoekster heeft gemotiveerd dat het moeten betalen van de dwangsommen grote financiële gevolgen voor haar heeft. Het college heeft dit niet betwist. De voorzieningenrechter neemt daarom een spoedeisend belang aan.
      
      
        
          Inhoudelijke beoordeling
        
      
      5. De voorzieningenrechter beoordeelt bij de vraag of hij een voorlopige voorziening zal treffen of het bezwaar een redelijke kans van slagen heeft. Dat kan een reden zijn om het bestreden besluit te schorsen. Deze vraag beantwoordt hij aan de hand van de gronden van verzoekster. 
      
      6. Verzoekster voert aan dat geen sprake is van een overtreding en daarom ten onrechte een last onder dwangsom is opgelegd. Volgens verzoekster wordt de bedrijfswoning wel bewoond door een persoon wiens huisvesting daar, gelet op de bestemming van het gebouw of terrein, noodzakelijk is. In de bedrijfswoning verblijft de heer [naam], die campingbeheerder is, samen met vier andere bewoners. De vier andere bewoners van de bedrijfswoning hebben een beperking en hebben begeleiding nodig bij hun dagelijks functioneren. De huisvesting van de heer [naam] op het terrein is noodzakelijk, omdat buiten kantooruren een aanspreekpunt beschikbaar moet zijn voor derden en bij eventuele calamiteiten. De heer [naam] staat ingeschreven op dit adres, verblijft daar feitelijk, slaapt er en bewaart er zijn persoonlijke bezittingen. Ook ontvangt hij op dit adres officiële correspondentie. De stelling van het college dat geen persoonlijke bezittingen zijn aangetroffen, is onjuist. Daartoe heeft verzoekster foto’s overgelegd waaruit de aanwezigheid van persoonlijke bezittingen blijkt. Dat de heer [naam] tijdens de controles van toezichthouders niet aanwezig was, betekent niet dat hij niet in de bedrijfswoning woont. Nu de heer [naam] volgens verzoekster in de bedrijfswoning woont, is ook niet duidelijk hoe verzoekster aan de last moet voldoen. De onduidelijkheid van de last zorgt er volgens verzoekster ook voor dat de hoogte van de dwangsom buitenproportioneel is.
      
    
    
      6.1.
      Het college stelt zich op het standpunt dat sprake is van een overtreding en de last onder dwangsom daarom terecht is opgelegd. Volgens het college kan niet worden vastgesteld dat de heer [naam] in de bedrijfswoning woont. Tijdens de uitgevoerde controles was hij niet aanwezig. Er kan volgens het college niet worden vastgesteld dat de spullen die in de keuken aanwezig waren, daadwerkelijk tot de heer [naam] behoren. De keuken is namelijk een gezamenlijke ruimte. Uit de foto’s die door verzoekster zijn overgelegd kan ook niet worden afgeleid dat sprake is van permanente bewoning door de heer [naam]. 
      
      
        7. De voorzieningenrechter overweegt als volgt. Op grond van artikel 5.1, eerste lid, onder a van de Omgevingswet is het verboden om zonder een omgevingsvergunning een omgevingsplanactiviteit uit te voeren. 
        Ter plaatse geldt op grond van het bestemmingsplan ‘Oudeschoot’, als tijdelijk deel van het omgevingsplan, de enkelbestemming ‘Recreatie – Verblijfsrecreatie met bijzondere woonvorm’. Verder is sprake van de aanduiding ‘bedrijfswoning’. Uit artikel 10.1, aanhef en onder d, van de planregels volgt dat deze bestemming onder andere is voorzien voor een bedrijfswoning, al dan niet in combinatie met een bijzondere woonvorm. 
      
      
      
        Op grond van artikel 1.9 van de planregels wordt onder bedrijfswoning verstaan: “een woning in of bij een gebouw of op een terrein, kennelijk slechts bedoeld voor (het huishouden van) een persoon, wiens huisvesting daar gelet op de bestemming van het gebouw of het terrein noodzakelijk is.”
      
      
      
        Op grond van artikel 1.20 van de planregels wordt onder bijzondere woonvorm verstaan: “een voorziening voor de huisvesting van personen die bij hun normale, dagelijkse functioneren huishoudelijke, sociale, sociaal-medische en/of medische begeleiding en/of verzorging behoeven, zoals bejaarden of gehandicapten”.
      
      
    
    
      7.1.
      De voorzieningenrechter is van oordeel dat de last onder dwangsom zoals die nu is opgelegd in bezwaar waarschijnlijk geen stand kan houden, omdat het besluit meerdere gebreken kent. De voorzieningenrechter overweegt daartoe als volgt. 
      
    
    
      7.2.
      Ten eerste is de juridische grondslag van de overtreding niet in het bestreden besluit opgenomen. In het besluit staat enkel dat “u de bedrijfswoning niet conform de bestemming laat bewonen …”, maar niet welke wettelijke bepaling (namelijk artikel 5.1, eerste lid, onder a van de Omgevingswet) daarmee zou worden overtreden. 
      
    
    
      7.3.
      Ten tweede heeft het college naar het voorlopige oordeel van de voorzieningenrechter een onjuiste uitleg gegeven van de betrokken planregels. In het bestreden besluit heeft het college geconstateerd dat het niet bewonen van de bedrijfswoning door een persoon wiens huisvesting daar noodzakelijk is, op zichzelf een overtreding van de planregel vormt. Op zitting heeft de gemachtigde van het college daarover verklaard dat de planregels volgens het college voorschrijven dat de bedrijfswoning móet worden bewoond en dat dit zou blijken uit het woord ‘noodzakelijk’ in de definitie van bedrijfswoning in de planregels. Dit blijkt echter naar het oordeel van de voorzieningenrechter niet uit de planregels. Volgens de planregel mág in de bedrijfswoning worden gewoond door een persoon wiens huisvesting daar noodzakelijk is, al dan niet in combinatie met een bijzondere woonvorm. Dat betekent dat het bewonen van de bedrijfswoning een noodzakelijke voorwaarde is voor het gebruik van de bedrijfswoning als een bijzondere woonvorm. Het niet bewonen van de bedrijfswoning levert daarmee op zichzelf echter geen overtreding op. nu het gebruik is toegestaan maar niet is verplicht. De mogelijke overtreding houdt dan in dat sprake is van een bijzondere woonvorm – wat tussen partijen niet in geschil is – zonder dat sprake is van bewoning van de bedrijfswoning. In zoverre is de overtreding in het bestreden besluit niet juist geformuleerd.
      
    
    
      7.4.
      Ten derde heeft het college naar het voorlopige oordeel van de voorzieningenrechter onvoldoende gemotiveerd dat sprake is van een overtreding. Daartoe overweegt de voorzieningenrechter dat uit het bestreden besluit niet blijkt wat het college onder ‘bewonen’ verstaat. Op zitting hebben de gemachtigden van het college uitgelegd dat het college ervan uitgaat dat iemand de bedrijfswoning bewoont, als diegene regelmatig aanwezig is en de ruimte waarin hij verblijft leefbaar is. Daarmee is volgens de voorzieningenrechter echter nog steeds niet duidelijk wat het college onder leefbaarheid verstaat. Verder betrekt de voorzieningenrechter bij zijn oordeel dat enkel overdag controles zijn uitgevoerd en niet in de avond, waardoor de uitgevoerde controles mogelijk geen representatief beeld geven van de aanwezigheid van de heer [naam] op het terrein in de avonden en nachten. Overigens is ter zitting gebleken dat er mogelijk camerabeelden beschikbaar zijn waaruit de aanwezigheid van de heer [naam] op het terrein kan worden afgeleid. Mogelijk kunnen die beelden, voor zover verzoekster die wil verstrekken, bij de besluitvorming op het bezwaarschrift worden betrokken.
      
    
    
      7.5.
      
        Ten vierde is nu niet duidelijk is wat het college onder ‘bewonen’ verstaat, naar het oordeel van de voorzieningenrechter ook niet duidelijk welke herstelmaatregelen verzoekster moet treffen om aan de last te voldoen. Artikel 5:32a van de Awb schrijft voor dat de last onder dwangsom de te nemen herstelmaatregelen omschrijft. Uit rechtspraak van de Afdeling bestuursrechtspraak van de Raad van State (de Afdeling) volgt dat het rechtszekerheidsbeginsel vereist dat de omschrijving van de herstelmaatregel voldoende duidelijk is voor de overtreder. De last is in zoverre in strijd met het rechtszekerheidsbeginsel. 
        Overigens wordt het bewonen van de bedrijfswoning door het college als enige herstelmaatregel genoemd in het bestreden besluit. Gelet op de uitleg van de planregel zoals weergegeven onder 6.3, zou echter ook met het beëindigen van het gebruik van de bedrijfswoning als bijzondere woonvorm de overtreding – voor zover daar sprake van is – kunnen worden beëindigd. Het is vaste rechtspraak dat het bestuursorgaan de overtreder niet kan dwingen een bepaalde herstelmaatregel uit te voeren.
      
      
    
    
      7.6.
      Ten slotte ontbreekt in het bestreden besluit een motivering voor de hoogte van de dwangsom. In het verweerschrift heeft het college zich op het standpunt gesteld dat de hoogte in redelijke verhouding staat tot de aard en de ernst van de overtreding. Verder heeft het college van belang geacht dat in 2020/2021 een vergelijkbare overtreding heeft plaatsgevonden. Naar het voorlopig oordeel van de voorzieningenrechter blijkt uit de motivering van het college vooralsnog echter niet waarom een dwangsom met deze hoogte moet worden opgelegd om voldoende prikkel te vormen tot naleving van de regels. Het blijkt bijvoorbeeld niet dat het college daar de omzet van het bedrijf of het met de overtreding te behalen financiële voordeel heeft betrokken.  
      
      
        8. Nu het bestreden besluit meerdere gebreken kent waarvan naar het oordeel van de voorzieningenrechter niet op voorhand vaststaat dat deze in het besluit op bezwaar kunnen worden hersteld, ziet de voorzieningenrechter aanleiding om een voorlopige voorziening te treffen door het bestreden besluit vanaf heden te schorsen. 
      
      
    
  
  
    Conclusie en gevolgen
    
    
      9. De voorzieningenrechter wijst het verzoek toe en treft de voorlopige voorziening dat het besluit van 29 september 2025 is geschorst tot zes weken na bekendmaking van de beslissing op bezwaar. 
    
    
    
      9.1.
      Omdat de voorzieningenrechter het verzoek toewijst moet het college het griffierecht aan verzoekster vergoeden. Daarom krijgt verzoekster ook een vergoeding van haar proceskosten. Het college moet deze vergoeding betalen. De vergoeding is met toepassing van het Besluit proceskosten bestuursrecht als volgt berekend. Voor de rechtsbijstand door een gemachtigde krijgt verzoekster een vast bedrag per proceshandeling. De gemachtigde heeft het verzoekschrift ingediend en aan de zitting deelgenomen. Elke proceshandeling heeft een waarde van € 907,-. De vergoeding bedraagt dan in totaal € 1.814,-.
      
    
  
  
    Beslissing
    
    
      De voorzieningenrechter:
    
    - schorst het besluit van 29 september 2025 tot zes weken na bekendmaking van de beslissing op bezwaar;
    - bepaalt dat het college het griffierecht van € 385 aan verzoekster moet vergoeden;
    - veroordeelt verweerder tot betaling van € 1.814,- aan proceskosten aan verzoekster.
    
    
    
      Deze uitspraak is gedaan door mr. G. Knuttel, voorzieningenrechter, in aanwezigheid van mr. E.T. de Boer, griffier.
      Uitgesproken in het openbaar op 2 december 2025.
    
    
    
    
    
    
    
    
      
        
        
        
          
            
              griffier
            
            
              voorzieningenrechter
            
          
        
      
    
    
    
    
      Een afschrift van deze uitspraak is verzonden aan partijen op:
    
    
    
  
  
    Tegen deze uitspraak staat geen hoger beroep of verzet open.
    
    
    
    
  
  
    Bijlage: voor deze uitspraak belangrijke wet- en regelgeving
    
    
      
        Algemene wet bestuursrecht
      
    
    
    
      Artikel 5:32a1. De last onder dwangsom omschrijft de te nemen herstelmaatregelen.
      (…)
    
    
    
      Artikel 5:32b
    
    1. Het bestuursorgaan stelt de dwangsom vast hetzij op een bedrag ineens, hetzij op een bedrag per tijdseenheid waarin de last niet is uitgevoerd, dan wel per overtreding van de last.
    2. Het bestuursorgaan stelt tevens een bedrag vast waarboven geen dwangsom meer wordt verbeurd.
    3. De bedragen staan in redelijke verhouding tot de zwaarte van het geschonden belang en tot de beoogde werking van de dwangsom.
    
    
      
        Omgevingswet
      
    
    
    
      Artikel 5.1.
    
    1. Het is verboden zonder omgevingsvergunning de volgende activiteiten te verrichten:
    
      a. een omgevingsplanactiviteit,
      (…)
    
    
    
      Artikel 22.1
      In deze afdeling wordt onder het tijdelijke deel van het omgevingsplan verstaan het deel van het omgevingsplan dat bestaat uit:
    
    a. de besluiten, bedoeld in artikel 4.6, eerste lid, van de Invoeringswet Omgevingswet,
    (…)
    
    
      
        Invoeringswet Omgevingswet
      
    
    
    
      Artikel 4.6
      Als deel van het omgevingsplan, bedoeld in artikel 2.4 van de Omgevingswet, gelden:
      (…)
    
    g. een bestemmingsplan als bedoeld in artikel 3.1, eerste lid, van de Wet ruimtelijke ordening,
    (…)
    
    
      
        Bestemmingsplan ‘Oudeschoot’
      
    
    
    
      Artikel 1.9
      bedrijfswoning: een woning in of bij een gebouw of op een terrein, kennelijk slechts bedoeld voor (het huishouden van) een persoon, wiens huisvesting daar gelet op de bestemming van het gebouw of het terrein noodzakelijk is.
    
    
    
    
    
    
      Artikel 1.20
      bijzondere woonvorm: een voorziening voor de huisvesting van personen die bij hun normale, dagelijkse functioneren huishoudelijke, sociale, sociaal-medische en/of medische begeleiding en/of verzorging behoeven, zoals bejaarden of gehandicapten
    
    
    
      Artikel 10.1
      De voor 'Recreatie - Verblijfsrecreatie met bijzondere woonvorm' aangewezen gronden zijn bestemd voor:
      (…)
      d. een bedrijfswoning, uitsluitend ter plaatse van de aanduiding 'bedrijfswoning', al dan niet in combinatie met:
      1. een bijzondere woonvorm;
      2. ruimte voor een aan-huis-verbonden beroep dan wel een kleinschalige bedrijfsmatige activiteit;
      (…)
    
    
    
    
    
    
    
    
    
    
    
    
    
    
    
    
    
    
    
    
  
  
     Zie bijvoorbeeld de uitspraak van de Afdeling van 23 maart 2023, ECLI:NL:RVS:2023:1141.
  
  
     Zie bijvoorbeeld de uitspraak van de Afdeling van 3 juni 2021, ECLI:NL:RVS:2021:1218.