ECLI:NL:RVS:2025:2473, Raad van State, 28-05-2025, 202303001/1/A3
Raad van State — Uitspraak 
Datum: 2025-05-28 00:00:00.000000
Rechtsgebied: Bestuursrecht

Samenvatting: Bij besluit van 13 september 2019 heeft de burgemeester van Amsterdam een aanvraag van Villa Seldenrust om een vergunning voor het exploiteren van een horecabedrijf met terras deels geweigerd. Villa Seldenrust heeft op 8 oktober 2018 een vergunning aangevraagd voor de exploitatie van een alcoholverstrekkend horecabedrijf in het voormalige dienstgebouw behorend bij de begraafplaats Vredenhof aan de Haarlemmerweg 369 in Amsterdam. De rechtbank heeft geoordeeld dat de burgemeester haar er niet van heeft overtuigd dat het terras dat op de situatietekening van de omgevingsvergunning is weergegeven is vergund. De rechtbank heeft hiertoe overwogen dat dit niet ondubbelzinnig is op te maken uit de omgevingsvergunning en de daarbij behorende ruimtelijke onderbouwing.

202303001/1/A3.
    Datum uitspraak: 28 mei 2025
    AFDELING
    BESTUURSRECHTSPRAAK
    Uitspraak op het hoger beroep van:
    de burgemeester van Amsterdam,
    appellant,
    tegen de uitspraak van de rechtbank Amsterdam van 8 maart 2023 in zaak nr. 21/5060 in het geding tussen:
    Villa Seldenrust B.V., gevestigd te Amsterdam,
    en
    de burgemeester.
    Procesverloop
    Bij besluit van 13 september 2019 heeft de burgemeester een aanvraag van Villa Seldenrust om een vergunning voor het exploiteren van een horecabedrijf met terras deels geweigerd.
    Bij besluit van 13 september 2021 heeft de burgemeester het door Villa Seldenrust daartegen gemaakte bezwaar ongegrond verklaard, het besluit van 13 september 2019 gewijzigd in die zin dat de aanvraag gedeeltelijk wordt afgewezen wegens strijd met het bestemmingsplan en het besluit voor het overige in stand gelaten onder toevoeging van een gewijzigde tekening.
    Bij uitspraak van 8 maart 2023 heeft de rechtbank het door Villa Seldenrust daartegen ingestelde beroep gegrond verklaard, dat besluit vernietigd en de burgemeester opgedragen om binnen zes weken na de dag van verzending van deze uitspraak een nieuw besluit te nemen op het bezwaar met inachtneming van deze uitspraak.
    Tegen deze uitspraak heeft de burgemeester hoger beroep ingesteld.
    Villa Seldenrust heeft een schriftelijke uiteenzetting gegeven.
    Bij besluit van 12 februari 2024 heeft de burgemeester opnieuw op het bezwaar beslist en daarbij het bezwaar ongegrond verklaard en het besluit van 13 september 2019 in stand gelaten onder toevoeging van de gewijzigde terrastekening.
    Villa Seldenrust heeft gronden hiertegen ingediend.
    De Afdeling heeft de zaak ter zitting behandeld op 18 maart 2025, waar de burgemeester, vertegenwoordigd door mr. H.D. Hosper en mr. A. Gajadien, en Villa Seldenrust, vertegenwoordigd door [gemachtigden], bijgestaan door mr. Y.M. van der Meulen, advocaat in Nieuwegein, zijn verschenen.
    Overwegingen
    Inleiding
    1.       Villa Seldenrust heeft op 8 oktober 2018 een vergunning aangevraagd voor de exploitatie van een alcoholverstrekkend horecabedrijf in het voormalige dienstgebouw behorend bij de begraafplaats Vredenhof aan de Haarlemmerweg 369 in Amsterdam. De aanvraag heeft mede betrekking op een terras van 95 m2. Voor deze locatie geldt op grond van het bestemmingsplan "Rond de Graven" de bestemming "Maatschappelijk" en op grond van de planregels mogen gronden en bouwwerken met deze bestemming slechts gebruikt worden ten behoeve van een begraafplaats met bijbehorende voorzieningen. Op 20 januari 2016 heeft het college van burgemeester en wethouders van Amsterdam aan Villa Seldenrust een omgevingsvergunning verleend om in afwijking van het bestemmingsplan de vestiging van een horecabedrijf op de locatie mogelijk te maken. Bij deze omgevingsvergunning behoort een tekening waarop een terras is ingetekend. Op 13 september 2019 heeft de burgemeester de exploitatievergunning verleend met dien verstande dat slechts een terras is toegewezen van 60m2, omdat dit conform de omgevingsvergunning is en passend is binnen de gemaakte afspraken in het licht van de belangen van de begraafplaats. In het besluit op bezwaar heeft de burgemeester de gedeeltelijke weigering voor de exploitatie van het horecaterras gehandhaafd, maar de grondslag gewijzigd. Volgens de burgemeester verdraagt het aangevraagde terras zich wat de omvang en de situering betreft niet met de bij de omgevingsvergunning behorende tekening en is dit terras strijdig met het bestemmingsplan. Daarom moet de aanvraag in zoverre worden afgewezen op grond van artikel 3:3 van de Algemene Plaatselijke Verordening 2008 (hierna: APV), aldus de burgemeester.
    De aangevallen uitspraak
    2.       De rechtbank heeft geoordeeld dat de burgemeester haar er niet van heeft overtuigd dat het terras dat op de situatietekening van de omgevingsvergunning is weergegeven is vergund. De rechtbank heeft hiertoe overwogen dat dit niet ondubbelzinnig is op te maken uit de omgevingsvergunning en de daarbij behorende ruimtelijke onderbouwing.
    De rechtbank heeft hiertoe overwogen dat in de omgevingsvergunning als enige voorwaarde over de grootte en positie van het terras stond genoemd dat het horecaterras ongeveer 15 meter van de haag moet liggen om overlast op de begraafplaats te voorkomen. Het advies van de stedenbouwkundige doet hieraan niet af en zijn conclusie in het advies over het maximaal aantal zitplaatsen staat niet in de omgevingsvergunning of de ruimtelijke onderbouwing vermeld. Ook uit de e-mail van de behandelend ambtenaar volgt niet dat het terras zoals ingetekend in de situatietekening is vergund. De rechtbank acht daarbij van belang dat Villa Seldenrust een e-mail van 13 februari 2023 heeft overgelegd van de [naam architect], die het ontwerp en de situatietekening bij de omgevingsvergunning heeft gemaakt. Uit de e-mail blijkt dat het terras alleen indicatief was ingetekend in het ontwerp om later een aparte inrichtingstekening of tuinontwerp te maken. Het aantal tafels is volgens de architect willekeurig gekozen en was als zodanig niet belangrijk. Nu niet blijkt dat de grootte en positie van het terras in de omgevingsvergunning dwingend zijn voorgeschreven, heeft de burgemeester de terrasaanvraag van Villa Seldenrust niet mogen afwijzen op grond van artikel 3:3 van de APV. De rechtbank heeft daarom het beroep van Villa Seldenrust gegrond verklaard, het besluit op bezwaar vernietigd en de burgemeester opgedragen een nieuw besluit op bezwaar te nemen.
    Hoger beroep
    3.       De burgemeester betoogt dat de rechtbank niet heeft onderkend dat hij bij een besluit over een exploitatievergunning gebonden is aan het voor de betrokken locatie geldende bestemmingsplan en in dit geval aan de door het college verleende omgevingsvergunning voor van het geldend bestemmingsplan afwijkend gebruik. Bij strijd met het bestemmingsplan moet hij de aangevraagde vergunning op grond van artikel 3:3 van de APV weigeren. Volgens de burgemeester heeft de rechtbank ten onrechte geoordeeld dat de grootte en de positie van het terras zoals weergegeven op de gewaarmerkte tekening behorend bij de omgevingsvergunning van 20 januari 2016 niet dwingend zijn voorgeschreven. Hij voert hiertoe aan dat de tekening leidend is en dwingend voorschrijft hoe groot het te vergunnen terras mag zijn en waar dat op het terrein van de begraafplaats mag zijn gesitueerd. De burgemeester wijst erop dat hoewel de tekening ten behoeve van het eerder gevolgde mediationtraject nog indicatief was, de tekening inmiddels een bindend document is geworden bij de omgevingsvergunning. De tekening is onderdeel van de vergunning waarvan niet kan worden afgeweken. Daarbij is een situatietekening bij een omgevingsvergunning nooit indicatief, aldus de burgemeester.
    Juridisch kader
    4.       Artikel 3:3 van de APV luidt: "Het bevoegde bestuursorgaan weigert de vergunning voor een bedrijf als de exploitatie daarvan in strijd is met een bestemmingsplan of een beheersverordening."
    Beoordeling hoger beroep
    5.       Niet in geschil is dat het ter plaatse geldende bestemmingsplan ‘Rond de Graven’ de exploitatie van een horecabedrijf op de locatie niet toestaat en dat het toenmalige algemeen bestuur van de bestuurscommissie van stadsdeel West (thans: het college van burgemeester en wethouders) met de verlening van de omgevingsvergunning van 20 januari 2016 voor Villa Seldenrust de mogelijkheid heeft gecreëerd om ter plaatse een horecabedrijf te exploiteren. In geschil is waartoe deze omgevingsvergunning strekt wat de exploitatie van een horecaterras op de gronden van de begraafplaats betreft. In het besluit van 20 januari 2016 staat onder het kopje ‘besluit’ dat is besloten om een omgevingsvergunning te verlenen voor het project "het uitbreiden van het voormalige aula gebouw op de begraafplaats Vredenhof, het herbestemmen naar horeca/logiesfunctie en het wijzigen van de indelingen van het gebouw en aanzicht" op de locatie Haarlemmerweg 367 in Amsterdam onder de in dit besluit gestelde voorwaarden. Verder is vermeld dat hierbij toepassing is gegeven aan artikel 2.12, eerste lid, onder a, onder 2, van de Wet algemene bepalingen omgevingsrecht, namelijk om af te wijken van het geldende bestemminsplan. In het besluit staat ten slotte dat hierbij de volgende gegevens behoren: Gemerkte tekeningen T-01 t/m T-10. De gestelde voorwaarden zien op de uitvoering van de bouwwerkzaamheden en de naleving van het Bouwbesluit. Op de bij dit besluit behorende, gemerkte tekening T-02, "project Uitbreiding Aula Gebouw Vredenhof Amsterdam", staat het bestaande aulagebouw met de uitbreiding aan de voorzijde van het gebouw ingetekend. Ook is op deze tekening een terras met tien tafeltjes ingetekend in de linkerstrook van het voorterrein.
    5.1.    De Afdeling stelt vast dat uit deze tekening, die onderdeel is van de omgevingsvergunning en waarop het aantal tafels en de situering daarvan is ingetekend, net zoals de aangevraagde uitbreiding van het gebouw is ingetekend, kan worden afgeleid dat met de omgevingsvergunning voor het van het bestemmingsplan afwijkende gebruik ook een terras is vergund.
    Naar het oordeel van de Afdeling stelt de burgemeester evenwel terecht dat met deze tekening de omvang en de situering van het horecaterras dwingend zijn voorgeschreven. Anders dan Villa Seldenrust stelt, kan uit de bij het besluit behorende motivering, waarin door de stedenbouwkundige van het stadsdeel, die om advies is gevraagd, wordt geconstateerd dat het horecaterras afgewend ligt van de begraafplaats met een afstand tot de haag van circa 15 meter niet worden afgeleid dat de omgevingsvergunning om van het bestemmingsplan af te wijken is verleend voor een onbegrensd deel van de onbebouwde gronden en voor een onbeperkt aantal tafels onder alleen de voorwaarde van de afstand tot de haag. Met de bij de vergunning behorende tekening T-02 liggen de situering en het aantal tafels namelijk vast. Als de tekening alleen indicatief was bedoeld, zoals Villa Seldenrust stelt en waarvan ook de rechtbank is uitgegaan, dan blijkt dit niet uit het besluit van 20 januari 2016 en zou een terras in het geheel niet zijn vergund.
    Dit betekent dat het hoger beroep van de burgemeester slaagt. Villa Seldenrust moet zich voor het door haar gewenste terras tot het college wenden met het verzoek om dit terras alsnog planologisch mogelijk te maken. Daarbij kan aan de orde komen dat het voorterrein inmiddels geheel is ingericht met onder meer hoge beplanting, waardoor het terras op de gewenste locatie geheel wordt afgeschermd van de begraafplaats en het terras vanaf de entree tot het betreden van de daadwerkelijke begraafplaats niet zichtbaar is.
    Conclusie
    6.       Het hoger beroep is gegrond. De aangevallen uitspraak van de rechtbank dient te worden vernietigd. Doende hetgeen de rechtbank zou behoren te doen, zal de Afdeling het beroep van Villa Seldenrust ongegrond verklaren.
    Nieuw besluit op bezwaar
    7.       De burgemeester heeft ter uitvoering van de aangevallen uitspraak bij besluit van 12 februari 2024 opnieuw op het bezwaar tegen het besluit van 13 september 2019 beslist. Nu dit besluit is genomen ter uitvoering van de aangevallen uitspraak, komt door de vernietiging van die uitspraak de grondslag aan dat besluit te ontvallen, zodat deze reeds daarom in zoverre moet worden vernietigd. In datzelfde besluit heeft de burgemeester ook beslist op een bezwaar van Villa Seldenrust gericht tegen een besluit van 19 oktober 2022. De Afdeling is van oordeel dat dit laatste deel van het besluit niet is aan te merken als een besluit als bedoeld in artikel 6:19, eerste lid, van de Algemene wet bestuursrecht in deze zaak. De Afdeling zal het beroep van Villa Seldenrust voor zover het ziet op dit deel ter behandeling terugverwijzen naar de rechtbank.
    8.       De burgemeester hoeft geen proceskosten te vergoeden.
    Beslissing
    De Afdeling bestuursrechtspraak van de Raad van State:
    I.        verklaart het hoger beroep gegrond;
    II.       vernietigt de uitspraak van de rechtbank Amsterdam van 8 maart 2023 in zaak nr. 21/5060;
    III.      verklaart het bij de rechtbank ingestelde beroep ongegrond;
    IV.     vernietigt het besluit op bezwaar van 12 februari 2024, voor zover daarbij is beslist op het bezwaar van 13 september 2019;
    V.      verwijst het beroep van Villa Seldenrust B.V. tegen het besluit op bezwaar van 12 februari 2024, voor zover daarbij is beslist op het bezwaar tegen het besluit van 19 oktober 2022, terug naar de rechtbank Amsterdam.
    Aldus vastgesteld door mr. J.A.W. Scholten-Hinloopen, lid van de enkelvoudige kamer, in tegenwoordigheid van mr. Y. Soffner, griffier.
    w.g. Scholten-Hinloopen
    lid van de enkelvoudige kamer
    w.g. Soffner
    griffier
    Uitgesproken in het openbaar op 28 mei 2025
    818-1158