ECLI:NL:CBB:2025:607, College van Beroep voor het bedrijfsleven, 18-11-2025, 23/1676
College van Beroep voor het bedrijfsleven — Uitspraak 
Datum: 2025-11-18 00:00:00.000000
Rechtsgebied: Bestuursrecht

Samenvatting: Meststoffenwet, boete wegens overschrijding van de gebruiksnorm dierlijke meststoffen en de stikstofgebruiksnorm. Geen matiging van de boete met het oog op de financiële gevolgen van de intrekking van de derogatievergunning. Draagkracht. Redelijke termijn.

uitspraak 
    
      
        
          
        
      
      
        
          
        
      
    
    COLLEGE VAN BEROEP VOOR HET BEDRIJFSLEVEN
    
    
      zaaknummer: 23/1676
    
    
    
      
        uitspraak van de meervoudige kamer van 18 november 2025 op het hoger beroep van:
        
      
    
    de minister van Landbouw, Visserij, Voedselzekerheid en Natuur  
    (gemachtigde: mr. A.H. Spriensma-Heringa)
    
    
      tegen de uitspraak van de rechtbank Rotterdam van 24 juli 2023, 22/3991, in het geding tussen
    
    
    de minister enMaatschap [naam 1] en [naam 2], uit [woonplaats] (de maatschap) 
    
    
  
  
    Procesverloop in hoger beroep
    
    
      De minister heeft hoger beroep ingesteld tegen de uitspraak van de rechtbank Rotterdam (rechtbank) van 24 juli 2023 (niet gepubliceerd).
    
    
    
      De maatschap heeft een reactie op het hogerberoepschrift ingediend.
    
    
    
      De minister heeft een nader stuk ingediend.
    
    
    
      De zitting was op 14 mei 2025. Aan de zitting heeft de gemachtigde van de minister deelgenomen en [naam 1] namens de maatschap.  
    
    
    
  
  
    Grondslag van het geschil
    
    
      1.1
      De maatschap exploiteert een (melk)veehouderij. In 2019 heeft de maatschap zich aangemeld voor derogatie. Dat houdt in dat zij dat jaar met de verkregen vergunning onder voorwaarden meer stikstof uit dierlijke mest afkomstig van graasdieren mocht gebruiken dan op basis van de reguliere gebruiksnorm dierlijke meststoffen is toegestaan, namelijk 250 kg stikstof per ha in plaats van de reguliere norm van 170 kg stikstof per ha. De voorwaarden houden onder meer in dat deze en andere gebruiksnormen niet overschreden mogen worden en ook dat aan andere voorschriften uit de meststoffenregelgeving wordt voldaan.
      
    
    
      1.2
      Een toezichthouder van de Nederlandse Voedsel- en Warenautoriteit (NVWA) heeft de maatschap gecontroleerd op naleving van de gebruiksnormen en derogatievoorwaarden in het jaar 2019. Het resultaat van deze controle is neergelegd in een rapport van bevindingen van 17 december 2019.
      
    
    
      1.3
      Met het besluit van 14 februari 2020 heeft de minister een boete opgelegd van € 300,- aan de maatschap. Volgens de minister heeft de maatschap in 2019 het bemestingsplan niet naar waarheid ingevuld omdat de maatschap in haar bemestingsplan 2019 voor de mest met mestcode 14 (rundveedrijfmest) gerekend heeft met forfaitaire gehalten, terwijl zij gebruik had moeten maken van de gemiddelde geanalyseerde gehalten van de afgevoerde mest in 2018 en 2019 als best beschikbare gegevens. Het daartegen gemaakte bezwaar is ongegrond verklaard. 
      
    
    
      1.4
      Met het besluit van 16 december 2020 heeft de minister de derogatievergunning voor 2019 ingetrokken, omdat de maatschap haar bemestingsplan niet naar waarheid heeft ingevuld en daarom niet heeft voldaan aan een voorwaarde voor derogatie. De intrekking van de derogatievergunning heeft tot gevolg dat in 2019 de standaardgebruiksnorm van 170 kg stikstof per hectare per jaar van toepassing is en dat aan de maatschap in 2021 geen derogatievergunning kan worden verleend. Het door de maatschap tegen dat besluit ingediende bezwaarschrift is ongegrond verklaard met het besluit van 10 maart 2021. De maatschap heeft tegen dit besluit geen rechtsmiddel aangewend. 
      
    
    
      1.5
      Met het besluit van 20 september 2021 (het boetebesluit) heeft de minister aan de maatschap een boete opgelegd van € 49.980,- wegens overschrijding van de gebruiksnorm stikstof uit dierlijke meststoffen. Voor wat betreft de mest met mestcode 14 is de minister uitgegaan van het gemiddelde fosfaat-/ stikstofgehalte in de gewogen en geanalyseerde afgevoerde mest in 2018 en 2019. De beginvoorraad voor 2019 is bepaald aan de hand van het gemiddelde geanalyseerde gehalte van 5,01 kg stikstof per ton rundveedrijfmest zoals gemeten in de op 22 maart 2018 bemonsterde vrachten. De eindvoorraad voor 2019 is gebaseerd op het gemiddelde geanalyseerde gehalte van 4,27 kg stikstof per ton rundveedrijfmest, zoals gemeten in de op 27 maart 2019 bemonsterde vrachten. De minister heeft vastgesteld dat de maatschap de gebruiksnorm dierlijke meststoffen van 170 kg per ha met 6.885 kg en de stikstofgebruiksnorm met 512 kg heeft overschreden. Volgens de minister zijn de gegevens uit de bemonsterde en geanalyseerde vrachten representatief voor de bepaling van de fosfaat- en stikstofgehalten en moeten zij op grond van de wet als best beschikbare gegevens worden beschouwd.
      
    
    
      1.6
      Met besluit van 14 juli 2022 (het bestreden besluit) heeft de minister het bezwaar van de maatschap gedeeltelijk gegrond verklaard. Wegens overschrijding van de beslistermijn is de boete gematigd met € 2.500,- tot een bedrag van € 47.480,-. 
      
    
    
      1.7
      De maatschap heeft tegen het bestreden besluit beroep ingesteld. 
      
      
    
  
  
    Uitspraken van de rechtbank
    
    
      2.1
      De rechtbank heeft op 30 maart 2023 een tussenuitspraak gedaan. Hierin heeft de rechtbank geoordeeld dat de maatschap het verbod van artikel 7, gelezen in samenhang met artikel 8, van de Meststoffenwet (Msw) heeft overtreden en dat de minister daarom op grond van artikel 51 van de Msw een boete mocht opleggen aan de maatschap. De minister heeft de regelgeving op correcte wijze toegepast door de gegevens van de afgevoerde mest als best beschikbare gegevens te hanteren, zoals bedoeld in artikel 94, tweede lid, van de Uitvoeringsregeling Meststoffenwet (Uitvoeringsregeling). De rechtbank heeft verder in de tussenuitspraak geoordeeld dat het bestreden besluit voor wat betreft de hoogte van de boete een motiveringsgebrek kent als bedoeld in artikel 7:12, eerste lid, van de Algemene wet bestuursrecht (Awb).
      
    
    
      2.2
      Over de evenredigheid van de boete heeft de rechtbank overwogen dat de minister niet deugdelijk heeft gemotiveerd dat de boete in de situatie van de maatschap niet onevenredig is. De minister lijkt een onjuiste toets aan te leggen bij de vaststelling van het vermogen. Daarnaast heeft de minister niet betrokken dat voor de maatschap sprake is van een zogenoemd sneeuwbaleffect. De intrekking van de derogatievergunning in 2019 en de weigering voor 2021 een derogatievergunning te verlenen hebben tot gevolg dat de maatschap hogere kosten heeft voor de afvoer van rundveedrijfmest in de jaren 2020 en 2021. De rechtbank volgt de minister niet in zijn standpunt dat die kosten niet mogen worden meegenomen. Volgens de rechtbank had de minister deze omstandigheid moeten betrekken in de beoordeling. 
      
    
    
      2.3
      Na de tussenuitspraak heeft de minister op 26 april 2023 een aanvullende motivering ingediend en de al voor het bestreden besluit opgestelde rapportage van haar financieel deskundige overgelegd. 
      
    
    
      2.4
      Met de einduitspraak heeft de rechtbank het beroep van de maatschap gegrond verklaard. De rechtbank heeft het bestreden besluit van de minister vernietigd en bepaald dat de minister een nieuw besluit moet nemen binnen zes weken na de dag van verzending van de uitspraak. Volgens de rechtbank heeft de minister met de overlegging van de rapportage het gebrek in de onderbouwing van het boetebedrag niet hersteld en is de minister niet ingegaan op de verkeerde invulling van het begrip 'eigen vermogen'. Daarnaast heeft de minister, door te blijven bij zijn standpunt dat het sneeuwbaleffect niet bij de bepaling van de hoogte van de boete hoeft te worden betrokken, het op dit punt geconstateerde gebrek niet hersteld.
      
      
    
  
  
    Beoordeling van het geschil in hoger beroep
    
    
      
        Opdracht tot het nemen van een nieuw besluit
      
    
    
    
      3.1
      De minister betoogt dat de rechtbank in de einduitspraak ten onrechte opdracht heeft gegeven om de in beroep bestreden beschikking te herzien. Het College begrijpt dit betoog zo dat de minister stelt dat de rechtbank ten onrechte geen toepassing heeft gegeven aan artikel 8:72a van de Awb door niet zelf in de zaak te voorzien. 
      
    
    
      3.2
      Op grond van artikel 8:72a van de Awb moet de bestuursrechter indien hij een beschikking tot het opleggen van een bestuurlijke boete vernietigt, een beslissing nemen omtrent het opleggen van de boete en bepalen dat zijn uitspraak in zoverre in de plaats treedt van de vernietigde beschikking.
      
    
    
      3.3
      Deze hogerberoepsgrond slaagt. De rechtbank heeft ten onrechte geen toepassing gegeven aan artikel 8:72a van de Awb. Deze bepaling geeft geen ruimte om bij vernietiging van de oplegging van een bestuurlijke boete een opdracht te geven om een nieuw besluit te nemen. De rechtbank had zelf een beslissing over het opleggen van de boete moeten nemen. De uitspraak komt daarom, voor zover bestreden, voor vernietiging in aanmerking. Het College zal hierna in deze uitspraak een beslissing nemen over (de hoogte van) de boete.
      
      
        
          Hoogte van de boete
        
      
      
    
    
      4.1
      De omvang van het geding in hoger beroep beperkt zich tot de hoogte van de boete. De minister betoogt in de eerste plaats dat de rechtbank ten onrechte het 'sneeuwbaleffect' – de gevolgen van de uitsluiting voor derogatie in het jaar 2021 – heeft betrokken bij de beoordeling van de evenredigheid van de boete en in de tweede plaats dat de rechtbank ten onrechte de draagkracht van de maatschap als onvoldoende onderzocht heeft aangemerkt. 
      
      
        
          Matiging met het oog op het sneeuwbaleffect
        
      
      
    
    
      4.2
      De minister stelt zich op het standpunt dat de financiële gevolgen van de uitsluiting voor derogatie in een later jaar geen rol behoort te spelen bij de beoordeling van de evenredigheid van de hoogte van de boete. De financiële gevolgen van de uitsluiting kunnen alleen meewegen bij het besluit tot intrekking van de derogatie en de daaraan gekoppelde uitsluiting voor toepassing van derogatie in een later jaar (een ander besluit). 
      
    
    
      4.3
      De maatschap brengt daartegen in dat dit alles het gevolg is van haar keuze om een niet representatief monster uit 2018 niet te gebruiken in het bemestingsplan 2019, maar daarin uit te gaan van forfaitaire gehaltes. De consequenties hiervan hebben zich opgestapeld en dit effect wordt in negatieve zin versterkt door de lange duur van de besluitvorming. Hierdoor is de maatschap onvoldoende in de gelegenheid geweest om een afweging te maken of beroep tegen de handhaving van het besluit tot intrekking van de derogatievergunning nodig en terecht zou zijn. De maatschap acht de hoogte van alle boetes en de extra gemaakte kosten bij elkaar opgeteld niet proportioneel. Volgens de maatschap gaat het daarbij om een bedrag van € 72.156. 
      
    
    
      4.4
      Zoals het College eerder heeft overwogen (zie de uitspraak van 3 september 2024, ECLI:NL:CBB:2024:612) is een boete als hier aan de orde een punitieve sanctie, die valt onder het bereik van artikel 6 van het Verdrag tot bescherming van de rechten van de mens en de fundamentele vrijheden (EVRM). Dat brengt mee dat het College dient te toetsen of de hoogte van de opgelegde boete in redelijke verhouding staat tot de ernst en de verwijtbaarheid van de overtreding. Het opgelegde boetebedrag (van € 7,- per kg overschrijding van de gebruiksnorm dierlijke mest en van € 3,50 per kg overschrijding van de stikstofgebruiksnorm) is vastgesteld in een wettelijk voorschrift. Zoals volgt uit vaste rechtspraak van het College (bijvoorbeeld de uitspraak van 11 januari 2022, ECLI:NL:CBB:2022:2) vormt voor bij wettelijk voorschrift vastgestelde boetebedragen de bepaling van artikel 5:46, derde lid, van de Awb het kader voor de op artikel 6 van het EVRM gebaseerde evenredigheidstoets. Binnen dat kader kan en behoort te worden beoordeeld of de op grond van artikel 57 van de Msw voorgeschreven boete in het concrete geval evenredig is aan met name de aard en ernst van de geconstateerde overtreding, de mate waarin deze aan de overtreder kan worden verweten en, zo nodig, de omstandigheden waaronder de overtreding is begaan. De omstandigheden die daarbij een rol kunnen spelen, zijn die omstandigheden waarmee de wetgever niet al bij de vaststelling van het boetebedrag rekening heeft gehouden.
      
    
    
      4.5
      Anders dan de maatschap aanvoert gaat het hier niet alleen om de ‘fout’ om een in haar ogen niet representatieve uitslag van de bemonstering op 22 maart 2018 niet in het bemestingsplan voor 2019 op te nemen. Gelet op het door de maatschap in hoger beroep niet bestreden oordeel van de rechtbank staat namelijk vast dat de maatschap in 2019 de gebruiksnorm dierlijke meststoffen met 6.885 kg en de stikstofgebruiksnorm met 512 kg heeft overschreden. Daarbij zou de gebruiksnorm dierlijke meststoffen ook zijn overschreden als de hogere gebruiksnorm nog van toepassing zou zijn geweest. Dit betoog levert dan ook geen bijzondere omstandigheid op die maakt dat de boete onevenredig zou zijn. Het College ziet ook in de opeenvolgende besluitvorming en de gestelde afweging over het indienen van verdere rechtsmiddelen geen bijzondere omstandigheid. Het is de verantwoordelijkheid van de maatschap om tijdig op te komen tegen besluiten waarmee zij zich niet kan verenigen. Bij eventuele onduidelijkheden over de gevolgen van bepaalde besluiten had het op de weg van de maatschap gelegen daarover informatie in te winnen. 
      
    
    
      4.6
      De door de maatschap gestelde kosten voor de extra mestafzet en aankoop van kunstmest zijn gevolgen van de intrekking van de derogatie. Dit besluit staat in rechte vast. Het College moet dan ook uitgaan van de rechtmatigheid van de intrekking van de derogatie. De gestelde financiële gevolgen van de intrekking staan los van de boete en behoren daarom op zichzelf geen rol te spelen bij de beoordeling van de evenredigheid van de boete. Ook dit levert daarom op zichzelf geen omstandigheid op die maakt dat de boete onevenredig zou zijn.
      
      
        
          Matiging met het oog op de draagkracht
        
      
      
    
    
      4.7
      Geringe draagkracht kan een reden zijn de boete te matigen. Uit de rechtspraak (zie bijvoorbeeld de uitspraak van het College van 14 juni 2022, ECLI:NL:CBB:2022:301, onder 6.2) volgt dat een geringe financiële draagkracht kan worden aangemerkt als een bijzondere omstandigheid – als bedoeld in het derde lid van artikel 5:46 van de Awb – die aanleiding geeft om de boete te matigen. Daarbij gaat het om de financiële positie van de overtreder ten tijde van het besluit tot het opleggen van de boete, zoals de Hoge Raad heeft geoordeeld in zijn arrest van 28 maart 2014 (ECLI:NL:HR:2014:685). Zoals de Hoge Raad heeft overwogen in dat arrest, wordt in de memorie van toelichting bij artikel 5:46 van de Awb vermeld dat het bestuursorgaan zich zeker bij hogere boetes ervan zal moeten vergewissen dat de boete, mede gelet op de draagkracht van de overtreder, geen onevenredige gevolgen heeft (Kamerstukken II, 2003/04, 29 702, nr. 3, blz. 142-143).
      
    
    
      4.8
      De minister beoordeelt op grond van het ‘Boetebeleid Meststoffenwet RVO’ of een boete, gelet op de financiële draagkracht van de overtreder, geen onevenredige gevolgen heeft. Daarbij wordt onder onevenredige gevolgen verstaan dat de overtreder failliet gaat of dreigt te gaan, dan wel dat door de betaling van de boete en onder normale bedrijfsomstandigheden, door vermindering van het bedrijfsresultaat, de betalingscapaciteit zo ver daalt dat het inkomen onder bijstandsniveau komt. Een bestuurlijke boete wordt in beginsel niet gematigd op basis van draagkracht als de waarde van het vermogen, het inkomen en de overwaarde op de woning, de overwaarde op de bedrijfspand(en) en de overwaarde op de grond hoger zijn dan de boete (zie onder 5.2.2.6 ‘financiële draagkracht’ Boetebeleid Meststoffenwet RVO).
      
    
    
      4.9
      De minister heeft de financiële positie van de maatschap voorafgaand aan het nemen van het bestreden besluit onderzocht en bij de maatschap financiële gegevens opgevraagd.  Uit de opgestelde rapportage van een financieel deskundige van de minister blijkt een betalingscapaciteit van € 68.000,- tot € 115.000,-. De minister heeft op de zitting toegelicht hoe deze betalingscapaciteit is berekend en waarop deze is gebaseerd. De minister heeft verder toegelicht waarom een dergelijk bedrag ruimschoots voldoende is om aan de aflossingsverplichtingen te voldoen. Uit de bij de rapportage gevoegde vermogensopstelling blijkt verder dat het fiscaal vermogen van € 1.382.000,- op 31 december 2018 naar € 1.401.000,- per eind 2020 is gestegen en dat het gezamenlijke eigen vermogen van beide ondernemers van de maatschap meer dan € 3.000.000,- bedraagt. De waarde van het eigen vermogen is daarmee hoger dan de boete. Dat de betaling van de boete, zoals de maatschap op de zitting heeft gesteld, gevolgen heeft (gehad) voor de bedrijfsvoering en dat investeringen moeten (moesten) worden uitgesteld, doet niet af aan de vaststelling dat geen sprake is van verminderde draagkracht. De maatschap heeft ook niet gesteld dat een faillissement dreigt als zij de boete moet betalen. Het College is dan ook van oordeel dat van door de minister gestelde betalingscapaciteit van € 68.000,- tot € 115.000,- kan worden uitgegaan. De minister heeft afdoende gemotiveerd dat de maatschap met de overgelegde stukken over haar financiële situatie niet aannemelijk heeft gemaakt dat zij door de boete onevenredig wordt getroffen. 
      
    
    
      4.10
      Er is dan ook geen aanleiding om de opgelegde boete wegens onevenredigheid te matigen. De hogerberoepsgrond slaagt. 
      
      
        
          Redelijke termijn
        
      
      
    
    
      5.1
      Zoals het College eerder heeft overwogen (uitspraak van 14 januari 2025, ECLI:NL:CBB:2025:7) beoordeelt het in boetezaken ambtshalve of de redelijke termijn, bedoeld in artikel 6 van het EVRM, is overschreden.
      
    
    
      5.2
      In een zaak waarin een boete is opgelegd geldt het uitgangspunt dat de redelijke termijn voor een procedure in drie instanties (bezwaar, beroep en hoger beroep) in beginsel is overschreden als die procedure in haar geheel langer duurt dan vier jaar. Daarbij geldt als uitgangspunt dat de bestuurlijke fase in beginsel een jaar mag duren, de beroepsfase ook een jaar en de hoger beroepsfase twee jaar. De redelijke termijn begint op het moment waarop een handeling wordt verricht waaraan de betrokkene in redelijkheid de verwachting kan ontlenen dat hem een bestuurlijke boete wordt opgelegd. De in aanmerking te nemen termijn eindigt op het moment waarop de rechter uitspraak doet in de procedure over het geschil dat de betrokkene en het bestuursorgaan verdeeld houdt.
      
    
    
      5.3
      In dit geval is de redelijke termijn aangevangen met het voornemen tot boeteoplegging van 12 juli 2021. Op het moment van deze uitspraak is de redelijke termijn met iets meer dan vier maanden overschreden. In gevallen waarin de redelijke termijn met niet meer dan zes maanden is overschreden, wordt de boete verminderd met 5% met een maximum van € 2.500,- (zie de uitspraak van het College van 30 juni 2025, ECLI:NL:CBB:2025:353).
      
    
    
      5.4
      De minister heeft in het bestreden besluit de boete wegens overschrijding van de gebruiksnormen met € 2.500,- gematigd tot € 47.480,- wegens het verstrijken van meer dan 26 weken tussen de datum van het boeterapport en de oplegging van de boete. Het College ziet hierin aanleiding om geen verdergaande matiging toe te passen voor de overschrijding van de redelijke termijn tot zes maanden (zie de uitspraak van het College van 23 juli 2024, ECLI:NL:CBB:2024:500, onder 5.3). Voor een verdergaande matiging van laatstgenoemde boete wegens de overschrijding van de redelijke termijn bestaat dus geen aanleiding.
      
      
        
          Slotsom 
        
      
      
      6 Het hoger beroep is gegrond. Het College zal de aangevallen uitspraak vernietigen en het beroep van de maatschap ongegrond verklaren. 
      
      7 Voor een proceskostenveroordeling bestaat geen aanleiding. 
      
        Beslissing
      
      
      
        Het College: 
      
      
        
          vernietigt de aangevallen uitspraak;
        
        
          verklaart het bij de rechtbank ingestelde beroep van de maatschap ongegrond. 
        
      
      
      
      
        Deze uitspraak is gedaan door mr. J.H. de Wildt, mr. M.L. Noort en mr. A. van Gijzen, in aanwezigheid van mr. A. Graefe, griffier. De beslissing is in het openbaar uitgesproken op 18 november 2025.
      
      
      
      
      
      
      
      
        w.g. J.H. de Wildt							w.g. A. Graefe