ECLI:NL:RVS:2025:3257, Raad van State, 16-07-2025, 202302743/1/R2
Raad van State — Uitspraak 
Datum: 2025-07-16 00:00:00.000000
Rechtsgebied: Bestuursrecht

Samenvatting: Bij besluit van 28 september 2021 heeft het college van burgemeester en wethouders van Tilburg het verzoek van [appellant] om onder meer handhavend op te treden tegen de verbodsborden bij de Avenhornstraat en het slot dat om het hek naast de Witbrantlaan Oost 36 is geplaatst, afgewezen. [appellant] is eigenaar van het perceel aan de [locatie] in Tilburg. Langs zijn perceel loopt een zaksloot met daarachter een omheind natuurgebied. [appellant] is sinds december 2020 voornemens een brug over de zaksloot te realiseren om het natuurgebied te kunnen bereiken. [appellant] heeft het college verzocht om het project, bekend onder MJP 176873, waarbij de zaksloot wordt omgevormd tot een permanente waterhoudende singel, onmiddellijk stop te zetten en maatregelen te treffen om de oorspronkelijke planologische opzet van het natuurgebied in de wijk Witbrant Oost te herstellen en obstakels, zoals verbodsborden, aan beiden kanten van de Avenhornstraat en het slot bij het hek aan de Witbrantlaan Oost te verwijderen. Verder heeft hij het college verzocht om energie te steken in het toegankelijk maken van het openbare gebied van Witbrant Oost.

202302743/1/R2.
    Datum uitspraak: 16 juli 2025
    AFDELING
    BESTUURSRECHTSPRAAK
    Uitspraak op het hoger beroep van:
    [appellant], wonend in Tilburg,
    appellant,
    tegen de uitspraak van de rechtbank Zeeland-­West­-Brabant van 16 maart 2023 in zaak nr. 22/1841 in het geding tussen:
    [appellant]
    en
    het college van burgemeester en wethouders van Tilburg.
    Procesverloop
    Bij besluit van 28 september 2021 heeft het college het verzoek van [appellant] om onder meer handhavend op te treden tegen de verbodsborden bij de Avenhornstraat en het slot dat om het hek naast de Witbrantlaan Oost 36 is geplaatst, afgewezen.
    Bij besluit van 16 februari 2022 heeft het college het door [appellant] daartegen gemaakte bezwaar ongegrond verklaard en het besluit van 28 september 2021 in stand gelaten onder aanvulling van de motivering.
    Bij uitspraak van 16 maart 2023 heeft de rechtbank het door [appellant] daartegen ingestelde beroep ongegrond verklaard.
    Tegen deze uitspraak heeft [appellant] hoger beroep ingesteld.
    Het college heeft een schriftelijke uiteenzetting gegeven.
    [appellant] heeft nadere stukken ingediend.
    De Afdeling heeft de zaak op een zitting behandeld op 13 juni 2025, waar [appellant], bijgestaan door [gemachtigde], en het college, vertegenwoordigd via een videoverbinding door mr. J.M.B. van Overdijk, zijn verschenen.
    Overwegingen
    Overgangsrecht inwerkingtreding Omgevingswet
    1.       Op 1 januari 2024 zijn de Omgevingswet en de Invoeringswet Omgevingswet in werking getreden. Als een verzoek om handhaving van de Wet algemene bepalingen omgevingsrecht (hierna: Wabo) is ingediend vóór het tijdstip van inwerkingtreding van de Omgevingswet, dan blijft op grond van artikel 4.3, aanhef en onder a, van de Invoeringswet Omgevingswet het recht zoals dat gold onmiddellijk vóór dat tijdstip van toepassing tot het besluit op dat verzoek onherroepelijk wordt.
    Het verzoek om handhaving van de Wabo is gedaan op 24 mei 2021. Dat betekent dat in dit geval de Wabo, zoals die gold vóór 1 januari 2024, van toepassing blijft.
    Inleiding
    2.       [appellant] is eigenaar van het perceel aan de [locatie] in Tilburg. Langs zijn perceel loopt een zaksloot met daarachter een omheind natuurgebied. [appellant] is sinds december 2020 voornemens een brug over de zaksloot te realiseren om het natuurgebied te kunnen bereiken. [appellant] heeft het college verzocht om het project, bekend onder MJP 176873, waarbij de zaksloot wordt omgevormd tot een permanente waterhoudende singel, onmiddellijk stop te zetten en maatregelen te treffen om de oorspronkelijke planologische opzet van het natuurgebied in de wijk Witbrant Oost te herstellen en obstakels, zoals verbodsborden, aan beiden kanten van de Avenhornstraat en het slot bij het hek aan de Witbrantlaan Oost te verwijderen. Verder heeft hij het college verzocht om energie te steken in het toegankelijk maken van het openbare gebied van Witbrant Oost. De verzoeken van [appellant] gaan over de percelen, kadastraal bekend als gemeente Tilburg, sectie F, nummers 6809 en 5874 (hierna: de percelen). Volgens [appellant] zijn de verbodsborden bij de Avenhornstraat en het slot om het hek naast de Witbrantlaan Oost 36 in strijd met het ter plaatse geldende bestemmingsplan "Witbrant Koolhoven 2012" (hierna: het bestemmingsplan) en moet extensief recreatief medegebruik worden toegestaan.
    3.       Het college heeft het handhavingsverzoek afgewezen, omdat er volgens het college geen sprake is van een overtreding van het bestemmingsplan. Op grond van het bestemmingsplan rust op de percelen de bestemming "Natuur". De voor "Natuur" aangewezen gronden zijn bestemd voor behoud, herstel en/of ontwikkeling van de natuur en/of het bos/de bosschages en de bijbehorende bosgroeiplaats, landschappelijke waarden en natuurwaarden. Verder zijn deze gronden onder meer bestemd voor water en waterhuishoudkundige voorzieningen en extensief recreatief medegebruik. Het college stelt zich op het standpunt dat de gemeente Tilburg als eigenaar van de percelen niet is gehouden om alle toegestane gebruiksmogelijkheden ook daadwerkelijk te realiseren. De gemaakte keuze voor natuurbehoud is volgens het college niet in strijd met het bestemmingsplan en de gemeente Tilburg mag deze keuze als grondeigenaar maken.
    4.       De relevante planregels zijn opgenomen in de bijlage die deel uitmaakt van deze uitspraak.
    Aangevallen uitspraak
    5.       De rechtbank heeft geoordeeld dat het college zich terecht op het standpunt heeft gesteld dat er geen sprake is van een overtreding en dat het college dus niet bevoegd was om handhavend op te treden. Volgens de rechtbank valt het project onder de definitie van "water en waterhuishoudkundige voorzieningen" van artikel 1.145 van de planregels en is het project dus niet in strijd met het bestemmingsplan. Verder heeft de rechtbank geoordeeld dat op de gemeente Tilburg als eigenaar van de percelen geen wettelijke plicht rust om ook extensief recreatief medegebruik van de percelen, een ander op grond van het bestemmingsplan toegestaan gebruik, te effectueren. De percelen worden feitelijk als buffergebied gebruikt, dat voor het publiek is afgesloten. Dat een perceel op meerdere manieren gebruikt mag worden, betekent naar het oordeel van de rechtbank niet dat ook alle mogelijke gebruikswijzen gerealiseerd moeten worden. Ten slotte heeft de rechtbank geoordeeld dat de gemeente Tilburg als eigenaar de toegang tot de percelen mag belemmeren met hekken en borden. In dit geval is één van de vier hekken met een slot afgesloten. [appellant] kan het gebied dus betreden, zodat dit geen ongelijke behandeling oplevert en het beroep op het gelijkheidsbeginsel niet slaagt.
    Omvang van het geding
    6.       Zoals de Afdeling eerder heeft overwogen, bijvoorbeeld in de uitspraak van 10 december 2014, ECLI:NL:RVS:2014:4517, kan de reikwijdte van een handhavingsverzoek na het primaire besluit niet meer worden uitgebreid. De inhoud van het handhavingsverzoek van 24 mei 2021 is dus bepalend voor de omvang van het geding. In dit handhavingsverzoek heeft [appellant] het college niet verzocht om handhavend op te treden tegen het verharde pad met een lantaarnpaal dat aan de westzijde langs zijn woonkamer en terras loopt. Dat verzoek heeft hij pas gedaan in zijn nader stuk van 7 juni 2023 en valt daarom buiten de omvang van dit geding.
    Is er sprake van een overtreding?
    7.       [appellant] betoogt dat de rechtbank ten onrechte heeft geoordeeld dat er geen sprake is van een overtreding van het bestemmingsplan. Daarover voert [appellant] aan dat extensief recreatief medegebruik een van de vormen van gebruik is die de op de percelen rustende bestemming "Natuur" toestaat, zodat de gemeente Tilburg verplicht is deze vorm van gebruik te verwezenlijken. Volgens [appellant] gaat de verwijzing door de rechtbank naar de uitspraak van de Afdeling van 15 mei 2019, ECLI:NL:RVS:2019:1580, niet op, omdat deze uitspraak alleen geldt voor eigenaren van private gronden, maar niet voor eigenaren van publieke gronden. Volgens [appellant] volgt uit artikel 8.1.1, onder i, van de planregels niet dat effectief recreatief medegebruik ondergeschikt is aan de andere toegestane gebruiken. Ook voert [appellant] aan dat het college niet bevoegd is om gronden met een natuurbestemming af te sluiten, want op grond van de Wet natuurbescherming zijn alleen het Rijk en de provincie daartoe bevoegd. Volgens [appellant] handelt het college in strijd met artikel 3:14 van het Burgerlijk Wetboek en de algemene beginselen van behoorlijk bestuur door het afsluiten van de percelen.
    7.1.    De rechtbank heeft in haar uitspraak geoordeeld dat er geen sprake is van een overtreding van het bestemmingsplan. De Afdeling onderschrijft het oordeel van de rechtbank en de onder 5.4 opgenomen overwegingen, waarop dat oordeel is gebaseerd. De voor "Natuur" aangewezen gronden zijn onder meer bestemd voor water en waterhuishoudkundige voorzieningen. De Afdeling is net als de rechtbank van oordeel dat het project valt onder de definitie van "water en waterhuishoudkundige voorzieningen" van artikel 1.145 van de planregels. Van een overtreding van het bestemmingsplan is dus geen sprake. De rechtbank heeft verder terecht overwogen dat de omstandigheid dat een andere vorm van toegestaan gebruik, namelijk extensief recreatief medegebruik, niet is verwezenlijkt, geen overtreding oplevert. De omstandigheid dat een perceel op meerdere manieren mag worden gebruikt, betekent niet dat ook alle mogelijke gebruikswijzen gerealiseerd moeten worden.
    Omdat het college niet bevoegd is om handhavend op te treden, komt de Afdeling niet toe aan het betoog van [appellant] over het gelijkheidsbeginsel.
    Het betoog slaagt niet.
    Conclusie
    8.       Het hoger beroep is ongegrond. De uitspraak van de rechtbank wordt bevestigd.
    9.       Het college hoeft geen proceskosten te vergoeden.
    Beslissing
    De Afdeling bestuursrechtspraak van de Raad van State:
    bevestigt de aangevallen uitspraak.
    Aldus vastgesteld door mr. A. ten Veen, voorzitter, en mr. J. Gundelach en mr. A.B. Blomberg, leden, in tegenwoordigheid van mr. M.A. Graaff-Haasnoot, griffier.
    w.g. Ten Veen
    voorzitter
    w.g. Graaff-Haasnoot
    griffier
    Uitgesproken in het openbaar op 16 juli 2025
    531-1150
     
    BIJLAGE
     
    Bestemmingsplan "Witbrant Koolhoven 2012"
    Artikel 1.63 extensief (dag)recreatief medegebruik
    Extensieve vormen van recreatie, zoals wandelen en fietsen, die plaatsvinden in gebieden waar de hoofdbestemming meestal natuur of bos betreft.
    Artikel 1.145 water en waterhuishoudkundige voorzieningen
    Al het oppervlaktewater zoals sloten, greppels (infiltratie)vijvers, kanalen, beken en andere waterlopen, ook als deze incidenteel of structureel droogvallen. Alsmede voorzieningen die nodig zijn ten behoeve van een goede wateraanvoer, waterafvoer, waterberging, hemelwaterinfiltratie en waterkwaliteit. Hierbij kan worden gedacht aan duikers, stuwen, infiltratievoorzieningen, gemalen, inlaten etc.
    Artikel 8.1.1 Functie
    De voor 'Natuur' aangewezen gronden zijn bestemd voor:
    a. behoud, herstel en/of ontwikkeling van de natuur en/of het bos/de bosschages en de bijbehorende bosgroeiplaats;
    b. behoud, herstel en/of ontwikkeling van landschappelijke waarden en/of natuurwaarden;
    c. bijbehorende en ondergeschikte verharde en onverharde paden, wegen en parkeervoorzieningen;
    d. geluidwerende voorzieningen, zoals wallen en schermen;
    e. water en waterhuishoudkundige voorzieningen;
    f. bijbehorende en ondergeschikte groenvoorzieningen;
    g. bijbehorende en ondergeschikte speelvoorzieningen;
    h. bijbehorende en ondergeschikte objecten voor beeldende kunst;
    i. extensief recreatief medegebruik;
    j. bouwwerken van algemeen nut.