ECLI:NL:RVS:2025:6140, Raad van State, 17-12-2025, 202404973/1/A2
Raad van State — Uitspraak 
Datum: 2025-12-17 00:00:00.000000
Rechtsgebied: Bestuursrecht

Samenvatting: Bij besluit van 2 januari 2023 heeft de Belastingdienst/Toeslagen een aanvraag van [appellante] om overname van private schulden afgewezen. Deze uitspraak gaat over een besluit op grond van de regeling voor overneming en betaling van private schulden die is opgenomen in de Wet hersteloperatie toeslagen. In hoofdstuk 4 van de Wht is geregeld onder welke voorwaarden gedupeerden in aanmerking komen voor het overnemen en betalen van private schulden. De voor dit geschil relevante bepalingen van die wet zijn opgenomen in de bijlage. [appellante] is erkend gedupeerde van de kinderopvangtoeslagaffaire. Zij heeft de Belastingdienst/Toeslagen verzocht om overname van een private schuld van € 252.033,37. De geldschuld bestaat uit drie delen. De minister heeft zich voor leningdeel I op het standpunt gesteld dat het gaat om een hypothecaire lening en dat er geen restschuld bestaat na verkoop van of verhaal op de verhypothekeerde zaak. Dit sluit overname van die schuld uit. Daarnaast staat niet vast dat de schuld vóór 1 juni 2021 opeisbaar was.

202404973/1/A2.
    Datum uitspraak: 17 december 2025
    AFDELING
    BESTUURSRECHTSPRAAK
    Uitspraak op het hoger beroep van:
    [appellante],
    appellante,
    tegen de uitspraak van de rechtbank Den Haag van 28 juni 2024 in zaak nr. 23/5289 in het geding tussen:
    [appellante]
    en
    de minister van Financiën.
    Procesverloop
    Bij besluit van 2 januari 2023 heeft de Belastingdienst/Toeslagen een aanvraag van [appellante] om overname van private schulden afgewezen.
    Bij besluit van 6 juli 2023 heeft de minister, in diens hoedanigheid van rechtsopvolger van de Belastingdienst/Toeslagen, het door [appellante] daartegen gemaakte bezwaar ongegrond verklaard.
    Bij uitspraak van 28 juni 2024 heeft de rechtbank het door [appellante] daartegen ingestelde beroep ongegrond verklaard.
    Tegen deze uitspraak heeft [appellante] hoger beroep ingesteld.
    De minister heeft een schriftelijke uiteenzetting ingediend.
    De Afdeling heeft de zaak op een zitting behandeld op 22 oktober 2025, waar de minister, vertegenwoordigd door [gemachtigden] verschenen.
    Overwegingen
    1.       Deze uitspraak gaat over een besluit op grond van de regeling voor overneming en betaling van private schulden die is opgenomen in de Wet hersteloperatie toeslagen (hierna: de Wht).
    2.       In hoofdstuk 4 van de Wht is geregeld onder welke voorwaarden gedupeerden in aanmerking komen voor het overnemen en betalen van private schulden. De voor dit geschil relevante bepalingen van die wet zijn opgenomen in de bijlage.
    Inleiding
    3.       [appellante] is erkend gedupeerde van de kinderopvangtoeslagaffaire. Zij heeft de Belastingdienst/Toeslagen verzocht om overname van een private schuld van € 252.033,37. De geldschuld bestaat uit drie delen.
    3.1.    Het eerste deel is een bedrag van € 200.000,00 (hierna: leningdeel I). Deze lening komt voort uit een leningsovereenkomst die [appellante] op 24 april 2017 is aangegaan met Werkenwonen Projectontwikkeling B.V. (hierna: Werkenwonen). De lening is verstrekt in verband met achterstallige huurbetalingen aan Werkenwonen ter hoogte van € 153.018,36 en omvat tevens een extra bedrag van € 46.981,64. Tot zekerheid van de nakoming van de overeenkomst heeft [appellante] ten behoeve van Werkenwonen het recht van tweede hypotheek en pand op de woning aan de [locatie] in Amsterdam gevestigd. De overeenkomst is op 8 december 2020 verlengd tot 1 december 2023.
    De vordering van Werkenwonen op [appellante] van € 200.000,00 is bij akte van cessie overgegaan op Jobritess Holding B.V. (hierna: Jobritess). Op 10 februari 2021 is ook het hypotheekrecht overgegaan op Jobritess.
    3.2.    Het tweede deel is een bedrag van € 40.000,00 (hierna: leningdeel II). Dit bedrag heeft [appellante] op 1 juni 2018 van Jobritess geleend. De looptijd van de lening was drie jaar en zeven maanden en eindigde op 31 december 2021.
    3.3.    Het derde deel is achterstallige rente op leningdeel I en leningdeel II van in totaal € 12.033,37.
    Besluitvorming
    4.       De minister heeft zich voor leningdeel I op het standpunt gesteld dat het gaat om een hypothecaire lening en dat er geen restschuld bestaat na verkoop van of verhaal op de verhypothekeerde zaak. Dit sluit overname van die schuld uit. Daarnaast staat niet vast dat de schuld vóór 1 juni 2021 opeisbaar was. Weliswaar liep de lening bij Werkenwonen op 1 mei 2020 af, maar de schuld is per 10 februari 2021, onder andere voorwaarden, gecedeerd aan Jobritess. Dit volgt onder meer uit de saldo-opgave die Jobritess aan Sociale Banken Nederland heeft gestuurd en de mededeling in het bezwaarschrift dat de lening is verlengd. Daaruit volgt dat de schuld pas opeisbaar was op 1 december 2023.
    5.       Voor leningdeel II heeft de minister zich op het standpunt gesteld dat het verstrekken van leningen niet gebruikelijk is voor Jobritess, gelet op haar branchecodes in het handelsregister. Het is daarmee een geldschuld die niet is ontstaan door een in de normale uitoefening van een beroep of bedrijf verrichte rechtshandeling van de schuldeiser, maar een informele geldschuld. In dit verband is niet voldaan aan het vereiste dat de informele geldschuld is vastgelegd in een notariële akte of volgt uit een rechtelijke uitspraak. Verder is de schuld ook pas opeisbaar geworden per 1 januari 2022. Ook deze schuld wordt daarom niet overgenomen.
    6.       De minister heeft zich tot slot op het standpunt gesteld dat de achterstallige rente op leningdeel II niet kan worden meegenomen op grond van artikel 4.1, derde lid, aanhef en onder d, van de Wht. Leningdeel II is immers geen opeisbare geldschuld. Ook de rente op leningdeel I kan niet worden overgenomen. De bestaande renteachterstanden aan Jobritess, die zien op de hypothecaire lening, dateren niet van vóór 1 juni 2021.
    Uitspraak van de rechtbank
    7.       De rechtbank is over leningdeel I tot het oordeel gekomen dat de minister zich op het standpunt mocht stellen dat hij de schuld niet hoeft over te nemen. Het betreft een hypothecaire lening. De Wht bepaalt dat de hoofdsom van een hypothecaire lening niet wordt overgenomen, ook niet als die vanwege betalingsachterstanden opeisbaar is geworden. Uit de memorie van toelichting bij de Wht (Kamerstukken II 2021/22, 36 151, nr. 3, p. 45) volgt dat de gedupeerde ouder schuldenaar blijft van de resterende hoofdsom van de hypothecaire lening en de hypothecaire lening zelf moet aflossen. Hierop wordt een uitzondering gemaakt als het gaat om een restschuld na verkoop van of verhaal op de verhypothekeerde zaak. Die uitzondering doet zich hier niet voor. Daarom wordt niet toegekomen aan de vraag of is voldaan aan het vereiste dat de schuld vóór 1 juni 2021 opeisbaar was.
    8.       Over leningdeel II heeft de rechtbank geoordeeld dat dit een informele schuld is, omdat deze niet is ontstaan door een in de normale uitoefening van een beroep of bedrijf verrichte rechtshandeling van de schuldeiser. Om voor overname daarvan in aanmerking te komen, moet deze in een notariële akte of een rechterlijke uitspraak zijn vastgelegd. Niet is gebleken dat de schuld aan dat vereiste voldoet. Daarom wordt ook hier niet toegekomen aan de vraag of is voldaan aan het vereiste dat de schuld vóór 1 juni 2021 opeisbaar was.
    9.       De rechtbank heeft verder geoordeeld dat, omdat leningdeel I en leningdeel II niet in aanmerking komen voor overname, de achterstallige rente op deze schulden ook niet voor overname in aanmerking komt.
    10.     De rechtbank heeft tot slot geoordeeld dat de wetgever er bewust voor heeft gekozen de vereisten, zoals die zijn gesteld in de Wht, op te nemen. Daarnaast is niet gebleken dat de situatie van [appellante] zodanig bijzonder of schrijnend is, dat toepassing had moeten worden gegeven aan de hardheidsclausule, aldus de rechtbank.
    Beoordeling van het hoger beroep
    Leningdeel I
    11.     [appellante] betoogt dat de rechtbank heeft miskend dat de wetgever met artikel 4.1, vierde lid, aanhef en onder a, van de Wht niet heeft bedoeld bestaande, opeisbare betalingsachterstanden die zijn omgezet in een hypothecaire lening uit te sluiten van overname, zoals hier aan de orde. Het niet overnemen van de schuld is in dit geval zozeer in strijd met het legaliteitsbeginsel, het gelijkheidsbeginsel en het evenredigheidsbeginsel, dat artikel 4.1, vierde lid, aanhef en onder a, van de Wht buiten toepassing moet blijven.
    11.1.  Omdat de Wht een wet in formele zin is, kan de bestuursrechter artikel 4.1, vierde lid, aanhef en onder a, van de Wht alleen toetsen aan algemene rechtsbeginselen als zich bijzondere omstandigheden voordoen, die niet of niet ten volle zijn verdisconteerd in de afweging van de wetgever en die de toepassing van de wettelijke bepaling zozeer in strijd doen zijn met algemene rechtsbeginselen of (ander) ongeschreven recht, dat die toepassing achterwege moet blijven. Daarbij kan het ook gaan om gevolgen van de toepassing van een wettelijke bepaling die niet stroken met wat de wetgever kan hebben bedoeld of voorzien (zie de uitspraak van de Afdeling van 1 maart 2023, ECLI:NL:RVS:2023:772).
    11.2.  Zoals de AfdeIing in haar uitspraak van 15 mei 2024, ECLI:NL:RVS:2024:2040, heeft overwogen, zijn de door de wetgever gemaakte keuzes en de achtergrond daarvan uitvoerig toegelicht in de memorie van toelichting van de Wht (Kamerstukken II, 2021/22, 36 151, nr. 3). Daaruit volgt onder meer dat de schuldenaanpak voor gedupeerde ouders is gericht op het zoveel mogelijk realiseren van een nieuwe start en niet is bedoeld voor het herstellen van onrecht. Als gevolg hiervan zijn er gedupeerde ouders die na de hersteloperatie met schulden achterblijven (Kamerstukken II, 2021/22, 36 151, nr. 3, p. 41-42). Sommige schulden zijn uitgesloten van overname. Alleen op 1 juni 2021 openstaande betalingsachterstanden op geldschulden worden overgenomen, niet de toekomstige termijnen. Het is namelijk niet het doel van de regeling om ouders volledig te vrijwaren van betalingsverplichtingen. Bij hypothecaire leningen kan het voorkomen dat na meerdere niet betaalde maandelijkse termijnen de hoofdsom van de lening opeisbaar wordt. In die situatie wordt onderscheid gemaakt tussen de opeisbare achterstallige betalingen enerzijds en de hoofdsom anderzijds. Alleen de opeisbare achterstallige betalingen worden overgenomen. Ook de resterende hoofdsommen van andere leningen worden niet overgenomen of betaald, tenzij die vanwege betalingsachterstanden opeisbaar zijn geworden. Het gaat dan bijvoorbeeld om hoofdsommen van consumptieve kredieten, zoals persoonlijke leningen, doorlopende kredieten, negatieve saldi op betaalrekeningen, aankopen op afbetaling, private leases en huurkoop. Als ook de hoofdsom voor 1 juni 2021 opeisbaar is geworden, door bijvoorbeeld betalingsachterstanden, wordt deze wel in zijn geheel betaald. Dit om te voorkomen dat de schuldeiser voor die opeisbare hoofdsom alsnog incassomaatregelen neemt en de gedupeerde ouder daardoor in de problemen komt.
    11.3.  Uit de geschiedenis van de totstandkoming van de Wht volgt dat de wetgever heeft beoogd uitsluitend de opeisbare achterstallige betalingen van de hypothecaire lening over te nemen en niet de hoofdsom. In artikel 4.1, vierde lid, aanhef en onder a, van de Wht is een duidelijk onderscheid gemaakt tussen de opeisbare achterstallige betalingen van de hypothecaire lening, die worden overgenomen, en de hoofdsom daarvan, die niet wordt overgenomen. Alleen de restschuld na verkoop van of verhaal op de verhypothekeerde zaak wordt overgenomen. Hoewel een hypothecaire lening veel wordt gebruikt ter financiering van een woning, is er geen aanknopingspunt om aan te nemen dat de wetgever niet heeft voorzien dat de geldsom, die wordt verkregen met de hypothecaire lening, ook een ander doel kan hebben dan enkel de aanschaf van een onroerend goed. De aard van de hypothecaire lening wordt immers niet bepaald door het doel van de lening, maar door de vorm van zekerstelling. Omdat het hier niet gaat om een situatie die niet door de wetgever onder ogen is gezien, had de rechtbank niet de ruimte om artikel 4.1, vierde lid, aanhef en onder a, van de Wht te toetsen aan het evenredigheidsbeginsel. De rechtbank is terecht tot dit oordeel gekomen. Het betoog slaagt niet.
    Leningdeel II
    12.     [appellante] betoogt dat de rechtbank leningdeel II ten onrechte heeft aangemerkt als informele schuld, bedoeld in artikel 4.1, derde lid, aanhef en onder b, van de Wht. Het verstrekken van financiële leningen is een rechtshandeling die valt binnen de normale uitoefening van het bedrijf van Jobritess. Aangezien Jobritess de branchecodes 68204 (verhuur van onroerend goed, niet woonruimte) en 6810 (handel in eigen onroerend goed) heeft in het handelsregister en het in de vastgoedwereld veel voorkomt dat geldleningen voor het ontwikkelen van objecten of anderszins worden verstrekt door houders van deze branchecodes, valt niet in te zien waarom de lening aan [appellante] niet aangemerkt kan worden als een lening die Jobritess binnen de normale uitvoering van haar bedrijf verstrekt heeft. Leningdeel II heeft rechtstreeks betrekking op de huurpenningen en op de bedrijfsuitoefening van Jobritess. Leningdeel II is dus een schuld als bedoeld in artikel 4.1, derde lid, aanhef en onder a, van de Wht en had daarom moeten worden overgenomen.
    12.1.  De Afdeling is met de rechtbank van oordeel dat de minister de schuld van [appellante] aan Jobritess terecht heeft aangemerkt als een informele schuld. Omdat [appellante] een aanvraag heeft gedaan, is het aan haar om aannemelijk te maken dat wordt voldaan aan de voorwaarden voor inwilliging van haar aanvraag. Met de enkele stelling dat het in de vastgoedwereld veel voorkomt dat geldleningen voor het ontwikkelen van objecten of anderszins worden verstrekt door houders van voornoemde branchecodes, heeft [appellante] niet aannemelijk gemaakt dat de geldschuld behoort tot de normale bedrijfsuitoefening van Jobritess. Het betoogt slaagt niet.
    Hardheidsclausule
    13.     [appellante] betoogt dat de rechtbank ten onrechte heeft overwogen dat de minister geen toepassing hoefde te geven aan de hardheidsclausule. De ratio van artikel 4.1, vierde lid, aanhef en onder a, van de Wht is dat met die bepaling wordt voorkomen dat fictieve schulden worden overgenomen, zoals de toekomstige termijnen van de hypothecaire lening. Omdat de hoofdsom van de hypothecaire lening van [appellante] volledig bestaat uit opeisbare betalingsachterstanden die zijn omgezet in een hypothecaire lening, komt deze voor overname in aanmerking. De lening moet in dit verband worden gezien als een andere lening die vanwege betalingsachterstanden volledig opeisbaar is geworden, als bedoeld in artikel 4.1, vierde lid, aanhef en onder b, van de Wht. Verder is van belang dat [appellante] de schuld uit financiële noodzaak moest omzetten in een hypothecaire lening. Daarbij komt dat Jobritess alsnog dreigt over te gaan tot het innen van de schuld.
    13.1.  In de Wht is in artikel 9.1, tweede lid, aanhef en onder a, een hardheidsclausule opgenomen, op grond waarvan de minister kan afwijken van artikel 4.1, voor zover de toepassing daarvan, gelet op het belang dat de bepaling beoogt te beschermen, zal leiden tot een onbillijkheid van overwegende aard.
    13.2.  Zoals de Afdeling heeft overwogen in haar uitspraak van 12 februari 2025, ECLI:NL:RVS:2025:456, kan de hardheidsclausule worden toegepast in bijzondere situaties, waarbij toepassing van de bepaling zelf, gelet op de ratio ervan, onbillijk uitpakt of wanneer sprake is van schrijnende omstandigheden waardoor toepassing van de wettelijke bepaling achterwege moet blijven. Of het daarbij gaat om een situatie die door de wetgever in algemene zin is of kan zijn voorzien, is daarbij niet van doorslaggevend belang. Bij schrijnende omstandigheden kan bijvoorbeeld worden gedacht aan serieuze en structurele financiële nood, aan ernstige medische omstandigheden of aan andere ontwrichtende persoonlijke omstandigheden. Daarbij gaat het niet zozeer om omstandigheden die zich hebben voorgedaan in de periode waarin de toeslagenaffaire zich voltrok en die vanzelfsprekend in veel gevallen schrijnend zijn geweest en tot schade kunnen leiden en ook vaak hebben geleid en waarvoor de herstelmaatregelen uit de Wht beogen een oplossing te bieden. Het moet gaan om actuele omstandigheden die samenhangen met (de gevolgen van) een weigering om de schulden over te nemen of te compenseren. Met het toepassen van de hardheidsclausule wordt een uitzondering gemaakt op de gebruikelijke toepassing van de regel. Dat betekent dat degene die er een beroep op doet, in ieder geval inzichtelijk moet maken waar de bijzondere of schrijnende situatie in zijn of haar geval uit bestaat, en dit zo concreet mogelijk moet onderbouwen.
    13.3.  De Afdeling is van oordeel dat de minister geen toepassing hoefde te geven aan de hardheidsclausule. [appellante] heeft niet aannemelijk gemaakt dat in haar geval de gebruikelijke toepassing van artikel 4.1, vierde lid, aanhef en onder a, van de Wht, gelet op de ratio daarvan, tot een onbillijkheid van overwegende aard leidt. De hypothecaire lening met Werkenwonen, die later is gecedeerd aan Jobritess, is een nieuwe lening waarmee onder meer de achterstallige huurbetalingen zijn afbetaald. De opeisbare achterstallige huurbetalingen zijn, anders dan [appellante] betoogt, niet omgezet in een hypothecaire lening. De hypothecaire lening kan daarom niet gelijk worden gesteld met een lening die vanwege betalingsachterstanden volledig opeisbaar is geworden, als bedoeld in artikel 4.1, vierde lid, aanhef en onder b, van de Wht. Verder heeft [appellante], ook nadat zij daartoe schriftelijk in de gelegenheid is gesteld, niet onderbouwd dat er sprake is van schrijnende omstandigheden, waardoor toepassing van artikel 4.1, vierde lid, aanhef en onder a, van de Wht achterwege moet blijven. Omdat [appellante] niet op de zitting aanwezig was, kon het beroep op de hardheidsclausule ook daar niet met haar worden besproken. Het betoog slaagt niet.
    Leningdeel III
    14.     Gelet op het voorgaande is de rechtbank ook terecht tot het oordeel is gekomen dat leningdeel III niet voor overname in aanmerking komt.
    Conclusie
    15.     Het hoger beroep is ongegrond. De Afdeling bevestigt de uitspraak van de rechtbank.
    16.     De minister hoeft geen proceskosten te vergoeden.
    Beslissing
    De Afdeling bestuursrechtspraak van de Raad van State:
    bevestigt de aangevallen uitspraak.
    Aldus vastgesteld door mr. W. den Ouden, voorzitter, en mr. C.H. Bangma en mr. M.C Stoové, leden, in tegenwoordigheid van mr. R.J.R. Hazen, griffier.
    w.g. Den Ouden
    voorzitter
    w.g. Hazen
    griffier
    Uitgesproken in het openbaar op 17 december 2025
    452-1062
     
    BIJLAGE
     
    WETTELIJK KADER
    Wet hersteloperatie toeslagen
    Artikel 4.1. Overneming of betaling privaatrechtelijke geldschulden gedupeerde aanvrager kinderopvangtoeslag, partner en ex-partner van gedupeerde aanvrager kinderopvangtoeslag
    1. Onze Minister neemt op aanvraag de geldschulden en kosten over op grond van artikel 155 van Boek 6 van het Burgerlijk Wetboek van een aanvrager van een kinderopvangtoeslag die in aanmerking komt voor toepassing van een herstelmaatregel als bedoeld in artikel 2.7 of diens partner, bedoeld in artikel 3.1, eerste lid, onderdelen b of c, of een ex-partner die in aanmerking komt voor de compensatie, bedoeld in artikel 2.14h, eerste lid, en aan wie deze is toegekend, tenzij op die aanvrager, die partner of die ex-partner artikel 4.6 of 4.7 van toepassing is.
    2. De geldschulden die worden overgenomen:
    a. zijn ontstaan na 31 december 2005;
    b. waren voor 1 juni 2021 opeisbaar; en
    c. zijn niet voldaan op het tijdstip waarop de aanvraag wordt gedaan.
    3. Geldschulden en kosten die worden overgenomen, zijn:
    a. een geldschuld die is ontstaan door een in de normale uitoefening van een beroep of bedrijf verrichte rechtshandeling van de schuldeiser;
    b. een geldschuld die niet is ontstaan door een in de normale uitoefening van een beroep of bedrijf verrichte rechtshandeling van de schuldeiser indien deze is vastgelegd in een notariële akte die is verleden in de periode tussen 1 januari 2006 en 1 juni 2021 of blijkt uit een rechterlijke uitspraak indien de daaraan voorafgaande ingebrekestelling of dagvaarding of het daaraan voorafgaande verzoekschrift dateert van voor 1 juni 2021, waarbij geldt dat de zaak bij de rechtbank binnen een redelijke termijn na de dagtekening van de ingebrekestelling aanhangig moet zijn gemaakt;
    […].
    d. de bij een overgenomen of over te nemen opeisbare geldschuld bijkomende kosten;
    […].
    4. Geldschulden en kosten die niet worden overgenomen zijn:
    a. de resterende hoofdsom van een hypothecaire lening, ook als die vanwege betalingsachterstanden opeisbaar is geworden, tenzij het een restschuld betreft na verkoop van of verhaal op de verhypothekeerde zaak;
    b. de resterende hoofdsommen van andere leningen, tenzij die vanwege betalingsachterstanden opeisbaar zijn geworden;
    […].
    Artikel 9.1. Hardheidsclausule
    1. De Dienst Toeslagen kan bij een besluit over toekenning van compensatie, een tegemoetkoming of vergoeding, kwijtschelding van bestuursrechtelijke schulden of betaling van bestuursrechtelijke en privaatrechtelijke schulden afwijken van 2.1, 2.6, 2.7, 2.10, 2.11, 2.11a, 2.11b, 2.14, 2.14a, 2.16, 2.17, 3.1, 4.6, 4.7 of 6.1 voor zover toepassing van het desbetreffende artikel gelet op doel of strekking ervan zal leiden tot een onbillijkheid van overwegende aard voor degene die aanspraak wil maken op de toekenning.
    2. Voor zover toepassing gelet op het belang dat de bepaling beoogt te beschermen, zal leiden tot een onbillijkheid van overwegende aard kan:
    a. Onze Minister afwijken van artikel 2.15, 2.15a, 3.13, 4.1, 4.2 of 4.3;
    […].