ECLI:NL:CBB:2025:613, College van Beroep voor het bedrijfsleven, 18-11-2025, 24/1104
College van Beroep voor het bedrijfsleven — Uitspraak 
Datum: 2025-11-18 00:00:00.000000
Rechtsgebied: Bestuursrecht

Samenvatting: Mestboete, overschrijding gebruiksnorm dierlijke meststoffen en de fosfaatgebruiksnorm. De minister heeft de mineralengehaltes in de mestproductie met forfaitaire normen conform de regelgeving berekend. De vennootschap is er niet in geslaagd om met de alternatieve berekening aannemelijk te maken dat de normen niet zijn overschreden. Ook hoeft de minister niet uit te gaan van een hoger stikstofverlies bij graasdieren. In de forfaits is al een correctie voor stikstofvervluchtiging opgenomen voor graasdieren. Vanwege de overschrijding van de redelijke termijn wordt de boete gematigd.

uitspraak              	
    
      
        
          
        
      
      
        
          
        
      
    
    COLLEGE VAN BEROEP VOOR HET BEDRIJFSLEVEN
    
    
      zaaknummer: 24/1104
    
    
    
      
        uitspraak van de meervoudige kamer van 18 november 2025 op het hoger beroep van: 
        
      
    
    
      [naam 1] h.o.d.n. [naam 2] , te [woonplaats] (vennootschap)
    (gemachtigde: P.J. Houtsma)
    
    
      tegen de uitspraak van de rechtbank Gelderland van 11 november 2024, ARN 22/3575, in het geding tussen
    
    
    
      de vennootschap
    
    
    
      en
    
    de minister van Landbouw, Visserij, Voedselzekerheid en Natuur
    (gemachtigde: mr. A.H. Spriensma-Heringa)
    
    
      en
    
    
    de Staat der Nederlanden (de minister van Justitie en Veiligheid)
    
    
  
  
    Procesverloop in hoger beroep
    
    
      De vennootschap heeft hoger beroep ingesteld tegen de uitspraak van de rechtbank Gelderland (rechtbank) van 11 november 2024 (niet gepubliceerd).
    
    
    
      De minister heeft een schriftelijke uiteenzetting ingediend.
    
    
    
      De vennootschap heeft nadere stukken ingezonden.
    
    
    
      De zitting was op 3 oktober 2025. Aan de zitting hebben de gemachtigden van partijen deelgenomen. Voor de vennootschap waren verder aanwezig [naam 1] en [naam 3] .
    
    
    
      De vennootschap heeft verzocht om schadevergoeding wegens overschrijding van de redelijke termijn als bedoeld in artikel 6 van het Verdrag tot bescherming van de rechten van de mens en de fundamentele vrijheden (EVRM). Naar aanleiding van dit verzoek heeft het College de Staat der Nederlanden (minister van Justitie en Veiligheid) als partij aangemerkt.
    
    
  
  
    Grondslag van het geschil
    
    
      1.1
      De vennootschap exploiteert een agrarische onderneming in [woonplaats] . In december 2020 heeft de Rijksdienst voor Ondernemend Nederland onderzoek gedaan naar de naleving van de Meststoffenwet (Msw) door de vennootschap in het jaar 2019. In dat kader heeft de vennootschap gegevens overgelegd. Met het besluit van 15 februari 2022 (boetebesluit) heeft de minister aan de vennootschap meerdere boetes opgelegd van in totaal € 6.219,30. De overschrijding van de gebruiksnorm dierlijke meststoffen en de fosfaatgebruiksnorm leidt volgens de minister tot een boete van € 6.577,-. Omdat de minister de redelijke beslistermijn heeft overschreden heeft hij die boete met 10% gematigd tot € 5.919,30. Voor het niet naar waarheid verstrekken van de Aanvullende gegevens landbouwbedrijven 2019 heeft de minister een boete van € 300,- opgelegd.
    
    
      1.3
      Met het besluit van 9 juni 2022 (bestreden besluit) heeft de minister het bezwaar van de vennootschap tegen het boetebesluit ongegrond verklaard en dit besluit gehandhaafd.
      
    
  
  
    Uitspraak van de rechtbank
    
    
      2		De rechtbank heeft het beroep van de vennootschap tegen het bestreden besluit ongegrond verklaard. Het beroep zag op de boete voor overschrijding van de gebruiksnormen. Voor zover van belang heeft de rechtbank het volgende overwogen. De minister heeft de hoeveelheid geproduceerde dierlijke meststoffen correct berekend en de vennootschap is er niet in geslaagd aannemelijk te maken dat de mestproductie op haar bedrijf in werkelijkheid lager ligt dan op grond van de forfaits is bepaald. De stukken die door de vennootschap zijn ingebracht zijn onvoldoende, omdat uit deze stukken geen totaalbeeld van de voederbehoefte van de dieren naar voren komt. Afgezien nog van de vraag of het overzicht van voerleveranties compleet is, valt uit de stukken niet af te leiden wat de begin- en eindvoorraad van het voer was, welke gehalten in het geleverde voer zitten en wat per week of maand is gevoerd. 
    
    
  
  
    Beoordeling van het geschil in hoger beroep
    
    
      
        Standpunt vennootschap
      
    
    
    
      3.1
      Volgens de vennootschap is de boete voor overschrijding van de gebruiksnormen ten onrechte opgelegd. De vennootschap houdt rosékalveren en met de forfaitaire normen komt zij niet goed uit. Met de door haar in hoger beroep ingebrachte nieuwe berekening van de mestproductie op basis van een stalbalans komt zij tot veel lagere hoeveelheden fosfaat en stikstof. Verder voert de vennootschap aan dat er te weinig rekening is gehouden met de gasvormige verliezen, waarvoor zij ook berekeningen heeft ingebracht gebaseerd op de NP-methode. Deze methode werd in 2019 nog niet gebruikt in het kader van de stikstofcorrectie zoals in de forfaits is opgenomen. Volgens de vennootschap levert het niet toepassen van een extra correctie voor gasvormige verliezen bij graasdieren strijd op met het gelijkheidsbeginsel, omdat die bij staldieren wel plaatsvindt. Tot slot beroept de vennootschap zich op overschrijding van de redelijke termijn.
      
      
        
          Standpunt minister
        
      
      
    
    
      3.2
      Volgens de minister is de mestproductie juist bepaald en heeft de vennootschap met de opgestelde stalbalans niet aannemelijk gemaakt dat de rosékalveren, zijnde graasdieren, lagere hoeveelheden fosfaat en stikstof produceerden dan de toegepaste forfaitaire normen. Ook ziet de minister geen aanleiding om uit te gaan van meer gasvormige verliezen dan waarmee in de forfaits rekening is gehouden. Boven op de toepassing van artikel 96 van de Uitvoeringsregeling meststoffenwet wordt er alleen bij staldieren een aanvullend stikstofgat berekend op grond van paragraaf 5.1.4.4. van het Boetebeleid. 
      
      
        
          Oordeel van het College
        
      
      
      
        
          Toetsingskader
        
      
      
    
    
      4.1
      Zoals de rechtbank terecht tot uitgangspunt heeft genomen, ligt de materiële bewijslast ten aanzien van de naleving van gebruiksnormen volgens het systeem van de Msw primair bij degene die de meststoffen in de bodem brengt of laat brengen (de vennootschap). De grote kamer van het College heeft op 26 oktober 2017 (ECLI:NL:CBB:2017:343, onder 7.2.1 sub 1) uitspraak gedaan over de bewijsmaatstaf bij een boete voor overschrijding van de gebruiksnormen. Uit de artikelen 7 en 8 van de Msw en de memorie van toelichting bij het wetsvoorstel “Wijziging van de Meststoffenwet (invoering gebruiksnormen)” (Kamerstukken II 2004/05, 29 930, nr. 3, blz. 67-72 en 112-113) blijkt dat het gebruiksnormensysteem uitgaat van een algeheel verbod van het op of in de bodem brengen van meststoffen (mestgebruik). Een landbouwer kan alleen aan dit verbod ontkomen door bij zijn mestgebruik geen van de in artikel 8 van de Msw bedoelde gebruiksnormen te overschrijden. Om een geslaagd beroep op de opheffing van het verbod te kunnen doen, moet hij feiten stellen en bewijs aandragen die aannemelijk maken dat hij de gebruiksnormen niet heeft overschreden. De wet regelt niet alleen aan de hand van welke elementen wordt bepaald hoeveel stikstof of fosfaat op of in de bodem is gebracht, maar verplicht de landbouwer ook een administratie te voeren en over te leggen van de meststoffenhuishouding van het landbouwbedrijf. Het voorgaande neemt niet weg dat de landbouwer met ander bewijs aannemelijk kan maken dat hij de gebruiksnormen niet heeft overschreden. Dat bewijs moet wel voldoende onderbouwd en betrouwbaar zijn. Dat de landbouwer zelf aannemelijk moet maken dat hij de gebruiksnormen niet overschrijdt, neemt niet weg dat de minister, als hij een bestuurlijke boete wil opleggen, op basis van concrete feiten en omstandigheden moet aantonen dat de landbouwer de gebruiksnormen heeft overschreden.
      
    
    
      4.2
      Uit artikel 66, eerste lid, van het Uitvoeringsbesluit meststoffenwet (Uitvoeringsbesluit) volgt dat de jaarlijkse mestproductie van graasdieren wordt bepaald door het vermenigvuldigen van het gemiddeld aantal aanwezige dieren met forfaitaire productienormen, uitgedrukt in kilogram fosfaat en stikstof per dier per jaar. Voor melkvee en staldieren wordt de mestproductie op een andere wijze bepaald (artikel 66, tweede en derde lid, van het Uitvoeringsbesluit). Zoals volgt uit de Toelichting op de Uitvoeringsregeling Meststoffenwet (Stcrt. 2005, nr. 226, blz. 34 e.v.) is de bepaling van de mestproductie van graasdieren anders dan die van staldieren, omdat gedurende de graasperiode, waarin de dieren buiten staan, de voeropname niet is te meten. De bij staldieren gebruikte stalbalansmethode (artikel 66, derde lid, van het Uitvoeringsbesluit) is dan niet bruikbaar, omdat kenbare voerstromen daarbij een belangrijke variabele zijn, terwijl bij melkvee de stikstof- en fosfaatexcretie (mede) kan worden bepaald door specifieke factoren, zoals de omvang van de melkproductie en het ureumgehalte van de melk. Voor graasdieren bestaan zulke specifieke factoren niet. Voor graasdieren zijn daarom forfaitaire normen ontwikkeld die zijn gebaseerd op berekeningen onder verantwoordelijkheid van de Commissie van Deskundigen Meststoffenwet (CDM) van Wageningen University & Research. Bij die berekeningen worden kengetallen per diercategorie betrokken voor voerverbruik, dierlijke productie, groei en vastlegging in het dier. Bij de bepaling van de forfaits voor graasdieren wordt ook rekening gehouden met de gasvormige stikstofverliezen. Periodiek wordt beoordeeld of er aanleiding is deze normen aan te passen (vergelijk de uitspraak van het College van 19 december 2023, ECLI:NL:CBB:2023:724).
      
      
        
          Mestproductie
        
      
      
    
    
      4.3
      Niet in geschil is dat de rosékalveren van de vennootschap onder de definitie van graasdieren vallen en dat de minister de mineralengehaltes in de mestproductie met forfaitaire normen conform de regelgeving heeft berekend. Partijen zijn verdeeld over de vraag of de vennootschap met de door haar overgelegde alternatieve berekening aannemelijk heeft gemaakt dat zij de normen niet heeft overschreden. 
      
    
    
      4.4
      Met de alternatieve berekening is de vennootschap daar niet in geslaagd. Hiertoe wordt als volgt overwogen. De vennootschap heeft in het kader van de controle zelf een gebruiksnormenberekening aangeleverd. Hierin is gewerkt met de forfaitaire normen voor startkalveren voor rosévlees of roodvlees en is gemeld dat sprake is van beweiding. In beroep heeft de vennootschap aangevoerd dat niet van de forfaitaire normen moet worden uitgegaan, maar van een overgelegde stalbalans die is gebaseerd op witvleeskalveren. In hoger beroep heeft de vennootschap gesteld dat niet van de gebruiksnormenberekening moet worden uitgegaan en ook niet van de in beroep overgelegde stalbalans en heeft zij opnieuw een alternatieve berekening ingebracht. Daarbij zijn de uitgangspunten van een stalbalans gehanteerd, gebaseerd op de tabellen die voor rosékalveren golden in 2006 en 2007, toen zij nog als staldier werden gedefinieerd. De stelling van de vennootschap dat van deze laatste berekening moet worden uitgegaan, volgt het College niet. Nog los van de vraag of sprake is geweest van beweiding en of voor het jaar 2019 van tabellen uit 2006 en 2007 zou kunnen worden uitgegaan, is deze berekening niet volledig en onvoldoende controleerbaar. Zoals op de zitting is besproken zijn de gegevens over de voedermiddelen onduidelijk en niet compleet. Niet duidelijk is gemaakt wat de begin- en eindvoorraad van het voer was en de overzichten van de voerleveranciers zijn niet volledig. Ook is onduidelijk gebleven waar de in de berekening opgevoerde hoeveelheden graanstro en snijmais vandaan zijn gekomen. Namens de vennootschap kon niet worden verduidelijkt of deze via een leverancier zijn verkregen dan wel uit een voederkuil van de vennootschap zelf afkomstig zijn. De conclusie is dat de vennootschap niet voldoende concreet heeft onderbouwd dat in haar situatie moet worden afgeweken van de forfaitaire normen waarvan de minister is uitgegaan. 
      
      
        
          Stikstofcorrectie
        
      
      
    
    
      4.5
      De hogerberoepsgrond dat de minister van een hoger stikstofverlies had moeten uitgaan, slaagt evenmin. De minister heeft conform artikel 66, eerste lid, van het Uitvoeringsbesluit de stikstofexcretie berekend op basis van forfaitaire normen. Zoals uit 4.2 volgt, is in de forfaits voor graasdieren een correctie voor stikstofvervluchtiging opgenomen en worden de forfaits regelmatig onderzocht, beoordeeld en bijgesteld. Dat een bijstelling van de correctie heeft plaatsgevonden per 1 januari 2025, betekent niet dat de voor de vennootschap gebruikte forfaits voor 2019 onjuist zijn en dat de minister daarvan om die reden niet heeft mogen uitgaan. Met de door de vennootschap overgelegde alternatieve berekening voor stikstofcorrectie gebaseerd op forfaitaire normen heeft zij niet onderbouwd waarom specifiek voor haar bedrijf te weinig stikstofcorrectie heeft plaatsgevonden. De andere overgelegde berekening gaat verder op de in 4.4 genoemde berekening en is gelet op dat wat het College daarover heeft overwogen al niet bruikbaar. De stelling van de vennootschap dat net als bij staldieren een extra stikstofcorrectie moet worden toegepast omdat anders sprake is van strijd met het gelijkheidsbeginsel gaat niet op. Zoals het College heeft overwogen in onder meer de uitspraak van 19 december 2023 (ECLI:NL:CBB:2023:724 onder 6.3) worden er verschillende berekeningswijzen toegepast bij graasdieren en bij staldieren. Er is daarom geen sprake van gelijke gevallen.
      
      
        
          Redelijke termijn
        
      
      
    
    
      5.1
      Over het verzoek van de vennootschap om matiging van de boete wegens overschrijding van de redelijke termijn als bedoeld in artikel 6 van het van het EVRM, overweegt het College als volgt. In punitieve zaken geldt het uitgangspunt dat de redelijke termijn voor een procedure in drie instanties (bezwaar, beroep en hoger beroep) in beginsel is overschreden als die procedure in haar geheel langer dan vier jaar heeft geduurd. De termijn begint op het moment waarop een handeling is verricht waaraan de betrokkene in redelijkheid de verwachting kan ontlenen dat hem een bestuurlijke boete wordt opgelegd. Dat is in dit geval 12 april 2021, de datum waarop de minister het voornemen tot boeteoplegging heeft uitgebracht. Ten tijde van deze uitspraak is deze termijn met iets meer dan zes maanden overschreden. Deze overschrijding is volledig toe te rekenen aan de rechterlijke fase.
      
    
    
      5.2
      De minister heeft op grond van zijn beleid de boete gematigd met 10% wegens het verstrijken van meer dan 26 weken tussen de datum van het boeterapport en de oplegging van de boete. Het College ziet in het gegeven dat de minister de boete al heeft gematigd wegens overschrijding van de beslistermijn aanleiding om geen verdergaande matiging toe te passen voor de overschrijding van de redelijke termijn tot zes maanden (zie de uitspraak van het College van 23 juli 2024, ECLI:NL:CBB:2024:500, onder 5.3). Voor de overschrijding van de redelijke termijn van zes maanden tot een jaar kan plaats zijn voor een aanvullende matiging van de boete met 5% van het boetebedrag (voor eerdere matiging), met een maximum van € 2.500,- (zie de uitspraak van het College van 24 september 2024, ECLI:NL:CBB:2024:660, onder 7.4). Dit betekent een aanvullende matiging van € 328,85 voor de overschrijding van de redelijke termijn tot twaalf maanden. Het College zal het boetebedrag vaststellen op € 5.890,45.
      
      
        
          Conclusie
        
      
      
    
    
      6.1
      Het College zal de aangevallen uitspraak vernietigen. Het College zal het beroep tegen het bestreden besluit gegrond verklaren, dat besluit vernietigen voor zover het de hoogte van de boete betreft en het boetebesluit in zoverre herroepen. Het College zal het boetebedrag vaststellen op € 5.890,45 en bepalen dat de uitspraak in de plaats treedt van het vernietigde gedeelte van het bestreden besluit.
      
    
    
      6.2
      Nu de overschrijding van de redelijke termijn is veroorzaakt door de duur van de rechterlijke fase, zal de Staat veroordeeld worden in de door de vennootschap gemaakte proceskosten voor het doen van het verzoek om matiging van de boete wegens het overschrijden van de redelijke termijn. Het College stelt deze kosten op grond van het Besluit proceskosten bestuursrecht vast op € 453,50 (één punt met een wegingsfactor van 0,5 en een waarde van € 907,-).
      
    
  
  
    Beslissing
    
    
      Het College:
    
    
    
      
        vernietigt de aangevallen uitspraak;
      
      
        verklaart het bij de rechtbank ingestelde beroep van de vennootschap tegen het bestreden besluit gegrond;
      
      
        vernietigt het bestreden besluit, voor zover het de hoogte van de boete betreft;
      
      
        herroept het boetebesluit voor zover het de hoogte van de boete betreft en stelt de boete vast op € 5.890,45;
      
      
        bepaalt dat deze uitspraak in de plaats treedt van het vernietigde gedeelte van het bestreden besluit;
      
      
        veroordeelt de Staat (minister van Justitie en Veiligheid) in de proceskosten tot een bedrag van € 453,50;
      
      
        draagt de minister op het in beroep betaalde griffierecht van € 365,- aan de vennootschap te vergoeden;
      
      
        draagt de Staat (minister van Justitie en Veiligheid) op het in hoger beroep betaalde griffierecht van € 559,- aan de vennootschap te vergoeden.
      
    
    
    
    
      Deze uitspraak is gedaan door mr. B. Bastein, mr. M.L. Noort en mr. A. van Gijzen, in aanwezigheid van J. Bustin, griffier. De beslissing is in het openbaar uitgesproken op 18 november 2025.
    
    
    
    
    
    
    
    
    
      w.g. B. Bastein					w.g. J. Bustin
    
    
  
  
    Nota van toelichting Stcrt. 2005, nr. 226 (https://zoek.officielebekendmakingen.nl/stcrt-2005-226-p6-SC72330.html).