ECLI:NL:RBOVE:2025:6690, Rechtbank Overijssel, 18-11-2025, AK_24_3293
Rechtbank Overijssel — Uitspraak 
Datum: 2025-11-18 00:00:00.000000
Rechtsgebied: Bestuursrecht; Bestuursprocesrecht

Samenvatting: Beroep n.a.v. invordering verbeurde dwangsommen. Beroep ongegrond. Tegen een invorderingsbesluit kunnen in beginsel niet met succes gronden naar voren kunnen worden gebracht die al tegen het besluit tot opleggen van de last onder dwangsom naar voren gebracht hadden kunnen worden. De aangevoerde gronden zijn allemaal gronden die eiser tegen het besluit tot oplegging van de lasten onder dwangsom had kunnen aanvoeren.

RECHTBANK OVERIJSSEL
    
    
      Bestuursrecht
    
    
    
      zaaknummer: ZWO 24/3293 
    
    
      uitspraak van de enkelvoudige kamer in de zaak tussen
    
      [eiser], uit [woonplaats], eiser ([eiser]),
    gemachtigde: ing. [gemachtigde] ([gemachtigde]),
    
    
      en
    
    
    
      
        het college van burgemeester en wethouders van Losser, verweerder (het college).
    
    
    
  
  
    Procesverloop
    
    
      Bij besluit van 17 januari 2024 (het primaire besluit) heeft het college een bedrag van 
      € 27.500,- aan verbeurde dwangsommen bij [eiser] ingevorderd.
    
    
    
      Bij besluit van 2 juli 2024 (het bestreden besluit) heeft het college het hiertegen door [eiser] gemaakte bezwaar ongegrond verklaard en het primaire besluit in stand gelaten. 
    
    
    
      Hiertegen heeft [eiser] beroep ingesteld.
    
    
    
      Het college heeft een verweerschrift ingediend. 
    
    
    
      De rechtbank heeft het beroep op 1 mei 2025 op zitting behandeld. Hierbij was [eiser] aanwezig, vergezeld door zijn dochter [naam 1] en bijgestaan door [gemachtigde]. Namens het college hebben [naam 2] en [naam 3] aan de zitting deelgenomen.
    
    
    
      De rechtbank heeft ter zitting het onderzoek gesloten. Daarbij is afgesproken dat de rechtbank in ieder geval binnen twee weken na de zitting nog geen uitspraak zou doen, in afwachting van een reactie van het college op de vraag of – gelet op het overleg dat tussen partijen plaatsvindt – nog een minnelijke regeling kan worden bereikt, die mede inhoudt dat alle lopende procedures worden beëindigd en niet tot uitvoering van de in deze zaak centraal staande invorderingsbeschikking wordt overgegaan. Per brief van 1 mei 2025 heeft de rechtbank dit aan partijen bevestigd. 
    
    
    
      Per brief van 16 mei 2025 heeft het college de rechtbank gevraagd om de uitspraak verder uit te stellen, om te kunnen onderzoeken of een minnelijke regeling kan worden bereikt. 
      De rechtbank heeft daarop de uitspraak verder aangehouden.
    
    
    
      Op 23 juli 2025 heeft het college stukken naar de rechtbank gemaild waaruit volgens het college blijkt dat partijen een akkoord hebben bereikt, bestaande uit:
    
    
      
        een betaling van € 5.000,- door [eiser]; en 
      
      
        het intrekken van alle lopende procedures.  
      
    
    De rechtbank heeft daarop aan [eiser] gevraagd of de stukken die het college heeft ingediend voor hem reden zijn om het beroep in te trekken. Hier heeft [eiser] niet op gereageerd. 
    
    
      Op 30 september 2025 heeft [gemachtigde] telefonisch desgevraagd aan de griffier meegedeeld dat de regeling tussen [eiser] en het college nog niet definitief is en dat er geen reden is om het beroep in te trekken. Volgens [gemachtigde] is [eiser] nog steeds met het college in overleg over de hoogte van in te vorderen dwangsommen. Hij heeft gevraagd om het doen van uitspraak in deze zaak langer aan te houden. 
    
    
    
      Per brief van 10 oktober 2025 heeft de rechtbank aan partijen meegedeeld dat zij de termijn voor het doen van uitspraak nog twee weken aanhoudt. Aangegeven is dat dit betekent dat eiser nog twee weken de tijd heeft om het beroep in te trekken (op basis van de - al dan niet definitief - met het college overeengekomen regeling dan wel op basis van een nieuwe, nog met het college overeen te komen regeling). Daarbij heeft de rechtbank ook aangegeven dat, als zij binnen die twee weken geen intrekking van het beroep ontvangt, zij daarna binnen zes weken uitspraak zal doen.  
    
    
    
      
        [eiser] heeft niet gereageerd op de brief van 10 oktober 2025. De rechtbank ziet geen reden om de uitspraak nog langer aan te houden.
    
    
    
  
  
    Beoordeling door de rechtbank
    
    
      
        Aanleiding
      
    
    
    
      1.1
      
        [eiser] is eigenaar van het perceel aan de [adres]. Op het perceel houdt [eiser] hobby-matig paarden. 
      
    
    
      1.2
      
        [eiser] was ook eigenaar van een perceel aan de Oude Dijk in Beuningen. Dit perceel heeft hij verkocht aan de gemeente Losser. Die verkoop is vastgelegd in een verkoopovereenkomst van 4 mei 2020, die ook notarieel is vastgelegd. In deze overeenkomst is onder meer bepaald dat de gemeente Losser zich verplicht tot de planologisch-juridische inpassing van de hobbymatige activiteiten en bebouwing van [eiser] op het perceel aan de [adres] (hierna te noemen: het perceel). 
      
    
    
      1.3
      Bij besluit van 14 november 2022 heeft het college aan [eiser] vier lasten onder dwangsom opgelegd, omdat op het perceel meerdere overtredingen zijn geconstateerd. Tegen dit besluit heeft [eiser] bezwaar gemaakt. Bij besluit van 10 mei 2023 heeft het college dit bezwaar ongegrond verklaard. Wel heeft het college in het besluit op bezwaar van 10 mei 2023 de opgelegde lasten geherformuleerd. In dat besluit heeft het college de volgende lasten aan [eiser] opgelegd. 
      
      
        
          Last 1. Paardenstal
        
        De overtreding van de artikelen 2.1, eerste lid, onder a en c, en 2.3a, eerste lid, van de Wet algemene bepalingen omgevingsrecht (Wabo) moet worden beëindigd en beëindigd gehouden. Dat kan [eiser] doen door de paardenstal op het perceel terug te brengen tot een oppervlakte van 201 m² en in het bezit te komen van een omgevingsvergunning daarvoor.
      
      
      
        
          Last 2. Paardrijbak
        
        De overtreding van de artikelen 2.1, eerste lid, onder a, b en c, en 2.3a, eerste lid, van de Wabo moet worden beëindigd en beëindigd gehouden. Dat kan [eiser] doen door in het bezit te komen van een omgevingsvergunning daarvoor.
      
      
      
        
          Last 3. Opslag van veevoer en materialen
        
        De overtreding van artikel 2.1, eerste lid, onder c, van de Wabo moet worden beëindigd en beëindigd gehouden. Dat kan [eiser] doen door de opslag van veevoer en materialen op het perceel te stoppen. 
      
      
      
        
          Last 4. Mestplaat
        
        De overtreding van de artikelen 2.1, eerste lid, onder a en c, en 2.3a, eerste lid, van de Wabo moet worden beëindigd en beëindigd gehouden. Dat kan [eiser] doen door in het bezit te komen van een omgevingsvergunning daarvoor.
      
      
    
    
      1.4
      
        In het besluit op bezwaar van 10 mei 2023 heeft het college de dwangsommen uit het (primaire) besluit van 14 november 2022 gehandhaafd. Dat betekent dat aan het niet of niet geheel voldoen aan last 1 een dwangsom van € 15.000,- is verbonden, aan het niet of niet geheel voldoen aan last 2 een dwangsom van € 7.500,- en aan het niet of niet geheel voldoen aan de lasten 3 en 4 een dwangsom van € 5.000,- per last. Verder is niet in geschil dat de laatste van toepassing zijnde begunstigingstermijn (die voor last 3) eindigde op 
        28 juni 2023. 
      
      
    
    
      1.5
      Tegen het besluit op bezwaar van 10 mei 2023 heeft [eiser] geen rechtsmiddelen aangewend, zodat dat besluit onherroepelijk is geworden.
      
    
    
      1.6
      Op 29 juni 2023 hebben twee toezichthouders van de gemeente Losser een controle uitgevoerd op het perceel. Zij hebben geconstateerd dat de paardenstal niet was teruggebracht tot een oppervlakte van 201 m², dat op het perceel veevoer en materialen waren opgeslagen en dat de paardrijbak ook nog aanwezig was. Deze bevindingen hebben zij vastgelegd in het toezichtsrapport van 3 juli 2023. 
      
    
    
      1.7
      
        Vervolgens heeft het college eerst het primaire besluit genomen en daarna het bestreden besluit, zoals vermeld onder ‘Procesverloop’. In die besluiten heeft het college zich, op basis van de bevindingen van de toezichthouders, op het standpunt gesteld dat [eiser] niet heeft voldaan aan de lasten 1, 2 en 3, zodat hij een dwangsom van in totaal 
        € 27.500,- heeft verbeurd. Daarbij heeft het college tevens vastgesteld dat voor de illegale bouwwerken geen omgevingsvergunningen zijn verleend en dat daarvoor ook geen ontvankelijke aanvragen zijn ingediend.
      
      
      
        
          De beroepsgronden van [eiser] 
        
      
      
      
        2.	[eiser] heeft in het beroepschrift van 12 augustus 2024, kort samengevat, aangevoerd dat het college de verplichtingen uit de overeenkomst van 4 mei 2020 niet of onvoldoende is nagekomen. Dat betreft met name de verplichtingen die zien op het verkrijgen door [eiser] van één of meerdere omgevingsvergunningen voor de planologisch-juridische inpassing van zijn hobbymatige activiteiten en bebouwing op het perceel. Volgens [eiser] heeft hij daarvoor een aanvraag om een omgevingsvergunning ingediend, maar heeft het college de daarvoor vereiste ruimtelijke onderbouwing en onderzoeken niet verzorgd. Ook stelt [eiser] dat hij ten onrechte niet in de gelegenheid is gesteld om die aanvraag aan te vullen. Verder heeft het college onvoldoende meegewerkt om in onderling overleg de aanvraag voor te bereiden en af te stemmen op de gemaakte afspraken. Ook heeft [eiser] in het beroepschrift van 12 augustus 2024 gewezen op de uitspraak van de rechtbank van 1 november 2023 op zijn beroepen tegen eerdere aan hem opgelegde lasten onder dwangsom en daarmee samenhangende invorderingsbesluiten. Tegen deze uitspraak heeft [eiser] hoger beroep ingesteld bij de Afdeling bestuursrechtspraak van de Raad van State (de Afdeling), dat nog loopt.  
      
      
      
        
          Beoordeling van het beroep
        
      
      
    
    
      3.1
      De rechtbank is allereerst van oordeel dat in het toezichtsrapport van 3 juli 2023 op deugdelijke en controleerbare wijze is neergelegd dat op 29 juni 2023 is vastgesteld dat [eiser] niet aan de lasten 1, 2 en 3 had voldaan. [eiser] heeft in beroep ook niet bestreden dat hij niet (tijdig) aan de lasten 1, 2 en 3 heeft voldaan.   
      
    
    
      3.2
      Ter zitting heeft [eiser] nader toegelicht dat hij van mening is dat het gestelde niet-nakomen van de verplichtingen uit de overeenkomst van 4 mei 2020 door het college, moet leiden tot het oordeel dat het onevenredig is om de verbeurde dwangsommen in te vorderen. Daarbij is volgens [eiser] onder meer van belang dat hij wel veel met het college in overleg is geweest over het verkrijgen van de benodigde vergunning of vergunningen, maar dat dat overleg stroef is verlopen en dat dat vooral aan het college is te wijten. Ook heeft hij gesteld vaak stukken van het college niet te hebben ontvangen. Inmiddels loopt het overleg beter en lijkt het erop dat de vereiste vergunning of vergunningen kunnen en gaan worden verleend, aldus [eiser] ter zitting. Verder heeft hij gesteld dat hij niet aan de lasten kon voldoen, omdat daarvoor een omgevingsvergunning nodig was, die hij niet had. Dit alles maakt invordering van de dwangsommen volgens [eiser] onevenredig. 
      
    
    
      3.3
      De rechtbank overweegt dat bij een besluit over de invordering van een verbeurde dwangsom aan het belang van die invordering een groot gewicht moet worden toegekend. Een andere opvatting zou afdoen aan het gezag dat behoort uit te gaan van de oplegging van een last onder dwangsom. Ook de geschiedenis van de totstandkoming van artikel 5:37, eerste lid, van de Algemene wet bestuursrecht gaat hiervan uit. Hierin is vermeld dat een adequate handhaving vergt dat opgelegde sancties ook worden geëffectueerd en dat verbeurde dwangsommen dus worden ingevorderd. Alleen in bijzondere omstandigheden kan geheel of gedeeltelijk van invordering worden afgezien.
      
    
    
      3.4
      De door [eiser] aangevoerde omstandigheden leiden niet tot het oordeel dat het college van invordering had moeten afzien. Zoals de rechtbank ook oordeelde in de eerder genoemde uitspraak van 1 november 2023, is de verwijzing naar de afspraken uit de overeenkomst van 4 mei 2020, waaraan het college onvoldoende invulling zou hebben gegeven, daarvoor onvoldoende. Wat daar verder ook van zij, dat betekent niet dat [eiser] niet aan de lasten 1, 2 en 3 hoefde te voldoen. Als [eiser] niet tevreden was over de manier waarop het college invulling gaf aan de gemaakte afspraken, dan had hij het college daarop moeten aanspreken en met het college daarover in overleg moeten treden. Dat dit niet of moeilijk mogelijk was is niet gebleken en staat verder ook los van de plicht van [eiser] om aan de opgelegde lasten te voldoen. Verder stelt de rechtbank vast dat uit de uitspraak van   1 november 2023 blijkt dat het college in ieder geval in de zaken ZWO 22/1521 en ZWO 22/1522 heeft verklaard dat met [eiser] meerdere gesprekken zijn gevoerd over het aanvragen van de omgevingsvergunning(en) ter uitvoering van de overeenkomst van 4 mei 2020. Het (gestelde) niet nakomen van de afspraken uit die overeenkomst door het college, en wat [eiser] daarover ter zitting naar voren heeft gebracht, kan naar het oordeel van de rechtbank daarom niet worden aangemerkt als een bijzondere omstandigheid op grond waarvan het college geheel of gedeeltelijk van invordering had moeten afzien. Dat [eiser] niet aan de lasten 1, 2 en 3 kon voldoen, omdat daarvoor een omgevingsvergunning nodig was, heeft hij niet onderbouwd. In deze enkele stelling ziet de rechtbank ook geen reden voor het oordeel dat het college niet mocht overgaan tot invordering van de verbeurde dwangsommen. 
      
    
    
      3.5
      Ter zitting heeft [eiser] verder aangevoerd dat hij de dwangsommen te hoog vindt en dat het besluit op bezwaar van 10 mei 2023 in strijd is met artikel 6 van het EVRM. In dat besluit zijn namelijk de lasten, ten opzichte van het (primaire) besluit van 14 november 2022, verzwaard. Dat had volgens [eiser] niet gemogen, omdat hij daardoor en als gevolg van zijn bezwaar tegen het besluit van 14 november 2022 in een slechtere positie is geraakt. Verder heeft [eiser] ter zitting gesteld dat het perceel een agrarische bestemming heeft en dat  opslaan van veevoer daarmee niet in strijd is, zodat op dat punt geen sprake is van een overtreding.   
      
    
    
      3.6
      De rechtbank overweegt dat tegen een invorderingsbesluit in beginsel niet met succes gronden naar voren kunnen worden gebracht die al tegen het besluit tot opleggen van de last onder dwangsom naar voren gebracht hadden kunnen worden. Dat kan alleen in uitzonderlijke gevallen. Een uitzonderlijk geval kan worden aangenomen als evident is dat er geen overtreding is gepleegd en/of de betrokkene geen overtreder is.
      
    
    
      3.7
      De in overweging 3.5 vermelde gronden zijn allemaal gronden die [eiser] tegen het besluit tot oplegging van de lasten onder dwangsom had kunnen aanvoeren. Die gronden kan hij daarom niet met succes in deze procedure aanvoeren tegen het bestreden besluit, waarin het alleen om de invordering van de verbeurde dwangsommen gaat. Zijn stelling dat het opslaan van veevoer op het perceel niet in strijd met de bestemming van het perceel is, heeft [eiser] niet nader onderbouwd. Alleen al om die reden leidt die stelling niet tot het oordeel dat evident is dat last 3 ten onrechte is opgelegd, omdat die geen betrekking zou hebben op een overtreding.   
      
      
    
  
  
    Conclusie en gevolgen
    
    
      4.	Wat [eiser] heeft aangevoerd tegen het bestreden besluit slaagt niet. Het beroep is ongegrond. Dat betekent dat [eiser] geen gelijk krijgt en dat het bestreden besluit in stand blijft. [eiser] krijgt daarom het griffierecht niet terug en hij krijgt ook geen vergoeding van zijn proceskosten.
      
        Beslissing
      
    
    
    
      De rechtbank verklaart het beroep ongegrond. 
    
    
    
    
      Deze uitspraak is gedaan door mr. A.P.W. Esmeijer, rechter, in aanwezigheid van 
      mr. P.J.H. Bijleveld, griffier. Uitgesproken in het openbaar op 
    
    
    
    
    
    
    
      
        
        
        
          
            
              griffier
            
            
                                 rechter
            
          
        
      
    
    
    
    
      Een afschrift van deze uitspraak is verzonden aan partijen op:
    
    
  
  
    Informatie over hoger beroep
    Een partij die het niet eens is met deze uitspraak, kan een hogerberoepschrift sturen naar de Afdeling bestuursrechtspraak van de Raad van State waarin wordt uitgelegd waarom deze partij het niet eens is met deze uitspraak. Het hogerberoepschrift moet worden ingediend binnen zes weken na de dag waarop deze uitspraak is verzonden. Kan de indiener de behandeling van het hoger beroep niet afwachten, omdat de zaak spoed heeft, dan kan de indiener de voorzieningenrechter van de Afdeling bestuursrechtspraak van de Raad van State vragen om een voorlopige voorziening (een tijdelijke maatregel) te treffen. 
    
  
  
     Zaaknummers ZWO 22/1521 en ZWO 22/1522, ECLI:NL:RBOVE:2023:4336.
  
  
     Kamerstukken II 2003/04, 29 702, nr. 3, blz. 115.
  
  
     Zie bijvoorbeeld de uitspraak van de Afdeling van 25 oktober 2023, ECLI:NL:RVS:2023:3954, rechtsoverweging 7.1.
  
  
     Europees Verdrag tot bescherming van de rechten van de mens en de fundamentele vrijheden.
  
  
     Zie bijvoorbeeld de uitspraken van de Afdeling van 27 februari 2019, ECLI:NL:RVS:2019:466, en 28 februari 2024, ECLI:NL:RVS:2024:846.