ECLI:NL:RBOVE:2025:7339, Rechtbank Overijssel, 16-12-2025, AK_25_3324_3325
Rechtbank Overijssel — Uitspraak 
Datum: 2025-12-16 00:00:00.000000
Rechtsgebied: Bestuursrecht

Samenvatting: Beroep n.a.v. niet-ontvankelijkverklaring bezwaar tegen vaststelling ruimtelijk ontwikkelingsplan (ROP). Beroep ongegrond. Het college heeft het bezwaar terecht niet-ontvankelijk verklaard. Het ROP is geen besluit in de zin van artikel 1:3 van de Algemene wet bestuursrecht.

RECHTBANK OVERIJSSEL
    
    
      Bestuursrecht
    
    
    
      zaaknummers: ZWO 25/3324 en 25/3325
      
        
        uitspraak van de voorzieningenrechter op het beroep en het verzoek om voorlopige voorziening in de zaak tussen
      
    
    
    
      [eiser], uit [woonplaats], verzoeker/eiser
    
    
      en
    
    
    het college van burgemeester en wethouders van Zwolle 
    (gemachtigde: A. Stellingwerff).
    
    
    Samenvatting
    
    
      1. Deze uitspraak gaat over de beslissing van het college om het bezwaar van [eiser] gericht tegen het besluit van de gemeenteraad van 26 mei 2025 tot vaststelling van het Ruimtelijk Ontwikkelingsplan Noorderkwartier (ROP) en het ‘kennelijke besluit’ tot sloop van het parkeerdek Noordereiland niet-ontvankelijk te verklaren. [eiser] is het daar niet mee eens, omdat hij vindt dat er sprake is van besluiten waartegen hij inhoudelijk op kan komen. Hij heeft daarom beroep ingesteld en verzocht om een voorlopige voorziening.  
    
    
    
      1.1
      De voorzieningenrechter komt in deze uitspraak tot het oordeel dat het college het bezwaar van [eiser] terecht niet-ontvankelijk heeft verklaard, omdat [eiser] opkomt tegen iets waartegen via de bestuursrechtelijke procedures niet kan worden geageerd. Omdat de voorzieningenrechter uitspraak doet op het beroep en dat beroep ongegrond is, wijst zij het verzoek om een voorlopige voorziening hangende beroep af. Het feit dat het college inmiddels ook een vergunning heeft verleend voor de sloop van de parkeergarage geeft evenmin aanleiding tot het treffen van een voorlopige voorziening. 
      
      
    
  
  
    Inleiding: feiten en procesverloop
    
    
      2.1
      De gemeente Zwolle is bezig met de ontwikkeling van het Noorderkwartier, waar in totaal ongeveer 750 woningen worden gerealiseerd. Onderdeel van de plannen is de herontwikkeling van de parkeergarage Noordereiland. Op de locatie van de parkeergarage zal een buurthub met 250 parkeerplaatsen worden gerealiseerd, woningen, andere functies en een park. Dit blijkt onder meer uit het Ruimtelijk Ontwikkelingsplan Noorderkwartier (ROP) van maart 2025 dat op 10 april 2025 is vastgesteld door het college en op 26 mei 2025 is vastgesteld door de raad. Op 26 mei 2025 heeft de raad ook besloten dat de parkeergarage zal sluiten op 5 januari 2026.
      
      
        Om te komen tot de daadwerkelijke bouw, wordt de parkeergarage gesloopt, het vervuilde terrein gesaneerd, worden bomen verwijderd en kabels en leidingen verlegd. Gelijktijdig dient het ROP te worden uitgewerkt in een omgevingsplan dat vervolgens vastgesteld dient te worden door de gemeenteraad. Ter zitting heeft het college benadrukt dat gekozen is voor parallelle besluitvorming vanwege het stijgende woningtekort. Door processen gelijktijdig (parallel) te plannen, in plaats van opeenvolgend, kan, zo is de verwachting van het college, tijd worden bespaard. Het draagt bij aan het versnellen van de woningbouw. Volgens het college is sluiting in januari 2026 nodig om in het voorjaar van 2027 te kunnen starten met de woningbouw inclusief de nieuwe buurthub Noordereiland. Er is ruim een jaar nodig om het huidige parkeerdek te ontmantelen, de grond te saneren, kabels en leidingen te verleggen en andere werkzaamheden uit te voeren die nodig zijn om de gronden bouwrijp te maken. De maand januari 2026 is ook bewust gekozen in verband met abonnement- en vergunningverlening. Dergelijke verlening vindt namelijk per voorkeur per kalenderjaar plaats. 
      
      
      
        Voor alternatieve parkeergelegenheid zal worden gezorgd; onder andere bij het voormalige belastingkantoor.
      
      
    
    
      2.2
      Bij brief van 27 augustus 2025 heeft [eiser] bezwaar gemaakt tegen het besluit van de gemeenteraad van 26 mei 2025 tot vaststelling van het ROP en het ‘kennelijke besluit’ (dat dit besluit is genomen volgt volgens [eiser] uit diverse documenten) tot sloop van het parkeerdek Noordereiland zoals aangekondigd via gemeentelijke communicatie en aanbestedingsdocumentatie.
      
    
    
      2.3
      Met het besluit van 9 oktober 2025 heeft het college het bezwaar van [eiser] kennelijk niet-ontvankelijk verklaard omdat het bezwaar niet is gericht tegen een besluit in de zin van artikel 1:3 van de Algemene wet bestuursrecht (Awb). 
      
    
    
      2.4
      
        [eiser] heeft tegen het besluit van 9 oktober 2025 beroep ingesteld en de voorzieningenrechter gevraagd om een voorlopige voorziening te treffen.
      
    
    
      2.5
      De voorzieningenrechter heeft het verzoek op 2 december 2025 op zitting behandeld. Hieraan hebben deelgenomen: [eiser] en namens het college de gemachtigde, [naam 1], [naam 2] en [naam 3].
      
    
    
      2.6
      Omdat de voorzieningenrechter na afloop van de zitting tot de conclusie is gekomen dat nader onderzoek niet kan bijdragen aan de beoordeling van de zaak beslist zij ook op het beroep van [eiser].
      
      
    
  
  
    Beoordeling 
    
    
      
        Spoedeisend belang
      
    
    
    
      3.1
      Op grond van artikel 8:81, eerste lid, van de Awb kan, indien tegen een besluit bezwaar is gemaakt of beroep is ingesteld, de voorzieningenrechter van de bestuursrechter die bevoegd is of kan worden in de hoofdzaak, op verzoek een voorlopige voorziening treffen indien onverwijlde spoed, gelet op de betrokken belangen, dat vereist.
      
    
    
      3.2
      De voorzieningenrechter is van oordeel dat [eiser] een spoedeisend belang heeft omdat de parkeergarage per 5 januari 2026 sluit. [eiser] beoogt dat te voorkomen.
      
      
        
          Gronden
        
      
      
    
    
      3.3
      Volgens [eiser] heeft het college zijn bezwaar ten onrechte niet-ontvankelijk verklaard omdat er twee besluiten in de zin van de Awb voorliggen.
      
      
        Het eerste besluit betreft het besluit tot buitengebruikstelling van de parkeergarage. Daarmee beëindigt de gemeente een publieke taak – het ter beschikking stellen van parkeergelegenheid. Het onherroepelijk bepalen van de sluiting is daarmee een publiekrechtelijke rechtshandeling die de rechtspositie van vergunninghouders en omwonenden direct raakt. 
      
      
      
        Het tweede besluit betreft het ‘kennelijke besluit’ tot sloop dan wel de sloopvergunning. Hoewel het college bij het bestreden besluit nog het standpunt innam dat de sloop van de parkeergarage slechts meldingplichtig en niet vergunningplichtig was, is het hierop teruggekomen en heeft het op 7 november 2025 de vergunningaanvraag van de gemeente Zwolle tot sloop van de parkeergarage gepubliceerd en bij besluit van 28 november 2025 de gevraagde vergunning verleend. 
      
      
      
        Verder maakt [eiser] een punt van het volgende. Het college probeert de rechtsbescherming van burgers te ontlopen door met ‘feitelijke’ handelingen zoals het verwijderen van slagbomen en het plaatsen van hekken vooruit te lopen op de uitkomst van (gerechtelijke) procedures. De woningbouwplannen ten behoeve waarvan de parkeergarage wordt gesloopt staan nog niet vast. Er is zelfs nog geen vergunningaanvraag ingediend. Ook de sloopvergunning is nog niet onherroepelijk en de bodemsanering is nog niet aanbesteed. Door zijn handelen plaatst het college de bewoners en de in de binnenstad gevestigde ondernemers voor voldongen feiten en worden zij gedupeerd. Daarmee wordt het risico dat het gemeentebestuur neemt door parallel te plannen en de parkeergarage te slopen voordat de plannen waarvoor die sloop nodig is onherroepelijk zijn bij de omwonenden gelegd. 
      
      
      
        
          Voorliggende vraag beroepsprocedure
        
      
      
    
    
      4.1
      De voorzieningenrechter stelt voorop dat in het kader van de beroepsprocedure enkel de vraag voorligt of het college terecht het bezwaar van [eiser] tegen het besluit tot vaststelling van het ROP Noorderkwartier en het ‘kennelijke besluit’ tot sloop van de parkeergarage niet-ontvankelijk heeft verklaard, omdat het geen besluit is in de zin van artikel 1:3, eerste lid, van de Awb. De voorzieningenrechter toetst dit besluit op bezwaar en beoordeelt of in verband met dit besluit reden bestaat een voorlopige voorziening te treffen. Hierbij merkt zij op dat een eventueel te treffen voorlopige voorziening in dit verband nimmer verder kan strekken dan wat zij in beroep kan oordelen. De voorzieningenrechter constateert verder dat [eiser] ook beroepsgronden namens anderen heeft geformuleerd. Zij merkt in dat verband op dat [eiser] ingevolge artikel 1:2, eerste lid van de Awb uitsluitend kan opkomen voor zijn persoonlijke belangen en niet voor de belangen van anderen.
      
      
        
          Het ROP Noorderkwartier
        
      
      
    
    
      4.2
      
        Naar het oordeel van de voorzieningenrechter heeft het college in bezwaar terecht overwogen dat het ROP geen besluit is in de zin van artikel 1:3 van de Awb. In dit artikel is bepaald dat een besluit is: een schriftelijke beslissing van een bestuursorgaan, inhoudende een publiekrechtelijke rechtshandeling. Met het begrip rechtshandeling wordt bedoeld: een handeling gericht op rechtsgevolg. Een beslissing heeft rechtsgevolg indien zij erop is gericht een bevoegdheid, recht of verplichting voor een of meer anderen te doen ontstaan of teniet te doen, dan wel de juridische status van een persoon of een zaak vast te stellen. 
        Het ROP bevat in de kern een visie van de gemeente Zwolle op hoe de ontwikkeling van het Noorderkwartier eruit moet komen te zien. Hoewel deze ontwikkeling verstrekkende gevolgen voor het gebied zal hebben, en inhoudt dat, zoals [eiser] stelt, een publieke voorziening (de parkeergarage) verdwijnt, heeft het ROP op zichzelf geen rechtsgevolgen. Pas bij het vaststellen van het nog in procedure te brengen omgevingsplan zal er sprake zijn van externe rechtsgevolgen en de mogelijkheid van het aanwenden van rechtsmiddelen daartegen. 
        Omdat het ROP niet kan worden aangemerkt als besluit in de zin van artikel 1:3 van de Awb, is het bezwaar ertegen terecht niet-ontvankelijk verklaard. Het beroep van [eiser] slaagt in zoverre niet. 
      
      
      
        
          Het ‘kennelijke besluit’ tot sloop
        
      
      
    
    
      4.3
      Op het moment dat [eiser] bezwaar maakte en op dat bezwaar werd beslist lag er geen besluit in de zin van artikel 1:3 van de Awb tot sloop van de parkeergarage. Het college was op dat moment nog de mening toegedaan dat de sloop niet vergunningplichtig was. Hoewel het college daarop is teruggekomen en alsnog een sloopvergunning heeft verleend, heeft het college in de beslissing op bezwaar juist geoordeeld door te overwegen dat [eiser] bezwaar maakte tegen iets waartegen geen bezwaar gemaakt kan worden en het bezwaar ook op dat onderdeel niet-ontvankelijk te verklaren. Ook op dit punt slaagt het beroep van [eiser] niet. 
      
      
        
          Conclusie beroepsprocedure
        
      
      
    
    
      4.4
      Uit wat hiervoor is overwogen volgt dat het beroep van [eiser] tegen de beslissing op bezwaar ongegrond is. Omdat het beroep ongegrond is, wordt ook het verzoek om voorlopige voorziening afgewezen. 
      
      
        
          Sloopvergunning en voorlopige voorziening
        
      
      
    
    
      5.1
      Het college heeft op 28 november 2025 alsnog een omgevingsvergunning voor de sloop van de parkeergarage verleend. [eiser] wenst dat deze vergunning wordt betrokken bij zijn verzoek om voorlopige voorziening. Ter zitting heeft de voorzieningenrechter [eiser] gewezen op het feit dat het verzoek om voorlopige voorziening is ingediend in samenhang met het ingestelde beroep tegen de beslissing op bezwaar van 9 oktober 2025. Dat [eiser] ter zitting alsnog digitaal pro forma bezwaar heeft gemaakt tegen de sloopvergunning doet daar niet aan af. De voorzieningenrechter is van oordeel dat een verzoek om voorlopige voorziening in verband met de verleende sloopvergunning geen onderdeel kan zijn van onderhavige procedure. In de eerste plaats voldoet het verzoek niet aan de vereisten die titel 8.3 van de Awb eraan stelt. Ook is van belang dat de voorzieningenrechter door deze gang van zaken niet met zekerheid beschikt over alle op de sloopvergunning betrekking hebbende stukken en daarmee geen voorlopige beoordeling van de rechtmatigheid van sloopvergunning en kans van slagen van het bezwaar kan maken. Ook heeft het college zich niet volledig kunnen uitlaten over het bezwaar noch heeft [eiser] bezwaargronden concreet gericht tegen de sloopvergunning kunnen formuleren, anders dan dat de vergunning is verleend terwijl de realisatie van het beoogde project onzeker is.  
      
    
    
      5.2
      Indien [eiser] een spoedeisend belang heeft bij schorsing van de verleende sloopvergunning zal hij daarvoor apart een verzoek om voorlopige voorziening moeten indienen. Hierbij moet worden opgemerkt dat de sluiting van de parkeergarage los staat van de (beoordeling van de) verleende sloopvergunning. Een eventuele schorsing van de sloopvergunning betekent niet zonder meer dat de parkeergarage openblijft. De voorzieningenrechter ziet op dit moment dan ook geen mogelijkheid maar ook geen aanleiding om een voorlopige voorziening in het kader van de sloopvergunning te treffen.
      
      
        
          Buitengebruikstelling/sluiting parkeergarage 
        
      
      
      6. Het bezwaar van [eiser] is gericht tegen het ROP en het ‘kennelijke besluit’ tot sloop van de parkeergarage. Over (de ontvankelijkheid van) deze bezwaren heeft het college in de beslissing op bezwaar met juistheid geoordeeld. 
      
        Hoewel [eiser], zoals blijkt uit zijn toelichting het kader van deze procedure, in eerste instantie beoogt de sluiting van de parkeergarage met ingang van 5 januari a.s. te voorkomen, waren zijn bezwaren niet gericht tegen een besluit dat daar concreet op ziet. Het college heeft zich daar dan ook terecht niet over uitgelaten in de beslissing op bezwaar. 
        Uit het dossier, de toelichtingen op de zitting en wat [eiser] naar voren heeft gebracht blijkt overigens ook niet dat een besluit in de zin van artikel 1:3 van de Awb tot sluiting van de parkeergarage per genoemde datum is genomen noch is thans gebleken dat een dergelijk besluit had moeten worden genomen. Er ligt dus geen besluit waarover de bestuursrechter zich uit kan laten. Overigens wordt opgemerkt dat ook het besluit van de gemeenteraad van 26 mei 2025 tot sluiting van de parkeergarage met ingang van 5 januari 2026 geen besluit in de zin van de Awb is. De voorzieningenrechter kan en zal in zoverre dan ook geen voorlopige voorziening treffen. 
      
      
      
        
          Parallel plannen
        
      
      
      7. Ten aanzien van het door [eiser] gestelde dat het door het gemeentebestuur parallel plannen om woningbouw te realiseren omwonenden dupeert, merkt de voorzieningenrechter het volgende op. Het parallel plannen om woningbouw te versnellen is een, overigens niet risicoloze, politiek-bestuurlijke keuze waar de bestuursrechter zich in algemene zin niet over uit kan laten, omdat het niet om een concreet door haar te toetsen besluit gaat. Deze gang van zaken maakt ook niet dat het hier concreet voorliggende besluit op bezwaar van 9 oktober 2025 geen stand kan houden. 
      
      
    
  
  
    Conclusie en gevolgen
    
    8. Het beroep is ongegrond. Dat betekent dat [eiser] geen gelijk krijgt en de niet-ontvankelijk verklaring van zijn bezwaar tegen het ROP en het ‘kennelijke besluit’ tot sloop van de parkeergarage in stand blijft. Omdat het beroep ongegrond is, is er geen aanleiding om een voorlopige voorziening te treffen. Ook overigens ziet de voorzieningenrechter geen ruimte of aanleiding een voorlopige voorziening te treffen. Aangezien [eiser] geen gelijk krijgt, krijgt hij het griffierecht niet terug en ontvangt hij ook geen vergoeding voor de proceskosten.
    Beslissing
    
    
      De voorzieningenrechter:
    
    - verklaart het beroep ongegrond;
    - wijst het verzoek om voorlopige voorziening af.
    
    
    
    
    
      Deze uitspraak is gedaan door mr. V.P.K. van Rosmalen, voorzieningenrechter, in aanwezigheid van mr. A. Landstra, griffier.
      Uitgesproken in het openbaar op 
    
    
    
    
    
    
    
    
      
        
        
        
          
            
              griffier
            
            
              voorzieningenrechter
            
          
        
      
    
    
    
    
      Een afschrift van deze uitspraak is verzonden aan partijen op:
    
    
    
  
  
    Informatie over hoger beroep
    Een partij die het niet eens is met deze uitspraak voor zover deze gaat over het beroep, kan een hogerberoepschrift sturen naar de Afdeling bestuursrechtspraak van de Raad van State waarin wordt uitgelegd waarom deze partij het niet eens is met deze uitspraak voor zover deze gaat over het beroep. Het hogerberoepschrift moet worden ingediend binnen zes weken na de dag waarop deze uitspraak is verzonden. Kan de indiener de behandeling van het hoger beroep niet afwachten, omdat de zaak spoed heeft, dan kan de indiener de voorzieningenrechter van de Afdeling bestuursrechtspraak van de Raad van State vragen om een voorlopige voorziening (een tijdelijke maatregel) te treffen. Tegen deze uitspraak voor zover deze gaat over de voorlopige voorziening staat geen hoger beroep open.