ECLI:NL:RBLIM:2025:9860, Rechtbank Limburg, 10-10-2025, ROE 25/1476 en ROE 25/1467
Rechtbank Limburg — Uitspraak 
Datum: 2025-10-10 00:00:00.000000
Rechtsgebied: Bestuursrecht

Samenvatting: Handhaving. Twee lasten onder dwangsom die verweerder aan eisers heeft opgelegd in verband met door hen gebouwde tuinbouwkassen. Last 1 ziet op de zonnepanelen op het kasdak en waterbassins en de daarbij horende omvormers. Dat is volgens verweerder in strijd met de daarvoor verleende bouwvergunningen / deze zijn niet vergunningvrij. Last 2 ziet op het opwekken van energie en het terug leveren daarvan. Dat is volgens verweerder in strijd met het omgevingsplan, omdat dat alleen maar agrarisch gebruik toelaat. De voorzieningenrechter vindt met verweerder dat er sprake is van overtredingen van de Omgevingswet, dat alle eisers overtreder zijn en verweerder ook overigens de lasten mocht opleggen. Omdat last 2 volgens verweerder is overtreden heeft hij ten aanzien van (twee van de) eisers invorderingsbeschikkingen genomen. Ook die zijn volgens de voorzieningenrechter rechtmatig. Omdat het beroep ongegrond is, wordt het verzoek om voorlopige voorziening afgewezen.

RECHTBANK LIMBURG
    
    
      Zittingsplaats Roermond
    
    
    
      Bestuursrecht
    
    
    
      zaaknummers: ROE 25 / 1476 en 25 / 1467
      
        
        uitspraak van de voorzieningenrechter van 10 oktober 2025 op het beroep en het verzoek om voorlopige voorziening in de zaken tussen
      
    
    
    
      
        One Solar Beheer VI B.V., XAAM Verduurzamen II B.V. en [naam] uit Bladel, eisers
      (gemachtigde: mr. T.I.P. Jeltema),
    
    
    
      en
    
    
    het college van burgemeester en wethouders van de gemeente Venlo, verweerder 
    (gemachtigde: mr. E.P.B. Moors).
    
    
      Als derde-partij neemt aan de zaken deel: Glastuinbouw Nederland uit Zoetermeer (gemachtigde: D. van der Hoeven).
    
    
    
  
  
    Procesverloop
    
    
      1.	Op 18 september 2024 (het primaire besluit) heeft verweerder aan eisers een drietal lasten onder dwangsom opgelegd. 
    
    
    
      1.2.
      Eisers hebben tegen het primaire besluit bezwaar gemaakt. 
      
    
    
      1.3.
      Hangende bezwaar hebben eisers de voorzieningenrechter verzocht een voorlopige voorziening te treffen (ROE 24 / 4484). Dat verzoek is op 12 december 2024 op zitting behandeld. Daar zijn tussen partijen afspraken gemaakt en het onderzoek ter zitting is aangehouden.
      
    
    
      1.4.
      Verweerder heeft met het besluit van 15 mei 2025 (het bestreden besluit) de bezwaren van eisers deels gegrond (één last is herroepen) en deels ongegrond verklaard. 
      
    
    
      1.5.
      Eisers hebben tegen het bestreden besluit beroep ingesteld (ROE 25 / 1467) en de voorzieningenrechter verzocht een voorlopige voorziening te treffen (ROE 25 / 1476).
      
    
    
      1.6.
      Verweerder heeft op het verzoek om een voorlopige voorziening gereageerd met een verweerschrift.
      
      
        2.	De voorzieningenrechter heeft het verzoek op 2 september 2025 op zitting behandeld. Hieraan hebben deelgenomen: eisers, vertegenwoordigd door [naam] , de gemachtigde van eisers en [naam] namens eisers, de gemachtigde van verweerder en voorts [naam] , [naam] , 
        E.H.J. Baltussen en P.F.G.M. Niessen namens verweerder en de gemachtigde van de derde-partij.
      
      
    
    
      2.1.
      Omdat de voorzieningenrechter na afloop van de zitting tot de conclusie is gekomen dat nader onderzoek niet kan bijdragen aan de beoordeling van de zaak beslist hij behalve op het verzoek om voorlopige voorziening ook op het beroep van eisers. Dit is met partijen ter zitting besproken en zij zijn het hiermee ook eens.
      
    
  
  
    Samenvatting 
    
    
      3.	Deze uitspraak gaat over twee lasten onder dwangsom die verweerder aan eisers heeft opgelegd in verband met door eisers gebouwde tuinbouwkassen. Last 1 ziet op de zonnepanelen op het kasdak en de waterbassins en de daarbij horende omvormers. Dat is volgens verweerder in strijd met de daarvoor verleende bouwvergunningen / deze zijn niet vergunningvrij. Last 2 ziet op het opwekken van energie en het terug leveren daarvan. Dat is volgens verweerder in strijd met het omgevingsplan omdat dat alleen maar agrarisch gebruik toelaat. De voorzieningenrechter vindt met verweerder dat er sprake is van overtredingen, dat alle eisers overtreder zijn en verweerder ook overigens de lasten mocht opleggen. Omdat last 2 volgens verweerder is overtreden heeft hij ten aanzien van (twee van de) eisers invorderingsbeschikkingen genomen. Ook die zijn volgens de voorzieningenrechter rechtmatig. Omdat het beroep ongegrond is, wordt het verzoek om voorlopige voorziening afgewezen. 
    
    
  
  
    Beoordeling door de voorzieningenrechter
    
  
  
    Lasten onder dwangsom
    
    
      
        Besluitvorming
      
    
    
    
      4.	Op 27 mei 2009 heeft [naam] twee bouwvergunningen bij verweerder aangevraagd ten behoeve van het bouwen van twee tuinbouwkassen aan de [adres] in Velden op een aantal kadastrale percelen en de [adres] in Velden op een aantal kadastrale percelen. De bouwvergunningen zijn op 19 oktober 2009 verleend. Vervolgens is er geen gebruik gemaakt van de bouwvergunningen. De betreffende kadastrale percelen zijn omstreeks januari 2021 eigendom geworden van XAAM Verduurzamen II B.V. en worden gehuurd door Innogreens B.V..
    
    
    
      4.1.
      Op 30 december 2021 heeft verweerder vastgesteld dat er nog altijd geen gebruik werd gemaakt van de in 2009 verleende bouwvergunningen. Verweerder heeft overwogen om de bouwvergunningen (hierna ook: omgevingsvergunningen) in te trekken, maar zij zijn in stand gelaten. Op 20 juni 2022 heeft verweerder vastgesteld dat er bouwwerkzaamheden werden verricht. Er zijn twee kassen gerealiseerd. Daarbij zijn er zonnepanelen geïntegreerd in het gehele dak van de kassen. Ook zijn er (drijvende) zonnepanelen op de waterbassins gerealiseerd. De panelen zijn in gebruik genomen teneinde zonnestroom op te wekken. Hiervoor zijn 119 omvormers buiten de kassen geplaatst, 112 voor de kassen en 7 voor de bassins.
      
    
    
      4.2.	(
      
        Mede) naar aanleiding van een handhavingsverzoek van de derde-partij van
        11 april 2024 heeft verweerder op 19 april 2024 aan eisers het voornemen kenbaar gemaakt om handhavend op te treden tegen een zestal geconstateerde overtredingen. Dit voornemen is gericht aan One Solar Beheer VI B.V. (One Solar) en XAAM Verduurzamen II B.V. (XAAM), ter attentie van [naam] ([naam]) en ziet met name op de kassen. Op 3 mei 2024 hebben eisers gereageerd op het voornemen met een zienswijze. Op 6 augustus 2024 hebben eisers een vergunning aangevraagd voor de omvormers die buiten de kassen zijn geplaatst. Verweerder heeft deze vergunning bij besluit van 11 september 2024 geweigerd.
      
      
    
    
      4.3.
      Bij het primaire besluit heeft verweerder aan alle eisers (overtreders) vanwege een aantal overtredingen een drietal lasten onder dwangsom opgelegd. Het betreft - samengevat weergegeven - de volgende overtredingen en lasten: 
      a. Waterbassins (het bouwen zonder omgevingsvergunning - technische bouwactiviteit). De last houdt in dat de overtreders de waterbassins uiterlijk
      1 november 2024 moeten dempen en gedempt houden. Bij het niet of niet volledig uitvoeren van de opgelegde last verbeuren eisers een dwangsom van € 20.000,- ineens.
      
         Zonnepanelen en omvormers (het bouwen zonder omgevingsvergunning - omgevingsplanactiviteit). Overtreders moeten deze overtreding beëindigen uiterlijk 1 januari 2025 en dat kunnen zij doen door alle als kasdak geplaatste zonnepanelen én de drijvende zonnepanelen in waterbassin 1 en 2 en bijbehorende installatie(s) te verwijderen en verwijderd te houden. Als dat niet, niet tijdig of onvolledig gebeurt, verbeuren eisers een dwangsom van € 750.000,- ineens.
         Energie opwekken en terug leveren stroom (gebruik in strijd met het omgevingsplan - omgevingsplanactiviteit). Overtreders moeten deze overtreding beëindigen en beëindigd houden uiterlijk 1 oktober 2024. Dat kunnen ze doen door de zonnepanelen niet meer te gebruiken en hiermee geen elektriciteit meer op te wekken en te leveren aan derden en dus alle aansluitingen buiten gebruik te stellen. Bij het niet, niet tijdig of niet volledig uitvoeren van de opgelegde last verbeuren eisers € 100.000,- per keer dat verweerder constateert dat de strijdige situatie voortduurt met een maximum van € 1.000.000,-. Daarbij geldt dat per dag waarop de strijdige situatie geconstateerd wordt er maximaal één keer het bedrag van 
      
      € 100.000,- moet worden betaald.
      
    
    
      4.4.
      In het primaire besluit heeft verweerder gereageerd op de zienswijze van eisers (zie onder 4.2.) en voor zover van belang het volgende aangegeven. Er wordt in strijd gehandeld met de twee eerder verleende bouwvergunningen die zijn verleend voor agrarisch gebruik. Conform (de tekeningen bij) die vergunningen dienen de kasdaken in blank (lees-transparant) glas te worden uitgevoerd. Door de laag zonnecellen is sprake van een zeer beperkt licht-doorlatend glasdak en daarmee ook geen sprake meer van een kas in de zin van het omgevingsplan of wat hieronder in het algemeen mag worden verstaan. Teelt onder een volledig niet-transparant kasdak houdt een zeer beperkt gebruik in en past daarom evenmin binnen de functieaanduiding duurzame agrarische bedrijfsvoering. Verweerder vindt dat er geen sprake is van vergunningvrij bouwen als het gaat om de zonnepanelen in combinatie met de buiten geplaatste omvormers (artikel 2.29, onder d, van het Besluit bouwwerken leegomgeving (Bbl)) (mede) omdat die panelen / omvormers gebruikt worden voor grootschalige opwekking van zonne-energie zonder dat er teelt plaatsvindt en dat is niet toegestaan. De aangevraagde vergunning voor het plaatsen van de omvormers buiten de kas heeft verweerder geweigerd. Anders dan eisers vindt verweerder dat er zijn toestemming nodig was voor ingebruikname.
      
      5. Eisers hebben bezwaar gemaakt tegen het primaire besluit. Hangende bezwaar is er verzocht een voorlopige voorziening te treffen (zie onder 1.3).
      
      6. Bij het bestreden besluit is het bezwaar van eisers deels gegrond en deels ongegrond verklaard. De last in het primaire besluit ten aanzien van de illegale waterbassins heeft verweerder ingetrokken. De andere in het primaire besluit opgelegde lasten niet. Het betreft het plaatsen van zonnepanelen op het kasdak en in de waterbassins (hierna: last 1) en het opwekken en terug leveren van energie (hierna: last 2) (zie 3.3, onder b en c). Verweerder vindt dat die lasten terecht aan eisers zijn opgelegd.
      
    
    
      6.1.
      Volgens verweerder is er ten tijde van het bestreden besluit ten aanzien van last 1 sprake van overtreding van artikel 5.1, eerste lid, onder a, van de Omgevingswet (Ow) en artikel 22.26 van het Omgevingsplan gemeente Venlo (hierna: het omgevingsplan). De situatie is niet vergunningvrij vanwege artikel 2.22 van het Bbl. Ten aanzien van last 2 is er strijd met artikel 5.1, eerste lid, onder a, van de Ow en de artikelen 7, 8 en 22.26 van het omgevingsplan. Voorts vindt verweerder dat er gehandeld is in strijd met de vergunningvoorschriften, waarbij is bepaald dat het gebouwde pas in gebruik mag worden genomen na melding hiervan aan verweerder (artikel 5.5, tweede lid, van de Ow).
      
      7. Eisers hebben tegen het bestreden besluit beroep ingesteld en onderhavig verzoek om voorlopige voorziening ingediend (zie 1.5). Zij hebben een aantal beroepsgronden naar voren gebracht. Voordat de voorzieningenrechter hierop zal ingaan, merkt hij eerst nog op dat partijen ter zitting hebben afgesproken dat de begunstigingstermijn van last 1 wordt opgeschort tot na de uitspraak van de voorzieningenrechter. Daarnaast hebben eisers aangegeven hun beroepsgronden, die verband houden met de (door verweerder bij het bestreden besluit herroepen) last onder dwangsom voor de gebouwde waterbassins (zie 4.3., onder a) in te trekken. Daaraan gaat de voorzieningenrechter dus voorbij. De voorzieningen-rechter zegt ook niets meer over de ingebruikname zonder toestemming / melding omdat partijen ter zitting desgevraagd door hem hebben bevestigd dat, als dit het enige aspect was, deze procedure er niet zou zijn.
      
        
        Toetsingskader
      
      
      8. De relevante wet- en regelgeving staat in de bijlage bij deze uitspraak.
      
    
    
      8.1.
      
        Verweerder heeft in het bestreden besluit leidend geacht dat het opwekken van energie en het terug leveren daarvan (stroom) (last 2) ter plaatse niet is toegestaan. In dat licht dient mede beantwoord te worden de vraag over het al dan niet vergunningvrij zijn van bepaalde activiteiten (last 1). Daarom gaat de voorzieningenrechter eerst in op last 2.
        
          Overtredingen
        
      
      
      
        
          Last 2: is het opwekken van energie en het terug leveren daarvan een overtreding?
        
      
      
      9. Volgens verweerder is het opwekken van zonnestroom in strijd met het omgevingsplan. Op de percelen geldt de bestemming ‘Agrarisch gebied’ dan wel ‘Agrarisch gebied met landschappelijke waarden’ op grond van het bestemmingsplan Buitengebied gemeente Arcen en Velden (hierna: het bestemmingsplan). In de artikelen 7 en 8 van het bestemmingsplan is bepaald dat de daarvoor aangewezen gronden bestemd zijn voor, kort gezegd, duurzame agrarische bedrijfsvoering. Uit artikel 1.38 van het bestemmingsplan blijkt dat een duurzame agrarische bedrijfsvoering het in stand houden en ontwikkelen van de agrarische productiefunctie inhoudt.
      
      10. Eisers vinden - kort gezegd - dat er ter plaatse sprake is van een duurzame agrarische bedrijfsvoering / het in stand houden en ontwikkelen van de agrarische productiefunctie. Daarvoor is niet vereist dat het gaat om een volwaardig agrarisch bedrijf. Zij willen in de kassen klimaatcellen plaatsen en de opgewekte stroom daarvoor (mede) gebruiken. 
      
      11. Het begrip ‘agrarische productiefunctie’ is niet in het bestemmingsplan omschreven. Gekeken naar de letterlijke tekst van het bestemmingsplan is de voorzieningenrechter van oordeel dat in de kassen tenminste sprake moet zijn van het exploiteren van agrarische productie. Tussen partijen is niet in geschil en de voorzieningenrechter stelt vast dat hiervan geen sprake was ten tijde van het primaire besluit. De kassen waren leeg en op dat moment werden de kassen (en waterbassins) met zonnepanelen alleen gebruikt om stroom op te wekken. Het opwekken van zonnestroom valt naar het oordeel van de voorzieningenrechter niet onder de definitie van een agrarische productiefunctie. Ten tijde van het primaire besluit heeft verweerder dus terecht een overtreding aangenomen.
      
    
    
      11.1.
      De voorzieningenrechter overweegt verder dat de hoofdregel in het bestuursrecht is dat de heroverweging in de bezwaarprocedure plaatsvindt met inachtneming van de feiten en omstandigheden die zich dan voordoen en de op dat moment geldende rechts- en beleidsregels (ex nunc). Bij het heroverwegen van handhavingsbesluiten kan dit in specifieke situaties anders zijn. Dat is bijvoorbeeld het geval in de situatie waarin de overtreding voorafgaand aan het besluit op bezwaar is beëindigd.
      
    
    
      11.2.
      De voorzieningenrechter is van oordeel dat verweerder bij het bestreden besluit ex nunc moest beoordelen of het nog bevoegd was om handhavend op te treden. Dat wil zeggen dat de vraag of verweerder bevoegd was om de lasten op te leggen moet worden beoordeeld aan de hand van de feiten en omstandigheden zoals die waren op het moment dat het bestreden besluit werd genomen. Het doel van de opgelegde lasten onder dwangsom is immers de overtreding te doen beëindigen.
      
    
    
      11.3.
      Tussen partijen is niet in geschil en de voorzieningenrechter stelt vast dat er in de periode tussen het primaire en het bestreden besluit in een deel van één kas varens in potten zijn geplaatst. Ter zitting is (op basis van foto’s) gebleken dat die er ten tijde van het bestreden besluit nog stonden. Die varens bevinden zich langs twee buitenranden van één kas, omdat er slechts daar (aan de zijkanten) voldoende daglichttoetreding is. Voor het overige is die daglichttoetreding er niet of in onvoldoende mate vanwege het zeer beperkt licht-doorlatend glasdak vanwege de daarin geïntegreerde zonnecellen / panelen. Ter zitting heeft verweerder toegelicht dat de geplaatste varens (met een groene kleur aangegeven op een luchtfoto van de kassen) 1,4 % van de totale oppervlakte van de kassen in beslag nemen. Het uiteindelijke doel van eisers is om klimaatcellen in de kassen te plaatsen en hiermee gewassen te telen, maar daarvan is nog geen sprake. De kasdaken bestaan volledig uit zonnepanelen, terwijl eisers in de reactie op het voornemen van verweerder om de bouwvergunningen in te trekken hebben aangegeven dat de als kasdak geplaatste zonnepanelen slechts 30% van het gehele kasdak zouden bedekken.
      
    
    
      11.4.
      Gezien de zeer geringe oppervlakte van het deel dat in gebruik is genomen voor het telen van varens, namelijk 1,4%, en het feit dat niet 30% maar (nagenoeg) 100% van het kasdak is voorzien van zonnepanelen, is de voorzieningenrechter van oordeel dat er (nog) geen sprake is van een duurzame agrarische bedrijfsvoering. De kassen worden eigenlijk alleen gebruikt voor het opwekken en het terug leveren van zonnestroom. Eisers hebben met de door hen aangeleverde gegevens over onder andere de kosten en (eventuele) opbrengsten van de varens, die ter zitting nader zijn besproken, niet kunnen onderbouwen dat het telen van de varens als duurzame agrarische bedrijfsvoering kan / moet worden aangemerkt. De agrarische productiefunctie, als daarvan met deze varens al sprake is, is daarvoor volgens de voorzieningenrechter te ondergeschikt of in de woorden van verweerder niet van enige betekenis / heeft een hobbymatig karakter. Daarbij merkt de voorzieningenrechter nog op dat eisers (ter zitting) onvoldoende hebben weerlegd dat de varens van een zodanige kwaliteit zijn dat deze nagenoeg niet verkoopbaar zijn. Eisers hebben voorts voornamelijk betoogd dat zij pas kunnen beginnen met de exploitatie van een duurzaam agrarisch bedrijf op het moment dat er voldoende financiële middelen zijn om de klimaatcellen aan te schaffen en dat het opwekken en terug leveren van stroom noodzakelijk is voor de (gedane) investeringen. Anders gezegd: het lijkt er volgens de voorzieningenrechter op dat eisers met de varens eerder de schijn hebben willen wekken ‘agrarisch’ bezig te zijn dan dat dat werkelijk zo is.
      
    
    
      11.5.
      Gelet op het voorgaande was er volgens de voorzieningenrechter ten tijde van het bestreden besluit (nog steeds) geen sprake van een duurzame agrarische bedrijfsvoering. De kassen werden eigenlijk alleen gebruikt voor het opwekken en het terug leveren van stroom en daarom was er op dat moment nog steeds strijd met het bestemmingsplan en dat is een overtreding van artikel 5.1, eerste lid, onder a, van de Ow in combinatie met de artikelen 7, 8 en 22.26 van het omgevingsplan. Hetgeen eisers hebben gesteld over een volwaardig agrarisch bedrijf en over nge doet daaraan niet af. Verweerder was dus bij het bestreden besluit bevoegd last 2 op te leggen. Deze beroepsgrond slaagt niet.
      
      
        
          Last 1: zijn de als kasdak geplaatste zonnepanelen in strijd met de verleende bouwvergunningen?
        
      
      
      
        12.	Voor het bouwen van de kassen zijn twee omgevingsvergunningen verleend. De vraag die aan de voorzieningenrechter ter beoordeling voorligt, is of het bouwen van kasdaken die 100% bestaan uit zonnepanelen past binnen de grenzen van wat er vergund is. Indien dit niet het geval is, bestaat er geen rechtsgrond voor de aanwezigheid van de zonnepanelen en handelen eisers in strijd met artikel 5.1, eerste lid, onder a, van de Ow.
      
      
    
    
      12.1.
      In het licht van de aanvragen is in beide bouwvergunningen opgenomen dat de dakbedekking van glas in aluminium dakroeden wordt uitgevoerd. De kleur van de dakbedekking is blank (het glas) en zilverkleurig (de aluminium dakroeden). Naar het oordeel van de voorzieningenrechter wordt hiermee niet bedoeld dat het volledige kasdak met geïntegreerde (zeer beperkt licht-doorlatende) zonnepanelen kan worden uitgevoerd. De bouwvergunningen zijn aangevraagd voor ‘normale’ tuinbouwkassen, uitgevoerd in blank (lees: licht doorlatend glas) met zilverkleurige roeden. Daarvan is hier geen sprake.
      
    
    
      12.2.
      De voorzieningenrechter is van oordeel en volgt het standpunt van verweerder en niet dat van eisers dat het dak is uitgevoerd in strijd met de verleende omgevings-vergunningen. Er bestaat geen grondslag voor het plaatsen van de zonnepanelen in het kasdak, waardoor dit kasdak niet meer of zeer beperkt licht-doorlatend is. Het hebben van de drijvende zonnepanelen in de waterbassins en het plaatsen van de zonnepanelen in het kasdak is in strijd met artikel 5.1, eerste lid, onder a, van de Ow. Er is daarom (mede onder verwijzing naar 11.1 en 11.2 en in het licht van 11.5) sprake van een overtreding. Deze beroepsgrond slaagt niet.
      
      
        
          Last 1: is het plaatsen van de zonnepanelen met omvormers aan de binnenzijde van de kas vergunningvrij?
        
      
      
      13. Vervolgens beoordeelt de voorzieningenrechter - mede onder verwijzing naar 11.1 en 11.2 - last 1 die ziet op het verwijderen van de zonnepanelen (op het kasdak en de waterbassins) met de daaraan ondergeschikte omvormers. Die omvormers waren aanvankelijk aan de buitenkant van de kas geplaatst. In de brief van 3 mei 2024 schrijft de gemachtigde van eisers: “De 112-omvormers staan inderdaad aan de buitenzijde. Daardoor wordt thans niet geheel voldaan aan de eisen van de vergunningvrije omgevingsplanactiviteit met betrekking tot bouwwerken. Cliënten zullen daarom een omgevingsvergunning aanvragen om deze situatie te legaliseren.”.
      
      14. Op 6 augustus 2024 is voornoemde vergunning aangevraagd en deze is op 
      11 september 2024 geweigerd (zie 4.2). Tussen het nemen van het primaire besluit en het bestreden besluit hebben eisers alle omvormers verplaatst, zodat deze in de kas staan in plaats van daarbuiten. Buiten de kassen drijven er nog een aantal zonnepanelen op de waterbassins. 
      
    
    
      14.1.
      Hoewel de gebouwde waterbassins op zichzelf niet langer onderdeel zijn van de handhavingsprocedure (zie 6), zijn de zonnepanelen die erop drijven dit wel. Daarvan staat tussen partijen vast dat er sprake is van een overtreding, ook op het moment dat het bestreden besluit werd genomen. Eisers weerspreken immers niet dat er een vergunning nodig is voor het plaatsen van deze zonnepanelen en ook niet dat zij hiervoor niet over een vergunning beschikken. Zij hebben aangegeven dat ze daarvoor een vergunning hebben aangevraagd en tegen de buiten behandeling stelling daarvan door verweerder bezwaar hebben ingediend en dat nog loopt. Volgens de voorzieningenrechter was verweerder hiervoor (ten tijde van het bestreden besluit) dus nog steeds bevoegd een last op te leggen.
      
      15. Volgens verweerder is, omdat het gebruik van de kassen voor het opwekken en het terug leveren van stroom niet is toegestaan, artikel 2.22 van het Bbl van toepassing en is het plaatsen als kasdak met zonnepanelen niet vergunningvrij. 
      
      16. Eisers zijn van mening dat het plaatsen van de zonnepanelen als kasdak op grond van artikel 2.27 en 2.29 van het Bbl vergunningvrij is nu alle omvormers voor het nemen van het bestreden besluit aan de binnenzijde van de kas zijn geplaatst. Ter zitting hebben zij verwezen naar de uitspraak van de Afdeling van 5 december 2018.
      
      17. Volgens de voorzieningenrechter regelt - kort gezegd - artikel 2.29 van het Bbl een aantal gevallen waarin bepaalde activiteiten vergunningvrij worden geacht, waaronder het plaatsen van zonnepanelen indien de bijbehorende installatie aan de binnenkant van het gebouw is geplaatst. Artikel 2.22 van het Bbl bepaalt dat deze artikelen niet van toepassing zijn, en het plaatsen van zonnepanelen dus wel vergunningplichtig is, wanneer de zonnepanelen worden geplaatst op een bouwwerk dat is gebouwd, in stand wordt gehouden of wordt gebruikt zonder de daarvoor vereiste omgevingsvergunning.
      
    
    
      17.1.
      Gelet op hetgeen onder 11.5 is overwogen, worden de kassen waarop een glasdak met geïntegreerde zonnepanelen is geplaatst ten tijde van het bestreden besluit in strijd met het omgevingsplan gebruikt en is hiervoor geen omgevingsvergunning aan eisers verleend. Gelet op hetgeen onder 12.2 is overwogen wordt er in strijd gehandeld met de verleende omgevingsvergunningen. In dit verband volgt de voorzieningenrechter het standpunt van verweerder dat artikel 2.22 van het Bbl hier van toepassing is. Het plaatsen van de zonnepanelen in het kasdak is niet vergunningvrij. De door eisers genoemde uitspraak brengt de voorzieningenrechter niet tot een ander oordeel, omdat het daarin gaat om een legaal gebouwd en in gebruik zijnd hoofdgebouw. Daarvan is hier geen sprake. Deze beroepsgrond slaagt niet.
      
      
        
          Tussenconclusie
        
      
      
      18. Gelet op het voorgaande was er ten tijde van het primaire besluit en ook (nog steeds) ten tijde van het bestreden besluit sprake van de door verweerder geconstateerde overtredingen. Verweerder was daarom in beginsel bevoegd om handhavend op te treden en last 1 en last 2 op te leggen. De voorzieningenrechter zal vervolgens beoordelen of eisers aan te merken zijn als overtreder en of verweerder van handhavend optreden had moeten afzien.
      
      
        
          Zijn eisers overtreders?
        
      
      
      19. Eisers vinden - kort gezegd - dat verweerder onvoldoende feiten en omstandigheden heeft gesteld waarom [naam] als bestuurder van beide rechtspersonen overtreder is en dat dat ook geldt voor het zijn van overtreder van beide rechtspersonen. Dat is onvoldoende gemotiveerd. Het beroep is volgens hen gegrond en het primaire besluit dient herroepen te worden.
      20. Gelet op artikel 5:1, tweede lid, van de Awb wordt onder overtreder verstaan degene die de overtreding pleegt of medepleegt. Uit vaste rechtspraak van de Afdeling volgt dat de overtreder in de eerste plaats degene is die de verboden handeling fysiek verricht. Dat is in de onderhavige zaak niet aan de orde. 
      
    
    
      20.1.
      Voor beantwoording van de vraag of een ander als functionele pleger van de overtreding kan worden aangemerkt, is de Afdeling in haar uitspraken van 31 mei 2023 aangesloten bij de strafrechtelijke criteria, zoals die zijn geformuleerd door de strafkamer van de Hoge Raad.
      
    
    
      20.2.
      Zoals de Afdeling uiteen heeft gezet in de uitspraak van 31 mei 2023, houdt die rechtspraak van de Hoge Raad voor zover het gaat om natuurlijke personen in dat een (verboden) gedraging in redelijkheid aan de verdachte als (functioneel) dader kan worden toegerekend indien deze erover vermocht te beschikken of de gedraging al dan niet zou plaatsvinden en inzien zodanig of vergelijkbaar gedrag blijkens de feitelijke gang van zaken door de verdachte werd aanvaard of placht te worden aanvaard. Onder aanvaarden is mede begrepen het niet betrachten van de zorg die in redelijkheid van de verdachte kon worden gevergd met het oog op de voorkoming van de gedraging. Het bestuursorgaan moet bewijzen dat aan de criteria voor functioneel daderschap is voldaan.
      
    
    
      20.3.
      
        Wat betreft de strafrechtelijke criteria voor het daderschap van rechtspersonen wijst de Afdeling op de criteria die zijn geformuleerd in het arrest van de Hoge Raad van 21 oktober 2003 (Drijfmest-arrest), zoals verduidelijkt in het arrest van 26 april 2016.
        In zijn arrest van 26 april 2016 heeft de Hoge Raad het volgende overwogen: 
      
      
      
        “In zijn arrest van 21 oktober 2003 heeft de Hoge Raad geoordeeld dat een rechtspersoon kan worden aangemerkt als dader van een strafbaar feit indien de desbetreffende gedraging redelijkerwijs aan die rechtspersoon kan worden toegerekend. Die toerekening is afhankelijk van de concrete omstandigheden van het geval, waartoe mede behoort de aard van de (verboden) gedraging. Een belangrijk oriëntatiepunt bij de toerekening is of de gedraging heeft plaatsgevonden dan wel is verricht in de sfeer van de rechtspersoon. Een dergelijke gedraging kan in beginsel worden toegerekend aan de rechtspersoon. Van een gedraging in de sfeer van de rechtspersoon kan sprake zijn als zich een of meer van de navolgende omstandigheden voordoen:
      
      a. het gaat om een handelen of nalaten van iemand die hetzij uit hoofde van een dienstbetrekking hetzij uit anderen hoofde werkzaam is ten behoeve van de rechtspersoon,
      b. de gedraging past in de normale bedrijfsvoering of taakuitoefening van de rechtspersoon,
      c. de gedraging is de rechtspersoon dienstig geweest in het door hem uitgeoefende bedrijf of in diens taakuitoefening,
      d. rechtspersoon vermocht erover te beschikken of de gedraging al dan niet zou plaatsvinden en zodanig of vergelijkbaar gedrag werd blijkens de feitelijke gang van zaken door de rechtspersoon aanvaard of placht te worden aanvaard, waarbij onder bedoeld aanvaarden mede begrepen is het niet betrachten van de zorg die in redelijkheid van de rechtspersoon kon worden gevergd met het oog op de voorkoming van de gedraging."
      Uit de hiervoor vermelde rechtspraak van de Hoge Raad blijkt dat niet vereist is dat zich alle of meerdere van de onder a tot en met d vermelde omstandigheden voordoen.
      
      
        
          XAAM
        
      
      
    
    
      20.4.
      Verweerder heeft XAAM (in het primaire besluit) aangeschreven als overtreder omdat zij eigenaar is van de grond waar het bouwwerk op is gebouwd en omdat zij volgens het handelsregister als activiteit het financieren en exploiteren van zonnepanelen heeft. Eisers hebben dit niet inhoudelijk weersproken. Eigendom is het meest omvattende recht dat een persoon op een zaak kan hebben. De voorzieningenrechter volgt verweerder dat Xaam uit hoofde van het eigenaarschap op dat moment over de verboden gedraging kon beschikken en zij ook aanvaard heeft dat op haar perceel de overtreding plaatsvond, waardoor verweerder haar, gelet op de hiervoor beschreven criteria (b, c, en d), terecht heeft aangemerkt als overtreder.
      
      
        
          One Solar
        
      
      
    
    
      20.5.
      Verweerder heeft One Solar (in het primaire besluit) aangeschreven als overtreder, omdat zij een opstalrecht heeft op de desbetreffende percelen. Hieruit volgt volgens verweerder dat One Solar zich het exclusieve recht heeft willen voorbehouden voor het bouwen van de kassen en alle daaraan te relateren bouwwerken, installaties en zaken. One Solar heeft volgens verweerder de verboden handelingen (laten) verricht(en). Eisers hebben dit niet inhoudelijk weersproken. De voorzieningenrechter is daarom van oordeel dat verweerder One Solar terecht heeft aangemerkt als overtreder, gelet op de hiervoor beschreven criteria (b, c, en d).
      
      
        
          
            [naam]
          
        
      
      
    
    
      20.6.
      Verweerder heeft [naam] (in het primaire besluit) aangeschreven als overtreder omdat hij middellijk bestuurder is van XAAM en One Solar. Er is volgens verweerder sprake van een zodanige nauwe verwevenheid tussen de bedrijven waarbij [naam] als bestuurder verantwoordelijk is en daarmee zeggenschap heeft dan wel op andere wijze direct betrokken is en op die wijze zeggenschap heeft. De voorzieningen-rechter stelt vast dat eisers niet hebben betwist dat [naam] feitelijk bestuurder is van de besloten vennootschappen Stutor Investments B.V. en DSG Holding B.V. Deze rechtspersonen zijn vervolgens enig aandeelhouder van respectievelijk XAAM en One Solar. Daarmee is [naam] middellijk bestuurder van XAAM en One Solar. De voorzieningenrechter is daarnaast van oordeel dat omdat [naam] middellijk bestuurder is van XAAM en One Solar hij in deze hoedanigheid beschikkingsmacht heeft over beide besloten vennootschappen. Daarnaast oefent [naam] in zijn hoedanigheid ook zeggenschap uit over de twee besloten vennootschappen, althans hij kan hier invloed op uitoefenen. Dat [naam] geen (uiteindelijke) zeggenschap zou hebben over de betreffende vennootschappen dan wel er geen sprake is van aanvaarding is door eisers ook niet aangevoerd. Gelet op het voorgaande en in het licht van de criteria onder 20.1 heeft verweerder ten aanzien van [naam] kunnen aannemen dat er sprake was van beschikkingsmacht en aanvaarding. Dat, zoals door eisers gesteld, zou moeten blijken dat de overtreding mede begaan is door een concrete gedraging van [naam] volgt de voorzieningenrechter niet.
    
    
      20.7.
      Op basis van het voorgaande is de voorzieningenrechter van oordeel dat verweerder (in het primaire besluit) voldoende gemotiveerd heeft waarom alle eisers overtreder zijn. Deze beroepsgrond slaagt dus niet.
      
      
        
          Beginselplicht tot handhaving
        
      
      
      21. Gelet op het algemeen belang dat gediend is met handhaving, zal bij een overtreding van een wettelijk voorschrift het bestuursorgaan dat bevoegd is om met een last onder bestuursdwang of een last onder dwangsom op te treden, in de regel van deze bevoegdheid gebruik moeten maken. Alleen onder bijzondere omstandigheden mag van het bestuursorgaan worden gevraagd dit niet te doen. Dit kan zich voordoen als concreet zicht op legalisering bestaat. Daar is hiervan geen sprake, omdat verweerder duidelijk kenbaar heeft gemaakt niet mee te willen werken aan het legaliseren van de overtredingen / reeds een verzoek om een omgevingsvergunning daartoe heeft afgewezen. Voorts kan handhavend optreden onevenredig zijn in verhouding tot de daarmee te dienen doelen, zodat van optreden in die concrete situatie moet worden afgezien.
      
      
        
          Hoogte en evenredigheid dwangsommen / evenredigheid lasten
        
      
      
      22. Ten aanzien van last 1 tot het verwijderen van het glazen dak met de daarin geïntegreerde zonnepanelen geven eisers aan dat die onevenredig is. Zij vinden dat het standpunt van verweerder dat uit de in 2009 verleende bouwvergunningen volgt dat het transparant glas moet zijn onjuist is en ook als dat wel zo zou zijn zonnepanelen op het glasdak vergunningvrij mogen worden aangebracht en daartegen niet handhavend zou worden opgetreden. Daar komt bij dat verwijdering leidt tot een gebouw zonder dak. Dat is te verstrekkend en dan valt de kas bij serieuze najaarswind in elkaar. Dat kan niet de bedoeling van de last zijn. Voorts merken eisers op dat de opgelegde dwangsommen astronomisch hoog zijn. Ze staan niet in verhouding tot de zwaarte van het geschonden belang en de beoogde werking daarvan. Een verwijzing door verweerder naar het bedrijfsplan van een ander project met bepaalde teruglevertarieven is ontoereikend. Dat klemt eens te meer omdat verweerder de lasten aan drie (rechts)personen heeft opgelegd. Zij geven daarbij aan dat verweerder dat met zoveel woorden heeft erkend door tijdens de eerdere zitting aan te geven dat er eenmaal (hoofdelijk) zal worden ingevorderd.
      
      23. De voorzieningenrechter merkt allereerst op dat het gebruik van de kassen voor het opwekken en het terug leveren van energie niet is toegestaan (zie 11.5) en de kassen in strijd met de verleende bouwvergunningen zijn gebouwd (zie 12.2). In dat verband gaat de stelling van eisers over het vergunningvrij zijn niet op (zie 17.1). In die zin is last 1 volgens de voorzieningenrechter dus niet te verstrekkend / onevenredig. Daaraan doet niet af, zoals ook verweerder ter zitting heeft erkend, dat het openlaten van het dak niet zo maar kan. Eisers kunnen er, zoals vergund in de genoemde omgevingsvergunningen, een transparant / licht-doorlatend glasdak opleggen. Ook betrekt de voorzieningenrechter in zijn oordeel dat eisers verweerder niet hebben gevraagd om een deel van het dak te mogen laten liggen. Deze beroepsgrond slaagt niet.
      
    
    
      23.1.
      
        Verweerder heeft in het bestreden besluit ten aanzien van de hoogte van de dwangsommen weergegeven dat die is afgestemd op het financiële voordeel dat een overtreder kan verwachten bij het niet naleven van de regels. Daarvan moet dus een prikkel uitgaan. De rekensom die verweerder daarbij heeft gemaakt ten aanzien van eisers over de stroomopbrengst in de desbetreffende periode komt de voorzieningenrechter niet onaannemelijk voor. Dat wordt bevestigd in het verweerschrift. Eisers hebben aanvullende stukken ingediend (enkele dagen voor de zitting). Uit deze winst- en verliesrekening zou blijken dat in 2024 een groot verlies is geleden en dat dat te maken heeft met het feit dat de zonnestroomomzet slechts een veel lager bedrag bedroeg waarmee de rentelasten al niet betaald kunnen worden. Daarmee is volgens de voorzieningenrechter, zoals besproken op de zitting, evenwel niet komen vast te staan dat niet meer kan worden uitgegaan van het standpunt van verweerder in het bestreden besluit over de hoogte van die dwangsom bij
        last 2. Eisers hebben ten aanzien van de hoogte van de dwangsom bij last 1 niet onderbouwd waarom die te hoog is. Daarom gaat de voorzieningenrechter daar niet verder op in. Met verweerder vindt de voorzieningenrechter dat nu alle eisers overtreder zijn (zie 20.7) ook aan alle eisers de desbetreffende lasten met dwangsommen kunnen worden opgelegd. Niet gebleken is dat verweerder heeft erkend dat er hoofdelijk zal worden ingevorderd. Deze beroepsgrond slaagt niet.
      
      
    
    
      23.2.
      De voorzieningenrechter voegt hieraan nog toe dat het voor rekening en risico van eisers komt om de kassen uit te voeren op een andere manier dan is vastgelegd in de verleende omgevingsvergunningen. Verweerder heeft eisers telkens voorgehouden dat de zonnepanelen in het dak niet toegestaan waren en zeker niet als de kassen eigenlijk alleen maar gebruikt worden om energie op te wekken en terug te leveren aan derden. De voorzieningenrechter is van oordeel dat het belang van eisers bij het afzien van handhaving in de kern een financieel belang is. Het feit dat eisers niet hebben willen wachten totdat de kassen gereed waren voor de agrarische productie (met klimaatcellen), maar in de tussentijd ervoor hebben gekozen om via de zonnepanelen inkomsten te vergaren, valt naar het oordeel van de voorzieningenrechter onder het bedrijfsrisico van eisers. Dat betekent niet dat eisers in strijd met het bestemmingsplan stroom kunnen opwekken om daarmee de al geïnvesteerde of nog te investeren kosten terug te verdienen. Naar het oordeel van de voorzieningenrechter zijn de opgelegde dwangsommen niet te hoog of onevenredig.
      
    
    
      23.3.
      De voorzieningenrechter merkt in dit verband nog het volgende op. Linksom of rechtsom verdraagt de agrarische bestemming ter plaatse zich niet met het nagenoeg alleen bestaan van kassen (al dan niet met licht-doorlatend glas) die eigenlijk alleen gebruikt worden voor het opwekken en het terug leveren van energie. Het zal om het anders te zeggen primair een ‘groentekas’ moeten betreffen en geen ‘stroomkas’. HHH et (aanvankelijke) bedrijfsplan zag daar wel op. De voorzieningenrechter sluit niet uit, op basis van hetgeen ter zitting is besproken tussen partijen, dat het glazen dak met de daarin geïntegreerde zonnepanelen (in de nabije toekomst) niet geheel verwijderd zou hoeven te worden / dan wel dat verweerder niet bereid zou zijn in dat verband niet of niet direct tot invordering van een eventueel verbeurde dwangsom over te gaan. Maar het is aan eisers om daartoe (met of zonder klimaatcellen) een aanzet richting verweerder te geven. Ten tijde van het primaire en het bestreden besluit was van een ‘groentekas’ of aanzet daartoe geen sprake.
    
    
      23.4.
      Gelet op het voorgaande is de voorzieningenrechter van oordeel dat last 1 en 2 terecht zijn opgelegd.
      
    
  
  
    Invorderingsbeschikkingen 
    
    24. Ten slotte beoordeelt de voorzieningenrechter de vraag of verweerder terecht is overgegaan tot het invorderen van de vanwege overtreding van last 2 verbeurde dwangsom.
    
    
      
        Besluitvorming
      
    
    
    25. Op 4 april 2025 heeft verweerder aan One Solar en XAAM het voornemen kenbaar gemaakt om over te gaan tot het invorderen van de verbeurde dwangsommen ten aanzien van last 2 over het opwekken en het terug leveren van energie. Op 8 juli 2025 heeft verweerder ten aanzien van hen invorderingsbeschikkingen genomen. Daarbij heeft verweerder verwezen naar controlerapporten van 17 april 2025 en 12 juni 2025. Daarnaast heeft verweerder gegevens opgevraagd van INNAX B.V., een meetbedrijf. Verweerder heeft op grond van de rapporten en de gegevens geconstateerd dat eisers tenminste tien keer, op tien afzonderlijke dagen, de zonnepanelen in gebruik hebben gehad na 1 oktober 2024. Daarmee is de dwangsom tienmaal verbeurd en is de last volgelopen volgens verweerder. Er wordt daarom een bedrag van € 1.000.000,-, de maximale dwangsom, ingevorderd van zowel One Solar als XAAM.
    
    
      25.1.
      Op 15 juli 2025 heeft verweerder aan [naam] het voornemen kenbaar gemaakt om over te gaan tot het invorderen van de verbeurde dwangsommen ten aanzien van de last over het opwekken en het terug leveren van energie. Van een invorderings-beschikking ten aanzien van hem was ten tijde van de zitting (zie onder 2) nog geen sprake.
      
    
    
      25.2.
      Eisers hebben op 22 augustus 2025 de voorzieningenrechter bericht het niet eens te zijn met de invorderingsbeschikkingen. Eisers bezwaren daartegen zijn van rechtswege onderdeel geworden van het beroep tegen de lasten onder dwangsom.
      
      
        
          Zijn de ingevorderde dwangsommen verbeurd?
        
      
      
      26. Verweerder is van mening dat de ingevorderde dwangsom geheel is verbeurd. Er  is tien keer (10 dagen) geconstateerd dat de zonnepanelen nog in gebruik waren en daarmee het maximum van € 1.000.000,- is verbeurd, te weten tienmaal € 100.000,-. 
      
      27. Eisers hebben in hun zienswijze op het voornemen van verweerder om over te gaan tot invordering van de verbeurde dwangsommen aangegeven dat zij van mening zijn dat de dwangsom slechts éénmaal verbeurd is, namelijk op 18 maart 2025, omdat er toen is vastgesteld dat er zonnestroom is opgewekt. 
      
    
    
      27.1.
      
        Eisers hebben dit niet daarna niet meer in hun beroepsgronden vermeld, maar eerst ter zitting toegelicht. Verweerder heeft zich ter zitting op het standpunt gesteld dat dit in strijd met de goede procesorde is. 
        28.	De voorzieningenrechter volgt verweerder niet in dit standpunt. Verweerder heeft immers al gereageerd op het standpunt van eisers (in de zienswijze tegen het voornemen) in de invorderingsbeschikkingen. Verweerder is daarom niet in haar processuele belangen geschaad.
      
      
    
    
      28.1.
      
        De voorzieningenrechter stelt vast dat verweerder in de invorderingsbeschikkingen heeft toegelicht dat controles ter plaatse door eisers als onevenredig bezwarend werden ervaren. Eisers hebben dit niet weersproken. Verweerder heeft daarom gekozen om te controleren of de overtreding was beëindigd door middel van het opvragen van meetgegevens van INNAX B.V., waaruit blijkt dat er in ieder geval vanaf 17 april 2025 tot en met 25 mei 2025 stroom werd opgewekt en terug geleverd. Eisers bestrijden het opwekken en het terug leveren van de stroom gedurende deze periode ook niet. De voorzieningenrechter ziet daarom geen aanleiding voor het oordeel dat de maximale dwangsom niet is verbeurd in plaats van de door eisers gestelde éénmalige verbeuring van
        € 100.000,-. Anders dan eisers stellen hoefde verweerder hen daarvan niet apart (per dag) en eerder dan 4 april 2025 op de hoogte te stellen. Deze beroepsgrond slaagt niet.
      
      
      
        
          Mocht de verbeurde dwangsommen ingevorderd worden bij meerdere overtreders?
        
      
      
      29. Eisers hebben zich op het standpunt gesteld dat verweerder ten onrechte de verbeurde dwangsom bij zowel One Solar als XAAM heeft ingevorderd. De voorzieningenrechter volgt eisers hier niet in. Uit vaste jurisprudentie volgt dat het aan bestuursorganen is toegestaan om een last onder dwangsom aan verschillende overtreders op te leggen, ook wanneer er sprake is van verwevenheid bij rechtspersonen. De voorzieningenrechter ziet daarom geen aanleiding voor het oordeel dat het invorderen van de verbeurde dwangsom bij zowel One Solar als XAAM onevenredig of onterecht is. Van bijzondere omstandigheden om van invordering af te zien, als al gesteld door eisers, is de voorzieningenrechter niet gebleken. Deze beroepsgrond slaagt niet.
      
      30. Gelet op het voorgaande komt de voorzieningenrechter tot het oordeel dat de maximale dwangsom van € 1.000.000,- is verbeurd en dat verweerder deze dwangsom terecht heeft ingevorderd bij zowel One Solar als XAAM. 
      
    
    
      30.1.
      De voorzieningenrechter merkt onder verwijzing naar 23.3 nog het volgende op. Daar is aangegeven dat er in de komende tijd (in verband met het overgaan tot het plaatsen van klimaatcellen) mogelijk ruimte is voor partijen om met elkaar in gesprek te gaan. In dat verband is het volgens de voorzieningenrechter nog altijd mogelijk dat zaken anders komen te liggen. Hoewel voor de voorzieningenrechter vooralsnog niet is komen vast te staan dat verweerder met zoveel woorden heeft erkend dat er eenmaal (hoofdelijk) zal worden ingevorderd kan verweerder daartoe later eventueel alsnog overgaan. Dat geldt ook voor de vraag of er ten aanzien van [naam] nog een invorderingsbeschikking wordt genomen / daadwerkelijk ingevorderd gaat worden. 
      
      
      
      
    
  
  
    Conclusie en gevolgen
    
    
      31.	Gelet op het voorgaande slagen de diverse beroepsgronden van eisers tegen de lasten onder dwangsom en de invorderingsbeschikkingen niet en is het beroep ongegrond. 
      Omdat het beroep ongegrond is, is er geen aanleiding een voorlopige voorziening te treffen. Eisers krijgen daarom het griffierecht niet terug. Zij krijgen ook geen vergoeding van hun proceskosten. 
    
    
  
  
    Beslissing
    
    
      De voorzieningenrechter:
    
    - verklaart het beroep ongegrond;
    - wijst het verzoek om voorlopige voorziening af.
    
    
      Deze uitspraak is gedaan door mr. R.J.G.H. Seerden, voorzieningenrechter, in aanwezigheid van mr. L. van der Genugten, griffier. De beslissing is uitgesproken in het openbaar op
      10 oktober 2025.
    
    
    
    
    
    
    
    
      
        
        
        
          
            
              
            
            
              voorzieningenrechter
            
          
        
      
    
    
    
    
      De griffier is verhinderd deze uitspraak mede te ondertekenen.
    
    
    
      Een afschrift van deze uitspraak is verzonden aan partijen op: 10 oktober 2025. 
    
    
    
  
  
    Informatie over hoger beroep
    
      Een partij die het niet eens is met deze uitspraak voor zover deze gaat over het beroep, kan een hogerberoepschrift sturen naar de Afdeling bestuursrechtspraak van de Raad van State waarin wordt uitgelegd waarom deze partij het niet eens is met deze uitspraak voor zover deze gaat over het beroep. Het hogerberoepschrift moet worden ingediend binnen zes weken na de dag waarop deze uitspraak is verzonden. Kan de indiener de behandeling van het hoger beroep niet afwachten, omdat de zaak spoed heeft, dan kan de indiener de voorzieningenrechter van de Afdeling bestuursrechtspraak van de Raad van State vragen om een voorlopige voorziening (een tijdelijke maatregel) te treffen. 
      Tegen deze uitspraak voor zover deze gaat over de voorlopige voorziening staat geen hoger beroep open. 
    
    
  
  
    Bijlage: relevante wet- en regelgeving
    
    
      
        (Overgangsrecht) Omgevingswet (Ow)
      
    
    
    
      Op 1 januari 2024 is de Ow in werking getreden. Die is hier van toepassing.
      Met de inwerkingtreding van de Ow heeft elke gemeente direct een omgevingsplan van rechtswege dat regels geeft over de fysieke leefomgeving voor het gehele grondgebied van de gemeente. Ter plaatse van het perceel geldt het Omgevingsplan ‘gemeente Venlo’ (het omgevingsplan). Dat omgevingsplan bestaat voor nu uit een tijdelijk deel, waarin onder meer alle bestemmingsplannen zijn opgenomen die vóór 1 januari 2024 golden. Op het perceel was voor zover relevant vóór 1 januari 2024 het bestemmingsplan ‘Buitengebied gemeente Arcen en Velden’ (hierna: het bestemmingsplan) van kracht. Dit bestemmingsplan maakt dus onderdeel uit van het tijdelijk deel van het omgevingsplan van de gemeente Venlo. Het omgevingsplan inclusief het tijdelijke deel is in de uitspraak en deze daarvan deel uitmakende bijlage aangeduid als het omgevingsplan.
    
    
    
      
        Omgevingswet
      
    
    
    
      Op grond van artikel 5.1, eerste lid, onder a, van de Ow is het verboden zonder omgevingsvergunning een omgevingsplanactiviteit te verrichten, tenzij het gaat om een bij algemene maatregel van bestuur aangewezen geval.
    
    
    
      Op grond van artikel 5.5, tweede lid, onder c, van de Ow is het verboden om in strijd met een voorschrift van een omgevingsvergunning te handelen voor een bouwactiviteit.
    
    
    
      
        Omgevingsplan
      
    
    
    
      Op grond van artikel 22.26 van het omgevingsplan is het verboden zonder omgevingsvergunning een bouwactiviteit te verrichten en het te bouwen bouwwerk in stand te houden en te gebruiken.
    
    
    
      Op een deel van de percelen rust de bestemming “Agrarisch gebied met landschappelijke waarden”. Op het andere deel van de percelen rust de bestemming “Agrarisch gebied”. Op alle betreffende percelen rust de aanduiding “Glastuinbouw concentratiegebied”.
    
    
    
      Op grond van de artikelen 7, eerste lid, aanhef en onder a, (voor Agrarisch gebied met landschappelijke waarden) respectievelijk 8, eerste lid, aanhef en onder a, (voor Agrarisch gebied) van het bestemmingsplan geldt dat de gronden bestemd zijn voor duurzame agrarische bedrijfsvoering.
    
    
    
      Uit artikel 1.38 van het bestemmingsplan blijkt dat een duurzame agrarische bedrijfsvoering als volgt gedefinieerd wordt: instandhouden en ontwikkelen van de agrarische productiefunctie waarbij als uitgangspunt geldt, dat aan volwaardige agrarische bedrijven voldoende mogelijkheden moeten worden geboden om ook op lange termijn de nodige volwaardigheid en levensvatbaarheid te behouden.
    
    
    
      Een agrarisch bedrijf is volgens artikel 1.6 van het bestemmingsplan een bedrijf dat is gericht op het voortbrengen van producten door middel van het telen van gewassen en/of het houden van dieren, met een minimale omvang van 10 Nge. 
    
    
    
      Een agrarisch bedrijf van het type glastuinbouw is volgens artikel 1.9 van het bestemmingsplan een tuinbouwbedrijf, waarvan de productie geheel of overwegend plaatsvindt in kassen, permanente tunnels en plastic kassen daaronder begrepen. 
    
    
    
      Een glastuinbouwbedrijf is volgens artikel 1.43 van het bestemmingsplan een niet-grondgebonden agrarisch bedrijf waarbij de productie geheel of overwegend gericht is op het telen van gewassen in kassen en/of hoge tunnels, welke ter plaatse (overwegend) permanent aanwezig zijn. 
    
    
    
      Een kas is een agrarisch bedrijfsgebouw waarvan de wanden en het dak voornamelijk bestaan uit glas of ander lichtdoorlatend materiaal en dienend tot kweken, trekken, vermeerderen, opkweken of verzorgen van vruchten, bloemen, groenten, planten of bomen, alsmede in voorkomende gevallen tot bescherming van de omgeving tegen milieubelastende stoffen volgens artikel 1.55 van het bestemmingsplan.
    
    
    
      
        Besluit bouwwerken leefomgeving (Bbl)
      
    
    
    
      Op grond van artikel 2.29, onder d, sub 3, van het Bbl geldt voor het plaatsen van een paneel voor elektriciteitsopwekking op een dak als het paneel niet één geheel vormt met de installatie voor het omzetten van de opgewekte elektriciteit, indien de installatie aan de binnenzijde van een bouwwerk geplaatst, geen vergunningplicht als bedoeld in artikel 5.1, eerste lid, van de Ow.
    
    
    
      Op grond van artikel 2.22, eerste lid, van het Bbl geldt artikel 2.29 niet op een activiteit die wordt verricht in, aan, op of bij een bouwwerk dat is gebouwd of in stand wordt gelaten of wordt gebruikt zonder de daarvoor vereiste omgevingsvergunning.  
    
    
  
  
     Het eerdere verzoek om voorlopige voorziening (ROE 24 / 4484) is ingetrokken.
  
  
     Artikel 8:86 van de Algemene wet bestuursrecht (Awb) maakt dat mogelijk.
  
  
     Op basis van foto’s en tekeningen gaat het om twee kassen, waarvan er één bestaat uit twee (via een smaller kasdeel) met elkaar verbonden kasdelen.
  
  
     De bouwvergunningen zijn na verandering van wetgeving als omgevingsvergunningen gaan gelden. Hierna worden zij zowel als bouwvergunningen en omgevingsvergunningen aangeduid.
  
  
     Zie in dit verband ook onder 23.3 en 30.1.
  
  
     Zie bij voorbeeld de uitspraak van de Afdeling bestuursrechtspraak van de Raad van State (Afdeling) van 9 juli 2025, ECLI:NL:RVS:2025:3124. Hiernaar hebben eisers ter zitting verwezen.
  
  
     Bij voorbeeld de uitspraak van de Afdeling van 21 december 2016, ECLI:NL:RVS:2016:3388.
  
  
     Zie de artikelen 1.38 en 1.6 van het bestemmingsplan.
  
  
     ECLI:NL:RVS:2018:3968.
  
  
     De voorzieningenrechter beperkt zich hier tot artikel 2.29 van het Bbl, omdat artikel 2.27 van het Bbl er hier niet toe doet. 
  
  
     Vergelijk artikel 5, tweede lid, van het (per 1 januari 2024 ingetrokken) Besluit omgevingsrecht.
  
  
     ECLI:NL:RVS:2023:2067 en ECLI:NL:RVS:2023:2071.
  
  
     Zie de uitspraken van de Hoge Raad van 23 februari 1954, ECLI:NL:HR:1953:3 (IJzerdraad-arrest) en van 8 december 2015, ECLI:NL:HR:2015:3487. 
  
  
     ECLI:NL:RVS:2023:2071.
  
  
     ECLI:NL:HR:2003:AF7938.
  
  
     ECLI:NL:HR:2016:733.
  
  
     Deze beginselplicht tot handhaving bestaat al heel lang. Deze is bevestigd en qua formulering iets aangepast in de (recente) uitspraken van de Afdeling van 5 maart 2025 (ECLI:NL:RVS:2025:678) en 16 april 2025 (ECLI:NL:RVS:2025:1715).
  
  
     Zie voorts onder 23.3 en 30.1.
  
  
     Zie voorts onder 23.3 en 30.1.
  
  
    Aan een oordeel of ter plaatse alleen maar open (met blank / transparant glas) kassen zijn toegestaan komt de voorzieningenrechter op dit moment niet toe.
    
  
  
     Artikel 5:39 van de Awb.
  
  
     Zie de uitspraak van de Afdeling van 26 april 2022, ECLI:NL:RVS:2022:1234 onder 5.2.
  
  
     Zie ook onder 22 en 23.1.
  
  
     Zie artikel 22.1, aanhef en onder a, van de Ow in samenhang met artikel 4.6, eerste lid, van de Invoeringswet Ow.