ECLI:NL:RVS:2025:3218, Raad van State, 16-07-2025, 202403177/1/R2
Raad van State — Uitspraak 
Datum: 2025-07-16 00:00:00.000000
Rechtsgebied: Bestuursrecht

Samenvatting: Bij besluit van 1 mei 2023 heeft het college van burgemeester en wethouders van Breda geweigerd handhavend op te treden tegen het gebruik van een bosperceel als mountainbikeparcours in het Cadettenkamp in Teteringen, gemeente Tilburg. [wederpartij] is eigenaar van een bosperceel in het Cadettenkamp in Teteringen. Over zijn perceel loopt een deel van een mountainbikeparcours. Het parcours heeft een totale lengte van ongeveer 35 km en loopt over het grondgebied van de gemeenten Breda en Oosterhout. Op 14 februari 2023 heeft [wederpartij] het college verzocht om handhavend op te treden tegen het gebruik van zijn bosperceel en dat van omliggende bospercelen als mountainbikeparcours. Volgens [wederpartij] is het parcours in strijd met het ter plaatse geldende bestemmingsplan "Buitengebied Noordoost", op grond waarvan op de percelen de bestemming "Natuur" rust. Extensief recreatief medegebruik is op de percelen toegestaan. Volgens [wederpartij] is er geen sprake van extensief recreatief medegebruik.

202403177/1/R2.
    Datum uitspraak: 16 juli 2025
    AFDELING
    BESTUURSRECHTSPRAAK
    Uitspraak op het hoger beroep van:
    het college van burgemeester en wethouders van Breda,
    appellant,
    tegen de uitspraak van de rechtbank Zeeland­-West­-Brabant van 8 april 2024 in zaak nr. 23/10690 in het geding tussen:
    [wederpartij], wonend in Teteringen, gemeente Breda,
    en
    het college.
    Procesverloop
    Bij besluit van 1 mei 2023 heeft het college geweigerd handhavend op te treden tegen het gebruik van een bosperceel als mountainbikeparcours in het Cadettenkamp in Teteringen, gemeente Tilburg.
    Bij besluit van 25 september 2023 heeft het college het door [wederpartij] daartegen gemaakte bezwaar ongegrond verklaard en het besluit van 1 mei 2023 in stand gelaten.
    Bij uitspraak van 8 april 2024 heeft de rechtbank het door [wederpartij] daartegen ingestelde beroep gegrond verklaard, het besluit van 25 september 2023 vernietigd en het college opgedragen om binnen zes weken na de dag van verzending van de uitspraak een nieuw besluit te nemen op het bezwaar met inachtneming van de uitspraak.
    Tegen deze uitspraak heeft het college hoger beroep ingesteld.
    [wederpartij] heeft een schriftelijke uiteenzetting gegeven.
    Het college heeft een nader stuk ingediend.
    De Afdeling heeft de zaak op een zitting behandeld op 13 juni 2025, waar het college, vertegenwoordigd door mr. S. Gangabisoensingh, H.M.M. van Gils en via een digitale verbinding mr. N.E. Snel, en [wederpartij], bijgestaan door mr. R.J.G. Ensink, advocaat in Breda, zijn verschenen.
    Overwegingen
    Overgangsrecht inwerkingtreding Omgevingswet
    1.       Op 1 januari 2024 zijn de Omgevingswet en de Invoeringswet Omgevingswet in werking getreden. Als een verzoek om handhaving van de Wet algemene bepalingen omgevingsrecht (hierna: Wabo) is ingediend vóór het tijdstip van inwerkingtreding van de Omgevingswet, dan blijft op grond van artikel 4.3, aanhef en onder a, van de Invoeringswet Omgevingswet het recht zoals dat gold onmiddellijk vóór dat tijdstip van toepassing tot het besluit op dat verzoek onherroepelijk wordt.
    Het verzoek om handhaving van de Wabo is gedaan op 14 februari 2023. Dat betekent dat in dit geval de Wabo, zoals die gold vóór 1 januari 2024, van toepassing blijft.
    Inleiding
    2.       [wederpartij] is eigenaar van een bosperceel in het Cadettenkamp in Teteringen. Over zijn perceel loopt een deel van een mountainbikeparcours. Het parcours heeft een totale lengte van ongeveer 35 km en loopt over het grondgebied van de gemeenten Breda en Oosterhout.
    Op 14 februari 2023 heeft [wederpartij] het college verzocht om handhavend op te treden tegen het gebruik van zijn bosperceel en dat van omliggende bospercelen als mountainbikeparcours. Volgens [wederpartij] is het parcours in strijd met het ter plaatse geldende bestemmingsplan "Buitengebied Noordoost" (hierna: het bestemmingsplan), op grond waarvan op de percelen de bestemming "Natuur" rust. Extensief recreatief medegebruik is op de percelen toegestaan. Volgens [wederpartij] is er geen sprake van extensief recreatief medegebruik.
    Het college heeft het verzoek afgewezen, omdat volgens het college mountainbiken als extensief recreatief medegebruik moet worden aangemerkt.
    3.       De relevante planregels zijn opgenomen in de bijlage die deel uitmaakt van deze uitspraak.
    Aangevallen uitspraak
    4.       De rechtbank heeft geoordeeld dat het college het handhavingsverzoek ten onrechte heeft afgewezen. Volgens de rechtbank is het gebruik van de gronden als mountainbikeparcours in strijd met het bestemmingsplan, omdat dit gebruik niet onder het begrip "extensief recreatief medegebruik" kan worden geschaard. Volgens de rechtbank is er sprake van intensief recreatief medegebruik, omdat een specifiek ruimtebeslag wordt gelegd op de gronden en er soms zeer intensief gebruik wordt gemaakt van het parcours. Daarnaast is het volgens de rechtbank niet aannemelijk dat het gebruik van het mountainbikeparcours voornamelijk is gericht op de natuur- en landschapsbeleving.
    Ingetrokken hogerberoepsgrond
    5.       Het college heeft op de zitting de hogerberoepsgrond dat [wederpartij] misbruik van recht heeft gemaakt, ingetrokken. De Afdeling zal daarom geen inhoudelijk oordeel geven over deze beroepsgrond.
    Intensief of extensief recreatief medegebruik?
    6.       Het college betoogt dat de rechtbank ten onrechte heeft geoordeeld dat het gebruik van de gronden als mountainbikeparcours niet onder het begrip "extensief recreatief medegebruik" kan worden geschaard. Volgens het college is de rechtbank zonder meer uitgegaan van de niet nader onderbouwde stelling van [wederpartij] dat het mountainbikeparcours intensief wordt gebruikt. Volgens het college blijkt uit een telling door Stichting MTB Tracks Oosterhout dat bij goed weer het aantal gebruikers op weekenddagen varieert tussen de 150-200 per dag. Ook is mountainbiken een seizoensgebonden activiteit, zodat het mountainbikeparcours in de herfst en winter niet of nauwelijks wordt gebruikt. Gelet op de omstandigheid dat het mountainbikeparcours een lengte van ongeveer 35 km heeft en de gebruikers op verschillende punten kunnen in- en uitstappen, is het college van mening dat er bij een gebruikersaantal van 150-200 mountainbikers per dag geen sprake is van intensief recreatief medegebruik.
    Volgens het college heeft de rechtbank in haar oordeel ten onrechte de omstandigheid betrokken dat het mountainbikeparcours ook voor het organiseren van toertochten wordt gebruikt. Volgens het college gebeurt dit namelijk maar twee keer per jaar en bovendien worden daarvoor vergunningen verleend. Daarbij komt nog dat voor deze toertochten alleen delen van het mountainbikeparcours worden gebruikt.
    Ook voert het college aan dat de rechtbank de overweging dat het niet aannemelijk is dat het gebruik van het mountainbikeparcours voornamelijk is gericht op de natuur- en landschapsbelevering, niet heeft onderbouwd. Volgens het college valt niet in te zien waarom mountainbiken niet voornamelijk is gericht op natuur- en landschapsbeleving.
    6.1.    Op grond van het bestemmingsplan rust op het bosperceel de bestemming "Natuur". De daarvoor aangewezen gronden zijn op basis van artikel 8.1, onder e, van de planregels bestemd voor extensief recreatief medegebruik. In artikel 1.36 van de planregels wordt extensief recreatief medegebruik gedefinieerd als recreatief medegebruik van gronden, zoals wandelen, fietsen, varen en daarmee gelijk te stellen activiteiten (met uitzondering van rust- en picknickplaatsen met bijbehorend meubilair), dat geen specifiek beslag legt op de ruimte, behoudens ruimtebeslag door voet-, fiets- en ruiterpaden en die in hoofdzaak gericht zijn op natuur- en landschapsbeleving.
    6.2.    Anders dan de rechtbank, is de Afdeling van oordeel dat het gebruik van de gronden als mountainbikeparcours onder het begrip "extensief recreatief medegebruik" kan worden geschaard. Of het nu gaat om gebruikersaantallen van gemiddeld 150-200 per dag, zoals het college stelt, of om gebruikersaantallen van gemiddeld 250-300 per dag, zoals [wederpartij] stelt, van een intensief gebruik is naar het oordeel van de Afdeling geen sprake. Dat het mountainbikeparcours ook twee keer per jaar wordt gebruikt voor toertochten, laat de Afdeling, anders dan de rechtbank, buiten beschouwing, ook omdat voor deze toertochten vergunningen moeten worden aangevraagd.
    Verder is de Afdeling, anders dan de rechtbank, van oordeel dat het mountainbikeparcours geen specifiek beslag legt op de ruimte. Op grond van artikel 1.36 van de planregels valt ruimtebeslag door voet-, fiets- en ruiterpaden niet onder specifiek ruimtebeslag. Het mountainbikeparcours zelf, dat op het perceel van [wederpartij] bestaat uit een onverhard pad, legt geen specifiek beslag op de ruimte. Niet is gebleken dat er op andere wijze door het mountainbikeparcours of het gebruik daarvan specifiek beslag op de ruimte wordt gelegd.
    Ten slotte kan, anders dan de rechtbank heeft geoordeeld, niet gezegd worden dat het gebruik van het mountainbikeparcours niet in hoofdzaak gericht is op natuur- en landschapsbeleving. Dat het mogelijk gaat om een andere vorm van natuurbeleving dan bijvoorbeeld bij wandelen, paardrijden of fietsen, maakt niet dat het gebruik van het mountainbikeparcours niet in hoofdzaak gericht is op natuur- en landschapsbeleving.
    Dit betekent dat de rechtbank ten onrechte tot het oordeel is gekomen dat het college het handhavingsverzoek van [wederpartij] ten onrechte heeft afgewezen. Omdat er geen sprake is van een overtreding, is het college niet bevoegd om handhavend op te treden.
    Het betoog slaagt.
    Conclusie
    7.       Het hoger beroep is gegrond. De uitspraak van de rechtbank wordt vernietigd. Doende wat de rechtbank had behoren te doen, zal de Afdeling het beroep van [wederpartij] tegen het besluit van het college van 25 september 2023 ongegrond verklaren.
    Beslissing
    De Afdeling bestuursrechtspraak van de Raad van State:
    I.        verklaart het hoger beroep gegrond;
    II.       vernietigt de uitspraak van de rechtbank Zeeland­-West­-Brabant van 8 april 2024 in zaak nr. 23/10690;
    III.      verklaart het beroep van [wederpartij] tegen het besluit van het college van burgemeester en wethouders van Breda van 25 september 2023 ongegrond.
    Aldus vastgesteld door mr. A. ten Veen, voorzitter, en mr. J. Gundelach en mr. A.B. Blomberg, leden, in tegenwoordigheid van mr. M.A. Graaff-Haasnoot, griffier.
    w.g. Ten Veen
    voorzitter
    w.g. Graaff-Haasnoot
    griffier
    Uitgesproken in het openbaar op 16 juli 2025
    531-1150
     
    BIJLAGE
     
    Bestemmingsplan "Buitengebied Noordoost"
    Artikel 1.36 Extensief recreatief medegebruik
    Recreatief medegebruik van gronden, zoals wandelen, fietsen, varen en daarmee gelijk te stellen activiteiten (met uitzondering van rust- en picknickplaatsen met bijbehorend meubilair), dat geen specifiek beslag legt op de ruimte, behoudens ruimtebeslag door voet-, fiets- en ruiterpaden en die in hoofdzaak gericht zijn op natuur- en landschapsbeleving;
    Artikel 8.1 Bestemmingsomschrijving
    De voor Natuur aangewezen gronden zijn bestemd voor:
    a. de duurzame instandhouding van natuur;
    b. behoud, herstel en/of ontwikkeling van de aan de natuurgebieden eigen zijnde natuur- en hydrologische waarden;
    c. behoud of versterking van de landschappelijke, cultuurhistorische en archeologische waarden;
    d. verspreid liggende legale bebouwing, niet zijnde woningen, zoals die aanwezig is ten tijde van het als ontwerp ter inzage leggen van dit plan;
    e. extensief recreatief medegebruik, waaronder ter plaatse van de aanduiding 'golfbaan' tevens wordt bedoeld het extensief medegebruiken van de gronden ten behoeve van de golfbaan;
    f. ter plaatse van de aanduiding ‘specifieke vorm van natuur - teelt shiitake’ tevens het medegebruiken van de gronden ten behoeve van het kweken van paddenstoelen;
    g. ter plaatse van de aanduiding 'specifieke vorm van natuur - redoutes' tevens voor de aanleg en instandhouding van redoutes.