ECLI:NL:RBLIM:2025:11070, Rechtbank Limburg, 28-10-2025, ROE 25/2315 en ROE 25/1503
Rechtbank Limburg — Uitspraak 
Datum: 2025-10-28 00:00:00.000000
Rechtsgebied: Bestuursrecht

Samenvatting: Mondelinge uitspraak. 
        Betreft verzoek om voorlopige voorziening in verband met de last onder dwangsom voor het zonder vergunning plaatsen van units. Eisers stellen dat handhaving onevenredig is, maar de voorzieningenrechter volgt hen niet en oordeelt dat er geen bijzondere omstandigheden zijn die handhaving onredelijk maken. De begunstigingstermijn wordt als redelijk beschouwd en de hoogte van de dwangsom wordt als proportioneel beoordeeld. De voorzieningenrechter doet onmiddellijk uitspraak op het beroep, welke ongegrond wordt verklaard. Het verzoek om voorlopige voorziening wordt afgewezen.

RECHTBANK LIMBURG
    
    
      Zittingsplaats Roermond
    
    
    
      Bestuursrecht
    
    
    
      zaaknummers: ROE 25/2315 en ROE 25/1503 
      
        
        proces-verbaal van de mondelinge uitspraak van de voorzieningenrechter van 
      
      
        28 oktober 2025 op het beroep en het verzoek om een voorlopige voorziening in de zaak tussen 
      
    
  
  
    
      1
      1. [eiseres] , uit [vestigingsplaats] , eiseres
    
      
        2. [eiser] , uit [woonplaats] , eiser
      Hierna samen te noemen: eisers,
      (gemachtigde: mr. J.G. de Wit),
    
    
    
      en
    
    
    
      
        het college van burgemeester en wethouders van de gemeente Venray, het college  
      (gemachtigde: mr. P. Tummers ).
    
    
    
  
  
    
      1Inleiding en procesverloop
    
    
      1.1.
      Op het perceel [perceel] (kadastraal bekend [kadastrale gegevens] ) bevinden zich 120 (aan elkaar gekoppelde en gestapelde) units van eiseres. 
      
    
    
      1.2.
      Het college heeft op 9 december 2024 aan eisers een last onder dwangsom opgelegd en daarbij bepaald dat de units in strijd met artikel 5.1, eerste lid onder a van de Omgevingswet en artikel 3 van het bestemmmingsplan “Parc de Witte Vennen (2008)” (thans het tijdelijke Omgevingsplan Venray) aanwezig zijn en gelast dat deze overtreding uiterlijk 10 maart 2025 te beëindigen en beëindigd te houden onder verbeurte van een dwangsom van 30.000 euro (het primaire besluit). 
      
    
    
      1.3.
      Op 19 mei 2025 (het bestreden besluit) heeft het college, beslissend op het bezwaar van eisers, het bezwaar ongegrond verklaard en het primaire besluit in stand gelaten onder aanvulling van de motivering. 
      
    
    
      1.4.
      Eisers hebben beroep ingesteld en de voorzieningenrechter verzocht om een voorlopige voorziening te treffen. 
      
    
    
      1.5.
      Het college heeft op het verzoek en het beroep gereageerd met een verweerschrift. Eisers hebben nadere stukken ingediend. 
      
    
    
      1.6.
      De voorzieningenrechter heeft het verzoek op 28 oktober 2025 op zitting behandeld. Hieraan hebben deelgenomen: eiser, de gemachtigde van eisers en de gemachtigde van het college. Na afloop van de zitting heeft de voorzieningenrechter onmiddellijk uitspraak gedaan. 
    
    
      1.7.
      De voorzieningenrechter is na de zitting tot de conclusie gekomen dat zij niet alleen op het verzoek om voorlopige voorziening, maar ook op het beroep zal beslissen. De grondslag daarvoor is artikel 8:86, eerste lid, van de Awb. De voorzieningenrechter heeft van deze mogelijk gebruik gemaakt omdat verder onderzoek in de beroepsprocedure niet nodig is: de voorzieningenrechter kan een definitieve uitspraak doen over de rechtmatigheid van de last onder dwangsom in het licht van de beroepsgronden. 
      
    
    
      1.8.
      De voorzieningenrechter heeft op 2 oktober 2025 een ordemaatregel getroffen en het bestreden besluit en primaire besluit geschorst. Daaraan is geen  inhoudelijke beoordeling van het verzoek ten grondslag gelegd. Het antwoord op de vraag of tot opheffing of wijziging van de reeds getroffen voorlopige voorziening zou moeten worden overgegaan (ex. artikel 8:87, eerste lid van de Algemene wet bestuursrecht), is dus in overwegende mate afhankelijk van het alsnog inhoudelijk beoordelen van het verzoek om een voorlopige voorziening. De voorzieningenrechter zal dan ook naar aanleiding van de inhoudelijke beoordeling van het verzoek (en beroep) bepalen of de al getroffen voorlopige voorziening (de ordemaatregel) moet worden opgeheven of gewijzigd.
      
      
    
  
  
    
      2De beslissing 
    
    
      2.1.
      De voorzieningenrechter: 
      
        
          verklaart het beroep ongegrond;
        
        
          wijst het verzoek om voorlopige voorziening af;
        
        
          heft de schorsing van het bestreden besluit en het primaire besluit op;
        
        
          draagt het college op het griffierecht in de beroepsprocedure ter hoogte van € 385,- aan eisers te vergoeden;
        
        
          veroordeelt het college tot betaling van € 1.814,- aan proceskosten aan eisers.
        
      
      
    
    
      2.2.
      Hierna legt de voorzieningenrechter uit hoe zij tot dit oordeel is gekomen. 
      
      
    
  
  
    
      3De beoordeling
    
    
      
        Beginselplicht tot handhaving
      
    
    
    
      3.1.
      Een bestuursorgaan is bevoegd om handhavend op te treden door middel van het opleggen van een last onder dwangsom als sprake is van een overtreding: een gedraging die in strijd is met het bepaalde bij of krachtens enig wettelijk voorschrift. Voor het college volgt dit uit artikel 125 van de Gemeentewet juncto de artikelen 5:4 en 5:1 van de Awb. Bij overtreding van een wettelijk voorschrift moet het bestuursorgaan dat daartegen met een last onder dwangsom kan optreden, dat in het algemeen ook doen. Dat is immers in het algemeen belang. Het bestuursorgaan mag alleen onder bijzondere omstandigheden ervoor kiezen om niet handhavend op te treden, bijvoorbeeld als het onrechtmatige van de overtreding kan worden weggenomen (legalisatie). Maar ook als het nadeel dat door de handhaving ontstaat groter is dan de voordelen ervan, kan het zijn dat het bestuursorgaan van handhaving moet afzien (onevenredigheid).
      
    
    
      3.2.
      In deze zaak staat niet ter discussie dat sprake is van een overtreding van artikel 5.1, eerste lid, onder a, van de Omgevingswet omdat de units zonder omgevingsvergunning zijn geplaatst. Ook zijn partijen het erover eens dat er geen concreet zicht op legalisatie bestaat. Hier zijn ook geen beroepsgronden op gericht. 
      
    
    
      3.3.
      Waar wel beroepsgronden tegen gericht zijn is de (on)evenredigheid van het besteden besluit, de duur van de begunstigingstermijn en de hoogte van de dwangsom. 
      
      
        
          Is handhaving in dit concrete geval onevenredig?
        
      
      
    
    
      3.4.
      De voorzieningenrechter is van oordeel dat de vraag of het bestreden besluit al dan niet in strijd is met het evenredigheidsbeginsel, dient te worden getoetst met inachtneming van de jurisprudentie van de Afdeling bestuursrechtspraak van de Raad van State (hierna: de Afdeling).
      
    
    
      3.5.
      Eisers stellen dat sprake is van bijzondere omstandigheden die handhaving onevenredig maken. De units zijn geplaatst met het oog op een duurzame en legale inzet op het recreatiepark “Parc de Witte Vennen” en voor andere maatschappelijke doeleinden, zoals huisvesting van Oekraïense vluchtelingen. Diverse initiatieven daartoe zijn ingediend bij het college, maar telkens afgewezen. Vervolgens zijn eisers overgegaan tot verkoop van de units voor slechts 10 procent van de waarde ervan. Buiten toedoen van eisers zijn de units tot op heden nog niet door de koper getransporteerd. Door deze omstandigheden is het feitelijk onmogelijk gebleken de units tijdig van het perceel te verwijderen. Eisers menen dat handhaving in deze context jegens hen onevenredig is, omdat zij zich maximaal hebben ingespannen en nog steeds inspannen om de overtreding te beëindigen. 
      
    
    
      3.6.
      De voorzieningenrechter overweegt dat het enkele feit dat eisers de units zonder vergunning hebben geplaatst en vervolgens problemen hebben ondervonden bij vinden van een legale alternatieve bestemming of verkoop, op zichzelf niet leidt tot bijzondere omstandigheden die handhaving in de weg staan. Vanaf het begin was voor eisers namelijk duidelijk dat de aanwezigheid van de units op het perceel in strijd is met het Omgevingsplan en dat legalisatie op die locatie ook niet mogelijk is. Eisers hebben inderdaad diverse principeverzoeken ingediend voor alternatieve locaties of andere vormen van gebruik van de units. Het college heeft deze verzoeken allemaal inhoudelijk beoordeeld en (uiteindelijk) afgewezen. De voorzieningenrechter overweegt dat het college rekening heeft gehouden met het onderzoek van eisers om de units elders te legaliseren dan wel te verplaatsen in de begunstigingstermijn. Het college heeft de termijn namelijk eerst op 3 maanden gesteld en daarna nog meermaals, met in totaal 6,5 maand, verlengd. Eisers hebben hierdoor voldoende de tijd gehad om de overtreding te beëindigen. Dat de koper de afspraak om de units te komen ophalen niet is nagekomen, is volledig voor eigen risico van eisers. Het college heeft in dit geval het algemene belang bij naleving van het Omgevingsplan Venray, de rechtszekerheid en het voorkomen van ongeoorloofd gebruik van gronden zwaarder mogen wegen dan de genoemde omstandigheden van eisers. 
      
    
    
      3.7.
      
        Naar het oordeel van de voorzieningenrechter zijn dit geen bijzondere omstandigheden die handhaving onevenredig maken of (verdere) verlenging van de begunstigingstermijn rechtvaardigen. Deze beroepsgrond slaagt niet. 
        
          Begunstigingstermijn
        
      
      
    
    
      3.8.
      Eisers betogen dat de begunstigingstermijn die geven is, te kort is. Door de marktomstandigheden en de te doorlopen stappen voor verkoop en transport naar een buitenlandse koper is het niet mogelijk tijdig aan de last te voldoen. 
      
    
    
      3.9.
      De voorzieningenrechter overweegt als volgt. Het college heeft in de last een begunstigingstermijn van 3 maanden opgenomen. Niet gebleken is dat deze termijn te kort was om aan de last te kunnen voldoen. Het is de keuze van eisers geweest om in deze termijn de mogelijkheden voor legalisatie elders te willen onderzoeken, in plaats van de units direct af te breken of te verkopen of verplaatsen. Dat daardoor de termijn niet gehaald is, betekent niet dat deze vanaf het begin af aan te kort was. Daarnaast heeft het college nog meerdere verlengingen van de begunstigingstermijn toegekend in verband met de inspanningen van eisers en de praktische (on)mogelijkheden van het verplaatsen van de units. Eisers hebben hiermee ruime tijd gehad, namelijk in totaal 9,5 maand, om aan de last te voldoen. Door de getroffen ordemaatregel is er nogmaals (bijna 1 maand) extra tijd gegund aan eisers, binnen welke periode eisers tot transport of tot afbraak van de units hadden kunnen overgaan, maar tot op heden is nog steeds niet aan de last voldaan.  Deze beroepsgrond slaagt niet. 
      
      
        
          Hoogte dwangsom 
        
      
      
    
    
      3.10.
      Eisers betwisten de hoogte van de dwangsom. Zij stellen dat deze onredelijk hoog en disproportioneel is, mede omdat de motivering ontbreekt en geen berekening of onderbouwing van het bedrag van 30.000 euro is gegeven. Ook menen zij dat de kwalificatie “ernstig” niet gerechtvaardigd is en dat zij geen financieel voordeel zouden hebben bij het uitblijven van verwijdering, aangezien de units geen inkomsten genereren en het perceel waarop ze staan niet hun eigendom is.
      
    
    
      3.11.
      De voorzieningenrechter stelt voorop dat het aan het bestuursorgaan is om een afweging van de belangen te maken en de hoogte van de dwangsom te bepalen. Daarbij is van belang dat het opleggen van een last onder dwangsom ten doel heeft de overtreder te bewegen tot naleving van de voor hem geldende regels. Van de dwangsom moet een zodanige prikkel uitgaan dat de opgelegde dwangsom wordt uitgevoerd zonder dat een dwangsom wordt verbeurd. 
      
    
    
      3.12.
      De voorzieningenrechter overweegt dat het college in het bestreden besluit heeft toegelicht dat de dwangsom is vastgesteld op basis van de kwalificatie ‘ernstig’, waarbij is aangegeven welke kwalificaties mogelijk zijn en waarom in dit geval specifiek voor ‘ernstig’ is gekozen, met verwijzing naar de Leidraad Handhavingsacties en Termijnen 2022 (hierna: Leidraad). Deze leidraad biedt handvatten voor het bepalen van passende handhavingsmaatregelen bij overtredingen. Deze redenering van het college en de keuze voor de kwalificatie ‘ernstig’ is voor de voorzieningenrechter navolgbaar. Er is immers feitelijk sprake van een omvangrijk gebouw met 120 (gestapelde en met elkaar verbonden) (woon)units, terwijl de kwalificatie ‘ernstig’ al wordt gegeven bij een illegale woning. Het is voor een ieder kenbaar dat de omvang van de overtreding op het perceel door het gebouw bestaande uit 120 units, groter is dan wanneer er slechts één woning zou staan. 
      
    
    
      3.13.
      De voorzieningenrechter heeft echter tevens vastgesteld dat volgens de Leidraad in dit geval een dwangsom van 20.000 euro zou worden opgelegd, terwijl het college een dwangsom van 30.000 euro heeft opgelegd aan eisers. Het college heeft daartoe ter onderbouwing in het bestreden besluit opgenomen: “Tevens is in aanmerking genomen dat het verplaatsen van de units ook veel geld kosten en dat het laten staan wellicht goedkoper is dan verplaatsen.” 
      
    
    
      3.14.
      Ter zitting heeft het college nader toegelicht dat de kwalificatie ‘ernstig’ en de dwangsom van 20.000 euro zoals opgenomen in de Leidraad gelden bij een overtreding met één woning. In dit geval betreft het echter 120 (woon)units, wat een veel omvangrijkere overtreding is. Dat gegeven heeft het college meegewogen in het bepalen van de hogere dwangsom. Daarbij is door het college tevens meegenomen dat het ongedaan maken van deze overtreding aanzienlijke kosten met zich meebrengt, ook vanwege de grote omvang ervan. Dat geldt zowel voor het afbreken als voor het transporteren van de units. Om voldoende financiële prikkel te bieden om aan de last te voldoen, heeft het college besloten het bedrag met 10.000 euro te verhogen. 
      
    
    
      3.15.
      Voor de voorzieningenrechter volgt uit het bestreden besluit zelf niet voldoende duidelijk waarom als dwangsom een bedrag van 10.000 euro meer is opgelegd dan uit de Leidraad volgt. De enkele toelichting dat het laten staan wellicht goedkoper is dan verplaatsen is daarvoor onvoldoende. Ter zitting heeft het college echter een aanvullende motivering gegeven zoals hierboven weergegeven. Ook is ter zitting gebleken dat eisers geen kosten in rekening worden gebracht voor het gebruik van het perceel waarop de units staan. Mede gelet op de aanvullende motivering ter zitting, acht de voorzieningenrechter de hoogte van de dwangsom niet onevenredig en (ter zitting) alsnog voldoende gemotiveerd. 
      
    
    
      3.16.
      Het bestreden besluit bevat echter wel een motiveringsgebrek, dat pas ter zitting door het college hersteld is. Het bestreden besluit dient immers te berusten op een deugdelijke motivering. Een deugdelijke motivering bevat de beweegreden van het bestuursorgaan, die bovendien begrijpelijk moeten zijn verwoord. Hieraan voldoet het bestreden besluit niet. De  voorzieningenrechter ziet echter aanleiding dit gebrek te passeren op grond van artikel 6:22 van de Algemene wet bestuursrecht (Awb), nu het college met de toelichting ter zitting dit gebrek voldoende heeft hersteld. Eisers zijn hierdoor niet benadeeld, omdat zij hierop ter zitting hebben kunnen reageren.
      
    
  
  
    
      4Conclusie en gevolgen 
    
    
      4.1.
      De voorzieningenrechter stelt eisers in het ongelijk en verklaart het beroep tegen het bestreden besluit ongegrond. Dit betekent dat eisers moeten voldoen aan het bestreden besluit van het college.
      
    
    
      4.2.
      Het verzoek om een voorlopige voorziening wijst de voorzieningenrechter af. Eisers hebben daar namelijk geen belang meer bij, omdat er een oordeel in de beroepsprocedure is gegeven. De bij de uitspraak van 2 oktober 2025 getroffen voorlopige voorziening (de ordemaatregel) wordt met onmiddellijke ingang opgeheven.
      
    
    
      4.3.
      
        Zoals hiervoor is overwogen, bevat het bestreden besluit een motiveringsgebrek dat met toepassing van artikel 6:22 van de Awb is gepasseerd. Uit de jurisprudentie van de Afdeling ligt het in de rede om bij het passeren van gebreken met toepassing van artikel 6:22 van de Awb een proceskostenveroordeling uit te spreken en een vergoeding van het griffierecht te gelasten, tenzij sprake is van bijzondere omstandigheden om daar van af te zien. Omdat de voorzieningenrechter geen bijzondere omstandigheden aanwezig acht om daarvan af te zien, zal de voorzieningenrechter bepalen dat het college aan eisers de proceskosten en het griffierecht dient te vergoeden in de beroepsprocedure. De proceskosten stelt de voorzieningenrechter op grond van het Besluit proceskosten bestuursrecht voor de door een derde beroepsmatig verleende rechtsbijstand vast. Voor de beroepsfase wordt de vergoeding vastgesteld op een bedrag van € 1.814,- (1 punt voor het indienen van het beroepschrift en 1 punt voor het verschijnen ter zitting, met een waarde per punt van 
        € 907,-). 
      
      
    
    
      4.4.
      Partijen zijn gewezen op de mogelijkheid om tegen de mondelinge uitspraak in hoger beroep te gaan op de hieronder omschreven wijze.
      
      
      
      
        Deze uitspraak is uitgesproken in het openbaar op 28 oktober 2025 door mr. C. Drent, rechter, in aanwezigheid van mr. C. Chraiha, griffier.
      
      
      
      
      
      
      
      
        
          
          
          
            
              
                griffier
              
              
                rechter
              
            
          
        
      
      
      
      
        Een afschrift van dit proces-verbaal is verzonden aan partijen op: 11 november 2025. 
      
      
      
      
        
          Informatie over hoger beroep
        
        Een partij die het niet eens is met deze uitspraak, kan een hogerberoepschrift sturen naar de Afdeling bestuursrechtspraak van de Raad van State waarin wordt uitgelegd waarom deze partij het niet eens is met deze uitspraak. Het hogerberoepschrift moet worden ingediend binnen zes weken na de dag waarop deze uitspraak is verzonden. Kan de indiener de behandeling van het hoger beroep niet afwachten, omdat de zaak spoed heeft, dan kan de indiener de voorzieningenrechter van de Afdeling bestuursrechtspraak van de Raad van State vragen om een voorlopige voorziening (een tijdelijke maatregel) te treffen. 
      
      
    
  
  
     Zie hiervoor de uitspraak van de Afdeling van 5 maart 2025, ECLI:NL:RVS:2025:678.
  
  
     Zie hiervoor de uitspraak van de Afdeling van 2 februari 2022 ECLI:NL:RVS:2022:285.
  
  
     Zie de uitspraak van de Afdeling van 30 januari 2019, ECLI:NL:RVS:2019:265.