ECLI:NL:RVS:2025:4921, Raad van State, 15-10-2025, 202307029/1/A3
Raad van State — Uitspraak 
Datum: 2025-10-15 00:00:00.000000
Rechtsgebied: Bestuursrecht

Samenvatting: Bij besluit van 23 juni 2022 heeft de Autoriteit Persoonsgegevens een door [appellante] op grond van de Algemene verordening gegevensbescherming ingediende klacht over International Card Services B.V. afgewezen. [appellante] is van mening dat ICS de AVG overtreedt door haar te vragen een foto van zichzelf op te sturen ter verificatie van haar identiteit. Daarover heeft zij een klacht ingediend bij de AP. De AP heeft die klacht afgewezen, omdat nader onderzoek nodig zou zijn om een overtreding vast te kunnen stellen en de klacht volgens de AP niet voldoet aan de prioriteringscriteria voor klachtenonderzoek, zoals opgenomen in de Beleidsregels prioritering klachtenonderzoek AP, Stcrt. 2018, 54287. De rechtbank heeft geoordeeld dat de AP haar werkwijze voldoende heeft gemotiveerd. Daarbij heeft de rechtbank geoordeeld dat die werkwijze, waarbij eerst wordt getoetst aan de eisen van de Awb en de AVG voordat een bureauonderzoek wordt uitgevoerd op basis van de prioriteringscriteria, eventueel gevolgd door een uitgebreid onderzoek alvorens tot handhaving over te gaan, gelet op de rechtspraak niet onredelijk is.

202307029/1/A3.
    Datum uitspraak: 15 oktober 2025
    AFDELING
    BESTUURSRECHTSPRAAK
    Uitspraak op het hoger beroep van:
    [appellante], wonend in [woonplaats],
    appellante,
    tegen de uitspraak van de rechtbank Midden­-Nederland van 6 oktober 2023 in zaak nr. 22/4243 in het geding tussen:
    [appellante]
    en
    de Autoriteit Persoonsgegevens (hierna: de AP).
    Procesverloop
    Bij besluit van 23 juni 2022 heeft de AP een door [appellante] op grond van de Algemene verordening gegevensbescherming (hierna: AVG) ingediende klacht over International Card Services B.V. (hierna: ICS) afgewezen.
    Hiertegen heeft [appellante] bezwaar gemaakt. De AP heeft ingestemd met rechtstreeks beroep als bedoeld in artikel 7:1a van de Algemene wet bestuursrecht (hierna: Awb).
    Bij uitspraak van 6 oktober 2023 heeft de rechtbank het beroep van [appellante] ongegrond verklaard.
    Tegen deze uitspraak heeft [appellante] hoger beroep ingesteld.
    De AP heeft een schriftelijke uiteenzetting gegeven.
    [appellante] heeft een nader stuk ingediend.
    De Afdeling heeft de zaak op een zitting behandeld op 24 februari 2025, waar [appellante], vertegenwoordigd door [gemachtigde], en de AP, vertegenwoordigd door mr. J.M.A. Koster en mr. W. van Steenbergen, zijn verschenen.
    Overwegingen
    1.       Het wettelijk kader is opgenomen in de bijlage bij deze uitspraak.
    2.       [appellante] is van mening dat ICS de AVG overtreedt door haar te vragen een foto van zichzelf op te sturen ter verificatie van haar identiteit. Daarover heeft zij een klacht ingediend bij de AP. De AP heeft die klacht afgewezen, omdat nader onderzoek nodig zou zijn om een overtreding vast te kunnen stellen en de klacht volgens de AP niet voldoet aan de prioriteringscriteria voor klachtenonderzoek, zoals opgenomen in de Beleidsregels prioritering klachtenonderzoek AP, Stcrt. 2018, 54287.
    3.       De rechtbank heeft geoordeeld dat de AP haar werkwijze voldoende heeft gemotiveerd. Daarbij heeft de rechtbank geoordeeld dat die werkwijze, waarbij eerst wordt getoetst aan de eisen van de Awb en de AVG voordat een bureauonderzoek wordt uitgevoerd op basis van de prioriteringscriteria, eventueel gevolgd door een uitgebreid onderzoek alvorens tot handhaving over te gaan, gelet op de rechtspraak niet onredelijk is.
    Volgens de rechtbank heeft de AP terecht niet bij de beoordeling betrokken dat [appellante] vindt dat de AP moet zorgen voor voldoende middelen om de klacht te behandelen en dat zij bereid is om het onderzoek zelf te bekostigen. De rechtbank heeft daartoe overwogen dat de AP een onafhankelijke toezichthouder is als bedoeld in de artikelen 51 en 52 van de AVG.
    De rechtbank heeft voorop gesteld dat de AP niet impliciet of expliciet heeft aangenomen dat sprake is van een overtreding van de AVG. De rechtbank heeft geoordeeld dat de AP heeft mogen concluderen dat nader onderzoek nodig is voordat tot handhaving over zou kunnen worden gegaan. Volgens de rechtbank heeft de AP de klacht terecht getoetst aan de prioriteringscriteria, en voldoende gemotiveerd dat de klacht daaraan niet voldoet. De rechtbank heeft geoordeeld dat de AP de klacht daarom voldoende heeft onderzocht en heeft mogen besluiten om de klacht niet verder te behandelen.
    4.       [appellante] is het niet eens met de uitspraak van de rechtbank. [appellante] voert aan dat de AP verplicht is om uitvoering te geven aan de AVG, en daarbij geen afweging mag maken welke klachten in behandeling worden genomen. Verder voert [appellante] aan dat de AP als overheidsinstantie beschikt over voldoende middelen om de klacht te behandelen, waardoor de prioriteringscriteria overbodig zijn. Volgens [appellante] is bovendien overduidelijk dat ICS een overtreding heeft begaan, zodat de AP met relatief weinig inspanning een bestuurlijke boete had kunnen opleggen.
    Verder voert [appellante] aan dat de AP ten onrechte heeft besloten dat het behandelen van de klacht niet doeltreffend en doelmatig zou zijn en dat de AP bovendien onvoldoende heeft gemotiveerd wat het bureauonderzoek inhoudt.
    [appellante] betoogt dat haar aanbod om de behandeling van de klacht zelf te bekostigen niet meer afbreuk zou doen aan de onafhankelijkheid van de AP dan de wijze waarop de AP normaal gesproken wordt gefinancierd. Volgens [appellante] wordt namelijk zowel de AP als ICS uit de staatskas gefinancierd, omdat ICS in eigendom is van ABN-AMRO, dat een staatsbedrijf is. Om die reden valt de klacht volgens [appellante] ook binnen de focuspunten uit de prioriteringscriteria, namelijk de categorie ‘digitale overheid’.
    5.       Zoals de Afdeling eerder heeft overwogen in de uitspraak van 13 december 2023, ECLI:NL:RVS:2023:4624, onder 6.1, heeft de AP ingevolge artikel 58, tweede lid, aanhef en onder c, van de AVG beleidsruimte om al dan niet handhavend op te treden. Die beleidsruimte heeft de AP ingevuld met de beleidsregels en door een aantal thema’s te selecteren, focuspunten genoemd, die zij in een bepaalde periode in het bijzonder van maatschappelijke betekenis acht. In de periode 2020 tot en met 2023 waren deze focuspunten datahandel, digitale overheid en artificiële intelligentie en algoritmes.
    5.1.    Op de zitting bij de rechtbank heeft de AP haar werkwijze aan de hand van de beleidsregels toegelicht. Eerst voert de AP een bureauonderzoek uit. Als daarbij wordt vastgesteld dat nader onderzoek nodig is om vast te stellen of sprake is van een overtreding, wordt op grond van de beleidsregels een afweging gemaakt of nader onderzoek doeltreffend en doelmatig is.
    In dit geval heeft de AP vastgesteld dat technisch onderzoek naar de door ICS gebruikte applicaties noodzakelijk is om vast te stellen of er sprake is van een overtreding. De rechtbank heeft terecht geoordeeld dat de AP zich onder verwijzing naar de beleidsregels op het standpunt heeft mogen stellen dat een nader onderzoek niet doeltreffend en doelmatig is. Daarbij heeft de AP zich op grond van de focuspunten op het standpunt mogen stellen dat de maatschappelijke betekenis van het nader onderzoek beperkt zou zijn omdat de klacht van [appellante] niet ziet op een van de focuspunten van de prioriteringscriteria, en er verder geen sprake was van bijzondere omstandigheden die aan toepassing van de prioriteringscriteria in de weg staan. De AP heeft daarbij mogen betrekken dat [appellante] zich over dezelfde vermeende overtreding ook heeft gewend tot de civiele rechter.
    5.2.    Het betoog van [appellante] dat de AP ten onrechte haar aanbod heeft afgewezen om het onderzoek te bekostigen, slaagt niet. De rechtbank heeft terecht overwogen dat dit aanbod zich niet verdraagt met de onafhankelijke rol van de toezichthouder. Ingevolge artikel 52, tweede lid, van de AVG, blijven de leden van een toezichthoudende autoriteit namelijk vrij van al dan niet rechtstreekse externe invloed.
    5.3.    Het betoog van [appellante] dat ICS onder het aandachtspunt ‘digitale overheid’ in de beleidsregels valt omdat het eigendom van een staatsbedrijf is, slaagt ook niet. De AP heeft namelijk beleidsruimte ten aanzien van de reikwijdte van de aandachtspunten uit de beleidsregels. De AP heeft op de zitting bij de Afdeling toegelicht dat de toepasselijkheid van het aandachtspunt ‘digitale overheid’ wordt beoordeeld aan de hand van de rechtsvorm van de onderneming. Daarbij hoefde de AP niet bij de beoordeling te betrekken of de overheid aandeelhouder is van die onderneming. Omdat ICS een privaatrechtelijke rechtspersoon is, namelijk een besloten vennootschap, heeft de AP heeft zich op het standpunt mogen stellen dat ICS niet onder het aandachtspunt ‘digitale overheid’ valt.
    6.       De gronden die [appellante] in hoger beroep verder heeft aangevoerd zijn een herhaling van wat zij in beroep heeft aangevoerd. De rechtbank is gemotiveerd op die gronden ingegaan. [appellante] heeft geen redenen aangevoerd waarom de gemotiveerde beoordeling van die gronden in de aangevallen uitspraak onjuist of onvolledig zou zijn. De Afdeling kan zich vinden in het oordeel van de rechtbank en in de onder 11, 13 en 14 opgenomen overwegingen, waarop dat oordeel is gebaseerd.
    Het betoog slaagt niet.
    Slotsom
    7.       Het hoger beroep is ongegrond. De aangevallen uitspraak moet worden bevestigd.
    8.       De AP hoeft geen proceskosten te vergoeden.
    Beslissing
    De Afdeling bestuursrechtspraak van de Raad van State:
    bevestigt de aangevallen uitspraak.
    Aldus vastgesteld door mr. C.J. Borman, voorzitter, en mr. C.M. Wissels en mr. J. Schipper-Spanninga, leden, in tegenwoordigheid van mr. T. Hartsuiker, griffier.
    w.g. Borman
    voorzitter
    w.g. Hartsuiker
    griffier
    Uitgesproken in het openbaar op 15 oktober 2025
    620-1114
     
    BIJLAGE
     
    WETTELIJK KADER
    Algemene verordening gegevensbescherming
    Artikel 52, eerste en tweede lid
    1.       Elke toezichthoudende autoriteit treedt volledig onafhankelijk op bij de uitvoering van de taken en de uitoefening van de bevoegdheden die haar overeenkomstig deze verordening zijn toegewezen.
    2.       Bij de uitvoering van hun taken en de uitoefening van hun bevoegdheden overeenkomstig deze verordening blijven de leden van elke toezichthoudende autoriteit vrij van al dan niet rechtstreekse externe invloed en vragen noch aanvaarden zij instructies van wie dan ook.
    […]
    Artikel 58, tweede lid, aanhef en onder c
    2.       Elk toezichthoudende autoriteit heeft alle volgende bevoegdheden tot het nemen van corrigerende maatregelen:
    […]
    c. de verwerkingsverantwoordelijke of de verwerker gelasten de verzoeken van de betrokkene tot uitoefening van zijn rechten uit hoofde van deze verordening in te willigen;
    […]