ECLI:NL:RBZWB:2025:8992, Rechtbank Zeeland-West-Brabant, 17-12-2025, 25/2037
Rechtbank Zeeland-West-Brabant — Uitspraak 
Datum: 2025-12-17 00:00:00.000000
Rechtsgebied: Bestuursrecht; Omgevingsrecht

Samenvatting: Beroep tegen een last onder dwangsom wegens het strijdig gebruik en bouwen zonder vergunning van extra wooneenheden. De rechtbank concludeert dat er geen sprake is van strijdig gebruik door het realiseren van extra wooneenheden in vrijstaande bijgebouwen. De wooneenheden zijn immers gerealiseerd in een aanbouw.

RECHTBANK ZEELAND-WEST-BRABANT
    
    
      Zittingsplaats Breda
    
    
    
      Bestuursrecht
    
    
    
      zaaknummer: BRE 25/2037 
    
    
      uitspraak van de enkelvoudige kamer van 17 december 2025 in de zaak tussen
    
      [eiser] , uit [plaats] , eiser
    (gemachtigde: mr. drs. A. Durmus),
    
    
      en
    
    
    het college van burgemeester en wethouders van de gemeente Tilburg.
    
    
    Samenvatting
    
    
      1. Deze uitspraak gaat over een opgelegde last onder dwangsom vanwege twee gestelde overtredingen op het [adres] in [plaats] . Volgens het college heeft eiser in strijd met het bestemmingsplan op het adres twee extra zelfstandige wooneenheden gerealiseerd. Ook heeft hij bouwkundige aanpassingen uitgevoerd zonder omgevingsvergunning. Eiser is het niet eens met de opgelegde last.
    
    
    
      1.1.
      De rechtbank komt in deze uitspraak tot het oordeel dat één van de gestelde overtredingen geen overtreding is. Het college zal in een nieuw besluit moeten beslissen en motiveren of het nog steeds reden ziet om handhavend op te treden en zo ja, met welke last. Eiser krijgt dus gedeeltelijk gelijk en het beroep is gegrond. Hierna legt de rechtbank uit hoe zij tot dit oordeel komt en welke gevolgen dit oordeel heeft. 
      
    
  
  
    Procesverloop
    
    
      2. Met het bestreden besluit van 19 februari 2025 op het bezwaar van eiser is het college bij het opleggen van een last onder dwangsom gebleven.
    
    
    
      2.1.
      Eiser heeft beroep ingesteld tegen het bestreden besluit en het college heeft daarop gereageerd met een verweerschrift. 
      
    
    
      2.2.
      De rechtbank heeft het beroep op 13 november 2025 op zitting behandeld. Eiser is verschenen met zijn gemachtigde. Het college werd vertegenwoordigd door mr. B. van den Broek.
      
      
    
  
  
    Beoordeling door de rechtbank
    
    
      
        Feiten en omstandigheden
      
    
    
    
      3. Eiser is eigenaar van het perceel [adres] in [plaats] (hierna: het perceel). 
    
    
    
      3.1.
      Op 28 september 2023 hebben toezichthouders een controle uitgevoerd op het perceel. Hierbij werd geconstateerd dat op het achtererf twee extra zelfstandige wooneenheden zijn gerealiseerd, naast de vergunde bedrijfsruimte en twee zelfstandige wooneenheden in het voorste deel van het pand. De extra wooneenheden op het achtererf hebben ieder een eigen toegangsdeur en beschikken elk over eigen voorzieningen zoals keuken, badkamer en toilet.
      
    
    
      3.2.
      Het college heeft op 1 december 2023 het voornemen verzonden om een last onder dwangsom op te leggen. Eiser heeft hierop gereageerd met een zienswijze. 
      
    
    
      3.3.
      Op 31 januari 2024 heeft het college een last onder dwangsom opgelegd wegens het gebruiken van een bouwwerk in strijd met het bestemmingsplan en het bouwen zonder omgevingsvergunning. Eiser moet de bewoning op het achtererf staken en de woonvoorzieningen verwijderen en verwijderd houden. Als de overtredingen niet worden beëindigd, verbeurt eiser een dwangsom van € 3.500,- per overtreding, met een maximum van € 17.500,-. 
      
    
    
      3.4.
      Na het bezwaar van eiser heeft het college de last onder dwangsom gehandhaafd. 
      
      
        
          Toepasselijk recht
        
      
      
      
        4. Op 1 januari 2024 zijn de Omgevingswet (Ow) en de Invoeringswet Omgevingswet (Iw Ow) in werking getreden. Als vóór de inwerkingtreding van de Ow voor een ambtshalve te nemen besluit wordt gevraagd om een zienswijze zoals bedoeld in art. 4:8 van de Algemene wet bestuursrecht (Awb), dan blijft het oude recht van toepassing totdat het besluit onherroepelijk wordt op grond van artikel 4.5 van de Iw Ow. Het college heeft in het voornemen van 1 december 2023 verzocht om een zienswijze. Dit betekent dat de Wet algemene bepalingen omgevingsrecht (Wabo) van toepassing is gebleven op dit besluit. 
      
      
    
    
      4.1.
      De wettelijke regels en beleidsregels die van belang zijn voor deze zaak, staan in de bijlage bij deze uitspraak.
      
      
        
          Inhoudelijke beoordeling
        
      
      
      5. Eiser heeft aangevoerd dat geen sprake is van overtreding van het bestemmingsplan, omdat de wooneenheden niet zijn gerealiseerd in een bijgebouw in de zin van de planregels. Ook heeft het college geen gedegen onderzoek gedaan naar de gestelde overtredingen, waarbij geldt dat de achterste wooneenheid helemaal niet wordt bewoond. Daarnaast is de opgelegde last in strijd met het gelijkheidsbeginsel. Ten slotte is de aan de last verbonden dwangsom onevenredig hoog.
      
      
      
        
          Is sprake van een overtreding?
        
      
      
      6. Het college heeft één last opgelegd die is gebaseerd op twee gestelde overtredingen: gebruiken van een bouwwerk in strijd met het bestemmingsplan (artikel 2.1, lid 1 onder c van de Wabo) en het bouwen zonder omgevingsvergunning (artikel 2.1, lid 1 onder a van de Wabo). 
      
    
    
      6.1.
      Het perceel heeft in het bestemmingsplan ‘ [locatie] e.o. 2008’ de bestemming ‘Gemengd-1’. Artikel 5.5.1 van de planregels bepaalt dat tot een met die bestemming strijdig gebruik in ieder geval wordt gerekend het gebruik van (vrijstaande) bijgebouwen als zelfstandige woning en als afhankelijke woonruimte. Volgens het college is daarvan sprake omdat de twee extra zelfstandige wooneenheden zich bevinden in een bouwdeel dat niet binnendoor kan worden bereikt, zodat sprake is van zelfstandige woningen in een (vrijstaand) bijgebouw in de zin van dit artikel.
      
    
    
      6.2.
      Niet is geschil is dat eiser op het achtererf twee extra zelfstandige wooneenheden heeft gerealiseerd. Met eiser is de rechtbank echter van oordeel dat deze wooneenheden geen strijdigheid opleveren met artikel 5.5.1 van de planregels. Zoals eiser heeft aangevoerd, is een bijgebouw in artikel 1.24 van de planregels namelijk gedefinieerd als: “Een vrijstaand gebouw ten dienste van en behorende bij het hoofdgebouw bestaande uit maximaal één bouwlaag, dat zowel qua bouwmassa als verschijningsvorm ondergeschikt is aan het hoofdgebouw.”. Eén van de vereisten om te kunnen spreken van een bijgebouw in de zin van deze definitiebepaling is dus dat het bouwdeel vrijstaand is. Daarvan is op het perceel geen sprake. Het college heeft tijdens de zitting erkend dat op enig moment in het verleden een aanbouw is vergund aan het al bestaande voorste deel van het gebouw. In die aanbouw zijn de extra wooneenheden gerealiseerd. Er is dus sprake van één hoofdgebouw en niet van een vrijstaand bijgebouw. Oorspronkelijk was het mogelijk om in dit hoofdgebouw binnendoor volledig van voren naar achteren door te lopen. Dat inmiddels op verschillende plaatsen tussendeuren zijn geplaatst (die vervolgens deels onbruikbaar zijn gemaakt), maakt het deel van het gebouw dat op het achtererf ligt echter geen bijgebouw, omdat het niet vrijstaand is. Het college heeft tijdens de zitting nog aangehaald dat in artikel 5.5.1 van de planregels het woord vrijstaand tussen haakjes is geplaatst, zodat ‘vrijstaand’ geen doorslaggevend vereiste is. Deze mogelijke tegenstrijdigheid binnen de planregels mag naar het oordeel van de rechtbank echter niet in het nadeel van eiser worden uitgelegd.
      
    
    
      6.3.
      Nu de extra wooneenheden niet zijn gerealiseerd in een bijgebouw, heeft het college ten onrechte beslist dat sprake is van strijdigheid met artikel 5.5.1 van de planregels. De last kon daarop dus niet gebaseerd worden. Deze beroepsgrond slaagt dus.
      
      7. De tweede overtreding waarop de last is gebaseerd, wordt door eiser niet betwist. Tijdens de zitting is door eiser ook erkend dat hij de verbouwwerkzaamheden zonder omgevingsvergunning heeft uitgevoerd. Ook heeft hij erkend dat deze verbouwwerkzaamheden zowel onder de Wabo als ten tijde van het bestreden besluit onder de Omgevingswet vergunningplichtig waren omdat hij woningen heeft toegevoegd. Het college heeft dus terecht beslist dat sprake is van de overtreding ‘bouwen zonder omgevingsvergunning’. Het in stand laten daarvan is een overtreding van artikel 2.3a, eerste lid van de Wabo.
      
      
      
        
          Gebruik van de bevoegdheid tot handhaving
        
      
      
      8. Gelet op het algemeen belang dat is gediend met handhaving, zal in geval van overtreding van een wettelijk voorschrift het bestuursorgaan dat bevoegd is om met een last onder bestuursdwang of dwangsom op te treden, in de regel van deze bevoegdheid gebruik moeten maken. Dat wordt ook wel de beginselplicht tot handhaving genoemd. Slechts onder bijzondere omstandigheden mag het bestuursorgaan van deze beginselplicht afwijken, bijvoorbeeld als er een concreet zicht op legalisatie bestaat. Daarnaast kan handhavend optreden zodanig onevenredig zijn in verhouding tot de daarmee te dienen belangen dat van optreden in die concrete situatie behoort te worden afgezien.
      
    
    
      8.1.
      Of er reden is om van handhavend optreden tegen de verbouwwerkzaamheden af te zien, heeft het college nog onvoldoende beoordeeld. Bij de beslissing om handhavend op te treden heeft het college immers geen onderscheid gemaakt tussen de beide gestelde overtredingen. Het bestreden besluit geeft onvoldoende uitsluitsel over de vraag of – het ten onrechte gestelde strijdige gebruik weggedacht – de overtreding wat betreft de verbouwwerkzaamheden gelegaliseerd kan worden. Ook is niet beoordeeld of handhavend optreden tegen alleen deze overtreding onevenredig is. Tijdens de zitting kon het college hierover desgevraagd ook geen standpunt innemen.
      
    
    
      8.2.
      Naar het oordeel van de rechtbank is het aan het college om opnieuw te beslissen op de bezwaren van eiser voor zover ze zijn gericht tegen de wegens deze overtreding opgelegde last. Als het college blijft bij het opleggen van een last, zal het opnieuw moeten kijken naar de formulering van de last en de hoogte van de aan de last te verbinden dwangsom. Om die reden komt de rechtbank niet toe aan het beoordelen van de beroepsgronden tegen de hoogte van de aan de last verbonden dwangsom.
      
      
        9. De beroepsgrond die ziet op strijdigheid met het gelijkheidsbeginsel slaagt niet. Het college heeft immers voldoende gemotiveerd dat bij de door eiser genoemde adressen  in de meeste gevallen niet is gebleken van een overtreding. In de gevallen waar wel een overtreding is geconstateerd, is de situatie ofwel gelegaliseerd, ofwel is handhavend opgetreden, inclusief het invorderen van verbeurde dwangsommen. Eiser heeft tot op de zitting geen vergunning aangevraagd voor de uitgevoerde verbouwwerkzaamheden. Van strijd met het gelijkheidsbeginsel is dus geen sprake.
      
      
    
  
  
    Conclusie en gevolgen
    
    
      10. Het beroep is gegrond omdat één van de overtredingen waarop het bestreden besluit is gebaseerd, geen overtreding is. De rechtbank vernietigt daarom het bestreden besluit en zal het primaire besluit herroepen voor zover dat is gebaseerd op overtreding van artikel 5.5.1 van de planregels. De rechtbank ziet geen reden om de rechtsgevolgen van het bestreden besluit in stand te laten of zelf een beslissing te nemen omdat het college een volledige heroverweging zal moeten maken of het nog steeds reden ziet om handhavend op te treden en zo ja, met welke maatregel. Om diezelfde reden past de rechtbank ook geen bestuurlijke lus toe. 
    
    
    
      10.1.
      De rechtbank bepaalt met toepassing van artikel 8:72, vierde lid, van de Algemene wet bestuursrecht dat het college een nieuw besluit moet nemen met inachtneming van deze uitspraak. 
      
    
    
      10.2.
      Omdat het beroep gegrond is moet het college het griffierecht aan eiser vergoeden en krijgt eiser ook een vergoeding van zijn proceskosten. In de bezwaarfase bedraagt deze vergoeding, gezien het Besluit proceskosten bestuursrecht, € 1.294,-, omdat de gemachtigde van eiser een bezwaarschrift heeft ingediend en aan de hoorzitting heeft deelgenomen. In de beroepsfase bedraagt de vergoeding € 1.814,- omdat de gemachtigde van eiser een beroepschrift heeft ingediend en aan de zitting heeft deelgenomen. 
      
    
  
  
    Beslissing
    
    
      De rechtbank:
    
    - verklaart het beroep gegrond;
    - vernietigt het besluit van 19 februari 2025;
    - herroept het besluit van 31 januari 2024 voor zover daarin een last is opgelegd vanwege overtreding van artikel 5.5.1 van het bestemmingsplan ‘ [locatie] e.o. 2008’;
    - draagt het college op een nieuw besluit te nemen op het bezwaar met inachtneming van deze uitspraak;
    - bepaalt dat het college het griffierecht van € 194,- aan eiser moet vergoeden;
    - veroordeelt het college in de proceskosten in bezwaar van € 1.294,-;
    - veroordeelt het college in de proceskosten in beroep van € 1.814,-.
    
    
    
    
      Deze uitspraak is gedaan op 17 december 2025 door mr. S. Hindriks, rechter, in aanwezigheid van mr. drs. R.J. Wesel, griffier, en openbaar gemaakt door publicatie op www.rechtspraak.nl.
    
    
    
    
    
    
    
    
      
        
        
        
          
            
              griffier
            
            
              rechter
            
          
        
      
    
    
    
    
      Een afschrift van deze uitspraak is verzonden aan partijen op:
    
    
    
  
  
    Informatie over hoger beroep
    Een partij die het niet eens is met deze uitspraak, kan een hogerberoepschrift sturen naar de Afdeling bestuursrechtspraak van de Raad van State waarin wordt uitgelegd waarom deze partij het niet eens is met deze uitspraak. Het hogerberoepschrift moet worden ingediend binnen zes weken na de dag waarop deze uitspraak is verzonden. 
    
  
  
    Bijlage: voor deze uitspraak belangrijke wet- en regelgeving
    
    
      
        Wet algemene bepalingen omgevingsrecht (Wabo)
      
    
    
    
      
        Artikel 2.1
      
      Het is verboden zonder omgevingsvergunning een project uit te voeren, voor zover dat geheel of gedeeltelijk bestaat uit:
    
    
      
        het bouwen van een bouwwerk,
      
      
        (…)
      
      
        het gebruiken van gronden of bouwwerken in strijd met een bestemmingsplan, een beheersverordening, een exploitatieplan, de regels gesteld krachtens artikel 4.1, derde lid, of 4.3, derde lid, van de Wet ruimtelijke ordening of een voorbereidingsbesluit voor zover toepassing is gegeven aan artikel 3.7, vierde lid, tweede volzin, van die wet,
      
    
    
    
      
        Artikel 2.3a
      
    
    1. Het is verboden een bouwwerk of deel daarvan dat is gebouwd zonder omgevingsvergunning in stand te laten.
    (…)
    
    
      
        Bestemmingsplan [locatie] e.o. 2008
      
    
    
    
      
        Artikel 1.24
      
      bijgebouw
      Een vrijstaand gebouw ten dienste van en behorende bij het hoofdgebouw bestaande uit maximaal één bouwlaag, dat zowel qua bouwmassa als verschijningsvorm ondergeschikt is aan het hoofdgebouw.
    
    
    
      
        Artikel 5.1.1
      
      De op de plankaart voor "Gemengd-1" aangewezen gronden zijn bestemd voor:
    
    
      
        bedrijven, behorende tot maximaal categorie 2 uit de bijgevoegde bedrijvenlijst, met uitzondering van bedrijven als bedoeld in artikel 41 van de Wet geluidhinder jo. artikel 2.4. van het Inrichtingen- en vergunningenbesluit milieubeheer van de Wet Milieubeheer en met uitzondering van risicovolle inrichtingen;
      
      
        kantoren tot maximaal 250 m² bruto vloeroppervlak per zelfstandige eenheid met een maximum van 700 m² bruto vloeroppervlak per bestemmingsvlak;
      
      
        maatschappelijke instellingen;
      
      
        binnenrecreatie en -sport;
      
      
        zorg- en dienstverlening (zakelijk en persoonlijk);
      
      
        wonen, gestapeld en grondgebonden met dien verstande dat:
      
    
    
      1. bij gestapelde bouw op de begane grond tenminste 50% van de totale vloeroppervlakte met één of meerdere van de onder a t/m e bedoelde functies dient te worden gerealiseerd, dan wel met een menging hiervan;
      2. bij gestapelde bouw de verdiepingen een woonfunctie moeten hebben;
      3. bij gestapelde nieuwbouw parkeren plaats dient te vinden op eigen terrein in het hoofdbebouwingsvlak onder straatpeil niveau;
    
    bouwwerken van algemeen nut;
    
      met dien verstande dat de maximale omvang per functionele eenheid, niet zijnde kantoren, 1000 m2 bruto vloeroppervlak bedraagt.
      
        Artikel 5.5.1 
      
      Tot een gebruik van gronden en bouwwerken strijdig met de bestemming Gemengd-1, wordt in ieder geval gerekend:
    
    a. het gebruik van (vrijstaande) bijgebouwen als zelfstandige woning en als afhankelijke woonruimte;
    (…)
  
  
     Zie de uitspraak van de Afdeling van 4 augustus 2021, ECLI:NL:RVS:2021:1758.