ECLI:NL:RVS:2025:4953, Raad van State, 15-10-2025, 202305786/1/R1
Raad van State — Uitspraak 
Datum: 2025-10-15 00:00:00.000000
Rechtsgebied: Bestuursrecht

Samenvatting: Bij besluit van 1 september 2020 heeft het college van burgemeester en wethouders van Nijmegen het verzoek van [appellante] en andere om handhavend op te treden tegen de eigenaren en gebruikers van woonboten aan de Oostkanaaldijk in Nijmegen afgewezen. Aan de Oostkanaaldijk ter hoogte van nummers 307 tot en met 325 liggen op het gezoneerde industrieterrein Oostkanaalhaven woonboten. [appellante] en andere zijn bedrijven die gevestigd zijn op het industrieterrein, en een bedrijvenvereniging die onder meer het bevorderen van de economische ontwikkelingen van het gebied als doel heeft. Zij hebben het college verzocht om handhavend op te treden tegen de eigenaren en bewoners van de woonboten wegens strijd met het bestemmingsplan. [partijen] zijn eigenaren van een van die woonboten en wonen daar. De rechtbank heeft het beroep van [appellante] en andere tegen het besluit van 30 maart 2021 ongegrond verklaard. De rechtbank heeft overwogen dat de gemeentelijke Haven- en Kadeverordening 2016 niet van toepassing is, dat de tekst van artikel 8.2a, tweede lid, van de Wabo duidelijk is en dat het college zich terecht op het standpunt heeft gesteld dat de woonboten onder de werking van deze bepaling vallen.

202305786/1/R1.
    Datum uitspraak: 15 oktober 2025
    AFDELING
    BESTUURSRECHTSPRAAK
    Uitspraak op het hoger beroep van:
    [appellante] en andere, alle gevestigd in Nijmegen,
    appellanten,
    tegen de uitspraak van de rechtbank Gelderland van 28 juli 2023 in zaak nr. 21/2348 in het geding tussen:
    [appellante] en andere
    en
    het college van burgemeester en wethouders van Nijmegen.
    Procesverloop
    Bij besluit van 1 september 2020 heeft het college het verzoek van [appellante] en andere om handhavend op te treden tegen de eigenaren en gebruikers van woonboten aan de Oostkanaaldijk in Nijmegen afgewezen.
    Bij besluit van 30 maart 2021 heeft het college het door [appellante] en andere daartegen gemaakte bezwaar ongegrond verklaard.
    Bij uitspraak van 28 juli 2023 heeft de rechtbank het door [appellante] en andere daartegen ingestelde beroep ongegrond verklaard.
    Tegen deze uitspraak hebben [appellante] en andere hoger beroep ingesteld.
    Het college heeft een schriftelijke uiteenzetting gegeven.
    [partij A] en [partij B] hebben gebruik gemaakt van de geboden gelegenheid een schriftelijke uiteenzetting te geven.
    De Afdeling heeft de zaak op zitting behandeld op 3 juni 2025, waar [appellante] en andere, vertegenwoordigd door mr. A.P. Loo, advocaat in Arnhem, en het college, vertegenwoordigd door mr. W. van de Rijt en mr. R. Benhadi, advocaten in Nijmegen, zijn verschenen. Verder zijn op zitting [partij A] vertegenwoordigd door mr. M.A. de Boer, rechtsbijstandverlener in Amsterdam, en [partij B], vertegenwoordigd door mr. M.M. Breukers, rechtsbijstandverlener in Leusden, gehoord.
    De Afdeling heeft het onderzoek heropend, omdat is gebleken dat het onderzoek op zitting niet volledig is geweest. Partijen zijn nader in de gelegenheid gesteld hun standpunt naar voren te brengen.
    Partijen hebben van deze gelegenheid gebruik gemaakt.
    De Afdeling heeft het onderzoek vervolgens gesloten, nadat geen van de partijen binnen de gestelde termijn heeft verklaard gebruik te willen maken van het recht opnieuw op een zitting te worden gehoord.
    Overwegingen
    Overgangsrecht inwerkingtreding Omgevingswet
    1.       Op 1 januari 2024 zijn de Omgevingswet en de Invoeringswet Omgevingswet in werking getreden. Als een verzoek om handhaving is ingediend vóór het tijdstip van inwerkingtreding van de Omgevingswet, dan blijft op grond van artikel 4.3, aanhef en onder a, van de Invoeringswet Omgevingswet het recht zoals dat gold onmiddellijk vóór dat tijdstip van toepassing tot het besluit op dat verzoek onherroepelijk wordt.
    Het verzoek om handhaving is gedaan op 21 juli 2020. Dat betekent dat in dit geval de Wet algemene bepalingen omgevingsrecht (hierna: Wabo), zoals deze golden vóór 1 januari 2024, van toepassing blijven.
    Inleiding
    2.       Aan de Oostkanaaldijk ter hoogte van nummers 307 tot en met 325 liggen op het gezoneerde industrieterrein Oostkanaalhaven woonboten. [appellante] en andere zijn bedrijven die gevestigd zijn op het industrieterrein, en een bedrijvenvereniging die onder meer het bevorderen van de economische ontwikkelingen van het gebied als doel heeft. Zij hebben het college verzocht om handhavend op te treden tegen de eigenaren en bewoners van de woonboten wegens strijd met het bestemmingsplan. [partijen] zijn eigenaren van een van die woonboten en wonen daar.
    Ter plaatse geldt het bestemmingsplan "Nijmegen Kanaalhavens". Op de percelen waar de woonboten liggen, rust de bestemming "Water". Vast staat dat de aanwezigheid en het gebruik van de woonboten in strijd zijn met de bestemming "Water". Ook staat vast dat voor het bouwen van de woonboten en voor de aanwezigheid en het gebruik in afwijking van het bestemmingsplan geen (expliciete) omgevingsvergunning is verleend als bedoeld in artikel 2.1, eerste lid, aanhef en onder a en c, van de Wabo.
    Bij het besluit van 1 september 2020 heeft het college het handhavingsverzoek afgewezen en bij het besluit van 30 maart 2021 heeft het college het bezwaar daartegen ongegrond verklaard. Volgens het college doet een overtreding zich niet voor, omdat de aanwezige woonboten op grond van artikel 8.2a, tweede lid, van de Wabo gelijkgesteld worden met bouwwerken waarvoor een omgevingsvergunning als bedoeld in artikel 2.1, eerste lid, aanhef en onder a en c, van de Wabo is verleend.
    De rechtbank heeft het beroep van [appellante] en andere tegen het besluit van 30 maart 2021 ongegrond verklaard. De rechtbank heeft overwogen dat de gemeentelijke Haven- en Kadeverordening 2016 niet van toepassing is, dat de tekst van artikel 8.2a, tweede lid, van de Wabo duidelijk is en dat het college zich terecht op het standpunt heeft gesteld dat de woonboten onder de werking van deze bepaling vallen. De rechtbank zag geen aanleiding om die bepaling in dit geval buiten toepassing te laten.
    Wettelijk kader
    3.       Artikel 2.1 van de Wabo luidt:
    "Het is verboden zonder omgevingsvergunning een project uit te voeren, voor zover dat geheel of gedeeltelijk bestaat uit:
    a. het bouwen van een bouwwerk,
    […];
    c. het gebruiken van gronden of bouwwerken in strijd met een bestemmingsplan, een beheersverordening, een exploitatieplan, de regels gesteld krachtens artikel 4.1, derde lid, of 4.3, derde lid, van de Wet ruimtelijke ordening of een voorbereidingsbesluit voor zover toepassing is gegeven aan artikel 3.7, vierde lid, tweede volzin, van die wet;
    […]."
    Artikel 8.2a luidt:
    "1. Indien voor het bouwen of gebruiken van een woonboot of een ander drijvend object dat hoofdzakelijk wordt gebruikt voor verblijf voor of op het tijdstip van inwerkingtreding van de Wet verduidelijking voorschriften woonboten krachtens een provinciale of een gemeentelijke verordening een vergunning of ontheffing is verleend, wordt die vergunning of ontheffing gelijkgesteld met een omgevingsvergunning als bedoeld in artikel 2.1, eerste lid, onderdeel a, c of d.
    2. Een woonboot of een ander drijvend object dat hoofdzakelijk wordt gebruikt voor verblijf ten aanzien waarvan tot het tijdstip van inwerkingtreding van de Wet verduidelijking voorschriften woonboten krachtens een provinciale of een gemeentelijke verordening geen vergunning of ontheffing werd vereist voor het bouwen of gebruiken ervan, wordt met ingang van het tijdstip van inwerkingtreding van de Wet verduidelijking voorschriften woonboten gelijkgesteld met een bouwwerk waarvoor een omgevingsvergunning als bedoeld in de artikelen 2.1, eerste lid, onderdelen a, c of d is verleend.
    3. Voorwaarden waaronder een vergunning of ontheffing als bedoeld in het eerste of tweede lid is verleend, worden gelijkgesteld met aan de omgevingsvergunning verbonden voorschriften."
    Artikel 1.1 van de Haven- en Kadeverordening 2016 luidt:
    "In aanvulling op de in de Binnenvaartwet, het Binnenvaartpolitiereglement, het Rijnvaartpolitiereglement en de Algemene Plaatselijke Verordening gegeven definities verstaat deze Verordening onder:
    […]
    b. Haven
    de Waalhaven;
    de Kanaalhavens;
    de Lindenberghaven;
    ’t Meertje;
    de Veerhaven.
    Zoals weergegeven op de kaart behorend bij deze Verordening (Ligplaatsenkaart 2016).
    […]"
    Artikel 1.2 luidt:
    "Deze Verordening is van toepassing in de havens, los- en laadplaatsen in de gemeente zoals aangeduid op de ligplaatsenkaart.
    Deze Verordening is tevens van toepassing op vaartuigen die buiten een haven doch binnen de gemeente direct of indirect gemeerd liggen aan kaden, aanlegsteigers, meerpalen of andere voorzieningen in beheer bij de gemeente."
    Zijn de woonboten bij toepassing van artikel 8.2a, tweede lid, van de Wabo gelijk te stellen met bouwwerken waarvoor een omgevingsvergunning is verleend?
    4.       [appellante] en andere betogen dat de rechtbank ten onrechte niet heeft onderkend dat de woonboten niet gelijkgesteld kunnen worden met bouwwerken waarvoor een omgevingsvergunning als bedoeld in artikel 8.2a, tweede lid, is verleend, omdat aan de toepassingsvoorwaarden van deze bepaling volgens hen niet is voldaan. Daartoe betogen zij in de eerste plaats dat de rechtbank niet heeft onderkend dat de Haven- en Kadeverordening 2016 wel van toepassing is op de woonboten. Voor de woonboten was volgens hen een vergunning vereist op grond van die verordening, waarover niet werd beschikt, zodat de woonboten niet onder het tweede lid van artikel 8.2a van de Wabo vallen.
    Verder is artikel 8.2a, tweede lid, van de Wabo volgens hen ook om een andere reden niet van toepassing. Daartoe betogen zij dat er ten tijde van de inwerkingtreding van de Wet verduidelijking voorschriften woonboten (hierna: de Wvvw) voor de woonboten geen provinciale of gemeentelijke verordening gold waarin expliciet was bepaald dat voor het bouwen of gebruiken van een woonboot geen vergunning of ontheffing is vereist. Daarom kan op grond van artikel 8.2a, tweede lid, geen sprake zijn van een gelijkstelling. Dat de wetgever deze uitleg van dat artikellid voor ogen had, blijkt volgens [appellante] en andere uit de uitspraak van de Afdeling van 19 december 2018, ECLI:NL:RVS:2018:4172, onder 2.14. Zij wijzen daarnaast ook op artikel 8.2a, derde lid, waarin staat dat voorwaarden waaronder een vergunning of ontheffing als bedoeld in het eerste of tweede lid is verleend, worden gelijkgesteld met aan de omgevingsvergunning verbonden voorschriften.
    Daarnaast betogen [appellante] en andere dat artikel 8.2a, tweede lid, hoe dan ook niet zover strekt dat daarmee ook woonboten in strijd met het bestemmingsplan kunnen worden gelegaliseerd. Het overgangsrecht is volgens hen slechts van toepassing op situaties die op 1 januari 2018 legaal waren en waarover eerder een ruimtelijke afweging was gemaakt. Zij wijzen in dat verband onder meer op de geschiedenis van de totstandkoming van deze bepaling, de brief van de minister van Binnenlandse Zaken en Koninkrijksrelaties van 8 mei 2020 als ook op de uitspraak van de Afdeling van 28 juni 2023, ECLI:NL:RVS:2023:2498, onder 6.3., waaruit dat volgens hen blijkt.
    4.1.    Met de inwerkingtreding van de Wvvw op 1 januari 2018 is artikel 8.2a aan de Wabo toegevoegd. Op grond van artikel 8.2a, tweede lid, van de Wabo wordt in bepaalde situaties een woonboot of een ander drijvend object dat hoofdzakelijk wordt gebruikt voor verblijf met ingang van het tijdstip van inwerkingtreding van de Wvvw gelijkgesteld met een bouwwerk waarvoor, voor zover hier van belang, een omgevingsvergunning als bedoeld in artikel 2.1, eerste lid, aanhef en onder a en c, van de Wabo is verleend. Dat is het geval als de woonboot of het drijvende object op 1 januari 2018 hoofdzakelijk werd gebruikt voor verblijf en daarvoor krachtens een provinciale of gemeentelijke verordening een vergunning of ontheffing was verleend (het eerste lid van artikel 8.2a van de Wabo) of voor de woonboot of het drijvende object tot die datum krachtens een provinciale of gemeentelijke verordening geen vergunning of ontheffing werd vereist voor het bouwen of gebruiken ervan (het tweede lid van artikel 8.2a van de Wabo).
    Vast staat dat de woonboten, waarop het handhavingsverzoek betrekking heeft, aanwezig waren op 1 januari 2018 en een bouwwerk betreffen dat op dat moment hoofdzakelijk werd gebruikt voor verblijf.
    4.2.    Over het betoog dat de rechtbank heeft miskend dat de Haven- en Kadeverordening 2016 (hierna: de verordening) van toepassing is op de woonboten en er krachtens die verordening een vergunning voor de woonboten werd vereist, waarover niet werd beschikt, overweegt de Afdeling het volgende.
    In artikel 1.2 van de verordening staat dat deze van toepassing is in de havens, los- en laadplaatsen in de gemeente zoals aangeduid op de ligplaatsenkaart. De woonboten liggen gemeerd in het Maas- en Waalkanaal. Het desbetreffende deel van het Maas- en Waalkanaal is in artikel 1.1 niet genoemd als haven en is niet aangeduid op de ligplaatsenkaart.
    De verordening is op grond van artikel 1.2 ook van toepassing op vaartuigen die buiten een haven, maar binnen de gemeente direct of indirect gemeerd liggen aan kaden, aanlegsteigers, meerpalen of andere voorzieningen in beheer bij de gemeente. Tussen partijen is niet in geschil dat de kade waaraan de woonboten gemeerd zijn, niet in beheer is bij de gemeente. Rijkswaterstaat voert daarover het beheer.
    Gelet hierop heeft het college zich terecht op het standpunt gesteld dat de verordening niet van toepassing is op de woonboten, zodat er tot 1 januari 2018 van een vergunningplicht voor de woonboten op grond van deze verordening geen sprake was. De rechtbank is tot dezelfde conclusie gekomen.   
    Het betoog slaagt in zoverre niet.
    4.3.    Over het betoog van [appellante] en andere dat zich een overtreding heeft voorgedaan, omdat artikel 8.2a, tweede lid, van de Wabo geen betrekking kan hebben op het met de bestemming "Water" strijdige gebruik van de woonboten, overweegt de Afdeling het volgende.
    Met artikel 8.2a, tweede lid, van de Wabo heeft de wetgever beoogd een oplossing te bieden voor de situatie die is ontstaan voor woonboten die na de uitspraak van 16 april 2014, ECLI:NL:RVS:2014:1331, illegaal bleken te zijn, omdat ze moesten worden aangemerkt als bouwwerk in de zin van de Woningwet en de Wabo, maar waarvoor geen omgevingsvergunning was verleend. In dit artikel is overgangsrecht opgenomen voor alle bestaande woonboten en bestaande andere drijvende objecten die hoofdzakelijk werden gebruikt voor verblijf, die voorheen niet werden aangemerkt als bouwwerken. Zoals de Afdeling heeft overwogen in de uitspraak van 1 augustus 2018, ECLI:NL:RVS:2018:2577, onder 6.4, moet het gebruiken van gronden of bouwwerken in strijd met een bestemmingsplan in artikel 8.2a van de Wabo in ruime zin worden uitgelegd. Dat wil zeggen dat het begrip gebruiken betrekking heeft op zowel het gebruik van gronden of bouwwerken als het bouwen en slopen van bouwwerken in strijd met planologische regelgeving, in het bijzonder het bestemmingsplan. In artikel 8.2a van de Wabo wordt de omgevingsvergunning als bedoeld in artikel 2.1, eerste lid, aanhef en onder c, van de Wabo, niet beperkt in die zin dat deze uitsluitend ziet op het niet voldoen aan de bouwregels van het bestemmingsplan. Het moet er dan ook voor worden gehouden dat de in de overgangsregeling opgenomen gelijkstelling niet alleen de strijdigheid met de bouwregels in het bestemmingsplan legaliseert, maar ook het met het bestemmingsplan strijdige gebruik van een bouwwerk, aldus is in die uitspraak overwogen.
    De uitspraak van 28 juni 2023, ECLI:NL:RVS:2023:2498, waar [appellante] en andere in het bijzonder op hebben gewezen, leidt niet tot een ander oordeel. Uit die uitspraak kan namelijk niet worden afgeleid dat de Afdeling daarin is teruggekomen op de uitleg dat ook het met het bestemmingsplan strijdige gebruik van een bouwwerk wordt gelegaliseerd. Evenals de rechtbank ziet de Afdeling daarom geen grond voor het oordeel dat de gelijkstelling in artikel 8.2a, tweede lid, niet van toepassing is op het gebruik van een woonboot in strijd met de bestemming.
    Het betoog slaagt in zoverre niet.
    4.4.    Over het betoog dat de gelijkstelling van artikel 8.2a, tweede lid, van de Wabo alleen geldt als in een tot 1 januari 2018 geldende verordening expliciet stond dat geen vergunning of ontheffing is vereist en dat er op de woonboten geen verordening van toepassing is waarin dat expliciet staat, overweegt de Afdeling het volgende.
    Met artikel 8.2a, tweede lid, is beoogd uitsluitend woonboten waarvan de aanwezigheid of het gebruik voor 1 januari 2018 niet in strijd was met een provinciale of gemeentelijke verordening, en die daar dus in zoverre legaal lagen en werden gebruikt, onder de beschermende werking van deze bepaling te laten vallen. Met deze overgangsbepaling wilde de wetgever die legale situaties respecteren. De tekst van dit artikellid biedt geen aanknopingspunten voor het oordeel dat deze bescherming alleen wordt geboden als in een gemeentelijke of provinciale verordening expliciet was bepaald dat er geen vergunning- of ontheffingsplicht gold. Noch dat hierover eerder een ruimtelijke afweging moet zijn gemaakt. Dat in artikel 8.2a, derde lid, ook wordt verwezen naar het tweede lid, doet daaraan niet af, omdat als geen vergunning is vereist, er ook geen sprake kan zijn van aan de omgevingsvergunning verbonden voorschriften.
    Aanknopingspunt kan evenmin worden gevonden in de door [appellante] en andere genoemde uitspraak van 19 december 2018, ECLI:NL:RVS:2018:4172, onder 2.14, omdat voor de woonboten in die zaak tot 1 januari 2018 een vergunningplicht op grond van een gemeentelijke verordening gold.
    De Afdeling volgt [appellante] en andere dan ook niet in hun betoog dat de gelijkstelling alleen geldt als in een verordening expliciet is bepaald dat een vergunning of ontheffing voor een woonboot op de peildatum niet was vereist.
    De rechtbank heeft terecht overwogen dat de tekst van artikel 8.2a, tweede lid, voor de uitleg van [appellante] en andere geen aanknopingspunten biedt.
    Het betoog slaagt niet.
    Deelconclusie
    5.       Omdat ten aanzien van de woonboten tot 1 januari 2018 krachtens een provinciale of een gemeentelijke verordening geen vergunning of ontheffing werd vereist voor het bouwen of gebruiken ervan, heeft de rechtbank terecht geconcludeerd dat in dit geval sprake is van een situatie als bedoeld in artikel 8.2a, tweede lid, van de Wabo. Dit betekent dat de woonboten gelijk worden gesteld met bouwwerken waarvoor een vergunning als bedoeld in artikel 2.1, eerste lid, aanhef en onder a en c, van die wet is verleend en dat bij een onverkorte toepassing van deze bepaling zich geen overtreding voordeed.
    Bestaat aanleiding om artikel 8.2a, tweede lid, van de Wabo op grond van het evenredigheidsbeginsel buiten toepassing te laten?
    6.       [appellante] en andere betogen dat de rechtbank ten onrechte heeft overwogen dat geen aanleiding bestaat artikel 8.2a, tweede lid, van de Wabo in dit geval buiten toepassing te laten. Volgens hen bestaat daar wel aanleiding voor, omdat de toepassing daarvan in dit geval gevolgen heeft die de wetgever niet kan hebben bedoeld of voorzien. Onder verwijzing naar de uitspraak van de Afdeling van 1 maart 2023, ECLI:NL:RVS:2023:772, moet daarom in dit concrete geval artikel 8.2a, tweede lid, van de Wabo dan ook buiten toepassing blijven. Dat de gevolgen van de toepassing van deze overgangsbepaling door de wetgever niet zijn bedoeld en voorzien, blijkt volgen [appellante] en andere uit de uitspraak van de Afdeling van 17 december 2014 over het bestemmingsplan "Nijmegen Kanaalhavens", ECLI:NL:RVS:2014:4571. Daarin heeft de Afdeling overwogen dat het gebruik van de woonboten illegaal is en dat een aanvaardbaar woon- en leefklimaat niet kan worden gegarandeerd, vanwege de ligging van de woonboten in de 10-6-contour voor het plaatsgebonden risico vanwege het vervoer van gevaarlijke stoffen over het Maas-Waalkanaal en de korte afstand van de woonboten tot de omliggende bedrijven op het industrieterrein. Volgens [appellante] en andere heeft de wetgever niet bedoeld woonboten te legaliseren die voor de inwerkingtreding van de Wvvw illegaal ter plaatse aanwezig waren en waarvoor niet eerder een afweging over de ruimtelijke aanvaardbaarheid heeft plaatsgevonden. Zij wijzen ook in dit verband onder meer op de geschiedenis van de totstandkoming van deze bepaling en de brief van de minister van Binnenlandse Zaken en Koninkrijksrelaties van 8 mei 2020.
    Verder wijzen [appellante] en andere erop dat de woonboten liggen op een op grond van de Wet geluidhinder gezoneerd industrieterrein waarop bedrijvigheid tot en met milieucategorie 5.2. is toegelaten. Het toelaten van de woonboten op het industrieterrein heeft volgens hen onevenredige nadelige gevolgen voor de daar gevestigde bedrijven en is in strijd met de artikelen 2 en 8 van het Verdrag tot bescherming van de rechten van de mens en de fundamentele vrijheden (hierna: het EVRM).
    6.1.    Het betoog komt erop neer dat bij de beoordeling van de vraag of zich in dit geval een overtreding van artikel 2.1, eerste lid, aanhef en onder a en c, van de Wabo voordoet, het bepaalde in artikel 8.2a, tweede lid, van de Wabo op grond van het evenredigheidsbeginsel buiten toepassing moet blijven.
    Als sprake is van bijzondere omstandigheden die niet of niet ten volle zijn verdisconteerd in de afweging van de wetgever, kan er aanleiding bestaan om tot een andere uitkomst te komen dan waartoe toepassing van de wettelijke bepaling leidt. Dat is het geval als die niet verdisconteerde bijzondere omstandigheden de toepassing van de wettelijke bepaling zozeer in strijd doen zijn met algemene rechtsbeginselen of (ander) ongeschreven recht dat die toepassing achterwege moet blijven. Zie de uitspraak van de Afdeling van 1 maart 2023, ECLI:NL:RVS:2023:772, overwegingen 9.11 en volgende.
    6.2.    Maar aan een toetsing aan het evenredigheidsbeginsel wordt hier niet toegekomen. Uit de uitspraak van 20 november 2024, ECLI:NL:RVS:2024:4723, onder 12.4.1.1, volgt namelijk dat het buiten toepassing laten van een wettelijke bepaling, zoals in dit geval artikel 8.2a, tweede lid, van de Wabo, zou betekenen dat een overtreding wordt aangenomen, zonder dat deze voortvloeit uit de wettelijke voorschriften zoals die golden ten tijde van de gedraging. In dit geval zou dan een overtreding van artikel 2.1, eerste lid, aanhef en onder a en c, van de Wabo worden aangenomen, terwijl zoals hiervoor is overwogen, uit artikel 8.2a, tweede lid, van de Wabo juist voortvloeit dat van een overtreding toentertijd geen sprake was. Een dergelijke invulling van de contra-legem toepassing van algemene rechtsbeginselen of (ander) ongeschreven recht zou op onaanvaardbare wijze in strijd zijn met het rechtszekerheidsbeginsel en het legaliteitsbeginsel, zoals dat voor handhaving ook in artikel 5:4, tweede lid, van de Algemene wet bestuursrecht is neergelegd.
    Uit deze bepaling volgt dat een voorschrift dat door bestuurlijke sancties wordt gehandhaafd, voldoende duidelijk, voorzienbaar en kenbaar moet zijn. Dat betekent onder meer dat een bestuurlijke sanctie alleen maar wordt opgelegd als de overtreding en de sanctie bij of krachtens een aan de gedraging voorafgaand wettelijk voorschrift zijn omschreven.
    De rechtbank heeft in wat [appellante] en andere hebben aangevoerd dus terecht geen aanleiding gezien artikel 8.2a, tweede lid, van de Wabo buiten toepassing te laten.
    Het betoog treft geen doel.
    6.3.    De ook nog naar voren gebrachte stelling van [appellante] en andere dat voor inwerkingtreding van de Wvvw de aanwezigheid van de woonboten wel een overtreding vormde, kan ook geen grond bieden voor het buiten toepassing laten van artikel 8.2a, tweede lid, van de Wabo, nu op de beoordeling van het handhavingsverzoek het recht van toepassing is, zoals dat gold ten tijde van het bestreden besluit en zoals dat gold na het handhavingsverzoek. Vast staat dat de Wvvw toen in werking was. Dat volgens [appellante] en andere de aanwezigheid van de woonboten op het gezoneerde industrieterrein in strijd is met de artikelen 2 en 8 van het EVRM kan er evenmin toe leiden dat artikel 8.2a, tweede lid, van de Wabo buiten toepassing moet worden gelaten. Zoals hiervoor staat, zou dat immers leiden tot onaanvaardbare strijd met het rechtszekerheidsbeginsel en het legaliteitsbeginsel. Ook in zoverre heeft de rechtbank dus terecht geen aanleiding gezien artikel 8.2a, tweede lid, van de Wabo buiten toepassing te laten.
    Het betoog slaagt niet.
    7.       Gelet op wat hiervoor is overwogen, is de rechtbank terecht tot de conclusie gekomen dat de woonboten op grond van artikel 8.2a, tweede lid, van de Wabo gelijkgesteld worden met bouwwerken waarvoor een omgevingsvergunning als bedoeld in artikel 2.1, eerste lid, aanhef en onder a en c, van de Wabo is verleend. Het college was derhalve onbevoegd om te handhaven.  
    Conclusie
    8.       Het hoger beroep is ongegrond. De aangevallen uitspraak moet worden bevestigd.
    9.       Het college hoeft geen proceskosten te vergoeden.
    Beslissing
    De Afdeling bestuursrechtspraak van de Raad van State:
    bevestigt de aangevallen uitspraak.
    Aldus vastgesteld door mr. J.A.W. Scholten-Hinloopen, voorzitter, en mr. C.C.W. Lange en mr. M.J.M. Ristra-Peeters, leden, in tegenwoordigheid van mr. R. van Heusden, griffier.
    w.g. Scholten-Hinloopen
    voorzitter
    w.g. Van Heusden
    griffier
    Uitgesproken in het openbaar op 15 oktober 2025
    163-1036