ECLI:NL:RVS:2025:2636, Raad van State, 11-06-2025, 202404001/1/A2
Raad van State — Uitspraak 
Datum: 2025-06-11 00:00:00.000000
Rechtsgebied: Bestuursrecht

Samenvatting: Bij besluit van 28 juli 2022 heeft het college van burgemeester en wethouders van Amsterdam aan [appellant] een boete van € 12.570,00 opgelegd voor het zonder vergunning omzetten van zelfstandige woonruimte in onzelfstandige woonruimte. [appellant] is sinds 15 april 2015 eigenaar van de woning op het adres [locatie]. De woning bestaat uit één woonlaag met vijf kamers met een oppervlakte van 93 m². Na een verzoek tot handhaving, omdat de woning bewoond zou worden door meer dan het aantal toegestane huishoudens, heeft het college van burgemeester en wethouders van Amsterdam onderzoek ingesteld naar het feitelijke gebruik van de woning. Volgens de Basisregistratie Personen (hierna: de Brp) stonden er ten tijde van het onderzoek vier personen ingeschreven op het adres. Op 31 mei 2022 hebben toezichthouders van de gemeente Amsterdam de woning bezocht en drie personen in de woning aangetroffen. De toezichthouders hebben van hun bevindingen een rapport opgemaakt.

202404001/1/A2.
    Datum uitspraak: 11 juni 2025
    AFDELING
    BESTUURSRECHTSPRAAK
    Uitspraak op het hoger beroep van:
    [appellant], wonend in [woonplaats],
    appellant,
    tegen de uitspraak van de rechtbank Amsterdam van 14 juni 2024 in zaak nr. 22/6010 in het geding tussen:
    [appellant]
    en
    het college van burgemeester en wethouders van Amsterdam.
    Procesverloop
    Bij besluit van 28 juli 2022 heeft het college aan [appellant] een boete van € 12.570,00 opgelegd voor het zonder vergunning omzetten van zelfstandige woonruimte in onzelfstandige woonruimte.
    Bij besluit van 8 november 2022 heeft het college het door [appellant] daartegen gemaakte bezwaar ongegrond verklaard.
    Bij uitspraak van 14 juni 2024 heeft de rechtbank het door [appellant]  daartegen ingestelde beroep ongegrond verklaard.
    Tegen deze uitspraak heeft [appellant] hoger beroep ingesteld.
    Het college heeft een schriftelijke uiteenzetting gegeven.
    [appellant] heeft nadere stukken ingediend.
    Bij besluit van 13 februari 2025 heeft het college het besluit van 8 november 2022 herzien voor zover het de hoogte van de boete betreft.
    De Afdeling heeft de zaak ter zitting behandeld op 4 maart 2025, waar [appellant], en het college, vertegenwoordigd door mr. F.M.E. Schuttenhelm, zijn verschenen.
    Overwegingen
    Inleiding
    1.       [appellant] is sinds 15 april 2015 eigenaar van de woning op het adres [locatie]. De woning bestaat uit één woonlaag met vijf kamers met een oppervlakte van 93 m². Na een verzoek tot handhaving, omdat de woning bewoond zou worden door meer dan het aantal toegestane huishoudens, heeft het college onderzoek ingesteld naar het feitelijke gebruik van de woning. Volgens de Basisregistratie Personen (hierna: de Brp) stonden er ten tijde van het onderzoek vier personen ingeschreven op het adres. Op 31 mei 2022 hebben toezichthouders van de gemeente Amsterdam de woning bezocht en drie personen in de woning aangetroffen. De toezichthouders hebben van hun bevindingen een rapport opgemaakt.
    Wettelijk kader
    2.       Het wettelijk kader is opgenomen in de bijlage, die deel uitmaakt van deze uitspraak.
    Besluitvorming
    3.       Volgens het college blijkt uit het rapport van bevindingen dat er ten tijde van het onderzoek vier personen in de woning woonden die geen gemeenschappelijk huishouden vormden. De vier personen hadden ieder een eigen slaapkamer en deelden keuken, badkamer en toilet. Uit de verklaringen van de bewoners blijkt dat [appellant] aanwezig was bij het tekenen van de huurcontracten en op de hoogte was van het feit dat de woning door vier personen werd bewoond. Op basis van de resultaten van het onderzoek heeft het college vastgesteld dat de woning in strijd met artikel 21, aanhef en onder c, van de Huisvestingswet (hierna: de Hw), van zelfstandige naar onzelfstandige woonruimte is omgezet of omgezet is gehouden. Van inwoning als bedoeld in artikel 3.1.2, derde lid, sub a en d, en vierde lid, van de Huisvestingsverordening (hierna: de Hvv), is volgens het college geen sprake. De gedragingen met betrekking tot de vastgestelde overtreding schrijft het college toe aan [appellant], waardoor hij feitelijk overtreder is. Met het besluit van 28 juli 2022 heeft het college aan [appellant] een boete opgelegd van € 12.570,00 voor het overtreden van artikel 21, aanhef en onder c, van de Hw.
    Uitspraak van de rechtbank
    4.       De rechtbank heeft overwogen dat voldoende vast is komen te staan dat de woning zonder de daarvoor benodigde vergunning is verhuurd aan vier personen. Dat blijkt uit de inschrijvingen in de Brp, de huurovereenkomsten, het rapport van bevindingen inclusief beeldverslag, en uit de verklaringen van de bewoners. Verder heeft de rechtbank vastgesteld dat de woning door vier volwassenen werd bewoond en dat er geen bestaand huishouden was dat inwoning heeft verleend aan maximaal één ander huishouden. Er is daarom niet voldaan aan de vereisten van inwoning.
    5.       Verder heeft de rechtbank overwogen dat het college [appellant] terecht als overtreder heeft aangemerkt. Hij heeft namelijk een actieve rol gehad bij de uitvoering, doordat hij aanwezig was bij het tekenen van de huurovereenkomsten en daarin als beheerder staat vermeld, en hij was op de hoogte van de feitelijke situatie. Volgens de rechtbank is [appellant] daarom medepleger van de overtreding. Omdat hij als eigenaar beschikkingsmacht over het gebruik van de woning had en heeft ingestemd met de wijze van bewoning door vier personen, heeft [appellant] de overtreding ook aanvaard en voldoet hij aan het criterium van functioneel daderschap.
    Hoger beroep
    6.       [appellant] kan zich niet met de uitspraak van de rechtbank verenigen. Volgens [appellant] verhuurde hij een zelfstandige woning aan twee personen en niet aan vier, wat blijkt uit de huurovereenkomst. Hiermee bestrijdt [appellant] uitsluitend het oordeel van de rechtbank over de overtreding. [appellant] heeft in beroep noch hoger beroep gronden aangevoerd tegen de hoogte van de opgelegde boete.
    7.       Wat [appellant] in hoger heeft aangevoerd is een herhaling van de grond die hij in beroep heeft aangevoerd. De rechtbank is gemotiveerd op die grond ingegaan. [appellant] heeft geen redenen aangevoerd waarom de gemotiveerde beoordeling van die gronden in de uitspraak van de rechtbank onjuist of onvolledig zouden zijn. De Afdeling is het eens met het oordeel van de rechtbank en in de onder 7.2, 7.3, 8 en 9 opgenomen overwegingen, waarop dat oordeel is gebaseerd. Dit betekent dat het hoger beroep ongegrond is.
    Herzien besluit van 13 februari 2025
    8.       De boete die aan [appellant] is opgelegd bij besluit van 28 juli 2022, is gebaseerd op de boetetabel uit de Huisvestingsverordening Amsterdam 2020 die ziet op omzetting van zelfstandige woonruimte in onzelfstandige woonruimte (tabel 3 uit bijlage 3). Bij uitspraak van 23 oktober 2024 (ECLI:NL:RVS:2024:4285) heeft de Afdeling geoordeeld dat deze boetetabel onverbindend is wegens strijd met het evenredigheidsbeginsel, omdat daarin - kort gezegd - onvoldoende wordt gedifferentieerd.
    9.       Naar aanleiding van deze uitspraak van de Afdeling heeft het college de boetetabellen aangepast. De nieuwe boetetabellen, waarin meer is gedifferentieerd, zijn sinds 1 januari 2025 van kracht. Bij besluit van 13 februari 2025 heeft het college het besluit van 8 november 2022 gedeeltelijk herzien, namelijk voor zover het gaat om de hoogte van de opgelegde boete, en de boete vastgesteld op € 5.000,00. Dit besluit wordt, gelet op artikel 6:19, eerste lid, van de Awb, gelezen in samenhang met artikel 6:24, van de Awb, van rechtswege geacht onderwerp te zijn van dit geding.
    10.     [appellant] heeft aangegeven zich ook met het besluit van 13 februari 2025 niet te kunnen verenigen, omdat er geen sprake is geweest van een overtreding.
    10.1.  Zoals hiervoor is overwogen, heeft het college met het besluit van 13 februari 2025 het besluit van 8 november 2022 slechts gedeeltelijk herzien, namelijk voor zover het gaat om de hoogte van de boete. Voor het overige is het college gebleven bij het eerder ingenomen standpunt over de overtreding en het overtrederschap. Dit betekent dat voor die standpunten het bestreden besluit van 8 november 2022, dat op deze punten door de rechtbank ook niet is vernietigd, nog steeds geldt. Over dit oordeel van de rechtbank heeft de Afdeling hiervoor al een oordeel gegeven. Wat [appellant] in zijn reactie op het besluit van 13 februari 2025 aanvoert, is slechts een herhaling van wat hij in hoger beroep heeft aangevoerd en leidt dan ook niet tot een ander oordeel.
    Conclusie
    11.     Het hoger beroep is ongegrond. De uitspraak van de rechtbank wordt bevestigd. Het beroep tegen het besluit van 13 februari 2025 is ongegrond.
    12.     Het college hoeft geen proceskosten te vergoeden.
    Beslissing
    De Afdeling bestuursrechtspraak van de Raad van State:
    I.        bevestigt de uitspraak van de rechtbank Amsterdam van 14 juni 2024 in zaak nr. 22/6010;
    II.       verklaart het beroep tegen het besluit van 13 februari 2025, kenmerk WO.25.001784.001, ongegrond.
    Aldus vastgesteld door mr. A.B. Blomberg, lid van de enkelvoudige kamer, in tegenwoordigheid van mr. O. van Loon, griffier.
    w.g. Blomberg
    lid van de enkelvoudige kamer
    w.g. Van Loon
    griffier
    Uitgesproken in het openbaar op 11 juni 2025
    2284-1112
     
    BIJLAGE - Wettelijk kader
     
    Huisvestingswet 2014
    Artikel 21
    1. Het is verboden om een woonruimte, behorend tot een met het oog op het behoud of de samenstelling van de woonruimtevoorraad door de gemeenteraad in de huisvestingsverordening aangewezen categorie woonruimte en die gelegen is in een in de huisvestingsverordening aangewezen gebied, zonder vergunning van burgemeester en wethouders:
    […]
    c. van zelfstandige in onzelfstandige woonruimte om te zetten of omgezet te houden;
    […]
    Artikel 24
    De gemeenteraad stelt in de huisvestingsverordening regels omtrent de gronden die tot weigering van een vergunning als bedoeld in artikel 21, artikel 22, eerste lid, of artikel 23c, eerste lid kunnen leiden en de voorwaarden en voorschriften die burgemeester en wethouders kunnen verbinden aan een vergunning als bedoeld in die artikelen.
    Artikel 26
    1. Burgemeester en wethouders kunnen een vergunning als bedoeld in artikel 21, artikel 22, eerste lid, of artikel 23c, eerste lid intrekken indien:
    […]
    c. de voorwaarden of voorschriften, bedoeld in artikel 24, niet worden nageleefd.
    […]
    Artikel 35
    1. De gemeenteraad kan in de huisvestingsverordening bepalen dat een bestuurlijke boete kan worden opgelegd ter zake van de overtreding van de verboden bedoeld in artikel 8, eerste en tweede lid, artikel 21, artikel 22, eerste lid, artikel 23a, eerste of derde lid, artikel 23b, eerste en tweede lid, artikel 23c, eerste lid, artikel 23d of artikel 23e, of van het handelen in strijd met de voorwaarden of voorschriften, bedoeld in artikel 26. Burgemeester en wethouders zijn bevoegd tot het opleggen van een bestuurlijke boete.
    […]
    3. De gemeenteraad stelt in de huisvestingsverordening het bedrag vast van de bestuurlijke boete die voor de verschillende overtredingen kan worden opgelegd.
    Huisvestingsverordening Amsterdam 2020
    Artikel 3.1.2
    […]
    3. Voor het omzetten van een zelfstandige woonruimte in onzelfstandige woonruimten is geen vergunning als bedoeld in artikel 3.1.1, derde lid, onderdeel c, noodzakelijk mits en zolang er sprake is van inwoning. Hiervan is sprake als:
    a. een bestaand huishouden inwoning verleent aan maximaal één ander huishouden; en,
    b. op voorhand niet de wens bestaat om het adres met het inwonende huishouden te delen, blijkende uit het feit dat het eerste huishouden in dezelfde samenstelling de woonruimte minimaal twee jaar zonder inwonend huishouden heeft bewoond.
    4. Het derde lid, onderdeel b, is niet van toepassing in het geval van mantelzorg of inwoning van eerste‑ of tweedegraads familieleden.
    […]
    Artikel 4.2.1
    1. Burgemeester en wethouders kunnen een bestuurlijke boete opleggen bij overtreding van de verboden bedoeld in artikel 8, 21, 23a, 23b en 23c van de Huisvestingswet of bij handelen in strijd met de voorwaarden of voorschriften bedoeld in artikel 24 en artikel 26 van de Huisvestingswet.
    2. Indien burgemeester en wethouders gebruikmaken van de bevoegdheid uit het eerste lid leggen zij een boete op:
    […]
    b. voor overtredingen in de zin van artikel 21, 23a, 23b en 23c van de Huisvestingswet, of handelen in strijd met de voorwaarden of voorschriften verbonden aan een vergunning als bedoeld in artikel 24 en 26 van de Huisvestingswet overeenkomstig tabellen 2 tot en met 5 in bijlage 3.
    Bijlage 3 behorende bij artikel 4.2.1 Bestuurlijke boete
    […]