ECLI:NL:RVS:2025:5859, Raad van State, 03-12-2025, 202206364/1/R3
Raad van State — Uitspraak 
Datum: 2025-12-03 00:00:00.000000
Rechtsgebied: Bestuursrecht

Samenvatting: Bij besluit van 17 januari 2022 heeft de raad van de gemeente Opsterland de aanvraag van RetailPlan om het bestemmingsplan "Gorredijk Bedrijventerreinen" te herzien, om zo de vestiging van een supermarkt mogelijk te maken, afgewezen. RetailPlan is van plan om een of meerdere percelen ter hoogte van het perceel Badweg 38 en ten noordwesten daarvan in Gorredijk te kopen, om daar een supermarkt te kunnen realiseren. Het ter plaatse geldende bestemmingsplan "Gorredijk Bedrijventerreinen" staat de vestiging van een supermarkt op deze locatie echter niet toe. Daarom heeft RetailPlan de raad verzocht om het bestemmingsplan te herzien. De raad heeft dit verzoek afgewezen. RetailPlan betoogt dat het besluit van de raad om haar verzoek tot herziening van het bestemmingsplan af te wijzen in strijd is met artikel 15, derde lid, onder b en c, van de Richtlijn 2006/123/EG van het Europees Parlement en de Raad van 12 december 2006 betreffende diensten op de interne markt.

202206364/1/R3.
    Datum uitspraak: 3 december 2025
    AFDELING
    BESTUURSRECHTSPRAAK
    Uitspraak in het geding tussen:
    RetailPlan B.V., gevestigd in Drachten, gemeente Smallingerland,
    appellante,
    en
    de raad van de gemeente Opsterland,
    verweerder.
    Procesverloop
    Bij besluit van 17 januari 2022 heeft de raad de aanvraag van RetailPlan om het bestemmingsplan "Gorredijk Bedrijventerreinen" te herzien, om zo de vestiging van een supermarkt mogelijk te maken, afgewezen.
    Bij besluit van 26 september 2022 heeft de raad het bezwaar van RetailPlan ongegrond verklaard.
    Tegen dit besluit heeft RetailPlan beroep ingesteld.
    De raad heeft een verweerschrift ingediend.
    RetailPlan heeft nadere stukken ingediend.
    De Afdeling heeft de zaak op een zitting behandeld op 20 mei 2025, waar RetailPlan, vertegenwoordigd door [gemachtigde], en de raad, vertegenwoordigd door A. Kramer, zijn verschenen.
    Overwegingen
    Overgangsrecht inwerkingtreding Omgevingswet
    1.       Op 1 januari 2024 zijn de Omgevingswet en de Invoeringswet Omgevingswet in werking getreden. Als een aanvraag om een bestemmingsplan vast te stellen is ingediend vóór het tijdstip van inwerkingtreding van de Omgevingswet, dan blijft op grond van artikel 4.3, aanhef en onder a, van de Invoeringswet Omgevingswet het recht zoals dat gold onmiddellijk vóór dat tijdstip van toepassing tot het besluit op die aanvraag onherroepelijk wordt.
    De aanvraag om het bestemmingsplan vast te stellen is ingediend op 5 juli 2021. Dat betekent dat in dit geval het recht, waaronder de Wet ruimtelijke ordening, zoals dat gold vóór 1 januari 2024 van toepassing blijft.
    Inleiding
    2.       RetailPlan is van plan om een of meerdere percelen ter hoogte van het perceel Badweg 38 en ten noordwesten daarvan in Gorredijk te kopen, om daar een supermarkt te kunnen realiseren. Het ter plaatse geldende bestemmingsplan "Gorredijk Bedrijventerreinen" (hierna: het bestemmingsplan) staat de vestiging van een supermarkt op deze locatie echter niet toe. Daarom heeft RetailPlan de raad verzocht om het bestemmingsplan te herzien. De raad heeft dit verzoek afgewezen.
    Toetsingskader
    3.       Bij het besluit over de vaststelling van een bestemmingsplan heeft de raad beleidsruimte en moet hij de betrokken belangen afwegen. De Afdeling maakt die belangenafweging niet zelf, maar beoordeelt aan de hand van de beroepsgronden of het besluit om het bestemmingsplan niet vast te stellen in overeenstemming is met het recht. Daarbij kan aan de orde komen of de nadelige gevolgen van het besluit onevenredig zijn in verhouding tot de met dat besluit te dienen doelen.
    4.       De relevante planregels zijn opgenomen in de bijlage. De bijlage maakt deel uit van deze uitspraak.
    Het beroep
    5.       RetailPlan betoogt dat het besluit van de raad om haar verzoek tot herziening van het bestemmingsplan af te wijzen in strijd is met artikel 15, derde lid, onder b en c, van de Richtlijn 2006/123/EG van het Europees Parlement en de Raad van 12 december 2006 betreffende diensten op de interne markt (hierna: de Dienstenrichtlijn). Hiertoe voert zij aan dat de beperkingen voor de vestiging van detailhandel in het bestemmingsplan niet in overeenstemming zijn met de vereisten van noodzakelijkheid en evenredigheid die staan in artikel 15, derde lid, onder b en c van de Dienstenrichtlijn. RetailPlan wijst in dit kader op de uitspraak van de Afdeling van 24 juli 2019, ECLI:NL:RVS:2019:2569.
    Ter onderbouwing van haar beroep heeft RetailPlan een tegenrapport overgelegd. Dit is het rapport "Toetsing raadsbesluit detailhandelsbestemming locatie Badweg 38 te Gorredijk" van 9 mei 2025, opgesteld door Ecorys (hierna: het tegenrapport).
    5.1.    Artikel 15 van de Dienstenrichtlijn is niet omgezet in nationaal recht. Zoals het Hof van Justitie in zijn arrest van 30 januari 2018, Visser Vastgoed, ECLI:EU:C:2018:44, punt 130, heeft geoordeeld, heeft artikel 15 echter rechtstreekse werking voor zover het de lidstaten in het eerste lid, tweede volzin, een onvoorwaardelijke en voldoende nauwkeurige verplichting oplegt om hun wettelijke en bestuursrechtelijke bepalingen aan te passen om deze in overeenstemming te brengen met de in het derde lid ervan bedoelde voorwaarden. Dat betekent dat in dit geval rechtstreeks aan die voorwaarden kan worden getoetst, voor zover dat nodig is in het licht van wat in beroep is aangevoerd. Het Hof van Justitie heeft verder bij het arrest van 30 januari 2018 voor recht verklaard dat de activiteit "detailhandel in goederen" is aan te merken als een dienst in de zin van de Dienstenrichtlijn. Ook is voor recht verklaard dat de bepalingen van hoofdstuk III van de Dienstenrichtlijn mede van toepassing zijn op een zuiver interne situatie waarbij alle relevante aspecten zich binnen één lidstaat afspelen.
    5.2.    Artikel 15, derde lid, aanhef en onder b en c, van de Dienstenrichtlijn luidt als volgt:
    "3. De lidstaten controleren of de in lid 2 bedoelde eisen aan de volgende voorwaarden voldoen:
    […]
    b. noodzakelijkheid: de eisen zijn gerechtvaardigd om een dwingende reden van algemeen belang;
    c. evenredigheid: de eisen moeten geschikt zijn om het nagestreefde doel te bereiken; zij gaan niet verder dan nodig is om dat doel te bereiken en dat doel kan niet met andere, minder beperkende maatregelen worden bereikt."
    […]
    5.3.    Het bestemmingsplan kent aan de gronden van het perceel Badweg 38, en de percelen ten noordwesten daarvan, de bestemming "Bedrijventerrein - 1" toe. Verder kent het bestemmingsplan aan deze percelen de functieaanduiding "bedrijf tot en met categorie 3.2" toe. Aan de gronden is de aanduiding "supermarkt" niet toegekend. Daarmee is de vestiging van een supermarkt ter plaatse niet toegestaan.
    5.4.    Tussen partijen is niet in geschil dat de vestigingsbeperking in het bestemmingsplan niet in strijd is met het discriminatieverbod van artikel 15, derde lid, onder a, van de Dienstenrichtlijn. Daarom zal de Afdeling hierna alleen toetsen of de vestigingsbeperking in overeenstemming is met de voorwaarden van artikel 15, derde lid, onder b en c, van de Dienstenrichtlijn.
    Noodzakelijkheid: dwingende reden van algemeen belang
    6.       RetailPlan betoogt dat de raad de noodzaak van de vestigingsbeperking onvoldoende heeft onderbouwd. Hiertoe voert RetailPlan aan dat onduidelijk is wat de definitie van de vitaliteit van het centrumgebied is en welke mix van winkels in het centrum de raad met de vestigingsbeperking beoogt te beschermen. Daarnaast wijst RetailPlan erop dat op pagina 28 van het rapport "Beoordeling supermarktvestiging Badweg 38 Gorredijk" van 1 december 2021, dat is opgesteld door Rho Adviseurs en als bijlage 3 bij het besluit van 17 januari 2022 is opgenomen (hierna: het Rho-rapport), wordt geconcludeerd dat de leegstandssituatie in Gorredijk op dat moment gunstig was. Verder is het concentreren van supermarkten in het kernwinkelgebied volgens haar geen doelstelling op zich, maar hooguit een middel om een doel te bereiken. Ook heeft de raad niet voldoende onderbouwd waarom het concentreren van supermarkten bijdraagt aan de vitaliteit van het centrumgebied. Zo worden op pagina 2 van het tegenrapport grote twijfels geuit over de conclusie in het Rho-rapport en de marktverkenning op pagina 21 van het besluit van 17 januari 2022 (hierna: de marktverkenning) dat er sprake is van een overaanbod van supermarktruimte in Gorredijk. Tot slot voert RetailPlan aan dat de vestigingsbeperking voor supermarkten op bedrijventerreinen erop is gericht om supermarkten in het centrumgebied te behouden, en daarmee om concurrentie te voorkomen, wat niet is toegestaan.
    6.1.    Bij de beantwoording van de vraag of een eis noodzakelijk is in de zin van artikel 15, derde lid, onder b, van de Dienstenrichtlijn, gaat het om de vraag of het doel dat ter rechtvaardiging van de planregeling wordt ingeroepen een dwingende reden van algemeen belang vormt, als bedoeld in artikel 4, aanhef en onder 8, van de Dienstenrichtlijn. Uit dit artikel volgt dat hiervan sprake kan zijn als een eis wordt gesteld met het oog op onder meer de bescherming van het stedelijk milieu.
    6.2.    Over de noodzakelijkheid van de vestigingsbeperking staat op pagina 3 van het besluit van 17 januari 2022 dat de "bescherming van het milieu en het stedelijk milieu" de dwingende reden van algemeen belang is dat de vestigingsbeperking rechtvaardigt. De raad acht het van belang om door middel van het bestemmingsplan te bevorderen dat een centrumgebied haar dynamiek en oorspronkelijke karakter behoudt. Met een branchering per gebied, afgestemd op de behoefte en het koopgedrag van de consument, kan een mix van winkels in het centrum worden behouden of bevorderd. Daarmee wordt volgens de raad beoogd om een aantrekkelijk centrum te bevorderen, om de leefbaarheid van het centrum te behouden en leegstand in binnenstedelijk gebied te voorkomen, om zo het milieu en het stedelijk milieu te beschermen.
    Verder heeft de raad op pagina 2 van het besluit van 17 januari 2022 toegelicht dat de marktverkenning, die de raad ter voorbereiding van het besluit van 17 januari 2022 heeft uitgevoerd en die op pagina 21 van dat besluit is opgenomen (hierna: de marktverkenning), de noodzaak van de vestigingsbeperking onderstreept. Uit de marktverkenning volgt dat het functioneren van de huidige supermarkten al onder druk staat, omdat er met het huidige supermarktaanbod al een overschot aan detailhandel in dagelijkse goederen is. Als er nog een extra supermarkt wordt toegevoegd, gaan de andere supermarkten slechter functioneren en kan een supermarkt in het centrumgebied omvallen. Dan ontstaat leegstand, waardoor het functioneren en de vitaliteit van het centrumgebied volgens de raad in het geding komt.
    6.3.    De Afdeling is van oordeel dat de raad toereikend heeft gemotiveerd dat de vestigingsbeperking met het oog op het beschermen van het stedelijk milieu gerechtvaardigd is. Daarbij betrekt de Afdeling het Rho-rapport, waarin staat dat er met het huidige supermarktaanbod al sprake is van een overschot aan supermarkten in Gorredijk, waardoor de vestiging van een supermarkt buiten het centrumgebied nadelig is voor het functioneren en de vitaliteit van het centrumgebied. Volgens het Rho-rapport zou die ontwikkeling leiden tot een toename van leegstand. Weliswaar staat in de marktverkenning dat de leegstandssituatie in Gorredijk in vergelijking met de rest van de provincie en de benchmark van vergelijkbare kernen gunstig is, maar gelet op het voorgaande heeft de raad zich redelijkerwijs op het standpunt kunnen stellen dat bescherming van het stedelijk milieu alsnog nodig is om die gunstige leegstandssituatie te handhaven.
    Verder staat op pagina 2 van het tegenrapport wel dat er wordt getwijfeld aan de bevindingen in de marktverkenning, maar hierin is niet onderbouwd waar die twijfels op gebaseerd zijn. De Afdeling ziet hierin daarom geen aanleiding voor het oordeel dat de raad zich niet op de marktverkenning heeft mogen baseren. Dat de raad in het besluit van 17 januari 2022 niet heeft gedefinieerd wat hij bedoelt met de vitaliteit van het centrumgebied of welke mix van winkels in het centrumgebied hij beoogt te beschermen, maakt dit niet anders. Dat met de vestigingsbeperking wordt beoogd om de supermarkten in het kernwinkelgebied te behouden, maakt verder niet dat de noodzaak van de planregel vooral ziet op het regelen van de concurrentieverhoudingen. Gelet op wat hiervoor is overwogen heeft de raad zich op goede gronden op het standpunt gesteld dat het doel waarmee hij het opnemen van de vestigingsbeperking rechtvaardigt, namelijk de bescherming van het stedelijk milieu, een dwingende reden van algemeen belang vormt.
    7.       Gelet op wat hiervoor is overwogen is aan de voorwaarde van noodzakelijkheid (artikel 15, derde lid, onder b, van de Dienstenrichtlijn) voldaan. De Afdeling zal hierna bespreken of aan de evenredigheidseis (artikel 15, derde lid, onder c, van de Dienstenrichtlijn) is voldaan.
    Evenredigheid
    8.       RetailPlan betoogt dat de raad met zijn onderbouwing van de vestigingsbeperking niet heeft voldaan aan het vereiste van evenredigheid, dat in artikel 15, derde lid, onder c, van de Dienstenrichtlijn is opgenomen.
    8.1.    In het kader van de evenredigheid staat ter beoordeling of de raad redelijkerwijs heeft kunnen concluderen dat de regeling geschikt is en niet verder gaat dan nodig om het daarmee beoogde doel te bereiken en of dat doel niet met andere, minder beperkende maatregelen kunnen worden bereikt.
    8.2.    De Afdeling bespreekt hierna de concrete beroepsgronden van RetailPlan hierover.
    Geschiktheid - effectiviteit
    9.       RetailPlan betoogt dat de vestigingsbeperking niet tot effect heeft dat daarmee de door de raad nagestreefde doelen worden bereikt. Hiertoe voert RetailPlan aan dat de raad niet heeft aangetoond waarom de aanwezigheid van supermarkten relevant is voor het behouden van een mix van winkels in het kernwinkelgebied. Ook heeft de raad volgens RetailPlan niet aangetoond waarom de concentratie van supermarkten in het kernwinkelgebied bijdraagt aan de vitaliteit van het kernwinkelgebied, anders dan dat wordt voorkomen dat het supermarktpand zelf leeg komt te staan. De verwijzing naar het rapport van DTNP uit 2016 maakt dat niet anders, omdat dat rapport beperkt is tot de interactie tussen een supermarkt en nabijgelegen winkels in de dagelijkse sector.
    9.1.    Onder verwijzing naar haar uitspraak van 2 december 2020, ECLI:NL:RVS:2020:2863, onder 6.2.2, stelt de Afdeling voorop dat branchebeperkende maatregelen geschikt zijn, als deze kunnen bijdragen aan de verwezenlijking van de nagestreefde doelstelling. De raad moet in dit verband aannemelijk maken dat de afwijzing van de aanvraag van Retailplan een zinvolle bijdrage levert aan die doelen. Zoals de Afdeling eerder heeft overwogen (zie de uitspraak van 22 maart 2023, ECLI:NL:RVS:2023:1143, onder 8.1) gaat het er daarbij om dat er een voldoende verband moet zijn met het hele pakket aan maatregelen. De raad hoeft niet door middel van een analyse met specifieke gegevens aannemelijk te maken dat het inwilligen van de aanvraag van Retailplan zou leiden tot een ongunstig leefklimaat en leegstand (vergelijk de hiervoor genoemde uitspraak van 2 december 2020, onder 6.2.2).
    9.2.    Op pagina 25 van het besluit van 17 januari 2022 is met een distributieplanologische marktanalyse weergegeven dat de gemiddelde omzet per vierkante meter winkelvoeroppervlakte in de winkels in de dagelijkse artikelensector in Gorredijk 27% minder is dan het landelijke gemiddelde. Door de te verwachten bevolkingskrimp en de beoogde uitbreidingsplannen van andere supermarkten in Gorredijk wordt verwacht dat de gemiddelde omzet zal dalen naar 34% onder het landelijk gemiddelde. Als daar nog een extra supermarkt buiten het centrumgebied bij zou komen, is de verwachting dat de gemiddelde omzet per vierkante meter winkelvoeroppervlakte zelfs 46% onder het landelijk gemiddelde kan worden. Dat leidt volgens de distributieplanologische marktanalyse tot een overschot aan winkelvloeroppervlakte, waardoor het risico groot is dat een van de bestaande supermarkten vanuit het centrumgebied naar de nieuwe locatie buiten het centrumgebied verhuist. Op pagina 11 van het besluit van 17 januari 2022 heeft de raad onder verwijzing naar het onderzoek van DTNP uit 2016 toegelicht dat supermarkten belangrijke publiekstrekkers zijn in een centrumgebied, omdat uit dat onderzoek blijkt dat 44% van de supermarktbezoekers hun bezoek aan de supermarkt combineert met een bezoek aan andere winkels in de directe omgeving van de supermarkt. De verplaatsing van een supermarkt vanuit het centrumgebied naar een locatie buiten het centrumgebied heeft daardoor volgens de raad ook nadelige gevolgen voor andere winkels in het centrumgebied. Dat heeft ook nadelige gevolgen voor het functioneren en de vitaliteit van het centrumgebied, omdat de leegstand in het centrumgebied daardoor kan toenemen.
    Op pagina 14 van het besluit van 17 januari 2022 staat dat door supermarkten alleen op bestaande locaties in het centrumgebied toe te staan, wordt bereikt dat voor ontwikkelingen in het supermarktaanbod steeds een afweging kan worden gemaakt of een ontwikkeling bijdraagt aan het behoud van het functioneren en vitaliteit van het centrumgebied en het voorkomen van leegstand. Daarvoor zijn brancheringsregelingen in bestemmingsplannen volgens de raad effectief en geschikt. Het weigeren van nieuwe supermarktvestigingen buiten het centrumgebied is als maatregel eveneens effectief en geschikt. Deze motivering van de raad komt overeen met de conclusie op pagina 20 van het Rho-rapport.
    9.3.    Gelet op het bovenstaande is de Afdeling van oordeel dat de raad zijn standpunt dat de vestigingsbeperking effectief is aan de hand van een toereikende analyse en specifieke gegevens heeft onderbouwd. De Afdeling ziet in wat RetailPlan heeft aangevoerd geen aanleiding om aan die onderbouwing te twijfelen.
    Het betoog slaagt niet.
    Geschiktheid - coherent en systematisch nastreven van het doel
    10.     RetailPlan betoogt dat de raad de doelstelling van de vestigingsbeperking niet coherent en systematisch nastreeft. Hiertoe voert RetailPlan aan dat er op een perceel naast het perceel Badweg 38 een supermarkt van Jumbo is. Deze supermarkt is bij de vaststelling van het bestemmingsplan in 2016 planologisch mogelijk gemaakt door de functieaanduiding "supermarkt" aan het perceel toe te kennen, terwijl de gemeentelijke detailhandelsvisie uit 2015 toen al gold. In het bestemmingsplan is ook voorzien in een mogelijkheid om de supermarkt uit te breiden, wat in 2022 ook is gebeurd. Verder voert RetailPlan aan dat de raad heeft meegewerkt aan het planologisch mogelijk maken van de verplaatsing van de supermarkt van Aldi, die zich eerst in het kernwinkelgebied bevond, maar volgens RetailPlan nu buiten het centrumgebied gevestigd zal worden. Bovendien leidt deze verplaatsing volgens RetailPlan tot een significante uitbreiding van het kernwinkelgebied, terwijl de raad juist stelt een compact kernwinkelgebied na te streven.
    10.1.  Op pagina 2 van het besluit van 17 januari 2022 staat dat het concentreren van supermarkten in het centrumgebied al sinds 1999 deel uitmaakt van het beleid van de raad. De raad heeft dit standpunt onderbouwd met een analyse van de beleidskaders en bestemmingsplannen, die als Bijlage 1 bij het besluit van 17 januari 2022 is gevoegd. Uit die analyse volgt dat de raad in 1999 in het bestemmingsplan "Gorredijk Bedrijventerrein Overtoom", de voorloper van het bestemmingsplan "Gorredijk - Bedrijventerreinen", ook al een vestigingsbeperking voor reguliere detailhandel, zoals een supermarkt, heeft opgenomen. Ook is het vestigen van een supermarkt buiten het centrumgebied in strijd met de gemeentelijke detailhandelsvisie uit 2015.
    Dat de supermarkt van Jumbo op het perceel naast het perceel Badweg 38 gevestigd is, komt doordat die supermarkt daar al gevestigd was voordat de raad zijn beleid over het concentreren van supermarkten in het centrumgebied heeft vastgesteld. Over de door RetailPlan gestelde verplaatsing van de Aldi heeft de raad op de zitting erkend dat de supermarkt van Aldi door de verplaatsing grotendeels buiten het centrumgebied gevestigd zal zijn, maar volgens de raad komt de nieuwe supermarkt van Aldi aan de rand van een zwakker deel van het centrumgebied te liggen. Door de vestiging van de nieuwe supermarkt van Aldi zal dit deel van het centrumgebied volgens de raad een positieve impuls krijgen.
    10.2.  Zoals de Afdeling eerder heeft overwogen (zie de uitspraak van 27 maart 2024, ECLI:NL:RVS:2024:1173, onder 13.3), is een eis als bedoeld in artikel 15 van de Dienstenrichtlijn volgens rechtspraak van Hof van Justitie alleen geschikt om het nagestreefde doel te bereiken als dat doel coherent en systematisch wordt nagestreefd.
    10.3.  De Afdeling ziet in wat RetailPlan heeft aangevoerd geen grond voor het oordeel dat de raad de doelstellingen van de vestigingsbeperking niet coherent en systematisch nastreeft. De omstandigheden dat de supermarkt van Jumbo zich al buiten het centrumgebied bevindt en in 2022 is uitgebreid, en dat de supermarkt van Aldi verplaatst is naar een locatie die grotendeels buiten het centrumgebied ligt, leidt niet tot een ander oordeel. In het geval van de supermarkt van Jumbo is immers sprake is van een situatie die voortkomt uit bestaande rechten, die al bestonden op het moment dat de raad begon met het hanteren van het beleid over het concentreren van supermarkten in het centrumgebied. Vergelijk de uitspraak van 5 juni 2024, ECLI:NL:RVS:2024:2308, onder 14.1. In het geval van de supermarkt van Aldi is de Afdeling van oordeel dat, hoewel de raad met deze verplaatsing een supermarkt mogelijk maakt die deels buiten het kernwinkelgebied ligt, dit niet betekent dat de raad zijn doelstelling niet coherent en systematisch nastreeft. Daartoe overweegt de Afdeling dat de raad toereikend heeft gemotiveerd dat de verplaatsing een positieve bijdrage levert aan het behoud van het functioneren en vitaliteit van het centrumgebied en het voorkomen van leegstand, ondanks dat de supermarkt van Aldi zich daardoor grotendeels buiten het oorspronkelijke centrumgebied bevindt.
    Het betoog slaagt niet.
    Gaat de vestigingsbeperking verder dan nodig?
    11.     RetailPlan betoogt dat het door de raad nagestreefde doel ook met andere, minder vergaande maatregelen kan worden bereikt. Zij wijst erop dat met toepassing van artikel 4.6.1, onder b, van de planregels in afwijking van het plan wel vormen van detailhandel mogelijk gemaakt kunnen worden, waarbij als vereiste geldt dat deze detailhandel geen onevenredige afbreuk doet aan het winkelapparaat in de diverse kernen. Supermarkten zijn volgens haar ten onrechte van deze mogelijkheid uitgesloten.
    11.1.  In zijn verweerschrift heeft de raad toegelicht dat artikel 4.6.1, onder b, van de planregels weliswaar voorziet in een mogelijkheid om bepaalde vormen van detailhandel mogelijk te maken op gronden met de bestemming "Bedrijventerrein - 1", maar dat hierbij sprake is van maatwerk. Een van de vereisten waar bijvoorbeeld aan voldaan moet worden is dat het vanwege ruimtebeslag of (verkeers)overlast onmogelijk of onwenselijk is om de betreffende vorm van detailhandel in het bestaande winkelgebied in te passen. Volgens de raad is de aanwezigheid van deze perifere detailhandel in het centrumgebied wel wenselijk, maar niet essentieel voor de vitaliteit van het centrumgebied. De raad acht niet denkbaar dat een plan voor de vestiging van een supermarkt buiten het centrumgebied aan de voorwaarden van deze afwijkingsbevoegdheid voldoet.
    11.2.  Zoals de Afdeling eerder heeft overwogen in haar uitspraak van 4 december 2019, ECLI:NL:RVS:2019:4101, onder 14.1, moet de beoordeling of de maatregel niet verder gaat dan nodig is en of er geen andere, minder beperkende maatregelen beschikbaar zijn, worden gemaakt aan de hand van een analyse met specifieke gegevens. Zoals het Hof van Justitie van de Europese Unie heeft overwogen in het arrest The Scotch Whisky Association en anderen, EU:C:2015:845, punt 55, kan deze bewijslast echter niet zo zwaar zijn dat de bevoegde nationale autoriteiten, als zij een nationale regeling tot invoering van een maatregel vaststellen, positief moeten aantonen dat het doel dat wordt nagestreefd, niet met andere denkbare maatregelen kan worden bereikt onder dezelfde omstandigheden.
    11.3.  De Afdeling ziet in wat RetailPlan heeft aangevoerd geen grond voor het oordeel dat de vestigingsbeperking verder gaat dan nodig is om het beoogde doel te bereiken en dat het doel niet met andere, minder beperkende maatregelen kan worden bereikt. Daartoe overweegt de Afdeling dat de afwijkingsbevoegdheid in artikel 4.6.1, onder b, van de planregels uitsluitend ziet op perifere detailhandel of detailhandel in brand- en explosiegevaarlijke stoffen die niet of moeilijk inpasbaar is in het centrumgebied. Bovendien is daaraan de voorwaarde verbonden dat de vestiging van de betreffende detailhandel geen onevenredige afbreuk doet aan het winkelapparaat in de diverse kernen. De raad heeft toereikend gemotiveerd dat de vestiging van een supermarkt nadelige gevolgen heeft voor het functioneren en de vitaliteit van het centrumgebied, omdat de leegstand in het centrumgebied hierdoor kan toenemen. Al hierom heeft de raad supermarkten dus ook kunnen uitsluiten van die toepassing van de afwijkingsbevoegdheid.
    Het betoog slaagt niet.
    12.     Gelet op het bovenstaande is de Afdeling van oordeel dat aan de voorwaarde van evenredigheid (artikel 15, derde lid, onder c, van de Dienstenrichtlijn) voldaan.
    Schaarse rechten
    13.     RetailPlan betoogt dat de raad in strijd met het leerstuk van schaarse rechten handelt door het inperken van het aantal supermarkten en het weren van nieuwe supermarkten in Gorredijk. Volgens RetailPlan is er daardoor sprake van een schaarse vergunning, zonder dat duidelijk is hoe deze wordt verdeeld.
    13.1.  Zoals de Afdeling eerder heeft overwogen, bijvoorbeeld in de uitspraak van 28 februari 2024, ECLI:NL:RVS:2024:842, onder 23.2, zijn planologische besluiten, zoals bestemmingsplannen, in beginsel geen besluiten die schaarse rechten toedelen, ondanks dat die besluiten het gebruik van gronden territoriaal of kwantitatief bindend kunnen beperken. Dit geldt ook voor dit besluit, waarbij de raad de aanvraag om herziening van het bestemmingsplan heeft afgewezen.         
    Het betoog slaagt niet.
    Conclusie
    14.     Het beroep is ongegrond.
    15.     De raad hoeft geen proceskosten te vergoeden.
    Beslissing
    De Afdeling bestuursrechtspraak van de Raad van State:
    verklaart het beroep ongegrond.
    Aldus vastgesteld door mr. J.C.A. de Poorter, lid van de enkelvoudige kamer, in tegenwoordigheid van mr. J. Buskermolen, griffier.
    w.g. De Poorter
    lid van de enkelvoudige kamer
    w.g. Buskermolen
    griffier
    Uitgesproken in het openbaar op 3 december 2025
    896-1117
     
    BIJLAGE
     
    Bestemmingsplan "Gorredijk Bedrijventerreinen"
    Artikel 4 Bedrijventerrein - 1
    4.1 Bestemmingsomschrijving
    De voor 'Bedrijventerrein - 1' aangewezen gronden zijn bestemd voor:
    a. gebouwen en overkappingen ten behoeve van:
    […]
    2. bedrijven die zijn genoemd in bijlage 1 onder de categorieën 1, 2, 3.1. en 3.2, ter plaatse van de aanduiding 'bedrijf tot en met categorie 3.2';
    […]
    15. een supermarkt, ter plaatse van de aanduiding 'supermarkt';
    […]
    4.5 Specifieke gebruiksregels
    Tot een gebruik, strijdig met deze bestemming, wordt in ieder geval gerekend:
    […]
    d. het gebruik van de gronden voor detailhandel, met uitzondering van:
    1. de gronden ter plaatse voorzien van de aanduiding 'detailhandel perifeer', in welk geval perifere detailhandel, niet zijnde een supermarkt, is toegestaan;
    […]
    4. de gronden ter plaatse voorzien van de aanduiding 'supermarkt', in welk een supermarkt is toegestaan;
    […]
    4.6 Afwijken van de gebruiksregels
    4.6.1 Afwijking
    Met een omgevingsvergunning kan worden afgeweken van:
    […]
    b. het bepaalde in lid 4.5 sub b en d in die zin dat gronden en bouwwerken worden gebruikt voor de uitoefening van perifere detailhandel en detailhandel in brand- en explosiegevaarlijke stoffen, mits:
    1. het geen detailhandel in voedings- en genotmiddelen betreft;
    2. het vanwege ruimtebeslag of (verkeers)overlast onmogelijk of onwenselijk is de desbetreffende vestiging in of aangrenzend aan de bestaande winkelgebieden in de kernen van de gemeente Opsterland in te passen;
    […]
    5. de vestiging geen onevenredige afbreuk doet aan het winkelapparaat in de diverse kernen;
    […]