ECLI:NL:RVS:2025:3259, Raad van State, 16-07-2025, 202203859/1/R4
Raad van State — Uitspraak 
Datum: 2025-07-16 00:00:00.000000
Rechtsgebied: Bestuursrecht; Omgevingsrecht

Samenvatting: Bij besluit van 20 augustus 2020 heeft het college van burgemeester en wethouders van Neder-Betuwe geweigerd aan Vabo een omgevingsvergunning te verlenen voor het bouwen van een appartementencomplex met elf appartementen en het aanleggen van een uitweg in het plan Herenland op de locatie Nannenbergstraat in Opheusden. Het college heeft de aangevraagde omgevingsvergunning geweigerd omdat het bouwplan in strijd is met de in artikel 7, derde lid, onder 2, onderdeel a, van de planvoorschriften opgenomen beschrijving in hoofdlijnen en met het in artikel 10 van de planvoorschriften opgenomen bouwverbod. Ook als het bouwverbod niet zou gelden, is er volgens het college strijd met artikel 10 van de planvoorschriften, omdat het daarin opgenomen maximum aantal woningen zal worden overschreden na realisering van het bouwplan. Het college heeft verder aan de weigering ten grondslag gelegd dat het bouwplan niet voldoet aan de redelijke eisen van welstand. Vabo stelt zich op het standpunt dat het college niet bevoegd was het weigeringsbesluit te nemen omdat al op 6 november 2019 een omgevingsvergunning van rechtswege was verleend.

202203859/1/R4.
    Datum uitspraak: 16 juli 2025
    AFDELING
    BESTUURSRECHTSPRAAK
    Uitspraak op de hoger beroepen van:
    1.       Vabo Ontwikkeling B.V., gevestigd in Culemborg,
    2.       het college van burgemeester en wethouders van Neder-Betuwe,
    appellanten,
    tegen de uitspraak van de rechtbank Gelderland van 16 mei 2022 in zaak nr. AWB 20/486 in het geding tussen:
    Vabo
    en
    het college.
    Procesverloop
    Bij besluit van 20 augustus 2020 heeft het college geweigerd aan Vabo een omgevingsvergunning te verlenen voor het bouwen van een appartementencomplex met elf appartementen en het aanleggen van een uitweg in het plan Herenland op de locatie Nannenbergstraat in Opheusden.
    Bij uitspraak van 16 mei 2022 heeft de rechtbank het door Vabo daartegen ingestelde beroep ongegrond verklaard. De rechtbank heeft het beroep tegen het niet tijdig bekend maken van een van rechtswege verleende omgevingsvergunning ook ongegrond verklaard.
    Tegen deze uitspraak heeft Vabo hoger beroep ingesteld. Het college heeft voorwaardelijk incidenteel hoger beroep ingesteld
    Het college en Vabo hebben een schriftelijke uiteenzetting gegeven.
    De Afdeling heeft de zaak ter zitting behandeld op 30 juni 2025, waar Vabo, vertegenwoordigd door [gemachtigde], bijgestaan door mr. W.J. Bosma en mr S.T.J. Olierook, beiden advocaat in Den Haag, en het college, vertegenwoordigd door M. van Nispen, bijgestaan door mr. M.H.P. Bullens, advocaat in Nijmegen, zijn verschenen.
    Overwegingen
    Overgangsrecht inwerkingtreding Omgevingswet
    1.       Op 1 januari 2024 zijn de Omgevingswet en de Invoeringswet Omgevingswet in werking getreden. Als een aanvraag om een omgevingsvergunning is ingediend vóór het tijdstip van inwerkingtreding van de Omgevingswet, dan blijft op grond van artikel 4.3, aanhef en onder a, van de Invoeringswet Omgevingswet het recht zoals dat gold onmiddellijk vóór dat tijdstip van toepassing tot het besluit op die aanvraag onherroepelijk wordt, met uitzondering van artikel 3.9, derde lid, eerste zin, van de Wet algemene bepalingen omgevingsrecht (hierna: de Wabo).
    De aanvraag om een omgevingsvergunning is ingediend op 1 juli 2019. Dat betekent dat in dit geval de Wabo, zoals die gold vóór 1 januari 2024, van toepassing blijft.
    Inleiding
    2.       De voor deze zaak relevante voorschriften uit het ten tijde van belang ter plaatse geldende bestemmingsplan "Kern Opheusden 2001" zijn opgenomen in de bijlage die onderdeel is van deze uitspraak.
    3.       Ingevolge het bestemmingsplan rust op het perceel waar de realisering van het bouwplan is voorzien de bestemming "Woondoeleinden (nader uit te werken) II". Het college heeft geen uitwerkingsplan vastgesteld.
    Het college heeft de aangevraagde omgevingsvergunning geweigerd omdat het bouwplan in strijd is met de in artikel 7, derde lid, onder 2, onderdeel a, van de planvoorschriften opgenomen beschrijving in hoofdlijnen en met het in artikel 10 van de planvoorschriften opgenomen bouwverbod. Ook als het bouwverbod niet zou gelden, is er volgens het college strijd met artikel 10 van de planvoorschriften, omdat het daarin opgenomen maximum aantal woningen zal worden overschreden na realisering van het bouwplan. Het college heeft verder aan de weigering ten grondslag gelegd dat het bouwplan niet voldoet aan de redelijke eisen van welstand. Vabo stelt zich op het standpunt dat het college niet bevoegd was het weigeringsbesluit te nemen omdat al op 6 november 2019 een omgevingsvergunning van rechtswege was verleend.
    4.       De rechtbank heeft onder meer overwogen dat het college zich terecht op het standpunt heeft gesteld dat het bouwplan in strijd is met het bestemmingsplan. Weliswaar moet het voorlopig bouwverbod uit artikel 10, derde lid, van de planvoorschriften naar het oordeel van de rechtbank buiten toepassing worden gelaten, maar het college heeft het bouwplan terecht ook getoetst aan de in artikel 7, derde lid, onder 2, onderdeel a, van de planvoorschriften opgenomen doelstellingen en geconcludeerd dat het plan daarmee in strijd is. De rechtbank heeft verder overwogen dat het college zich terecht op het standpunt heeft gesteld dat het bouwplan ook in strijd is met artikel 10, tweede lid, van de planvoorschriften. Naar het oordeel van de rechtbank heeft het college afdoende gemotiveerd waarom het voorziene appartementencomplex niet in overeenstemming is met een goede ruimtelijke ordening en de omgevingsvergunning om die reden kunnen weigeren, zodat de beroepsgrond over het negatieve welstandsadvies geen bespreking meer behoeft.
    Het hoger beroep van Vabo
    Beschrijving in hoofdlijnen
    5.       Vabo betoogt dat de rechtbank heeft miskend dat het bouwplan niet aan de in artikel 7, derde lid, onder 2, van de planvoorschriften geformuleerde doelstellingen getoetst had mogen worden, omdat dit artikel onvoldoende duidelijk, concreet en objectief bepaalbaar is geformuleerd om als rechtstreekse toetsingsnorm te kunnen functioneren. Als het bouwplan wel getoetst kan worden aan artikel 7, derde lid, onder 2, van de planvoorschriften, dan heeft de rechtbank ten onrechte overwogen dat het bouwplan daarmee in strijd is, aldus Vabo.
    5.1.    Dit betoog slaagt. Artikel 7 van de planvoorschriften bevat een beschrijving in hoofdlijnen voor het centrumgebied en het nieuwe woongebied Herenland. Zoals de Afdeling eerder heeft overwogen (zie onder meer de uitspraak van 17 december 2014, ECLI:NL:RVS:2014:4584) geeft een beschrijving in hoofdlijnen de wijze weer waarop de doeleinden van het bestemmingsplan worden gerealiseerd. Alleen als een in de beschrijving in hoofdlijnen opgenomen artikel duidelijk en concreet is geformuleerd, kan dit functioneren als rechtstreekse toetsingsnorm.
    In artikel 7, derde lid, onder 2, onderdeel a, van de planvoorschriften is als doelstelling voor het nieuwe woongebied Herenland aangemerkt het realiseren van een woongebied dat qua karakter aansluit op de bestaande kern van Opheusden en dat met directe verbindingen aansluit op het dorp met zijn voorzieningen. Daargelaten welke betekenis in dit geval toekomt aan de term "nagestreefd" in het tweede lid van artikel 7, is de Afdeling van oordeel dat de in artikel 7, derde lid, onder 2, onderdeel a, opgenomen doelstelling op zichzelf onvoldoende duidelijk en concreet is om als rechtstreekse toetsingsnorm voor het bouwplan te kunnen dienen. Wat met de globale termen ‘aansluiten op’ en ‘karakter van de bestaande kern van Opheusden’ wordt bedoeld is in het planvoorschrift niet omschreven. Dat de bestaande kern een dorps karakter heeft met voornamelijk eengezinswoningen met twee bouwlagen, zoals het college heeft toegelicht, leidt niet tot de conclusie dat de doelstelling een objectief bepaalbaar criterium bevat. Of een bouwplan wat betreft karakter, omvang, vormgeving en uitstraling hierbij aansluit vergt namelijk nog een nadere inhoudelijke subjectieve beoordeling.
    Uitwerkingsvoorschrift
    6.       Vabo betoogt verder dat de rechtbank had moeten oordelen dat het college het bouwplan niet mocht toetsen aan de uitwerkingsregels in artikel 10, tweede lid, onder 2 onderdeel b, van de planvoorschriften, omdat die regels uitsluitend in acht moeten worden genomen bij de uitoefening van de uitwerkingsplicht. Als het bouwplan wel getoetst kan worden aan de uitwerkingsregels, dan heeft de rechtbank volgens Vabo ten onrechte overwogen dat het bouwplan daarmee in strijd is. Als gevolg van het bouwplan zullen namelijk niet meer dan 123 woningen worden gebouwd binnen de ten tijde van het besluit nog geldende uit te werken bestemming "Woondoeleinden (nader uit te werken) II".
    6.1.    Ook dit betoog slaagt. In artikel 10, tweede lid, van de planvoorschriften is bepaald welke voorwaarden het college in acht moet nemen bij de uitwerking van het bestemmingsplan. In deze zaak gaat het echter niet over uitwerking van de bestemming, maar over de beslissing op een aanvraag om omgevingsvergunning. Het planvoorschrift biedt geen aanknopingspunten voor het oordeel dat een aanvraag om omgevingsvergunning moet worden getoetst aan de voorwaarden die gesteld worden aan een uitwerkingsplan.
    Tussenconclusie
    7.       Het voorgaande leidt tot de conclusie dat Vabo terecht heeft betoogd dat de rechtbank heeft miskend dat het bouwplan niet in strijd is met artikel 7, derde lid, onder 2, onderdeel a, en artikel 10, tweede lid, onderdeel 2, onder b, van de planvoorschriften.
    8.       Het college heeft incidenteel hoger beroep ingesteld onder de voorwaarde dat het door Vabo ingestelde hoger beroep gegrond is. Gelet op het voorgaande wordt aan deze voorwaarde voldaan. De Afdeling zal hierna eerst het incidenteel hoger beroep van het college inhoudelijk beoordelen. Daarna zal de Afdeling beoordelen of aan de overige gronden van Vabo wordt toegekomen.
    Incidenteel hoger beroep van het college
    Voorlopig bouwverbod
    9.       Het college betoogt dat de rechtbank ten onrechte artikel 10, tweede lid, onder 3, van de planvoorschriften buiten toepassing heeft gelaten. Het college heeft hierover aangevoerd dat het in dit artikel opgenomen voorlopige bouwverbod een zelfstandige inhoudelijke betekenis heeft en van toepassing is omdat er geen uitwerkingsplan is. Omdat niet is voldaan aan de voorwaarden uit dit voorlopig bouwverbod, kan vooruitlopend op de vaststelling van een uitwerkingsplan geen omgevingsvergunning voor de activiteit bouwen worden verleend zonder daarbij af te wijken van het bestemmingsplan, aldus het college.
    9.1.    Onder verwijzing naar de uitspraak van de Afdeling van 5 december 2012, ECLI:NL:RVS:2012:BY5087, heeft de rechtbank dit planvoorschrift buiten toepassing gelaten, omdat de Wabo niet voorziet in een regeling waarbij zienswijzen en een verklaring van geen bedenkingen van het college van gedeputeerde staten vereist zijn, die in het planvoorschrift is opgenomen.
    Bij de beoordeling van de beroepsgrond van het college zal de Afdeling in het licht van artikel 8:69, tweede lid, van de Algemene wet bestuursrecht eerst beoordelen of de rechtbank een juiste uitleg heeft gegeven aan artikel 10, tweede lid, onder 3, van de planvoorschriften.
    De Afdeling stelt vast dat de rechtbank artikel 10, tweede lid, onder 3, van de planvoorschriften zo uitlegt dat daarin aanvullende regels zijn opgenomen over de wijze van voorbereiding van een afwijkingsvergunning voor een ingediend bouwplan, zoals dat het geval was in de hiervoor vermelde uitspraak van 5 december 2012. De Afdeling ziet daarvoor echter geen aanknopingspunten in het hier aan de orde zijnde planvoorschrift. Artikel 10, tweede lid, onder 3, betreft een zogenaamde vooruitloopregeling en regelt uitsluitend onder welke voorwaarden tijdens de voorbereiding van een nog niet van kracht zijnd uitwerkingsplan bouwwerken mogen worden gebouwd. Dit planvoorschrift kan dan ook niet anders worden gelezen dan dat de daarin genoemde zienswijze betrekking heeft op een ter inzage gelegd ontwerp-uitwerkingsplan. Dat betekent dat de rechtbank het planvoorschrift ten onrechte wegens strijd met de Wabo buiten toepassing heeft gelaten.
    Aangezien het college voor de locatie aan de Nannenbergsestraat geen ontwerp-uitwerkingsplan heeft vastgesteld, mochten daar op grond van artikel 10, tweede lid, onder 3, van de planvoorschriften alleen al daarom geen bouwwerken worden gebouwd..
    Dit leidt tot de conclusie dat het college zich terecht op het standpunt heeft gesteld dat het bouwplan in strijd is met artikel 10, tweede lid, onder 3, van de planvoorschriften. De rechtbank heeft dat niet onderkend.
    Het betoog slaagt.
    10.     Het incidenteel hoger beroep van het college is gegrond.
    11.     Uit het voorgaande volgt dat de rechtbank terecht, zij het op andere gronden, heeft geoordeeld dat de gevraagde omgevingsvergunning alleen kan worden verleend met toepassing van artikel 2.12, eerste lid, aanhef en onder a, onder 3°, van de Wabo, waarbij de uitgebreide voorbereidingsprocedure moet worden gevolgd.
    Vervolg hoger beroep Vabo
    Verklaring van geen bedenkingen
    12.     Vabo betoogt dat de rechtbank heeft miskend dat de raad van de gemeente Neder-Betuwe de verklaring van geen bedenkingen niet had mogen weigeren op basis van de daarin opgenomen motivering.
    12.1.  De rechtbank heeft geen grond gezien voor het oordeel dat het college zich bij de weigering om een omgevingsvergunning te verlenen niet mocht baseren op de weigering van de gemeenteraad van 20 februari 2020 om een verklaring van geen bedenkingen af te geven. Naar het oordeel van de rechtbank heeft is hiermee afdoende gemotiveerd waarom het bouwplan niet passend is op die locatie en daarom niet in overeenstemming is met een goede ruimtelijke ordening. De Afdeling kan zich vinden in het oordeel van de rechtbank en in de onder 10.1 en 10.2 van de uitspraak van de rechtbank opgenomen overwegingen waarop dat oordeel is gebaseerd. De Afdeling verwijst hier kortheidshalve naar. Het betoog slaagt niet.
    13.     Het voorgaande leidt tot de conclusie dat de rechtbank terecht heeft overwogen dat het college de aangevraagde omgevingsvergunning mocht weigeren. De Afdeling komt daarom niet toe aan bespreking van de overige door Vabo aangevoerde beroepsgronden over de redelijke eisen van welstand en de weigering van de gevraagde uitwegvergunning.
    Overschrijding van de redelijke termijn
    14.     Vabo heeft op de zitting van de Afdeling verzocht om schadevergoeding wegens overschrijding van de redelijke termijn als bedoeld in artikel 6 van het Verdrag tot bescherming van de rechten van de mens en de fundamentele vrijheden (hierna: EVRM)
    14.1.  In zaken zonder een voorafgaande bezwaarschriftprocedure vangt de termijn aan op het moment van het indienen van het beroepschrift in eerste aanleg. De termijn eindigt op het moment waarop de rechter die beslist op het verzoek om schadevergoeding, uitspraak doet over het geschil dat de belanghebbenden en het bestuursorgaan verdeeld houdt. De redelijke termijn is voor een procedure in twee instanties in zaken zoals deze in beginsel niet overschreden als die procedure in haar geheel niet langer dan vier jaar heeft geduurd, waarbij de behandeling van het beroep ten hoogste twee jaar en de behandeling van het hoger beroep eveneens ten hoogste twee jaar mag duren.
    14.2.  De redelijke termijn is gestart met het indienen van het beroepschrift door Vabo bij de rechtbank op 30 september 2020.Op het moment van het doen van deze uitspraak is de redelijke termijn van vier jaar met bijna tien maanden overschreden.
    De volgende vraag die moet worden beantwoord, is aan wie deze overschrijding moet worden toegerekend. De rechtbank heeft binnen de duur van twee jaar die redelijk wordt geacht voor de behandeling van het beroep, uitspraak gedaan op het beroep van Vabo. De Afdeling heeft het pro forma hogerberoepschrift van Vabo ontvangen op 24 juni 2022, ruim 3 jaar geleden. Omdat de behandeling van het hoger beroep bij de Afdeling langer dan twee jaar heeft geduurd, moet de overschrijding van de redelijke termijn geheel worden toegerekend aan de Afdeling.
    14.3.  Bij een forfaitair bedrag van € 500,00 per half jaar dat de redelijke termijn is overschreden, waarbij het totaal naar boven wordt afgerond, bedraagt de aan Vabo toe te kennen schadevergoeding € 1.000,00. Omdat de overschrijding van tien maanden aan de Afdeling is toe te rekenen, wordt de vergoeding van de schade uitgesproken ten laste van de Staat der Nederlanden.
    Conclusie
    15.     Het hoger beroep van Vabo en het incidenteel hoger beroep van het college zijn gegrond. Maar omdat de rechtbank uiteindelijk terecht tot de conclusie is gekomen dat het college mocht weigeren om de omgevingsvergunning te verlenen en de beslissing van de rechtbank derhalve juist is, moet de uitspraak van de rechtbank, voor zover aangevallen, met verbetering van de gronden waarop deze rust, worden bevestigd.
    16.     De Staat der Nederlanden (de minister van Binnenlandse Zaken en Koninkrijksrelaties) moet Vabo een schadevergoeding betalen wegens overschrijving van de redelijke termijn.
    17.     Het college moet de proceskosten van Vabo vergoeden.
    Beslissing
    De Afdeling bestuursrechtspraak van de Raad van State:
    I.        verklaart de hoger beroepen gegrond;
    II.       bevestigt de uitspraak van de rechtbank, voor zover aangevallen;
    III.      wijst het verzoek om schadevergoeding van Vabo Ontwikkeling B.V. wegens overschrijding van de redelijke termijn toe;
    IV.      veroordeelt de Staat der Nederlanden (de minister van Binnenlandse Zaken en Koninkrijksrelaties) tot betaling aan Vabo Ontwikkeling B.V. van een vergoeding voor immateriële schade van € 1.000,00;
    V.       veroordeelt het college van burgemeester en wethouders van Neder-Betuwe tot vergoeding van bij Vabo Ontwikkeling B.V in verband met de behandeling van het hoger beroep opgekomen proceskosten tot een bedrag van € 1.814,00, geheel toe te rekenen aan door een derde beroepsmatig verleende rechtsbijstand;
    VI.      gelast dat het college van burgemeester en wethouders van Neder-Betuwe aan Vabo Ontwikkeling B.V. het door haar voor de behandeling van het hoger beroep betaalde griffierecht ten bedrage van € 548,00 vergoedt.
    Aldus vastgesteld door H.J.M. Besselink, lid van de enkelvoudige kamer, in tegenwoordigheid van mr. G.J. Deen, griffier.
    w.g. Besselink
    lid van de enkelvoudige kamer
    w.g. Deen
    griffier
    Uitgesproken in het openbaar op 16 juli 2025
    604
     
    BIJLAGE
     
    Bestemmingsplan "Kern Opheusden"
    Artikel 7 Beschrijving in hoofdlijnen
    1. Algemeen
    Dit artikel beschrijft de doelstellingen van het plan ten aanzien van het centrumgebied en het nieuwe woongebied Herenland en formuleert de beleidsuitgangspunten van het gebiedsgerichte winkelconcentratiebeleid.
    2. status van de beschrijving in hoofdlijnen
    1 toetsingsfunctie
    Het gestelde in dit artikel zal door het gemeentebestuur worden betrokken bij:
    a de beoordeling van aanvragen om bouwvergunning;
    b de beoordeling van activiteiten die slechts toelaatbaar zijn op grond van een vrijstelling, een wijziging of een uitwerking van het plan.
    2 afstemmingsfunctie
    De doelstellingen van het plan zullen niet alleen met dit plan worden nagestreefd, maar met alle de gemeente ten dienste staande instrumenten, zoals de Monumentenwet in verband met de in het plangebied voorkomende rijksmonumenten en de gemeentelijke monumentenverordening in verband met de in het plangebied voorkomende gemeentelijke monumenten.
    3 uitvoeringsfunctie
    Alle maatregelen ten aanzien van het gebruik van de gronden en van de bestaande en toekomstige bebouwing dienen primair gericht te zijn op het behoud en versterking van de functionele en ruimtelijke karakteristiek van de gronden en de gebouwde omgeving.
    3. Doelstellingen ten aanzien van het centrumgebied en het woongebied Herenland
    […]
    2 Als doelstellingen van het plan ten aanzien van het nieuwe woongebied Herenland ("woondoeleinden nader uit te werken II" en "gebied wijzigingsbevoegdheid C, D, E, en F") worden aangemerkt:
    a het realiseren van een woongebied dat qua karakter aansluit op de bestaande kern van Opheusden en dat met directe verbindingen aansluit op het dorp met zijn voorzieningen;
    b het realiseren van een woongebied met een duurzame opzet;
    c het bieden van mogelijkheden voor kleinschalige bedrijvigheid, passend in een woonomgeving, in een deel van het woongebied dat grenst aan de te realiseren hoofdontsluiting.
    […].
    Artikel 10 Woondoeleinden (nader uit te werken) I en II
    […]
    2 nader uit te werken
    1 Burgemeester en wethouders werken de in lid 1 omschreven bestemming nader uit met toepassing van het bepaalde in artikel 11 van de Wet op de Ruimtelijke Ordening.
    2. Bij de nadere uitwerking als bedoeld in sub 1 worden de volgende voorwaarden in achtgenomen:
    […]
    b op de gronden aangewezen voor "woondoeleinden (nader uit te werken) II" mag het aantal woningen maximaal 123 bedragen;
    […].
    3 Zolang en voor zover de in sub 1 bedoelde nadere uitwerking nog niet van kracht is geworden mogen bouwwerken slechts worden gebouwd indien belanghebbenden in de gelegenheid zijn gesteld hun zienswijze kenbaar te maken en van Gedeputeerde Staten een verklaring van geen bezwaar ter zake is ontvangen.