ECLI:NL:RBGEL:2025:9589, Rechtbank Gelderland, 12-11-2025, ARN 23/4828
Rechtbank Gelderland — Uitspraak 
Datum: 2025-11-12 00:00:00.000000
Rechtsgebied: Bestuursrecht; Bestuursprocesrecht

Samenvatting: Weigering handhavingsverzoek m.b.t. het wijzigen van een recreatieterrein en het in strijd handelen met een vergunningvoorschrift uit de natuurvergunning uit 2003. De rechtbank verklaart het beroep, voor zover ingediend door MOB, niet-ontvankelijk omdat geen bezwaarschrift is ingediend. 
        De rechtbank oordeelt dat de natuurvergunning uit 2003 op grond van het overgangsrecht geldt als een natuurvergunning op grond van artikel 2.7, tweede lid, van de Wet natuurbescherming. Dat betekent dat het vergunningvoorschrift over de afrastering nog steeds geldt en dat de natuurvergunning gebruikt kan worden voor intern salderen. 
        Het beroep is gegrond voor wat betreft het voorschrift over de afrastering. Een groenstrook kan naar het oordeel van de rechtbank niet worden aangemerkt als afrastering. 
        Het beroep is ook gegrond met betrekking tot de natuurvergunningplicht, omdat het college het toetsingskader uit de Rendac-uitspraak van de Afdeling bestuursrechtspraak van de Raad van State van 18 december 2024 niet heeft toegepast. De rechtbank laat de rechtsgevolgen op dit punt in stand omdat op grond van de voorheen geldende rechtspraak over intern salderen geen natuurvergunning nodig was. De situatie valt daarom onder de overgangsregeling.

RECHTBANK GELDERLAND
  
  
    Bestuursrecht
  
  
    zaaknummer: ARN 23/4828 
  
  
    
      uitspraak van de meervoudige kamer van 
    
    
      in de zaak tussen
    
    
  
  
    
      [eiser] en [eiseres] , uit [plaats 1] (hierna: eisers 1)Coöperatie Mobilisation for the Environment U.A., uit Nijmegen, (hierna: MOB)
    
      tezamen: eisers
      (gemachtigde: mr. M. Haan),
    
    
    
      en
    
    
  
  
    het college van gedeputeerde staten van de provincie Gelderland, het college 
    (gemachtigde: mr. U. Franssen).
    
    
      Als derde-partij neemt aan de zaak deel: [derde-partij] B.V. uit [plaats 2] (hierna: [derde-partij] )
      (gemachtigde: mr. E. Euverman).
    
    
    
  
  
    Inleiding
    
    
      In deze uitspraak beoordeelt de rechtbank het beroep van eisers tegen de afwijzing van handhavingsverzoeken die door eisers 1 zijn ingediend.
    
    
    
      Het college heeft deze aanvragen met het besluit van 11 maart 2022 afgewezen. Met het bestreden besluit van 13 juni 2023 op het bezwaar van eisers 1 is het college bij de afwijzing van de aanvraag gebleven.
    
    
    
      Eisers 1 en MOB hebben beroep ingesteld tegen het bestreden besluit. 
    
    
    
      Het college heeft op het beroep gereageerd met een verweerschrift. 
    
    
    
      De rechtbank heeft het beroep op 4 februari 2025 op zitting behandeld. Hieraan hebben deelgenomen: 
      Namens eisers: [eiser] en [eiseres] , mr. M. Haan en [persoon A] . Namens het college: mr. U. Franssen, mr. N. Boeve en A. Maas en namens [derde-partij] [persoon B] en mr. E. Euverman. 
    
    
    
      De rechtbank heeft het onderzoek ter zitting geschorst om het college in de gelegenheid te stellen om te reageren op de door eisers verzochte vergoeding van deskundigenkosten. 
    
    
    
      De rechtbank heeft bij brief van 26 februari 2025 aan het college gevraagd om aan de hand van de uitspraken van de Afdeling bestuursrechtspraak van de Raad van State (hierna: Afdeling) van 18 december 2024 (hierna: 18 december-uitspraken) nader te motiveren of er sprake is van een nieuw project en om de rechtbank ook een kopie toe te zenden van de aanvraag die behoort bij de natuurvergunning van 22 mei 2003, met de bijbehorende tekeningen. 
    
    
    
      Het college heeft op 26 maart 2025 de reactie aan de rechtbank toegezonden. 
    
    
    
      Eisers hebben bij brief van 8 mei 2025 hierop gereageerd.
    
    
    
      Bij brief van 4 juni 2025 heeft de rechtbank aan partijen bericht dat de rechtbank voornemens is het onderzoek te sluiten. Geen van de partijen heeft binnen de gestelde termijn verklaard gebruik te willen maken van het recht ter zitting te worden gehoord.
    
    
    
      De rechtbank heeft het onderzoek vervolgens op 29 augustus 2025 gesloten.
    
    
    
  
  
    Voorgeschiedenis en totstandkoming van het besluit
    
    1. Op 22 mei 2003 heeft de minister van Landbouw, Natuurbeheer en Visserij aan de rechtsvoorganger van [derde-partij] een natuurvergunning verleend voor het wijzigen en uitbreiden van een bestaand kampeerterrein (hierna: het recreatieterrein) op grond van artikel 12 van de Natuurbeschermingswet. Deze natuurvergunning heeft betrekking op de gronden aan de noord- en zuidzijde van de [locatie 1] . In deze natuurvergunning is het volgende vergund:
    
      • 15 zomerhuisjes / recreatiewoningen;
      • 70 recreatiewoningen;
      • 145 standplaatsen voor stacaravans;
      • 30 toeristische kampeerplaatsen.
      Op het recreatieterrein waren ook een overdekte recreatieruimte, een nieuwe kampwinkel, receptie en sportspelgelegenheid voorzien. 
    
    
    2. De afstand van het recreatieterrein tot het dichtstbij gelegen Natura 2000-gebied “Willinks Weust” bedraagt ongeveer 370 meter. Ten tijde van de verlening van de natuurvergunning was Willinks Weust nog niet aangewezen als Natura 2000-gebied, maar had het gebied nog de status van beschermd natuurmonument. 
    
    3. Door een faillissement van de vorige eigenaar is de uitbreiding niet gerealiseerd. 
    
    4. [derde-partij] is sinds december 2019 eigenaar van het recreatieterrein. [derde-partij] is medio 2020 in fases begonnen met de (gewijzigde) ontwikkeling van het recreatieterrein met 200 chalets. 
    Eisers 1 wonen op het perceel [locatie 2] te [plaats 1] , op ongeveer 100 meter van het Natura 2000-gebied “Willinks Weust” en op ongeveer 300 meter van het recreatieterrein. Hun woning ligt tussen het recreatieterrein en het Natura 2000-gebied. Zij ondervinden overlast van recreanten in het Natura 2000-gebied. 
    
    5. Bij besluit van 18 december 2020 heeft het college de werkzaamheden op het perceel tijdelijk stilgelegd op grond van artikel 2.4 van de Wet natuurbescherming (Wnb). 
    
    6. Bij besluit van 9 februari 2021 is het besluit tot stillegging, ten aanzien van het zuidelijk gedeelte van het recreatieterrein, ingetrokken omdat [derde-partij] bereid is te voldoen aan randvoorwaarden. Het gaat hier om het aanleggen van een groene bosrand, het plaatsen van nestkasten (voor de vleermuizen) en het aanleggen van overhoekjes, ruige randjes en houtwallen (voor de beschermde marterachtigen).
    
    7. Bij besluit van 9 maart 2021 is onder voorwaarden ingestemd met het plaatsen van drie chalets op het noordelijk gedeelte van het recreatieterrein. De chalets mogen niet worden bewoond en de plaatsing dient ter plekke te worden begeleid door een ecoloog.
    
    8. Bij besluit van 15 juni 2021 heeft het college onder meer het volgende besloten:
    
      
        Het intrekken van het besluit tot stillegging, voor zover het betrekking heeft op de wettelijke verboden van artikelen 3.5 en 3.10 van de Wnb.
      
      
        Het bezwaarschrift, voor zover het is gericht tegen het toepassen van artikel 2.4 van de Wnb ongegrond te verklaren.
      
      
        Het besluit tot stillegging, voor zover gebaseerd op artikel 2.4 van de Wnb, in zoverre te wijzigen dat de op het noordelijk gedeelte van het Recreatiepark “ [naam park] ” beoogde recreatieve-units pas in gebruik mag worden genomen nadat [derde-partij] B.V. een geactualiseerde AERIUS-berekening heeft overlegd en deze door het college is goedgekeurd. Voor de te overleggen AERIUS berekening moeten de kengetallen worden gebruikt zoals neergelegd in de Publicatie nr 137 van het CROW.
      
    
    
    9. Eisers hebben het college op 22 maart 2021, 31 maart 2021 en 10 oktober 2022 verzocht om handhavend op te treden tegen [derde-partij] . 
    
    10. Bij brief van 1 juli 2021 heeft het college aangegeven dat zij het voornemen heeft om de handhavingsverzoeken toe te wijzen. Het college wijst er daarbij op dat op 4 december 2020 een besluit tot stillegging is opgelegd aan [derde-partij] vanwege mogelijke overtredingen van de Wnb. 
    
    11. Eisers hebben tegen dit voornemen een zienswijze ingediend. 
    
    12. Bij besluit van 3 augustus 2021 heeft het college in reactie op de zienswijze van eisers het volgende aangegeven onder het kopje “reactie op uw zienswijze”:
    
      
        “Gebiedsbescherming
      
      
        In de beslissing op bezwaar (behorende bij het stilleggingsbesluit) staat vermeld dat vanwege de mogelijke stikstofeffecten van de herontwikkeling van het recreatiepark, Gedeputeerde Staten op grond van artikel 2.4. Wet natuurbescherming de werkzaamheden konden stilleggen nu in de overlegde AERIUS-berekening is uitgegaan van te lage verkeersbewegingen. Bij de beoordeling van de bezwaren hebben wij gesteld dat de beoogde recreatie-units op het noordelijk gedeelte van het Recreatiepark pas mogen worden gebruikt zodra wij van [derde-partij] een geactualiseerde AERIUS-berekening hebben ontvangen waarin is uitgegaan van 180 verkeersbewegingen.
      
      
        In de beslissing op bezwaar hebben wij ook aangegeven dat wij onze voorwaarde voor het overleggen van een geactualiseerde AERIUS-berekening in zoverre handhaven dat de beoogde recreatieve units pas mogen worden gebruikt zodra wij een actuele AERIUS-berekening hebben ontvangen en goedgekeurd. Voor deze AERIUS-berekening dient [derde-partij] de kengetallen, zoals vermeld in publicatie 137 van het CROW, te gebruiken, omdat in die publicatie realistische verkeersbewegingen staan vermeld als gevolg van de door [derde-partij] beoogde recreatieve activiteiten.
      
      
        Volledigheidshalve wijzen wij u ook op de op 1 juli 2021 inwerking getreden wijziging van de Wet natuurbescherming welke ziet op tijdelijke stikstofeffecten als gevolg van bouw- en sloopwerkzaamheden. Voor deze tijdelijke activiteiten geldt de vergunningsplicht ten behoeve van beschermde natuurgebieden niet meer voor zover het betrekking heeft op stikstofeffecten. Dit betekent ook dat ten aanzien van deze activiteiten het toepassen van bestuursrechtelijke handhavingsmiddelen niet meer mogelijk is.
      
    
    
    
      
        Soortenbescherming
      
      
        In de beslissing op bezwaar staat vermeld dat [derde-partij] heeft verklaard op het noordelijk terrein van het recreatiepark geen ecologisch schadelijke werkzaamheden te ondernemen, totdat de resultaten van het ecologisch onderzoek van Blom Ecologie bekend zijn en - ter voorkoming van overtreding van artikel 3.5 en 3.10 Wet natuurbescherming - (eventuele) preventieve maatregelen zullen worden genomen.
      
      
        Wij hebben aangegeven dat wij de resultaten van Blom Ecologie (zodra deze bekend zijn) tegemoet willen zien, zodat wij effectief kunnen toezien op eventueel te treffen preventieve maatregelen.”
      
    
    
    
      Volgens het college zijn de verzoeken om handhaving al toegewezen, omdat het college al een handhavingsbesluit heeft genomen.
    
    
    13. Op 26, 27 oktober en 3 november 2021 hebben eisers via email opnieuw een handhavingsverzoek ingediend van (gestelde) overtredingen van de Wnb. In het handhavingsverzoek van 26 oktober 2021 staat met betrekking tot het aspect “gebiedsbescherming” (onder meer) dat zes plekken voor chalets zijn uitgegraven en dat funderingspalen zijn geplaatst. De werkzaamheden hebben plaatsgevonden na zonsondergang, wat volgens eisers leidt tot een ernstige verstoring van het doorgaans donkere gebied. Met betrekking tot het aspect “soortenbescherming” staat in de email dat zich in het naastgelegen weiland bij de sloot een rugstreeppad bevond en dat het leefgebied van deze beschermde soort wordt verstoord door de werkzaamheden. 
    In de email van 27 oktober 2021 staat dat er weer chalets worden geplaatst in het bosperceel. 
    
    14. Bij besluit van 1 maart 2022 heeft het college het gebruiksverbod ook voor het noordelijke gedeelte ingetrokken. 
    
    15. In het besluit van 11 maart 2022 heeft het college het volgende overwogen:
    
      
        “Bij besluit van 3 augustus 2021 hebben wij uw op de Wet natuurbescherming gebaseerde verzoek om handhaving ten aanzien van de activiteiten op het recreatiepark [naam park] te [plaats 1] geweigerd.
      
      
        Op 26, 27 oktober en 3 november 2021 heeft u ten aanzien van activiteiten op dit recreatiepark wederom melding gedaan van in uw ogen overtredingen van de Wet natuurbescherming. Deze activiteiten betreffen onder meer bouwwerkzaamheden van chalets op het recreatiepark. U acht dat deze werkzaamheden een ernstige verstoring zijn voor het beschermde natuurgebied “Willinks Weust”. U wijst ook naar de in het verleden door het Ministerie van Landbouw gestelde eis dat het natuurgebied vanuit het recreatiegebied niet toegankelijk mag zijn. Daarnaast wijst u op de aanwezigheid van de rugstreeppad. Gezien de recreatieve activiteiten stelt u dat te weinig onderzoek is verricht naar de verstorende effecten van deze activiteiten voor deze soort. 
      
      
        In ons besluit van 3 augustus hebben wij u, ten aanzien van de stikstof gerelateerde effecten van deze bouwwerkzaamheden, erop gewezen dat deze per 1 juli 2021 op grond van de Wet natuurbescherming zijn vrijgesteld van een vergunningplicht. Dat betekent dat wij op grond van die wet voor stikstofeffecten, als gevolg van bouwwerkzaamheden, niet (meer) handhavend kunnen optreden. Deze bouwactiviteiten veroorzaken voor het natuurgebied “Willinks Weust” geen overige permanent ontoelaatbare gevolgen. Daarnaast heeft [derde-partij] een afscheiding aangelegd zodat voor recreanten duidelijk is dat het natuurgebied “Willinks Weust”, vanuit het noordelijk gedeelte van het recreatiepark, niet mag worden betreden. Ten overvloede wijzen wij erop dat er tevens een bord op grond van artikel 461 Wetboek van Strafvordering is geplaatst.
      
      
        Voor wat de door u gesignaleerde rugstreeppad betreft, merken wij op dat [derde-partij] hiervoor ecologisch onderzoek heeft laten verrichten. Op grond van dit onderzoek, dat wij aan dit besluit hebben toegevoegd, kunnen wij uw stelling, dat onvoldoende onderzoek is verricht naar de effecten van de beoogde recreatieve activiteiten op deze soort, niet onderschrijven. Uit dit onderzoek volgt dat de bouwwerkzaamheden en/of het beoogd recreatief gebruik ingevolge de Wet natuurbescherming niet ontheffingsplichtig zijn zodat de (eventuele) aanwezigheid van deze soort geen aanleiding vormt voor handhavend optreden. 
      
      
        Tot slot wijzen wij u erop dat wij van [derde-partij] verschillende documenten hebben ontvangen waaruit volgt dat, op grond van de Wet natuurbescherming, er geen aanleiding meer bestaat voor het handhaven van het opgelegde gebruiksverbod van het noordelijk gedeelte van het beoogde recreatiepark. Dit heeft ertoe geleid dat dit gebruiksverbod bij besluit van 1 maart 2022 is ingetrokken. Een afschrift van het besluit van 1 maart 2022 en de door [derde-partij] overlegde documenten zijn tevens aan dit besluit toegevoegd.
      
      
        Het vorenstaande leidt tot de conclusie dat uw herhaalde handhavingsverzoek geen nieuwe feiten of omstandigheden bevat waardoor handhavend optreden op grond van de Wet natuurbescherming geboden is. Uw verzoek om handhaving ten aanzien van de door u geconstateerde activiteiten wordt hierbij geweigerd.”
      
    
    
    16. Eisers hebben bezwaar gemaakt tegen het besluit van 11 maart 2022. 
    
    17. Na de eerste hoorzitting bij de commissie rechtsbescherming (hierna: de commissie) op 5 juli 2022 heeft [derde-partij] de inrichtingstekening behorend bij de natuurvergunning uit 2003 overgelegd. 
    
    18. Op 10 oktober 2022 hebben eisers nogmaals een handhavingsverzoek ingediend. 
    
    19. Op 25 oktober 2022 heeft de commissie een tweede hoorzitting gehouden. Op 7 februari 2023 heeft de commissie een advies uitgebracht waarin onder “conclusie” het volgende staat:
    “De Commissie is van oordeel dat GS de AERIUS-berekeningen van 17 februari en 2 juni 2022 niet aan het bestreden besluit ten grondslag hadden mogen leggen. GS dienen rekening te houden met de wijzigingen in de relevante feiten en omstandigheden die sinds het nemen van het bestreden besluit zijn opgetreden. Het rekeninstrument AERIUS Calculator en AERIUS Monitor zijn 26 januari 2023 geactualiseerd. De Commissie adviseert GS derde-belanghebbende te verzoeken een nieuwe AERIUS-berekening uit te laten voeren om te verifiëren of deze nieuwe versie tot andere uitkomsten leidt in vergelijking met de op 30 november 2022 overgelegde AERIUS-berekening. Bij het verzoek aan derde-belanghebbende om die berekening aan te leveren, kan dan tevens worden verzocht om expliciet in te gaan op de reactie van bezwaarmakers van 29 december 2022 op laatstgenoemde berekening en de input van de AERIUS-berekening daar zo nodig op aan te passen. Bij de te nemen beslissing op bezwaar kunnen GS de nieuw aan te leveren AERIUS-berekening betrekken. De Commissie adviseert GS om het bezwaar deels gegrond te verklaren en ex nunc toetsend te bezien of het bestreden besluit in stand kan blijven.”
    
    20. In het besluit van 13 juni 2023 heeft het college onder “besluit” het volgende overwogen:
    
      
        “Wij nemen het advies van de commissie Rechtsbescherming over.
      
      
        Wij hebben derde-belanghebbende verzocht een nieuwe AERIUS-berekening uit laten voeren om te verifiëren of deze nieuwe versie tot andere uitkomsten leidt in vergelijking met de op 30 november 2022 overgelegde AERIUS-berekening. Derde-belanghebbende heeft dit gedaan, naar aanleiding van deze berekening is geconstateerd dat er nog steeds geen sprake is van een overtreding. Een kopie van de berekening is toegevoegd.”
      
    
    
    
      Als bijlage bij het besluit is een AERIUS-berekening van 23 mei 2023 gevoegd. In deze berekening staat het volgende:
    
    
    
      
        
      
    
    
    
  
  
    Beoordeling door de rechtbank
    
    
      
        Leeswijzer
      
    
    21. De rechtbank zal in deze uitspraak eerst ingaan op de ontvankelijkheid van het beroep van MOB. Daarna zal de rechtbank ingaan op de beroepsgronden van eisers 1, die in twee besluitonderdelen zijn te knippen, namelijk de natuurvergunningplicht voor het wijzigen van het recreatieterrein en de overtreding van het voorschrift uit de natuurvergunning van 22 mei 2003 over de afrastering. 
    
      De rechtbank zal eerst ingaan op het betoog van eisers 1 dat de natuurvergunning van 22 mei 2003 is komen te vervallen. Dit betoog hebben zij weliswaar aangevoerd in het kader van de natuurvergunningplicht en het intern salderen, maar als dat betoog slaagt, dan betekent dat ook dat handhaving van het aan de natuurvergunning van 22 mei 2003 verbonden voorschrift over de afrastering niet meer mogelijk is. Daarna zal de rechtbank ingaan op het voorschrift over de afrastering. 
      Tot slot zal de rechtbank ingaan op de natuurvergunningplicht voor het wijzigen van het recreatieterrein. Daarbij zal de rechtbank de 18 december-uitspraken betrekken. 
    
    
    
      
        Ontvankelijkheid beroep MOB
      
    
    22. MOB heeft geen bezwaarschrift ingediend tegen het primaire besluit. In artikel 6:13 van de Algemene wet bestuursrecht (Awb) staat dat iemand beroep bij de bestuursrechter in kan stellen als diegene eerst bezwaar heeft gemaakt tegen het besluit. Omdat MOB geen bezwaar heeft gemaakt, kan zij ook geen beroep instellen. 
    Het beroep van MOB is daarom niet-ontvankelijk.
    
    
      
        Is de natuurvergunning van 22 mei 2003 vervallen?
      
    
    23. Eisers 1 betogen dat de natuurvergunning van 22 mei 2003 is vervallen. Volgens eisers 1 moet de natuurvergunning op grond van het overgangsrecht uit artikel 60 van de Natuurbeschermingswet 1998 (Nbw 1998) worden gezien als een natuurvergunning op grond van artikel 16 van de Nbw 1998. Omdat bij de invoering van de Wnb niet was voorzien in overgangsrecht voor natuurvergunningen zoals bedoeld in artikel 16 van de Nbw 1998, is de natuurvergunning van 22 mei 2003 van rechtswege komen te vervallen. Deze natuurvergunning kan daarom niet worden meegenomen bij het intern salderen, aldus eisers 1. 
    
    
      23.1.
      Artikel 12, eerste lid, van de (oude) Natuurbeschermingswet die van toepassing was voor inwerkingtreding van de Nbw 1998 (hierna: Nb-wet) bepaalde dat het verboden is zonder vergunning of in strijd met bij zodanige vergunning gestelde voorwaarden handelingen te verrichten, te doen verrichten of te gedogen, die schadelijk zijn voor het natuurschoon of voor de natuurwetenschappelijke betekenis van een beschermd natuurmonument of die een beschermd natuurmonument ontsieren.
      
      
        Artikel 60 van de Nbw 1998 luidde als volgt:
        
          Besluiten die zijn genomen op grond van de artikelen 7, 11, 12, 14, 18, 21, eerste lid, 28, eerste lid, 29, en 31 van de Natuurbeschermingswet gelden als besluiten die zijn genomen op grond van onderscheidenlijk de artikelen 10, 15, 16, 17, 31, 10, 49, eerste lid, 57 en 58 van deze wet.
        
      
      
      
        Artikel 60a, eerste lid, van de Nbw 1998 luidde als volgt:
      
      
        1 Besluiten die zijn genomen op grond van artikel 12 van de Natuurbeschermingswet voor projecten of andere handelingen als bedoeld in artikel 19d, eerste lid, gelden ter zake van een Natura 2000-gebied als besluiten die zijn genomen op grond van artikel 19d.
      
      
      
        Artikel 9.4, eerste lid, van de Wnb luidde als volgt:
      
      
        1 Vergunningen als bedoeld in artikel 19d, eerste lid, van de Natuurbeschermingswet 1998 gelden als vergunningen als bedoeld in artikel 2.7, tweede lid. 
      
      
    
    
      23.2.
      
        De natuurvergunning van 22 mei 2003 is verleend op grond van artikel 12 van de Nb-wet. Willinks Weust was op dat moment namelijk nog geen Natura 2000-gebied, maar een beschermd natuurmonument waarvoor deze wet een apart beschermingsregime kende. Op 7 december 2004 is Willinks Weust aangemeld als Habitatrichtlijngebied en op 25 april 2013 is het aangewezen als Natura 2000-gebied.
        Op 1 oktober 2005 is de Natuurbeschermingswet gewijzigd naar de Natuurbeschermingswet 1998. Deze is vervolgens op 1 januari 2017 opgevolgd door de Wet natuurbescherming, die op haar beurt op 1 januari 2024 weer is opgevolgd door de Omgevingswet. 
      
      
    
    
      23.3.
      
        Naar het oordeel van de rechtbank kan een vergunning op grond van artikel 12 van de Nb-wet zowel gelden als een vergunning op grond van artikel 16 van de Nbw 1998 (voor zover sprake is van impact op natuurmonumenten) als een vergunning op grond van artikel 19d van de Nbw 1998 (ter zake van Natura 2000 gebieden). De vergunning van 22 mei 2003 gold daarom voordat Willinks Weust een Natura 2000-gebied werd op grond van het overgangsrecht als een vergunning op grond van artikel 16 van de Nbw 1998. Ná de aanwijzing van Willinks Weust als Natura 2000-gebied ging de vergunning van 22 mei 2003 op grond van het overgangsrecht van artikel 60a ook gelden als een vergunning op grond van artikel 19d van de Nbw 1998. 
        Omdat de natuurvergunning van 22 mei 2003 op grond van het overgangsrecht geldt als een natuurvergunning op grond van artikel 19d van de Nbw 1998, en deze natuurvergunning op grond van het overgangsrecht in artikel 9.4 van de Wet natuurbescherming weer geldt als een natuurvergunning op grond van artikel 2.7, tweede lid, van de Wet natuurbescherming, is het standpunt van eisers dat de natuurvergunning is vervallen onjuist. De uitspraak van de Afdeling van 29 oktober 2008 waar eisers naar hebben verwezen ziet op een andere situatie en een ander wettelijk kader en is daarom voor deze zaak niet van belang.
        De beroepsgrond slaagt niet. 
      
      
      24. Omdat de natuurvergunning van 22 mei 2003 niet is vervallen, zijn ook de aan deze natuurvergunning verbonden voorschriften nog steeds van kracht. De rechtbank zal daarom hierna ingaan op wat eisers 1 hebben aangevoerd over het voorschrift over de afrastering. 
      
      
        
          Het voorschrift over de afrastering
        
      
      25. Eisers 1 betogen dat op grond van voorschrift 2 bij de natuurvergunning van 22 mei 2003 een afrastering rondom het gehele recreatieterrein moet worden aangelegd. Een groenstrook is volgens eisers geen deugdelijke afrastering. Volgens eisers volgt uit de definitie in de Van Dale van “afrastering” en uit uitspraken van de Afdeling dat onder afrastering wordt begrepen een afgesloten hekwerk. 
      
        Eisers wijzen er in hun beroepschrift op dat het voorschrift in de vergunning is opgenomen om te voorkomen dat recreanten een directe looproute hebben naar het natuurgebied, waardoor de recreatiedruk wordt verminderd en dat de afrastering als aanvulling wordt gezien op de omsluitende groenstrook, die destijds ook al feitelijk aanwezig was. 
        In het bestemmingsplan is ook al een bestemming “Groen” opgenomen voor de groenstrook zodat het ook daarom niet voor de hand ligt dat ook in de natuurvergunning een groenstrook is voorgeschreven in voorschrift 2.
      
      
    
    
      25.1.
      
        In de natuurvergunning staan de volgende voorschriften:
        
          “(…)
        
      
      
        2. Het recreatieterrein dient van een deugdelijke afrastering te zijn voorzien.
      
      
        3. De uitgang aan de noordzijde van het terrein dient te zijn afgesloten.
      
      
        (…)”
      
      
    
    
      25.2.
      Het college heeft aangegeven dat [derde-partij] om te voldoen aan het voorschrift, voor wat betreft de noordzijde van het recreatieterrein, de volgende stappen heeft ondernomen:
      - het pad is gefreesd en daarna ingeplant met bomen en struiken;
      - er is een hek geplaatst met een slot;
      - er is prikkeldraad gespannen aan de andere zijde ( [locatie 3] );
      - er is een bord geplaatst met 'geen doorgang';
      - aan de zijkanten van het pad is een hekwerk en groen geplaatst, tot aan de zijkant van het perceel waar een sloot loopt.
      
    
    
      25.3.
      De rechtbank stelt vast dat in de natuurvergunning geen definitie is opgenomen van afrastering. Uit de natuurvergunning blijkt ook niet wat onder een afrastering moet worden volstaan. Bij gebrek aan aanknopingspunten hoe een begrip moet worden uitgelegd, wordt dan aansluiting gezocht bij wat in het algemeen spraakgebruik daaronder wordt verstaan en kan de betekenis uit de Van Dale worden betrokken. In de Van Dale staat de volgende definitie van “afrastering”:
      
        
          het afrasteren
        
        
          rasterwerk waarmee iets is afgesloten
        
      
      
        • een betonnen, houten, metalen, stalen afrastering
      
      3 afgerasterd terrein.
      
      
        De rechtbank is van oordeel dat gelet op deze definitie het prikkeldraad, het hek en het hekwerk zijn aan te merken als een “afrastering”, zodat in zoverre er geen sprake is van een overtreding. Een groenstrook kan echter, gelet op deze definitie, niet worden aangemerkt als een “afrastering”, zodat er in zoverre wel sprake is van overtreding van voorschrift 2. 
        Het college heeft zich daarom ten onrechte op het standpunt gesteld dat er geen sprake is van een overtreding. 
        De beroepsgrond slaagt. 
      
      
      
        
          Is sprake van een natuurvergunningplicht?
        
      
      26. In het bestreden besluit heeft het college zich op het standpunt gesteld dat het wijzigen van het recreatieterrein niet vergunningplichtig is omdat het als gevolg van intern salderen niet zal leiden tot een toename van stikstofdepositie ten opzichte van de referentiesituatie. De Afdeling heeft op 18 december 2024 echter twee richtinggevende uitspraken gedaan over het beoordelingskader voor de natuurvergunningplicht.In deze uitspraken is onder meer overwogen dat intern salderen niet meer kan worden meegenomen in de voortoets, dus bij de vraag of er sprake is van een natuurvergunningplicht. De wijziging van de rechtspraak over intern salderen is direct van toepassing in lopende natuurvergunningprocedures en dus ook in deze zaak. Omdat dit beoordelingskader niet is toegepast bij de beoordeling van de natuurvergunningplicht voor het wijzigen van het recreatieterrein, kent het bestreden besluit een motiveringsgebrek. 
      De beroepsgrond slaagt. 
      
    
  
  
    Conclusie en gevolgen
    
    27. Het beroep is gegrond, zowel voor wat betreft het voorschrift over de afrastering als de motivering met betrekking tot de natuurvergunningplicht voor het wijzigen van het recreatieterrein. De rechtbank vernietigt daarom het bestreden besluit. 
    De rechtbank dient een geschil zoveel mogelijk finaal te beslechten. De rechtbank zal daarom hierna aan de hand van de 18 december-uitspraken ingaan op de natuurvergunningplicht en de overgangsregeling die de Afdeling in de 18 december-uitspraken geeft. Op grond van het beoordelingskader uit deze uitspraken moet voor de vraag of een nieuwe natuurvergunning is vereist eerst worden beoordeeld of er sprake is van één-en-hetzelfde project. Als de rechtbank kan vaststellen dat sprake is van één-en-hetzelfde project, dan is geen nieuwe natuurvergunning vereist, en is het college niet bevoegd om handhavend op te treden. In dat geval kan de rechtbank op dit besluitonderdeel zelf voorzien in de zaak door de rechtsgevolgen in stand te laten. 
    
    28. Op de zitting is daarom met partijen gesproken over wat er is vergund in de natuurvergunning van 22 mei 2003 en wat er nu wordt gerealiseerd. De rechtbank heeft het college daarnaast na de zitting verzocht om:
    “a. op een rij te zetten welke activiteiten exact zijn vergund in de natuurvergunning uit 2003 (zoals aantallen en soort recreatieobjecten als ook bijbehorende functies als een kampwinkel e.d) en om aan de rechtbank een kopie toe te zenden van de aanvraag van 15 augustus 2001 met de bijbehorende uitbreidingstekening, beplantingstekening, fiets- en wandelkaarten en een omschrijving van de huidige en toekomstige activiteiten (zoals vermeld op pagina 2 van de natuurvergunning); 
    
      b. in te gaan op de vraag of een project is vergund zoals weergegeven op de inrichtingstekening, of in bredere zin een project voor 230 recreatiewoningen en caravanstandplaatsen en 30 plaatsen voor toeristisch kamperen (voorschrift 6 bij de natuurvergunning); 
    
    
      c. aan te geven – eventueel in overleg met [derde-partij] – welke activiteiten in de nieuwe situatie worden gerealiseerd.”
    
    
    
      
        Is sprake van één-en-hetzelfde project?
      
    
    
      28.1.
      Het college heeft in reactie op de vragen aangegeven dat het niet is gelukt om de aanvraag van 15 augustus 2001 boven water te krijgen. Ook bij de minister (het RVO) waren deze stukken niet meer aanwezig. 
      
      
        In reactie op vraag b heeft het college aangegeven dat:
        
          “De vergunning uit 2003 spreekt van een uitbreiding van 70 recreatiewoningen. Op de tekening van Algemeen Bouwkundig Buro Piet Oosting d.d. 26 oktober 1998 (reeds overgelegd in het dossier) is te zien dat destijds al 15 zomerhuisjes aanwezig waren, alsmede (onder meer) het receptie-gebouw, een aantal schuren en toiletgebouwen. Ook waren er (stand-)plaatsen voor stacaravans en was er plaats voor toeristisch kamperen. Daarnaast waren er een kinderboerderij, parkeergelegenheid, sportvelden en speelweiden.
        
        
          Zonder het dossier compleet te hebben nemen GS op voorhand aan dat in bredere zin een project voor 230 recreatiewoningen en caravanstandplaatsen en 30 plaatsen voor toeristisch kamperen (voorschrift 6 bij de natuurvergunning) is vergund. De reden daarvoor is gelegen in de tekst van de vergunning, die er blijk van geeft dat de aanvraag bestudeerd is maar dat hier bewust op bepaalde punten van is afgeweken. Dat blijkt uit de derde alinea op vervolgblad 3, waar staat dat bij de vergunning uit werd gegaan van 70 nieuwe recreatiewoningen, omdat dit uit de tekening volgde. Dit in tegenstelling tot het in de aanvraag genoemde aantal van 65 nieuwe recreatiewoningen. Voor GS is dit een teken dat de tekst van de natuurvergunning nauwkeurig op maat gemaakt is, en dat het bevoegd gezag de tekst heeft willen laten prevaleren.”
        
      
      
      
        In reactie op vraag c heeft het college het volgende aangegeven:
        
          “In het verweerschrift is aangegeven dat [derde-partij] voornemens is om 200 chalets te realiseren, onder verwijzing naar een recente tekening (bijlage 39 bij het verweerschrift).
        
        
          Om het project uit 2003 te kunnen vergelijken met de huidige opzet is het nodig om de verschillende termen (zomerhuisje, recreatiewoning, standplaats stacaravan en chalet) te duiden. GS hebben deze termen aan [derde-partij] voorgelegd en gevraagd aan welke kenmerken deze termen volgens haar voldoen. De uitkomst, waar GS zich ook in kunnen vinden, is in een tabel vervat. Deze tabel, opgenomen op de volgende pagina, laat de overeenkomsten en verschillen tussen de vormen van vakantiehuisjes in 2003 en in de huidige opzet zien.
        
        
          
            
              
            
          
          ”
        
      
      
    
    
      28.2.
      Eisers hebben in hun reactie betoogd dat nu de aanvraagstukken bij de natuurvergunning uit 2003 ontbreken niet met zekerheid kan worden vastgesteld wat de aangevraagde en vergunde situatie precies is en dat deze onduidelijkheid voor rekening van het college moet komen. 
      
      
        Eisers hebben over de vergunde activiteiten het volgende aangegeven:
        
          “Het college meent dat op grond van de tekst van de vergunning moet worden uitgegaan van 70 vakantiehuisjes. Op basis van de uitbreidingstekening
          
           moet worden vastgesteld dat er 69 nieuwe recreatiewoningen waren aangevraagd.
          
           Volgens cliënten is dat het aantal dat moet worden aangehouden. Hiervan uitgaande, alsmede van voorschrift 6 en de inhoud van de derde alinea op p. 3 van de vergunning, werd in 2003 het volgende vergund:
        
      
      
        
          
            30 plaatsen voor toeristisch kamperen;
          
        
        
          
            230 recreatiewoningen en caravanstandplaatsen;
          
        
        
          
            met inbegrip van 69 nieuwe recreatiewoningen;
          
        
        
          
            ruimere parkeergelegenheid;
          
        
        
          
            overdekte recreatieruimte;
          
        
        
          
            nieuwe kampwinkel;
          
        
        
          
            sport- en spelgelegenheid.
          
        
      
      
      
        
          Er stonden al 15 zomerhuisjes. Samen met de 69 nieuwe recreatiewoningen werden dus 84 woningen/huisjes vergund. De overige 146 plaatsen waren bedoeld als caravanstandplaatsen. Er was dus geen sprake meer van een beperking tot stacaravans; gewone (tour)caravans waren ook toegelaten op de standplaatsen.”
        
      
      
      
        Over de nieuwe situatie hebben eisers aangegeven dat het plan voorziet in 200 vakantievilla’s en dat de bouw van een groepsaccommodatie, een bedrijfsgebouw en twee recreatiewoningen onlosmakelijk met het recreatiepark is verbonden. 
      
      
    
    
      28.3.
      Tussen partijen is niet in geschil dat de inrichtingstekening van Algemeen Bouwkundig Buro Piet Oosting behorend bij de natuurvergunning uit 2003 een tekening is die onderdeel uitmaakt van de aanvraag, en dat het recreatieterrein op grond van voorschrift 1 conform deze tekening moest worden gerealiseerd. Op deze tekening wordt een onderscheid gemaakt tussen de nieuwe recreatiewoningen, de bestaande zomerhuisjes, bestaande standplaatsen en toeristisch kamperen. Daargelaten of 69 of 70 recreatiewoningen zijn vergund, vast staat dat ook als de 15 bestaande zomerhuisjes meegenomen worden er sprake is van een aanzienlijke toename van het aantal recreatiewoningen van 84 of 85 naar 200. De rechtbank gaat er hierbij dus van uit dat de door [derde-partij] beoogde chalets recreatie/vakantiewoningen zijn en sluit daarmee aan bij de definitie in de Van Dale van chalets, namelijk zijnde “prefab vakantiewoning, m.n. op een camping of bungalowpark”. Door deze wijziging naar 200 recreatiewoningen verandert een recreatieterrein dat eerder gedeeltelijk voor caravanstandplaatsen en toeristisch kamperen was bestemd naar een terrein met alleen recreatiewoningen. De rechtbank is van oordeel dat reeds deze wijziging maakt dat niet langer sprake is van volledige overeenstemming, zodat geen sprake is van één-en-hetzelfde project en [derde-partij] voor het wijzigen van het recreatieterrein een nieuwe natuurvergunning moet aanvragen. 
      
      29. Tussen partijen is niet in geschil dat er vanwege de stikstofdepositie sprake is van significante negatieve effecten op het nabijgelegen Natura 2000-gebied “Willinks Weust”. Dat betekent dat er sprake was van een natuurvergunningplicht op grond van artikel 2.7, tweede lid, van de Wnb. 
      
      
        
          Is de overgangsregeling van toepassing?
        
      
      30. In één van de 18-december uitspraken heeft de Afdeling een overgangsperiode tot 1 januari 2030 opgenomen voor initiatiefnemers van activiteiten die fysiek zijn gestart tussen 1 januari 2020 en 1 januari 2025 én waarvoor op grond van de voorheen geldende rechtspraak over intern salderen geen vergunning nodig was. In deze periode kan het bevoegd gezag niet met een last onder bestuursdwang of last onder dwangsom optreden tegen de voortzetting van die activiteit zonder natuurvergunning. 
      
    
    
      30.1.
      Niet in geschil is dat de activiteiten tussen 1 januari 2020 en 1 januari 2025 zijn gestart, zodat aan deze voorwaarde wordt voldaan. 
      
    
    
      30.2.
      
        Tussen partijen is wel in geschil of er intern kon worden gesaldeerd. Het college heeft ter onderbouwing van zijn standpunt dat intern kon worden gesaldeerd verwezen naar het “Stikstofdepositieonderzoek [locatie 1] , [plaats 1] ” van de Roever Omgevingsadvies van 30 november 2023. Voor de beoogde situatie is uitgegaan van de realisatie van 200 stacaravans/chalets en is een onderscheid gemaakt tussen de aanlegfase en de gebruiksfase. 
        De duur van de aanlegfase is geschat op vier jaar en de emissies komen van mobiele werktuigen en (bouw-)verkeer. Bij het plaatsen van de stacaravans/chalets worden volgens het stikstofonderzoek een diesel aangedreven graafmachine (Stage Klasse IV, 100 kW), een mobiele kraan (Stage Klasse IV, 200 kW), een tractor met kiepwagen en een bulldozer gebruikt. Daarnaast worden er nog enkele lichte elektrische mobiele werktuigen gebruikt, waaronder een elektrische knikmops voor de aanleg van het openbaar gebied (bestrating, groen, etc). Bij de berekening van het brandstofverbruik is uitgegaan van de inschatting dat per dag 4 (prefab) stacaravans/chalets op de locatie worden gezet, zodat is uitgegaan van 50 werkdagen verspreid over 4 jaar. Uitgaande van 8 werkuren bedraagt de totale inzetduur 400 uur per werktuig (graafmachine, mobiele kraan, tractor en bulldozer). 
        Voor het bouwverkeer (vervoer van bouwvakkers, installateurs en hoveniers) is uitgegaan van:
      
      
        
          1000 voertuigbewegingen (10 personen per werkdag x 50 werkdagen x 2);
        
        
          400 vrachtwagenbewegingen (200 chalets x 2).
        
      
      Worst-case zijn alle voertuigbewegingen tijdens de aanlegfase nog eens verdubbeld. 
      
      
        In de gebruiksfase is er van uitgegaan dat emissies plaatsvinden door verkeersbewegingen (van gasten van het recreatiepark), de inzet van een grasmaaier en het stoken van buitenhaarden en hottubs. 
        Voor de verkeersgeneratie is uitgegaan van de CROW-norm voor een bungalowpark van 2,8 voertuigbewegingen per etmaal, zodat er sprake is van 560 lichte voertuigbewegingen per etmaal. Omdat op het vakantiepark in totaal 7 stacaravans/chalets met een mogelijke ‘hotelfunctie’ staan (dit is qua oppervlakte een 4-persoonschalet die is opgedeeld in twee losse verhuurunits) is de verkeersgeneratie voor de stacaravans en de chalets in de beoogde gebruiksfase naar boven afgerond naar 600 lichte voertuigbewegingen per etmaal. Aanvullend is nog rekening gehouden met 10 lichte voertuigbewegingen per etmaal door personeel en 2 zware voertuigbewegingen per etmaal door vrachtwagens ten behoeve van bevoorrading en het ophalen van afval. De totale verkeersgeneratie ten gevolge van het vakantiepark bedraagt dus 610 lichte voertuigbewegingen per etmaal en 2 zware voertuigbewegingen per etmaal.
      
      
      
        Volgens het stikstofonderzoek zal het restaurant ook voor externe doeleinden worden gebruikt. Dit betreft geen eetgasten, het restaurant richt zich voor wat betreft eten immers enkel op gasten van het vakantiepark. Worst-case is voor het restaurant toch rekening gehouden met nog eens 50 lichte voertuigbewegingen per etmaal door externe eetgasten. Ook zal het restaurant eenmaal per maand afgehuurd worden voor feestjes, bruiloften of partijen. Daarbij biedt het restaurant plaats aan maximaal 100 externe gasten. Worst case is aangenomen dat al deze externe gasten individueel en met de auto naar de locatie komen. Dit levert dus op jaarbasis nog een 100 externe gasten/maand * 12 maanden * 2 bewegingen = 2.400 lichte voertuigbewegingen extra op. Ander verkeer zal niet gegenereerd worden door het onderliggende plan, aldus het stikstofonderzoek. 
        Tot slot wordt ook ingegaan op de emissie van de robotgrasmaaier op diesel, de stookemissies van 34 chalets met een buitenhaard en 5 chalets met een hout gestookte hottub, en de stookemissie van het restaurant. Omdat de chalets gasloos worden uitgevoerd zijn er geen andere stookemissies. 
      
      
      
        Voor de referentiesituatie is uitgegaan van de natuurvergunning uit 2003 voor: 
      
      
        
          15 zomerhuisjes, recreatiewoningen;
        
        
          70 recreatiewoningen;
        
        
          145 standplaatsen voor stacaravans;
        
        
          30 toeristische kampeerplaatsen.
        
      
      
        Voor de verkeersgeneratie van deze functies zijn de CROW-normen voor verkeersgeneratie toegepast, wat resulteert in een totale verkeersgeneratie van 612 lichte voertuigen per etmaal en 1 voertuigbeweging met zwaar vrachtverkeer per etmaal. 
        Voor wat betreft de stookemissies van de recreatiewoningen en stacaravans is uitgegaan van een gasgestookte cv-installatie en koken op gas. Voor de emissiewaarden is aangesloten bij de emissiewaarden in AERIUS (versie 5 juli 2018) voor huishoudens en voor een oud appartement en de emissiewaarden uit het rapport “Emissiekentallen NOx en NH3 voor PAS/AERIUS” van Tauw van 31 augustus 2018. De jaarlijkse emissie komt op basis van deze documenten uit op 1,25 kg Nox en 0,47 kg NH3. Er is in de berekening van uitgegaan dat de recreatiewoningen en stacaravans jaarrond voor de helft bezet zijn. De totale jaarlijkse emissie voor de recreatiewoningen en stacaravans bedraagt daarmee 1,25 kg NOx x (230:2=)115 = 143,75 kg NOx en 0,47 kg NH3 x (230:2=)115 = 54,05 kg NH3.
        Verder wordt aangegeven dat in de referentiesituatie er ook sprake zal zijn geweest van inzet van mobiele werktuigen, zoals een grasmaaier of een tractor. Worst-case zijn de emissies van mobiele werktuigen niet in de berekening meegenomen. 
      
      
      
        De emissiebronnen zijn verwerkt in de bijgevoegde AERIUS-berekening. De Roever concludeert dat in de beoogde situatie (aanlegfase + gebruiksfase) de stikstofdepositie op het Natura 2000-gebied Willinks Weust ten hoogste 0,34 mol N/ha/jaar is. In de referentiesituatie bedroeg de stikstofdepositie ten hoogste 0,42 mol N/ha/jaar, zodat er sprake is van een afname van de stikstofdepositie.
      
      
    
    
      30.3.
      Eisers hebben dit stikstofonderzoek betwist met een contra-expertise van S. van Uffelen van 1 april 2024. Hij betwist de referentiesituatie en stelt dat:
      
        
          voor het gasverbruik moet worden uitgegaan van het kengetal van nieuwere appartementen, omdat het gaat om niet gerealiseerde woningen. Dan dient te worden uitgegaan van 8,6 m³ gas per vierkante meter vloeroppervlak per jaar. 
        
        
          een correctie voor de vloeroppervlakte plaats moet vinden. In het Tauw-onderzoek wordt namelijk uitgegaan van een vloeroppervlakte van 105 m² en de vloeroppervlakte van een recreatiewoning en stacaravan mag op grond van het bestemmingplan respectievelijk 66 en 60 m² bedragen.
        
        
          stacaravans overwegend worden gebruikt in de warmere periode van het jaar, wanneer het gasverbruik juist laag is. Een meer realistisch worst-case scenario is dat de recreatiewoningen en stacaravans in de periode maart tot en met oktober volledig in gebruik zijn, dit komt neer op 8 maanden. Op basis van gegevens van het CBS over de periode 2019-2022 kan worden vastgesteld dat het gasverbruik voor woningen in deze maanden 37,3 % van het volledige jaarverbruik bedroeg. 
        
      
      Volgens Van Uffelen bedraagt de NOx emissie als gevolg van het gasverbruik van de recreatiewoningen en stacaravans 37,3 % x 41,8 kg = 15,6 kg NOx per jaar. 
      
      
        Daarnaast wordt de ammoniakemissie betwist. Volgens Van Uffelen klopt de emissie van 0.47 kg NH3 per jaar niet. Uit het Tauw-onderzoek blijkt dat deze met name vrijkomt door transpiratie van bewoners en mest van huisdieren. Het is volgens Van Uffelen niet mogelijk om de NH3 emissie in de referentiesituatie en de beoogde situatie precies te kwantificeren. Volgens Van Uffelen is het verschil tussen de referentiesituatie en de beoogde situatie niet significant en kan deze daarom worden weggelaten. In de uitgangspuntennotitie is het effect alleen in de referentiesituatie meegerekend. Volgens Van Uffelen bedraagt de NH3 emissie daarom 0 kg. 
        Van Uffelen heeft deze uitgangspunten verwerkt in de AERIUS-berekening van 1 april 2024 en hij komt uit op een depositie van 0,06 mol/ha/jaar in de referentiesituatie en een depositie van 0,32 mol in de beoogde situatie, zodat er sprake is van een toename van stikstofdepositie. 
      
      
      
        Eisers hebben daarnaast ook gronden aangevoerd met betrekking tot de beoogde situatie en zij betogen dat:
      
      
        
          het project ook ziet op de bouw van een groepsaccommodatie, het vervangen van een bedrijfsgebouw en de bouw van twee recreatiewoningen, waarvoor ook omgevingsvergunningen zijn verleend;
        
        
          voor de aanlegfase geen representatieve inschatting is gemaakt van het aantal gebruikte mobiele werktuigen. Volgens eisers blijkt uit foto’s dat tegelijk meerdere tractoren en graafmachines tegelijk in gebruik zijn. 
        
      
      
    
    
      30.4.
      De Roever heeft op 8 mei 2024 gereageerd op de contra-expertise. 
      
    
    
      30.5.
      Van Uffelen heeft hier op gereageerd op 21 december 2024. 
      
      
        
          Beoogde situatie (gebruiksfase)
        
      
    
    
      30.6.
      Over de omgevingsvergunning voor de twee recreatiewoningen heeft [derde-partij] op de zitting aangegeven dat daar geen gebruik van wordt gemaakt en dat er voor het bedrijfsgebouw plannen waren, maar dat die plannen nog niet zijn doorgepakt. Verder is op de zitting aangegeven dat de groepsaccommodatie bestaat uit bij elkaar geplaatste chalets die gezamenlijk worden gehuurd. 
      
    
    
      30.7.
      De rechtbank is van oordeel dat het college terecht is uitgegaan van een aantal van 200 chalets. Bovendien blijkt uit het stikstofonderzoek dat de verkeersgeneratie van deze 200 chalets naar boven is afgerond van 560 (2,8 voertuigbewegingen x 200) naar 600 verkeersbewegingen, zodat er geen sprake is van een onderschatting van de emissies van de voertuigbewegingen. Omdat het bedrijfsgebouw niet is vervangen zijn deze emissies terecht niet meegenomen in de berekening. De beroepsgrond slaagt niet. 
      
      
        
          Beoogde situatie (aanlegfase)
        
      
    
    
      30.8.
      
        De omstandigheid dat op bepaalde momenten meer voertuigen zijn gezien dan aangegeven in het stikstofonderzoek maakt niet dat de uitgangspunten in de stikstofberekening niet kloppen. Voor tractoren en graafmachines is uitgegaan van 400 werkuren. Dit aantal werkuren is door eisers niet gemotiveerd betwist.  
        De beroepsgrond slaagt niet. 
      
      
      
        
          Tijdsduur aanlegfase
        
      
    
    
      30.9.
      Over de spreiding van de aanlegemissies over vier jaar versus één jaar heeft de gemachtigde op de zitting aangegeven dat dit geen aparte beroepsgrond betreft. De rechtbank zal hier dus niet op ingaan. Ter zitting heeft de deskundige van eisers ook aangegeven dat het logisch is om het worst-case te benaderen.
      
      
        Tussenconclusie
      
    
    
      30.10.
      De beroepsgronden die zien op de beoogde situatie slagen niet. 
      
      
        
          Referentiesituatie
        
      
    
    
      30.11.
      
        De rechtbank ziet in wat eisers hebben aangevoerd geen aanleiding voor het oordeel dat het college niet in redelijkheid uit heeft kunnen gaan van de emissiekentallen. Ook heeft het college in redelijkheid uit kunnen gaan van de emissiekentallen voor appartementen, nu er geen emissiekentallen voor recreatiewoningen en stacaravans beschikbaar zijn. Daarbij is terecht uitgegaan van de emissiekentallen voor een appartement met een bouwjaar vóór 2014, aangezien de natuurvergunning waaraan de referentiesituatie wordt ontleend dateert uit 2003. De omstandigheid dat de stacaravans en recreatiewoningen kleiner zijn dan de oppervlakte van 105 m², waarvan in het Tauw-onderzoek uit wordt gegaan, maakt ook niet dat het college niet uit heeft kunnen gaan van de emissiekentallen voor een appartement. Daarbij merkt de rechtbank op dat – anders dan waar eisers van uitgaan – niet het bestemmingsplan de referentiesituatie vormt maar de natuurvergunning. 
        In de nadere reactie van De Roever wordt daarnaast aangegeven dat dit emissiekental niet alleen betrekking heeft op emissies door gasgestookte cv-installaties, maar ook op emissies door het koken op gas en emissies ten gevolge van overige oorzaken, en er op gewezen dat tot op heden er, zeker in stacaravans, nog steeds veelvuldig gebruikt wordt gemaakt van voorzieningen met aansluitingen op aardgas, zoals CV-ketels, geisers, CV ketels met geiser functie (bijvoorbeeld Intergas HR22 compact), Truma kachels en petroleum kachels.
        De rechtbank ziet ook geen aanleiding om uit te gaan van een percentage van het volledige jaargebruik van 37,3 % in plaats van 50 %, reeds omdat de natuurvergunning geen beperkingen stelt aan het gebruik van de recreatieobjecten in de winterperiode. 
        Gelet op het voorgaande heeft het college naar het oordeel van de rechtbank aannemelijk gemaakt dat de gehanteerde invoergegevens voldoende inzichtelijk zijn gemaakt en juist zijn. De rechtbank is van oordeel dat eisers 1 onvoldoende twijfel hebben gezaaid over de juistheid hiervan.
        De beroepsgronden die zien op de referentiesituatie slagen ook niet. 
      
      
    
    
      30.12.
      Omdat er in de referentiesituatie sprake was van een grotere stikstofdepositie dan in de beoogde situatie, was op grond van de voorheen geldende rechtspraak over intern salderen geen vergunning nodig. Dit betekent dat het college tot 1 januari 2030 niet handhavend op kan treden. Omdat het college tot 1 januari 2030 niet handhavend op kan treden, kan de weigering om handhavend op te treden dus in stand blijven. De rechtbank zal daarom in zoverre de rechtsgevolgen in stand laten. 
      
      
        31. Het college dient met inachtneming van deze uitspraak wel een nieuwe beslissing op bezwaar te nemen met betrekking tot het voorschrift over de afrastering (zie onder 25.3). Als het college zich hierover op het standpunt stelt dat er geen ecologische noodzaak bestaat voor een verdere afrastering van het terrein, en er daarom sprake is van een bijzondere omstandigheid om niet handhavend op te treden, kan zij dit in het nieuwe besluit nader onderbouwen. Het college kan ook verkennen of mediation tot een alternatieve oplossing voor het geschil tussen partijen kan leiden. Op de zitting hebben partijen desgevraagd aangegeven hier open voor te staan. 
      
      
      
        
          Proceskosten en griffierecht
        
      
    
    
      31.1.
      
        Omdat het beroep van eisers 1 gegrond is moet het college hun griffierecht vergoeden en krijgen zij ook een vergoeding van hun proceskosten. Het college moet deze vergoeding betalen. 
        De rechtbank stelt de kosten van de door gemachtigde van eisers 1 verleende rechtsbijstand op grond van het Besluit proceskosten bestuursrecht vast op een bedrag van € 2.267,50, omdat de gemachtigde van eisers 1 een beroepschrift heeft ingediend, aan de zitting heeft deelgenomen en een nadere reactie heeft ingediend. Ook de door eisers 1 gemaakte reiskosten van € 71,24 komen voor vergoeding in aanmerking. De gemaakte kosten in verband met het meenemen van de deskundige naar de zitting en het opstellen van een deskundigenrapport komen niet voor vergoeding in aanmerking, omdat de rechtbank in overweging 30.11 heeft geoordeeld dat de beroepsgronden tegen het stikstofonderzoek niet slagen.
      
      
      
      
    
  
  
    Beslissing
    
    
      De rechtbank:
    
    
      
        verklaart het beroep van MOB niet-ontvankelijk;
      
      
        verklaart het beroep van eisers 1 gegrond;
      
      
        vernietigt het besluit van 13 juni 2023;
      
      
        bepaalt dat de rechtsgevolgen in stand blijven, voor zover het betreft de weigering om handhavend op te treden tegen het zonder natuurvergunning uitvoeren van een project;
      
      
        bepaalt dat het college met betrekking tot het voorschrift voor de afrastering een nieuw besluit dient te nemen met inachtneming van deze uitspraak;
      
      
        bepaalt dat het college het griffierecht van € 365,- aan eisers 1 moet vergoeden;
      
      
        veroordeelt het college tot betaling van € 2.338,24 aan proceskosten aan eisers 1. 
      
    
    
    
    
    
      Deze uitspraak is gedaan door mr. J.M. Emaus, voorzitter, en mr. G.A. van der Straaten en mr. S.E.M. Lichtenberg, leden, in aanwezigheid van mr. E. Mengerink, griffier. De uitspraak is uitgesproken in het openbaar op 
    
    
    
    
    
    
    
    
      
        
        
        
          
            
              griffier
            
            
              voorzitter
            
          
        
      
    
    
    
    
      Een afschrift van deze uitspraak is verzonden aan partijen op:
    
    
    
  
  
    Informatie over hoger beroep
    Een partij die het niet eens is met deze uitspraak, kan een hogerberoepschrift sturen naar de Afdeling bestuursrechtspraak van de Raad van State waarin wordt uitgelegd waarom deze partij het niet eens is met deze uitspraak. Het hogerberoepschrift moet worden ingediend binnen zes weken na de dag waarop deze uitspraak is verzonden. Kan de indiener de behandeling van het hoger beroep niet afwachten, omdat de zaak spoed heeft, dan kan de indiener de voorzieningenrechter van de Afdeling bestuursrechtspraak van de Raad van State vragen om een voorlopige voorziening (een tijdelijke maatregel) te treffen.  
    
  
  
     ECLI:NL:RVS:2024:4909 en ECLI:NL:RVS:2024:4923.
  
  
     Willinks Weust is op 25 april 2013 aangewezen als Natura 2000-gebied.
  
  
     ECLI:NL:RVS:2008:BG1831
  
  
     Eisers verwijzen naar ECLI:NL:RVS:1984:AM8454, ECLI:NL:RVS:2001:AN6596 (ro 2.2.2), ECLI:NL:RVS:2013:1247 (ro 2) en ECLI:NL:RVS:2023:1651 (ro 8)
  
  
     Zie de uitspraak van de Afdeling van 23 juni 2021 (ECLI:NL:RVS:2021:1318).
  
  
     ECLI:NL:RVS:2024:4923 (Rendac) en ECLI:NL:RVS:2024:4909 (Amercentrale).
  
  
     Het Hof van Justitie van de Europese Unie (hierna: Hof) heeft in punt 86 van het arrest van 7 november 2018, ECLI:EU:C:2018:882 (PAS) overwogen dat een activiteit kan worden aangemerkt als één-en-hetzelfde project waarvoor geen nieuwe beoordeling nodig is op grond van artikel 6, derde lid, van de Habitatrichtlijn, “mits het daarbij gaat om één enkele verrichting die zich kenmerkt door een gemeenschappelijk doel, continuïteit en volledige overeenstemming, met name wat betreft de plaatsen waar en de voorwaarden waaronder de activiteit wordt uitgevoerd.”
  
  
     Bijlage bij processtuk 20 (incompleet) en processtuk 23 (compleet)
  
  
     50 ten westen van de hoofdweg (op de tekening: “bestaande ontsluiting”), en 19 ten oosten van de 15 reeds bestaande woningen. 
  
  
     ECLI:NL:RVS:2024:4923, overweging 24.
  
  
     Zie ter vergelijking overweging 27 van de uitspraak van de Afdeling van 25 juli 2018 (ECLI:NL:RVS:2018:2505).