ECLI:NL:RVS:2025:3984, Raad van State, 20-08-2025, 202407523/1/A3
Raad van State — Uitspraak 
Datum: 2025-08-20 00:00:00.000000
Rechtsgebied: Bestuursrecht

Samenvatting: Bij besluit van 23 november 2021 heeft de minister van Sociale Zaken en Werkgelegenheid de aanwijzing van de Nederlandse Asbest Autoriteit als certificerende instelling voorwaardelijk ingetrokken. De Nederlandse Asbest Autoriteit heeft een accreditatie en is aangewezen als een certificerende instelling. In die hoedanigheid beoordeelt zij als onafhankelijke partij of een certificaathouder bij asbestwerkzaamheden voldoet aan de certificatie-eisen. De aanwijzing ten tijde van belang was geldig tot 1 februari 2022. Begin 2021 heeft de Nederlandse Arbeidsinspectie (hierna: de Arbeidsinspectie) meerdere signalen ontvangen die de onafhankelijkheid van de Nederlandse Asbest Autoriteit in twijfel trokken. Naar aanleiding hiervan is de Arbeidsinspectie een onderzoek gestart naar de naleving van wet- en regelgeving door de Nederlandse Asbest Autoriteit. In dat kader heeft ook de Raad voor Accreditatie (hierna: de RvA) een onderzoek uitgevoerd. Anders dan de RvA is de Arbeidsinspectie tot de conclusie gekomen dat de Nederlandse Asbest Autoriteit onvoldoende onafhankelijk is en daarmee niet voldoet aan de vereisten van artikel 1.5b van het Arbeidsomstandighedenbesluit.

202407523/1/A3.
    Datum uitspraak: 20 augustus 2025
    AFDELING
    BESTUURSRECHTSPRAAK
    Uitspraak op het hoger beroep van:
    Nederlandse Asbest Autoriteit B.V., gevestigd in Eerbeek, gemeente Brummen,
    appellante,
    tegen de uitspraak van de rechtbank Gelderland van 6 december 2024 in zaak nr. 23/7823 in het geding tussen:
    Nederlandse Asbest Autoriteit
    en
    de minister van Sociale Zaken en Werkgelegenheid.
    Procesverloop
    Bij besluit van 23 november 2021 heeft de minister de aanwijzing van de Nederlandse Asbest Autoriteit als certificerende instelling voorwaardelijk ingetrokken.
    Bij besluit van 8 september 2023 heeft de minister het door de Nederlandse Asbest Autoriteit daartegen gemaakte bezwaar gedeeltelijk gegrond verklaard.
    Bij uitspraak van 6 december 2024 heeft de rechtbank het door de Nederlandse Asbest Autoriteit daartegen ingestelde beroep ongegrond verklaard.
    Tegen deze uitspraak heeft de Nederlandse Asbest Autoriteit hoger beroep ingesteld.
    De minister heeft een schriftelijke uiteenzetting ingediend.
    De Nederlandse Asbest Autoriteit heeft nadere stukken ingediend.
    De Afdeling heeft de zaak op een zitting behandeld op 23 juli 2025, waar de Nederlandse Asbest Autoriteit, vertegenwoordigd door [gemachtigde], bijgestaan door mr. T. Segers en mr. J.J. Treure, advocaten in Den Bosch, en de minister, vertegenwoordigd door mr. S.O. Visch en mr. W.J. Poot, advocaten in Den Haag, en G.J. Meurs-Kruijs, zijn verschenen.
    Overwegingen
    Toepasselijke regelgeving
    1.       De voor deze zaak relevante regelgeving, zoals die luidde ten tijde van belang, is opgenomen in de bijlage, die deel uitmaakt van deze uitspraak.
    Inleiding
    2.       De Nederlandse Asbest Autoriteit heeft een accreditatie en is aangewezen als een certificerende instelling. In die hoedanigheid beoordeelt zij als onafhankelijke partij of een certificaathouder bij asbestwerkzaamheden voldoet aan de certificatie-eisen. De aanwijzing ten tijde van belang was geldig tot 1 februari 2022.
    3.       Begin 2021 heeft de Nederlandse Arbeidsinspectie (hierna: de Arbeidsinspectie) meerdere signalen ontvangen die de onafhankelijkheid van de Nederlandse Asbest Autoriteit in twijfel trokken. Naar aanleiding hiervan is de Arbeidsinspectie een onderzoek gestart naar de naleving van wet- en regelgeving door de Nederlandse Asbest Autoriteit. In dat kader heeft ook de Raad voor Accreditatie (hierna: de RvA) een onderzoek uitgevoerd. Anders dan de RvA is de Arbeidsinspectie tot de conclusie gekomen dat de Nederlandse Asbest Autoriteit onvoldoende onafhankelijk is en daarmee niet voldoet aan de vereisten van artikel 1.5b van het Arbeidsomstandighedenbesluit (hierna: het Arbobesluit). Uit het onderzoek van de Arbeidsinspectie blijkt dat [persoon] (hierna: [persoon]), één van de twee medewerkers, zeggenschap kan uitoefenen en uitoefent binnen de Nederlandse Asbest Autoriteit, waarvan zijn echtgenote eigenaar is, en dat hij zelf eigenaar is van RIR Nederland B.V. (hierna: RIR), dat in 2018 juridisch is afgesplitst van de Nederlandse Asbest Autoriteit. Beide organisaties leunen sterk op het in de markt zetten c.q. houden van RIR-protocollen en hebben aldus een gemeenschappelijk financieel belang. Naar aanleiding van het onderzoek van de Arbeidsinspectie heeft de minister het certificaat van de Nederlandse Asbest Autoriteit voorwaardelijk ingetrokken op grond van de Beleidsregel maatregelenbeleid certificering arbeidsomstandighedenwet (hierna: de Beleidsregel). Deze voorwaarden zijn opgenomen in het besluit van 8 september 2023.  
    4.       De rechtbank heeft geoordeeld dat de minister aannemelijk heeft gemaakt dat bij de Nederlandse Asbest Autoriteit sprake is van ongeoorloofde belangenverstrengeling op het moment van het besluit van 23 november 2021 en ook nog ten tijde van het besluit van 8 september 2023. De minister mocht zich hierbij baseren op het onderzoek van de Arbeidsinspectie. De rechtbank volgt niet het betoog dat uit de door de RvA verleende accreditatie kan worden afgeleid dat de Nederlandse Asbest Autoriteit voldoet aan de vereisten van onafhankelijkheid. De minister heeft een eigen onderzoeksplicht om te beoordelen of een certificerende instelling voldoet en blijft voldoen aan de vereisten van artikel 1.5b Arbobesluit. Bovendien is het onderzoek van de Arbeidsinspectie veel breder dan het onderzoek van de RvA. Ook in de periode na het onderzoek is volgens de rechtbank nog sprake van ongeoorloofde belangenverstrengeling, omdat RIR pas na de beslissing op bezwaar is geliquideerd en [persoon] kort daarvoor nog betrokken was bij RIR. Ook heeft de rechtbank geoordeeld dat de aan de intrekking verbonden voorwaarden duidelijk, geschikt en noodzakelijk zijn.
    Hoger beroep
    5.       De Nederlandse Asbest Autoriteit betoogt allereerst dat de rechtbank ten onrechte heeft geoordeeld dat zij onvoldoende onafhankelijk was ten tijde van de besluitvorming van de minister. Zij voert hiertoe aan dat de minister zich op basis van het onderzoek van de Arbeidsinspectie niet op het standpunt mocht stellen dat de Nederlandse Asbest Autoriteit onvoldoende onafhankelijk was. In dat kader wijst zij op het Handhavingsbeleid CBI’s van de Arbeidsinspectie 2021 (hierna: het Handhavingsbeleid) waarin staat dat de minister zich bij de aanwijzing van een certificerende instelling kan baseren op de accreditatie door de RvA en op basis daarvan vertrouwen heeft in deze certificerende instelling totdat het tegendeel blijkt. Volgens de Nederlandse Asbest Autoriteit blijkt hieruit dat de minister niet alleen aannemelijk had moeten maken dat zij onvoldoende onafhankelijk was, maar dit had moeten aantonen. Bovendien heeft de rechtbank ten onrechte overwogen dat het onderzoek van de Arbeidsinspectie breder is dan het onderzoek van de RvA. Volgens de Nederlandse Asbest Autoriteit zijn een aantal bevindingen van het onderzoek van de Arbeidsinspectie ook terug te zien in het onderzoek van de RvA in het kader van de accreditatieverlening. Verder voert de Nederlandse Asbest Autoriteit aan dat de rechtbank ten onrechte heeft geoordeeld dat ten tijde van het besluit van 8 september 2023 geen sprake was van ongeoorloofde belangenverstrengeling. Volgens de Nederlandse Asbest Autoriteit was RIR immers feitelijk geliquideerd, omdat zij haar activiteiten had overdragen aan een consortium. Het verzoek tot de daadwerkelijke ontbinding is in afwachting van de fiscale afwikkeling en de afwikkeling van een Tegemoetkoming Vaste Lasten subsidie (hierna: TVL-subsidie) uitgesteld. Ter onderbouwing verwijst zij, in aanvulling op het beroep, naar een aanvraag van een TVL-subsidie en de jaarrekeningen over 2022 en 2023. In dat kader wijst de Nederlandse Asbest Autoriteit er ook op dat de RIR-protocollen niet meer op de markt zijn, omdat sinds 2019 geen nieuwe RIR-protocollen zijn uitgebracht en deze in 2020 voor het laatst zijn ingezet bij een project.
    5.1     De Nederlandse Asbest Autoriteit betoogt op zichzelf terecht dat waarde toekomt aan het advies van de RvA. Maar dit ontneemt de minister niet de bevoegdheid om een eigen onderzoek te doen en van het advies van de RvA af te wijken als hij dit deugdelijk motiveert. Anders dan de Nederlandse Asbest Autoriteit betoogt, volgt uit het Handhavingsbeleid, mede gelezen in het licht van de artikelen 1.5b en 1.5e van het Arbobesluit, niet dat de minister hierbij met onweerlegbaar bewijs moet aantonen dat zij onvoldoende onafhankelijk was. Voldoende is dat de minister aannemelijk maakt dat de Nederlandse Asbest Autoriteit niet aan de voorwaarden zoals genoemd in artikel 1.5b van het Arbobesluit voldoet. De Nederlandse Asbest Autoriteit heeft de feiten en omstandigheden, zoals de rechtbank die heeft afgeleid uit het onderzoek van de Arbeidsinspectie, niet bestreden. Gelet hierop heeft de rechtbank terecht geoordeeld dat de minister deugdelijk heeft gemotiveerd dat de Nederlandse Asbest Autoriteit noch ten tijde van het besluit van 23 november 2021 noch ten tijde van het besluit van 8 september 2023 voldeed aan het bepaalde in artikel 1.5b van het Arbobesluit. Ook heeft de minister voldoende toegelicht dat het onderzoek van de Arbeidsinspectie breder is geweest dan het onderzoek van de RvA. Zo heeft de RvA bijvoorbeeld niet de financiële belangen meegenomen bij haar onderzoek. Zoals onder andere op de zitting is toegelicht, nam de RvA genoegen met een plan van aanpak gericht op het voorkomen van overlappende werkzaamheden van [persoon], terwijl gelet op de bevindingen van de minister meer nodig is om de onafhankelijkheid te waarborgen. Verder acht de Afdeling van belang dat het, gezien de betrokken feiten en omstandigheden en de in dat kader door de minister ondernomen onderzoekspogingen, aan de Nederlandse Asbest Autoriteit was om de twijfels over haar onafhankelijkheid weg te nemen. De Nederlandse Asbest Autoriteit is hierin niet geslaagd. Zo heeft zij ook in hoger beroep geen duidelijkheid verschaft oer de gestelde overdracht van de activiteiten van RIR aan "een consortium" en de betrokkenheid van [persoon] bij RIR in de bezwaarperiode.
    Het betoog slaagt niet.
    6.       In de tweede plaats betoogt de Nederlandse Asbest Autoriteit dat de rechtbank ten onrechte heeft geoordeeld dat de minister de in het besluit genoemde voorwaarden mocht verbinden aan de intrekking van het certificaat. Volgens de Nederlandse Asbest Autoriteit is er geen overtreding als bedoeld in artikel 1.5e, tweede lid, onder b van het Arbobesluit en zijn de voorwaarden gelet op de toezichtsbevoegdheden in de Awb niet noodzakelijk. Bovendien zijn de voorwaarden te dwingend geformuleerd en in strijd met artikel 22 van de Arbeidsomstandighedenwet (hierna: Arbowet), omdat de minister op grond van die bepaling geen aanwijzingen mag geven in individuele gevallen.
    6.1     Uit wat hiervoor is overwogen, volgt dat er, anders dan de Nederlandse Asbest Autoriteit betoogt, wel sprake is van een overtreding als bedoeld in artikel 1.5e, tweede lid, onder b, van het Arbobesluit. Verder is er geen strijd met artikel 22 van de Arbowet. Het gaat bij deze voorwaarden niet om het geven van aanwijzingen in individuele gevallen, maar om het voorleggen van voorgenomen besluiten. Naar het oordeel van de Afdeling ontnemen ook de toezichtsbevoegdheden in de Awb de minister niet de bevoegdheid om in dit geval voorwaarden te verbinden aan de intrekking van de aanwijzing. De rechtbank heeft dan ook terecht geconcludeerd dat de minister de voorwaarden mocht opleggen. 
    Het betoog slaagt niet.
    Conclusie
    7.       Het hoger beroep is ongegrond. De aangevallen uitspraak moet worden bevestigd.
    8.       De minister hoeft geen proceskosten te betalen.
    Beslissing
    De Afdeling bestuursrechtspraak van de Raad van State:
    bevestigt de aangevallen uitspraak.
    Aldus vastgesteld door mr. C.H.M. van Altena, voorzitter, en mr. C.C.W. Lange en mr. J. Schipper-Spanninga, leden, in tegenwoordigheid van mr. G.A. van de Sluis, griffier.
    w.g. Van Altena
    voorzitter
    w.g. Van de Sluis
    griffier
    Uitgesproken in het openbaar op 20 augustus 2025
    802-1146
     
    BIJLAGE
     
    Arbeidsomstandighedenwet
    Artikel 22
    1. Onze Minister kan de krachtens artikel 20, tweede lid, aangewezen instellingen aanwijzingen geven met betrekking tot de uitoefening van hun taak. Hij treedt daarbij niet in individuele gevallen.
    2. De krachtens artikel 20, tweede lid, aangewezen instellingen zijn gehouden overeenkomstig de aanwijzing, bedoeld in het eerste lid, te handelen.
    Arbeidsomstandighedenbesluit
    Artikel 1.5b. Criteria voor aanwijzing van certificerende instellingen
    1. Als certificerende instelling kan worden aangewezen de instelling die voldoet aan de volgende voorwaarden:
    (…)
    c. zij, haar hoogste leidinggevenden en haar medewerkers die de certificatietaken verrichten, oefenen geen activiteiten uit die hun onafhankelijk oordeel of hun integriteit met betrekking tot de certificatietaken waarvoor zij is aangewezen, kunnen schaden;
    (…)
    e. zij en haar medewerkers voeren de certificatieactiviteiten uit met de grootste mate van beroepsintegriteit en met de vereiste vakbekwaamheid op het specifieke werkveld en zijn vrij van elke druk en beïnvloeding, met name van financiële aard, die hun oordeel of de resultaten van hun certificatieactiviteiten kunnen beïnvloeden;
    (…)
    h. de onpartijdigheid van de certificerende instellingen, hun hoogste leidinggevenden en hun beoordelingspersoneel wordt gewaarborgd.
    Artikel 1.5e. Weigering, schorsing of intrekking van een aanwijzing
    (…)
    2. Een aanwijzing van een certificerende instelling kan worden geschorst, ten nadele van de certificerende instelling worden gewijzigd of worden ingetrokken:
    (…)
    b. indien een certificerende instelling niet meer voldoet aan het bepaalde bij of krachtens de artikelen 1.5b en 1.5c.
    Beleidsregel maatregelenbeleid certificering Arbeidsomstandighedenwet
    Artikel 1
    1. Indien door of namens de Minister van Sociale Zaken en Werkgelegenheid wordt geconstateerd dat een door hem aangewezen certificatie- en keuringsinstelling niet of niet volledig voldoet aan een of meer van de bepalingen, bedoeld in de bijlagen A tot en met D bij deze beleidsregel, dan wordt door of namens de minister de aanwijzing van de aangewezen instelling gewijzigd, geschorst of ingetrokken.
    2. Bij toepassing van het eerste lid, wordt onderscheid gemaakt tussen:
    (…)
    b. feiten die direct leiden tot het voorwaardelijk intrekken dan wel het wijzigen van de aanwijzing van de aangewezen instelling (categorie B).