ECLI:NL:RVS:2025:4531, Raad van State, 24-09-2025, 202300726/1/A3
Raad van State — Uitspraak 
Datum: 2025-09-24 00:00:00.000000
Rechtsgebied: Bestuursrecht

Samenvatting: Bij besluit van 22 november 2021 heeft de staatssecretaris van Volksgezondheid Welzijn en Sport [wederpartij] een bestuurlijke boete opgelegd van € 1.360,- wegens overtreding van de Alcoholwet. [wederpartij] handelt in wijnen en exploiteerde ten tijde van het besluit van 22 november 2021 een webwinkel met de url [...]. Een toezichthouder van de Nederlandse Voedsel- en Warenautoriteit heeft op 7 oktober 2021 een internetinspectie uitgevoerd op de website waarvan een rapport van bevindingen is opgemaakt. In dit rapport is vermeld dat [wederpartij] een fles wijn heeft aangeboden voor € 11,99 waar deze fles wijn normaliter voor € 16,80 wordt aangeboden. De staatssecretaris heeft naar aanleiding van het rapport [wederpartij] op grond van artikel 44aa, eerste lid, van de Alcoholwet een bestuurlijke boete opgelegd van € 1.360,-. De fles wijn is namelijk aangeboden met een korting van 28,63% op de normale prijs. Deze korting heeft gezorgd voor een overtreding van artikel 2a, tweede lid, van de Alcoholwet waarin een verbod is opgenomen om bedrijfsmatig alcoholhoudende drank aan te bieden tegen een prijs die lager is dan 75% van de prijs die gewoonlijk wordt gevraagd.

202300726/1/A3.
    Datum uitspraak: 24 september 2025
    AFDELING
    BESTUURSRECHTSPRAAK
    Uitspraak op het hoger beroep van:
    de staatsecretaris (nu: de minister) van Volksgezondheid, Welzijn en Sport,
    appellant,
    tegen de uitspraak van de rechtbank Rotterdam van 11 januari 2023 in zaak nr. 22/3021 in het geding tussen:
    [wederpartij], gevestigd in [plaats],
    en
    de staatssecretaris.
    Procesverloop
    Bij besluit van 22 november 2021 heeft de staatssecretaris [wederpartij] een bestuurlijke boete opgelegd van € 1.360,- wegens overtreding van de Alcoholwet.
    Bij besluit van 18 mei 2022 heeft de staatsecretaris het door [wederpartij] daartegen gemaakte bezwaar ongegrond verklaard.
    Bij uitspraak van 11 januari 2023, ECLI:NL:RBROT:2023:170, heeft de rechtbank het door [wederpartij] daartegen ingestelde beroep gegrond verklaard, dat besluit vernietigd, het besluit van 22 november 2021 herroepen voor wat betreft de hoogte van de opgelegde boete, het bedrag van de opgelegde boete vastgesteld op € 340,- en bepaald dat de uitspraak in zoverre in plaats treedt van het vernietigde besluit.
    Tegen deze uitspraak heeft de staatssecretaris hoger beroep ingesteld.
    [wederpartij] heeft een schriftelijke uiteenzetting gegeven.
    [wederpartij] heeft nadere stukken ingediend.
    De Afdeling heeft de zaak op een zitting behandeld op 9 mei 2025, waar de staatssecretaris, vertegenwoordigd door I. Brink en mr. S. van Douwen, en [wederpartij], vertegenwoordigd door [gemachtigde A], [gemachtigde B], [gemachtigde C], bijgestaan door mr. J.C. Hoogendoorn, advocaat te Amsterdam, zijn verschenen.
    Overwegingen
    1.       Het wettelijk kader is opgenomen in de bijlage, die deel uitmaakt van deze uitspraak.
    Inleiding
    2.       [wederpartij] handelt in wijnen en exploiteerde ten tijde van het besluit van 22 november 2021 een webwinkel met de url:"https://www.[...]". Een toezichthouder van de Nederlandse Voedsel- en Warenautoriteit (hierna: NVWA) heeft op 7 oktober 2021 een internetinspectie uitgevoerd op de website waarvan een rapport van bevindingen is opgemaakt. In dit rapport is vermeld dat [wederpartij] een fles wijn heeft aangeboden voor € 11,99 waar deze fles wijn normaliter voor € 16,80 wordt aangeboden. De staatssecretaris heeft naar aanleiding van het rapport [wederpartij] op grond van artikel 44aa, eerste lid, van de Alcoholwet een bestuurlijke boete opgelegd van € 1.360,-. De fles wijn is namelijk aangeboden met een korting van 28,63% op de normale prijs. Deze korting heeft gezorgd voor een overtreding van artikel 2a, tweede lid, van de Alcoholwet waarin een verbod is opgenomen om bedrijfsmatig alcoholhoudende drank aan te bieden tegen een prijs die lager is dan 75% van de prijs die gewoonlijk wordt gevraagd. De staatssecretaris heeft de boete in bezwaar gehandhaafd.
    De aangevallen uitspraak
    3.       De rechtbank heeft geoordeeld dat de staatssecretaris terecht heeft vastgesteld dat [wederpartij] artikel 2a van de Alcoholwet heeft overtreden.
    De rechtbank heeft vervolgens geoordeeld dat de staatssecretaris, gelet op de door [wederpartij] aangevoerde omstandigheden, aanleiding had moeten zien om de evenredigheid van de boete nader te beoordelen en om daarbij nader te differentiëren in de hoogte van de boete. De rechtbank heeft overwogen dat het Alcoholbesluit, in samenhang met het interventiebeleid, maar in beperkte mate voorziet in differentiatie van de boetehoogte. Het Alcoholbesluit biedt onvoldoende mogelijkheid om rekening te houden met de omstandigheden waaronder de overtreding is gepleegd en de mate van verwijtbaarheid. Het Alcoholbesluit, in samenhang met het interventiebeleid, biedt bovendien geen mogelijkheid om te differentiëren tussen een bewuste overtreding of een eenmalige vergissing of tussen een grootschalige reclamecampagne of een fout ten aanzien van één product of een ruime overschrijding van de ‘25% norm’ of een zeer geringe overschrijding. Omdat de staatssecretaris de evenredigheid van de boete niet nader heeft beoordeeld, heeft de rechtbank het beroep van [wederpartij] gegrond verklaard en het bestreden besluit vernietigd. Vervolgens heeft de rechtbank het besluit van 22 november 2021 waarin de boete is opgelegd, herroepen voor wat betreft de hoogte van de boete en zelf de hoogte van de boete met 75% gematigd en vastgesteld op € 340,-.
    Het hoger beroep
    Standpunt staatssecretaris
    4.       De staatsecretaris betoogt dat de rechtbank heeft miskend dat het Alcoholbesluit in voldoende mate voorziet in differentiatie van de boetehoogte. Zo is er rekening gehouden met de ernst van het feit, de personele omvang van de onderneming en eventuele recidive. Daarbij volgt uit het interventiebeleid dat overtredingen zijn ingedeeld in verschillende klassen waarbij rekening is gehouden met de omvang van (het risico op) de gevolgen voor de volksgezondheid, de herstelbaarheid daarvan en of er sprake is van calculerend en/of bewust risico nemend gedrag. Met het voorgaande wordt volgens de staatssecretaris met alle relevante omstandigheden rekening gehouden. Er bestond daarom geen aanleiding de evenredigheid van de boete nader te beoordelen.
    Subsidiair betoogt de staatssecretaris dat de rechtbank de boete ten onrechte met 75% heeft gematigd. Hij voert aan dat de omstandigheid dat sprake was van een automatiseringsfout niet betekent dat [wederpartij] geen verwijt kan worden gemaakt van de overtreding. Dat [wederpartij] na ontdekking van deze fout direct maatregelen heeft getroffen, doet ook niet af aan de verwijtbaarheid. Verder is volgens de staatssecretaris geen sprake van een overtreding van zeer geringe omvang. Dat de website van [wederpartij] zich specifiek richt op liefhebbers van Chileense wijnen maakt niet dat anderen deze website niet kunnen bezoeken, aldus de staatssecretaris.
    Toetsingskader
    4.1.    Aangezien de hoogte van de bestuurlijke boete bij wettelijk voorschrift is vastgesteld, dient de hoogte van de boete getoetst te worden aan artikel 5:46, derde lid, van de Algemene wet bestuursrecht (hierna: Awb), waarin is bepaald dat het bestuursorgaan, indien de hoogte van de bestuurlijke boete bij wettelijk voorschrift is vastgesteld, niettemin een lagere bestuurlijke boete oplegt, indien de overtreder aannemelijk maakt dat de vastgestelde bestuurlijke boete wegens bijzondere omstandigheden te hoog is.
    4.2.    Zoals de Afdeling eerder heeft overwogen in bijvoorbeeld de uitspraak van 2 december 2020, ECLI:NL:RVS:2020:2849, kunnen een verminderde verwijtbaarheid, een beperkte ernst van een overtreding en een geringe financiële draagkracht worden aangemerkt als bijzondere omstandigheden, als bedoeld in artikel 5:46, derde lid, van de Awb, die aanleiding geven om een boete te matigen. Voor zover de overtreder stelt dat een of meer van deze omstandigheden in dit geval aan de orde zijn, moet hij dat aannemelijk maken.
    De Afdeling heeft in deze uitspraak ook overwogen dat als in een wettelijk gefixeerd boetestelsel niet of nauwelijks wordt gedifferentieerd op basis van feiten en omstandigheden die voor de evenredigheid van het boetebedrag van belang kunnen zijn, eerder de noodzaak kan bestaan om in een concreet geval van dit boetestelsel af te wijken. Als het bestuursorgaan nalaat om een volgens dit boetestelsel opgelegd boetebedrag te verlagen ingeval dat bedrag wegens specifieke feiten en omstandigheden onevenredig hoog is, dan zal de rechter deze boete, indien deze wordt bestreden, matigen.
    Beoordeling Afdeling
    4.3.    De staatssecretaris heeft in zijn hogerberoepschrift erkend dat het Boetebesluit slechts in beperkte mate in differentiatie van de boetehoogte voorziet. Vaststaat dat het wettelijk stelsel niet voorziet in de mogelijkheid om bij een lichte of eerste overtreding de boete te matigen. Zo biedt het Alcoholbesluit, zoals de rechtbank terecht heeft vastgesteld, geen mogelijkheid om te differentiëren tussen een ruime overschrijding van de ‘25% norm’ of een zeer geringe overschrijding. Ook is er geen mogelijkheid om te differentiëren tussen een bewuste overtreding en een eenmalige vergissing. De mogelijkheid van differentiatie ziet alleen op recidive en omvang van de onderneming. De stelling van de staatssecretaris dat het Alcoholbesluit met alle relevante omstandigheden rekening houdt volgt de Afdeling dan ook niet. Met de rechtbank is de Afdeling daarom van oordeel dat de staatssecretaris in de door [wederpartij] aangevoerde omstandigheden aanleiding had moeten zien om op grond van artikel 5:46, derde lid, van de Awb de evenredigheid van de boete nader te beoordelen.
    Het betoog slaagt niet.
    4.4.    De Afdeling is met de rechtbank voorts van oordeel dat de staatssecretaris bij een beoordeling van de door [wederpartij] aangevoerde omstandigheden aanleiding had moeten zien de boete met 75% te matigen. De Afdeling kan zich vinden in de onder 8 opgenomen overweging van de rechtbankuitspraak, waarop dat oordeel is gebaseerd.
    Het betoog slaagt niet.
    Slotsom
    5.       Het hoger beroep is ongegrond. De aangevallen uitspraak dient te worden bevestigd.
    6.       De staatssecretaris moet de proceskosten van [wederpartij] vergoeden.
    Beslissing
    De Afdeling bestuursrechtspraak van de Raad van State:
    I.        bevestigt de aangevallen uitspraak;
    II.       veroordeelt de staatssecretaris van Volksgezondheid, Welzijn en Sport tot vergoeding van bij [wederpartij] in verband met de behandeling van het hoger beroep opgekomen proceskosten tot een bedrag van € 1.814,00, geheel toe te rekenen aan door een derde beroepsmatig verleende rechtsbijstand;
    III.      bepaalt dat van de staatssecretaris van Volksgezondheid, Welzijn en Sport griffierecht van € 548,00 wordt geheven.
    Aldus vastgesteld door mr. E.J. Daalder, voorzitter, mr. B.P. Vermeulen, en mr. M.C. Stoové, leden, in tegenwoordigheid van mr. Y. Soffner, griffier.
    w.g. Daalder
    voorzitter
    w.g. Soffner
    griffier
    Uitgesproken in het openbaar op 24 september 2025
    818
     
    Bijlage
     
    De Alcoholwet
    Artikel 2a, tweede lid:
    ‘Het is verboden om bedrijfsmatig of anders dan om niet alcoholhoudende drank aan te bieden of te verstrekken voor gebruik elders dan ter plaatse waarbij de indruk wordt gewekt dat de prijs lager is dan 75% van de prijs die gewoonlijk wordt gevraagd.’
    Artikel 44aa, eerste lid en onder a:
    ‘Onze Minister kan een bestuurlijke boete opleggen ter zake van overtreding van het gestelde bij of krachtens:
    a.       De artikel 2, 2a,14a, 20a, tweede tot en met vierde lid, en 25, derde lid, waar ook te lande gepleegd;’
    Het Alcoholbesluit
    Het Specifiek interventiebeleid NVWA Alcoholwet (IB02-SPEC 29, versie 2)
    3.1. Het bepalen van de ernst van de overtreding:
    Overtredingen worden ingedeeld naar de klassen zoals gedefinieerd in het AIB. Bij het beoordelen van de op te leggen interventie wordt rekening gehouden met de omvang van (het risico op) gevolgen voor de volksgezondheid, de herstelbaarheid daarvan en of er sprake is van calculerend en/of bewust risiconemend gedrag. Hoe groter (het risico op) de gevolgen, des te hoger wordt de overtreding in de bijlage geclassificeerd.
    In de bijlage van dit document zijn de bepalingen van de geldende wetgeving ingedeeld in een overtredingsklasse met bijbehorende interventie(s).
    Afwijken van dit document is alleen mogelijk in overleg met, en na akkoord van, het afdelingshoofd. De onderbouwing van de reden om af te wijken wordt vastgelegd.
    3.2. Het bepalen van interventies bij een overtreding
    Sanctionerende interventie
    Overtredingen van de Alcoholwet worden doorgaans bestuurlijk beboet.
    (…)
    Corrigerende interventie
    Corrigerende interventies kunnen naast of in plaats van sanctionerende interventies worden
    ingezet. Dat kan nuttig zijn zodra blijkt dat sanctionerende interventies (alleen) onvoldoende  leiden tot naleving van de regelgeving.(…)