ECLI:NL:RVS:2025:5746, Raad van State, 26-11-2025, 202400609/1/A2
Raad van State — Uitspraak 
Datum: 2025-11-26 00:00:00.000000
Rechtsgebied: Bestuursrecht

Samenvatting: Bij e-mailbericht van 8 mei 2023 heeft de stichting Tijdelijk Noodfonds Energie [appellant] medegedeeld dat hij geen verzoek om een tegemoetkoming uit het Noodfonds Energie meer kan indienen. [appellant] betoogt dat de rechtbank ten onrechte heeft overwogen dat niet is voldaan aan het financiële en inhoudelijke vereiste. Wat het financiële vereiste betreft, voert hij aan dat de financiële inbreng van derden, die vijftig procent bedraagt, onder zware druk van de overheid is bijgedragen. Wat het inhoudelijke vereiste betreft, stelt hij dat de stichting door de overheid is opgericht, wijst hij op de statuten van de stichting en stelt hij dat de koers van de stichting wordt bepaald door twee zwaargewichten uit de Nederlandse politiek.

202400609/1/A2.
    Datum uitspraak: 26 november 2025
    AFDELING
    BESTUURSRECHTSPRAAK
    Uitspraak op het hoger beroep van:
    [appellant], wonend in [woonplaats],
    appellant,
    tegen de mondelinge uitspraak van de rechtbank Gelderland van 11 januari 2024 in zaak nr. 23/3197 in het geding tussen:
    [appellant]
    en
    de Stichting Tijdelijk Noodfonds Energie (hierna: de stichting).
    Procesverloop
    Bij e-mailbericht van 8 mei 2023 heeft de stichting [appellant] medegedeeld dat hij geen verzoek om een tegemoetkoming uit het Noodfonds Energie meer kan indienen.
    Naar aanleiding van het door [appellant] daartegen gemaakte bezwaar heeft de stichting hem bij e-mailbericht van 25 mei 2023 medegedeeld dat tegen haar beslissingen geen rechtsmiddelen openstaan.
    Bij mondelinge uitspraak van 11 januari 2024 heeft de rechtbank het door [appellant] tegen dat e-mailbericht ingestelde beroep ongegrond verklaard.
    Tegen deze uitspraak heeft [appellant] hoger beroep ingesteld.
    De stichting heeft een schriftelijke uiteenzetting gegeven.
    [appellant] heeft een nader stuk ingediend.
    De Afdeling heeft de zaak op een zitting behandeld op 27 oktober 2025, waar de stichting, vertegenwoordigd door [gemachtigde] en mr. M.F.A. Dankbaar, advocaat in Haarlem, is verschenen.
    Overwegingen
    1.       In hoger beroep is in geschil of de rechtbank terecht tot het oordeel is gekomen dat de stichting geen bestuursorgaan is als bedoeld in artikel 1:1, eerste lid, aanhef en onder b, van de Algemene wet bestuursrecht (hierna: de Awb).
    Aangevallen uitspraak
    2.       De rechtbank heeft aan haar uitspraak onder meer de volgende overwegingen ten grondslag gelegd.
    2.1.    Uit de artikelen 7:1, eerste lid, en 8:1 van de Awb volgt dat een belanghebbende alleen bezwaar kan maken tegen een besluit. Een beslissing kan volgens artikel 1:3, eerste lid, van de Awb alleen worden aangemerkt als een besluit wanneer deze afkomstig is van een bestuursorgaan, een publiekrechtelijke grondslag heeft, schriftelijk is en een rechtsgevolg in het leven roept. Wanneer aan één van deze vereisten niet wordt voldaan, is geen sprake van een besluit in de zin van de Awb. De beslissing van de stichting van 8 mei 2023 is, gelet op het volgende, geen besluit is in de zin van de Awb, omdat niet is voldaan aan de voorwaarde dat deze beslissing is genomen door een bestuursorgaan.
    2.2.    Tussen partijen is niet in geschil dat de stichting geen orgaan is als bedoeld in artikel 1:1, eerste lid, aanhef en onder a, van de Awb. De stichting heeft zich op het standpunt gesteld dat zij ook geen orgaan is als bedoeld in artikel 1:1, eerste lid, aanhef en onder b, van de Awb. De rechtbank volgt dit standpunt. Uit de rechtspraak van de Afdeling (uitspraak van 17 september 2014, ECLI:NL:RVS:2014:3379) volgt dat een orgaan van een privaatrechtelijke rechtspersoon, zoals de stichting, een bestuursorgaan is als dat orgaan met openbaar gezag is bekleed. Daarvoor is bepalend of aan dat orgaan een publiekrechtelijke bevoegdheid tot het eenzijdig bepalen van de rechtspositie van andere rechtssubjecten is toegekend. Openbaar gezag kan in beginsel alleen bij wettelijk voorschrift worden toegekend. Als een daartoe strekkend wettelijk voorschrift ontbreekt, zoals in dit geval, is een orgaan van een privaatrechtelijke rechtspersoon in beginsel geen bestuursorgaan. Bij organen van privaatrechtelijke rechtspersonen die geldelijke uitkeringen of op geld waardeerbare voorzieningen aan derden verstrekken, zoals bijvoorbeeld een tegemoetkoming voor (hoge) energiekosten, kan zich een uitzondering op deze regel voordoen, waardoor die organen toch bestuursorgaan zijn in de zin van artikel 1:1, eerste lid, aanhef en onder b, van de Awb. Deze uitzondering doet zich voor als aan twee cumulatieve vereisten is voldaan, het zogenoemde inhoudelijke vereiste en het zogenoemde financiële vereiste. De rechtbank volgt [appellant] niet in de beroepsgrond dat de Afdeling met deze rechtspraak op de stoel van de wetgever is gaan zitten en dat zij daarom de criteria uit deze rechtspraak niet op dit geval mag toepassen. De Afdeling heeft met deze rechtspraak geen nieuwe regels in het leven geroepen, maar de bestaande rechtspraak over dit onderwerp verduidelijkt.
    2.3.    De inhoudelijke criteria voor het verstrekken van een tegemoetkoming uit het Noodfonds Energie zijn vastgesteld door de stichting zelf. Het is daarom niet zo dat hierover één of meer bestuursorganen als bedoeld in artikel 1:1, eerste lid, aanhef en onder a, van de Awb zeggenschap hebben gehad of deze criteria in beslissende mate hebben vormgegeven. Dat (oud-)politici op één of andere wijze betrokken zijn geweest bij de oprichting en vormgeving van de stichting, kan niet tot de conclusie leiden dat hiermee is voldaan aan het inhoudelijke vereiste.
    2.4.    Ook is niet voldaan aan het financiële vereiste, omdat de verstrekking van de tegemoetkomingen uit het Noodfonds Energie niet in overwegende mate, in beginsel voor twee derden of meer, is gefinancierd door één of meer bestuursorganen als bedoeld in artikel 1:1, eerste lid, aanhef en onder a, van de Awb. Dat de minister van Sociale Zaken en Werkgelegenheid (hierna: de minister) een eenmalige subsidie ten bedrage van € 50.000.000,00 aan de stichting heeft verstrekt, maakt dit niet anders. Als voorwaarde is daarbij namelijk gesteld dat deze bijdrage maximaal 50 procent bedraagt van de totale opbrengsten van het Noodfonds Energie. Het overige deel moet worden verstrekt door private partijen.
    2.5.    Omdat het e-mailbericht van de stichting van 8 mei 2023 geen besluit is in de zin van de Awb, kon [appellant] daartegen geen bezwaar maken en heeft de stichting terecht besloten om het bezwaarschrift niet in behandeling te nemen, aldus de rechtbank.
    Oordeel van de Afdeling
    3.       [appellant] betoogt primair dat de rechtbank ten onrechte is uitgegaan van de uitspraak van de Afdeling van 17 september 2014. Hij voert daartoe aan dat met die uitspraak is beoogd regels te geven, terwijl de Afdeling daartoe niet bevoegd is. Om die reden had de rechtbank die uitspraak niet aan haar oordeel ten grondslag mogen leggen.
    3.1.    In haar uitspraak van 17 september 2014 heeft de Afdeling een nadere uitleg gegeven aan artikel 1:1, eerste lid, aanhef en onder b, van de Awb. Het betoog geeft geen aanleiding voor het oordeel dat de rechtbank deze uitspraak niet aan haar oordeel ten grondslag had mogen leggen.
    Het betoog slaagt niet.
    4.       [appellant] betoogt subsidiair dat de rechtbank ten onrechte heeft overwogen dat niet is voldaan aan het financiële en inhoudelijke vereiste. Wat het financiële vereiste betreft, voert hij aan dat de financiële inbreng van derden, die vijftig procent bedraagt, onder zware druk van de overheid is bijgedragen. Wat het inhoudelijke vereiste betreft, stelt hij dat de stichting door de overheid is opgericht, wijst hij op de statuten van de stichting en stelt hij dat de koers van de stichting wordt bepaald door twee zwaargewichten uit de Nederlandse politiek.
    4.1.    De minister heeft in zijn subsidiebeschikking als voorwaarde gesteld dat zijn bijdrage maximaal 50 procent bedraagt van het totale bedrag dat vanuit het Noodfonds Energie door de stichting wordt verstrekt voor de ondersteuning van huishoudens met financiële problemen door een hoge energierekening. De rechtbank heeft terecht overwogen dat de verstrekking van de tegemoetkomingen uit het Noodfonds Energie niet in overwegende mate, in beginsel voor twee derden of meer, is gefinancierd door de minister. Aan het financiële vereiste is dus niet voldaan. Of wel is voldaan aan het inhoudelijke vereiste, zoals [appellant] betoogt, is niet van belang. Het gaat immers om cumulatieve vereisten.
    Het betoog slaagt niet.
    5.       De Afdeling stelt ambtshalve vast dat, gelet op het voorgaande, de beslissing van 25 mei 2023 geen besluit is. Ook deze beslissing is immers niet door een bestuursorgaan genomen. Dat brengt met zich dat, gelet op artikel 8:1 van de Awb, gelezen in verbinding met artikel 1:3, eerste lid, van deze wet, tegen deze beslissing geen beroep bij de bestuursrechter openstaat. De rechtbank had zich dan ook onbevoegd moeten verklaren om van het door [appellant] tegen deze beslissing ingestelde beroep kennis te nemen.
    6.       Het hoger beroep is gegrond. De Afdeling zal de uitspraak van de rechtbank vernietigen. Doende wat de rechtbank zou behoren te doen, zal de Afdeling de rechtbank onbevoegd verklaren kennis te nemen van het door [appellant] bij haar ingestelde beroep tegen de beslissing van de stichting van 25 mei 2023.
    7.       De stichting hoeft geen proceskosten te vergoeden.
    Beslissing
    De Afdeling bestuursrechtspraak van de Raad van State:
    I.        verklaart het hoger beroep gegrond;
    II.       vernietigt de uitspraak van de rechtbank Gelderland van 11 januari 2024 in zaak nr. 23/3197;
    III.      verklaart de rechtbank Gelderland onbevoegd om van het bij haar in die zaak ingestelde beroep kennis te nemen.
    Aldus vastgesteld door mr. J.Th. Drop, voorzitter, en mr. C.C.W. Lange en mr. W. den Ouden, leden, in tegenwoordigheid van mr. R.J.R. Hazen, griffier.
    w.g. Drop
    voorzitter
    w.g. Hazen
    griffier
    Uitgesproken in het openbaar op 26 november 2025
    452-1175