ECLI:NL:CBB:2025:623, College van Beroep voor het bedrijfsleven, 25-11-2025, 23/1810
College van Beroep voor het bedrijfsleven — Uitspraak 
Datum: 2025-11-25 00:00:00.000000
Rechtsgebied: Bestuursrecht

Samenvatting: Boete opgelegd aan de houder van kuikens vanwege onregelmatig laden met letsel en onnodig lijden tot gevolg. Het vangen van kuikens bij de houder is een met het vervoer samenhangende activiteit. De verplichtingen uit de Transportverordening rusten daarom ook op de houder: de houder moet ervoor zorgen dat dit vervoer de kuikens geen letsel of onnodig lijden toebrengt.  De houder had de lades moeten controleren voordat het transport een aanvang nam.

uitspraak 
    
      
        
          
        
      
      
        
          
        
      
    
    COLLEGE VAN BEROEP VOOR HET BEDRIJFSLEVEN
    
    
      zaaknummer: 23/1810
    
    
    
      
        uitspraak van de enkelvoudige kamer van 25 november 2025 op het hoger beroep van:
        
      
      
        
          [naam 1]
        , te [woonplaats] , waarvan de vennoten [naam 2] en [naam 3] zijn, te [woonplaats] ( [naam 1] )(gemachtigde: [naam 4] )
    
    
    
      tegen de uitspraak van de rechtbank Rotterdam van 17 augustus 2023, kenmerk ROT 21/5741, in het geding tussen
    
    
    
      
        [naam 1]
        
      
    
    en 
    de minister van Landbouw, Visserij, Voedselzekerheid en Natuur
    (gemachtigden: mr. J.S.S.P. Geurtjens en mr. J. Knols)
    
    
  
  
    Procesverloop in hoger beroep
    
    
      
        [naam 1] heeft hoger beroep ingesteld tegen de uitspraak van de rechtbank Rotterdam (rechtbank) van 17 augustus 2023 (ECLI:NL:RBROT:2023:7271).
    
    
    
      De zitting was op 2 oktober 2025. Aan de zitting hebben deelgenomen: de gemachtigde van [naam 1] en de gemachtigden van de minister. 
    
    
    
  
  
    Grondslag van het geschil
    
    
      1.1
      Voor een uitgebreide weergave van het verloop van de procedure en de in dit geding van belang zijnde feiten en omstandigheden, voor zover niet bestreden, wordt verwezen naar de aangevallen uitspraak. Het College volstaat met het volgende.
      
    
    
      1.2
      Op 8 augustus 2020 heeft op een drietal momenten (omstreeks 04:15 uur, 05.11 uur en 06.15 uur) de toezichthoudend dierenarts van de Nederlandse Voedsel- en Warenautoriteit (NVWA) een inspectie uitgevoerd aan de containers met kuikens die zich bevonden in en op het terrein bij het slachthuis [naam 5] B.V. in [plaats] . De containers waren per vrachtwagen aangevoerd vanaf [naam 1] . Uit de inspectie bleek dat bij drie containers de lades voorafgaand aan het transport naar het slachthuis te vol beladen waren. Deze bevindingen van de inspectie zijn neergelegd in een naar waarheid opgemaakt rapport van bevindingen (rapport) van 26 augustus 2020. Naar aanleiding daarvan heeft de minister vastgesteld dat [naam 1] , als houder van de kuikens, er niet voor heeft gezorgd dat de voorschriften met betrekking tot de behandeling van de dieren op de plaats van vertrek werden nageleefd. Volgens de minister heeft [naam 1] daarmee een overtreding begaan van artikel 6.2, eerste lid, van de Wet dieren, in samenhang gelezen met artikel 4.8, van de Regeling houders van dieren, en met artikel 3, aanhef en onder g, van de Verordening (EG) nr. 1/2005 (Transportverordening). De minister heeft daarom met het besluit van 16 april 2021 (boetebesluit) aan [naam 1] een boete opgelegd van € 1.500,-.
      
    
    
      1.3
      Met het besluit van 30 september 2021 heeft de minister het bezwaar van [naam 1] tegen het boetebesluit ongegrond verklaard. Tegen dit besluit was het beroep van [naam 1] bij de rechtbank gericht.
      
    
  
  
    Uitspraak van de rechtbank 
    
    
      2	De rechtbank heeft geoordeeld dat [naam 1] de overtreding heeft begaan en daarvoor terecht is beboet. 
    
    
  
  
    Beoordeling van het geschil in hoger beroep
    
    
      
        Standpunten van partijen
      
    
    
    
      3.1
      
        [naam 1] heeft ten eerste aangevoerd dat de hele keten verantwoordelijk is voor het beladen van dergelijke containers. Het is niet terecht om alleen [naam 1] te beboeten vanwege de te volle belading. In de tweede plaats meent [naam 1] dat uit het rapport van bevindingen onvoldoende duidelijk blijkt in hoeverre de gebruikte containers deugdelijk waren. Ook in dat geval is het onjuist om [naam 1] te beboeten omdat de containers afkomstig zijn van het slachthuis. 
      
    
    
      3.2
      Volgens de minister is het boetebesluit op goede gronden genomen en heeft de rechtbank het beroep van [naam 1] terecht ongegrond verklaard. 
      
      
        
          Beoordeling door het College 
        
      
      
      
        
          Wettelijk kader
        
      
      
      
        4	Het toepasselijke wettelijke kader is opgenomen in een bijlage bij deze uitspraak. Deze bijlage maakt deel uit van de uitspraak.
      
      
      
        
          Is sprake van een overtreding?
        
      
      
    
    
      5.1
      Het College oordeelt dat de rechtbank terecht tot de conclusie is gekomen dat sprake is van een overtreding en dat de minister bevoegd is om een boete op te leggen. Het College legt hierna uit hoe het tot dit oordeel is gekomen.
      
    
    
      5.2
      In een geval als het onderhavige waarin een boete is opgelegd, rust de bewijslast dat sprake is van een overtreding, gelet op het vermoeden van onschuld, op het bestuursorgaan dat de boete heeft opgelegd. De minister moet daarom het bewijs leveren dat [naam 1] artikel 6.2, eerste lid, van de Wet dieren, in samenhang gelezen met artikel 4.8, van de Regeling houders van dieren, en met artikel 3, aanhef en onder g, van de Transportverordening, heeft overtreden en daartoe de feiten deugdelijk vaststellen. 
      
    
    
      5.3
      Het College stelt voorop dat een bestuursorgaan in beginsel mag uitgaan van de bevindingen in een rapport, indien de controle is verricht en het rapport is opgemaakt door een hiertoe bevoegde toezichthouder en het rapport zelf geen grond biedt om aan de juistheid van de bevindingen te twijfelen (zie de uitspraak van het College van 18 april 2023, ECLI:NL:CBB:2023:195). Een toezichthouder wordt geacht te beschikken over de benodigde expertise om het wettelijk geregelde toezicht te houden. Aan de bevindingen van een toezichthouder van de NVWA kan daarom niet lichtvaardig voorbij worden gegaan. Indien de bevindingen worden betwist, zal moeten worden onderzocht of er, gelet op de aard en inhoud van die betwisting, grond bestaat voor zodanige twijfel aan die bevindingen dat deze niet of niet volledig aan de vaststelling van de overtreding ten grondslag kunnen worden gelegd. Daarbij zal doorgaans van belang zijn de wijze waarop de bedoelde waarnemingen in het rapport zijn weergegeven en onderbouwd, alsmede de aard van de waarneming en daarbij in het bijzonder in welke mate die waarneming waarderende elementen kent. Als het rapport van bevindingen, zoals in dit geval, niet op ambtseed of ambtsbelofte is opgemaakt, komt daarmee aan de in het rapport vermelde feiten en omstandigheden minder bewijskracht toe, dan wanneer deze zouden zijn opgenomen in een op ambtseed dan wel ambtsbelofte opgemaakt proces-verbaal. Dit betekent evenwel niet dat de minister zijn besluit niet (uitsluitend) op dat rapport mocht baseren. Het College betrekt hierbij dat het rapport is opgesteld door een opgeleide toezichthouder, van wie niet is gebleken dat deze een belang heeft bij het onjuist vermelden van hetgeen hij heeft waargenomen. Het College is van oordeel dat het in artikel 48 van het Handvest van de Grondrechten van de Europese Unie (EU handvest) en artikel 6 van het Europees Verdrag voor de Rechten van de Mens (EVRM) gewaarborgde recht op een eerlijk proces niet tot een andere conclusie noopt.
      
    
    
      5.4
      Voor het bewijs dat [naam 1] deze bepalingen heeft overtreden, steunt de minister op de in het rapport beschreven waarnemingen van de toezichthoudend dierenarts, die op de eerder genoemde drie momenten heeft geconstateerd dat bij verschillende vrachtwagens afkomstig van [naam 1] lades van containers te vol beladen waren. Het rapport beschrijft concreet welk lijden dit voor de kuikens tot gevolg had in de lades die overladen waren: 
      
      
        “[…].
        Onvoldoende welzijn en hoog aantal dode dieren:
        […]
        Bij nadere inspectie van de onderste lade van container nr. 580-14 zag ik dat de gehele lade gevuld was met kuikens, dat de kuikens zodanig tegen het rooster, dat de lade afsloot, lagen dat hun veren door de spijlen heen puilden, dat de kuikens bovenop elkaar zaten en dat een kuiken zijn snavel door de tralies naar buiten had gestoken en deze, happend naar adem, open had (zie foto's 1, 2 en 3).
        Ook zag ik een aantal kuikens die dood waren. In de lade erboven zaten de kuikens rustig en allemaal naast elkaar met nog lege ruimte ertussen en er omheen (zie foto's 3 en 4). De lade daar weer boven was geheel leeg. 
        Een kuiken dat bovenop een ander kuiken zit, kan met de scherpe nagels aan zijn poten de huid van het (de) onderliggende kuiken(s) beschadigen en het (de) onderliggende kuiken(s) zo pijn berokkenen.
        Een kuiken dat een ander kuiken bovenop zich heeft, of dat door een ander kuiken tegen de wand van een containerlade gedrukt wordt, kan niet goed ademen waardoor het kan sterven.
        […]
        Ik heb container 580-14, die 10 lades heeft (2x5 lades), separaat van de andere containers laten kantelen en aanhangen. Daarmee heb ik kunnen vaststellen dat er 17 dode kuikens in deze container zaten.
        […]
        Teveel kg kuiken per cm²
      
      
      
        Om 05.11 uur belde de dienstdoende PWO-medewerker mij op, om me te informeren dat hij bij een vrachtwagen stond met een container die een soortgelijk beeld van ongelijke belading had. Om 05.15 uur trof ik hem aan bij vrachtwagen 03 (kenteken 71-BLF-9). Uit een controle van het dagoverzicht vervoer, en later ook de laadbonnen (zie bijlage laadbon 202014969), bleek ook deze vrachtwagen geladen met kuikens van " [naam 6] " en wel uit stal 5.
        De PWO-medewerker had reeds de container van de vrachtwagen laten afladen om de kuikens in de onderste lade uit hun benarde positie te kunnen bevrijden. Ik zag dat de onderste lade van de container erg vol (met kuikens) was: ze zaten erg dicht op elkaar en boven op elkaar. Er was geen lege ruimte meer te zien in de lade. Ik zag dat de bovenste (= de 5e) lade leeg was.
        Uiteindelijk hebben we 20 kuikens uit de onderste lade in de lege bovenste (5e) lade gezet. In de onderste lade waren toen nog 20 kuikens aanwezig, levend en dood. In totaal hebben er dus 40 kuikens in de onderste lade gezeten.
        […]
        Volgens het dagoverzicht vervoer hadden de kuikens op deze vrachtwagen een levend gewicht van 2,425 kg (zie bijlage dagoverzicht vervoer). Er heeft dus (40 * 2,425 =) 97 kg kuiken in deze overvolle lade gezeten.
        Volgens de EU Verordening 1/2005 (Bijlage 1, Hoofdstuk 7, onderdeel E) is de beladingsnorm, voor kuikens tussen 1,6 en 3 kg lichaamsgewicht, 160 cm 2 per kg.
        In deze Storteboom containerlades mag maximaal 82,5 kilo kuikens netto per lade (zie bijlage beladingsdichtheid Storteboom). Qua gewicht was er dus sprake van overbelading van deze lade van 17,5 %.
        De kuikens met een levend gewicht van 2,425 kg beschikten niet over de minimum vloeroppervlakte van 160 cm 2 per kg. De dieren hadden een tekort aan vloeroppervlak van 17,5%.
        Derde geval
        Later op de ochtend, om ongeveer 06.15 uur, zag ik dat de PWO-medewerker wéér van een vrachtwagen een container had doen afladen en zag ik hem en andere medewerkers van het slachthuis uit een erg volle lade kuikens pakken om ze in een andere (lege) lade te doen. Uit het PWO-register (zie bijlage) is te concluderen dat het deze keer ging om vrachtwagen 07, geladen met kuikens van pluimveebedrijf " [naam 1] ", lotnummer 2 (= stal 5), en dat er op deze vrachtwagen twee lades opgevallen waren die (te)veel kuikens, waaronder acht doden, bevatten. […].”
      
      
      
        In totaal heeft de toezichthoudend dierenarts drie verschillende containers aangetroffen waarvan de lades te vol beladen waren. Vier lades waren overbeladen met het hiervoor beschreven letsel of onnodig lijden tot gevolg. Bij het rapport horen foto’s die de bevindingen uit het rapport illustreren.
      
      
    
    
      5.5
      Het College stelt vast dat [naam 1] de constateringen over de kuikens uit het rapport niet heeft betwist. Hij heeft alleen gesteld dat er meerdere fouten zijn gemaakt door meerdere partijen. Het rapport geeft dat onvoldoende weer en is daarom op onderdelen onvolledig. [naam 1] meent dat de chauffeurs hun taak verzaakt hebben, net als het slachthuis en de vangploeg. 
      
    
    
      5.6
      Naar het oordeel van het College heeft de toezichthoudend dierenarts concreet en onderbouwd in het rapport beschreven welk letsel dan wel onnodig lijden zich bij de kuikens heeft voorgedaan en wat daarvan de oorzaak is. Met de rechtbank is het College van oordeel dat de minister op basis daarvan mocht constateren dat artikel 6.2, eerste lid, van de Wet dieren, in samenhang gelezen met artikel 4.8, van de Regeling houders van dieren, en met artikel 3, aanhef en onder g, van de Transportverordening is overtreden. Nu vaststaat dat sprake is van een overtreding, staat ook vast dat de minister bevoegd was om een boete op te leggen. In het feit dat de toezichthoudend dierenarts in het rapport niet ingaat op wie welke fouten heeft begaan, maar alleen beschrijft wat is waargenomen bij de containers van [naam 1] , ziet het College met de minister geen reden om aan de inhoud van het rapport te twijfelen. Het is immers aan de minister en niet aan de toezichthoudend dierenarts om op basis van de bevindingen uit het rapport vervolgens vast te stellen wie welke overtreding kan worden toegerekend. In hoeverre de overtreding aan [naam 1] kan worden toegerekend, komt hierna aan bod.
      
      
        
          Heeft [naam 1] de overtreding begaan?
        
      
      
    
    
      6.1
      Hiervoor heeft het College geoordeeld dat sprake is van een overtreding (vervoer met letsel en onnodig lijden bij de kuikens tot gevolg) en dat de minister de bevoegdheid heeft tot het opleggen van een boete. In deze paragraaf moet het College vervolgens beoordelen of de overtreding ook aan [naam 1] kan worden toegerekend en of er dus aan [naam 1] een boete kon worden opgelegd. Het College oordeelt in beide gevallen dat dit zo is. Hierna legt het College uit waarom.
      
    
    
      6.2
      
        [naam 1] wordt verweten een overtreding te hebben begaan van artikel 6.2, eerste lid, van de Wet dieren, in samenhang gelezen met artikel 4.8, van de Regeling houders van dieren, en met artikel 3, aanhef en onder g, van de Transportverordening.
      
    
    
      6.3
      Tussen partijen is niet in geding dat het onregelmatig laden (waardoor de onderste lades overbeladen waren) is veroorzaakt door het vangen met de vangmachine. Volgens [naam 1] is niet hij (alleen) de veroorzaker van het overbeladen, maar wijst hij op de rol van het slachthuis en van de betrokken chauffeurs bij het vullen van de containers. Ook zou de pluimveeslachterij ondeugdelijke transportcontainers hebben aangeboden in een geautomatiseerd vangsysteem. Volgens [naam 1] hadden de betreffende chauffeurs toezicht moeten houden op het laden, aanwijzingen moeten geven en eventueel ook fouten moeten verhelpen.
      
    
    
      6.4
      Vast staat dat [naam 1] de betreffende kuikens heeft laten vervoeren. Zoals het College eerder heeft overwogen in haar uitspraak van 18 april 2023 (ECLI:NL:CBB:2023:194 in 6.1) is het vangen van kuikens (bij de houder) een met de verplaatsing samenhangende activiteit waarop de Transportverordening van toepassing is. Dit betekent dat de verplichtingen uit de Transportverordening zoals beschreven in 6.2 in ieder geval op [naam 1] rusten. Daarmee rust op [naam 1] ook de verantwoordelijkheid om ervoor te zorgen dat dit vervoer de dieren geen letsel of onnodig lijden toebrengt. Welke concrete verplichtingen dit met zich meebrengt, heeft het College in haar uitspraak van 29 augustus 2023 (ECLI:NL:CBB:2023:457, in 6.1) uiteengezet. Het College overweegt dat in het licht van de specifieke omstandigheden waaronder het vangen van de kuikens plaatsvindt, de verantwoordelijkheid van de houder van de dieren niet eindigt op het moment dat de te volle containers met kuikens uit de donkere stal worden gereden om te worden geladen op de vrachtwagen. Dat geldt dus ook voor [naam 1] . Naar het oordeel van het College lag het op de weg van [naam 1] om buiten de stal, in het daglicht, op de plaats van vertrek de containers met lades te controleren. Dat heeft [naam 1] niet gedaan. Dat de chauffeur onder de Transportverordening ook verplichtingen heeft met betrekking tot de bescherming van de kuikens, laat de verantwoordelijkheid van [naam 1] dus onverlet. 
      
    
    
      6.5
      Het College merkt verder op dat [naam 1] in hoger beroep niets anders heeft aangevoerd dan wat hij in beroep al had gesteld. [naam 1] heeft ook geen nieuwe relevante stukken overgelegd. Het College oordeelt dan ook dat [naam 1] de overtreding heeft begaan en dat hem inderdaad een boete kon worden opgelegd. De rechtbank is op goede gronden tot dit oordeel gekomen.
      
    
    
      6.6
      De hogerberoepsgrond slaagt dus niet. 
      
      
        
          Matiging boete vanwege overschrijding redelijke termijn?
        
      
      
    
    
      7.1
      Het College beoordeelt in boetezaken ambtshalve of de redelijke termijn, bedoeld in artikel 6 van het EVRM, is overschreden (zie de uitspraak van het College van 14 januari 2025, ECLI:NL:CBB:2025:7). De redelijke termijn vangt aan op het moment waarop een handeling wordt verricht waaraan de betrokkene in redelijkheid de verwachting kan ontlenen dat tegen hem een procedure inzake een punitieve sanctie ingang wordt gezet. In het geval van [naam 1] was dit 25 februari 2021 (het voornemen tot boeteoplegging). De redelijke termijn eindigt op het moment van uitspraak. 
      
    
    
      7.2
      Bij de beoordeling van de redelijke termijn dient de duur van de procedure als geheel in aanmerking te worden genomen. In zaken die uit (een bezwaarschriftprocedure en) twee rechterlijke instanties bestaan, is in beginsel een totale lengte van de procedure van vier jaar redelijk. Voor de berechting van een zaak in hoger beroep is in beginsel een termijn van twee jaar redelijk. 
      
    
    
      7.3
      Het College oordeelt dat de redelijke termijn voor de procedure als geheel is overschreden: op de datum uitspraak bedraagt de redelijke termijn vier jaar en 9 maanden. De overschrijding van de redelijke termijn van 9 maanden is volledig toe te rekenen aan de rechterlijke fase.
      
    
    
      7.4
      Het College zal de aan [naam 1] opgelegde boete daarom ambtshalve matigen met 10% omdat de overschrijding meer dan 6 maanden, maar niet meer dan 12 maanden bedraagt. 
      
      
      
        
          Slotsom
        
      
      
    
    
      8.1
      De hogerberoepsgronden van [naam 1] slagen niet. 
      
    
    
      8.2
      Omdat sprake is van overschrijding van de redelijke termijn zal het College de aangevallen uitspraak wel vernietigen voor zover het de hoogte van de boete betreft. Daarom zal het College het beroep tegen het bestreden besluit gegrond verklaren, dat besluit vernietigen voor zover het de hoogte van de boete betreft en het boetebesluit in zoverre herroepen. Het College zal de boete vaststellen op € 1.350,- (10% van € 1.500 = € 150,-). Voor het overige wordt de aangevallen uitspraak bevestigd.
      
      
      
    
  
  
    Beslissing
    
    
      Het College
    
    
    
      – vernietigt de aangevallen uitspraak voor zover het de hoogte van de boete betreft;
      – verklaart het bij de rechtbank ingestelde beroep gegrond en vernietigt het bestreden besluit, voor zover het de hoogte van de boete betreft;
      – herroept het boetebesluit voor zover het de hoogte van de boete betreft en stelt de boete vast op € 1.350,-;
      – bepaalt dat deze uitspraak in zoverre in de plaats treedt van het bestreden besluit;
      – bevestigt de aangevallen uitspraak voor het overige;
      – draagt de minister op het in beroep betaalde griffierecht van € 360,- aan [naam 1] te vergoeden;
      – bepaalt dat de griffier van het College het in hoger beroep betaalde griffierecht van € 548,- aan [naam 1] terugbetaalt.
    
    
    
      Deze uitspraak is gedaan door mr. C. de Kruif, in aanwezigheid van J. Willemstein, griffier. De beslissing is in het openbaar uitgesproken op 25 november 2025.
    
    
    
    
      w.g. C. de Kruif						w.g. J.R. Willemstein
    
    
    
    
  
  
    Bijlage 
    
    
      
        Verordening (EG) nr. 1/2005 van de Raad van 22 december 2004 inzake de bescherming van dieren tijdens het vervoer en daarmee samenhangende activiteiten en tot wijziging van de Richtlijnen 64/432/EEG en 93/119/EG en van Verordening (EG) nr. 1255/97 (Transportverordening)
      
    
    
    
      Artikel 2, aanhef en onder w
    
    w) „vervoer”: de verplaatsing van dieren met behulp van een of meer vervoermiddelen en de daarmee samenhangende activiteiten, zoals laden, lossen, overladen en rusten, tot aan het moment waarop alle dieren op de plaats van bestemming zijn uitgeladen;
    
    
      Artikel 3, aanhef en onder g
      Het is verboden dieren te vervoeren of te laten vervoeren op zodanige wijze dat het de dieren waarschijnlijk letsel of onnodig lijden berokkent.
      Bovendien moet aan de volgende voorwaarden worden voldaan:
    
    g) de dieren beschikken, gelet op hun grootte en op het voorgenomen transport, over voldoende vloeroppervlak en stahoogte;
    
    
      Artikel 8, eerste lid
    
    1. De houders van dieren op de plaats van vertrek, overlading of bestemming zorgen ervoor dat de technische voorschriften van bijlage I, hoofdstuk I, en hoofdstuk III, afdeling 1 met betrekking tot het vervoer van dieren nageleefd worden.
    
    
      
        Wet Dieren 
      
    
    
    
      Artikel 6.2, eerste lid 
    
    1. Het is verboden in strijd te handelen met bij of krachtens algemene maatregel van bestuur of bij ministeriële regeling aangewezen voorschriften van EU-verordeningen en EU-besluiten betreffende onderwerpen waarop deze wet van toepassing is.
    
    
      
        Regeling houders
      
    
    
    
      Artikel 4.8, aanhef  
      Als voorschriften als bedoeld in artikel 6.2, eerste lid, van de wet, worden aangewezen de artikelen:
    
    3 tot en met 9 en 12, van Verordening (EG) nr. 1/2005