ECLI:NL:RBGEL:2023:4565, Rechtbank Gelderland, 09-08-2023, ARN 21-3289
Rechtbank Gelderland — Uitspraak 
Datum: 2023-08-09 00:00:00.000000
Rechtsgebied: Bestuursrecht; Bestuursprocesrecht

Samenvatting: Bestuurlijke boete op grond van de Meststoffenwet voor het niet voldoen aan de mestverwerkingsplicht.
      
      Uit onderzoek van de Rijksdienst voor Ondernemend Nederland blijkt dat in 2016 zes vrachten ‘koek na mestscheiding’ van eiser zijn geregistreerd. Een van de zes afgevoerde vrachten laat een fosfaatgehalte zien boven de absolute technische bovengrens, die is vastgesteld door Wageningen University & Research. Dit is volgens de minister niet mogelijk zonder manipulatie van het desbetreffende monster. De minister heeft daarom de analysewaarde van de afgevoerde zesde vracht mest op nihil gezet bij de beoordeling of eiser heeft voldaan aan zijn mestverwerkingsplicht. De minister baseert deze redenering op artikel 3, eerste lid, van de Meststoffenwet. De tekst of de wetsgeschiedenis van artikel 3, eerste lid, van de Meststoffenwet dwingt echter niet tot deze (alles of niets) uitleg. Een redelijke uitleg van artikel 3, eerste lid, van de Meststoffenwet brengt met zich dat na het wegdenken van de schijnconstructie wordt vastgesteld wat de werkelijke situatie is, of – indien exacte vaststelling niet (meer) mogelijk is – een beredeneerde schatting wordt gemaakt van deze werkelijkheid. Omdat de minister niet heeft vastgesteld wat de werkelijke situatie is, staat het niet vast dat bij berekening of schatting van de werkelijk afgevoerde hoeveelheid mest van de vracht ook niet is voldaan aan de mestverwerkingsplicht. Omdat niet vaststaat dat sprake is van een overtreding kan hiervoor geen boete aan eiser worden opgelegd. Het beroep is gegrond.

RECHTBANK GELDERLAND
  
  
    Bestuursrecht
  
  
    zaaknummer: ARN 21/3289 
  
  
    
      uitspraak van de enkelvoudige kamer van 9 augustus 2023
     
    
      in de zaak tussen
    
  
  
    
      
      [Eiser A] , uit [plaats B] , eiser
    (gemachtigde: mr. J.J. van Heijningen),
    
    
      en
    
    
  
  
    de minister van Landbouw, Natuur en Voedselkwaliteit 
    (gemachtigde: mr. A.H. Spriensma)
    
    
      Als derde partij heeft aan het geding deelgenomen: 
      
        de Staat der Nederlanden (de minister voor Rechtsbescherming), derde partij.
    
    
    
  
  
    Inleiding
    
    
      1. Deze uitspraak op het beroep van eiser gaat over de door de minister aan eiser opgelegde bestuurlijke boete van in totaal € 15.288,35 wegens overtreding van de Meststoffenwet. De minister heeft deze boete opgelegd met het besluit van 10 december 2020. Met het bestreden besluit van 1 juni 2021 op het bezwaar van eiser is de minister bij dat besluit gebleven.
    
    
    
      1.1.
      De minister heeft op het beroep gereageerd met een verweerschrift.
      
    
    
      1.2.
      De rechtbank heeft de Staat der Nederlanden aangemerkt als partij bij dit beroep. Omdat het bedrag van de schadevergoeding minder dan € 5.000,- is, hoeft de minister voor Rechtsbescherming niet in de gelegenheid te worden gesteld hierop verweer te voeren. 
      
    
    
      1.3.
      De rechtbank heeft het beroep op 19 juli 2023 op zitting behandeld. Hieraan hebben deelgenomen: eiser, bijgestaan door zijn gemachtigde, en de gemachtigde van de minister. 
      
    
  
  
    Beoordeling door de rechtbank
    
    2. De rechtbank beoordeelt de boete die de minister aan eiser heeft opgelegd wegens overtreding van de mestverwerkingsplicht. Zij doet dat aan de hand van de beroepsgronden van eiser. Hierbij is in geschil of de minister terecht één van de zes vrachten ‘koek na mestscheiding’ niet heeft meegenomen in de berekening van het voldoen aan de mestverwerkingsplicht die op eiser rust.
    
    3. De rechtbank verklaart het beroep gegrond. Vervolgens stelt zij de opgelegde boete wegens het niet voldoen aan de overgenomen mestverwerkingsplicht aan eiser op nihil. Daarnaast kent de rechtbank aan eiser een schadevergoeding toe. Hierna legt de rechtbank uit hoe zij tot dit oordeel komt en welke gevolgen dit oordeel heeft.
    
    
      
        Toetsingskader
      
    
    4. Op grond van artikel 33a, eerste lid, van de Meststoffenwet is het een landbouwer verboden in enig kalenderjaar op zijn bedrijf dierlijke meststoffen te produceren. Het eerste lid is niet van toepassing op een landbouwer die in het desbetreffende kalenderjaar een hoeveelheid dierlijke meststoffen, uitgedrukt in kilogrammen fosfaat, minimaal gelijk aan een door de minister voor het desbetreffende kalenderjaar vastgesteld percentage van het op zijn bedrijf geproduceerde bedrijfsoverschot laat verwerken. Op grond van artikel 33a, vijfde lid, van deze wet gelden deze regels ook voor de landbouwer die een overeenkomst heeft gesloten met een andere landbouwer waarin is bepaald dat hij in diens plaats uitvoering zal geven aan de voorwaarden.
    
    
      4.1.
      Op grond van artikel 51 van de Meststoffenwet kan de minister een boete opleggen indien sprake is van een overtreding van artikel 33a, eerste lid en/of vijfde lid, van de Meststoffenwet. Deze boete bedraagt op grond van artikel 59 van de Meststoffenwet  € 11 per kilogram fosfaat ten aanzien waarvan niet voldaan is aan de mestverwerkingsplicht.
      
    
    
      4.2.
      In artikel 3, eerste lid, van de Meststoffenwet is bepaald dat voor de toepassing van het bij of krachtens de Meststoffenwet bepaalde geen rekening wordt gehouden met handelingen waarvan:
      - op grond van de omstandigheid dat zij geen wezenlijke verandering van feitelijke verhoudingen hebben ten doel gehad of
      - op grond van andere bepaalde feiten en omstandigheden moet worden aangenomen dat zij achterwege zouden zijn gebleven, indien daarmee niet de toepassing van deze wet voor het vervolg geheel of ten dele onmogelijk zou worden gemaakt.
      
    
    
      4.3.
      Uit de totstandkomingsgeschiedenis van artikel 3 van de Meststoffenwet blijkt dat deze bepaling dient om evidente schijnconstructies ter ontduiking van de wet tegen te kunnen gaan.
      
      
        
          De gestelde overtreding en de boete
        
        5. Eiser heeft een vleesvarkensbedrijf. De Rijksdienst voor Ondernemend Nederland (RVO) heeft een administratieve controle uitgevoerd op de naleving van de Meststoffenwet door eiser voor het jaar 2016. Uit het onderzoek blijkt dat bij de RVO over 2016 zes vrachten ‘koek na mestscheiding’ (mestcode 43) van eiser zijn geregistreerd met fosfaatgehaltes die hoger zijn dan mag worden verwacht op basis van het te realiseren scheidingsrendement. De minister heeft daarom deze vrachten niet meegenomen in de berekening voor de mestverwerkingsplicht. Doordat de minister deze vrachten niet meeneemt in zijn berekening, heeft eiser volgens de minister in 2016 de eigen mestverwerkingsplicht met 996 kilogram en de overgenomen mestverwerkingsplicht met 2.900 kilogram overtreden. Met het besluit van 10 december 2020 heeft de minister daarom aan eiser een boete opgelegd van € 40.713,20.
      
      
    
    
      5.1.
      Naar aanleiding van het bezwaar van eiser tegen dit besluit heeft de minister deze boete verlaagd. Naar aanleiding van de heroverweging is de minister voor vijf van de zes afgevoerde vrachten ‘koek na mestscheiding’ uitgegaan van een vervangende/berekende waarde van de fosfaatgehaltes, omdat de vrachten onaannemelijk hoge fosfaatgehaltes zouden bevatten. De minister gaat daarom uit van 2.329 kilogram verwerkte fosfaat in het kader van de mestverwerkingsplicht. De zesde afgevoerde vracht ‘koek na mestscheiding’ laat een fosfaatgehalte zien van 34,11 kilogram per ton. Aangezien dit fosfaatgehalte boven de absolute technische bovengrens van 31 kilogram per ton komt, wordt geen rekening gehouden met deze afgevoerde vracht. Voor in totaal 1.463 kilogram fosfaat is niet voldaan aan de overgenomen mestverwerkingsplicht. Met het bestreden besluit van 1 juni 2021 is daarom aan eiser een boete opgelegd van € 15.288,35. 
      
    
    
      5.2.
      In het verweerschrift stelt de minister zich op het standpunt dat de boete verder verlaagd moet worden op basis van een herberekening van de geconstateerde overtreding van de mestverwerkingsplicht. De minister heeft namelijk in het bestreden besluit een scheidingsrendement van 70% toegepast in plaats van 78%. Door de herberekening is 2.712 kilogram fosfaat in het kader van de mestverwerkingsplicht verwerkt. Dit betekent dat voor 1.184 kilogram fosfaat niet is voldaan aan de overgenomen mestverwerkingsplicht, wat resulteert in een boete van € 13.024. De minister matigt deze boete met vijf procent. De minister verzoekt de rechtbank om in de uitspraak de boete op € 12.372,80 vast te stellen.
      
      
        
          Wat is de consequentie van de door de minister voorgestane verlaging van de boete?
        
        6. De minister handhaaft met de door hem voorgestane verdere verlaging van de boete niet langer het bestreden besluit in zijn volle omvang. Dat betekent dat alleen al daarom het beroep gegrond is. 
      
      
    
    
      6.1.
      De rechtbank beoordeelt vervolgens of de boete na deze verlaging ongewijzigd in stand kan blijven. 
      
      
        
          Heeft de minister ten onrechte de zesde vracht niet meegenomen in zijn berekening?
        
        7. Eiser stelt dat de minister ten onrechte de zesde vracht niet heeft meegenomen in de berekening van de mestverwerkingsplicht tegen een vervangende/berekende waarde van het fosfaatgehalte. Eiser wijst hierbij op een uitspraak van rechtbank Oost-Brabant. Eiser stelt dat in die zaak, net zoals in onderhavige kwestie, niet is betwist dat in 2016 op het bedrijf mest is gescheiden en dat de gescheiden mest is afgevoerd. Gelet op die uitspraak had de minister ook voor de zesde vracht tot een berekende schatting van de daadwerkelijk gescheiden mest moeten overgaan. Dit heeft de minister niet gedaan, waardoor hij artikel 3, eerste lid, van de Meststoffenwet onjuist heeft uitgelegd en toegepast. Eiser voert aan dat er geen wettelijke grondslag is om afgevoerde vrachten dikke fractie niet mee te tellen als afvoer als de gehaltes ter discussie worden gesteld. Eiser heeft met de afvoerbewijzen en transporten dierlijke mest de daadwerkelijke hoeveelheden gescheiden en afgevoerde dikke fractie aan de minister overgelegd. Eiser is van mening dat de minister voor de zesde vracht gehouden is een vervangende/berekende waarde van het fosfaatgehalte toe te passen aan de hand van de daadwerkelijk afgevoerde dikke fractie mest. Hierdoor zal eiser meer kilogram fosfaat in het kader van de mestverwerkingsplicht hebben verwerkt, waardoor het boetebedrag moet worden verlaagd. 
      
    
    
      7.1.
      De minister stelt zich op het standpunt dat de zesde vracht terecht niet is meegenomen als afvoer van eisers bedrijf. Uit het administratief onderzoek blijkt namelijk dat het geanalyseerde fosfaatgehalte van deze vracht onaannemelijk (hoog) is. Wageningen University & Research (WUR) heeft onderzoek gedaan naar het maximale gehalte aan fosfaat dat door mestscheiding kan worden gerealiseerd.  De onderzoeken geven een absolute bovengrens voor het fosfaatgehalte in de dikke fractie van varkensmest na mestscheiding van 31 gram fosfaat per kilogram vaste mest. Het monster dat bij eiser is genomen bevat 34,11 gram fosfaat per kilogram vaste mest. Een fosfaatgehalte boven de door de WUR vastgestelde technische bovengrens is volgens de minister niet mogelijk zonder manipulatie van het betreffende monster. Hierdoor is niet inzichtelijk wat het werkelijk fosfaatgehalte in de afgevoerde mest was. Nu geen sprake is van juiste bemonstering en/of analyse is op grond van het Boetebeleid Meststoffenwet de analysewaarde van de afgevoerde vracht mest op nihil gezet.
    
    
      7.2.
      Deze beroepsgrond slaagt. De rechtbank licht dat hieronder toe.
      
      
        7.2.1.
        Uit de bewoordingen van artikel 3, eerste lid, van de Meststoffenwet en de onder 4.3 geschetste bedoeling van de wetgever valt af te leiden dat toepassing van dit artikel allereerst moet leiden tot een vaststelling welke handelingen de schijnconstructie maken. 
      
      
        7.2.2.
        De minister stelt zich terecht op het standpunt dat sprake is van een schijnconstructie. Het samenstel van handelingen – bemonstering, analyse en het doorgeven van de geanalyseerde gehalte als vervoersgegeven – heeft gezien de opgegeven onaannemelijk hoge fosfaatgehalte geen praktische, reële betekenis. Het moet ervoor worden gehouden dat deze gegevens uitsluitend zijn doorgegeven zodat op papier is voldaan aan de mestverwerkingsplicht. Aan de eerste voorwaarde voor toepassing van artikel 3, eerste lid, van de Meststoffenwet is dus voldaan.
        
      
      
        7.2.3.
        Vervolgens moet worden vastgesteld wat de werkelijke situatie is, als die schijnconstructie wordt weggedacht. De minister heeft daar geen onderzoek naar gedaan. Op de zitting heeft de minister toegelicht dat er wel mogelijkheden zijn te bedenken om tot een beredeneerde schatting van het fosfaatgehalte van de zesde vracht te komen, maar hij vindt dit niet nodig. Het gemanipuleerde gehalte rechtvaardigt dat dit gehalte in het geheel niet in aanmerking wordt genomen in de berekening van de mestverwerkingsplicht. 
        
      
      
        7.2.4.
        De tekst of de wetsgeschiedenis van artikel 3, eerste lid, van de Meststoffenwet dwingt echter niet tot deze (alles of niets) uitleg. De minister betwist ook niet dat de zesde vracht dikke fractie van het bedrijf van eiser is afgevoerd. Het is uiterst onaannemelijk dat deze dikke fractie helemaal geen fosfaat bevatte. Een redelijke uitleg van artikel 3, eerste lid, van de Meststoffenwet brengt dan ook met zich dat na het wegdenken van de schijnconstructie wordt vastgesteld wat de werkelijke situatie is, of – indien exacte vaststelling niet (meer) mogelijk is – een beredeneerde schatting wordt gemaakt van deze werkelijkheid. Hiermee wordt aangesloten bij de toepassing van de vergelijkbare bepaling van misbruik van recht zoals die geldt in het belastingrecht, mede omdat in de memorie van toelichting van artikel 3 van de Meststoffenwet ook wordt verwezen naar artikel 31 van de Algemene wet inzake rijksbelastingen.
        
      
      
        7.2.5.
        Omdat de minister niet heeft vastgesteld wat de werkelijke situatie is, is het standpunt dat eiser niet heeft voldaan aan de mestverwerkingsplicht gebaseerd op een onvolledig onderzoek en onjuiste feiten. Het staat namelijk niet vast dat bij berekening of schatting van de werkelijk afgevoerde hoeveelheid fosfaat van de zesde vracht ook niet is voldaan aan de overgenomen mestverwerkingsplicht.
        
      
      
        7.2.6.
        Het bestreden besluit, zoals verder ingevuld in het verweerschrift, is dan ook niet zorgvuldig voorbereid en kent een motiveringsgebrek. Het beroep is ook om die reden gegrond en het bestreden besluit komt voor vernietiging in aanmerking.
        
        
          
            Past de rechtbank de bestuurlijke lus toe?
          
          8. Op grond van artikel 8:51a, eerste lid, van de Algemene wet bestuursrecht (Awb) kan de rechtbank het bestuursorgaan in de gelegenheid stellen een gebrek in het bestreden besluit te herstellen of te laten herstellen, de zogeheten 'bestuurlijke lus'. Artikel 8:72a van de Awb staat niet aan het toepassen van een bestuurlijke lus in de weg.
        
        
      
    
    
      8.1.
      De rechtbank kan de in overweging 7.2.4 bedoelde berekening of schatting niet zelf uitvoeren en het gevolg daarvan voor het (mogelijk) niet voldoen aan de overgenomen mestverwerkingsplicht niet zelf vaststellen. Op dit moment is dus niet duidelijk of de minister gebruik mocht maken van zijn bevoegdheid om een bestuurlijke boete op te leggen wegens het niet voldoen aan de overgenomen mestverwerkingsplicht.
      
    
    
      8.2.
      Het licht voor de hand om gelet op het voorgaande gebruik te maken van de mogelijkheid van de bestuurlijk lus en de minister daarbij in de gelegenheid te stellen om alsnog de in overweging 7.2.4 bedoelde berekening of schatting uit te voeren en te motiveren of ook na deze herberekening de conclusie blijft dat eiser niet heeft voldaan aan de overgenomen mestverwerkingsplicht. 
      
    
    
      8.3.
      Toch ziet de rechtbank daarvan af. Op de zitting heeft de minister verklaard geen gebruik te zullen maken van deze mogelijkheid. Gelet hierop stelt de rechtbank de minister niet in de gelegenheid om het gebrek in het bestreden besluit te herstellen.
      
      
        
          Tussenconclusie
        
      
      9. Omdat er geen berekening of schatting is als bedoeld in overweging 7.2.4, de rechtbank dat niet kan en de minister daartoe niet bereid is, is niet duidelijk of de minister gebruik mocht maken van zijn bevoegdheid om een bestuurlijke boete op te leggen wegens het niet voldoen aan de overgenomen mestverwerkingsplicht. Het is namelijk niet vast komen te staan dat niet voldaan is aan de mestverwerkingsplicht. Omdat niet vaststaat dat sprake is van een overtreding kan hiervoor geen boete aan eiser worden opgelegd.
      
      
        
          Is de redelijke termijn overschreden?
        
      
      10. In boetezaken geldt het uitgangspunt dat de redelijke termijn voor een procedure in twee instanties in beginsel is overschreden als die procedure langer dan twee jaar in beslag heeft genomen. De termijn begint op het moment waarop een handeling is verricht waaraan de betrokkene in redelijkheid de verwachting kan ontlenen dat hem een bestuurlijke boete wordt opgelegd. De termijn eindigt op het moment waarop de rechter uitspraak doet in de procedure over het geschil dat de betrokkene en het bestuursorgaan verdeeld houdt.
      
    
    
      10.1.
      In dit geval is de redelijke termijn begonnen met het voornemen tot boeteoplegging op 17 augustus 2020. Dit betekent dat, op het moment van het doen van deze uitspraak, de redelijke termijn van twee jaar is overschreden met ongeveer 11 maanden en drie weken.
      
    
    
      10.2.
      De overschrijding van de redelijke termijn in de bestuurlijke fase rechtvaardigt een compensatie voor immateriële schade. Omdat de opgelegde boete vervalt, vindt de compensatie plaats in de vorm van schadevergoeding. Deze schadevergoeding bedraagt € 500 per half jaar (of een deel daarvan) waarmee in de bestuurlijke fase de redelijke termijn is overschreden, naar boven afgerond. In totaal komt eiser een vergoeding van € 1.000 (2 halve jaren á € 500) toe. De overschrijding van de redelijke termijn komt in zijn geheel voor rekening van de Staat der Nederlanden.
      
    
  
  
    Conclusie en gevolgen
    
    
      11. Het beroep is gegrond, omdat de minister niet heeft aangetoond dat eiser niet voldaan heeft aan de (overgenomen) mestverwerkingsplicht en de minister daarom gebruik mocht maken van zijn bevoegdheid om aan eiser een bestuurlijke boete op te leggen. De rechtbank vernietigt het bestreden besluit en voorziet zelf in de zaak door het primaire besluit te herroepen, de boete op nihil te stellen en te bepalen dat deze uitspraak in de plaats treedt van het vernietigde bestreden besluit.
    
    
    
      11.1.
      Omdat het beroep gegrond is, moet de minister het griffierecht van € 181 aan eiser vergoeden en krijgt eiser ook een vergoeding van zijn proceskosten. De minister moet deze vergoeding betalen. De vergoeding is met toepassing van het Besluit proceskosten bestuursrecht als volgt berekend. Voor de rechtsbijstand door een gemachtigde krijgt eiser een vast bedrag per proceshandeling. In beroep heeft elke proceshandeling een waarde van € 837. De gemachtigde heeft een beroepschrift ingediend en heeft aan de zitting van de rechtbank deelgenomen. De vergoeding bedraagt dan in totaal € 1.674. De rechtbank veroordeelt de Staat der Nederlanden (de minister voor Rechtsbescherming) tot het betalen van een schadevergoeding van € 1.000.
      
    
  
  
    Beslissing
    
    
      De rechtbank:
    
    - verklaart het beroep gegrond;
    - vernietigt het besluit van 1 juni 2021 en herroept het besluit van 10 december 2020;
    - stelt de boete vast op nul;
    - bepaalt dat deze uitspraak in de plaats komt van het vernietigde bestreden besluit;
    - bepaalt dat de minister het griffierecht van € 181 aan eiser moet vergoeden;
    - veroordeelt de minister tot betaling van € 1.674 aan proceskosten aan eiser;
    - veroordeelt de Staat der Nederlanden (minister voor Rechtsbescherming) tot een schadevergoeding aan eiser van € 1.000.
    
    
      Deze uitspraak is gedaan door mr. W.P.C.G. Derksen, rechter, in aanwezigheid van mr. L. Janssen, griffier.De uitspraak is uitgesproken in het openbaar op: 9 augustus 2023
    
    
    
    
    
    
    
    
      
        
        
        
          
            
              griffier
            
            
              rechter
            
          
        
      
    
    
    
    
      Een afschrift van deze uitspraak is verzonden aan partijen op:
    
    
    
  
  
    Informatie over hoger beroep
    Een partij die het niet eens is met deze uitspraak, kan een hogerberoepschrift sturen naar het College van Beroep voor het bedrijfsleven waarin wordt uitgelegd waarom deze partij het niet eens is met deze uitspraak. Het hogerberoepschrift moet worden ingediend binnen zes weken na de dag waarop deze uitspraak is verzonden. Kan de indiener de behandeling van het hoger beroep niet afwachten, omdat de zaak spoed heeft, dan kan de indiener de voorzieningenrechter van het College van Beroep voor het bedrijfsleven vragen om een voorlopige voorziening (een tijdelijke maatregel) te treffen.  
    
    
  
  
     Zie de beleidsregel van 8 juli 2014, Staatscourant 2014, 20210.
  
  
     Op grond van artikel 33a, het tweede lid, aanhef en onder b, sub 1, van de Meststoffenwet.
  
  
     Kamerstukken II 1995/96, 24 782, nr. 3, p. 45.
  
  
     Rechtbank Oost-Brabant 4 maart 2021, ECLI:NL:RBOBR:2021:968.
  
  
     Dit is vastgesteld in de rapporten ‘Technische bovengrenzen van P205 gehalte dikke fractie na scheiding dreigmest en decanteercentrifuge’ en ‘Technische bovengrenzen van P205 gehalte dikke fractie na scheiding dreigmest en decanteercentrifuge, update 2020’.
  
  
     Vergelijk Hoge Raad 10 februari 2012, ECLI:NL:HR:2012:BK1057.
  
  
     Kamerstukken II 1995/96, 24 782, nr. 3, p. 45.
  
  
     De rechtbank past artikel 8:72a van de Awb toe.