ECLI:NL:RVS:2025:2450, Raad van State, 28-05-2025, 202206956/1/R2
Raad van State — Uitspraak 
Datum: 2025-05-28 00:00:00.000000
Rechtsgebied: Bestuursrecht

Samenvatting: Bij besluit van 3 maart 2020 heeft het college van burgemeester en wethouders van Leudal het verzoek van [partij] om handhavend op te treden tegen het huisvesten van arbeidsmigranten in strijd met het bestemmingsplan "Landgoed Leudal 2018" op het Landgoed Leudal aan de Roggelseweg 54a in Haelen, afgewezen. [appellant sub 2] is eigenaar van het Landgoed Leudal. Dit landgoed was voorheen een camping en wordt gefaseerd omgevormd naar een landgoed met verblijfsaccommodaties voor onder meer groepsverblijf en zakelijke trainingen. Om dit mogelijk te maken, is op 17 april 2018 door de raad van de gemeente Leudal het bestemmingsplan vastgesteld. Dit bestemmingsplan is verdeeld in drie fases. Alleen in fase I mogen volgens de toelichting van dat plan ter overbrugging tot 2026 maximaal 300 arbeidsmigranten tijdelijk (namelijk voor een verblijfsduur van maximaal 9 maanden) worden gehuisvest als ondergeschikte functie aan de functies van verblijfsrecreatie en training.

202206956/1/R2.
    Datum uitspraak: 28 mei 2025
    AFDELING
    BESTUURSRECHTSPRAAK
    Uitspraak op de hoger beroepen van:
    1.       het college van burgemeester en wethouders van Leudal,
    2.       [appellant sub 2A] en [appellant sub 2B] (hierna gezamenlijk en in enkelvoud: [appellant sub 2]), wonend in [woonplaats],
    appellanten,
    tegen de uitspraak van de rechtbank Limburg van 24 oktober 2022 in zaak nr. 21/143 in het geding tussen:
    appellanten
    en
    [partij].
    Procesverloop
    Bij besluit van 3 maart 2020 heeft het college het verzoek van [partij] om handhavend op te treden tegen het huisvesten van arbeidsmigranten in strijd met het bestemmingsplan "Landgoed Leudal 2018" (hierna: het bestemmingsplan) op het Landgoed Leudal aan de Roggelseweg 54a in Haelen, afgewezen.
    Bij besluit van 1 december 2020 heeft het college het door [partij] daartegen gemaakte bezwaar ongegrond verklaard.
    Bij uitspraak van 24 oktober 2022 heeft de rechtbank het door [partij] daartegen ingestelde beroep gegrond verklaard, het besluit van 1 december 2020 vernietigd en het college opgedragen een nieuw besluit op het bezwaar te nemen.
    Tegen deze uitspraak hebben het college en [appellant sub 2] hoger beroep ingesteld.
    [partij] heeft een schriftelijke uiteenzetting gegeven.
    Bij besluit van 29 december 2022 heeft het college opnieuw op het bezwaar van [partij] beslist en het bezwaar opnieuw ongegrond verklaard.
    [partij] heeft over het besluit van 29 december 2022 een zienswijze naar voren gebracht.
    Het college heeft een schriftelijke uiteenzetting gegeven.
    [partij] en [appellant sub 2] hebben nadere stukken ingediend.
    De Afdeling heeft de zaak op zitting behandeld op 17 februari 2025, waar het college, vertegenwoordigd door mr. G. Neelis, [appellant sub 2], bijgestaan door mr. R.J. Boogers, advocaat in ‘s-Hertogenbosch, en [partij] en [partij A], vertegenwoordigd door mr. B. Oudenaarden, advocaat in Arnhem, zijn verschenen.
    Overwegingen
    Overgangsrecht inwerkingtreding Omgevingswet
    1.       Op 1 januari 2024 zijn de Omgevingswet en de Invoeringswet Omgevingswet in werking getreden. Als een verzoek om handhaving van de Wet algemene bepalingen omgevingsrecht (hierna: Wabo) is ingediend vóór het tijdstip van inwerkingtreding van de Omgevingswet, dan blijft op grond van artikel 4.3, aanhef en onder a, van de Invoeringswet Omgevingswet het recht zoals dat gold onmiddellijk vóór dat tijdstip van toepassing tot het besluit op dat verzoek onherroepelijk wordt.
    Het verzoek om handhaving van de Wabo is gedaan op 16 juli 2019. Dat betekent dat in dit geval de Wabo, zoals die gold vóór 1 januari 2024, van toepassing blijft.
    Inleiding
    2.       [appellant sub 2] is eigenaar van het Landgoed Leudal. Dit landgoed was voorheen een camping en wordt gefaseerd omgevormd naar een landgoed met verblijfsaccommodaties voor onder meer groepsverblijf en zakelijke trainingen. Om dit mogelijk te maken, is op 17 april 2018 door de raad van de gemeente Leudal het bestemmingsplan vastgesteld. Dit bestemmingsplan is verdeeld in drie fases. Alleen in fase I mogen volgens de toelichting van dat plan ter overbrugging tot 2026 maximaal 300 arbeidsmigranten tijdelijk (namelijk voor een verblijfsduur van maximaal 9 maanden) worden gehuisvest als ondergeschikte functie aan de functies van verblijfsrecreatie en training.
    3.       [partij] woont op het perceel [locatie] in Haelen. Zijn perceel grenst aan het noordoostelijke deel (fase III) van het landgoed. Hij heeft een verzoek tot handhaving ingediend, omdat volgens hem sprake is van een overtreding van artikel 4.1, aanhef, onder f, van de planregels van het bestemmingsplan. Volgens hem wordt niet voldaan aan het vereiste dat arbeidsmigranten alleen mogen worden gehuisvest als deze huisvesting ondergeschikt is aan de functies van verblijfsrecreatie en training.
    Het college heeft geweigerd handhavend op te treden, omdat volgens hem geen sprake is van strijd met het bestemmingsplan. Volgens het college is het huisvesten van maximaal 300 arbeidsmigranten ondergeschikt aan de functies van verblijfsrecreatie en training.
    Uitspraak van de rechtbank
    4.       De rechtbank heeft allereerst overwogen dat [partij] belanghebbende is als bedoeld in artikel 1:2, eerste lid, van de Algemene wet bestuursrecht (hierna: Awb) in zijn verzoek. Dat volgt volgens de rechtbank uit de uitspraken van de Afdeling van 25 september 2018 (ECLI:NL:RVS:2018:3166) en 19 augustus 2020 (ECLI:NL:RVS:2020:1980). In die uitspraken heeft de Afdeling volgens de rechtbank overwogen dat het perceel van [partij] grenst aan het landgoed en daardoor kan [partij] gevolgen van enige betekenis ondervinden door de toename van arbeidsmigranten op het landgoed.
    Verder heeft de rechtbank overwogen dat sprake is van strijd met het bestemmingsplan. Volgens de rechtbank is het vaste jurisprudentie van de Afdeling dat omwille van de rechtszekerheid planregels letterlijk worden uitgelegd en dat aan de uitleg van de bedoeling van de planwetgever niet wordt toegekomen als de planregels duidelijk zijn. Volgens de rechtbank maken artikel 4.1, aanhef, onder f, in samenhang gelezen met artikel 1.48 van de planregels, voldoende duidelijk dat voor de vraag of de huisvesting van arbeidsmigranten ondergeschikt is aan de functies van verblijfsrecreatie en training, de feitelijke situatie bepalend is en niet de beoogde invulling van het gebied. Om die reden is de bedoeling van de planwetgever, volgens de rechtbank, niet doorslaggevend. Kijkend naar die feitelijk situatie, wordt er volgens de rechtbank in dit geval niet voldaan aan de vereiste ondergeschiktheid, omdat uit het controlerapport van 14 januari 2020 blijkt dat er toen 189 arbeidsmigranten waren gehuisvest, terwijl 7 personen recreatief verbleven op het landgoed. Dat het college zich op het standpunt stelt dat uit artikel 4.5.2, aanhef, onder b, van de planregels volgt dat maximaal 300 arbeidsmigranten op het landgoed mogen worden gehuisvest en daarmee de ondergeschiktheid is komen vast te staan, volgt de rechtbank niet. Omdat de huisvesting van arbeidsmigranten niet ondergeschikt is aan de functies van verblijfsrecreatie en training, is er volgens de rechtbank sprake van een overtreding van artikel 4.1, aanhef, onder f, van de planregels en is het college bevoegd om handhavend op te treden. Volgens de rechtbank is het vaste jurisprudentie van de Afdeling dat het college van zijn handhavingsbevoegdheid gebruik maakt, tenzij sprake is van bijzondere omstandigheden. Het college heeft volgens de rechtbank niet onderzocht of sprake is van bijzondere omstandigheden.
    Ontvankelijkheid [partij]
    5.       Voor zover het college en [appellant sub 2] betogen dat de rechtbank ten onrechte heeft overwogen dat [partij] belanghebbende is in de zin van artikel 1:2, eerste lid, van de Awb en dat de rechtbank hem ten onrechte ontvankelijk heeft verklaard, oordeelt de Afdeling als volgt.
    5.1.    De rechtbank heeft voor de vraag of [partij] is aan te merken als belanghebbende als bedoeld in artikel 1:2, eerste lid, van de Awb, verwezen naar de uitspraken van de Afdeling van 25 september 2018 (ECLI:NL:RVS:2018:3166) en 19 augustus 2020 (ECLI:NL:RVS:2020:1980). In deze uitspraken heeft de Afdeling onder meer overwogen dat [partij] is aan te merken als belanghebbende, omdat hij woont op een aangrenzend perceel en ook gevolgen van enige betekenis zal ondervinden door de toename van arbeidsmigranten op het landgoed.
    5.2.    De rechtbank heeft terecht overwogen dat [partij] is aan te merken als belanghebbende als bedoeld in artikel 1:2, eerste lid, van de Awb. De omstandigheden die het college en [appellant sub 2] hebben aangevoerd leiden niet tot een ander oordeel. Dat volgens het college en [appellant sub 2] een grote afstand bestaat tussen het plandeel waar de arbeidsmigranten worden gehuisvest en het perceel van [partij], en dat volgens [appellant sub 2] de gronden van het landgoed kadastraal zijn gesplitst over verschillende eigenaren, maken dat oordeel ook niet anders. [partij] kan namelijk nog steeds gevolgen van enige betekenis ondervinden door de huisvesting van arbeidsmigranten op het landgoed, zoals de toename van verkeersbewegingen nabij zijn perceel. De betogen slagen niet.
    Relativiteit
    6.       Voor zover [appellant sub 2] betoogt dat de rechtbank ten onrechte niet heeft onderkend dat de relativiteit als bedoeld in artikel 8:69a van de Awb aan een inhoudelijke beoordeling van het beroep in de weg staat, oordeelt de Afdeling dat de achterliggende norm in artikel 4.1 van de planregels, waarin de ondergeschikte huisvesting van arbeidsmigranten is geregeld, ook strekt ter bescherming van de belangen van [partij], als omwonende. Gelet hierop heeft de rechtbank terecht het relativiteitsvereiste van artikel 8:69a van de Awb niet aan [partij] tegengeworpen. Het betoog slaagt niet.
    Is er sprake van een overtreding?
    7.       Het college en [appellant sub 2] betogen dat de rechtbank ten onrechte heeft overwogen dat sprake is van een overtreding, omdat ten tijde van het besluit van 1 december 2020 het aantal arbeidsmigranten op het landgoed niet ondergeschikt was aan de functies verblijfsrecreatie en training. Zij voeren aan dat de rechtbank voor de uitleg van de eis van ondergeschiktheid in artikel 4.1, aanhef, onder f, van de planregels over de huisvesting van arbeidsmigranten weliswaar terecht naar de definitie van ondergeschikte functie in artikel 1.48 van de planregels verwijst, maar dat de rechtbank dat artikel ten onrechte feitelijk uitlegt. Dat artikel moet volgens hen planologisch worden uitgelegd.
    Allereerst moet volgens het college en [appellant sub 2] de zinsnede "zeer beperkte bedrijfsmatige en/of ruimtelijke omvang" in artikel 1.48 van de planregels zo uitgelegd worden dat de ruimtelijke omvang van het huisvesten van arbeidsmigranten zeer beperkt moet zijn in vergelijking met de ruimtelijke omvang van functies van verblijfsrecreatie en training. Daaraan wordt volgens het hen voldaan, omdat de huisvesting van arbeidsmigranten maximaal 1/3e deel van het landgoed in beslag neemt ten opzichte van de functies van verblijfsrecreatie en training. Voorts zijn de functies van verblijfsrecreatie en training volgens het college en [appellant sub 2] gescheiden van de huisvesting van de arbeidsmigranten. Bovendien is volgens [appellant sub 2] de fysieke uitstraling van het landgoed uitsluitend gericht op recreatie en niet op huisvesting van arbeidsmigranten, zodat de recreatiefunctie, qua aard, omvang en verschijningsvorm, overwegend of nagenoeg geheel als hoofdfunctie herkenbaar blijft als bedoeld in artikel 1.48 van de planregels.
    Voor de vraag of de huisvesting van arbeidsmigranten ondergeschikt is aan de hoofdfunctie moet er, volgens [appellant sub 2], tevens worden gekeken naar artikel 4.5.2, aanhef, onder b, van de planregels, waarin de ondergeschiktheid in artikel 4.1. van de planregels getalsmatig wordt ingevuld. Daarin is bepaald dat maximaal 300 arbeidsmigranten op het landgoed mogen worden gehuisvest waardoor de ondergeschiktheid in de planregels is vastgelegd.
    Verder kan volgens [appellant sub 2] de feitelijke verhouding tussen arbeidsmigranten en recreanten op het landgoed sterk verschillen per dag, waarbij geldt dat op doordeweekse dagen minder recreanten op het landgoed aanwezig zijn dan in het weekend. Ook om die reden moet artikel 1.48 van de planregels planologisch worden uitgelegd. Handhaving van deze planregel is bij de feitelijke uitleg, zoals de rechtbank heeft gedaan, onmogelijk.
    7.1.    [partij] stelt zich op het standpunt dat de rechtbank terecht heeft overwogen dat sprake is van een overtreding. Uit de rechtspraak van de Afdeling volgt weliswaar dat planregels letterlijk gelezen moeten worden, maar wanneer artikel 4.1, aanhef, onder f, in samenhang gelezen met artikel 1.48 van de planregels letterlijk worden gelezen dan wordt er, volgens [partij], niet voldaan aan het ondergeschiktheidscriterium uit die planregels. De hoofdfunctie - in dit geval verblijfsrecreatie en training - is namelijk alleen herkenbaar wanneer er minder arbeidsmigranten op het landgoed aanwezig zijn in vergelijking met het aantal recreanten. Het ondergeschiktheidscriterium wordt dus niet nader ingevuld door artikel 4.5.2, aanhef, onder b, van de planregels. In die planregel is alleen een maximumaantal van 300 arbeidsmigranten als bovengrens bepaald. Volgens [partij] zijn er al gedurende een langere periode meer arbeidsmigranten op het landgoed gehuisvest en is de recreatieve hoofdfunctie niet herkenbaar aanwezig.
    7.2.    Op grond van artikel 1.48 van de planregels wordt er onder ‘ondergeschikte functie’ verstaan: "een activiteit van zeer beperkte bedrijfsmatige en/of ruimtelijke omvang zodat de functie waaraan zij wordt toegevoegd, qua aard, omvang en verschijningsvorm, overwegend of nagenoeg geheel als hoofdfunctie herkenbaar blijft."
    Artikel 4.1 van de planregels luidt:
    "De voor 'Recreatie - Verblijfsrecreatie' aangewezen gronden zijn bestemd voor:
    a. het uitoefenen van activiteiten gericht op verblijfsrecreatie;
    […];
    e. training;
    f. huisvesting van arbeidsmigranten, uitsluitend ter plaatse van de aanduiding 'specifieke vorm van wonen- arbeidsmigranten' en ondergeschikt aan de functies onder a en e;
    […]."
    Artikel 4.5.2 van de planregels luidt:
    "Met betrekking tot de huisvesting van arbeidsmigranten gelden de volgende regels:
    […];
    b. binnen de volgens sublid 4.2.1, sub b toegestane oppervlakte van gebouwen mogen maximaal 300 tijdelijke arbeidsmigranten gehuisvest worden;
    […]."
    7.3.    De Afdeling volgt de rechtbank in het oordeel dat artikel 4.1, aanhef, onder f, in samenhang gelezen met artikel 1.48 van de planregels voldoende duidelijk is. De rechtbank overweegt daarbij ten onrechte dat voor de vraag of de huisvesting van arbeidsmigranten ondergeschikt is aan de functies van verblijfsrecreatie en training, de feitelijke situatie bepalend is. Uit artikel 1.48 van de planregels valt niet af te leiden dat de feitelijke situatie een onderdeel is van de in die planregel weergegeven definitie van "ondergeschikte functie". In artikel 1.48 van de planregels is bepaald dat sprake is van een ondergeschikte functie wanneer "een activiteit van zeer beperkte bedrijfsmatige en/of ruimtelijke omvang [is] zodat de functie waaraan zij wordt toegevoegd, qua aard, omvang en verschijningsvorm, overwegend of nagenoeg geheel als hoofdfunctie herkenbaar blijft." Het college en [appellant sub 2] hebben er terecht op gewezen dat de ruimtelijke omvang van de huisvesting van arbeidsmigranten, gezien het daarvoor aangewezen plandeel en gelet op de aard, omvang en verschijningsvorm, ondergeschikt is aan de daarvoor aangewezen functies van verblijfsrecreatie en training aangezien de huisvesting van arbeidsmigranten maximaal 1/3e deel van het landgoed in beslag neemt ten opzichte van de functies van verblijfsrecreatie en training.
    Het college en [appellant sub 2] betogen verder terecht dat voor de vraag of het huisvesten van arbeidsmigranten is toegestaan, ook betrokken moet worden wat daarover in de artikel 4.5.2, aanhef, onder b, van de gebruiksregels staat. Daarin is bepaald dat maximaal 300 arbeidsmigranten mogen worden gehuisvest. De ondergeschiktheid in artikel 4.1, aanhef, onder f, wordt dus ook begrensd door artikel 4.5.2, aanhef, onder b, van de planregels. Uit de uitspraak van de Afdeling van 18 december 2019 (ECLI:NL:RVS:2019:4349), overweging 10.3 en 10.4, volgt ook dat met in ieder geval een aantal van maximaal 300 arbeidsmigranten sprake is van een ondergeschikte functie ten opzichte van de hoofdfunctie.
    Nu de ruimtelijke omvang van de huisvesting van arbeidsmigranten ondergeschikt is aan de functies verblijfsrecreatie en training en ten tijde van het controlerapport van 14 januari 2020 ook niet meer dan 300 arbeidsmigranten gehuisvest waren, was geen sprake van overtreding van artikel 4.1, aanhef, onder f, en artikel 4.5.2, aanhef en onder b, van de planregels. De feitelijk aanwezige recreanten op dat moment is daarvoor niet bepalend. Dit heeft de rechtbank ten onrechte niet onderkend
    Het betoog slaagt.
    Conclusie over het hoger beroep
    8.       De hoger beroepen van het college en [appellant sub 2] zijn gegrond. De aangevallen uitspraak moet worden vernietigd. Doende wat de rechtbank zou behoren te doen, verklaart de Afdeling het beroep van [partij] tegen het besluit van 1 december 2020 alsnog ongegrond.
    Dat betekent dat het besluit van 1 december 2020 van het college om het verzoek om handhaving af te wijzen, in stand blijft.
    Het besluit op bezwaar van 29 december 2022
    9.       Bij besluit van 29 december 2022 heeft het college ter uitvoering van de aangevallen uitspraak opnieuw beslist op het door [partij] gemaakte bezwaar. Het college heeft in dat besluit het bezwaar primair niet-ontvankelijk verklaard en secundair het bezwaar ongegrond verklaard. Dit besluit is gelet op artikel 6:19, eerste lid, gelezen in samenhang met artikel 6:24 van de Awb, van rechtswege onderwerp van dit geding. Uit wat hiervoor is overwogen volgt dat aan het besluit van 29 december 2022 de grondslag is ontvallen. Om die reden zal dat besluit worden vernietigd.
    Proceskosten en griffierecht
    10.     Het college moet de proceskosten van [appellant sub 2] vergoeden.
    11.     De griffier van de Raad van State zal aan [appellant sub 2] het door hem betaalde griffierecht voor het hoger beroep terugbetalen.
    Beslissing
    De Afdeling bestuursrechtspraak van de Raad van State:
    I.        verklaart de hoger beroepen gegrond;
    II.       vernietigt de uitspraak van de rechtbank Limburg, van 24 oktober 2022 in zaak nr. 21/143;
    III.      verklaart het beroep ongegrond;
    IV.      vernietigt het besluit van 29 december 2022, kenmerk LE2022UIT/3263;
    V.       veroordeelt het college van burgemeester en wethouders van Leudal tot vergoeding van bij [appellant sub 2A] en [appellant sub 2B] in verband met de behandeling van het hoger beroep opgekomen proceskosten tot een bedrag van € 1.814,00 geheel toe te rekenen aan door een derde beroepsmatige verleende rechtsbijstand, met dien verstande dat bij de betaling van genoemd bedrag aan één van hen, het bestuursorgaan aan zijn betalingsverplichting heeft voldaan;
    VI.      bepaalt dat de griffier van de Raad van State aan [appellant sub 2A] en [appellant sub 2B] het door hun betaalde griffierecht van € 274,00 voor de behandeling van het hoger beroep terugbetaalt, met dien verstande dat bij betaling van genoemd bedrag aan een van hen de griffier aan zijn betalingsverplichting heeft voldaan.
    Aldus vastgesteld door mr. C.H. Bangma, lid van de enkelvoudige kamer, in tegenwoordigheid van mr. R.P.F. Boermans, griffier.
    w.g. Bangma
    lid van de enkelvoudige kamer
    w.g. Boermans
    griffier
    Uitgesproken in het openbaar op 28 mei 2025
    429-1019