ECLI:NL:RBMNE:2025:5443, Rechtbank Midden-Nederland, 17-10-2025, UTR 25/405
Rechtbank Midden-Nederland — Uitspraak 
Datum: 2025-10-17 00:00:00.000000
Rechtsgebied: Bestuursrecht

Samenvatting: Ow en APV handhaving. Last onder dwangsom vanwege gebruik van woning als seksbedrijf in strijd met het omgevingsplan en de APV. De rechtbank oordeelt dat verweerders op basis van bevindingenrapport hebben kunnen concluderen dat de woning ten tijde van de controle bedrijfsmatig voor sekswerk werd gebruikt. Eisers hadden als eigenaren beschikkingsmacht over de verhuurde woning, maar verweerders hebben niet aangetoond dat eisers onvoldoende toezicht hebben gehouden op het gebruik van de woning en het illegale gebruik hebben aanvaard.

RECHTBANK MIDDEN-NEDERLAND
  
  
    Zittingsplaats Utrecht
  
  
    Bestuursrecht
  
  
    zaaknummer: UTR 25/405 
  
  
    uitspraak van de enkelvoudige kamer van 17 oktober 2025 in de zaak tussen
  
    
      
      [eiseres] en [eiser] , uit [woonplaats] , eisers
    
    
      en
    
    
    
      1. de burgemeester van de gemeente Gooise Meren,
    
      2. het college van burgemeester en wethouders van de gemeente Gooise Merenverweerders
    (gemachtigde: mr. A. Hoogendoorn).
    
    
  
  
    Inleiding
    
    1. Deze uitspraak gaat over de aan eisers opgelegde last onder dwangsom, omdat in het appartement [adres] in [woonplaats] (de woning) volgens verweerder een seksbedrijf werd geëxploiteerd zonder exploitatievergunning en in strijd met het omgevingsplan. 
    
    2. Eisers zijn eigenaren van de woning. Zij verhuurden de woning op het moment dat  toezichthouders van de gemeente Gooise Meren naar aanleiding van een melding van mogelijk onvrijwillige prostitutie in het appartement op 31 oktober 2023 een controle hebben uitgevoerd. De toezichthouders hebben naar aanleiding van deze controle een bevindingenrapport opgesteld. Op basis van dit rapport vinden verweerders dat voldoende is vast komen te staan dat de woning voor langere tijd voor sekswerk werd gebruikt. Omdat dit in strijd is met de Algemene Plaatselijke Verordening (APV) en het omgevingsplan van de gemeente Gooise Meren, is met het besluit van 18 maart 2024 een last onder dwangsom opgelegd. De last onder dwangsom is met het bestreden besluit van 3 december 2024 op het bezwaar van eisers in stand gelaten. Eisers hebben beroep ingesteld tegen het bestreden besluit. 
    
    3. De rechtbank heeft het beroep op 13 oktober 2025 op zitting behandeld. Hieraan hebben eisers en de gemachtigde van verweerders deelgenomen. 
    
  
  
    Beoordeling door de rechtbank
    
    
      
        Oordeel van de rechtbank
      
    
    4. De rechtbank komt in deze uitspraak tot het oordeel dat sprake is geweest van overtredingen van de APV en het omgevingsplan, maar dat verweerders eisers niet als overtreders hebben kunnen aanmerken, omdat zij het illegale gebruik niet hebben aanvaard. Dit betekent dat verweerders ten onrechte een last onder dwangsom aan eisers hebben opgelegd. Eisers krijgen dus gelijk en het beroep is gegrond. Hierna legt de rechtbank uit hoe zij tot dit oordeel is gekomen en welke gevolgen dit oordeel heeft.
    
    
      
        Procesbelang nog aanwezig
      
    
    5. Eisers hebben het appartement inmiddels te koop gezet. Verweerders hebben op de zitting het standpunt ingenomen dat als het appartement wordt verkocht, alleen nog een principieel belang bestaat bij een uitspraak. Op de zitting is gebleken dat het appartement onder bod is, maar dat nog geen koopovereenkomst is gesloten. Met eisers is afgesproken dat zij de rechtbank informeert als de koopovereenkomst is gesloten. De rechtbank heeft tussen het moment van de zitting en het doen van de uitspraak geen bericht ontvangen. Onder deze omstandigheden is het procesbelang nog aanwezig. 
    
    
      
        Wettelijk kader
      
    
    6. Artikel 3:3 lid 1 van de APV van de gemeente Gooise Meren bepaalt dat het verboden is een seksbedrijf uit te oefenen zonder vergunning van het bevoegde bestuursorgaan. 
    
    7. In artikel 3:2 van de APV is een seksbedrijf als volgt gedefinieerd: de activiteit, bestaande uit het bedrijfsmatig gelegenheid geven tot sekswerk of tot het verrichten van seksuele handelingen voor een ander tegen betaling of uit het bedrijfsmatig aanbieden van vertoningen van erotisch-pornografische aard in een seksinrichting tegen betaling. Verder staat beschreven wat in elk geval onder een seksinrichting wordt verstaan. 
    
    8. Op grond van artikel 5.1, eerste lid, aanhef en onder a, van de Omgevingswet is het verboden om zonder omgevingsvergunning een omgevingsplanactiviteit te verrichten.
    
    9. Op grond van artikel 1.1, eerste lid, van de Omgevingswet en onderdeel A van de bijlage bij de Omgevingswet wordt onder omgevingsplanactiviteit onder meer verstaan: een activiteit die in strijd is met het omgevingsplan.
    
    10. In het bestemmingsplan “Centrum”, dat deel uitmaakt van het tijdelijk deel van het omgevingsplan van de gemeente Gooise Meren, heeft het perceel de bestemming ‘Centrum’. Deze gronden zijn op grond van artikel 4, lid 4.1, van de planregels onder meer bestemd voor wonen. Een seksinrichting, zoals gedefinieerd in artikel 1.54 van de planregels, is ter plaatse niet toegestaan. 
    
    11. De burgemeester is het bevoegde bestuursorgaan voor een overtreding van de APV en het college van burgemeester en wethouders is het bevoegde bestuursorgaan voor een overtreding van de regels van het omgevingsplan. 
    
    
      
        Werd het appartement voor sekswerk/ als seksbedrijf gebruikt?
      
    
    12. Eisers betwisten dat in het appartement een seksbedrijf werd geëxploiteerd. Zij vinden dat verweerders deze conclusie niet hebben mogen baseren op het bevindingenrapport, omdat hierin onjuistheden staan.
    
    13. Volgens vaste rechtspraak mag een bestuursorgaan in beginsel afgaan op de juistheid van de bevindingen in een op ambtseed of ambtsbelofte opgemaakt en ondertekend proces-verbaal, voor zover deze de eigen waarnemingen van de opsteller van het proces-verbaal weergeven. Indien die bevindingen worden betwist, zal moeten worden onderzocht of er, gelet op de aard en inhoud van die betwisting, grond bestaat voor zodanige twijfel aan die bevindingen dat deze niet of niet volledig aan de vaststelling van de overtreding ten grondslag kunnen worden gelegd. De vastgestelde of waargenomen feiten en omstandigheden dienen wel op een duidelijke wijze te worden vastgelegd. Duidelijk moet zijn waar, wanneer en door wie de feiten en omstandigheden zijn vastgesteld of waargenomen en welke werkwijze daarbij is gehanteerd. Voor zover de vastgestelde feiten en omstandigheden in een geschrift zijn vastgelegd, dient een inzichtelijke beschrijving te worden gegeven van hetgeen is vastgesteld of waargenomen.
    
    14. De rechtbank overweegt dat uit het bevindingenrapport van de toezichthouders van 31 oktober 2023 blijkt dat een recente melding van prostitutie in de woning aan het [adres] in [woonplaats] is gedaan. De melding is gedaan door een bezoeker die twijfels had of de prostituee dit vrijwillig deed. In de melding is ook aangegeven dat de woning was ingericht om sekswerkers te laten werken. De toezichthouders hebben vervolgens onderzoek gedaan en één van de toezichthouders heeft via een advertentie op [website] .nl een afspraak gemaakt. De toezichthouder kreeg via Whatsapp het adres aan het [adres] en de deurcode doorgestuurd. De deur werd opengedaan door een vrouw in lingerie. Zij heeft de toezichthouders, nadat zij zich hadden gelegitimeerd en het doel en strekking van hun bezoek hadden uitgelegd, vrijwillig de woning binnengelaten. De toezichthouders hebben in de slaapkamer gezien dat het bed slechts met een hoeslaken was opgemaakt. Ook hebben zij seksattributen aangetroffen, zoals condooms, vochtige doekjes, glijmiddel en een flesje Poppers. De toezichthouder heeft ook het telefoonnummer uit de advertentie gebeld en hoorde dat de telefoon van de vrouw af ging, waarna zij verklaarde dat dit haar werktelefoon was. De vrouw heeft verder verklaard dat zij ook gewoon in de woning woonde en het de tweede dag was dat zij in de woning werkte. Zelf heeft zij de afgelopen vijf maanden niet in de woning gewerkt. Zij weet niet of andere vrouwen in de woning hebben gewerkt op het moment dat zij er niet was. 
    
    15. Naar het oordeel van de rechtbank hebben verweerders op de juistheid van de bevindingen uit het rapport mogen uitgaan. Uit vaste rechtspraak volgt immers dat een bestuursorgaan in beginsel mag afgaan op de waarnemingen die zijn gedaan door de toezichthouders. Op de zitting heeft gemachtigde toegelicht dat de eerdere melding op 13 oktober 2023 is gedaan. Dat eisers vragen hebben over de gedane melding en dat hen niet duidelijk is gemaakt wanneer die melding is gedaan en bij wie (gemeente of politie), maakt niet dat de rechtbank eraan twijfelt dat een melding is gedaan en de inhoud hiervan.
    
    16. De rechtbank oordeelt dat verweerders op basis van het rapport hebben kunnen concluderen dat de woning ten tijde van de controle bedrijfsmatig voor sekswerk werd gebruik. Immers, via een advertentie op [website] .nl is door de toezichthouder als pseudoklant via Whatsappp een afspraak gemaakt om seks tegen betaling te hebben op het adres [adres] . Op deze locatie en het afgesproken tijdstip doet een dame gekleed in lingerie de deur open. In de woning worden vervolgens diverse seksattributen aangetroffen en op het moment dat de toezichthouder het nummer belt waarmee hij deze afspraak heeft gemaakt, gaat de telefoon van deze vrouw af. De wijze waarop de afspraak tot stand is gekomen en de waarnemingen van de toezichthouders in het appartement, zijn naar het oordeel van de rechtbank reeds voldoende om de overtreding(en) vast te kunnen stellen. Daar komt nog bij dat er eerder op 13 oktober 2023 een melding is gedaan dat er op dit adres een seksafspraak tegen betaling heeft plaatsgevonden. Deze melding is door de bezoeker zelf gedaan. 
    
    17. Eisers wijzen er op dat de vrouw, die samen met haar echtgenoot het appartement huurde, tijdens de bezichtigingen slecht Engels sprak, maar dat leidt niet tot een ander oordeel. De verklaringen van de vrouw bevestigen slechts de bevindingen van de toezichthouders en zijn niet nodig voor de constatering dat er in de woning sekswerk werd verricht. Verder kan uit het rapport niet worden afgeleid dat de vrouw vanwege een taalbarrière de vragen niet voldoende heeft begrepen. Bovendien is het gebruikelijk dat – zoals de gemachtigde van verweerders op de zitting heeft toegelicht – in een dergelijke situatie gebruik wordt gemaakt van een tolkentelefoon.
    
    18. Omdat voor het gebruik van het appartement als seksbedrijf geen exploitatievergunning en omgevingsvergunning is verleend, is sprake van een overtreding van zowel de APV als van de regels uit het omgevingsplan. 
    
    
      
        Zijn eisers als eigenaren van het appartement aan te merken als overtreders?
      
    
    19. Verweerders vinden dat eisers aan te merken zijn als functioneel daders, omdat zij als eigenaren van het appartement onvoldoende zorg hebben betracht om het illegale gebruik te voorkomen. Eisers zijn het daar niet mee eens. Zij voeren aan dat zij niet op de hoogte waren van het illegale gebruik en dat daarvoor ook geen enkele aanwijzing bestond. Zij hebben op diverse wijzen toezicht gehouden op de woning, wat in het beroepschrift uitgebreid staat beschreven. 
    
    20. In 2023 is de rechtspraak over het overtrederschap genuanceerd en is aangesloten bij de strafrechtelijke criteria voor functioneel daderschap, zoals die zijn geformuleerd door de strafkamer van de Hoge Raad. Daaruit volgt dat pas sprake is van een functioneel dader als die persoon beschikkingsmacht had over of de gedraging zou plaatsvinden en de gedraging heeft aanvaard. Onder bedoeld aanvaarden is mede begrepen het niet betrachten van de zorg die in redelijkheid van de verdachte kon worden gevergd met het oog op de voorkoming van de gedraging.  Het bestuursorgaan moet bewijzen dat aan beide criteria is voldaan.
    
    21. De rechtbank overweegt dat de overtredingen direct verband houden met de wijze waarop het appartement werd gebruikt. Een woningeigenaar kan, ook als de woning is verhuurd, beschikken over het gebruik van zijn woning door bijvoorbeeld in een overeenkomst bepalingen daarover op te nemen. De rechtbank volgt verweerders in het standpunt dat eisers als eigenaren beschikkingsmacht hadden over het gebruik van het appartement. 
    
    22. Partijen zijn met name verdeeld over de vraag of eisers de overtredingen hebben aanvaard, door – onder meer – onvoldoende toezicht te houden op de woning. Om die vraag te kunnen beantwoorden, gaat de rechtbank eerst in op de duur van het illegale gebruik. Verweerders vinden het op basis van het bevindingenrapport aannemelijk dat het appartement al langere tijd – sinds juni 2023 – door verschillende sekswerkers werd gebruikt. In het bevindingenrapport staat dat er vanaf juni 2023 al meerdere meldingen zijn binnengekomen bij het prostitutieteam van de gemeente Hilversum, waarbij het adres [adres] werd genoemd. Waar, wanneer en door wie of op welke wijze deze meldingen zijn gedaan, is niet inzichtelijk. Dit is onder meer relevant omdat eisers de woning sinds 19 juni 2023 verhuurden, en daarmee niet duidelijk is of op het moment dat de meldingen zijn gedaan de woning reeds verhuurd was, waar verweerders kennelijk wél van uitgaan. Ook is niet inzichtelijk gemaakt dat er in juni 2023 op het adres daadwerkelijk afspraken hebben plaatsgevonden voor betaalde seks. Dit maakt dat verweerders hun conclusie “dat de woning sinds juni 2023 voor sekswerk werd gebruikt” niet zonder meer op dit bevindingenrapport konden baseren. Van nader onderzoek naar de feiten en omstandigheden die aan deze bevindingen in het rapport ten grondslag liggen, is niet gebleken of inzichtelijk gemaakt. Dit betekent dat de rechtbank verweerders niet kan volgen in de conclusie dat de woning “langere tijd voor sekswerk” werd gebruikt, maar uitgaat van de periode van 13 oktober 2023 (datum van de melding) tot 31 oktober 2023 (datum van de controle in de woning).
    
    23. Bij de beantwoording van de vraag of eisers voldoende toezicht hebben gehouden, betrekt de rechtbank dat het appartement nog niet zo lang door de nieuwe huurders – een echtpaar met een jong kind – werd gebruikt. In de zomermaanden waren de huurders vanwege privéomstandigheden in het buitenland, waarvan eisers ook Whatsapp-berichten hebben overgelegd. Op de zitting heeft de rechtbank het beeld gekregen van een actieve verhuurder. Eisers verhuren ook andere appartementen in het gebouw en zij hebben regelmatig contact met de huurders. Ook zijn zij regelmatig in het gebouw en wordt actie ondernomen als er bijzonderheden zijn, zoals ook blijkt uit de Whatsapp-berichten op het moment dat er problemen zijn met de deurcode. Zo beschrijven zij verder de situatie dat in het gebouw een rooklucht werd waargenomen, waarna bij de woning is aangebeld en de huurder erop is geattendeerd dat binnen niet gerookt mag worden. Dat eisers niet geregistreerd hebben hoe vaak zij in het gebouw zijn geweest, zoals verweerders naar voren brengen, maakt naar het oordeel van de rechtbank niet dat eisers onvoldoende invulling hebben gegeven aan hun taak om als verhuurder toezicht te houden. De rechtbank overweegt verder dat het illegale gebruik een betrekkelijk korte periode betrof en dat eisers in die periode geen klachten hebben ontvangen en de buren geen verdachte activiteiten hebben opgemerkt. Uit de stukken blijkt ook dat in het appartement tevens werd gewoond. Verweerders werpen eisers tegen dat niet gecontroleerd is of de huurders op het adres stonden ingeschreven, dat de deurcode al lange tijd hetzelfde is en dat een verouderde versie van een modelhuurovereenkomst van de raad voor Onroerende Zaken is gebruikt. Hoewel aan deze omstandigheden gewicht toe komt bij de aanvaardingsvraag, leiden deze in dit specifieke geval niet tot het oordeel dat eisers daarmee het illegale gebruik hebben aanvaard. 
    
    24. Dit alles brengt de rechtbank tot het oordeel dat verweerders onvoldoende hebben onderbouwd dat eisers onvoldoende toezicht hebben gehouden op het gebruik van de woning. Eisers hebben de overtreding dus niet aanvaard en kunnen niet worden aangemerkt als overtreders.
    
    
  
  
    Conclusie en gevolgen
    
    25. Het beroep is gegrond. Daarom vernietigt de rechtbank het bestreden besluit.
    
    26. De rechtbank neemt met toepassing van artikel 8:72, derde lid, aanhef en onder b, van de Algemene wet bestuursrecht nu zelf een beslissing en bepaalt dat het besluit van 18 maart 2024 moet worden herroepen. Deze uitspraak komt in de plaats van het vernietigde besluit. 
    
    27. Omdat het beroep gegrond is moet verweerders het griffierecht aan eisers vergoeden. Niet gebleken is van proceskosten die voor vergoeding in aanmerking kunnen komen. 
    
  
  
    Beslissing
    
    
      De rechtbank:
    
    - verklaart het beroep gegrond;
    - vernietigt het besluit van 3 december 2024;
    - herroept het besluit van 18 maart 2024;
    - bepaalt dat deze uitspraak in de plaats komt van het vernietigde besluit;
    - bepaalt dat verweerders het griffierecht van € 194 aan eisers moeten vergoeden.
    
    
    
    
      Deze uitspraak is gedaan door mr. J.A. Spee, rechter, in aanwezigheid van mr. S.C.J. van der Hoorn, griffier. Uitgesproken in het openbaar op 17 oktober 2025.
    
    
    
      
        De griffier is verhinderd om deze uitspraak mede te ondertekenen.
      
    
    
    
    
    
    
      
        
        
        
          
            
              griffier
            
            
              rechter
            
          
        
      
    
    
    
    
      Een afschrift van deze uitspraak is verzonden aan partijen op:
    
    
    
  
  
    Informatie over hoger beroep
    Een partij die het niet eens is met deze uitspraak, kan een hogerberoepschrift sturen naar de Afdeling bestuursrechtspraak van de Raad van State waarin wordt uitgelegd waarom deze partij het niet eens is met deze uitspraak. Het hogerberoepschrift moet worden ingediend binnen zes weken na de dag waarop deze uitspraak is verzonden. Kan de indiener de behandeling van het hoger beroep niet afwachten, omdat de zaak spoed heeft, dan kan de indiener de voorzieningenrechter van de Afdeling bestuursrechtspraak van de Raad van State vragen om een voorlopige voorziening (een tijdelijke maatregel) te treffen. 
    
  
  
     Bijvoorbeeld de uitspraak van de Afdeling bestuursrechtspraak van de Raad van State van 29 januari 2020, ECLI:NL:RVS:2020:297.
  
  
     Zie bijvoorbeeld de uitspraak van de Afdeling bestuursrechtspraak van de Raad van State van 26 ,ei 2021, ECLI:NL:RVS:2021:1127.
  
  
     Uitspraak van 31 mei 2023, ECLI:NL:RVS:2023:2071.
  
  
     Uitspraak van 24 januari 2024, ECLI:NL:RVS:2024:267.