ECLI:NL:RVS:2025:6169, Raad van State, 17-12-2025, 202400777/1/R3
Raad van State — Uitspraak 
Datum: 2025-12-17 00:00:00.000000
Rechtsgebied: Bestuursrecht

Samenvatting: Bij besluit van 27 oktober 2022 heeft het college van burgemeester en wethouders van Alphen aan den Rijn aan [appellant A] een last onder dwangsom opgelegd wegens overtreding van artikel 2.1, eerste lid, aanhef en onder a en onder c en artikel 2.3a, eerste lid, van de Wet algemene bepalingen omgevingsrecht. [appellant A] en [appellante B] zijn eigenaar van het perceel gelegen aan de [locatie 1] in Aarlanderveen. Op het perceel staan verschillende opstallen, waaronder een woonboerderij. Direct naast het perceel, op de percelen gelegen aan de [locatie 2] respectievelijk [locatie 3], exploiteert [bedrijf C] een (glas)tuinbouwbedrijf. [bedrijf C] heeft het college op 19 juli 2022 verzocht om handhavend op te treden, omdat op het perceel vier illegale burgerwoningen zouden zijn gerealiseerd. Bij de inspectie die heeft plaatsgevonden naar aanleiding van het handhavingsverzoek van [bedrijf C] is geconstateerd dat er in de woonboerderij op het perceel vier wooneenheden zijn gerealiseerd, terwijl slechts één burgerwoning is toegestaan.

202400777/1/R3.
    Datum uitspraak: 17 december 2025
    AFDELING
    BESTUURSRECHTSPRAAK
    Uitspraak op het hoger beroep van:
    [appellant A], wonend in Aarlanderveen, gemeente Alphen aan den Rijn, en [appellante B], gevestigd in Rijswijk (NB), gemeente Altena
    appellanten,
    tegen de uitspraak van de voorzieningenrechter van de rechtbank Den Haag (hierna: de rechtbank) van 20 december 2023 in zaken nrs. 23/7026 en 23/3114 in het geding tussen:
    [appellant A] en [appellante B]
    en
    het college van burgemeester en wethouders van Alphen aan den Rijn.
    Procesverloop
    Bij besluit van 27 oktober 2022 heeft het college aan [appellant A] een last onder dwangsom opgelegd wegens overtreding van artikel 2.1, eerste lid, aanhef en onder a en onder c en artikel 2.3a, eerste lid, van de Wet algemene bepalingen omgevingsrecht (hierna: de Wabo).
    Bij besluit van 28 maart 2023 heeft het college het door [appellant A] daartegen gemaakte bezwaar niet-ontvankelijk verklaard.
    Bij uitspraak van 20 december 2023 heeft de rechtbank, voor zover nu van belang, het daartegen ingestelde beroep ongegrond verklaard.
    Tegen deze uitspraak hebben [appellant A] en [appellante B] hoger beroep ingesteld.
    Het college heeft nadere stukken ingediend.
    De Afdeling heeft de zaak ter zitting behandeld op 5 december 2025, waar  [appellant A] en [appellante B], bijgestaan respectievelijk vertegenwoordigd door mr. A.S.D. Lijkwan, advocaat in Amsterdam, zijn verschenen. Het college, vertegenwoordigd door B. van den Berg, heeft via videoverbinding aan de zitting deelgenomen.
    Overwegingen
    Inleiding
    1.       [appellant A] en [appellante B] zijn eigenaar van het perceel gelegen aan de [locatie 1] in Aarlanderveen (hierna: het perceel). Op het perceel staan verschillende opstallen, waaronder een woonboerderij. Direct naast het perceel, op de percelen gelegen aan de [locatie 2] respectievelijk [locatie 3], exploiteert [bedrijf C] een (glas)tuinbouwbedrijf. [bedrijf C] heeft het college op 19 juli 2022 verzocht om handhavend op te treden, omdat op het perceel vier illegale burgerwoningen zouden zijn gerealiseerd.
    2.       Bij besluit van 27 oktober 2022 heeft het college [appellant A] een last onder dwangsom opgelegd. Bij de inspectie die heeft plaatsgevonden naar aanleiding van het handhavingsverzoek van [bedrijf C] is geconstateerd dat er in de woonboerderij op het perceel vier wooneenheden zijn gerealiseerd, terwijl slechts één burgerwoning is toegestaan. Daarom heeft [appellant A] gehandeld in strijd met artikel 2.1, eerste lid, aanhef en onder a en onder c en artikel 2.3a, eerste lid, van de Wabo. Volgens het college bestaat er geen zicht op legalisatie en zijn er geen bijzondere omstandigheden op grond waarvan van handhaving zou moeten worden afgezien. Het college heeft [appellant A] daarom gelast om de overtreding binnen zes maanden ongedaan te maken. Wordt niet aan de last voldaan, dan verbeurt [appellant A] een dwangsom van - eenmalig en ineens - € 10.000,-.
    Bij gelijkluidend besluit van 27 oktober 2022 heeft het college ook aan [appellante B] een last onder dwangsom opgelegd. Tegen dit besluit is niet opgekomen, zodat dit in rechte vaststaat.
    3.       Tegen het aan haar gerichte besluit van 27 oktober 2022, dat op 31 oktober 2022 is verzonden, heeft [appellant A] op 20 december 2022 bezwaar gemaakt. Het college heeft dit bezwaar bij besluit van 28 maart 2023 niet-ontvankelijk verklaard, omdat het bezwaar volgens het college te laat is ingediend en deze termijnoverschrijding niet verschoonbaar is.
    4.       Op 25 april 2023 hebben [appellant A] en [appellante B] het college verzocht de begunstigingstermijn met twaalf maanden te verlengen. Bij besluit van 28 april 2023 heeft het college de begunstigingstermijn met zes maanden verlengd tot en met 31 oktober 2023, zodat de huurders van de wooneenheden meer tijd hebben om alternatieve woonruimte te vinden.
    5.       Op 10 oktober 2023 hebben [appellant A] en [appellante B] het college opnieuw verzocht om verlenging van de begunstigingstermijn met tenminste twaalf maanden. Het college heeft dit verzoek bij besluit van 18 oktober 2023 afgewezen.
    Beroep
    6.       [appellant A] heeft onder meer beroep ingesteld tegen het besluit van 28 maart 2023. De rechtbank heeft aan dit beroep zaak nummer 23/3114 toegekend.
    7.       De rechtbank heeft, voor zover nu nog van belang, het beroep van [appellant A] en [appellante B] tegen het besluit van 28 maart 2023 ongegrond verklaard, omdat de termijnoverschrijding niet verschoonbaar is. Volgens de rechtbank is niet aannemelijk gemaakt dat [appellant A] de gehele bezwaarperiode voor haar werk in het buitenland verbleef. Dat kan niet worden afgeleid uit de overgelegde verklaring van de opdrachtgever en evenmin uit haar eigen schriftelijke verklaring. Zij heeft ter zitting ook aangegeven dat zij tussen de ritten door wel een enkele keer thuis is geweest. De door [appellant A] genoemde omstandigheden dat het een stressvolle periode voor haar was, dat zij vanwege de drukte maar heel kort thuis was en snel weer weg moest en dat zij belangrijk werk deed ten behoeve van het Rode Kruis, zijn onvoldoende zwaarwegend om aan te nemen dat zij niet in staat was om zicht te (laten) houden op post van het college, temeer nu zij op de hoogte was van het voornemen van het college om onderhavige last onder dwangsom op te leggen. Dat zij tijdens de bezwaartermijn via Whatsapp contact had met de wethouder en deze geen melding zou hebben gemaakt van het besluit van 27 oktober 2022 doet daar niet aan af. Verder heeft de rechtbank overwogen dat het college van horen heeft mogen afzien, aangezien [appellant A] in haar bezwaarschrift al de redenen voor de termijnoverschrijding had vermeld.
    8.       [appellant A] en [appellante B] hebben hoger beroep ingesteld tegen dit oordeel van de rechtbank.
    Hoger beroep
    Hoger beroep voor zover ingesteld namens [appellante B]
    9.       De Afdeling stelt ambtshalve vast dat het beroep tegen het besluit van 28 maart 2023 alleen door [appellant A] is ingesteld en niet ook door of namens [appellante B]. De rechtbank heeft dit niet onderkend en het beroep tegen dat besluit aangemerkt als ook te zijn ingesteld namens [appellante B]. Dit betekent dat de rechtbank een oordeel heeft gegeven over een beroep dat niet is ingesteld.
    10.     Het hoger beroep voor zover ingesteld namens [appellante B] is gelet op het voorgaande gegrond en de uitspraak van de rechtbank moet worden vernietigd voor zover de rechtbank het beroep tegen het besluit van 28 maart 2023 voor zover ingesteld namens [appellante B] ongegrond heeft verklaard.
    Hoger beroep voor zover ingesteld namens [appellant A]
    11.     [appellant A] betoogt dat de rechtbank ten onrechte heeft geoordeeld dat de termijnoverschrijding niet verschoonbaar was. De rechtbank heeft niet onderkend dat zich in de rechtspraak en de politiek de nodige ontwikkelingen hebben voorgedaan, waarbij er meer oog is voor de burger en diens doenvermogen. Dit werkt door in de toepassing van artikel 6:11 van de Algemene wet bestuursrecht (hierna: de Awb), aldus [appellant A]. Zij verwijst ter onderbouwing naar het rapport ‘Weten is nog geen doen’ van de Wetenschappelijke Raad voor het Regeringsbeleid, en het wetsvoorstel ‘versterking waarborgfunctie Awb’, waarin wordt voorgesteld om de drempel voor toepassing van artikel 6:11 van de Awb te verlagen. [appellant A] is regelmatig voor geruime perioden voor haar werk in het buitenland geweest. Zij houdt zich daar bezig met zeer intensieve en stressvolle activiteiten en werkzaamheden. Zij verzorgt onder meer voor het Rode Kruis - vanwege de oorlog tussen Rusland en Oekraïne - diverse humanitaire transporten. Uit de verklaring van haar opdrachtgever blijkt dat [appellant A] in de periode van de bezwaartermijn voor haar werk langdurig en veelvuldig in het buitenland is  geweest. Dit was voor [appellant A] een zeer hectische, aangrijpende en emotionele periode; in die periode was de oorlog in Oekraïne in volle gang en [appellant A] maakte in dat kader het nodige mee. En dat "nam zij ook mee". Zij kon bij deze emoties en hectiek geen andere gedachten aan haar hoofd hebben en zij heeft er niet bij stilgestaan dat zij een besluit van het college moest verwachten en haar post door een derde moest laten bekijken. Zij was gewend om haar e-mail te lezen en tegenwoordig ontvangt zij bijna geen fysieke post meer. Zij heeft ook veelvuldig berichten per e-mail en WhatsApp aan het college gestuurd. Bovendien heeft [appellant A] het college verzocht om haar per e-mail te berichten, maar daaraan is geen gevolg gegeven. Verder is volgens [appellant A] van belang dat zij geen beroepsmatige rechtsbijstand had en dat zij geen ervaring heeft met het bestuursrecht en het maken van bezwaar. Ook haalde zij meerdere procedures door elkaar, want er loopt ook nog een handhavingsprocedure ten aanzien van recreatiewoningen op het perceel. Gelet hierop had haar bezwaar ontvankelijk verklaard moeten worden, althans had zij op zijn minst in bezwaar gehoord moeten worden. De belangen van [bedrijf C] zouden hierdoor ook niet worden geschaad en ook diens rechtszekerheid zou daardoor niet in het geding komen, aldus [appellant A].
    11.1.  Het besluit is verzonden op 31 oktober 2022. De termijn voor het indienen van een bezwaarschrift is daarmee op 1 november 2022 begonnen en op 12 december 2022 geëindigd. Het bezwaarschrift is gedateerd op 20 december 2022 en diezelfde dag ook ontvangen door het college. Partijen zijn het erover eens dat het bezwaarschrift niet binnen de termijn is ingediend.
    11.2.  Een termijnoverschrijding is verschoonbaar als redelijkerwijs niet kan worden geoordeeld dat de indiener in verzuim is geweest. Dit staat in artikel 6:11 van de Awb. Ten eerste is daarvoor vereist dat de termijnoverschrijding niet aan de indiener kan worden toegerekend. Ten tweede is vereist dat het bezwaarschrift of beroepschrift zo spoedig mogelijk is ingediend als redelijkerwijs kon worden verlangd.
    Een termijnoverschrijding kan niet aan de indiener worden toegerekend als er bijzondere omstandigheden zijn bij de indiener, of als de termijnoverschrijding is veroorzaakt door het handelen of nalaten van het bestuursorgaan. Er kunnen ook andere redenen zijn waardoor de termijnoverschrijding niet aan de indiener kan worden toegerekend. Daarbij wordt een op het individuele geval gerichte, contextuele benadering gevolgd.  Bijzondere omstandigheden bij de indiener kunnen persoonlijke omstandigheden of externe omstandigheden zijn. Als de indiener als gevolg van deze omstandigheden geen verwijt kan worden gemaakt van de termijnoverschrijding, kan de termijnoverschrijding niet aan de indiener worden toegerekend. Daarnaast is er ruimte om in gevallen waarin sprake is van een slechts geringe verwijtbaarheid met betrekking tot de termijnoverschrijding, deze niet aan de indiener toe te rekenen. Of sprake is van een geringe verwijtbaarheid is afhankelijk van de omstandigheden van het geval. Belangen van derden of het belang van het bestuursorgaan kunnen reden zijn om de termijnoverschrijding wel aan de indiener toe te rekenen.      
    11.3.  De Afdeling is in het geval van [appellant A] met het college en de rechtbank van oordeel dat het te laat indienen van het bezwaarschrift aan [appellant A] toe te rekenen is. In dat kader is allereerst van belang dat [appellant A], zoals zij zelf ook bij de rechtbank heeft verklaard, niet gedurende de gehele bezwaartermijn in het buitenland was, maar tussentijds ook af en toe thuis is geweest. Verder lag het, gezien het feit dat [appellant A] regelmatig voor geruime perioden in het buitenland is voor werkzaamheden, op haar weg om gedurende die perioden voor een goede postafhandeling te zorgen, bijvoorbeeld door iemand te vragen de post aan haar door te sturen of haar op de ontvangst daarvan te attenderen. Dat [appellant A], naar zij stelt, daartoe gedurende de bezwaartermijn niet in staat zou zijn geweest door wat zij gedurende die periode in Oekraïne meemaakte, volgt de Afdeling niet, alleen al omdat zij die stelling op geen enkele wijze heeft onderbouwd. Ook de stelling van [appellant A] dat zij er niet op bedacht was dat zij fysieke post van het college zou krijgen, volgt de Afdeling niet. Aangezien het college het voornemen tot oplegging van de last onder dwangsom, waar [appellant A] ook op heeft gereageerd, naar haar huisadres had gestuurd, had [appellant A] er rekening mee moeten houden dat een eventueel besluit tot oplegging van die last ook naar haar huisadres gestuurd zou worden.
    Gelet op het voorgaande kan het niet tijdig indienen van het bezwaarschrift redelijkerwijs aan [appellant A] worden toegerekend, waardoor de termijnoverschrijding niet verschoonbaar is. Aan de vraag of de belangen van [bedrijf C] zich tegen het verschoonbaar achten van de termijnoverschrijding verzetten, wordt dan ook niet meer toegekomen.
    11.4.  Het betoog slaagt niet.
    12.     [appellant A] betoogt dat de rechtbank heeft miskend dat [appellant A], gelet op hetgeen zij heeft aangevoerd over de verschoonbaarheid van de termijnoverschrijding en de zeer grote financiële belangen, door het college gehoord had moeten worden en dat zij een termijn had moeten krijgen voor het aanvullen van de gronden van haar bezwaar.
    12.1.  In haar bezwaarschrift heeft [appellant A] aangegeven dat en waarom zij vindt dat er sprake is van een verschoonbare termijnoverschrijding. Gelet op deze door [appellant A] gegeven toelichting, heeft het college zich voldoende voorgelicht mogen achten over de redenen voor de termijnoverschrijding en hoefde het [appellant A] niet om een nadere toelichting te vragen. Het college heeft zich terecht op het standpunt gesteld dat de termijnoverschrijding niet verschoonbaar was en het bezwaar kennelijk niet-ontvankelijk. Op grond van artikel 7:3, aanhef en onder a, van de Awb mocht het college dan ook van horen afzien.
    Het betoog slaagt niet.
    13.     Gelet op het voorgaande is het hoger beroep voor zover ingesteld namens [appellant A] ongegrond. De uitspraak van de rechtbank in zaak nummer 23/3114 moet worden bevestigd, voor zover deze uitspraak betrekking heeft op het beroep van [appellant A].
    Proceskosten
    14.     Het college hoeft de proceskosten van [appellant A] niet te vergoeden, omdat het hoger beroep, voor zover namens haar ingesteld, ongegrond is.
    Het college moet de proceskosten van [appellante B] vergoeden, omdat het hoger beroep, voor zover het namens haar is ingesteld, gegrond is. Het betreft het indienen van het hoger beroepschrift (1 punt) en het verschijnen ter zitting (1 punt). De waarde per punt is € 907,-, dus in totaal gaat het om een bedrag van € 1.814,-.
    Nu [appellante B] en [appellant A] tezamen een hoger beroepschrift hebben ingediend en de Afdeling hun hoger beroep ook gelijktijdig op de zitting van 5 december 2025 heeft behandeld, ziet de Afdeling aanleiding het bedrag dat het college aan [appellante B] moet vergoeden te halveren tot € 907,-.
    De griffier van de Raad van State zal aan [appellante B] met toepassing van artikel 8:114 van de Awb het door haar betaalde griffierecht voor het hoger beroep terugbetalen.
    Beslissing
    De Afdeling bestuursrechtspraak van de Raad van State:
    I.        verklaart het hoger beroep, voor zover ingesteld namens [appellant A], ongegrond;
    II.       verklaart het hoger beroep, voor zover ingesteld namens [appellante B], gegrond;
    III.      vernietigt de uitspraak van de rechtbank in zaak nummer 23/3114, voor zover de rechtbank daarin het beroep heeft aangemerkt als ook te zijn ingesteld namens [appellante B] en dat beroep ongegrond heeft verklaard;
    IV.     bevestigt de uitspraak van de rechtbank in zaak nummer 23/3114 voor het overige;
    V.      veroordeelt het college van burgemeester en wethouders van Alphen aan den Rijn van bij [appellante B] in verband met de behandeling van het hoger beroep opgekomen proceskosten tot een bedrag van € 907,-, geheel toe te rekenen aan door een derde beroepsmatig verleende rechtsbijstand;
    VI.     bepaalt dat de griffier van de Raad van State aan [appellante B] het door haar betaalde griffierecht ten bedrage van € 559,- voor de behandeling van het hoger beroep terugbetaalt.
    Aldus vastgesteld door mr. B. Meijer, lid van de enkelvoudige kamer, in tegenwoordigheid van mr. I.S. Ouwehand, griffier.
    w.g. Meijer
    lid van de enkelvoudige kamer
    w.g. Ouwehand
    griffier
    Uitgesproken in het openbaar op 17 december 2025
    752