ECLI:NL:RBARN:2007:AZ9655, Rechtbank Arnhem, 31-01-2007, AWB 05/4363
Rechtbank Arnhem — Uitspraak 
Datum: 2007-01-31 00:00:00.000000
Rechtsgebied: Bestuursrecht; Socialezekerheidsrecht

Samenvatting: De aan eisers opgelegde maatregel is, voor wat betreft de ingangsdatum daarvan, gebaseerd op het Besluit nadere regels maatregelverordening gemeente Arnhem, dat weer is gebaseerd op de gemeentelijke maatregelverordening. De rechtbank oordeelt dat de gemeenteraad niet de bevoegdheid heeft het stellen van regels aangaande de verlaging van de bijstand bij wege van maatregel te delegeren aan verweerder nu blijkens de wetgeschiedenis het stellen van regels dienaangaande de exclusieve bevoegdheid van de gemeenteraad is. Dit heeft tot gevolg dat het desbetreffende artikel van het Besluit nadere regels, onverbindend is.

RECHTBANK ARNHEM 
    
    Sector bestuursrecht
    
    Registratienummer: AWB 05/4363 
    
    
    Uitspraak ingevolge artikel 8:77 van de Algemene wet bestuursrecht (Awb) in het geding tussen:
    
    
      [eiseres],
      [eiser],
      wonende te [woonplaats], vertegenwoordigd door mr. A.E.L.T. Balkema,
      gezamenlijk hierna te noemen: eisers, 
    
    
    en
    
    het college van burgemeester en wethouders van de gemeente Arnhem, verweerder.
    
    1. Aanduiding bestreden besluit
    
    Besluit van verweerder van 18 oktober 2005, bekendgemaakt bij brief van 25 oktober 2005. 
    
    2. Procesverloop
    
    Bij besluit van 14 juli 2005 heeft verweerder aan eisers een maatregel opgelegd inhoudende een verlaging van hun bijstandsuitkering met 40% voor de duur van een maand, met ingang van 1 augustus 2005. 
    
    Bij het in rubriek 1 aangeduide besluit (verder: het bestreden besluit) heeft verweerder het door eisers ingediende bezwaar ongegrond verklaard en het eerder genoemde besluit gehandhaafd.
    
    Tegen het bestreden besluit is beroep ingesteld en door verweerder is een verweerschrift ingediend. Naar deze en de overige door partijen ingebrachte stukken wordt hier kortheidshalve verwezen.
    
    Het beroep is behandeld ter zitting van de rechtbank van 8 maart 2006. Eisers zijn aldaar  verschenen, bijgestaan door mr. Balkema, voornoemd. Verweerder heeft zich doen vertegenwoordigen door mr. M.A. de Ronde. 
    
    Op 15 maart 2006 heeft de rechtbank het onderzoek heropend en de zaak verwezen naar de meervoudige kamer. Het beroep is door de meervoudige kamer behandeld op 8 november 2006. Eisers zijn daar wederom verschenen, bijgestaan door mr. Balkema, voornoemd. Verweerder heeft zich doen vertegenwoordigen door mr. M.A. de Ronde.
    
    3. Overwegingen
    
    De rechtbank constateert vooreerst dat de kennisgeving van het bestreden besluit van 25 oktober 2005 gericht is aan de gemachtigde van eisers en dat in het briefhoofd slechts wordt gerefereerd aan het bezwaarschrift van eiseres. Echter wordt naar het oordeel van de rechtbank uit de kennisgeving van het bestreden besluit ook voldoende duidelijk dat deze betrekking heeft op het door eisers gezamenlijk ingediende bezwaarschrift en de beslissing op dat bezwaarschrift. Daarbij wordt in de toelichting bij het bestreden besluit, welk besluit is neergelegd in de besluitnota van 18 oktober 2005, uitdrukkelijk melding gemaakt van een door eiser ingediend bezwaarschrift. 
    
    Verweerder heeft aan het bestreden besluit ten grondslag gelegd dat eiser niet heeft meegewerkt aan een door verweerder geboden voorziening, gericht op arbeidsinschakeling. De maatregel is opgelegd met toepassing van artikel 6, derde lid, van de Maatregelverordening gemeente Arnhem (hierna: de Verordening). De ingangsdatum van de maatregel is daarbij bepaald op 1 augustus 2005, overeenkomstig het Besluit nadere regels Verordening gemeente Arnhem.
    
    Eisers hebben het bestreden besluit gemotiveerd bestreden. Op hun stellingen zal de rechtbank, voor zover nodig, nader ingaan.
    
    De rechtbank overweegt als volgt.
    
    Artikel 9, eerste lid, aanhef en sub b, van de Wet werk en bijstand (WWB) bepaalt -voor zover hier van belang- dat de belanghebbende verplicht is gebruik te maken van een door het college aangeboden voorziening, waaronder begrepen sociale activering, gericht op arbeidsinschakeling.
    
    Ingevolge artikel 18, tweede lid, van de WWB verlaagt het college de bijstand indien de belanghebbende naar het oordeel van het college tekortschietend besef van verantwoordelijkheid betoont voor de voorziening in het bestaan dan wel de uit deze wet voortvloeiende verplichtingen niet of onvoldoende nakomt.
    
    Ingevolge artikel 8, eerste lid aanhef en onder b, van de WWB stelt de gemeenteraad bij verordening regels met betrekking tot het verlagen van de bijstand, als bedoeld in artikel 18, tweede lid, van die wet.
    
    De gemeenteraad van Arnhem heeft invulling gegeven aan de in artikel 8 genoemde verplichting door vaststelling van de Verordening, in werking getreden op 1 januari 2005.
    
    
      In artikel 6, derde lid, van de Verordening is bepaald dat tot een gedraging van de derde categorie behoort:
      het niet of in onvoldoende mate gebruikmaken van een door het college aangeboden voorziening gericht op arbeidsinschakeling als bedoeld in artikel 9, eerste lid, onderdeel b van de wet, waaronder begrepen sociale activering.
    
    
    In artikel 7, eerste lid, aanhef en sub c, van de Verordening is bepaald dat onverminderd het bepaalde in artikel 2, tweede lid, de maatregel wordt vastgesteld op veertig procent van de bijstandsnorm bij gedragingen van de derde categorie.
    
    Ingevolge het tweede lid van artikel 2 van de Verordening wordt een maatregel afgestemd op de ernst van de gedraging, de mate waarin de belanghebbende de gedraging kan worden verweten en de omstandigheden waarin hij verkeert.
    
    Ingevolge artikel 4, eerste en tweede lid, van de Verordening ziet het college af van het opleggen van een maatregel indien elke vorm van verwijtbaarheid ontbreekt of indien het daarvoor dringende redenen aanwezig acht.
    
    In artikel 16 van de Verordening is bepaald dat het college nadere regels stelt ter uitvoering van de verordening.
    
    Aan de in artikel 16 van de Verordening gegeven opdracht heeft het college gevolg gegeven door vaststelling van het Besluit nadere regels Verordening gemeente Arnhem, in werking getreden op 1 januari 2005 (hierna: het Besluit).
    
    In artikel 2, eerste lid, van het Besluit is bepaald dat de maatregel wordt opgelegd met ingang van de eerstvolgende kalendermaand volgend op de datum, waarop het besluit tot het opleggen van de maatregel is bekendgemaakt. 
    
    De rechtbank ziet zich voor de vraag geplaatst of de raad van de gemeente Arnhem bevoegd was regels met betrekking tot het verlagen van de bijstand, waarvan artikel 8, eerste lid onder b, van de WWB voorschrijft dat deze door de raad bij verordening worden geregeld, aan verweerder over te dragen zoals in artikel 16 van de Verordening is geschied. 
    
    
      De rechtbank is van oordeel dat zulks niet het geval is en overweegt hiertoe als volgt.
      Naar het oordeel van de rechtbank houdt artikel 2, eerste lid, van het Besluit een zelfstandige normstelling in aangezien daarin regels gesteld worden aan de hand waarvan de ingangsdatum van de opgelegde maatregel vastgesteld wordt. Doorslaggevend hier is, dat ingangsdatum van maatregelen niet is geregeld in de WWB en de ingangsdatum mede de zwaarte van de maatregel kan bepalen. Genoemde bepaling is derhalve een besluit van algemene strekking zijnde een algemeen verbindend voorschrift.  
    
    
    
      Nu in artikel 8, eerste lid onder b, van de WWB, zijnde de medebewindswet waarop de onderhavige verordenende bevoegdheid berust, uitdrukkelijk is bepaald dat bij verordening door de gemeenteraad regels met betrekking tot het verlagen van de bijstand vastgesteld moeten worden, is naar het oordeel van de rechtbank elke vorm van overdracht van de bevoegdheid tot regelgeving daarover door de gemeenteraad aan het college, uitgesloten. 
      Dit vindt steun in de Memorie van Toelichting bij artikel 8 van de WWB waaruit blijkt dat de gemeenteraad een duidelijke verantwoordelijkheid heeft bij het vastleggen van het gemeentelijk beleid in een verordening (TK, 2002-2003, 28 870, nr. 3, blz. 37-38). Hierbij wordt met name verwezen naar de rechtszekerheid van de cliënt. Voorts is aangegeven dat de gemeenteraad een belangrijke rol speelt bij de controle op de uitvoering van deze wet door het college. In de nota naar aanleiding van het verslag wordt dit als volgt samengevat: “De gemeenteraad kan en moet bij verordening duidelijk regels vaststellen op het gebied van ondermeer het verlagen van de algemene bijstand” (TK 2002-2003, 28 870, nr. 13, blz 9-11). Verder: “het is de gemeenteraad die het college controleert op de uitvoering” (TK 2002-2003, 28 870, nr. 13, blz. 16-17). Tevens kan worden gewezen op het gestelde in de memorie van antwoord bij de WWB in de Eerste Kamer aangaande delegatie van de bevoegdheid tot het vaststellen van regels met betrekking tot sancties (EK 2003-2004, 28 870 en 28 960, nr. B, blz 58 en 59).Voorts volgt uit artikel 18, tweede lid, van de WWB dat het college de bijstand verlaagt overeenkomstig de regels zoals die door de gemeenteraad in de verordening zijn vastgesteld. 
      Uit het voorvermelde kan naar het oordeel van de rechtbank niet anders worden geconcludeerd dan dat het de bedoeling van de wetgever is, de gemeenteraad een exclusieve bevoegdheid toe te kennen voor het vaststellen van regels inzake het verlagen van de bijstand wegens niet nakoming van de daaraan verbonden verplichtingen. De rechtbank is van oordeel dat het met deze uitdrukkelijke bedoeling van de wetgever niet verenigbaar is wanneer de regeling betreffende de ingangsdatum van de maatregel zoals in het geval van verweerder is gebeurd, wordt geregeld in het Besluit en daarmee is onttrokken aan democratische controle door de gemeenteraad. 
    
    
    De rechtbank overweegt in dit verband nog dat, anders dan door de gemachtigde van verweerder ter zitting is betoogd, uit de Memorie van Toelichting bij het wetsvoorstel Aanpassing van bijzondere wetten aan de Wet dualisering gemeentebestuur (Wet dualisering gemeentelijke medebewindsbevoegdheden, TK 2002-2003, 28 995, nr. 3), geen andere conclusie kan volgen. Integendeel, uit deze toelichting (blz. 2 en 3) volgt dat de bevoegdheid tot het stellen van algemeen verbindende voorschriften bij de raad hoort te berusten. Eerst wanneer sprake is van uitvoerende regels die geen algemeen verbindende voorschriften inhouden, dan bestaat er aanleiding om deze bevoegdheid bij het college neer te leggen.
    
    Daarbij moet tevens in aanmerking worden genomen dat het in het onderhavige geval om een belastend besluit gaat dat diep kan ingrijpen in de bestaanszekerheid van eisers die zijn aangewezen op de minimumbehoeftenvoorziening van de WWB.  
    
    Uit hetgeen hierboven is overwogen volgt dat artikel 2, eerste lid, van het Besluit verbindende kracht mist zodat verweerder deze bepaling niet ten grondslag had mogen leggen aan het bestreden besluit. Het beroep dient derhalve in zoverre gegrond te worden verklaard en het bestreden besluit zal op dit onderdeel worden vernietigd wegens strijd met de wet. Aangezien het primaire besluit van 14 juli 2005 eveneens berust op dezelfde ondeugdelijke grondslag, ziet de rechtbank aanleiding met toepassing van artikel 8:72, vierde lid, van de Awb in de zaak te voorzien en dit besluit te herroepen.
    
    De rechtbank acht termen aanwezig om toepassing te geven aan artikel 8:75 van de Awb en verweerder te veroordelen in de door eisers gemaakte proceskosten. Voor de verleende rechtsbijstand in bezwaar begroot de rechtbank deze kosten op € 322,00 aangezien eisers zelf een gemotiveerd bezwaarschrift hebben ingediend en hun gemachtigde zich eerst daarna heeft gesteld. Voor de verleende rechtsbijstand in beroep begroot de rechtbank deze kosten op € 805,00 aangezien de gemachtigde eisers tweemaal heeft bijgestaan bij de behandeling ter zitting (voor de tweede zitting wordt in dit verband op basis van het Besluit proceskosten bestuursrecht een half punt toegekend). Van andere kosten is de rechtbank niet gebleken.
    
    Het hiervoor overwogene leidt de rechtbank, mede gelet op artikel 8:74 van de Awb, tot de volgende beslissing.
     
    
    4. Beslissing
    
    De rechtbank
    
    
      verklaart het beroep gegrond;
      vernietigt het bestreden besluit;
      herroept het besluit van 14 juli 2005;
      veroordeelt verweerder in de door eisers gemaakte proceskosten ten bedrage van 
      € 1.127,00 en wijst de gemeente Arnhem aan als de rechtspersoon die deze kosten moet vergoeden;
      bepaalt voorts dat de gemeente Arnhem het door eisers betaalde griffierecht ten bedrage van € 37,00 aan hen vergoedt.
    
    
    Aldus gegeven door mr. E. Klein Egelink als voorzitter, mrs. D.S.M. Bak en H.J.M. Besselink als rechters en in tegenwoordigheid van mr. J.M.M.B. van Eeten, griffier, in het openbaar uitgesproken op 31 januari 2007.
    
    De griffier,					De rechter,
    
    
    
    
    
    
    Tegen deze uitspraak staat voor belanghebbenden, behoudens het bepaalde in artikel 6:24 juncto 6:13 van de Awb, binnen 6 weken na de dag van verzending hiervan, hoger beroep open bij de Centrale Raad van Beroep, Postbus 16002, 3500 DA Utrecht.
    
    Verzonden op: