ECLI:NL:RBMNE:2025:6446, Rechtbank Midden-Nederland, 24-11-2025, UTR 20/3275 en UTR 20/3290
Rechtbank Midden-Nederland — Uitspraak 
Datum: 2025-11-24 00:00:00.000000
Rechtsgebied: Bestuursrecht

Samenvatting: De gemeente Utrecht komt op tegen de toekenning van budget voor de uitvoering van de Participatiewet (Pw), IOAW, IOAZ en het Bbz 2004 voor de jaren 2017 en 2018. Het verdeelmodel wat is gebruikt voor bepaling van het budget heeft volgens de gemeente tot gevolg dat de gemeente Utrecht onevenredig nadeel lijdt ten opzichte van andere gemeenten. De rechtbank overweegt dat het budget voor de gemeente niet kostendekkend hoeft te zijn. De bewijslastverdeling voor de bepaling of sprake is van onevenredig nadeel is niet onevenredig. De rechtbank komt tot het oordeel dat de gemeente met het rapport van Berenschot niet aannemelijk heeft gemaakt dat sprake is van zodanige tekortkomingen in de verdeelmodellen van 2017 en 2018 dat die hebben geleid tot onevenredig nadeel van de gemeente Utrecht ten opzichte van andere gemeenten. Het beroep is ongegrond.

RECHTBANK MIDDEN-NEDERLAND
    
    
      Zittingsplaats Utrecht
    
    
    
      Bestuursrecht
    
    
    
      zaaknummer: UTR 20/3275 en UTR 20/3290
    
    
      uitspraak van de meervoudige kamer van 24 november 2025 in de zaak tussen
    het college van burgemeester en wethouders, uit Utrecht, eiser
    (gemachtigden: mr. M. Rus-van der Velde en mr. A.C.M. Kusters),
    
    
      en
    
    
    de Staatssecretaris van Sociale Zaken en Werkgelegenheid, verweerder
    (gemachtigden: mr. S.O. Visch en mr. I.M. van der Heijwen).
    
    
    Samenvatting
    
    1. Deze uitspraak gaat over de beroepen van het college tegen besluiten van de staatssecretaris over de toekenning van het budget in de vorm van een ‘gebundelde uitkering’ voor de uitvoering van de Participatiewet (Pw), IOAW, IOAZ en het Bbz 2004 in de jaren 2017 en 2018. 
    
    2. Het budget wordt bepaald aan de hand van een verdeelmodel. Het college stelt dat hij structureel te weinig budget ontvangt van het Rijk om alle noodzakelijke kosten voor de Pw, IOAW, IOAZ en het Bbz te dekken. Het verdeelmodel moet volgens het college voor de gemeente Utrecht buiten toepassing worden gelaten voor de jaren 2017 en 2018.
    
    3. In deze uitspraak komt de rechtbank tot het oordeel dat het college niet aannemelijk heeft gemaakt dat de gemeente Utrecht onevenredig nadeel lijdt  ten opzichte van andere gemeenten door toepassing van dit model. Daarom is er geen aanleiding om het verdeelmodel voor de berekening van het budget voor de uitvoering van de Pw, IOAW, IOAZ en het Bbz 2004 in de jaren 2017 en 2018 buiten toepassing te laten. Het college krijgt geen gelijk en het beroep is dus ongegrond. Hierna legt de rechtbank uit hoe zij tot dit oordeel komt en welke gevolgen dit oordeel heeft. 
    
  
  
    Procesverloop
    
    4. Bij beschikking van 19 oktober 2016 heeft de staatssecretaris de voorlopig gebundelde uitkering vastgesteld voor 2017 op € 126.155.563,-. Bij beschikking van 10 oktober 2017 heeft de staatssecretaris voor het jaar 2017 de definitieve gebundelde uitkering op € 127.750.490,- vastgesteld. Hiertegen heeft het college bezwaar ingediend, wat bij de beslissing op bezwaar van 5 augustus 2020 ongegrond is verklaard.
    
    5. Bij beschikking van 11 oktober 2017 heeft de staatssecretaris de gebundelde uitkering voorlopig vastgesteld voor 2018 op € 128.055.383,-. Het bezwaar van het college heeft de staatssecretaris met de beslissing op bezwaar van 6 augustus 2020 ongegrond verklaard.
    
    6. Het college heeft beroep ingesteld tegen de twee beslissingen op bezwaar. De beroepsprocedures zijn op verzoek van partijen aangehouden in afwachting van de uitspraak ineen (tweede) procedure bij de Centrale Raad van Beroep (CRvB) over het budget over 2015, vervolgens in afwachting van de notitie ‘Meerjarige tekorten en overschotten op het bijstandsbudget’ van SEO en Atlas Research uit 2022 en tot slot in afwachting van het rapport ‘Analyse BUIG-budget gemeente Utrecht 2017 en 2018’ van 12 juni 2024 van Berenschot. Nadat het laatste rapport is verschenen heeft het college beroepsgronden ingediend. 
    
    7. De staatssecretaris heeft gereageerd op de beroepsgronden met een verweerschrift. Daarbij heeft de staatssecretaris de notitie ‘Bijstandsbudget gemeente Utrecht’ van SEO van 15 april 2025 overgelegd, waarin een reactie is gegeven op het onderzoek van Berenschot.
    
    8. Het college heeft vervolgens op het verweerschrift gereageerd met aanvullende gronden. Daarbij is ook een memo gevoegd van Berenschot waarin wordt gereageerd op de laatste notitie van SEO.
    
    9. De rechtbank heeft het beroep op 9 september 2025 op zitting behandeld. Hieraan hebben deelgenomen: de gemachtigden van het college, [A] , werkzaam bij het college, en de gemachtigden van de staatssecretaris. Verder zijn verschenen [B] van Berenschot, [C] van SEO en [D] van Atlas Research.
    
  
  
    Beoordeling door de rechtbank
    
    
      
        Wat staat in de bestreden besluiten?
      
    
    
    10. De staatssecretaris heeft in de bestreden besluiten het navolgende – samengevat weergegeven – opgenomen. Het verdeelmodel voor de verdeling van het budget voor de algemene bijstand is voor het eerst in 2015 toegepast. Het verdeelmodel is gebaseerd op de kans dat een bepaald type huishouden een beroep doet op bijstand. Bij het model wordt alleen gebruikt gemaakt van objectieve factoren, die buiten het bereik van gemeentelijk beleid en uitvoering liggen. Het verdeelmodel is voor 2017 verbeterd ten opzichte van het verdeelmodel voor 2015 en 2016. Vanaf 2017 wordt gebruik gemaakt van integrale gegevens van het CBS. Daarnaast wordt vanaf 2017 gebruik gemaakt van gedetailleerdere normbedragen en is de factor ‘regionaal klantenpotentieel’ eenmalig voor het jaar 2017 toegevoegd. Een expertgroep en de Raad voor financiële verhoudingen (Rfv) hebben positief geadviseerd over het verdeelmodel 2017. In 2018 is het model verder verfijnd. Er is gekeken naar een betere benadering voor de stapeling van problematiek binnen huishoudens waardoor zij een grotere kans hebben op bijstand. Experts en de Rfv hebben positief geadviseerd over de verfijning van het verdeelmodel 2018. De onvolkomenheden die in het model van 2015 zaten, zitten niet meer in het verdeelmodel van 2017 en 2018.
    
      Verder overweegt de staatssecretaris dat het macrobudget, dat met toepassing van het verdeelmodel onder de gemeenten wordt verdeeld, is vastgesteld in een wet in formele zin, waardoor de hoogte daarvan niet ter discussie kan staan. Uit de financieringssystematiek volgt dat alleen de kosten voor de uitvoering van de bijstandstaak worden gedekt die niet door beleid en uitvoering te vermijden zijn. De staatssecretaris merkt verder op dat de objectieve prijscomponent waar het college op heeft gewezen, pas in 2019 is opgenomen in het model. Dit geldt voor alle gemeenten. Daarom brengt de omstandigheid dat deze component nog niet in de verdeelmodellen 2017 en 2018 was opgenomen, geen onevenredige benadeling van de gemeente Utrecht met zich ten opzichte van andere gemeenten.
      De staatssecretaris komt tot de conclusie dat geen sprake is van tekortkomingen in de verdeelmodellen over 2017 en 2018 waardoor de gemeente Utrecht onevenredig is benadeeld ten opzichte van andere gemeenten, waardoor de verdeelmodellen buiten toepassing zouden moeten worden verklaard.
    
    
    
      
        Wat voert het college aan in beroep?
      
    
    
    
      11. Het college is het niet eens met de bestreden besluiten. Samengevat weergegeven voert het college de navolgende gronden aan. 
      11. Het college stelt dat het budget dat hij heeft gekregen voor de uitvoering van de Pw, IOAW, IOAZ en Bbz 2004 onvoldoende is om de niet-vermijdbare kosten voor de bijstand voor 2017 en 2018 te dekken. Voor 2017 is sprake van een tekort van in totaal € 20.073.156,- en in 2018 van een totaal tekort van € 10.467.164,-. Volgens uitspraken van de CRvB moet kostendekkende financiering als uitgangspunt worden genomen. Daar is nu geen sprake van. 
    
    
      Verder voert het college aan dat de bewijslastverdeling in strijd is met de algemene beginselen van behoorlijk bestuur. Het doen van onderzoek naar het verdeelmodel en het berekenen van het concrete financiële nadeel is namelijk zeer complex. Het verdeelmodel is zeer technisch en de besluitvorming vindt volledig geautomatiseerd plaats. Het college en zijn adviseurs hebben niet de beschikking over dezelfde gegevens als de staatssecretaris en zijn adviseurs als SEO en Atlas Research.
      Volgens het college is met het onderzoek van Berenschot uit 2024 aannemelijk gemaakt dat sprake is van tekortkomingen in het verdeelmodel waarvan het college onevenredig nadeel ondervindt in vergelijking met andere gemeenten. Berenschot heeft onderzocht dat er vier kenmerken zijn die niet of niet goed zijn opgenomen in de verdeelmodellen van 2017 en 2018, en waarvan aannemelijk is dat die de tekorten verklaren. Uit het model van Berenschot kan worden opgemaakt dat als deze factoren wel (goed) in het model waren opgenomen, het budget voor het college waarschijnlijk 5,8% hoger was uitgevallen. De tekorten die zijn ontstaan, zijn daarnaast niet te wijten aan beleid en uitvoering, maar zijn niet-vermijdbare kosten waarvoor het uitgangspunt van kostendekkende financiering geldt, zo stelt het college. 
      Tot slot voert het college aan dat in het verdeelmodel van 2017 en 2018 nog een prijscomponent werd gehanteerd die was gebaseerd op normbedragen in plaats van rekening te houden met objectieve factoren. Ook dit betreft volgens het college een fundamentele tekortkoming in de verdeelmodellen van 2017 en 2018, waar vooral grote gemeenten nadeel van ondervinden. 
    
    
    
      
        Wat is het standpunt van de staatssecretaris?
      
    
    
    13. De staatssecretaris heeft in beroep een aanvulling gegeven op de bestreden besluiten. De staatssecretaris heeft zich op het standpunt gesteld dat geen sprake hoeft zijn van een kostendekkende uitkering per gemeente. Volgens de staatssecretaris gaat het om kostendekkendheid van alle niet-vermijdbare geraamde kosten voor alle gemeenten. 
    
      Ten aanzien van de bewijslastverdeling heeft de staatssecretaris zich op het standpunt gesteld dat het verdeelmodel weliswaar complex is, maar wel transparant en controleerbaar. Daardoor kan een college bepalen of zij de juistheid van de gebruikte gegevens of gemaakte berekeningen inhoudelijk wil betwisten. De staatssecretaris heeft genoeg inzicht gegeven over de werking van het verdeelmodel.
      Het college heeft met het rapport van Berenschot niet aannemelijk gemaakt dat het verdeelmodel in 2017 en 2018 tekortkomingen bevat waardoor de gemeente onevenredig is benadeeld ten opzichte van andere gemeenten, zo stelt de staatssecretaris. Het onderzoek dat Berenschot heeft uitgevoerd is niet geschikt om het standpunt van het college te onderbouwen. Tot slot heeft SEO de vier kenmerken die Berenschot heeft genoemd in het rapport beoordeeld en geconcludeerd dat deze kenmerken niets over de bijstandskans zeggen en niet leiden tot een betere verdeling van het macrobudget. 
    
    
    
      
        Wat is de relevante wet- en regelgeving?
      
    
    
    14. De van toepassing zijnde wet- en regelgeving, zoals die ten tijde van de bestreden besluiten gold, is opgenomen in de bijlage bij deze uitspraak.
    
    15. Voor de achtergrond van de gebundelde uitkering en een beschrijving van het verdeelmodel waarmee de gebundelde uitkering wordt toebedeeld aan gemeenten, verwijst de rechtbank naar de uitspraak van de CRvB van 1 juli 2019.
    
    
      
        Wat is de omvang van het geschil?
      
    
    
    16. De rechtbank stelt zich allereerst ambtshalve voor de vraag of er procesbelang is bij de beoordeling van het beroep voor zover het ziet op het budget voor 2018. Partijen zijn het er over eens dat tegen de definitieve vaststelling van het budget voor 2018 geen rechtsmiddelen zijn aangewend. Het college heeft verzocht om de definitieve vaststelling van het budget over 2018 alsnog te betrekken bij de beoordeling van de beroepen die voorliggen, al dan niet met toepassing van artikel 6:19 van de Algemene wet bestuursrecht (Awb). 
    
    17. De rechtbank ziet geen reden om de definitieve vaststelling over 2018 ook te betrekken de beoordeling van het beroep over het budget voor 2018. Het gaat om een primair besluit waartegen het college geen rechtsmiddelen heeft aangewend. Daar komt bij dat geen sprake is van een situatie als bedoeld in artikel 6:19 van de Awb. De beschikking waarmee het voorlopig budget is vastgesteld wordt immers niet ingetrokken, gewijzigd of vervangen door het definitieve vastgestelde budget. Op de zitting is besproken dat het primaire besluit ook niet in de beroepsprocedure is overgelegd en dat partijen op dat moment ook geen aanleiding zien om het primaire besluit alsnog over te leggen. In de omstandigheid dat het college na de zitting alsnog het primaire besluit heeft overgelegd, ziet de rechtbank geen aanleiding om in weerwil van wat op de zitting is besproken het besluit alsnog te betrekken bij de beoordeling en het onderzoek daarvoor te heropenen.
    
    18. Dit betekent niet dat er geen procesbelang is voor de beoordeling van het voorlopig vastgestelde budget over 2018. De staatssecretaris heeft op de zitting toegelicht dat niet is uitgesloten dat alsnog naar het definitief vastgestelde budget zal worden gekeken als het beroep tegen het voorlopige budget gegrond zal worden verklaard. Hieruit volgt dat er procesbelang is bij de procedure over het voorlopig vastgestelde budget. Het college kan er namelijk mee bereiken dat uiteindelijk een hoger budget wordt vastgesteld. De rechtbank zal dus de beroepen gericht tegen het voorlopig en het definitief vastgestelde budget over 2017 beoordelen en het beroep gericht tegen het voorlopig vastgestelde budget over 2018.
    
    
      
        Moet de gebundelde uitkering kostendekkend zijn?
      
    
    
    19. De rechtbank volgt niet het standpunt van het college dat sprake moet zijn van kostendekkende financiering voor alle niet-vermijdbare kosten. In de uitspraak van 1 juli 2019 heeft de CRvB het volgende overwogen:
    
    
      
        “8.3. 	Bij de Wet financiering Abw, IOAW en IOAZ (Wfa) is het budget voor onder andere de uitvoering van de bijstand voor het eerst aan de hand van een objectief verdeelmodel verdeeld. Daarbij was het uitgangspunt dat de verdeelsystematiek zodanig moest werken dat gemeenten die hun uitkeringsbeleid effectief uitvoeren beloond zouden worden en gemeenten die beneden het gemiddelde presteren zouden worden gestimuleerd om het beter te gaan doen. De verdeling moest zodanig geschieden dat de gemeenten voldoende middelen zouden krijgen om aan hun verplichtingen jegens bijstandsgerechtigden te kunnen voldoen (Kamerstukken II 1999/2000, 27 081, nr. 3, blz. 10).
      
    
    
    
      8.4.
      
        Vervolgens is de budgetbekostiging neergelegd in de WWB en het Besluit WWB. Hierbij golden dezelfde uitgangspunten (Kamerstukken II 2002/2003, 28870, nr. 3, blz. 16). Ook onder de WWB werd een systeem beoogd waarbij de conjuncturele risico’s bij het Rijk liggen en de risico’s van het door de gemeenten gevoerde beleid bij gemeenten (idem, blz. 30). Blijkens de nota van toelichting bij het Besluit WWB (Besluit van 10 oktober 2003 houdende regels ter uitvoering van de Wet werk en bijstand, Staatsblad 2003, 387, blz. 8) was het de bedoeling dat gemeenten middelen zouden ontvangen voor de bekostiging van uitkeringen op grond van een set objectieve, niet of slechts in beperkte mate door gemeenten te beïnvloeden kenmerken. Uit de memorie van toelichting bij de Invoeringswet Wet werken naar vermogen (Kamerstukken II 2011/2012, 33 161, nr. 3, blz. 44 e.v.) volgt dat bij de invoering van de PW de financieringssystematiek hetzelfde is gebleven. In artikel 69 van de PW is het uitgangspunt neergelegd dat de ten laste van ’s Rijks kas aan het college verstrekte uitkering om het college van middelen te voorzien met het oog op het toekennen van algemene bijstand voor het desbetreffende kalenderjaar toereikend is voor de geraamde kosten van alle gemeenten.” 
        
      
      
      20. De rechtbank leest het voorgaande zo dat het uitgangspunt is dat het door het Rijk beschikbaar gestelde bedrag met het oog op het toekennen van algemene bijstand, in het kalenderjaar toereikend is voor de geraamde kosten van alle gemeenten. Dit sluit ook aan bij de tekst van artikel 69, tweede lid, van de Pw. Het macrobudget moet dus voor alle gemeenten gezamenlijk kostendekkend zijn voor de geraamde kosten. Dit betekent niet dat, zoals het college stelt, sprake moet zijn van kostendekkende financiering voor alle afzonderlijke gemeenten. Deze beroepsgrond slaagt dus niet.
      
      
        
          Is de bewijslastverdeling onredelijk?
        
      
      
      21. De rechtbank stelt voorop dat de CRvB in de uitspraken van 21 februari 2023 en 4 juli 2023 heeft geoordeeld dat er geen aanleiding bestaat om aan het verdeelmodel zoals bedoeld in artikel 6, eerste lid, van het Besluit Pw en de voor de jaren 2017 tot en met 2020 in Bijlage I, tabel 2, van de Regeling PW, IOAW en IOAZ neergelegde verdeelmaatstaven, als zodanig verbindende kracht te ontzeggen. 
      
      22. De bestuursrechter kan onder omstandigheden tot het oordeel komen dat de staatssecretaris, die met de toepassing van het verdeelmodel is belast, om andere redenen was gehouden om het algemeen verbindend voorschrift waarin het verdeelmodel is neergelegd, buiten toepassing te laten. De bewijslast dat van dergelijke omstandigheden sprake is, rust in beginsel op het bestuursorgaan dat hierop een beroep doet. Wanneer het bestuursorgaan aan zijn initiële bewijslast heeft voldaan, verschuift de bewijslast weer naar de staatssecretaris.
      
      23. Het is in dit geval dan ook aan het college om aannemelijk te maken dat de verdeelmodellen voor de jaren 2017 en 2018 zodanige tekortkomingen bevatten dat zij voor de gemeente Utrecht tot onevenredig grote tekorten leiden, welke tekorten niet zijn te verklaren uit het gevoerde beleid. Het college dient inzichtelijk te maken dat en waarom hij door de verdeling van het macrobudget voor de gemeente Utrecht in de jaren 2017 en 2018 onevenredig is benadeeld ten opzichte van andere gemeenten. Indien het college hierin slaagt, dan is het vervolgens aan de staatssecretaris om aannemelijk te maken dat de tekorten op het budget niet door de werking van de verdeelmodellen zijn veroorzaakt.
      
      24. Voor zover het college aanvoert dat deze bewijslastverdeling onredelijk is omdat het college niet de beschikking heeft over dezelfde informatie als de staatssecretaris, volgt de rechtbank dit standpunt niet. De CRvB is in haar uitspraken duidelijk over de bewijslastverdeling. Daarnaast heeft de staatssecretaris toegelicht dat er voldoende informatie voorhanden is om inzicht te krijgen in de werking en uitkomst van het verdeelmodel. De staatssecretaris maakt voldoende inzichtelijk hoe de werking van het verdeelmodel van een bepaald jaar is en maakt de gebruikte keuzes en aannames die ten grondslag liggen aan het verdeelmodel openbaar. Zo kan een college de juistheid van de gebruikte gegevens of gemaakte berekeningen inhoudelijk betwisten. Ook worden de uitkomsten van het verdeelmodel beschikbaar gesteld via een rekentool. Verder stuurt de staatssecretaris brieven aan de Tweede Kamer over budgetverdeling, wordt er uitleg gegeven over de financieringssystematiek op de website van de rijksoverheid, worden alle beschikkingen aan alle gemeenten openbaar gemaakt en kunnen gemeenten contact zoeken met het ministerie voor nadere uitleg over de totstandkoming van de budgetten. Met voornoemde informatie is er genoeg voor handen voor het college om aannemelijk te maken dat er sprake is van tekortkomingen in het verdeelmodel. De beroepsgrond van het college dat sprake is van een onredelijke bewijslastverdeling slaagt niet.
      
      
        
          Is sprake van tekortkomingen die hebben geleid tot nadeel?
        
      
      
      25. De belangrijkste vraag die de rechtbank vervolgens moet beantwoorden is of het college aannemelijk heeft gemaakt dat sprake is van zodanige tekortkomingen in de verdeelmodellen van 2017 en 2018 dat die hebben geleid tot onevenredig nadeel van de gemeente Utrecht ten opzichte van andere gemeenten. Het college beroept zich in dit verband op het rapport dat Berenschot in 2024 heeft opgesteld, en het memo dat Berenschot heeft opgesteld in reactie op het verweerschrift van de staatssecretaris. De rechtbank is van oordeel dat het college hiermee niet aannemelijk heeft gemaakt dat sprake is van zodanige tekortkomingen in de verdeelmodellen in 2017 en 2018 dat het college onevenredig is benadeeld ten opzichte van andere gemeenten. Hieronder legt de rechtbank uit waarom.
      
      26. SEO en Atlas Research hebben in 2022 in opdracht van het ministerie van Sociale Zaken en Werkgelegenheid een inventarisatie gemaakt van kenmerken die systematisch samenhangen met tekorten of overschotten van verschillende gemeenten. Naar deze kenmerken zou aanvullend onderzoek gedaan kunnen worden, met het oog op een mogelijke optimalisatie van het verdeelmodel. Deze inventarisatie heeft de titel ‘Meerjarige tekorten en overschotten op het bijstandsbudget’. De ondertitel van de notitie is: ‘Een verkenning van objectieve verklaringen.’.
      
      27. Berenschot heeft in opdracht van de gemeente Utrecht in 2024 vervolgens onderzocht of er redenen zijn om aan te nemen dat de gemeente Utrecht onevenredig is benadeeld. Berenschot heeft vier van de door SEO en Atlas Research in 2022 onderzochte objectieve factoren als uitgangspunt genomen. Dat zijn de volgende vier kenmerken: 1. Het aandeel hoogopgeleiden, 2. Het regionaal klantpotentieel, 3. Het aandeel (voormalige) studenten met psychische problematiek en 4. Verhuisindex op basis van niet-westerse migratieachtergrond. Het onderzoek van Berenschot laat vervolgens zien dat gemeente Utrecht hoog scoort op deze vier kenmerken ten opzichte van 59 andere gemeenten. Volgens Berenschot is het zo dat hoe hoger de gemeente Utrecht scoort op een bepaald kenmerk, hoe hoger de kans is dat sprake is van een negatief saldo van het bijstandsbudget.   De conclusie van Berenschot is dat de tekorten die in 2017 en 2018 zijn ontstaan voor het budget voor de uitvoering van de Pw ermee verband houden dat die kenmerken niet of niet goed in het model verwerkt zitten. 
      
      28. Het is niet in geschil dat de gemeente Utrecht zowel in 2017 als in 2018 te maken heeft gehad met tekorten. De rechtbank leidt uit het rapport van Berenschot af dat de gemeente Utrecht hoog scoort op de genoemde vier kenmerken. Naar het oordeel van de rechtbank is dat onvoldoende om aannemelijk te maken dat er ook een daadwerkelijk verband is tussen de vier genoemde kenmerken, het verdeelmodel en de tekorten van de gemeente Utrecht. Ook andere factoren kunnen namelijk van invloed zijn op die tekorten. Zo heeft de staatssecretaris erop gewezen dat met het kenmerk ‘aandeel hoogopgeleiden’ in het verdeelmodel bijvoorbeeld al rekening wordt gehouden met de Human Capital Index op huishoudniveau. Het college heeft niet inzichtelijk gemaakt waarom het verdeelmodel niettemin onvoldoende rekening houdt met het aantal hoog opgeleiden in de gemeente Utrecht. De staatssecretaris heeft er ook op gewezen dat het onderzoek van Berenschot voor een aantal kenmerken de gevolgen daarvan modelleert op gemeenteniveau, in plaats van op huishoudniveau. Terwijl het wel gaat om kenmerken van een huishouden. Dat leidt tot een vertekend beeld. Op de zitting heeft het college erop gewezen dat het de opdracht van de gemeente was om te onderzoeken of sprake is van tekortkomingen in het model die leiden tot nadeel voor de gemeente Utrecht ten opzichte van andere gemeenten. De omstandigheid dat dit de opdracht is, is onvoldoende om het standpunt van de staatssecretaris dat de wijze van modellering een vertekend beeld geeft te weerspreken. Dit laat immers onverlet dat als gevolg van een modellering die niet aansluit bij het verdeelmodel, het resultaat een vertekend beeld laat zien. Dat van een vertekend beeld geen sprake zou zijn, is niet aannemelijk gemaakt. Ook vindt de rechtbank van belang dat het rapport van Berenschot ten onrechte het uitgangspunt lijkt te hanteren dat uit het rapport van SEO en Atlas Research uit 2022 volgt dat de vier kenmerken hoe dan ook tot nadeel leiden. De insteek van het onderzoek van SEO en Atlas Research was alleen een verkennend onderzoek, waarbij een inventarisatie is gemaakt van kenmerken die systematisch samenhangen met tekorten of overschotten van gemeenten. Uit dat onderzoek kan hooguit ten aanzien van een aantal nader onderzochte gemeenten worden opgemaakt dat een kenmerk in meer of mindere mate mogelijk tot een nadeel of voordeel heeft geleid. Maar ook ten aanzien van de onderzochte gemeenten hebben niet alle geïnventariseerde kenmerken tot een nadeel geleid. In elk geval is de gemeente Utrecht niet specifiek onderzocht. 
      
      29. Verder worden in het rapport van Berenschot tekortkomingen genoemd zonder dat die specifiek worden gerelateerd aan de jaren 2017 of 2018. Als gevolg daarvan wordt bijvoorbeeld geen acht geslagen op het kenmerk ‘regionaal klantenpotentieel’ dat in 2017 als proxy is opgenomen in het model voor dat jaar. In 2018 is dat kenmerk vervangen door de drie stapelingsindicatoren: ‘niet-westerse migratieachtergrond en leeftijd 50+’, ‘niet-westerse migratieachtergrond en gezondheidsproblemen’ en ‘laag opleidingsniveau en gezondheidsproblemen’. Het college heeft ook daarom niet aannemelijk gemaakt dat door het kenmerk regionaal klantpotentieel nadeel is ontstaan in 2017 en 2018.
      
      30. Ten aanzien van de prijscomponent overweegt de rechtbank dat de omstandigheid dat in het verdeelmodel 2019 bij het hanteren van de prijscomponent wel rekening is gehouden met objectieve gegevens, op zichzelf onvoldoende is voor het oordeel dat het verdeelmodel 2017 specifiek voor de gemeente Utrecht zodanige tekortkomingen kent dat het verdeelmodel 2017 buiten toepassing had moeten worden gelaten. Het college heeft dit standpunt ook niet nader onderbouwd.
      
      31. De rechtbank komt tot de conclusie dat met het rapport van Berenschot niet aannemelijk is gemaakt dat de verdeelmodellen van 2017 en 2018 tekortkomingen hebben die voor de gemeente Utrecht hebben geleid tot onevenredig nadeel ten opzichte van andere gemeenten. Aan de bespreking van de gronden over onevenredigheid van het nadeel en de hoogte van het tekort komt de rechtbank daarom niet toe.
      
    
  
  
    Conclusie en gevolgen
    
    
      32. De beroepen zijn ongegrond. Dat betekent dat het college geen gelijk krijgt. Het college krijgt daarom het griffierecht niet terug. Hij krijgt ook geen vergoeding van zijn proceskosten.
    
    
    
    
  
  
    Beslissing
    
    
      De rechtbank verklaart de beroepen ongegrond. 
    
    
    
    
      Deze uitspraak is gedaan door mr. J.J. Catsburg, voorzitter, en mr. P.J. Blok en mr. J.A.C.M. Nielen, leden, in aanwezigheid van mr. A. Wilpstra-Foppen, griffier.
      Uitgesproken in het openbaar op 24 november 2025.
    
    
    
    
    
      
        
        
        
          
            
              griffier
            
            
              voorzitter
            
          
        
      
    
    
    
    
      Een afschrift van deze uitspraak is verzonden aan partijen op:
    
    
    
  
  
    Informatie over hoger beroep
    Een partij die het niet eens is met deze uitspraak, kan een hogerberoepschrift sturen naar de Centrale Raad van Beroep waarin wordt uitgelegd waarom deze partij het niet eens is met deze uitspraak. Het hogerberoepschrift moet worden ingediend binnen zes weken na de dag waarop deze uitspraak is verzonden. 
    
    
      Digitaal hoger beroep instellen kan via “Formulieren en inloggen” op www.rechtspraak.nl. Hoger beroep instellen kan eventueel ook nog steeds door verzending van een brief aan de Centrale Raad van Beroep, Postbus 16002, 3500 DA Utrecht.
    
    
    
      Kan de indiener de behandeling van het hoger beroep niet afwachten, omdat de zaak spoed heeft, dan kan de indiener de voorzieningenrechter van de Centrale Raad van Beroep vragen om een voorlopige voorziening (een tijdelijke maatregel) te treffen. 
      
        Bijlage
      
    
    
    
      
        Artikel 69 van de Participatiewet
      
    
    1. Onze Minister verstrekt jaarlijks ten laste van ’s Rijks kas aan het college een uitkering om het college van middelen te voorzien met het oog op:
    a. het toekennen van algemene bijstand en van uitkeringen als bedoeld in de Wet inkomensvoorziening oudere en gedeeltelijk arbeidsongeschikte werkloze werknemers en de Wet inkomensvoorziening oudere en gedeeltelijk arbeidsongeschikte gewezen zelfstandigen en voor de daarbij verschuldigde loonbelasting, premies volksverzekeringen en de inkomensafhankelijke bijdrage, bedoeld in artikel 42 van de Zorgverzekeringswet;
    b. de kosten van de loonkostensubsidies, die op grond van artikel 10d, worden verstrekt.
    
    2. Bij wet wordt het totale bedrag dat beschikbaar is voor de uitkering, bedoeld in het eerste lid, vastgesteld, waarbij uitgangspunt is dat dit bedrag voor het desbetreffende kalenderjaar toereikend is voor de geraamde kosten van alle gemeenten in verband met uitgaven als bedoeld in het eerste lid.
    
    3. Bij of krachtens algemene maatregel van bestuur worden regels gesteld voor de verdeling van de uitkering, bedoeld in het eerste lid, onder de gemeenten en het verzamelen van gegevens noodzakelijk voor het vaststellen van deze verdeling.
    
    4. De uitkering aan het college wordt ten minste drie maanden voorafgaand aan het kalenderjaar waarop zij betrekking heeft door Onze Minister bekend gemaakt.
    
    
      
        Artikel 71 van de Participatiewet
      
    
    1. Het totale bedrag, bedoeld in artikel 69, tweede lid, voor de uitkering, bedoeld in artikel 69, eerste lid, wordt in het jaar waarop het bedrag betrekking heeft bij of krachtens de wet aangepast op basis van nieuwe ramingsgegevens.
    
    2. Indien het totale bedrag wordt herzien, wordt het bedrag waarmee de uitkering, bedoeld in artikel 69, eerste lid, wordt aangepast binnen een periode van vier weken na de herziening door Onze Minister vastgesteld.
    
    
      
        Artikel 6 van het Besluit Participatiewet
      
    
    1. Aan de hand van het verdeelmodel dat is opgenomen in de bijlage bij dit besluit worden de objectief bepaalde kosten voor algemene bijstand en uitkeringen, bedoeld in artikel 69, eerste lid, onderdeel a, waaronder de algemene bijstand ten behoeve van zelfstandigen op grond van het Bbz 2004 vastgesteld en de kosten van de loonkostensubsidies, bedoeld in artikel 69, eerste lid, onderdeel b, van de wet.
    
    2. Het totale bedrag dat beschikbaar is voor de uitkering aan de gemeenten is het beschikbare macrobudget.
    
    3. Jaarlijks worden bij ministeriële regeling voor alle indicatoren zoals opgenomen in tabel 1 en tabel 3 en de typen normbedragen zoals opgenomen in tabel 2 van de bijlage bij dit besluit de gewichten en de peildata respectievelijk de bedragen vastgesteld.
    
    4. Bij ministeriële regeling kunnen nadere regels worden gesteld voor de toepassing van de artikelen 2 en 3, en het objectief verdeelmodel, dat is opgenomen in de bijlage bij dit besluit, ter voorkoming van onvoorziene en ongewenste verdeeleffecten.
    
    5. De minister kan de uitkering herzien indien wordt geconstateerd dat in de toepassing van de formule, bedoeld in artikel 3, eerste lid, of het objectief verdeelmodel, dat is opgenomen in de bijlage bij dit besluit, fouten zijn gemaakt. De herziening vindt uiterlijk plaats op het moment van aanpassing van het totale bedrag, bedoeld in artikel 71 van de wet.
    
    6. Bij een wijziging van de gemeentelijke indeling wordt voor de budgetberekening uitgegaan van een redelijke inschatting van de situatie zoals die zou zijn geweest als de instelling, splitsing of opheffing van gemeenten in de van belang zijnde jaren al was ingegaan.
    
    
      
        Artikel 6 van de Regeling Participatiewet, IOAW en IOAZ
      
      In de bijlage bij deze regeling zijn de gewichten en peildata opgenomen die gelden voor de indicatoren, bedoeld in tabel 1 en tabel 3 van de bijlage bij het Besluit Participatiewet alsmede de normbedragen, bedoeld in tabel 2 van de bijlage bij het Besluit Participatiewet.
    
  
  
    Wet inkomensvoorziening oudere en gedeeltelijk arbeidsongeschikte werkloze werknemers, Wet inkomensvoorziening oudere en gedeeltelijk arbeidsongeschikte gewezen zelfstandigen en Besluit bijstandsverlening zelfstandigen.
  
  
     Deze procedure is in 2021 geëindigd door intrekking van het beroep.
  
  
     ECLI:NL:CRVB:2019:2016, en dan met name de overwegingen 7.1 tot en met 7.12.
  
  
     Zie ECLI:NL:CRVB:2019:2017, r.o. 8.4.
  
  
     ECLI:NL:CRVB:2023:312 en ECLI:NL:CRVB:2023:1253.