ECLI:NL:RBMNE:2025:6568, Rechtbank Midden-Nederland, 27-11-2025, UTR 25/5991
Rechtbank Midden-Nederland — Uitspraak 
Datum: 2025-11-27 00:00:00.000000
Rechtsgebied: Bestuursrecht; Bestuursprocesrecht

Samenvatting: APV Veenendaal; voorlopige voorziening; afwijzing aanvraag exploitatievergunning horecabedrijf; geen spoedeisend belang. De burgemeester heeft voldoende gemotiveerd dat sprake is van slecht levensgedrag van de leidinggevende. Besluit is niet evident onrechtmatig. Afwijzing verzoek.

RECHTBANK MIDDEN-NEDERLAND
    
    
      Zittingsplaats Utrecht
    
    
    
      Bestuursrecht
    
    
    
      zaaknummer: UTR 25/5991
    
    
      uitspraak van de voorzieningenrechter van 27 november 2025 in de zaak tussen
    
      [verzoekster] B.V. h.o.d.n. [handelsnaam] , uit [plaats 1] , verzoekster
    (gemachtigde: T. Abu Khalefa),
    
    
      en
    
    
    de burgemeester van de gemeente Veenendaal (de burgemeester)
    (gemachtigde: J. Kaijen en R.W. Bekker).
    
    
    Samenvatting
    
    
      1. Deze uitspraak op het verzoek om een voorlopige voorziening gaat over het besluit van de burgemeester waarmee de exploitatievergunning van verzoekster is geweigerd. Verzoekster is het hier niet mee eens. Zij verzoekt daarom om een voorlopige voorziening en voert daartoe een aantal gronden aan.
    
    
    
      1.1.
      De voorzieningenrechter wijst in deze uitspraak het verzoek af. De voorzieningenrechter oordeelt dat er geen aanleiding is om een voorlopige voorziening te treffen, omdat verzoekster niet heeft aangetoond dat zij daarbij een spoedeisend belang heeft en omdat geen sprake is van een evident onrechtmatig besluit. Hierna legt de voorzieningenrechter uit hoe zij tot dit oordeel komt en welke gevolgen dit oordeel heeft. 
      
    
    
      1.2.
      Het oordeel van de voorzieningenrechter heeft een voorlopig karakter en bindt de rechtbank in een (eventueel) bodemgeding niet.
      
    
  
  
    Procesverloop
    
    
      2. Verzoekster heeft op 24 maart 2025 een aanvraag ingediend voor een horeca-exploitatievergunning voor haar restaurant aan de [adres] in [plaats 2] . De burgemeester heeft deze vergunning met het besluit van 21 augustus 2025 geweigerd, omdat gebleken is dat de exploitant geen geschikte leidinggevende is van een horecabedrijf en verzoekster daarom niet voldoet aan de voorwaarde van artikel 2:29, vierde lid en onder b, van de Algemene Plaatselijke Verordening Veenendaal (APV). Verzoekster heeft hiertegen bezwaar gemaakt en de voorzieningenrechter gevraagd om een voorlopige voorziening te treffen.
    
    
    
      2.1.
      De burgemeester heeft op het verzoek gereageerd met een verweerschrift. 
      
    
    
      2.2.
      De voorzieningenrechter heeft het verzoek op 13 november 2025 op zitting behandeld. Hieraan hebben deelgenomen: [A] , exploitant en eigenaar van verzoekster, zijn gemachtigde en de gemachtigden van de burgemeester. 
      
    
  
  
    Beoordeling door de voorzieningenrechter
    
    
      
        Is sprake van een spoedeisend belang?
      
    
    3. De voorzieningenrechter stelt voorop dat deze procedure is bedoeld om in afwachting van de uitkomst van de bezwaarprocedure een voorlopige maatregel te treffen. De voorzieningenrechter treft op grond van artikel 8:81, eerste lid, van de Algemene wet bestuursrecht alleen een voorlopige voorziening als "onverwijlde spoed" dat vereist. Bij een louter financieel geschil is dat niet snel het geval. In beginsel kan namelijk na afloop van de bodemzaak het bedrag waarover het geschil gaat, alsnog worden (terug)betaald, zo nodig met vergoeding van de wettelijke rente. Als er geen onomkeerbare situatie dreigt, bijvoorbeeld faillissement, of acute financiële nood is, kan worden aangenomen dat spoedeisend belang ontbreekt, zodat de voorzieningenrechter alleen al daarom geen voorlopige voorziening treft.
    
    4. De rechtbank is van oordeel dat verzoekster het gestelde spoedeisend belang onvoldoende heeft aangetoond. Verzoekster heeft in dat kader gesteld dat zij als gevolg van het bestreden besluit geen inkomsten genereert, hoge vaste lasten en schulden heeft en failliet dreigt te gaan. Verzoekster heeft echter geen bewijsstukken overgelegd die de gestelde financiële noodsituatie van het restaurant onderbouwen. De door verzoekster in dit kader overgelegde bankafschriften zijn namelijk afkomstig van het andere bedrijf van verzoekster en geven geen inzicht in de financiële situatie van haar restaurant. Daarbij neemt de voorzieningenrechter in aanmerking dat verzoekster op de zitting heeft toegelicht dat zij feitelijk uit twee ondernemingen bestaat, een auto(schoonmaak)bedrijf en het restaurant, en dat het restaurant een nevenactiviteit betreft en een eigen bankrekening heeft. Verzoekster heeft echter de bankafschriften van het restaurant niet overgelegd, terwijl de bankrekening van het andere bedrijf een positief saldo laat zien. Evenmin heeft verzoekster inzicht gegeven in haar vaste lasten en schulden. De door haar overgelegde huurovereenkomst van het restaurant is namelijk niet ondertekend. Verder geldt dat uit de documenten over het door verzoekster genoemde verleende uitstel van betaling van de belastingdienst blijkt dat dit ziet op het autobedrijf. Ook de overgelegde (openstaande) facturen van het poeliersbedrijf, het e-bikebedrijf en van het klussenbedrijf zijn onvoldoende om een spoedeisend belang te kunnen aannemen, nu de financiële situatie van het restaurant onbekend is. Daar komt bij dat verzoekster geen onderbouwing heeft aangeleverd van de volgens haar aangegane leningen bij familie en vrienden. Verzoekster heeft tot slot gesteld dat zij reputatieschade lijdt, maar de rechtbank is van oordeel dat de enkele vermelding van de sluiting in een lokale krant, zonder dat daarbij de naam van verzoekster is genoemd, onvoldoende is. Daar komt bij dat het restaurant slechts anderhalve maand open is geweest en van een reputatie daarom amper sprake kan zijn.  
    De voorzieningenrechter is daarom van oordeel dat het spoedeisend belang ontbreekt. 
    
    
      
        Is sprake van een evident onrechtmatig besluit?
      
    
    5. Op grond van vaste rechtspraak kan in dat geval alleen nog een voorziening worden getroffen als sprake is van een evident onrechtmatig besluit. Daarmee wordt bedoeld dat zonder diepgaand onderzoek naar de relevante feiten en/of het recht zeer ernstig moet worden betwijfeld of het door de burgemeester ingenomen standpunt juist is en/of het bestreden besluit in de bezwaarprocedure in stand zal blijven. 
    
    6. Met inachtneming van het hierna weergegeven toetsingskader en gelet op de toepassing daarvan bij het bestreden besluit oordeelt de voorzieningenrechter dat geen sprake is van een evident onrechtmatig besluit.
    
    
      
        Toetsingskader ‘slecht levensgedrag’
      
    
    
    7. Uit vaste rechtspraak van de hoogste bestuursrechter volgt dat de motivering van de burgemeester of iemand in enig opzicht van slecht levensgedrag is aan drie voorwaarden moet voldoen, als, zoals in dit geval, niet nader in een wettelijke regeling, beleidsregels of een ander beleidsstuk is gespecificeerd wat onder slecht levensgedrag moet worden verstaan. De burgemeester moet in de eerste plaats motiveren waarom de feiten en omstandigheden die aan zijn oordeel over het levensgedrag ten grondslag liggen in dat concrete geval relevant zijn voor de exploitatie van een horecabedrijf. Ten tweede moet de burgemeester motiveren hoe de betrokkene vooraf had kunnen weten dat hij, gezien die feiten en omstandigheden, niet aan die voorwaarde voldoet. Daaronder vallen uitsluitend gedragingen waarvan het voor eenieder evident is dat daarmee niet aan die voorwaarde is voldaan. Ten derde moet de burgemeester motiveren waarom de feiten en omstandigheden waarop hij zijn weigering baseert niet gering zijn en waarom zij, ondanks een bepaald tijdsverloop, nog steeds iets zeggen over de betrouwbaarheid van betrokkene om een horecabedrijf op verantwoorde wijze uit te oefenen.
    
    8. De voorwaarde dat een leidinggevende of exploitant niet in enig opzicht van slecht levensgedrag is, strekt ertoe het belang van de veiligheid, de openbare orde en het woon- en leefklimaat in de omgeving van het horecabedrijf te waarborgen. Bij de invulling of iemand van slecht levensgedrag is, komt de burgemeester beoordelingsruimte toe. Wanneer aan een leidinggevende van een horecabedrijf wordt tegengeworpen dat hij in enig opzicht van slecht levensgedrag is, moet dit per geval door de burgemeester worden onderbouwd. Van geval tot geval zal het verschillen welke feiten en/of omstandigheden aanleiding geven tot tegenwerping van het levensgedrag.
    
    
      
        Op welke feiten baseert de burgemeester ‘slecht levensgedrag’? 
      
    
    
    9. De burgemeester heeft aan zijn standpunt dat de exploitant van verzoekster als leidinggevende niet voldoet aan de voorwaarde van niet in enig opzicht van slecht levensgedrag zijn, ten grondslag gelegd dat bij de eerste controle op 10 april 2025 is gebleken dat de exploitant het restaurant heeft geopend zonder de benodigde vergunning te hebben en dat niet is voldaan aan de eisen van brandveiligheid. Daarbij heeft de burgemeester betrokken dat hij de exploitant hiervoor op 29 april 2025 een schriftelijke waarschuwing heeft gegeven. Verder heeft de burgemeester ten grondslag gelegd dat, hoewel het restaurant onder strenge voorwaarden open mocht, bij de tweede controle op 25 juni 2025 geen leidinggevende aanwezig was, dat er in strijd met de regelgeving een bezorger van 15 jaar werkzaam was in het restaurant en dat de geconstateerde gebreken omtrent de brandveiligheid, behalve ten aanzien van de brandblussers, niet waren opgelost zoals was voorgeschreven in de waarschuwing. Hoewel op 26 juni 2025 aan de exploitant is bericht dat het horecabedrijf gesloten moet blijven tot er een definitieve beslissing is genomen op de aanvraag, hebben de toezichthouders signalen opgevangen dat het restaurant op 28 juni 2025 en op 2 juli 2025 toch open was. De voorzieningenrechter merkt hierbij op dat de burgemeester tijdens de zitting deze laatste datum heeft ingetrokken. Omdat verzoekster deze feiten en omstandigheden betwist, zal de voorzieningenrechter eerst hierover een oordeel geven. Daarna volgt het oordeel over de motivering van slecht levensgedrag. 
    
    
      
        Wat is het oordeel van de voorzieningenrechter 
      
    
    
    - Over de feiten en omstandigheden
    
    11. De voorzieningenrechter is van oordeel dat de burgemeester op grond van het rapport van 17 april 2025 van de toezichthouder terecht heeft vastgesteld dat op het moment van de eerste controle de exploitant niet voldeed aan de eisen voor brandveiligheid van het restaurant. Verzoekster heeft dat in feite ook niet betwist. Dat verzoekster meende dat de brandveiligheidseisen van het restaurant op grond van de vergunning van de vorige eigenaar en de door hem overhandigde brandschets in orde waren, doet daar niet aan af. In de waarschuwingsbrief van 29 april 2025 is duidelijk benoemd aan welke brandveiligheidsvoorschriften nog niet is voldaan. Uit die brief blijkt dat er geen rookmelders en goedgekeurde blustoestellen aanwezig waren, dat de vluchtroutes naar een veilige plaats niet waren aangegeven en dat de vluchtroutes geen vrije doorgang hadden. De stelling van verzoekster dat ze nieuwe brandblussers heeft aangeschaft is onvoldoende om de overtredingen ten aanzien van de brandveiligheid te ontkrachten. Uit de overgelegde factuur blijkt dat dit pas op 14 mei 2025 is gedaan en de daaropvolgende factuur in dit kader is van een veel later moment, namelijk 3 juli 2025, en dit is na de laatst geconstateerde overtreding.  Uit de door verzoekster overgelegde brandschets en de foto’s van het restaurant blijkt ook niet dat (tijdig) is voldaan aan de gestelde brandveiligheidsvoorschriften genoemd in de waarschuwingsbrief. 
    
    12. De voorzieningenrechter volgt ook het standpunt van de burgemeester dat verzoekster de regelgeving voor kinderarbeid heeft overtreden. Uit het rapport van 25 juni 2025 van de toezichthouders blijkt dat bij de tweede controle een jongen van 15 jaar in het restaurant werkzaam was. De jongen heeft verklaard dat hij achter de kassa stond en soms ook bezorgde. Op grond van de regelgeving mogen kinderen van 15 jaar alleen lichte werkzaamheden verrichten en mogen voor hem en zijn omgeving geen onacceptabele veiligheidsrisico’s aanwezig zijn. Niet is komen vast te staan dat verzoekster aan die eisen heeft voldaan. De door verzoekster overgelegde stageovereenkomst van de school biedt hiervoor geen rechtvaardiging, omdat de jongen op basis van de daarin genoemde periode nog niet mocht werken.
    
    13. De voorzieningenrechter stelt vast dat verzoekster niet heeft betwist dat op 25 juni 2025 geen leidinggevende in het restaurant aanwezig was. Daarmee heeft verzoekster ook niet voldaan aan het vereiste van artikel 2:31 van de APV. Dat de getoonde machtiging om de broer van de exploitant aan te merken als leidinggevende door de boekhouder wegens vakantie niet tijdig naar de burgemeester is gestuurd, doet daar niet aan af. Gelet op artikel 2:31a van de APV is het voorhanden hebben van die machtiging onvoldoende omdat verzoekster aan de burgemeester moet melden wie zij als leidinggevende wil laten bijschrijven en ook deze leidinggevende moet voldoen aan artikel 2:29 van de APV.  
    
    14. De voorzieningenrechter is van oordeel dat de burgemeester uit het controlerapport van 28 juni 2025 heeft mogen afleiden dat er signalen waren dat het restaurant op die dag open was. De frituur in restaurant stond aan en was warm. Dat de kok aanwezig was omdat hij onderhoudswerkzaamheden moest verrichten, zoals verzoekster stelt, is gezien het tijdstip van de controle om 23.00 uur niet aannemelijk. Verzoekster heeft ook niet aangetoond dat er noodzakelijk onderhoud moest plaatsvinden aan de (nieuwe) apparatuur. De kok heeft enkel gezegd dat hij er was om ‘even de winkel te bekijken’. Daaruit blijkt niet dat de kok onderhoud aan apparatuur moest plegen. 
    
    15. De voorzieningenrechter is van oordeel dat de burgemeester de hiervoor vastgestelde feiten en bevindingen in de controlerapporten aan zijn oordeel over het slecht levensgedrag van de exploitant ten grondslag heeft mogen leggen.
    
    
      
        – over de motivering dat van slecht levensgedrag sprake is
      
    
    
    16. De burgemeester heeft vervolgens voldoende gemotiveerd waarom deze feiten en omstandigheden relevant zijn voor de exploitatie van een horecabedrijf. De gedragingen van verzoekster vormen een patroon van het niet naleven van de voor de uitvoering van een horecabedrijf relevante wet- en regelgeving. Dit patroon is gestart nog voordat de aanvraag volledig was ingediend en goedgekeurd en duurde voort ondanks de herhaalde aanwijzingen van de burgemeester. Het gedrag dat de exploitant heeft laten zien wekt niet het vertrouwen dat hij zijn rol als verantwoordelijke voor de bescherming van de openbare orde en het woon- en leefklimaat in en rondom zijn horecabedrijf, kan vervullen. 
    
    17. De voorzieningenrechter is verder van oordeel dat de burgemeester voldoende heeft gemotiveerd dat verzoekster had kunnen weten dat zij niet aan het vereiste van goed levensgedrag voldeed. Het is voorspelbaar dat overtredingen die in directe relatie staan met het exploiteren van een horecaonderneming van invloed zijn op de toekenning van een aanvraag daarvoor. Ook is het vooraf kenbaar dat die overtredingen in grote mate van invloed zijn op de beoordeling van de eis van goed levensgedrag, omdat dit ten tijde van de aanvraag van de vergunning in de APV is neergelegd en het was vaste praktijk van de burgemeester om dat bij overtredingen tegen te werpen. Daarmee had verzoekster vooraf kunnen weten dat als zij de overtredingen zou begaan, zij niet aan de vergunningsvoorwaarde zou voldoen. Van een willekeurige bevoegdheidsuitoefening die in is strijd met artikel 10, eerste lid, van de Dienstenrichtlijn, zoals verzoekster heeft aangevoerd, is daarom geen sprake.
    
    
      17.1
      Het betoog dat pas met het voornemen van 15 juli 2025 voor verzoekster kenbaar was dat haar gedragingen aanleiding konden vormen voor de kwalificatie van ‘slecht levensgedrag’, slaagt naar het oordeel van de voorzieningenrechter niet. De omstandigheid dat de burgemeester in de e-mail van 7 mei 2025 het restaurant toestemming had gegeven om in afwachting van de aanvraag te exploiteren, is daarvoor onvoldoende. Uit de e-mail van 7 mei 2025 blijkt overduidelijk dat het ging om een gedoogsituatie onder de voorwaarde dat gedurende de beoordeling van de aanvraag om een horeca exploitatievergunning geen significante bijzonderheden naar voren komen. Daarbij is vermeld dat indien dat wel het geval zal zijn, het horecabedrijf alsnog moet sluiten. Daar komt bij dat de burgemeester al in de eerste e-mail na de geconstateerde overtredingen op 10 april 2025 aan verzoekster kenbaar heeft gemaakt dat dit meeweegt in de beoordeling van de aanvraag. Verder is een en ander ook in de e-mail van 26 juni 2025 (die gaat over de geconstateerde overtredingen op 25 juni 2025) kenbaar gemaakt, daarin staat namelijk: “zoals u begrijpt heeft dit ook consequenties voor de beoordeling van uw aanvraag.” Verzoekster heeft deze e-mails als een waarschuwing moeten zien dat als zij niet aan de voorwaarden voldoet, zij geen vergunning krijgt. 
      
    
    
      17.2
      Het betoog van verzoekster dat zij gelet op de eerdere communicatie van de gemeente erop mocht vertrouwen dat zij de exploitatie mocht voortzetten zolang de vergunningaanvraag in behandeling was mits de verbeterpunten werden uitgevoerd, slaagt evenmin. In de e-mail van 26 juni 2025 staat namelijk ook “dat uw horecabedrijf gesloten moet blijven tot er een definitieve beslissing is genomen op uw aanvraag. Als u toch opengaat, zullen er maatregelen getroffen worden om de overtredingen ongedaan te maken.” Hieruit heeft verzoekster niet het vertrouwen kunnen ontlenen dat zij bij naleving van de aanwijzingen de exploitatie mocht voorzetten en de vergunning zou krijgen. De stelling van verzoekster dat zij ervan uit mocht gaan dat alles in orde was, omdat de vorige eigenaar ook een vergunning had, gaat evenmin op, omdat verzoekster ook zelf verplicht is om de brandveiligheid in het restaurant te controleren. Niet gebleken is dat verzoekster dat heeft gedaan en de eisen van brandveiligheid zoals omschreven in de waarschuwingsbrief voortvarend heeft nageleefd. Dat verzoekster op 17 juli 2025 wel stappen heeft gezet en een veiligheidsadviseur heeft ingeschakeld, maakt dat niet anders, te meer nu zij zoals de burgemeester op zitting heeft verklaard, nog steeds geen goedgekeurd veiligheidsplan heeft toegestuurd. Nu verzoekster er zelf voor heeft gekozen om open te gaan, terwijl zij op dat moment nog niet aan de brandveiligheidsvoorschriften voldeed, kom voor haar risico.  
      
      18. De voorzieningenrechter is ten slotte van oordeel dat de burgemeester voldoende heeft gemotiveerd waarom de overtredingen niet gering zijn en waarom die, ondanks een bepaald tijdsverloop, nog steeds iets zeggen over de betrouwbaarheid van betrokkene om een horecabedrijf op verantwoorde wijze uit te oefenen. De burgemeester heeft in dat kader overwogen dat het meermaals overtreden van de eisen van brandveiligheid, de regels over werkomstandigheden die voor ondernemers gelden en het meermaals afwezig zijn van de leidinggevende, de veiligheid, de openbare orde en het woon- en leefklimaat in gevaar brengen. Daarbij is gebleken van een patroon van gedragingen. Verzoekster toont hiermee aan dat zij haar rol en verantwoordelijkheden als leidinggevende onvoldoende serieus neemt. Verder heeft de burgemeester overwogen dat de exploitant na het indienen van de aanvraag op eigen initiatief is opengegaan en dat hij vervolgens op 28 juni 2025 zonder toestemming weer open was. 
      
      19. Daarmee heeft de burgemeester voldoende gemotiveerd dat sprake is van slecht levensgedrag.
      
      20. Het betoog dat de tekortkomingen van verzoekster een gevolg zijn van opstartproblemen die bij een beginnend ondernemer niet ongewoon zijn, geeft geen reden voor een andere conclusie over verzoeksters levensgedrag. Verzoekster heeft meermaals niet de verantwoordelijkheid genomen die van haar in de onderhavige situatie wordt verwacht. De voorzieningenrechter overweegt daarbij dat op zitting het beeld is ontstaan dat de exploitant de Nederlandse taal niet goed beheerst is en dat hij zich niet tijdig en onvoldoende heeft laten informeren over de geldende voorwaarden voor het exploiteren van een horecabedrijf. 
      
      
        
          Belangenafweging
        
      
      21. Gelet op wat hiervoor is overwogen ziet de voorzieningenrechter op voorhand niet dat het besluit van de burgemeester evident onrechtmatig is. Hierbij wordt opgemerkt dat de burgemeester op de zitting heeft aangegeven dat artikel 8 van de Alcoholwet als grondslag van het besluit komt te vervallen. 
      
      22. Naar het oordeel van de voorzieningenrechter heeft de burgemeester bij zijn besluit om de exploitatievergunning te weigeren, Verzoekster heeft weliswaar gesteld dat zij financiële schade lijdt doordat zij investeringen heeft gedaan en gebonden is aan hoge lasten, maar zij heeft dit niet met bewijsstukken onderbouwd. De gestelde reputatieschade heeft verzoekster evenmin aannemelijk gemaakt. Dat het gaat om overtredingen van administratieve aard, zoals verzoekster stelt, volgt de voorzieningenrechter niet.
      
      23. Dit maakt dat de voorzieningenrechter het belang van de burgemeester zwaarder laat wegen dan het belang van verzoekster. 
      
    
  
  
    Conclusie en gevolgen
    
    
      24. De feiten en omstandigheden en de gegeven motivering van de burgemeester kunnen het oordeel dat sprake is van slecht levensgedrag gedrag dragen. Verzoekster krijgt geen gelijk. Voor vergoeding van het griffierecht of een proceskostenveroordeling bestaat geen aanleiding.
    
    
    
    
  
  
    Beslissing:
    
    
      De voorzieningenrechter wijst het verzoek om een voorlopige voorziening af. 
    
    
    
    
    
      Deze uitspraak is gedaan door mr. M. Eversteijn, voorzieningenrechter, in aanwezigheid van mr. L.E. Mollerus, griffier.
      Uitgesproken in het openbaar op 27 november 2025.
    
    
    
    
    
    
    
    
      
        
        
        
          
            
              griffier
            
            
              voorzieningenrechter
            
          
        
      
    
    
    
    
      Een afschrift van deze uitspraak is verzonden aan partijen op:
    
    
    
  
  Tegen deze uitspraak staat geen hoger beroep of verzet open.
  
     Zie de uitspraken van de Afdeling Bestuursrechtspraak van de Raad van State (Afdeling) van 25 mei 2022, ECLI:NL:RVS:2022:1493 en 20 december 2023, ECLI:NL:RVS:2023:4753.
  
  
     Zie de uitspraak van de Afdeling van 1 juni 2022, ECLI:NL:RVS:2022:1560.
  
  
     Artikel 3.2, eerste en vierde lid, Arbeidstijdenwet en artikel 1.1, derde lid, Nadere regeling Kinderarbeid.
  
  
     Artikel 3.2, eerste en vierde lid Arbeidsomstandighedenwet en artikel 1.1 Nadere regeling kinderarbeid.