ECLI:NL:RBGEL:2025:9245, Rechtbank Gelderland, 09-10-2025, AWb 25_3680 en AWB 25_3681
Rechtbank Gelderland — Uitspraak 
Datum: 2025-10-09 00:00:00.000000
Rechtsgebied: Bestuursrecht; Bestuursprocesrecht

Samenvatting: Verzoek en beroep tegen opgelegde lasten onder dwangsom in verband met niet-recreatief gebruik van recreatieverblijven. De voorzieningenrechter komt in deze uitspraak tot het oordeel dat het college de lasten onder dwangsom heeft mogen opleggen aan eisers. Er is namelijk, anders dan eisers menen, sprake van een overtreding. Eisers gebruiken de recreatiewoningen als hoofdverblijf en dat is in strijd met het omgevingsplan. Het college is bevoegd om daar handhavend tegen op te treden en moet in beginsel ook van die bevoegdheid gebruik maken. Handhavend optreden is daarnaast niet onevenredig als gevolg van de brief van de minister van Volkshuisvesting en Ruimtelijke Ordening van 19 december 2024 waarin wordt gevraagd om tijdelijk niet handhavend op te treden tegen permanente bewoning. Het college is niet gebonden aan deze brief en het college moet nog steeds een eigen afweging maken om al dan niet handhavend op te treden. Eisers krijgen dus geen gelijk en het beroep is daarom ongegrond. Omdat de voorzieningenrechter uitspraak doet op het beroep, wijst hij het verzoek om een voorlopige voorziening af.

RECHTBANK GELDERLAND
    
    
      Zittingsplaats Arnhem
    
    
    
      Bestuursrecht
    
    
    
      zaaknummers: ARN 25/3680 (verzoek), 25/2593 (beroep), 25/3681 (verzoek) en 25/2771 (beroep).
    
    uitspraak van de voorzieningenrechter van 
    
    op de beroepen en de verzoeken om een voorlopige voorziening in de zaken tussen
    
    
      [eiser 1], uit [plaats], eiser 1;
    
      
        
          [eiser 2] en [eiseres], uit [plaats], eisers 2
      (gemachtigde: J.B. Kaiser),
    
    
    
      en
    
    
    het college van burgemeester en wethouders van de gemeente Harderwijk 
    (gemachtigde: mr. P.H.J. de Jonge).
    
    
    Samenvatting
    
    
      1. Deze uitspraak gaat over de aan eisers opgelegde lasten onder dwangsom in verband met niet-recreatief gebruik van hun recreatieverblijven op Camping [naam camping] in [plaats]. Eisers zijn het niet eens met deze lasten en zij hebben daarom beroep ingesteld en verzocht om een voorlopige voorziening. Zij voeren een aantal gronden aan. Aan de hand van deze gronden beoordeelt de voorzieningenrechter of het college deze lasten heeft mogen opleggen aan eisers.
    
    
    
      1.1.
      De voorzieningenrechter komt in deze uitspraak tot het oordeel dat het college de lasten onder dwangsom heeft mogen opleggen aan eisers. Er is namelijk, anders dan eisers menen, sprake van een overtreding. Eisers gebruiken de recreatiewoningen als hoofdverblijf en dat is in strijd met het omgevingsplan. Het college is bevoegd om daar handhavend tegen op te treden en moet in beginsel ook van die bevoegdheid gebruik maken. Handhavend optreden is daarnaast niet onevenredig als gevolg van de brief van de minister van Volkshuisvesting en Ruimtelijke Ordening van 19 december 2024 waarin wordt gevraagd om tijdelijk niet handhavend op te treden tegen permanente bewoning. Het college is niet gebonden aan deze brief en het college moet nog steeds een eigen afweging maken om al dan niet handhavend op te treden. 
      
    
    
      1.2.
      Eisers krijgen dus geen gelijk en het beroep is daarom ongegrond. Omdat de voorzieningenrechter uitspraak doet op het beroep, wijst hij het verzoek om een voorlopige voorziening af. Hierna legt de voorzieningenrechter uit hoe hij tot dit oordeel komt en welke gevolgen dit oordeel heeft.
      
      
    
  
  
    Procesverloop
    
    2. Bij besluit van 19 november 2024 is aan eiser 1 een last onder dwangsom opgelegd. Het college heeft deze last onder dwangsom met de beslissing op bezwaar van 30 mei 2025 in stand gelaten (bestreden besluit 1). Bij besluit van 3 december 2024 is aan eisers 2 een last onder dwangsom opgelegd. Het college heeft deze last onder dwangsom met de beslissing op bezwaar van 27 mei 2025 in stand gelaten (bestreden besluit 2). 
    
    3. Eiser 1 heeft beroep ingesteld tegen bestreden besluit 1 en eisers 2 hebben beroep ingesteld tegen bestreden besluit 2. Daarnaast hebben zij de voorzieningenrechter beiden verzocht om in hun zaak een voorlopige voorziening te treffen.
    
    
      3.1.
      Het college heeft op de verzoeken om een voorlopige voorziening gereageerd met een verweerschrift. 
      
    
    
      3.2.
      De voorzieningenrechter heeft de verzoeken op 26 september 2025 op zitting behandeld, waarbij eisers 2, de gemachtigde van eisers en de gemachtigde van het college zijn verschenen. Eiser 1 heeft wegens verblijf in het buitenland niet deel kunnen nemen aan de zitting.
      
    
    
      3.3.
      Omdat de voorzieningenrechter na afloop van de zitting tot de conclusie is gekomen dat nader onderzoek niet kan bijdragen aan de beoordeling van de zaak, beslist hij ook op het beroep van eiser daartegen.
      
    
  
  
    Beoordeling door de voorzieningenrechter
    
    4. De voorzieningenrechter bespreekt hieronder eerst hoe de bestreden besluiten tot stand zijn gekomen. Daarna zet hij het wettelijk kader uiteen. Vervolgens beoordeelt hij de rechtmatigheid van de opgelegde lasten onder dwangsom aan de hand van de gronden van eisers.
    
    
      
        Totstandkoming van de bestreden besluiten
      
    
    5. Eisers hebben beide een recreatieverblijf op Camping [naam camping] in eigendom, meer specifiek aan de [locatie] [nummer 1] in [plaats] (eiser 1) en aan de [locatie] [nummer 2] in [plaats] (eisers 2). 
    
    
      5.1.
      Het college heeft op 21 juni 2023 een controle verricht bij het recreatieverblijf van eiser 1. Bij brief van 8 augustus 2024 heeft het college zijn voornemen geuit om handhavend op te treden tegen eiser 1, omdat het college naar aanleiding van het verrichte onderzoek meent dat het recreatieverblijf in strijd met het omgevingsplan wordt gebruikt voor niet-recreatief gebruik. Bij besluit van 19 november 2024 heeft het college hier definitief toe besloten. Eiser 1 is tegen dit besluit in bezwaar gegaan. Het college heeft, voordat hij de beslissing op bezwaar heeft genomen, advies ingewonnen bij de bezwaarschriftencommissie. Bij bestreden besluit 1 heeft het college de last onder dwangsom in navolging van het advies van de commissie in stand gelaten.
      
    
    
      5.2.
      Het college heeft op 31 mei 2023, 4 januari 2024 en 26 juni 2024 controles verricht bij het recreatieverblijf van eisers 2. Op 15 augustus 2024 heeft het college zijn voornemen geuit om handhavend op te treden tegen eisers 2, omdat het college naar aanleiding van het verrichte onderzoek ook in hun geval meent dat het recreatieverblijf in strijd met het omgevingsplan wordt gebruikt voor niet-recreatief gebruik. Bij besluit van 3 december 2024 heeft het college hier definitief toe besloten. Ook eisers 2 zijn tegen dit besluit in bezwaar gegaan. Het college heeft, voordat hij de beslissing op bezwaar heeft genomen, advies ingewonnen bij de bezwaarschriftencommissie. Bij bestreden besluit 2 heeft het college de last onder dwangsom in navolging van het advies van de commissie in stand gelaten.
      
      
        
          Wettelijk kader
        
        6. Op 1 januari 2024 is de Omgevingswet in werking getreden. Met de inwerkingtreding van deze wet heeft elke gemeente direct een omgevingsplan van rechtswege dat regels geeft over de fysieke leefomgeving voor het gehele grondgebied van de gemeente. Dat omgevingsplan bestaat nu uit een tijdelijk deel, waarin onder meer alle bestemmingsplannen zijn opgenomen die vóór 1 januari 2024 golden. Op de percelen waar de recreatiewoningen zich bevinden, waren vóór 1 januari 2024 de bestemmingsplannen ‘Buitengebied 2014’ en ‘Veegplan Buitengebied’ van kracht. Die bestemmingsplannen maken dus onderdeel uit van het tijdelijk deel van het omgevingsplan van de gemeente Harderwijk. Op grond van artikel 5.1, eerste lid, aanhef en onder a, van de Omgevingswet is het verboden om zonder omgevingsvergunning een omgevingsplanactiviteit te verrichten. Onder een omgevingsplanactiviteit valt (onder meer) een activiteit die in strijd is met het (tijdelijk deel van) het omgevingsplan.
      
      
    
    
      6.1.
      De percelen hebben de enkelbestemming ‘Recreatie—Verblijfsrecreatie’ en  dubbelbestemming ‘Waarde — Archeologie 4’. Uit artikel 11.1 onder a, b en verder van de planregels volgt dat de percelen alleen gebruikt mogen worden voor (bedrijfsmatige exploitatie van) verblijfsrecreatie. In artikel 11.4.1 staat dat onder gebruik in strijd met de bestemming in ieder geval wordt verstaan het gebruik van verblijfsrecreatieve voorzieningen ten behoeve van permanente bewoning. In artikel 11.4.3 en artikel 31.1 aanhef en onder a van de planregels staat dat het verboden is om gronden en/of bouwwerken te gebruiken (dan wel te laten gebruiken) op een wijze of tot een doel, strijdig met de gegeven bestemming(en). Onder permanente bewoning wordt in de planregels verstaan: ‘bewoning van een ruimte als hoofdverblijf’. De term hoofdverblijf is niet gedefinieerd.
      
      
        
          Is sprake van een overtreding / is de overtreding voldoende aangetoond?
        
        7. Eisers voeren aan dat zij ongeveer de helft van het jaar in het buitenland verblijven. Eiser 1 verblijft zo’n zes maanden per jaar in Spanje. Eisers 2 hebben op de zitting toegelicht dat zij afwisselend in Nederland en Zweden zijn (om de 4 á 5 weken), maar in totaal ook ongeveer 6 maanden per jaar in Zweden zijn. Eisers menen daarom dat zij niet permanent woonachtig zijn in hun recreatiewoning. Volgens eisers is pas sprake van permanente bewoning als zij méér dan de helft van het jaar in hun recreatiewoning verblijven.
      
      
    
    
      7.1.
      Tussen partijen is niet in geschil dat niet permanent gewoond mag worden in de recreatiewoningen. Eisers betwisten enkel dat zij het recreatieverblijf als hoofdverblijf gebruiken. 
      
    
    
      7.2.
      De voorzieningenrechter stelt voorop dat niet in geschil is dat eisers geen andere woning hebben in Nederland dan de recreatiewoning. Als eisers in Nederland zijn, bewonen zij dus de recreatiewoning. Dit blijkt ook uit het feit dat eisers ten tijde van de controles ingeschreven stonden in de BRP op het adres van de recreatiewoning. Het is vaste rechtspraak van de Afdeling dat de inschrijving in de BRP in het algemeen een vermoeden oplevert dat de betrokkene zijn hoofdverblijf heeft op het adres waarop hij is ingeschreven. Eisers hebben hier enkel tegen ingebracht dat zij jaarlijks een lange periode (ongeveer 6 maanden) in het buitenland verblijven. Dat maakt naar het oordeel van de voorzieningenrechter niet dat zij de recreatiewoning daarom voor recreatieve doeleinden gebruiken. In de periode dat eisers in Nederland verblijven, gebruiken zij de recreatiewoning tenslotte om er in te wonen en oefenen ze daar hun sociale leven uit. Het bewonen van een recreatiewoning voor de duur van 6 maanden overstijgt naar het oordeel van de voorzieningenrechter een recreatief gebruik. Zij gebruiken de woning dus als hoofdverblijf. Eisers handelen daarmee in strijd met artikel 5.1, eerste lid, aanhef en onder a, van de Omgevingswet en daarom is sprake van een overtreding. De beroepsgrond slaagt niet.
      
      
        
          Beginselplicht tot handhaving
        
        8. Als sprake is van een overtreding, is het college bevoegd om daar handhavend tegen op te treden. Als uitgangspunt geldt dat het college ook gebruik moet maken van zijn bevoegdheid om handhavend op te treden. Dit wordt ook wel aangeduid als de beginselplicht tot handhaving.
      
      
    
    
      8.1.
      In bepaalde gevallen mag van het college toch worden verwacht dat het afziet van handhavend optreden. Dat is bijvoorbeeld het geval als handhavend optreden onevenredig is. Handhavend optreden is alleen onevenredig als er in het concrete geval omstandigheden zijn waaraan een zodanig zwaar gewicht toekomt dat het algemeen belang dat gediend is met handhaving daarvoor moet wijken. Dan is er een bijzonder geval waarin toch van handhavend optreden moet worden afgezien. Een bijzonder geval kan zich bijvoorbeeld voordoen bij concreet zicht op legalisatie, maar ook andere omstandigheden van het concrete geval kunnen leiden tot het oordeel dat er een bijzonder geval is.
      
      
        
          Is handhavend optreden onevenredig?
        
        9. Eisers voeren aan dat handhavend optreden onevenredig is. Zij wijzen in dat kader op de brief van de minister van Volkshuisvesting en Ruimtelijke Ordening van 19 december 2024 (eisers noemen dit de instructienota), waarin colleges van burgemeester en wethouders worden opgeroepen niet handhavend op te treden tegen permanente bewoning van recreatiewoningen en zo te handelen in lijn met de aangenomen motie, in afwachting van de instructieregel over dit onderwerp. Die instructieregel zal gemeenten verplichten bestaand gebruik voor permanente bewoning onder voorwaarden toe te staan. Op zitting hebben eisers toegelicht dat de minister regels op rijksniveau (dus van hogere rangorde) maakt en dat het college dus juridisch gebonden is aan de brief van de minister en daar niet zelf van mag afwijken. 
      
      
    
    
      9.1.
      De voorzieningenrechter oordeelt dat handhavend optreden ondanks de brief van de minister in dit geval niet onevenredig is. Daartoe overweegt hij als volgt.
      
    
    
      9.2.
       De voorzieningenrechter stelt voorop dat de brief van de minister een oproep is aan colleges om alvast, in afwachting van de uitwerking en invoering van de instructieregel, niet handhavend op te treden. De afweging om voorlopig al dan niet af te zien handhavend op te treden ligt echter nog volledig bij het college en niet bij de minister. Deze brief is, anders dan eisers menen, dus niet juridisch bindend voor het college. Het college mag dus een eigen afweging maken om al dan niet gehoor te geven aan de oproep van de minister. Wel moet het college motiveren waarom het, ondanks de brief, overgaat tot handhavend optreden. Dat heeft het college in de bestreden besluiten voldoende gedaan. Het college heeft zich expliciet rekenschap gegeven van de brief en heeft meegewogen dat de instructieregel nog niet is vastgesteld en dat het nog allerminst zeker is of en, zo ja, wanneer de instructieregel in werking zal treden. Ook is het nog onzeker wat de precieze inhoud van de instructieregel zou worden en of eisers dus in aanmerking zouden komen om te blijven wonen in de recreatiewoning. Het is op dit moment volgens het college te vroeg om daarop vooruit te lopen. De voorzieningenrechter kan dit volgen en het college heeft daarom in redelijkheid gebruik kunnen maken van zijn handhavende bevoegdheid. De beroepsgrond slaagt niet.
      
    
  
  
    Conclusie en gevolgen
    
    
      10. De beroepen zijn ongegrond. Omdat de voorzieningenrechter op de beroepen beslist, worden de verzoeken om een voorlopige voorziening afgewezen.
    
    
    
      10.1.
      Voor een proceskostenveroordeling of een vergoeding van het griffierecht bestaat geen aanleiding.
      
    
    
      10.2.
      De gemachtigde van eisers heeft op zitting gevraagd om, ook als de beroepen ongegrond zijn, met toepassing van artikel 8:72, vijfde lid, van de Awb een voorlopige voorziening te treffen en de begunstigingstermijn te verlengen om eisers in staat te stellen in hoger beroep te gaan en hangende hoger beroep een verzoek om een voorlopige voorziening in te dienen. De voorzieningenrechter ziet daar geen aanleiding voor. De begunstigingstermijn van eiser 1 verstrijkt op 19 november 2025 en die van eisers 2 op 3 december 2025. De voorzieningenrechter is van oordeel dat eisers daarmee nog voldoende tijd hebben om rechtsmiddelen aan te kunnen wenden tegen deze uitspraak.
      
      
    
  
  
    Beslissing
    
    
      De voorzieningenrechter:
    
    - verklaart de beroepen ongegrond;
    - wijst de verzoeken om een voorlopige voorziening af.
    
    
      Deze uitspraak is gedaan door mr. M. van Harten, voorzieningenrechter, in aanwezigheid van mr. A. Goldebeld, griffier.
      Uitgesproken in het openbaar op 
    
    
    
    
    
    
    
    
    
      
        
        
        
          
            
              griffier
            
            
              voorzieningenrechter
            
          
        
      
    
    
    
    
      Een afschrift van deze uitspraak is verzonden aan partijen op:
    
    
    
  
  
    Informatie over hoger beroep
    Een partij die het niet eens is met deze uitspraak voor zover deze gaat over het beroep, kan een hogerberoepschrift sturen naar de Afdeling bestuursrechtspraak van de Raad van State waarin wordt uitgelegd waarom deze partij het niet eens is met deze uitspraak voor zover deze gaat over het beroep. Het hogerberoepschrift moet worden ingediend binnen zes weken na de dag waarop deze uitspraak is verzonden. Kan de indiener de behandeling van het hoger beroep niet afwachten, omdat de zaak spoed heeft, dan kan de indiener de voorzieningenrechter van de Afdeling bestuursrechtspraak van de Raad van State vragen om een voorlopige voorziening (een tijdelijke maatregel) te treffen. Tegen deze uitspraak voor zover deze gaat over de voorlopige voorziening staat geen hoger beroep open. 
    
  
  
     Artikel 8:86 van de Algemene wet bestuursrecht (Awb) maakt dat mogelijk.
  
  
     Zie artikel 22.1, aanhef en onder a, van de Omgevingswet in samenhang met artikel 4.6, eerste lid, van de Invoeringswet Omgevingswet.
  
  
     De Basisregistratie Personen.
  
  
     Zie bijvoorbeeld ABRvS 22 januari 2020, ECLI:NL:RVS:2020:190
  
  
    Vergelijk ABRvS 5 augustus 2015, ECLI:NL:RVS:2015:2498.
  
  
     Deze brief, met kenmerk 2024-0000954969, is digitaal raadpleegbaar via https://open.overheid.nl/documenten/322437cc-0b99-4028-8741-ecf579e6c3e9/file.
  
  
    
      Kamerstukken II 2024/25, 36 600, XXII, nr. 43.