ECLI:NL:RVS:2025:2465, Raad van State, 28-05-2025, 202206727/1/R2
Raad van State — Uitspraak 
Datum: 2025-05-28 00:00:00.000000
Rechtsgebied: Bestuursrecht

Samenvatting: Bij besluit van 24 februari 2020 heeft de minister van Landbouw, Natuur en Voedselkwaliteit het verzoek van Milieudefensie om handhavend op te treden tegen de verhoging van de maximumsnelheid op een aantal snelwegtrajecten in Nederland afgewezen. Deze zaak gaat over het traject van de rijksweg A2 tussen knooppunt Leenderheide (km 169,9) en aansluiting Budel (km 185,2) (hierna: traject Leenderheide-Budel). Bij verkeersbesluit van 15 december 2016 (hierna: Verkeersbesluit 1) heeft de minister van Landbouw, Natuur en Voedselkwaliteit van Infrastructuur &amp; Waterstaat de maximumsnelheid voor de hele dag op het traject verhoogd van 120 km/uur naar het wettelijk maximum van 130 km/uur. In Verkeersbesluit 1 is voor de motivering van mogelijke effecten van de snelheidsverhoging voor natuurgebieden verwezen naar het Programma aanpak stikstof 2015-2021 (hierna: het PAS).

202206727/1/R2.
    Datum uitspraak: 28 mei 2025
    AFDELING
    BESTUURSRECHTSPRAAK
    Uitspraak op het hoger beroep van:
    Vereniging Milieudefensie, gevestigd in Amsterdam,
    appellante,
    tegen de uitspraak van de rechtbank Amsterdam van 17 oktober 2022 in zaak nr. 20/6875 in het geding tussen:
    Milieudefensie
    en
    de minister van Landbouw, Natuur en Voedselkwaliteit (tegenwoordig: de staatssecretaris van Landbouw, Visserij, Voedselzekerheid en Natuur).
    Procesverloop
    Bij besluit van 24 februari 2020 heeft de minister het verzoek van Milieudefensie om handhavend op te treden tegen de verhoging van de maximumsnelheid op een aantal snelwegtrajecten in Nederland afgewezen.
    Bij besluit van 13 november 2020, met kenmerk 494-38584, heeft de minister het hiertegen door Milieudefensie ingediende bezwaar ongegrond verklaard en dat besluit in stand gelaten.
    Bij uitspraak van 17 oktober 2022 heeft de rechtbank het beroep van Milieudefensie ongegrond verklaard.
    Tegen deze uitspraak heeft Milieudefensie hoger beroep ingesteld.
    De minister heeft een schriftelijke uiteenzetting ingediend.
    Milieudefensie heeft een nader stuk ingediend.
    De Afdeling heeft de zaak ter zitting behandeld op 9 januari 2025, waar de staatssecretaris (voorheen: de minister), vertegenwoordigd door mr. R.D. Reinders en mr. L. Verhees, beiden advocaat in Den Haag, bijgestaan door G.J.L. Veth, drs. E. Slot en A. Dane, is verschenen.
    Overwegingen
    Overgangsrecht inwerkingtreding Omgevingswet en wettelijke bepalingen
    1.       Op 1 januari 2024 zijn de Omgevingswet en de Aanvullingswet natuur Omgevingswet in werking getreden. Als een verzoek om handhaving van de Wet natuurbescherming (hierna: Wnb) is ingediend vóór het tijdstip van inwerkingtreding van de Aanvullingswet natuur Omgevingswet, dan blijft op grond van artikel 2.9, eerste lid, aanhef en onder a, van de Aanvullingswet natuur Omgevingswet het recht zoals dat gold onmiddellijk vóór dat tijdstip van toepassing tot het besluit op dat verzoek onherroepelijk wordt.
    Het verzoek om handhaving van de Wnb is gedaan op 5 september 2019. Dat betekent dat in dit geval de Wnb, zoals die gold vóór 1 januari 2024, van toepassing blijft.
    Inleiding
    2.       Deze zaak gaat over het traject van de rijksweg A2 tussen knooppunt Leenderheide (km 169,9) en aansluiting Budel (km 185,2) (hierna: traject Leenderheide-Budel). Bij verkeersbesluit van 15 december 2016 (hierna: Verkeersbesluit 1) heeft de toenmalige minister van Infrastructuur en Milieu (later minister van Infrastructuur en Waterstaat) de maximumsnelheid voor de hele dag op het traject verhoogd van 120 km/uur naar het wettelijk maximum van 130 km/uur. In Verkeersbesluit 1 is voor de motivering van mogelijke effecten van de snelheidsverhoging voor natuurgebieden verwezen naar het Programma aanpak stikstof 2015-2021 (hierna: het PAS).
    Milieudefensie heeft op 5 september 2019, nadat de Afdeling oordeelde dat het PAS onverbindend is, aan de minister verzocht om handhavend op te treden tegen de verhoging van maximumsnelheden op een aantal trajecten in Nederland, waaronder het traject Leenderheide-Budel. Volgens Milieudefensie handelde de toenmalige minister van Infrastructuur en Milieu in 2016 met de vaststelling van de maximumsnelheid op 130 km/uur in strijd met de tot 1 januari 2017 geldende Natuurbeschermingswet 1998, inmiddels de Wnb. Er is namelijk geen ecologisch onderzoek verricht naar de gevolgen van deze snelheidsverhoging (de stikstofeffecten van het wegverkeer van dat traject op de nabijgelegen Natura 2000-gebieden Leenderbos, Groote Heide en De Plateaux en Weerter- en Budelerbergen en Ringselven) en er is ook niet  de vereiste natuurvergunning op grond van artikel 2.7 van de Wnb verleend.
    3.       Mede in reactie op de uitspraken over het PAS en als één van de maatregelen om de stikstofemissie in Nederland naar beneden te brengen, heeft de minister van Infrastructuur en Waterstaat bij besluit van 19 december 2019 de maximumsnelheid op autosnelwegen verlaagd naar 100 km/uur overdag (van 06:00 tot 19:00 uur). Het verkeersbesluit dat deze verlaging regelt (hierna: Verkeersbesluit 2), is ook van toepassing op het traject Leenderheide-Budel. Dit besluit is in maart 2020 geëffectueerd, zodat vanaf dat moment de maximumsnelheid op dit traject overdag 100 km/uur is, maar dat in de avond en nacht (van 19:00 tot 6:00 uur) nog een maximumsnelheid van 130 km/uur geldt.
    4.       Omdat de minister van mening is dat door deze snelheidsverlaging de stikstofneerslag vanaf dit deeltraject op de genoemde Natura 2000-gebieden per saldo omlaag gaat ten opzichte van de relevante referentiedatum en dat daarom uitgesloten is dat er significante gevolgen optreden, is in het besluit van 24 februari 2020 het verzoek van Milieudefensie afgewezen. Op grond van de zogenoemde interne saldering met de referentiesituatie is volgens de minister namelijk geen vergunning vereist, en ook als dit wel het geval zou zijn, dan is het disproportioneel om handhavend op te treden. In de beslissing op bezwaar heeft de minister dit standpunt gehandhaafd.
    De uitspraak van de rechtbank
    5.       De rechtbank heeft geoordeeld dat de verandering van snelheid op het traject Leenderheide-Budel beschouwd moet worden als een project dat gevolgen kan hebben voor Natura 2000-gebieden. Het gaat hier om de gevolgen voor de hoeveelheid stikstof die neerslaat op de gebieden die hiervoor onder 2 zijn genoemd (de stikstofdepositie).
    De stikstofdepositie moet worden afgezet tegen de zogenoemde referentiesituatie waarvan moet worden uitgegaan bij de beoordeling of een vergunning voor het project is vereist. Omdat de Natura 2000-gebieden die relevant zijn in deze zaak op 24 maart 2000 als zodanig zijn aangewezen en daarmee onder de bescherming van artikel 6 van de Habitatrichtlijn zijn komen te vallen, geldt die datum als peildatum voor de referentiesituatie. Op die datum was de wettelijke maximumsnelheid op autosnelwegen en ook op dit traject de hele dag 120 km/h. De rechtbank heeft geoordeeld dat tussen partijen niet in geschil is dat ten opzichte van die referentiesituatie de stikstofdepositie vanaf dit het traject is afgenomen op de relevante gebieden na Verkeersbesluit 2.
    Op grond hiervan heeft de rechtbank geoordeeld dat de minister de conclusie mocht trekken dat significante gevolgen voor een Natura 2000-gebied na de snelheidsverlaging overdag kunnen worden uitgesloten. Daarmee is er dus geen sprake (meer) van een overtreding van artikel 2.7, tweede lid, van de Wnb en is er dus geen grond (meer) voor handhavend optreden.
    De rechtbank heeft ook geoordeeld dat er geen reden is om te veronderstellen dat de stikstofruimte die door de snelheidsverlaging van Verkeersbesluit 2 is ontstaan al gebruikt was om stikstofruimte in het Stikstofregistratiesysteem (hierna: SSRS) te reserveren of dat relevant is of bij die reservering fouten zouden zijn gemaakt. De rechtbank overweegt dat voor Verkeersbesluit 2 geen beroep gedaan wordt op stikstofruimte in het SSRS, maar dat de effecten van de snelheid worden beoordeeld voorafgaand aan het eventueel opnemen van stikstofruimte in het SSRS.
    Op grond van het voorgaande heeft de rechtbank geoordeeld dat op het tijdstip van het nemen van het bestreden besluit, de minister mocht concluderen dat hij niet handhavend hoefde op te treden, omdat er geen sprake was van overtreding van artikel 2.7, tweede lid, van de Wnb. De rechtbank heeft het beroep ongegrond verklaard.
    Het hoger beroep
    6.       Milieudefensie is het niet eens met het oordeel van de rechtbank. In de eerste plaats is zij van mening dat de verlaging van de snelheid niet kan worden beoordeeld door middel van het zogeheten "intern salderen", waarbij een eventueel lagere stikstofuitstoot ten opzichte van de referentiesituatie mag worden weggestreept tegen de stikstofuitstoot in de referentiesituatie. De jurisprudentie over het intern salderen gaat bovendien over de emissie van inrichtingen en niet over de emissie van wegen.
    In de tweede plaats is de rechtbank er ten onrechte vanuit gegaan dat tussen partijen niet in geschil is dat de stikstofemissie op het traject zou zijn afgenomen op de relevante gebieden na effectuering van het besluit van 19 december 2019. Dat is wel in geschil en Milieudefensie betoogt dat de minister deze conclusie slechts op basis van een schatting heeft genomen en niet op basis van een passende beoordeling.
    In de derde plaats heeft de rechtbank ten onrechte geconcludeerd dat interne saldering vooraf gaat aan het gebruik van de ruimte in het SSRS. Dat blijkt namelijk niet uit het verkeersbesluit of uit een vergunningaanvraag.
    Interne saldering
    7.       Over de eerste beroepsgrond overweegt de Afdeling als volgt. Het bestreden besluit is gebaseerd op interne saldering. Daarbij is een vergelijking gemaakt van de stikstofdepositie van het project met stikstofdepositie in de referentiesituatie als hulpmiddel om vast te stellen of het project significante gevolgen kan hebben voor een Natura 2000-gebied. In dit geval is het project dat stikstofdepositie veroorzaakt het gebruik van het snelwegtraject Leenderheide-Budel met een maximumsnelheid overdag van 100 km/uur en in de avond en nacht (van 19:00 tot 6:00 uur) een maximumsnelheid van 130 km/uur. Dit is geregeld in Verkeersbesluit 2. In dit geval heeft de minister de referentiesituatie voor het gebruik van de snelweg ontleend aan het toegestane gebruik van dit wegvak op de peildatum 24 maart 2000.
    Voor zover Milieudefensie met haar beroepsgrond betoogt dat niet intern mag worden gesaldeerd omdat een toestemming voor het gebruik van dit wegvak niet beschouwd kan worden als de toestemming voor een project, waarmee intern mag worden gesaldeerd, overweegt de Afdeling als volgt. Zoals uit de uitspraak van de Afdeling van 29 mei 2019, ECLI:NL:RVS:2019:1604, onder 4 t/m 4.3, blijkt, dient uitgegaan te worden van een breed projectbegrip, waarbij voor beantwoording van de vraag of iets een project is, relevant is of deze activiteit significante gevolgen kan hebben voor een Natura 2000-gebied. De rechtspraak over intern salderen is ook op deze activiteit van toepassing.
    In zoverre slaagt het betoog niet.
    8.       De beoordeling van het zogenoemde "intern salderen" is naar aanleiding van de uitspraak van de Afdeling van 18 december 2024, ECLI:NL:RVS:2024:4923, echter veranderd en nu anders dan waar de rechtbank in haar uitspraak van voor deze datum vanuit is gegaan. De Afdeling beoordeelt het hoger beroep in het licht van die veranderde rechtspraak.
    Zoals uit de uitspraak van de rechtbank en de stukken in het dossier blijkt, zijn de betogen van Milieudefensie erop gericht dat beide verkeersbesluiten niet mochten worden genomen of geëffectueerd, dan nadat uit een passende beoordeling zou zijn gebleken dat het project de natuurlijke kenmerken van de relevante Natura 2000-gebieden niet aantast en een natuurvergunning is verleend. Het verzoek om handhaving is gedaan, omdat de benodigde natuurvergunning ontbrak.
    In het besluit op bezwaar van 13 november 2020 heeft de minister geweigerd om handhavend op te treden om de volgende reden. Naar het oordeel van de minister is van doorslaggevende betekenis dat de stikstofemissies van dit wegvak na effectuering van Verkeersbesluit 2 lager zijn dan de emissies in de referentiesituatie en dat daarom uitgesloten is dat er significante gevolgen optreden als gevolg van de effectuering van de verkeersbesluiten. Op grond daarvan is volgens de minister geen vergunning vereist, en als dit wel het geval zou zijn, is het disproportioneel om handhavend op te treden. Deze onderbouwing is gebaseerd op de mogelijkheid om bij de beoordeling van de vergunningplicht intern te salderen met de referentiesituatie: als de gevolgen van het voorgenomen project niet groter of anders zijn dan de gevolgen van de al toegestane situatie op dezelfde locatie, dan zijn significante gevolgen uitgesloten en is geen natuurvergunning nodig voor het voorgenomen project, aldus de minister in het besluit op bezwaar.
    8.1.    In de 18 december-uitspraak is de rechtspraak over intern salderen gewijzigd. Die wijziging houdt kort gezegd in dat de referentiesituatie niet mag worden betrokken bij de vraag of significante gevolgen van een project op voorhand zijn uitgesloten. Anders dan voorheen, mag in de voortoets voor de beoordeling of significante gevolgen zijn uitgesloten, geen vergelijking worden gemaakt tussen de gevolgen van de bestaande vergunde of anderszins toegestane situatie en de gevolgen van het project na de wijziging ervan. Dit betekent dat voortaan in de voortoets bij de beoordeling of significante gevolgen op voorhand zijn uitgesloten, de gevolgen van het project op zichzelf moeten worden onderzocht. Als uit een dergelijke voortoets volgt dat significante gevolgen van het project op zichzelf niet op voorhand zijn uitgesloten, dan is voor het project een natuurvergunning nodig. In het kader van de beoordeling van de vraag of een dergelijke vergunning kan worden verleend kan vervolgens in een passende beoordeling een vergelijking tussen de gevolgen van de bestaande vergunde of anderszins toegestane situatie en de gevolgen van het project na de wijziging ervan wel worden betrokken. Zie de overwegingen 17-18.7 van de 18 december-uitspraak over de wijze waarop een beoordeling van de gevolgen van een project moet worden uitgevoerd.
    8.2.    Gelet op deze wijziging in de rechtspraak slaagt het betoog van Milieudefensie. Vast staat dat het project op zichzelf stikstof uitstoot en in zoverre significante gevolgen op voorhand niet zijn uitgesloten. Het oordeel van de rechtbank dat de minister kon concluderen dat significante gevolgen voor een Natura 2000-gebied na de snelheidsverlaging overdag kunnen worden uitgesloten, is ook gebaseerd op een interne saldering die in de voortoets heeft plaatsgevonden en dat mag niet, zo blijkt uit de 18 december-uitspraak.
    Afname stikstofemissie
    9.       Over het betoog dat onvoldoende is onderbouwd dat de stikstofemissie - en daarmee stikstofdepositie op de relevante gebieden - op het traject Leenderheide-Budel zou zijn afgenomen na de effectuering van Verkeersbesluit 2, omdat deze conclusie slechts op basis van een schatting is genomen, overweegt de Afdeling als volgt.
    In het besluit op bezwaar is onderbouwd dat de referentiedatum voor de beoordeling van de stikstofemissie de datum van 24 maart 2000 betreft. Op die datum wordt de referentiesituatie bepaald door wat mogelijk was bij een volledige benutting van het traject met 2x2 rijstroken met een maximumsnelheid van 120 km/u gedurende 24 uur per dag. Op basis van gegevens van onder meer de ANWB, CBS en TNO is geconcludeerd dat een maximumsnelheid van 100 km/h in de periode 6:00 uur tot 19:00 uur en 130 km/h in de overige uren er per saldo toe leidt dat de stikstofemissie na de effectuering van Verkeersbesluit 2 lager is dan die op de referentiedatum.
    Zoals de minister stelt, wordt deze conclusie bevestigd door het onderzoek dat Milieudefensie heeft ingebracht: "Stikstofonderzoek A2 Leenderheide-Budel & Verkeersbesluit 16 dec 2016" van 24 januari 2022, opgesteld door Apollon Milieu te Rijswijk op pagina 22.
    Er is dus  aanleiding om te oordelen dat de stikstofemissie - en daarmee de relevante depositie - op het traject Leenderheide-Budel na Verkeersbesluit 2 is afgenomen ten opzichte van die in de referentiesituatie. Op basis van deze constatering mocht de minister oordelen dat onder de voorheen geldende rechtspraak over intern salderen in de voortoets geen vergunning nodig was.    
    Het betoog slaagt niet.
    SSRS
    10.     Over het betoog dat bij de interne saldering geen rekening is gehouden met het opnemen van stikstofsaldo in het SSRS overweegt de Afdeling als volgt. Het standpunt dat de interne saldering voorafgaat aan het gebruik van ruimte als gevolg van de snelheidsverlaging binnen het SSRS is juist.
    Eventuele gebreken aan het gebruik van het SSRS raken dus niet de vraag of de minister op juiste wijze intern heeft gesaldeerd. Daarom is er evenmin sprake van dat de stikstofdepositie die vrijkomt door de snelheidsverlaging, voor een tweede keer wordt gebruikt.
    Het betoog slaagt niet.
    Conclusie hoger beroep
    11.     Gelet op wat hiervoor onder 8 t/m 8.2 is overwogen, is het hoger beroep van Milieudefensie gegrond. De aangevallen uitspraak moet daarom worden vernietigd.
    Beoordeling van het besluit op bezwaar
    12.     Doende wat de rechtbank onder de gewijzigde jurisprudentie zou hebben behoren te doen, zal de Afdeling het beroep van Milieudefensie tegen het besluit op bezwaar van de minister van 13 november 2020 alsnog gegrond verklaren, omdat dit is gebaseerd op een interne saldering die in de voortoets heeft plaatsgevonden en de daaruit getrokken conclusie dat significante gevolgen na effectuering van Verkeersbesluit 2 zijn uitgesloten. Zowel het standpunt van de minister dat geen vergunning is vereist, als het standpunt dat als wel een vergunning zou zijn vereist het disproportioneel is om handhavend op te treden, zijn op dit achteraf gezien onjuiste uitgangspunt gebaseerd. Het besluit op bezwaar moet daarom worden vernietigd.
    Finale geschilbeslechting
    13.     De Afdeling ziet aanleiding om met toepassing van artikel 8:72, derde lid, aanhef en onder a, gelezen in samenhang met artikel 8:108, eerste lid, van de Algemene wet bestuursrecht de rechtsgevolgen van het besluit op bezwaar in stand te laten.
    14.     Onder 24-24.6 van de 18 december-uitspraak is de betekenis van deze uitspraak voor handhavingsprocedures uiteengezet. Omdat deze zaak gaat over een verzoek om handhaving van Milieudefensie, zijn die overwegingen relevant voor de vraag of de minister in dit geval handhavend moet optreden.
    Zoals staat onder 24.3 van de 18 december-uitspraak, geldt voor activiteiten die op of na 1 januari 2020 fysiek zijn gestart dat deze alsnog vergunningplichtig zijn, als de activiteit nog in uitvoering is en significante gevolgen daarvan niet op grond van objectieve gegevens op voorhand zijn uitgesloten. Omdat het verrichten van een activiteit zonder natuurvergunning, indien benodigd, in strijd is met artikel 2.7, tweede lid, van de Wnb en inmiddels artikel 5.1, eerste lid, onder e, van de Omgevingswet, zou het bevoegd gezag handhavend kunnen optreden tegen de voortzetting van de activiteit zonder natuurvergunning.
    Onder 24.4 van de 18 december-uitspraak is overwogen dat voor activiteiten die fysiek zijn gestart tussen 1 januari 2020 en 1 januari 2025 én waarvoor op grond van de voorheen geldende rechtspraak over intern salderen geen vergunning nodig was, een overgangsperiode van vijf jaar (tot 1 januari 2030) geldt waarin het bevoegd gezag niet met een last onder bestuursdwang of last onder dwangsom kan optreden tegen de voortzetting van die activiteit zonder natuurvergunning.
    In dit geval geldt dat de activiteit waar het over gaat in deze procedure, fysiek is gestart in maart 2020.
    Dit betekent dat op de activiteit die aan de orde is in deze uitspraak de overwegingen over de overgangsperiode in de 18 december-uitspraak, onder 24 t/m 24.4, van toepassing zijn, mits daarvoor op grond van de voorheen geldende rechtspraak over intern salderen, geen vergunning nodig was.
    15.     Uit de overwegingen onder 7 en 9 t/m 10 hierboven volgt dat er geen aanleiding is om te oordelen dat voor de effectuering van Verkeersbesluit 2 op grond van de voorheen geldende rechtspraak over intern salderen een natuurvergunning nodig was. Omdat de wijziging van het gebruik van het traject Leenderheide-Budel bovendien geëffectueerd werd in maart 2020, kan de minister tot 1 januari 2030 dus niet handhavend optreden, ook als nieuw onderzoek naar de vergunningplicht voor het gebruik van het traject uitwijst dat voor dit project een vergunning nodig is.
    De weigering om handhavend op te treden kan dus in stand blijven. De zaak is daarmee finaal beslecht.
    16.     De staatssecretaris moet de proceskosten in beroep van Milieudefensie vergoeden. 
    Beslissing
    De Afdeling bestuursrechtspraak van de Raad van State:
    I.        verklaart het hoger beroep gegrond;
    II.       vernietigt de uitspraak van de rechtbank Amsterdam van 17 oktober 2022 in zaak nr. 20/6875;
    III.      verklaart het bij de rechtbank ingestelde beroep gegrond;
    IV.      vernietigt het besluit van de minister van Landbouw, Natuur en Voedselkwaliteit van 13 november 2020, met kenmerk 494-38584;
    V.       bepaalt dat de rechtsgevolgen van het onder punt IV. van dit dictum genoemde besluit in stand blijven;
    VI.      veroordeelt de staatssecretaris van Landbouw, Visserij, Voedselzekerheid en Natuur tot vergoeding van bij vereniging Milieudefensie in verband met de behandeling van het beroep opgekomen proceskosten tot een bedrag van € 5017,65;
    VII.     gelast dat de staatssecretaris van Landbouw, Visserij, Voedselzekerheid en Natuur aan Milieudefensie het door haar voor de behandeling van het beroep en hoger beroep betaalde griffierecht ten bedrage van € 902,00 vergoedt.
    Aldus vastgesteld door mr. E.A. Minderhoud, voorzitter, en mr. J. Hoekstra en mr. J.J.W.P. van Gastel, leden, in tegenwoordigheid van mr. M. Scheele, griffier.
    w.g. Minderhoud
    voorzitter
    w.g. Scheele
    griffier
    Uitgesproken in het openbaar op 28 mei 2025
    723