ECLI:NL:RBAMS:2025:8797, Rechtbank Amsterdam, 18-11-2025, AMS 25/3624
Rechtbank Amsterdam — Uitspraak 
Datum: 2025-11-18 00:00:00.000000
Rechtsgebied: Bestuursrecht

Samenvatting: Bestuurlijke boete opgelegd wegens overtreding van de Huisvestingswet. Verweerder werpt tegen dat eiser de woonruimte heeft onttrokken door niet te verblijven in de woning. Verweerder heeft dit vastgesteld aan de hand van het uitgevoerde onderzoek. Er zijn geen bijzondere omstandigheden die maken dat de boete moet worden gematigd. Naar het oordeel van de rechtbank is in dit geval geen sprake van woningonttrekking en dus ook geen sprake van een overtreding. De rechtbank volgt verweerder niet in het standpunt dat leegstand een vorm van woningonttrekking is. Verweerder mocht daarom geen boete opleggen wegens schending van dat verbod. Beroep gegrond.

RECHTBANK AMSTERDAM
    Bestuursrecht
    
    
      zaaknummer: AMS 25/3624
    
    
    uitspraak van de enkelvoudige kamer van 18 november 2025 in de zaak tussen
    
    
      [eiser] , te [woonplaats] , eiser
    (gemachtigde: mr. M. Janssens),
    
    
      en
    
    
    het college van burgemeester en wethouders van gemeente Diemen, verweerder
    (gemachtigden: [gemachtigde 1] en [gemachtigde 2] )
    
  
  
    Procesverloop
    
    
      Bij besluit van 21 oktober 2024 (het primaire besluit) heeft verweerder aan eiser een bestuurlijke boete opgelegd wegens een overtreding van de Huisvestingswet 2014 (hierna: Huisvestingswet).
    
    
    
      Bij besluit van 13 mei 2025 (het bestreden besluit) heeft verweerder het bezwaar van eiser ongegrond verklaard. 
    
    
    
      Eiser heeft tegen het bestreden besluit beroep ingesteld. Verweerder heeft een verweerschrift ingediend.
    
    
    
      Het onderzoek ter zitting heeft plaatsgevonden op 9 oktober 2025. Eiser is verschenen, bijgestaan door zijn gemachtigde. Ook aanwezig waren de echtgenote en de kinderen van eiser, alsmede de heer [naam] , sociaal raadsman van het Buurtteam. Verweerder heeft zich laten vertegenwoordigen door zijn gemachtigden. 
    
    
  
  
    Overwegingen
    
    1. Eiser huurt de woning op het adres [adres 1] te [woonplaats] (de woning) sinds maart 2023 van verhuurder Rochdale. Hij staat daar ook sinds 5 maart 2023 ingeschreven in de Basisregistratie Personen (BRP). 
    
    2. Verweerder heeft een onderzoek ingesteld naar het feitelijk gebruik van de woning naar aanleiding van een melding bij de verhuurder. In de melding is aangegeven dat de sociale huurwoning wordt onderverhuurd door de huurder en dat de huurder zelf niet in de woning woont, maar bij zijn ex-vrouw in Amsterdam. 
    
    3. Uit het rapport van bevindingen opgemaakt op 13 februari 2024 blijkt het volgende. 
    
    
      3.1.
      Op 16 januari 2024 hebben toezichthouders de woning bezocht en geconstateerd dat de woning vrijwel leeg stond, zoals waargenomen door het keuken- en voordeurraam. De vloer werd op dat moment nog gelegd. In de keuken was een wasmachine en koelkast aanwezig, waarvan het leek alsof deze nieuw en nog niet aangesloten waren. Verder waren er, van buitenaf gezien, geen meubels waar te nemen. Toezichthouders hebben aangebeld en op de voordeur geklopt, maar de voordeur werd niet geopend. Er leek niemand thuis. Toezichthouders hebben de buurt gesproken. De buurman heeft verklaard dat hij een oudere man sinds begin vorig jaar sporadisch in en rondom de woning ziet. Hij heeft hem wel eens gesproken, maar weet de naam niet. Van de man heeft hij vernomen dat hij de kosten voor het klussen en aanschaffen van meubilair niet kan dragen, waardoor hij tijdelijk bij zijn ex-vrouw woont. De buurman heeft nooit andere personen gezien. 
      
    
    
      3.2.
      Op dezelfde dag hebben de toezichthouders een huisbezoek afgelegd aan de woning van eisers ex-vrouw aan de [adres 2] in Amsterdam. De woning betreft het laatste adres waarop eiser stond ingeschreven voordat hij zich inschreef op de woning in [woonplaats] . Een man (eiser) die op een scootmobiel arriveerde, verklaarde dat hij bewoner is van de woning. Eiser heeft toestemming verleend om de woning te betreden. Aan hem is de cautie gegeven. Eiser heeft verklaard dat hij sinds maart 2023 de woning in [woonplaats] huurt. Hij redt het financieel niet om meubilair te kopen, waardoor hij daar nog niet heeft geslapen. Zijn ex-vrouw is ernstig ziek en is rond oktober 2023 opgenomen. Eiser zorgt voor haar huisdieren. Hij heeft voor de opname van zijn ex-vrouw evenmin in de woning in [woonplaats] geslapen, omdat hij nog bezig was met renovatiewerkzaamheden. Op 20 januari 2024 worden twee bedden en een kledingkast geleverd. Daarna zal hij de woning bewonen. Daarnaast is hij bezig met gezinshereniging. Hij wilt zijn vrouw uit Egypte en haar kinderen naar Nederland laten komen. Eiser maakt een afspraak met toezichthouders om langs te komen bij de woning in [woonplaats] , zodat toezichthouders kunnen zien dat hij daar woont. 
      
    
    
      3.3.
      Op 23 januari 2024 hebben toezichthouder eiser gebeld. Eiser heeft verklaard dat de bedden en de kledingkast zijn geleverd. De kast kwam echter niet overeen met wat hij had besteld, waardoor hij die heeft geretourneerd. Hij heeft verklaard nog bij zijn ex-vrouw te verblijven.
      
    
    
      3.4.
      Op 5 februari 2024 hebben toezichthouders eiser gesproken. Tijdens dit gesprek heeft eiser verklaard nog steeds bij zijn ex-vrouw te wonen, omdat zij zorg nodig heeft. Het inrichten van de woning aan de [adres 1] te [woonplaats] duurt langer door gebrek aan financiële middelen. Toezichthouders hebben met eiser een afspraak gemaakt voor een huisbezoek op 7 februari 2024. 
      
    
    
      3.5.
      Op 7 februari 2024 hebben toezichthouders een huisbezoek afgelegd aan de woning, in aanwezigheid van de politie. Eiser heeft toestemming gegeven voor het betreden van de woning. Aan hem is ook de cautie gegeven. Eiser heeft tijdens dit huisbezoek verklaard in de woning te wonen, althans de huur te betalen. Toezichthouders hebben geen beddengoed, persoonlijke spullen of kleding gezien. Eiser heeft verklaard dat hij de woning in orde wil maken voor als zijn vrouw uit Egypte hierheen komt met kinderen. Verder verklaarde hij dat hij niet wist dat hij spoedig na het tekenen van de huurovereenkomst zijn hoofdverblijf moest nemen in de woning. Tot slot ontkende hij de woning te gebruiken ten behoeve van een aanvraag bij de IND.
      
    
    
      3.6.
      Op 12 februari 2024 is eiser naar het gemeentehuis gekomen voor een gesprek met de toezichthouders. Hij verklaarde tijdens dit gesprek de huurovereenkomst te hebben gelezen. Hij was zich eerder niet bewust van de contractuele verplichting direct na ondertekening in de woning te wonen. Hij heeft al die tijd voor zijn ex-vrouw gezorgd. Tot slot heeft hij verklaard de komende week in de woning te wonen. 
      
    
    
      3.7.
      Op 30 april 2024 heeft er nog een huisbezoek plaatsgevonden aan de woning aan de [adres 2] . Eiser heeft verklaard dat hij nog in het huis van zijn ex-vrouw verblijft, omdat hij voor haar huisdieren zorgt. De ex-vrouw verblijft op het moment elders, maar zij wil graag thuis sterven. Verder heeft eiser verklaard dat hij wel af en toe op het adres in [woonplaats] is, maar daar pas gaat intrekken als zijn gezin uit Egypte in Nederland is. 
      
    
    
      3.8.
      Op 1 mei 2024 heeft een huisbezoek plaatsgevonden aan de woning in [woonplaats] . Eiser heeft verklaard dat hij deze nacht heeft geslapen in de woning in [woonplaats] . Toezichthouders hebben waargenomen dat er niet veel kleding in de woning lag. Daarop heeft eiser verklaard dat hij niet veel spullen heeft. 
      
      
        
          Besluitvorming
        
      
      
      
        4.	Verweerder heeft bij het primaire besluit, gehandhaafd in het bestreden besluit, aan eiser een bestuurlijke boete van € 8.750,- opgelegd wegens een overtreding van artikel 21, eerste lid, aanhef en sub a, van de Huisvestingswet en artikel 3.1.2, van de Huisvestingsverordening Diemen 2022 (Huisvestingsverordening). Verweerder werpt tegen dat eiser de woonruimte heeft onttrokken door niet te verblijven in de woning. Verweerder heeft dit vastgesteld aan de hand van het uitgevoerde onderzoek. Er zijn geen bijzondere omstandigheden die maken dat de boete moet worden gematigd. 
      
      
    
  
  
    Beoordeling door de rechtbank
    
    
      5. 	De rechtbank moet beoordelen of verweerder de bestuurlijke boete op grond van de Huisvestingswet en de Huisvestingsverordening kon opleggen. Een bestuurlijke boete is een sanctie met een punitief karakter, wat met zich mee brengt dat aan de bewijsvoering van de overtreding en aan de motivering van het sanctiebesluit strenge eisen worden gesteld. Gelet op de waarborgen die voortvloeien uit artikel 6, tweede lid, van het Verdrag tot bescherming van de rechten van de mens en de fundamentele vrijheden, geldt als uitgangspunt dat op het bestuursorgaan de bewijslast rust dat van een overtreding sprake is. In geval van twijfel dient aan de betrokkene het voordeel van de twijfel te worden gegund.
    
    
    
      
        Is sprake van een overtreding van artikel 21, eerste lid, aanhef en sub a, van de Huisvestingswet?
      
    
    
    
      6.1.
      Eiser voert aan dat geen sprake is van een overtreding. Verweerder heeft ten onrechte tegengeworpen dat sprake is van onttrekking in de zin van de Huisvestingswet. De woning is niet anders dan ten behoeve van bewoning onttrokken aan de woonruimtevoorraad. De woning is voor geen ander doel gehuurd en gebruikt dan om in de woning te wonen. Eiser was veel van huis, omdat hij overdag werkte en voor zijn ex-vrouw zorgde die ongeneeslijk ziek was. 
      
    
    
      6.2.
      Artikel 21, eerste lid, aanhef en sub a, van de Huisvestingswet luidt: 
      
        
        1. Het is verboden om een woonruimte, behorend tot een met het oog op het behoud of de samenstelling van de woonruimtevoorraad door de gemeenteraad in de huisvestingsverordening aangewezen categorie woonruimte en die gelegen is in een in de huisvestingsverordening aangewezen gebied, zonder vergunning van burgemeester en wethouders:
      
      
      a. anders dan ten behoeve van de bewoning of het gebruik als kantoor of praktijkruimte door de eigenaar aan de bestemming tot bewoning te onttrekken of onttrokken te houden;
      
      
        
          […].
        
      
      
    
    
      6.3.
      Uit de bewoordingen van deze bepaling leidt de rechtbank af dat voor vaststelling van een overtreding van het verbod sprake moet zijn van een situatie waarin een woonruimte zonder vergunning anders dan ten behoeve van bewoning aan de bestemming tot bewoning wordt onttrokken of onttrokken wordt gehouden.  De rechtbank leidt uit de bewoordingen “anders dan ten behoeve van bewoning” af dat sprake moet zijn van een situatie waarin een woonruimte voor andere doeleinden, of andere functies, dan bewoning wordt gebruikt. Naar normaal spraakgebruik betekent woningonttrekking ook dat een woonruimte, die oorspronkelijk bedoeld is voor bewoning, wordt gebruikt voor andere functies. Dit kan bijvoorbeeld het geval zijn wanneer een woning wordt omgevormd tot een kantoor of  winkel, of wanneer kamers worden verhuurd aan studenten of arbeidsmigranten. Het kan ook betrekking hebben op situaties waarin een woning (gedeeltelijk) wordt gebruikt voor Bed & Breakfast-doeleinden of wanneer een woning wordt gesplitst in meerdere wooneenheden.  
      
    
    
      6.4
      Uit de wetsgeschiedenis blijkt dat de wetgever de bedoeling heeft gehad gemeenten de bevoegdheid te geven te sturen op het geheel of gedeeltelijk onttrekken van woonruimten aan de woonbestemming. De Memorie van Toelichting noemt daarbij als voorbeelden dat er een onttrekkingsvergunning wordt verleend voor het gebruik van de woonruimte als tweede woning of als vakantiehuis door toeristen.
      
    
    
      6.5.
      
        De gemeenteraad van Diemen heeft de Huisvestingsverordening vastgesteld. In artikel 3.1.2. van de Huisvestingsverordening wordt het verbod op onttrekking omschreven als: 
        
          Het is verboden om woonruimte aangewezen in artikel 3.1.1 zonder vergunning als bedoeld in artikel 21, eerste lid, aanhef en onder a, van de wet, aan de bestemming tot bewoning te onttrekken of onttrokken te houden, anders dan het gedeeltelijk aan de bestemming tot bewoning onttrekken ten behoeve van het gebruik als kantoor of praktijkruimte door de eigenaar. 
        
      
      
      
        De Huisvestingsverordening noemt daarbij een aantal gebruiksvormen: 
        
          Onttrekken : Tweede woning, slopen, short stay indien sprake is van inschrijving in basisregistratie personen;
        
      
      
    
    
      6.6.
      Naar het oordeel van de rechtbank is in dit geval geen sprake van woningonttrekking en dus ook geen sprake van een overtreding van artikel 21, eerste lid, aanhef en onder a, van de Huisvestingswet. Vaststaat dat eiser de woning sinds 3 maart 2023 huurt, de huur betaalt en sindsdien ook ingeschreven staat in de BRP op het adres. Ook staat vast dat eiser ten tijde van het onderzoek niet in de woning sliep om persoonlijke redenen.  Zo werkte hij, zorgde hij daarnaast voor zijn ex-vrouw die ongeneeslijk ziek was en had hij de woning nog niet volledig ingericht. Hij kwam met regelmaat in de woning voor de renovatie en inrichting, omdat hij voornemens was in de woning te wonen met zijn vrouw en kinderen die over zouden komen uit Egypte. Hij heeft altijd de bedoeling gehad de woning te bewonen en heeft er geen andere functie aan gegeven dan de woonbestemming. Uit de omstandigheid dat eiser de woning in de betreffende periode niet gebruikte als hoofdverblijf, kan niet de conclusie worden getrokken dat de woning niet is gebruikt met als doel om daar gedurende langere tijd de meeste tijd hoofdverblijf te houden. 
      
    
    
      6.7.
      
        De rechtbank volgt verweerder niet in het standpunt dat leegstand een vorm van woningonttrekking is. Leegstand, voor zover daarvan in dit geval al feitelijk sprake van zou zijn, is niet terug te vinden als vorm van onttrekking in de wetsgeschiedenis van de Huisvestingswet en ook niet in de jurisprudentie over woningonttrekking. 
        Voor leegstand is bovendien een aparte wet in het leven geroepen, de Leegstandswet, die gemeenten de bevoegdheid geeft om een leegstandsverordening op te stellen op grond waarvan gemeenten handhavend kunnen optreden tegen woningleegstand. De gemeente Diemen heeft echter geen leegstandsverordening opgesteld (anders dan de gemeente Amsterdam). 
      
      
    
    
      6.8.
      De jurisprudentie waar verweerder zich op beroept, maakt het voorgaande niet anders, omdat de daarin beschreven casus een geheel andere feitelijke situatie betrof, namelijk toeristenverhuur.  
      
    
    
      6.9.
      De rechtbank komt tot de conclusie dat verweerder niet heeft bewezen dat het onttrekkingsverbod van artikel 21, eerste lid, aanhef en onder a, van de Huisvestingswet is overtreden. Verweerder mocht daarom geen boete opleggen wegens schending van dat verbod. Om deze reden zal de rechtbank het beroep gegrond verklaren, het bestreden besluit vernietigen en het primaire besluit herroepen. Voor bespreking van de overige beroepsgronden is geen aanleiding. 
      
      
        7.	De rechtbank begrijpt de wens van verweerder om bepaalde woonsituaties, zoals onderhavige, aan te pakken. Echter, het oprekken van het begrip woningonttrekking is daarvoor niet de juiste weg. Dat zou in strijd met het legaliteitsbeginsel zijn. Het is aan de wetgever om het begrip woningonttrekking desgewenst ruimer uit te leggen. Zoals op zitting is besproken en hierboven in 6.6 ook al is overwogen, hebben gemeenteraden de bevoegdheid om leegstand aan te pakken door een Leegstandverordening vast te stellen op grond van de Leegstandwet. De gemeente Diemen heeft een dergelijke verordening niet vastgesteld. Als verweerder leegstand wilt aanpakken, zal dat via een Leegstandverordening moeten. 
      
      
    
  
  
    Conclusie
    
    8. Het beroep is gegrond en de rechtbank vernietigt het bestreden besluit. Verder herroept de rechtbank het primaire besluit en bepaalt de rechtbank dat deze uitspraak in de plaats treedt van de besluitvorming. Dit betekent dat de boete die verweerder aan eiser heeft opgelegd niet meer bestaat. 
    
    9. Omdat de rechtbank het beroep gegrond verklaart, bepaalt de rechtbank dat verweerder aan eiser het door hem betaalde griffierecht vergoedt.
    
    10. De rechtbank veroordeelt verweerder in de door eiser gemaakte proceskosten. Deze kosten stelt de rechtbank op grond van het Besluit proceskosten bestuursrecht voor de door een derde beroepsmatig verleende rechtsbijstand vast op € 3.628,- (1 punt voor het indienen van het bezwaarschrift bij verweerder, 1 punt voor het bijwonen van de hoorzitting in bezwaar, 1 punt voor het indienen van het beroepschrift en 1 punt voor het verschijnen ter zitting) met een waarde per punt van € 907,- en een wegingsfactor 1). Omdat aan eiser een toevoeging is verleend, moet verweerder de proceskostenvergoeding betalen aan de rechtsbijstandverlener.
    
  
  
    Beslissing
    
    
      De rechtbank: 
    
    
      
        verklaart het beroep gegrond; 
      
      
        vernietigt het bestreden besluit;
      
      
        herroept het primaire besluit en bepaalt dat deze uitspraak in de plaats treedt van het vernietigde bestreden besluit;
      
      
        draagt verweerder op het betaalde griffierecht van € 194,- aan eiser te vergoeden;
      
      
        veroordeelt verweerder in de proceskosten van eiser tot een bedrag van € 3.628,-.
      
    
    
    
      Deze uitspraak is gedaan door mr. H.J.M. Baldinger, rechter, in aanwezigheid van 
      mr. K.M. Nannan Panday, griffier. De beslissing is in het openbaar uitgesproken op 
      18 november 2025.
    
    
    
      
        De griffier is buiten staat 
        
        deze uitspraak te ondertekenen
      
    
    
    
      griffier 
      rechter
    
    
    
      Afschrift verzonden aan partijen op: 
    
  
  
    Rechtsmiddel
    
      Tegen deze uitspraak kan binnen zes weken na de dag van verzending daarvan hoger beroep worden ingesteld bij de Afdeling bestuursrechtspraak van de Raad van State.
      Als hoger beroep is ingesteld, kan bij de voorzieningenrechter van de hogerberoepsrechter worden verzocht om het treffen van een voorlopige voorziening.
    
    
  
  
     Immigratie- en Naturalisatiedienst.
  
  
     Zie onder meer het arrest van de Hoge Raad van 15 april 2011, ECLI:NL:HR:2011:BN6324, en de uitspraak van de Afdeling van 10 juli 2013, ECLI:NL:RVS:2013:234.
  
  
    
      Kamerstukken II, 2009/10, 32271, nr. 3. 
  
  
     De uitspraak van de Afdeling van 6 december 2017, ECLI:NL:RVS:2017:3312.