ECLI:NL:RVS:2025:4118, Raad van State, 27-08-2025, 202302401/1/A2
Raad van State — Uitspraak 
Datum: 2025-08-27 00:00:00.000000
Rechtsgebied: Bestuursrecht

Samenvatting: Bij besluit van 31 oktober 2022 heeft de minister voor Primair en Voortgezet Onderwijs besloten een deel van de bekostiging van het Cornelius Haga Lyceum in te houden. SIO is het bevoegd gezag van het Cornelius Haga Lyceum te Amsterdam. Deze school verzorgt sinds augustus 2017 voortgezet onderwijs op islamitische grondslag. De Inspecteur-Generaal van het Onderwijs heeft in de jaren 2019 tot en met 2021 meermalen onderzoek gedaan naar de kwaliteit van het onderwijs en het financieel beheer bij CHL. Deze onderzoeken hebben geleid tot een aantal herstelopdrachten aan CHL. In een rapport van 3 januari 2022 concludeert de inspecteur dat CHL niet aan alle herstelopdrachten heeft voldaan. Naar aanleiding daarvan heeft de minister de bekostiging voor het jaar 2022 eerst voor drie maanden gedeeltelijk opgeschort en vervolgens gedeeltelijk ingehouden.

202302401/1/A2.
    Datum uitspraak: 27 augustus 2025
    AFDELING
    BESTUURSRECHTSPRAAK
    Uitspraak in het geding tussen:
    Stichting Islamitisch Onderwijs Nederland (hierna: SIO), gevestigd te Amsterdam,
    appellante,
    en
    de minister voor Primair en Voortgezet Onderwijs (nu: de staatssecretaris voor Funderend Onderwijs en Emancipatie; hierna: de minister).
    Procesverloop
    Bij besluit van 31 oktober 2022 heeft de minister besloten een deel van de bekostiging van het Cornelius Haga Lyceum in te houden.
    Bij besluit van 12 december 2022 heeft de minister deze inhouding beperkt.
    Bij besluit van 6 maart 2023 heeft de minister het door SIO hiertegen gemaakte bezwaar ongegrond verklaard.
    Tegen dit besluit heeft SIO beroep ingesteld.
    De minister heeft een verweerschrift ingediend.
    De Afdeling heeft de zaak op een zitting behandeld op 4 maart 2024, waar SIO, vertegenwoordigd door [gemachtigde] en mr. W.E. Pors, advocaat te Amsterdam, en de minister, vertegenwoordigd door mr. M.Y. van Hattum, vergezeld van mr. R.A. van der Velde en mr. H.M. te Boekhorst, zijn verschenen.
    Overwegingen
    Wie, wat, waar
    1.       SIO is het bevoegd gezag van het Cornelius Haga Lyceum te Amsterdam (hierna: het CHL). Deze school verzorgt sinds augustus 2017 voortgezet onderwijs op islamitische grondslag.
    1.1.    De Inspecteur-Generaal van het Onderwijs (hierna: de inspecteur) heeft in de jaren 2019 tot en met 2021 meermalen onderzoek gedaan naar de kwaliteit van het onderwijs en het financieel beheer bij CHL. Deze onderzoeken hebben geleid tot een aantal herstelopdrachten aan CHL. In een rapport van 3 januari 2022 concludeert de inspecteur dat CHL niet aan alle herstelopdrachten heeft voldaan. Naar aanleiding daarvan heeft de minister de bekostiging voor het jaar 2022 eerst voor drie maanden gedeeltelijk opgeschort en vervolgens gedeeltelijk ingehouden.
    Het wettelijk kader
    2.       De toepasselijke wettelijke bepalingen zijn opgenomen in de bijlage bij deze uitspraak. Deze bijlage maakt deel uit van deze uitspraak.
    De bestreden besluiten
    3.       De minister heeft op 31 oktober 2022 besloten om met ingang van 1 november 2022 voor drie maanden maandelijks 15% van 1/12 van de bekostiging in te houden. Op 12 december 2022 heeft de minister deze inhouding weer beëindigd met ingang van 1 december 2022. Per saldo resteert een inhouding van € 50.835,22. Op 6 maart 2023 heeft de minister de bezwaren van SIO tegen deze besluiten ongegrond verklaard.
    3.1.    De inspecteur heeft in zijn rapport van 3 januari 2022 vier tekortkomingen geconstateerd en (wederom) opdrachten gegeven om deze weg te nemen. Deze tekortkomingen waren:
    •        De statuten en het huishoudelijk reglement waarborgen onvoldoende de onafhankelijkheid van de interne toezichthouder.
    •        Het CHL wijkt af van de Code Goed Onderwijsbestuur Voortgezet Onderwijs (hierna: de Code), maar verantwoordt dit niet in een jaarverslag.
    •        Vooral in de bovenbouw wordt lesgegeven door onbevoegde docenten. Deze beschikken bovendien niet allemaal over de vereiste verklaring omtrent het gedrag (hierna: VOG)
    •        De inspecteur kan niet nagaan of deze docenten wel in opleiding zijn, omdat de bekwaamheidsdossiers ontbreken of onvolledig zijn.
    3.2.    De minister heeft op 12 mei 2022 geconstateerd dat SIO niet aan alle herstelopdrachten heeft voldaan en daarom met ingang van 1 juni 2022 15% van 1/12 deel van de bekostiging voor drie maanden - dus tot 1 september 2022 - opgeschort. Daarbij heeft de minister gewaarschuwd dat hij bekostiging kan inhouden als SIO opnieuw niet tijdig aan de herstelopdrachten voldoet.
    3.3.    Op 31 oktober 2022 heeft de minister geconstateerd dat SIO nog steeds niet aan alle herstelopdrachten had voldaan. Daarom heeft de minister met toepassing van artikel 10.1 van de Wet op het voortgezet onderwijs 2020 (hierna: WVO 2020) en artikel 4, eerste lid, van de Beleidsregel financiële sancties bij bekostigde onderwijsinstellingen de bekostiging voor drie maanden met 15% van 1/12 ingehouden.
    Het beroep en het oordeel van de Afdeling
    4.       SIO beroept zich mede op ontwikkelingen die zich na het bestreden besluit hebben voorgedaan. De Afdeling laat deze buiten beschouwing, want zij moet beoordelen of het besluit juist was toen het werd genomen. Dat de minister op 12 december 2022 heeft geconstateerd dat SIO inmiddels aan enkele herstelopdrachten had voldaan, betekent niet dat zijn besluit op 31 oktober 2022 onjuist was.
    4.1.    SIO betwist niet dat destijds sommige docenten die les gaven in de bovenbouw daartoe niet bevoegd waren. Zij betwist evenmin dat niet alle docenten beschikten over de vereiste VOG, noch dat de inspecteur dit soms niet kon nagaan doordat de dossiers van de docenten niet op orde waren. Dat het voor SIO moeilijk is om voldoende docenten te vinden, komt voor haar risico.
    4.2.    SIO stelt terecht dat de Code geen wettelijk voorschrift is. Zij mag dus van deze Code afwijken. Maar dan moet zij deze afwijkingen in een jaarverslag noemen en verantwoorden. Dit heeft SIO in het laatste jaarverslag over 2020 niet gedaan. De stelling van SIO dat deze tekortkoming niet meer kan worden hersteld, omdat een eenmaal vastgesteld jaarverslag niet meer kan worden gewijzigd, is onjuist. Niets verhindert SIO om een aangevuld jaarverslag in te dienen.
    4.3.    Om misverstand te vermijden, benadrukt de Afdeling dat SIO ingevolge de in artikel 23 van de Grondwet gewaarborgde vrijheid van richting van haar docenten mag eisen dat zij soennitische moslims zijn en de Koran respecteren. De door de Code verlangde diversiteit doet daar niet aan af, maar verlangt slechts dat SIO verantwoordt hoe zij binnen de grenzen van haar richting deze diversiteit waarborgt.
    4.4.    De inspecteur en de minister stellen dat de statuten van SIO de onafhankelijkheid van de interne toezichthouder onvoldoende waarborgen. SIO stelt daar tegenover dat de toezichthouder feitelijk onafhankelijk is gebleken doordat een voormalig voorzitter mede door diens toedoen is ontslagen en de civiele rechter dit ontslag heeft bevestigd. Dit betoog slaagt niet. Artikel 3.1 van de WVO 2020 eist niet alleen feitelijke onafhankelijkheid, maar ook borging van deze onafhankelijkheid in de statuten.
    4.5.    Voor zover SIO zich beroept op statuten die ten tijde van het bestreden besluit nog niet waren vastgesteld, gaat de Afdeling daaraan voorbij op de onder 4 genoemde grond. Voor zover SIO stelt dat zij mocht vertrouwen op het oordeel van de notarissen die de opeenvolgende versies van haar statuten hebben gepasseerd, overweegt de Afdeling dat niet de notaris, maar SIO zelf verantwoordelijk is voor de naleving van de WVO 2020. Er is geen strijd of spanning tussen de WVO 2020 en het Burgerlijk Wetboek. De WVO 2020 vult slechts de eisen van het Burgerlijk Wetboek aan.
    5.       SIO betoogt dat het bestreden besluit onevenredig is. Zij heeft echter geen financiële gegevens overgelegd waaruit blijkt dat zij de gevolgen van dit besluit niet kan dragen.
    Slotsom
    6.       Het beroep is ongegrond.
    7.       De minister hoeft geen proceskosten te vergoeden.
    Beslissing
    De Afdeling bestuursrechtspraak van de Raad van State:
    verklaart het beroep ongegrond.
    Aldus vastgesteld door mr. N. Verheij, voorzitter, en mr. B.P.M. van Ravels en mr. J.C.A. de Poorter, leden, in tegenwoordigheid van mr. J.S. de Jong, griffier.
    De voorzitter is verhinderd de uitspraak te ondertekenen
    w.g. De Jong
    griffier
    Uitgesproken in het openbaar op 27 augustus 2025
     
    Bijlage
     
    Wet op het voortgezet onderwijs 2020
    Artikel 3.1. Goed bestuur; scheiding bestuur en intern toezicht
    1. Het bevoegd gezag draagt, mede in verband met de zorgplicht, bedoeld in artikel 2.87, zorg voor een goed bestuurde school met een scheiding tussen de functies van het bestuur en het intern toezicht, en met een rechtmatig bestuur en beheer.
    2. De scheiding tussen de functies van bestuur en intern toezicht is functioneel of organiek.
    3.       Interne toezichthouders en leden van het interne toezichthoudend orgaan functioneren onafhankelijk van het bestuur.