ECLI:NL:RVS:2025:5744, Raad van State, 26-11-2025, 202300410/1/R4
Raad van State — Uitspraak 
Datum: 2025-11-26 00:00:00.000000
Rechtsgebied: Bestuursrecht

Samenvatting: Bij besluit van 24 november 2020 heeft het college van burgemeester en wethouders van Ede [appellant A] en [appellante B] gelast om het gebruik van de recreatiewoning op het adres [locatie] in Lunteren voor permanente bewoning binnen twaalf maanden te beëindigen en beëindigd te houden. Als zij dat niet doen, moeten zij een dwangsom betalen van € 20.000,- ineens. appellant A] en [appellante B] zijn de eigenaars van de recreatiewoning aan de [locatie] in Lunteren, die zij sinds 2009 permanent bewonen. Het college heeft een last onder dwangsom opgelegd, omdat permanente bewoning van recreatiewoningen in strijd is met het bestemmingsplan. [appellant A] en [appellante B] zijn het daar niet mee eens. Volgens hen is er sprake van een bijzonder geval en had het college moeten afzien van handhaving. De rechtbank heeft in de financiële en medische situatie van [appellant A] en [appellante B], hun gebrek aan zelfredzaamheid, de krapte op de woningmarkt en de omstandigheid dat het elf jaar heeft geduurd voordat het college is overgegaan tot handhaving in dit geval aanleiding gezien om te oordelen dat het college van handhavend optreden had moeten afzien.

202300410/1/R4.
    Datum uitspraak: 26 november 2025
    AFDELING
    BESTUURSRECHTSPRAAK
    Uitspraak op het hoger beroep van:
    het college van burgemeester en wethouders van Ede,
    appellant,
    tegen de uitspraak van de rechtbank Gelderland van 21 december 2022 in zaak nr. 21/4284 in het geding tussen:
    [appellant A] en [appellante B]
    en
    het college
    Procesverloop
    Bij besluit van 24 november 2020 heeft het college [appellant A] en [appellante B] gelast om het gebruik van de recreatiewoning op het adres [locatie] in Lunteren voor permanente bewoning binnen twaalf maanden te beëindigen en beëindigd te houden. Als zij dat niet doen, moeten zij een dwangsom betalen van € 20.000,- ineens.
    Bij besluit van 11 augustus 2021 heeft het college het door [appellant A] en [appellante B] daartegen gemaakte bezwaar ongegrond verklaard.
    Bij besluit van 16 november 2022 heeft het college besloten om tot invordering van de verbeurde dwangsom over te gaan.
    Bij uitspraak van 21 december 2022 heeft de rechtbank het door [appellant A] en [appellante B] tegen de besluiten van 11 augustus 2021 en 16 november 2022 ingestelde beroep gegrond verklaard, die besluiten vernietigd, het besluit van 24 november 2020 herroepen en bepaald dat de uitspraak in de plaats treedt van dat besluit.
    Tegen deze uitspraak heeft het college hoger beroep ingesteld.
    [appellant A] en [appellante B] hebben een schriftelijke uiteenzetting gegeven.
    De Afdeling heeft de zaak op zitting behandeld op 2 juni 2025, waar het college, vertegenwoordigd door S. Tihouna en M. Grotenhuis, en [appellant A], mede namens [appellante B], bijgestaan door mr. B.J. Driessen, advocaat in Nijmegen, en A.F.W. Roelofs, zijn verschenen.
    Overwegingen
    Overgangsrecht inwerkingtreding Omgevingswet
    1.       Op 1 januari 2024 zijn de Omgevingswet en de Invoeringswet Omgevingswet in werking getreden. Voor de beoordeling van het hoger beroep blijft het recht zoals dat gold vóór 1 januari 2024 van toepassing.
    Inleiding
    2.       [appellant A] en [appellante B] zijn de eigenaars van de recreatiewoning aan de [locatie] in Lunteren, die zij sinds 2009 permanent bewonen. Het college heeft een last onder dwangsom opgelegd, omdat permanente bewoning van recreatiewoningen in strijd is met het bestemmingsplan. [appellant A] en [appellante B] zijn het daar niet mee eens. Volgens hen is er sprake van een bijzonder geval en had het college moeten afzien van handhaving. De rechtbank heeft in de financiële en medische situatie van [appellant A] en [appellante B], hun gebrek aan zelfredzaamheid, de krapte op de woningmarkt en de omstandigheid dat het elf jaar heeft geduurd voordat het college is overgegaan tot handhaving in dit geval aanleiding gezien om te oordelen dat het college van handhavend optreden had moeten afzien.
    Is handhavend optreden evenredig?
    3.       Het college betoogt dat de rechtbank ten onrechte heeft overwogen dat handhavend optreden in dit geval onevenredig is in verhouding tot de daarmee te dienen doelen. Volgens het college heeft de rechtbank te veel gewicht toegekend aan de financiële omstandigheden van [appellant A] en [appellante B], terwijl zij dit niet met stukken hebben onderbouwd. Daarnaast heeft de rechtbank te veel gewicht toegekend aan de leeftijd en de digitale zelfredzaamheid van [appellant A] en [appellante B]. Dat zij al op leeftijd zijn en moeite hebben met het omgaan met computers betekent niet dat zij de overtreding niet ongedaan kunnen maken. Ook de omstandigheid dat er krapte is op de woningmarkt kan de overtreding volgens het college niet rechtvaardigen. Tot slot heeft de rechtbank te veel gewicht toegekend aan de omstandigheid dat het elf jaar heeft geduurd voordat het college is gaan handhaven.
    3.1.    Zoals de Afdeling heeft overwogen in haar uitspraak van 5 maart 2025, ECLI:NL:RVS:2025:678, geldt bij handhavingsbesluiten bij de toets aan het evenredigheidsbeginsel de maatstaf van de zogeheten Harderwijk-uitspraak (uitspraak van 2 februari 2022, ECLI:NL:RVS:2022:285). Daarbij geldt als uitgangspunt dat het algemeen belang gediend is met handhaving en dat om die reden in de regel tegen een overtreding moet worden opgetreden. Handhaving blijft dus voorop staan.
    Handhavend optreden is alleen onevenredig als er in het concrete geval omstandigheden zijn waaraan een zodanig zwaar gewicht toekomt dat het algemeen belang dat gediend is met handhaving daarvoor moet wijken. Dan is er een bijzonder geval waarin toch van handhavend optreden moet worden afgezien. Een bijzonder geval kan zich bijvoorbeeld voordoen bij concreet zicht op legalisatie, maar ook andere omstandigheden van het concrete geval kunnen leiden tot het oordeel dat er een bijzonder geval is.
    Andere redenen om van handhavend optreden af te zien kunnen zich bijvoorbeeld voordoen bij een schending van het gelijkheidsbeginsel of het vertrouwensbeginsel.
    3.2.    Het college moet goed motiveren waarom het overgaat tot handhavend optreden. Bij die motivering moet het college alle omstandigheden van het geval betrekken. Naar het oordeel van de Afdeling heeft het college dat niet goed gedaan. [appellant A] en [appellante B] hebben in hun bezwaarschrift aangegeven dat zij, naast dat zij het niet breed hebben, te maken hebben gehad met veel tegenslagen in hun leven. Zij hebben gewezen op de medische situatie van hun dochter en zij hebben met stukken onderbouwd dat ook zijzelf te kampen hebben met fysieke en mentale medische problemen. Ook vinden zij het lastig om zich te redden in de digitale wereld, wat de zoektocht naar een nieuwe woning bemoeilijkt. Daar komt bij dat er grote krapte is op de woningmarkt, wat deze zoektocht nog verder bemoeilijkt. In het besluit op bezwaar is het college alleen ingegaan op de financiële omstandigheden van [appellant A] en [appellante B] en de vraag of het college destijds heeft ingestemd met permanente bewoning van de recreatiewoning. Het college heeft in het geheel niet gemotiveerd welke consequenties de medische omstandigheden, sociale tegenslagen, gebrek aan digitale zelfredzaamheid en krapte op de woningmarkt hebben voor de last onder dwangsom, terwijl [appellant A] en [appellante B] deze omstandigheden uitvoerig hebben toegelicht. Dat verhoudt zich niet met de ingrijpende gevolgen van het handhavende optreden voor [appellant A] en [appellante B]. Handhaving leidt voor hen niet alleen tot een woonprobleem, maar het kan ook negatieve gevolgen hebben voor hun al kwetsbare mentale en fysieke gezondheid en het kan leiden tot het achterlaten van het voor hen belangrijke sociale netwerk dat zij hebben opgebouwd. Naar het oordeel van de Afdeling heeft het college het besluit van 11 augustus 2021 daarom niet goed gemotiveerd en onzorgvuldig genomen. De rechtbank is in zoverre terecht tot hetzelfde oordeel gekomen.
    3.3.    Desondanks heeft de rechtbank ten onrechte aanleiding gezien voor het oordeel dat handhavend optreden in dit concrete geval zonder meer onevenredig is. Dat het college in dit geval niet goed heeft gemotiveerd waarom het belang van handhavend optreden zwaarder weegt dan de gevolgen die handhaving heeft voor [appellant A] en [appellante B], betekent niet dat het college dit niet alsnog goed kan motiveren. Daarbij is van belang dat het college bij die afweging kan betrekken op welke manier hij omgaat met de gevolgen die handhaving heeft voor [appellant A] en [appellante B], bijvoorbeeld door met hen in gesprek te gaan en hulp te bieden bij het zoeken naar een oplossing voor hun woonprobleem, of door een langer dan gebruikelijke begunstigingstermijn aan de last te verbinden.
    3.4.    Daar komt bij dat de rechtbank, zoals het college terecht aanvoert, ten onrechte veel gewicht heeft toegekend aan de omstandigheid dat het elf jaar heeft geduurd voordat het college is overgegaan tot handhaving. Naar het oordeel van de Afdeling kan aan deze omstandigheid weinig gewicht worden toegekend, omdat het college heeft toegelicht dat de permanente bewoning van recreatiewoningen in de gemeente Ede een groot probleem is. In 2015 is daarom besloten om het handhavingsbeleid te intensiveren. Er wordt parksgewijs gehandhaafd, omdat er onvoldoende capaciteit is om alle overtredingen in één keer aan te pakken. Dat is de reden dat het college pas in 2020 tot handhaving is overgegaan tegen de permanente bewoning van de recreatiewoning van [appellant A] en [appellante B]. Ook om deze reden is de Afdeling van oordeel dat de rechtbank ten onrechte heeft geoordeeld dat handhavend op treden in dit concrete geval zonder meer onevenredig is.
    3.5.    Gelet op het voorgaande heeft de rechtbank het beroep van [appellant A] en [appellante B] terecht gegrond verklaard. Maar de rechtbank heeft de last onder dwangsom van 24 november 2020 ten onrechte herroepen. Zij had moeten volstaan met de vernietiging van het besluit op bezwaar van 11 augustus 2021.
    Conclusie
    4.       Het hoger beroep is gegrond. De uitspraak van de rechtbank wordt vernietigd, voor zover de rechtbank het besluit van 24 november 2020 heeft herroepen en voor zover de rechtbank heeft bepaald dat de uitspraak in de plaats treedt van het besluit van 11 augustus 2021. De uitspraak van de rechtbank wordt voor het overige bevestigd.
    5.       Het college moet een nieuw besluit op het bezwaar van [appellant A] en [appellante B] nemen. Het is aan het college om de situatie van [appellant A] en [appellante B] te beoordelen naar de stand van zaken op dit moment. Het college moet, met inachtneming van wat is overwogen in deze uitspraak, bekijken of er in dit concrete geval omstandigheden zijn waaraan een zodanig zwaar gewicht toekomt dat het algemeen belang dat gediend is met handhaving daarvoor moet wijken. Daarbij moet het college ook de laatste medische omstandigheden van [appellant A] en [appellante B] betrekken en, voor zover bekend, hoelang hun stacaravan nog op het recreatiepark mag blijven staan door een gepland revitaliseringsprogramma, zoals op de zitting naar voren is gebracht. Dit laatste kan namelijk van invloed zijn op het belang dat met handhaving is gediend, bijvoorbeeld als [appellant A] en [appellante B] hun stacaravan op afzienbare termijn helemaal van het recreatiepark zouden moeten verwijderen. Het college moet in dat geval in de afweging betrekken welk belang tot die tijd met handhaving van de permanente bewoning is gediend. Het college moet, als het tot de conclusie komt dat handhavend optreden evenredig is, beoordelen of de omstandigheden van [appellant A] en [appellante B] ertoe leiden dat een langer dan gebruikelijke begunstigingstermijn aan de last moet worden verbonden.
    6.       Met het oog op een efficiënte afdoening van het geschil ziet de Afdeling aanleiding om met toepassing van artikel 8:113, tweede lid, van de Algemene wet bestuursrecht (hierna: de Awb) te bepalen dat tegen het nieuwe besluit alleen bij haar beroep kan worden ingesteld.
    7.       Als gevolg van deze uitspraak herleeft de last onder dwangsom. Omdat de begunstigingstermijn al is verstreken, zou dit tot gevolg hebben dat [appellant A] en [appellante B] de recreatiewoning onmiddellijk moeten verlaten. Om dit te voorkomen, zal de Afdeling met toepassing van artikel 8:72, vijfde lid, van de Awb een voorlopige voorziening treffen. Het besluit tot oplegging van de last onder dwangsom van 24 november 2020 wordt bij wijze van voorlopige voorziening met terugwerkende kracht geschorst tot zes weken nadat het nieuwe besluit op bezwaar bekend is gemaakt. Hierdoor vervalt met terugwerkende kracht de grondslag aan het invorderingsbesluit. De Afdeling ziet daarom geen aanleiding om de uitspraak van de rechtbank te vernietigen, voor zover de rechtbank het invorderingsbesluit van 16 november 2022 heeft vernietigd.
    Betekenis van deze uitspraak
    8.       Het voorgaande betekent dat [appellant A] en [appellante B] op dit moment de recreatiewoning niet hoeven te verlaten. Ook hoeven zij de dwangsom van € 20.000,- niet te betalen. Het college moet opnieuw beslissen op hun bezwaar. Dat kan betekenen dat het college tot de conclusie komt dat zij voorlopig in de recreatiewoning mogen blijven wonen. [appellant A] en [appellante B] moeten echter ook rekening houden met de mogelijkheid dat het college tot de conclusie komt dat zij de recreatiewoning moeten verlaten.
    Proceskosten
    9.       Het college hoeft geen proceskosten te vergoeden. 
    Beslissing
    De Afdeling bestuursrechtspraak van de Raad van State:
    I.        verklaart het hoger beroep gegrond;
    II.       vernietigt de uitspraak van de rechtbank Gelderland van 21 december 2022 in zaak nr. 21/4284, voor zover de rechtbank:
    -        het besluit van het college van burgemeester en wethouders van Ede van 24 november 2020 heeft herroepen;
    -        heeft bepaald dat de uitspraak in de plaats treedt van het besluit van 11 augustus 2021;
    III.      bevestigt de aangevallen uitspraak voor het overige;
    IV.     draagt het college van burgemeester en wethouders van Ede op om binnen 12 weken na de verzending van deze uitspraak met inachtneming van wat daarin is overwogen een nieuw besluit te nemen op het bezwaar van [appellant A] en [appellante B]];
    V.      bepaalt dat tegen het nieuw te nemen besluit alleen bij de Afdeling beroep kan worden ingesteld;
    VI.     treft de voorlopige voorziening dat het besluit van 24 november 2020 met terugwerkende kracht is geschorst tot zes weken na bekendmaking van het nieuw te nemen besluit op bezwaar.
    Aldus vastgesteld door mr. A.B. Blomberg, lid van de enkelvoudige kamer, in tegenwoordigheid van mr. R.M. Ahmady-Pikart, griffier.
    w.g. Blomberg
    lid van de enkelvoudige kamer
    w.g. Ahmady-Pikart
    griffier
    Uitgesproken in het openbaar op 26 november 2025
    638-1092