ECLI:NL:CBB:2025:632, College van Beroep voor het bedrijfsleven, 02-12-2025, 24/644
College van Beroep voor het bedrijfsleven — Uitspraak 
Datum: 2025-12-02 00:00:00.000000
Rechtsgebied: Bestuursrecht

Samenvatting: Hoger beroep, Meststoffenwet, bestuurlijke boete. De onderneming heeft met het prikken van gaatjes in de mestmonsterverpakkingen artikel 80, derde lid, van de Uitvoeringsregeling Msw overtreden. Geen afwezigheid van schuld of verminderde verwijtbaarheid. Geen reden voor verdere matiging.

uitspraak 
    
      
        
          
        
      
      
        
          
        
      
    
    COLLEGE VAN BEROEP VOOR HET BEDRIJFSLEVEN
    
    
      zaaknummer: 24/644
    
    
    uitspraak van de meervoudige kamer van 2 december 2025 op het hoger beroep van
    
      [naam 1] , te [woonplaats] (onderneming)
     (gemachtigde: A.H.J. van der Putten),
    
    
      tegen de uitspraak van de rechtbank Oost-Brabant van 19 juni 2024, kenmerk 23/2668, in het geding tussen
    
    
    
      de onderneming 
    
    
    
      en
    
    de minister van Landbouw, Visserij, Voedselzekerheid en Natuur
    (gemachtigden: mr. A.R. Alladin en mr. M. Leegsma)
    
    
  
  
    Procesverloop in hoger beroep
    
    
      De onderneming heeft hoger beroep ingesteld tegen de uitspraak van de rechtbank Oost-Brabant (rechtbank) van 19 juni 2024 (ECLI:NL:RBOBR:2024:2560; aangevallen uitspraak).
    
    
    
      De minister heeft een schriftelijke uiteenzetting gegeven. 
    
    
    
      De zitting was op 4 september 2025. Aan de zitting hebben de gemachtigden van partijen deelgenomen. Aan de kant van de minister waren verder aanwezig [naam 2] en [naam 3] , beiden toezichthouder bij de Nederlandse Voedsel- en Warenautoriteit (NVWA). 
    
    
  
  
    Grondslag van het geschil
    
    
      1.1
      Voor een uitgebreide weergave van het verloop van de procedure en de in dit geding van belang zijnde feiten en omstandigheden, voor zover niet bestreden, wordt verwezen naar de aangevallen uitspraak. Het College volstaat met het volgende.
      
    
    
      1.2
      De onderneming is een intermediaire onderneming die onder andere dierlijke meststoffen transporteert. Naar aanleiding van een melding van Eurofins Agro (laboratorium) hebben twee toezichthouders van de NVWA een onderzoek ingesteld naar mestmonsters en monsterverpakkingen die door de onderneming bij het laboratorium ter bemonstering zijn aangeleverd. Bij dat onderzoek hebben de toezichthouders geconstateerd dat in 186 monsterverpakkingen kleine gaatjes zijn aangebracht. De toezichthouders hebben de bevindingen van het onderzoek neergelegd in een rapport van 26 juli 2022.
      
    
    
      1.3
      Met het besluit van 28 februari 2023 (boetebesluit) heeft de minister de onderneming vier boetes opgelegd met een totaalbedrag van € 57.300,- voor overtredingen van de Meststoffenwet (Msw). 
      
    
    
      1.4
      Met het besluit van 6 september 2023 (bestreden besluit), waartegen het beroep bij de rechtbank was gericht, heeft de minister het bezwaar van de onderneming gegrond verklaard en het totaalbedrag aan boetes wegens overschrijding van de beslistermijn gematigd met € 2.500,- tot een bedrag van € 54.800,-. De onderneming heeft volgens de minister – voor zover in hoger beroep van belang – 186 keer artikel 80, derde lid, van de Uitvoeringsregeling Meststoffenwet (Uitvoeringsregeling) overtreden door in 186 monsterverpakkingen een gaatje te prikken. De onderneming heeft hierdoor de mestmonsters niet zodanig bewaard dat deze in goede staat blijven verkeren (feitcode M517). Volgens de minister is de integriteit van een mestmonster niet langer verzekerd wanneer in een monsterverpakking een gaatje is geprikt. De mestmonsters zijn dan vatbaar voor manipulatie en/of de atmosfeer waarin het mestmonster wordt bewaard kan dan veranderen. Dat de onderneming heeft willen voorkomen dat de monsterverpakkingen zouden knappen en dat niet gebleken is dat de mestmonsters zijn gemanipuleerd, maakt dat volgens de minister niet anders.
      
    
  
  
    Aangevallen uitspraak
    
    
      2		De rechtbank heeft het beroep van de onderneming gegrond verklaard, het bestreden besluit vernietigd voor zover het de hoogte van de boete voor de overtreding van artikel 80, derde lid, van de Uitvoeringsregeling betreft, het boetebesluit in zoverre herroepen en de hoogte van de boete vastgesteld op € 26.900,-. De minister had op de zitting van de rechtbank het standpunt ingenomen dat de boete voor de overtreding van artikel 80, derde lid, van de Uitvoeringsregeling met 50% gematigd moet worden, omdat niet is gebleken dat de onderneming frauduleus heeft gehandeld en het bovendien de eerste keer was dat de onderneming artikel 80, derde lid, van de Uitvoeringsregeling heeft overtreden. De rechtbank zag geen reden de boete verder te matigen. De boete voor de overtreding van artikel 80, derde lid, van de Uitvoeringsregeling bedroeg € 55.800,- en matiging van deze boete met 50% leidt tot een boete van € 27.900,-. Tegen de boetes voor de overige overtredingen – tweemaal € 600,- en eenmaal € 300,- – is de onderneming niet opgekomen, zodat deze boetes vaststaan. Na matiging van de boete met € 2.500,- vanwege overschrijding van de beslistermijn komt de rechtbank uit op een boete van € 26.900,-.
    
    
  
  
    Beoordeling van het geschil in hoger beroep
    
    3 Het toepasselijke wettelijke kader zoals dat van toepassing was ten tijde hier van belang, is opgenomen in een bijlage bij deze uitspraak, die deel uitmaakt van deze uitspraak.
    
    4 Het College is van oordeel dat het hoger beroep niet slaagt. Dit betekent dat het College de aangevallen uitspraak zal bevestigen en dat de boete zoals de rechtbank deze heeft vastgesteld in stand blijft. Het College licht hierna toe hoe het tot dit oordeel is gekomen.
    
    
      
        Is sprake van een overtreding van artikel 80, derde lid, van de Uitvoeringsregeling?
      
    
    
    
      5.1
      De rechtbank heeft, voor zover hier van belang, het volgende overwogen (waar voor eiseres de onderneming moet worden gelezen):
      
      
        “5.3. De rechtbank oordeelt dat de minister zich op het standpunt mocht stellen dat eiseres door het prikken van de gaatjes in de sealzakken de mest niet op een goede manier heeft bewaard, zoals bedoeld in artikel 80, derde lid, van de Uitvoeringsregeling. Het doel van bemonstering van mest is het kunnen vaststellen van (onder andere) de hoeveelheden fosfaat en stikstof in de mest. Door het prikken van de gaatjes wordt het controlesysteem van de bemonstering aangetast. Van sealzakken waarin gaatjes zijn geprikt, kan namelijk niet meer gecontroleerd worden of aan de mestmonsters mogelijk stoffen zijn toegevoegd. Het prikken van gaatjes ondermijnt daarom de deugdelijke controle van de mest. De rechtbank verwijst naar haar uitspraak van 26 april 2024 [ECLI:NL:RBOBR:2024:1728, toevoeging College] waarin zij heeft geoordeeld dat het prikken van gaatjes in de sealzakken leidt tot een monster dat niet meer representatief is. Daarnaast oordeelt de rechtbank dat de minister voldoende aannemelijk heeft gemaakt dat het prikken van gaatjes in de sealzakken de gehalten van de mest kunnen beïnvloeden, ook als er geen stoffen aan de mest zijn toegevoegd. De minister heeft toegelicht dat bepaalde stoffen, zoals ammoniak, uit de sealzak kunnen vervliegen. Eiseres heeft dit niet bestreden en op de zitting erkend dat er ammoniak uit de zak kan vervliegen als in de zak gaatjes zijn geprikt. Ook om deze reden leidt een sealzak met gaatjes tot een monster dat niet langer representatief is. De minister heeft dus naar het oordeel van de rechtbank terecht vastgesteld dat eiseres 186 keer artikel 80, derde lid, van de Uitvoeringsregeling heeft overtreden. De beroepsgrond slaagt niet.”
      
      
    
    
      5.2
      De onderneming heeft hiertegen het volgende aangevoerd. De onderneming betwist niet dat er gaatjes zijn geprikt in de monsterverpakkingen, maar stelt dit te hebben gedaan om juist de integriteit van het mestmonster in de monsterverpakking intact te houden. De onderneming heeft proactief gehandeld op het moment dat de druk in de monsterverpakkingen opliep en deze dreigden te scheuren als gevolg van een gebrek in de betreffende serie monsterverpakkingen. Door dat gebrek functioneerden de ontluchtingsventielen niet goed, terwijl de bewaaromstandigheden van de monsterverpakkingen voldeden. Niet aangetoond is dat de onderneming niet zou hebben voldaan aan artikel 80, derde lid, van de Uitvoeringsregeling. Verder staat niet vast dat er feitelijk een uitwisseling tussen de lucht in de monsterzak en de buitenlucht heeft plaatsgevonden en dat dit heeft geresulteerd in een groter verlies van vluchtige stoffen dan in de situatie van een monsterverpakking met een correct werkend ontluchtingsventiel.
      
    
    
      5.3
      De minister heeft gemotiveerd verweer gevoerd.
      
    
    
      5.4
      De bemonstering van een vracht drijfmest geschiedt automatisch tijdens het laden van een transport. Dat monster wordt automatisch verpakt in een monsterverpakking. Die verpakking is zodanig gesloten dat deze niet zonder herkenbare beschadiging kan worden geopend en aan de inhoud ervan zonder herkenbare beschadiging niets toegevoegd, afgenomen of anderszins veranderd kan worden. Dit volgt uit de artikelen 78 en 79, eerste lid, en bijlage E, onderdeel B, van de Uitvoeringsregeling. Het laboratorium controleert bij ontvangst van de monsterverpakking het volgende. 
      
         Of de verpakking nog gesloten is.
         Of er beschadigingen zijn aan de verpakking die wijzen op mogelijke fraude. De verpakking dient in dusdanige staat te verkeren dat geen vermoeden bestaat dat het monster toegankelijk is geweest.
         Of er sprake is van andere opvallendheden die manipulaties van het monster doen vermoeden.
      
      Bij evidente ondeugdelijkheid van de verpakking wordt het monster niet in bewerking genomen. Het laboratorium doet binnen 24 uur melding van bovenstaande punten bij de NVWA. Dit staat in bijlage H, paragraaf 4.1, van de Uitvoeringsregeling. 
      
    
    
      5.5
      Artikel 80, derde lid, van de Uitvoeringsregeling bepaalt dat de vervoerder de mestmonsters totdat zij aan het laboratorium worden toegestuurd zodanig bewaart dat zij in goede staat blijven verkeren. Uit 5.4 leidt het College af dat ‘in goede staat’ in ieder geval betekent dat de monsterverpakking nog gesloten is en dat er geen vermoeden bestaat dat het monster toegankelijk is geweest. In dit geval is niet in geschil dat de onderneming gaatjes in de monsterverpakkingen heeft geprikt. Dat betekent dat de verpakkingen niet meer geheel gesloten waren en dat de monsters toegankelijk zijn geweest. Er kan niet meer worden gecontroleerd of aan de monsters stoffen zijn toegevoegd. Het College is dan ook al hierom met de rechtbank van oordeel dat de minister terecht tot de conclusie is gekomen dat sprake is van 186 keer een overtreding van artikel 80, derde lid, van de Uitvoeringsregeling. Dat wat de onderneming heeft aangevoerd leidt, gezien het hiervoor weergegeven toetsingskader, niet tot een ander oordeel. 
      
    
    
      5.6
      Dit betekent dat de hogerberoepsgrond niet slaagt.
      
      
        
          Is er sprake van verwijtbaarheid?
        
      
      
    
    
      6.1
      De rechtbank heeft, voor zover hier van belang, het volgende overwogen:
      
      
        “6.2. De rechtbank overweegt dat een bestuursorgaan op grond van artikel 5:41 van de Awb geen bestuurlijke boete oplegt voor zover de overtreding niet aan de overtreder kan worden verweten. Net als bij strafrechtelijke overtredingen is schuld in de zin van verwijtbaarheid bij bestuursrechtelijk gesanctioneerde overtredingen doorgaans geen bestanddeel van het delict. Dat is ook het geval bij de overtreding van artikel 80, derde lid, van de Uitvoeringsregeling. Dit betekent dat de minister de verwijtbaarheid niet hoeft te bewijzen. Dit laat onverlet dat ook in deze gevallen het beginsel ‘geen straf zonder schuld’ geldt. Om aan het opleggen van een boete te ontkomen, zal eiseres een beroep moeten doen op afwezigheid van alle schuld en deze afwezigheid aannemelijk moeten maken.
      
      
    
    
      6.3.
      Naar het oordeel van de rechtbank is eiseres daarin niet geslaagd. Van omstandigheden die maken dat sprake is van afwezigheid van alle schuld is namelijk niet gebleken. Eiseres had maatregelen kunnen nemen om te voorkomen dat de sealzakken zouden knappen of scheuren. Zo had zij de sealzakken in een koelcel kunnen leggen en had ze de zakken op een eerder moment op kunnen laten halen. Verder had eiseres mestpotten in plaats van sealzakken kunnen gebruiken voor het bewaren van de mest. Van de potten heeft eiseres erkend dat deze beter dan de sealzakken bestand zijn tegen vergisting van de mest en de daarmee gepaard gaande toename van lucht. Weliswaar heeft eiseres gesteld dat het gebruik van potten een andere werkwijze vraagt die meer tijd kost, maar vaststaat dat eiseres over de bedrijfsmatige middelen beschikt voor zowel het vullen van potten als voor het vullen van de sealzakken. Eiseres heeft niet gesteld en ook anderszins is niet gebleken dat het nemen van voornoemde maatregelen niet van haar gevergd kan worden, terwijl wel voldoende is komen vast te staan dat deze maatregelen bijdragen aan het voorkomen van het knappen of scheuren van de sealzakken. Ten slotte heeft eiseres op de zitting erkend dat zij de sealzakken niet op de juiste manier heeft afgesneden en het te kort afsnijden van de zakken ertoe kan leiden dat de zak minder druk aan kan. Daarom is niet vast komen te staan dat de sealzakken ook gescheurd of geknapt waren als eiseres de naden op de juiste wijze had afgesneden. Deze omstandigheden maken dat geen sprake is van afwezigheid van alle schuld. De beroepsgrond slaagt niet.”
      
    
    
      6.2
      De onderneming heeft hiertegen aangevoerd dat zij niet anders kon doen dan gaatjes prikken in de monsterverpakkingen om te voorkomen dat de monsterzakken zouden knappen. Het alternatief niets doen zou geresulteerd hebben in het volledig verloren laten gaan van de monsters. 
      
    
    
      6.3
      De minister heeft gemotiveerd verweer gevoerd.
      
    
    
      6.4
      De hogerberoepsgrond slaagt niet. Met de rechtbank is het College van oordeel dat de onderneming maatregelen had kunnen nemen om te voorkomen dat de monsterverpakkingen zouden knappen. Het College onderschrijft het in overweging 6.3 van de aangevallen uitspraak gegeven oordeel van de rechtbank en maakt deze overweging tot de zijne. Het College voegt hier nog aan toe dat niet gebleken is dat de onderneming, na de eerste constatering dat de druk in een aantal monsterverpakkingen (te) hoog opliep, hierover contact heeft opgenomen met de NVWA, terwijl dit wel op haar weg had gelegen. In plaats daarvan is de onderneming doorgegaan met het gebruik van de volgens haar gebrekkige monsterverpakkingen.
      
      
        
          Moet de boete (verder) gematigd worden?
        
      
      
    
    
      7.1
      De rechtbank heeft, voor zover hier van belang, het volgende overwogen:
      
      
        “7.1. In het bestreden besluit heeft de minister zich op het standpunt gesteld dat voor matiging van de boete geen aanleiding is. De minister heeft naar het Boetebeleid Meststoffenwet RVO verwezen waarin staat dat bij bewuste overtredingen niet tot matiging van de boete wordt overgegaan. Op de zitting heeft de minister toegelicht dat hij toch aanleiding ziet de boete met 50% te matigen, omdat niet is gebleken dat eiseres frauduleus heeft gehandeld en het bovendien de eerste keer is dat eiseres artikel 80, derde lid, van de Uitvoeringsregeling heeft overtreden. De minister sluit daarbij aan bij eerdergenoemde uitspraak van de rechtbank Oost-Brabant van 26 april 2024 [ECLI:NL:RBOBR:2024:1728, toevoeging College].
      
      
    
    
      7.2.
      De rechtbank ziet geen reden de boete verder te matigen. Een matiging van 50% is conform het boetebeleid van de minister, omdat sprake is van een eerste overtreding van artikel 80, derde lid, van de Uitvoeringsregeling. Verder neemt de rechtbank in aanmerking dat eiseres de overtreding 186 keer heeft begaan en zij verschillende maatregelen had kunnen nemen om te voorkomen dat de sealzakken zouden scheuren of knappen zonder dat ze gaatjes daarin hoefde te prikken. Deze omstandigheden leiden ertoe dat de rechtbank de boete niet verder zal matigen.”
      
    
    
      7.2
      De onderneming stelt zich tot slot op het standpunt dat een matiging van de boete met 50% onvoldoende is. De hoogte van dat bedrag is niet evenredig met de overtredingen. De onderneming heeft juist geprobeerd de monsters intact te houden. 
      
    
    
      7.3
      Deze hogerberoepsgrond slaagt evenmin. Het College ziet, evenals de rechtbank, geen reden om de boete verder te matigen en acht deze passend en geboden. Het College onderschrijft het oordeel van de rechtbank, zoals weergegeven in overweging 7.2 van de aangevallen uitspraak en maakt ook deze overweging tot de zijne. 
      
      
        
          Conclusie
        
      
      
      
        8		Het hoger beroep slaagt niet. De minister hoeft geen proceskosten te vergoeden.
      
      
    
  
  
    Beslissing
    
    
      Het College bevestigt de aangevallen uitspraak.
    
    
    
    
      Deze uitspraak is gedaan door mr. A. Venekamp, mr. M.P. Glerum en mr. A.J.C. de Moor-van Vugt, in aanwezigheid van mr. A.C. van Helvoort, griffier. De beslissing is in het openbaar uitgesproken op 2 december 2025.
    
    
    
    
    
    
    
      w.g. A. Venekamp					w.g. A.C. van Helvoort
    
    
    
    
    
  
  
    Bijlage
    
    
      
        Uitvoeringsregeling Meststoffenwet zoals die luidde ten tijde van belang
      
    
    
    
      
        Artikel 78
      
      De bemonstering van een vracht drijfmest vindt plaats onder de verantwoordelijkheid van de vervoerder en geschiedt automatisch tijdens het laden van het transportmiddel met behulp van bemonsteringsapparatuur die voldoet aan de prestatiekenmerken die zijn vermeld in bijlage E, onderdeel A, en behoort tot een type waarvan bij keuring door Livestock Research, onderdeel van Wageningen UR, te Wageningen of een vergelijkbare instelling, is vastgesteld dat het voldoet aan die prestatiekenmerken.
    
    
    
      
        Artikel 79, eerste lid
      
      Een uit een vracht drijfmest genomen monster wordt automatisch verpakt in een monsterverpakking die voldoet aan bijlage E, onderdeel B. De verpakking geschiedt met behulp van verpakkingsapparatuur die voldoet aan de prestatiekenmerken die zijn vermeld in bijlage E, onderdeel C, en behoort tot een type waarvan bij keuring door Livestock Research, onderdeel van Wageningen UR, te Wageningen of een vergelijkbare instelling, is vastgesteld dat het voldoet aan die prestatiekenmerken.
    
    
    
      
        Artikel 80
      
    
    1. Ingeval van bemonstering, bedoeld in artikel 78, stuurt de vervoerder, onder vermelding van de betrokken leverancier van meststoffen en de afnemer, alsmede van het nummer van het op deze vracht betrekking hebbende vervoersbewijs dierlijke meststoffen, uiterlijk tien werkdagen na bemonstering toe aan een door de minister erkend laboratorium als bedoeld in artikel 80a. 
    […]
    3. De vervoerder, bedoeld in het eerste en tweede lid, bewaart de monsters totdat zij aan het erkend laboratorium, bedoeld in artikel 80a, worden toegestuurd zodanig dat zij in goede staat blijven verkeren.
    […]
    
    
      
        Bijlage E. behorende bij de artikelen 53, 78, 82 en 79
      
      […]
      B. 	Eisen Monsterverpakking
      De monsterverpakking voldoet ten minste aan de volgende voorwaarden:
    
    a. 	de met meststoffen gevulde monsterverpakking is zodanig gesloten dat deze niet zonder herkenbare beschadiging kan worden geopend en aan de inhoud ervan zonder herkenbare beschadiging niets toegevoegd, afgenomen of anderszins veranderd kan worden;
    
      […]
      C. 	Prestatiekenmerken verpakkingsapparatuur
      […]
    
    2. De apparatuur die wordt gebruikt voor de verpakking van het door de bemonsteringsapparatuur genomen monster voldoet ten minste aan de volgende voorwaarden:
    […]
    c. 	het proces van bemonstering door middel van de bemonsteringsapparatuur en verpakking van het monster door middel van de verpakkingsapparatuur is geheel geautomatiseerd en technische voorzieningen waarborgen dat beïnvloeding van buitenaf niet mogelijk is en dat uitsluitend meststoffen afkomstig uit de bemonsteringsapparatuur worden verpakt; en
    d. 	de verpakkingsapparatuur levert de met meststoffen gevulde monsterverpakking zodanig gesloten af dat deze niet zonder herkenbare beschadiging kan worden geopend en aan de inhoud ervan zonder herkenbare beschadiging niets toegevoegd, afgenomen of anderszins veranderd kan worden.
    
    
      
        Bijlage H. behorende bij artikel 80b en 81, derde en zesde lid
      
      […]
      Hoofdstuk 4. Controle en registratie inkomende monsters
      § 4.1. Controle monsterverpakking
      Het laboratorium controleert bij ontvangst of de verpakking van een monster voldoet aan de eisen. Hierbij controleert het laboratorium de volgende punten:
      • Is de verpakking nog gesloten.
      • Zijn er beschadigingen aan de verpakking die wijzen op mogelijke fraude. De verpakking dient in dusdanige staat te verkeren dat geen vermoeden bestaat dat het monster toegankelijk is geweest.
      • Is er sprake van andere opvallendheden die manipulaties van het monster vermoeden.
      Bij evidente ondeugdelijkheid van de verpakking wordt het monster niet in bewerking genomen. In geval van een mengmonster worden ook de bijbehorende monsters niet in bewerking genomen. Binnen 24 uur wordt melding gedaan van bovenstaande punten aan de meldkamer van de NVWA en het monster of de monsters worden gedurende maximaal 28 dagen gekoeld opgeslagen. De NVWA beslist wat verder met de monsters dient te gebeuren.