ECLI:NL:RBOBR:2024:6557, Rechtbank Oost-Brabant, 27-12-2024, 24/2433
Rechtbank Oost-Brabant — Uitspraak 
Datum: 2024-12-27 00:00:00.000000
Rechtsgebied: Bestuursrecht; Bestuursprocesrecht

Samenvatting: Het gaat om een Woo-zaak. Verzoek om stukken openbaar te maken. Beroep gegrond. Zoekslag niet voldoende inzichtelijk. Niet per alinea weigeringsgronden duidelijk. Schadevergoeding overschrijding redelijke termijn.

RECHTBANK OOST-BRABANT
  
  
    Zittingsplaats 's-Hertogenbosch
  
  
    Bestuursrecht
  
  
    zaaknummer: SHE 24/2433
  
  
    uitspraak van de enkelvoudige kamer van 27 december 2024 in de zaak tussen
  
    
      
      [eiser] , uit [vestigingsplaats] , eiser
    (gemachtigde: mr. M. Brüll),
    
    
      en
    
    
  
  
    het college van burgemeester en wethouders van de gemeente Eindhoven 
    (gemachtigde: M.L.M. Lammerschop).
    
    
  
  
    Inleiding
    
    
      1. In deze uitspraak beoordeelt de rechtbank het beroep van eiser tegen het besluit dat het college heeft genomen op zijn verzoek in het kader van de Wet open overheid (hierna: het Woo-verzoek).
    
    
    
      1.1.
      Het college heeft met het besluit van 24 juni 2022 op eisers verzoek beslist. Met het bestreden besluit van 2 mei 2024 op het bezwaar van eiser is het college gedeeltelijk teruggekomen van het besluit van 24 juni 2022 en heeft het 21 aanvullende documenten gevonden en beoordeeld.
      
    
    
      1.2.
      Het college heeft op het beroep gereageerd met een verweerschrift. 
      
    
    
      1.3.
      De rechtbank heeft het beroep op 18 november 2024 op zitting behandeld. Hieraan hebben deelgenomen: eiser en de gemachtigde van het college. 
      
    
  
  
    Totstandkoming van het besluit
    
    2. Op 7 december 2021 heeft eiser een verzoek gedaan in het kader van de Wet openbaarheid van bestuur (hierna: Wob-verzoek). In zijn Wob-verzoek heeft eiser over ontwerpbestemmingsplan III Bedrijventerrein GDC-Noord (De Schakel) verzocht om:
    
    
      
        “(…)alle documenten, daaronder begrepen eventueel gevoerde correspondentie met grondeigenaren in het plangebied en derde, eventuele overeenkomsten met grondeigenaren en/of derden, (voorbereidende) raadsstukken, omtrent voorgenomen plannen/ontwikkelingen van het plangebied, een en ander in de ruimste zin van het woord. Stukken die op ruimtelijke plannen inzichtelijk zijn, vallen niet onder dit verzoek.
      
      
        (…)”
      
    
    
    3. Op 24 juni 2022 heeft het college een beslissing genomen op het Wob-verzoek, inmiddels aangeduid als Woo-verzoek, van eiser. Het college heeft aanvankelijk de beslistermijn met vier weken verlengd, waardoor op uiterlijk 2 februari 2022 een beslissing moest zijn genomen. Op 31 maart 2022 heeft eiser bij het college gerappelleerd en op 1 juni 2022 heeft eiser het college in gebreke gesteld. Op 21 juni 2022 heeft eiser het college een herinnering gestuurd. Het college heeft acht documenten gevonden die onder de reikwijdte van eisers verzoek vielen:
    
    
      “(…)
      1. Besluit 4 december 2018. 1e uitwerking Bedrijventerrein GDC-Noord 2009 (De Schakel).
      2. Adviesnota 21 september 2021 Ontwerp bestemmingsplan III Bedrijventerrein GDC Noord.
      3. Besluit 2 november 2021 Ontwerp bestemmingsplan III Bedrijventerrein GDC Noord.
      4. Besluit 19 december 2017.
      5. Adviesnota 11 oktober 2018. 1e uitwerking Bedrijventerrein GDC-Noord 2009 (De Schakel).
      6. Conceptovereenkomst 6 december 2019.
      7. Akte vastlegging overeenkomst 27 december 2019.
      8. Adviesnota versie 5 december 2019.
      (…)”
    
    
    
      In de documenten 1 tot en met 3 en 5 tot en met 7 zijn persoonsgegevens onleesbaar gemaakt op grond van artikel 5.1, tweede lid, aanhef en onder e van de Woo. Ook passages die bij openbaarmaking voor financieel of economisch nadeel voor de gemeente kunnen zorgen, zijn in deze documenten onleesbaar gemaakt op grond van artikel 5.1, tweede lid, aanhef en onder b van de Woo. Tenslotte is openbaarmaking van persoonlijke beleidsopvattingen in documenten voor intern beraad geweigerd op grond van artikel 5.2, eerste lid van de Woo.
    
    
    
      Het college heeft besloten om documenten 4 en 8 geheel niet openbaar te maken vanwege de daarin opgenomen persoonlijke beleidsopvattingen voor intern beraad en de financiële en economische belangen van de gemeente op grond van artikel 5.2, eerste lid en 5.1, tweede lid aanhef en onder b van de Woo. Ook in deze documenten staan persoonsgegevens die niet openbaar gemaakt kunnen worden op grond van artikel 5.1, tweede lid, aanhef en onder e van de Woo.
    
    
    4. In zijn bezwaarschrift heeft eiser zich onder andere op het standpunt gesteld dat het college niet mocht overgaan tot integrale weigering van documenten 4 en 8 en ook niet tot gedeeltelijke weigering van de documenten 6 en 7 voor zover het gaat om de economische en financiële belangen van de gemeente. 
    
    
  
  
    Beoordeling door de rechtbank
    
    5. De rechtbank beoordeelt het besluit van het college op eisers Woo-verzoek. Zij doet dat aan de hand van de beroepsgronden van eiser.
    
    6. Het beroep is gegrond. Hierna legt de rechtbank uit hoe zij tot dit oordeel komt en welke gevolgen dit oordeel heeft.
    
    7. De rechtbank overweegt allereerst dat de verwijzing van eiser naar wat hij in de bezwaarfase naar voren heeft gebracht met het verzoek dat als herhaald en ingelast te beschouwen, onvoldoende is om te spreken van een beroepsgrond waar de rechtbank op in moet gaan. Het college is in het bestreden besluit ingegaan op wat eiser in de bezwaarprocedure heeft aangevoerd en eiser heeft met deze verwijzing niet concreet aangegeven waarom de reactie van het college daarop volgens hem niet voldoende is. De rechtbank zal zich daarom hierna alleen richten op wat eiser in beroep concreet heeft aangevoerd. Zoals op de zitting is besproken, houdt het beroep de volgende gronden in:
    
    
      
        Het college heeft niet alle onder hem berustende documenten openbaar gemaakt;
      
      
        Het college heeft niet op goede gronden de openbaarmaking van document 8 geheel geweigerd;
      
      
        Er bestaat recht op schadevergoeding, omdat de redelijke termijn is overschreden.
      
    
    
    
      
        Is de zoekslag volledig geweest?
      
    
    
    8. Bij een nieuwe zoekslag in de bezwaarprocedure heeft het college 21 documenten gevonden die het niet heeft gevonden bij zijn eerste zoekslag. Eiser vermoedt dat het college ook met de nieuwe zoekslag niet alle documenten heeft gevonden die bij hem aanwezig (zouden moeten) zijn. Op de zitting heeft eiser toegelicht dat sprake moet zijn van bijvoorbeeld gespreksverslagen en conceptovereenkomsten en heeft gesteld dat niet aannemelijk is dat de eerste e-mails pas uit 2020 zijn. Volgens eiser blijkt uit de overgelegde stukken ook dat er meer documenten moeten zijn, omdat in die stukken wordt verwezen naar raadsbesluiten, adviezen, rapporten, correspondentie, afspraken, etc. 
    
    
      8.1.
      De rechtbank stelt voorop dat in Woo-zaken als deze het allereerst aan het bestuursorgaan is om niet ongeloofwaardig te stellen dat documenten niet (of niet meer) onder hem berusten. Het bestuursorgaan moet daarbij voldoende inzichtelijk maken hoe het de zoekslag heeft verricht. Dit kan het bestuursorgaan doen door bijvoorbeeld specifiek te vermelden welke systemen zijn geraadpleegd, welke zoektermen zijn gehanteerd voor het zoeken naar documenten in die systemen, welke specifieke vragen de volgens het bestuursorgaan relevante personen hebben meegekregen en welke schifting in de door die personen aangedragen documenten vervolgens is gemaakt. Als het bestuursorgaan dat heeft gedaan, is het vervolgens aan degene die om informatie heeft verzocht om aannemelijk te maken dat er toch meer documenten onder het bestuursorgaan (moeten) berusten. Ook dit volgt uit vaste rechtspraak.
      
    
    
      8.2.
      De rechtbank oordeelt dat het college onvoldoende inzichtelijk heeft gemaakt hoe het de zoekslag heeft verricht. Hiervoor is doorslaggevend dat het college niet inzichtelijk heeft gemaakt, ook niet desgevraagd ter zitting, op welke wijze en met welke zoektermen naar de gevraagde informatie is gezocht. In het bestreden besluit staat hierover:
      
      
        
          “(…)
        
        
          Verweerder stelt hierover dat uit een (wederom) nieuwe zoekslag geen andere documenten naar voren zijn gekomen. Er is gezocht in digitale bronnen (e-mails, sms-berichten, WhatsApp-berichten, Teams-berichten, digitaal archief ‘E-docs’) en ook naar fysieke documenten waaronder aantekeningen van ambtenaren. De conceptbeslissing op bezwaar is met de afdeling Ruimtelijke Ordening gedeeld en mede op basis daarvan is (nogmaals) nagegaan of er bij het college documenten berusten. Er zijn toen geen aanvullende documenten gevonden. Van de door eiser aangehaalde (in het algemeen dan) gesprekken zijn geen verslagen gemaakt en de mogelijk aangehaalde raadsbesluiten zijn al openbaar. 
        
        
          (…)”
        
      
      
      
        Het college heeft hiermee geen inzicht gegeven in de gebruikte zoektermen. Dat de conceptbeslissing op bezwaar is gedeeld en dat mede op basis daarvan is gezocht naar informatie is onvoldoende specifiek. Ook heeft het college desgevraagd geen antwoord kunnen geven op de vraag of in de nu gebruikte zoektermen een verschil heeft gezeten met de gebruikte zoektermen bij de eerder verrichtte zoekslag, die leidde tot enkel acht documenten. De rechtbank stelt vast dat zich onder de 21 nieuw gevonden documenten emails bevinden waarbij in het onderwerp van de e-mail staat ‘De Schakel’. Niet valt in te zien dat zo’n e-mail, bij een digitale zoekslag in eerste instantie, niet naar boven is gekomen. Het college heeft dat desgevraagd niet kunnen uitleggen. De enkele stelling dat er, met hetzelfde Woo-verzoek in de hand, een indringendere zoekslag heeft plaatsgevonden, is daarvoor geen afdoende verklaring. Het valt dan ook, naar het oordeel van de rechtbank, niet uit te sluiten dat met een, nog indringender nieuwe zoekslag, wederom nieuwe documenten naar boven komen. Ook is niet te beoordelen of met de gebruikte zoektermen de lading van het Woo-verzoek wordt gedekt. De motivering van het college van de stelling dat de zoekslag volledig is geweest, is in die zin niet compleet. De stelling dat er goed en volledig is gezocht, kan om die reden niet worden gevolgd en moet dan ook worden aangemerkt als ongeloofwaardig. De beroepsgrond slaagt.
      
      
      9. In het kader van een finale geschilbeslechting, zal de rechtbank hieronder wel op de andere beroepsgronden ingaan. 
      
      
        
          Mocht openbaarmaking van document 8 geheel worden geweigerd?
        
      
      
      10. Het college interpreteert volgens eiser de jurisprudentie van de Afdeling te ruim voor wat betreft het beschermen van de onderhandelingspositie van de gemeente in toekomstige onderhandelingen. De huidige onderhandelingspositie kan niet meer in geding zijn, omdat inmiddels een overeenkomst is gesloten. Het college heeft volgens eiser onvoldoende gemotiveerd hoe het denkt dat zijn onderhandelingspositie in de toekomst kan worden aangetast door openbaarmaking van deze documenten. Eiser is tenslotte van mening dat het college de persoonlijke beleidsopvattingen en feitelijke informatie los van elkaar had moeten zien en de feitelijke informatie in het document openbaar had moeten maken.
      
    
    
      10.1.
      Volgens vaste rechtspraak van de Afdeling Bestuursrechtspraak van de Raad van State (hierna: de Afdeling) moet een bestuursorgaan per zelfstandig onderdeel van een document voor intern beraad met informatie over een bepaalde bestuurlijke aangelegenheid, zoals alinea’s, bezien of dit zelfstandig onderdeel persoonlijke beleidsopvattingen bevat en, wanneer in de opvattingen informatie van feitelijke aard is opgenomen, of de persoonlijke beleidsopvattingen zodanig met deze feitelijke gegevens zijn verweven dat deze niet zijn te scheiden. In geval van verwevenheid mag in beginsel het betrokken onderdeel van het document worden geweigerd op grond van artikel 11 van de Wob (artikel 5.2 van de Woo). Een bestuursorgaan hoeft niet binnen een zelfstandig onderdeel van een document per zin of zinsdeel te bepalen of verwevenheid een weigering kan rechtvaardigen.
      
    
    
      10.2.
      Het is ook vaste jurisprudentie dat als documenten, nadat het bestuursorgaan toepassing heeft gegeven aan de artikelen 10 en 11 van de Wob (artikel 5.1 en 5.2 van de Woo), slechts standaardgegevens, zoals de opmaak van een e-mailbericht, disclaimers en paginanummers, bevatten waaraan geen zelfstandige betekenis toekomt, deze informatie niet openbaargemaakt hoeft te worden.
      
    
    
      10.3.
      De rechtbank stelt vast dat het college niet per onderdeel van het document, alinea met kopjes, heeft gemotiveerd welke weigeringsgrond het heeft toegepast. Ook valt niet zondermeer in te zien dat in elke alinea iedere feitelijke informatie zodanig verweven is met informatie waarop een weigeringsgrond van toepassing is dat het gehele document integraal mocht worden geweigerd. Het college zal bij een nieuw te nemen besluit alsnog voor document 8 inzichtelijk moeten maken welke weigeringsgrond / weigeringsgronden op welk onderdeel van toepassing is / zijn. 
      
      
        
          Overschrijding redelijke termijn.
        
      
      
      11. Eiser stelt zich op het standpunt dat de redelijke termijn voor het nemen van het besluit in primo en het besluit op bezwaar is overschreden. Hij maakt naar zijn mening aanspraak op schadevergoeding en verzoekt de rechtbank om het college daartoe te veroordelen. 
      
      12. Vaste rechtspraak is dat de redelijke termijn in zaken die uit een bezwaarschriftprocedure en twee rechterlijke instanties bestaan, in beginsel niet is overschreden als die procedure in haar geheel niet langer dan vier jaar duurt. Als het verzoek bij de rechter in eerste aanleg wordt gedaan, is de redelijke termijn in beginsel overschreden als de totale duur van de procedure na bezwaar en beroep langer dan twee jaar heeft geduurd. De termijn vangt aan bij ontvangst van het bezwaarschrift. De behandeling van het bezwaar mag ten hoogste een half jaar duren en de behandeling van het beroep ten hoogste anderhalf jaar. De vraag of de redelijke termijn is overschreden, moet worden beoordeeld aan de hand van de omstandigheden van het geval. Daarbij zijn van betekenis de ingewikkeldheid van de zaak, de manier waarop de zaak door het bestuursorgaan en de rechter is behandeld, het processuele gedrag van de belanghebbende gedurende de hele procesgang en de aard van het bestreden besluit en het daardoor getroffen belang van de belanghebbende. Als sprake is van overschrijding van de redelijke termijn, dan moet worden beoordeeld of die heeft plaatsgevonden in de bestuurlijke fase en/of in de rechterlijke fase. Bij overschrijding van de redelijke termijn wordt verondersteld dat de belanghebbende immateriële schade heeft geleden in de vorm van spanning en frustratie, tenzij sprake is van bijzondere feiten of omstandigheden op grond waarvan zou moeten worden aangenomen dat daarvan geen sprake is geweest. Daarvoor is in beginsel een vergoeding van immateriële schade van € 500,– per half jaar of een gedeelte daarvan, waarmee de redelijke termijn in de procedure als geheel is overschreden, gepast.
      
      13. Vast staat dat het aanvullende beroepschrift is ingediend op 29 augustus 2022 en dat het bestreden besluit is genomen op 2 mei 2024. Dit betekent dat de behandeling van bezwaar ruim 20 maanden in beslag heeft genomen. Tussen het indienen van het bezwaarschrift en deze uitspraak in beroep zijn ruim 27 maanden verstreken, waarvan de beroepsprocedure zeven maanden heeft geduurd. De redelijke termijn voor de bezwaar- en beroepsprocedure is daarmee overschreden met 3 maanden. Gelet op de in de vaste rechtspraak aangehouden maximale termijn van een half jaar voor de behandeling van bezwaar, is deze overschrijding van de redelijke termijn volledig te wijten aan het college. Dit betekent dat het college aan eiser een schadevergoeding van € 500,- moet betalen.
      
    
  
  
    Conclusie en gevolgen
    
    14. Het beroep is gegrond, omdat het college onvoldoende inzichtelijk heeft gemaakt hoe het naar documenten heeft gezocht en dat daardoor niet duidelijk is of de zoekslag volledig is geweest en verder onvoldoende heeft gemotiveerd welke weigeringsgronden op welke passages in document 8 van toepassing zijn. Daarom ziet de rechtbank geen reden om de rechtsgevolgen van het besluit in stand te laten. Ook ziet de rechtbank geen aanleiding voor het toepassen van een zogenoemde bestuurlijke lus, omdat dit geen doelmatige en efficiënte manier is om de zaak af te doen. Dat betekent dat de rechtbank het bestreden besluit zal vernietigen en het college zal opdragen een nieuw besluit te nemen met inachtneming van deze uitspraak. 
    
    15. Omdat het beroep gegrond is, moet het college het griffierecht aan eiser vergoeden. Er zijn geen voor vergoeding in aanmerking komende proceskosten, omdat eiser zelf het oorspronkelijke Wob-verzoek heeft ingediend en ook op eigen naam in bezwaar en in beroep is gegaan; niet namens een cliënt.
    
    
  
  
    Beslissing
    
    
      De rechtbank:
    
    
      
        verklaart het beroep gegrond;
      
      
        vernietigt het bestreden besluit van 2 mei 2024;
      
      
        draagt het college op om binnen zes weken na de dag van verzending van deze uitspraak een nieuw besluit te nemen op het bezwaar met inachtneming van deze uitspraak;
      
      
        bepaalt dat het college het griffierecht van € 371,- aan eiser moet vergoeden.
      
    
    
    
    
    
      Deze uitspraak is gedaan door mr. M.P. Bos, rechter, in aanwezigheid van R.G.B.M Spapens, griffier. De uitspraak is uitgesproken in het openbaar op 27 december 2024
    
    
    
    
    
    
    
    
      
        
        
        
          
            
              griffier
            
            
              rechter
            
          
        
      
    
    
    
    
      Een afschrift van deze uitspraak is verzonden aan partijen op:
    
    
    
  
  
    Informatie over hoger beroep
    Een partij die het niet eens is met deze uitspraak, kan een hogerberoepschrift sturen naar de Afdeling bestuursrechtspraak van de Raad van State waarin wordt uitgelegd waarom deze partij het niet eens is met deze uitspraak. Het hogerberoepschrift moet worden ingediend binnen zes weken na de dag waarop deze uitspraak is verzonden. Kan de indiener de behandeling van het hoger beroep niet afwachten, omdat de zaak spoed heeft, dan kan de indiener de voorzieningenrechter van de Afdeling bestuursrechtspraak van de Raad van State vragen om een voorlopige voorziening (een tijdelijke maatregel) te treffen.  
    
    
    
  
  
     Zie bijvoorbeeld de Afdelingsuitspraak van 31 januari 2024, ECLI:NL:RVS:2024:367
  
  
     Zie bijvoorbeeld de Afdelingsuitspraak van 22 juni 2022, ECLI:NL:RVS:2022:1743
  
  
     Zie bijvoorbeeld de uitspraak van 10 april 2024, ECLI:NL:RVS:2024:1497, rechtsoverweging 11.2
  
  
     Zie bijvoorbeeld de uitspraak van 10 april 2024, ECLI:NL:RVS:2024:1497, rechtsoverweging 12.1
  
  
     Zie bijvoorbeeld de uitspraak van de Afdeling van 29 januari 2014, ECLI:NL:RVS:2014:188
  
  
     Zie bijvoorbeeld de uitspraak van de Afdeling van 4 december 2019, ECLI:NL:RVS:2019:4040
  
  
     Zie bijvoorbeeld de uitspraak van de Afdeling van 11 februari 2005, ECLI:NL:RVS:2015:364