ECLI:NL:RBMNE:2025:6843, Rechtbank Midden-Nederland, 18-12-2025, UTR 25/4232-T en UTR 25/5857-T
Rechtbank Midden-Nederland — Uitspraak 
Datum: 2025-12-18 00:00:00.000000
Rechtsgebied: Bestuursrecht; Omgevingsrecht

Samenvatting: Het college heeft de besluiten om handhavend op te treden ten onrechte gebaseerd op het standpunt dat het gebruik van het pand moet worden gezien als begeleiding bij het zelfstandig wonen. 
        Gelet op de mate van begeleiding die de jongeren krijgen, ligt de nadruk van hun verblijf in het pand niet op wonen maar op zorg en hun verblijf kan ook niet los worden gezien van die geboden zorg.
        Het college krijgt de gelegenheid om te motiveren waarom het gebruik als maatschappelijk - gezondheidszorg van het pand niet gelegaliseerd kan worden of anderszins geen sprake is van een bijzonder geval om van handhavend optreden af te zien. Uiteraard kan het college na heroverweging ook besluiten
        om van handhavend optreden af te zien.

RECHTBANK MIDDEN-NEDERLAND
    
    
      Zittingsplaats Utrecht
    
    
    
      Bestuursrecht
    
    
    
      zaaknummers: UTR 25/4232-T en UTR 25/5857-T
      
        
        tussenuitspraak van de enkelvoudige kamer van 18 december 2025 in de zaken tussen
      
      
    
    Stichting Accuraat Begeleid Wonen, gevestigd in Amsterdam, eiseres
    (gemachtigde: mr. L.M. Ravestijn),
    
    
      en
    
    
    
      
        het college van burgemeester en wethouders van de gemeente Almere (het college), verweerder 
      (gemachtigde: mr. M. Bos).
    
    
    
      Als derde-partijen nemen aan de zaken deel: [derde-partij 1] en Flexikids B.V. te Assen
      (gemachtigde: mr. J.C.M. Damming).
    
    
    
  
  
    Procesverloop
    
    1. Eiseres is een stichting die als doel heeft het bieden van integrale zorg-, dienstverlening en huisvesting aan moeilijk bereikbare jongeren en (jong)volwassenen met onder andere licht verstandelijke beperkingen, gedragsproblemen, psychische stoornissen en/of delinquent gedrag. In het pand aan de [adres] in Almere biedt zij 24-uursopvang aan voor jongeren in de leeftijd van 14 tot 18 jaar met een (medische) indicatiestelling.   
    
    2. Naar aanleiding van werkzaamheden in het pand hebben derde-partijen in het voorjaar van 2024 aan het college gevraagd om na te gaan of het (voorgenomen) gebruik past binnen de wettelijke regels en zo nee, om hiertegen op te treden. Dit heeft er toe geleid dat het college aan eiseres met het besluit van 8 juli 2024 een last onder dwangsom heeft opgelegd om het met het omgevingsplan gemeente Almere strijdige gebruik van het pand te beëindigen. Het bezwaar van eiseres tegen dit besluit heeft het college met het besluit van 25 juni 2025 ongegrond verklaard. 
    
    3. Eiseres heeft beroep ingesteld tegen het besluit van 25 juni 2025.  
    
    4. Met het besluit van 1 september 2025 heeft het college aan eiseres een tweede last onder dwangsom opgelegd, omdat het strijdige gebruik voortduurde. Eiseres heeft bezwaar ingediend tegen dit besluit en de voorzieningenrechter gevraagd om een voorlopige voorziening te treffen.
    
    5. Het college heeft ingestemd met het verzoek van eiseres om het bezwaar als rechtstreeks beroep door te zenden naar de rechtbank. De rechtbank heeft vervolgens het bezwaarschrift als beroep in behandeling genomen. Het verzoek om een voorlopige voorziening heeft eiseres ingetrokken, omdat het college de begunstigingstermijn voor de tweede last onder dwangsom heeft opgeschort tot zes weken na de uitspraak in de beroepszaken. 
    
    6. Het college heeft een verweerschrift ingediend en eiseres heeft op 4 november 2025 nog een e-mailwisseling overgelegd.  
    
    7. De rechtbank heeft beide beroepen op 11 november 2025 op zitting behandeld. Hieraan hebben deelgenomen: de gemachtigde van eiseres samen met [A] , de gemachtigde van het college samen met [B] en [C] en de gemachtigde van derde-partijen samen met [derde-partij 1] en [D] (Flexikids B.V.).  
    
    
  
  
    Overwegingen
    
    8. Het college heeft beide lasten onder dwangsom opgelegd omdat het gebruik van het pand volgens hem niet in overeenstemming is met het omgevingsplan gemeente Almere. Eiseres is het daar niet mee eens. 
    
    
      
        Toetsingskader
      
    
    8. De rechtbank moet in deze zaken allereerst beoordelen of sprake is van een overtreding. Zonder het bestaan van een overtreding, is het college immers niet bevoegd tot handhavend optreden. Hier zijn twee uitzonderingen op. De eerste is dat het college een last kan opleggen om herhaling van een eerdere overtreding te voorkomen. Daarnaast kan het college een herstelsanctie opleggen, zodra het gevaar voor een overtreding klaarblijkelijk dreigt. Voor het opleggen van een dergelijke preventieve last is vereist dat een overtreding zich met een aan zekerheid grenzende waarschijnlijkheid zal voordoen.
    
    9. Bij handhavingsbesluiten geldt bij de toets aan het evenredigheidsbeginsel de maatstaf van de zogeheten Harderwijk-uitspraak. Dit betekent dat de bestuursrechter toetst of het besluit geschikt en noodzakelijk is, en daarna of het besluit in de gegeven omstandigheden evenwichtig is. Of deze drie elementen aan bod komen, hangt af van de aangevoerde beroepsgronden. Daarbij geldt als uitgangspunt dat het algemeen belang gediend is met handhaving en dat om die reden in de regel tegen een overtreding moet worden opgetreden. Handhaving blijft dus voorop staan.
    
    10. Handhavend optreden is alleen onevenredig als er in het concrete geval omstandigheden zijn waaraan een zodanig zwaar gewicht toekomt dat het algemeen belang dat gediend is met handhaving daarvoor moet wijken. Dan is er een bijzonder geval waarin toch van handhavend optreden moet worden afgezien. Een bijzonder geval kan zich bijvoorbeeld voordoen bij concreet zicht op legalisatie, maar ook andere omstandigheden van het concrete geval kunnen leiden tot het oordeel dat er een bijzonder geval is. Andere redenen om van handhavend optreden af te zien kunnen zich bijvoorbeeld voordoen bij een schending van het gelijkheidsbeginsel of het vertrouwensbeginsel.
    
    
      
        De geldende bestemmingen/functies
      
    
    11. Het bestemmingsplan ‘Poldervlak 2011’ maakt deel uit van (het tijdelijke deel van) het Omgevingsplan gemeente Almere. Het pand heeft de bestemming Bedrijventerrein-2, met de functieaanduidingen “bedrijf tot en met categorie 2”, “dienstverlening”, “specifieke vorm van maatschappelijk - gezondheidszorg:”, “bedrijfswoning” en “detailhandel” (alleen nummer 29).
    
    12. Op grond van artikel 4.1 van het bestemmingsplan is ter plaatse van de aanduiding 'gezondheidszorg' tevens de functie gezondheidszorg toegestaan, voor zover niet geluidsgevoelig zoals bedoeld in de Wet geluidhinder. Ter plaatse van de aanduiding 'dienstverlening', is tevens dienstverlening toegestaan en ter plaatse van de aanduiding 'bedrijfswoning' is tevens maximaal één bedrijfswoning per bouwperceel toegestaan, met een maximale inhoud van 800 m3.
    
    13. Onder dienstverlening wordt volgens artikel 1.30 van het bestemmingsplan verstaan het bedrijfsmatig verlenen van diensten, waarbij het publiek rechtstreeks al dan niet via een baliefunctie te woord wordt gestaan en geholpen. Hieronder wordt in ieder geval niet verstaan zelfstandige horeca, detailhandel, maatschappelijke voorzieningen (zoals therapeutische centra, kinderdagverblijven), overige voorzieningen (zoals sportscholen), en voorzieningen inzake cultuur en ontspanning.
    
    14. Onder maatschappelijke voorzieningen wordt volgens artikel 1.46 van het bestemmingsplan verstaan (overheids)voorzieningen inzake welzijn, volksgezondheid, religie, onderwijs en daarmee gelijk te stellen sectoren.
    
    15. Eiseres en het college verschillen vooral van mening over de vraag of het gebruik van het pand in overeenstemming is met de mogelijkheden die het omgevingsplan gemeente Almere op deze locatie biedt.
    
    
      
        Standpunten college en eiseres
      
    
    16. Het college stelt zich op het standpunt dat het gebruik van het pand niet past binnen de functies “gezondheidszorg” of “dienstverlening”. Uit de omschrijving van het begrip gezondheidszorg in het Besluit bouwwerken leefomgeving (Bbl) volgt dat gezondheidszorg medisch onderzoek, verpleging, verzorging of behandeling betreft, waarbij het zorgelement overheerst. Ook uit een letterlijke uitleg van het begrip gezondheidszorg, door bijvoorbeeld de Van Dale, kan worden afgeleid dat sprake moet zijn van een overheersend zorgelement die gericht is op de gezondheid. Dat eiseres in overwegende mate deze zorg aanbiedt, blijkt volgens het college niet uit de beschikbare informatie en de controles die regelmatig zijn uitgevoerd. Bij die controles is vastgesteld dat de bewoners begeleiding in de zelfredzaamheid en afhankelijk van de hulpvraag verschillende vormen van begeleiding wordt aangeboden. Overdag zijn er één tot twee woonbegeleiders aanwezig en ‘s nachts is er één nachtwaker aanwezig, maar dat lijkt meer te zien op veiligheid voor de bewoners. De bewoners zijn volgens het college niet dusdanig zorgbehoevend en niet-zelfredzaam dat sprake is van het aanbieden van (gezondheids)zorg. Volgens het college biedt eiseres dan ook begeleiding aan bij het zelfstandig wonen, wat als minder traditionele woonvorm valt onder een woonbestemming.
    
    17. Eiseres voert aan dat zij een zorginstelling is en dat het gebruik van het pand wel degelijk valt onder de bestemming “gezondheidszorg”. Bij de jongeren is sprake van voortdurende begeleidings- of behandelingstrajecten door bijvoorbeeld gedragswetenschappers, pedagogen, orthopedagogen en psychologen. In de (intensieve) begeleiding die op de locatie wordt geboden, is zorg dus het overheersende element. Daarnaast kunnen alleen jongeren die beschikken over een (medische) indicatiestelling worden gehuisvest. Er is geen sprake van een situatie waarin de jongeren zelfstandige zorgeenheden huren en slechts af en toe begeleid worden in het dagelijks leven. 
    
    
      
        Beoordeling rechtbank 
      
    
    18. De rechtbank stelt vast dat het bestemmingsplan geen definitie van de functie “maatschappelijk - gezondheidszorg” bevat. Het Bbl kent wel een definitie van gezondheidszorgfunctie maar die definitie is niet een-op-een passend in dit geval, omdat daarin geen link met de functie “maatschappelijk” is gelegd die dit bestemmingsplan hanteert. Voor het beoordelen van de vraag of sprake is van begeleiding bij zelfstandig wonen of wonen met zorg moet volgens de rechtbank dan ook worden gekeken naar de mate van zorg, toezicht en begeleiding die in dit geval aan de jongeren wordt verleend. Gaat het om wonen met zorg, dan vindt de rechtbank dit een maatschappelijke voorziening ten behoeve van "gezondheidszorg" die past binnen het bestemmingsplan. Heeft het woonaspect de overhand dan is dat niet toegestaan volgens het bestemmingsplan. 
    
    19. De rechtbank is van oordeel dat het college het gebruik van het pand ten onrechte heeft gekwalificeerd als begeleiding bij het zelfstandig wonen. Eiseres heeft duidelijk naar voren gebracht dat de jongeren die in het pand verblijven niet in staat zijn om thuis, zelfstandig of met slechts beperkte begeleiding te wonen. Gelet op de mate van begeleiding die de jongeren krijgen, ligt de nadruk van hun verblijf in het pand op zorg en kan hun verblijf ook niet los worden gezien van die geboden zorg. Dat een deel van die behandeling extern plaatsvindt, betekent naar het oordeel van de rechtbank niet dat de zorgcomponent ondergeschikt is aan de wooncomponent. Het ondersteuning bieden in het opbouwen van een dagritme, het aanpakken van specifieke problemen en sociale activering vindt immers door de begeleiders in het pand plaats. Eiseres heeft verder onweersproken gesteld dat er 24 uurszorg, toezicht en professionele begeleiding aanwezig is in het pand. Dat het daarbij alleen gaat om het bieden van veiligheid, zoals het college stelt, is de rechtbank niet gebleken. Voor de jongeren wordt, waar nodig in samenspraak met jeugdzorg, een individueel plan van aanpak met een bijbehorend dagprogramma vastgesteld. Verder speelt ook een rol dat alleen jongeren met een (medische) indicatiestelling worden geplaatst en zij ook niet langer in het pand kunnen verblijven als deze indicatie eindigt. Dit alles duidt op zo’n intensieve mate van zorg dat het wonen door de jongeren in het pand dan ook niet is aan te merken als (nagenoeg) zelfstandige bewoning.
    
    20. De rechtbank komt dan ook tot de conclusie dat het college beide besluiten om handhavend op te treden ten onrechte heeft gebaseerd op het standpunt dat het gebruik van het pand niet kan worden aangemerkt als passend binnen de functieaanduidingen maatschappelijk - gezondheidszorg. Dat betekent dat de besluiten op dit punt onjuist zijn gemotiveerd en in strijd zijn met artikel 7:12, eerste lid, van de Algemene wet bestuursrecht (Awb).
    
    
      
        Hoe nu verder?
      
    
    21. De rechtbank ziet aanleiding om het college in de gelegenheid te stellen om het motiveringsgebrek te herstellen en doet daarom een tussenuitspraak. Het herstellen van het gebrek kan met een aanvullende motivering óf als dat nodig is met nieuwe besluiten op bezwaar na of tegelijkertijd met de intrekking van de bestreden besluiten. 
    
    22. De rechtbank realiseert zich dat het college er op heeft gewezen dat, ook in het geval het gebruik moet worden aangemerkt als gezondheidszorg, er nog steeds strijd met het bestemmingsplan bestaat. De functie gezondheidszorg is namelijk alleen toegestaan “voor zover niet geluidsgevoelig zoals bedoeld in de Wet geluidhinder” en volgens het college is sprake van een geluidsgevoelig gebouw als bedoeld in artikel 3.21 van het Besluit kwaliteit leefomgeving (Bkl). Eiseres heeft in dit verband betoogd dat artikel 3.18, derde lid, onder a, bepaalt dat het door het college genoemde artikel niet van toepassing op het geluid op een geluidsgevoelig gebouw dat op een industrieterrein ligt. Het college kan hierop in zijn herstelpoging voor zover nodig ingaan. 
    
    23. Daarbij geeft de rechtbank het college ook nog het volgende mee. Tijdens de zitting is met partijen gesproken over de aanwezigheid van het kinderdagverblijf tegenover het pand en een vestiging van Familysupporters op nummer [nummer] . Voor beide gebouwen geldt dat aan de betreffende functieaanduiding binnen het bestemmingsplan ‘Poldervlak 2011’ óók de voorwaarde is gekoppeld “voorzover niet geluidsgevoelig zoals bedoeld in de Wet geluidhinder”. Kennelijk heeft het college hierin geen beletsel gezien om voor beide functies toch een omgevingsvergunning of toestemming te verlenen, terwijl beide gebouwen ook als geluidsgevoelig gebouw zijn aan te merken. Het college zal zich daarom moeten uitlaten over de vraag of dit maakt dat bij eiseres sprake is van een bijzonder geval zoals bedoeld onder overweging 10, waarbij een rol speelt dat de afwijking van het bestemmingsplan veel geringer is dan waarvan het college is uitgaan in zijn besluitvorming. 
    
    24. Gelet op het voorgaande zal het college om het gebrek te herstellen dus moeten motiveren waarom het gebruik als maatschappelijk - gezondheidszorg van het pand niet gelegaliseerd kan worden of anderszins geen sprake is van een bijzonder geval om van handhavend optreden af te zien. Uiteraard kan het college na heroverweging ook besluiten om alsnog van handhavend optreden af te zien. 
    
    25. Het college moet zo spoedig mogelijk, maar uiterlijk binnen twee weken, meedelen aan de rechtbank of hij gebruik maakt van de gelegenheid het gebrek te herstellen. Als het college gebruik maakt van die gelegenheid, zal de rechtbank eiseres en derde-partijen in de gelegenheid stellen binnen vier weken te reageren op de herstelpoging van het college. In beginsel, ook in de situatie dat het college de hersteltermijn ongebruikt laat verstrijken, zal de rechtbank zonder tweede zitting uitspraak doen op de beroepen.
    
    26. De rechtbank houdt iedere verdere beslissing aan tot de einduitspraak op de beroepen. 
    Dat laatste betekent ook dat zij over de proceskosten en het griffierecht nu nog geen beslissing neemt.
    
  
  
    Beslissing
    
    
      De rechtbank:
    
    - draagt het college op binnen twee weken de rechtbank mee te delen of hij gebruik maakt van de gelegenheid het gebrek te herstellen;
    - stelt het college in de gelegenheid om binnen acht weken na verzending van deze tussenuitspraak het gebrek te herstellen met inachtneming van de overwegingen en aanwijzingen in deze tussenuitspraak; 
    - houdt iedere verdere beslissing aan.
    
    
      Deze uitspraak is gedaan door mr. ing. A. Rademaker, rechter, in aanwezigheid van 
      mr. M.H.L. Debets, griffier.
      Uitgesproken in het openbaar op 18 december 2025.
    
    
    
    
    
    
    
      
        
        
        
          
            
              griffier
            
            
              rechter
            
          
        
      
    
    
    
    
      Een afschrift van deze uitspraak is verzonden aan partijen op:
    
  
  
    
      Bent u het niet eens met deze uitspraak?
    Tegen deze tussenuitspraak staat nog geen hoger beroep open. Tegen deze tussenuitspraak kan hoger beroep worden ingesteld tegelijkertijd met hoger beroep tegen de (eventuele) einduitspraak in deze zaak.
    
  
  
     Zaaknummer UTR 25/4232.
  
  
     Zaaknummer UTR 25/5540.
  
  
     Artikel 7:1a van de Algemene wet bestuursrecht, zaaknummer UTR 25/5857. 
  
  
     Uitspraak van de Afdeling bestuursrechtspraak van de Raad van State (de Afdeling) van 2 februari 2022, ECLI:NL:RVS:2022:285.
  
  
     Uitspraak van de Afdeling van 5 maart 2025, ECLI:NL:RVS:2025:678.
  
  
     Bijvoorbeeld de uitspraken van de Afdeling van 9 februari 2022, ECLI:NL:RVS:2022:397 en van 18 augustus 2021, ECLI:NL:RVS:2021:1851.