ECLI:NL:RBZWB:2025:8434, Rechtbank Zeeland-West-Brabant, 27-11-2025, 25/2029
Rechtbank Zeeland-West-Brabant — Uitspraak 
Datum: 2025-11-27 00:00:00.000000
Rechtsgebied: Bestuursrecht; Omgevingsrecht

Samenvatting: Afwijzing omgevingsvergunning voor het bouwen van een dakkapel. Omgevingsplanactiviteit. Welstand.

RECHTBANK ZEELAND-WEST-BRABANT
    
    
      Zittingsplaats Breda
    
    
    
      Bestuursrecht
    
    
    
      zaaknummer: BRE 25/2029 
    
    
      uitspraak van de enkelvoudige kamer van 27 november 2025 in de zaak tussen
    
      [eiseres] , uit [plaats] , eiseres
    (gemachtigde: mr. L. Gijsen),
    
    
      en
    
    
    
      
        het college van burgemeester en wethouders van de gemeente Tilburg, het college.
    
    
    
    Samenvatting
    
    
      1. Deze uitspraak gaat over de afwijzing van de aanvraag van eiseres voor een omgevingsvergunning voor het bouwen van een dakkapel aan de voorzijde van haar woning aan de [adres] . Eiseres is het hier niet mee eens. Zij voert daartoe een aantal beroepsgronden aan. Aan de hand hiervan beoordeelt de rechtbank de afwijzing.
    
    
    
      1.1.
      De rechtbank komt in deze uitspraak tot het oordeel dat het college de omgevingsvergunning terecht heeft geweigerd. Eiseres krijgt dus geen gelijk en het beroep is dus ongegrond. Hierna legt de rechtbank uit hoe zij tot dit oordeel komt en welke gevolgen dit oordeel heeft. 
      
    
  
  
    Procesverloop
    
    
      2. Eiseres heeft op 15 april 2024 een omgevingsvergunning aangevraagd. Het college heeft deze aanvraag met het besluit van 6 augustus 2024 (primair besluit) afgewezen. Hiertegen heeft eiseres bezwaar gemaakt. Met het bestreden besluit van 17 februari 2025 heeft het college het bezwaar ongegrond verklaard en de weigering in stand gelaten. 
    
    
    
      2.1.
      Eiseres heeft beroep ingesteld tegen het bestreden besluit. Het college heeft op het beroep gereageerd met een verweerschrift. 
      
    
    
      2.2.
      De rechtbank heeft het beroep op 29 oktober 2025 op zitting behandeld. Hieraan hebben deelgenomen: eiseres en namens het college mr. B. van den Broek en ing. [persoon] . De gemachtigde van eiseres is, zonder bericht, niet verschenen. 
      
    
  
  
    Beoordeling door de rechtbank
    
    
      
        De feiten
      
      3. Op 4 mei 2023 heeft het college aan eiseres een omgevingsvergunning verleend voor het bouwen van een dakkapel op het voordakvlak van haar woning. De buren van eiseres hebben een soortgelijke omgevingsvergunning aangevraagd en gekregen. Op 12 september 2023 heeft een toezichthouder van de gemeente Tilburg geconstateerd dat de dakkapel van eiseres en de dakkapel van de buren niet zijn gerealiseerd volgens de verleende vergunningen. 
    
    
    
      3.1.
      In een poging om de gerealiseerde dakkapel te legaliseren, heeft eiseres op 15 april 2024 opnieuw een omgevingsvergunning aangevraagd. Ook de buren hebben een aanvraag ingediend. Met het primaire besluit heeft het college de vergunningen geweigerd. 
      
    
    
      3.2.
      De bezwaren van eiseres en de buren zijn gezamenlijk behandeld. Met het bestreden besluit heeft het college het bezwaar van eiseres ongegrond verklaard en de geweigerde omgevingsvergunning in stand gelaten. Het bezwaar van de buren is eveneens ongegrond verklaard. Alleen eiseres heeft een beroepschrift ingediend. 
      
      
        
          Besluitvorming
        
      
      4. Het college heeft het bestreden besluit genomen omdat de Omgevingscommissie Tilburg (hierna: Omgevingscommissie) de dakkapel twee keer negatief heeft beoordeeld, waardoor de dakkapel in strijd is met de redelijke eisen van welstand en dus sprake is van een weigeringsgrond. Het beroep op het gelijkheidsbeginsel slaagt niet omdat geen sprake is van gelijke gevallen. Tot slot heeft het college geen belangenafweging uitgevoerd omdat de omgevingsvergunning moet worden geweigerd gelet op het limitatief-imperatieve stelsel. 
      
      
        
          Toetsingskader
        
      
      5. De wettelijke regels en beleidsregels die van belang zijn voor deze zaak, staan in de bijlage bij deze uitspraak.
      
    
    
      5.1.
      Het bestreden besluit is tot stand gekomen op basis van de Omgevingswet (Ow). Op 1 januari 2024 zijn de Ow en de Invoeringswet Omgevingswet in werking getreden. De aanvraag is ingediend op 15 april 2024. Dit betekent dat de Ow van toepassing is. 
      
    
    
      5.2.
      Op grond van artikel 5.1, eerste lid, aanhef en onder a, van de Ow is het verboden om een omgevingsplanactiviteit uit te voeren zonder omgevingsvergunning. De woning ligt in het gebied waar het Omgevingsplan gemeente Tilburg (hierna: Omgevingsplan) van toepassing is. Op grond van artikel 22.26 van het Omgevingsplan is het verboden om zonder omgevingsvergunning een bouwactiviteit te verrichten. Het uitvoeren van een bouwactiviteit is dus een omgevingsplanactiviteit op grond van artikel 5.1, eerste lid, aanhef en onder a van de Ow in samenhang met artikel 22.26 van het Omgevingsplan.
      
    
    
      5.3.
      Voor zover relevant voor de aangevraagde dakkapel, is in artikel 22.29, eerste lid, van het Omgevingsplan bepaald dat een aanvraag voor een omgevingsvergunning voor het verrichten van een bouwactiviteit wordt verleend als:
      
        
          de activiteit niet in strijd is met de in het Omgevingsplan gestelde regels over het bouwen;
        
        
          het uiterlijk of de plaatsing van het bouwwerk zowel op zichzelf beschouwd als in verband met de omgeving of de te verwachten ontwikkeling daarvan, niet in strijd is met redelijke eisen van welstand.
        
      
      
    
    
      5.4.
      In de gemeente Tilburg zijn de beleidsregels met criteria voor de beoordeling van de welstandseisen vastgelegd in de Welstandsnota Tilburg 2017 (hierna: Welstandsnota). De woning ligt in het gebied met een welstandstoets niveau 2 (‘lichte’ welstandstoets, basiskwaliteit). De criteria voor dakkapellen staan in 11.3.4. van de Welstandsnota.
      
      
        
          Niet betwiste punten
        
        6. Tussen partijen is niet in geschil dat het realiseren van de dakkapel aan de voorzijde van de woning van eiseres een omgevingsplanactiviteit is. Ook staat niet ter discussie dat eiseres een omgevingsvergunning nodig heeft voor het uitvoeren van deze omgevingsplanactiviteit op grond van artikel 5.1, eerste lid, aanhef en onder a, van de Ow in samenhang met artikel 22.26 van het Omgevingsplan. Daarnaast is niet in geschil dat de dakkapel voldoet aan de (overige) regels van het Omgevingsplan. Dit betekent dat partijen het eens zijn dat de weigeringsgrond van artikel 22.29, eerste lid en onder a, van het Omgevingsplan niet aan de orde is.
      
      
    
    
      6.1.
      Partijen verschillen wel van mening over de weigeringsgrond van artikel 22.29, eerste lid, aanhef en onder b, van het Omgevingsplan. Het geschil beperkt zich dus tot de vraag of het college mocht concluderen dat de dakkapel in strijd is met de redelijke eisen van welstand zodat hij de omgevingsvergunning moest weigeren vanwege het voordoen van een weigeringsgrond.
      
      
        
          Mocht het college het advies van de welstandscommissie volgen?
        
        7. Eiseres voert aan dat het college op onjuiste wijze heeft getoetst aan de Welstandsnota waardoor ten onrechte is geconcludeerd dat de dakkapel niet kan worden vergund. In het beroepschrift heeft eiseres niet uitgelegd op welke wijze verkeerd zou zijn getoetst aan de Welstandsnota. Pas tijdens de zitting heeft eiseres toegelicht dat niet klopt dat haar dakkapel een gesloten geveldeel heeft: alleen de dakkapel van de buren heeft een gesloten geveldeel. 
      
    
    
      7.1.
      De rechtbank oordeelt dat het college het standpunt dat de dakkapel in strijd is met de redelijke eisen van welstand, mocht baseren op het advies van de Omgevingscommissie. Volgens vaste rechtspraak mag het college een welstandsadvies overnemen, nadat het college is nagegaan of het advies zorgvuldig tot stand is gekomen, de redenering begrijpelijk is en de getrokken conclusies daarop aansluiten. Het overnemen van een welstandsadvies behoeft in beginsel geen nadere toelichting. Dit is anders indien de aanvrager of een derde-belanghebbende een advies van een andere deskundig te achten persoon of instantie heeft overgelegd dan wel concrete aanknopingspunten voor twijfel aan de zorgvuldigheid van de totstandkoming van het advies, de begrijpelijkheid van de in het advies gevolgde redenering of het aansluiten van de conclusies daarop naar voren heeft gebracht. De rechtbank constateert dat twee adviezen van de Omgevingscommissie ten grondslag zijn gelegd aan het bestreden besluit. Het tweede advies van de Omgevingscommissie is een uitwerking van het eerste advies en in dit tweede advies wordt vooral ingegaan op het beroep op het gelijkheidsbeginsel. Uit het eerste advies van de Omgevingscommissie blijkt dat de dakkapel op drie punten niet voldoet aan de Welstandsnota:
      
      
        
          De afstand tussen de dakrand en de zijkant van de dakkapel is aan de linkerzijde 0,58 meter en de rechterzijde 0,66 meter. Volgens 11.3.4 van de Welstandnota moeten deze afstanden elk minstens 1,2 meter zijn.
        
        
          De afstand tot de dakkapel van de buren is 1,13 meter. Volgens 11.3.4 van de Welstandsnota moet deze afstand minstens 1,80 meter zijn.
        
        
          De dakkapel heeft gesloten geveldelen waardoor een groot vlak in de dakkapel gesloten wordt uitgevoerd en dit gaat voorbij aan een verbeterde lichttoetreding.
        
      
      
      
        Vaststaat dat eiseres geen advies van een deskundig te achten persoon of instantie heeft overgelegd. In wat eiseres zelf heeft aangevoerd heeft de rechtbank geen aanleiding gezien om aan te nemen dat de adviezen zodanige gebreken vertonen dat zij niet aan het bestreden besluit ten grondslag mochten worden gelegd. De rechtbank constateert in het bestreden besluit echter wel een motiveringsgebrek dat kan worden gepasseerd met toepassing van artikel 6:22 van de Algemene wet bestuursrecht (Awb). Dit motiveringsgebrek hangt samen het door de Omgevingscommissie geconstateerde derde strijdige punt, over dat de dakkapel van eiseres een gesloten geveldeel zou hebben. Uit foto’s van de dakkapel van eiseres blijkt dat dit niet klopt. Alleen de dakkapel van de buren heeft een gesloten geveldeel. Het college heeft tijdens de zitting toegelicht dat de aanvragen en bezwaren van eiseres en van de buren samen zijn behandeld en dus dat het eerste advies ziet op beide dakkapellen. De rechtbank constateert echter dat twee losse beslissingen op bezwaar zijn genomen en in het bestreden besluit niet is verduidelijkt dat de dakkapel van eiseres geen gesloten geveldeel heeft. Het wegvallen van de derde strijdigheid met de Welstandsnota heeft verder geen inhoudelijke gevolgen voor het bestreden besluit, omdat de eerste en tweede strijdigheid naar oordeel van de rechtbank standhouden. In beroep heeft eiseres namelijk niets aangevoerd over het eerste strijdige punt (de afstanden tussen de zijkant van de dakkapel en de randen van het dakvlak) of over het tweede strijdige punt (de afstand tussen de dakkapellen van [adres] en haar buren). Niet is gesteld en niet is gebleken dat het advies onjuist zou zijn op deze twee punten en dus mocht het college dit advies overnemen. 
      
      
      
        
          Heeft het college in strijd gehandeld met het gelijkheidsbeginsel?
        
      
      8. Eiseres stelt dat de weigering in strijd is met het gelijkheidsbeginsel omdat bij gelijke gevallen in de directe omgeving wel een omgevingsvergunning is verleend.
      
    
    
      8.1.
      De rechtbank oordeelt dat niet is gebleken dat het college in strijd heeft gehandeld met het gelijkheidsbeginsel omdat het college aannemelijk heeft gemaakt dat de in het bezwaarschrift genoemde voorbeelden niet vergelijkbaar zijn. Voor een geslaagd beroep op het gelijkheidsbeginsel moet sprake zijn van vergelijkbare gevallen die ongelijk worden behandeld. Dat betekent in dit concrete geval dat sprake moet zijn van vergunde dakkapellen waarbij in de omgevingsvergunning is afgeweken van de afstand tussen de dakrand en de zijkant van de dakkapel én de afstand tot de dakkapel van de buren zoals bedoeld 11.3.4 van de Welstandnota. Eiseres heeft bij het bezwaarschrift foto’s meegestuurd van dakkapellen in de buurt. Het college heeft in het bestreden besluit toegelicht dat de gefotografeerde dakkapellen niet vergelijkbaar zijn omdat zij op andere dakvlakken zijn gerealiseerd en niet in de directe omgeving. Op de foto’s staan bovendien dakkapellen die zijn vergund vóór de inwerkingtreding van de Welstandnota en staan dakkapellen die helemaal niet zijn vergund. Eiseres heeft in beroep niets ingebracht tegen deze weerlegging van het college. Deze beroepsgrond slaagt daarom niet.
      
    
  
  
    Conclusie en gevolgen
    
    
      9. Het beroep is ongegrond. Dat betekent dat eiseres geen gelijk krijgt en dus dat de weigering van de omgevingsvergunning in stand blijft. Omdat artikel 6:22 van de Awb is toegepast, bepaalt de rechtbank dat het college de door eiser in beroep gemaakte proceskosten moet vergoeden. Voor de rechtsbijstand door een gemachtigde in beroep krijgt eiseres een vast bedrag per proceshandeling. In beroep heeft elke proceshandeling een waarde van € 907,-. De gemachtigde heeft een beroepschrift ingediend (1 punt). Omdat deze zaak gelet op de omvang en complexiteit van gemiddeld gewicht is, wordt op de waarde van elke proceshandeling een factor van 1 toegepast. Dat betekent dat de vergoeding voor beroepsmatig verleende rechtsbijstand in beroep (1 x € 907,- x 1 =) € 907,- bedraagt.  Daarnaast moet het college het door eiseres betaalde griffierecht van € 187,- vergoeden.
    
    
  
  
    Beslissing
    
    
      De rechtbank:
    
    - verklaart het beroep ongegrond;
    - bepaalt dat het college het griffierecht van in totaal € 187,- aan eiseres moet vergoeden;
    - veroordeelt het college tot betaling van € 907,- aan proceskosten aan eiseres.
    
    
    
    
    
      Deze uitspraak is gedaan door mr. A.M.L.E. Ides Peeters, rechter, in aanwezigheid van mr. T.A. de Kraker, griffier op 27 november 2025 en openbaar gemaakt door middel van geanonimiseerde publicatie op www.rechtspraak.nl.
    
    
    
    
    
    
    
    
      
        
        
        
          
            
              griffier
            
            
              rechter
            
          
        
      
    
    
    
    
      Een afschrift van deze uitspraak is verzonden aan partijen op:
    
    
    
  
  
    Informatie over hoger beroep
    Een partij die het niet eens is met deze uitspraak, kan een hogerberoepschrift sturen naar de Afdeling bestuursrechtspraak van de Raad van State waarin wordt uitgelegd waarom deze partij het niet eens is met deze uitspraak. Het hogerberoepschrift moet worden ingediend binnen zes weken na de dag waarop deze uitspraak is verzonden. 
    
  
  
    Bijlage: voor deze uitspraak belangrijke wet- en regelgeving
    
    
      
        Algemene wet bestuursrecht
      
    
    
    
      
        Artikel 3:2
      
      Bij de voorbereiding van een besluit vergaart het bestuursorgaan de nodige kennis omtrent de relevante feiten en de af te wegen belangen.
    
    
    
      
        Artikel 3:9
      
      Indien een besluit berust op een onderzoek naar feiten en gedragingen dat door een adviseur is verricht, dient het bestuursorgaan zich ervan te vergewissen dat dit onderzoek op zorgvuldige wijze heeft plaatsgevonden.
    
    
    
      
        Omgevingswet
      
    
    
    
      
        Artikel 5.1, eerste lid, aanhef en onder a
      
      Het is verboden zonder omgevingsvergunning de volgende activiteiten te verrichten:
    
    a. een omgevingsplanactiviteit.
    
    
      
        Omgevingsplan gemeente Tilburg
      
    
    
    
      
        Artikel 22.26
      
      Het is verboden zonder omgevingsvergunning een bouwactiviteit te verrichten en het te bouwen bouwwerk in stand te houden en te gebruiken.  
    
    
    
      
        Artikel 22.29, eerste lid
      
      Voor zover een aanvraag om een omgevingsvergunning betrekking heeft op een bouwactiviteit en het in stand houden en gebruiken van het te bouwen bouwwerk, wordt de 
      omgevingsvergunning alleen verleend als:  
    
    a. de activiteit niet in strijd is met de in dit omgevingsplan gestelde regels over het bouwen, in stand houden en gebruiken van bouwwerken, met uitzondering van paragraaf 22.2.4; 
    b. het uiterlijk of de plaatsing van het bouwwerk, met uitzondering van een tijdelijk bouwwerk dat geen seizoensgebonden bouwwerk is, zowel op zichzelf beschouwd als in verband met de omgeving of de te verwachten ontwikkeling daarvan, niet in strijd is met redelijke eisen van welstand, beoordeeld volgens de criteria van de welstandsnota, bedoeld in artikel 12a, eerste lid, van de Woningwet, zoals dat artikel luidde voor de inwerkingtreding van de Omgevingswet; en 
    c. de activiteit betrekking heeft op een bodemgevoelig gebouw op een bodemgevoelige locatie en:  
    
      1°. de toelaatbare kwaliteit van de bodem niet wordt overschreden; of 
      2°. bij overschrijding van de toelaatbare kwaliteit van de bodem: als aannemelijk is dat een 
      sanerende of andere beschermende maatregelen wordt getroffen. Een sanerende of andere 
      beschermende maatregel is in ieder geval een sanering overeenkomstig paragraaf 4.121 van het Besluit activiteiten leefomgeving.
    
    
    
      
        Welstandsnota Tilburg 2017
      
    
    
    8. Uitwerking van de uitgangspunten
    
    
      8.1.
      
        
          Welstand op drie niveaus
        
        De welstandstoets wordt –qua zwaarte- afgestemd op functie en karakter van de omgeving. Daarbij worden drie niveaus onderscheiden.
      
      
      
        […]
      
      
      
        
          Niveau 2: 'lichte' welstandstoets, basiskwaliteit
        
        Het uitgangspunt van de nota is dat middels de voorgestelde “schilbenadering” elke wijk, elk gebied, een zekere basiszorg voor ruimtelijke kwaliteit behoudt. Uitgangspunt bij de toetsing is altijd de bestaande architectonische kwaliteit (van zowel object als directe omgeving). De bestaande situatie is normstellend. Is er sprake van een nog gaaf architectonisch/ stedenbouwkundig totaalbeeld, dan is het doel die kwaliteit minimaal te behouden. Is er sprake van een minder gaaf totaalbeeld, waarin al een diversiteit aan ingrepen heeft plaatsgevonden, dan is meer vrijheid toegestaan. Er wordt, in tegenstelling tot in het niveau 1 gebied, hier niet ingezet op een kwaliteitsimpuls maar op beheer en behoud.
      
      
      
        Dit niveau omvat de overige stedelijke beheergebieden en het buitengebied. Het zijn gebieden waarvan de ruimtelijke structuur en de gebouwen in mindere mate beeldbepalend zijn voor de stad, ten dele wél voor buurt of wijk. Van nieuwbouwplannen in deze gebieden mag gevraagd worden dat zij niet alleen op zichzelf redelijk zijn, maar ook dat zij bestaande ruimtelijke kwaliteiten in de omgeving respecteren. Kortom: een voldoende kwaliteit is hier de norm. Voor nieuwbouw betekent dit toetsing aan de algemene criteria b t/m e, voor verbouwplannen aan c, d en e.
      
      
      
        […]
      
      
      
        
          11. Criteria voor veelvoorkomende bouwwerken
        
      
      
        11.3.4.
        
          Dakkapellen
        
        
        
          Het bouwen van dakkapellen is waarschijnlijk de meest algemeen beoefende tak van sport bij bestaande woningen. In de meeste gevallen zijn dakkapellen aan achterkanten vergunningvrij en/of welstandsvrij. Aan voorzijden gelden altijd welstandscriteria. Dat maakt dat op grond van hoofdstuk 3, artikel 3 van het Besluit omgevingsrecht in alle gevallen voor dakkapellen in het voordakvlak een omgevingsvergunning noodzakelijk is. In de criteria is onderscheid tussen beschermde gezichten en het overig gebied onder de noemer ‘in het algemeen’.
        
        
        
          
            Uitgangspunt
          
          Een dakkapel is een bescheiden uitbouw in de kap van een gebouw, bedoeld om de lichttoetreding te verbeteren en het bruikbaar oppervlak te vergroten. Dakkapellen moeten in het algemeen een ondergeschikte toevoeging zijn aan een dakvlak. Desondanks zijn dakkapellen, als ze zichtbaar zijn, voor het straatbeeld zeer bepalend. De gemeente streeft in gebieden met een samenhangende, ruimtelijk formele, karakteristiek naar een herhaling van uniforme exemplaren en op een doorgaand dakvlak een regelmatige rangschikking op een horizontale lijn. Belangrijk is dat de contour en het silhouet van het oorspronkelijke gebouw of bouwblok zichtbaar blijven en dat de dakkapel qua uitstraling en volume ondergeschikt is aan het oorspronkelijke gebouw. Herhaling binnen een blok (van dezelfde architectuur/bouwstijl) kan rust en samenhang brengen. Een dakkapel is geen dakopbouw.
        
        
        
          
            11.3.4.1 Voordakvlak en zijdakvlak in het algemeen 
          
          Een dakkapel gebouwd op het voordakvlak of een zij dakvlak, voldoet in ieder geval aan redelijke eisen van welstand indien:
        
        
          
            LET OP: in de wijk Koolhoven de criteria van het beeldkwaliteitplan ‘Koolhoven’ worden gevolgd (het onderstaande is hier niet van toepassing);
          
          
            er wordt aangesloten bij eerder vergunde en gerealiseerde dakkapellen bij dezelfde soort woningen (trendzetters);
          
          
            de dakkapel wordt voorzien van een plat dak;
          
          
            de zijwanden ondoorzichtig zijn;
          
          
            de hoogte, gemeten vanaf de voet van de dakkapel, niet meer dan 1,5m bedraagt met dien verstande dat bij projectmatige bouw met qua architectuur gelijk soortige woningen de dakkapel wat betreft de onder- en bovenkant in dezelfde lijn ligt met de (kleinste van de) op buurpercelen meest nabijgelegen dakkapel (let op: dit kan bv. bij jaren 30 woningen een beper king betekenen!) 
          
          
            de onderzijde niet minder dan 0,5 m en minder dan 1 m boven de dakvoet ligt; 
          
          
            de bovenzijde niet minder dan 0,5 m onder de daknok ligt; 
          
          
            de zijkanten niet minder dan 1,20 m van de zijkanten van het dakvlak liggen met dien verstande dat, indien gelijktijdige koppeling van dakkapellen op aangrenzende buurpanden (dus in erfgrens) plaatsvindt, dan: afstand tot andere zijkant dakvlak tenminste 1,80 m; 
          
          
            bij projectmatige bouw (zie boven): detaillering voor wat betreft dakrand en overstek en materiaalgebruik gelijk aan meest voorkomende dakkapel in betreffende straatwand van het (oorspronkelijke) bouwproject; overigens dakrand of boeiboord ten hoogste 30 cm hoog; 
          
          
            de dakkapel in materiaal en kleur van kozijnen en dakrand is afgestemd op het materiaal en de kleur van de kozijnen en de dakrandafwerking van het bestaande gebouw.
          
        
        […]
        
        
      
    
  
  
     Zie bijvoorbeeld de uitspraak van de Afdeling bestuursrechtspraak van de Raad van State (ABRvS) van 11 augustus 2021, ECLI:NL:RVS:2021:1796, r.o. 9.1.