ECLI:NL:CBB:2025:342, College van Beroep voor het bedrijfsleven, 24-06-2025, 24/84
College van Beroep voor het bedrijfsleven — Uitspraak 
Datum: 2025-06-24 00:00:00.000000
Rechtsgebied: Bestuursrecht

Samenvatting: Wwft, verscherpt cliëntenonderzoek, boete. 
        BFT heeft terecht geconcludeerd dat [naam 1] artikel 8, eerste lid, onder a, van de Wwft heeft overtreden. [naam 1] had moeten onderkennen dat er sprake was van een hoger risico op witwassen bij haar cliënt. Het onderzoek dat zij heeft verricht schoot te kort als verscherpt cliëntenonderzoek. Het College verlaagt de boete, omdat de hoogte daarvan in geen verhouding staat tot de boete die aan haar cliënt was opgelegd ter zake het niet-naleven van de Wwft.

uitspraak
    
      
        
          
        
      
      
        
          
        
      
    
    COLLEGE VAN BEROEP VOOR HET BEDRIJFSLEVEN
    
    
      zaaknummer: 24/84
    
    
    uitspraak van de meervoudige kamer van 24 juni 2025 op het hoger beroep van:
    
      [naam 1] B.V., te [woonplaats] ( [naam 1] ) (gemachtigde: mr. N. ten Donkelaar)
    
    
      tegen de uitspraak van de rechtbank Rotterdam van 18 december 2023, kenmerk 22/2255, in het geding tussen
    
    
    
      
        [naam 1]
      
      enBureau Financieel Toezicht (BFT)
      (gemachtigde: mr. B.A. Schimmel)
    
    
    
  
  
    Procesverloop in hoger beroep
    
    
      
        [naam 1] heeft hoger beroep ingesteld tegen de uitspraak van de rechtbank Rotterdam van 18 december 2023 (ECLI:NL:RBROT:2023:12464) (aangevallen uitspraak).
    
    
    
      BFT heeft een reactie op het hogerberoepschrift ingediend.
    
    
    
      De zitting was op 15 april 2025. Aan de zitting hebben de gemachtigden van partijen deelgenomen. Voor [naam 1] waren tevens aanwezig [naam 2] en W. van Reenen RA en voor BFT F. Olling MSc.
    
    
  
  
    Grondslag van het geschil
    
    
      1.1
      Voor een uitgebreide weergave van het verloop van de procedure, het wettelijk kader en de in dit geding van belang zijnde feiten en omstandigheden, voor zover niet bestreden, wordt verwezen naar de aangevallen uitspraak. Het College volstaat met het volgende.
      
    
    
      1.2
      
        [naam 1] is een instelling als bedoeld in (artikel 1a, vierde lid, onder a en b van) de Wet ter voorkoming van witwassen en financieren van terrorisme (Wwft). 
      
    
    
      1.3
      
        [naam 3] .nl B.V. ( [naam 3] ) was een cliënt van [naam 1] . Uit de administratie van [naam 3] blijkt dat in 2018 21 en in 2019 23 contante transacties van minstens € 10.000,- hebben plaatsgevonden. 
      
    
    
      1.4
      Op 12 december 2019 heeft Bureau Toezicht Wwft (BTW) een rapport uitgebracht naar aanleiding van een door hem uitgevoerd toezichtonderzoek bij [naam 3] naar de naleving van de Wwft. Het onderzoek had betrekking op de periode 1 augustus 2018 tot en met 31 maart 2019. BTW stelde vast dat [naam 3] de verplichtingen van de Wwft niet volledig had nageleefd. Daaraan lag ten grondslag dat (-) er geen afdoende maatregelen waren om de risico’s op witwassen en financieren van terrorisme vast te stellen en te beoordelen, (-) bepalingen met betrekking tot cliëntenonderzoek niet correct zijn nageleefd en (-) niet alle voorgenomen of uitgevoerde ongebruikelijke transacties zijn gemeld. 
      
    
    
      1.5
      Met een emailbericht van 20 februari 2020 heeft [naam 3] aan [naam 1] bericht dat zij “vanmorgen nog 2,5 uur [heeft] gezeten met man van WWFT. Boete gereduceerd naar 2500,- […]”. Daarop heeft [naam 1] op 21 februari 2020 aan [naam 3] een emailbericht verstuurd met de vraag of “hij ook [vond] dat je het nu wel goed voor elkaar hebt?”. [naam 3] heeft hierop op 22 februari 2022 als volgt geantwoord: “We hadden er hard aan gewerkt om protocollen map etc. te maken, dat hielp nu zeker.”.
      
    
    
      1.6
      
        [naam 1] heeft de jaarrekening 2018 voor [naam 3] op 11 mei 2020 vastgesteld. In het ‘Bespreekverslag jaarwerk’ van 14 mei 2020 is te lezen dat het [naam 1] bevreemdde dat [naam 3] een boete heeft gekregen voor het niet volledig voldoen aan de vereisten van de Wwft, omdat “in het verleden is aangegeven dat er meldingen moeten worden gedaan en de handleiding daarbij is verstrekt en sindsdien diverse malen is gevraagd of cliënt aan de Wwft vereisten heeft voldaan waarop bevestigend werd geantwoord”.
      
    
    
      1.7
      Met de brief van 19 mei 2020 heeft BFT een onderzoek aangekondigd bij [naam 1] . In die brief verzocht BFT [naam 1] de volledige dossiers (onder meer permanent dossier, jaardossier, aantekeningen, auditfiles en (e-mail)correspondentie) betreffende [naam 3] voor de jaren 2018 tot en met 2020 aan het BFT toe te zenden. In die brief staat verder dat [naam 1] op grond van artikel 5:20 van de Algemene wet bestuursrecht (Awb) gehoor moet geven aan dat verzoek. Op 10 juli 2020 heeft BFT documenten en bestanden ontvangen. 
      
    
    
      1.8
      Met de brief van 18 augustus 2020 heeft BFT [naam 1] verzocht een aantal vragen te beantwoorden. Daarbij heeft BFT [naam 1] erop gewezen dat zij voor die vragen niet tot antwoorden is verplicht. Op 15 september 2020 heeft [naam 1] antwoord gegeven op die vragen. 
      
    
    
      1.9
      Op 23 augustus 2021 heeft BFT zijn definitieve rapport naar aanleiding van zijn onderzoek aan [naam 1] toegezonden en op 4 november 2021 heeft hij [naam 1] bericht voornemens te zijn een boete op te leggen. 
      
    
    
      1.10
      Met het besluit van 7 december 2021 (boetebesluit) heeft BFT [naam 1] een bestuurlijke boete van € 265.000,- opgelegd, omdat [naam 1] in het dossier van [naam 3] onvolledig aan de monitoringsverplichting van artikel 3, tweede lid, aanhef en onder d, van de Wwft heeft voldaan en geen verscherpt cliëntenonderzoek als bedoeld in artikel 8 van de Wwft heeft verricht.
      
    
    
      1.11
      Met de beslissing op bezwaar van 5 april 2022 heeft BFT het boetebesluit gedeeltelijk herroepen en de overtreding van de monitoringsverplichting niet meer aan de boete ten grondslag gelegd. Hierdoor en doordat de boete in het boetebesluit ten onrechte op de volledige groepsomzet was gebaseerd, heeft BFT de boete naar € 18.900,- verlaagd. Hiertegen was het beroep bij de rechtbank gericht. 
      
      
      
    
  
  
    Uitspraak van de rechtbank
    
    
      2		De rechtbank heeft het beroep van [naam 1] in de aangevallen uitspraak ongegrond verklaard. Dit betekent dat de rechtbank de boete in stand heeft gelaten.
    
    
  
  
    Beoordeling van het geschil in hoger beroep
    
    
      
        Samenvatting oordeel en inleiding
      
    
    
    
      3		Het College is van oordeel dat de hogerberoepsgrond over de hoogte van de boete slaagt en de andere drie hogerberoepsgronden niet. Het College zal de opgelegde boete matigen tot € 2.500,-. Het College licht hierna toe hoe het tot dit oordeel is gekomen en wat de gevolgen van dit oordeel zijn. Bij het bespreken van de vier gronden zal het College steeds eerst het oordeel van de rechtbank, voor zover relevant, samengevat weergeven en de standpunten van partijen. Zoals op de zitting al besproken, zal het College het verzoek van [naam 1] om dat wat zij eerder bij de rechtbank aan de orde heeft gesteld hier als herhaald en ingelast te beschouwen buiten beschouwing laten. Het is vaste rechtspraak van het College (zoals onder meer volgt uit de uitspraak van 14 februari 2023, ECLI:NL:CBB:2023:68, onder 9) dat zo’n verwijzing naar eerder aangevoerde gronden in bezwaar en beroep niet volstaat, maar dat de appellant moet aangeven waarom de aangevallen uitspraak volgens hem op de betreffende punten niet klopt.
    
    
    
      
        Heeft BFT alle op de zaak betrekking hebbende stukken ingediend? 
      
    
    
    
      4.1
      De rechtbank heeft, voor zover hier van belang, het volgende overwogen.
      
      
        “7.1. Eiseres betoogt dat BFT niet alle op de zaak betrekking hebbende stukken ter inzage heeft verstrekt en dat BFT daarmee in strijd met artikel 6 van het Verdrag tot Bescherming van de Rechten van de Mens en de Fundamentele Vrijheden (EVRM) heeft gehandeld. Zij verzoekt de rechtbank om BFT op te dragen om de ontbrekende stukken alsnog in te dienen. Hierbij heeft eiseres expliciet de volgende (mogelijk bestaande) stukken genoemd:- correspondentie tussen BFT en het BTWwft over het onderzoek van het BTWwft naar [naam 3] ;- stukken rond het interne beraad bij BFT over het onderzoek, het rapport, de overtredingen en het opleggen van de boete;[…]
      
      
    
    
      7.2.
      De rechtbank overweegt dat op basis van artikel 8:42 van de Algemene wet bestuursrecht (Awb) het bestuursorgaan de op de zaak betrekking hebbende stukken naar de bestuursrechter zendt. Uit de door eiseres aangehaalde uitspraken blijkt dat met die stukken wordt bedoeld de op papier of in elektronische vorm vastgelegde gegevens die het bestuursorgaan voor raadpleging ter beschikking staan of hebben gestaan. Tot de op de zaak betrekking hebbende stukken behoren niet slechts de stukken die het bestuursorgaan als onderbouwing voor het besluit heeft gebruikt. Daartoe behoren in beginsel ook stukken waarover het bestuursorgaan wel beschikte maar waarmee het besluit niet is onderbouwd. Hieronder kunnen ook stukken vallen die voor intern beraad zijn opgesteld of stukken die tussen het bestuursorgaan (als opdrachtgever) en externe deskundigen (als opdrachtnemer) over de totstandkoming van een rapport zijn gewisseld. Geen op de zaak betrekking hebbende stukken zijn stukken die het bestuursorgaan wel heeft gebruikt of ter beschikking van het bestuursorgaan hebben gestaan, maar die voor de beoordeling door de rechter van (nog) bestaande geschilpunten niet (langer) van belang zijn.
      
    
    
      7.3.
      Uit de door eiseres aangehaalde uitspraken blijkt dat als het om een bestuurlijke boete gaat, de belanghebbende in staat moet worden gesteld om alles aan te voeren wat zij in het belang van haar verdediging noodzakelijk vindt. Dit betekent dat als een belanghebbende gemotiveerd uiteenzet dat en waarom zij het van belang vindt dat bepaalde stukken die zich onder het bereik van het bestuursorgaan bevinden aan haar beschikbaar worden gemaakt, die stukken als op de zaak betrekking hebbende stukken worden aangemerkt. Deze stukken moeten dan worden ingediend, tenzij er een gerechtvaardigde weigering op grond van artikel 8:29 van de Awb bestaat of bij uitzonderingsgevallen zoals misbruik van procesrecht. Dit geldt ook als deze stukken volgens het bestuursorgaan geen rol in zijn besluitvormingsproces hebben gespeeld, omdat niet is uitgesloten dat uit die stukken feiten of omstandigheden blijken die in het belang van de verdediging van de belanghebbende zijn.
      
    
    
      7.4.
      Voor de door eiseres genoemde (mogelijk bestaande) stukken geldt dat eiseres niet uiteen heeft gezet waarom het van belang is dat deze stukken aan haar beschikbaar worden gesteld en daarmee ook niet of deze stukken voor de beoordeling van deze zaak van belang zijn. Dit betekent dat het betoog van eiseres niet slaagt. De rechtbank wijst het verzoek van eiseres om de door haar bedoelde stukken alsnog door BFT in te laten dienen, daarom af.”
      
    
    
      4.2
      
        [naam 1] voert aan dat de rechtbank heeft miskend dat [naam 1] niet hoeft te onderbouwen waarom zij inzage wenst in specifieke op de zaak betrekking hebbende stukken, omdat voor boetes geldt dat alle relevante informatie ter inzage moet worden gegeven vanwege het zwaarwegende belang bij kennisname van alle stukken, waaronder stukken die niet als bewijs zijn gebruikt. Zij wijst in dit verband op artikel 5:49 van de Awb en artikel 6 van het Verdrag tot bescherming van de rechten van de mens en de fundamentele vrijheden (EVRM), alsmede op het arrest van het Europees Hof voor de Rechten van de Mens (EHRM) van 24 februari 1994, in de zaak van  Bendenoun tegen Frankrijk (ECLI:CE:ECHR:1994:0224JUD001254786).
      
    
    
      4.3
      BFT voert aan dat het alle op de zaak betrekking hebbende stukken ter inzage heeft verstrekt. Voor zover de door [naam 1] genoemde stukken bestaan, zijn dat geen op de zaak betrekking hebbende stukken en valt niet in te zien dat [naam 1] door het niet ter inzage leggen van deze stukken in enig belang is geschaad of dat haar verdedigingsrechten zijn geschonden.
      
    
    
      4.4
      Het College stelt voorop dat de rechtbank een juist beoordelingskader heeft gehanteerd bij de beoordeling of sprake is van op de zaak betrekking hebbende stukken. Met de rechtbank is het College van oordeel dat [naam 1] niet duidelijk heeft gemaakt waarom correspondentie en overleg tussen BFT en het BTW over het onderzoek van het BTW naar [naam 3] en stukken rond intern beraad bij BFT voor haar verdediging van belang zijn. Voor zover [naam 1] de genoemde correspondentie wil inzien om na te gaan of de aanleiding van het onderzoek van BFT wel rechtmatig was, ziet zij eraan voorbij dat voor het uitoefenen van de toezichtsbevoegdheden in beginsel niet relevant is of en zo ja, welk feit, signaal, grond of vermoeden aan die uitoefening vooraf is gegaan (zie de uitspraak van het College van 12 oktober 2017, ECLI:NL:CBB:2017:326, onder 4.4). BFT heeft zelfstandig onderzoek verricht naar de naleving van de Wwft door [naam 1] . In dat licht bezien, valt niet in te zien waarom die correspondentie hier van belang is. Verder volgt uit de beslissingen van het College van 6 mei 2021 (ECLI:NL:CBB:2021:970, onder 5.2, en ECLI:NL:CBB:2021:968, onder 4.7) niet dat intern beraad en interne e-mails zonder meer als op de zaak betrekking hebbende stukken kwalificeren. In die zaken was sprake van voor de verdediging relevante informatie, maar [naam 1] heeft niet duidelijk gemaakt waarom die interne stukken hier voor haar relevant zijn.
      
    
    
      4.5
      De hogerberoepsgrond slaagt niet.
      
      
        
          Moet bewijs worden uitgesloten?
        
      
      
    
    
      5.1
      De rechtbank heeft, voor zover hier van belang, het volgende overwogen.
      
      
        “8.1.1. Het betoog van eiseres dat de boete (ook) op wilsafhankelijk materiaal is gebaseerd waarvoor geen cautie is gegeven en dat dergelijk onder dwang verkregen materiaal niet voor punitieve doeleinden mag worden gebruikt en daarom als bewijs moet worden uitgesloten, slaagt niet.
      
      
      
        8.1.2.
        Hierbij laat de rechtbank buiten beschouwing de vraag of bewijsmateriaal moet worden uitgesloten, omdat verzoekster niet op haar recht op rechtsbijstand is gewezen en vervolgens onder dwang verklaringen heeft afgelegd en documenten heeft verstrekt. Eiseres heeft dit uitgebreide betoog pas voor het eerst tijdens de zitting bij de rechtbank naar voren gebracht, terwijl niet is gebleken dat eiseres dit niet in een eerder stadium had kunnen doen. De rechtbank acht dit daarom in strijd met de goede procesorde. De rechtbank kan het betoog van eiseres overigens ook niet volgen. Los van de vraag of buiten de situatie van een eerste verhoor moet worden gewezen op het recht op rechtsbijstand, heeft eiseres zich (tijdig) van adequate rechtsbijstand voorzien en niet uiteengezet dat zij door het eerder ontbreken daarvan in haar belangen is geschaad.
        
        
          […]
        
      
      
        8.3.3.
        
          Het betoog van eiseres dat het hiervoor bedoelde wilsonafhankelijk materiaal wilsafhankelijk materiaal is geworden omdat BFT deze stukken met een ‘fishing expedition’ heeft verkregen, slaagt niet. BFT heeft in de informatievordering van 19 mei 2020 voldoende specifiek de door eiseres in punt 8.3.2. genoemde en voor het onderzoek naar de naleving van de Wwft relevante documenten opgevraagd. BFT licht in de informatievordering toe dat de aanleiding voor de informatievordering een ontvangen signaal is waarin één klant van eiseres wordt genoemd en beperkt de vordering tot het dossier [van, toevoeging College] deze specifieke klant ( [naam 3] ) en tot een bepaalde periode (2018 tot en met 2020). Hierbij is vermeld welke gegevens eiseres in ieder geval moet indienen, zoals het permanente dossier, het jaardossier, het cliëntendossier en de auditfiles van [naam 3] en de e-mailcorrespondentie met [naam 3] . Verder geldt dat BFT op het moment van de informatievordering met het bestaan van deze stukken in voldoende mate op de hoogte was, omdat het op dat moment al duidelijk was dat [naam 3] in de periode 2018 tot en met 2020 een klant van eiseres was en dat [naam 3] vanwege het niet naleven van de Wwft een boete opgelegd had gekregen.Bovendien stond op het moment van de informatievordering vast dat eiseres onder de Wwft viel (op basis waarvan zij een bewaarplicht heeft) en daarom over dergelijke stukken en beleid moet beschikken. De rechtbank verwijst in dit verband naar de ook door eiseres genoemde uitspraak van het EHRM van 4 oktober 2022, nr. 58342/15 (De Legé/Nederland). In deze uitspraak komt het EHRM tot het oordeel dat de bankafschriften en portfolio-overzichten in die procedure niet via een fishing expedition door de autoriteiten waren verkregen omdat vaststond dat de belanghebbende bij de bank in kwestie een rekening had en de autoriteiten daarom op de hoogte waren van het bestaan van die stukken.
          […]”
        
        
      
    
    
      5.2
      
        [naam 1] voert in de eerste plaats aan dat de rechtbank ten onrechte heeft overwogen dat zij in strijd heeft gehandeld met de goede procesorde door onder verwijzing naar het arrest van het gerechtshof Arnhem-Leeuwarden van 20 september 2022 (ECLI:NL:GHARL:2022:8130) pas voor het eerst op de zitting aan te voeren dat zij niet op haar recht op een advocaat is gewezen. [naam 1] had namelijk eerder al aangevoerd dat BFT de cautieplicht heeft geschonden en ten onrechte wilsafhankelijk materiaal bij de boeteoplegging heeft betrokken en de verwijzing naar dat arrest op zitting is een aanvulling van de motivering van die beroepsgrond. In de tweede plaats voert [naam 1] aan dat de rechtbank ten onrechte heeft geoordeeld dat geen sprake was van een fishing expedition. Daarvan was gelet op het arrest van het EHRM van 4 oktober 2022 in de zaak van De Legé tegen Nederland (nr. 58342/15, ECLI:CE:ECHR:2022:1004JUD005834215) en het arrest van de Hoge Raad van 14 november 2023 (ECLI:NL:HR:2023:1562, onder 3.5.3) namelijk wel sprake, omdat verzoeken om alle gegevens, zonder directe en duidelijke aanknopingspunten dat deze gegevens daadwerkelijk bestaan, als een fishing expedition worden gekwalificeerd. In de brief van BFT van 19 mei 2020 worden juist die termen gebruikt waarvan de Hoge Raad heeft geoordeeld dat er sprake was van een fishing expedition. Omdat [naam 1] ten onrechte niet op haar recht op een advocaat is gewezen en sprake was van een fishing expedition, moeten de volgende stukken van bewijs worden uitgesloten:a. de e-mails tussen [naam 1] en [naam 3] over de boete van BTW in 2020;
      b. het bespreekverslag van het jaarwerk 2018;
      c. de interne correspondentie; en
      d. overige correspondentie tussen [naam 1] en [naam 3] .
      
    
    
      5.3
      Deze hogerberoepsgrond slaagt evenmin. Op de zitting heeft [naam 1] erkend dat het recht om te worden gewezen op rechtsbijstand niet ziet op de hiervoor onder a, c, en d genoemde stukken, maar alleen op het hiervoor onder b genoemde bespreekverslag. Wat betreft het bespreekverslag stelt het College vast dat dit ziet op een bespreking tussen [naam 1] en [naam 3] . Van een verhoor van [naam 1] door BFT was geen sprake, zodat niet valt in te zien dat de verplichting om te wijzen op het recht op rechtsbijstand is geschonden. Daarnaast volgt het College [naam 1] niet in haar betoog dat met de brief van 19 mei 2020 sprake was van een fishing expedition. De rechtbank heeft dit duidelijk uitgelegd en het College onderschrijft die uitleg.
      
      
        
          Heeft [naam 1] artikel 8 van de Wwft overtreden?
        
      
      
    
    
      6.1
      De rechtbank heeft, voor zover hier van belang, het volgende overwogen. 
      
      
        “9. BFT verwijt eiseres dat zij op 20 februari 2020 niet heeft onderkend dat bij [naam 3] een verhoogd risico op witwassen is ontstaan en zij vervolgens ten onrechte geen verscherpt cliëntenonderzoek heeft verricht, nadat zij met het volgende samenstel van omstandigheden bekend is geworden:- dat bij [naam 3] een grote hoeveelheid contante transacties van minimaal
        € 10.000,00 hebben plaatsgevonden, namelijk 21 keer in 2018 en 23 keer in 2019, terwijl cliënten waar veel contant geldt beschikbaar is (zoals autohandelaren) ook in de Specifieke leidraden naleving Wwft voor accountants, belastingadviseurs, administratiekantoren en alle overige instelling (…) van 15 juli 2014 en van 24 oktober 2018 als voorbeeld wordt genoemd van type cliënten die een verhoogd risico op witwassen met zich meebrengen;- dat [naam 3] een boete van BTWwft heeft gekregen omdat zij de Wwft heeft overtreden nadat BTWwft eerst een onderzoek naar de naleving daarvan in de periode 1 augustus 2018 tot en met 31 maart 2019 heeft verricht.Eiseres werd met deze transactie bekend tijdens het verwerken van de administratie van [naam 3] over de jaren 2018 en 2019. Op 20 februari 2022 bracht [naam 3] eiseres per e-mail op de hoogte van de door BTWwft opgelegde boete.
      
      
      
        
          Was er sprake van een verhoogd risico op witwassen of financiering van terrorisme?
        
      
    
    
      10.1.
      
        Met BFT is de rechtbank van oordeel dat het onder 9 genoemde samenstel van omstandigheden voor eiseres reden had moeten zijn om bij [naam 3] een verhoogd risico op witwassen of financiering van terrorisme aan te nemen.
        […]
        
          Heeft eiseres een verscherpt cliëntenonderzoek verricht?
        
      
      11. BFT neemt het standpunt in dat eiseres geen verscherpt cliëntenonderzoek heeft verricht, dat de later door eiseres gestelde werkzaamheden niet zijn onderbouwd en dat deze werkzaamheden anders ook te laat zijn verricht en onvoldoende zijn om aan de verplichting van een verscherpt cliëntenonderzoek te voldoen. Ook neemt BFT het standpunt in dat de risicoherclassificatie naar verhoogd risico pas heeft plaatsgevonden na de aankondiging van BFT van haar onderzoek en dus te laat heeft plaatsgevonden. De rechtbank volgt de BFT hierin.
      
      12. Het betoog van eiseres dat het rechtszekerheid- en legaliteitsbeginsel als neergelegd in artikel 5:4 van de Awb en artikel 7 van het EVRM is geschonden, leidt niet tot een andere conclusie. Op zichzelf brengt eiseres in dit verband terecht naar voren dat uit de wetsgeschiedenis en de rechtspraak van het CBb blijkt dat instellingen zelf mogen bepalen hoe zij aan een verscherpt cliëntenonderzoek invulling geven, hetgeen door BFT ook niet wordt ontkend. Dit betekent echter niet dat BFT als toezichthouder niet op de juiste toepassing van het verscherpt cliëntenonderzoek mag toezien en mag optreden als dat onderzoek volgens haar niet of niet voldoende wordt verricht. Niet voor niets is in artikel 30, aanhef en onder a, van de Wwft de bevoegdheid voor BFT opgenomen om een bestuurlijke boete op te leggen als artikel 8 van de Wwft inzake het verscherpt cliëntenonderzoek wordt overtreden. Uit de Memorie van Toelichting (MvT), Kamerstukken II 2007-2008, 31 238, nr. 3. Pag. 6 en 10, blijkt daarover ook dat de toezichthouder bij de inschatting van de risicogevoeligheid van cliënten een belangrijke rol heeft en dat de toezichthouder kan optreden als zij van mening is dat de instelling met de gekozen risicogeoriënteerde benaderen niet aan de doelstelling van de wet kan voldoen.
      
    
    
      13.1.
      
        Ook het betoog van eiseres dat zij wel een verscherpt cliëntenonderzoek heeft verricht en dat zij objectief gezien voortvarend heeft gehandeld zoals in alle redelijkheid van haar mocht worden verwacht, leidt de rechtbank niet tot een andere conclusie.
        Eiseres betoogt weliswaar dat zij een verscherpt onderzoek heeft verricht, bestaande uit uitvoerig en veelvuldig contact met [naam 3] en het samen met [naam 3] doornemen van het rapport van BTWwft, maar dit blijkt niet uit de stukken. Uit de stukken blijkt alleen dat [naam 3] op 20 februari 2020 eiseres heeft bericht dat zij de boete van BTWwft heeft weten te verlagen, waarna eiseres op 21 februari 2022 heeft gevraagd of BTWwft vond dat alles bij [naam 3] nu voor elkaar was en waarop [naam 3] op 22 februari 2022 reageerde: “We hadden er hard aan gewerkt om protocollen map etc. te maken, dat hielp nu zeker.”. Met BFT is de rechtbank van oordeel dat alleen het stellen van deze vraag niet als een verscherpt cliëntenonderzoek kan worden opgevat, mede gelet op het onduidelijke en onbeduidende antwoord van [naam 3] op die vraag.[…]
        
          14. Het betoog van eiseres dat het haar door het ontbreken van inkadering in wet- en regelgeving niet kan worden verweten dat zij ondanks haar inspanningen niet aan artikel 8 van de Wwft heeft voldaan, slaagt niet. Zoals de rechtbank eerder in deze uitspraak al heeft geoordeeld is de door eiseres aangevoerde strijd met het rechtszekerheid- en legaliteitsbeginsel niet komen vast te staan en blijken de door eiseres omschreven inspanningen niet uit de stukken. Met BFT is de rechtbank dan ook van oordeel dat eiseres een ernstige overtreding van de Wwft heeft begaan. Hiervoor kan BFT op basis van die wet een boete opleggen. Zij hoefde daar in dit geval niet van af te zien.”
      
      
    
    
      6.2
      
        [naam 1] betwist dat sprake van een hoger risico op witwassen waardoor een verscherpt cliëntonderzoek noodzakelijk was. Voor zover het College zou menen dat dit wel noodzakelijk was, voert [naam 1] aan dat zij dit onderzoek heeft verricht. [naam 1] heeft namelijk uitvoerig en veelvuldig contact gehad met [naam 3] , waaronder contact over het rapport van BTW ter zake het onderzoek van BTW bij [naam 3] . [naam 1] verwijst naar een e-mail van een medewerker van [naam 1] van 11 maart 2024, waarin hij aangeeft wat hij zich nog herinnert over het contact destijds met [naam 3] . Bovendien heeft [naam 3] alle transacties correct gemeld en samen met BTW haar interne procedure hiervoor aangescherpt zodat deze voldoet aan de Wwft. [naam 1] kan bovendien niet worden verweten dat zij ondanks haar inspanningen niet zou hebben voldaan aan artikel 8 van de Wwft gelet op het feit dat in de wet- en regelgeving geen inkadering is opgenomen.
      
      
        6.3.1
        Het College is van oordeel dat BFT terecht heeft geconcludeerd dat [naam 1] artikel 8 van de Wwft heeft overtreden, omdat zij in elk geval op 20 februari 2020 had moeten onderkennen dat er bij [naam 3] een hoger risico op witwassen bestond en zij heeft nagelaten verscherpt cliëntenonderzoek te verrichten. Vanaf dat moment was [naam 1] ervan op de hoogte dat BTW aan [naam 3] een boete had opgelegd voor het door [naam 3] niet-naleven van de Wwft in de periode augustus 2018 tot en met maart 2019. In samenhang met de omstandigheid dat [naam 3] in 2018 en 2019 21 respectievelijk 23 contante betalingen van minstens € 10.000,- heeft ontvangen van haar cliënten, brengt dat met zich dat sprake was van een hoger risico op witwassen. Zoals BFT terecht naar voren heeft gebracht, heeft [naam 1] niet voortvarend gehandeld, maar vertrouwd op mondelinge toezeggingen van [naam 3] over het door haar voldaan zijn aan haar Wwft-meldplicht. Uit het document ‘Bespreekverslag jaarwerk’ van 14 mei 2020 blijkt namelijk dat [naam 1] na de start van de dienstverlening voor [naam 3] in 2015 diverse malen aan [naam 3] heeft gevraagd of zij aan de Wwft-meldplicht heeft voldaan, waarop [naam 3] bevestigend heeft geantwoord. [naam 1] heeft op deze mondelinge beweringen vertrouwd. Na 20 februari 2020 heeft [naam 1] wel vragen gesteld aan [naam 3] over haar handelen na de aan haar opgelegde boete en gevraagd om een kopie van het onderzoeksrapport van BTW, maar heeft zij wederom vertrouwd op de mondelinge uitingen van [naam 3] dat zij had voldaan aan de Wwft-meldplicht. Dat schoot tekort als verscherpt cliëntenonderzoek, want [naam 1] had (toen) de afschriften van de meldingen van ongebruikelijke transacties bij [naam 3] moeten opvragen om te verifiëren of [naam 3] aan haar Wwft-meldplicht voldeed. [naam 1] heeft de jaarrekening 2018 op 11 mei 2020 dus vastgesteld voor [naam 3] , terwijl zij geen verscherpt cliëntenonderzoek had verricht. Omdat BFT terecht heeft geconcludeerd dat [naam 1] artikel 8, eerste lid, onder a, van de Wwft heeft overtreden, was BFT bevoegd de boete op te leggen.
        
        
          
            Kan [naam 1] de overtreding worden verweten?
          
        
        
      
      
        6.3.2
        Het College volgt de rechtbank verder in haar oordeel dat de overtreding [naam 1] kan worden verweten. [naam 1] had namelijk moeten weten dat de door BFT genoemde omstandigheden tot een hoger risico op witwassen leidden waarop zij verscherpt cliëntenonderzoek had moeten verrichten. Deze invulling van de verplichting van artikel 8 van de Wwft was voldoende duidelijk, bepaald en kenbaar. Voor [naam 1] was ook voorzienbaar dat zij in strijd handelde met deze verplichting door dat verscherpt cliëntenonderzoek niet te verrichten.
        
        
          
            Is de opgelegde boete passend en geboden?
          
        
        
      
    
    
      7.1
      De rechtbank heeft, voor zover hier van belang, het volgende overwogen. 
      
      
        “15.1. Het betoog van eiseres dat BFT de boete in strijd met haar beleid heeft vastgesteld en dat de boetehoogte niet € 18.900,00 maar nihil had moeten zijn, slaagt niet.
      
      
      
        	[…]
      
      
    
    
      15.3.
      Anders dan eiseres aanvoert heeft BFT niet erkend dat de omzet van eiseres nihil is. BFT heeft steeds het standpunt ingenomen dat de omzet van eiseres haar niet bekend is en dat dit niet kan worden achterhaald, dat eiseres geen inzage in haar omzet heeft willen geven en dat eiseres ten onrechte stelt geen omzet te hebben gemaakt omdat zij voor [naam 3] werkzaamheden heeft verricht en dat heeft gefactureerd.
      
      
        […]
      
      
    
    
      16.3.
      Ook in het geval van eiseres acht de rechtbank het niet onredelijk dat BFT bij het bepalen van de boetehoogte van de groepsomzet is uitgegaan. BFT heeft namelijk niet alleen via eiseres maar ook nog op een andere manier, via de Belastingdienst, geprobeerd om de omzet van eiseres te achterhalen. Op beide manieren is het achterhalen daarvan niet gelukt. Zo heeft eiseres steeds verklaard dat haar omzet nihil is zonder dit met stukken te onderbouwen, terwijl het op haar weg lag om die onderbouwing wel te geven. Daarnaast bleek het achterhalen van de omzet van eiseres via de Belastingdienst niet mogelijk.
      
      
        	[…]
      
    
    
      17.2
      Het betoog van eiseres dat haar aandeel in deze groepsomzet niet 1/7 deel maar nihil is, slaagt niet. Eiseres heeft dit betoog niet met stukken onderbouwd.
      
    
    
      17.3.
      BFT heeft de boetehoogte op 1% van 1/7 deel van deze groepsomzet vastgesteld:1% van 1/7 deel van € 13.250.00,00 = 1% van € 1.892.00,00 = € 18.900,00. Eiseres heeft niet aangevoerd dat haar draagkracht onvoldoende is om deze boete te kunnen betalen. De rechtbank ziet ook geen reden om de boete verder te verlagen dan dat BFT vanaf het boetebasisbedrag van € 2.000.000,00 al heeft gedaan. De boete is dus passend en geboden.”
      
    
    
      7.2
      
        [naam 1] betoogt dat het aan BFT is om te bewijzen dat haar omzet meer bedraagt dan nihil. Desondanks voegt zij de jaarrekening en deponeringsjaarrekening over 2019 bij, waaruit blijkt dat haar omzet in 2019 nihil was.
      
      
        7.3.1
        Het College toetst zonder terughoudendheid of de opgelegde boete in redelijke verhouding staat tot de ernst van de overtreding en de mate waarin deze aan de overtreder kan worden verweten en aldus een evenredige sanctie vormt (zie bijvoorbeeld de uitspraak van het College van 19 maart 2013, ECLI:NL:CBB:2013:CA0275, onder 5.1). Daarbij houdt hij zo nodig rekening met de omstandigheden waaronder de overtreding is gepleegd. Ook de draagkracht van de overtreder kan een in aanmerking te nemen omstandigheid zijn (zie bijvoorbeeld de uitspraak van het College van 30 januari 2014, ECLI:NL:CBB:2014:25, onder 3.11). Het College gebruikt daarbij als criterium of de bestuurlijke boete “passend en geboden is”. Het is aan de overtreder om aannemelijk te maken dat zijn draagkracht beperkt is met gegevens, waarmee daadwerkelijk inzicht wordt gegeven in zijn financiële positie.
        
      
      
        7.3.2
        BFT heeft de boetehoogte vastgesteld op 1% van 1/7 deel van de groepsomzet. Het College begrijpt het betoog van [naam 1] aldus dat deze berekening niet had moeten uitkomen op een boete van € 18.900,-, maar op een boete van nihil, omdat het aandeel van [naam 1] in de groepsomzet nihil was. [naam 1] heeft echter ook in hoger beroep niet met stukken onderbouwd waarom haar aandeel nihil was. BFT stelt terecht dat dit niet blijkt uit de overgelegde jaarrekening en deponeringsjaarrekening over 2019. [naam 1] heeft daarnaast ook in hoger beroep niet aangevoerd dat haar draagkracht onvoldoende is om de boete te kunnen betalen. Zij heeft geen gegevens overgelegd over haar actuele financiële situatie. Het College ziet in het voorgaande dus geen reden om de boete op nihil vast te stellen. Het College ziet echter wel, anders dan de rechtbank, reden om de boete te verlagen gelet op de hoogte van de boete die BTW aan [naam 3] heeft opgelegd. De boete van € 18.900,- die BFT heeft opgelegd aan [naam 1] ter zake van de overtreding van artikel 8 van de Wwft staat namelijk in geen verhouding tot de boete van € 2.500,- die aan [naam 3] is opgelegd ter zake de verplichtingen van de Wwft die zij niet is nagekomen. Het College is daarom van oordeel dat een boete van € 2.500,- hier passend en geboden is.
        
        
          
            Conclusie en gevolgen
          
        
        
        8 Het hoger beroep van [naam 1] slaagt. Het College zal de aangevallen uitspraak vernietigen en, doende wat de rechtbank zou behoren te doen, het beroep van [naam 1] tegen de beslissing op bezwaar gegrond verklaren, deze beslissing vernietigen voor zover het de hoogte van de boete betreft, het boetebesluit in zoverre herroepen en de hoogte van boete vaststellen op € 2.500,-.
        
        
          
            Proceskostenveroordeling
          
        
        
        9 Het College veroordeelt BFT in de door [naam 1] gemaakte proceskosten met toepassing van het Besluit proceskosten bestuursrecht. De kosten voor de door een derde beroepsmatig verleende rechtsbijstand stelt het College vast op € 3.628,- (1 punt voor het beroepschrift, 1 punt voor het verschijnen op de zitting bij de rechtbank, 1 punt voor het hogerberoepschrift, 1 punt voor het verschijnen op de zitting bij het College, met een waarde per punt van € 907,- en een wegingsfactor 1). [naam 1] heeft in de beslissing op bezwaar al een vergoeding gekregen van de kosten die zijn gemaakt voor het bezwaarschrift en het verschijnen tijdens de hoorzitting. Daarnaast zal het College BFT opdragen het in beroep en hoger beroep betaalde griffierecht van in totaal € 924,- (€ 365,- + € 559,-) aan [naam 1] te vergoeden.
        
      
    
  
  
    Beslissing
    
    
      Het College: -	vernietigt de aangevallen uitspraak; 
    
    - verklaart het beroep tegen de beslissing op bezwaar gegrond;
    - vernietigt de beslissing op bezwaar voor zover het de hoogte van de boete betreft en herroept het boetebesluit in zoverre;
    - stelt de hoogte van de boete vast op € 2.500,-;
    - bepaalt dat deze uitspraak in de plaats treedt van het vernietigde gedeelte van de beslissing op bezwaar;
    - draagt BFT op het in beroep en hoger beroep betaalde griffierecht van in totaal € 924,- aan [naam 1] te vergoeden;
    - veroordeelt BFT in de door [naam 1] gemaakte proceskosten tot een bedrag van € 3.628,-.
    
    
      Deze uitspraak is gedaan door mr. R.C. Stam, mr. S.C. Stuldreher en mr. A. Venekamp, in aanwezigheid van mr. N.A. van Opbergen, griffier. De beslissing is in het openbaar uitgesproken op 24 juni 2025.
    
    
    
    
    
    
      w.g. R.C. Stam					w.g. N.A. van Opbergen