ECLI:NL:RVS:2025:4651, Raad van State, 01-10-2025, 202301527/1/R4
Raad van State — Uitspraak 
Datum: 2025-10-01 00:00:00.000000
Rechtsgebied: Bestuursrecht; Omgevingsrecht

Samenvatting: Bij besluit van 7 april 2020 heeft het college van burgemeester en wethouders van Roermond opnieuw aan [partij], initiatiefneemster van Ponyhof Femke, een omgevingsvergunning verleend voor het bouwen van een rijhal met paardenstalling en bijbehorende voorzieningen op het perceel [locatie 1] te Roermond. [partij] heeft met de aanvraag om een omgevingsvergunning beoogd een al gerealiseerde rijhal met paardenstalling te legaliseren. Bij besluit van 12 december 2017 heeft het college deze omgevingsvergunning verleend. Bij uitspraak van 31 juli 2019 (ECLI:NL:RVS:2019:2623) heeft de Afdeling dit besluit vernietigd omdat het college voor de beoordeling van de welstand niet kon volstaan met een verwijzing naar een stempeladvies van de Commissie Beeldkwaliteit. Verder heeft de Afdeling met toepassing van artikel 8:113, tweede lid, van de Algemene wet bestuursrecht bepaald dat tegen het nieuwe besluit slechts beroep bij haar kan worden ingesteld. Met het besluit van 7 april 2020 heeft het college opnieuw een omgevingsvergunning verleend voor het bouwen, het uitvoeren van werken en het afwijken van het bestemmingsplan "[locatie 1], Ponyhof Femke".

202301527/1/R4.
    Datum uitspraak: 1 oktober 2025
    AFDELING
    BESTUURSRECHTSPRAAK
    Uitspraak in het geding tussen:
    [appellant A], [appellant B], [appellant C], [appellante D] en de Stichting Ruimte (hierna: [appellant A] en anderen), allen wonend of gevestigd in Roermond,
    appellanten,
    en
    het college van burgemeester en wethouders van Roermond,
    verweerder.
    Procesverloop
    Bij besluit van 7 april 2020 heeft het college opnieuw aan [partij], initiatiefneemster van Ponyhof Femke, een omgevingsvergunning verleend voor het bouwen van een rijhal met paardenstalling en bijbehorende voorzieningen op het perceel [locatie 1] te Roermond.
    Bij besluit van 24 januari 2023 heeft het college het bezwaar van [appellant A] en anderen gedeeltelijk gegrond verklaard en het besluit van 7 april 2020 aangepast en onder aanvulling van de motivering in stand gelaten.
    Tegen dit besluit hebben [appellant A] en anderen beroep ingesteld.
    Het college heeft een verweerschrift ingediend.
    [appellant A] en anderen, [partij] en het college hebben nadere stukken ingediend.
    De Afdeling heeft de zaak op een zitting behandeld op 2 juni 2025, waar [appellant A], mede namens de stichting, en het college, vertegenwoordigd door mr. N.M.N.L. Janssen, mr. C.M.J. Slijpen en mr. G.C.Th.M. Sluijter, zijn verschenen. Voorts is op de zitting [partij], bijgestaan door ing. H.N.J.M. Steins, als partij gehoord.
    Overwegingen
    Overgangsrecht inwerkingtreding Omgevingswet
    1.       Op 1 januari 2024 zijn de Omgevingswet en de Invoeringswet Omgevingswet in werking getreden. Als een aanvraag om een omgevingsvergunning is ingediend vóór het tijdstip van inwerkingtreding van de Omgevingswet, dan blijft op grond van artikel 4.3, aanhef en onder a, van de Invoeringswet Omgevingswet het recht zoals dat gold onmiddellijk vóór dat tijdstip van toepassing tot het besluit op die aanvraag onherroepelijk wordt, met uitzondering van artikel 3.9, derde lid, eerste zin, van de Wet algemene bepalingen omgevingsrecht (hierna: de Wabo).
    De aanvraag om een omgevingsvergunning is ingediend op 25 september 2017. Dat betekent dat in dit geval de Wabo, zoals die gold vóór 1 januari 2024, van toepassing blijft.
    Inleiding
    2.       [partij] heeft met de aanvraag om een omgevingsvergunning beoogd een al gerealiseerde rijhal met paardenstalling te legaliseren. Bij besluit van 12 december 2017 heeft het college deze omgevingsvergunning verleend. Bij uitspraak van 31 juli 2019 (ECLI:NL:RVS:2019:2623) heeft de Afdeling dit besluit vernietigd omdat het college voor de beoordeling van de welstand niet kon volstaan met een verwijzing naar een stempeladvies van de Commissie Beeldkwaliteit (hierna: de commissie). Verder heeft de Afdeling met toepassing van artikel 8:113, tweede lid, van de Algemene wet bestuursrecht (hierna: de Awb) bepaald dat tegen het nieuwe besluit slechts beroep bij haar kan worden ingesteld.
    Met het besluit van 7 april 2020 heeft het college opnieuw een omgevingsvergunning verleend voor het bouwen, het uitvoeren van werken en het afwijken van het bestemmingsplan "[locatie 1], Ponyhof Femke" (hierna: het bestemmingsplan).
    Met het besluit van 24 januari 2023 heeft het college het bezwaar van [appellant A] en anderen gedeeltelijk gegrond verklaard. Het college heeft het besluit van 7 april 2020 in stand gelaten onder aanvulling van de motivering. Verder heeft het college een voorschrift over de landschappelijke inpassing verplaatst van het onderdeel "uitvoeren werkzaamheden" naar het onderdeel "bouwen".
    [appellant A] en anderen vrezen voor de ruimtelijke uitstraling van de rijhal in het landelijke gebied en komen in beroep.
    3.       De relevante wettelijke bepalingen en de planregels van het bestemmingsplan zijn opgenomen in de bijlage bij deze uitspraak. De bijlage maakt onderdeel uit van de uitspraak.
    Omvang van het geding
    4.       Zoals de Afdeling eerder heeft overwogen (uitspraak van 17 juli 2024 (ECLI:NL:RVS:2024:2835), r.o. 12) is de mogelijkheid begrensd om nieuwe gronden aan te dragen in een beroep tegen een nieuw besluit dat genomen wordt nadat een eerder besluit is vernietigd. Dat betekent dat gronden die redelijkerwijs al tegen het besluit van 12 december 2017 aangevoerd hadden kunnen worden, niet nu alsnog aangevoerd kunnen worden.
    Dit betekent dat de Afdeling de grond over de afstand tussen de emissiepunten van de rijhal en een geurgevoelig object aan de [locatie 2] niet zal behandelen. [appellant A] en anderen hadden deze grond redelijkerwijs al aan kunnen voeren tegen het besluit van 12 december 2017.
    Beeldkwaliteit
    5.       [appellant A] en anderen betogen dat het besluit van 24 januari 2023 in strijd is met de redelijke eisen van welstand. Zij stellen dat het college ten onrechte het advies van de commissie van 14 november 2022 heeft overgenomen.
    [appellant A] en anderen stellen dat het advies van 14 november 2022 onzorgvuldig tot stand is gekomen. Daartoe wijzen ze op het grote aantal behandelingen van de aanvraag door de commissie, de onduidelijkheid over de aanwezigheid van de landschapsarchitect bij een van die vergaderingen en de sturende e-mails van ambtenaren richting de commissie.
    [appellant A] en anderen stellen verder dat het advies inhoudelijk onjuist is. De commissie heeft volgens hen ten onrechte gesteld dat betonpanelen met baksteenmotief natuurlijke materialen zijn. Verder heeft de commissie te veel afwegingsruimte gezien in de beoordelingscriteria uit de Nota Beeldkwaliteit en heeft de commissie ten onrechte ook bestaande bouwwerken betrokken die afwijken van de beoordelingscriteria uit de Nota Beeldkwaliteit.
    5.1.    Hoewel het college niet aan een welstandsadvies is gebonden en de verantwoordelijkheid voor welstandstoetsing bij het college zelf ligt, mag het op dat advies afgaan nadat het is nagegaan of dit advies op zorgvuldige wijze tot stand is gekomen, de redenering daarin begrijpelijk is en de getrokken conclusies daarop aansluiten.
    Deze verplichting is neergelegd in artikel 3:9 van de Awb voor de wettelijke adviseur en volgt uit artikel 3:2 van de Awb voor andere adviseurs.
    Het overnemen van een welstandsadvies behoeft in beginsel geen nadere toelichting. Dit is anders als de aanvrager of een derde-belanghebbende een advies van een andere deskundig te achten persoon of instantie heeft overgelegd of concrete aanknopingspunten voor twijfel aan de zorgvuldigheid van de totstandkoming van het advies, de begrijpelijkheid van de in het advies gevolgde redenering of het aansluiten van de conclusies daarop naar voren heeft gebracht.
    5.2.    Het college heeft toegelicht dat de commissie de behandeling van het bouwplan tweemaal heeft aangehouden om meer tijd te hebben om tot een weloverwogen en zorgvuldig advies te komen. De Afdeling overweegt dat het aantal behandelingen op zichzelf geen reden is om te oordelen dat het welstandsadvies onzorgvuldig tot stand is gekomen. Ook in de onduidelijkheid over de fysieke aanwezigheid van de landschapsarchitect bij de vergadering en in de fragmenten van e-mails die [appellant A] en anderen overgelegd hebben ziet de Afdeling geen aanleiding voor het oordeel dat het welstandsadvies van 14 november 2022 onzorgvuldig tot stand zou zijn gekomen. Het betoog faalt in zoverre.
    Op 26 mei 2025 heeft de commissie (nu: de Adviescommissie Omgevingskwaliteit) een nader advies gegeven, waarbij het college zich heeft aangesloten. De commissie en het college zijn daarmee teruggekomen van hun standpunt dat de gebruikte betonpanelen met baksteenmotief natuurlijke materialen zijn. Reeds hieruit volgt dat het college het advies van 14 november 2022 niet zonder nadere toelichting aan zijn besluit van 24 januari 2023 ten grondslag had kunnen leggen. Door dit toch te doen heeft het college het besluit ondeugdelijk gemotiveerd.
    Het betoog slaagt in zoverre.
    Strijd met het Bouwbesluit 2012
    6.       [appellant A] en anderen betogen verder dat het bouwplan in strijd is met artikel 6.16, tweede lid, van het Bouwbesluit 2012. Zij lichten toe dat in de rijhal verschillende lozingspunten aanwezig zijn ten behoeve van toiletten, een douche en de kantine. Deze lozingspunten zijn in strijd met het Bouwbesluit 2012 niet aangesloten op een rioolleiding. Het college had daarom geen vergunning kunnen verlenen.
    6.1.    De Afdeling overweegt dat het college terecht heeft gesteld dat de toiletten en andere voorzieningen niet zijn aangevraagd. Dit betekent dat het bouwplan niet in strijd kan zijn met artikel 6.16, tweede lid, van het Bouwbesluit 2012 omdat er geen gebruiksfunctie met een toilet- of badruimte of met een andere opstelplaats voor een lozingstoestel is aangevraagd. Voor zover de gerealiseerde rijhal afwijkt van de verleende omgevingsvergunning, is dat een kwestie van handhaving die niet in deze procedure aan de orde kan komen.
    Het betoog slaagt niet.
    Archeologie
    7.       De stichting betoogt dat het college geen omgevingsvergunning kon verlenen voor het in strijd met het bestemmingsplan funderen van de rijhal en uitvoeren van de graafwerkzaamheden voor het aanleggen van de waterleiding. Zij voert aan dat het college geen gebruik kon maken van de binnenplanse afwijkingsbevoegdheid in artikel 5.3 van de planregels voor het bouwen van de fundering en in artikel 5.4.3 van de planregels voor de graafwerkzaamheden.
    7.1.    De Afdeling overweegt dat de artikelen 5.3 en 5.4.3 van de planregels strekken tot bescherming van de archeologische waarden. Het gaat daarbij om potentiële archeologische waarden in de ondergrond, dieper dan 40 cm. Uit de toelichting bij het bestemmingsplan blijkt dat deze archeologische waarden zoveel mogelijk op hun plaats bewaard dienen te worden. In de voorgaande uitspraak van 31 juli 2019 heeft de Afdeling geoordeeld dat de archeologische waarden die artikel 5 van de planregels beoogt te beschermen niet onder de belangen van de stichting, zoals omschreven in haar statutaire doelen, vallen. Daarom heeft de Afdeling geoordeeld dat de rechtbank terecht heeft overwogen dat het beroep van de stichting op artikel 5, ingevolge artikel 8:69a van de Awb niet kan leiden tot vernietiging.
    Op de zitting heeft de stichting toegelicht dat zij naar aanleiding van de uitspraak van 31 juli 2019 haar statuten heeft gewijzigd en dat de statutaire doelstellingen nu ook de bescherming van archeologische waarden in de regio Roermond omvatten. De Afdeling overweegt dat artikel 8:69a van de Awb zich ertegen verzet dat een vernietiging wordt uitgesproken als een partij tijdens een verlengde besluitvormingsprocedure in een judiciële lus haar statuten zodanig aanpast dat haar belangen daarna alsnog overeenkomen met de belangen die een bepaling beoogt te beschermen. De Afdeling oordeelt daarom dat het beroep van de stichting op artikel 5.3 en 5.4.3 van de planregels niet kan leiden tot vernietiging van het besluit van 24 januari 2023.
    Conclusie
    8.       Het beroep is gegrond. Het besluit van 24 januari 2023 moet vernietigd worden wegens strijd met artikel 7:12, eerste lid, van de Awb.
    9.       Hierna zal de Afdeling bezien of aanleiding bestaat om de rechtsgevolgen van het besluit van 24 januari 2023 in stand te laten.
    9.1.    In het nadere welstandsadvies van 26 mei 2025, waar het college zich bij aansluit, komt de commissie gelet op de uitstraling van de betonpanelen met baksteenmotief nogmaals tot een positief advies.
    Anders dan [appellant A] en anderen stellen, bevatten de beoordelingscriteria uit de Nota Beeldkwaliteit afwegingsruimte. Dat blijkt onder andere uit de woorden "rekening houden met" en "ontwerpvrijheid". Verder kon de commissie bij het advies de bestaande bouwwerken in de omgeving betrekken. Artikel 2.10, eerste lid, aanhef en onder d, van de Wabo bepaalt immers dat het uiterlijk van een bouwwerk ook in verband met de omgeving of de te verwachten ontwikkeling daarvan beschouwd moet worden. In het door [appellant A] en anderen aangevoerde ziet de Afdeling geen grond voor het oordeel dat met deze nadere motivering het college geen gebruik heeft mogen maken van dit welstandsadvies. De Afdeling ziet daarom aanleiding om met toepassing van artikel 8:72, derde lid, aanhef en onder a, van de Awb te bepalen dat de rechtsgevolgen van het besluit van 24 januari 2023 geheel in stand blijven. Dat betekent dat de omgevingsvergunning onherroepelijk is.
    10.     Het college hoeft geen proceskosten te vergoeden.
    Beslissing
    De Afdeling bestuursrechtspraak van de Raad van State:
    I.        verklaart het beroep gegrond;
    II.       vernietigt het besluit van 24 januari 2023, kenmerk 137471-2021;
    III.      bepaalt dat de rechtsgevolgen van het besluit van 24 januari 2023 in stand blijven;
    IV.      gelast dat het college van burgemeester en wethouders van Roermond aan [appellant A], [appellant B], [appellant C], [appellante D] en Stichting Ruimte het door hen voor de behandeling van het beroep betaalde griffierecht ten bedrage van € 365,00 vergoedt, met dien verstande dat bij betaling van genoemd bedrag aan een van hen het bestuursorgaan aan zijn betalingsverplichting heeft voldaan.
    Aldus vastgesteld door mr. H.J.M. Besselink, voorzitter, en mr. N.H. van den Biggelaar en mr. A.B. Blomberg, leden, in tegenwoordigheid van mr. S. Vermeulen, griffier.
    w.g. Besselink
    voorzitter
    w.g. Vermeulen
    griffier
    Uitgesproken in het openbaar op 1 oktober 2025
    700-1069
     
    BIJLAGE
     
    Wettelijk kader
    Algemene wet bestuursrecht
    Artikel 3:2
    Bij de voorbereiding van een besluit vergaart het bestuursorgaan de nodige kennis omtrent de relevante feiten en de af te wegen belangen.
    Artikel 3:9
    Indien een besluit berust op een onderzoek naar feiten en gedragingen dat door een adviseur is verricht, dient het bestuursorgaan zich ervan te vergewissen dat dit onderzoek op zorgvuldige wijze heeft plaatsgevonden.
    Artikel 6:22
    Een besluit waartegen bezwaar is gemaakt of beroep is ingesteld, kan, ondanks schending van een geschreven of ongeschreven rechtsregel of algemeen rechtsbeginsel, door het orgaan dat op het bezwaar of beroep beslist in stand worden gelaten indien aannemelijk is dat de belanghebbenden daardoor niet zijn benadeeld.
    Artikel 7:12
    1. De beslissing op het bezwaar dient te berusten op een deugdelijke motivering, die bij de bekendmaking van de beslissing wordt vermeld. Daarbij wordt, indien ingevolge artikel 7:3 van het horen is afgezien, tevens aangegeven op welke grond dat is geschied.
    […]
    Artikel 8:69a
    De bestuursrechter vernietigt een besluit niet op de grond dat het in strijd is met een geschreven of ongeschreven rechtsregel of een algemeen rechtsbeginsel, indien deze regel of dit beginsel kennelijk niet strekt tot bescherming van de belangen van degene die zich daarop beroept.
    Wet algemene bepalingen omgevingsrecht
    Artikel 2.1
    1. Het is verboden zonder omgevingsvergunning een project uit te voeren, voor zover dat geheel of gedeeltelijk bestaat uit:
    a. het bouwen van een bouwwerk,
    b. het uitvoeren van een werk, geen bouwwerk zijnde, of van werkzaamheden, in gevallen waarin dat bij een bestemmingsplan, beheersverordening, exploitatieplan of voorbereidingsbesluit is bepaald,
    c. het gebruiken van gronden of bouwwerken in strijd met een bestemmingsplan, een beheersverordening, een exploitatieplan, de regels gesteld krachtens artikel 4.1, derde lid, of 4.3, derde lid, van de Wet ruimtelijke ordening of een voorbereidingsbesluit voor zover toepassing is gegeven aan artikel 3.7, vierde lid, tweede volzin, van die wet,
    […]
    Artikel 2.12
    1. Voor zover de aanvraag betrekking heeft op een activiteit als bedoeld in artikel 2.1, eerste lid, onder c, kan de omgevingsvergunning slechts worden verleend indien de activiteit niet in strijd is met een goede ruimtelijke ordening en:
    a. indien de activiteit in strijd is met het bestemmingsplan of de beheersverordening:
    1°. met toepassing van de in het bestemmingsplan of de beheersverordening opgenomen regels inzake afwijking,
    […]
    Bouwbesluit 2012
    Artikel 6.16
    1. Een gebruiksfunctie met een toilet- of badruimte of met een andere opstelplaats voor een lozingstoestel heeft voor die opstelplaats een afvoervoorziening voor huishoudelijk afvalwater.
    2. Een afvoervoorziening voor huishoudelijk afvalwater als bedoeld in het eerste lid heeft:
    a. bij een te bouwen bouwwerk: een capaciteit, een lucht- en waterdichtheid en een uitmonding en capaciteit van de ontspanningsleiding die voldoen aan NEN 3215;
    b. bij een bestaand bouwwerk: een zodanige capaciteit dat elk daarop aangesloten lozingstoestel binnen 5 minuten kan worden geleegd en een lucht- en waterdichtheid die voldoen aan NEN 3215.
    Planregels bij het bestemmingsplan "[locatie 1], Ponyhof Femke"
    5.2 Bouwregels
    Op de voor 'Waarde - Archeologie' aangewezen gronden mag geen bebouwing worden opgericht, met uitzondering van:
    a. vervanging, vernieuwing of verandering van bestaande bebouwing, waarbij de oppervlakte, voor zover gelegen op of onder peil, niet wordt uitgebreid en waarbij gebruik wordt gemaakt van de bestaande fundering;
    b. bebouwing waarvoor de grondwerkzaamheden niet dieper dan 40 cm reiken;
    c. bebouwing waarvoor de grondwerkzaamheden een oppervlak beslaan van minder dan 100 m².
    5.3 Afwijken van de bouwregels
    Het bevoegd gezag kan met een omgevingsvergunning afwijken van het bepaalde onder 5.2 voor het bouwen van gebouwen en bouwwerken, geen gebouwen zijnde, indien:
    a. bebouwing plaatsvindt ter plaatse van een evident eerder verstoorde bodem, of;
    b. op basis van een archeologisch vooronderzoek blijkt dat geen verstoring plaatsvindt van archeologische waarden of mogelijke verstoring van archeologische waarden kan worden voorkomen door aan de omgevingsvergunning voorwaarden te verbinden, gericht op het behoud van de archeologische resten in de bodem of het verrichte van archeologisch vervolgonderzoek, of;
    c. de voorgenomen werkzaamheden plaatsvinden binnen de bebouwde kom, op een terrein dat kleiner is dan 1.000 m² en het terrein niet is gelegen binnen 50 meter van een beschermd archeologisch monument, of;
    d. de voorgenomen werkzaamheden plaatsvinden buiten de bebouwde kom, op een terrein dat kleiner is dan 2.500 m² en het terrein niet is gelegen binnen 50 meter van een beschermd archeologisch monument.
    5.4.1 Aanlegverbod
    Het is verboden op of in gronden met de bestemming 'Waarde - Archeologie' zonder of in afwijking van een omgevingsvergunning de volgende werken, geen bouwwerken zijnde, of werkzaamheden uit te voeren:
    a. het uitvoeren van grondbewerkingen, waaronder ontgronden, afgraven, diepploegen en het aanbrengen van leidingen, op een grotere diepte dan 40 centimeter, behalve indien deze in het kader van onderzoek naar mogelijke archeologische vindplaatsen worden uitgevoerd;
    b. het aanbrengen van diepwortelende beplantingen en bomen;
    c. het verlagen of het verhogen van het waterpeil;
    d. het uitvoeren van heiwerkzaamheden of het op een andere wijze voorwerpen in de grond drijven.
    5.4.3 Voorwaarden voor het verlenen van een omgevingsvergunning
    De werken of werkzaamheden als bedoeld onder 5.4.1 zijn slechts toelaatbaar, indien:
    a. de werken of werkzaamheden plaatsvinden in een evident eerder verstoorde bodem, of;
    b. op basis van een archeologisch vooronderzoek blijkt dat geen verstoring plaatsvind van archeologische waarden of mogelijke verstoring van archeologische waarden kan worden voorkomen door aan de omgevingsvergunning voorwaarden te verbinden, gericht op het behoud van de archeologische resten in de bodem of verrichten van archeologisch vervolgonderzoek.