ECLI:NL:RVS:2025:5089, Raad van State, 22-10-2025, 202200235/1/A2
Raad van State — Uitspraak 
Datum: 2025-10-22 00:00:00.000000
Rechtsgebied: Bestuursrecht

Samenvatting: Bij besluit van 4 mei 2021 heeft de minister voor Langdurige Zorg en Sport de aanvraag van Radiology Holland B.V. om te worden toegelaten als zorginstelling voor overige medisch-specialistische zorg afgewezen. Radiology is een vennootschap naar Nederlands recht. Oprichter en enig bestuurder van deze vennootschap is [partij], radioloog in Aalst, België. Hij wil zijn diensten ook in Nederland gaan verlenen. Daarvoor is ingevolge artikel 5 van de Wet toelating zorginstellingen toestemming van de minister nodig. De minister heeft het bezwaar van [partij] niet-ontvankelijk verklaard omdat niet hij, maar Radiology de toestemming heeft aangevraagd en [partij] daarom geen belanghebbende is. Nadat het beroep wegens niet tijdig beslissen is ingediend, heeft de minister alsnog een besluit genomen op het bezwaar. Radiology en [partij] bestrijden niet dat zij winst willen maken. Zij betogen dat het verbod van winstoogmerk in strijd is met de vrijheid van vestiging en de vrijheid van kapitaal, zoals gewaarborgd in artikel 49, respectievelijk artikel 63 van het Verdrag betreffende de Werking van de Europese Unie.

202200235/1/A2.
    Datum uitspraak: 22 oktober 2025
    AFDELING
    BESTUURSRECHTSPRAAK
    Uitspraak in het geding tussen:
    Radiology Holland B.V., gevestigd te Aalst (België),
    appellante,
    en
    de minister voor Langdurige Zorg en Sport (thans: de minister van Volksgezondheid, Welzijn en Sport),
    verweerder.
    Procesverloop
    Bij besluit van 4 mei 2021 heeft de minister de aanvraag van Radiology Holland B.V. (hierna: Radiology) om te worden toegelaten als zorginstelling voor overige medisch-specialistische zorg afgewezen.
    Radiology en [partij] hebben hiertegen bezwaar gemaakt.
    Radiology heeft beroep ingesteld tegen het niet tijdig nemen van een beslissing op het door haar en [partij] gemaakte bezwaar.
    Bij besluit van 11 maart 2022 heeft de minister het bezwaar van [partij] niet-ontvankelijk en het bezwaar van Radiology ongegrond verklaard.
    Radiology en [partij] hebben hiertegen gronden ingediend.
    De minister heeft een verweerschrift ingediend.
    Radiology en de minister hebben nadere stukken ingediend.
    De Afdeling heeft de zaak op een zitting behandeld op 28 november 2024, waar Radiology, vertegenwoordigd door mr. J.J. Rijken en mr. M. de Wit, beiden advocaat te Amsterdam, en de minister, vertegenwoordigd door mr. M.L. Batting en mr. G.A. Dictus, beiden advocaat te Den Haag, zijn verschenen.
    Overwegingen
    Wie, wat, waar
    1.       Radiology is een vennootschap naar Nederlands recht. Oprichter en enig bestuurder van deze vennootschap is [partij], radioloog in Aalst, België. Hij wil zijn diensten ook in Nederland gaan verlenen. Daarvoor is ingevolge artikel 5 van de Wet toelating zorginstellingen (hierna: WTZi) toestemming van de minister nodig.
    Wettelijk kader
    2.       De toepasselijke wettelijke bepalingen zijn opgenomen in de bijlage bij deze uitspraak. De bijlage maakt deel uit van deze uitspraak.
    Het besluit van 11 maart 2022
    3.       De minister heeft het bezwaar van [partij] niet-ontvankelijk verklaard omdat niet hij, maar Radiology de toestemming heeft aangevraagd en [partij] daarom geen belanghebbende is.
    4.       De minister heeft het bezwaar van Radiology ongegrond verklaard met toepassing van artikel 5 van de WTZi, gelezen in samenhang met artikel 3.1 van het Uitvoeringsbesluit WTZi, omdat de statuten van Radiology onvoldoende waarborgen dat Radiology geen winstoogmerk heeft. Volgens de minister is dit verbod van winstoogmerk nodig om de kwaliteit en de toegankelijkheid van de gezondheidszorg te waarborgen.
    Het beroep
    5.       Nadat het beroep wegens niet tijdig beslissen is ingediend, heeft de minister alsnog een besluit genomen op het bezwaar. Op grond van artikel 6:20, tweede lid, van de Algemene wet bestuursrecht, in samenhang met artikel 6:24 van die wet, heeft het beroep mede betrekking op dit besluit.
    6.       Radiology en [partij] bestrijden niet dat zij winst willen maken. Zij betogen dat het verbod van winstoogmerk in strijd is met de vrijheid van vestiging en de vrijheid van kapitaal, zoals gewaarborgd in artikel 49, respectievelijk artikel 63 van het Verdrag betreffende de Werking van de Europese Unie (hierna: VWEU).
    Het oordeel van de Afdeling
    7.       De gemachtigde van Radiology en [partij] heeft op de zitting van de Afdeling meegedeeld dat het beroep van [partij] is ingetrokken. Ook hebben partijen op de zitting bevestigd dat niet in geschil is dat [partij] geen belanghebbende is, zodat ook het van rechtswege ontstane beroep van [partij] wordt geacht te zijn ingetrokken
    8.       Omdat alsnog een besluit op het bezwaar is genomen, heeft Radiology geen belang meer bij een oordeel over het beroep wegens niet tijdig beslissen. De Afdeling zal dit beroep niet-ontvankelijk verklaren. De Afdeling behandelt hierna de gronden gericht tegen het alsnog genomen besluit.
    9.       De vrijheden van vestiging en kapitaal zijn niet absoluut. Dwingende redenen van algemeen belang kunnen een beperking van deze vrijheden rechtvaardigen. De kwaliteit en toegankelijkheid van de gezondheidszorg kunnen een dwingende reden van algemeen belang zijn.
    10.     Volgens vaste rechtspraak van het Hof van Justitie van de Europese Unie moeten beperkingen van deze vrijheden noodzakelijk, geschikt en evenredig zijn. Daarvoor is in ieder geval vereist dat de nationale autoriteiten deze beperkingen op een coherente en consistente wijze toepassen. Zie bijvoorbeeld de uitspraak van de Afdeling van 7 juni 2017, ECLI:NL:RVS:2017:1520, onder 11.
    11.     Het winstverbod geldt voor complexe zorg. De minister meent dus kennelijk dat radiologische zorg overwegend complex is. Maar radiologische zorg omvat ook relatief eenvoudige röntgenfoto’s, bijvoorbeeld van eenvoudige botbreuken. De minister motiveert niet waarom dergelijke zorg complex is.
    12.     Het winstverbod geldt voor zorg in ziekenhuizen (intramurale zorg), maar niet voor zorg daarbuiten (extramurale zorg). Dit is begrijpelijk, omdat zorg in een ziekenhuis vaak complexer is dan zorg daarbuiten. Het winstverbod geldt echter weer niet als een medisch specialist niet in loondienst, maar als zelfstandige in een ziekenhuis werkt. Het is algemeen bekend dat dit veel voorkomt. De minister heeft echter noch in de schriftelijke stukken, noch op de zitting van de Afdeling duidelijk kunnen maken hoe en waarom de privaatrechtelijke relatie tussen ziekenhuis en specialist relevant is voor de complexiteit, kwaliteit of toegankelijkheid van de gezondheidszorg. Dat het huidige beleid historisch zo gegroeid is, is daarvoor niet voldoende.
    13.     Dit betekent dat de minister het winstverbod niet coherent en consistent toepast, zodat het bestreden besluit in strijd is met artikel 49 van het VWEU. De Afdeling verwijst naar het arrest van het Hof van Justitie van 10 maart 2009, ECLI:EU:C:2009:141, punt 63.
    Conclusie
    14.     Het beroep wegens niet tijdig beslissen is niet-ontvankelijk. Het beroep tegen het besluit van 11 maart 2022 is gegrond. De Afdeling vernietigt dit besluit.
    15.     De minister moet de proceskosten vergoeden.
    Beslissing
    De Afdeling bestuursrechtspraak van de Raad van State:
    I.        verklaart het beroep wegens niet tijdig beslissen niet-ontvankelijk;
    II.       vernietigt het besluit van 11 maart 2022 met kenmerk DWJZ-2021000672 3331536-1025780-WJZ;
    III.      veroordeelt de minister van Volksgezondheid, Welzijn en Sport tot vergoeding van de bij Radiology Holland B.V. voor de behandeling van het bezwaar en beroep opgekomen proceskosten tot een bedrag van € 3.108,00, geheel toe te rekenen aan door een derde beroepsmatig verleende rechtsbijstand;
    IV.      gelast dat de minister van Volksgezondheid, Welzijn en Sport aan Radiology Holland B.V. het voor de behandeling van het beroep betaalde griffierecht ten bedrage van € 365,00 vergoedt.
    Aldus vastgesteld door mr. N. Verheij, voorzitter, en mr. A.J.C. de Moor-van Vugt en mr. W. den Ouden, leden, in tegenwoordigheid van mr. O. van Loon, griffier.
    De voorzitter is verhinderd de uitspraak te ondertekenen
    w.g. Van Loon
    griffier
    Uitgesproken in het openbaar op 22 oktober 2025
    284-1067
     
    BIJLAGE - WETTELIJK KADER
     
    Wet toelating zorginstellingen
    Artikel 5
    Een instelling heeft geen winstoogmerk, behoudens de bij algemene maatregel van bestuur aan te wijzen categorieën van instellingen.
    Uitvoeringsbesluit WTZi
    Artikel 3.1
    Als categorieën van instellingen waarvoor winstoogmerk is toegestaan, worden aangewezen instellingen die uitsluitend een of meer van de volgende vormen van zorg verlenen:
    audiologische zorg;
    behandeling van gedragswetenschappelijke aard in verband met een psychiatrische aandoening;
    farmaceutische zorg;
    huisartsenzorg;
    kraamzorg;
    medisch specialistische zorg, uitsluitend in verband met een psychiatrische aandoening en niet in combinatie met Zvw-verblijf;
    mondzorg;
    paramedische zorg;
    persoonlijke verzorging, verpleging, begeleiding, schoonmaak van de woning of behandeling, anders dan behandeling van gedragswetenschappelijke aard in verband met een psychiatrische aandoening, indien deze vormen van zorg niet worden verleend in combinatie met Wlz-verblijf;
    trombosezorg;
    uitleen van verpleegartikelen;
    verloskundige zorg;
    verstrekken van hulpmiddelen;
    vervoer;
    zorg in een kleinschalige woonvoorziening.