ECLI:NL:CBB:2025:637, College van Beroep voor het bedrijfsleven, 02-12-2025, 24/230
College van Beroep voor het bedrijfsleven — Uitspraak 
Datum: 2025-12-02 00:00:00.000000
Rechtsgebied: Bestuursrecht

Samenvatting: Het hoger beroep slaagt. De bestuurlijke boete wordt op grond van de gewijzigde grondsoortenkaart en wegens overschrijding van de redelijke termijn door het College (opnieuw) vastgesteld.  Opgevoerde deskundigenkosten komen niet voor vergoeding in aanmerking.

uitspraak
    
      
        
          
        
      
      
        
          
        
      
    
    COLLEGE VAN BEROEP VOOR HET BEDRIJFSLEVEN
    
    
      zaaknummer: 24/230
    
    
    
      
        uitspraak van de meervoudige kamer van 2 december 2025 op het hoger beroep van: 
      
    
    
    
      [naam 1] , te [woonplaats] (onderneming) 
    (gemachtigde: W.C. Bikker)
    
    
      tegen de uitspraak van de rechtbank Rotterdam van 22 januari 2024, 22/5283, in het geding tussen
    
    
    
      de onderneming 
    
    
    
      en
    
    de minister van Landbouw, Visserij, Voedselzekerheid en Natuur
    (gemachtigde: mr. A.H. Spriensma-Heringa)
    
    
  
  
    Procesverloop in hoger beroep
    
    
      De onderneming heeft hoger beroep ingesteld tegen de uitspraak van de rechtbank Rotterdam van 22 januari 2024 (ECLI:NL:RBROT:2024:492), (aangevallen uitspraak). 
    
    
    
      De minister heeft een reactie op het hogerberoepschrift ingediend. 
      
        De zitting was op 24 juli 2025. Aan de zitting hebben deelgenomen: namens de onderneming [naam 2] , bijgestaan door de gemachtigde van de onderneming, en de gemachtigde van de minister, vergezeld door [naam 3] . 
    
    
    
      Het College heeft het onderzoek op de zitting geschorst om de minister in de gelegenheid te stellen schriftelijk te reageren op de door de onderneming overgelegde aangepaste grondsoortenkaart. 
    
    
    
      De onderneming en de minister hebben nadere stukken ingediend. 
    
    
    
      Geen van de partijen heeft verklaard gebruik te willen maken van het recht om op een nadere zitting te worden gehoord. Het College heeft vervolgens bepaald dat een nadere zitting achterwege blijft en het onderzoek gesloten.
    
    
  
  
    Grondslag van het geschil
    
    
      1.1
      De onderneming exploiteert een (melk-)veehouderij. In 2017 mocht de onderneming gebruik maken van derogatie. Dat houdt in dat de onderneming onder voorwaarden meer stikstof uit dierlijke mest mocht gebruiken dan op basis van de reguliere gebruiksnormen is toegestaan, namelijk 250 kg stikstof per hectare in plaats van de reguliere norm van 170 kg per hectare (artikel 24 van de Uitvoeringsregeling Meststoffenwet). De voorwaarden houden onder meer in dat deze en andere gebruiksnormen niet worden overschreden en dat naar waarheid een bemestingsplan wordt opgesteld.
    
    
      1.2
      Toezichthouders van de Nederlandse Voedsel- en Warenautoriteit (NVWA) hebben op 6 december 2018 een inspectie bij de onderneming uitgevoerd op de naleving van de gebruiksnormen en de derogatievoorwaarden voor 2017. Hiervan is een rapport van bevindingen opgemaakt. 
    
    
      1.3
      
        Met het besluit van 3 maart 2022 (boetebesluit) heeft de minister de onderneming een boete opgelegd van € 31.180,50. Daaraan heeft de minister ten grondslag gelegd dat uit het rapport van bevindingen blijkt dat de onderneming in 2017 de gebruiksnorm dierlijke meststoffen en de stikstofgebruiksnorm heeft overschreden. Omdat zij daarmee de derogatievoorwaarden heeft overtreden, is de derogatie voor dat jaar van rechtswege vervallen en moest de onderneming voldoen aan de reguliere gebruiksnorm van 170 kg per hectare. De minister heeft berekend dat de onderneming de gebruiksnorm dierlijke meststoffen met 
        3.571 kg en de stikstofgebruiksnorm met 2.481 kg heeft overschreden. De minister heeft de boete gematigd vanwege het verstrijken van meer dan 26 weken tussen de datum van het rapport van bevindingen en het opleggen van de boete. 
      
    
    
      1.4
      Met het besluit van 21 oktober 2022 (beslissing op bezwaar), waartegen het beroep bij de rechtbank was gericht, heeft de minister het bezwaar van de onderneming (gedeeltelijk) gegrond verklaard, het boetebesluit (gedeeltelijk) herroepen en het boetebedrag vastgesteld op € 30.043,-. De minister heeft de indeling van het gemiddeld aantal graasdieren in de verschillende diercategorieën aangepast en de oppervlakte van de landbouwgrond opnieuw berekend. Als gevolg daarvan heeft de minister vastgesteld dat de gebruiksnorm dierlijke meststoffen is overschreden met 3.470 kg en de stikstofgebruiksnorm met 2.358 kg. 
    
    
      1.5
      Tijdens de beroepsprocedure bij de rechtbank heeft de minister op 8 november 2023 een nieuw besluit genomen (wijzigingsbesluit). In het wijzigingsbesluit is het gemiddeld aantal dieren opnieuw aangepast en naar aanleiding daarvan heeft de minister vastgesteld dat de gebruiksnorm dierlijke meststoffen is overschreden met 3.437 kg en de stikstofgebruiksnorm met 2.343 kg. De minister heeft het boetebedrag – na matiging met € 2.500,- – vastgesteld op € 29.759,50. Aangevallen uitspraak 
      2. De rechtbank heeft het beroep tegen de beslissing op bezwaar niet-ontvankelijk verklaard, het beroep tegen het wijzigingsbesluit gegrond verklaard, het boetebesluit herroepen en de boete, vanwege overschrijding van de redelijke termijn, met € 2.500,- gematigd en vastgesteld op € 27.259,50. Voor zover voor dit hoger beroep van belang, heeft de rechtbank het volgende overwogen. De minister heeft bij het vaststellen van de dieraantallen de door de onderneming tijdens de inspectie overgelegde gegevens als uitgangspunt mogen nemen, te weten de CRV Rundveestaat 2017 en het document ‘mestboekhouding [naam 4] 2017’. De minister stelt zich terecht op het standpunt dat de onderneming de onjuistheid van die gegevens met het overleggen van een aangepaste rundveestaat onvoldoende heeft aangetoond. Zij heeft geen stukken overgelegd ter onderbouwing van haar stelling dat er gemiddeld 2,1 weide- en zoogkoeien (categorie 120) op het bedrijf aanwezig waren. De foto’s van de strohokken zeggen niets over het daadwerkelijk aantal gehouden dieren, het geslacht of de periode waarbinnen de dieren daarin zouden zijn gehouden. Ook is in de mestboekhouding geen rekening gehouden met diercategorie 100 op vaste mest (overweging 6.2). Verder hoefde de minister perceel 27 niet mee te rekenen bij het vaststellen van de oppervlakte landbouwgrond, omdat de onderneming geen objectief en verifieerbaar bewijs heeft overgelegd waaruit blijkt dat zij dat perceel feitelijk in gebruik heeft gehad (overweging 7). Wat betreft de grondsoort van de percelen, hoefde de minister geen rekening te houden met de door de onderneming overgelegde bodemkaart, nu deze op te weinig boringen is gebaseerd (overweging 8.2). Ten slotte heeft de onderneming niet aannemelijk gemaakt dat de afgevoerde hoeveelheid kunstmest onjuist is vastgesteld. De factuur en het rekeningafschrift die zien op de gestelde afvoer van 8.000 kg Urean dateren van ver na 2017 en uit de administratie blijkt niet dat 2.400 kg kunstmest is aangevoerd (overweging 9.1).Beoordeling van het geschil in hoger beroepOvertreding van de gebruiksnormen 
      3. Zoals ook de rechtbank terecht tot uitgangspunt heeft genomen, ligt de materiële bewijslast ten aanzien van de naleving van de gebruiksnormen volgens het systeem van de Meststoffenwet primair bij degene die de meststoffen op of in de bodem brengt of laat brengen (de onderneming). Om een geslaagd beroep te kunnen doen op de opheffing van het verbod om meststoffen in de bodem te brengen, zal de onderneming aannemelijk moeten maken dat de gebruiksnormen niet door haar zijn overschreden. Dat de onderneming dit zelf aannemelijk moet maken, neemt niet weg dat de minister, als hij een bestuurlijke boete wil opleggen, op basis van concrete feiten en omstandigheden moet aantonen dat de onderneming de gebruiksnormen heeft overschreden. 
      4. In hoger beroep heeft de onderneming, net als bij de rechtbank, betoogd dat geen sprake is van overtreding van de gebruiksnormen. Zij stelt dat de minister bij de berekening van de mestproductie de dieraantallen verkeerd heeft vastgesteld. Verder is de minister van een onjuiste oppervlakte landbouwgrond uitgegaan en van een onjuiste grondsoort. Ten slotte klopt de hoeveelheid afgevoerde kunstmest waar de minister van uit is gegaan niet. Het College zal hierna deze door de onderneming aangevoerde hoger beroepsgronden bespreken. 
    
    
      5.1
      De onderneming stelt dat de NVWA ten onrechte heeft geconcludeerd dat alle volwassen dieren op het bedrijf melkkoeien zijn. Zij heeft in 2017 namelijk ook koeien geweid die niet meer gemolken worden (categorie 120). Ook de dieraantallen in categorie 101 en 102 kloppen niet. De onderneming heeft een aangepaste rundveestaat overgelegd ter onderbouwing. Verder heeft de minister ten onrechte geconcludeerd dat er geen koeien (categorie 100) op vaste mest worden gehouden. Ten slotte stelt de minister ten onrechte dat er gemiddeld 4,5 fokstieren (categorie 104) aanwezig waren op het bedrijf. Het is gelet op de omvang van het bedrijf niet aannemelijk dat de onderneming zoveel stieren heeft om mee te fokken. Het past in het karakter van het bedrijf om stieren af te mesten en niet alle stieren te gebruiken voor de fokkerij. 
    
    
      5.2
      
        Deze hogerberoepsgrond slaagt niet. Het College is, net als de rechtbank, van oordeel dat de minister bij het vaststellen van het aantal dieren uit mocht gaan van de door de onderneming tijdens de inspectie overgelegde stukken: de CRV Rundveestaat 2017 en het document ‘mestboekhouding [naam 4] 2017’. Het College kan zich vinden in wat de rechtbank in haar uitspraak hierover onder 6.2 heeft geoordeeld en verwijst daar kortheidshalve naar. In aanvulling daarop overweegt het College dat de onderneming haar stelling dat de dieraantallen in de categorieën 120, 101, 102 en 104 niet kloppen, slechts heeft onderbouwd met een door haarzelf opgestelde/aangepaste rundveestaat. Zonder nadere onderbouwing is dat onvoldoende om niet langer uit te gaan van die tijdens de inspectie door haar overgelegde gegevens. 
        6 Over de oppervlakte landbouwgrond stelt de onderneming in hoger beroep opnieuw dat perceel 27 bij haar in gebruik was op basis van een mondelinge afspraak met de eigenaar van het perceel. Zoals de rechtbank ook al heeft geoordeeld onder 7 van de aangevallen uitspraak, hoefde de minister daar geen rekening mee te houden, omdat de onderneming geen objectief en verifieerbaar bewijs heeft overgelegd waaruit blijkt dat zij dit perceel feitelijk in gebruik heeft gehad. Dit betekent dat ook deze hogerberoepsgrond niet slaagt. 
      
    
    
      7.1
      Op de zitting heeft de onderneming wat betreft de bij de toepassing van de Meststoffenwet tot uitgangspunt genomen grondsoort verwezen naar het bericht van de minister van 18 december 2024, ‘Bedenkingen grondsoortenkaart Meststoffenwet’. In dat bericht geeft de Rijksdienst voor Ondernemend Nederland (namens de minister) aan dat naar aanleiding van de door de onderneming ingebrachte bedenkingen tegen de grondsoortenkaarten de gronden worden aangepast van veengrond naar kleigrond. 
      
    
    
      7.2
      In de door het College na de zitting ontvangen reactie geeft de minister aan dat hij de berekening van de bestuurlijke boete op grond van de gewijzigde grondsoortenkaart heeft aangepast. Dit betekent dat de hogerberoepsgrond slaagt. Het totale boetebedrag is door de minister (her)berekend op € 29.057,-. De onderneming heeft desgevraagd aangegeven het op dit punt eens te zijn met de nieuwe berekening. Het College zal hierna bij zijn beoordeling uitgaan van deze nieuwe – niet bestreden – berekening. 
      
      
        8	De onderneming stelt dat niet alle in 2017 afgevoerde kunstmest is opgenomen in haar administratie. In totaal is er 9.630 kg kunstmest (Urean, 30% stikstof) afgevoerd. Ook op dit punt verwijst het College naar het oordeel van de rechtbank, onder 9.1 van de aangevallen uitspraak. In hoger beroep heeft de onderneming slechts herhaald wat zij in beroep al heeft aangevoerd en heeft zij geen nadere onderbouwing van haar stelling gegeven. Ook deze hogerberoepsgrond slaagt dus niet. Matiging van de boete 
      
    
    
      9.1
      De onderneming betoogt (subsidiair) dat de boete (verder) moet worden gematigd, omdat sprake is van een beperkt economisch voordeel. De onderneming heeft namelijk (ook) mest aangevoerd en daarmee dus geen mestafzetkosten uitgespaard. Daarnaast is sprake van slechts een kleine overschrijding van de gebruiksnormen. Het grootste deel van de boete is immers tot stand gekomen door het vervallen van de derogatie. De onderneming verwijst in dit verband naar het ‘Boetebeleid Meststoffenwet RVO’. 
    
    
      9.2
      Het College oordeelt dat de rechtbank terecht geen aanleiding heeft gezien de boete om die aangevoerde reden (verder) te matigen. Zoals het College al vaker heeft geoordeeld (zie bijvoorbeeld de uitspraak van 3 september 2024, ECLI:NL:CBB:2024:612), kunnen alleen omstandigheden waarmee de wetgever niet reeds rekening heeft gehouden bij de vaststelling van de forfaitaire boetebedragen een rol spelen bij de vraag of de boete in het concrete geval evenredig is. Dat de boete hoger is dan het daadwerkelijk genoten economisch voordeel, is de bedoeling van de wetgever geweest. In dit geval is de overschrijding van de gebruiksnorm vooral veroorzaakt door de mestproductie op het bedrijf zelf en slechts voor een klein deel doordat mest is aangevoerd. Van bijzondere omstandigheden die hadden moeten leiden tot matiging is in dit geval geen sprake. Dat slechts sprake zou zijn van een kleine overschrijding van de gebruiksnormen, volgt het College niet. De hogerberoepsgrond slaagt niet. 
      
      
        
          Redelijke termijn
          
        
      
      10 Uit wat hiervoor onder 7.2 is overwogen volgt dat de boete niet juist is vastgesteld. Van het door de minister opnieuw vastgestelde – maar nog niet gematigde – boetebedrag van 
      
        € 29.057,- zal het College overeenkomstig het beleid van de minister dat bedrag matigen met € 2.500,- in verband met de duur van de beslistermijn. Daarmee komt de boete op een bedrag van € 26.557,-. De redelijke termijn van vier jaar is aangevangen met het boetevoornemen op 18 oktober 2019, waardoor de redelijke termijn met ruim twee jaar is overschreden. Het College ziet daarom aanleiding de boete aanvullend te matigen met 15% tot een bedrag van 
        € 22.573,45. 
      
      
      
        
          Slotsom
        
      
      
      11 Het hoger beroep slaagt gelet op wat hiervoor onder 7.2 en 10 is overwogen. Het College zal de aangevallen uitspraak vernietigen voor zover deze betrekking heeft op de hoogte van de boete. Voor het overige zal het College de aangevallen uitspraak bevestigen. De rechtbank heeft al het beroep tegen het wijzigingsbesluit gegrond verklaard, dat besluit vernietigd voor zover het betrekking heeft op de hoogte van de boete en het boetebesluit herroepen voor zover het betrekking heeft op de hoogte van de opgelegde boete. Het College zal het boetebedrag vaststellen op € 22.573,45 en bepalen dat deze uitspraak in de plaats treedt van het vernietigde gedeelte van het wijzigingsbesluit. 
      
      
        
          Proceskosten en griffierecht
        
      
      
      12 Het College zal de minister veroordelen in de door de onderneming in bezwaar en hoger beroep gemaakte proceskosten. Deze proceskosten stelt het College op grond van het Besluit proceskosten bestuursrecht voor de door een derde beroepsmatig verleende rechtsbijstand vast op € 3.108,- (1 punt voor het indienen van het bezwaarschrift en 1 punt voor het verschijnen op de hoorzitting, met een waarde per punt van € 647,- en een wegingsfactor 1, 1 punt voor het indienen van het hogerberoepschrift en 1 punt voor het verschijnen op de zitting in hoger beroep, met een waarde per punt van € 907,- en een wegingsfactor 1). Het College zal de minister ook opdragen het door de onderneming in hoger beroep betaalde griffierecht (€ 559,-, tarief 2024) te vergoeden. Volledigheidshalve wordt opgemerkt dat in de aangevallen uitspraak de minister al is veroordeeld in de door de onderneming in beroep gemaakte proceskosten en dat daarin is bepaald dat de minister het in beroep betaalde griffierecht aan de onderneming moet vergoeden. 
      
      13 Over het verzoek van de onderneming tot vergoeding van € 4.550,- (exclusief omzetbelasting) aan gemaakte deskundigenkosten, overweegt het College dat, mede gelet op de betwisting daarvan door de minister, onvoldoende inzichtelijk is gemaakt welk deel van de opgevoerde kosten zien op door de deskundige in het kader van deze procedure verrichte werkzaamheden. Tevens ontbreken een urenspecificatie en een specifieke beschrijving van de aard van de werkzaamheden die de deskundige met het oog op deze procedure heeft verricht. Dit leidt tot het oordeel dat de opgevoerde kosten voor het inschakelen van een deskundige onvoldoende zijn onderbouwd en om die reden niet voor vergoeding in aanmerking komen.
      
    
  
  
    Beslissing
    
    
      Het College: 
    
    
      
        vernietigt de aangevallen uitspraak voor zover deze betrekking heeft op de hoogte van de boete;
      
      
        bevestigt de aangevallen uitspraak voor het overige;
      
      
        stelt de boete vast op € 22.573,45 en bepaalt dat deze uitspraak in zoverre in de plaats treedt van het vernietigde gedeelte van het wijzigingsbesluit;
      
      
        draagt de minister op het door de onderneming in hoger beroep betaalde griffierecht van 
      
    
    € 559,- te vergoeden;
    - veroordeelt de minister in de proceskosten van de onderneming tot een bedrag van 
    € 3.108,-.
    
    
    
    
      Deze uitspraak is gedaan door mr. A. Venekamp, mr. M.L. Noort en mr. A. van Gijzen, in aanwezigheid van mr. J.M. Baars, griffier. De beslissing is in het openbaar uitgesproken op 2 december 2025.
    
    
    
    
    
    
      w.g. A. Venekamp						w.g. J.M. Baars