ECLI:NL:RVS:2025:5838, Raad van State, 03-12-2025, 202304898/1/R2
Raad van State — Uitspraak 
Datum: 2025-12-03 00:00:00.000000
Rechtsgebied: Bestuursrecht

Samenvatting: Bij besluit van 4 juli 2023 heeft de raad van de gemeente 's-Hertogenbosch het bestemmingsplan "Buitengebied, Maliskampsestraat 53" gewijzigd vastgesteld. Het bestemmingsplan voorziet in de herbestemming van een voormalig agrarisch bedrijf aan de Maliskampsestraat 53 in Rosmalen. Het doel van het plan is om op deze locatie de bouw van vier vrijstaande woningen mogelijk te maken, geïnspireerd op de ordening van het Brabantse boerenerf. De gronden die de bestemming "Agrarisch" hadden in het bestemmingsplan "Buitengebied" krijgen in het plan de bestemming "Natuur" en de gronden die in het bestemmingsplan "Buitengebied" de bestemming "Agrarisch - Bedrijf" hadden, krijgen in het plan de bestemmingen "Verkeer" of "Wonen". Op twee andere locaties krijgt landbouwgrond de bestemming "Natuur" om te voorzien in de vereiste kwaliteitsverbetering van het landschap. [appellant] woont aan de [locatie] in Rosmalen en kan zich niet met het plan verenigen. Volgens [appellant] wordt met de bouw van de woningen aan de Maliskampsestraat 53 niet de noodzakelijke kwaliteitsverbetering van het landschap gerealiseerd.

202304898/1/R2.
    Datum uitspraak: 3 december 2025
    AFDELING
    BESTUURSRECHTSPRAAK
    Uitspraak in het geding tussen:
    [appellant], wonend in Rosmalen, gemeente 's-Hertogenbosch,
    appellant,
    en
    de raad van de gemeente 's-Hertogenbosch,
    verweerder.
    Procesverloop
    Bij besluit van 4 juli 2023 heeft de raad het bestemmingsplan "Buitengebied, Maliskampsestraat 53" (hierna: het bestemmingsplan) gewijzigd vastgesteld.
    Tegen dit besluit heeft [appellant] beroep ingesteld.
    De raad heeft een verweerschrift ingediend.
    [appellant] heeft nadere stukken ingediend.
    De Afdeling heeft de zaak op een zitting behandeld op 9 oktober 2025, waar [appellant], bijgestaan door ir. C.C.F. Mureau, en de raad, vertegenwoordigd door mr. M.G.H.M. van de Ven, E.F.G.M. Mulders en H.M. van de Ven, zijn verschenen.
    Overwegingen
    Overgangsrecht inwerkingtreding Omgevingswet
    1.       Op 1 januari 2024 zijn de Omgevingswet en de Invoeringswet Omgevingswet in werking getreden. Op grond van artikel 4.6, derde lid, van de Invoeringswet Omgevingswet blijft op een beroep tegen een besluit tot vaststelling van een bestemmingsplan waarvan het ontwerp vóór het tijdstip van inwerkingtreding van de Omgevingswet ter inzage is gelegd het recht zoals dat gold onmiddellijk vóór dat tijdstip van toepassing tot het bestemmingsplan onherroepelijk is.
    Het ontwerpplan is op 20 februari 2023 ter inzage gelegd. Dat betekent dat op deze beroepsprocedure het recht, waaronder de Wet ruimtelijke ordening, zoals dat gold vóór 1 januari 2024, van toepassing blijft.
    Wettelijk kader
    2.       Het wettelijk kader is opgenomen in de bijlage bij deze uitspraak. De bijlage maakt onderdeel uit van de uitspraak.
    Toetsingskader
    3.       Bij de vaststelling van een bestemmingsplan moet de raad bestemmingen aanwijzen en regels geven die de raad uit het oogpunt van een goede ruimtelijke ordening nodig acht. De raad heeft daarbij beleidsruimte en moet de betrokken belangen afwegen. De Afdeling oordeelt niet zelf of het plan in overeenstemming is met een goede ruimtelijke ordening. De Afdeling beoordeelt aan de hand van de beroepsgronden of het besluit tot vaststelling van het bestemmingsplan in overeenstemming is met het recht. Daarbij kan aan de orde komen of de nadelige gevolgen van het plan onevenredig zijn in verhouding tot de met het plan te dienen doelen.
    Inleiding
    4.       Het bestemmingsplan voorziet in de herbestemming van een voormalig agrarisch bedrijf aan de Maliskampsestraat 53 in Rosmalen. Het doel van het plan is om op deze locatie de bouw van vier vrijstaande woningen mogelijk te maken, geïnspireerd op de ordening van het Brabantse boerenerf. De gronden die de bestemming "Agrarisch" hadden in het bestemmingsplan "Buitengebied" krijgen in het plan de bestemming "Natuur" en de gronden die in het bestemmingsplan "Buitengebied" de bestemming "Agrarisch - Bedrijf" hadden, krijgen in het plan de bestemmingen "Verkeer" of "Wonen". Op twee andere locaties krijgt landbouwgrond de bestemming "Natuur" om te voorzien in de vereiste kwaliteitsverbetering van het landschap. Het gaat om de locaties nabij de Kleine Wetering en ten oosten van de T.M. Kortenhorstlaan, respectievelijk het Eikenburgbos en het Sprokkelboschveld.
    Voor de vaststelling van het plan heeft de raad toepassing gegeven aan artikel 3.78, eerste lid, van de Interim omgevingsverordening Noord-Brabant (hierna: de IOV) en de door het college van gedeputeerde staten van Noord-Brabant vastgestelde beleidsregel ‘Maatwerk Omgevingskwaliteit Noord-Brabant’ (hierna: de beleidsregel).
    4.1.    [appellant] woont aan de [locatie] in Rosmalen en kan zich niet met het plan verenigen. Volgens [appellant] wordt met de bouw van de woningen aan de Maliskampsestraat 53 niet de noodzakelijke kwaliteitsverbetering van het landschap gerealiseerd.
    Relativiteit
    5.       De Afdeling is, anders dan de raad stelt, van oordeel dat het in artikel 8:69a van de Algemene wet bestuursrecht opgenomen relativiteitsvereiste niet in de weg staat aan de inhoudelijke behandeling van de beroepsgronden van [appellant]. De normen waar [appellant] zich op beroept, namelijk de versterking van de omgevingskwaliteit, de voorwaardelijke verplichting tot realisatie van het landschappelijke inpassingsplan en het recht op inspraak, strekken tot bescherming van zijn belangen.
    Beroepsgronden
    Is er sprake van een kwaliteitsverbetering?
    6.       [appellant] betoogt dat het plan is vastgesteld in strijd met artikel 3.78 van de IOV, omdat er geen sprake is van een versterking van de omgevingskwaliteit. Volgens [appellant] is voor het bepalen van de fysieke tegenprestatie de beleidsregel onjuist toegepast. Aan de Maliskampsestraat 53 is geen sprake van beëindiging van een agrarisch bedrijf als fysieke tegenprestatie voor de bouw van vier nieuwe woningen, zoals bedoeld in artikel 3, tweede lid, sub a, van de beleidsregel. Alle bedrijfsopstanden en de bedrijfswoning aan de Maliskampsestraat 53 zijn namelijk acht jaar geleden al gesloopt. Ook de omzetting van landbouwgrond naar de bestemming "Natuur" op de locaties Eikenburgbos en Sprokkelboschveld levert volgens [appellant] geen versterking van de omgevingskwaliteit op. Deze locaties waren onder het bestemmingsplan "Buitengebied" immers feitelijk al ingericht als natuur. Dat leidt ertoe dat de afwaardering van deze percelen volgens [appellant] niet kan uitkomen op € 7,00 per m² als bedoeld in de beleidsregel.
    6.1.    De raad stelt zich op het standpunt dat in de beleidsregel geen termijn is gekoppeld aan de inzet van reeds gesloopte bebouwing voor de versterking van de omgevingskwaliteit. De raad stelt zich verder op het standpunt dat de afwaardering van de gronden van het Eikenburgbos en het Sprokkelboschveld kan worden opgenomen als tegenprestatie, omdat het Natuurnetwerk Brabant daarmee wordt versterkt. Volgens de raad hangt de afwaardering van de gronden niet af van de werkelijke waarde van de percelen, maar van het toegestane planologische gebruik van de percelen. De agrarische bestemming van het Eikenburgbos en het Sprokkelboschveld wordt in het bestemmingsplan afgewaardeerd naar een natuurbestemming, waardoor weldegelijk sprake is van een waardevermindering van de gronden, aldus de raad.
    6.2.    De Afdeling is van oordeel dat de raad zich terecht op het standpunt heeft gesteld dat in de beleidsregel geen termijn is opgenomen voor de inzet van reeds gesloopte bebouwing van een agrarisch bedrijf voor de versterking van omgevingskwaliteit, als bedoeld in artikel 3, tweede lid, onder a, van de beleidsregel. Dit betekent dat in dit geval de reeds gesloopte agrarische bedrijfsgebouwen aan de Maliskampsestraat 53 ingezet kunnen worden voor de kwaliteitsversterking van de omgeving. Ook de afwaardering van de gronden van het Eikenburgbos en het Sprokkelboschveld kunnen naar het oordeel van de Afdeling worden ingezet voor de versterking van de omgevingskwaliteit. Er wordt voldaan aan de voorwaarden als bedoeld in artikel 7, onder c, van de beleidsregel, want het gaat om gronden die de bestemming "Natuur" krijgen. Verder bevinden de gronden zich aansluitend aan bestaande natuurgebieden, waardoor de ecologische structuur van het Natuurnetwerk Brabant wordt versterkt. De Afdeling ziet in hetgeen [appellant] heeft aangevoerd verder geen aanleiding voor het oordeel dat de afwaardering van de gronden niet op het maximale bedrag van € 7,00 per m², als bedoeld in artikel 7, onder c, onder 3º, van de beleidsregel, kon worden vastgesteld. Op de zitting heeft de raad toegelicht dat dit een normbedrag is waarvan mag worden uitgegaan bij planologische afwaardering van de gronden. De feitelijke inrichting van de gronden speelt daarbij geen rol.
    Het betoog slaagt niet.
    Voorwaardelijke verplichting
    7.       [appellant] betoogt dat in het bestemmingsplan onvoldoende is gewaarborgd dat de landschappelijke inrichting aan de Maliskampsestraat 53 wordt gerealiseerd binnen een termijn van 2 jaar, zoals is opgenomen in artikel 5.4.3 van de planregels. Bovendien ontbreekt een voorwaardelijke verplichting in de bouwregels, waardoor de woningen aan de Maliskampsestraat 53 gebouwd kunnen worden zonder de waarborg dat de landschappelijke inrichting wordt gerealiseerd en in stand gehouden. [appellant] betoogt verder dat het niet zeker is dat het landschappelijk inpassingsplan daadwerkelijk wordt gerealiseerd, aangezien op grond van artikel 6 van de planregels een omgevingsvergunning noodzakelijk is voor het graven van de poel in het Eikenburgbos.
    7.1.    De raad heeft toegelicht dat hij de toekomstige eigenaren van de bouwpercelen voldoende tijd wil geven om de bouwplannen voor te bereiden, in te dienen en te realiseren zonder dat zij het risico lopen dat al eerder aangelegde natuur of aangebrachte beplanting wordt aangetast door de bouwwerkzaamheden. Volgens de raad zullen bij de oplevering van de eerste woning de aangrenzende gronden zijn ingericht conform het landschappelijk inrichtingsplan. De gemeente ’s-Hertogenbosch is verantwoordelijk voor de aanleg van de landschappelijke inrichting, zodat de bewoners bij de bouw en ingebruikname van de woningen niet afhankelijk zijn van de voorwaardelijke verplichting voor de aanleg van natuur. De vereiste kwaliteitsversterking is voldoende geborgd in de voorwaardelijke verplichting, zoals opgenomen in artikel 5.4.3 van de planregels, aldus de raad. Ook vormt de bestemming "Waarde - Archeologie - 1" voor het verlenen van een omgevingsvergunning voor de aanleg van de poel in het Eikenburgbos volgens de raad geen belemmering. Indien er archeologische resten worden aangetroffen tijdens het aanleggen van de poel, worden deze opgegraven en kan de aanleg van de poel onbelemmerd voortgaan.
    7.2.    De in de planregels opgenomen voorwaardelijke verplichting biedt naar het oordeel van de Afdeling voldoende waarborg voor de realisatie en instandhouding van de landschappelijke inrichting door de gemeente ’s-Hertogenbosch. Volgens de Afdeling is in de planregels voldoende geborgd dat binnen 2 jaar na het onherroepelijk worden van het bestemmingsplan de landschappelijke inrichting aan de Maliskampsestraat 53 is gerealiseerd, zonder dat daarbij het risico wordt gelopen dat de aangelegde natuur of aangebrachte beplanting wordt aangetast door de bouwwerkzaamheden. De noodzaak om in de bouwregels ook een voorwaardelijke verplichting op te nemen voor de realisatie van het landschappelijk inpassingsplan ontbreekt daarom. De Afdeling overweegt verder dat de raad zich op het standpunt heeft kunnen stellen dat de benodigde omgevingsvergunning voor de aanleg van de poel op voorhand geen belemmering zal gaan vormen voor de realisatie van het landschappelijk inpassingsplan.
    Het betoog slaagt niet.
    Omgevingsdialoog
    8.       [appellant] betoogt dat voor de vaststelling van het bestemmingsplan ten onrechte geen omgevingsdialoog is gevoerd. Omwonenden en belanghebbenden zijn onvoldoende in de gelegenheid gesteld om over de inhoud van het plan mee te denken, aldus [appellant].
    8.1.    De raad stelt zich op het standpunt dat de gemeentelijke inspraakverordening bij de voorbereiding van het bestemmingsplan is gevolgd voor de mogelijkheid tot inspraak. [appellant] heeft van deze mogelijkheid gebruik gemaakt.
    8.2.    De Afdeling is van oordeel dat bij de voorbereiding van het bestemmingsplan de mogelijkheid tot inspraak voldoende is geboden. Omwonenden en belanghebbenden zijn door de raad overeenkomstig de Inspraakverordening ’s-Hertogenbosch in de gelegenheid gesteld een inspraakreactie te geven op het voorontwerpbestemmingsplan. [appellant] heeft daarvan gebruik gemaakt. Ook heeft hij een zienswijze naar voren gebracht tegen het ontwerpbestemmingsplan. De raad heeft naar het oordeel van de Afdeling terecht geen omgevingsdialoog gevoerd, omdat de mogelijkheid tot inspraak voldoende is geboden.
    Het betoog slaagt niet.
    Conclusie en proceskosten
    9.       Het beroep is ongegrond.
    10.     De raad hoeft geen proceskosten te vergoeden.
    Beslissing
    De Afdeling bestuursrechtspraak van de Raad van State:
    verklaart het beroep ongegrond.
    Aldus vastgesteld door mr. J.F. de Groot, lid van de enkelvoudige kamer, in tegenwoordigheid van mr. M.A. Graaff-Haasnoot, griffier.
    w.g. De Groot
    lid van de enkelvoudige kamer
    w.g. Graaff-Haasnoot
    griffier
    Uitgesproken in het openbaar op 3 december 2025
    531-1186
     
    BIJLAGE
     
    Algemene wet bestuursrecht
    Artikel 8:69a
    De bestuursrechter vernietigt een besluit niet op de grond dat het in strijd is met een geschreven of ongeschreven rechtsregel of een algemeen rechtsbeginsel, indien deze regel of dit beginsel kennelijk niet strekt tot bescherming van de belangen van degene die zich daarop beroept.
    Interim omgevingsverordening Noord-Brabant (geldend tussen 21 maart 2023 en 31 juli 2023)
    Artikel 3:78 Maatwerk met als doel omgevingskwaliteit
    1. Een bestemmingsplan kan voor een concreet initiatief nieuwvestiging mogelijk maken als:
    a. de ontwikkeling volledig tot doel heeft een versterking te geven van de omgevingskwaliteit en voor dat doel de middelen genereert;
    (…)
    Beleidsregel maatwerk omgevingskwaliteit Noord-Brabant
    Artikel 3 Maatwerk omgevingskwaliteit toevoegen van een woning
    1. Het toevoegen van een woning kan alleen op een aanvaardbare locatie als bedoeld in artikel 3.78, derde lid van de Interim omgevingsverordening Noord-Brabant.
    2. Gedeputeerde Staten hanteren voor het realiseren van een voldoende fysieke tegenprestatie in het versterken van omgevingskwaliteit, in de hierna opgenomen situaties, de volgende regels:
    a. bij de beëindiging van een agrarisch bedrijf en omzetting naar woning wordt voldaan aan de volgende voorwaarden:
    (…)
    Artikel 7 Waardering Fysieke tegenprestatie
    Gedeputeerde Staten hanteren voor het realiseren van een voldoende fysieke tegenprestatie tot versterken van omgevingskwaliteit de volgende regels:
    (…)
    c. Voor het afwaarderen van gronden ten behoeve van natuur geldt dat:
    1°. als natuur wordt ontwikkeld op gronden aansluitend aan bestaande natuurgebieden waardoor de ecologische structuur van het Natuurnetwerk Brabant wordt versterkt en als die gronden worden bestemd als natuur, dan kan de afwaardering van die gronden worden betrokken bij de tegenprestatie;
    2°. (…)
    3°. de afwaardering van de gronden naar natuur maximaal € 7 p/m2 bedraagt;
    4°. (…)
    Planregels "Buitengebied, Maliskampsestraat 53"
    Artikel 5 Wonen
    Artikel 5.4.3 Voorwaardelijke verplichting
    Voor het gebruik van gronden, gebouwen en bouwwerken, geen gebouw zijnde, voor deze bestemming gelden de volgende voorwaardelijke verplichtingen:
    a.       het gebruik of laten gebruiken van gronden en bouwwerken is uitsluitend toegestaan indien binnen 2 jaar na onherroepelijk worden van het bestemmingsplan de landschappelijke inrichting is gerealiseerd en in stand wordt gehouden conform Bijlage 1 van de regels;
    b.       het bouwen en blijven gebruiken van de bouwwerken is uitsluitend toegestaan indien in het hoofdgebouw permanente voorzieningen voor de huisvesting van de dwergvleermuis en huismus worden aangebracht en in stand gelaten conform de door de provincie verleende ontheffing Wet natuurbescherming zoals opgenomen in Bijlage 2 van de regels.
    Artikel 6 Waarde - Archeologie - 1
    Artikel 6.6.1 Vergunningplicht
    Het is verboden om zonder of in afwijking van een omgevingsvergunning de volgende werken en/of werkzaamheden, geen bouwwerkzaamheden, uit te voeren of te laten uitvoeren:
    a.       grondwerkzaamheden, groter dan 100 m² en dieper dan 0,50 meter onder het maaiveld zoals afgraven, egaliseren, frezen, scheuren van grasland, aanbrengen van oppervlakteverhardingen, aanleg van drainage;
    b.       graven, dempen, dan wel verdiepen, vergroten of anderszins herprofileren van waterlopen, sloten en greppels;
    c.       aanleggen van leidingen dieper dan 0,50 meter onder maaiveld;
    d.       alle overige bodemverstorende werkzaamheden die de archeologische waarden in het terrein kunnen aantasten en die niet worden gerekend tot het normale gebruik van het terrein.
    Artikel 6.6.4 Onderzoeksplicht en voorwaarden omgevingsvergunning
    a.       Een omgevingsvergunning kan pas worden verleend, nadat een door deskundigen opgesteld rapport overlegd wordt, waarin de archeologische waarden van de gronden waarop de werkzaamheden betrekking hebben, naar het oordeel van het bevoegd gezag in voldoende mate zijn vastgelegd. Indien uit dit rapport blijkt dat de archeologische waarde van de gronden door de werkzaamheden zullen worden verstoord, kan het bevoegd gezag aan de omgevingsvergunning één of meer van de volgende voorwaarden verbinden:
    1.       de verplichting tot het treffen van technische maatregelen waardoor de archeologische waarden in de bodem kunnen worden behouden;
    2.       de verplichting tot het doen van opgravingen;
    3.       de verplichting de werken of werkzaamheden die leiden tot de bodemverstoring te laten begeleiden door een erkend archeoloog.
    b.       Het overleggen van een rapport is niet nodig indien naar het oordeel van het bevoegd gezag de archeologische waarde van het terrein in andere beschikbare informatie afdoende is vastgesteld. Het hiervoor bepaalde met betrekking tot de mogelijkheid van opleggen van voorwaarden is van overeenkomstige toepassing.