ECLI:NL:RBNHO:2025:13569, Rechtbank Noord-Holland, 21-08-2025, 23/4278
Rechtbank Noord-Holland — Uitspraak 
Datum: 2025-08-21 00:00:00.000000
Rechtsgebied: Bestuursrecht; Omgevingsrecht

Samenvatting: Omgevingsvergunning project Skylark alsnog geweigerd. Beroep ongegrond. Volledige heroverweging bezwaarfase na van rechtswege verleende vergunning. Aanvraag in redelijkheid geweigerd omdat niet binnenplans van het bestemmingsplan kan worden afgeweken. Woningsplitsing in strijd met HVV. Eerdere vergunning niet als bestaande situatie opgenomen in aanvraag.

RECHTBANK NOORD-HOLLAND
    
    
      Zittingsplaats Haarlem
    
    
    
      Bestuursrecht
    
    
    
      zaaknummers: HAA 23/4278
    
    
      uitspraak van de enkelvoudige kamer van 21 augustus 2025 in de zaak tussen
    
      [eiser] , uit [plaats] , eiser
    (gemachtigde: mr. H. Elmas),
    
    
      en
    
    
    het college van burgemeester en wethouders van de gemeente Zaanstad 
    (gemachtigde: mr. G.M. Pierik).
    
    
      Als derde-partijen nemen aan de zaken deel: [naam 1] en [naam 2] , [naam 3] en [naam 4] , de [Vve] (gemachtigde: [naam 5] ) en [naam 6] , allen uit Koog aan de Zaan.
    
    
    
    Samenvatting
    
    1. Deze uitspraak gaat over het besluit waarbij het college de aan eiser van rechtswege verleende omgevingsvergunning voor ‘de verbouwing en uitbreiding Lagendijk 66’ (project Skylark) heeft herroepen en de omgevingsvergunning alsnog heeft geweigerd. Eiser is het niet eens met de weigering. Hij voert daartoe een aantal beroepsgronden aan. Aan de hand van deze beroepsgronden beoordeelt de rechtbank of het college de omgevingsvergunning op goede gronden heeft geweigerd.
    
    2. De rechtbank komt in deze uitspraak tot het oordeel dat niet is gebleken dat de procesrechten van eiser tijdens bezwaarprocedure zijn geschonden. Daarnaast heeft het college zich op goede gronden op het standpunt gesteld dat de aanvraag in strijd is met het paraplubestemmingsplan Woningsplitsing, kamerverhuur en toeristische verhuur (hierna: het parapluplan Woningsplitsing). Daarbij heeft het college in redelijkheid geen medewerking hoeven verlenen aan binnenplanse afwijking van het parapluplan Woningsplitsing. Reeds hierom is de omgevingsvergunning in het bestreden besluit op goede gronden geweigerd. Eiser krijgt dus geen gelijk en het beroep is ongegrond. Hierna legt de rechtbank uit hoe zij tot dit oordeel komt en welke gevolgen dit oordeel heeft. 
    
  
  
    Procesverloop
    
    
      3.1.
      Eiser heeft op 17 augustus 2022 een aanvraag ingediend voor het verbouwen en uitbreiden (optoppen) van het pand Lagendijk 66 in Koog aan de Zaan. De aanvraag ziet op de activiteit ‘bouwen’.
      
    
    
      3.2.
      
        Op de begane grond wordt de horecafunctie (oude café Skylark) aan de linkerzijde verbouwd tot een winkelruimte, en wordt het appartement aan de rechterzijde uitgebreid. 
        Op de eerste verdieping wordt de bestaande woning gesplitst in twee appartementen en wordt een nieuw studio-appartement aan de achterzijde bijgebouwd. 
        De tweede verdieping wordt geheel nieuw toegevoegd, waarin nog een studio-appartement wordt gebouwd. Op de tweede verdieping liggen ook de bovenverdiepingen van de twee appartementen van de eerste verdieping.
      
      
    
    
      3.3.
      
        Ter plaatste geldt het bestemmingsplan Oud Koog – Rooswijk (hierna: het bestemmingsplan), waarin het perceel de enkelbestemming ‘Gemend’ heeft, de dubbelbestemmingen ‘Waarde – Archeologie 1’ en ‘Waterstaat – Waterkering’, de functieaanduiding ‘horeca tot en met horecacategorie 2’, de maatvoeringvoorschriften ‘maximum bouwhoogte: 10 m’, en ‘maximum goothoogte: 6 m’, en de gebiedsaanduiding ‘geluidzone – industrie’. 
        Tevens gelden het paraplubestemmingsplan Parkeren Zaanstad (hierna: parapluplan Parkeren) en het parapluplan Woningsplitsing.
      
      
    
    
      3.4.
      Bij primair besluit van 7 december 2022 heeft het college aan eiser bekendgemaakt dat de aangevraagde omgevingsvergunning vanwege tijdsverloop van rechtswege is verleend. Tegen het primaire besluit hebben 10 omwonenden en de Vereniging van Eigenaren (VvE) Kooger Hem bezwaar gemaakt. 
      
    
    
      3.5.
      In het bestreden besluit van 17 mei 2023 op het bezwaar van eiser heeft het college de van rechtswege verleende omgevingsvergunning herroepen, en de aanvraag geweigerd. Hier heeft het college mede het advies van de bezwarencommissie van 10 mei 2023 aan ten grondslag gelegd. Er is volgens het college sprake van meerdere weigeringsgronden uit artikel 2.10 van de Wet algemene bepalingen omgevingsrecht (Wabo) voor de activiteit ‘bouwen’. De aanvraag is op meerdere aspecten in strijd is met het bestemmingsplan en het parapluplan Woningsplitsing. De aanvraag voldoet niet aan de afwijkingsmogelijkheden in de planregels voor de aspecten woningsplitsing en geluidsnormen. Voor wat betreft de goothoogte is het college niet bereid mee te werken aan afwijking van het bestemmingsplan op grond van de kruimelgevallenregeling omdat dit in strijd is met een goede ruimtelijke ordening.
      
    
    
      3.6.
      Eiser heeft op 2 juni 2023 beroep ingesteld tegen het bestreden besluit, en de beroepsgronden op 24 februari 2025 aangevuld. Het college heeft op het beroep gereageerd in de brieven van 23 augustus 2023 en 5 december 2024, en in het verweerschrift van 5 juni 2025.
      
    
    
      3.7.
      Derde-partijen hebben zich gesteld in de beroepsprocedure. De gemachtigde van de [Vve] heeft inhoudelijk op het beroep gereageerd.
      
    
    
      3.8.
      De rechtbank heeft het beroep op 17 juli 2025 op zitting behandeld. Hieraan hebben deelgenomen: eiser en de gemachtigde van eiser, vergezeld door [naam 7] en [naam 8] , architecten, de gemachtigde van het college, vergezeld door [naam 9] en [naam 10] , derde-partijen [naam 1] , [naam 6] en de gemachtigde van de [Vve] . 
      
    
    
      3.9.
      Eiser heeft op 2 juni 2023 ook beroep niet tijdig beslissen ingesteld (HAA 23/3537). Op de zitting van 17 juli 2025 heeft eiser dat beroep ingetrokken.
      
    
  
  
    Beoordeling door de rechtbank
    
    
      
        Belanghebbende
      
    
    
    
      4.1.
      Eiser voert aan dat enkele bezwaarmakers geen belanghebbende zijn bij het bouwplan, en dus in bezwaar niet-ontvankelijk hadden moeten worden verklaard. Zij wonen op te grote afstand van het betreffende pand, dan wel worden zij door de omgevingsvergunning niet in hun belangen geschaad. Eiser verwijst naar de door de bezwarencommissie aangeduide bezwaarmakers 5, 7, 8, 9 en 11.
      
    
    
      4.2.
      De rechtbank overweegt dat wat er verder ook zij van de belanghebbendheid van de door eiser genoemde bezwaarmakers, dit onverlet laat dat de overige bezwaarmakers, waaronder derde-partijen, ook naar het oordeel van de rechtbank, wel ontvankelijk zijn in bezwaar. Deze beroepsgrond kan dus niet leiden tot vernietiging van het bestreden besluit. 
      
      
        
          Volledige heroverweging in de bezwaarfase
        
      
      
    
    
      5.1.
      Eiser voert aan dat het college misbruik heeft gemaakt van zijn bevoegdheid door in de bezwaarfase een volledige heroverweging te doen van de aanvraag, om via deze weg de van rechtswege verleende vergunning alsnog in te kunnen trekken en de aanvraag te kunnen weigeren.
      
    
    
      5.2.
      Volgens vaste rechtspraak van de Afdeling bestuursrechtspraak van de Raad van State volgt uit artikel 7:11, eerste lid, van de Awb dat op grondslag van het bezwaar een volledige heroverweging plaatsvindt. De heroverweging is niet gebonden aan argumenten of omstandigheden die in het bezwaarschrift aan de orde zijn gesteld.
      
    
    
      5.3.
      
        Het college heeft dus de bevoegdheid om tijdens de bezwaarprocedure tegen een van rechtswege verleende vergunning, in heroverweging de aanvraag te toetsen aan de in de Wabo opgenomen weigeringsgronden. In het verlengde daarvan dient het college daarbij te beoordelen of het bereid is om een omgevingsvergunning te verlenen voor een afwijking van de geldende planregels. 
        Op grond van het tweede lid van artikel 7:11 van de Awb heeft het college ook de bevoegdheid om naar aanleiding van de heroverweging het primaire besluit te herroepen en voor zover nodig daarvoor in de plaats een nieuw besluit te nemen. De beroepsgrond van eiser slaagt dus niet.
      
      
      
        
          Beroepsgronden over de bezwaarprocedure
        
      
      
    
    
      6.1.
      Eiser voert aan dat het college zijn procesrechten tijdens de bezwaarprocedure heeft geschaad. Vlak voor de hoorzitting heeft het college het verweerschrift ingediend, waarin het standpunt is bekendgemaakt dat de omgevingsvergunning in heroverweging dient te worden herroepen. Na de hoorzitting heeft het college nog een nadere reactie ingediend. Eiser heeft zich hiertegen niet goed kunnen verweren. Met deze stukken heeft het college ook het advies van de bezwarencommissie selectief beïnvloed. Het advies is dus niet met de juiste zorgvuldigheid en onpartijdigheid tot stand gekomen, zodat dit niet aan het bestreden besluit ten grondslag kon worden gelegd. 
      
    
    
      6.2.
      
        De rechtbank volgt het standpunt van het college dat eiser niet in zijn (proces)belangen is geschaad. Eiser heeft voldoende gelegenheid gekregen om op de stukken van het college te reageren. Het verweerschrift heeft het college bovendien ingediend met inachtneming van de 10 dagentermijn (artikel 7:4, eerste lid, van de Awb), zodat geen sprake was van strijd met de goede procesorde. Het college heeft toegelicht dat het juist vanwege de zorgvuldigheid en de volledigheid van de heroverweging zijn standpunt voor de hoorzitting aan eiser bekend heeft gemaakt. Hierdoor had eiser de gelegenheid om hierop bij de bezwarencommissie te reageren. Voorts heeft eiser na de hoorzitting aanvullend de mogelijkheid gekregen om te reageren, mede op de abusievelijk niet aan eiser doorgestuurde stukken van de [Vve] . 
        De bezwarencommissie heeft de reacties van eiser en het college van voor, tijdens en na de hoorzitting meegenomen in haar advisering. De rechtbank ziet geen grond voor het oordeel dat het college het advies niet ten grondslag heeft kunnen leggen aan het bestreden besluit. De beroepsgronden van eiser betreffende zijn procesbelangen in de bezwaarprocedure slagen niet.
      
      
      
        
          Parapluplan Woningsplitsing
        
      
      
    
    
      7.1.
      
        In artikel 1.25 van het parapluplan Woningsplitsing is ‘woningsplitsing’ gedefinieerd als Het bouwkundig en/of functioneel splitsen van één woning in twee of meer zelfstandige woningen en/of het toevoegen van een extra woning in een bijbehorend bouwwerk. 
        In artikel 4.1, onder a, van het parapluplan Woningsplitsing is het splitsen van een woning in twee of meer woningen niet toegestaan, tenzij huisvesting voor mantelzorg wordt gerealiseerd. 
        In artikel 5.1, aanhef en onder a, van het parapluplan Woningsplitsing is bepaald dat van artikel 4.1 kan worden afgeweken met een omgevingsvergunning indien op grond van artikel 3.3.1b van de Huisvestingsverordening gemeente Zaanstad 2021 (HVV 2021) geen sprake is van een weigeringsgrond voor een woningvormingsvergunning.
        In artikel 3.3.1b van de HVV 2021 is bepaald dat een woningvormingsvergunning kan worden geweigerd (onder meer) indien het gebruiksoppervlak van het oorspronkelijke hoofdgebouw voor splitsing kleiner is dan 140 m² (…).
      
      
    
    
      7.2
      Het college heeft de omgevingsvergunning geweigerd (onder meer) omdat de woning op de eerste verdieping van het pand in strijd is met het parapluplan Woningsplitsing wordt gesplitst in twee woningen. Daarbij voldoet het bouwplan niet aan de binnenplanse voorwaarde om van het parapluplan Woningsplitsing af te wijken. De op grond van de HVV 2021 vereiste woningvormingsvergunning zal worden geweigerd, omdat uit de bouwtekening volgt dat de bestaande woning kleiner is dan 140 m². Eiser heeft niet aangetoond dat de bestaande woning wel groot genoeg is, aldus het college.
      
      
        
          Omgevingsvergunning van 18 december 2020
        
      
    
    
      8.1.
      Eiser voert aan dat het college heeft miskend dat het splitsen van het oude pand en de bestaande woning bij besluit van 18 december 2020 al is vergund. Deze vergunning is onherroepelijk. Het college had bij de beoordeling van de aanvraag de vergunde situatie als uitgangspunt moeten nemen, en niet de feitelijk bestaande situatie (het oude pand). Hierdoor heeft het college de rechtens reeds mogelijke situatie buiten beschouwing gelaten. Voor onderhavige aanvraag had het college dan ook alleen hetgeen eiser boven op de vergunning van 18 december 2020 heeft aangevraagd, moeten beoordelen. Gelet hierop ligt niet voor of de aanvraag in strijd is met het parapluplan Woningsplitsing, nu de splitsing reeds vergund is. 
      
    
    
      8.2.
      De rechtbank stelt voorop dat als uitgangspunt voor het college geldt dat de aanvraag en de daarbij behorende bouwtekeningen leidend zijn voor de beoordeling van de aanvraag. Op de bij de aanvraag overgelegde bouwtekeningen is als de bestaande situatie opgenomen de situatie van het oude pand van voor de vergunning van 18 december 2020, en niet de vergunde situatie. Het college heeft de voorliggende aanvraag daarom terecht getoetst aan de weigeringsgronden voor woningvorming in de HVV 2021, aangezien hiernaar wordt verwezen in het in 2021 vastgestelde – en dus ten tijde van de aanvraag en het bestreden besluit geldende – parapluplan Woningsplitsing.  
      
      
        
          Binnenplanse afwijkingsmogelijkheid
        
      
    
    
      9.1.
      Eiser voert aan dat de splitsing van de woning op de eerste verdieping in twee appartementen voldoet aan het vereiste van 140 m² gebruiksoppervlak voor het binnenplans afwijken. Het college heeft om deze reden de aanvraag niet kunnen weigeren. Eiser verwijst naar hetgeen de architect op de hoorzitting en in de reactie van 24 april 2023 heeft aangevoerd op dit punt. 
      
    
    
      9.2.
      Naar het oordeel van de rechtbank heeft het college zich op goede gronden op het standpunt gesteld dat de aanvraag in strijd is met het parapluplan Woningsplitsing. Uit de aanvraag volgt dat de woning op de eerste verdieping van het pand wordt gesplitst van één in twee appartementen en uit de ingediende bouwtekeningen blijkt dat de bestaande woning niet voldoet aan de eis van 140 m2 gebruiksoppervlak, zodat sprake is van een weigeringsgrond voor een splitsingsvergunning op basis van de HVV 2021. Eiser heeft niet met stukken of anderszins aannemelijk gemaakt dat het gebruiksoppervlak van de bestaande woning wel zou voldoen. Gelet hierop heeft het college zich in redelijkheid op het standpunt kunnen stellen niet te willen meewerken aan het binnenplans afwijken van het bestemmingsplan en de aanvraag kunnen weigeren.
      
    
    
      9.3.
      Aangezien het college de aanvraag in heroverweging op goede gronden heeft geweigerd vanwege strijd met het parapluplan Woningsplitsing, behoeven de overige beroepsgronden over de overschrijding van de toegestane goothoogte en van de toegestane geluidsnormen geen bespreking. Immers kan de situatie dat een van die beroepsgronden mogelijk slaagt niet tot een andere uitkomst leiden. 
      
      
    
  
  
    Conclusie en gevolgen
    
    
      10.	Het beroep is ongegrond. Dit betekent dat eiser geen gelijk krijgt en de weigering van de omgevingsvergunning in stand blijft. Ook wordt eiser niet vergoed in zijn proceskosten.
    
    
  
  
    Beslissing
    
    
      De rechtbank verklaart het beroep ongegrond.
    
    
    
      Deze uitspraak is gedaan door mr. J.M. Janse van Mantgem, rechter, in aanwezigheid van mr. I.A. Bakker, griffier.
      Uitgesproken in het openbaar op 21 augustus 2025.
    
    
    
    
    
    
    
    
      
        
        
        
          
            
              griffier
            
            
              rechter
            
          
        
      
    
    
    
    
      Een afschrift van deze uitspraak is verzonden aan partijen op:
    
    
    
  
  
    Informatie over hoger beroep
    Een partij die het niet eens is met deze uitspraak, kan een hogerberoepschrift sturen naar de Afdeling bestuursrechtspraak van de Raad van State waarin wordt uitgelegd waarom deze partij het niet eens is met deze uitspraak. Het hogerberoepschrift moet worden ingediend binnen zes weken na de dag waarop deze uitspraak is verzonden. Kan de indiener de behandeling van het hoger beroep niet afwachten, omdat de zaak spoed heeft, dan kan de indiener de voorzieningenrechter van de Afdeling bestuursrechtspraak van de Raad van State vragen om een voorlopige voorziening (een tijdelijke maatregel) te treffen. 
    
  
  
    Bijlage: voor deze uitspraak belangrijke wet- en regelgeving
    
    
      
        Algemene wet bestuursrecht
      
    
    
    
      
        Artikel 7:11
      
    
    
      1 Indien het bezwaar ontvankelijk is, vindt op grondslag daarvan een heroverweging van het bestreden besluit plaats.
    
      2 Voor zover de heroverweging daartoe aanleiding geeft, herroept het bestuursorgaan het bestreden besluit en neemt het voor zover nodig in de plaats daarvan een nieuw besluit.
    
    
      
        Wet algemene bepalingen omgevingsrecht
      
    
    
    
      
        Artikel 2.1, eerste lid:
      
      Het is verboden zonder omgevingsvergunning een project uit te voeren, voor zover dat geheel of gedeeltelijk bestaat uit:
    
    
      a. het bouwen van een bouwwerk,
    
      b. het uitvoeren van een werk, geen bouwwerk zijnde, of van werkzaamheden, in gevallen waarin dat bij een bestemmingsplan, beheersverordening, exploitatieplan of voorbereidingsbesluit is bepaald,
    
      c. het gebruiken van gronden of bouwwerken in strijd met een bestemmingsplan, een beheersverordening, een exploitatieplan, de regels gesteld krachtens artikel 4.1, derde lid, of 4.3, derde lid, van de Wet ruimtelijke ordening of een voorbereidingsbesluit voor zover toepassing is gegeven aan artikel 3.7, vierde lid, tweede volzin, van die wet,
    
      d. het in gebruik nemen of gebruiken van een bouwwerk in met het oog op de brandveiligheid bij algemene maatregel van bestuur aangewezen categorieën gevallen, (…).
    
    
      
        Artikel 2.10, eerste lid, aanhef en sub c, en tweede lid:
      
    
    
      1 Voor zover de aanvraag betrekking heeft op een activiteit als bedoeld in artikel 2.1, eerste lid, onder a, wordt de omgevingsvergunning geweigerd indien:
    
      c. de activiteit in strijd is met het bestemmingsplan, de beheersverordening of het exploitatieplan, of de regels die zijn gesteld krachtens artikel 4.1, derde lid, of 4.3, derde lid, van de Wet ruimtelijke ordening, tenzij de activiteit niet in strijd is met een omgevingsvergunning die is verleend met toepassing van artikel 2.12; (…).
    
      2 In gevallen als bedoeld in het eerste lid, onder c, wordt de aanvraag mede aangemerkt als een aanvraag om een vergunning voor een activiteit als bedoeld in artikel 2.1, eerste lid, onder c, en wordt de vergunning op de grond, bedoeld in het eerste lid, onder c, slechts geweigerd indien vergunningverlening met toepassing van artikel 2.12 niet mogelijk is.
    
  
  
    Artikel 2.12, eerste lid, aanhef en onder a, onder 1˚:1 Voor zover de aanvraag betrekking heeft op een activiteit als bedoeld in artikel 2.1, eerste lid, onder c, kan de omgevingsvergunning slechts worden verleend indien de activiteit niet in strijd is met een goede ruimtelijke ordening en:
    
      
        a. indien de activiteit in strijd is met het bestemmingsplan of de beheersverordening:
      
        1°. met toepassing van de in het bestemmingsplan of de beheersverordening opgenomen regels inzake afwijking, (…).
    
    
    
    
    
  
  
     Artikel 2.1, eerste lid, aanhef en onder a, van de Wabo.
  
  
     Artikel 3.9, derde lid, van de Wabo, in samenhang met paragraaf 4.1.3.3. van de Awb.
  
  
     Artikel 2.10, eerste lid, onder c, en tweede lid, met artikel 2.1, eerste lid, onder c, en met artikel 2.12 van de Wabo.
  
  
     Artikel 2.12, eerste lid, onder a, onder 1˚, van de Wabo.
  
  
     Artikel 2.12, eerste lid, onder a, onder 2˚, van de Wabo met artikel 4, van bijlage II van het Bor.
  
  
     Bijvoorbeeld in de uitspraak van de Afdeling bestuursrechtspraak van de Raad van State van 21 februari 2024, ECLI:NL:RVS:2025:716.