ECLI:NL:RVS:2025:5597, Raad van State, 19-11-2025, 202400309/1/A2
Raad van State — Uitspraak 
Datum: 2025-11-19 00:00:00.000000
Rechtsgebied: Bestuursrecht

Samenvatting: Bij besluit van 1 april 2022 heeft de Dienst Toeslagen de hoogte van de aanvullende werkelijke schadevergoeding van [appellante] vastgesteld op € 49.674,00. [appellante] heeft zich op 12 december 2019 gemeld als gedupeerde van de toeslagenaffaire en verzocht om een herbeoordeling van de kinderopvangtoeslag. De kinderopvangtoeslag over het toeslagjaar 2006 is neerwaarts bijgesteld en de kinderopvangtoeslag over de toeslagjaren 2007, 2008, 2009, 2011, 2014 en 2018 is op nihil gesteld. Dit heeft geresulteerd in een terugvordering van € 32.279,00. Op basis van de lichte toets heeft de Dienst Toeslagen [appellante] als gedupeerde aangemerkt en aan haar het forfaitaire bedrag van € 30.000,00 uit de Catshuisregeling uitbetaald. Op basis van de integrale beoordeling heeft de Dienst Toeslagen vastgesteld dat in de kinderopvangtoeslag over 2006, 2007, 2008, 2009, 2011, 2014 en 2018 fouten zijn gemaakt en het definitieve compensatiebedrag op € 70.327,00 vastgesteld.

202400309/1/A2.
    Datum uitspraak: 19 november 2025
    AFDELING
    BESTUURSRECHTSPRAAK
    Uitspraak op het hoger beroep van:
    [appellante], wonend in [woonplaats],
    appellante,
    tegen de uitspraak van de rechtbank Den Haag van 2 januari 2024 in zaak nr. 22/7388 in het geding tussen:
    [appellante]
    en
    de Dienst Toeslagen.
    Procesverloop
    Bij besluit van 1 april 2022 heeft de Dienst Toeslagen de hoogte van de aanvullende werkelijke schadevergoeding van [appellante] vastgesteld op € 49.674,00.
    Bij besluit van 23 november 2022 heeft de Dienst Toeslagen het door [appellante] daartegen gemaakte bezwaar ongegrond verklaard.
    Bij uitspraak van 2 januari 2024 heeft de rechtbank het door [appellante] daartegen ingestelde beroep ongegrond verklaard.
    Tegen deze uitspraak heeft [appellante] hoger beroep ingesteld.
    De Dienst Toeslagen heeft een schriftelijke uiteenzetting gegeven.
    De Dienst Toeslagen en [appellante] hebben nadere stukken ingediend.
    De Afdeling heeft de zaak ter zitting behandeld op 29 september 2025, waar [appellante], bijgestaan door mr. R.A. Dayala, advocaat in Amsterdam, en de Dienst Toeslagen, vertegenwoordigd door [gemachtigden], zijn verschenen.
    Overwegingen
    Inleiding
    1.       [appellante] heeft zich op 12 december 2019 gemeld als gedupeerde van de toeslagenaffaire en verzocht om een herbeoordeling van de kinderopvangtoeslag. De kinderopvangtoeslag over het toeslagjaar 2006 is neerwaarts bijgesteld en de kinderopvangtoeslag over de toeslagjaren 2007, 2008, 2009, 2011, 2014 en 2018 is op nihil gesteld. Dit heeft geresulteerd in een terugvordering van € 32.279,00. Op basis van de lichte toets heeft de Dienst Toeslagen [appellante] als gedupeerde aangemerkt en aan haar het forfaitaire bedrag van € 30.000,00 uit de Catshuisregeling uitbetaald. Op basis van de integrale beoordeling heeft de Dienst Toeslagen vastgesteld dat in de kinderopvangtoeslag over 2006, 2007, 2008, 2009, 2011, 2014 en 2018 fouten zijn gemaakt en het definitieve compensatiebedrag op € 70.327,00 vastgesteld. Volgens [appellante] is de werkelijke schade die zij heeft geleden hoger dan het definitieve compensatiebedrag. Zij heeft daarom een verzoek om aanvullende compensatie voor de werkelijk geleden schade ingediend bij de Commissie Werkelijke Schade (hierna: de CWS) en daarin de volgende schadeposten aangevoerd: vervangende opvangkosten, reiskosten, kosten van 66 vrije dagen waarop zij niet kon werken in verband met juridische procedures, studiekosten wegens studievertraging, inkomensschade wegens een verlate start op de arbeidsmarkt, vermogensschade, kosten van schulden en leningen, kosten voor een behandeling bij een vermoeidheidskliniek, tandartskosten, kosten voor juridische bijstand en immateriële schade.
    Besluitvorming
    2.       De CWS heeft het verzoek beoordeeld en de Dienst Toeslagen geadviseerd om aan [appellante] een aanvullende schadevergoeding ter hoogte van € 50.573,00 toe te kennen. De CWS heeft dit bedrag gebaseerd op de door [appellante] gemaakte en door de CWS aannemelijk geachte kosten voor vervangende opvang, de daarmee samenhangende reiskosten, de kosten voor 18 juridische procedures, de rente en kosten over leningen die zij is aangegaan en de kosten voor een behandeling bij een vermoeidheidskliniek. Verder heeft de CWS aanleiding gezien om een immateriële schadevergoeding toe te kennen, bestaande uit € 10.000,00 voor [appellante], € 5.000,00 voor haar partner en € 2.500,00 voor elk van haar drie kinderen. De CWS heeft geadviseerd om de door [appellante] verzochte vergoedingen van € 250.000,00 wegens studievertraging en van € 1.625.000,00 wegens een verlate start op de arbeidsmarkt niet toe te kennen. Hierbij heeft de CWS overwogen dat niet aannemelijk is dat er een causaal verband bestaat tussen de opgelopen studievertraging en de terugvordering van de kinderopvangtoeslag, omdat al sprake was van studievertraging vóór de allereerste terugvordering op 27 november 2008. Gelet hierop is ook de gevorderde inkomensschade wegens een verlate start op de arbeidsmarkt niet aannemelijk geworden. Verder heeft de CWS geadviseerd om ook geen vergoeding voor de door [appellante] gestelde vermogensschade, bestaande uit de verkoop van auto’s en huisraad, toe te kennen, omdat zij deze schadeposten onvoldoende heeft onderbouwd. Ook de tandartskosten komen volgens de CWS niet voor vergoeding in aanmerking, omdat [appellante] onvoldoende aannemelijk heeft gemaakt dat sprake is van achterstallig onderhoud van haar gebit.
    3.       De Dienst Toeslagen heeft de CWS gevraagd om het causaal verband tussen de terugvorderingen van de kinderopvangtoeslag en de kosten van de vermoeidheidskliniek te verduidelijken. In de aanvullende reacties van 11 en 21 maart 2022 is de CWS teruggekomen van haar eerdere advies om deze kosten te vergoeden. Bij nader inzien acht de CWS het causaal verband tussen deze kosten en de terugvorderingen van de kinderopvangtoeslag onvoldoende onderbouwd. De Dienst Toeslagen heeft het advies van de CWS van 17 februari 2022 en de aanvullende reacties van de CWS van 11 en 21 maart 2022 overgenomen en besloten om aan [appellante] een aanvullende vergoeding van € 49.674,00 toe te kennen.
    4.       De Dienst Toeslagen heeft het door [appellante] daartegen gemaakte bezwaar ongegrond verklaard en hieraan het advies van de bezwaarschriftenadviescommissie (hierna: de BAC) van 3 november 2022 ten grondslag gelegd. In navolging van het advies van de BAC heeft de Dienst Toeslagen onderzocht of [appellante] mogelijk schade heeft geleden doordat er een notitie over haar was opgenomen in het FSV-systeem. De Dienst Toeslagen heeft in de beslissing op bezwaar toegelicht dat de Uitvoeringsorganisatie Herstel Toeslagen geen schade heeft kunnen vaststellen als gevolg van vermelding van [appellante] in het FSV-systeem. Als later blijkt dat dat wel het geval is, dan krijgt [appellante] daar apart bericht van.
    De uitspraak van de rechtbank
    5.       De rechtbank heeft overwogen dat het advies van de CWS van 17 februari 2022 op een zorgvuldige wijze tot stand is gekomen, inzichtelijk is geformuleerd en navolgbaar is, waardoor de Dienst Toeslagen dit advies aan de besluitvorming ten grondslag heeft mogen leggen. Hetgeen [appellante] heeft aangevoerd biedt geen aanknopingspunten voor twijfel aan de zorgvuldigheid, inzichtelijkheid en concludentie van het advies. De Dienst Toeslagen heeft zich daarom terecht op het standpunt gesteld dat geen aanleiding bestaat voor het toekennen van een hogere aanvullende schadevergoeding dan de reeds toegekende € 49.674,00.
    Beoordeling in hoger beroep
    6.       [appellante] betoogt dat de rechtbank ten onrechte heeft overwogen dat niet aannemelijk is dat er een causaal verband bestaat tussen de terugvorderingen van kinderopvangtoeslag en zowel de door haar aangevoerde studievertraging als de verlate start op de arbeidsmarkt. Volgens [appellante] zijn de problemen met de kinderopvangtoeslag al in 2006 en dus nog vóór de eerste terugvordering in november 2008 begonnen. Ter onderbouwing hiervan heeft [appellante] twee vraagbrieven van de Dienst Toeslagen van 20 februari 2006 en 13 april 2006 overgelegd. Daarnaast is volgens [appellante] haar echtscheiding in 2008 het gevolg geweest van de stress veroorzaakt door de problemen van de kinderopvangtoeslag vanaf 2006. Doordat zij al in 2006 geen kinderopvangtoeslag meer kon betalen, moest zij voortdurend thuisblijven voor de kinderen of veel moeite doen om een oppas te regelen. Dit belemmerde haar om naar colleges te gaan. De terugvorderingen in de jaren 2008 tot en met 2018 hebben geleid tot veel stress en aanhoudende financiële problemen, waardoor het haar niet lukte om zich op de studie te richten. Ook heeft zij veel extra kosten moeten maken in verband met de aanschaf van nieuwe studiematerialen en omdat zij niet langer recht had op een reiskostenvergoeding en prestatiebeurs. De verlate start op de arbeidsmarkt hangt volgens [appellante] logischerwijs samen met de opgelopen studievertraging en met ziekte als gevolg van de terugvorderingen van de kinderopvangtoeslag. [appellante] wijst in het kader van dit betoog op de uitspraak van de rechtbank Amsterdam van 26 januari 2024, ECLI:NL:RBAMS:2024:504.
    6.1.    De Dienst Toeslagen heeft op de zitting toegelicht dat de vraagbrieven zijn verstuurd, omdat [appellante] als alleenstaande kinderopvangtoeslag had aangevraagd, terwijl zij in het interne systeem als gehuwd stond geregistreerd. De vraagbrieven zien op het toeslagjaar 2005. Over dit toeslagjaar heeft geen terugvordering plaatsgevonden. Verder blijkt uit het door [appellante] in beroep overgelegde overzicht van verrekeningen van 20 april 2021, dat in de periode van 27 december 2005 tot 1 april 2008 slechts uitbetalingen hebben plaatsgevonden. Het betoog van [appellante] dat de problemen met de kinderopvangtoeslag al in 2006 zijn begonnen en dat zij in 2006 geen kinderopvangtoeslag meer kon betalen, volgt de Afdeling daarom niet. Uit het door [appellante] in beroep overgelegde overzicht ‘Mijn studies en diploma’s’ afkomstig van de Dienst Uitvoering Onderwijs, blijkt dat zij al in de periode van 1 juni 2005 tot 31 januari 2008 studievertraging heeft opgelopen en zich per 31 januari 2008, en dus nog vóór de eerste terugvordering op 27 november 2008, heeft uitgeschreven. De rechtbank heeft daarom terecht overwogen dat het causaal verband tussen de terugvordering van kinderopvangtoeslag en zowel de studievertraging als de daarmee samenhangende verlate start op de arbeidsmarkt niet aannemelijk is, waardoor de Dienst Toeslagen terecht geen vergoeding heeft toegekend voor de door [appellante] in dit verband gestelde schade. Ook de verwijzing van [appellante] naar de zaak die heeft geleid tot de uitspraak van de rechtbank Amsterdam van 26 januari 2024, ECLI:NL:RBAMS:2024:504, slaagt niet. Anders dan in die zaak, heeft de Dienst Toeslagen namelijk deugdelijk gemotiveerd waarom het in het geval van [appellante] niet aannemelijk is dat zij als gevolg van de terugvorderingen van kinderopvangtoeslag studievertraging heeft opgelopen en evenmin dat als gevolg daarvan sprake is van een verlate start op de arbeidsmarkt. Gelet hierop is geen sprake van een geval dat gelijk is aan dat in de uitspraak van 26 januari 2024.
    7.       [appellante] voert verder aan dat zij in bezwaar bewijsstukken van de zes verhuizingen heeft ingediend en dat de rechtbank deze stukken ten onrechte buiten beschouwing heeft gelaten. Zij is drie keer haar woning kwijtgeraakt als gevolg van oplopende schulden. Wegens de problemen met de Belastingdienst, de kinderopvang en de FSV-notering is aan haar bovendien geen WSNP/Schuldsaneringstraject toegekend.
    7.1.    [appellante] heeft op de zitting toegelicht dat het door haar overgelegde deurwaardersexploot en de e-mail van de Gemeentelijke Kredietbank Assen van 8 juni 2017 betrekking hebben op één woning. Verder kan uit de e-mail van Wooncollect van 9 december 2022 slechts kan worden opgemaakt dat [appellante] één maandelijkse aflossing van de hypotheek niet heeft betaald. De rechtbank heeft daarom terecht overwogen dat [appellante] niet heeft onderbouwd dat zij als gevolg van de terugvorderingen van de kinderopvangtoeslag zes keer heeft moeten verhuizen. Verder heeft de rechtbank terecht overwogen dat de CWS de omstandigheid dat [appellante] tot tweemaal toe niet is toegelaten tot een schuldsaneringstraject al heeft meegewogen bij het bepalen van de omvang van de aan [appellante] toegekende vergoeding van immateriële schade.
    8.       [appellante] voert verder aan dat de rechtbank ten onrechte niet heeft aangesloten bij het leerstuk van proportionele aansprakelijkheid.
    8.1.    [appellante] heeft op de zitting niet kunnen verduidelijken waarom de rechtbank het leerstuk van proportionele aansprakelijkheid had moeten toepassen. Voor zover het betoog zo dient te worden opgevat dat de Dienst Toeslagen niet de strenge bewijsmaatstaf van een civiele schadevergoedingsprocedure zou mogen hanteren, volgt uit artikel 2.1, derde lid, van de Wht dat de bewijsmaatstaf van aannemelijkheid geldt. Dat betekent dat een ouder die een verzoek om aanvullende compensatie voor de werkelijk geleden schade indient zijn of haar schade niet hoeft te bewijzen, zoals binnen een civiele schadevergoedingsprocedure het geval zou zijn, maar wel aannemelijk en concreet moet maken dat en in welke mate de door hem werkelijk geleden schade het toegekende compensatiebedrag te boven gaat (zie de uitspraak van de Afdeling van 27 september 2023, ECLI:NL:RVS:2023:3620, onder 15.3). Niet is gebleken dat de Dienst Toeslagen in het geval van [appellante] een strengere bewijsmaatstaf dan die van aannemelijkheid heeft gehanteerd.
    9.       [appellante] voert verder aan dat zij op 3 april 2025 is onderzocht door een reumatoloog in verband met een vermoeden van fibromyalgie. De reumatoloog is tot de conclusie gekomen dat sprake is van fibromyalgie die volgens hem is getriggerd door chronische stress door de toeslagenaffaire. Volgens [appellante] rechtvaardigt dit een additionele schadevergoeding.
    9.1.    In de door [appellante] overgelegde medische verklaring van de reumatoloog van 3 april 2025 staat slechts: ‘Fibromyalgie, mijns inziens getriggerd door chronische stress door toeslagenaffaire’ en wordt verder niet toegelicht op welke wijze sprake is van een causaal verband tussen de terugvorderingen van de kinderopvangtoeslag en de fibromyalgie. De Afdeling ziet daarom geen aanknopingspunten voor het oordeel dat de Dienst Toeslagen aan [appellante] een hogere aanvullende compensatie had moeten toekennen.
    10.     [appellante] betoogt verder dat zij recht heeft op vergoeding van de kosten van de vermoeidheidskliniek. Gelet op de in de memorie van toelichting bij de Wht geformuleerde opdracht om ruimhartig om te gaan met het aannemen van een causaal verband, is wat zij heeft aangevoerd in dit geval voldoende om het causaal verband aan te nemen. Ook is ten onrechte geen vergoeding voor de tandartskosten toegekend. In de brief van 9 augustus 2023 heeft de tandarts namelijk verklaard dat het zeer aannemelijk is dat het gebrek aan financiële middelen de staat van het gebit heeft doen afnemen. Verder stelt [appellante] zich op het standpunt dat de CWS niet voor niets is overgegaan op een meer helder beoordelingssysteem om de immateriële schadevergoeding vast te stellen, de zogeheten 'bouwstenen'. De CWS heeft in het advies van 17 juni 2022, waarin de bouwstenen niet zijn toegepast, niet helder toegelicht hoe het toegekende bedrag voor immateriële schadevergoeding is opgebouwd.
    10.1.  Met de rechtbank is de Afdeling van oordeel dat de CWS in haar aanvullende reacties van 11 en 21 maart 2022 voldoende heeft toegelicht waarom zij terugkomt van het eerdere advies om de door [appellante] gestelde kosten van € 890,00 voor de vermoeidheidskliniek te vergoeden. [appellante] heeft namelijk slechts een nota van € 228,82 van [psychologenpraktijk] overgelegd en daarmee zowel de door haar gestelde kosten als het causaal verband tussen die kosten en de terugvordering van de kinderopvangtoeslag onvoldoende aannemelijk gemaakt. In de memorie van toelichting bij de Wht staat dat de Dienst Toeslagen al voor de Wht de mogelijkheid had om ruimhartig om te gaan bij het beoordelen van de feiten en omstandigheden. Zo kan de Dienst Toeslagen bij het ontbreken van gegevens afgaan op de door de ouder verstrekte informatie. Dit houdt geen opdracht aan de Dienst Toeslagen in om een causaal verband tussen de door de ouder gestelde schade en de terugvorderingen van kinderopvangtoeslag zondermeer aan te nemen, als de ouder zowel de kosten, als het causaal verband niet aannemelijk heeft gemaakt.
    De Afdeling is ook met de rechtbank van oordeel dat op basis van de begroting van [yandartspraktijk] van 14 oktober 2019, het behandelplan van Oude Rijn Tandartsen van 9 augustus 2023 en de daarbij behorende begroting van 9 augustus 2023 niet kan worden bepaald in hoeverre er een causaal verband bestaat tussen de gebitsproblematiek van [appellante] en de terugvorderingen van de kinderopvangtoeslag.
    De Afdeling is verder met de rechtbank van oordeel dat de CWS in het advies van 17 februari 2022 duidelijk heeft toegelicht welke factoren een rol hebben gespeeld bij het bepalen van de hoogte van de immateriële schade en dat dus geen sprake is van een motiveringsgebrek. Dat die toelichting niet heeft plaatsgevonden aan de hand van de huidige bouwstenen, maakt dit niet anders. Ten tijde van het opstellen van het advies bestonden de bouwstenen immers nog niet.
    11.     [appellante] voert aan dat de rechtbank ten onrechte voorbij is gegaan aan haar verzoek om een vergoeding voor de kosten voor het rapport van Laumen Expertise van 14 april 2022.
    11.1.  Omdat de rechtbank het beroep van [appellante] ongegrond heeft verklaard, bestond geen aanleiding voor het veroordelen van de Dienst Toeslagen in de kosten voor het opstellen van dat rapport. De rechtbank is terecht tot die conclusie gekomen en is dan ook, anders dan [appellante] betoogt, niet aan haar verzoek voorbijgegaan.
    Conclusie
    12.     Het hoger beroep is ongegrond.
    13.     De Dienst Toeslagen hoeft geen proceskosten te vergoeden.
    Beslissing
    De Afdeling bestuursrechtspraak van de Raad van State:
    verklaart het hoger beroep ongegrond.
    Aldus vastgesteld door mr. B. Meijer, voorzitter, en mr. C.H. Bangma en mr. H. Benek, leden, in tegenwoordigheid van mr. T. van Goeverden-Clarenbeek, griffier.
    w.g. Meijer
    voorzitter
    w.g. Van Goeverden-Clarenbeek
    griffier
    Uitgesproken in het openbaar op 19 november 2025
    488-1160