ECLI:NL:RVS:2025:2446, Raad van State, 28-05-2025, 202205484/1/A3
Raad van State — Uitspraak 
Datum: 2025-05-28 00:00:00.000000
Rechtsgebied: Bestuursrecht

Samenvatting: Bij besluit van 22 mei 2020 heeft de minister van Buitenlandse Zaken de aanvraag van appellante om haar een Nederlands paspoort te verstrekken niet in behandeling genomen. Appellante heeft op 22 januari 2020 bij de Nederlandse ambassade in Nairobi een aanvraag voor een Nederlands paspoort ingediend. Daaraan heeft zij een geboorteakte ten grondslag gelegd waarin staat dat [appellante] in Hardenberg is geboren op [geboortedatum] 1996, dochter van [vader] en [moeder]. De persoon met de identiteit op deze geboorteakte, verkreeg het Nederlanderschap door naturalisatie op 20 november 2000 door als minderjarige te delen in de naturalisatie van haar moeder. Ter onderbouwing dat appellante daadwerkelijk de persoon is die zij stelt te zijn en die wordt genoemd op de geboorteakte heeft zij een verwantschapsonderzoek met [vader] overgelegd. Met het besluit van 25 maart 2021 heeft de minister besloten om de aanvraag niet in behandeling te nemen, omdat de identiteit en daarmee samenhangend de Nederlandse nationaliteit van haar niet kan worden vastgesteld.

202205484/1/A3.
    Datum uitspraak: 28 mei 2025
    AFDELING
    BESTUURSRECHTSPRAAK
    Uitspraak op het hoger beroep van:
    [appellante], wonend in [woonplaats] (Kenia),
    appellante,
    tegen de uitspraak van de rechtbank Den Haag van 10 augustus 2022 in zaak nr. 21/3070 in het geding tussen:
    [appellante]
    en
    de minister van Buitenlandse Zaken.
    Procesverloop
    Bij besluit van 22 mei 2020 heeft de minister de aanvraag van appellante om haar een Nederlands paspoort te verstrekken niet in behandeling genomen.
    Bij besluit van 25 maart 2021 heeft de minister het door appellante daartegen gemaakte bezwaar ongegrond verklaard.
    Bij uitspraak van 10 augustus 2022 heeft de rechtbank het door appellante daartegen ingestelde beroep ongegrond verklaard.
    Tegen deze uitspraak heeft appellante hoger beroep ingesteld.
    De minister heeft een schriftelijke uitzeenzetting gegeven.
    Appellante heeft nadere stukken ingediend.
    De Afdeling heeft de zaak op een zitting behandeld op 3 februari 2025, waar appellante, vertegenwoordigd door mr. J.M. Walther, advocaat te Utrecht, en de minister, vertegenwoordigd door L.H.T. Geuzendam en I.S. IJserinkhuijsen, zijn verschenen. Daarnaast is [vader], de vader van [appellante], verschenen.
    Overwegingen
    Inleiding
    1.       Appellante heeft op 22 januari 2020 bij de Nederlandse ambassade in Nairobi een aanvraag voor een Nederlands paspoort ingediend. Daaraan heeft zij een geboorteakte ten grondslag gelegd waarin staat dat [appellante] in Hardenberg is geboren op [geboortedatum] 1996, dochter van [vader] en [moeder]. De persoon met de identiteit op deze geboorteakte, verkreeg het Nederlanderschap door naturalisatie op 20 november 2000 door als minderjarige te delen in de naturalisatie van haar moeder. Ter onderbouwing dat appellante daadwerkelijk de persoon is die zij stelt te zijn en die wordt genoemd op de geboorteakte heeft zij een verwantschapsonderzoek met [vader] overgelegd. Met het besluit van 25 maart 2021 heeft de minister besloten om de aanvraag niet in behandeling te nemen, omdat de identiteit en daarmee samenhangend de Nederlandse nationaliteit van haar niet kan worden vastgesteld. In hoger beroep staat de vraag centraal of appellante daadwerkelijk de persoon is die zij stelt te zijn. Hiertoe heeft zij in hoger beroep aanvullende bewijsstukken overgelegd.
    Uitspraak van de rechtbank
    2.       De rechtbank stelt vast dat niet in geschil is dat de termijn van elf jaar om gegevens te bewaren bij uitgifte van een paspoort op een ambassade is overschreden. Dat appellante stelt dat zij eerder een Nederlands paspoort heeft verkregen van de Ambassade in Londen is onvoldoende. Deze afgifte is nu niet meer te achterhalen in verband met de bewaartermijn van elf jaar.
    3.       De rechtbank heeft vervolgens geoordeeld dat de minister de aanvraag terecht buiten behandeling heeft gelaten. Appellante heeft geen identiteitsdocument (meer) en zij heeft niet op enige andere manier aangetoond dat zij is wie zij stelt te zijn. Ze heeft slechts een geboorteakte overgelegd ter onderbouwing van haar aanvraag. Dit is op zichzelf onvoldoende om haar identiteit vast te stellen. De rechtbank overweegt dat de samenwerkingsplicht van de minister waarop een beroep wordt gedaan door appellante niet zover strekt dat op basis van de informatie zoals in deze zaak is ingebracht van de gestelde identiteit moet worden uitgegaan.
    Wettelijk kader
    4.       De relevante wet- en regelgeving is opgenomen in een bijlage. Deze maakt deel uit van de uitspraak.
    Gronden en beoordeling hoger beroep
    5.       Appellante betoogt dat de rechtbank ten onrechte heeft geoordeeld dat zij niet in voldoende mate zekerheid heeft verschaft over haar identiteit en nationaliteit. Hiertoe voert zij aan dat zij diverse identificerende bewijsstukken heeft overgelegd, namelijk haar geboorteakte en getuigschriften. In hoger beroep heeft zij deze identificerende bewijsstukken aangevuld met medische stukken van de polikliniek van het ziekenhuis in Soest van 30 juni 1998, een diploma van Opstap Opnieuw in Soest over de periode van 1999 tot en met 2001, een verklaring van Cromwell Learning Community Mat van 21 oktober 2022, een kopie van een schoolpas van Braiswick in het Verenigd Koninkrijk, foto’s van haar en haar familieleden en verklaringen van getuigen. Verder is een deskundige rapportage DNA-verwantschapsonderzoek van 20 januari 2021 overgelegd, waaruit blijkt dat er sprake is van een biologische verwantschap tussen [appellante] en [vader]. Appellante betoogt verder dat zij de biologische verwantschap tussen haar en [moeder], haar moeder, niet kan aantonen, omdat haar moeder in Somalië woont en kampt met psychische en lichamelijke klachten en dus niet kan en ook niet wil meewerken aan een DNA-onderzoek. Daarom is het onmogelijk voor haar om ook haar betoog over haar verwantschap met DNA-onderzoek met [moeder] te onderbouwen. Met de door appellante wel overgelegde stukken heeft zij aangetoond dat zij is wie zij stelt dat ze is, aldus appellante.
    5.1.    De Afdeling overweegt als volgt. Iedere Nederlander heeft op grond van artikel 9 van de Paspoortwet recht op een nationaal paspoort. Nederlander is het kind waarvan ten tijde van zijn geboorte de vader of de moeder Nederlander is. Dit is ook opgenomen in datzelfde artikel van de Paspoortwet. Uit artikel 28 van de Paspoortwet in samenhang met artikel 2.1 van het Paspoortbesluit en artikel 36 van de Paspoortuitvoeringsregeling Buitenland 2001 volgt dat bij een aanvraag om een paspoort de minister zich de nodige zekerheid verschaft over de identiteit en de nationaliteit van de aanvrager en dat de bewijslast om de nodige zekerheid te verschaffen over het gestelde Nederlanderschap bij de aanvrager berust (zie de uitspraak van de Afdeling van 20 oktober 2021, ECLI:NL:RVS:2021:2344).
    5.2.    In artikel 2.1, tweede lid, van het Paspoortbesluit staat dat indien onzekerheid bestaat over de identiteit van de aanvrager, zoals bij appellante, de minister een gericht onderzoek moet instellen. Dit onderzoek omvat zoveel mogelijk verificatie van de identiteit met behulp van door de aanvrager over te leggen documenten die zijn afgegeven door een bevoegde autoriteit, waaronder zijn geboorteakte en eventuele andere bewijsstukken.
    5.3.    Onbestreden is dat de persoon met de naam [appellante], de dochter van [vader] en [moeder], op 20 november 2000 de Nederlandse nationaliteit heeft verkregen. Aan een persoon in die situatie zal, in verband met haar recht om terug te keren naar Nederland, in beginsel een reisdocument worden verstrekt. In dit geval is dat geweigerd. Verweerder erkent dat [vader] gelet op de uit DNA-onderzoek blijkende biologische verwantschap de vader is van [appellante], maar werpt tegen dat zij niet tevens heeft aangetoond dat [moeder] haar moeder is. De omstandigheid dat appellante geen DNA-onderzoek van [moeder] kan overleggen waaruit verwantschap met die [moeder] als zijnde haar moeder blijkt, kan dat standpunt niet dragen. In dit geval bestaat er geen aanleiding om te veronderstellen dat [vader] meer dochters heeft. Op de zitting heeft appellante uitgelegd dat haar moeder haar als kind zonder de toestemming van haar vader naar Somalië heeft meegenomen. Haar moeder weigert nu medewerking te verlenen aan haar terugkeer naar Nederland. Ook heeft zij toegelicht dat haar moeder lijdt aan lichamelijke en psychische klachten waardoor zij niet kan meewerken aan een DNA-onderzoek, dat niet in Somalië, waar zij verblijft, kan worden uitgevoerd, maar waarvoor zij naar Kenia zou moeten reizen, wat volgens de toelichting van appellante gelet op haar klachten niet mogelijk is. Dit is door de minister niet weersproken of onwaarschijnlijk geacht. Ook de mogelijkheid dat appellante weliswaar een biologische dochter is van [vader], maar niet de dochter van de moeder die zij nu aanwijst, is door de minister als mogelijkheid genoemd, maar niet daadwerkelijk aan haar tegengeworpen en overigens ook niet onderbouwd. Ook de tamelijk specifieke omstandigheden die appellante over haar levensloop heeft aangevoerd, zijn niet in twijfel getrokken door de minister.
    5.4.    Anders dan het geval was in de uitspraak van de Afdeling van 13 november 2024, ECLI:NL:RVS:2024:4609, is er geen sprake van redelijke twijfel over de identiteit van appellante. Hierbij is van belang dat er in dit geval door de minister geen indicaties zijn genoemd die de indruk hebben gegeven dat appellante niet is wie zij stelt dat ze is. Door zich desondanks op het standpunt te stellen dat niet aan de vereiste bewijslast is voldaan heeft de minister een onjuiste toepassing gegeven aan het vereiste van het ontbreken van redelijke twijfel. Dit houdt immers niet in dat de identiteit onomstotelijk vast moet staan. Daarnaast is ook op de zitting door de minister erkend dat er geen andere weg meer openstaat voor appellante om haar gestelde identiteit aan te tonen als onder deze omstandigheden toch van haar vereist wordt om ook sluitend DNA-onderzoek met haar moeder te leveren. Een dergelijke uitleg en toepassing druist in dit geval in tegen het recht het grondgebied te betreden van de Staat, waarvan zij onderdaan is. De minister heeft daarom, mede gelet op de door appellante overgelegde ondersteunende stukken, ten onrechte betwist dat zij de nodige zekerheid heeft verschaft over de door haar gestelde identiteit.
    5.5.    Het betoog van appellante slaagt. De minister heeft zich ten onrechte op het standpunt gesteld dat haar identiteit en daarmee samenhangend haar Nederlandse nationaliteit niet kan worden vastgesteld en dat hij daarom de paspoortaanvraag buiten behandeling mocht stellen. De overige gronden behoeven daarom geen bespreking.
    Conclusie
    6.       Het hoger beroep is gegrond. De uitspraak van de rechtbank wordt vernietigd. Doende wat de rechtbank had moeten doen, verklaart de Afdeling het bij de rechtbank ingestelde beroep gegrond en vernietigt het besluit van 25 maart 2021. De Afdeling herroept het besluit van 22 mei 2020 en bepaalt dat haar uitspraak in de plaats treedt van het vernietigde besluit van 25 maart 2021. Dit betekent dat de minister de paspoortaanvraag in behandeling moet nemen.
    7.       De minister moet de proceskosten vergoeden.
    Beslissing
    De Afdeling bestuursrechtspraak van de Raad van State:
    I.        verklaart het hoger beroep van appellante gegrond;
    II.       vernietigt de uitspraak van de rechtbank Den Haag van 10 augustus 2022 in zaak nr. 21/3070;
    III.      verklaart het beroep gegrond;
    IV.      vernietigt het besluit van de minister van Buitenlandse Zaken van 25 maart 2021, kenmerk 0177/2020-NP;
    V.       herroept het besluit van 22 mei 2020, kenmerk CSO-RD-2020-0549;
    VI.      bepaalt dat deze uitspraak in de plaats treedt van het vernietigde besluit;
    VII.     draagt de minister van Buitenlandse Zaken op om de paspoortaanvraag van appellante in behandeling te nemen;
    VIII.    veroordeelt de minister van Buitenlandse Zaken tot vergoeding van bij appellante in verband met de behandeling van het bezwaar, beroep en het hoger beroep opgekomen proceskosten tot een bedrag van € 4.922,00, geheel toe te rekenen aan door een derde beroepsmatig verleende rechtsbijstand;
    IX.      bepaalt dat de minister van Buitenlandse Zaken het door haar voor de behandeling van het beroep betaalde griffierecht ten bedrage van € 181,00 vergoedt.
    Aldus vastgesteld door mr. C.J. Borman, voorzitter, en mr. J.Th. Drop en mr. J.M.L. Niederer, leden, in tegenwoordigheid van mr. I.W.M.J. Bossmann, griffier.
    w.g. Borman
    voorzitter
    w.g. Bossmann
    griffier
    Uitgesproken in het openbaar op 28 mei 2025
    314-1101
     
    Bijlage wettelijk kader
     
    Vierde Protocol bij het Verdrag tot bescherming van de rechten van de mens en de fundamentele vrijheden, tot het waarborgen van bepaalde rechten en vrijheden die niet reeds in het Verdrag en in het eerste Protocol daarbij zijn opgenomen
    Artikel 2. Vrijheid van verplaatsing
    1. Een ieder die wettig op het grondgebied van een Staat verblijft, heeft binnen dat grondgebied het recht zich vrijelijk te verplaatsen en er vrijelijk zijn verblijfplaats te kiezen.
    2. Een ieder heeft het recht welk land ook, met inbegrip van het eigen land, te verlaten.
    […]
    Artikel 3. Verbod van uitzetting van onderdanen
    1. Niemand mag, bij wege van een maatregel van individuele of collectieve aard, worden uitgezet uit het grondgebied van de Staat, waarvan hij een onderdaan is.
    2. Aan niemand mag het recht worden ontnomen het grondgebied te betreden van de Staat, waarvan hij onderdaan is.
    Rijkswet op het Nederlanderschap
    Artikel 3
    1. Nederlander is het kind waarvan ten tijde van zijn geboorte de vader of de moeder Nederlander is, alsmede het kind van een Nederlander die voordien is overleden.
    […]
    Paspoortwet
    Artikel 9
    1. Iedere Nederlander heeft binnen de grenzen bij deze wet bepaald, recht op een nationaal paspoort, geldig voor tien jaren en voor alle landen.
    2. In afwijking van het eerste lid heeft een Nederlander die de leeftijd van achttien jaar nog niet heeft bereikt, recht op een nationaal paspoort geldig voor vijf jaren en voor alle landen.
    Artikel 28
    1. De in artikel 26 bedoelde autoriteit verschaft zich de nodige zekerheid over de identiteit en de nationaliteit van de aanvrager, en indien deze geen Nederlander is, tevens met betrekking tot diens verblijfstitel.
    2. De aanvrager kan worden verzocht in verband met het in het eerste lid bedoelde onderzoek de nodige bewijsstukken over te leggen.
    […]
    Paspoortbesluit
    Artikel 2.1. Vaststelling identiteit en Nederlanderschap
    […]
    2. Indien onzekerheid bestaat over de identiteit dan wel over het Nederlanderschap van de aanvrager wordt daarnaar een gericht onderzoek ingesteld. Dit onderzoek omvat zoveel mogelijk verificatie van de identiteit dan wel de nationaliteit met behulp van door de aanvrager over te leggen documenten die zijn afgegeven door een bevoegde autoriteit, waaronder zijn geboorteakte, reisdocumenten die op zijn naam zijn gesteld, dan wel buitenlandse reisdocumenten waarin hij staat vermeld en eventuele andere bewijsstukken.
    Paspoortuitvoeringsregeling Buitenland 2001
    Artikel 36. Vaststelling van de identiteit van de aanvrager
    […]
    3. Bij een gericht onderzoek als bedoeld in artikel 2.1, tweede lid, van het besluit worden tevens nadere identificerende vragen gesteld.
    4. De aanvrager aan wie niet eerder een Nederlands reisdocument is verstrekt, overlegt bij zijn aanvraag andere identiteitsdocumenten die voorzien zijn van zijn foto en handtekening. Indien hij dergelijke documenten niet kan overleggen, is artikel 2.1, tweede lid, van het besluit van overeenkomstige toepassing.
    […]
    Artikel 52
    1. Een aanvraag waarbij niet is voldaan aan het bepaalde in de artikelen 2.1 tot en met 2.17 van het besluit en de artikelen 11 tot en met 51 wordt niet in behandeling genomen.
    Artikel 82. Opgenomen gegevens, raadpleegbaarheid, bewaartermijn
    1. Van elk verstrekt reisdocument wordt een administratie bijgehouden.
    2. De in het eerste lid bedoelde reisdocumentenadministratie wordt bijgehouden in het reisdocumentenstation, voor zover het de daarin overeenkomstig de artikelen 53, 54 en 68 opgenomen gegevens betreft.
    3. De overige gegevens met betrekking tot de aanvraag, verstrekking en uitreiking worden als afzonderlijke documenten in de reisdocumentenadministratie opgenomen op een wijze die raadpleging in samenhang met de in het tweede lid bedoelde gegevens mogelijk maakt.
    4. De in de reisdocumentenadministratie opgenomen gegevens, met uitzondering van de gegevens, bedoeld in artikel 3, negende lid, van de wet worden na de datum van verstrekking bewaard gedurende een periode van:
    a.11 jaar indien de geldigheidsduur van het verstrekte document 5 jaar of korter is, of indien het verstrekte document niet wordt uitgereikt.
    […]