ECLI:NL:RVS:2025:5973, Raad van State, 10-12-2025, 202303483/1/A2
Raad van State — Uitspraak 
Datum: 2025-12-10 00:00:00.000000
Rechtsgebied: Bestuursrecht

Samenvatting: Bij besluit van 3 september 2020 heeft het college van burgemeester en wethouders van Nijmegen een aanvraag van [appellanten] om een vergunning voor het omzetten van een zelfstandige woonruimte in onzelfstandige wooneenheden afgewezen. [appellant] is rechthebbende tot het appartementsrecht aan de [locatie] in Nijmegen. Hij heeft het appartement aangekocht voor de huisvesting van zijn dochter en drie vriendinnen van zijn dochter. Op 29 mei 2020 heeft [appellant] daarom een aanvraag ingediend om de zelfstandige woonruimte in het appartement om te zetten in vier onzelfstandige wooneenheden, te bewonen door (in totaal) maximaal vier personen. Het college heeft de aanvraag afgewezen, omdat bij het appartement geen voorziening aanwezig is voor het parkeren van fietsen. Dit is een grond om de vergunning te weigeren, als bedoeld in artikel 15 van de Huisvestingsverordening. Het college heeft ook een leefbaarheidsonderzoek uitgevoerd.

202303483/1/A2.
    Datum uitspraak: 10 december 2025
    AFDELING
    BESTUURSRECHTSPRAAK
    Uitspraak op het hoger beroep van:
    [appellant A] en [appellant B], wonend in [woonplaats],
    appellanten,
    tegen de uitspraak van de rechtbank Gelderland van 20 april 2023 in zaak nr. 21/4783 in het geding tussen:
    [appellanten]
    en
    het college van burgemeester en wethouders van Nijmegen.
    Procesverloop
    Bij besluit van 3 september 2020 heeft het college een aanvraag van [appellanten] (hierna gezamenlijk en in enkelvoud: [appellant]) om een vergunning voor het omzetten van een zelfstandige woonruimte in onzelfstandige wooneenheden afgewezen.
    Bij besluit van 15 september 2021 heeft het college het door [appellant] daartegen gemaakte bezwaar ongegrond verklaard.
    Bij uitspraak van 20 april 2023 heeft de rechtbank het door [appellant] daartegen ingestelde beroep ongegrond verklaard.
    Tegen deze uitspraak heeft [appellant] hoger beroep ingesteld.
    Het college heeft een schriftelijke uiteenzetting gegeven.
    De Afdeling heeft de zaak op een zitting behandeld op 21 maart 2025, waar [appellant], bijgestaan door mr. S.C.A. Nuijen, advocaat te Nijmegen, en het college, vertegenwoordigd door mr. A. Ok, zijn verschenen.
    Overwegingen
    Wettelijk kader
    1.       Het wettelijk kader in deze uitspraak wordt gevormd door de Huisvestingswet 2014, de Huisvestingsverordening Gemeente Nijmegen 2020 (hierna: de Huisvestingsverordening) en de Beleidsregels omzetting en onttrekking van zelfstandige woonruimte Nijmegen 2020. Het wettelijk kader is opgenomen in de bijlage. De bijlage maakt deel uit van deze uitspraak.
    Inleiding
    2.       [appellant] is rechthebbende tot het appartementsrecht aan de [locatie] in Nijmegen (hierna: het appartement). Hij heeft het appartement aangekocht voor de huisvesting van zijn dochter en drie vriendinnen van zijn dochter. Op 29 mei 2020 heeft [appellant] daarom een aanvraag ingediend om de zelfstandige woonruimte in het appartement om te zetten in vier onzelfstandige wooneenheden, te bewonen door (in totaal) maximaal vier personen.
    3.       Het college heeft de aanvraag afgewezen, omdat bij het appartement geen voorziening aanwezig is voor het parkeren van fietsen. Dit is een grond om de vergunning te weigeren, als bedoeld in artikel 15 van de Huisvestingsverordening. Het college heeft ook een leefbaarheidsonderzoek uitgevoerd. Op basis van dit onderzoek en door het ontbreken van de voorziening voor het parkeren van fietsen, heeft het college geconcludeerd dat is te verwachten dat omzetting van het appartement tot een onevenredige aantasting van de leefbaarheid in de directe omgeving van het appartement zal leiden.
    Uitspraak van de rechtbank
    4.       De rechtbank heeft overwogen dat de Dienstenrichtlijn van toepassing is op het aanbieden van onzelfstandige woonruimten tegen betaling. De Huisvestingsverordening is niet in strijd met de Dienstenrichtlijn. Het vergunningstelsel is gerechtvaardigd vanuit een dwingende reden van algemeen belang, namelijk het bestrijden van schaarste in de woonruimtevoorraad. De Huisvestingswet en de Huisvestingsverordening hebben het algemeen belang van de samenstelling en het behoud van de woningvoorraad en van de leefbaarheid ten doel. Dat woningcorporaties en de SSH& zijn uitgesloten van de vergunningplicht betekent niet dat het vergunningstelsel discriminatoir is. De vergunningplicht voor woningen met een WOZ-waarde tot de NHG-kostengrens is noodzakelijk en geschikt. De mogelijkheid om een vergunning te weigeren wegens het niet hebben van een adequate voorziening voor het stallen van fietsen op eigen terrein is niet in strijd met artikel 2 van de Huisvestingswet. Het parkeren van fietsen kan van invloed zijn op de leefbaarheid in een straat, wijk of stad. Hoewel leefbaarheid niet het doel mag zijn om een vergunningplicht op te nemen in een huisvestingsverordening, mag de leefbaarheid als er een vergunningsplicht is wél een rol spelen bij de afweging of een aangevraagde vergunning kan worden verleend, aldus de rechtbank.
    Hoger beroep en de beoordeling daarvan
    Discriminatoir onderscheid
    5.       [appellant] betoogt dat de rechtbank heeft miskend dat met artikel 12, tweede lid, van de Huisvestingsverordening een discriminatoir onderscheid wordt gemaakt tussen woningcorporaties, SSH& en woonverenigingen aangewezen door het college enerzijds en hemzelf anderzijds. In tegenstelling tot deze aanbieders valt hij wel onder de vergunningplicht, maar voor dit onderscheid is geen rechtvaardiging omdat al deze aanbieders net als hij particuliere dienstverleners zijn.
    5.1.    De Afdeling is met de rechtbank van oordeel dat er geen discriminatoir onderscheid wordt gemaakt tussen [appellant] en woningcorporaties, SSH& en woonverenigingen aangewezen door het college, omdat dit geen gelijke gevallen zijn. Over woningcorporaties is in de toelichting op de Huisvestingsverordening vermeld dat onzelfstandig verhuurde woonruimte in eigendom van corporaties niet vergunningplichtig is, omdat het gezien hun wettelijk vastgelegde maatschappelijke doelstelling niet gewenst is om daar extra drempels voor op te werpen. Ook de SSH& is geen gelijk geval met [appellant]. De SSH& is namelijk een toegelaten instelling, zoals bedoeld in artikel 19 van de Woningwet. Bovendien zijn de verhuuractiviteiten van woningcorporaties, de SSH& en woonverenigingen op een andere manier dan via de vergunningplicht gereguleerd. SSH& en woningcorporaties vallen, anders dan [appellant], onder het toezicht van de Inspectie Leefomgeving en Transport. Over de woonverenigingen heeft het college voldoende toegelicht dat deze onderscheiden moeten worden van gewone kamerverhuur. In de toelichting bij de Huisvestingsverordening staat dat een belangrijk verschil met kamerverhuur is dat een woonvereniging een hechtere samenlevingsvorm kent die een zekere bestendigheid van de leden kent. Woonverenigingen zijn eigenaar van het pand. De leden-bewoners hebben het economisch eigendom, met een aansprakelijkheid voor beheer en onderhoud, aldus de toelichting. De rechtbank heeft ook deze situatie daarom terecht niet vergelijkbaar geacht met de situatie van [appellant].
    5.2.    Het betoog slaagt niet.
    WOZ-waarde
    6.       [appellant] betoogt verder dat de rechtbank heeft miskend dat het gebruik van de WOZ-waarde onevenredig is voor het vaststellen of een woonruimte bescherming behoeft en dus onder de vergunningplicht valt. De WOZ-waarde is een waarde die in retrospectief wordt vastgesteld en betreft dus altijd een waarde van minimaal één jaar eerder. Daarom is de WOZ-waarde geen geschikt middel om de reikwijdte van de vergunningplicht af te bakenen. Ook is het recht op eigendom, als bedoeld in artikel 1 van het Eerste Protocol bij het Verdrag tot bescherming van de rechten van de mens en de fundamentele vrijheden (hierna: Eerste Protocol) in geding. Dat betekent volgens hem dat artikel 12 van de Huisvestingsverordening in strijd is met artikel 3:4, tweede lid, van de Algemene wet bestuursrecht.
    6.1.    Deze grond is zo goed als een herhaling van wat [appellant] hierover in beroep heeft aangevoerd. De rechtbank is gemotiveerd op deze grond ingegaan. [appellant] heeft geen redenen aangevoerd waarom de gemotiveerde beoordeling van die grond in de uitspraak van de rechtbank onjuist of onvolledig zou zijn. De Afdeling kan zich vinden in het oordeel van de rechtbank en in de onder 8.2.1, 11.1 en 25.1 opgenomen overwegingen, waarop dat oordeel is gebaseerd.
    6.2.    Het betoog slaagt niet.
    Vergunningsvoorwaarden
    7.       Op de zitting van de Afdeling heeft [appellant] de grond ingetrokken dat de vergunningsvoorwaarde dat het pand een adequate voorziening heeft om de fietsen van de bewoners te stallen op eigen terrein onrechtmatig is en daarom onverbindend is.
    8.       [appellant] betoogt dat de rechtbank ten onrechte heeft overwogen dat de leefbaarheidstoets, zoals die is opgenomen in de Beleidsregels, voldoet aan de vergunningsvoorwaarden van de Dienstenrichtlijn. De leefbaarheidstoets is niet duidelijk en ondubbelzinnig, niet objectief, en niet transparant en toegankelijk. De leefbaarheid wordt aan de hand van een leefbaarheidsonderzoek beoordeeld, maar voor hem is niet duidelijk wat in dat kader wordt beoordeeld. Daardoor is onvoldoende inzichtelijk wanneer een vergunningaanvraag kansrijk is.
    8.1.    In de toelichting bij de Huisvestingsverordening heeft de gemeenteraad vermeld dat de vergunning niet mag leiden tot een negatieve en/of een verdere inbreuk op een geordend woon- en leefklimaat. Daarom heeft de gemeenteraad in artikel 15, tweede en vierde lid van de Huisvestingsverordening weigeringsgronden opgenomen, met het oog op de bescherming van een geordend woon- en leefklimaat in de omgeving van het pand. Daarnaast beoordeelt een adviescommissie of sprake is van een onaanvaardbare negatieve inbreuk op een geordend woon- en leefklimaat. Met deze toets wordt de leefbaarheid, in de directe omgeving van de zelfstandige woonruimte waarvoor een omzettingsvergunning wordt aangevraagd, in kaart gebracht, aldus de toelichting. Dit deel van de leefbaarheidstoets heeft het college opgenomen in de Beleidsregels.
    8.2.    De Afdeling stelt vast dat het college niet alleen de leefbaarheidstoets, zoals die is opgenomen in de Beleidsregels, aan de weigering ten grondslag heeft gelegd, maar ook dat er bij het appartement geen adequate voorziening is om de fietsen van de bewoners te stallen op eigen terrein (artikel 15, vierde lid aanhef en onder e, van de Huisvestingsverordening). [appellant] heeft dat niet weersproken. Het college mocht de vergunning alleen al daarom weigeren.
    8.3.    Het betoog slaagt niet.
    9.       Omdat het appartement onder de vergunningplicht valt en het college de vergunning mocht weigeren, hoeven de overige gronden van [appellant] niet besproken te worden.
    Conclusie
    10.     Het hoger beroep is ongegrond. De Afdeling bevestigt de uitspraak van de rechtbank.
    11.     Het college hoeft geen proceskosten te vergoeden.
    Beslissing
    De Afdeling bestuursrechtspraak van de Raad van State:
    bevestigt de uitspraak van de rechtbank.
    Aldus vastgesteld door mr. W. den Ouden, voorzitter, en mr. M. Soffers en mr. J.F. de Groot, leden, in tegenwoordigheid van mr. O. van Loon, griffier.
    w.g. Den Ouden
    voorzitter
    w.g. Van Loon
    griffier
    Uitgesproken in het openbaar op 10 december 2025
    284-1067
     
    BIJLAGE
     
    WETTELIJK KADER
    Huisvestingswet 2014
    Artikel 21
    1. Het is verboden om een woonruimte, behorend tot een met het oog op het behoud of de samenstelling van de woonruimtevoorraad door de gemeenteraad in de huisvestingsverordening aangewezen categorie woonruimte en die gelegen is in een in de huisvestingsverordening aangewezen gebied, zonder vergunning van burgemeester en wethouders:
    […]
    c. van zelfstandige in onzelfstandige woonruimte om te zetten of omgezet te houden;
    […]
    Huisvestingsverordening Gemeente Nijmegen 2020
    Artikel 13
    1.Het is verboden om, zonder vergunning van burgemeester en wethouders zoals bedoeld in artikel 21, onder a en c van de wet:
    […]
    b. een zelfstandige woonruimte om te zetten of omgezet te houden, in drie of meer onzelfstandige woonruimten en/of waarbij bewoning door drie of meer personen plaatsvindt.
    […]
    Artikel 15
    1. Een vergunning zoals bedoeld in artikel 13, eerste lid, onder a en b, kan worden geweigerd als:
    a. het belang van behoud of samenstelling van de woonruimtevoorraad groter is dan het met de onttrekking of omzetting gediende belang;
    b. het onder a genoemde belang niet kan worden gediend door het stellen van voorschriften en voorwaarden aan de vergunning;
    c. verlenen van de vergunning zou kunnen leiden tot een onaanvaardbare negatieve inbreuk op een geordend woon- en leefklimaat in de omgeving van het betreffende pand, of
    d. in het geval zoals bedoeld in artikel 25, eerste lid van de wet.
    2. Een vergunning zoals bedoeld in artikel 13, eerste lid onder a en b, wordt met het oog op het voorkomen van schaarste en ter bevordering van de leefbaarheid, in elk geval geweigerd in de volgende gevallen:
    a. wanneer de zelfstandige woonruimte een WOZ-waarde heeft van € 220.000,- of minder.
    b. de aanvraag in strijd is met het ter plaatse geldende bestemmingsplan en er geen omgevingsvergunning is verleend om dit gebruik toe te staan.
    […]
    4. De vergunning zoals bedoeld in artikel 13, eerste lid, onder b, kan ook worden geweigerd in de volgende gevallen:
    […]
    e. het pand geen adequate voorziening heeft om de fietsen van de bewoners te stallen op eigen terrein, waarbij:
    i. per bewoner een fietsparkeerplaats van tenminste 1,5 m2 aanwezig is;
    ii. een inpandige stalling voor fietsen niet hoger is gelegen dan de begane grondvloer, en
    iii. een inpandige stalling voor fietsen is gelegen in een afzonderlijke daartoe bestemde, ruimte;
    […]
    5. Van een onaanvaardbare negatieve inbreuk zoals bedoeld in het eerste lid, onder c, is in ieder geval sprake als dit redelijkerwijs volgt uit de informatie die is opgehaald in het kader van een uitgevoerd leefbaarheidsonderzoek. Deze informatie wordt beoordeeld door een ambtelijke adviesgroep. Burgemeester en wethouders bepalen de taken en werkzaamheden van deze adviesgroep.