ECLI:NL:RBARN:2007:AZ9650, Rechtbank Arnhem, 31-01-2007, AWB 05/5371
Rechtbank Arnhem — Uitspraak 
Datum: 2007-01-31 00:00:00.000000
Rechtsgebied: Bestuursrecht; Socialezekerheidsrecht

Samenvatting: Verweerder heeft de bijstand van eiseres verlaagd met 20 % gedurende een maand wegens tekortschietend besef van verantwoordelijkheid omdat eiseres haar recht op een uitkering ingevolge de WW niet geldend gemaakt heeft. De duur en de ingangsdatum van de maatregel heeft verweerder gebaseerd op het Besluit nadere regels maatregelverordening gemeenten Arnhem, dat weer is gebaseerd op de gemeentelijke maatregelverordening. De rechtbank oordeelt dat de gemeenteraad niet de bevoegdheid heeft het stellen van regels aangaande de verlaging van de bijstand bij wege van maatregel te delegeren aan verweerder nu blijkens de wetgeschiedenis het stellen van regels dienaangaande de exclusieve bevoegdheid van de gemeenteraad is. dit heeft tot gevolg dat de desbetreffende artikelen van het besluit nadere regels, onverbindend zijn. Ten aanzien van de door verweerder vastgestelde vermogensruimte overweegt de rechtbank dat dit een besluit is waartegen bezwaar kan worden gemaakt. Verder brengt het bestaan van schulden bij aanvang van de bijstand niet mee dat tijdens de periode waarin de bijstand verstrekt wordt, een hoger bedrag kan worden vrijgelaten dan is bepaald in artikel 34, derde lid, van de WWB.

RECHTBANK ARNHEM 
    
    Sector bestuursrecht
    
    Registratienummer: AWB 05/5371 
    
    
    Uitspraak ingevolge artikel 8:77 van de Algemene wet bestuursrecht (Awb) in het geding tussen:
    
    
      [eiseres],
      wonende te [woonplaats], vertegenwoordigd door mr. A.E.L.T. Balkema, 
    
    
    en
    
    het college van burgemeester en wethouders van de gemeente Arnhem, verweerder.
    
    1. Aanduiding bestreden besluit
    
    Besluit van verweerder van 20 december 2005 (verzonden 23 december 2005).
    
    2. Procesverloop
    
    Bij besluit van 3 mei 2005 heeft verweerder aan eiseres een uitkering ingevolge de Wet werk en bijstand (WWB) toegekend met ingang van 23 december 2004. Daarbij is de vermogensruimte van eiseres vastgesteld op een bedrag van € 5.105,00. Verder is de bijstand vanaf 23 december 2004 bij wege van maatregel verlaagd met 20 % gedurende één maand en heeft verweerder aan eiseres medegedeeld dat de arbeidsverplichting van toepassing is. 
    
    Bij het in rubriek 1 aangeduide besluit heeft verweerder de ingangsdatum van het recht op bijstand vastgesteld op 28 november 2004, het bedrag van de vermogensruimte bij aanvang van de bijstand vastgesteld op € 5.065,00 en het eerder genoemde besluit voor het overige gehandhaafd.
    
    Tegen dit besluit is beroep ingesteld en door verweerder is een verweerschrift ingediend. Naar deze en de overige door partijen ingebrachte stukken wordt hier kortheidshalve verwezen.
    
    Het beroep is behandeld ter zitting van de meervoudige kamer van rechtbank van 8 november 2006. Eiseres is aldaar in persoon verschenen, bijgestaan door mr. Balkema, voornoemd. Verweerder heeft zich doen vertegenwoordigen door mr. M.A. de Ronde, werkzaam bij verweerders gemeente. 
    
    3. Overwegingen
    
    Aan het bestreden besluit ligt ten grondslag dat de maatregel terecht is opgelegd omdat eiseres blijk heeft gegeven van tekortschietend besef van verantwoordelijkheid voor de voorziening in het bestaan omdat zij geen gebruik heeft gemaakt van een voorliggende voorziening in de vorm van een uitkering ingevolge de Werkloosheidswet (WW) per 28 november 2004. Voorts heeft verweerder zich op het standpunt gesteld, dat wanneer er zoals ten aanzien van eiseres, sprake is van schulden, de vermogensruimte moet worden vastgesteld op het bedrag zoals vermeld in artikel 34, derde lid onder a, van de WWB. 
    
    
      Eiseres stelt zich op het standpunt dat verweerder de maatregel ten onrechte heeft gebaseerd op de Maatregelverordening (hierna: de Verordening) van de gemeente Arnhem en het Besluit nadere regels Maatregelverordening gemeente Arnhem (hierna: het Besluit). Eiseres is verder van mening dat verweerder de maatregel ten onrechte heeft gebaseerd op artikel 6 van het Besluit nu dit besluit berust op een verboden vorm van subdelegatie. Daarenboven stelt eiseres dat de opgelegde maatregel in strijd is met het rechtszekerheidsbeginsel, nu verweerder niet heeft nagegaan hoe hoog de maatregel had moeten zijn indien het bepaalde in artikel 14 van de Algemene bijstandswet (Abw) en het Maatregelenbesluit Abw, Ioaw, Ioaz zou zijn toegepast. Eiseres stelt zich tot slot op het standpunt dat er geen reden is voor oplegging van de maatregel omdat het de gemeente zelf is die grote fouten gemaakt heeft. 
      Ten aanzien van de vaststelling van de vermogensruimte stelt eiseres dat haar negatieve vermogen bij aanvang van de bijstand meebrengt dat zij recht heeft op vrijlating van een hoger bedrag dan € 5.065,00. 
      Eiseres is tot slot van mening dat de arbeidsverplichting ten onrechte is gebaseerd op artikel 9 van de WWB.
    
    
    De rechtbank overweegt als volgt.
    
    
      Uit de gedingstukken is de rechtbank het volgende gebleken. Eiseres ontvangt vanaf 28 november 2004 een WWB uitkering naar de norm voor een alleenstaande. Eiseres is van mening dat zij vanwege rugklachten niet kan werken doch een medische onderbouwing hiervoor ontbreekt. Bij besluit van 14 december 2004 is haar aanvraag om een WW uitkering afgewezen omdat zij zich niet beschikbaar stelde voor het verrichten van werk. Tegen dit besluit heeft eiseres geen bezwaar gemaakt. Omdat eiseres door eigen toedoen geen WW heeft gekregen, heeft verweerder de bijstand met ingang van 23 december 2004 verlaagd met 20 % gedurende één maand. 
      Bij aanvang van het recht op bijstand had eiseres een schuld van ruim € 14.000,00. 
    
    
    Ten aanzien van de arbeidsverplichting
    
    De rechtbank overweegt dat nu de Verordening eerst per 1 januari 2005 in werking is getreden, uit het bepaalde in artikel 2, tweede lid, van de Invoeringsregeling WWB (Stcrt. 2003, 203) gelezen in samenhang met artikel 2, aanhef en onder a, van het Besluit van 10 oktober 2003 houdende vaststelling van het tijdstip van inwerkingtreding  van de Wet werk en bijstand en de Invoeringswet werk en bijstand (Stb. 2003, 386) voortvloeit dat op 28 november 2004, artikel 9 van de WWB nog niet in werking was getreden. Verweerder heeft de arbeidsverplichting derhalve ten onrechte op deze bepaling, in plaats van op artikel 113 van de Abw, gebaseerd. De rechtbank ziet hierin evenwel geen reden om tot vernietiging van het bestreden besluit over te gaan aangezien in het geval van eiseres de inhoud van de arbeidsverplichting als bedoeld in artikel 9, eerste lid, van de WWB in essentie gelijk is aan die zoals bedoeld in artikel 113, eerste en tweede lid, van de Abw. 
    
    Ten aanzien van de maatregel
    
    Ingevolge artikel 8, eerste lid aanhef en onder b, van de WWB stelt de gemeenteraad bij verordening regels met betrekking tot het verlagen van de bijstand, als bedoeld in artikel 18, tweede lid, van die wet.  
    
    Ingevolge artikel 18, tweede lid, van de WWB verlaagt het college overeenkomstig de verordening, bedoeld in artikel 8, eerste lid onder b, de bijstand indien de belanghebbende naar het oordeel van het college tekortschietend besef van verantwoordelijkheid betoont voor de voorziening in het bestaan dan wel -voor zover hier van belang- de verplichtingen die verbonden zijn dan wel voortvloeien uit de WWB niet of niet voldoende nakomt. 
    
    De gemeenteraad van de gemeente Arnhem heeft invulling gegeven aan de in artikel 8 genoemde verplichting door vaststelling van de Verordening.
    
    
      Op 5 oktober 2004 is de Verordening door de gemeenteraad van de gemeente Arnhem vastgesteld. Deze is op 13 oktober 2004 bekend gemaakt door publicatie in de Arnhemse Koerier en in werking getreden op 1 januari 2005. Per gelijke datum is het Besluit in werking getreden. Met ingang van laatstgenoemde datum zijn de bepalingen van de WWB in verweerders gemeente volledig van toepassing geworden. 
      Onder verwijzing naar de uitspraak van de Centrale Raad van Beroep (CRvB) van 6 december 2005 (LJN AU7664) overweegt de rechtbank dat nu het primair besluit waarbij de maatregel is opgelegd bekend is gemaakt na 1 januari 2005, verweerder de bevoegdheid om de maatregel op te leggen ontleent aan artikel 18, tweede lid, van de WWB en aan de Verordening.   
    
    
    
      Ingevolge artikel 13, eerste lid, van de Verordening wordt een maatregel opgelegd van 
      20 % van de bijstandsnorm indien de belanghebbende op een andere wijze dan genoemd in hoofdstuk 2, 3 of 4 tekortschietend besef van verantwoordelijkheid voor de voorziening in het bestaan betoont. 
    
    
    In artikel 16 van de verordening is bepaald dat het college nadere regels stelt ter uitvoering van de verordening. Aan de in artikel 16 van de Verordening gegeven opdracht heeft het college gevolg gegeven door vaststelling van het Besluit.
     
    Ingevolge artikel 2, tweede lid, van het Besluit kan de maatregel met terugwerkende kracht worden opgelegd, voor zover de bijstand nog niet is uitbetaald.
    
    Ingevolge artikel 6, aanhef en onder a, van het Besluit wordt de maatregel als bedoeld in artikel 13 van de Verordening bij een periode van tekortschietend besef van verantwoordelijkheid vastgesteld op 20 % van de bijstandsnorm gedurende één maand.
    
    Aangezien de duur van maatregel berust op het bepaalde in de artikelen 2, tweede lid, en 6, aanhef en onder a, van het Besluit ziet de rechtbank zich eerst voor de vraag geplaatst of deze bepalingen hiervoor een toereikende wettelijke grondslag bieden. De beoordeling van deze vraag lost zich op in de vraag of de gemeenteraad van de gemeente Arnhem bevoegd was onderwerpen waarvan artikel 8, eerste lid onder b, van de WWB voorschrijft dat deze door de raad bij verordening worden geregeld, aan verweerder over te dragen zoals in artikel 16 van de Verordening is geschied. De rechtbank is van oordeel dat dit niet het geval is en overweegt daartoe als volgt.
    
    De rechtbank stelt vast dat de hierboven vermelde bepalingen van het Besluit een zelfstandige normstelling inhouden aangezien daarin regels gesteld worden over de ingangsdatum en de duur van de maatregel, reden waarom genoemde bepalingen besluiten van algemene strekking zijnde algemeen verbindende voorschriften vormen.  
    
    
      Nu in artikel 8, eerste lid onder b, van de WWB, zijnde de medebewindswet waarop de onderhavige verordenende bevoegdheid berust, uitdrukkelijk is bepaald dat bij verordening door de gemeenteraad regels met betrekking tot het verlagen van de bijstand vastgesteld moeten worden, is naar het oordeel van de rechtbank elke vorm van overdracht van de bevoegdheid tot regelgeving daarover door de gemeenteraad aan het college, uitgesloten. Dit vindt steun in de Memorie van Toelichting bij artikel 8 van de WWB waaruit blijkt dat de gemeenteraad een duidelijke verantwoordelijkheid heeft bij het vastleggen van het gemeentelijk beleid in een verordening (TK 2002-2003, 28 870, nr. 3, blz. 37-38). Hierbij wordt met name verwezen naar de rechtszekerheid van de cliënt. Voorts is aangegeven dat de gemeenteraad een belangrijke rol speelt bij de controle op de uitvoering van deze wet door het college. In de nota naar aanleiding van het verslag wordt dit als volgt samengevat: “De gemeenteraad kan en moet bij verordening duidelijk regels vaststellen op het gebied van ondermeer het verlagen van de algemene bijstand” (TK 2002-2003, 28 870, nr. 13, blz 9-11). Verder: “het is de gemeenteraad die het college controleert op de uitvoering” (TK 2002-2003, 28 870, nr. 13, blz. 16-17). Voorts volgt uit artikel 18, tweede lid, van de WWB dat het college de bijstand verlaagt overeenkomstig de regels zoals die door de gemeenteraad in de verordening zijn vastgesteld. 
      Uit het voorvermelde kan naar het oordeel van de rechtbank niet anders worden geconcludeerd dan dat het de bedoeling van de wetgever is geweest, de gemeenteraad een exclusieve bevoegdheid toe te kennen voor het vaststellen van regels inzake het verlagen van de bijstand wegens niet nakoming van de daaraan verbonden verplichtingen. De rechtbank is van oordeel dat het met deze uitdrukkelijke bedoeling van de wetgever niet verenigbaar is wanneer de regeling betreffende de ingangsdatum van de maatregel zoals in het geval van verweerder is gebeurd, wordt geregeld in het Besluit en daarmee is onttrokken aan democratische controle door de gemeenteraad. 
    
    
    De rechtbank overweegt in dit verband nog dat, anders dan door verweerder in zijn verweerschrift wordt betoogd, uit de Memorie van Toelichting bij het wetsvoorstel Aanpassing van bijzondere wetten aan de Wet dualisering gemeentebestuur (Wet dualisering gemeentelijke medebewindsbevoegdheden, TK 2002-2003, 28 995, nr. 3), geen andere conclusie kan volgen. Integendeel, uit deze toelichting (blz. 2 en 3) volgt dat de bevoegdheid tot het stellen van algemeen verbindende voorschriften bij de raad hoort te berusten. Eerst wanneer sprake is van uitvoerende regels die geen algemeen verbindende voorschriften inhouden, dan bestaat er aanleiding om deze bevoegdheid bij het college neer te leggen.
    
    Daarbij moet tevens in aanmerking worden genomen dat het in het onderhavige geval om een belastend besluit gaat dat diep kan ingrijpen in de bestaanszekerheid van eiseres die is aangewezen op de minimumbehoeftenvoorziening van de WWB.  
    
    Uit hetgeen hierboven is overwogen volgt dat de artikelen 2, tweede lid en 6, aanhef en onder a, van het Besluit verbindende kracht missen, zodat verweerder deze bepalingen niet ten grondslag heeft kunnen leggen aan het bestreden besluit. Het beroep dient derhalve in zoverre gegrond te worden verklaard en het bestreden besluit zal op dit onderdeel worden vernietigd wegens strijd met de wet. Aangezien het primaire besluit, voor zover daarbij de maatregel is opgelegd, berust op dezelfde ondeugdelijke grondslag, ziet de rechtbank aanleiding met toepassing van artikel 8:72, vierde lid, van de Awb in de zaak te voorzien en het primaire besluit van 3 mei 2005 in zoverre te herroepen. 
    
    Gelet op hetgeen hierboven is overwogen behoeven de grieven die zijn aangevoerd tegen het standpunt van verweerder dat eiseres tekortschietend besef van verantwoordelijkheid heeft betoond, geen bespreking meer.
    
    Ten aanzien van de vermogensruimte
    
    
      Ingevolge artikel 34, eerste lid onder a, van de WWB wordt onder vermogen verstaan de waarde van de bezittingen waarover de alleenstaande of het gezien beschikt of redelijkerwijs kan beschikken, verminderd met de aanwezige schulden.
      Ingevolge het tweede lid, onder b, van deze bepaling wordt niet als vermogen in aanmerking genomen het bij de aanvang van de bijstand aanwezige vermogen voorzover dit minder bedraagt dan de van toepassing zijnde vermogensgrens, genoemd in het derde lid. Op grond van artikel 34, derde lid, van de WWB bedraagt de vermogensgrens in het geval van eiseres, € 5.065,00.
    
    
    Anders dan de rechtbank in zijn uitspraak van 2 februari 2006 (nr. 05/2887 en 05/3797) heeft overwogen moet de vaststelling van het bedrag dat bij de vaststelling van de bijstand niet als vermogen in aanmerking wordt genomen (hierna: de vermogensruimte) worden gezien als een besluit in de zin van artikel 1:3, eerste lid, van de Awb, waartegen bezwaar kan worden gemaakt. De rechtbank acht voor het oordeel dat de vaststelling van het vermogen op rechtsgevolg is gericht van doorslaggevend belang, dat bij het verwerven van vermogen tijdens de bijstandsverlening de beantwoording van de vraag of zulks gevolgen heeft voor het recht op bijstand, afhangt van de hoogte van het aanvangsvermogen en dat vermogen ook de omvang van de vermogensruimte bepaalt. 
    
    Anders dan eiseres is de rechtbank van oordeel dat het negatief aanvangsvermogen van eiseres niet meebrengt dat zij gedurende de bijstandsverlening meer vermogen kan verwerven dan het in artikel 34, derde lid onder a, van de WWB vermelde bedrag.  
    
    Uit de artikelen 34, tweede lid, onder b, en vierde lid, van de WWB alsmede de toelichting op deze bepalingen, leidt de rechtbank af, dat het niet de bedoeling van de wetgever is geweest dat bijstandsgerechtigden tijdens de periode van bijstandsverlening een groter bedrag aan vermogen kunnen verwerven dan het bedrag genoemd in artikel 34, derde lid, van de WWB, zonder dat dit leidt tot beëindiging van de bijstandverlening. Immers, zou zulks wel mogelijk zijn, dan zou dit tot gevolg hebben dat bijstandsgerechtigden met een aanzienlijk negatief aanvangsvermogen grote bedragen zouden kunnen verwerven zonder hun recht op bijstand te verliezen. Deze aanname is naar het oordeel van de rechtbank strijdig met het complementaire karakter van de WWB. Het voorgaande brengt mee dat in die gevallen waarin er sprake is van een negatief aanvangsvermogen, de vermogensruimte wordt vastgesteld op het bedrag dat wordt genoemd in artikel 34, derde lid, van de WWB. Gelet hierop heeft verweerder de vermogensruimte met juistheid vastgesteld op € 5.065,-, welk bedrag ten tijde van belang in artikel 34, derde lid, van de WWB was opgenomen. Het hiertegen ingestelde beroep treft dan ook geen doel.
    
    Slotoverwegingen
    
    De rechtbank acht termen aanwezig om toepassing te geven aan artikel 8:75 van de Awb en verweerder te veroordelen in de door eiseres gemaakte proceskosten, welke zijn begroot op € 644,- aan kosten van verleende rechtsbijstand in beroep. De genoemde kosten dienen, aangezien eiseres met een toevoeging ingevolge de Wet op de rechtsbijstand heeft geprocedeerd, ingevolge artikel 8:75, tweede lid, van de Awb te worden voldaan door betaling aan de griffier van deze rechtbank. Van andere kosten in dit verband is de rechtbank niet gebleken.
    
    Het hiervoor overwogene leidt de rechtbank, mede gelet op artikel 8:74 van de Awb, tot de volgende beslissing.
     
    
    4. Beslissing
    
    De rechtbank
    
    
      verklaart het beroep gegrond;
      vernietigt het bestreden besluit, voor zover daarbij aan eiseres een maatregel is opgelegd;
      herroept het besluit van 3 mei 2005, voor zover daarbij een maatregel is opgelegd;
      veroordeelt verweerder in de door eiseres gemaakte proceskosten ten bedrage van 
      € 644,- en wijst de gemeente Arnhem aan als de rechtspersoon die deze kosten moet vergoeden;
      bepaalt dat de betaling van deze kosten dient te worden gedaan op bankrekening 1923.25.752 ten name van DS 533 arrondissement Arnhem, onder vermelding van het registratienummer AWB 05/5371;
      bepaalt voorts dat de gemeente Arnhem het door eiseres betaalde griffierecht ten bedrage van € 37,- aan haar vergoedt.
    
    
    
    Aldus gegeven door mr. E. Klein Egelink, als voorzitter, mrs. D.S.M. Bak en H.J.M. Besselink, rechters, in tegenwoordigheid van mr. G. Christiaanse, griffier, en in het openbaar uitgesproken door de voorzitter in tegenwoordigheid van de griffier, voornoemd, op 31 januari 2007.
    
    
    
    De griffier,					De voorzitter,
    
    
    
    
    
    
    Tegen deze uitspraak staat voor belanghebbenden, behoudens het bepaalde in artikel 6:24 juncto 6:13 van de Awb, binnen 6 weken na de dag van verzending hiervan, hoger beroep open bij de Centrale Raad van Beroep, Postbus 16002, 3500 DA Utrecht.
    
    Verzonden op: