ECLI:NL:RVS:2025:4646, Raad van State, 01-10-2025, 202307535/1/A2
Raad van State — Uitspraak 
Datum: 2025-10-01 00:00:00.000000
Rechtsgebied: Bestuursrecht

Samenvatting: Bij besluit van 4 mei 2022 heeft het college van burgemeester en wethouders van Den Haag [appellante] onder oplegging van een dwangsom gelast om de splitsing van een woning zonder in het bezit te zijn van een woningvormingsvergunning ongedaan te maken en te houden. [appellante] is sinds 2020 eigenaar van een zelfstandige woning op de tweede verdieping aan de [locatie] in Den Haag. Inspecteurs van de Haagse Pandbrigade hebben op 14 maart 2022 een controle in de woning uitgevoerd. Tijdens deze controle is geconstateerd dat de woning op de tweede verdieping in twee zelfstandige woningen is gesplitst. Er was op dat moment geen woningvormingsvergunning voor het adres van de woning aangevraagd of afgegeven. Op basis van de resultaten van het onderzoek heeft het college geconcludeerd dat de woning op de tweede verdieping, zonder dat hiervoor een woningvormingsvergunning is verleend, is gesplitst, terwijl een woningvormingsvergunning op grond van artikel 5:2, aanhef en onder c, van de Hvv wel verplicht was.

202307535/1/A2.
    Datum uitspraak: 1 oktober 2025
    AFDELING
    BESTUURSRECHTSPRAAK
    Uitspraak op het hoger beroep van:
    [appellante], wonend in [woonplaats],
    appellante,
    tegen de uitspraak van de rechtbank Den Haag van 3 november 2023 in zaak nr. 23/985 in het geding tussen:
    [appellante]
    en
    het college van burgemeester en wethouders van Den Haag.
    Procesverloop
    Bij besluit van 4 mei 2022 heeft het college [appellante] onder oplegging van een dwangsom gelast om de splitsing van een woning zonder in het bezit te zijn van een woningvormingsvergunning ongedaan te maken en te houden.
    Bij besluit van 19 december 2022 heeft het college het door [appellante] daartegen gemaakte bezwaar ongegrond verklaard.
    Bij uitspraak van 3 november 2023 heeft de rechtbank het door [appellante] daartegen ingestelde beroep ongegrond verklaard.
    Tegen deze uitspraak heeft [appellante] hoger beroep ingesteld.
    Het college heeft een schriftelijke uiteenzetting gegeven.
    Het college heeft nadere stukken ingediend.
    De Afdeling heeft de zaak op een zitting behandeld op 17 april 2025, waar [appellante], vertegenwoordigd door [gemachtigde], bijgestaan door mr. N.J.M. Beelaerts van Blokland, advocaat te Den Haag, en het college, vertegenwoordigd door mr. S.J.C. Hocks, zijn verschenen.
    Overwegingen
    Inleiding
    1.       [appellante] is sinds 2020 eigenaar van een zelfstandige woning op de tweede verdieping aan de [locatie] in Den Haag.
    2.       In eerste instantie heeft zij een aanvraag gedaan voor een omgevingsvergunning voor het bouwen van een extra verdieping - een derde verdieping - op haar woning, ten behoeve van drie studentenwoningen. Die aanvraag heeft het college bij besluit van 22 februari 2021 ingewilligd. Vervolgens heeft zij een omgevingsvergunning gevraagd om van de drie studentenwoningen twee woningen te maken en om de zelfstandige woning op de tweede verdieping te wijzigen naar twee (zelfstandige) appartementen. Die vergunning heeft het college bij besluit van 11 augustus 2021 verleend. Daarin is vermeld dat de wijziging niet gaat leiden tot een toename van het aantal woningen en dat daarom een aanvraag voor een woningvormingsvergunning op grond van de Huisvestingsverordening Den Haag 2019 (hierna: Hvv) niet zinvol is.
    3.       Inspecteurs van de Haagse Pandbrigade hebben op 14 maart 2022 een controle in de woning uitgevoerd. Tijdens deze controle is geconstateerd dat de woning op de tweede verdieping in twee zelfstandige woningen is gesplitst. Er was op dat moment geen woningvormingsvergunning voor het adres van de woning aangevraagd of afgegeven.
    4.       Op basis van de resultaten van het onderzoek heeft het college geconcludeerd dat de woning op de tweede verdieping, zonder dat hiervoor een woningvormingsvergunning is verleend, is gesplitst, terwijl een woningvormingsvergunning op grond van artikel 5:2, aanhef en onder c, van de Hvv wel verplicht was. Het college heeft [appellante] gelast de overtreding voor 29 juni 2022 te beëindigen, onder verbeurte van een dwangsom van € 5.000,00.
    Wettelijk kader
    5.       De relevante wettelijke bepalingen staan in de bijlage, die deel uitmaakt van deze uitspraak.
    Uitspraak van de rechtbank
    6.       De rechtbank heeft geoordeeld dat het beroep van [appellante] op het vertrouwensbeginsel niet slaagt. De rechtbank heeft daartoe overwogen dat het college in de vergunning van 11 augustus 2021 niet uitdrukkelijk heeft opgenomen dat een vergunning niet nodig is. Als de tekst wel zo gelezen zou moeten worden, dan is deze in strijd met de regels van de Hvv. Verder heeft [appellante] niet voldaan aan de op haar rustende onderzoeksplicht. Zij had zelf moeten nagaan of de uitlating van het college klopte. Het college heeft toegelicht dat [appellante] een professionele verhuurder is en op de hoogte is van de Haagse regelgeving over huisvesting. [appellante] wist, dan wel kon weten dat er een woningvormingsvergunning was vereist voor het splitsen van de bestaande woning.
    Ten aanzien van het beroep op de hardheidsclausule heeft de rechtbank geoordeeld dat het college zich terecht op het standpunt gesteld heeft dat [appellante] geen woningvormingsvergunning heeft aangevraagd en dat het aan [appellante] is om een beroep op de hardheidsclausule te onderbouwen. Het college heeft zich daarbij in redelijkheid op het standpunt kunnen stellen dat van een zeer uitzonderlijk geval niet is gebleken.
    Hoger beroep
    7.       [appellante] is het niet eens met de uitspraak van de rechtbank. Zij betoogt dat de rechtbank niet heeft onderkend dat er op grond van de Hvv geen woningvormingsvergunning nodig was voor het splitsen van de zelfstandige woning op de tweede verdieping. Er werd immers per saldo geen woning gevormd, omdat er in de nieuwe bouwlaag op de derde verdieping één woning minder werd gerealiseerd en op de tweede verdieping één woning meer. Verder is zij van mening dat ten onrechte geen toepassing is gegeven aan de hardheidsclausule.
    7.1.    De rechtbank heeft terecht geoordeeld dat met het splitsen van de bestaande woning op de tweede verdieping wel sprake is van een situatie waarvoor een woningvormingsvergunning is vereist op grond van artikel 5:2, aanhef en onder c, van de Hvv. Immers, een zelfstandige woonruimte behorend tot een gebouw in Den Haag wordt verbouwd tot twee zelfstandige woonruimten. Dat in de nieuwe bouwlaag een woning minder wordt gerealiseerd, is in dit kader niet van belang. [appellante] heeft daarmee dus artikel 5:2, aanhef en onder c, van de Hvv overtreden.
    Het betoog slaagt niet.
    8.       [appellante] betoogt verder dat de rechtbank ten onrechte heeft geoordeeld dat haar beroep op het vertrouwensbeginsel niet slaagt. Zij voert hiertoe aan dat zij, anders dan de rechtbank heeft overwogen, aan haar onderzoeksplicht heeft voldaan. De betreffende regelgeving was haar niet geheel duidelijk, zodat zij het college om duidelijkheid heeft gevraagd. Het college was ervan op de hoogte waarom en met welk doel zij de betreffende vraag heeft gesteld. Van haar kan niet meer deskundigheid worden verwacht dan van het college zelf. Verder is de toezegging door het bevoegde orgaan - het college - gedaan, zodat de toezegging aan het college kan worden toegerekend.
    8.1.    Zoals de Afdeling heeft overwogen in haar uitspraak van 5 maart 2025, ECLI:NL:RVS:2025:678, geldt bij handhavingsbesluiten bij de toets aan het evenredigheidsbeginsel de maatstaf van de zogeheten Harderwijk-uitspraak (uitspraak van 2 februari 2022, ECLI:NL:RVS:2022:285). Daarbij geldt als uitgangspunt dat het algemeen belang gediend is met handhaving en dat om die reden in de regel tegen een overtreding moet worden opgetreden. Handhaving blijft dus voorop staan.
    Handhavend optreden is alleen onevenredig als er in het concrete geval omstandigheden zijn waaraan een zodanig zwaar gewicht toekomt dat het algemeen belang dat gediend is met handhaving daarvoor moet wijken. Dan is er een bijzonder geval waarin toch van handhavend optreden moet worden afgezien. Een bijzonder geval kan zich bijvoorbeeld voordoen bij concreet zicht op legalisatie, maar ook andere omstandigheden van het concrete geval kunnen leiden tot het oordeel dat er een bijzonder geval is. Andere redenen om van handhavend optreden af te zien kunnen zich bijvoorbeeld voordoen bij een schending van het gelijkheidsbeginsel of het vertrouwensbeginsel.
    8.2.    Wie zich beroept op het vertrouwensbeginsel moet aannemelijk maken dat van de kant van de overheid toezeggingen of andere uitlatingen zijn gedaan of gedragingen zijn verricht waaruit hij of zij in de gegeven omstandigheden redelijkerwijs kon en mocht afleiden of het bestuursorgaan een bepaalde bevoegdheid zou uitoefenen en zo ja hoe.
    Verder is vereist dat de toezegging, andere uitlating of gedraging afkomstig is van het bevoegde bestuursorgaan of aan het bevoegde bestuursorgaan moet worden toegerekend. Van toerekening van een onbevoegde uitlating is sprake als de betrokkene in de gegeven omstandigheden redelijkerwijs kon en mocht veronderstellen dat degene die de uitlating deed of de gedraging verrichtte de opvatting van het bevoegde orgaan vertolkte.
    8.3.    Naar het oordeel van de Afdeling heeft [appellante] door te verwijzen naar de omgevingsvergunning van 11 augustus 2021 aannemelijk gemaakt dat van de kant van het college uitlatingen zijn gedaan waaruit zij in de gegeven omstandigheden mocht afleiden dat zij geen woningvormingsvergunning nodig had voor het splitsen van de woning op de tweede verdieping. Daarin staat namelijk het volgende: "De aanvraag voorziet in het veranderen van 4 woningen door de indeling van de 2 verdiepingen te wijzigen. Gelet op de doelstelling van de Huisvestingsverordening, het tegengaan van aantasting van leefbaarheid en karakter van de wijk door toename van woningen en huishoudens, is het aanvragen van een woningvormingsvergunning in dit geval niet zinvol, er is geen sprake van een toename van woningen." Dat deze uitlating in strijd is met artikel 5:2, aanhef en onder c, van de Hvv kan haar niet worden tegengeworpen. Van [appellante] mag worden verwacht dat zij als professioneel verhuurder op de hoogte is van de Haagse regelgeving op het gebied van huisvesting. Maar de Afdeling begrijpt dat het voor [appellante] in dit geval, gelet op de herschikking van de woningen in het pand, onduidelijk was of zij een woningvormingsvergunning moest aanvragen. [appellante] heeft aan haar onderzoeksplicht voldaan door navraag te doen bij het college. De Afdeling volgt [appellante] in haar betoog dat van haar niet meer deskundigheid kan worden verwacht dan van het college.
    8.4.    De uitlating is gedaan in een besluit van het college. De uitlating kan dus worden toegerekend aan het college.
    8.5.    [appellante] mocht, gelet op het voorgaande, de gerechtvaardigde verwachting hebben dat zij geen woningvormingsvergunning hoefde aan te vragen om de zelfstandige woning op de tweede verdieping te splitsen in twee woningen.
    8.6.    De rechtbank heeft niet onderkend dat het college gerechtvaardigd vertrouwen bij [appellante] heeft gewekt. De Afdeling zal hierna onderzoeken of de uitspraak van de rechtbank in stand kan blijven.
    8.7.    Dat sprake is van gerechtvaardigde verwachtingen betekent niet dat daaraan altijd moet worden voldaan. Andere belangen, zoals het algemeen belang of de belangen van derden, kunnen zwaarder wegen. Bij deze belangenafweging kan ook een rol spelen of betrokkene op basis van de gewekte verwachtingen handelingen heeft verricht of nagelaten als gevolg waarvan hij of zij schade heeft geleden of nadeel heeft ondervonden. Wanneer er andere belangen in de weg staan aan honorering van het gewekte vertrouwen kan voor het bestuursorgaan de verplichting ontstaan om de geleden schade te vergoeden als onderdeel van de besluitvorming.
    8.8.    Het college heeft zich in het besluit van 19 december 2022 op het standpunt gesteld dat het belang hecht aan grotere woningen in de woningvoorraad. In de schriftelijke uiteenzetting heeft het college daaraan toegevoegd dat onrechtmatige bewoning een urgent maatschappelijk probleem is en dat het zonder vergunning omzetten van woonruimte wordt beschouwd als een ernstige overtreding.
    8.9.    Uitgangspunt is dat het algemeen belang gediend is met handhaving en dat om die reden in de regel tegen een overtreding moet worden opgetreden. Hoewel handhaving voorop blijft staan, kan schending van het vertrouwensbeginsel reden zijn om van handhaving af te zien. Het college had bij de belangenafweging onder meer moeten betrekken dat [appellante] op basis van de gewekte verwachtingen investeringen heeft gedaan. Zij heeft op de zitting bij de Afdeling verklaard dat zij naar aanleiding van gesprekken met de gemeente en de omgevingsvergunningen van 22 februari 2021 en 11 augustus 2021 is begonnen met het verbouwen van de tweede en derde verdieping en dat zij de zelfstandige woning op de tweede verdieping op 25 november 2021, het moment waarop het college haar liet weten dat zij toch een woningvormingsvergunning nodig had, al had gesplitst. Gelet op het feit dat de woning in januari 2022 al werd bewoond door huurders, acht de Afdeling dit ook aannemelijk. Het college heeft zich ook op de zitting niet uitgelaten over de wijze waarop het rekening heeft gehouden met het opgewekte vertrouwen en de aanzienlijke investeringen die [appellante] als gevolg daarvan heeft gedaan. Door dit achterwege te laten, heeft het college gehandeld in strijd met artikel 3:2 van de Algemene wet bestuursrecht (hierna: Awb). De rechtbank heeft dit niet onderkend.
    Het betoog slaagt.
    Conclusie
    9.       Het hoger beroep is gegrond. Aan bespreking van de overige hoger beroepsgronden wordt niet meer toegekomen. De aangevallen uitspraak wordt vernietigd. Doende wat de rechtbank zou behoren te doen, zal de Afdeling het beroep tegen het besluit van 19 december 2022 gegrond verklaren, dat besluit wegens strijd met artikel 3:2 van de Awb vernietigen en het college opdragen een nieuw besluit te nemen met inachtneming van hetgeen in deze uitspraak is overwogen. Het college zal daarin moeten motiveren op welke wijze het rekening heeft gehouden met de belangen van [appellante]. Wanneer nakoming van de toezegging - gelet op de afweging van belangen - niet mogelijk is, moet het college onderzoeken of een schadevergoeding moet worden aangeboden. Het college zou in het nieuwe besluit ook kunnen onderzoeken of zij van haar bevoegdheid om een last onder dwangsom op te leggen kan afzien, omdat zicht op legalisatie bestaat. De Afdeling zal het college een termijn stellen voor het nemen van een nieuw besluit.
    Judiciële lus
    10.     Met het oog op een efficiënte afdoening van het geschil ziet de Afdeling aanleiding om met toepassing van artikel 8:113, tweede lid, van de Awb te bepalen dat tegen het nieuwe besluit op bezwaar slechts bij haar beroep kan worden ingesteld.
    Proceskosten
    11.     Het college moet de proceskosten vergoeden.
    Beslissing
    De Afdeling bestuursrechtspraak van de Raad van State:
    I.        verklaart het hoger beroep gegrond;
    II.       vernietigt de uitspraak van de rechtbank Den Haag van 3 november 2023 in zaak nr. 23/985;
    III.      verklaart het bij de rechtbank ingestelde beroep gegrond;
    IV.     vernietigt het besluit van het college van burgemeester en wethouders van Den Haag van 19 december 2022;
    V.      draagt het college van burgemeester en wethouders van Den Haag op om binnen zes weken na verzending van deze uitspraak een nieuw besluit te nemen met inachtneming van hetgeen in deze uitspraak is overwogen en dit besluit op de wettelijk voorgeschreven wijze bekend te maken;
    VI.     bepaalt dat tegen het nieuwe besluit slechts bij de Afdeling beroep kan worden ingesteld;
    VII.     veroordeelt het college van burgemeester en wethouders van Den Haag tot vergoeding van bij [appellante] in verband met de behandeling van het beroep en het hoger beroep opgekomen proceskosten tot een bedrag van € 3.628,00;
    VIII.    gelast dat het college van burgemeester en wethouders van Den Haag aan [appellante] het door haar voor de behandeling van het beroep en hoger beroep betaalde griffierecht ten bedrage van € 458,00 vergoedt.
    Aldus vastgesteld door mr. E.J. Daalder, voorzitter, en mr. N.H. van den Biggelaar en mr. M.M. Kaajan, leden, in tegenwoordigheid van mr. M. Rijsdijk, griffier.
    w.g. Daalder
    voorzitter
    w.g. Rijsdijk
    griffier
    Uitgesproken in het openbaar op 1 oktober 2025
    705-1033
     
    BIJLAGE
     
    Wettelijk kader
    Huisvestingswet 2014
    Artikel 21
    1. Het is verboden om een woonruimte, behorend tot een met het oog op het behoud of de samenstelling van de woonruimtevoorraad door de gemeenteraad in de huisvestingsverordening aangewezen categorie woonruimte en die gelegen is in een in de huisvestingsverordening aangewezen gebied, zonder vergunning van burgemeester en wethouders:
    […]
    d. tot twee of meer woonruimten te verbouwen of in die verbouwde staat te houden.
    2. De gemeenteraad kan in de huisvestingsverordening gevallen aanwijzen waarvoor een vrijstelling geldt of waarin een ontheffing kan worden verleend van een verbod als bedoeld in het eerste lid. Aan een vrijstelling of ontheffing kunnen voorschriften en beperkingen worden verbonden.
    Huisvestingsverordening Den Haag 2019
    Artikel 5:1
    1. Artikel 21 van de Huisvestingswet 2014 is van toepassing op alle zelfstandige woonruimten behorend tot een gebouw gelegen in alle wijken van Den Haag.
    […]
    Artikel 5:2
    De in artikel 5:1 genoemde woonruimten mogen niet zonder vergunning:
    […]
    c. worden verbouwd tot twee of meer zelfstandige woonruimten;
    Artikel 5:6
    […]
    10. Een vergunning, als bedoeld in artikel 5:2, onder c, wordt geweigerd indien de uit woningvorming beoogde woonruimten:
    a. niet beschikken over een woonoppervlakte van minimaal 40 m²; en
    b. niet beschikken over tenminste één volledige bouwlaag, dan wel over meerdere volledige bouwlagen.
    Artikel 7:3 Hardheidsclausule
    Burgemeester en wethouders kunnen een artikel of artikelen van deze verordening buiten toepassing laten of daarvan afwijken, voor zover toepassing ervan gelet op het belang van de bestrijding van onevenwichtige en onrechtvaardige effecten van schaarste leidt tot onbillijkheid van overwegende aard.