ECLI:NL:CBB:2025:668, College van Beroep voor het bedrijfsleven, 16-12-2025, 23/1024 en 23/1025
College van Beroep voor het bedrijfsleven — Uitspraak 
Datum: 2025-12-16 00:00:00.000000
Rechtsgebied: Bestuursrecht

Samenvatting: Randvoorwaardenkorting, overschrijden gebruiksnormen, BEX-berekening niet betrouwbaar omdat voerkuilen zijn geopend voordat ze zijn gemeten en bemonsterd, forfaitaire berekening van geproduceerde mest.

uitspraak
    
      
        
          
        
      
      
        
          
        
      
    
    COLLEGE VAN BEROEP VOOR HET BEDRIJFSLEVEN
    
    
      zaaknummers: 23/1024 en 23/1025 
    
    
    uitspraak van de meervoudige kamer van 16 december 2025 in de zaak tussen
    
      [naam 1] , te [woonplaats] (vennootschap)
    (gemachtigde: mr. M.J.C. Mol)
    
    
      en
    
    
    de minister van Landbouw, Visserij, Voedselzekerheid en Natuur 
    (gemachtigde: mr. M. Leegsma)
    
  
  
    Procesverloop 
    
    
      Met twee besluiten van 5 oktober 2022 heeft de minister op grond van de Uitvoeringsregeling rechtstreekse betalingen GLB (Uitvoeringsregeling) een randvoorwaardenkorting van 3% vastgesteld op alle door de vennootschap voor het jaar 2017 en 2018 aangevraagde betalingen uit het Gemeenschappelijk landbouwbeleid (GLB).
    
    
    
      Met twee besluiten van 16 maart 2023 (bestreden besluiten) heeft de minister het daartegen door de vennootschap gemaakte bezwaar ongegrond verklaard. 
    
    
    
      De vennootschap heeft tegen de bestreden besluiten beroep ingesteld. 
    
    
    
      De zitting was op 25 september 2025. De gemachtigden van partijen waren aanwezig. Voor de vennootschap zijn ook verschenen [naam 2] en [naam 3] .
    
    
  
  
    Overwegingen
    
    
      
        Inleiding
      
    
    
    1. De vennootschap exploiteerde ten tijde hier van belang een melkveebedrijf. Eind 2018 hebben inspecteurs van de Nederlandse Voedsel- en Warenautoriteit (NVWA) de vennootschap gecontroleerd op naleving van de Meststoffenwet (Msw) in de jaren 2017 en 2018. Daar zijn rapporten van bevindingen van opgemaakt. Gebleken is dat de vennootschap in 2017 bij twee voerkuilen niet heeft voldaan aan de voorwaarde dat een kuil pas mag worden aangebroken als deze is opgemeten, bemonsterd en voldoende is geconserveerd. Daarom heeft de minister de BEX-berekeningen van de vennootschap voor de jaren 2017 en 2018 onvoldoende betrouwbaar geacht, heeft hij bij de controle gerekend met forfaitaire normen en heeft hij geconcludeerd dat de vennootschap in 2017 en 2018 de gebruiksnormen heeft overschreden en niet heeft voldaan aan de mestverwerkingsplicht. Voor deze overtredingen heeft de minister aan de vennootschap bestuurlijke boetes opgelegd. In een uitspraak van vandaag (ECLI:NL:CBB:2025:659) heeft het College in hoger beroep vastgesteld dat de minister bevoegd was om de vennootschap in 2017 en 2018 deze boetes op te leggen, omdat zij de gebruiksnormen van artikel 8 van de Msw heeft overschreden en heeft het College de hoogte daarvan opnieuw vastgesteld. 
    
    2 Met de bestreden besluiten heeft de minister de aan de vennootschap opgelegde randvoorwaardenkorting van 3% op alle door haar voor de jaren 2017 en 2018 aangevraagde betalingen uit het GLB gehandhaafd. Dit omdat de vennootschap in 2017 en 2018 de randvoorwaarde dat de gebruiksnormen in artikel 8 van de Msw niet mogen worden overschreden, niet heeft nageleefd. 
    
    
      
        Standpunt van partijen
      
    
    
    
      3.1
      De vennootschap is het daar niet mee eens. Zij heeft in 2017 abusievelijk voerkuilen aangesproken voordat ze waren gemeten en bemonsterd. De minister heeft haar daarvoor al hoge boetes opgelegd ondanks dat zij de hele gang van zaken deugdelijk heeft onderbouwd met een toelichting en berekeningen. Zij heeft alle medewerking verleend en laten zien wat er fout is gegaan. Ook als de kortingen geen strafrechtelijke sanctie zijn, dan nog zijn de besluiten in strijd met het evenredigheidsbeginsel. De minister gaat voorbij aan de menselijke maat en kan niet volstaan met de motivering dat in alle gevallen een korting van 3% geldt. 
      
    
    
      3.2
      De minister heeft gemotiveerd verweer gevoerd.
      
    
  
  
    Beoordeling 
    
    
      4	Het van toepassing zijnde wettelijke kader is vermeld in de bijlage bij deze uitspraak. 
    
    
    
      4.1
      Op grond van de artikelen 91, 92 en 93 van Verordening 1306/2013 moet een landbouwer die rechtstreekse betalingen ontvangt de in bijlage II van die verordening genoemde, uit de regelgeving voortvloeiende beheerseisen (randvoorwaarden) in acht nemen. Bijlage II bevat een lijst met randvoorwaarden en verwijst onder meer naar de artikelen 4 en 5 van de Nitraatrichtlijn (https://eur-lex.europa.eu/legal-content/NL/TXT/HTML/?uri=CELEX%3A31991L0676). Uit die artikelen volgt dat de lidstaten moeten waarborgen dat maximaal 170 kilogram stikstof uit dierlijke mest per hectare per jaar wordt gebruikt (reguliere gebruiksnorm). Lidstaten mogen van deze maatregel afwijken (derogatie) als ze geen afbreuk doen aan de doelstellingen van de Nitraatrichtlijn. 
      
    
    
      4.2
      De in deze gedingen aan de orde zijnde randvoorwaarde op het gebied van milieu, klimaatverandering en een goede landbouwconditie van grond, als bedoeld in artikel 93 en Bijlage II van Verordening (https://eur-lex.europa.eu/legal-content/NL/TXT/?uri=CELEX%3A32013R1306&qid=1758207020003) 1306/2013, is dat de gebruiksnormen in artikel 8 van de Msw niet worden overschreden. 
      
    
    
      4.3
      Voor zover de vennootschap beoogt aan te voeren dat zij de gebruiksnormen niet heeft overschreden, zodat er geen grondslag was voor het toepassen van de randvoorwaardenkortingen, faalt deze beroepsgrond. Uit de uitspraak van vandaag in zaaknummer 25/128 (ECLI:NL:CBB:2025:659) volgt dat in rechte is komen vast te staan dat de vennootschap in 2017 de gebruiksnormen dierlijke meststoffen, de stikstofgebruiksnorm en de fosfaatgebruiksnorm heeft overschreden en in 2018 de gebruiksnormen dierlijke meststoffen en de fosfaatgebruiksnorm. Het College volgt de minister in zijn standpunt dat deze niet-naleving het gevolg is van nalatigheid.
      
    
    
      4.4
      Als de landbouwer de randvoorwaarden niet naleeft, krijgt hij een administratieve sanctie opgelegd. Op grond van de artikelen 97 en 99 van Verordening 1306/2013 wordt de administratieve sanctie opgelegd in de vorm van een verlaging of uitsluiting van het totale bedrag van de rechtstreekse betalingen in het kalenderjaar waarin de voorwaarden niet zijn nageleefd (zie het arrest van het Hof van Justitie van de Europese Unie (Hof van Justitie) van 27 januari 2021, C-361/19, De Ruiter, ECLI:EU:C:2021:71). De minister was dus gehouden aan de vennootschap voor de jaren 2017 en 2018 een randvoorwaardenkorting op te leggen. Voor zover de vennootschap betoogt dat de minister dat niet mocht doen, omdat hij haar voor dezelfde overtredingen ook heeft beboet, slaagt dit betoog niet. Uit vaste rechtspraak van het Hof van Justitie volgt dat sancties op grond van verordeningen betreffende het GLB niet strafrechtelijk van aard zijn. GLB-sancties, zoals de randvoorwaardenkorting, hebben tot doel het beheer van de middelen van de Europese Unie te beschermen. Daarnaast zijn dergelijke sancties alleen van toepassing indien een subsidieaanvraag is ingediend. Ook hieruit volgt dat GLB-sancties geen bestraffend karakter hebben. Het opleggen van een randvoorwaardenkorting naast een bestuurlijke boete levert daarom geen dubbele bestraffing van dezelfde overtreding op. Vergelijk de uitspraak van het College van 30 september 2025, onder 8 (ECLI:NL:CBB:2025:531 (https://pi.rechtspraak.minjus.nl/)).
      
    
    
      4.5
      Wanneer een niet-naleving het gevolg is van nalatigheid van de begunstigde, wordt een verlaging van in de regel 3% op het totale steunbedrag toegepast, zo volgt uit artikel 39, eerste lid, eerste alinea, van Verordening 640/2014. Het betaalorgaan kan, op basis van de in artikel 38, eerste tot en met vierde lid, van Verordening 640/2014 genoemde criteria (herhaling, omvang, ernst en het permanente karakter van een niet-naleving) besluiten om dat percentage te verlagen tot 1% of te verhogen tot 5% van dat totale bedrag, dan wel in bepaalde gevallen om geen gevolg te geven aan de vastgestelde niet-naleving of in het geheel geen verlagingen op te leggen.
      
    
    
      4.6
      Zoals hiervoor overwogen is de niet-naleving van de randvoorwaarden dat de gebruiksnormen in artikel 8 van de Msw niet worden overschreden, het gevolg van nalatigheid, waarvoor de randvoorwaardenkorting in de regel 3% bedraagt. De minister heeft geen reden gezien de korting te verlagen of te verhogen. De ernst en omvang in dit geval – gelet op de mate van overschrijding van de gebruiksnormen – biedt geen rechtvaardiging voor een verlaging van de korting naar 1%. Het College volgt de minister in deze motivering. Voor zover de vennootschap betoogt dat zij door de korting van 3% op haar GLB-uitbetalingen voor 2017 en 2018 onevenredig zwaar wordt getroffen en zich daarmee beroept op het evenredigheidsbeginsel van artikel 3:4 van de Algemene wet bestuursrecht, slaagt dit betoog niet. De belangenafweging die in dit verband zou moeten plaatsvinden, wordt ingevolge het eerste lid van dit artikel beperkt voor zover dit voortvloeit uit een wettelijk voorschrift. Bedoelde beperking vloeit in dit geval voort uit de artikelen 97 en 99 van Verordening 1306/2013 in samenhang met de artikelen 38 en 39 van Verordening 640/2014. Daarin is geen ruimte gelaten voor een belangenafweging. Zie bijvoorbeeld de uitspraak van het College van 24 september 2024 (ECLI:NL:CBB:2024: (https://pi.rechtspraak.minjus.nl/)655). De artikelen 38 en 39 van Verordening 640/2014 voorzien namelijk in een naar de ernst van de geconstateerde onregelmatigheid gedifferentieerd sanctiestelsel, waarbij al rekening is gehouden met de eisen van evenredigheid. Dit gedifferentieerde sanctiestelsel is, gelet op de rechtspraak van het Hof (zie het arrest van 17 juli 1997, C-354/95, National Farmers’ Union, ECLI:EU:C:1997:379), niet strijdig met het evenredigheidsbeginsel. 
      
    
    
      5.1
      De beroepen zijn ongegrond. 
      
    
    
      5.2
      De minister hoeft geen proceskosten te vergoeden.
      
      
    
  
  
    Beslissing 
    Het College verklaart de beroepen tegen de bestreden besluiten ongegrond. 
    
    
    
      Deze uitspraak is gedaan door mr. T. Pavićević, mr. A. van Gijzen, mr. P.H.A. Knol, in aanwezigheid van mr. J.W.E. Pinckaers, griffier. De beslissing is in het openbaar uitgesproken op 16 december 2025.
    
    
    
    
    
    
      w.g. T. Pavićević 	w.g. J.W.E. Pinckaers
    
    
  
  
    Bijlage
    
    
      
        Verordening (EU) Nr. 1306/2013 van het Europees Parlement en de Raad van 17 december 2013 inzake de financiering, het beheer en de monitoring van het gemeenschappelijk landbouwbeleid (Verordening 1306/2013)
      
    
    
    
      Artikel 91
    
    1. Wanneer een in artikel 92 bedoelde begunstigde niet voldoet aan de in artikel 93 vastgelegde voorschriften inzake de randvoorwaarden, krijgt hij een administratieve sanctie opgelegd. […]
    
    
      Artikel 92
      Artikel 91 is van toepassing op begunstigden die rechtstreekse betalingen op grond van Verordening (EU) nr. 1307/2013 [...] ontvangen. [...]
    
    
    
      Artikel 93
    
    1. De voorschriften betreffende de randvoorwaarden bevatten de uit het recht van de Unie voortvloeiende beheerseisen en de op nationaal niveau vastgestelde normen voor een goede landbouw- en milieuconditie van grond die zijn vermeld in bijlage II en betrekking hebben op:
    a. a) het milieu, klimaatverandering en een goede landbouwconditie van grond;
    b) de volksgezondheid, de diergezondheid en de gezondheid van planten;
    c) het dierenwelzijn.
    2. De in bijlage II bedoelde rechtshandelingen die betrekking hebben op de uit de regelgeving voortvloeiende beheerseisen, gelden in de versie waarin zij van kracht zijn en, in het geval van richtlijnen, zoals deze zijn omgezet door de lidstaten. […]
    
    
      Bijlage II
    
    
      
        
        
        
          
            
              RBE:
            
            
              Uit de regelgeving voortvloeiende beheerseis
            
          
        
      
    
    
    
      
        
        
        
        
        
        
        
          
            
              
                Gebied
              
            
            
              
                Aspect
              
            
            
              
                Eisen en normen
              
            
            
              
            
            
              
            
          
          
            
              Milieu, klimaatverandering en een goede landbouw-conditie van grond
            
            
              Water
            
            
              RBE 1
            
            
              Richtlijn 91/676/EEG van de Raad van 12 december 1991 inzake de bescherming van water tegen verontreinigingen door nitraten uit agrarische bronnen (PB L 375 van 31.12.1991, blz. 1)
            
            
              Artikelen 4 en 5
            
          
        
      
    
    
    
      Artikel 97
    
    1. De in artikel 91 bedoelde administratieve sanctie wordt opgelegd wanneer voorschriften betreffende de randvoorwaarden op enig moment in een bepaald kalenderjaar ("betrokken kalenderjaar") niet worden nageleefd en de niet-naleving in kwestie rechtstreeks kan worden toegeschreven aan de begunstigde die de steunaanvraag of de betalingsaanvraag in het betrokken kalenderjaar heeft ingediend. […]
    
    
      Artikel 99	
    
    1. De in artikel 91 bedoelde administratieve sanctie wordt opgelegd in de vorm van een verlaging of uitsluiting van het totale bedrag van de in artikel 92 bedoelde betalingen die aan de desbetreffende begunstigde zijn toegekend of moeten worden toegekend voor steunaanvragen die hij in het kalenderjaar van de constatering van de niet-naleving heeft ingediend of zal indienen. Voor de berekening van deze verlagingen en uitsluitingen wordt rekening gehouden met de ernst, de omvang, het permanente karakter en de herhaling van de geconstateerde niet-naleving en met de in de leden 2, 3 en 4 beschreven criteria.
    2. In het geval van niet-naleving die aan nalatigheid te wijten is, bedraagt het verlagingspercentage ten hoogste 5% en bij herhaling ten hoogste 15%. [...]
    3. In geval van opzettelijke niet-naleving is het verlagingspercentage niet lager dan 20% en kan het zover oplopen tot de volledige uitsluiting van een of meer steunregelingen en kan worden toegepast voor één of meer kalenderjaren.
    4. Het totale bedrag aan verlagingen en uitsluitingen voor één kalenderjaar mag in geen geval hoger zijn dan het in lid 1, eerste alinea, bedoelde totale bedrag.
    
    
      
        Gedelegeerde Verordening (EU) nr. 640/2014 van de Commissie van 11 maart 2014 tot aanvulling van Verordening (EU) nr. 1306/2013 van het Europees Parlement en de Raad wat betreft het geïntegreerd beheers- en controlesysteem en de voorwaarden voor weigering of intrekking van betalingen en voor administratieve sancties in het kader van rechtstreekse betalingen, plattelandsontwikkelingsbijstand en de randvoorwaarden
      
    
    
    
      Artikel 38
    
    1. Onder een „herhaling” van een niet-naleving wordt verstaan een meer dan eenmaal binnen een periode van drie opeenvolgende kalenderjaren geconstateerde niet-naleving van dezelfde eis of norm, mits de begunstigde in kennis is gesteld en, naargelang van het geval, de mogelijkheid heeft gehad de nodige maatregelen te nemen om die eerdere niet-naleving te beëindigen. In het kader van de constatering van de herhaling van een niet-naleving wordt rekening gehouden met niet-nalevingen die overeenkomstig Verordening (EG) nr. 1122/2009 zijn geconstateerd, en wordt met name GLMC 3, zoals vermeld in bijlage II bij Verordening (EU) nr. 1306/2013, geacht gelijkwaardig te zijn aan RBE 2 van bijlage II bij Verordening (EG) nr. 73/2009 in de versie die op 21 december 2013 van kracht was.
    2. Bij de bepaling van de „omvang” van een niet-naleving wordt er met name rekening mee gehouden of de niet-naleving verstrekkende gevolgen heeft dan wel of de gevolgen tot het landbouwbedrijf zelf beperkt blijven.
    3. De „ernst” van een niet-naleving is met name afhankelijk van het belang van de gevolgen van de niet-naleving, gelet op de doelstellingen van de betrokken eis of norm.
    4. Of een niet-naleving een „permanent karakter” heeft, is met name afhankelijk van de lengte van de periode waarin de effecten blijven bestaan, of van de mogelijkheden om die effecten met redelijke middelen te beëindigen.
    5. Voor de toepassing van dit hoofdstuk worden niet-nalevingen geacht te zijn   geconstateerd” indien zij worden vastgesteld bij controles van welke aard ook overeenkomstig de onderhavige verordening of nadat zij op een andere wijze onder de aandacht van de bevoegde controleautoriteit of, in voorkomend geval, het betaalorgaan zijn gebracht.
    
    
      Artikel 39
    
    1. Wanneer een geconstateerde niet-naleving het gevolg is van nalatigheid van de begunstigde, wordt een verlaging toegepast. Deze verlaging bedraagt in de regel 3% van het totale bedrag aan betalingen en jaarlijkse premies die in artikel 92 van Verordening (EU) nr. 1306/2013 worden genoemd.
    
      Het betaalorgaan kan evenwel op basis van de beoordeling van het belang van de niet-naleving dat de bevoegde controleautoriteit in het evaluatiegedeelte van het controleverslag daaraan heeft toegekend op basis van de in artikel 38, leden 1 tot en met 4, genoemde criteria, besluiten om dat percentage te verlagen tot 1% of te verhogen tot 5% van het in de eerste alinea bedoelde totale bedrag dan wel, in de gevallen waarin de bepalingen inzake de betrokken eis of norm speelruimte laten om geen gevolg te geven aan de vastgestelde niet-naleving, of in de gevallen waarin overeenkomstig artikel 17, leden 5 en 6, van Verordening (EU) nr. 1305/2013 bijstand wordt verleend, in het geheel geen verlagingen op te leggen.
      […]
    
    
    
      
        Algemene wet bestuursrecht
      
    
    
    
      Artikel 3:4
    
    1. Het bestuursorgaan weegt de rechtstreeks bij het besluit betrokken belangen af, voor zover niet uit een wettelijk voorschrift of uit de aard van de uit te oefenen bevoegdheid een beperking voortvloeit.
    [...]
    
    
      
        Meststoffenwet 
      
    
    
    
      Artikel 7
      Het is verboden in enig kalenderjaar op een bedrijf meststoffen op of in de bodem te brengen.
    
    
    
      Artikel 8
      Het in artikel 7 gestelde verbod geldt niet indien de op of in de landbouwgrond gebrachte hoeveelheid meststoffen in het desbetreffende jaar geen van de volgende normen overschrijdt:
      a.de gebruiksnorm voor dierlijke meststoffen;
      b.de stikstofgebruiksnorm voor meststoffen;
      c.de fosfaatgebruiksnorm voor meststoffen.
      Artikel 9
    
    1. De gebruiksnorm voor dierlijke meststoffen, bedoeld in artikel 8, onderdeel a, is 170 kilogram stikstof per hectare van de tot het bedrijf behorende oppervlakte landbouwgrond.
    2 Bij ministeriële regeling kan een hogere gebruiksnorm voor dierlijke meststoffen worden vastgesteld, die van toepassing is in de gevallen en onder de voorwaarden en beperkingen, bepaald bij de regeling.
    [...]
  
  
     Verordening (EU) nr. 1306/2013 van het Europees Parlement en de Raad van 17 december 2013 inzake de financiering, het beheer en de monitoring van het gemeenschappelijk landbouwbeleid
  
  
     Richtlijn 91/676/EEG van de Raad van 12 december 1991 inzake de bescherming van water tegen verontreinigingen door nitraten uit agrarische bronnen
    
  
  
     Verordening (EU) nr. 640/2014 van de Commissie van 11 maart 2014 tot aanvulling van Verordening (EU) nr. 1306/2013 van het Europees Parlement en de Raad wat betreft het geïntegreerd beheers- en controlesysteem en de voorwaarden voor weigering of intrekking van betalingen en voor administratieve sancties in het kader van rechtstreekse betalingen, plattelandsontwikkelingsbijstand en de randvoorwaarden