ECLI:NL:RVS:2025:1925, Raad van State, 30-04-2025, 202105857/1/A3
Raad van State — Uitspraak 
Datum: 2025-04-30 00:00:00.000000
Rechtsgebied: Bestuursrecht

Samenvatting: Bij besluit van 2 december 2019 heeft de burgemeester van Heerlen de aan [appellant] verleende ‘horeca-exploitatievergunning coffeeshop’ gewijzigd. [appellant] heeft sinds 22 september 2008 een ‘horeca-exploitatievergunning coffeeshop’ voor onbepaalde tijd voor een coffeeshop, [naam], aan de [locatie] te Heerlen. In deze vergunning is onder meer opgenomen dat [appellant] vanuit de coffeeshop eetwaren en alcoholvrije dranken mag verstrekken en dat er een handelsvoorraad softdrugs van 500 gram aanwezig mag zijn. Op grond van het Softdrugsbeleid gemeente Heerlen 2002 waren in de gemeente Heerlen maximaal drie (thans twee) coffeeshops toegestaan. Naar aanleiding van een vrijgekomen ‘horeca-exploitatievergunning coffeeshop’ en de uitspraak van de Afdeling van 2 november 2016, ECLI:NL:RVS:2016:2927, over de verdeling van schaarse rechten, heeft de burgemeester besloten om de wijze van afgeven van de geïmpliceerde gedoogverklaringen te veranderen om andere gegadigden in de gelegenheid te stellen om mee te dingen naar een schaarse geïmpliceerde gedoogverklaring.

202105857/1/A3.
    Datum uitspraak: 30 april 2025
    AFDELING
    BESTUURSRECHTSPRAAK
    Uitspraak op het hoger beroep van:
    [appellant], wonend in Hoensbroek, gemeente Heerlen,
    appellant,
    tegen de uitspraak van de rechtbank Limburg van 16 juli 2021 in zaak nr. 20/2560 in het geding tussen:
    [appellant]
    en
    de burgemeester van Heerlen.
    Procesverloop
    Bij besluit van 2 december 2019 heeft de burgemeester de aan [appellant] verleende ‘horeca-exploitatievergunning coffeeshop’ gewijzigd.
    Bij besluit van 25 augustus 2020 heeft de burgemeester het door [appellant] daartegen gemaakte bezwaar ongegrond verklaard.
    Bij uitspraak van 16 juli 2021 heeft de rechtbank het door [appellant] daartegen ingestelde beroep gegrond verklaard, het besluit van 25 augustus 2020 vernietigd voor zover dit ziet op het gedogen van de verkoop van softdrugs vanuit de coffeeshop van [appellant] tot 12 november 2029, zelf voorziend het bezwaar van [appellant] tegen deze geïmpliceerde gedoogverklaring niet-ontvankelijk verklaard en bepaald dat deze uitspraak in zoverre in de plaats treedt van het vernietigde gedeelte van het besluit van 25 augustus 2020.
    Tegen deze uitspraak heeft [appellant] hoger beroep ingesteld.
    De burgemeester heeft een schriftelijke uiteenzetting gegeven.
    De Afdeling heeft de zaak op een zitting behandeld op 8 mei 2024, waar [appellant], bijgestaan door mr. G.A.C. Beckers, advocaat in Maastricht, en de burgemeester, vertegenwoordigd door mr. K. Ubags, zijn verschenen.
    De Afdeling heeft het onderzoek op de zitting geschorst, en aan [appellant] en de burgemeester schriftelijk vragen gesteld. [appellant] en de burgemeester hebben schriftelijk gereageerd. Deze reacties zijn aan beide partijen toegezonden. Daarna heeft de Afdeling het onderzoek gesloten en met toestemming van partijen bepaald dat een nadere zitting achterwege blijft.
    Overwegingen
    Inleiding
    1.       [appellant] heeft sinds 22 september 2008 een ‘horeca-exploitatievergunning coffeeshop’ voor onbepaalde tijd voor een coffeeshop, [naam], aan de [locatie] te Heerlen. In deze vergunning is onder meer opgenomen dat [appellant] vanuit de coffeeshop eetwaren en alcoholvrije dranken mag verstrekken en dat er een handelsvoorraad softdrugs van 500 gram aanwezig mag zijn.
    2.       Op grond van het Softdrugsbeleid gemeente Heerlen 2002 waren in de gemeente Heerlen maximaal drie (thans twee) coffeeshops toegestaan. Naar aanleiding van een vrijgekomen ‘horeca-exploitatievergunning coffeeshop’ en de uitspraak van de Afdeling van 2 november 2016, ECLI:NL:RVS:2016:2927, over de verdeling van schaarse rechten, heeft de burgemeester besloten om de wijze van afgeven van de geïmpliceerde gedoogverklaringen te veranderen om andere gegadigden in de gelegenheid te stellen om mee te dingen naar een schaarse geïmpliceerde gedoogverklaring. In artikel 12 van de Beleidsregel verdeling exploitatievergunningen coffeeshop Heerlen 2019 (hierna: de Beleidsregel) heeft de burgemeester voor de huidige houders van de ‘horeca-exploitatievergunning coffeeshop’ bepaald dat de looptijden hiervan worden omgezet van onbepaalde tijd naar bepaalde tijd, te weten tien jaar. Op 2 december 2019 heeft de burgemeester de ‘horeca-exploitatievergunning coffeeshop’ van [appellant] beperkt tot tien jaar, vanaf 12 november 2019. De burgemeester heeft na bezwaar de beperking van de geldigheidsduur van de horeca-exploitatievergunning opgeheven en die beperking wel in stand gelaten voor de geïmpliceerde gedoogverklaring. Enkel dat deel van de ‘horeca-exploitatievergunning coffeeshop’ is volgens de burgemeester schaars.
    Uitspraak van de rechtbank
    3.       De rechtbank heeft geoordeeld dat de burgemeester het bezwaar van [appellant] tegen de geïmpliceerde gedoogverklaring niet-ontvankelijk had moeten verklaren. De voorschriften in de vergunning over de verkoop van softdrugs moeten worden opgevat als gedoogvoorwaarden. Deze voorwaarden maken volgens de rechtbank geen onlosmakelijk onderdeel uit van de vergunning en moeten daarom worden aangemerkt als een gedoogverklaring. Een gedoogverklaring is volgens de rechtbank geen besluit waar bezwaar en beroep tegen open staat.
    Beoordeling van het hoger beroep
    4.       [appellant] betoogt in hoger beroep dat de rechtbank ten onrechte zijn bezwaar tegen de gedoogverklaring niet-ontvankelijk heeft verklaard. Volgens hem had de rechtbank het beroep inhoudelijk moeten behandelen.
    4.1.    De Afdeling heeft met haar uitspraak van 13 september 2023, ECLI:NL:RVS:2023:3431, haar rechtspraak over gedoogverklaringen voor coffeeshops bijgesteld. In deze uitspraak is geoordeeld dat een gedoogverklaring voor een coffeeshop voor wat betreft bezwaar en beroep met een besluit wordt gelijkgesteld. Dit betekent dat tegen de geïmpliceerde gedoogverklaring, anders dan de rechtbank oordeelde, rechtsmiddelen openstonden. De Afdeling is daarom van oordeel dat de rechtbank achteraf bezien ten onrechte heeft geoordeeld dat het bezwaar van [appellant] niet-ontvankelijk moet worden verklaard.
    Het betoog slaagt.
    5.       Het hoger beroep is alleen al hierom gegrond. De Afdeling zal hierna, doende wat de rechtbank zou behoren te doen, de overige beroepsgronden van [appellant] tegen het besluit van 25 augustus 2020 bespreken. De Afdeling heeft [appellant] de gelegenheid geboden om na de zitting bij de Afdeling zijn beroepsgronden schriftelijk nader toe te lichten. De burgemeester heeft daarop gereageerd.
    Beoordeling van de gronden in beroep
    6.       De Afdeling stelt voorop dat in deze zaak slechts de looptijd van de geïmpliceerde gedoogverklaring in geschil is en niet de horeca-exploitatievergunning waarin deze is opgenomen. De Afdeling zal aan de hand van de beroepsgronden van [appellant] beoordelen of de burgemeester de looptijd van de geïmpliceerde gedoogverklaring van [appellant] heeft mogen omzetten van onbepaalde tijd naar bepaalde tijd, namelijk voor een periode van tien jaar.
    Is de Dienstenrichtlijn van toepassing?
    7.       Als eerste betoogt [appellant] in beroep dat de Dienstenrichtlijn van toepassing is op de geïmpliceerde gedoogverklaring. Hiertoe voert hij aan dat er een verschuiving is in de houding tegenover softdrugs binnen de Europese Unie. Hij stelt dat de verkoop van softdrugs in steeds meer Europese landen wordt gereguleerd en gelegaliseerd. Hij verzoekt de Afdeling om hierover aan het Hof van Justitie van de Europese Unie (hierna: het Hof) prejudiciële vragen te stellen.
    7.1.    De Afdeling is van oordeel dat de Dienstenrichtlijn niet van toepassing is op een gedoogverklaring zoals hier aan de orde. Ook al zou sprake zijn van de door [appellant] gesignaleerde beweging in bepaalde landen van de Europese Unie in de richting van regulatie en/of legalisatie van de verkoop van softdrugs, dan nog is het zo dat de handel in en verkoop van cannabis niet vallen onder de verkeersvrijheden. Het Hof is in het arrest van 16 december 2010, Josemans, ECLI:EU:C:2010:774, punt 42, tot die conclusie gekomen. Die conclusie heeft het Hof in het arrest van 19 november 2020, BS en CA, ECLI:EU:C:2020:938, punt 62, herhaald. Gelet hierop is de Afdeling van oordeel dat de handel in en verkoop van cannabis buiten de werkingssfeer van het vrij verkeersrecht valt. Omdat de Dienstenrichtlijn het vrije diensten- en vestigingsverkeer nader uitwerkt, is deze dus niet van toepassing op een gedoogverklaring zoals hier aan de orde.
    7.2.    Omdat de door [appellant] opgeworpen vragen over de toepasselijkheid van de Dienstenrichtlijn kunnen worden beantwoord aan de hand van de rechtspraak van het Hof, ziet de Afdeling in deze zaak geen aanleiding om hierover prejudiciële vragen te stellen. Zij verwijst hierbij naar de arresten van het Hof van 6 oktober 1982, Cilfit, ECLI:EU:C:1982:335, en 6 oktober 2021, Consorzio Italian Management, ECLI:EU:C:2021:799.
    Het betoog slaagt niet.
    Is het beleid van de burgemeester evenredig?
    8.       Ten tweede betoogt [appellant] dat de Beleidsregel waarin de beperking van de looptijd van een geïmpliceerde gedoogverklaring is opgenomen, in strijd is met het evenredigheidsbeginsel. Hiertoe voert hij aan dat de beperking van de duur van de gedoogverklaring slechts gerechtvaardigd is indien sprake is van een dwingende reden van algemeen belang. Die reden is er in dit geval niet, aldus [appellant]. Verder verkeren nieuwkomers op de gedoogde coffeeshopmarkt volgens hem in een andere - niet vergelijkbare - positie dan gevestigde ondernemers zoals hijzelf.
    8.1.    In haar uitspraak van 2 november 2016, ECLI:NL:RVS:2016:2927, heeft de Afdeling overwogen dat in het Nederlands recht een rechtsnorm geldt inhoudende dat bij de verdeling van schaarse vergunningen door het bestuur op enigerlei wijze aan (potentiële) gegadigden ruimte moet worden geboden om naar de beschikbare vergunning(en) mee te dingen. Uit deze rechtsnorm vloeit voort dat schaarse vergunningen in beginsel niet voor onbepaalde tijd, maar alleen tijdelijk kunnen worden verleend. De vergunninghouder wordt immers bij verlening voor onbepaalde tijd onevenredig bevoordeeld, omdat het voor nieuwkomers dan nagenoeg onmogelijk is om nog toe te treden tot de markt.
    8.2.    De burgemeester heeft in zijn besluit van 25 augustus 2020 toegelicht dat in Heerlen op dat moment drie coffeeshops werden gedoogd. De burgemeester heeft de beperking van het aantal coffeeshops in de gemeente Heerlen nodig geacht om de negatieve effecten van de coffeeshops op het woon- en leefklimaat van de gemeente beheersbaar te houden. Ook heeft de burgemeester gekozen om de coffeeshops meer te spreiden binnen de gemeente om te voorkomen dat de coffeeshops in één omgeving onevenredig zwaar op het woon- en leefklimaat in de omgeving drukken. In 2019 heeft één coffeeshophouder zijn exploitatie in de gemeente Heerlen beëindigd, waarna 32 aanvragers zich bij de burgemeester hebben gemeld om een coffeeshop te mogen exploiteren in de plaats van de beëindigde coffeeshop. Op de zitting bij de Afdeling heeft de burgemeester te kennen gegeven dat hij jaarlijks 20 aanvragen ontvangt voor het gedogen van de exploitatie van een coffeeshop. Hieruit blijkt volgens de burgemeester dat de gedoogverklaring in de gemeente Heerlen wel degelijk schaars is. Naar aanleiding van de omstandigheid dat meer exploitanten een gedoogverklaring willen dan dat er coffeeshops zijn toegestaan, én de hiervoor genoemde uitspraak van de Afdeling van 2 november 2016, heeft de burgemeester besloten om zijn beleid in die zin te wijzigen. Deze wijziging heeft de burgemeester opgenomen in de Beleidsregel. De wijziging houdt in dat de burgemeester met het oog op de eerlijke verdeling van de schaarse geïmpliceerde gedoogverklaring de looptijd van de al vergeven geïmpliceerde gedoogverklaring heeft beperkt tot tien jaar, zodat iedereen die dat wenst op termijn een kans kan krijgen op een gedoogverklaring voor het openen van een coffeeshop.
    8.3.    De Afdeling is van oordeel dat de Beleidsregel van de burgemeester niet in strijd is met het evenredigheidsbeginsel zoals opgenomen in artikel 3:4 van de Algemene wet bestuursrecht (hierna: de Awb). De Afdeling acht de hiervoor uiteengezette motivering van de burgemeester voor de wijziging van zijn beleid navolgbaar en voldoende. De burgemeester is bevoegd om beleidsregels vast te stellen voor de verlening van exploitatievergunningen voor inrichtingen waarvan bekend is dat daarin onder meer softdrugs worden verkocht. Zoals de Afdeling eerder heeft overwogen in haar uitspraak van 13 september 2023, ECLI:NL:RVS:2023:3482, ziet deze bevoegdheid ook op beleidsregels ter maximering van het aantal coffeeshops in de gemeente. Het gevolg van het beperken van het aantal gedoogverklaringen, waardoor deze schaars worden, is dat zij een beperkte looptijd moeten hebben. De Afdeling acht de beperking van de looptijd tot tien jaar onder de gegeven omstandigheden van dit geval evenredig. Deze beperking van de looptijd is een geschikt middel om de doelstelling van het bieden van gelijke kansen mee na te streven en de burgemeester heeft in het besluit van 25 augustus 2020 voldoende toegelicht dat niet kan worden volstaan met een minder ingrijpend middel.
    Het betoog slaagt niet.
    Is het besluit van de burgemeester evenredig?
    9.       [appellant] betoogt tot slot dat de burgemeester heeft gehandeld in strijd met het rechtszekerheidsbeginsel en artikel 4:84 van de Awb. Hij stelt dat hij jarenlang zonder problemen de coffeeshop heeft geëxploiteerd. Daar had de burgemeester rekening mee moeten houden bij de toepassing van de Beleidsregel.
    Verder voert [appellant] aan dat de geïmpliceerde gedoogverklaring noodzakelijk is voor zijn bedrijfsvoering. Daarom moet de geïmpliceerde gedoogverklaring worden aangemerkt als eigendom in de zin van artikel 1, van het Eerste Protocol bij het Verdrag tot bescherming van de rechten van de mens en de fundamentele vrijheden (hierna: het Eerste Protocol bij het EVRM). Hierbij verwijst hij naar de uitspraak van de Afdeling van 13 september 2023, ECLI:NL:RVS:2023:3482. De beperking van de looptijd van de geïmpliceerde gedoogverklaring maakt een inbreuk op zijn eigendomsrecht, aldus [appellant].
    9.1.    De burgemeester heeft in dit geval de Beleidsregel toegepast en de looptijd van de geïmpliceerde gedoogverklaring van [appellant] beperkt tot tien jaar. De Afdeling is van oordeel dat de burgemeester zich in het besluit van 25 augustus 2020 redelijkerwijs op het standpunt heeft kunnen stellen dat de door [appellant] genoemde omstandigheden geen bijzondere omstandigheden in de zin van artikel 4:84 van de Awb zijn die maken dat het handelen overeenkomstig het beleid gevolgen heeft die onevenredig zijn in verhouding tot de met het beleid te dienen doelen. Daarnaast heeft [appellant] niet concreet onderbouwd welke gevolgen voor hem onevenredig zijn. De burgemeester heeft gelet hierop gebruik mogen maken van zijn bevoegdheid tot het beperken van de looptijd van de geïmpliceerde gedoogverklaring tot tien jaar. Daarnaast heeft de burgemeester met het hanteren van een afzonderlijke looptijd voor de gedoogverklaring die ziet op de verkoop van hasj en wiet meer rechtszekerheid geboden; de reguliere horeca-exploitatievergunning kent geen beperkte looptijd. Zo kan [appellant] in ieder geval zijn horeca-exploitatie voortzetten als de looptijd van de geïmpliceerde gedoogverklaring is afgelopen.
    9.2.    Voor zover het eigendomsrecht zoals bedoeld in artikel 1 van het Eerste Protocol bij het EVRM, in dit geval al van toepassing is, heeft [appellant] de schade die eventueel zal ontstaan door inmenging in zijn eigendom niet toegelicht. Voor de wettelijke grondslag en de proportionaliteitsbeoordeling verwijst de Afdeling naar overwegingen 8.1. tot en met 8.3. en 9.1. van deze uitspraak.
    Het betoog slaagt niet.
    Slotsom
    10.     Het hoger beroep is gegrond. De uitspraak van de rechtbank moet worden vernietigd. Doende wat de rechtbank zou behoren te doen, zal de Afdeling het beroep van [appellant] tegen het besluit van 25 augustus 2020 ongegrond verklaren.
    11.     Het college moet de proceskosten vergoeden.
    12.     De griffier van de Raad van State zal aan [appellant] met toepassing van artikel 8:114 van de Awb het door hem betaalde griffierecht voor het hoger beroep terugbetalen.
    Beslissing
    De Afdeling bestuursrechtspraak van de Raad van State:
    I.        verklaart het hoger beroep van [appellant] gegrond;
    II.       vernietigt de uitspraak van de rechtbank Limburg van 16 juli 2021 in zaak nr. 20/2560;
    III.      verklaart het beroep van [appellant] tegen het besluit van 25 augustus 2020, kenmerk BZW.20.00316.001, ongegrond;
    IV.      veroordeelt de burgemeester van Heerlen tot vergoeding van bij [appellant] in verband met de behandeling van het hoger beroep opgekomen proceskosten tot een bedrag van € 2.267,50, geheel toe te rekenen aan door een derde beroepsmatig verleende rechtsbijstand;
    V.       verstaat dat de griffier van de Raad van State aan [appellant] het door hem voor de behandeling van het hoger beroep betaalde griffierecht ten bedrage van € 270,00 terugbetaalt.
    Aldus vastgesteld door mr. W. den Ouden, voorzitter, en mr. A.J.C. de Moor-van Vugt en mr. A. Kuijer, leden, in tegenwoordigheid van mr. I.W.M.J. Bossmann, griffier.
    w.g. Den Ouden
    voorzitter
    w.g. Bossmann
    griffier
    Uitgesproken in het openbaar op 30 april 2025
    314-990
     
    BIJLAGE
     
    WETTELIJK KADER
    Eerste Protocol bij het Verdrag tot bescherming van de rechten van de mens en de fundamentele vrijheden
    Artikel 1
    Iedere natuurlijke of rechtspersoon heeft recht op het ongestoord genot van zijn eigendom. Aan niemand zal zijn eigendom worden ontnomen behalve in het algemeen belang en onder de voorwaarden voorzien in de wet en in de algemene beginselen van internationaal recht.
    De voorgaande bepalingen tasten echter op geen enkele wijze het recht aan, dat een Staat heeft om die wetten toe te passen, die hij noodzakelijk oordeelt om het gebruik van eigendom te reguleren in overeenstemming met het algemeen belang of om de betaling van belastingen of andere heffingen of boeten te verzekeren.
    Algemene wet bestuursrecht
    Artikel 3:4
    1 Het bestuursorgaan weegt de rechtstreeks bij het besluit betrokken belangen af, voor zover niet uit een wettelijk voorschrift of uit de aard van de uit te oefenen bevoegdheid een beperking voortvloeit.
    2 De voor een of meer belanghebbenden nadelige gevolgen van een besluit mogen niet onevenredig zijn in verhouding tot de met het besluit te dienen doelen.
    Artikel 4:84
    Het bestuursorgaan handelt overeenkomstig de beleidsregel, tenzij dat voor een of meer belanghebbenden gevolgen zou hebben die wegens bijzondere omstandigheden onevenredig zijn in verhouding tot de met de beleidsregel te dienen doelen.
    Artikel 8:114
    1 Indien de hogerberoepsrechter de uitspraak van de rechtbank geheel of gedeeltelijk vernietigt, houdt de uitspraak tevens in dat het bestuursorgaan aan de indiener van het beroepschrift het door hem betaalde griffierecht vergoedt, tenzij de hogerberoepsrechter bepaalt dat het griffierecht door de griffier aan de indiener wordt terugbetaald.
    2 In andere gevallen kan de uitspraak inhouden dat het bestuursorgaan of de griffier het betaalde griffierecht geheel of gedeeltelijk vergoedt.
    Beleidsregel verdeling exploitatievergunningen coffeeshop Heerlen 2019
    Artikel 12: Overgangsbepaling
    De horecaexploitatievergunningen met de aantekening coffeeshop, die op het moment van de inwerkingtreding van onderhavige beleidsregels rechtskracht bezitten, gelden als zijnde dat deze vergunningen verleend zijn met inachtneming van deze regels. De vergunningen worden geacht te zijn verleend voor de duur van tien jaren gerekend vanaf de dag van inwerkingtreding van onderhavige beleidsregels.