ECLI:NL:RVS:2025:5682, Raad van State, 03-12-2025, 202300010/1/A3
Raad van State — Uitspraak 
Datum: 2025-12-03 00:00:00.000000
Rechtsgebied: Bestuursrecht

Samenvatting: Bij besluit van 5 maart 2021 heeft de burgemeester van Haarlem voorschriften verbonden aan de door Pro Life Heemstede aangekondigde demonstraties bij de abortuskliniek Beahuis &amp; Bloemenhovekliniek. Deze voorschriften houden onder andere in dat Pro Life Heemstede alleen mag demonstreren in één aangewezen vak. Pro Life Heemstede demonstreert regelmatig bij de abortuskliniek. Onderdeel daarvan is dat zij bezoekers van de abortuskliniek aanspreekt en folders aan hen uitdeelt. Naar aanleiding van een kennisgeving voor meerdere demonstraties in 2021 heeft de burgemeester voorschriften verbonden aan deze demonstraties om wanordelijkheden te voorkomen. Deze voorschriften bepaalden, voor zover hier relevant, dat de demonstraties plaats moesten vinden op de Claus Sluterweg op 25 meter van de ingang van het eigen terrein van de abortuskliniek, in het blauwe vak. Dit besluit is met het besluit op bezwaar van 29 juni 2021 gehandhaafd.

202300010/1/A3.
    Datum uitspraak: 3 december 2025
    AFDELING
    BESTUURSRECHTSPRAAK
    Uitspraak op het hoger beroep van:
    de burgemeester van Haarlem,
    appellant,
    tegen de uitspraak van de rechtbank Noord-Holland van 14 november 2022 in zaak nr. 21/3356 in het geding tussen:
    [wederpartij], wonend in [woonplaats], handelend onder de naam Pro Life Heemstede (hierna: Pro Life Heemstede)
    en
    de burgemeester.
    Procesverloop
    Bij besluit van 5 maart 2021 heeft de burgemeester voorschriften verbonden aan de door Pro Life Heemstede aangekondigde demonstraties bij de abortuskliniek Beahuis & Bloemenhovekliniek. Deze voorschriften houden onder andere in dat Pro Life Heemstede alleen mag demonstreren in één aangewezen vak.
    Bij besluit van 17 juni 2021, verzonden op 29 juni 2021, heeft de burgemeester het door Pro Life Heemstede daartegen gemaakte bezwaar ongegrond verklaard.
    Bij uitspraak van 14 november 2022 heeft de rechtbank het door Pro Life Heemstede daartegen ingestelde beroep gegrond verklaard, het besluit van 17 juni 2021 vernietigd en het primaire besluit van 5 maart 2021 herroepen voor zover daarbij is besloten dat alleen in één vak gedemonstreerd mag worden.
    Tegen deze uitspraak heeft de burgemeester hoger beroep ingesteld.
    Pro Life Heemstede en Beahuis & Bloemenhovekliniek hebben schriftelijke uiteenzettingen gegeven.
    Pro Life Heemstede heeft nadere stukken ingediend.
    De Afdeling heeft de zaak, gevoegd met de zaken ECLI:NL:RVS:2025:5681, ECLI:NL:RVS:2025:5683 en ECLI:NL:RVS:2025:5684, op de zitting van 10 juni 2025 behandeld. Pro Life Heemstede is verschenen, vertegenwoordigd door mr. M.J.N. Vermeij, advocaat in Den Haag. Daarnaast is de burgemeester van Haarlem verschenen, vertegenwoordigd door mr. M.F.A. Dankbaar, advocaat in Haarlem. Ter zitting is de abortuskliniek Beahuis & Bloemenhovekliniek, vertegenwoordigd door mr. C.J. Loggen-Ten Hoopen, advocaat in Hoofddorp, als partij gehoord. Na afloop van de zitting zijn de zaken gesplitst.
    Overwegingen
    Inleiding
    1.       Pro Life Heemstede demonstreert regelmatig bij de abortuskliniek. Onderdeel daarvan is dat zij bezoekers van de abortuskliniek aanspreekt en folders aan hen uitdeelt. Naar aanleiding van een kennisgeving voor meerdere demonstraties in 2021 heeft de burgemeester voorschriften verbonden aan deze demonstraties om wanordelijkheden te voorkomen. Deze voorschriften bepaalden, voor zover hier relevant, dat de demonstraties plaats moesten vinden op de Claus Sluterweg op 25 meter van de ingang van het eigen terrein van de abortuskliniek, in het blauwe vak. Dit besluit is met het besluit op bezwaar van 29 juni 2021 gehandhaafd.
    De rechtbank heeft geoordeeld dat de burgemeester niet goed heeft gemotiveerd waarom de locatiebeperking nodig was om wanordelijkheden te voorkomen.
    Wettelijk kader
    2.       De wettelijke bepalingen die in deze uitspraak worden genoemd, staan in de bijlage. De bijlage maakt deel uit van deze uitspraak.
    Hoger beroep van de burgemeester
    3.       De burgemeester betoogt dat de rechtbank niet heeft onderkend dat hij voorschriften mocht stellen om wanordelijkheden te voorkomen. Hij voert daartoe aan dat de gedragingen van de demonstranten inbreuk maken op het door artikel 10 van de Grondwet beschermde recht op privéleven. Het demonstreren tegen abortus direct voor de ingang van de abortuskliniek, teneinde kwetsbare bezoekers van de abortuskliniek aan te spreken om hen te weerhouden van het gebruik van de rechten uit de Wet afbreking zwangerschap, wordt als intimiderend ervaren en moet daarom worden gekwalificeerd als wanordelijkheid.
    4.       Iedereen heeft het recht om te demonstreren. Dat is bepaald in artikel 9 van de Grondwet. Het recht om te demonstreren is echter niet onbeperkt. Uit artikel 9, tweede lid, van de Grondwet volgt dat een demonstratie beperkt mag worden ter bescherming van de gezondheid, in het belang van het verkeer en/of ter voorkoming van wanordelijkheden. Deze normen zijn verder uitgewerkt in de Wet openbare manifestaties (hierna: de Wom), in het bijzonder in artikel 5, eerste en tweede lid, aanhef en onder c, van de Wom in samenhang met artikel 2 van de Wom.
    Gelet op de tekst van artikel 5, eerste lid, in samenhang gelezen met artikel 2 van de Wom, komt aan de burgemeester een zekere beoordelingsruimte toe. Het is daarom in eerste instantie aan de burgemeester om aan de hand van de lokale omstandigheden een inschatting te maken of, en zo ja welke, beperkingen en voorschriften aan een demonstratie moeten worden gesteld. De rechter moet vervolgens bepalen of deze inschatting redelijk is.
    4.1.    Pro Life Heemstede wil voor de deur van de abortuskliniek demonstreren door bezoekers van de abortuskliniek te benaderen en aan te spreken. Het recht van betoging houdt onder meer in dat bezoekers van abortusklinieken geconfronteerd mogen worden met demonstranten. Zij moeten echter wel, zoals uiteengezet in overweging 8.2 van de uitspraak van heden ECLI:NL:RVS:2025:5683, gelet op de specifieke omstandigheden rondom een abortuskliniek en het bezoek daaraan, zelf kunnen beslissen of zij een directe confrontatie aan willen gaan of dat zij zich hieraan willen onttrekken. De burgemeester mag bij een demonstratie bij een abortuskliniek vrezen voor wanordelijkheden als de bezoekers zich niet aan een directe confrontatie met de demonstranten kunnen onttrekken. De burgemeester mocht daarom een voorschrift opleggen dat ertoe leidt dat niet direct bij de ingang gedemonstreerd kan worden.
    Het betoog slaagt.
    5.       De rechtbank heeft ten onrechte geconcludeerd dat de burgemeester niet goed heeft gemotiveerd waarom de demonstranten ter voorkoming van wanordelijkheden niet voor de ingang van de abortuskliniek mochten demonstreren.
    6.       Het hoger beroep is gegrond. Dit betekent dat de rechtbankuitspraak moet worden vernietigd. Doende hetgeen de rechtbank zou behoren te doen, zal de Afdeling hierna alsnog de beroepsgronden van Pro Life Heemstede tegen het besluit van 29 juni 2021, voor zover de rechtbank daar nog niet aan toe was gekomen, behandelen.
    Beroep van Pro Life Heemstede tegen het besluit van 17 juni 2021
    7.       Voor zover Pro Life Heemstede betoogt dat het door de burgemeester aangewezen demonstratievak te ver van de abortuskliniek afligt, overweegt de Afdeling als volgt.
    Het aangewezen demonstratievak aan de Claus Sluterweg ligt op ongeveer 25 meter van de achteringang van de abortuskliniek. De achteringang is de meest gebruikte ingang. Het aangewezen vak ligt tegenover deze achteringang, aan de andere kant van een vrij smalle en rustige straat, en is dan ook goed zichtbaar voor en binnen gehoorafstand van de bezoekers van de abortuskliniek. Indien gewenst, kunnen de bezoekers de straat oversteken en met de demonstranten in gesprek gaan. Tegelijkertijd biedt deze locatie de bezoekers van de abortuskliniek de mogelijkheid om zich aan een directe confrontatie met de demonstranten te onttrekken. De burgemeester kon daarom redelijkerwijs deze locatie als demonstratievak aanwijzen.
    Het betoog slaagt niet.
    8.       Pro Life Heemstede betoogt verder dat het voorschrift dat niet gedemonstreerd mag worden vlak voor de abortuskliniek in strijd is met het recht op de vrijheid van betoging (het demonstratierecht) in artikel 11 van het EVRM. Zij voert daartoe aan dat demonstranten het recht hebben om zelf tijdstip, plaats en vorm van de demonstratie te kiezen. Het voorschrift maakt het voor haar onmogelijk om bezoekers aan te spreken en flyers uit te delen, terwijl dit juist de kern van haar demonstratie is. Het voorschrift is bovendien niet nodig, omdat haar demonstraties de rechten van anderen niet aantasten. Maar ook al zou dat wel zo zou zijn, dan nog volgt uit de rechtspraak van het EHRM dat demonstraties enig ongemak mogen veroorzaken.
    8.1.    Op grond van artikel 11, tweede lid, van het EVRM, mag een demonstratie beperkt worden als deze beperking bij wet is voorzien, een legitiem doel kent en noodzakelijk is in een democratische samenleving. Pro Life Heemstede stelt zich op het standpunt dat aan deze laatste twee voorwaarden niet is voldaan.
    8.2.    In artikel 11, tweede lid, van het EVRM staat opgesomd welke doelen grondslag voor legitieme beperking kunnen zijn. Eén van de daarin opgenomen doelen is de bescherming van de rechten en vrijheden van anderen. Gezien het standpunt van de burgemeester dat het voorschrift is opgelegd om ervoor te zorgen dat mensen in de abortuskliniek gebruik kunnen maken van hun fundamentele rechten en dus niet onevenredig beperkt worden in de uitoefening van hun privéleven, is de Afdeling van oordeel dat de beperking van het demonstratierecht de rechten en vrijheden van anderen beschermt. Het dient daarom een legitiem doel in het kader van artikel 11 van het EVRM.
    8.3.    De Afdeling is ook van oordeel dat de beperking, mede gezien de beoordelingsruimte van de burgemeester, geacht kan worden noodzakelijk te zijn in een democratische samenleving. Er worden geen voorschriften gesteld aan de inhoud van de demonstratie, maar slechts aan de locatie. De burgemeester heeft bij het bepalen van het gebied waarbinnen niet gedemonstreerd mag worden op redelijke wijze rekening gehouden met zowel de belangen van de demonstranten als de belangen van de bezoekers. De kwetsbaarheid van de bezoekers van de kliniek en de omstandigheid dat zij, door daarnaartoe te gaan, gebruikmaken van hun recht op bescherming van hun persoonlijke levenssfeer, maken dat een reële mogelijkheid geboden moet worden om zich aan de demonstranten te onttrekken. Doordat de demonstranten op redelijk korte afstand wel mogen demonstreren, is het voor hen nog steeds mogelijk om binnen zicht- en gehoorafstand hun mening kenbaar te maken aan de bezoekers van de kliniek. Indien bezoekers dat wensen, kunnen zij vervolgens naar de demonstranten toelopen om het gesprek aan te gaan en een flyer aan te nemen. Het voorschrift maakt het demonstratierecht dan ook niet illusoir.
    8.4.    Gelet op het voorgaande is het voorschrift niet in strijd is met artikel 11 van het EVRM.
    9.       Pro Life Heemstede betoogt dat de beperking in strijd is met artikel 10 EVRM, omdat het uitdelen van flyers en het geven van informatie in de nabijheid van een abortuskliniek speciale bescherming behoeft omdat het om een gevoelige kwestie gaat. Ter onderbouwing van haar betoog wijst zij op de uitspraak van het EHRM, Annen tegen Duitsland, arrest van 26 november 2015, ECLI:CE:ECHR:2015:1126JUD000369010, par. 62.
    9.1.    Veronderstellend dat de demonstratie ook onder artikel 10 van het EVRM valt, oordeelt de Afdeling als volgt. De beperking is bij wet voorzien. Onder verwijzing naar hetgeen onder 8.2 en 8.3 is overwogen, is met de beperking bovendien een legitiem doel gediend en kan de beperking noodzakelijk worden gevonden in een democratische samenleving. De verwijzing naar de uitspraak inzake Annen tegen Duitsland maakt dit niet anders, alleen al omdat die uitspraak niet ziet op een belangenafweging tussen de vrijheid van meningsuiting van anti-abortusdemonstranten en de rechten van de bezoekers van een abortuskliniek. Gelet hierop is het besluit op bezwaar in zoverre niet in strijd is met artikel 10 van het EVRM.
    Het betoog slaagt niet.
    10.     Pro Life Heemstede betoogt verder dat artikel 10 van het EVRM is geschonden, omdat daarmee de bezoekers van de kliniek het recht wordt ontnomen om informatie in ontvangst te nemen.
    10.1.  Pro Life Heemstede beroept zich op een recht dat niet strekt ter bescherming van haar eigen belang. Uit de geschiedenis van de totstandkoming van de Wet aanpassing bestuursprocesrecht (Kamerstukken II 2009/10, 32 450, nr. 3, blz. 18-20) blijkt dat de wetgever met artikel 8:69a van de Algemene wet bestuursrecht (hierna: de Awb) de eis heeft willen stellen dat er een verband moet zijn tussen een beroepsgrond en het belang waarin de appellant door het bestreden besluit dreigt te worden geschaad. De bestuursrechter mag een besluit niet vernietigen wegens schending van een rechtsregel die kennelijk niet strekt tot bescherming van het belang van degene die in (hoger) beroep komt. Gelet hierop kan het betoog van Pro Life Heemstede, wat daar verder ook van zij, alleen al op grond van artikel 8:69a van de Awb niet leiden tot vernietiging van het besluit.
    Het betoog slaagt niet.
    11.     Het beroep tegen het besluit van 17 juni 2021 is ongegrond.
    Conclusie
    12.     Het hoger beroep van de burgemeester is gegrond. Het beroep van Pro Life Heemstede tegen het besluit van 17 juni 2021 is ongegrond. Dit betekent dat de burgemeester redelijkerwijs aan de demonstraties van Pro Life Heemstede het voorschrift mocht verbinden dat de demonstraties alleen mochten plaatsvinden in een aangewezen vak aan de Claus Sluterweg.
    13.     Er hoeven geen proceskosten te worden vergoed.
    Beslissing
    De Afdeling bestuursrechtspraak van de Raad van State:
    I.        verklaart het hoger beroep gegrond;
    II.       vernietigt de uitspraak van de rechtbank Noord-Holland van 14 november 2022 in zaak nr. 21/3356;
    III.      verklaart het beroep ongegrond.
    Aldus vastgesteld door mr. E.J. Daalder, voorzitter, en mr. B.P. Vermeulen en mr. M.C. Stoové, leden, in tegenwoordigheid van mr. V.H.Y. Huijts, griffier.
    w.g. Daalder
    voorzitter
    w.g. Huijts
    griffier
    Uitgesproken in het openbaar op 3 december 2025
    811
     
    BIJLAGE
     
    Grondwet
    Artikel 9 luidt:
    1.       Het recht tot vergadering en betoging wordt erkend, behoudens ieders verantwoordelijkheid volgens de wet.
    2.       De wet kan regels stellen ter bescherming van de gezondheid, in het belang van het verkeer en ter bestrijding of voorkoming van wanordelijkheden.
    Wet openbare manifestaties
    Artikel 2 luidt:
    De bij of krachtens de bepalingen uit deze paragraaf aan overheidsorganen gegeven bevoegdheden tot beperking van het recht tot het belijden van godsdienst of levensovertuiging en het recht tot vergadering en betoging, kunnen slechts worden aangewend ter bescherming van de gezondheid, in het belang van het verkeer en ter bestrijding of voorkoming van wanordelijkheden.
    Artikel 5 luidt:
    1.       De burgemeester kan naar aanleiding van een kennisgeving voorschriften en beperkingen stellen of een verbod geven.
    2.       Een verbod kan slechts worden gegeven indien:
    a.       de vereiste kennisgeving niet tijdig is gedaan;
    b.       de vereiste gegevens niet tijdig zijn verstrekt;
    c.       een van de in artikel 2 genoemde belangen dat vordert.
    3.       Een voorschrift, beperking of verbod kan geen betrekking hebben op de inhoud van hetgeen wordt beleden, onderscheidenlijk van de te openbaren gedachten of gevoelens.
    4.       Beschikkingen als bedoeld in het eerste lid worden zo spoedig mogelijk bekendgemaakt aan degene die de kennisgeving heeft gedaan.
    Verdrag tot bescherming van de rechten van de mens en de fundamentele vrijheden
    Artikel 10 luidt:
    1.       Een ieder heeft recht op vrijheid van meningsuiting. Dit recht omvat de vrijheid een mening te koesteren en de vrijheid om inlichtingen of denkbeelden te ontvangen of te verstrekken, zonder inmenging van enig openbaar gezag en ongeacht grenzen. Dit artikel belet Staten niet radio- omroep-, bioscoop- of televisieondernemingen te onderwerpen aan een systeem van vergunningen.
    2.       Daar de uitoefening van deze vrijheden plichten en verantwoordelijkheden met zich brengt, kan zij worden onderworpen aan bepaalde formaliteiten, voorwaarden, beperkingen of sancties, die bij de wet zijn voorzien en die in een democratische samenleving noodzakelijk zijn in het belang van de nationale veiligheid, territoriale integriteit of openbare veiligheid, het voorkomen van wanordelijkheden en strafbare feiten, de bescherming van de gezondheid of de goede zeden, de bescherming van de goede naam of de rechten van anderen, om de verspreiding van vertrouwelijke mededelingen te voorkomen of om het gezag en de onpartijdigheid van de rechterlijke macht te waarborgen.
    Artikel 11 luidt:
    1.       Een ieder heeft recht op vrijheid van vreedzame vergadering en op vrijheid van vereniging, met inbegrip van het recht met anderen vakverenigingen op te richten en zich bij vakverenigingen aan te sluiten voor de bescherming van zijn belangen.
    2.       De uitoefening van deze rechten mag aan geen andere beperkingen worden onderworpen dan die, die bij de wet zijn voorzien en die in een democratische samenleving noodzakelijk zijn in het belang van de nationale veiligheid, de openbare veiligheid, het voorkomen van wanordelijkheden en strafbare feiten, voor de bescherming van de gezondheid of de goede zeden of de bescherming van de rechten en vrijheden van anderen. Dit artikel verbiedt niet dat rechtmatige beperkingen worden gesteld aan de uitoefening van deze rechten door leden van de krijgsmacht, van de politie of van het ambtelijk apparaat van de Staat.