ECLI:NL:RVS:2025:5870, Raad van State, 03-12-2025, 202404055/1/A2
Raad van State — Uitspraak 
Datum: 2025-12-03 00:00:00.000000
Rechtsgebied: Bestuursrecht

Samenvatting: Bij besluiten van 26 augustus 2021 heeft het college van burgemeester en wethouders van Zaanstad vergunningen verleend aan [wederpartij A] en [wederpartij B] voor het omgezet houden van zelfstandige woonruimte in onzelfstandige woonruimte onder aanvullende voorschriften. Op 2 april 2021 is de Verordening 2e wijziging Huisvestingsverordening Zaanstad 2021 in werking getreden. Per die datum geldt in de gemeente, op grond van artikel 3.1.2, eerste lid, van de Huisvestingsverordening gemeente Zaanstad 2021 niet alleen een vergunningplicht voor het omzetten van zelfstandige woonruimte in onzelfstandige woonruimte, maar ook voor het omgezet houden van zelfstandige woonruimte in onzelfstandige woonruimte. Per 24 september 2021 is de zinsnede "en omgezet houden" vervangen door "of omgezet te houden". Met het oog op de wijziging van de Hvv hebben [wederpartij A] e.a. vergunningen aangevraagd voor het omgezet houden van zelfstandige woonruimte in onzelfstandige woonruimte voor enkele adressen in Zaandam. De rechtbank heeft geoordeeld, dat het college met de gegeven nadere motivering alsnog toereikend heeft gemotiveerd dat een omzettingsvergunningstelsel in de gemeente Zaanstad noodzakelijk en geschikt is om onevenwichtige en onrechtvaardige effecten van woning schaarste te bestrijden.

202404055/1/A2.
    Datum uitspraak: 3 december 2025
    AFDELING
    BESTUURSRECHTSPRAAK
    Uitspraak op het hoger beroep van:
    het college van burgemeester en wethouders van Zaanstad,
    appellant,
    tegen de uitspraak van de rechtbank Noord­-Holland van 24 mei 2024 in zaak nr. 22/1628, 22/1630, 22/1631, 22/1632 en 22/1633 in het geding tussen:
    [wederpartij A], [wederpartij B], en [wederpartij C], allen wonend in Zaandam,
    en
    het college.
    Procesverloop
    Bij besluiten van 26 augustus 2021 heeft het college vergunningen verleend aan [wederpartij A] en [wederpartij B] voor het omgezet houden van zelfstandige woonruimte in onzelfstandige woonruimte onder aanvullende voorschriften.
    Bij besluit van 11 oktober 2021 heeft het college de vergunningaanvraag van [wederpartij C] om een zelfstandige woonruimte om te zetten in onzelfstandige woonruimten, afgewezen.
    Bij besluit van 25 februari 2022 heeft het college het door [wederpartij C] gemaakte bezwaar tegen het besluit van 11 oktober 2021 gegrond verklaard, dat besluit herroepen en de omzettingsvergunning onder aanvullende voorschriften, alsnog verleend.
    Bij besluiten van 25 februari 2022 heeft het college het door [wederpartij A] en [wederpartij B] gemaakte bezwaar tegen de besluiten van 26 augustus 2021 ongegrond verklaard.
    Bij uitspraak van 24 mei 2024 heeft de rechtbank de door [wederpartij A], [wederpartij C], en [wederpartij B] ingestelde beroepen tegen de besluiten van 25 februari 2022 gegrond verklaard, het besluit van 25 februari 2022 vernietigd, maar voor zover het [wederpartij C] betrof alleen voor zover daarin aan de verleende omzettingsvergunning voorschriften zijn verbonden die samenhangen met de overgangsbepaling van artikel 5.4, derde lid, van de Huisvestingsverordening gemeente Zaanstad 2021. De rechtbank heeft de omzettingsvergunningen van [wederpartij A] en [wederpartij B] van 26 augustus 2021, herroepen, alleen voor zover daarin aan de verleende omzettingsvergunning voorschriften zijn verbonden die samenhangen met de overgangsbepaling van artikel 5.4, derde lid, van de Hvv.
    Tegen deze uitspraak heeft het college hoger beroep ingesteld.
    [wederpartij A] e.a. hebben een schriftelijke uiteenzetting gegeven.
    Het college heeft een nader stuk ingediend.
    [wederpartij A] e.a. hebben een nader stuk ingediend.
    De Afdeling heeft de zaak op een zitting behandeld op 6 mei 2025, waar het college, vertegenwoordigd door mr. G.M. Pierik, advocaat in Hoofddorp, J.N. Yalcin, F. Oussouma, O. de Leeuw, en [wederpartij A], [wederpartij B], bijgestaan door mr. P.A.M. van Hoef, advocaat in Venray, zijn verschenen.
    Overwegingen
    Inleiding
    1.       Op 2 april 2021 is de Verordening 2e wijziging Huisvestingsverordening Zaanstad 2021 in werking getreden. Per die datum geldt in de gemeente, op grond van artikel 3.1.2, eerste lid, van de Huisvestingsverordening gemeente Zaanstad 2021 (hierna: de Hvv) niet alleen een vergunningplicht voor het omzetten van zelfstandige woonruimte in onzelfstandige woonruimte, maar ook voor het omgezet houden van zelfstandige woonruimte in onzelfstandige woonruimte. Per 24 september 2021 is de zinsnede "en omgezet houden" vervangen door "of omgezet te houden".
    2.       Met het oog op de wijziging van de Hvv hebben [wederpartij A] e.a. vergunningen aangevraagd voor het omgezet houden van zelfstandige woonruimte in onzelfstandige woonruimte (hierna: omzettingsvergunnigen) voor de volgende adressen in Zaandam:
    - [locatie 1] (zaak van [wederpartij A] met nummer 22/1628);
    - [locatie 2] (zaak van [wederpartij C] met nummer 22/1630);
    - [locatie 3] (zaak van [wederpartij B] met nummer 22/1631);
    - [locatie 4] (zaak van [wederpartij B] met nummer 22/1632); en
    - [locatie 5] (zaak van [wederpartij B] met nummer 22/1633).
    3.       Het college heeft besloten de gevraagde omzettingsvergunningen te verlenen voor het verhuren van de woningen aan een in de betreffende vergunningen genoemd maximaal aantal huurders. Aan deze vergunningen heeft het college op grond van artikel 3.3.1a, tweede lid, aanhef en onder a en b, en artikel 5.4, derde lid van de Hvv, de voorwaarde verbonden dat de feitelijke situatie binnen een termijn van twee jaar na afgifte van de vergunning in lijn moet zijn gebracht met de eisen die worden gesteld in artikel 3.3.1 a, tweede lid, onder a en b, van de Hvv (minimum gebruiksoppervlak per persoon). Dit betekent dat het per persoon beschikbare gebruiksoppervlak in de woning (kamer plus deel gemeenschappelijk ruimte) gemiddeld genomen niet kleiner dan 25 m2 mag zijn en dat de woning niet in gebruik mag worden gegeven aan 5 of meer personen. Het college heeft de besluiten in bezwaar gehandhaafd.
    Wettelijk kader
    4.       Het wettelijk kader is opgenomen in de bijlage die deel uitmaakt van deze uitspraak.
    Uitspraak van de rechtbank
    5.       De rechtbank heeft geoordeeld, dat het college met de gegeven nadere motivering alsnog toereikend heeft gemotiveerd dat een omzettingsvergunningstelsel in de gemeente Zaanstad noodzakelijk en geschikt is om onevenwichtige en onrechtvaardige effecten van woning schaarste te bestrijden. Omdat het college deze nadere motivering pas na de bestreden besluiten heeft gegeven, verklaart de rechtbank de beroepen gegrond.
    Vervolgens heeft de rechtbank beoordeeld of de rechtsgevolgen van de bestreden besluiten in stand kunnen blijven. In dat kader stelt de rechtbank voorop dat partijen het erover eens zijn dat in het geval een vergunningplicht wordt ingesteld voor bestaande vergunningvrij omgezette woningen, er een belangenafweging moet plaatsvinden.
    Verder overweegt de rechtbank onder 6.6 dat zij [wederpartij A] en anderen volgt in hun beroepsgrond dat van een zorgvuldige belangenafweging bij de invoering van de vergunningsplicht voor de al vergunningvrij omgezette woningen niet is gebleken. Daartoe overweegt de rechtbank onder meer dat zij, zonder een nadere motivering niet inziet hoe het binnen twee jaar terug brengen van het aantal huurder naar vier bijdraagt aan het tegengaan van nadelige effecten van schaarste.
    De rechtbank volgt in 6.7 niet het betoog van het college dat met het opnemen van de overgangsbepalingen in artikel 5.4 van de Hvv al voldoende rekening is gehouden met de belangen van bestaande investeerders. Deze overgangsbepalingen zijn te algemeen en niet toegespitst op verschillende woonsituaties en belangen. Met het toepassen hiervan is niet kenbaar rekening gehouden met de specifieke belangen van elke betrokken investeerder (aanvrager) en zijn huurders.
    Op grond daarvan oordeelt de rechtbank dat aan artikel 5.4 van de Hvv een onvoldoende belangenafweging ten grondslag ligt. Daarom moet de overgangsbepaling van artikel 5.4, derde lid, Hvv, zoals die luidde en geldt sinds 2 april 2021 vanaf de overwegingen "met dien verstande dat aan de vergunningverlening de voorwaarde zal worden verbonden dat zij binnen twee jaar na vergunningverlening hun verhuur in lijn hebben gebracht met de toegestane situatie" voor de beoordeling van de aanvragen van [wederpartij A] en anderen buiten toepassing worden gelaten.
    Hoger beroep
    6.       Het college betoogt dat de uitspraak van de rechtbank innerlijk tegenstrijdig is. In rechtsoverweging 5.7 heeft de rechtbank namelijk geoordeeld dat het college toereikend heeft gemotiveerd dat het omzettingsvergunningstelsel opgenomen in de Hvv noodzakelijk en geschikt is om onevenwichtige en onrechtvaardige effecten van schaarste te bestrijden. Een beoordeling van dat stelsel heeft daarmee al plaatsgevonden en kan dan niet opnieuw plaatsvinden in rechtsoverweging 6.6 waarin de rechtbank overweegt dat ze de onderbouwing niet afdoende vindt.
    6.1.    Anders dan het college betoogt, is wat de rechtbank in rechtsoverweging 5.7 overweegt niet in strijd met wat de rechtbank onder 6.6 overweegt. Deze overwegingen gaan namelijk over verschillende kwesties. Rechtsoverweging 5.7 betreft meer in het algemeen de vraag of het college toereikend heeft gemotiveerd dat een omzettingsvergunningstelsel in de gemeente Zaanstad noodzakelijk en geschikt is om onevenwichtige en onrechtvaardige effecten van woning schaarste te bestrijden. Rechtsoverweging 6.6. gaat over de in artikel 5.4 Hvv opgenomen overgangsbepalingen en betreft de vraag of bij de invoering van dit vergunningstelsel een zorgvuldige belangenafweging heeft plaatsgevonden voor de al bestaande vergunningvrij omgezette woningen. De argumenten die de rechtbank ter beantwoording van deze vragen heeft gebruikt zijn, naar het oordeel van de Afdeling, niet tegenstrijdig.
    7.       Het college betoogt verder dat de rechtbank ten onrechte de overgangsbepaling voor bestaande gevallen onverbindend heeft geacht, dan wel buiten toepassing heeft gelaten, omdat daaraan een onvoldoende belangenafweging ten grondslag ligt. Met het invoeren van de Hvv heeft namelijk al een belangenafweging in algemene zin plaatsgevonden, waarbij ook de belangen van bestaande investeerders zijn betrokken. Het college stelt daarbij dat het voor een individuele betrokkene wellicht niet uitmaakt of een beroep slaagt langs de weg van exceptieve toetsing of die van rechtstreekse toetsing, maar dat dit voor het college en de gemeenteraad anders is. Een vernietiging van een besluit op grond van een algemene overweging dat aan regelgeving in het geheel geen kenbare belangenafweging is voorafgegaan, heeft (mogelijk) verstrekkender consequenties dan wanneer een besluit wordt vernietigd omdat de uitwerking van een regel in een concreet geval onevenredig blijkt uit te pakken, bijvoorbeeld omdat duidelijk is geworden dat bepaalde investeringen niet binnen een redelijke periode kunnen worden terugverdiend. De rechtbank is verder voorbij gegaan aan het eventueel toepassen van de hardheidsclausule.
    7.1.    De Afdeling begrijpt overweging 6.7 van de uitspraak van de rechtbank zo dat de rechtbank de overgangsbepalingen in artikel 5.4 van de Hvv niet onverbindend heeft geacht, maar heeft geoordeeld dat het derde lid van dit artikel in deze concrete gevallen buiten toepassing moet worden gelaten, omdat onverkorte toepassing ervan in het geval van [wederpartij A] e.a. leidt tot onevenredige gevolgen. De reden daarvoor is dat het college in de besluitvorming niet kenbaar heeft betrokken of en, zo ja, tegen welke kosten het voor [wederpartij A] e.a. mogelijk is aan de voorwaarden van de overgangsregeling te voldoen. De Afdeling kan zich hiermee verenigen en maakt de overwegingen van de rechtbank tot de hare.
    7.2.    Maar het college betoogt terecht dat de rechtbank ten onrechte voorbij is gegaan aan een eventuele toepassing van de hardheidsclausule. Daar komt bij dat het niet ondenkbaar is dat het college bij het opnieuw beslissen op de door [wederpartij A] e.a. gemaakte bezwaren het door de rechtbank geconstateerde gebrek alsnog kan herstellen. Met deze twee mogelijkheden voorhanden, had de rechtbank niet zelf in de zaak mogen voorzien.
    Conclusie
    8.       Het hoger beroep is gegrond. De Afdeling vernietigt de uitspraak van de rechtbank, voor zover de besluiten van 26 augustus 2021 zijn herroepen, de uitspraak in de plaats is gesteld van de vernietigde besluiten van 25 februari 2022, en het college veroordeeld is tot betaling van de proceskosten in bezwaar. Voor het overige bevestigt de Afdeling de uitspraak van de rechtbank. Dit betekent dat het college opnieuw op de door [wederpartij A], en [wederpartij B] tegen de besluiten van 26 augustus 2021 en van [wederpartij C] tegen het besluit van 25 februari 2022 gemaakte bezwaren moet beslissen.
    9.       Met het oog op een efficiënte afdoening van het geschil bepaalt de Afdeling dat tegen de nieuwe besluiten slechts bij haar beroep kan worden ingesteld (artikel 8:113, tweede lid, van de Awb).
    10.     Het college hoeft geen proceskosten te vergoeden.
    Beslissing
    De Afdeling bestuursrechtspraak van de Raad van State:
    I.        verklaart het hoger beroep gegrond;
    II.       vernietigt de uitspraak van de rechtbank voor zover de besluiten van 26 augustus 2021 zijn herroepen, de uitspraak in de plaats is gesteld van de vernietigde besluiten van 25 februari 2022, en het college veroordeeld is tot betaling van € 1.248,00 aan proceskosten in bezwaar;
    III.      bevestigt de uitspraak van de rechtbank voor het overige;
    IV.     draagt het college van burgemeester en wethouders van de gemeente Zaanstad op binnen tien weken na de dag van verzending van deze uitspraak met inachtneming daarvan nieuwe besluiten op de bezwaren te nemen;
    V.      bepaalt dat tegen de door het college te nemen nieuwe besluiten op de bezwaren slechts bij de Afdeling beroep kan worden ingesteld.
    Aldus vastgesteld door mr. B.P.M. van Ravels, voorzitter, en mr. C.C.W. Lange en mr. H. Benek, leden, in tegenwoordigheid van mr. O. van Loon, griffier.
    w.g. Van Ravels
    voorzitter
    w.g. Van Loon
    griffier
    Uitgesproken in het openbaar op 3 december 2025
    284-1112
     
    BIJLAGE - Wettelijk kader
     
    Huisvestingswet 2014
    Artikel 2
    1. De gemeenteraad maakt van zijn bevoegdheden op grond van deze wet slechts gebruik indien dat noodzakelijk en geschikt is voor het bestrijden van onevenwichtige en onrechtvaardige effecten van schaarste aan woonruimte.
    2. De gemeenteraad kan van zijn bevoegdheden op grond van:
    a.       de artikelen 12 en 13, alsmede, voor zover daartoe noodzakelijk, van die op grond van artikel 7, of
    b.       de artikelen 23a tot en met 23c, voor zover dit noodzakelijk is voor het behoud van de leefbaarheid van de woonomgeving, ook gebruik maken indien daartoe geen noodzaak is vanuit het oogpunt van het bestrijden van onevenwichtige en onrechtvaardige effecten van schaarste aan woonruimte.
    Artikel 21
    1. Het is verboden om een woonruimte, behorend tot een met het oog op het behoud of de samenstelling van de woonruimtevoorraad door de gemeenteraad in de huisvestingsverordening aangewezen categorie woonruimte en die gelegen is in een in de huisvestingsverordening aangewezen gebied, zonder vergunning van burgemeester en wethouders:
    a.       anders dan ten behoeve van de bewoning of het gebruik als kantoor of praktijkruimte door de eigenaar aan de bestemming tot bewoning te onttrekken of onttrokken te houden;
    b.       anders dan ten behoeve van de bewoning of het gebruik als kantoor of praktijkruimte door de eigenaar met andere woonruimte samen te voegen of samengevoegd te houden;
    c.       van zelfstandige in onzelfstandige woonruimte om te zetten of omgezet te houden;
    d.       tot twee of meer woonruimten te verbouwen of in die verbouwde staat te houden.
    2. De gemeenteraad kan in de huisvestingsverordening gevallen aanwijzen waarvoor een vrijstelling geldt of waarin een ontheffing kan worden verleend van een verbod als bedoeld in het eerste lid. Aan een vrijstelling of ontheffing kunnen voorschriften en beperkingen worden verbonden.
    Huisvestingsverordening gemeente Zaanstad 2021
    Artikel 3.1.1 Werkingsgebied
    Met het oog op het behoud of de samenstelling van de woonruimtevoorraad of het behoud van de leefbaarheid van de woonomgeving wordt de volgende categorie woonruimte aangewezen:
    1. Woonruimte in de gemeente Zaanstad.
    2. In afwijking van het eerste lid is deze afdeling niet van toepassing op woonruimte in eigendom van corporaties.
    Artikel 3.1.2 Reikwijdte vergunningplicht
    1. Verbod op omzetting in onzelfstandige woonruimte/ kamergewijze verhuur zonder vergunning.
    Het is verboden om woonruimte aangewezen in artikel 3.1.1 zonder vergunning als bedoeld in artikel 21, aanhef en onder c, van de wet van zelfstandig in onzelfstandige woonruimte om te zetten of omgezet te houden, in algemeen spraakgebruik ook wel aangeduid als zijnde kamergewijze verhuur.
    […]
    Artikel 3.3.1a Weigeringsgronden omzettingsvergunning
    1. Geen omzettingsvergunning in aangewezen wijken
    Burgemeester en wethouders verlenen geen omzettingsvergunningen in de gebieden die zijn opgenomen in bijlage 3.
    2. Overige weigeringsgronden
    Burgemeester en wethouders weigeren de omzettingsvergunning indien:
    a.       het per persoon beschikbare gebruiksoppervlak in de woning (kamer plus deel gemeenschappelijke ruimte) gemiddeld genomen kleiner is dan 25 m2;
    b.       de woning in gebruik wordt gegeven aan 5 of meer personen;
    c.       bij grondgebonden woningen binnen een straal van 100 meter een andere omzettingsvergunning is verleend;
    d.       bij appartementencomplexen voor meer dan 10% van de woningen een vergunning is verleend.
    Artikel 3.3.1b Weigeringsgronden woningvormingsvergunning
    Burgemeester en wethouders weigeren de woningvormingsvergunning indien:
    a.       het gebruiksoppervlak van de woning voor splitsing kleiner is dan 140 m2 of
    b.       het gebruiksoppervlak van de woningen) na de voorgenomen splitsing kleiner is dan 50 m2.
    Artikel 3.3.2 Voorwaarden en voorschriften
    1. Voor een vergunning voor het omzetten van een zelfstandige woonruimte in meerdere onzelfstandige woonruimten gelden de volgende voorschriften:
    a.       elke onzelfstandige woonruimte wordt door maximaal één volwassene bewoond;
    b.       elke bewoner staat ingeschreven in de Basisregistratie Personen van de gemeente Zaanstad;
    c.       de kamerverhuur mag alleen in het hoofdgebouw plaatsvinden;
    2. Aan een vergunning als bedoeld in artikel 21 van de wet kunnen burgemeester en wethouders aanvullende voorwaarden en voorschriften verbinden, over onder andere:
    a. de periode waarbinnen van de vergunning gebruik gemaakt moet worden;
    b. de geldingsduur van de vergunning, indien de vergunning voorziet in een tijdelijke behoefte;
    c. de leefbaarheid;
    d. goed verhuurdersschap
    e. het onderhoudsniveau.
    Artikel 5.4 Overgangsbepaling omzetting
    1. Voor aanvragers die hun woonruimte al voor de inwerkingtreding van het verbod bedoeld in artikel 3.1.2 eerste lid, aantoonbaar verhuurden, geldt het verbod niet eerder dan zes maanden na inwerkingtreding van deze verordening.
    2. Voor aanvragers in de gebieden, zoals opgenomen in bijlage 3 bij deze verordening, die voor de inwerkingtreding van het verbod zoals opgenomen in artikel 3.1.2, eerste lid, de woning aantoonbaar verhuurd hadden, geldt dat zij uitgezonderd worden van de weigeringsgrond zoals benoemd in artikel 3.3.1a, eerste lid.
    3. Voor aanvragers die voor de inwerkingtreding van het verbod zoals opgenomen in artikel 3.1.2 eerste lid, de woning aantoonbaar verhuurd hadden, geldt dat zij worden uitgezonderd van de weigeringsgronden zoals opgenomen in artikel 3.3.1a, tweede lid onder a en b, met dien verstande dat aan de vergunningverlening de voorwaarde zal worden verbonden dat zij binnen twee jaar na vergunningverlening hun verhuur in lijn hebben gebracht met de toegestane situatie.
    4. Voor aanvragers die voor de inwerkingtreding van het verbod zoals opgenomen in artikel 3.1.2, eerste lid, de woning aantoonbaar verhuurd hebben, geldt dat zij uitgezonderd worden van de weigeringsgronden zoals opgenomen in artikel 3.3.1a, tweede lid onder c of d.
    5. De uitzonderingsbepalingen uit het eerste tot en met het vierde lid zijn niet van toepassing op aanvragers die zijn aangevangen met kamerverhuur in de periode waarin dit op grond van het Voorbereidingsbesluit Woningsplitsing en kamerverhuur Zaanstad verboden was, te weten de periode 2 april 2020 tot en met 1 april 2021.