ECLI:NL:CBB:2025:603, College van Beroep voor het bedrijfsleven, 18-11-2025, 24/429
College van Beroep voor het bedrijfsleven — Uitspraak 
Datum: 2025-11-18 00:00:00.000000
Rechtsgebied: Bestuursrecht

Samenvatting: Boetes op grond van de Meststoffenwet. De onderneming is terecht aangemerkt als vervoerder van een vracht dierlijke meststoffen.

uitspraak 
    
      
        
          
        
      
      
        
          
        
      
    
    COLLEGE VAN BEROEP VOOR HET BEDRIJFSLEVEN
    
    
      zaaknummer: 24/429
    
    
    
      
        uitspraak van de meervoudige kamer van 18 november 2025 op het hoger beroep van:
        
      
    
    
      [naam 1] ., te [woonplaats 1] (de onderneming)
    (gemachtigde: mr. drs. A.C.M. Brom )
    
    
      tegen de uitspraak van de rechtbank Oost-Brabant van 22 maart 2024 kenmerk 22/2412, in het geding tussen
    
    
    
      de onderneming 
    
    en 
    de minister van Landbouw, Visserij, Voedselzekerheid en Natuur 
    (gemachtigde: mr. M. Leegsma)
    
    
  
  
    Procesverloop in hoger beroep
    
    
      De onderneming heeft hoger beroep ingesteld tegen de uitspraak van de rechtbank Oost-Brabant (rechtbank) van 22 maart 2024 (niet gepubliceerd).
    
    
    
      De minister heeft een reactie op het hogerberoepschrift ingediend.
    
    
    
      De zitting was op 12 augustus 2025. Aan de zitting hebben deelgenomen de gemachtigden van partijen en [naam 2] , toezichthouder bij de Nederlandse Voedsel- en Warenautoriteit (NVWA).
    
    
  
  
    Overwegingen
    
    
      
        Inleiding
      
    
    
    
      1.1
      Voor een uitgebreide weergave van het verloop van de procedure, het wettelijk kader en de in dit geding van belang zijnde feiten en omstandigheden, voor zover niet bestreden, wordt verwezen naar de aangevallen uitspraak. Het College volstaat met het volgende.
      
    
    
      1.2
      De onderneming is in 2019 geschrapt als intermediaire onderneming en mag daarom op grond van de meststoffenregelgeving geen meststoffen vervoeren of laten vervoeren. 
      
    
    
      1.3
      
        Een toezichthouder van de NVWA heeft op 1 april 2021 een controle uitgevoerd op een truck met oplegger op naleving van de meststoffenregelgeving. Hij heeft de resultaten van de controle neergelegd in een rapport van bevindingen van 10 juni 2021 (rapport). In het rapport heeft hij onder meer opgenomen dat hij de chauffeur [naam 3] inzage heeft gevraagd in de transportdocumenten en dat op de overhandigde documenten verschillende vervoerders stonden: op het vervoersbewijs dierlijke meststoffen (VDM) is [naam 4] , op het handelsdocument en op de weegbon is de onderneming, en op de CMR-vrachtbrief en in de begeleidingsbrief is [naam 5] als vervoerder vermeld. De toezichthouder heeft de chauffeur ter plekke gehoord nadat de toezichthouder hem had meegedeeld dat hij (de chauffeur) niet op vragen van de toezichthouder hoefde te antwoorden. Volgens het rapport heeft de chauffeur onder meer verklaard dat hij in loondienst is bij [naam 6] ( [naam 6] ), dat hij niet zou weten wie de vervoerder is, dat [naam 6] hem gevraagd heeft dit te doen en dat hij zelf niet naar de documenten kijkt. In het rapport staat verder dat de toezichthouder op 20 april 2021 [naam 6] heeft gehoord en dat [naam 6] , nadat de toezichthouder hem had meegedeeld dat hij ( [naam 6] ) niet tot antwoorden was verplicht, op vragen van de toezichthouder het volgende verklaarde: 
        “Ik ben directeur van [naam 1] en ben bevoegd om namens deze [naam 1] te verklaren. Voor wat betreft het transport dat door u is gecontroleerd op 1 april 2021 kan ik alleen maar zeggen dat dat niet goed is gegaan. Hier op kantoor hebben ze dat niet goed gedaan en die truck plus oplegger hadden niet ingezet mogen worden voor dat werk. Normaal wordt er water met die truck en oplegger gereden. Ik doe zelf de planning niet meer dus kan er wel eens wat fout gaan. De vervoeder in deze is [naam 1] geweest. Ik erken de fouten. Ik betaal de boete die er uit voort vloeit en dan ben ik er vanaf.”
      
      
    
    
      1.4
      Op grond van het rapport heeft de minister geconcludeerd dat de onderneming op 1 april 2021 meststoffen heeft vervoerd van Nederland naar België. De onderneming heeft volgens de minister acht overtredingen van de Meststoffenwet (Msw) begaan. De minister heeft met het besluit van 24 november 2021 (boetebesluit) aan de onderneming meerdere boetes opgelegd van in totaal € 2.300,-. 
      
    
    
      1.5
      Met zijn besluit van 25 augustus 2022 (het bestreden besluit), waartegen het beroep bij de rechtbank was gericht, heeft de minister het bezwaar van de onderneming tegen het boetebesluit gegrond verklaard. De minister heeft voor een aantal boetes vastgesteld dat sprake is van één voortgezette handeling. De minister heeft daarom het totale boetebedrag vastgesteld op € 1.400,-.
      
      
        
          Uitspraak van de rechtbank
        
      
      
      
        2	De rechtbank heeft het beroep van de onderneming gegrond verklaard. De rechtbank is van oordeel dat de minister de onderneming terecht een boete heeft opgelegd, maar dat het boetebedrag moet worden gematigd vanwege overschrijding van de redelijke termijn. De rechtbank heeft de boete vastgesteld op € 1.134,-. De rechtbank heeft, voor zover voor de beoordeling van het hoger beroep van belang, het volgende overwogen:
      
      
      
        “6.1. De minister heeft in dit geval op grond van de onder 4.2 genoemde documenten en geciteerde verklaringen van [naam 3] en [naam 6] , mede in onderlinge samenhang bezien, terecht eiseres als vervoerder aangemerkt. Tegenover het gegeven dat [naam 4] als vervoerder op de VDM staat vermeld, staan andere documenten waarin twee andere entiteiten als vervoerder staan vermeld, waaronder eiseres. En het is [naam 6] die met betrekking tot dit transport heeft erkend dat eiseres de vervoerder is. Hierbij moet wat hierna onder 7.2 is overwogen in aanmerking worden genomen.
      
      
    
    
      6.2.
      Ten aanzien van het beroep op het gelijkheidsbeginsel overweegt de rechtbank als volgt. Uit de door eiseres overgelegde stukken blijkt dat aan [naam 4] een boete is opgelegd met betrekking tot een andere, op 14 september 2021 vervoerde, vracht dierlijke meststoffen. In die zaak staat vast dat [naam 4] [naam 5] heeft ingeschakeld voor het vervoer van de vracht dierlijke meststoffen, ook met [naam 7] als leverancier en [naam 8] als afnemer. Eiseres heeft gesteld dat voor het onderhavige transport op 1 april 2021 [naam 5] was verhinderd, dat [naam 4] [naam 9] heeft ingeschakeld en dat eiseres slechts een bemiddelende rol heeft gespeeld. Eiseres heeft deze stelling niet met stukken onderbouwd. Zij had bijvoorbeeld een contract en/of facturen kunnen overleggen waaruit blijkt dat [naam 9] haar truck (met oplegger) en chauffeur had (door)verhuurd aan [naam 4] . Dat is niet gebeurd. Met name gelet op de hiervoor weergegeven verklaring van [naam 6] had dat wel voor de hand gelegen.
      
      
        [...]
      
      
    
    
      7.2.
      
        De rechtbank heeft geen reden om te twijfelen dat de toezichthouder van de NVWA destijds de cautie heeft gegeven en dat de opgetekende verklaringen van chauffeur [naam 3] en [naam 6] juist zijn. Het rapport is opgesteld door een opgeleide toezichthouder, van wie niet is gebleken dat deze een belang heeft bij het onjuist vermelden van wat hij heeft waargenomen. Dat rapport heeft daarom bewijswaarde. Het rapport is voorzien van een dagtekening en handtekening van de betrokken toezichthouder. Wat betreft [naam 6] neemt de rechtbank verder in aanmerking dat hij is uitgenodigd om te verschijnen op de hoorzitting van de minister en de zitting bij de rechtbank en dat hij om moverende redenen daarvan geen gebruik heeft gemaakt. Daar komt bij dat [naam 6] niet heeft betwist dat hij ten overstaan van de NVWA verklaringen heeft afgelegd, maar niet heeft geconcretiseerd welke andersluidende verklaringen hij wel zou hebben afgelegd. Ten aanzien van chauffeur [naam 3] heeft de rechtbank tijdens de zitting vastgesteld dat eiseres niet bij hem is nagegaan of aan hem wel of niet de cautie is gegeven en of de opgetekende verklaringen als zijnde van hem juist zijn. De betwistingen van eiseres op deze punten berusten slechts op veronderstellingen. […] 
        […]
      
    
    
      8.1. […]
      De rechtbank stelt vast dat niet in geschil is. zoals ook uit het rapport volgt, dat in dit geval de truck met oplegger gezien de uiterlijke kenmerken bedoeld was voor het vervoeren van dierlijke meststoffen. De toezichthouder van de NVWA heeft het voertuig op de grensovergang van België naar Nederland gecontroleerd op naleving van de Msw. De toezichthouder heeft de chauffeur daartoe aangesproken en zich daarbij als toezichthouder van de NVWA gelegitimeerd. De chauffeur heeft zich daarop bekend gemaakt als [naam 3] en te kennen gegeven "leeg” te zijn, dat hij een vracht had geladen bij [naam 7] in [woonplaats 2] en gelost had […] in België. Vervolgens heeft toezichthouder inzage gevraagd in documenten van dat transport. Naar het oordeel van de rechtbank heeft de toezichthouder niet in strijd met artikel 5:13 van de Awb gehandeld door te vragen naar de documenten van het transport. Gesteld noch gebleken is dat de toezichthouder inzage in die documenten heeft gevorderd (artikel 5:17 van de Awb). Dat de vracht al was gelost doet er niet aan af dat de toezichthouder slechts naar de documenten heeft gevraagd.
      
    
    
      8.2.
      De zaak die heeft geleid tot het arrest van de HR waar eiseres naar heeft verwezen, leidt niet tot een ander oordeel. […] Dat arrest zag namelijk op een onaangekondigd bedrijfsonderzoek. waarbij onderzoek werd gedaan naar de administratie van het bedrijf en de in dat verband gedane verklaringen van de medewerker die niet mochten worden betrokken. Dat speelt hier niet. […]
      
      
        […]
      
      
    
    
      10.2.
      De rechtbank stelt vast dat de minister acht overtredingen heeft vastgesteld die zien op de feitcodes M250, M251, M253, M255. M259, M302. M503 en M505 In het bestreden besluit heeft de minister aangegeven dat voor de overtredingen met feitcodes M251, M253 en M505 sprake is van één voortgezette handeling. Die zien alle op het automatisch bemonsteren van een vracht drijfmest die alleen kan plaatsvinden als het transportmiddel is uitgerust met de daarvoor bestemde apparatuur. Gelet hierop heeft de minister voor deze drie overtredingen volstaan met één boete van € 300,-. Hetzelfde geldt voor de overtredingen met feitcodes M255 en M259. Deze overtredingen zien op de juiste wijze vastleggen van vervoersgegevens met de daarvoor bestemde apparatuur. Voor deze twee overtredingen heeft de minister ook volstaan met een boete van €300, -. De overige overtredingen met de feitcodes M250 (vervoer van dierlijke meststoffen door een niet-geregistreerde of geschorste intermediair), M302 (niet volledig opmaken van een vervoersbewijs dierlijke meststoffen door de vervoerder, de leverancier of afnemer) en M503 (het met voorafgaand aan de export wegen van de vracht dierlijke meststoffen door de vervoerder bij export) heeft de minister als separate overtredingen beschouwd. De rechtbank is van oordeel dat, als het gaat om de in het bestreden besluit te onderscheiden categorieën overtredingen, de minister terecht heeft gesteld dat het gaat om feiten die afzonderlijke voorschriften betreffen die van elkaar te onderscheiden eisen stellen en ook afzonderlijk van elkaar kunnen worden geschonden. Het gaat om in tijd van elkaar onderscheidenlijke handelingen. Deze overtredingen hebben op verschillende momenten plaatsgevonden De overtredingen hebben alleen gemeen dat zij alle zijn begaan door eiseres (als zijnde de vervoerder). Eiseres had op verschillende momenten keuzes kunnen maken om de voorschriften wel of niet na te leven. […]”
      
      
        
          Standpunten van partijen
        
      
      
      
        3	De onderneming heeft verschillende gronden aangevoerd tegen de aangevallen uitspraak. Die worden hierna per onderwerp besproken. De minister heeft gemotiveerd verweer gevoerd. 
      
      
      
        
          Beoordeling van het geschil in hoger beroep 
        
      
      
      
        
          Is de onderneming terecht aangemerkt als vervoerder?
        
      
    
    
      4.1
      De onderneming voert aan dat zij ten onrechte is aangemerkt als vervoerder. [naam 6] heeft volgens de onderneming met zekerheid niet erkend dat de onderneming vervoerder van de vracht is. Dat kan ook niet, omdat de onderneming geen mest mag vervoeren. [naam 6] heeft wel erkend dat het voertuig van de onderneming is, maar zij heeft dat voertuig verhuurd aan [naam 4] . Die is de vervoerder. [naam 4] staat ook vermeld op het VDM. [naam 4] is niet gevestigd in Nederland en kan daarom niet alle documenten zelf aanvragen. De onderneming verwijst ter onderbouwing van dit standpunt naar een e-mail van de NVWA van 16 april 2024 en een passage in het rapport van bevindingen in een andere zaak van [naam 4] . In die andere zaak is sprake van een identieke situatie als in deze. Het gaat om dezelfde leverancier en afnemer, waarvoor [naam 4] vaker vrachten vervoert. Ook in die zaak had [naam 4] het voertuig van een derde gehuurd (niet de onderneming). Omdat die bewuste derde op 1 april 2021 niet kon rijden, is het voertuig in dit geval van [naam 9] gehuurd, waarbij de onderneming slechts heeft bemiddeld. In het andere geval is de boete opgelegd aan [naam 4] . Dat had hier ook moeten gebeuren. Er is volgens de onderneming sprake van schending van het gelijkheidsbeginsel. Het VDM moet doorslaggevend zijn. De onderneming wijst ook op een verklaring van de bestuurder van [naam 4] van 23 mei 2025, waarin zij verklaart dat [naam 4] vervoerder is van de vracht waar het in deze zaak om gaat. 
      
    
    
      4.2
      Volgens de minister oordeelt de rechtbank juist, door uit te gaan van de documenten die bij het vervoer zijn aangetroffen in samenhang met de verklaringen van de chauffeur en [naam 6] namens de onderneming. Het ligt op de weg van de onderneming die verklaringen te ontkrachten, met bijvoorbeeld een factuur en een betalingsbewijs. Dat geldt temeer nu uit de verklaring van de eigenaar van de oplegger blijkt dat de AGR/GPS niet kan worden gebruikt op die oplegger en de combinatie dus niet geschikt was voor het vervoeren van mest, wat geheel in lijn is met de verklaring van [naam 6] . De minister acht ook van belang dat op het weegbewijs de naam van de onderneming staat vermeld, terwijl voor dat document in het geheel geen belemmering bestond om [naam 4] in te vullen. Het beroep op het gelijkheidsbeginsel slaagt niet, omdat geen sprake is van gelijke gevallen. In die andere zaak was alleen sprake van een VDM waarop [naam 4] als vervoerder stond en heeft de betreffende chauffeur verklaard dat hij rijdt voor [naam 4] . Daarnaast is in die zaak ter plekke (bij de controle) gewogen en niet, zoals hier, bij aflevering in België. Volgens de minister komt hier weinig bewijswaarde toe aan de verklaring van de bestuurder van [naam 4] , omdat die achteraf en zonder nadere onderbouwing is gegeven.
      
    
    
      4.3
      Het College onderschrijft het oordeel van de rechtbank dat de minister de onderneming terecht als vervoerder heeft aangemerkt. De rechtbank kent daarbij terecht betekenis toe aan de documenten van transport en de verklaringen van [naam 6] en de chauffeur, mede in onderlinge samenhang bezien. Hierbij neemt het College in aanmerking wat hierna onder 5.2 en 6.3 wordt overwogen. De in hoger beroep ingenomen stelling dat [naam 4] niet alle documenten kon aanvragen, doet niet af aan de verklaringen die [naam 6] en de chauffeur destijds tegenover de toezichthouder hebben afgelegd. Verder geeft die stelling geen verklaring voor het feit dat het weegbewijs op naam van de onderneming staat. In het licht van het voorgaande komt hier aan het VDM niet de betekenis toe die de onderneming daaraan gehecht wenst te zien. Hetzelfde geldt voor de verklaring van de bestuurder van [naam 4] . Daarbij komt dat deze pas recent is opgesteld en in strijd is met de verklaringen die destijds door [naam 6] en de chauffeur zijn afgelegd, waarbij [naam 6] uitdrukkelijk heeft verklaard dat de onderneming de vervoerder is. De andersluidende verklaring van de bestuurder van [naam 4] is ook niet voorzien van enige onderbouwing, bijvoorbeeld een contract of facturen die die verklaring hadden kunnen bevestigen. Verder is het College met de rechtbank van oordeel dat het beroep op het gelijkheidsbeginsel niet slaagt, omdat de onderneming niet aannemelijk heeft gemaakt dat sprake is van gelijke gevallen. 
      
    
    
      4.4
      De hogerberoepsgrond slaagt dus niet.
      
      
        
          Mag ervan worden uitgegaan dat de cautie is verleend en dat verklaringen in het rapport juist zijn weergegeven?
        
      
      
    
    
      5.1
      De onderneming bestrijdt dat aan [naam 6] en aan de chauffeur de cautie is gegeven. Ook bestrijdt de onderneming de juistheid van de weergegeven verklaringen. Het rapport is niet op ambtseed of ambtsbelofte opgemaakt. Ook zijn de verklaringen niet ondertekend, terwijl dat wel is gebeurd in de al eerder genoemde andere zaak met een identieke vracht. De rechtbank neemt volgens de onderneming daarbij ten onrechte in aanmerking dat [naam 6] niet op de hoorzitting en de zitting bij de rechtbank is verschenen. Dit is evident onjuist, omdat de gemachtigde is verschenen. 
      
    
    
      5.2
      De hogerberoepsgrond slaagt niet. Het College kan zich vinden in wat de rechtbank in haar uitspraak onder 7.2 heeft overwogen en verwijst daar kortheidshalve naar. In aanvulling daarop overweegt het College dat de aanwezigheid van de gemachtigde in dit verband niet gelijk is te stellen aan de aanwezigheid van [naam 6] , al omdat de gemachtigde niet aanwezig was bij het afleggen van de verklaring van [naam 6] tegenover de toezichthouder.
      
      
      
        
          Heeft de toezichthouder zijn controlebevoegdheden overschreden?
        
      
      
    
    
      6.1
      De onderneming voert aan dat de toezichthouder niet bevoegd is op de terugweg van een mestvervoer de chauffeur aan te houden en te controleren. Voor het transport dat al is verricht, moet de toezichthouder de documenten nadien bij het kantoor van de vervoerder opvragen. Volgens de onderneming is het oordeel van de rechtbank dat vragen niet hetzelfde is als vorderen onbegrijpelijk. Slechts op grond van artikel 5:17 van de Algemene wet bestuursrecht (Awb) kan de toezichthouder documenten vragen. Ook het oordeel van de rechtbank over het arrest van de Hoge Raad van 27 september 2002 (ECLI:NL:HR:2002:AD8780) acht de onderneming onjuist. Ook in deze was feitelijk sprake van een onaangekondigd bedrijfsbezoek. Dit betekent dat niets gedaan mag worden met de verklaring van de chauffeur. Verder is volgens de onderneming sprake van schending van het zorgvuldigheidsbeginsel. De inspecteur had vooraf aan de chauffeur moeten meedelen waarom hij van zijn bevoegdheden gebruik wil maken. De rechtbank gaat hier ten onrechte aan voorbij.
      
    
    
      6.2
      De minister merkt op dat transportmiddelen deel uitmaken van een transportbedrijf en dat het daarom voor een juist en effectief uitvoeren van toezichtsbevoegdheden niet uitmaakt of documenten worden opgevraagd op kantoor of bij het transportmiddel bij de grensovergang. In dit geval was sprake van een gebruikelijke controle op de naleving van de Msw bij de grensovergang met België. Dit was ook duidelijk voor de chauffeur van het transport en die heeft de documenten vrijwillig aan de NVWA-inspecteur laten zien.
      
    
    
      6.3
      Het College onderschrijft het oordeel van de rechtbank dat de toezichthouder niet in strijd met artikel 5:13 van de Awb heeft gehandeld door in het kader van een controle op  naleving van de Msw te vragen naar de documenten van transport, dat volgens de verklaring van de betrokken chauffeur net had plaatsgevonden. Anders dan in de zaak die heeft geleid tot het arrest van de Hoge Raad was hier sprake van een gebruikelijke controle (op naleving van de Msw). Uit het rapport kan worden opgemaakt dat ook voor de chauffeur duidelijk was dat het ging om een controle op naleving van de Msw. Van schending van het zorgvuldigheidsbeginsel is geen sprake. De hogerberoepsgrond slaagt niet.
      
      
        
          Is sprake van eendaadse samenloop of voortgezette handeling?
        
      
      
    
    
      7.1
      De onderneming voert aan dat sprake is geweest van het vervoer van één vracht door [naam 4] als vervoerder met het gehuurde voertuig van [naam 6] . Het oordeel van de rechtbank dat de onderneming op verschillende momenten keuzes had kunnen maken, vindt de onderneming onbegrijpelijk. Bij alle acht overtredingen is uitgegaan van de veronderstelling dat de onderneming één vracht dierlijke meststoffen heeft vervoerd, terwijl zij niet als intermediaire onderneming geregistreerd zou staan. 
      
    
    
      7.2
      Het College onderschrijft het oordeel van de rechtbank. De onderneming volstaat hier met een herhaling van haar bij de rechtbank ingenomen standpunt. De rechtbank heeft echter duidelijk gemaakt dat het hier om verschillende handelingen gaat en dat deze handelingen op verschillende momenten hebben plaatsgevonden. Dit betekent dat de onderneming op verschillende momenten keuzes had kunnen maken. De hogerberoepsgrond slaagt daarom niet.
      
      
      
      
        
          Redelijke termijn
        
      
      
      8 Het College stelt vast dat de rechtbank heeft geoordeeld dat de redelijke termijn als bedoeld in artikel 6 van het Verdrag tot bescherming van de rechten van de mens en de fundamentele vrijheden is overschreden (met minder dan 12 maanden) en dat zij daarvoor een matiging van 10% heeft toegepast. Omdat de termijn in hoger beroep niet (verder) is overschreden, is er geen aanleiding voor verdere matiging. 
      
      
        
          Slotsom
        
      
      
      9 Het College zal de aangevallen uitspraak bevestigen. De minister hoeft geen proceskosten te vergoeden.
      
      
    
  
  
    Beslissing
    
    
      Het College bevestigt de aangevallen uitspraak.
    
    
    
    
      Deze uitspraak is gedaan door mr. B. Bastein, mr. A. Venekamp en mr. C.T. Aalbers, in aanwezigheid van mr. I.C. Hof, griffier. De beslissing is in het openbaar uitgesproken op 18 november 2025.
    
    
    
    
    
    
    
    
    
      w.g. B. Bastein						w.g. I.C. Hof