ECLI:NL:RBGEL:2025:10753, Rechtbank Gelderland, 11-12-2025, ARN 25/149
Rechtbank Gelderland — Uitspraak 
Datum: 2025-12-11 00:00:00.000000
Rechtsgebied: Bestuursrecht; Bestuursprocesrecht

Samenvatting: Beroep tegen een invorderingsbesluit ongegrond verklaard.
        Voortzetting (onvergunde) verbouwactiviteiten na bouwstop. Overtreding van de last. Dwangsom verbeurd. Geen aanleiding om van invordering af te zien. De beëindiging van de overtreding, omdat de verbouwing inmiddels binnen de kaders van de verleende omgevingsvergunning(en) is uitgevoerd, is geen bijzondere omstandigheid om van invordering af te zien. Datzelfde geldt voor de financiële draagkracht van partijen; eisers hebben niet aannemelijk gemaakt dat zij evident onvoldoende financiële draagkracht hebben om de verbeurde dwangsom (volledig) te betalen.

RECHTBANK GELDERLAND
    
    
      Zittingsplaats Arnhem
    
    
    
      Bestuursrecht
    
    
    
      zaaknummer: ARN 25/149 
    
    uitspraak van de enkelvoudige kamer van 
    
    
      in de zaak tussen
    
    
      [eiser 1] en [eiseres], uit [plaats], eisers
    (gemachtigde: mr. J.W. van der Linde),
    
    
      en
    
    
    het college van burgemeester en wethouders van de gemeente Zutphen 
    (gemachtigde: A. Bandel-Weerkamp).
    
    
    Samenvatting
    
    
      1. Deze uitspraak gaat over het besluit van het college om bij eisers een verbeurde dwangsom in te vorderen. Volgens het college heeft eiser zich niet gehouden aan de last onder dwangsom door verbouwingsactiviteiten uit te voeren waarvoor geen omgevingsvergunning is verleend.  Eisers zijn het hier niet mee eens. Zij voeren daartoe een aantal beroepsgronden aan. Aan de hand van deze beroepsgronden beoordeelt de rechtbank het invorderingsbesluit van het college.
    
    
    
      1.1.
      De rechtbank komt in deze uitspraak tot het oordeel dat de invordering van de verbeurde dwangsom in stand kan blijven. Het beroep is ongegrond en eisers krijgen dus geen gelijk. Hierna legt de rechtbank uit hoe zij tot dit oordeel komt en welke gevolgen dit oordeel heeft. 
      
    
    
      1.2.
      Onder 2 staat het procesverloop in deze zaak. Onder 3 staan de van belang zijnde feiten en omstandigheden die hebben geleid tot het bestreden besluit. De beoordeling door de rechtbank volgt vanaf 4. Aan het eind staat de beslissing van de rechtbank en de gevolgen daarvan. 
      
    
    
      1.3.
      De wettelijke regels en beleidsregels die van belang zijn voor deze zaak, staan in de bijlage bij deze uitspraak.
      
    
  
  
    Procesverloop
    
    
      2. Bij besluit van 29 november 2023 heeft het college een bedrag van € 50.000,- van eiser gevorderd voor overtreding van de opgelegde last de bouwwerkzaamheden in het pand aan de [locatie] niet eerder te hervatten dan na het verkrijgen van toestemming van het college. Met het bestreden besluit van 28 november 2024 op het bezwaar van eisers is het college bij dat besluit gebleven.
    
    
    
      2.1.
      Eiser heeft beroep ingesteld tegen het bestreden besluit. Het college heeft op het beroep gereageerd met een verweerschrift. 
      
    
    
      2.2.
      De rechtbank heeft het beroep op 12 november 2025 op zitting behandeld. Hieraan hebben deelgenomen: eiser, de gemachtigde van eiser en de gemachtigde van het college. 
      
    
  
  
    Beoordeling door de rechtbank
    
    
      
        Waar gaat deze zaak over?
      
    
    
    
      3. In 2019 is een omgevingsvergunning verleend voor de verbouwing van de [locatie] in [plaats]. De vergunning ziet op de activiteiten bouwen, handelingen in strijd met regels van ruimtelijke ordening en handelingen met gevolgen voor beschermde monumenten.
    
    
    
      3.1.
      Het perceel ligt binnen het bestemmingsplan ‘Oude Stad-IJsselkade’ en heeft de bestemming ‘Wonen’ met als dubbelbestemming ‘waarde - archeologie 2’ en ‘waarde - beschermd stadsgezicht’. Omdat het bouwplan, vanwege de toevoeging van één woning, niet binnen de regels van het bestemmingsplan valt, is behalve een vergunning voor bouwen ook een vergunning noodzakelijk om af te wijken van het bestemmingsplan. Daarnaast is de woning een rijksmonument in een beschermd stadsgezicht, waardoor ook een monumentenvergunning noodzakelijk is. Het college heeft, in lijn met het positieve advies van het bouwplan door de commissie Ruimtelijke Kwaliteit en Cultuurhistorie, de omgevingsvergunning verleend onder toevoeging van voorschriften die specifiek zien op de monumentale status van het pand.
      
    
    
      3.2.
      Na een controle van de woning op 19 juli 2023 zijn eisers aangezegd de werkzaamheden stil te leggen. Geconstateerd was dat de achtergevel was veranderd en dat vanuit de woning een (doorbraak naar) een dakterras was gerealiseerd zonder vergunning. Bij besluit van 20 juli 2023 is dit op papier gesteld en zijn eisers gelast de (stilgelegde) werkzaamheden beëindigd te houden. Als dit niet zou worden opgevolgd, dan zou een dwangsom van € 50.000,- ineens worden verbeurd.
      
    
    
      3.3.
      Bij de controle op 27 november 2023 heeft het college geconstateerd dat diverse bouwactiviteiten waren uitgevoerd. Na eerst een voornemen tot invordering aan eiser mee te delen, besluit het college op 19 maart 2024 tot invordering van de verbeurde dwangsom. Eiser is het hier niet mee eens.
      
      
      
        
          Hoogte dwangsom
        
      
      
      
        4. Eisers betogen dat de hoogte van de dwangsom niet in verhouding staat tot de omvang van een eventuele overtreding van de last. 
      
      
    
    
      4.1.
      De rechtbank stelt vast dat het besluit van 20 juli 2023, waarin de last onder dwangsom is opgelegd, in rechte onaantastbaar is, omdat eisers hiertegen niet opgekomen zijn. Daarbij heeft het college voor de hoogte van de dwangsom aangesloten bij het minimumbedrag dat de gemeente enkel en alleen al hanteert bij het verstoren van een gemeentelijk monument met ingrijpende aanpassingen.
      
    
    
      4.2.
      Uit vaste rechtspraak van de Afdeling bestuursrechtspraak van de Raad van State (hierna: de Afdeling)  volgt dat een belanghebbende in de procedure tegen een invorderingsbeschikking in beginsel niet met succes gronden naar voren brengen die hij tegen de last onder dwangsom of last onder bestuursdwang naar voren heeft gebracht of had kunnen brengen. Dit kan slechts in uitzonderlijke gevallen. Een uitzonderlijk geval kan bijvoorbeeld worden aangenomen indien evident is dat er geen overtreding is gepleegd en/of betrokkene geen overtreder is.
      
    
    
      4.3.
      Van een dergelijk uitzonderlijk geval is niet gebleken. Uit wat door eisers naar voren is gebracht volgt niet dat er evident geen overtreding is gepleegd en evenmin is gebleken dat eisers evident geen overtreder zijn. Het betoog van eisers dat zij de dwangsom te hoog vinden in verhouding tot de overtreding kan in deze fase van de procedure niet meer aan de orde worden gesteld. De hoogte van de dwangsom is bepaald bij het besluit tot oplegging van de last onder dwangsom van 20 juli 2023. Deze hoogte kan in een bezwaar- en eventueel beroepsprocedure tegen dat besluit aan de orde worden gesteld. Eisers hebben daar destijds van afgezien, zodat zij niet nu alsnog de hoogte van de dwangsom ter discussie kunnen stellen.
      
      
        
          Is de last overtreden?
        
      
      
      
        5. Eisers betogen dat zij de last niet overtreden hebben en daarmee de dwangsom dus niet is verbeurd. Zij voeren daartoe aan dat alleen is doorgebouwd voor zover dat binnen de verleende vergunning geoorloofd was. Daarnaast voeren zij aan dat de verrichtte werkzaamheden niet aan de omschrijving ‘bouwen’ voldoen.
      
      
    
    
      5.1.
      Het college voert aan dat zowel uit het verslag van het gesprek met eisers op 6 februari 2024 als het verslag van de hoorzitting op 28 juni 2024 blijkt dat er wel degelijk bouwwerkzaamheden zijn uitgevoerd die niet met de omgevingsvergunning van november 2019 waren vergund. De toezichthouder van de gemeente heeft dit tijdens controles in het pand ook waargenomen en eisers hebben dit ook als zodanig toegegeven tijdens de hoorzitting bij de commissie bezwaarschriften.
      
    
    
      5.2.
      Deze beroepsgrond slaagt niet. In het ‘Rapport van bevindingen na stillegging’ van 6 maart 2024 heeft de toezichthouder zijn bevindingen vastgelegd naar aanleiding van de controles in het pand op 28 september 2023, 27 november 2023 en 16 februari 2024. Heel concreet heeft hij het over een kozijn in de achtergevel, een nieuwe trap, een tussenpui en het wijzigen van de indeling van de voorgevel, die na de stillegging van de bouwwerkzaamheden zijn uitgevoerd, vaak zonder of niet overeenkomstig de omgevingsvergunning. 
      
    
    
      5.3.
      Een bestuursorgaan mag, onverminderd de eigen verantwoordelijkheid ten aanzien van het bewijs, in beginsel afgaan op de juistheid van de bevindingen in een op ambtseed of ambtsbelofte opgemaakt en ondertekend rapport, voor zover deze eigen waarnemingen van de opsteller van het rapport weergeven. Als die bevindingen worden betwist, zal moeten worden onderzocht of er, gelet op de aard en inhoud van die betwisting, grond bestaat voor zodanige twijfel aan die bevindingen dat deze niet of niet volledig aan de vaststelling van de overtreding ten grondslag kunnen worden gelegd.
      
    
    
      5.4.
      Naar het oordeel van de rechtbank heeft het college zich bij haar besluit dat de last is overtreden mogen baseren op het rapport van bevindingen van 6 maart 2024. Eisers hebben de inhoud van het rapport niet gemotiveerd betwist. Sterker nog, eisers hebben zelf tijdens de hoorzitting in het kader van het bezwaar erkend dat er fouten zijn gemaakt en dit is ook tijdens de zitting in beroep bevestigd. Uit het rapport volgt dat sprake is van bouwactiviteiten. Daarmee staat vast dat last is overtreden. 
      
      
        
          Zijn er bijzondere omstandigheden om van invordering af te zien?
        
      
      
      
        6. Eisers betogen dat er bijzondere omstandigheden zijn om van invordering af te zien. Zij voeren daarvoor aan dat de overtreding tijdelijk was en de last geen doel meer dient. De werkzaamheden die anders waren uitgevoerd dan vergund, zijn inmiddels teruggedraaid en het resultaat van de verbouwing is nu geheel in lijn met wat is toegestaan. De prikkel die van de last onder dwangsom moest uitgaan heeft dus gewerkt, aldus eisers. Verder voeren eisers aan dat het invorderen van de dwangsom onevenredig is, omdat zij onvoldoende draagkracht hebben, altijd bereid waren om mee te werken aan noodzakelijke aanpassingen en niet kwaadwillend waren. 
      
      
    
    
      6.1.
      Bij een besluit over invordering van een verbeurde dwangsom moet aan het belang van die invordering veel gewicht worden toegekend. Een andere opvatting zou afdoen aan het gezag dat behoort uit te gaan van de oplegging van een last onder dwangsom. Ook de geschiedenis van de totstandkoming van artikel 5:37, eerste lid, van de Algemene wet bestuursrecht gaat hiervan uit. Hierin is vermeld dat een adequate handhaving vergt dat opgelegde sancties ook worden geëffectueerd en dat verbeurde dwangsommen dus worden ingevorderd. Alleen in bijzondere omstandigheden kan geheel of gedeeltelijk van invordering worden afgezien.
      
    
    
      6.2.
      Naar het oordeel van de rechtbank is niet gebleken van bijzondere omstandigheden op grond waarvan het college geheel of gedeeltelijk van invordering had moeten afzien. Dat de verbouwing inmiddels binnen de kaders van de verleende omgevingsvergunning(en) is uitgevoerd en er dus geen sprake meer is van een overtreding, vormt geen bijzondere omstandigheid om van invordering af te zien. Met de constatering op 28 september 2023, 27 november 2023 en 16 februari 2024 dat ondanks de bouwstop diverse (onvergunde) bouwactiviteiten hebben plaatsgevonden is destijds de last van 20 juli 2023 overtreden. 
      
    
    
      6.3.
      Dat de invordering van de dwangsom om financiële redenen onevenredig zou zijn, zoals eisers stellen, is evenmin gebleken. In de uitspraak van de Afdeling van 6 februari 2019 is overwogen dat het bestuursorgaan bij een besluit over invordering van een verbeurde dwangsom in beginsel geen rekening hoeft te houden met de financiële draagkracht van de overtreder. Voor een uitzondering op dit beginsel bestaat slechts aanleiding, indien evident is dat de overtreder gezien zijn financiële draagkracht niet in staat zal zijn de verbeurde dwangsommen (volledig) te betalen. Op de overtreder rust de last om aannemelijk te maken dat dit het geval is. Hij dient daartoe zodanige informatie te verstrekken dat een betrouwbaar en volledig inzicht wordt verkregen in zijn financiële situatie en de gevolgen die het betalen van de verbeurde dwangsommen zou hebben.
      
    
    
      6.4.
      Eisers hebben niet aannemelijk gemaakt dat deze situatie zich in hun geval voordoet. Uit de enkele opmerking dat het hen aan draagkracht ontbreekt, zonder nadere toelichting of onderbouwing met concrete stukken, kan niet worden afgeleid dat zij over onvoldoende vermogen beschikken om de verbeurde dwangsom te betalen.
      
    
    
      6.5.
      Dat eisers stellen altijd bereid te zijn geweest om mee te werken en dat zij geen kwade bedoelingen hadden leidt, wat daar ook van zij, niet tot een andere conclusie. Zij hebben in weerwil van de opgelegde bouwstop bouwactiviteiten uitgevoerd. Het lag op de weg van eisers om bij de gemeente navraag te doen of bepaalde activiteiten nog waren toegestaan gezien de opgelegde bouwstop. Eisers hebben daar niet voor gekozen en zijn toch doorgegaan. 
      
    
    
      6.6.
      De rechtbank merkt ten slotte op dat de verbeurde dwangsom een aanzienlijk bedrag is. Het college heeft op zitting echter toegelicht dat het gezien de voorgeschiedenis en de noodzakelijk gebleken tijdsinvestering door het gemeentelijk bestuur om het project in goede banen te leiden, geen reden ziet om het te innen bedrag te matigen. Wel heeft het college het aanbod gedaan voor een betalingsregeling. De rechtbank gaat ervan uit dat het college voor eisers ook na deze uitspraak de deur naar een passende betalingsregeling open houdt.
      
    
  
  
    Conclusie en gevolgen
    
    
      7. Het beroep is ongegrond. Dat betekent dat eisers gehouden zijn om het door het college gevorderde bedrag te betalen. Eisers krijgen daarom het griffierecht niet terug. Zij krijgen ook geen vergoeding van hun proceskosten.
    
  
  
    Beslissing
    
    
      De rechtbank verklaart het beroep ongegrond. 
    
    
    
    
    
    
      Deze uitspraak is gedaan door mr. M. van Harten, rechter, in aanwezigheid van
      mr. S.G. Hoijinck, griffier.
      Uitgesproken in het openbaar op
    
    
    
    
    
    
    
    
      
        
        
        
          
            
              griffier
            
            
              rechter
            
          
        
      
    
    
    
    
      Een afschrift van deze uitspraak is verzonden aan partijen op:
    
    
    
  
  
    Informatie over hoger beroep
    Een partij die het niet eens is met deze uitspraak, kan een hogerberoepschrift sturen naar de Afdeling bestuursrechtspraak van de Raad van State waarin wordt uitgelegd waarom deze partij het niet eens is met deze uitspraak. Het hogerberoepschrift moet worden ingediend binnen zes weken na de dag waarop deze uitspraak is verzonden. Kan de indiener de behandeling van het hoger beroep niet afwachten, omdat de zaak spoed heeft, dan kan de indiener de voorzieningenrechter van de Afdeling bestuursrechtspraak van de Raad van State vragen om een voorlopige voorziening (een tijdelijke maatregel) te treffen. 
    
  
  
     Zoals bedoeld in artikel 2.1, eerste lid, onder a, onder c en onder f van de Wet algemene bepalingen omgevingsrecht (Wabo).
  
  
     Zie artikel 18.2, onder a onder 2 van de planregels van het bestemmingsplan. 
  
  
     In de zin van artikel 2.12, eerste lid, onder a, onder 1o van de Wabo.
  
  
     Het college heeft daarbij gewezen op het Gemeentelijk beleid toezicht en handhaving Zutphen 2023, verder uitgewerkt in de “Naleefstrategie Richtlijn dwangsom – hoogten en begunstigingstermijnen 2023”.
  
  
     Zie bijvoorbeeld de uitspraak van de Afdeling van 29 februari 2019,  ECLI:NL:RVS:2019:466.
  
  
     Zie de uitspraak van de Afdeling van 14 september 2022, ECLI:NL:RVS:2022:2675.
  
  
     Zie verslag van de hoorzitting.
  
  
    
      Kamerstukken II 2003/04, 29 702, nr. 3, p. 115.
  
  
     Zie bijvoorbeeld de uitspraken van de Afdeling van 3 september 2025, ECLI:NL:RVS:2025:4203, en van 6 februari 2019, ECLI:NL?rVS:2019:333.
  
  
     ECLI:NL:RVS:2019:333
  
  
     Zie ook de uitspraak van de Afdeling van 12 november 2025, ECLI:NL:RVS:2025:5480.