ECLI:NL:RVS:2025:6172, Raad van State, 17-12-2025, 202304809/1/R3
Raad van State — Uitspraak 
Datum: 2025-12-17 00:00:00.000000
Rechtsgebied: Bestuursrecht

Samenvatting: Bij besluit van 25 mei 2023 heeft de raad van de gemeente Rijssen-Holten geweigerd om het bestemmingsplan "Buitengebied Holten, rood voor rood, Oude Deventerweg ong. en [locatie 1]" vast te stellen. Aan de [locatie 1], in het buitengebied ten westen van de kern Holten, is een agrarisch bedrijf gevestigd bestaande uit een intensieve varkenshouderij en een extensieve zoogkoeientak. De eigenaar, [eigenaar], was voornemens om de intensieve varkenshouderij te beëindigen en alleen het houden van zoogkoeien voort te zetten. Daartoe zou hij opstallen slopen. Met toepassing van de rood-voor-roodregeling zou [appellant A] de sloopmeters van [eigenaar] inzetten voor de realisatie van een compensatiewoning op een perceel aan de Oude Deventerweg in Holten, ten westen van [huisnummer]. [appellant B] is de eigenaar van dat perceel en zou dat verkopen aan [appellant A]. Het plangebied zou dus bestaan uit twee deelgebieden; een slooplocatie en een compensatielocatie.

202304809/1/R3.
    Datum uitspraak: 17 december 2025
    AFDELING
    BESTUURSRECHTSPRAAK
    Uitspraak in het geding tussen:
    [appellant A], wonend in [woonplaats], en [appellant B], wonend in Holten,
    appellanten,
    en
    de raad van de gemeente Rijssen-Holten,
    verweerder.
    Procesverloop
    Bij besluit van 25 mei 2023 heeft de raad geweigerd om het bestemmingsplan "Buitengebied Holten, rood voor rood, Oude Deventerweg ong. en [locatie 1]" vast te stellen.
    Tegen dit besluit hebben [appellant A] en [appellant B] beroep ingesteld.
    De raad heeft een verweerschrift ingediend.
    [appellant A] en [appellant B] hebben nadere stukken ingediend.
    De Afdeling heeft de zaak behandeld op een zitting van 25 september 2025, waar [appellant B], bijgestaan door mr. L.S. Pross, advocaat in Hengelo, en de raad, vertegenwoordigd door M. Dijkstra en C. van Bart, zijn verschenen.
    Overwegingen
    Overgangsrecht inwerkingtreding Omgevingswet
    1.       Op 1 januari 2024 zijn de Omgevingswet en de Invoeringswet Omgevingswet in werking getreden. Voor de beoordeling van het beroep is het recht zoals dat gold ten tijde van het nemen van het besluit van 25 mei 2023 bepalend.
    Inleiding
    2.       Aan de [locatie 1], in het buitengebied ten westen van de kern Holten, is een agrarisch bedrijf gevestigd bestaande uit een intensieve varkenshouderij en een extensieve zoogkoeientak. De eigenaar, [eigenaar], was voornemens om de intensieve varkenshouderij te beëindigen en alleen het houden van zoogkoeien voort te zetten. Daartoe zou hij opstallen slopen. Met toepassing van de rood-voor-roodregeling zou [appellant A] de sloopmeters van [eigenaar] inzetten voor de realisatie van een compensatiewoning op een perceel aan de Oude Deventerweg in Holten, ten westen van [huisnummer]. [appellant B] is de eigenaar van dat perceel en zou dat verkopen aan [appellant A]. Het plangebied zou dus bestaan uit twee deelgebieden; een slooplocatie en een compensatielocatie.
    3.       De raad heeft besloten het bestemmingsplan niet vast te stellen, omdat het volgens hem in strijd is met het beleid "Ruimtelijke ontwikkelingen in het buitengebied Rijssen-Holten" uit 2015 en 2022 (hierna: Beleid 2015 en Beleid 2022).
    Toetsingskader
    4.       Bij het besluit over de vaststelling van een bestemmingsplan heeft de raad beleidsruimte en moet hij de betrokken belangen afwegen. De Afdeling maakt die belangenafweging niet zelf, maar beoordeelt aan de hand van de beroepsgronden of het besluit om het bestemmingsplan niet vast te stellen in overeenstemming is met het recht. Daarbij kan aan de orde komen of de nadelige gevolgen van het besluit onevenredig zijn in verhouding tot de met dat besluit te dienen doelen.
    Gronden van het beroep
    5.       [appellant A] en [appellant B] betogen dat de weigering om het bestemmingsplan vast te stellen niet deugdelijk is gemotiveerd, omdat het bestemmingsplan volgens hen niet in strijd is met het Beleid 2015 en het Beleid 2022 en verwijzen daarbij naar het raadsvoorstel van het college van burgemeester en wethouders van 28 maart 2023, dat ertoe strekt om het bestemmingsplan vast te stellen, en het positieve advies van BügelHajema van 16 november 2022. Zij voeren aan dat de raad ten onrechte voorbij is gegaan aan de inhoud van het raadsvoorstel en het advies. Het bestemmingsplan past volgens [appellant A] en [appellant B] goed bij de doelstelling van de rood-voor-rood-regeling (oud en geldend), zowel voor wat betreft de slooplocatie als de compensatielocatie.
    Het bestemmingsplan voldoet ook aan het beleid, omdat de sloopmeters in dit landbouwontwikkelingsgebied, aangeduid als deelgebied 3, niet op de slooplocatie zelf maar elders worden ingezet. In dit geval is het ook niet wenselijk om de sloopmeters op de slooplocatie in te zetten, omdat de agrarische functie op die locatie blijft bestaan. Het initiatief draagt dus bij aan instandhouding van de agrarische functie in deelgebied 3 door elders te compenseren, aldus [appellant A] en [appellant B].
    Daarnaast voldoet de beoogde compensatiekavel aan de Oude Deventerweg volgens hen aan het beleid, omdat deze is gelegen aan de toegangsweg tot het dorp Holten en aansluit op de bebouwde kom en de lintbebouwing.
    De raad had daarom volgens hen op grond van artikel 4:84 van de Algemene wet bestuursrecht (hierna: Awb) overeenkomstig dat beleid moeten besluiten. Voor zover de raad meende dat er toch strijd met het beleid zou bestaan, had hij, gelet op hun belangen en die van [eigenaar], van dat beleid moeten afwijken.
    5.1.    De raad stelt zich op het standpunt dat het plan in strijd is met zowel het Beleid 2015 als het Beleid 2022. Aan het beleid uit 2015 is getoetst, omdat dat beleid gold ten tijde van het principeverzoek. Op basis van het beleid uit 2022 is het volgens de raad niet mogelijk om rood-voor-rood toe te passen bij een gemengd bedrijf in deelgebied 3. Op basis van het beleid uit 2015 was rood-voor-rood samen met ontmenging volgens de raad alleen mogelijk in extensivering- en verwevingsgebied, maar niet in landbouwontwikkelingsgebied. [locatie 1] ligt binnen deelgebied 3, in het (voormalig) landbouwontwikkelingsgebied. De raad heeft geen aanleiding gezien om met toepassing van artikel 4:84 van de Awb af te wijken van de beleidsregels.
    5.2.    Op de zitting hebben partijen desgevraagd bevestigd dat alleen het Beleid 2022 hier van toepassing is, omdat dat beleid gold op het moment dat het bestreden besluit genomen is en geen overgangsregeling bevat. Daarom zal de Afdeling hierna beoordelen of het gewenste planinitiatief in strijd is met dat beleid.
    5.3.    In het Beleid 2022 staat:
    "Toepassing van het rood-voor-rood beleid is volgens het 'ja, mits’-principe toegestaan in bijna het gehele buitengebied van de gemeente Rijssen-Holten, uitzonderingen zijn:
    •       De deelgebieden 3 en 4 van het Landschapontwikkelingsplan. Deze  gebieden zijn namelijk aangewezen voor de ontwikkeling van agrarische bedrijven en daarom uitgesloten voor toepassing van compensatiekavels in het kader van de rood-voor-rood regeling. Slopen in deze gebieden is wel mogelijk, maar de vierkante meters zullen dan elders ingezet moeten worden.
    Uitgangspunt van de rood-voor-rood regeling is dat de compensatiekavel(s) gesitueerd wordt/worden op de locatie waar ook de sloop van landschapsontsierende bebouwing plaatsvindt. In uitzonderlijke gevallen kan  hiervan afgeweken worden, en kan de compensatiekavel elders worden gesitueerd. Uitgangspunten wanneer afgeweken kan worden van het herbouwen op de compensatiekavel zijn:
    •       De slooplocatie is gelegen in de deelgebieden 3 en 4 van het Landschapontwikkelingsplan. Deze gebieden zijn primair bedoeld voor agrarische bedrijvigheid en de uitbreiding daarvan.
    •       Op de slooplocatie is sprake van ontmenging.
    In het geval een compensatiekavel elders gesitueerd wordt, blijft de  ruimtelijke kwaliteit leidend. Het initiatief moet passen in het landschap. Naast de voorwaarden die sowieso al gelden voor een compensatiekavel zijn  aan de locatie elders de volgende aanvullende voorwaarden verbonden. De compensatiekavel is gelegen op een locatie die voldoet aan één van de volgende beschrijvingen:
    •       Aansluitend aan of in de bebouwde kom;
    •       Aansluitend aan een buurtschap;
    •       Aansluitend aan of in lintbebouwing;
    •       In een knooperf."
    5.4.    De Afdeling stelt vast dat de slooplocatie, [locatie 1], ligt in deelgebied 3. Op de slooplocatie is sprake van ontmenging: de intensieve varkenshouderij wordt beëindigd. Volgens het Beleid 2022 is, zoals gezegd, het mogelijk om een compensatiekavel elders te situeren als een compensatiekavel op de slooplocatie niet wenselijk is. Dat is hier het geval. De Afdeling stelt vast dat de compensatielocatie zich bevindt aan het einde van lintbebouwing nabij stedelijk gebied, in overeenstemming met het Beleid 2022. Gelet hierop is het gewenste bestemmingsplan niet in strijd met het Beleid 2022. De raad heeft dan ook ten onrechte aan de weigering het plan vast te stellen ten grondslag gelegd dat het initiatief in strijd is met dat beleid.
    5.5.    Daarnaast heeft de raad besloten het bestemmingsplan niet vast te stellen, omdat hij het bouwen van een compensatiewoning op het perceel Oude Deventerweg ongenummerd (naast [huisnummer]) onevenredig nadelig acht voor omwonenden. Maar in het bestreden besluit is niet toegelicht waarom dat zo is. Op de zitting heeft de raad dat ook niet kunnen toelichten. De raad heeft in zijn algemeenheid verklaard de belangen van omwonenden te hebben meegewogen, zonder inzichtelijk te maken wat deze belangen zijn en hoe deze zich verhouden tot de belangen van [appellant A] en [appellant B].
    Onder deze omstandigheden ziet de Afdeling in wat is aangevoerd aanleiding voor het oordeel dat de raad het bestreden besluit niet deugdelijk heeft gemotiveerd. Het besluit tot weigering het bestemmingsplan vast te stellen is genomen in strijd met artikel 3:46 van de Awb.
    Het betoog slaagt.
    Conclusie
    6.       Gelet op het voorgaande is het beroep gegrond, zodat het bestreden besluit moet worden vernietigd.
    7.       De raad kan bij een eventueel nieuw te nemen besluit in beginsel  terugvallen op het vóór 1 januari 2024 ter inzage gelegde ontwerpplan. Dat besluit hoeft dus niet overeenkomstig afdeling 3.4 van de Awb te worden voorbereid. Dit geldt echter alleen als de raad een ontwikkeling mogelijk wil maken die niet wezenlijk afwijkt van die, waarin het ontwerpplan voorzag en daarbij ook geen sprake is van wijzigingen die niet als van ondergeschikte aard kunnen worden aangemerkt. In dat geval moet de raad bij het nemen van een nieuw besluit dus het recht zoals dat gold vóór 1 januari 2024 toepassen.
    8.       De raad moet de proceskosten vergoeden.
    Beslissing
    De Afdeling bestuursrechtspraak van de Raad van State:
    I.        verklaart het beroep gegrond;
    II.       vernietigt het besluit van de raad van de gemeente Rijssen-Holten van 25 mei 2023, waarbij is geweigerd het bestemmingsplan "Buitengebied Holten, rood voor rood, Oude Deventerweg ong. en [locatie 1]" vast te stellen;
    III.      veroordeelt de raad van de gemeente Rijssen-Holten tot vergoeding van bij [appellant A] en [appellant B] in verband met de behandeling van het beroep opgekomen proceskosten tot een bedrag van € 1.814,00, geheel toe te rekenen aan door een derde beroepsmatig verleende rechtsbijstand, met dien verstande dat bij betaling van genoemd bedrag aan één van hen de raad aan zijn betalingsverplichting heeft voldaan;
    IV.     gelast dat de raad van de gemeente Rijssen-Holten aan [appellant A] en [appellant B] het door hen voor de behandeling van het beroep betaalde griffierecht ten bedrage van € 184,00 vergoedt, met dien verstande dat bij betaling van genoemd bedrag aan één van hen de raad aan zijn betalingsverplichting heeft voldaan.
    Aldus vastgesteld door mr. J.H. van Breda, lid van de enkelvoudige kamer, in tegenwoordigheid van mr. J.J.M.A. Wolvers-Poppelaars, griffier.
    w.g. Van Breda
    lid van de enkelvoudige kamer
    w.g. Wolvers-Poppelaars
    griffier
    Uitgesproken in het openbaar op 17 december 2025
    780-1164