ECLI:NL:RVS:2025:2722, Raad van State, 18-06-2025, 202301458/1/A2
Raad van State — Uitspraak 
Datum: 2025-06-18 00:00:00.000000
Rechtsgebied: Bestuursrecht

Samenvatting: Bij besluit van 9 juli 2020 heeft het college van burgemeester en wethouders van Amsterdam aan [appellant A] een omzettingsvergunning verleend voor het omzetten van de woning aan de [locatie] te Amsterdam van één zelfstandige woonruimte naar zes onzelfstandige woonruimten. [appellant A] is eigenaar van de woning [locatie] in Amsterdam (hierna: de woning). Op 23 maart 2020 heeft hij een omzettingsvergunning aangevraagd voor het omzetten van de woning van één zelfstandige woonruimte naar zes onzelfstandige woonruimten. Het college heeft de omzettingsvergunning bij besluit van 9 juli 2020 verleend. De rechtbank is van oordeel dat het college ten onrechte niet de criteria voor woningvorming heeft betrokken bij de beoordeling van de aanvraag om een omzettingsvergunning. Woningvorming is in artikel 3.1.1, onderdeel d, van de Huisvestingsverordening 2020 omschreven als een woonruimte tot twee of meer woonruimten verbouwen of in deze verbouwde staat houden. De aanvraag ziet op woningvorming.

202301458/1/A2.
    Datum uitspraak: 18 juni 2025
    AFDELING
    BESTUURSRECHTSPRAAK
    Uitspraak op de hoger beroepen van:
    1.       [appellant A], wonend in [woonplaats],
    2.       [appellant B], [appellant C], [appellant D] en [appellant E] (hierna gezamenlijk en in enkelvoud: [appellant B]),
    allen wonend in [woonplaats],
    3.       het college van burgemeester en wethouders van Amsterdam,
    appellanten,
    tegen de uitspraak van de rechtbank Amsterdam van 23 januari 2023 in zaken nrs. 21/3568 en 21/3577 in het geding tussen:
    [appellant B]
    en
    het college van burgemeester en wethouders van Amsterdam.
    Procesverloop
    Bij besluit van 9 juli 2020 heeft het college aan [appellant A] een omzettingsvergunning verleend voor het omzetten van de woning aan de [locatie] te Amsterdam van één zelfstandige woonruimte naar zes onzelfstandige woonruimten.
    Bij besluit van 25 mei 2021 heeft het college het door [appellant B] daartegen gemaakte bezwaar gegrond verklaard, de gewijzigde tekeningen ingediend op 29 april 2020 bij de vergunning gevoegd, het besluit van 9 juli 2020 gewijzigd zodat de voorwaarden en voorschriften bij het besluit worden gewijzigd en dat besluit na wijziging in stand gelaten.
    Bij uitspraak van 23 januari 2023 heeft de rechtbank het door [appellant B] daartegen ingestelde beroep gegrond verklaard en het besluit van 25 mei 2021 vernietigd. De rechtbank heeft aanleiding gezien zelf in de zaak te voorzien door de omzettingsvergunning te herroepen en te bepalen dat haar uitspraak in de plaats treedt van het vernietigde besluit.
    Tegen deze uitspraak heeft [appellant A] hoger beroep ingesteld.
    Het college heeft incidenteel hoger beroep ingesteld.
    [appellant B] heeft een schriftelijke uiteenzetting gegeven en incidenteel hoger beroep ingesteld.
    [appellant A] en [appellant B] hebben een zienswijze gegeven.
    [appellant B] heeft nadere stukken ingediend.
    De Afdeling heeft de zaak op een zitting behandeld op 21 maart 2025, waar [appellant A], bijgestaan door mr. A.S.D. Lijkwan, advocaat te Amsterdam, en [appellant B], vertegenwoordigd door [gemachtigde], en het college, vertegenwoordigd door mr. H.D. Hosper, zijn verschenen.
    Overwegingen
    Inleiding
    1.       [appellant A] is eigenaar van de woning [locatie] in Amsterdam (hierna: de woning). Op 23 maart 2020 heeft hij een omzettingsvergunning aangevraagd voor het omzetten van de woning van één zelfstandige woonruimte naar zes onzelfstandige woonruimten. Het college heeft de omzettingsvergunning bij besluit van 9 juli 2020 verleend.
    2.       Naar aanleiding van het door [appellant B] gemaakte bezwaar heeft het college het besluit van 9 juli 2020 heroverwogen bij het besluit op bezwaar van 25 mei 2021 en verwezen naar het advies van de bezwaarschriftencommissie. Het advies vermeldt het volgende. Het besluit van 9 juli 2020 bevat een gebrek dat moet worden hersteld. De aan de omzettingsvergunning verbonden voorwaarden en voorschriften komen niet volledig overeen met de voorwaarden en voorschriften die in de Huisvestingsverordening 2020 worden genoemd (artikel 3.3.13 van de Huisvestingsverordening 2020), terwijl de Huisvestingswet 2014 alleen toestaat dat voorwaarden en voorschriften worden gesteld die in de huisvestingsverordening worden genoemd. De bezwaarschriftencommissie heeft daarom geadviseerd om de aan de omzettingsvergunning verbonden voorwaarden en voorschriften te schrappen en nieuwe voorwaarden en voorschriften te verbinden aan de omzettingsvergunning, zodat deze overeenkomen met artikel 3.3.13 van de Huisvestingsverordening 2020, zoals dit gold op ten tijde van de aanvraag. Artikel 5.1, derde lid, van de Huisvestingsverordening 2020 (geldend vanaf 1 januari 2021) bepaalt dat het college moet toetsen aan de huisvestingsverordening zoals die gold ten tijde van de aanvraag.
    3.       Het college heeft het advies van de bezwaarschriftencommissie bij besluit van 25 mei 2021 overgenomen.
    Uitspraak van de rechtbank
    4.       De rechtbank is van oordeel dat het college ten onrechte niet de criteria voor woningvorming heeft betrokken bij de beoordeling van de aanvraag om een omzettingsvergunning. Woningvorming is in artikel 3.1.1, onderdeel d, van de Huisvestingsverordening 2020 omschreven als een woonruimte tot twee of meer woonruimten verbouwen of in deze verbouwde staat houden. De aanvraag ziet op woningvorming. Het college heeft dit op de zitting van de rechtbank erkend. Onder verwijzing naar de uitspraak van de Afdeling van 18 november 2020, ECLI:NL:RVS:2020:2778, is de rechtbank van oordeel dat het college heeft nagelaten om een besluit te nemen over de vergunning voor woningvorming. Volgens de rechtbank is er geen ruimte voor het verlenen van een vergunning voor woningvorming, omdat artikel 3.3.15, eerste lid, aanhef en onder a, van de Verordening bepaalt dat de nieuw te vormen woonruimten zelfstandig moeten zijn. De door [appellant A] gevormde nieuwe woonruimten zijn echter onzelfstandig.
    Besluit van 21 april 2023
    5.       Bij besluit van 21 april 2023 heeft het college opnieuw aan [appellant A] een omzettingsvergunning verleend voor het omzetten van één zelfstandige woonruimte naar zes onzelfstandige woonruimten. Dit besluit gaat over een nieuwe aanvraag van [appellant A] van 24 februari 2023. Het is daarom geen besluit als bedoeld in artikel 6:19 van de Awb, zodat het hoger beroep niet over dit besluit kan gaan.
    Hoger beroep college
    6.       De Afdeling ziet zich eerst gesteld voor de vraag of het college in zijn hoger beroep kan worden ontvangen.
    6.1.    Artikel 8:110, eerste lid, van de Algemene wet bestuursrecht (hierna: de Awb) luidt: "Indien hoger beroep is ingesteld, kan degene die ook hoger beroep had kunnen instellen, incidenteel hoger beroep instellen. De voorschriften omtrent het hoger beroep zijn van toepassing, tenzij in deze titel anders is bepaald."
    6.2.    Het college heeft bij brief van 26 april 2023 incidenteel hoger beroep ingesteld. De gronden die het college in deze brief heeft aangevoerd komen nagenoeg overeen met die van [appellant A].
    6.3.    Volgens vaste rechtspraak van de Afdeling moet de aanleiding voor het instellen van incidenteel hoger beroep zijn gelegen in het ingestelde principaal hoger beroep. Uit de geschiedenis van de totstandkoming van artikel 8:110, eerste lid, van de Awb (Kamerstukken II 2009/10, 32 450, nr. 3, blz. 23 en 24) blijkt dat een incidenteel hoger beroep dient als 'tegenaanvalswapen' tegen het principaal hoger beroep en niet als ondersteuning daarvan (zie onder meer de uitspraak van 1 november 2017, ECLI:NL:RVS:2017:2912, onder 2.2). Gelet hierop behelst de brief van 26 april 2023 van het college geen incidenteel hoger beroep, maar een principaal hoger beroep.
    6.4.    Artikel 6:7 van de Awb luidt: "De termijn voor het indienen van een bezwaar- of beroepschrift bedraagt zes weken."
    Artikel 6:11 luidt: "Ten aanzien van een na afloop van de termijn ingediend bezwaar- of beroepschrift blijft niet-ontvankelijkverklaring op grond daarvan achterwege indien redelijkerwijs niet kan worden geoordeeld dat de indiener in verzuim is geweest."
    6.5.    De termijn voor het instellen van hoger beroep liep van 27 januari 2023 tot en met 10 maart 2023. Het hogerberoepschrift van het college is op 26 april 2023 ontvangen en dus te laat ingediend. Het college heeft geen feiten of omstandigheden genoemd op grond waarvan redelijkerwijs niet kan worden geoordeeld dat het college in verzuim is geweest. De Afdeling zal het hoger beroep van het college daarom niet-ontvankelijk verklaren.
    Hoger beroep [appellant A]
    7.       [appellant A] betoogt dat de rechtbank ten onrechte niet de rechtsgevolgen van de vernietigde omzettingsvergunning in stand heeft gelaten. De rechtbank heeft daarvoor ten onrechte van belang geacht dat de aanvraag ook ziet op woningvorming en dat het college daarover geen beslissing heeft genomen. Daarnaast heeft de rechtbank er ten onrechte geen rekening mee gehouden dat de Huisvestingsverordening met ingang van 1 januari 2022 is gewijzigd. Aan deze wijziging heeft het college terugwerkende kracht willen toekennen. Dit betekent dat er op het moment van de uitspraak van de rechtbank geen vergunningplicht meer gold voor woningvorming van onzelfstandige woonruimten als voor die onzelfstandige woonruimten al een omzettingsvergunning was verleend.
    7.1.    Volgens vaste rechtspraak moet bij de beoordeling of de rechtsgevolgen van een vernietigd besluit in stand kunnen blijven worden uitgegaan van de ten tijde van de uitspraak geldende feiten en omstandigheden en het dan geldende recht (bijvoorbeeld de uitspraak van 15 december 2021, ECLI:NL:RVS:2021:2843). De rechtbank is gelet hierop terecht uitgegaan van de ten tijde van haar uitspraak geldende Huisvestingsverordening. Dat is de versie geldend van 16 januari 2023 tot 1 januari 2024. In deze versie van de Huisvestingsverordening bepaalt artikel 5.1, eerste lid, dat aanvragen moeten worden beoordeeld volgens de Huisvestingsverordening die gold ten tijde van de aanvraag. De Huisvestingsverordening die gold ten tijde van de aanvraag (versie geldend van 1 januari 2020 tot 1 juli 2020), bevatte geen vrijstelling voor de vergunning voor woningvormen. De stelling van [appellant A] dat het college aan de vrijstelling die vanaf 1 januari 2022 in de Huisvestingsverordening stond terugwerkende kracht heeft willen verlenen, treft geen doel. De rechtbank heeft terecht beoordeeld of een vergunning voor woningvorming kan worden verleend. De rechtbank heeft terecht overwogen dat niet is voldaan aan de destijds geldende eis dat de te vormen woonruimten zelfstandig moeten zijn. Daarom was er geen grond om [appellant A] op zijn aanvraag van 23 maart 2020 een vergunning voor woningvormen te verlenen. De rechtbank heeft dan ook terecht geen aanleiding gezien om de rechtsgevolgen van het besluit van 25 mei 2021 in stand te laten.
    7.2.    Het betoog van [appellant A] slaagt niet.
    Incidenteel hoger beroep [appellant B]
    8.       De Afdeling overweegt dat [appellant B] geen gronden heeft aangevoerd tegen de uitspraak van de rechtbank. Omdat de rechtbank na beoordeling van de meest verstrekkende grond van [appellant B] de omzettingsvergunning heeft herroepen, hoefde de rechtbank de overige gronden van beroep niet te bespreken. [appellant B] is het bovendien eens met het dictum van de uitspraak van de rechtbank. De Afdeling zal het incidenteel hoger beroep van [appellant B] daarom niet-ontvankelijk verklaren.
    Conclusie
    9.       Het hoger beroep van het college is niet-ontvankelijk. Het hoger beroep van [appellant A] is ongegrond. Het incidenteel hoger beroep van [appellant B] is niet-ontvankelijk.
    10.     Het college hoeft geen proceskosten te vergoeden.
    11.     Gelet op artikel 8:109, tweede lid, van de Awb wordt van het college griffierecht geheven.
    Beslissing
    De Afdeling bestuursrechtspraak van de Raad van State:
    I.        bevestigt de aangevallen uitspraak;
    II.       verklaart het hoger beroep van het college van burgemeester en wethouders van Amsterdam niet-ontvankelijk;
    III.      verklaart het incidenteel hoger beroep van [appellant B], [appellant C], [appellant D] en [appellant E] niet-ontvankelijk;
    IV.     bepaalt dat van het college van burgemeester en wethouders van Amsterdam een griffierecht van € 548,00 wordt geheven.
    Aldus vastgesteld door mr. N. Verheij, voorzitter, en mr. M. Soffers en mr. J.F. de Groot, leden, in tegenwoordigheid van mr. O. van Loon, griffier.
    w.g. Verheij
    voorzitter
    w.g. Van Loon
    griffier
    Uitgesproken in het openbaar op 18 juni 2025
    284-1067
     
    BIJLAGE - WETTELIJK KADER
     
    Huisvestingswet 2014
    Artikel 21
    1. Het is verboden om een woonruimte, behorend tot een met het oog op het behoud of de samenstelling van de woonruimtevoorraad door de gemeenteraad in de huisvestingsverordening aangewezen categorie woonruimte en die gelegen is in een in de huisvestingsverordening aangewezen gebied, zonder vergunning van burgemeester en wethouders:
    […]
    c. van zelfstandige in onzelfstandige woonruimte om te zetten of omgezet te houden;
    d. tot twee of meer woonruimten te verbouwen of in die verbouwde staat te houden.
    Huisvestingsverordening Amsterdam 2020 (versie geldend van 1 januari 2022 tot 11 maart 2022)
    Artikel 3.1.5
    Voor het vormen van een onzelfstandige woonruimte is geen vergunning vereist voor woningvormen als bedoeld in artikel 3.1.1, derde lid, onderdeel d, indien een omzettingsvergunning als bedoeld in artikel 3.3.11 is verleend voor het totale aantal onzelfstandige woonruimten, zijnde met inbegrip van de extra gevormde onzelfstandige woonruimte.
    Huisvestingsverordening Amsterdam 2020 (versie geldend van 1 april 2021 tot 28 september 2021)
    Artikel 5.1
    […]
    3. Aanvragen van vergunningen, urgentieverklaringen en andere besluiten worden beoordeeld op grond van de Huisvestingsverordening zoals deze geldt op liet moment van indiening van de aanvraag met uitzondering van artikel 3.1.1.
    Huisvestingsverordening Amsterdam 2020 (versie geldend van 1 januari 2020 tot 1 juli 2020)
    Artikel 3.1.1
    1. Als woonruimte gelegen in de gemeente Amsterdam waarvoor de vergunningplicht geldt als bedoeld in artikel 21, onderdelen a, b, c en d, van de Huisvestingswet wordt aangewezen:
    a. alle zelfstandige woonruimten met een rekenhuur tot de liberalisatiegrens;
    b. alle zelfstandige woonruimten tot en met 200 huurpunten;
    e. alle zelfstandige woonruimten met meer dan 200 huurpunten; en,
    d. alle onzelfstandige woonruimten tot 750 huurpunten.
    […]
    3. Het is verboden om woonruimte als bedoeld in het eerste lid zonder vergunning van burgemeester en wethouders:
    […]
    c. van zelfstandige in onzelfstandige woonruimte(n) om te zetten of omgezet te houden; of,
    d. tot twee of meer woonruimten te verbouwen of in die verbouwde staat te houden (woningvorming).