ECLI:NL:CBB:2025:631, College van Beroep voor het bedrijfsleven, 02-12-2025, 24/470
College van Beroep voor het bedrijfsleven — Uitspraak 
Datum: 2025-12-02 00:00:00.000000
Rechtsgebied: Bestuursrecht

Samenvatting: Hoger beroep, Meststoffenwet, bestuurlijke boetes. De onderneming heeft met het prikken van gaatjes in de mestmonsterverpakkingen artikel 80, derde lid, van de Uitvoeringsregeling Msw overtreden. Door het vermelden van de geanalyseerde waarden op de vdm’s heeft de onderneming artikel 124, eerste lid, van de Uitvoeringsregeling overtreden. Geen ontbrekende verwijtbaarheid. Geen eendaadse samenloop. Geen aanleiding voor verdere matiging.

uitspraak 
    
      
        
          
        
      
      
        
          
        
      
    
    COLLEGE VAN BEROEP VOOR HET BEDRIJFSLEVEN
    
    
      zaaknummer: 24/470
    
    
    uitspraak van de meervoudige kamer van 2 december 2025 op het hoger beroep van
    
      [naam 1] , te [woonplaats] (onderneming) 
    (gemachtigde: mr. J.J.J. de Rooij),
    
    
      tegen de uitspraak van de rechtbank Oost-Brabant van 26 april 2024, kenmerk 23/1713, in het geding tussen
    
    
    
      de onderneming 
    
    
    en 
    de minister van Landbouw, Visserij, Voedselzekerheid en Natuur  
    (gemachtigden: mr. A.R. Alladin en mr. M. Leegsma)
    
    
  
  
    Procesverloop in hoger beroep
    
    
      De onderneming heeft hoger beroep ingesteld tegen de uitspraak van de rechtbank Oost-Brabant (rechtbank) van 26 april 2024 (ECLI:NL:RBOBR:2024:1728; aangevallen uitspraak).
    
    
    
      De minister heeft een schriftelijke uiteenzetting gegeven.
    
    
    
      De zitting was op 4 september 2025. Aan de zitting hebben de gemachtigden van partijen deelgenomen. Voor de onderneming was verder aanwezig [naam 2] en voor de minister [naam 3] en [naam 4] , beiden toezichthouder bij de Nederlandse Voedsel- en Warenautoriteit (NVWA). 
    
    
  
  
    Grondslag van het geschil
    
    
      1.1
      Voor een uitgebreide weergave van het verloop van de procedure en de in dit geding van belang zijnde feiten en omstandigheden, voor zover niet bestreden, wordt verwezen naar de aangevallen uitspraak. Het College volstaat met het volgende.
      
    
    
      1.2
      De onderneming is een intermediaire onderneming die onder andere dierlijke meststoffen transporteert. Naar aanleiding van een melding van Normec Robalab (Roba) hebben twee toezichthouders van de NVWA een onderzoek ingesteld naar mestmonsters en monsterverpakkingen die door de onderneming bij het laboratorium van Roba ter bemonstering zijn aangeleverd. De bevindingen van het onderzoek zijn neergelegd in een rapport van 19 augustus 2022. In dat rapport staat het volgende. Een toezichthouder van de NVWA bevond zich op 12 april 2022 in het laboratorium van Roba naar aanleiding van een door Roba gedane AP05-melding; dat wil zeggen een melding over de ondeugdelijkheid van ontvangen monsterverpakkingen. De toezichthouder stelde vast dat in 11 in VMA-sealzakken verpakte mestmonsters van de onderneming een klein gaatje was aangebracht. Hij heeft deze onder zich genomen en ter analyse toegezonden aan Wageningen Food Safety Research (WFSR). Op 2 mei 2022 hebben toezichthouders van de NVWA in het laboratorium van Roba vastgesteld dat bij 103 sealzakken kleine gaatjes waren aangebracht. Namens de onderneming werd verklaard dat zij al een hele lange tijd gaatjes prikten in de sealzakken om te voorkomen dat ze ontploffen, met als gevolg dat alles bezoedeld is als de monsters worden aangeboden bij het laboratorium. Verder staat in het rapport:
      
      
        	“[…]
        
          14. Registratie VDM_
        	Bij raadpleging van het Digitaal Dossier op 1 augustus 2022, zag ik, [naam toezichthouder], dat door 	vervoerder [naam 1] (ex artikel 64 URM) de gegevens van de voor de onderhavige 11 + 110 = 121 vrachten opgemaakte VDM elektronisch had verzonden aan de RVO. […]In dit overzicht is ook af te lezen dat door [naam 1] voor elk van de 121 vrachten met de VDM gegevens een hoeveelheid dierlijke meststoffen (uitgedrukt in kg fosfaat en stikstof) had meegezonden aan de RVO. […] 
        	Zoals hiervoor reeds vermeld werd bij controle van […] 114 monsters vastgesteld, dat deze door het laboratorium Roba waren ontvangen, terwijl in de VMA sealzakken (waarin deze monsters waren verpakt), gaatjes aanwezig waren. Naar [naam 1] (alsook Roba) werd aangegeven dat hierdoor deze 114 monsters niet gebruikt konden worden ten behoeve van de bepaling van de in die 114 vrachten aanwezige hoeveelheid dierlijke meststoffen. Hetgeen er op neer komt dat voor elk van deze 114 vrachten geen hoeveelheid dierlijke meststoffen kan worden berekend (ergo 0 kg fosfaat / 0 kg stikstof).Zoals vermeld heeft [naam 1] uit eigener beweging de desbetreffende 103 mestmonsters (middels vormen van mengmonsters) en 11 restmonsters alsnog laten analyseren door Roba. Hiertoe heb ik, [ naam toezichthouder], (zoals vermeld) op verzoek van [naam 1] de bij het WFSR nog aanwezige 11 restmonsters overgebracht naar Roba. Bij ons ontstond, gelet op bovenstaande, het vermoeden dat [naam 1] vervolgens toch die analyse gegevens heeft gebruikt om de in die 103 + 11 = 114 vrachten aanwezige hoeveelheid dierlijke meststoffen te berekenen. Om vervolgens deze berekende hoeveelheid met de VDM-gegevens mee te verzenden naar RVO. Nadat een laboratorium een mestmonster heeft ontvangen en geanalyseerd, verzend het laboratorium normaliter (ex artikel 81 URM) onder meer het analyseresultaat aan de Minister (lees RVO). Deze gegevens worden bij RVO opgeslagen in het zogenaamde "labregister". Naar aanleiding van bovenstaande vroeg ik, [naam toezichthouder], [naam collega], zaakanalist meststoffen, om na te gaan welke gegevens Roba in deze de analysegegevens van deze 11 + 103 + 7 = 121 monsters had verzonden aan het Labregister bij RVO. Op maandag 1 augustus 2022, omstreeks 13:08 uur, ontving ik een e-mail van [naam collega], met daarin als bijlage het Labregister aangaande voornoemde 121 monsters / VDM.
        		Zaakanalist [naam collega] schreef in de e-mail:
        
          Op 7 vdm’s na heeft het lab ze allemaal ingezonden met de opmerking VN,
          
          zijnde verpakking beschadigd analyse niet uitgevoerd.
        
        	[…]”
      
      
      
        Op 12 augustus 2022 is namens de onderneming over de registratie van de analyseresultaten op de vervoersbewijzen dierlijke meststoffen (ook wel vdm) verklaard dat het voor de 11 op 12 april 2022 bij Roba aangetroffen monsterverpakkingen ging om de analyseresultaten van Roba van de restmonsters die terugkwamen van WFSR. Verder is namens de onderneming voor de 103 op 2 mei 2022 bij Roba aangetroffen monsterverpakkingen verklaard dat het ging om de analyseresultaten van Roba van de mestmonsters.
      
    
    
      1.3
      Met het besluit van 31 januari 2023 (boetebesluit) heeft de minister de onderneming boetes opgelegd met een totaalbedrag van € 68.400,- voor overtredingen van de Meststoffenwet (Msw). 
      
    
    
      1.4
      
        Met het besluit van 6 juni 2023 (bestreden besluit), waartegen het beroep bij de rechtbank was gericht, heeft de minister het bezwaar van de onderneming tegen het boetebesluit ongegrond verklaard. De onderneming heeft volgens de minister artikel 80, derde lid, van de Uitvoeringsregeling Meststoffenwet (Uitvoeringsregeling) overtreden door in 
        114 monsterverpakkingen een gaatje te prikken. De onderneming heeft hierdoor de mestmonsters niet zodanig bewaard dat deze in goede staat blijven verkeren (feitcode M517). Daarnaast heeft de onderneming volgens de minister artikel 124, eerste lid, van de Uitvoeringsregeling overtreden door 114 keer een vervoersbewijs dierlijke meststoffen (vdm) niet naar waarheid op te maken (feitcode M311). 
      
      
    
  
  
    Aangevallen uitspraak
    
    
      2		De rechtbank heeft het beroep van de onderneming gegrond verklaard, het bestreden besluit vernietigd voor zover het de hoogte van de boete betreft, het boetebesluit herroepen voor zover daarbij een boete van € 68.400,- is opgelegd en de boete zelf vastgesteld op € 51.300,-. Voor de rechtbank staat niet vast dat de onderneming bewust de norm heeft willen overtreden die artikel 80, derde lid, van de Uitvoeringsregeling beoogt te beschermen. Om die reden is zij van oordeel dat de minister ten onrechte heeft afgezien van de matiging conform zijn beleid en heeft zij de boete voor deze overtreding gematigd met 50%.  
    
    
  
  
    Beoordeling van het geschil in hoger beroep
    3 Het toepasselijke wettelijke kader zoals dat van toepassing was ten tijde hier van belang, is opgenomen in een bijlage bij deze uitspraak, die deel uitmaakt van deze uitspraak. 
    
    4 Het College is van oordeel dat het hoger beroep niet slaagt. Dit betekent dat het College de aangevallen uitspraak zal bevestigen en dat de boete zoals de rechtbank die heeft vastgesteld in stand blijft. Het College licht hierna toe hoe het tot dit oordeel is gekomen. 
    
    
      
        Is sprake van een overtreding van artikel 80, derde lid, van de Uitvoeringsregeling?
      
    
    
    
      5.1
      De rechtbank heeft, voor zover hier van belang, het volgende overwogen (waar voor eiseres de onderneming moet worden gelezen):
      
      
        “8. Op eiseres rust op grond van artikel 80, derde lid, van de Urm de verplichting om de monsters totdat zij aan het erkend laboratorium worden toegestuurd zodanig te bewaren dat zij in een goede staat blijven verkeren. Naar het oordeel van de rechtbank heeft de minister mogen vinden dat de monsters door het prikken van gaatjes in de verpakking niet in goede staat zijn blijven verkeren. De verplichting in artikel 80, derde lid, van de Urm valt onder de regels inzake de hoeveelheidbepaling van de in de dierlijke meststoffen aanwezige gehalten stikstof en fosfaat. Het automatisch genomen monster dient representatief te zijn voor het stikstofgehalte, fosfaatgehalten en overige nutriënten van de meststoffen. Op het moment dat gaatjes in een verpakking worden geprikt, kan niet langer met de vereiste zekerheid van die representativiteit worden uitgegaan want het monster is toegankelijk geworden. Daarbij is niet van belang of daadwerkelijk stoffen aan het monster zijn toegevoegd omdat door het prikken van gaatjes al geen sprake meer is van een representatief monster. De rechtbank wijst ook op de uitspraak van het College van Beroep voor het bedrijfsleven (CBb) waarin is geoordeeld dat het niet sluiten van de monsterpot een overtreding van artikel 80, derde lid, van de Urm oplevert [ECLI:NL:CBB:2020:15, toevoeging College]. De minister heeft daarom terecht vastgesteld dat eiseres 114 keer artikel 80, derde lid, van de Urm heeft overtreden. De minister was daarom bevoegd om aan eiseres een boete op te leggen voor overtreding van artikel 80, derde lid, van de Urm. De beroepsgrond slaagt niet.”
      
      
    
    
      5.2
      De onderneming heeft hiertegen het volgende aangevoerd. Anders dan de rechtbank overweegt, is voor de vraag of artikel 80, derde lid, van de Uitvoeringsregeling is overtreden niet relevant of niet langer van de vereiste representativiteit van de verpakkingen kan worden uitgegaan doordat er gaatjes in zijn geprikt en het monster aldus toegankelijk is geworden. Waar het om gaat is of het monster nog in goede staat verkeert. De verpakking kan zijn aangetast, maar dat zegt nog niets over het monster. Voor het monster en de vraag of het monster nog representatief is of bepaalde eigenschappen heeft verloren, is wel degelijk relevant of er stoffen zijn toegevoegd. Het enkel prikken van een gaatje in de monsterverpakking betekent niets en daarvan is ook niets gebleken voor de samenstelling van het monster. Verder wijst de rechtbank ten onrechte op de uitspraak van het College. 
      
    
    
      5.3
      De minister heeft gemotiveerd verweer gevoerd. 
      
    
    
      5.4
      De bemonstering van een vracht drijfmest geschiedt automatisch tijdens het laden van een transport. Dat monster wordt automatisch verpakt in een monsterverpakking. Die verpakking is zodanig gesloten dat deze niet zonder herkenbare beschadiging kan worden geopend en aan de inhoud ervan zonder herkenbare beschadiging niets toegevoegd, afgenomen of anderszins veranderd kan worden. Dit volgt uit de artikelen 78 en 79, eerste lid, en bijlage E, onderdeel B, van de Uitvoeringsregeling. Het laboratorium controleert bij ontvangst van de monsterverpakking het volgende. 
      
         Of de verpakking nog gesloten is.
         Of er beschadigingen zijn aan de verpakking die wijzen op mogelijke fraude. De verpakking dient in dusdanige staat te verkeren dat geen vermoeden bestaat dat het monster toegankelijk is geweest.
         Of er sprake is van andere opvallendheden die manipulaties van het monster doen vermoeden.
      
      Bij evidente ondeugdelijkheid van de verpakking wordt het monster niet in bewerking genomen. Het laboratorium doet binnen 24 uur melding van bovenstaande punten bij de NVWA. Dit staat in bijlage H, paragraaf 4.1, van de Uitvoeringsregeling.
      
    
    
      5.5
      Artikel 80, derde lid, van de Uitvoeringsregeling bepaalt dat de vervoerder de mestmonsters totdat zij aan het laboratorium worden toegestuurd zodanig bewaart dat zij in goede staat blijven verkeren. Uit 5.4 leidt het College af dat ‘in goede staat’ in ieder geval betekent dat de monsterverpakking nog gesloten is en dat er geen vermoeden bestaat dat het monster toegankelijk is geweest. In dit geval is niet in geschil dat de onderneming gaatjes in de monsterverpakkingen heeft geprikt. Dat betekent dat de verpakkingen niet meer geheel gesloten waren en dat de monsters toegankelijk zijn geweest. Er kan niet meer worden gecontroleerd of aan de monsters stoffen zijn toegevoegd. Het College is dan ook al hierom met de rechtbank van oordeel dat de minister terecht tot de conclusie is gekomen dat sprake is van 114 keer een overtreding van artikel 80, derde lid, van de Uitvoeringsregeling. Dat wat de onderneming heeft aangevoerd leidt, gezien het hiervoor weergegeven toetsingskader, niet tot een ander oordeel.
      
    
    
      5.6
      De hoger beroepsgrond slaagt niet.
      
      
      
        
          Is sprake van overtreding van artikel 124, eerste lid, van de Uitvoeringsregeling? 
        
      
      
    
    
      6.1
      De rechtbank heeft, voor zover hier van belang, het volgende overwogen:
      
      
        “10. Op eiseres rust op grond van artikel 124, eerste lid, van de Urm de verplichting om de gegevens op het VDM volledig en naar waarheid op te nemen. Zoals hiervoor is vastgesteld is door het prikken van gaatjes in de monsterverpakking niet langer sprake van een representatief monster. Door vervolgens desondanks dit monster te laten analyseren en de analyseresultaten daarvan op de VDM in te vullen heeft eiseres de gegevens op de VDM niet naar waarheid ingevuld. Het betreft immers gegevens van een niet representatief monster en daarmee zijn deze gegevens per definitie onjuist. De minister heeft daarom terecht vastgesteld dat eiseres 114 keer artikel 124, eerste lid, van de Urm heeft overtreden. De minister was daarom bevoegd om aan eiseres een boete op te leggen voor overtreding van artikel 124, eerste lid, van de Urm. De beroepsgrond slaagt niet.”
      
      
    
    
      6.2
      De onderneming heeft hiertegen het volgende aangevoerd. Zij heeft niet onjuiste fosfaat- en stikstofgehalten op de vdm’s vermeld. Het enkel aanbrengen van een gaatje leidt niet tot wijziging van de inhoud of kwaliteit van het monster. Bovendien zijn de door het laboratorium geanalyseerde gehalten altijd nog representatiever dan de gehalten die de onderneming volgens de toezichthouder had moeten invullen. De toezichthouder heeft de onderneming namelijk gezegd dat zij op de vdm’s ‘nul’ moest invullen bij de vraag naar de mineralengehalten. Zou de onderneming naar de toezichthouder hebben geluisterd, dan zou zij valsheid in geschrifte hebben gepleegd. 
      
    
    
      6.3
      De minister heeft gemotiveerd verweer gevoerd.
      
    
    
      6.4
      Op grond van artikel 64, eerste lid, van de Uitvoeringsregeling moet de vervoerder gegevens van het vdm bij de minister indienen. Daarbij gaat het om gegevens die betrekking hebben op de code van het laboratorium dat de analyse van de dierlijke meststoffen waarop het vdm betrekking heeft, heeft uitgevoerd, en de op basis van deze analyse vastgestelde hoeveelheid dierlijke meststoffen, zo bepaalt het tweede lid. Verder volgt uit artikel 124, eerste lid, van de Uitvoeringsregeling dat de vervoerder deze gegevens volledig en naar waarheid moet verstrekken. 
      
    
    
      6.5
      In de artikelen 76 tot en met 81 van de Uitvoeringsregeling zijn regels opgenomen over de wijze waarop het gewicht en het stikstof- en fosfaatgehalte van dierlijke meststoffen worden bepaald. Het nemen van een monster uit een hoeveelheid dierlijke meststoffen en de analyse van dit monster geschieden overeenkomstig de artikelen 78 tot en met 81, zo bepaalt artikel 77, derde lid, van de Uitvoeringsregeling. Zoals hiervoor onder 5.4 overwogen volgt uit de artikelen 78 en 79, eerste lid, en bijlage E, onderdeel B, van de Uitvoeringsregeling dat dat monster automatisch wordt verpakt in een monsterverpakking en dat die verpakking zodanig gesloten is dat deze niet zonder herkenbare beschadiging kan worden geopend en aan de inhoud ervan zonder herkenbare beschadiging niets toegevoegd, afgenomen of anderszins veranderd kan worden. Zoals verder onder 5.4 overwogen, controleert het laboratorium bij ontvangst ervan de monsterverpakking en wordt bij evidente ondeugdelijkheid van de verpakking het monster niet in bewerking genomen. Indien bij ontvangst van een toegezonden monster wordt geconstateerd dat de monsterverpakking is beschadigd, rapporteert het laboratorium aan de NVWA de gegevens ter identificatie van de monsterverpakking en het nummer van het op de desbetreffende vracht betrekking hebbende vervoersbewijs dierlijke meststoffen, zo volgt uit artikel 81, tweede lid, van de Uitvoeringsregeling. 
      
    
    
      6.6
      
        De minister verwijt de onderneming dat zij 114 keer een vdm niet naar waarheid heeft opgemaakt. Zoals hiervoor overwogen heeft de onderneming de 114 mestmonsters niet zodanig bewaard dat zij in goede staat blijven verkeren, omdat zij daarin gaatjes heeft geprikt. Het laboratorium heeft de minister bericht over de ondeugdelijkheid van de 11 op 12 april 2022 bij Roba aangetroffen monsterverpakkingen en de minister heeft vervolgens in het laboratorium vastgesteld dat in deze monsterverpakkingen en de 103 op 2 mei 2022 bij Roba aangetroffen monsterverpakkingen gaatjes waren geprikt. Toezichthouders hebben zowel het laboratorium als de onderneming meegedeeld dat zij de monsters van deze 
        114 monsterverpakkingen niet meer mogen gebruiken. Het laboratorium heeft de minister overeenkomstig artikel 81 van de Uitvoeringsregeling bericht dat de analyse van 
        114 monsters niet is uitgevoerd, omdat de monsterverpakkingen waren beschadigd. De onderneming heeft het laboratorium evenwel zelf opdracht gegeven – en aldus buiten het hiervoor onder 6.5 weergegeven systeem van monsterneming en analyse om – de monsters van de beschadigde monsterverpakking toch te analyseren. Door van deze analyse de resultaten te vermelden op de op 10, 18, 21 en 23 juni 2022 aan de minister verzonden vdm’s heeft de onderneming 114 keer een vdm niet naar waarheid opgemaakt en aldus artikel 124, eerste lid, van de Uitvoeringsregeling overtreden. De rechtbank is tot hetzelfde oordeel gekomen. Dat de toezichthouder tijdens het onderzoek heeft gezegd dat de geanalyseerde mineralengehalten niet voor de hoeveelheidsbepaling gebruikt mogen worden en dat in plaats daarvan ‘nul’ moest worden ingevuld bij de vraag naar de mineralengehalten, maakt niet dat sprake is van valsheid in geschrifte. De monsters mochten immers niet worden gebruikt voor die hoeveelheidsbepaling.
      
      
    
    
      6.7
      De hogerberoepsgrond slaagt niet.
      
      
        
          Ontbrekende verwijtbaarheid? 
        
      
      
    
    
      7.1
      De rechtbank heeft, voor zover hier van belang, het volgende overwogen:
      
      
        “13. Naar het oordeel van de rechtbank heeft de minister niet met toepassing van artikel 5:41 van de Awb hoeven afzien van het opleggen van een bestuurlijke boete. De door eiseres aangevoerde feiten en omstandigheden geven geen grond voor het oordeel dat de overtredingen niet aan eiseres kunnen worden verweten. Eiseres heeft niet aannemelijk gemaakt dat sprake is van afwezigheid van alle schuld. De minister erkent dat in het specifieke geval van eiseres waarbij in de bedrijfsvoering sprake is van een specifieke mix van mest, de ventielen van de sealzakken mogelijk minder goed werken en dat daardoor in 10 % van de gevallen de zakken kunnen knappen. Daar heeft de minister ter zitting echter terecht tegenover mogen stellen dat het tot de bedrijfsvoering van eiseres behoort om dan bijvoorbeeld over te schakelen op de voor haar bedrijfsvoering meer geschikte mestpotten. Eiseres erkent ter zitting dat deze beter zouden kunnen werken, maar betoogt dat het van haar een grote financiële investering zou vergen. De rechtbank is van oordeel dat, hoezeer ook begrijpelijk is dat eiseres daartegen opziet, dit wel kan worden gevergd. Het alternatief is dat eiseres de sealzakken blijft gebruiken en accepteert dat haar sealzakken voor een deel zullen knappen en de monsters dan niet meer bruikbaar zijn voor de hoeveelheidbepaling. De keuze daarin is aan eiseres. Dat geldt ook voor de bedrijfsmatige keuze die eiseres zou kunnen maken om de sealzakken eerder te transporteren naar het laboratorium.
      
      
      
        14. De rechtbank volgt eiseres niet in haar betoog dat van de minister kan worden verlangd dat zij toeziet op het maken van sealzakken die ook voor eiseres geschikt zijn. Zoals ter zitting is besproken en door eiseres ook wordt erkend zijn mestpotten meer geschikt voor eiseres gelet op de samenstelling van haar mest. Het is dan aan de ondernemer om uit de beschikbare mogelijkheden een keuze te maken die het best past bij zijn bedrijfsvoering of bij de leverancier van sealzakken aan te dringen op het fabriceren van een sealzak die ook voor minder gangbare mestmixen geschikt is. Van een situatie waarin sprake is van afwezigheid van alle schuld is dan ook geen sprake. Dit geldt zowel voor de overtreding van artikel 80, derde lid, van de Urm, waarin eiseres gaatjes in de sealzakken heeft geprikt, als die van artikel 124, eerste lid, van de Urm. Ten aanzien van deze laatste overtreding kan overigens eens te minder geoordeeld worden dat sprake is van afwezigheid van alle schuld omdat eiseres daar bewust de keuze heeft gemaakt om in weerwil van de waarschuwing van de inspecteur toch de geanalyseerde gehalten te administreren.”
      
      
    
    
      7.2
      De onderneming heeft hiertegen aangevoerd dat zij niet verwijtbaar heeft gehandeld. Zou zij geen gaatjes hebben geprikt in de betreffende monsterverpakkingen, dan waren die geknapt en zouden de monsters verloren zijn gegaan. Uit een testonderzoek dat de onderneming door het laboratorium heeft laten uitvoeren naar de kwaliteit van de monsterverpakkingen (onderzoek 1) blijkt dat daar veel mis is. De minister heeft hierop contact opgenomen met de producent van de monsterverpakkingen, waarna de producent de folie van de monsterverpakkingen heeft aangepast. Vervolgens heeft het laboratorium, opnieuw op verzoek van de onderneming, de aangepaste monsterverpakkingen getest (onderzoek 2) en is tot de conclusie gekomen dat – kort gezegd – de aanpassing van de folie heeft geleid tot een significante verbetering in de structurele integriteit van de monsterverpakkingen. Dit onderstreept volgens de onderneming dat haar geen verwijt gemaakt kan worden. Haar doel was om de mestmonsters goed te bewaren en dat was niet mogelijk zonder gaatjes in de monsterverpakkingen te prikken. 
      
    
    
      7.3
      De minister heeft erop gewezen dat uit de testonderzoeken van het laboratorium juist blijkt dat er geen noemenswaardige problemen zijn met monsterverpakkingen die monsters van varkensmest bevatten. Het overgrote deel van de 114 monsterverpakkingen waarin door de onderneming gaatjes zijn geprikt, bevatte varkensmest. Verder heeft de minister gesteld dat de monsterzakken gekoeld bewaard moeten worden en dat dit ook op de monsterzakken zelf staat vermeld. Uit de testonderzoeken van het laboratorium blijkt dat de eventuele opbolling van monsterzakken afneemt bij rust in de koeling.
      
    
    
      7.4
      Het College is met de rechtbank van oordeel dat van een situatie van afwezigheid van alle schuld geen sprake is. Het betoog van de onderneming dat uit de testonderzoeken blijkt dat er zodanige problemen waren met de kwaliteit van de mestmonsterverpakkingen dat het prikken van gaatjes in de zakken de enige oplossing was, mist feitelijke grondslag. In beide onderzoeken is een proefopstelling gemaakt met monsterverpakkingen die verschillende soorten mest bevatten (onder meer rundveedrijfmest en varkensdrijfmest) en die onder verschillende omstandigheden zijn bewaard (in de koeling, bij kamertemperatuur, bij 30°C, bij wisselende temperaturen buiten). In beide onderzoeken werden de monsterverpakkingen voor en na opslag licht, dan wel iets harder, geschud, om de dagelijkse praktijk van het vervoer van de monsterverpakkingen te simuleren. In onderzoek 1 zijn 45 monsterverpakkingen onderzocht, waarvan er dertien zijn geknapt. Twee van die dertien bevatten varkensmest (mestcode 46 en 50), waarvan er één werd bewaard in de koeling en één bij 30°C. Naar het oordeel van het College volgt uit onderzoek 1 niet dat in het geval van de onderneming, waarin bijna uitsluitend varkensmest is vervoerd, sprake was van een zodanige slechte kwaliteit monsterverpakkingen dat zij genoodzaakt was om gaatjes in de monsterverpakkingen te prikken. Daar komt bij dat uit onderzoek 2 is gebleken dat geen enkele monsterverpakking met varkensmest die in de koeling is bewaard, is geknapt. 
      
    
    
      7.5
      In de conclusie van onderzoek 2 wordt geadviseerd om gekoelde opslag als standaardprocedure te hanteren. Dit bevestigt de stelling van de minister dat gekoeld bewaren de manier is om te voorkomen dat monsterverpakkingen knappen. Daarnaast blijkt uit onderzoek 1 dat wanneer de gevulde monsterverpakkingen 7 à 8 dagen hebben gelegen, bijna overal een lagere bolling werd gemeten en pas wanneer de zakken werden bewogen en geschud, meer druk op de zakken kwam te staan. Hieruit leidt het College af dat ook het voorzichtig behandelen van de monsterverpakkingen een manier is om te voorkomen dat de monsterverpakkingen knappen. 
      
    
    
      7.6
      Ook deze hogerberoepsgrond slaagt niet.
      
      
        
          Eendaadse samenloop
        
      
      
    
    
      8.1
      De rechtbank heeft, voor zover hier van belang, het volgende overwogen:
      
      
        “16. Volgens eiseres leidt overtreding van artikel 80, derde lid, van de Urm (feitcode M517) automatisch tot overtreding van artikel 124, eerste lid, van de Urm (feitcode M311) en is volgens haar sprake van eendaadse samenloop. De rechtbank volgt eiseres hierin niet. De rechtbank stelt allereerst vast dat de normen die eiseres heeft geschonden bij overtreding 1 en 2 niet hetzelfde beogen te beschermen. De eerste norm die is overtreden strekt tot bescherming van de juiste hoeveelheidbepaling van de in de dierlijke meststoffen aanwezige gehalten stikstof en fosfaat. De tweede norm strekt tot bescherming van het voeren van de juiste administratie. De overtreding van de eerste norm brengt bovendien niet automatisch overtreding van de tweede norm met zich. Eiseres heeft er namelijk zelf voor gekozen om de sealzakken waarin zij gaatjes heeft geprikt te laten analyseren en de analyseresultaten daarvan op de VDM’s te vermelden. Ze had de tweede overtreding kunnen voorkomen door de forfaitaire waarden op te voeren. Dit geldt in dit geval eens te meer omdat eiseres door de inspecteur van de NVWA ook nadrukkelijk erop is gewezen dat zij de analyseresultaten van de aangeprikte monsters niet mocht gebruiken ten behoeve van de administratie van de hoeveelheidbepaling. De beroepsgrond slaagt daarom niet. De rechtbank kan dus niet tot de conclusie komen dat de boete onevenredig is omdat sprake is van eendaadse samenloop of een voortgezette handeling.”
      
      
    
    
      8.2
      De onderneming voert hiertegen het volgende aan. Indien en voor zover haar al het verwijt kan worden gemaakt dat zij artikel 80, derde lid, van de Uitvoeringsregeling heeft overtreden, betekent dat wel haast automatisch overtreding van artikel 124, eerste lid, van de Uitvoeringsregeling. In zoverre is er wél sprake van eendaadse samenloop. Als de conclusie is dat door het enkele gaatje de monsterverpakkingen niet meer in goede staat verkeren en dat de gehalten anders zijn, betekent dat automatisch overtreding van artikel 124, eerste lid, van de Uitvoeringsregeling. Beide bepalingen beogen in feite hetzelfde te beschermen. Het gaat hier bij ‘de juiste administratie’ om de juiste hoeveelheid fosfaat en stikstof in de dierlijke meststoffen. Waar het gaat om de te hanteren hoeveelheden fosfaat en stikstof is de hoofdregel dat deze waarden uit bemonstering en analyse volgen. Niet valt in te zien op grond waarvan hier een andere keuze gemaakt had kunnen worden, daargelaten dat de monsters nimmer gemanipuleerd zijn en de gehalten dus juist zijn. 
      
    
    
      8.3
      De minister heeft gemotiveerd verweer gevoerd.
      
    
    
      8.4
      Naar het oordeel van het College is van een zodanige samenhang (ééndaadse samenloop) tussen de overtredingen dat er aanleiding is de boete te matigen geen sprake. Zoals de rechtbank terecht heeft overwogen strekt artikel 80, derde lid, van de Uitvoeringsregeling niet tot bescherming van hetzelfde belang als artikel 124, eerste lid, van de Uitvoeringsregeling. Verder heeft de rechtbank terecht overwogen dat overtreding van artikel 80, derde lid, van de Uitvoeringsregeling niet automatisch een overtreding van artikel 124, eerste lid, van de Uitvoeringsregeling met zich brengt. Dat de onderneming gaatjes in de monsterverpakkingen heeft geprikt, betekent niet dat zij de vdm’s niet meer naar waarheid kon invullen. In dat verband is van belang, zoals hiervoor al overwogen, dat het laboratorium de minister overeenkomstig artikel 81 van de Uitvoeringsregeling heeft bericht dat de analyse van 114 monsters niet is uitgevoerd omdat de monsterverpakkingen waren beschadigd en de onderneming het laboratorium evenwel zelf opdracht heeft gegeven de monsters van de beschadigde monsterverpakking toch te analyseren, hoewel toezichthouders haar erop hebben gewezen dat zij die analyseresultaten niet mocht gebruiken ten behoeve van de hoeveelheidsbepaling. Daarbij kan dan ook in het midden blijven of, zoals de rechtbank heeft overwogen, de onderneming de overtreding van artikel 124, eerste lid, van de Uitvoeringsregeling had kunnen voorkomen door forfaitaire waarden op te voeren. Uit de Uitvoeringsregeling volgt niet dat de onderneming daartoe gehouden is. Artikel 81, vijfde lid, van de Uitvoeringsregeling bepaalt – kort gezegd – dat de hoeveelheid dierlijke meststoffen wordt bepaald op basis van forfaitaire waarden in de situatie dat het laboratorium de gehalten van een monster niet kan vaststellen, omdat het monster bij de monsternemende organisatie of na ontvangst door het laboratorium in het ongerede is geraakt. Een dergelijke situatie doet zich hier niet voor, omdat [naam 1] als vervoerder namelijk geen monsternemende organisatie is in de zin van die bepaling. 
      
    
    
      8.5
      De hogerberoepsgrond slaagt niet. 
      
      
        
          Matiging
        
      
      
    
    
      9.1
      De rechtbank heeft, voor zover het de matiging van de boete in verband met overschrijding van artikel 80, derde lid, van de Uitvoeringsregeling betreft, het volgende overwogen: 
      
      
        “18. De rechtbank is van oordeel dat voor zover het gaat om de overtreding van artikel 80, derde lid, van de Urm, het juist is dat eiseres bewust gaatjes in de sealzakken heeft geprikt. Dat eiseres daarmee ook bewust de norm heeft willen overtreden die artikel 80, derde lid, van de Urm beoogd te beschermen, is voor de rechtbank echter niet komen vast te staan. Zoals hiervoor al is uiteengezet strekt artikel 80, derde lid, van de Urm tot bescherming van de juiste hoeveelheidbepaling van de in de dierlijke meststoffen aanwezige gehalten stikstof en fosfaat. Dat eiseres deze norm bewust heeft beoogd te overtreden in die zin dat haar oogmerk was om deze hoeveelheidbepaling te frustreren of manipuleren is gesteld, noch gebleken. Niet alleen heeft de minister dit niet aangevoerd, onderzoek heeft ook uitgewezen dat eiseres geen stoffen aan de mest heeft toegevoegd zoals onderzoek in andere gevallen van gaatjes prikken in sealzakken wel heeft uitgewezen. De rechtbank is dan ook van oordeel dat de minister in dit geval, waarin eiseres niet eerder voor dit feit is beboet, ten onrechte heeft afgezien van de matiging conform zijn beleid en de boete voor deze overtreding met 50% had behoren te matigen. Voor een verdergaande matiging van deze boete ziet de rechtbank geen aanleiding. Het is de eerste keer dat eiseres voor dit feit wordt beboet, maar het prikken van gaatjes gebeurde naar zeggen van eiseres al langere tijd en is onbestraft gebleven. Verder is de rechtbank van oordeel dat eiseres zelf maatregelen dient te treffen om ervoor te zorgen dat zij van de voor haar bedrijf best mogelijke manier van bemonstering gebruikt maakt, zoals in dit geval mestpotten. Daarom is de rechtbank van oordeel dat een matiging van meer dan 50% niet aan de orde is.”
      
      
    
    
      9.2
      Het College ziet in wat de onderneming heeft aangevoerd geen aanleiding voor verdere matiging van de boete in verband met overtreding van artikel 80, derde lid, van de Uitvoeringsregeling. In zoverre slaagt de hoger beroepsgrond van de onderneming niet. Zoals hiervoor onder 7.5 is overwogen, kon van de onderneming worden verwacht dat zij andere maatregelen nam dan het prikken van gaatjes in de monsterverpakkingen. Dat de onderneming bij de minister aandacht heeft gevraagd voor de problematiek rondom de knappende monsterverpakkingen, maakt niet dat toch tot matiging moet worden overgegaan. Van een professionele partij als de onderneming mag worden verwacht dat zij door middel van een correcte behandeling van de monsterverpakkingen (zo veel mogelijk) kan voorkomen dat deze knappen.
      
    
    
      10.1
      De rechtbank heeft, voor zover het de matiging van de boete voor overtreding van artikel 124, eerste lid, van de Uitvoeringsregeling betreft, het volgende overwogen:
      
      
        “19. De rechtbank is verder van oordeel dat voor matiging van de boete voor overtreding van artikel 124, eerste lid, van de Urm geen grond bestaat. Eiseres heeft hier wel degelijk bewust de norm overtreden en zij was gewaarschuwd dat niet te doen. Eiseres wilde echter niet dat de forfaitaire waarden gehanteerd zouden worden en heeft bewust de geanalyseerde waarden die niet mochten worden gebruikt ingevuld. Haar handelingen waren dus wel degelijk bewust gericht op het overtreden van de norm die artikel 124, eerste lid, van de Urm beoogd te beschermen. Daar komt nog bij dat ook indien eiseres wel van de geanalyseerde waarden had mogen uitgaan ook die waarden niet juist waren overgenomen op de VDM’s. Onder die omstandigheden heeft de minister de boete terecht niet gematigd.”
      
      
    
    
      10.2
      De onderneming heeft aangevoerd dat geen sprake is van bewust handelen en dat niet van haar kan worden gevergd dat zij haar mestleveranciers in de problemen brengt door het invullen van andere mineralengehalten dan de geanalyseerde gehalten. 
      
    
    
      10.3
      Wat de onderneming heeft aangevoerd over het al dan niet bewust handelen is een herhaling van haar betoog in beroep. Ook in zoverre slaagt de hoger beroepsgrond van de onderneming niet. Het College onderschrijft het onder rechtsoverweging 19 van de aangevallen uitspraak gegeven oordeel van de rechtbank en maakt deze overweging tot de zijne. Dat de onderneming ook het belang van haar mestleveranciers in aanmerking moet nemen, maakt niet dat sprake is van een bijzondere omstandigheid die moet leiden tot matiging van de boete voor overtreding van artikel 124, eerste lid, van de Uitvoeringsregeling. Het belang van de mestleveranciers is niet gediend met het invullen van onjuiste mineralengehalten. 
      
      
        
          Slotsom
        
      
      
      
        11		Het hoger beroep slaagt niet. De minister hoeft geen proceskosten te vergoeden. 
      
      
      
      
    
  
  
    Beslissing
    
    
      Het College bevestigt de aangevallen uitspraak.
    
    
    
    
      Deze uitspraak is gedaan door mr. A. Venekamp, mr. M.P. Glerum en mr. A.J.C. de Moor-van Vugt, in aanwezigheid van mr. A.C. van Helvoort, griffier. De beslissing is in het openbaar uitgesproken op 2 december 2025.
    
    
    
    
    
    
    
      w.g. A. Venekamp					w.g. A.C. van Helvoort
    
    
    
  
  
    Bijlage 
    
    
    
      
        Uitvoeringsregeling Meststoffenwet, zoals die luidde ten tijde van belang
      
    
    
    
      
        Artikel 64
      
    
    1. De op het vervoersbewijs dierlijke meststoffen ingevulde gegevens worden door de vervoerder uiterlijk 30 werkdagen na het vervoer van de vracht dierlijke meststoffen op elektronische wijze bij de minister ingediend.
    2. De elektronisch in te dienen gegevens bevatten mede de code van het laboratorium dat de analyse van de dierlijke meststoffen waarop het vervoersbewijs dierlijke meststoffen betrekking heeft, heeft uitgevoerd, en de op basis van deze analyse vastgestelde hoeveelheid dierlijke meststoffen.[…]
    
    
    
      Artikel 76
    
    1. Het gewicht van de op een bedrijf of intermediaire onderneming aangevoerde hoeveelheid dierlijke meststoffen, de van een bedrijf of intermediaire onderneming afgevoerde hoeveelheid dierlijke meststoffen en de binnen een intermediaire onderneming vervoerde hoeveelheid dierlijke meststoffen, bedoeld in artikel 68, eerste lid, van het besluit, wordt door de vervoerder van de desbetreffende meststoffen onverwijld na aanvang van het vervoer bepaald door middel van weging met behulp van een weegwerktuig.
    […]
    
    
      Artikel 77
    
    1. Het stikstofgehalte en het fosfaatgehalte in de op een bedrijf of intermediaire onderneming aangevoerde hoeveelheid dierlijke meststoffen, de van een bedrijf of intermediaire onderneming afgevoerde hoeveelheid dierlijke meststoffen en de binnen een intermediaire onderneming vervoerde hoeveelheid dierlijke meststoffen, bedoeld in artikel 68, eerste lid, van het besluit, worden vastgesteld door middel van analyse van een uit de desbetreffende meststoffen genomen monster.
    […] 
    3. Het nemen van een monster uit een hoeveelheid dierlijke meststoffen en de analyse van dit monster geschieden overeenkomstig de artikelen 78 tot en met 81.
    
    
      
        Artikel 78
      
      De bemonstering van een vracht drijfmest vindt plaats onder de verantwoordelijkheid van de vervoerder en geschiedt automatisch tijdens het laden van het transportmiddel met behulp van bemonsteringsapparatuur die voldoet aan de prestatiekenmerken die zijn vermeld in bijlage E, onderdeel A, en behoort tot een type waarvan bij keuring door Livestock Research, onderdeel van Wageningen UR, te Wageningen of een vergelijkbare instelling, is vastgesteld dat het voldoet aan die prestatiekenmerken.
    
    
    
      
        Artikel 79
      
    
    1. Een uit een vracht drijfmest genomen monster wordt automatisch verpakt in een monsterverpakking die voldoet aan bijlage E, onderdeel B. De verpakking geschiedt met behulp van verpakkingsapparatuur die voldoet aan de prestatiekenmerken die zijn vermeld in bijlage E, onderdeel C, en behoort tot een type waarvan bij keuring door Livestock Research, onderdeel van Wageningen UR, te Wageningen of een vergelijkbare instelling, is vastgesteld dat het voldoet aan die prestatiekenmerken.[…]
    
    
      
        Artikel 80
      
    
    1. Ingeval van bemonstering, bedoeld in artikel 78, stuurt de vervoerder, onder vermelding van de betrokken leverancier van meststoffen en de afnemer, alsmede van het nummer van het op deze vracht betrekking hebbende vervoersbewijs dierlijke meststoffen, uiterlijk tien werkdagen na bemonstering toe aan een door de minister erkend laboratorium als bedoeld in artikel 80a. 
    […]
    3. De vervoerder, bedoeld in het eerste en tweede lid, bewaart de monsters totdat zij aan het erkend laboratorium, bedoeld in artikel 80a, worden toegestuurd zodanig dat zij in goede staat blijven verkeren.
    […]
    
    
      
        Artikel 81
      
    
    1. Een erkend laboratorium analyseert de monsters uiterlijk vijf werkdagen na ontvangst en zendt de analyseresultaten uiterlijk vijf werkdagen na analyse aan de vervoerder, de leverancier van meststoffen, de afnemer en elektronisch aan de minister. Ingeval van bemonstering, bedoeld in artikel 78a, tweede lid, zendt het laboratorium de analyseresultaten aan de leverancier en de afnemer, voor zover deze tijdig bekend is. Indien de afnemer niet tijdig bekend is, zendt de leverancier de analyseresultaten aan de afnemer.
    
    2. Indien bij ontvangst van een toegezonden monster wordt geconstateerd dat de monsterverpakking is beschadigd, rapporteert een erkend laboratorium aan de Nederlandse Voedsel- en Warenautoriteit door middel van een door de minister beschikbaar gesteld middel de gegevens ter identificatie van de monsterverpakking en het nummer van het op de desbetreffende vracht betrekking hebbende vervoersbewijs dierlijke meststoffen. Een erkend laboratorium volgt de door de Nederlandse Voedsel- en Warenautoriteit ter zake verstrekte aanwijzingen op.
    
    
      
        Artikel 124
      
    
    1. Degene die ingevolge deze regeling gegevens in de administratie moet opnemen of uit de administratie moet verstrekken, doet dit volledig en naar waarheid.[…]
    
    
      
        Bijlage E. behorende bij de artikelen 53, 78, 82 en 79
      
      […]
      B. 	Eisen Monsterverpakking
      De monsterverpakking voldoet ten minste aan de volgende voorwaarden:
    
    a. 	de met meststoffen gevulde monsterverpakking is zodanig gesloten dat deze niet zonder herkenbare beschadiging kan worden geopend en aan de inhoud ervan zonder herkenbare beschadiging niets toegevoegd, afgenomen of anderszins veranderd kan worden;
    
      […]
      C. 	Prestatiekenmerken verpakkingsapparatuur
      […]
    
    2. De apparatuur die wordt gebruikt voor de verpakking van het door de bemonsteringsapparatuur genomen monster voldoet ten minste aan de volgende voorwaarden:
    […]
    c. 	het proces van bemonstering door middel van de bemonsteringsapparatuur en verpakking van het monster door middel van de verpakkingsapparatuur is geheel geautomatiseerd en technische voorzieningen waarborgen dat beïnvloeding van buitenaf niet mogelijk is en dat uitsluitend meststoffen afkomstig uit de bemonsteringsapparatuur worden verpakt; en
    d. 	de verpakkingsapparatuur levert de met meststoffen gevulde monsterverpakking zodanig gesloten af dat deze niet zonder herkenbare beschadiging kan worden geopend en aan de inhoud ervan zonder herkenbare beschadiging niets toegevoegd, afgenomen of anderszins veranderd kan worden.
    
    
      
        Bijlage H. behorende bij artikel 80b en 81, derde en zesde lid
      
      […]
      Hoofdstuk 4. Controle en registratie inkomende monsters
      § 4.1. Controle monsterverpakking
      Het laboratorium controleert bij ontvangst of de verpakking van een monster voldoet aan de eisen. Hierbij controleert het laboratorium de volgende punten:
      • Is de verpakking nog gesloten.
      • Zijn er beschadigingen aan de verpakking die wijzen op mogelijke fraude. De verpakking dient in dusdanige staat te verkeren dat geen vermoeden bestaat dat het monster toegankelijk is geweest.
      • Is er sprake van andere opvallendheden die manipulaties van het monster vermoeden.
      Bij evidente ondeugdelijkheid van de verpakking wordt het monster niet in bewerking genomen. In geval van een mengmonster worden ook de bijbehorende monsters niet in bewerking genomen. Binnen 24 uur wordt melding gedaan van bovenstaande punten aan de meldkamer van de NVWA en het monster of de monsters worden gedurende maximaal 28 dagen gekoeld opgeslagen. De NVWA beslist wat verder met de monsters dient te gebeuren.