ECLI:NL:RVS:2025:5067, Raad van State, 22-10-2025, 202400843/1/A3
Raad van State — Uitspraak 
Datum: 2025-10-22 00:00:00.000000
Rechtsgebied: Bestuursrecht

Samenvatting: In haar verzoek van 14 maart 2022 heeft [appellante] op grond van de Wet openbaarheid van bestuur verzocht om informatie over de aanwezigheid en het gebruik van gegevens betreffende (dubbele) nationaliteit, afkomst, geboorteplaats en andere persoonsgegevens in systemen van de Gemeente Amsterdam met betrekking tot personen die een uitkering onder de Participatiewet - hebben - ontvangen en de wijze waarop een vordering wordt vastgesteld indien de gemeente Amsterdam meent dat er teveel is betaald. In de punten 1 tot en met 3 van dat verzoek heeft [appellante] gespecificeerd dat zij informatie en documenten wil over het plan van aanpak, de waarborgen bij het onderzoek en de risicoselectie. Ook wil zij documenten over producten van de ‘afdeling handhaving en terugvordering’ met betrekking tot uitkeringen onder de Participatiewet en daaruit ontstane vorderingen. Verder wil zij documenten met betrekking tot en inzake de verwerking en het gebruik van bijzondere persoonsgegevens.

202400843/1/A3.
    Datum uitspraak: 22 oktober 2025
    AFDELING
    BESTUURSRECHTSPRAAK
    Uitspraak op het hoger beroep van:
    [appellante], wonend in Amsterdam,
    appellante,
    tegen de uitspraak van de rechtbank Amsterdam van 22 december 2023 in zaak nr. 23/3867 in het geding tussen:
    [appellante]
    en
    het college van burgemeester en wethouders van Amsterdam.
    Procesverloop
    Op 12 april 2022 heeft het college gereageerd op een verzoek van [appellante] om openbaarmaking van informatie.
    Bij besluit van 31 mei 2023 heeft het college het door [appellante] daartegen gemaakte bezwaar niet-ontvankelijk verklaard.
    Bij uitspraak van 22 december 2023 heeft de rechtbank het door [appellante] daartegen ingestelde beroep ongegrond verklaard.
    Tegen deze uitspraak heeft [appellante] hoger beroep ingesteld.
    Het college heeft een schriftelijke uiteenzetting gegeven.
    [appellante] en het college hebben nadere stukken ingediend.
    De Afdeling heeft de zaak ter zitting behandeld op 24 september 2025, waar [appellante] en het college, vertegenwoordigd door mr. C.J. Telting, zijn verschenen.
    Overwegingen
    Inleiding
    1.       In haar verzoek van 14 maart 2022 heeft [appellante] op grond van de Wet openbaarheid van bestuur verzocht om informatie over de aanwezigheid en het gebruik van gegevens betreffende (dubbele) nationaliteit, afkomst, geboorteplaats en andere persoonsgegevens in systemen van de Gemeente Amsterdam met betrekking tot personen die een uitkering onder de Participatiewet - hebben - ontvangen en de wijze waarop een vordering wordt vastgesteld indien de gemeente Amsterdam meent dat er teveel is betaald. In de punten 1 tot en met 3 van dat verzoek heeft [appellante] gespecificeerd dat zij informatie en documenten wil over het plan van aanpak, de waarborgen bij het onderzoek en de risicoselectie. Ook wil zij documenten over producten van de ‘afdeling handhaving en terugvordering’ met betrekking tot uitkeringen onder de Participatiewet en daaruit ontstane vorderingen. Verder wil zij documenten met betrekking tot en inzake de verwerking en het gebruik van bijzondere persoonsgegevens. Ook wil zij documenten en voorgenomen sancties van de Autoriteit Persoonsgegevens en alle documenten over eventuele selectie-bias en (vermoedens van) discriminatie of discriminatoir handelen door de ‘afdeling handhaving en terugvordering’ met betrekking tot vorderingen onder de Participatiewet en met betrekking tot het beleid hoe die vorderingen worden vastgesteld en of daar een protocol/werkinstructie voor is. In de overige punten 4 tot en met 10 heeft zij vragen gesteld over de werkwijze rondom terugvordering.
    1.1.    Naar aanleiding van een verzoek om verduidelijking heeft [appellante] gewezen op een door de Belastingdienst gebruikte zwarte lijst waarop mensen met bijvoorbeeld een dubbele nationaliteit als fraudeurs zijn geplaatst. Ook wees zij op de mogelijkheid voor de Belastingdienst om gegevens uit te wisselen met gemeenten. Zij heeft toegelicht dat zij in haar praktijk gevallen is tegengekomen van terugvorderingen die juridisch niet fatsoenlijk zijn onderbouwd en dat zij zich daarom afvraagt of de handhavingsafdeling ook over een vergelijkbare database beschikt als de Belastingdienst. Ook heeft [appellante] haar verzoek aangevuld met de vraag welke algoritmes de gemeente gebruikt ter uitvoering van de Participatiewet  of bij de vaststelling van vorderingen, en afgifte van de daarop betrekking hebbende stukken. Op 28 maart 2022 is het verzoek met [appellante] besproken en verduidelijkt. Daarbij zou volgens het college zijn vastgesteld dat het [appellante] gaat om de vraag of de Afdeling Handhaving gebruik maakt van lijsten met daarin bijzondere persoonsgegevens of algoritmes en dat zij in dat geval de daarop betrekking hebbende documenten wil ontvangen. Bij dit gesprek is medegedeeld dat hier geen gebruik van wordt gemaakt en er is afgesproken dat het college dat schriftelijk zou bevestigen. [appellante] heeft deze afspraak bevestigd, maar het college nog wel gewezen op een rapport van PricewaterhouseCoopers van 19 januari 2022 waaruit zou blijken dat de zwarte lijst van de Belastingdienst is gedeeld met gemeenten.
    1.2.    Het college heeft het verzoek niet behandeld als een verzoek onder de Wet openbaarheid van bestuur (hierna: Wob), maar als informatieverzoek. Het verzoek valt volgens het college, zo staat in een e-mail van 12 april 2022, niet onder de Wob, omdat alle informatie die [appellante] verzoekt al openbaar is of niet in documenten is vervat. Hij heeft daarbij verwezen naar het al openbare document ‘Beleidsregels Handhaving, Participatiewet, IOAW, IOAZ en Bbz 2021’ (hierna: de beleidsregels). Dit is volgens het college het enige document dat bestaat ten aanzien van het onderwerp van het Wob-verzoek. Het college heeft verder de door [appellante] gestelde vragen in punten 4 tot en met 10 beantwoord en daarbij verwezen naar de beleidsregels. Ten aanzien van de punten 1 tot en met 3 bevestigt het college schriftelijk dat de Afdeling Handhaving geen gebruik maakt van aparte lijsten met daarin bijzondere persoonsgegevens en dat er bij de gemeente Amsterdam geen documenten zijn met de gevraagde informatie. Dit is, zo staat in de e-mail, zo afgesproken op 28 maart 2022. Ook heeft het college schriftelijk bevestigd dat de Afdeling Handhaving geen gebruik maakt van algoritmes ten aanzien van de uitvoering van de Participatiewet of bij de vaststelling van vorderingen. Wel wordt er onderzocht of het gebruik van algoritmen van toegevoegde waarde kan zijn. In het besluit op bezwaar heeft het college het vorenstaande herhaald. Omdat de documenten niet bestaan of al openbaar zijn, is slechts sprake van een informatieverzoek. De reactie op dit verzoek om door middel van het verschaffen van informatie feitelijk te handelen van 12 april 2022 is daarom geen besluit, zodat het bezwaar niet-ontvankelijk is. Ook heeft het college nog opgemerkt dat [appellante] niet concreet heeft onderbouwd dat er toch meer informatie over dit onderwerp moet zijn.
    Rechtbankuitspraak
    2.       De rechtbank heeft overwogen dat het besluit op bezwaar bevoegd is genomen ondanks de omstandigheid dat per abuis de naam van een behandelend bezwaarmedewerker onder het besluit staat terwijl diegene al uit dienst was. Verder acht zij het standpunt van het college dat er niet meer documenten zijn dan de reeds openbaar gemaakte beleidsregels voldoende geloofwaardig. Het college heeft op de zitting overtuigend toegelicht dat Amsterdam geen fraudebeleid heeft waarbij gebruik wordt gemaakt van algoritmes of waarbij groepen bijstandsgerechtigden worden geselecteerd op basis van bepaalde kenmerken. [appellante] heeft onvoldoende concrete aanknopingspunten genoemd ter onderbouwing van haar stelling dat hier wel sprake van is. Het college heeft het bezwaar daarom terecht niet-ontvankelijk verklaard. Tot slot heeft de rechtbank vastgesteld dat er geen sprake is van overschrijding van de redelijke termijn.
    Hoger beroep
    3.       [appellante] heeft de gronden van haar hoger beroep zeer uitvoerig uiteengezet. Uit de artikelen 8:69 en 8:77 van de Algemene wet bestuursrecht (hierna: de Awb) volgt niet dat de Afdeling in haar uitspraak op alle aangevoerde argumenten afzonderlijk moet ingaan. Hoewel de Afdeling alle argumenten heeft bezien, zal zij zich hierna beperken tot de kern van de door [appellante] naar voren gebrachte gronden. Daarbij wijst de Afdeling er nog op dat [appellante] hangende bezwaar en (hoger) beroep heeft gewezen op nieuwe ontwikkelingen sinds de besluitvorming, zoals over algoritmes, alsnog heeft gevraagd naar informatie over de gebruikte systemen bij de terugvordering en heeft gevraagd om informatie over bijvoorbeeld het stedelijk team dat Wob-verzoeken behandelt. Dit valt buiten deze procedure. [appellante] kan nieuwe verzoeken indienen om openbaarmaking te bewerkstelligen van concrete documenten over deze onderwerpen. Vergelijk de uitspraak van 21 december 2022, ECLI:NL:RVS:2022:3859, onder 3.
    3.1.    De kern van het betoog van [appellante] is dat de rechtbank ten onrechte niet heeft onderkend dat het college het Wob-verzoek te beperkt heeft opgevat en ten onrechte niet als Wob-verzoek heeft behandeld. Ook moeten er volgens [appellante] meer documenten bij het college berusten. Zij wijst er hierbij onder meer op dat er informatie uit de Fraude Signalering Voorziening (hierna: FSV) van de Belastingdienst met de gemeente Amsterdam is gedeeld.
    Was er een Wob-verzoek?
    4.       Zoals de Afdeling eerder heeft overwogen, heeft de plicht tot openbaarmaking op grond van de Wob geen betrekking op informatie die al openbaar is. Een reactie op een verzoek om stukken openbaar te maken die al openbaar zijn, is niet op rechtsgevolg gericht en daarom geen besluit in de zin van artikel 1:3, eerste lid, van de Awb. Informatie die openbaar is, kan niet nogmaals openbaar gemaakt worden. Een reactie van een bestuursorgaan met de mededeling dat informatie openbaar is, is geen besluit, maar een mededeling van feitelijke aard. Als een verzoeker tegen een dergelijke mededeling niettemin rechtsmiddelen aanwendt, kan in de procedure daarover de vraag worden beoordeeld of het bestuursorgaan op goede gronden stelt dat de gevraagde informatie openbaar is. Vergelijk de uitspraken van 11 september 2019, ECLI:NL:RVS:2019:3100, onder 5 en 6 december 2023, ECLI:NL:RVS:2023:4515, onder 4.
    4.1.    Het college heeft het bezwaar van [appellante] niet-ontvankelijk verklaard, omdat de door [appellante] gevraagde informatie al openbaar was en de informatievoorziening in de e-mail van 12 april 2022 daarom geen besluit is. De rechtbank is haar hierin gevolgd. [appellante] betoogt echter terecht dat het college en de rechtbank haar verzoek als Wob-verzoek hadden moeten aanmerken. Zoals de Afdeling eerder heeft overwogen, is de hoofdregel dat een Wob-verzoek is gedaan als er met een beroep op de Wob een verzoek om informatie vervat in documenten over een bestuurlijke aangelegenheid tot een bestuursorgaan wordt gericht. Dit is alleen anders als uit de aard of inhoud van het verzoek of uit uitlatingen van de verzoeker blijkt dat de verzoeker geen Wob-verzoek heeft beoogd in te dienen. Vergelijk de uitspraak van 20 mei 2020, ECLI:NL:RVS:2020:1268, onder 5.6. Het college heeft ten onrechte uit de inhoud van het verzoek afgeleid dat het  geen Wob-verzoek betreft. [appellante] heeft immers niet alleen verzocht om openbaarmaking van de beleidsregels. Dat, zoals het college stelt, over de werkwijze rondom de terugvordering alleen de beleidsregels bestaan en dat er geen documenten bestaan over het gebruik van algoritmes of lijsten met bijzondere persoonsgegevens is niet van belang voor beantwoording van de vraag of een verzoek om informatie is gebaseerd op de Wob (thans en ten tijde van het besluit op bezwaar op de Wet open overheid; hierna: Woo). Of er documenten bestaan waar in het Wob/Woo-verzoek om wordt gevraagd is relevant voor het door het bestuursorgaan te nemen besluit of het verzoek zou kunnen worden ingewilligd. De rechtbank heeft daarom ten onrechte geoordeeld dat het college het bezwaar van [appellante] niet-ontvankelijk kon verklaren en had moeten oordelen dat het college het verzoek als een Wob/Woo-verzoek had moeten behandelen.  
    Wat is de reikwijdte van het verzoek en zijn er meer documenten?
    5.       Anders dan de rechtbank is de Afdeling verder van oordeel dat het college onzorgvuldig heeft gehandeld en niet deugdelijk heeft gemotiveerd dat ten aanzien van het door [appellante] opgeworpen onderwerp slechts de beleidsregels bestaan.
    5.1.    Het college is ervan uitgegaan dat [appellante] haar Wob-verzoek bij het gesprek op 28 maart 2022 zo heeft gepreciseerd dat zij alleen in algemene zin wil weten wat de werkwijze rondom terugvordering is en wil weten of er bij de terugvordering van uitkeringen onder de Participatiewet is gewerkt met lijsten met bijzondere persoonsgegevens of algoritmes, en in die gevallen de daarop betrekking hebbende stukken wil ontvangen. Een verslag van dit gesprek is er echter niet en uit de mailwisseling in het dossier over dat gesprek blijkt niet van deze precisering. [appellante] heeft bovendien nadien nog gewezen op een rapport van 19 januari 2022 waaruit blijkt dat er informatie uit de FSV is gedeeld met gemeenten en heeft ook in bezwaar duidelijk gemaakt dat haar verzoek te beperkt is opgevat en dat het erop lijkt dat het college met het gesprek heeft geprobeerd om onder haar verzoek uit te komen. Zo wil zij weten, zo schreef zij in bezwaar, of het college bijzondere persoonsgegevens gebruikt of heeft gebruikt, al dan niet verkregen of opgevraagd via de Belastingdienst en ontleend aan de FSV, en de daarop betreffende documenten. Verder wil zij weten waar de signalen en daarmee ook de gegevens in bepaalde systemen die worden gebruikt vandaan komen, met wederom de documenten die daarover gaan. Daarnaast heeft zij gewezen op het verschil tussen praktijk en theorie, zoals die uit de beleidsregels blijkt, waarbij zij er ook op heeft gewezen dat de beleidsregels pas sinds kort van kracht waren terwijl zij juist wegens eerdere voorbeelden uit haar praktijk op zoek is naar informatie over de werkwijze. Volgens haar moeten er meer documenten bestaan over het handelen in de praktijk en eerdere werkwijzen. Er is geen verslag van de door het college aangenomen maar door [appellante] weersproken precisering van het verzoek op 28 maart 2022. Uit de inhoud van het verzoek en de daaropvolgende communicatie is duidelijk dat [appellante] met haar verzoek, zoals zij ter zitting ook heeft bevestigd, heeft beoogd informatie te krijgen over het aanwezig hebben en gebruiken door het college van bijzondere persoonsgegevens, zowel nu als in het verleden, en al dan niet verkregen via de Belastingdienst, bij het nemen van besluiten tot terugvordering op grond van de Participatiewet. Hieruit blijkt dat het college het verzoek te beperkt heeft opgevat door slechts te verwijzen naar de actuele werkwijze rond terugvorderingen die is neergelegd in de beleidsregels.
    5.2.    Daarbij komt dat de Afdeling het, anders dan de rechtbank, niet geloofwaardig acht dat slechts de beleidsregels bestaan over dit onderwerp. De beleidsregels bestonden op het moment van het Wob-verzoek pas sinds korte tijd, terwijl [appellante] juist ook met het oog op haar ervaringen in de praktijk informatie en documenten wil over de werkwijze van de gemeente in het verleden met betrekking tot algoritmes en bijzondere persoonsgegevens, zoals die juist ook blijkt uit interne documenten. In dit verband is relevant dat het college de door hem verrichte zoekslag onvoldoende inzichtelijk heeft gemaakt en op de zitting bij de Afdeling is gebleken dat in dit geval alleen binnen de afdeling die gaat over de terugvordering, mogelijk zelfs alleen de afdeling die gaat over het bezwaar en beroep in zaken waarin de terugvordering van uitkeringen onder de Participatiewet aan de orde is, is gevraagd naar of gezocht op dit onderwerp. Hoewel de Afdeling het gezien de toelichting van het college, net als de rechtbank, in beginsel voldoende aannemelijk acht dat bij de afdeling die gaat over terugvordering geen gebruik wordt gemaakt van lijsten met bijzondere persoonsgegevens of algoritmes, is die enkele constatering niet voldoende om aan te nemen dat er afgezien van de beleidsregels geen documenten binnen de gemeente bestaan over dit onderwerp. Ook voorafgaand aan deze beleidsregels moeten er al bepaalde werkwijzen zijn ontwikkeld, waarbij mogelijk wél gebruik werd gemaakt van bijzondere persoonsgegevens of algoritmes maar waarin nu geen inzicht is gegeven. Daarnaast acht de Afdeling het gelet op alle berichtgeving over de FSV en de daardoor ontstane maatschappelijke onrust niet op voorhand uitgesloten dat er binnen andere afdelingen, of in of met het college als eindverantwoordelijke voor onder meer de uitvoering van de Participatiewet, is gecommuniceerd en gerapporteerd over de vraag of er informatie vanuit de FSV is ontvangen en hoe binnen de gemeente daarmee dan is omgegaan. Ook acht de Afdeling het niet ondenkbaar dat onderzoek is geweest naar dan wel communicatie is geweest over de vraag of er anderszins bij de terugvordering op grond van de Participatiewet, met het oog op de toeslagenaffaire, onjuist wordt gehandeld. [appellante] heeft duidelijk verzocht om documenten over de aanwezigheid van bijzondere gegevens in de systemen van de gemeente van personen die een uitkering onder de Participatiewet hebben en documenten over eventuele selectie-bias en (vermoedens van) discriminatie of discriminatoir handelen. Naar verslagen, onderzoeken, rapporten of communicatie over dit onderwerp is echter niet gezocht en dus is evenmin uitgesloten dat die documenten (mede) betrekking hebben op de uitvoering van het college van de Participatiewet. Datzelfde geldt voor mogelijke documenten over het al dan niet gebruiken van algoritmes. Zo wordt er gelet op de e-mail van 22 april 2022 onderzocht of het gebruik van algoritmes bruikbaar kan zijn, werd er nog voor het besluit op bezwaar begonnen met een pilot en werd er in ieder geval in het verleden, bij de fraudescorekaart, gebruik gemaakt van algoritmes. De Afdeling acht het niet onmogelijk dat hierover ook documenten bestaan.
    5.3.    De Afdeling acht het, anders dan de rechtbank, zonder nadere motivering en inzicht in de zoekslag dan ook niet geloofwaardig dat ten aanzien van het Wob/Woo-verzoek van [appellante] slechts de beleidsregels bestaan. Het college moet een nieuw besluit nemen op het verzoek, waarbij hij zich moet richten op informatie over het gebruik van algoritmes en het aanwezig hebben en/of gebruiken van bijzondere persoonsgegevens, al dan niet afkomstig uit de FSV. Daarbij kan hij zich niet beperken tot de afdeling die gaat over de terugvordering van uitkeringen onder de Participatiewet, maar moet hij ook op ‘hoger niveau’ zoeken naar documenten over dit onderwerp, nu niet is uitgesloten dat die stukken informatie bevatten over de uitvoering van de Participatiewet. Voor de duidelijkheid merkt de Afdeling daarbij op dat het verzoek nadrukkelijk niet is beperkt tot de actuele situatie ten tijde van het verzoek, maar zich ook uitstrekt tot het verleden, en dat de omstandigheid dat geen gebruik zou worden gemaakt van bijzondere persoonsgegevens niet uitsluit dat in interne verslagen, onderzoeken, rapporten en communicatie dit onderwerp wel aan de orde is geweest.
    Conclusie
    6.       Het hoger beroep is gegrond. De uitspraak van de rechtbank moet worden vernietigd. De Afdeling doet wat de rechtbank zou behoren te doen en zal het beroep van [appellante] gegrond verklaren en het besluit op bezwaar van 31 mei 2023 vernietigen. Het college moet een nieuw besluit nemen.
    7.       Het college moet de proceskosten vergoeden. De Afdeling gaat bij het vaststellen van de hoogte van de reiskosten uit van reizen met het openbaar vervoer.
    Beslissing
    De Afdeling bestuursrechtspraak van de Raad van State:
    I.        verklaart het hoger beroep gegrond;
    II.       vernietigt de uitspraak van de rechtbank Amsterdam van 22 december 2023 in zaak nr. 23/3867;
    III.      verklaart het beroep gegrond;
    IV.      vernietigt het besluit op bezwaar van 31 mei 2023; kenmerk WP.22.007260.001/33023122;
    V.       veroordeelt het college tot vergoeding van bij [appellante] in verband met de behandeling van het hoger beroep opgekomen proceskosten tot een bedrag van € 34,41;
    VI.      gelast dat het college aan [appellante] het door haar voor de behandeling van het beroep en hoger beroep betaalde griffierecht ten bedrage van € 463,00 vergoedt.
    Aldus vastgesteld door mr. E.J. Daalder, lid van de enkelvoudige kamer, in tegenwoordigheid van mr. G.A. van de Sluis, griffier.
    w.g. Daalder
    lid van de enkelvoudige kamer
    w.g. Van de Sluis
    griffier
    Uitgesproken in het openbaar op 22 oktober 2025
    802