ECLI:NL:CBB:2025:661, College van Beroep voor het bedrijfsleven, 16-12-2025, 24/39
College van Beroep voor het bedrijfsleven — Uitspraak 
Datum: 2025-12-16 00:00:00.000000
Rechtsgebied: Bestuursrecht

Samenvatting: Beroep ongegrond. De brief van de minister waarmee hij de tenuitvoerlegging van de last onder bestuursdwang aankondigt en de toepassing van de bestuursdwang in de praktijk, zijn geen besluiten in de zin van de Algemene wet bestuursrecht maar feitelijk handelen. Van op rechtsgevolg gerichte publiekrechtelijke rechtshandelingen is dus geen sprake.

uitspraak
    
      
        
          
        
      
      
        
          
        
      
    
    COLLEGE VAN BEROEP VOOR HET BEDRIJFSLEVEN
    
    
      zaaknummer: 24/39
    
    
    uitspraak van de meervoudige kamer van 16 december 2025 in de zaak tussen
    
      [naam 1] , te [woonplaats] ( [naam 1] )
    
    
      en
    
    
    de minister van Landbouw, Visserij, Voedselzekerheid en Natuur 
    (gemachtigde: mr. E.M. Scheffer)
    
    
  
  
    Procesverloop 
    
    
      Met het besluit van 1 augustus 2023 (last onder bestuursdwang) heeft de minister aan [naam 1] een last onder bestuursdwang opgelegd.
    
    
    
      Met de brief van 16 augustus 2023 (aankondigingsbrief) heeft de minister aangekondigd dat de last onder bestuursdwang op 21 augustus 2023 ten uitvoer wordt gelegd.
    
    
    
      Met het besluit van 27 november 2023 (bestreden besluit) heeft de minister het bezwaar van [naam 1] tegen de aankondigingsbrief kennelijk niet-ontvankelijk verklaard.
    
    
    
      
        [naam 1] heeft tegen het bestreden besluit beroep ingesteld. 
    
    
    
      De minister heeft een verweerschrift ingediend.
    
    
    
      
        [naam 1] heeft nadere stukken ingezonden.
    
    
    
      De zitting was op 2 september 2025. Aan de zitting hebben deelgenomen: [naam 1] , de gemachtigde van de minister, N.J.G. Welman en [naam 2] .
    
    
  
  
    Overwegingen
    
    
      
        Inleiding
      
    
    
    1. De minister is in 2021 een handhavingstraject gestart tegen [naam 1] naar aanleiding van een inspectie door toezichthouders van de Nederlandse Voedsel- en Warenautoriteit (NVWA) en de overtredingen die toen zijn geconstateerd. Met een bestuurlijke maatregel van 22 juli 2021 heeft de minister aan [naam 1] de verplichting opgelegd om bij zijn dieren onderzoek te laten doen naar de aanwezigheid van bepaalde dierziekten door middel van bloedonderzoek. Omdat [naam 1] , ook na twee lasten onder dwangsom, niet aan deze bestuurlijke maatregel had voldaan, heeft de minister dezelfde verplichting nogmaals opgelegd aan [naam 1] met de last onder bestuursdwang. [naam 1] is daarmee gelast de bestuurlijke maatregel van 22 juli 2021 vóór 15 augustus 2023 uit te voeren. Omdat [naam 1] dat niet binnen deze termijn had gedaan, heeft de minister met de aankondigingsbrief [naam 1] geïnformeerd dat de last onder bestuursdwang op 21 augustus 2023 ten uitvoer wordt gelegd, namelijk dat medewerkers van de NVWA en externe partijen dan aanwezig zullen zijn op zijn terrein om bloed af te nemen bij zijn dieren conform de voorwaarden zoals gesteld in de last onder bestuursdwang. Dat is vervolgens op 21 augustus 2023 gebeurd. [naam 1] is het niet eens met de aankondiging van de tenuitvoerlegging van de last onder bestuursdwang en de manier waarop deze tenuitvoerlegging is verlopen. Hij heeft hierover geklaagd in zijn brief aan de minister van 22 augustus 2023. De minister heeft daarop geoordeeld dat de aankondigingsbrief geen besluit is in de zin van artikel 1:3, eerste lid, van de Algemene wet bestuursrecht (Awb), omdat de aankondiging tot tenuitvoerlegging van een last onder bestuursdwang feitelijk handelen betreft waartegen geen bezwaar kan worden gemaakt. De minister heeft het bezwaar van [naam 1] daarom in het bestreden besluit kennelijk niet-ontvankelijk verklaard en zijn bezwaargronden niet inhoudelijk behandeld. Omdat [naam 1] het daarmee niet eens is, heeft hij beroep ingesteld bij het College.
    
    
      
        Standpunt [naam 1]
      
    
    
    2 [naam 1] voert aan dat de aankondigingsbrief en de toepassing van de bestuursdwang door de NVWA besluiten zijn als bedoeld in artikel 1:3, eerste lid, van de Awb, zodat zijn bezwaar inhoudelijk had moeten worden behandeld. Dat de minister zijn bezwaar kennelijk niet-ontvankelijk heeft verklaard, vindt hij dus niet juist. Voorafgaand aan en tijdens het uitvoeren van de bestuursdwang zijn diverse keuzes gemaakt door de NVWA, die rechtsgevolgen voor [naam 1] hebben.
    
    
      
        Beoordeling
      
    
    
    
      3.1
      Het College dient te beoordelen of de minister het bezwaar van [naam 1] , gericht tegen de aankondigingsbrief, terecht niet-ontvankelijk heeft verklaard. Daartoe is van belang dat uit artikel 8:1 van de Awb, gelezen in samenhang met artikel 7:1, eerste lid, van de Awb, volgt dat alleen ontvankelijk bezwaar kan worden gemaakt tegen een appellabel besluit. Op grond van artikel 1:3, eerste lid, van de Awb is een besluit een schriftelijke beslissing van een bestuursorgaan, inhoudende een publiekrechtelijke rechtshandeling. Dit betekent dat de schriftelijke beslissing van het bestuursorgaan de bedoeling moet hebben een bepaald rechtsgevolg – dat wil zeggen een wijziging in de rechtspositie van een betrokkene – tot stand te brengen.
      
    
    
      3.2
      Het College is van oordeel dat de aankondigingsbrief geen besluit is in de zin van de Awb omdat die brief geen wijziging brengt in de rechtspositie van [naam 1] . De aankondiging van de tenuitvoerlegging van de last onder bestuursdwang in deze brief moet worden gezien als feitelijk handelen van de minister. Hierdoor verandert de rechtspositie van [naam 1] in publiekrechtelijke zin dan ook niet. Van een op rechtsgevolg gerichte publiekrechtelijke rechtshandeling is in dit geval daarom geen sprake. Dit betekent dat de aankondigingsbrief niet kan worden aangemerkt als een besluit als bedoeld in artikel 1:3, eerste lid, van de Awb. Hetzelfde geldt voor de toepassing door de NVWA van de bestuursdwang in de praktijk. Dit is eveneens feitelijk handelen. Dat deze toepassing voor [naam 1] gevolgen heeft, zoals hij stelt, mag zo zijn, maar het gaat hier niet om een rechtsgevolg als hier bedoeld, namelijk een wijziging in de rechtspositie van [naam 1] in publiekrechtelijke zin. Ook in dit geval is van een op rechtsgevolg gerichte publiekrechtelijke rechtshandeling dus geen sprake. Er kon dan ook geen bezwaar worden gemaakt tegen de aankondigingsbrief en de toepassing door de NVWA van de bestuursdwang in de praktijk. Uit het voorgaande volgt dat de minister het bezwaar terecht niet-ontvankelijk heeft verklaard. Voor zover [naam 1] het niet eens is met de last onder bestuursdwang en de kosten die voor de tenuitvoerlegging van de bestuursdwang bij hem in rekening zijn gebracht, kan hij tegen die last bezwaar maken en de kostenbeschikking betwisten. Dit heeft [naam 1] ook gedaan (procedure bij het College met zaaknummer 23/1995).
      
      
        
          Conclusie
        
      
      
      
        4	Het beroep is ongegrond. Dit betekent dat [naam 1] geen gelijk krijgt. De minister hoeft geen proceskosten te vergoeden.
      
      
      
    
  
  
    Beslissing 
    
    
      Het College verklaart het beroep ongegrond.
    
    
    
    
      Deze uitspraak is gedaan door mr. H.L. van der Beek, mr. M.M. Smorenburg en mr. M.L. Noort, in aanwezigheid van mr. N.A. van Opbergen, griffier. De beslissing is in het openbaar uitgesproken op 16 december 2025.
    
    
    
    
    
    
    
    
    
      w.g. H.L. van der Beek					w.g. N.A. van Opbergen