ECLI:NL:RVS:2025:5796, Raad van State, 01-12-2025, 202505255/1/R3 en 202505255/2/R3
Raad van State — Uitspraak 
Datum: 2025-12-01 00:00:00.000000
Rechtsgebied: Bestuursrecht

Samenvatting: Bij besluit van 28 maart 2024 heeft het college  van burgemeester en wethouders van Teylingen [appellant] onder oplegging van een dwangsom gelast om de bewoning van de woning [locatie] in Voorhout door meerdere huishoudens te beëindigen en beëindigd te houden, en de splitsing van die woning ongedaan te maken. [appellant] is eigenaar van de woning op het perceel [locatie] in Voorhout. Naar aanleiding van een verzoek van omwonenden om handhavend op te treden tegen de bewoning van de woning door meerdere huishoudens, heeft een toezichthouder van de gemeente op 11 december 2023 een controle uitgevoerd in de woning. Bij die controle heeft de toezichthouder geconstateerd dat de woning in twee woningen gesplitst is en dat de woning door meerdere huishoudens bewoond wordt. Volgens het college is sprake van een overtreding, omdat de woning zonder de daarvoor benodigde omgevingsvergunning gesplitst is en het op grond van het bestemmingsplan "Voorhout-Oost" niet is toegestaan dat meerdere huishoudens in één woning wonen. Het college heeft een legalisatieonderzoek verricht en is niet bereid om mee te werken aan legalisatie. Om de overtredingen te beëindigen heeft het college aan [appellant] een last onder dwangsom opgelegd. [appellant] betoogt dat de rechtbank ten onrechte heeft geoordeeld dat er geen sprake is van concreet zicht op legalisatie.

202505255/1/R3 en 202505255/2/R3.
    Datum uitspraak: 1 december 2025
    AFDELING
    BESTUURSRECHTSPRAAK
    Uitspraak van de voorzieningenrechter van de Afdeling bestuursrechtspraak van de Raad van State op een verzoek om het treffen van een voorlopige voorziening (artikel 8:81 van de Algemene wet bestuursrecht; hierna: de Awb) en, met toepassing van artikel 8:86 van die wet, op het hoger beroep van:
    [appellant], wonend in Oegstgeest,
    appellant,
    tegen de uitspraak van de rechtbank Den Haag van 25 augustus 2025 in zaken nrs. 25/4654 en 25/677 in het geding tussen:
    [appellant]
    en
    het college van burgemeester en wethouders van Teylingen.
    Procesverloop
    Bij besluit van 28 maart 2024 heeft het college [appellant] onder oplegging van een dwangsom gelast om de bewoning van de woning [locatie] in Voorhout door meerdere huishoudens te beëindigen en beëindigd te houden, en de splitsing van die woning ongedaan te maken.
    Bij besluit van 13 januari 2025 heeft het college het door [appellant] daartegen gemaakte bezwaar ongegrond verklaard.
    Bij uitspraak van 25 augustus 2025 heeft de rechtbank het door [appellant] daartegen ingestelde beroep ongegrond verklaard.
    Tegen deze uitspraak heeft [appellant] hoger beroep ingesteld.
    Ook heeft [appellant] de voorzieningenrechter verzocht om een voorlopige voorziening te treffen.
    Het college heeft een schriftelijke uiteenzetting gegeven.
    [appellant] heeft een nader stuk ingediend.
    De voorzieningenrechter heeft het verzoek op een zitting behandeld op 14 november 2025, waar [appellant], en het college, vertegenwoordigd door mr. D. van Werkhoven, zijn verschenen.
    Overwegingen
    Overgangsrecht inwerkingtreding Omgevingswet
    1.       Op 1 januari 2024 zijn de Omgevingswet en de Invoeringswet Omgevingswet in werking getreden. Als een verzoek om handhaving van de Wet algemene bepalingen omgevingsrecht (hierna: de Wabo) is ingediend vóór 1 januari 2024 en het bestuursorgaan naar aanleiding van dit verzoek na dit tijdstip een last onder dwangsom heeft opgelegd, dan blijft op grond van artikel 4.3, aanhef en onder a, van de Invoeringswet Omgevingswet op die opgelegde last onder dwangsom het recht zoals dat gold onmiddellijk vóór 1 januari 2024 van toepassing totdat dit besluit onherroepelijk wordt.
    Naar aanleiding van een handhavingsverzoek dat vóór 1 januari 2024 is ingediend heeft het college bij besluit van 28 maart 2024 aan [appellant] een last onder dwangsom opgelegd. Dat betekent dat in dit geval het recht, zoals dat gold vóór 1 januari 2024, van toepassing blijft.
    Toepassing artikel 8:86 van de Awb
    2.       In dit geval kan nader onderzoek redelijkerwijs niet bijdragen aan de beoordeling van de zaak. Verder bestaat ook overigens geen beletsel om met toepassing van artikel 8:86, eerste lid, van de Awb onmiddellijk uitspraak te doen in de hoofdzaak.
    Inleiding
    3.       [appellant] is eigenaar van de woning op het perceel [locatie] in Voorhout (hierna: de woning). Naar aanleiding van een verzoek van omwonenden om handhavend op te treden tegen de bewoning van de woning door meerdere huishoudens, heeft een toezichthouder van de gemeente op 11 december 2023 een controle uitgevoerd in de woning. Bij die controle heeft de toezichthouder geconstateerd dat de woning in twee woningen gesplitst is en dat de woning door meerdere huishoudens bewoond wordt. Volgens het college is sprake van een overtreding, omdat de woning zonder de daarvoor benodigde omgevingsvergunning gesplitst is en het op grond van het bestemmingsplan "Voorhout-Oost" niet is toegestaan dat meerdere huishoudens in één woning wonen. Het college heeft een legalisatieonderzoek verricht en is niet bereid om mee te werken aan legalisatie. Om de overtredingen te beëindigen heeft het college aan [appellant] een last onder dwangsom opgelegd. Aan de last heeft het college een dwangsom van € 5.000,00 per constatering, met een maximum van € 10.000,00, verbonden.
    Op de zitting heeft het college bevestigd dat de begunstigingstermijn is opgeschort tot twee weken na de uitspraak van de voorzieningenrechter.
    Was het college bevoegd om handhavend op te treden?
    4.       Tussen partijen is niet in geschil, en de voorzieningenrechter stelt ook zelf vast, dat de woningsplitsing in strijd met het bestemmingsplan is en zonder de vereiste omgevingsvergunning is gerealiseerd. Het college was daarom bevoegd om handhavend op te treden.
    Beginselplicht tot handhaving
    5.       Zoals de Afdeling heeft overwogen in haar uitspraak van 5 maart 2025, ECLI:NL:RVS:2025:678, geldt bij handhavingsbesluiten bij de toets aan het evenredigheidsbeginsel de maatstaf van de zogeheten Harderwijk-uitspraak (uitspraak van 2 februari 2022, ECLI:NL:RVS:2022:285). Daarbij geldt als uitgangspunt dat het algemeen belang gediend is met handhaving en dat om die reden in de regel tegen een overtreding moet worden opgetreden. Handhaving blijft dus voorop staan.
    Handhavend optreden is alleen onevenredig als er in het concrete geval omstandigheden zijn waaraan een zodanig zwaar gewicht toekomt dat het algemeen belang dat gediend is met handhaving daarvoor moet wijken. Dan is er een bijzonder geval waarin toch van handhavend optreden moet worden afgezien. Een bijzonder geval kan zich bijvoorbeeld voordoen bij concreet zicht op legalisatie, maar ook andere omstandigheden van het concrete geval kunnen leiden tot het oordeel dat er een bijzonder geval is. Andere redenen om van handhavend optreden af te zien kunnen zich bijvoorbeeld voordoen bij een schending van het gelijkheidsbeginsel of het vertrouwensbeginsel.
    Concreet zicht op legalisatie
    6.       [appellant] betoogt dat de rechtbank ten onrechte heeft geoordeeld dat er geen sprake is van concreet zicht op legalisatie. Hiertoe voert hij aan dat het standpunt van het college dat het niet bereid is om mee te werken, rechtens niet houdbaar is. Volgens [appellant] heeft het college onvoldoende onderbouwd dat op het eigen terrein niet kan worden voorzien in de extra parkeerbehoefte door de woningsplitsing. Ook heeft het college volgens hem onvoldoende onderzoek gedaan naar alternatieve parkeeroplossingen.
    6.1.    Zoals de rechtbank terecht heeft overwogen, volstaat in beginsel alleen het feit dat het college niet bereid is om een omgevingsvergunning voor afwijking van het bestemmingsplan te verlenen voor het oordeel dat geen concreet zicht op legalisatie bestaat. Alleen in uitzonderlijke gevallen kan hiervan worden afgeweken, namelijk als op voorhand duidelijk is dat het standpunt om niet mee te werken aan legalisatie rechtens niet houdbaar is. De weigering om planologische medewerking te verlenen moet zeer terughoudend getoetst worden. Vergelijk de uitspraak van de Afdeling van 20 december 2019, ECLI:NL:RVS:2019:4363, onder 4.1.
    6.2.    De voorzieningenrechter stelt met de rechtbank vast dat [appellant] op het moment van het nemen van het besluit op bezwaar nog geen aanvraag om een omgevingsvergunning had ingediend om de illegale woningsplitsing te legaliseren. Omdat [appellant] die omgevingsvergunning pas daarna heeft aangevraagd, spelen die aanvraag en de reden voor afwijzing daarvan geen rol bij de beantwoording van de vraag of op het moment van het nemen van het besluit op bezwaar concreet zicht op legalisatie bestond. In wat [appellant] heeft aangevoerd, ziet de voorzieningenrechter bovendien geen aanleiding voor het oordeel dat op voorhand duidelijk is dat het standpunt van het college om niet mee te werken aan legalisatie rechtens onhoudbaar is. De voorzieningenrechter is daarom van oordeel dat de rechtbank terecht heeft overwogen dat van concreet zicht op legalisatie geen sprake was.
    Het betoog slaagt niet.
    Evenredigheid van handhavend optreden
    7.       [appellant] betoogt dat de rechtbank had moeten oordelen dat van handhavend optreden had moeten worden afgezien, omdat handhavend optreden onevenredig is in verhouding tot de daarmee te dienen doelen. Hierover voert [appellant] aan dat het belang van de huurders bij behoud van hun woonruimte en het maatschappelijk belang van het creëren van woonruimten, onvoldoende zijn betrokken in de belangenafweging. Verder is volgens [appellant] niet gebleken dat de omwonenden die om handhavend optreden verzocht hebben, nog steeds overlast ondervinden.
    Daarnaast voert [appellant] aan dat het college, in plaats van handhavend op te treden, met hem een redelijke overgangsregeling had moeten treffen. Op de zitting heeft [appellant] hierover toegelicht dat deze regeling zou moeten inhouden dat hij de verhuur van de bovenverdieping kan voortzetten, zolang de huurder van de benedenverdieping de woning nog bewoont. Die huurder heeft de woning namelijk aan [appellant] verkocht onder de voorwaarde dat hij op de benedenverdieping mag blijven wonen.
    7.1.    De voorzieningenrechter is met de rechtbank van oordeel dat het college een zwaarder gewicht heeft mogen toekennen aan het belang van handhaving van het bestemmingsplan dan aan de belangen van de huurders bij behoud van hun woonruimte en het maatschappelijk belang van het creëren van woonruimten. Dat sprake is van krapte op de woningmarkt, maakt niet dat handhavend optreden tegen een woningsplitsing, die in strijd met het bestemmingsplan is en zonder de daarvoor vereiste omgevingsvergunning gerealiseerd is, onevenredig is. Vergelijk de uitspraak van de Afdeling van 1 maart 2023, ECLI:NL:RVS:2023:846, onder 6.1. De voorzieningenrechter ziet verder in de omstandigheid dat de huurders een andere woonruimte moeten zoeken, hoe ingrijpend dit voor hen ook is, geen aanleiding voor het oordeel dat het onevenredig is om handhavend op te treden. Ook de stelling dat omwonenden nu geen overlast meer ervaren, zelfs als dat zo zou zijn, maakt niet dat dat handhavend optreden onevenredig is.
    De voorzieningenrechter ziet verder in de omstandigheid dat [appellant] met de huurder van de benedenverdieping is overeengekomen dat deze huurder de woning mag blijven bewonen, geen aanleiding voor het oordeel dat het college van handhavend optreden had moeten afzien. Dat is alleen al zo, omdat de last onder dwangsom niet tot gevolg heeft dat de huurder van de benedenverdieping de woning niet meer zou kunnen bewonen.
    Het betoog slaagt niet.
    Hoogte van de dwangsom
    8.       [appellant] betoogt dat de rechtbank ten onrechte heeft geoordeeld dat de hoogte van de dwangsom proportioneel is. [appellant] voert hierover aan dat de dwangsom moet worden gematigd, omdat deze niet in verhouding staat tot de concrete situatie, hij actief legalisatie nastreeft en het college op een eerdere zitting heeft toegezegd geen controles uit te voeren en te wachten met de invordering van de dwangsom.
    8.1.    Zoals de Afdeling eerder heeft overwogen, bijvoorbeeld in de uitspraak van 5 maart 2025, ECLI:NL:RVS:2025:678, onder 7.1, heeft het opleggen van een last onder dwangsom als doel de overtreder te bewegen tot naleving van de voor hem geldende regels. Van de dwangsom moet zo’n prikkel uitgaan dat de opgelegde last wordt uitgevoerd zonder dat een dwangsom wordt verbeurd. Op grond van artikel 5:32b, derde lid, van de Awb moeten de bedragen in redelijke verhouding staan tot de zwaarte van het geschonden belang. De voorzieningenrechter ziet in wat [appellant] heeft aangevoerd, geen reden waarom de rechtbank had moeten oordelen dat de vastgestelde bedragen niet in redelijke verhouding staan tot de zwaarte van het geschonden belang en de beoogde werking van de dwangsomoplegging.
    Het betoog slaagt niet.
    Conclusie
    9.       Het hoger beroep is ongegrond. De aangevallen uitspraak moet worden bevestigd.
    10.     Gelet hierop bestaat aanleiding het verzoek om het treffen van een voorlopige voorziening af te wijzen.
    11.     Het college hoeft geen proceskosten te vergoeden.
    Beslissing
    De voorzieningenrechter van de Afdeling bestuursrechtspraak van de Raad van State:
    I.        bevestigt de aangevallen uitspraak;
    II.       wijst het verzoek af.
    Aldus vastgesteld door mr. J. Gundelach, voorzieningenrechter, in tegenwoordigheid van mr. J. Buskermolen, griffier.
    w.g. Gundelach
    voorzieningenrechter
    w.g. Buskermolen
    griffier
    Uitgesproken in het openbaar op 1 december 2025