ECLI:NL:RVS:2025:6142, Raad van State, 17-12-2025, 202501346/1/A3
Raad van State — Uitspraak 
Datum: 2025-12-17 00:00:00.000000
Rechtsgebied: Bestuursrecht

Samenvatting: Bij besluit van 12 september 2023 heeft de minister van Sociale Zaken en Werkgelegenheid aan [appellante] een bestuurlijke boete opgelegd van € 11.250,- voor het niet hebben van een deugdelijke registratie van arbeids- en rusttijden van haar werknemers. [appellante] is een aspergeboerderij aan de [locatie] in [plaats]. De Nederlandse Arbeidsinspectie heeft daar op 7 juni 2022 een controle uitgevoerd op de naleving van de Arbeidstijdenwet. De inspecteurs hebben een boeterapport opgesteld en zij hebben daarin geconstateerd dat [appellante] in de periode van maandag 9 mei 2022 tot en met zondag 5 juni 2022 de arbeids- en rusttijden van haar werknemers niet deugdelijk heeft geregistreerd waardoor toezicht op de naleving van de Atw niet mogelijk was. Volgens de inspecteurs heeft [appellante] daarmee artikel 4:3, eerste lid, van de Atw overtreden. [appellante] betoogt dat de rechtbank heeft miskend dat uit de toelichting van Bijlage 2 van de Beleidsregel volgt dat de minister met het opleggen van een waarschuwing had mogen volstaan. Zij voert hiertoe aan dat zij een urenregistratie heeft bijgehouden. Volgens haar is er slechts sprake van een kleine tekortkoming ten aanzien van de gemaakte overuren en is deze tekortkoming te wijten aan een calamiteit.

202501346/1/A3.
    Datum uitspraak: 17 december 2025
    AFDELING
    BESTUURSRECHTSPRAAK
    Uitspraak op het hoger beroep van:
    [appellante] , gevestigd in [plaats],
    appellante,
    tegen de uitspraak van de rechtbank Zeeland­West­Brabant van 23 januari 2025 in zaak nr. 24/3496 in het geding tussen:
    [appellante]
    en
    de minister van Sociale Zaken en Werkgelegenheid.
    Procesverloop
    Bij besluit van 12 september 2023 heeft de minister aan [appellante] een bestuurlijke boete opgelegd van € 11.250,- voor het niet hebben van een deugdelijke registratie van arbeids- en rusttijden van haar werknemers.
    Bij besluit van 12 maart 2024 heeft de minister het door [appellante] daartegen gemaakte bezwaar ongegrond verklaard.
    Bij uitspraak van 23 januari 2025 heeft de rechtbank het door [appellante] daartegen ingestelde beroep ongegrond verklaard.
    Tegen deze uitspraak heeft [appellante] hoger beroep ingesteld.
    De minister heeft een schriftelijke uiteenzetting gegeven.
    De Afdeling heeft de zaak op een zitting behandeld op 19 november 2025, waar [appellante], vertegenwoordigd door [gemachtigde] en bijgestaan door mr. P.J.M. Boomaars, advocaat in Breda, en de minister, vertegenwoordigd door S. Yildrim, zijn verschenen.
    Overwegingen
    Inleiding
    1.       [appellante] is een aspergeboerderij aan de [locatie] in [plaats]. De Nederlandse Arbeidsinspectie heeft daar op 7 juni 2022 een controle uitgevoerd op de naleving van de Arbeidstijdenwet (hierna: Atw).
    De inspecteurs hebben een boeterapport opgesteld en zij hebben daarin geconstateerd dat [appellante] in de periode van maandag 9 mei 2022 tot en met zondag 5 juni 2022 de arbeids- en rusttijden van haar werknemers niet deugdelijk heeft geregistreerd waardoor toezicht op de naleving van de Atw niet mogelijk was. Volgens de inspecteurs heeft [appellante] daarmee artikel 4:3, eerste lid, van de Atw overtreden.
    De minister heeft vanwege deze geconstateerde overtreding aan [appellante] een bestuurlijke boete van € 11.250,- opgelegd.
    De minister heeft de hoogte van de boete vastgesteld conform de Beleidsregel boeteoplegging Arbeidstijdenwet en Arbeidstijdenbesluit 2023 (hierna: de Beleidsregel).
    Wettelijk kader
    2.       De relevante wettelijke bepalingen staan in de bijlage, die deel uitmaakt van deze uitspraak.
    Uitspraak rechtbank
    3.       De rechtbank heeft geoordeeld dat de minister zich terecht op het standpunt heeft gesteld dat [appellante] artikel 4:3, eerste lid, van de Atw heeft overtreden. Daartoe heeft de rechtbank overwogen dat is gebleken dat de door [appellante] bijgehouden urenregistratie niet overeenstemt met hetgeen door haar wettelijk vertegenwoordiger en door haar werknemers is verklaard over de daadwerkelijk gemaakte uren. Uit de overgelegde urenregistratie blijkt namelijk dat de werknemers van maandag tot en met vrijdag altijd werkten van 08:00 uur tot 16:00 uur en op zaterdag altijd van 08:00 uur tot 11:30 uur. De werkweek zou altijd 38 uur zijn.
    Uit de afgelegde verklaringen blijkt echter dat er in de onderzoeksperiode ook is gewerkt op zondagen. De werknemers hebben verder verklaard dat zij wekelijks een envelop ontvingen van de werkgever met daarin een specificatie van de gemaakte uren en contant geld. [appellante] heeft dit ook bevestigd en zij heeft bovendien verklaard dat de werknemers weleens overuren maakten, maar dat zij niet precies weet wanneer. Ook uit het door [appellante] overgelegde overzicht van de overuren op zondagen blijken de begin- en eindtijden niet. De rechtbank komt tot de conclusie dat hiermee sprake was van een ondeugdelijke urenregistratie van [appellante] en dat die zodanig ondeugdelijk was dat hierdoor controle op de Atw niet mogelijk was.
    3.1.    Verder heeft de rechtbank geoordeeld dat de minister in dit geval niet had mogen volstaan met het geven van een waarschuwing.
    De rechtbank heeft daartoe overwogen dat uit artikel 6 in samenhang met de toelichting van bijlage 2 van de Beleidsregel volgt dat direct een bestuurlijke boete moet worden opgelegd als de ondeugdelijke registratie van de arbeids- en rusttijden zodanig is dat controle op de naleving van de Atw en de daarop berustende bepalingen niet mogelijk is. Omdat daarvan volgens de rechtbank sprake is, bestond er voor de minister geen ruimte om eerst een waarschuwing te geven.
    Hoger beroep
    4.       [appellante] betoogt dat de rechtbank heeft miskend dat uit de toelichting van Bijlage 2 van de Beleidsregel volgt dat de minister met het opleggen van een waarschuwing had mogen volstaan. Zij voert hiertoe aan dat zij een urenregistratie heeft bijgehouden. Volgens haar is er slechts sprake van een kleine tekortkoming ten aanzien van de gemaakte overuren en is deze tekortkoming te wijten aan een calamiteit. Dat betekent nog niet dat een inspectie over de gehele periode niet mogelijk was, aldus [appellante].
    4.1.    Verder betoogt [appellante] onder verwijzing naar de uitspraak van de rechtbank Oost-Brabant van 11 december 2024, ECLI:NL:RBOB:2024:6239, dat de verhoging van de bestuurlijke boete met een factor anderhalf op basis van artikel 6 van de Beleidsregel onevenredig is, omdat de minister slechts naar de Beleidsregel heeft verwezen.
    De minister heeft niet gemotiveerd waarom de ernst van de overtreding in dit geval een hogere boete dan het normbedrag rechtvaardigt, aldus [appellante].
    Beoordeling van het hoger beroep
    Had de minister met een waarschuwing moeten volstaan?
    5.       De Afdeling volgt de rechtbank in haar oordeel dat [appellante] gedurende de gehele onderzoeksperiode structureel geen deugdelijke registratie van de arbeids- en rusttijden van haar werknemers heeft bijgehouden. De rechtbank heeft terecht overwogen dat de door [appellante] bijgehouden urenregistratie niet overeenstemt met wat door haar wettelijk vertegenwoordiger en door haar werknemers is verklaard over de daadwerkelijk gemaakte uren. Uit de gedingstukken is onvoldoende gebleken dat dit alleen te wijten is aan de door [appellante] gestelde calamiteit in de onderzoeksperiode. Ook heeft de rechtbank terecht geoordeeld dat de minister onder deze omstandigheden op grond van de toelichting van Bijlage 2 van de Beleidsregel niet met een waarschuwing heeft mogen volstaan. Daarvoor is op grond van de Beleidsregel namelijk alleen ruimte als, ondanks de ondeugdelijke registratie, de Nederlandse Arbeidsinspectie bij de uitvoering van hun taakvorming niet wordt gehinderd. De registratie van [appellante] was echter zodanig ondeugdelijk dat hierdoor toezicht op de naleving van de Atw niet mogelijk was.
    Het betoog slaagt niet.
    Heeft de minister ten onrechte een factor 1,5 toegepast?
    5.1.    Zoals de Afdeling eerder heeft geoordeeld in de uitspraak van 22 februari 2017, ECLI:NL:RVS:2017:501, bevat de Beleidsregel Atw voor zover toegepast bij de overtreding van artikel 4:3, eerste lid, van de Atw, in beginsel voldoende mogelijkheden tot differentiatie om een boete op te leggen die in het desbetreffende geval als evenredig is aan te merken.
    De Afdeling is van oordeel dat ook de verhoging van het boetenormbedrag met een factor anderhalf bij overtredingen, waarvoor op grond van bijlage 2 van de Beleidsregel direct een bestuurlijke boete wordt opgelegd, in deze overwegingen zijn betrokken. In wat [appellante] heeft aangevoerd, ziet de Afdeling geen aanleiding daarop terug te komen. [appellante] heeft ook geen omstandigheden aangevoerd waaruit blijkt dat zij onevenredig door de boete wordt getroffen.
    Het betoog slaagt niet.
    Conclusie
    6.       Het hoger beroep is ongegrond. De Afdeling bevestigt de uitspraak van de rechtbank.
    7.       De minister hoeft geen proceskosten te vergoeden.
    Beslissing
    De Afdeling bestuursrechtspraak van de Raad van State:
    bevestigt de aangevallen uitspraak.
    Aldus vastgesteld door mr. C.H. Bangma, lid van de enkelvoudige kamer, in tegenwoordigheid van mr. Y. Soffner, griffier.
    w.g. Bangma
    lid van de enkelvoudige kamer
    w.g. Soffner
    griffier
    Uitgesproken in het openbaar op 17 december 2025
    818 - 1171
     
    BIJLAGE
     
    Wettelijk kader
    Algemene wet bestuursrecht
    Artikel 5:1
    1. In deze wet wordt verstaan onder overtreding: een gedraging die in strijd is met het bepaalde bij of krachtens enig wettelijk voorschrift.
    […].
    Artikel 5:46
    […]
    2. Tenzij de hoogte van de bestuurlijke boete bij wettelijk voorschrift is vastgesteld, stemt het bestuursorgaan de bestuurlijke boete af op de ernst van de overtreding en de mate waarin deze aan de overtreder kan worden verweten. Het bestuursorgaan houdt daarbij zo nodig rekening met de omstandigheden waaronder de overtreding is gepleegd.
    […].
    Arbeidstijdenwet
    Artikel 4:3
    1. Een werkgever en een persoon als bedoeld in artikel 2:7, eerste lid, voert een deugdelijke registratie terzake van de arbeids- en rusttijden welke het toezicht op de naleving van deze wet en de daarop berustende bepalingen mogelijk maakt.
    […].
    Artikel 10:1
    1. Als overtreding wordt aangemerkt het niet naleven van de artikelen […] 4:3, eerste lid, […].
    […].
    Artikel 10:5
    1. Een daartoe door Onze Minister aangewezen, onder hem ressorterende ambtenaar legt de bestuurlijke boete op aan de natuurlijke of rechtspersoon op wie de verplichtingen rusten welke voortvloeien uit deze wet en de daarop berustende bepalingen, voor zover het niet naleven daarvan is aangeduid als overtreding.
    Artikel 10:7
    […]
    6. Onze Minister stelt beleidsregels vast waarin de boetebedragen voor de overtredingen worden vastgesteld. […].
    […].
    Beleidsregel boeteoplegging Arbeidstijdenwet en Arbeidstijdenbesluit 2013
    Artikel 1 Berekening van de bestuurlijke boete
    1. Bij de berekening van een bestuurlijke boete als bedoeld in artikel 10:5 van de Arbeidstijdenwet wordt voor alle overtredingen waarvoor een bestuurlijke boete kan worden opgelegd als uitgangspunt gehanteerd de normbedragen die gelden voor de onderscheiden onderwerpen in de 'Tarieflijst boetenormbedragen bestuurlijke boete Arbeidstijdenwet' die als bijlage 1bij deze beleidsregel is gevoegd.
    2. Bij de toepassing hiervan wordt onderscheid gemaakt tussen:
    a. overtredingen waarvoor eerst een waarschuwing wordt gegeven of een eis wordt gesteld en pas in tweede instantie, nadat nogmaals is geconstateerd dat dezelfde of een soortgelijke wettelijke verplichting niet is nageleefd of dat de desbetreffende tekortkoming niet is opgeheven, wordt overgegaan tot het opleggen van een bestuurlijke boete;
    b. overtredingen waarvoor direct een bestuurlijke boete wordt opgelegd, die zijn opgenomen in de ‘Lijst overtredingen waarvoor direct een boete wordt opgelegd’, die als bijlage 2bij deze beleidsregel is gevoegd.
    […].
    Artikel 2 Correctie aantal werknemers
    1. De in bijlage 1 genoemde boetenormbedragen zijn uitgangspunt voor de berekening van op te leggen bestuurlijke boetes voor een werkgever die 50 of meer, maar minder dan 100 werknemers in dienst heeft (middelgroot bedrijf).
    2. Voor de werkgever die een van het eerste lid afwijkend aantal werknemers in dienst heeft, worden de volgende uitgangspunten gehanteerd voor de berekening van op te leggen bestuurlijke boetes:
    […]
    b. 0,75 maal het boetenormbedrag voor de werkgever die 10 of meer, maar minder dan 50 werknemers in dienst heeft (middenbedrijf);
    […].
    Artikel 6 Correctie overtreding waarvoor direct een bestuurlijke boete wordt opgelegd
    Het op grond van voorgaande artikelen bepaalde boetebedrag wordt met anderhalf vermenigvuldigd, indien er sprake is van een overtreding waarvoor direct een bestuurlijke boete wordt opgelegd zoals genoemd in de lijst die is opgenomen als bijlage 2 bij deze beleidsregel.
    Bijlage 1
    Onderwerp                                                             Boetenormbedrag
    […]
    - arbeids- en rusttijdenregistratie                               € 10.000,-
    […].
    Bijlage 2 Lijst overtredingen waarvoor direct een boete wordt opgelegd
    a. Het niet hebben van een deugdelijke arbeids- en rusttijdenregistratie indien hierdoor een volledige inspectie over de gehele te onderzoeken periode niet mogelijk is.
    […].