ECLI:NL:RVS:2025:4532, Raad van State, 24-09-2025, 202305151/1/A2
Raad van State — Uitspraak 
Datum: 2025-09-24 00:00:00.000000
Rechtsgebied: Bestuursrecht

Samenvatting: Bij besluit van 10 maart 2021 heeft de minister van Infrastructuur en Waterstaat het verzoek van [appellante] om vergoeding van schade afgewezen.  [appellante] heeft in 2003 een woonark van iets meer dan 19 meter lang en iets meer dan 5 meter breed laten bouwen en in eigendom verkregen. De woonark bestaat uit een betonnen casco met een houten opbouw. Zij heeft deze woonark aan de Bergse [locatie] te Rotterdam laten leggen. De woonark ligt vast door middel van twee metalen beugels, die elk zijn bevestigd rond een meerpaal, en drijft op het water. De waterkavel, de grond daaronder en de grond aan de wal zijn eigendom van het Hoogheemraadschap van Schieland en de Krimpenerwaard. Het Hoogheemraadschap heeft [appellante] een vergunning verleend voor het hebben en onderhouden van een woonark en twee meerpalen met ligplaats. Het Hoogheemraadschap heft precariobelasting voor de woonark. Het college van burgemeester en wethouders van Rotterdam heeft [appellante] een overdraagbare ligplaatsvergunning voor onbepaalde tijd verleend. Hiervoor betaalt zij maandelijks liggeld.

202305151/1/A2.
    Datum uitspraak: 24 september 2025
    AFDELING
    BESTUURSRECHTSPRAAK
    Uitspraak op het hoger beroep van:
    [appellante], wonend in [woonplaats],
    appellante,
    tegen de uitspraak van de rechtbank Rotterdam (hierna: de rechtbank) van 30 juni 2023 in zaak nr. 21/4220 in het geding tussen:
    [appellante]
    en
    de minister van Infrastructuur en Waterstaat.
    Procesverloop
    Bij besluit van 10 maart 2021 heeft de minister het verzoek van [appellante] om vergoeding van schade afgewezen.
    Bij besluit van 28 juni 2021 heeft de minister het door [appellante] daartegen gemaakte bezwaar ongegrond verklaard.
    Bij uitspraak van 30 juni 2023 heeft de rechtbank het door [appellante] daartegen ingestelde beroep ongegrond verklaard.
    Tegen deze uitspraak heeft [appellante] hoger beroep ingesteld.
    De minister heeft een schriftelijke uiteenzetting gegeven.
    [appellante] heeft een nader stuk ingediend.
    De Afdeling heeft de zaak op een zitting behandeld op 28 januari 2025, waar [appellante] en de minister, vertegenwoordigd door mr. A.F.J.M. Hendricks en mr. R.J.Th. Vos, zijn verschenen.
    De enkelvoudige kamer van de Afdeling heeft de zaak verwezen naar een meervoudige kamer.
    De Afdeling heeft de zaak opnieuw op een zitting behandeld op 5 augustus 2025, waar [appellante] en de minister, vertegenwoordigd door mr. R.J.A. Soupart en mr. A.F.J.M. Hendricks, zijn verschenen.
    Overwegingen
    Inleiding
    1.       [appellante] heeft in 2003 een woonark van iets meer dan 19 meter lang en iets meer dan 5 meter breed laten bouwen en in eigendom verkregen. De woonark bestaat uit een betonnen casco met een houten opbouw. Zij heeft deze woonark aan de Bergse [locatie] te Rotterdam laten leggen. De woonark ligt vast door middel van twee metalen beugels, die elk zijn bevestigd rond een meerpaal, en drijft op het water. De waterkavel, de grond daaronder en de grond aan de wal zijn eigendom van het Hoogheemraadschap van Schieland en de Krimpenerwaard (hierna: het Hoogheemraadschap). Het Hoogheemraadschap heeft [appellante] een vergunning verleend voor het hebben en onderhouden van een woonark en twee meerpalen met ligplaats. Het Hoogheemraadschap heft precariobelasting voor de woonark. Het college van burgemeester en wethouders van Rotterdam heeft [appellante] een overdraagbare ligplaatsvergunning voor onbepaalde tijd verleend. Hiervoor betaalt zij maandelijks liggeld.
    2.       Met het op 28 juni 2016 vastgestelde Tracébesluit A16 Rotterdam (hierna: het tracébesluit) is de aanleg van onder meer een verlenging van de A16 mogelijk gemaakt. [appellante] stelt als gevolg hiervan permanente schade, namelijk waardevermindering van de woonark, en tijdelijke schade, namelijk de vermindering van woongenot door uitvoeringswerkzaamheden, te lijden. De minister heeft een apart besluit genomen over het verzoek om vergoeding van de tijdelijke schade, dat is toegewezen. Deze procedure gaat alleen om het verzoek om vergoeding van waardevermindering van de woonark.
    Overgangsrecht inwerkingtreding Omgevingswet
    3.       Op 1 januari 2024 is de Tracéwet ingetrokken en is de Omgevingswet in werking getreden. In artikel 4.17 van de Invoeringswet Omgevingswet heeft de wetgever regels van overgangsrecht gegeven voor een verzoek om vergoeding van schade die is geleden door de inwerkingtreding van een besluit als bedoeld in artikel 22, eerste lid, van de Tracéwet. In het derde lid is bepaald dat het oude recht van toepassing blijft op het verzoek om schadevergoeding tot het besluit op dat verzoek onherroepelijk wordt en, bij toewijzing van het verzoek, de toegewezen schadevergoeding volledig is betaald.
    De door [appellante] in het verzoek van 27 juli 2020 aangewezen oorzaak van de gestelde schade is een besluit als bedoeld in artikel 22, eerste lid, van de Tracéwet. Dat betekent dat in dit geval de Tracéwet, zoals die gold vóór 1 januari 2024, van toepassing blijft.
    Besluitvorming
    4.       Een hiertoe door de minister ingestelde adviescommissie heeft op 8 december 2020 advies aan de minister uitgebracht over het verzoek van [appellante]. De minister heeft op basis hiervan geconcludeerd dat de maatstaven voor tegemoetkoming in planschade van overeenkomstige toepassing zijn op schadevergoeding krachtens artikel 22 van de Tracéwet en artikel 16 van het tracébesluit. Op grond van artikel 6.1 van de Wet ruimtelijke ordening (hierna: de Wro) komt, voor zover hier van belang, alleen waardevermindering van een onroerende zaak in aanmerking voor tegemoetkoming in planschade. Voor het onderscheid tussen een onroerende zaak en een roerende zaak bestaat een objectieve en redelijke rechtvaardiging. De minister ziet daarom geen aanleiding om een uitzondering te maken op de vereisten van de wet en vaste rechtspraak. De minister heeft zich op het standpunt gesteld dat de woonark van [appellante] niet duurzaam met de grond is verenigd en daarom een roerende zaak is die buiten de invloedssfeer van de planologische ontwikkeling kan worden geplaatst.
    Uitspraak van de rechtbank
    5.       De rechtbank heeft geoordeeld dat de minister terecht het verzoek heeft afgewezen, omdat de woonark een roerende zaak is en een objectieve en redelijke rechtvaardiging bestaat voor het onderscheid tussen roerende en onroerende zaken in het stelsel van de tegemoetkoming in planschade.
    Hoger beroep
    6.       [appellante] betoogt dat de rechtbank niet heeft onderkend dat de woonark de nabijgelegen lage bruggen niet kan passeren en dat er geen mogelijkheid is om de woonark elders in het gebied tussen deze bruggen af te meren op een locatie die buiten de invloedssfeer van de planologische ontwikkeling is gelegen. Haar woonark is dus praktisch niet verplaatsbaar. Zij vindt dat bewoners van woonboten worden benadeeld ten opzichte van eigenaren van een woning aan de wal, die wel in aanmerking kunnen komen voor een schadevergoeding.
    7.       Verder sluit het strikte wettelijke onderscheid tussen onroerende en roerende zaken niet aan bij beleid van lokale overheden op grond waarvan woonboten zoveel mogelijk gelijk zijn gesteld met onroerende zaken. [appellante] heeft overdraagbare vergunningen van het Hoogheemraadschap en het college voor de ligplaats en het hebben en onderhouden van de woonark. Dit is te vergelijken met een woningeigenaar aan de wal die de grond in erfpacht heeft. [appellante] betaalt ook precariobelasting en gemeentelijke belasting op roerende woon- en bedrijfsruimten. Verder zou de (voorheen geldende) Wet op de Ruimtelijke Ordening van toepassing moeten zijn, omdat zij de woonboot heeft gekocht vóór inwerkingtreding van de Wro.
    Oordeel van de Afdeling
    8.       Volgens vaste rechtspraak van de Afdeling (onder meer de uitspraak van 3 juli 2013, ECLI:NL:RVS:2013:160) is in artikel 22, eerste lid, van de Tracéwet slechts in zoverre afgeweken van de regeling voor tegemoetkoming in planschade, dat de minister bevoegd is tot het nemen van het besluit. Omdat de rechtspositie van de belanghebbende voor het overige niet anders is dan bij toepassing van de planschaderegeling, is er aanleiding voor overeenkomstige toepassing van afdeling 6.1 van de Wro op een verzoek om schadevergoeding op grond van artikel 22, eerste lid, van de Tracéwet.
    9.       De Wro is op 1 juli 2008 in werking getreden. Uit het overgangsrecht van de Invoeringswet Wro volgt niet dat de (voorheen geldende) Wet op de Ruimtelijke Ordening van toepassing blijft bij een aanvraag om tegemoetkoming in planschade, indien de eigendom van het desbetreffende object vóór 1 juli 2008 verkregen is. Dit betekent dat afdeling 6.1 van de Wro van toepassing is op het verzoek om schadevergoeding van [appellante].
    10.     In de Wro is geen definitie gegeven van een onroerende zaak, als bedoeld in artikel 6.1, eerste lid, van die wet. De rechtbank heeft voor de uitleg van het begrip van de onroerende zaak terecht verwezen naar artikel 3:3 van het Burgerlijk Wetboek en in aansluiting daarop naar de rechtspraak van de Hoge Raad (vergelijk de overzichtsuitspraak van de Afdeling van 6 augustus 2025, ECLI:NL:RVS:2025:3690, onder 50).
    11.     Ingevolge artikel 3:3, eerste lid, van het Burgerlijk Wetboek zijn onroerend de grond, de nog niet gewonnen delfstoffen, de met de grond verenigde beplantingen, alsmede de gebouwen en werken die duurzaam met de grond zijn verenigd, hetzij rechtstreeks, hetzij door vereniging met andere gebouwen of werken. Ingevolge artikel 3:3, tweede lid, van het Burgerlijk Wetboek zijn roerend alle zaken die niet onroerend zijn.
    12.     De woonark van [appellante] is een zaak die, blijkens zijn constructie, bestemd is om te drijven en drijft of heeft gedreven, zodat de woonark een schip in de zin van artikel 8:1 van het Burgerlijk Wetboek is. In het algemeen is een schip een roerende zaak. Een verbinding tussen een schip en de onder dat schip gelegen bodem die toelaat dat het schip met de waterstand mee beweegt, kan niet leiden tot het oordeel dat het schip met de bodem is verenigd in de zin van artikel 3:3, eerste lid, van het Burgerlijk Wetboek. Hetzelfde geldt voor een verbinding door middel van kabels en een aansluiting op nutsleidingen en riolering. Vergelijk het arrest van de Hoge Raad van 15 januari 2010, ECLI:NL:HR:2010:BK9136, onder 4.2 en 4.3.
    Niet in geschil is dat de woonark van [appellante] niet met de grond is verenigd in de zin van artikel 3:3 eerste lid, van het Burgerlijk Wetboek. Deze woonark is daarom een roerende zaak.
    13.     [appellante] heeft in hoger beroep aangevoerd dat artikel 6.1, eerste lid, van de Wro in strijd is met in artikel 26 van het Internationaal Verdrag inzake burgerrechten en politieke rechten neergelegde discriminatieverboden, omdat er geen objectieve en redelijke rechtvaardiging bestaat voor het daarin gemaakte onderscheid tussen roerende en onroerende zaken om in aanmerking te komen voor een tegemoetkoming in planschade in de vorm van waardeermindering.
    14.     Voor het in artikel 6.1, eerste lid, van de Wro gemaakte onderscheid tussen roerende en onroerende zaken bestaat, gelet op het doel van de planschaderegeling, een objectieve en redelijke rechtvaardiging. De Afdeling overweegt ter precisering van haar eerdere rechtspraak hierover (uitspraken van 14 januari 2015, ECLI:NL:RVS:2015:32, en 18 september 2024, ECLI:NL:RVS:2024:3750) het volgende.
    15.     De op de Wro gebaseerde planologische maatregelen strekken er, in essentie en voor zover hier van belang, toe de bestemming van grond te regelen en met het oog op die bestemming regels te geven. Grond is per definitie onroerend. De in de Wro opgenomen planschaderegeling strekt er, samengevat, toe te voorzien in compensatie van planschade die is veroorzaakt door een planologische ontwikkeling op de grond van de aanvrager om een tegemoetkoming in planschade, dan wel als gevolg van een planologische ontwikkeling op de grond van derden.
    16.     Het verschil tussen roerende zaken en gebouwen of werken die onroerend zijn, is gelegen in de omstandigheid dat die onroerende gebouwen of werken, anders dan een roerende zaak, duurzaam met de grond zijn verenigd. Als een gebouw of werk, blijkens de aard en de inrichting daarvan, niet duurzaam is verenigd met de grond waarop of waaraan het aanwezig is, bestaat er bij de toepassing van de planschaderegeling van afdeling 6.1 van de Wro geen aanleiding om er vanuit te gaan dat de waarde van dit gebouw of werk mede beïnvloed wordt door het planologische regime dat geldt voor de grond waarop of waaraan dit gebouw of werk aanwezig is, of door het planologische regime dat geldt voor de in de nabijheid daarvan gelegen gronden.
    17.     Anders dan [appellante] betoogt, wordt de eigenaar van een op het water gelegen woning, zoals een woonschip, door het onderscheid tussen roerende en onroerende zaken niet benadeeld ten opzichte van de eigenaar van een aan de wal gelegen woning. Enerzijds is een op het water aanwezig gebouw of werk dat duurzaam met de grond onder het gebouw of werk verenigd is onroerend. Anderzijds is een aan de wal aanwezig gebouw of werk dat niet duurzaam met de grond verenigd is een roerende zaak. Daarom is als gevolg van het in artikel 6.1 van de Wro gemaakte onderscheid geen sprake van een ongelijke behandeling van de eigenaar van een op het water gelegen woning ten opzichte van de eigenaar van een aan de wal gelegen woning.
    18.     Anders dan [appellante] betoogt, maakt de omstandigheid dat zij beschikt over voor onbepaalde tijd verleende, overdraagbare publiekrechtelijke ligplaatsvergunningen voor het hebben en onderhouden van haar woonark op een bepaalde locatie, niet dat haar positie voor de toepassing van artikel 6.1, eerste lid van de Wro vergelijkbaar is met die van een beperkt zakelijk gerechtigde als een erfpachter. Bij de toepassing van artikel 6.1, eerste lid, van de Wro kan een publiekrechtelijke ligplaatsvergunning en de waarde daarvan niet op één lijn worden gesteld met een erfpachtrecht en de waarde daarvan. Een publiekrechtelijke ligplaatsvergunning maakt, anders dan een erfpachtrecht, in beginsel geen inbreuk op de exclusieve rechten van de eigenaar van de grond waarboven of waarnaast de woonark is gelegen, waaronder het exclusieve gebruiksrecht van de grond. Zo een publiekrechtelijke vergunning geeft de vergunninghouder in zoverre een mate van zekerheid dat deze woonark op de plaats waarvoor vergunning is verleend in beginsel kan blijven liggen en dat hij deze woonboot kan verkopen aan een derde die ook ter plaatse met vergunning kan blijven liggen, zolang de belangen die de publiekrechtelijke regeling, waarop de ligplaatsvergunning gebaseerd is, beoogt te dienen zich niet verzetten tegen het nog langer ter plaatse blijven liggen van deze woonark. Zo een vergunning biedt de eigenaar van een woonark en zijn eventuele rechtsopvolgers, anders dan een erfpachtrecht, geen zekerheid dat deze woonark op de plaats waarvoor ligplaatsvergunning is verleend kan blijven liggen, wanneer de eigenaar zich daar niet (langer) mee kan verenigen.
    19.     Het betoog slaagt niet.
    Conclusie
    20.     Het hoger beroep is ongegrond. De Afdeling bevestigt de uitspraak van de rechtbank.
    21.     De minister hoeft geen proceskosten te vergoeden.
    Beslissing
    De Afdeling bestuursrechtspraak van de Raad van State:
    bevestigt de aangevallen uitspraak.
    Aldus vastgesteld door mr. B.P.M. van Ravels, voorzitter, en mr. A.J.C. de Moor-van Vugt en mr. J. Schipper-Spanninga, leden, in tegenwoordigheid van mr. M. Schuurman, griffier.
    w.g. Van Ravels
    voorzitter
    w.g. Schuurman
    griffier
    Uitgesproken in het openbaar op 24 september 2025
    452-1100