ECLI:NL:RVS:2025:2724, Raad van State, 18-06-2025, 202207423/1/R3
Raad van State — Uitspraak 
Datum: 2025-06-18 00:00:00.000000
Rechtsgebied: Bestuursrecht

Samenvatting: Bij besluiten van 17 februari 2020 heeft het college van burgemeester en wethouders van Terschelling een last onder dwangsom opgelegd aan [appellant A] voor het recreatieve gebruik van de woning op het perceel [locatie] te Lies in strijd met het bestemmingsplan. [appellant A] is eigenaar van de woning aan de [locatie] (hierna: de woning) te Lies. De woning werd tot 16 september 1992 bewoond door [persoon A]. Vanaf 1 juli 1993 is de woning tijdelijk verhuurd geweest aan [persoon B] en zijn gezin. Op grond van het ter plaatse geldende bestemmingsplan "Lies" geldt voor de gronden waarop de woning staat de bestemming "Wonen". Naar aanleiding van een handhavingsproject heeft het college geconstateerd dat de woning recreatief wordt gebruikt. Bij besluit van 5 juli 2021 heeft het college het bezwaar van [appellant A] ongegrond verklaard en de besluiten van 17 februari 2020 in stand gelaten. [appellant A] kan zich niet verenigen met de uitspraak van de rechtbank van 21 november 2022, omdat er volgens hem persoonsgebonden overgangsrecht van toepassing is, zoals opgenomen in artikel 10.4 van de planregels.

202207423/1/R3.
    Datum uitspraak: 18 juni 2025
    AFDELING
    BESTUURSRECHTSPRAAK
    Uitspraak op het hoger beroep van:
    [appellant A], wonend in [woonplaats], en de erven van [appellant B] (hierna tezamen en in enkelvoud: [appellant A]),
    appellanten,
    tegen de uitspraak van de rechtbank Noord­-Nederland van 21 november 2022 in zaak nr. 21/2539 in het geding tussen:
    [appellant A]
    en
    het college van burgemeester en wethouders van Terschelling.
    Procesverloop
    Bij besluiten van 17 februari 2020 heeft het college een last onder dwangsom opgelegd aan [appellant A] voor het recreatieve gebruik van de woning op het perceel [locatie] te Lies in strijd met het bestemmingsplan.
    Bij besluit van 5 juli 2021 heeft het college het door [appellant A] daartegen gemaakte bezwaar ongegrond verklaard.
    Bij uitspraak van 21 november 2022 heeft de rechtbank het door [appellant A] daartegen ingestelde beroep ongegrond verklaard.
    Tegen deze uitspraak heeft [appellant A] hoger beroep ingesteld.
    Het college heeft een schriftelijke uiteenzetting gegeven.
    [appellant A] en het college hebben nadere stukken ingediend.
    De Afdeling heeft de zaak op een zitting behandeld op 31 januari 2025, waar [appellant A], in de persoon van [appellant B], bijgestaan door mr. J.W.Spanjer, advocaat op Terschelling, en het college, vertegenwoordigd door H.T. Smit, zijn verschenen.
    Het onderzoek is op de zitting niet gesloten. [appellant A] en de raad hebben nadere stukken ingediend. Vervolgens zijn beide partijen in de gelegenheid gesteld om schriftelijk op elkaars stukken te reageren. [appellant A] en de raad hebben van die gelegenheid gebruik gemaakt.
    [appellant A] noch de raad heeft binnen de gestelde termijn verklaard gebruik te willen maken van het recht om te worden gehoord op een nadere zitting.
    De Afdeling heeft het onderzoek vervolgens gesloten.
    Overwegingen
    Overgangsrecht inwerkingtreding Omgevingswet
    1.       Op 1 januari 2024 zijn de Omgevingswet en de Invoeringswet Omgevingswet in werking getreden. Als vóór het tijdstip van inwerkingtreding van de Omgevingswet een overtreding heeft plaatsgevonden, is aangevangen of het gevaar voor een overtreding klaarblijkelijk dreigde, en vóór dat tijdstip een last onder dwangsom is opgelegd voor die overtreding of dreigende overtreding, dan blijft op grond van artikel 4.23, eerste lid, van de Invoeringswet Omgevingswet op die opgelegde last onder dwangsom het recht zoals dat gold onmiddellijk vóór het tijdstip van inwerkingtreding van de Omgevingswet van toepassing tot het tijdstip waarop de last volledig is uitgevoerd, de dwangsom volledig is verbeurd en betaald, of de last is opgeheven.
    Bij besluiten van 17 februari 2020 heeft het college aan [appellant A] een last onder dwangsom opgelegd. Dat betekent dat in dit geval de Wet algemene bepalingen omgevingsrecht (hierna: de Wabo), zoals die gold vóór 1 januari 2024, van toepassing blijft.
    Inleiding
    2.       [appellant A] is eigenaar van de woning aan de [locatie] (hierna: de woning) te Lies. De woning werd tot 16 september 1992 bewoond door [persoon A]. Vanaf 1 juli 1993 is de woning tijdelijk verhuurd geweest aan [persoon B] en zijn gezin. Op grond van het ter plaatse geldende bestemmingsplan "Lies" geldt voor de gronden waarop de woning staat de bestemming "Wonen". Naar aanleiding van een handhavingsproject heeft het college geconstateerd dat de woning recreatief wordt gebruikt. Bij besluiten van 17 februari 2020 heeft het college aan [appellant A] onder meer een last onder dwangsom opgelegd voor het gebruik van de woning in strijd met het bestemmingsplan. Bij besluit van 5 juli 2021 heeft het college het bezwaar van [appellant A] ongegrond verklaard en de besluiten van 17 februari 2020 in stand gelaten. [appellant A] kan zich niet verenigen met de uitspraak van de rechtbank van 21 november 2022, omdat er volgens hem persoonsgebonden overgangsrecht van toepassing is, zoals opgenomen in artikel 10.4 van de planregels.
    Aangevallen uitspraak
    3.       De rechtbank heeft in de uitspraak van 21 november 2022 geoordeeld dat het beroep ongegrond is. Naar het oordeel van de rechtbank heeft [appellant A] niet aannemelijk gemaakt dat op 1 juni 1994 recreatieve bewoning plaatsvond, zodat het beroep op het persoonsgebonden overgangsrecht niet slaagt. Vanwege de GBA-inschrijving van [persoon B] op het adres [locatie] en het gegeven dat [persoon B] met zijn gezinsleden in de woning verbleef vanwege bouwwerkzaamheden aan hun eigen woning, stelt de rechtbank vast dat de woning in de periode van 24 augustus 1993 tot 26 oktober 1994 het hoofdverblijf van [persoon B] was en er derhalve geen sprake was van recreatief maar permanent gebruik. [appellant A] is er met de verklaringen van [persoon B] naar het oordeel van de rechtbank niet in geslaagd om te bewijzen dat de feitelijke situatie afweek van de situatie zoals die blijkt uit de GBA-inschrijving.
    Over de vraag of de peildatum van 1 juni 1994 voor de toepassing van het overgangsrecht onredelijk is oordeelt de rechtbank dat [appellant A] de planregel in een beroepsprocedure aan de orde had kunnen en moeten stellen. Verder oordeelt de rechtbank dat de enkele stelling dat het handhavingsbeleid niet juist bekend is gemaakt, onvoldoende is om de bestemmingsregeling onverbindend te achten of buiten toepassing te laten.
    Verder oordeelt de rechtbank onder verwijzing naar de uitspraak van de Afdeling van 24 april 2019, ECLI:NL:RVS:2019:1356, dat er geen gedoogbeschikking van rechtswege kan zijn ontstaan. Een verzoek om een gedoogbeslissing te nemen is geen verzoek om een besluit te nemen en in zoverre geen aanvraag in de zin van de Algemene wet bestuursrecht (hierna: Awb). Er kan daarom geen sprake zijn van een positieve fictieve beschikking bij niet tijdig beslissen zoals bedoeld in paragraaf 4.1.3.3 van de Awb.
    Ten slotte overweegt de rechtbank ten aanzien van de geconstateerde overtreding van de Huisvestingsverordening dat daartegen geen afzonderlijke beroepsgronden zijn aangevoerd. Om die reden ziet de rechtbank geen aanleiding om deze overtreding te bespreken.
    Is er sprake van persoonsgebonden overgangsrecht?
    4.       [appellant A] betoogt dat de rechtbank ten onrechte heeft geoordeeld dat niet aannemelijk is gemaakt dat op 1 juni 1994, zijnde de peildatum, de woning recreatief werd bewoond. [appellant A] voert daartoe aan dat de rechtbank ten onrechte geen betekenis heeft toegekend aan de verklaring van [persoon B] waarin hij uitdrukkelijk heeft verklaard dat hij en zijn familie in februari 1994 de woning hebben verlaten en zich in oktober 1994 hebben uitgeschreven. Verder is volgens [appellant A] de vaststelling dat [persoon B] in de woning zijn hoofdverblijf had onjuist, omdat van permanent gebruik pas sprake is als [persoon B] zich daar echt wilde gaan vestigen. Daar is volgens [appellant A] geen sprake van. Als [appellant A] had geweten welke consequenties er aan de inschrijving verbonden waren, had hij niet ingestemd met de tijdelijke verhuur en [persoon B] verboden zich in te schrijven op het adres van de woning.
    4.1.    Artikel 10.1 van de regels van het bestemmingsplan "Lies" luidt:
    "De voor "Wonen" aangewezen gronden zijn bestemd voor:
    a. woonhuizen en aan- en uitbouwen, bijgebouwen en overkappingen eventueel in combinatie met een vrij beroep dan wel een kleinschalige bedrijfsmatige activiteit als genoemd in Bijlage 1 bij deze regels;
    b. vrijstaande bijgebouwen in de vorm van een recreatieverblijf, ter plaatse van de aanduidingen "specifieke vorm van recreatie - recreatieverblijf" en "specifieke vorm van recreatie - twee recreatieverblijven;
    c. tuinen, erven en terreinen;
    d. paden;
    met de daarbijbehorende:
    e. bouwwerken, geen gebouwen zijnde."
    Artikel 10.4 luidt:
    "Tot een gebruik strijdig met deze bestemming, wordt in ieder geval gerekend:
    […]
    d. het gebruik van een woonhuis voor recreatieve bewoning, met uitzondering van recreatieve bewoning waarvan het gebruik reeds plaatsvond op 1 juni 1994 en sindsdien onafgebroken en door dezelfde persoon/personen is voortgezet. Van dit persoonsgebonden overgangsrecht is geen sprake meer indien het recreatieve gebruik van de op deze gronden aanwezige woning wordt beëindigd door inschrijving in het GBA, indien uit gegevens van het Kadaster blijkt dat de gronden met bijbehorende woning in eigendom aan een derde zijn overgedragen, dan wel indien de gronden en woning op andere wijze aan een derde in gebruik zijn gegeven;
    […]."
    Artikel 1.75 luidt:
    "Bewoning: de huisvesting van een persoon (en diens/haar gezin of een daarmee gelijk te stellen groep personen):
    a. recreatieve bewoning: 1. de bewoning die plaatsvindt in het kader van de weekend- en of verblijfsrecreatie;
    b. permanente bewoning: 1. het gebruiken van woonruimte als vaste woonplaats;"
    Artikel 1.76 luidt:
    "weekend- en/of verblijfsrecreatie": het doorbrengen van één of meer nachten buiten de vaste woonplaats, uitgezonderd sociale bezoeken aan familie, vrienden, kennissen en zakenbezoeken;"
    Artikel 1.77 luidt:
    "vaste woonplaats: het gebruiken van woonruimte als hoofdverblijf zoals bedoeld in de Wet gemeensschappelijke basisadministratie. Als criterium voor de vaststelling of iemand een woonruimte als hoofdverblijf in gebruik heeft, geldt dat hij of zij op het betreffende adres staat ingeschreven in de gemeentelijke basisadministratie, terwijl tevens uit het geheel van feiten en omstandigheden blijkt dat het betreffende adres als zijn of haar hoofdverblijf fungeert;"
    4.2.    De Afdeling stelt voorop dat voor een geslaagd beroep op het overgangsrecht van artikel 10.4, onder e, van het bestemmingsplan "Lies" ten eerste sprake moet zijn van recreatieve bewoning waarvan het gebruik reeds plaatsvond op 1 juni 1994. Zoals de Afdeling eerder heeft overwogen, in bijvoorbeeld haar uitspraak van 4 augustus 2021, ECLI:NL:RVS:2021:1745, rust in beginsel op degene die een beroep doet op het overgangsrecht de plicht om aannemelijk te maken dat dit van toepassing is. Dat de peildatum in het verre verleden ligt en het daardoor moeilijk is om aannemelijk te maken dat het strijdig gebruik gedurende de gehele periode heeft plaatsgevonden, komt voor risico van degene die zich op het overgangsrecht beroept. Naar het oordeel van de Afdeling heeft de rechtbank terecht overwogen dat [appellant A] niet aannemelijk heeft gemaakt dat op 1 juni 1994 recreatieve bewoning plaatsvond.
    4.3.    In de stelling van [appellant A] dat [persoon B] de bewoning van de woning al in februari 1994 had beëindigd, ziet de Afdeling met de rechtbank geen aanleiding voor het oordeel dat de woning op 1 juni 1994 recreatief werd bewoond. De Afdeling verwijst kortheidshalve naar de uitspraak van de rechtbank onder 5.4.1.
    4.4.    Het betoog van [appellant A] dat [persoon B] in de woning geen hoofdverblijf had, omdat van permanente bewoning pas sprake is als [persoon B] zich daar echt wilde gaan vestigen, en dus een beroep op het overgangsrecht van artikel 10.4, onder e, van de regels van het bestemmingsplan "Lies" kan worden gedaan, volgt de Afdeling niet. Voor de toepasselijkheid van dat overgangsrecht is van belang dat op 1 juni 1994 sprake was van recreatieve bewoning. Uit artikel 1.75 van de planregels volgt dat recreatieve bewoning de bewoning is die plaatsvindt in het kader van de weekend- en/of verblijfsrecreatie. Weekend of verblijfsrecreatie is in artikel 1.76 gedefinieerd als, voor zover hier van belang, het doorbrengen van één of meer nachten buiten de vaste woonplaats. De tijdelijke bewoning door [persoon B], waarbij hij en zijn gezin de woning gebruikten als vervangende woonruimte, kan niet als weekend- en/of verblijfsrecreatie worden aangemerkt. Daarmee is geen sprake van recreatieve bewoning op 1 juni 1994.
    4.5.    Het betoog faalt.
    Is de peildatum onredelijk?
    5.       [appellant A] betoogt dat de rechtbank eraan voorbijgaat dat op de datum van vaststelling van het bestemmingsplan de gestelde permanente bewoning door de familie [persoon B] al was beëindigd en dat er geen reden was om beroep aan te tekenen tegen de planregel. Op de datum van vaststelling van het bestemmingsplan was er sprake van recreatief gebruik.
    5.1.    De gronden die [appellant A] in hoger beroep heeft aangevoerd over de peildatum zijn zo goed als een herhaling van wat hij in beroep heeft aangevoerd. De rechtbank is gemotiveerd op die gronden ingegaan. [appellant A] heeft geen redenen aangevoerd waarom de beoordeling van die gronden in de aangevallen uitspraak onjuist of onvolledig zou zijn. De Afdeling kan zich vinden in het oordeel van de rechtbank en in de onder 6.1 en 6.2 opgenomen overwegingen, waarop dat oordeel is gebaseerd.
    Is er sprake van een gedoogbeschikking van rechtswege?
    6.       [appellant A] betoogt dat de rechtbank niet heeft onderkend dat er van rechtswege een gedoogbeschikking is ontstaan. Volgens [appellant A] heeft hij, in lijn met de uitspraak van de Afdeling van 24 april 2019, ECLI:NL:RVS:2019:1356, op 11 mei 2012 een aanvraag gedaan voor een persoonlijke gedoogbeslissing, waarop het college niet heeft beslist. Daarbij komt dat er destijds een expliciete gemeentelijke regeling gold voor het aanvragen van een gedoogbeslissing. Volgens [appellant A] heeft een gedoogbeslissing die gebaseerd is op een regeling, een ander rechtskarakter dan een gedoogbeslissing die niet op een regeling berust.
    6.1.    Artikel 4:20b, eerste lid, van de Algemene wet bestuursrecht (hierna: Awb) luidt:
    "1. Indien niet tijdig op de aanvraag tot het geven van een beschikking is beslist, is de gevraagde beschikking van rechtswege gegeven.
    [...]
    6.2.    De gronden die [appellant A] in hoger beroep heeft aangevoerd over een gedoogbeslissing zijn zo goed als een herhaling van wat hij in beroep heeft aangevoerd. De rechtbank is gemotiveerd op die gronden ingegaan. [appellant A] heeft geen redenen aangevoerd waarom de beoordeling van die gronden in de aangevallen uitspraak onjuist of onvolledig zijn. De Afdeling kan zich vinden in het oordeel van de rechtbank en de onder 7.2 opgenomen overweging, waarop dat oordeel is gebaseerd. Zij voegt daaraan nog toe dat de omstandigheid dat in hoofdstuk 5 van de "Nota aanpak onrechtmatig gebruik woonruimten gemeente Terschelling" is vermeld in welke gevallen het college het recreatief gebruik van een reguliere woning zal gedogen, niet betekent dat een door het college genomen gedoogbeslissing toch een besluit is en daarom een verzoek om zo’n beslissing te nemen een aanvraag als bedoeld in de Awb. Ook in dit geval geldt immers dat de beslissing om (al dan niet onder voorwaarden) niet tot handhaving over te gaan, niet gericht is op rechtsgevolg, aangezien daarmee geen wijziging ontstaat in de rechten of plichten van degene die om een gedoogbeslissing heeft verzocht. Een gedoogbeslissing heeft louter het karakter van een - al dan niet voorwaardelijke - toezegging van het bestuursorgaan dat het vooralsnog niet tot handhavend optreden overgaat.
    Het betoog slaagt niet.
    Huisvestingverordening
    7.       [appellant A] betoogt dat de rechtbank ten onrechte heeft overwogen dat geen afzonderlijke beroepsgronden zijn aangevoerd tegen de geconstateerde overtreding van de Huisvestingsverordening. Volgens [appellant A] is uitdrukkelijk meegedeeld dat het beroep tevens zag op de last onder dwangsom gebaseerd op de Huisvestingsverordening.
    7.1.    [appellant A] heeft gelijk dat de rechtbank ten onrechte heeft overwogen dat hij geen afzonderlijke beroepsgronden heeft aangevoerd tegen de geconstateerde overtreding van de Huisvestingsverordening. In de gronden van het beroep is namelijk vermeld dat in het bestreden besluit de Huisvestingsverordening niet is genoemd en dat de bezwaren wel op dit onderdeel van de besluiten zien.
    In het bij de rechtbank bestreden besluit van 5 juli 2021 is voor de motivering verwezen naar het advies van de bezwaarschriftencommissie. In dat advies is onder het kopje "Overtreding Huisvestingsverordening 2019" vermeld dat hoewel bezwaarden op zitting verklaren dat het bezwaarschrift zich ook richt tegen het onderdeel overtreding van de Huisvestingsverordening, daar niets van blijkt uit het bezwaarschrift en bezwaarden ook op de zitting geen aanvullende bezwaargronden tegen genoemd onderdeel hebben aangevoerd. Anders dan [appellant A] in beroep heeft aangevoerd, is in het besluit van 5 juli 2021 dus wel ingegaan op dit onderdeel. Gelet op het vorenstaande kan hetgeen [appellant A] in beroep hierover naar voren heeft gebracht niet slagen. De rechtbank heeft derhalve terecht, zij het op onjuiste gronden, overwogen dat er geen aanleiding is om deze overtreding verder te bespreken.
    Het betoog slaagt niet.
    Conclusie
    8.       Het hoger beroep is ongegrond. De aangevallen uitspraak dient te worden bevestigd, met verbetering van de gronden waarop zij rust.
    9.       Het college hoeft geen proceskosten te vergoeden.
    Beslissing
    De Afdeling bestuursrechtspraak van de Raad van State:
    bevestigt de aangevallen uitspraak.
    Aldus vastgesteld door mr. A.J.C. de Moor-van Vugt, lid van de enkelvoudige kamer, in tegenwoordigheid van mr. R.I.Y. Lap, griffier.
    w.g. De Moor-van Vugt
    lid van de enkelvoudige kamer
    w.g. Lap
    griffier
    Uitgesproken in het openbaar op 18 juni 2025
    288-1123