ECLI:NL:RBZWB:2025:7543, Rechtbank Zeeland-West-Brabant, 05-11-2025, 25/4819
Rechtbank Zeeland-West-Brabant — Uitspraak 
Datum: 2025-11-05 00:00:00.000000
Rechtsgebied: Bestuursrecht; Omgevingsrecht

Samenvatting: Besluit last onder dwangsom is geschorst. Er loopt nog een procedure over de geweigerde vergunning. Verzoekster stelt dat wat gebouwd is onder het overgangsrecht valt.

RECHTBANK ZEELAND-WEST-BRABANT
    
    
      Bestuursrecht
    
    
    
      zaaknummers: BRE 25/4819 
      
        
        uitspraak van de voorzieningenrechter van 5 november 2025 op het beroep en het verzoek om voorlopige voorziening in de zaak tussen
      
    
    
    
      [verzoekster] B.V., uit [plaats 1] , verzoekster
    (gemachtigde: [gemachtigde] Msc en mr. G.J.M. de Jager),
    
    
      en
    
    
    Het college van burgemeester en wethouders van de gemeente Altena.
    
    Samenvatting
    
    
      1. Deze uitspraak gaat over het opleggen van een last onder dwangsom gericht op het geheel verwijderen van een bouwwerk op het perceel [perceel] ongenummerd te [plaats 1] . Verzoekster is het niet eens met dat besluit en vindt dat het bouwwerk onder het overgangsrecht valt. Zij heeft daarom beroep ingesteld en verzocht om een voorlopige voorziening. Zij voert een aantal gronden aan. Aan de hand van deze gronden beoordeelt de voorzieningenrechter of het college op goede gronden een last onder dwangsom heeft opgelegd.
    
    
    
      1.1.
      De voorzieningenrechter zal het bestreden besluit schorsen tot de uitspraak op beroep. Hierna legt de voorzieningenrechter uit hoe hij tot dit oordeel komt en welke gevolgen dit oordeel heeft. 
      
    
    
      1.2.
      Onder 2 staat het procesverloop in deze zaak. De beoordeling door de voorzieningenrechter volgt vanaf 3. Daarbij gaat de voorzieningenrechter in op de vraag of er sprake is van een overtreding en of handhavend optreden evenredig is. Aan het eind staat de beslissing van de voorzieningenrechter en de gevolgen daarvan. 
      
    
  
  
    Procesverloop
    
    
      2. Het college heeft met het besluit van 4 maart 2025 een last onder dwangsom opgelegd waarin verzoekster wordt gesommeerd een bouwwerk op het adres [perceel] ongenummerd te verwijderen. Verzoekster heeft tegen dit besluit bezwaar gemaakt en de voorzieningenrechter gevraagd om een voorlopige voorziening te treffen. Met het bestreden besluit van 8 augustus 2025 op het bezwaar van verzoekster heeft het college de last onder dwangsom in stand gelaten. Verzoekster heeft hiertegen beroep ingesteld, zodat het verzoek om een voorlopige voorziening geldt als een verzoek gedaan hangende het beroep bij de rechtbank.
    
    
    
      2.1.
      Voorafgaand aan deze last onder dwangsom heeft het college op 17 juli 2023 een bouwstop opgelegd omdat verzoekster het bouwwerk zonder vergunning aan het verbouwen was. Naar aanleiding hiervan is op 27 juli 2023 een voornemen uitgesproken om een last onder dwangsom op te leggen. 
      
    
    
      2.2.
      Ondertussen heeft verzoekster een vergunning aangevraagd ter legalisering van het bouwwerk. Op 18 april 2024 heeft het college de vergunning geweigerd. Hiertegen heeft verzoekster beroep ingesteld. Op 30 januari 2025 heeft de rechtbank dit beroep ongegrond verklaard en geoordeeld dat het college de vergunning mocht weigeren. Verzoekster heeft hoger beroep aangetekend tegen deze uitspraak. 
      
    
    
      2.3.
      Het college heeft de begunstigingstermijn van de last onder dwangsom verlengd tot twee weken na de uitspraak van de voorzieningenrechter. 
      
    
    
      2.4.
      De voorzieningenrechter heeft het verzoek op 23 oktober 2025 op zitting behandeld. Hieraan hebben deelgenomen: de gemachtigden van verzoekster en [directeur verzoekster] , directeur en eigenaar van verzoekster en [vertegenwoordiger college 1] en mr. F. Ezzarga namens het college. 
      
    
  
  
    Beoordeling door de voorzieningenrechter
    
    
      
        Wettelijk kader
      
    
    
    
      3. Op 1 januari 2024 zijn de Omgevingswet en de Invoeringswet Omgevingswet in werking getreden. Als vóór het tijdstip van inwerkingtreding van de Omgevingswet een overtreding heeft plaatsgevonden, is aangevangen of het gevaar voor een overtreding klaarblijkelijk dreigde, en vóór dat tijdstip een last onder dwangsom is opgelegd voor die overtreding of dreigende overtreding, blijft op grond van artikel 4.23, eerste lid, van de Invoeringswet Omgevingswet op die opgelegde last onder dwangsom het recht zoals dat gold onmiddellijk vóór het tijdstip van inwerkingtreding van de Omgevingswet van toepassing tot het tijdstip waarop de last volledig is uitgevoerd, de dwangsom volledig is verbeurd en betaald, of de last is opgeheven. Als het bestuursorgaan ter voorbereiding van het bestuurlijk sanctiebesluit voor 1 januari 2024 toepassing heeft gegeven aan artikel 4:8 van de Awb, dan is op het bestuurlijk sanctiebesluit oud recht van toepassing. Dit geldt ook als het bestuurlijk sanctiebesluit is opgelegd na 1 januari 2024. Omdat in deze zaak op 27 juli 2023 aan verzoekster (op grond van artikel 4:8 van de Awb) is gevraagd een zienswijze te geven op het voornemen om een dwangsom op te leggen, blijft het oude recht zoals dat gold voor 1 januari 2024 van toepassing. 
    
    
    
      3.1.
      De wettelijke regels en beleidsregels die van belang zijn voor deze zaak, staan in de bijlage bij deze uitspraak.
      
      
        
          Inhoudelijke beoordeling
        
      
      
      
        
          Van welke feiten gaat de voorzieningenrechter uit?
        
      
      
      4. Tussen partijen is niet in geschil dat het bouwwerk waartegen de last is gericht al heel lang ter plaatse aanwezig is. Volgens eiser al sinds de jaren ‘70. Op grond van de stukken en het verhandelde ter zitting staat ook vast dat Burgemeester en Wethouders van de toenmalige gemeente Werkendam in 2012 de toenmalige eigenaar van het perceel ter zake van het onderhavige bouwwerk hebben aangesproken op overtredingen van de regelgeving. Vast staat ook dat er toen niet is aangestuurd op afbraak van het bouwwerk. Eisers stelling ter zitting dat de toenmalig eigenaar slechts enkele voorzieningen uit het bouwwerk moest verwijderen, heeft verweerder niet betwist. Tot slot staat eveneens vast dat voor het bouwwerk geen bouw- of omgevingsvergunning is verleend.
      
      
        
          Was het college bevoegd handhavend op te treden?
        
      
      
      5. Op grond van artikel 125 van de Gemeentewet is het college bevoegd tot het opleggen van een last onder bestuursdwang, indien de last strekt tot handhaving van regels die het gemeentebestuur uitvoert. Op grond van artikel 2.1 van de Wabo voert het college de regels omtrent het bouwen en het bestemmingsplan uit. Op grond van artikel 5:32 en 5:4 van de Awb is het college ook bevoegd een last onder dwangsom op te leggen. Het college is dus in beginsel bevoegd om handhavend op te treden.
      
      
        
          Toetsingskader
        
      
      
      6. Op het perceel waarop het pand van verzoekster is gelegen is het bestemmingsplan ‘Buitengebied’ van de gemeente Werkendam van toepassing. Het perceel heeft daarin de enkelbestemming ‘Natuur’. Het perceel heeft de dubbelbestemming ‘Waterstaat -Waterstaatkundige functie’ en de gebiedsaanduiding ‘overige zone – zeekleilandschap-eerste aanwaspolders’. De voor ‘Natuur’ aangewezen gronden zijn onder andere bestemd voor de instandhouding, herstel en ontwikkeling van ter plaatse voorkomende danwel daaraan eigen landschappelijke en natuurwaarden. Hier zijn uitsluitend bouwwerken, geen gebouwen zijnde met een maximale bouwhoogte van 3 meter toegestaan. Ook op de dubbelbestemming ‘Waterstaat – Waterstaatkundige functie’ is het in beginsel verboden te (laten) bouwen. 
      
    
    
      6.1.
      Concreet betekent dit dat bouwen van een dergelijk bouwwerk op het perceel op grond van het bestemmingsplan niet is toegestaan. 
      
      
        
          Is er sprake van een overtreding?
        
      
      
      
        7. Verzoekster geeft aan dat gebouw onder het overgangsrecht van het bestemmingsplan valt. Het betreft bestaande bouw. Dat er nooit een bouwvergunning is verleend maakt voor het overgangsrecht uit het bestemmingsplan uit 1982 niet uit. Hierin is niet opgenomen dat alleen gebouwen die met een bouwvergunning zijn gerealiseerd onder het overgangsrecht vallen. Met dat overgangsrecht is het gebouw gelegaliseerd. Het valt daarom ook onder het overgangsrecht van het huidige bestemmingsplan. Het college kan dan ook niet eisen dat bestaande bouw wordt verwijderd. 
      
      
    
    
      7.1.
      Het college stelt dat het bouwen niet onder het overgangsrecht valt omdat er nooit een vergunning is verleend. 
      
    
    
      7.2.
      De voorzieningenrechter zal zich niet uitlaten over de vraag of voor het bouwplan, waarvoor door verzoekster vergunning is gevraagd een vergunning kan worden verleend. Daarover heeft de rechtbank al eerder geoordeeld en deze kwestie ligt klaarblijkelijk voor aan de Afdeling bestuursrechtspraak van de Raad van State. De rechtbank stelt vast dat er geen vergunning is en dat betekent dat het bouwen in strijd is met artikel 2.1, eerste lid, aanhef en sub c van de Wet algemene bepalingen omgevingsrecht (Wabo). 
      
      
        
          Beginselplicht tot handhaving
        
      
      
      8. Gelet op het algemeen belang dat gediend is met handhaving, zal bij een overtreding van een wettelijk voorschrift het bestuursorgaan dat bevoegd is om met een last onder bestuursdwang of een last onder dwangsom op te treden, in de regel van deze bevoegdheid gebruik moeten maken. Alleen onder bijzondere omstandigheden mag van het bestuursorgaan worden gevraagd dit niet te doen. Dit kan zich voordoen als concreet zicht op legalisatie bestaat. Verder kan handhavend optreden onevenredig zijn in verhouding tot de daarmee te dienen doelen, zodat van optreden in die concrete situatie moet worden afgezien.
      
      
        
          Concreet zicht op legalisatie
        
      
      
      9. Verzoekster wijst erop dat een vergunning is aangevraagd. Deze is volgens verzoekster vergunbaar en dus is er zicht op legalisatie. De vergunning is weliswaar geweigerd, maar de Raad van State moet nog een oordeel vellen over de vraag of het overgangsrecht hier goed is toegepast. 
      
    
    
      9.1.
      Deze grond slaagt niet. De rechtbank stelt vast dat er geen vergunning is en dat het college de vergunning niet wil verlenen en dat de rechtbank die weigering in stand heeft gelaten. De vraag of het college de vergunning heeft mogen weigeren, ligt bij de Afdeling voor. Het enkele feit dat er hoger beroep is ingesteld, is onvoldoende om concreet zicht op legalisatie aan te nemen.
      
      
        
          Is handhaving thans onevenredig?
        
      
      
      
        10.	Verzoekster stelt dat handhaving onevenredig is. In het verleden is namens het college uitdrukkelijk aangegeven dat het gebouw onder het overgangsrecht valt. Bovendien heeft het college ondanks handhavingsprocedures over het gebruik van het gebouw nooit handhavend opgetreden tegen het gebouw zelf. Verzoekster mocht er dan ook vanuit gaan dat niet ter discussie staat dat het gebouw zelf onder het overgangsrecht valt. Ook Rijkswaterstaat heeft het gebouw erkend als bestaand gebouw en daar vergunning voor verleend. Daarom mag het college niet meer handhavend optreden.
      
      
    
    
      10.1.
      Het college geeft aan dat uit de mail waaruit verzoekster de toezegging haalt niet blijkt wanneer die is gestuurd, aan wie en om welke gebouw het gaat. De brief is ook niet in het archief terug te vinden en de behandelend ambtenaar kan zich deze niet meer herinneren. Bovendien is verzoekster in 2012 al gewezen op het feit dat er geen bouwvergunning voor de schuur was. Rijkswaterstaat maakt een andere afweging op grond van een ander afwegingskader bij het besluit de vergunning te verlenen. Een beroep op het vertrouwensbeginsel is dus onterecht. 
      
    
    
      10.2.
      
        De rechtbank overweegt hierover dat niet in geschil is dat het gebouw er al sinds de jaren ’70 staat en dat daartegen heel lang niet is opgetreden. Ter zitting is door de vertegenwoordiger van verweerder gesteld dat er in 2012 een begin is gemaakt met handhaving. Zij kon echter niet bevestigen of ontkennen dat die handhaving slechts, zoals verzoekster heeft gesteld, alleen gericht was tegen de toen in het gebouw aanwezige (woon-)voorzieningen. Wel bevestigde de vertegenwoordiger van  verweerder dat dat handhavingstraject geen vervolg heeft gekregen, zodat vast staat dat de bevoegde autoriteiten ook al zeer lang met het bestaan van het gebouw op de hoogte waren zonder daartegen handhavend op te treden. 
        Zoals voorts ter zitting is gebleken is de onderhavige handhavingsprocedure pas gestart nadat verzoekster is begonnen met het aanbrengen van nieuwe wandbekleding en het realiseren van een nieuwe – deels verhoogde – dakconstructie aan en op het gebouw. 
      
      
    
    
      10.3.
      
        Verweerder heeft gesteld dat in het archief geen kopie aanwezig is van de door verzoekster bij het beroep op het overgangsrecht overgelegde bericht van mevrouw [persoon] . Verweerder stelt niet te kunnen achterhalen of die brief ook betrekking heeft op het in geschil zijnde bouwwerk of perceel. De voorzieningenrechter constateert echter dat de inhoudelijke informatie in die brief op belangrijke punten overeen lijkt te komen met hetgeen partijen beide vertellen over het begin van een handhavingstraject in 2012. 
        Nu de betrokken medewerker thans (ook) nog voor de gemeente Altena werkt is nog nader onderzoek mogelijk naar de betekenis van de uitlatingen van de betrokken medewerker in deze brief voor het beroep van verzoekster. De voorzieningenrechter ziet daarin aanleiding om niet ook te beslissen op het beroep. 
      
      
    
    
      10.4.
      
        De voorzieningenrechter ziet wel aanleiding om het bestreden besluit te schorsen tot de uitspraak in beroep. De reden daarvoor is dat eiser onbetwist heeft gesteld dat hij zeer aanzienlijke kosten moet maken als hij het gehele gebouw moet afbreken en later zou blijken dat er alsnog vergunning wordt verleend voor het inmiddels gewijzigde gebouw of zou blijken dat de delen van het gebouw die niet recent zijn gewijzigd, wel kunnen blijven staan. 
        Daar komt bij dat de vertegenwoordiger van het college ter zitting heeft verklaard dat de toezichthouder in haar bijzijn toestemming aan verzoekster heeft verleend om na het opleggen van de bouwstop nog enkele werkzaamheden te verrichten aan de onderzijde van de wanden. Zij heeft bovendien niet weersproken dat de toezichthouder verzoekster ook toestemming heeft gegeven om na het opleggen van de bouwstop alsnog de dakplaten op het nieuwe, verhoogde, dak op het gebouw aan te brengen om het gebouw wind en waterdicht te maken. Daarmee heeft het college bewust toestemming gegeven voor het uitvoeren van niet vergunde werkzaamheden, terwijl hij nu eist dat die ongedaan worden gemaakt. Gelet op de lange duur dat het gebouw er al staat, in combinatie met het feit dat de bouwstop niet effectief werd gehandhaafd, acht de voorzieningenrechter het onredelijk dat verzoekster thans op korte termijn alsnog de door verzoekster zelf aangebrachte wijzigingen verwijdert én bovendien ook de oudere delen van het gebouw geheel verwijderd.
      
      
    
  
  
    Conclusie en gevolgen
    
    
      11.	De voorzieningenrechter zal het bestreden besluit schorsen tot de uitspraak in beroep 
    
    
    
      11.1.
      Omdat het verzoek om een voorziening wordt gehonoreerd, krijgt verzoekster een vergoeding van de proceskosten en moet het college het griffierecht vergoeden. De proceskostenvergoeding bedraagt in totaal € 1.814,-. Dat is gebaseerd op twee punten (één voor het indienen van het en één voor het bijwonen van de zitting) van € 907,- per punt. Het griffierecht bedraagt € 385,-. 
      
    
  
  
    Besluit
    
    
      De voorzieningenrechter:
    
    - schorst het bestreden besluit van 8 augustus 2025 tot de uitspraak op het beroep;
    - bepaalt dat het college het griffierecht van € 385,- aan verzoekster moet vergoeden;
    - veroordeelt het college tot betaling van € 1.814,- aan proceskosten aan verzoekster.
    
    
    
      Deze uitspraak is gedaan door mr. R.P. Broeders, voorzieningenrechter, in aanwezigheid van mr. drs. R.J. Wesel, griffier, op 5 november 2025 en openbaar gemaakt door middel van geanonimiseerde publicatie op www.rechtspraak.nl.
    
    
    
    
    
    
    
    
      
        
        
        
          
            
              griffier
            
            
              voorzieningenrechter
            
          
        
      
    
    
    
    
      Een afschrift van deze uitspraak is verzonden aan partijen op:
    
    
    
  
  
    Tegen deze uitspraak staat geen hoger beroep of verzet open.
    
  
  
    Bijlage: voor deze uitspraak belangrijke wet- en regelgeving
    
    
      
        Invoeringswet Omgevingswet
      
    
    
    
      
        Artikel 4.23. (bestuurlijk sanctiebesluit)	
      
    
    1. Als voor de inwerkingtreding van afdeling 18.1 van de Omgevingswet een overtreding heeft plaatsgevonden, een overtreding is aangevangen of het gevaar voor een overtreding klaarblijkelijk dreigde, en voor de inwerkingtreding van die afdeling een bestuurlijke sanctie is opgelegd voor die overtreding of dreigende overtreding, blijft het oude recht op die bestuurlijke sanctie van toepassing tot het tijdstip waarop:
    
      a. de beschikking onherroepelijk is geworden en volledig is uitgevoerd of ten uitvoer is gelegd,
      b. de beschikking is ingetrokken of is komen te vervallen, of
      c. als de beschikking gaat om de oplegging van een last onder dwangsom:
      1°.de last volledig is uitgevoerd,
      2°.de dwangsom volledig is verbeurd en betaald, of
      3°.de last is opgeheven.
    
    2. Afdeling 4.1 is in die gevallen niet van toepassing.
    
    
      
        Bestemmingsplan Buitengebied – gemeente Werkendam
      
    
    
    
      
        Artikel 35 Overgangsrecht
      
    
    
      35.1
      Overgangsrecht bouwwerken
      a.	Een bouwwerk dat op het tijdstip van inwerkingtreding van het bestemmingsplan aanwezig of in uitvoering is, danwel gebouwd kan worden krachtens een omgevingsvergunning voor het bouwen, en afwijkt van het plan, mag, mits deze afwijking naar aard en omvang niet wordt vergroot,
      
        1. gedeeltelijk worden vernieuwd of veranderd;
        2. na het tenietgaan ten gevolge van een calamiteit, geheel worden vernieuwd of veranderd, mits de aanvraag van de omgevingsvergunning voor het bouwen wordt gedaan binnen 2 jaar na de dag waarop het bouwwerk is teniet gegaan.
      
      b.	Het bevoegd gezag kan eenmalig in afwijking van het bepaalde onder a een omgevingsvergunning verlenen voor het vergroten van de inhoud van een bouwwerk als bedoeld onder a met maximaal 10%.
      c.	Het bepaalde onder a is niet van toepassing op bouwwerken die weliswaar bestaan op het tijdstip van inwerkingtreding van het plan, maar zijn gebouwd zonder vergunning en in strijd met het daarvoor geldende plan, daaronder begrepen de overgangsbepaling van dat plan.
    
  
  
     Rechtbank Zeeland-West-Brabant, 30 januari 2025, ECLI:NL:RBZWB:2025:6689
  
  
     ABRvS 17 januari 2024, ECLI:NL:RVS:2024:117 en ABRvS 17 januari 2024, ECLI:NL:RVS:2024:113
  
  
     ABRvS 3 juli 2024, ECLI:NL:RVS:2024:2645, rechtsoverweging 20
  
  
     Rechtbank Zeeland-West-Brabant, 30 januari 2025, ECLI:NL:RBZWB:2025:6689, rechtsoverweging 6.2.