ECLI:NL:RVS:2025:5245, Raad van State, 05-11-2025, 202203702/1/R3
Raad van State — Uitspraak 
Datum: 2025-11-05 00:00:00.000000
Rechtsgebied: Bestuursrecht

Samenvatting: Bij besluit van 28 mei 2019 heeft het college de aanvraag van [appellant sub 2] om een omgevingsvergunning voor het in strijd met het bestemmingsplan parkeren van een toercaravan voor de duur van tien jaar op het perceel aan de [adres] in Oostvoorne afgewezen. [appellant sub 2] heeft op 25 februari 2019 een omgevingsvergunning aangevraagd om in afwijking van het bestemmingsplan "Dorpsgebied Oostvoorne" voor een periode van tien jaar haar toercaravan te parkeren op een perceel aan de F.H.G. van Itersonlaan in Oostvoorne. Zij heeft in de aanvraag tevens aangegeven dat zij op het perceel wil kamperen. Bij besluit van 28 mei 2019 heeft het college de aanvraag van [appellant sub 2] afgewezen wegens strijd met het bestemmingsplan en omdat het college het vanuit ruimtelijk oogpunt wenselijk acht om het groene karakter van het perceel te behouden. Op 31 augustus 2021 heeft [appellant sub 2] een deel van haar perceel in eigendom overgedragen aan [adres]. Dit deel van het perceel is kadastraal aangeduid als gemeente Oostvoorne, sectie A, nummer 8782. Het resterende deel van het perceel is in eigendom van [appellant sub 2] gebleven.

202203702/1/R3.
    Datum uitspraak: 5 november 2025
    AFDELING
    BESTUURSRECHTSPRAAK
    Uitspraak op de hoger beroepen van:
    1. het college van burgemeester en wethouders van Westvoorne (thans: Voorne aan Zee),
    2. [appellant sub 2], wonend in [woonplaats],
    appellanten,
    tegen de uitspraak van de rechtbank Rotterdam van 9 mei 2022 in zaak nr. 20/906 in het geding tussen:
    [appellant sub 2]
    en
    het college.
    Procesverloop
    Bij besluit van 28 mei 2019 heeft het college de aanvraag van [appellant sub 2] om een omgevingsvergunning voor het in strijd met het bestemmingsplan parkeren van een toercaravan voor de duur van tien jaar op het perceel aan de [adres] in Oostvoorne afgewezen.
    Bij besluit van 7 januari 2020, verzonden op 9 januari 2020, heeft het college het door [appellant sub 2] daartegen gemaakte bezwaar ongegrond verklaard.
    Bij uitspraak van 9 mei 2022 heeft de rechtbank het door [appellant sub 2] daartegen ingestelde beroep gegrond verklaard, het bestreden besluit vernietigd en het college opgedragen een nieuw besluit te nemen.
    Tegen deze uitspraak heeft het college hoger beroep ingesteld. [appellant sub 2] heeft incidenteel hoger beroep ingesteld.
    Bij besluit van 28 juli 2022 heeft het college het bezwaar van [appellant sub 2] met verbetering van de motivering opnieuw ongegrond verklaard.
    [appellant sub 2] heeft gronden aangevoerd tegen dit besluit.
    [appellant sub 2] en het college hebben nadere stukken ingediend.
    De Afdeling heeft de zaak op een zitting behandeld op 7 augustus 2025, waar het college, vertegenwoordigd door mr. A. Janssens, advocaat in Amsterdam, en mr. I.C.C. Kerkhove, en [appellant sub 2] zijn verschenen.
    Overwegingen
    Overgangsrecht inwerkingtreding Omgevingswet
    1.       Op 1 januari 2024 zijn de Omgevingswet en de Invoeringswet Omgevingswet in werking getreden. Als een aanvraag om een omgevingsvergunning is ingediend vóór het tijdstip van inwerkingtreding van de Omgevingswet, dan blijft op grond van artikel 4.3, aanhef en onder a, van de Invoeringswet Omgevingswet het recht zoals dat gold onmiddellijk vóór dat tijdstip van toepassing tot het besluit op die aanvraag onherroepelijk wordt, met uitzondering van artikel 3.9, derde lid, eerste zin, van de Wet algemene bepalingen omgevingsrecht (hierna: de Wabo).
    De aanvraag om een omgevingsvergunning is ingediend op 25 februari 2019. Dat betekent dat in dit geval de Wabo, zoals die gold vóór 1 januari 2024, van toepassing blijft.
    Inleiding
    2.       [appellant sub 2] heeft op 25 februari 2019 een omgevingsvergunning aangevraagd om in afwijking van het bestemmingsplan "Dorpsgebied Oostvoorne" voor een periode van tien jaar haar toercaravan te parkeren op een perceel aan de F.H.G. van Itersonlaan in Oostvoorne. Zij heeft in de aanvraag tevens aangegeven dat zij op het perceel wil kamperen. Bij besluit van 28 mei 2019 heeft het college de aanvraag van [appellant sub 2] afgewezen wegens strijd met het bestemmingsplan en omdat het college het vanuit ruimtelijk oogpunt wenselijk acht om het groene karakter van het perceel te behouden.
    2.1.    Op 31 augustus 2021 heeft [appellant sub 2] een deel van haar perceel in eigendom overgedragen aan [adres]. Dit deel van het perceel is kadastraal aangeduid als gemeente Oostvoorne, sectie A, nummer 8782. Het resterende deel van het perceel is in eigendom van [appellant sub 2] gebleven. Dit perceel staat kadastraal bekend als gemeente Oostvoorne, sectie A, nummer 8782 (hierna: het perceel). Dit is tevens het perceel waar [appellant sub 2] haar toercaravan wenst te parkeren.
    Aangevallen uitspraak
    3.       De rechtbank stelt voorop dat [appellant sub 2] procesbelang heeft bij de beoordeling van haar beroep. De rechtbank overweegt daartoe dat [appellant sub 2] weliswaar een deel van haar perceel heeft verkocht, maar dat zij nog steeds een perceel van 400 m2 in eigendom heeft. Volgens de rechtbank is het perceel dat nog in eigendom is van [appellant sub 2] groot genoeg om op te kunnen kamperen met een kampeermiddel, zoals zij beoogt te doen.
    Vervolgens overweegt de rechtbank dat uit het advies van de bezwaarschriftencommissie van 9 december 2019, dat door het college in het bestreden besluit van 7 januari 2020 is overgenomen, volgt dat het college de omgevingsvergunning heeft geweigerd vanwege strijd met de gebruiksregels uit artikel 29.1, onder a, van de planregels van het bestemmingsplan "Dorpsgebied Oostvoorne" en niet vanwege strijd met het bestemmingsplan voor wat betreft de activiteit bouwen. De rechtbank is daarom voorbijgaan aan het door het college in zijn verweerschrift van 18 maart 2020 ingenomen standpunt dat sprake is van een bouwwerk, omdat dit niet valt te rijmen met het bestreden besluit en het college heeft nagelaten te motiveren waarom hij van standpunt zou zijn veranderd.
    Verder overweegt de rechtbank dat het perceel van [appellant sub 2], anders dan het college meent, geen onbebouwde grond is in de zin van artikel 29.1, onder a, van de planregels. Dit volgt volgens de rechtbank uit artikel 1.11 van de planregels waarin is opgenomen dat onder "bebouwing" wordt verstaan "een of meer gebouwen en/of bouwwerken, geen gebouwen zijnde". Onder "bouwwerk" moet op grond van artikel 1.30 van de planregels worden verstaan "elke constructie van enige omvang van hout, steen, metaal of andere materiaal, die hetzij direct hetzij indirect met de grond is verbonden, hetzij direct of indirect steun vindt in of op de grond". De omheining op het perceel van [appellant sub 2] is naar het oordeel van de rechtbank een bouwwerk. De omheining is 2 m hoog en bevindt zich ter hoogte van de [locatie 1] tot aan de [locaties 2] en nabij [locatie 3]. Aan het criterium "constructie van enige omvang" alsook de andere genoemde criteria, is volgens de rechtbank dan ook voldaan. Gelet op het voorstaande is artikel 29.1, onder a, van de planregels dus niet van toepassing op het perceel van [appellant sub 2]. Het college had de omgevingsvergunning op grond van dit artikel dan ook niet kunnen weigeren, zodat naar het oordeel van de rechtbank sprake is van een motiveringsgebrek. De rechtbank heeft daarom het beroep van [appellant sub 2] gegrond verklaard, het bestreden besluit vernietigd en het college opgedragen een nieuw besluit te nemen.
    Hoger beroep van het college
    Procesbelang
    4.       Het college betoogt dat de rechtbank ten onrechte heeft geoordeeld dat [appellant sub 2] procesbelang heeft. Het college voert daartoe aan dat uit de aard en inrichting van het perceel en de door [appellant sub 2] overgelegde situatietekening volgt dat zij ten tijde van de aanvraag heeft beoogd om de toercaravan op het verkochte deel van het perceel te plaatsen. Volgens het college stond de toercaravan voor de verkoop ook op het verkochte deel van het perceel. Het college acht het vanwege de inhoud van de aanvraag en de aanwezige beplanting op het deel van het perceel dat in eigendom is gebleven van [appellant sub 2] niet aannemelijk dat ten tijde van de aanvraag was beoogd om de toercaravan op dit deel van het perceel te plaatsen. Omdat [appellant sub 2] het deel van het perceel waarop de toercaravan geplaatst zou worden heeft verkocht, heeft zij geen procesbelang meer.
    4.1.    Procesbelang is het belang dat een appellant heeft bij de uitkomst van een procedure. Daarbij gaat het erom of het doel dat de appellant voor ogen staat, met het rechtsmiddel kan worden bereikt en voor de appellant van feitelijke betekenis is. In beginsel heeft de appellant die opkomt tegen een besluit, procesbelang bij een beoordeling van zijn bezwaar of beroep, tenzij vast komt te staan dat ieder belang bij de procedure ontbreekt of is komen te vervallen.
    4.2.    De Afdeling overweegt dat [appellant sub 2] in de bij haar aanvraag overgelegde situatietekening met roze kruisjes heeft weergegeven waar zij haar toercaravan wil kunnen plaatsen. Deze roze kruisjes staan zowel op het deel van het perceel dat is verkocht als op het deel van het perceel dat nog in eigendom is van [appellant sub 2]. Naar het oordeel van de Afdeling volgt hieruit dat [appellant sub 2] ten tijde van de aanvraag heeft beoogd haar toercaravan ook op het deel van het perceel te kunnen plaatsen dat nog in haar eigendom is. De Afdeling overweegt daarnaast dat het perceel dat nog in eigendom is van [appellant sub 2] bijna 400 m2 groot is en dus voldoende ruimte biedt voor het plaatsen van een toercaravan. De aanwezige beplanting vormt daarvoor geen beletsel, want deze kan worden verwijderd. Uit het voorgaande volgt dat [appellant sub 2] met haar ingediende aanvraag nog steeds kan bereiken dat zij haar toercaravan mag plaatsen op het deel van het perceel dat nog in haar eigendom is. De Afdeling is daarom, net als de rechtbank, van oordeel dat [appellant sub 2] procesbelang heeft bij de inhoudelijke beoordeling van haar beroep.           
    Het betoog slaagt niet.
    Onbebouwde gronden
    5.       Het college betoogt kort gezegd dat de rechtbank ten onrechte heeft geoordeeld dat de waterput, de meterkast en de omheining op het perceel van [appellant sub 2] ertoe leiden dat er geen sprake is van onbebouwde gronden, zodat artikel 29.1, onder a, onder 3, van de planregels niet van toepassing is.
    Daarnaast merkt het college op dat de uitspraak van de rechtbank, mede gelet op artikel 29.1 van de planregels, een zeer verstrekkend en daarmee onaanvaardbaar karakter heeft voor deze en andere onbebouwde percelen binnen de gemeente Westvoorne. Dat geldt met name voor percelen met de bestemming "Tuin - 2". Wanneer op deze percelen vergunningvrij mag worden gebouwd of wanneer een omgevingsvergunning is verleend voor dergelijke "bouwwerken, geen gebouw zijnde", dan is het zeer onwenselijk dat daarmee artikel 29.1 van de planregels niet meer van toepassing zou zijn. Het uitgangspunt van de rechtbank dat met de realisatie van dergelijke "bouwwerken, geen gebouw zijnde" sprake zou zijn van een "bebouwd perceel" is onjuist. Dit zou ertoe leiden dat ieder illegaal, vergunningvrij of met vergunning gerealiseerd bouwwerk (van welke geringe omvang dan ook) zou leiden tot een bebouwd perceel en tot het verval van de algemene gebruiksverboden van artikel 29.1 van de planregels.
    5.1.    Artikel 29.1, onder a, onder 3, van de planregels luidt:
    "a. Het is in ieder geval verboden onbebouwde gronden te gebruiken voor:
    […];
    3. het plaatsen of geplaatst houden van onderkomens;
    […]."
    5.2.    De Afdeling stelt vast dat in het bestemmingsplan geen definitie van het begrip "onbebouwde gronden" is opgenomen. Zoals de Afdeling eerder heeft overwogen, bijvoorbeeld in de uitspraak van 6 maart 2024, ECLI:NL:RVS:2024:939, onder 13.4, wordt een planregel in dat geval omwille van de rechtszekerheid letterlijk uitgelegd.
    5.3.    De Afdeling overweegt dat "onbebouwd" in de Van Dale Groot Woordenboek van de Nederlandse Taal wordt gedefinieerd als "niet bebouwd, niet met gebouwen bezet". Onbebouwde gronden zijn dus gronden waarop geen gebouwen of andere bouwwerken staan. Op de locaties waar de toercaravan is voorzien, staan geen gebouwen of andere bouwwerken. De grond waarop de toercaravan is voorzien, is naar het oordeel van de Afdeling dus onbebouwde grond. De omstandigheid dat er elders op het perceel wel bouwwerken, zoals hekwerken, aanwezig zijn maakt dit oordeel niet anders, omdat dit onverlet laat dat op de locaties waar de toercaravan is voorzien sprake is van onbebouwde grond. Daarnaast volgt uit artikel 29.1 van de planregels of uit andere planregels van het bestemmingsplan niet dat bouwwerken elders op het perceel bepalend zijn voor de vraag of er sprake is van onbebouwde grond. Gelet op het voorgaande is de Afdeling, anders dan de rechtbank, van oordeel dat het college artikel 29.1, onder a, onder 3, van de planregels ten grondslag heeft kunnen leggen aan het besluit tot weigering van de omgevingsvergunning.
    Het betoog slaagt.
    Motivering
    6.       Het college betoogt dat de rechtbank er ten onrechte vanuit is gegaan dat het college de omgevingsvergunning enkel heeft geweigerd vanwege strijd met artikel 29.1, onder a, onder 3, van de planregels. Het college heeft in het besluit op bezwaar van 7 januari 2020 verwezen naar het advies van de bezwaarschriftencommissie. In dit advies wordt inderdaad geconcludeerd dat het parkeren van een toercaravan om daarin te kunnen kamperen in strijd is met artikel 29.1, onder a, onder 3, van de planregels. In het primaire besluit van 28 mei 2019 heeft het college echter al uitgebreid gemotiveerd dat het beoogde gebruik van het perceel ook in strijd is met artikel 16.1 van de planregels. De rechtbank had de motivering in het besluit op bezwaar moeten beschouwen als aanvulling op de motivering in het primaire besluit en niet als een vervanging daarvan.
    6.1.    In het besluit op bezwaar van 7 januari 2020 staat dat het college het advies van de bezwaarschriftencommissie opvolgt en het bestreden besluit in stand laat. De bezwaarschriftencommissie komt in haar advies tot de conclusie dat de omgevingsvergunning alleen al vanwege artikel 29.1, onder a, onder 3, van de planregels terecht is geweigerd. In het advies van de bezwaarschriftencommissie wordt niet verwezen naar artikel 16.1 van de planregels. Daarnaast heeft het college in het besluit op bezwaar van 7 januari 2020 naar het oordeel van de Afdeling onvoldoende duidelijk gemaakt dat met dat besluit wordt beoogd om de motivering van het besluit van 28 mei 2019 aan te vullen. De Afdeling ziet daarom geen aanleiding voor het oordeel dat de rechtbank de motivering in het besluit van 7 januari 2020 ten onrechte niet heeft beschouwd als een aanvulling op de motivering van het besluit van 28 mei 2019.
    Het betoog slaagt niet.
    Incidenteel hoger beroep [appellant sub 2]
    Ontvankelijkheid
    7.       Het college betwijfelt of het incidenteel hoger beroep van [appellant sub 2] tijdig is ingediend en heeft de Afdeling verzocht het incidenteel hoger beroep niet-ontvankelijk te verklaren als de termijn blijkt te zijn overschreden.
    7.1.    Artikel 8:110, tweede lid, van de Awb luidt:
    "Het incidenteel hoger beroep wordt ingesteld binnen zes weken nadat de hogerberoepsrechter de gronden van het hoger beroep aan de desbetreffende partij heeft verzonden."
    7.2.    De Afdeling stelt vast dat, zoals ook ter zitting is besproken, het incidenteel hoger beroep van [appellant sub 2] niet buiten de termijn is ingesteld en dus ontvankelijk is.
    Bouwwerk?
    8.       [appellant sub 2] betoogt dat de rechtbank niet voorbij had mogen gaan aan het, volgens [appellant sub 2], onjuiste standpunt van het college dat de toercaravan moet worden aangemerkt als bouwwerk. In het primaire besluit heeft het college namelijk de omgevingsvergunning geweigerd vanwege de activiteit bouwen en ook de beslissing op bezwaar van 7 januari 2020 ziet op bouwen.
    8.1.    De Afdeling overweegt dat uit de beslissing op bezwaar volgt dat het college de omgevingsvergunning alleen al vanwege strijd met de gebruiksregels uit artikel 29.1, onder a, onder 3, van de planregels heeft geweigerd. Verder volgt uit het advies van de bezwaarschriftencommissie, waar het college in de beslissing op bezwaar naar verwijst, dat het niet ter zake doet of de toercaravan als bouwwerk moet worden aangemerkt. Naar het oordeel van de Afdeling heeft de rechtbank daarom terecht alleen gekeken naar de motivering van het college met betrekking tot artikel 29.1, onder a, onder 3, van de planregels en niet naar de vraag of de toercaravan moet worden aangemerkt als bouwwerk.
    Het betoog slaagt niet.
    Algemene Plaatselijke Verordening
    9.       [appellant sub 2] betoogt dat de rechtbank niet voorbij had mogen gaan aan de verhouding tussen het kampeerverbod, dat geldt op grond van de Algemene Plaatselijke Verordening (hierna: de APV), en de relevante bestemmingsomschrijving.
    9.1.    De Afdeling overweegt dat de rechtbank in overweging 10.7 van haar uitspraak heeft overwogen dat zij in het midden laat of [appellant sub 2] op grond van de APV op haar perceel mag kamperen, omdat toetsing aan de APV in deze procedure niet voorligt. De Afdeling overweegt dat de APV met name gericht is op het handhaven van de openbare orde, terwijl de regulering in het bestemmingsplan een goede ruimtelijke ordening dient. Dat een activiteit voldoet aan de bepalingen uit de APV, betekent dus niet dat die activiteit per definitie ook een goede ruimtelijke ordening dient. Dat kamperen op het eigen perceel op grond van de APV is toegestaan, betekent dus niet dat [appellant sub 2] daarnaast niet alsnog een omgevingsvergunning nodig kan hebben op grond van de ruimtelijke regels. In deze procedure gaat het om de aanvraag van een omgevingsvergunning. Daarvoor gelden de regels uit de Wabo en het bestemmingsplan en niet de regels uit de APV. Naar het oordeel van de Afdeling heeft de rechtbank de verhouding tussen de APV en de regels uit het bestemmingsplan dan ook terecht buiten beschouwing gelaten.
    Het betoog slaagt niet.
    Conclusie
    10.     Het hoger beroep is gegrond. Het incidenteel hoger beroep is ongegrond. De uitspraak van de rechtbank wordt vernietigd. Doende wat de rechtbank had behoren te doen, verklaart de Afdeling het beroep van [appellant sub 2] tegen het besluit van het college van 7 januari 2020 ongegrond.
    11.     Bij besluit van 28 juli 2022 heeft het college, ter uitvoering van de aangevallen uitspraak, opnieuw beslist op het door [appellant sub 2] gemaakte bezwaar. Door de vernietiging van de aangevallen uitspraak komt de grondslag aan het nieuwe besluit op bezwaar van 28 juli 2022 te ontvallen. De Afdeling zal het besluit van 28 juli 2022 alleen daarom al vernietigen. Dat betekent dat er geen aanleiding meer bestaat voor bespreking van de gronden die [appellant sub 2] tegen dit besluit heeft aangevoerd.
    12.     Het college hoeft geen proceskosten te vergoeden.
    13.     Omdat het hoger beroep gegrond is, wordt van het college geen griffierecht geheven.
    Beslissing
    De Afdeling bestuursrechtspraak van de Raad van State:
    I.        verklaart het hoger beroep gegrond;
    II.       verklaart het incidenteel hoger beroep ongegrond;
    III.      vernietigt de uitspraak van de rechtbank Rotterdam van 9 mei 2022 in zaak nr. 20/906;
    IV.     verklaart het beroep ongegrond;
    V.      vernietigt het besluit van het college van burgemeester en wethouders van gemeente Westvoorne van 28 juli 2022, met kenmerk 17088-2022.
    Aldus vastgesteld door mr. A. ten Veen, voorzitter, en mr. G.O. van Veldhuizen en mr. A.B. Blomberg, leden, in tegenwoordigheid van mr. E.W.L. van der Heijden, griffier.
    w.g. Ten Veen
    voorzitter
    w.g. Van der Heijden
    griffier
    Uitgesproken in het openbaar op 5 november 2025
    884-1116