ECLI:NL:CBB:2025:649, College van Beroep voor het bedrijfsleven, 09-12-2025, 25/193
College van Beroep voor het bedrijfsleven — Uitspraak 
Datum: 2025-12-09 00:00:00.000000
Rechtsgebied: Bestuursrecht

Samenvatting: Subsidieaanvraag van stichting terecht afgewezen omdat investering is gedaan voordat de subsidieaanvraag is ingediend. Vraag of de stichting een onderneming drijft kan in het midden blijven. O.g.v. art. 10, tweede lid, van het Kaderbesluit komen vóór de indiening van de aanvraag gemaakte kosten niet voor subsidie in aanmerking. Hierop geldt een uitzondering voor eigenaar-bewoners, maar die is hier niet aan de orde. Het beroep is ongegrond.

uitspraak 
    
      
        
          
        
      
      
        
          
        
      
    
    COLLEGE VAN BEROEP VOOR HET BEDRIJFSLEVEN
    
    
      zaaknummer: 25/193
    
    
    uitspraak van de enkelvoudige kamer van 9 december 2025 in de zaak tussen
    Stichting [naam], te [woonplaats]
    (gemachtigde: J.W. van der Wiel)
    
    
      en
    
    
    de minister van Klimaat en Groene Groei 
    (gemachtigde: mr. M. Zweers)
    
    
  
  
    Procesverloop 
    
    
      Met het besluit van 13 december 2024 heeft de minister de aanvraag van de stichting voor subsidie voor een warmtepomp afgewezen.
    
    
    
      Met het besluit van 31 januari 2025 (bestreden besluit) heeft de minister het bezwaar hiertegen ongegrond verklaard. 
    
    
    
      De stichting heeft hiertegen beroep ingesteld. 
    
    
    
      De minister heeft een verweerschrift ingediend.
    
    
  
  
    Wettelijk kader
    
    
      Het toepasselijke wettelijke kader is opgenomen in een bijlage bij deze uitspraak. Deze bijlage maakt deel uit van de uitspraak.
    
    
  
  
    Overwegingen 
    
    1. De stichting beheert met behulp van een groep vrijwilligers een hobbywerkplaats in [woonplaats]. De stichting wil het hobbygebouw verduurzamen door middel van isolatie, zonnepanelen, een warmtepomp en aangepaste radiatoren. Op 9 december 2024 heeft de stichting een subsidieaanvraag ingediend voor de warmtepomp. Het gaat om een investeringssubsidie duurzame energie en energiebesparing op grond van titel 4.5 van de Regeling nationale EZK- en LNV-subsidies (Regeling). De warmtepomp is op 2 oktober 2024 geleverd en gemonteerd en op 11 oktober 2024 betaald.
    
    2 De minister heeft de subsidieaanvraag afgewezen, omdat de warmtepomp is aangeschaft voordat de aanvraag is ingediend. Aanvragers van de subsidie moeten de aanvraag in verband met het vereiste van stimulerend effect indienen vóórdat de investering wordt gedaan. Alleen voor eigenaar-bewoners geldt hierop een uitzondering, maar tot die categorie behoort de stichting niet. Gelet hierop is volgens de minister in het geval van de stichting niet voldaan aan het vereiste van stimulerend effect en moet de aanvraag worden afgewezen (artikel 22, eerste lid, aanhef en onder c, van het Kaderbesluit nationale EZK- en LNV-subsidies). Daarnaast komen volgens de minister vóór de indiening van de aanvraag gemaakte kosten niet voor subsidie in aanmerking (artikel 10, tweede lid, van het Kaderbesluit).
    
    3 De stichting is het niet eens met de afwijzing van de subsidieaanvraag. Aanvankelijk ging men er bij de stichting van uit dat de procedure voor zakelijke aanvragers hetzelfde is als die voor particulieren. Daarom is gewacht met de aanvraag tot de warmtepomp was aangeschaft en geïnstalleerd. Dat daardoor geen sprake zou zijn van een stimulerend effect, is een onjuiste aanname. De minister veronderstelt ook ten onrechte dat de warmtepomp hoe dan ook zou zijn aangeschaft. In werkelijkheid is bij de aanschaf rekening gehouden met de subsidie. Dat de minister daar geen oog voor heeft en zich verschuilt achter het Europese staatssteunkader, is volgens de stichting niet redelijk. De stichting zet zich in voor het algemeen nut en heeft een ANBI-status. De subsidie zal in haar geval geen concurrentievervalsing opleveren. Op de zitting heeft de stichting verduidelijkt dat ze geen onderneming drijft en dat het staatssteunkader daarom niet op haar van toepassing is, zodat het vereiste van stimulerend effect voor haar niet geldt. De handelwijze van de minister lijkt volgens de stichting op een alles of niets behandeling zoals in de toeslagenaffaire, waarbij burgers die te goeder trouw handelen worden afgestraft. Dit zou moeten worden voorkomen. 
    
    
      4.1
      Het College is van oordeel dat de minister de subsidieaanvraag terecht heeft afgewezen, en legt hieronder uit waarom.
      
    
    
      4.2
      De minister heeft de afwijzing van de subsidieaanvraag in de eerste plaats gebaseerd op artikel 22, eerste lid, aanhef en onder c, van het Kaderbesluit. Hierin is bepaald dat de minister afwijzend op een subsidieaanvraag beslist, indien niet voldaan wordt aan de eisen inzake het stimulerend effect, bedoeld in het toepasselijke Europese steunkader. Voor het kunnen toepassen van deze afwijzingsgrond lijkt, zoals de stichting heeft betoogd, relevant of de stichting een onderneming drijft of niet. In het geval zij geen onderneming drijft zou het Europese steunkader immers niet van toepassing zijn. Zo valt ook op te maken uit de toelichting op deze bepaling, waarin is vermeld dat de afwijzingsgrond niet van toepassing is, indien het geen staatssteun betreft in de zin van artikel 107, eerste lid, van het Verdrag betreffende de werking van de Europese Unie. De vraag of het hier daadwerkelijk gaat om een onderneming en of om die reden de eerstgenoemde afwijzingsgrond terecht is toegepast, kan echter in het midden blijven, omdat de aanvraag op een andere door de minister genoemde grond moest worden afgewezen.
      
    
    
      4.3
      Het College wijst er in dit verband op dat in het bestreden besluit ook is gewezen op artikel 10, tweede lid, van het Kaderbesluit. Daarin is bij wijze van hoofdregel bepaald dat vóór de indiening van de aanvraag door de subsidieontvanger gemaakte kosten niet voor subsidie in aanmerking komen. Op grond van artikel 15 van het Kaderbesluit kan bij ministeriële regeling van deze bepaling worden afgeweken. Artikel 4.5.6, tweede lid, van de Regeling bevat zo’n uitzondering. Op grond van die bepaling komen voor een investering die bedoeld is voor een koopwoning van een eigenaar-bewoner, in afwijking van artikel 10, tweede lid, van het Kaderbesluit, voor subsidie in aanmerking de kosten in verband met investeringen die vóór indiening van de aanvraag zijn gemaakt. Deze uitzondering geldt alleen voor eigenaar-bewoners, dat wil zeggen: natuurlijke personen die hun eigen koopwoning verduurzamen (artikel 4.5.1 van de Regeling). Andere aanvragers vallen onder de categorie zakelijke aanvragers. Dit onderscheid tussen zakelijke aanvragers en eigenaar-bewoners heeft de regelgever bewust zo gemaakt. Als er geen kosten subsidiabel zijn, omdat het gaat om een zakelijke aanvrager en alle kosten zijn gemaakt vóór de indiening van de aanvraag, moet de aanvraag worden afgewezen.
      
    
    
      4.4
      Niet in geschil is dat de stichting geen natuurlijke persoon is, maar een rechtspersoon. Reeds om die reden kan zij niet worden aangemerkt als een eigenaar-bewoner. Dat betekent dat voor de stichting de hoofdregel geldt dat de subsidie moet worden aangevraagd voordat de investering wordt gedaan. Duidelijk is dat de stichting de subsidie heeft aangevraagd nadat zij alle kosten voor de aanschaf en installatie van de warmtepomp al had gemaakt. Dit betekent dat de gemaakte kosten op grond van artikel 10, tweede lid, van het Kaderbesluit niet voor subsidie in aanmerking komen en de aanvraag op grond van artikel 22, eerste lid, aanhef en onder a, van het Kaderbesluit moest worden afgewezen.
      
    
    
      4.5
      Het betoog van de stichting dat de handelwijze van de minister onredelijk is, slaagt naar het oordeel van het College niet. In het geval niet wordt voldaan aan de voorwaarden voor verstrekking van de gevraagde subsidie, zoals hier het geval is, is de minister op grond van de Regeling en het Kaderbesluit gehouden de aanvraag af te wijzen. Voor zover het hier zou gaan om een situatie waarin het staatssteunkader niet van toepassing is, is het College niet gebleken van bijzondere omstandigheden die maken dat de toepassing van de Regeling en het Kaderbesluit zozeer in strijd komt met het evenredigheidsbeginsel dat die toepassing in dit geval achterwege zou moeten blijven. Dat de stichting ervan uitging dat de procedure voor zakelijke aanvragers hetzelfde is als die voor particulieren, komt voor haar rekening en risico. De stichting kon tevoren door raadpleging van het Kaderbesluit en de Regeling nagaan aan welke voorwaarden in het geval van aanvragen door anderen dan eigenaars-bewoners (zakelijke aanvragers) moest zijn voldaan om voor subsidiëring in aanmerking te komen. In het verweerschrift heeft de minister overigens duidelijk gemaakt dat destijds ook via de website van RVO op eenvoudige wijze kon worden nagekeken welke voorwaarden er golden voor zakelijke aanvragers.
      
      5 Het beroep is ongegrond. 
      
      6 De minister hoeft geen proceskosten te vergoeden.
      
    
  
  
    Beslissing 
    
    
      Het College verklaart het beroep ongegrond.
    
    
    
      Deze uitspraak is gedaan door mr. mr. J.L.W. Aerts, in aanwezigheid van mr. D. de Vries, griffier. De beslissing is in het openbaar uitgesproken op 9 december 2025.
    
    
    
    
    
    
      w.g. J.L.W. Aerts	w.g. D. de Vries
      
        Bijlage
      
    
    
  
  
    Verdrag betreffende de werking van de Europese Unie
    
    
      Artikel 107, eerste lid
      1. Behoudens de afwijkingen waarin de Verdragen voorzien, zijn steunmaatregelen van de staten of in welke vorm ook met staatsmiddelen bekostigd, die de mededinging door begunstiging van bepaalde ondernemingen of bepaalde producties vervalsen of dreigen te vervalsen, onverenigbaar met de interne markt, voor zover deze steun het handelsverkeer tussen de lidstaten ongunstig beïnvloedt.
    
    
  
  
    Algemene Groepsvrijstellingsverordening
    
    
      Artikel 6, eerste lid en de eerste volzin van het tweede lid
    
    1. Deze verordening is slechts van toepassing op steun die een stimulerend effect heeft.
    2. Steun wordt geacht een stimulerend effect te hebben wanneer de begunstigde ervan, voordat de werkzaamheden aan het project of de activiteit aanvangen, bij de betrokken lidstaat een schriftelijke steunaanvraag heeft ingediend.
    
    
      Artikel 41, eerste lid
    
    1. Investeringssteun ter bevordering van energie uit hernieuwbare energiebronnen is verenigbaar met de interne markt in de zin van artikel 107, lid 3, van het Verdrag en is van de aanmeldingsverplichting van artikel 108, lid 3, van het Verdrag vrijgesteld, mits de in dit artikel en in hoofdstuk I vastgestelde voorwaarden zijn vervuld.
    
  
  
    Kaderbesluit nationale EZK- en LNV-subsidies
    
    
      Artikel 10, tweede lid
    
    2. Vóór indiening van de aanvraag door de subsidieontvanger gemaakte kosten komen niet voor subsidie in aanmerking.
    
    
      Artikel 15
      Bij ministeriële regeling kan worden afgeweken van de subsidiabele kosten, bedoeld in artikel 10 of de wijze van berekenen van de subsidiabele kosten, bedoeld in artikel 11, eerste lid, en kunnen nadere regels worden gesteld met betrekking tot de uitleg van in dit hoofdstuk gebruikte, voor de berekening van de subsidiabele kosten relevante begrippen.
    
    
    
      Artikel 22, eerste lid, onder a en onder c
    
    1. Onze Minister beslist afwijzend op een aanvraag om subsidie indien:
    a. de aanvraag niet voldoet aan de bij of krachtens dit besluit gestelde regels,
    c. niet voldaan wordt aan de eisen inzake het stimulerend effect, bedoeld in het toepasselijke Europese steunkader.
    
  
  
    Regeling nationale EZK- en LNV-subsidies
    
    
      Titel 4.5. Investeringssubsidie duurzame energie en energiebesparing
      Artikel 4.5.1 Begripsomschrijving
      In deze titel wordt verstaan onder:
      
        eigenaar-bewoner: natuurlijke persoon die:
    
    a. een woning in eigendom heeft waarin hij zijn hoofdverblijf heeft of direct na renovatie van deze woning zal hebben;
    
    
      Artikel 4.5.2, eerste lid, onder a
    
    1. De minister verstrekt op aanvraag subsidie voor een investering of combinatie van investeringen die bestemd is voor:
    a. de productie van duurzame energie;
    
    
      Artikel 4.5.6, tweede lid
      2.Voor een investering voor de productie van duurzame energie […], die bestemd is voor een koopwoning van een eigenaar-bewoner, komen, in afwijking van artikel 10, tweede lid, van het besluit, voor subsidie in aanmerking de kosten in verband met investeringen die vóór indiening van de aanvraag zijn gemaakt.
    
    
    
      Artikel 4.5.14, eerste lid
    
    1. De subsidie voor een investering voor de productie van duurzame energie, bedoeld in artikel 4.5.2, tweede lid, bevat:
    a. mogelijk staatssteun die wordt gerechtvaardigd door artikel 41 van de Algemene Groepsvrijstellingsverordening, indien de subsidie wordt verstrekt aan een rechtspersoon of natuurlijke persoon, niet zijnde eigenaar-bewoner;
    b. geen staatsteun, indien deze subsidie verstrekt wordt aan een eigenaar-bewoner.
    
  
  
     Zie Stb. 2016, 56, p. 18.
  
  
     Zie onder meer de toelichting op de Regeling in Stcrt. 2020, 65131, pp. 14 t/m 18.