ECLI:NL:RBGEL:2025:8712, Rechtbank Gelderland, 16-10-2025, 454139
Rechtbank Gelderland — Uitspraak 
Datum: 2025-10-16 00:00:00.000000
Rechtsgebied: Civiel recht; Aanbestedingsrecht

Samenvatting: Kort geding. Aanbesteding. Uitleg van gunningscriterium adhv CAO-norm. Verliezende parij heeft gunningscriterium verkeerd geïnterpreteerd. Winnende partij heeft geldige inschrijving gedaan conform de eisen in de aanbestedingsstukken. Geen sprake van manipulatieve inschrijving.

RECHTBANK Gelderland
    
    
      Civiel recht
    
    
    
      Zittingsplaats Arnhem
    
    
    
      Zaaknummer: C/05/454139 / KG ZA 25-245
    
    
    
      
        Vonnis in kort geding van 16 oktober 2025
      
    
    
    
      in de zaak van
    
    
    
      de besloten vennootschap met beperkte aansprakelijkheid 
      
        AI-INFRASOLUTIONS B.V., 
      gevestigd te Eelde,
      eisende partij,
      hierna te noemen: AIS,
      advocaten: mrs. S.C. Brackmann en P.M. Smid,
    
    
    
      tegen
    
    
    
      de publiekrechtelijke rechtspersoon, het zelfstandig bestuursorgaan
      
        DIENST VOOR HET KADASTER EN DE OPENBARE REGISTERS, 
      gevestigd en kantoorhoudende te Apeldoorn,
      gedaagde partij,
      hierna te noemen: het Kadaster,
      advocaten: mrs. P.F.C. Heemskerk en A.A. Vink,
    
    
    
      waarin heeft gevorderd als tussenkomende partij, althans voegende partij aan de zijde van het Kadaster, te worden toegelaten: 
    
    
    
      de besloten vennootschap met beperkte aansprakelijkheid 
      
        CYCLOMEDIA TECHNOLOGY B.V.,
      statutair gevestigd te Zaltbommel,
      eisende partij in het incident tot tussenkomt, althans voeging,
      hierna te noemen: Cyclomedia, 
      advocaten: mrs. J.I. Kohlen en T. Beetstra. 
    
    
    
  
  
    
      1De procedure
    
    
      
        In de hoofdzaak en in het incident tot tussenkomst, althans voeging
      
    
    
    
      1.1.
      Het verloop van de procedure blijkt uit:
      - de dagvaarding met producties 1 tot en met 13 van 11 juli 2025,
      - de conclusie van antwoord van het Kadaster van 29 september 2025, 
      - de incidentele conclusie tot tussenkomst, althans voeging van Cyclomedia van 29 september 2025,
      - een tweetal brieven van de advocaten van AIS en het Kadaster, waarbij zij toestemming hebben gegeven voor het geven van toegang tot het digitale procesdossier aan Cyclomedia voorafgaand aan de mondelinge behandeling, ingediend op 29 en 30 september 2025- de mondelinge behandeling van 2 oktober 2025,- de pleitnota van AIS,- de pleitnota van het Kadaster,
      - de pleitnota van Cyclomedia.
      
    
  
  
    
      2De feiten
    
    
      
        In de hoofdzaak en in het incident tot tussenkomst, althans voeging
      
    
    
    
      2.1.
      Het Kadaster koopt sinds 2009 panoramabeelden in. Dit betreft 360 graden panoramabeelden opgenomen vanaf de openbare wegen van het gehele in Europa gelegen Nederlandse grondgebied. 
      
    
    
      2.2.
      AIS en Cyclomedia verzamelen reality data door middel van 360 graden panoramabeelden, welke zij beschikbaar stellen aan hun gebruikers en/of klanten. 
      
    
    
      2.3.
      Cyclomedia is de huidige leverancier voor het inwinnen, leveren en beschikbaar stellen van panoramabeelden ten behoeve van het Kadaster.
      
    
    
      2.4.
      Op 24 januari 2025 heeft het Kadaster een Europese aanbesteding aangekondigd voor de inkoop en ter beschikking stelling van panoramabeelden. Naar aanleiding van vragen van AIS over de gestelde eisen heeft het Kadaster de aanbestedingsprocedure ingetrokken. De uitvraag is vervolgens aangepast in lijn met de door AIS gestelde vragen en opnieuw aangekondigd op 25 april 2025. 
      
    
    
      2.5.
      In het beschrijvend document ‘Inkoop Panoramabeelden en beschikbaarstelling daarvan’ van 25 april 2025 (hierna: het beschrijvend document) staat, voor zover voor de beoordeling van het onderhavige geschil relevant het volgende: 
      
    
    
      2.2.
      
        Doelstelling Aanbesteding 
      
      
      
        
          Doelstelling 
        
        Het Kadaster koopt sinds 2009 panoramabeelden in. Het doel van de onderhavige aanbesteding betreft het selecteren van een leverancier voor het inwinnen, leveren en beschikbaar stellen van panoramabeelden ten behoeve van gebruik door het Kadaster voor huidige en toekomstige werkzaamheden in de jaren 2025 tot en met 2028.
      
      
      
        Dit betreft 360 graden panoramabeelden opgenomen vanaf de openbare wegen van het gehele in Europa gelegen Nederlandse grondgebied. Het Kadaster ziet bovendien meerwaarde in de beschikbaarheid van verwante datasets die een beeld geven van de openbare ruimte, naast panoramabeelden. 
      
      
      
        (…)
      
      
      
      
    
    
      2.3.
      
        Reikwijdte en omvang van de aanbesteding (Scope van de opdracht) 
      
      
      
        
          Beschrijving van de opdracht betreft het jaarlijks planmatig inwinnen van panoramabeelden van het gehele grondgebied van Nederland binnen Europa en het beschikbaar stellen van deze beelden, inclusief historische panoramabeelden van de jaargangen 2020 t/m 2024, primair middels een webservice en viewer. Om een level playing field te creëren – dus ook voor inschrijvers die thans nog niet beschikken over de genoemde historische panoramabeelden – biedt het Kadaster de mogelijkheid om middels een API van Cyclomedia, de leverancier van de voorgaande overeenkomsten, de historische panoramabeelden aan het Kadaster ter beschikking te stellen (daarover hieronder meer). (…)
        
      
      
    
    
      2.5.
      
        Aanvang en duur van de Overeenkomst 
      
      
      
        Het Kadaster is voornemens een overeenkomst te sluiten met één (1) Inschrijver voor een initiële periode van 16 juli 2025 tot en met 31 december 2026. Daarna is de overeenkomst onder gelijkblijvende voorwaarden eenzijdig door het Kadaster twee (2) keer te verlengen met periodes van telkens één (1) jaar. Dit betreft dus de inwinning van de panoramabeelden en het ter beschikking stellen daarvan middels een webservice en viewer en bovendien het middels die webservice en viewer ter beschikking stellen van de historische panoramabeelden van de jaargangen 2020 t/m 2024.
      
      
      
        
          Motivatie looptijd langer dan 4 jaar voor toegang tot historisch beeldarchief
        
        Het Kadaster houdt, na het van rechtswege (dus uiterlijk per 31 december 2028) of tussentijds beëindigen van de nu te sluiten overeenkomst, voor de continuïteit van zijn in paragraaf 2.3 beschreven werkzaamheden mogelijk langer behoefte aan toegang tot het lopende deze overeenkomst opgebouwde beeldarchief met panoramabeelden.
      
      
      
        
          Partiële verlenging van de overeenkomst 
        
        Bij het aflopen van de overeenkomst als gevolg van een tussentijdse beëindiging of als gevolg van het bereiken van de maximale looptijd van de overeenkomst gaat Inschrijver met indiening van zijn offerte akkoord met de mogelijkheid voor het Kadaster om de overeenkomst gedurende vier (4) jaren (of een deel daarvan) voor een gedeelte voort te zetten. Het gedeelte van de overeenkomst dat dan voortgezet zal worden betreft de toegang, exclusief ten behoeve van het Kadaster, tot de onder de onderhavige overeenkomst ingewonnen panoramabeelden. Deze toegang, al dan niet via een derde, zal worden verkregen door tussenkomst van een door Opdrachtnemer beschikbaar te stellen API, zodat het Kadaster de lopende de overeenkomst ingewonnen panoramabeelden kan blijven gebruiken. Hierbij gaat het dus nadrukkelijk niet om toegang tot het tijdens deze verlenging door Opdrachtnemer eventueel nieuw in te winnen beeldmateriaal.
      
      
      
        (…) 
      
      
    
    
      7.2.
      
        Gunningscriterium beste prijs-/kwaliteitverhouding 
      
      
      
        De Inschrijvingen worden beoordeeld op basis van de beste prijs-/ kwaliteitverhouding (BPKV). 
      
      
      
        De Inschrijving die het best scoort op de gestelde (sub)gunningscriteria voor Kwaliteit en Prijs wordt gekenmerkt als Inschrijving met de beste prijs-/kwaliteitverhouding.
        (…)	
      
      
        
          
        
      
      
      
        (…) 
      
      
    
    
      7.3.
      
        Gunningscriterium Prijs
      
      
      
        Het Kadaster vraagt de inschrijver om onderstaande prijzen:
        A. 	Eén all-in prijs per jaar voor het inwinnen én fysiek leveren op disks van panoramabeelden van het gehele in Europa gelegen Nederlandse grondgebied. Een en ander conform het gestelde in het Programma van Eisen.
        B. 	Eén all-in prijs per jaar voor het beschikbaar stellen van een webservice met viewservice. Deze services ontsluiten het onder de onderhavige overeenkomst in te winnen en beschikbaar te stellen beeldmateriaal, inclusief eventueel extra aangeboden datasets. Door tussenkomst van de door de leverancier van de voorgaande overeenkomsten aan te bieden API worden, exclusief ten behoeve van het Kadaster, tevens de panoramabeelden van de jaargangen 2020 tot en met 2024 beschikbaar gesteld in deze services.
        C. 	Eén all-in prijs per jaar bij partiële verlenging. Het gedeelte van de overeenkomst dat dan voortgezet zal worden betreft de toegang, exclusief ten behoeve van het Kadaster, tot de onder de onderhavige overeenkomst ingewonnen panoramabeelden. Deze toegang, al dan niet via een derde, zal worden verkregen door tussenkomst van een door Opdrachtnemer beschikbaar te stellen API.
        D. 	Eén all-in prijs per jaar voor het fysiek leveren op disks van de onder de Overeenkomst nieuw ingewonnen panoramabeelden van het gehele in Europa gelegen Nederlandse grondgebied. Indien het Kadaster ervoor kiest om geen fysieke levering op disks te vragen dan wordt dit bedrag in mindering gebracht op het bedrag genoemd onder A.
      
      
      
        Totaal te behalen voor het gunningscriterium Prijs zijn 700 punten. De som van prijsonderdeel A + prijsonderdeel B is goed voor maximaal 630 punten. Prijsonderdeel C is goed voor maximaal 70 punten. 
      
      
      
      
        Laagste aangeboden prijs
        --------------------------------------------- x aantal punten onderdeel = Aantal gescoorde punten
        Eigen prijs van Inschrijving
      
      
      
        (…)”
      
      
    
    
      2.6.
      In het Programma van Eisen staat, voor zover voor de beoordeling van het geschil relevant, het volgende: 
      
    
  
  
    
      1Programma van eisen 
    
      (…) 
      
        Nr	Eisen aan de op te leveren producten, diensten en kwaliteiten 
      
    
    19. Het Kadaster wil op drie manieren kunnen beschikken over het beeldmateriaal:
    
      1. 	Door middel van een door opdrachtnemer te verzorgen online webservice met viewservice. Deze webservice met viewservice toont de lopende de onderhavige overeenkomst nieuw in te winnen panoramabeelden en eventueel extra aangeboden datasets. Daarnaast worden in de viewservice
      via de door CycloMedia, de leverancier van voorgaande overeenkomsten, beschikbaar te stellen API de historische panoramabeelden van de jaargangen 2020 t/m 2024 met volledige functionaliteit getoond.
      2. 	Door middel van fysieke levering op disks van de gedurende de looptijd van de onderhavige overeenkomst ingewonnen panoramabeelden, in eerste instantie bedoeld voor offline gebruik voor in ieder geval intern Kadaster. Inzet van deze data en disks door het Kadaster, als alternatief
      voor de onder 3. genoemde API, voor het beschikbaar houden van de lopende de onderhavige overeenkomst ingewonnen beelden in de jaren na het beëindigen van de overeenkomst behoort tot de mogelijkheden, al dan niet door tussenkomst van derden.
      3. 	Door toegang te bieden tot het beeldarchief middels een door opdrachtnemer beschikbaar te stellen API. Ten behoeve van het product Woningrapport van het Kadaster dient op basis van een aan te leveren x/y-coördinaat de dichtsbij gelegen fotolocatie te worden bepaald en een viertal panoramabeelden te worden geselecteerd en online geleverd. Deze API dient gedurende een eventuele gedeeltelijke verlenging van de overeenkomst, zoals genoemd in paragraaf 2.5 van het Beschrijvend Document, beschikbaar te blijven om het Kadaster toegang te bieden tot het onder de overeenkomst opgebouwde beeldarchief (2025 en verder), al dan niet door tussenkomst van derden.
      (…)”
    
    
    
      2.7.
      In de conceptovereenkomst staat, voor zover voor de beoordeling van het geschil relevant, het volgende: 
      
    
  
  
    
      2Totstandkoming, tijdsplanning of duur van de Overeenkomst
    
      2.1.
      Deze Overeenkomst komt tot stand door ondertekening van het contract door beide Partijen.
      
    
    
      2.2.
      De overeengekomen Diensten worden verricht in de periode van 16 juli 2025 tot en met 31 december 2026. Daarna is de Overeenkomst onder gelijkblijvende voorwaarde eenzijdig door het Kadaster twee (2) keer te verlengen met periodes van telkens één (1) jaar. Opdrachtgever stelt Opdrachtnemer uiterlijk drie maanden voor het verstrijken van de initiële periode of, bij verlenging, drie maanden voor het verstrijken van de eerste verlengingsperiode schriftelijk ervan in kennis of hij van deze optie gebruik wenst te maken.
      
    
    
      2.3.
      
        Met verwijzing naar paragraaf 2.5 van het Beschrijvend Document heeft het Kadaster het recht de overeenkomst tussentijds, of na afloop van de in artikel 2 lid 2 beschreven maximale looptijd, partieel voor te zetten voor vier (4) keer een periode van telkens één (1) jaar. Het gedeelte van de overeenkomst dat dan voortgezet zal worden betreft de toegang, exclusief ten behoeve van het Kadaster, tot de onder de onderhavige overeenkomst ingewonnen panoramabeelden. Deze toegang, al dan niet via een derde, zal worden verkregen door tussenkomst van een door Opdrachtnemer beschikbaar te stellen API.
        (…)”
      
      
    
    
      2.8.
      In de Nota van Inlichten van 21 mei 2025 is onder meer de volgende vraag gesteld: 
      
      
        “Vraag: 
        Eis nr 19 t/m 21: 
        Kunt u bevestigen dat alle inschrijvers dienen aan te bieden conform het gestelde onder deze eis nummers, alsook tijdens de uitvoering verplicht zullen zijn gedurende de looptijd van de overeenkomst om geheel te voldoen de hier gestelde werkwijze? 
      
      
      
        
          Antwoord: 
        
        De aard van de opdracht inclusief de betreffende eisen die gesteld zijn gelden voor alle inschrijvers met inachtneming van hetgeen is opgenomen in paragraaf 2.3 Beschrijvend Document.”
      
      
    
    
      2.9.
      Op 2 juni 2025 heeft AIS zich ingeschreven op de aanbestedingsopdracht. Naast AIS heeft ook Cyclomedia zich ingeschreven. 
      
    
    
      2.10.
      Bij brief van 18 juni 2025 heeft het Kadaster onder meer aan AIS bericht dat de inschrijving van AIS niet de economisch meest voordelige inschrijving was, dat de inschrijving daarom is geëindigd op de tweede plaats en dat het Kadaster voornemens is de opdracht te gunnen aan Cyclomedia.  
      
      
    
    
      2.11.
      Bij e-mailbericht van 4 juli 2025 heeft de advocaat van AIS het Kadaster bericht dat AIS bezwaar heeft tegen het resultaat van de aanbestedingsprocedure en dat een kort geding procedure zal worden geëntameerd. 
      
      
    
  
  
    
      3Het geschil
    
    
      
        In de hoofdzaak
      
    
    
    
      3.1.
      AIS vordert dat de voorzieningenrechter bij vonnis, voor zover mogelijk uitvoerbaar bij voorraad: 
      
        
          Primair: het Kadaster veroordeelt om de gunningsbeslissingen in te trekken en ingetrokken te houden, alsmede het Kadaster beveelt de inschrijving van Cyclomedia terzijde te leggen vanwege de ongeldigheid ervan, alsmede het Kadaster beveelt de opdracht te gunnen aan AIS, indien het Kadaster de opdracht nog wenst te verstrekken; 
        
        
          Subsidiair: het Kadaster veroordeelt om de gunningsbeslissingen in te trekken en ingetrokken te houden, alsmede om de aanbestedingsprocedure in te trekken en ingetrokken te houden, alsmede om de opdracht opnieuw aan te besteden indien het Kadaster de opdracht nog wenst te verstrekken; 
        
        
          Meer subsidiair: het Kadaster veroordeelt om de gunningsbeslissingen in te trekken en ingetrokken te houden, alsmede het Kadaster beveelt de inschrijving van Cyclomedia terzijde te leggen vanwege manipulatieve inschrijving ervan, alsmede het Kadaster beveelt de opdracht te gunnen aan AIS, indien het Kadaster de opdracht nog wenst te verstrekken;
        
        
          Nog meer subsidiair: het Kadaster veroordeelt om de gunningsbeslissingen in te trekken en ingetrokken te houden, alsmede het Kadaster beveelt onderzoek te doen naar de juistheid van de inschrijving van Cyclomedia, de inschrijvers informeert over de concrete inhoud van het onderzoek, de resultaten ervan, welke consequenties het Kadaster aan die resultaten verbindt en om de inschrijvers in de gelegenheid te stellen bezwaar te maken tegen het onderzoek, de resultaten ervan en de consequenties die het Kadaster daaraan verbindt; 
        
        
          Uiterst subsidiair: een andere maatregel treft die in goede justitie redelijk is en recht doet aan de belangen van AIS, 
        
        
          In alle gevallen: het Kadaster veroordeelt in de kosten van dit geding, waaronder begrepen een redelijke tegemoetkoming in de kosten van rechtsbijstand van AIS, alsmede de nakosten (zonder of met betekening) van het in deze zaak te wijzen vonnis, met de aantekening dat als niet binnen veertien kalanderdagen na wijziging van het vonnis aan de proceskostenveroordeling is voldaan daarover de wettelijke rente verschuldigd is vanaf de vijftiende kalenderdag na dagtekening van het vonnis tot aan de dag der algehele voldoening. 
        
      
      
    
    
      3.2.
      Het Kadaster voert verweer. Het Kadaster concludeert tot afwijzing van de vorderingen van AIS, met uitvoerbaar bij voorraad te verklaren veroordeling van AIS in de kosten van deze procedure, inclusief nakosten en salaris advocaat, te vermeerderen met wettelijke rente vanaf 14 dagen na het vonnis tot de dag van algehele betaling.
      
    
    
      3.3.
      Op de stellingen van partijen wordt hierna, voor zover van belang, nader ingegaan.
      
      
        
          In het incident tot tussenkomst, althans voeging
        
      
      
    
    
      3.4.
      
        Cyclomedia vordert dat de voorzieningenrechter bij vonnis, voor zoveel mogelijk uitvoerbaar bij voorraad: 
        In het incident: 
        Primair: Cyclomedia toe laat als tussenkomende partij in geding, 
        Subsidiair: Cyclomedia toe laat als voegende partij aan de zijde van het Kadaster, 
        In de hoofdzaak: 
        I. de vorderingen van AIS afwijst in al hun onderdelen, 
        II. het Kadaster gebiedt de Opdracht definitief aan (geen ander dan) Cyclomedia te gunnen, 
        In het incident en in de hoofdzaak: 
        AIS veroordeelt in de kosten van deze procedure, waaronder begrepen de nakosten, met bepaling dat deze kosten binnen twee weken na dagtekening van het vonnis aan Cyclomedia moeten zijn voldaan, bij gebreke waarvan AIS zonder andere aankondiging over die kosten wettelijke rente zal zijn verschuldigd.
      
      
    
    
      3.5.
      AIS en het Kadaster voeren geen verweer tegen de incidentele vordering van Cyclomedia tot tussenkomst, dan wel voeging.
      
    
    
      3.6.
      Op de stellingen van partijen wordt hierna, voor zover van belang, nader ingegaan.
      
    
  
  
    
      4De beoordeling
    
    
      
        In het incident tot tussenkomst, althans voeging 
      
    
    
    
      4.1.
      AIS en het Kadaster hebben geen verweer gevoerd tegen de vordering tot tussenkomst van Cyclomedia. Cyclomedia heeft bovendien een rechtstreeks en in rechte te erkennen belang om als tussenkomende partij in het geding te komen, omdat Cyclomedia de inschrijver is aan wie het Kadaster, als aanbestedende dienst, voornemens is de opdracht te gunnen. Cyclomedia zal daarom worden toegelaten als tussenkomende partij. 
      
    
    
      4.2.
      AIS en het Kadaster zullen in de kosten van het incident worden veroordeeld, welke kosten worden begroot op nihil. 
      
      
        
          In de hoofdzaak 
        
      
      
    
    
      4.3.
      Het spoedeisend belang van de vorderingen vloeit voldoende voort uit de aard van de vorderingen en de stellingen van AIS. 
      
    
    
      4.4.
      AIS komt in dit kort geding op tegen de voorlopige gunningsbeslissing van het Kadaster waarbij zij de opdracht voorlopig aan Cyclomedia heeft gegund. AIS legt aan haar vorderingen ten eerste ten grondslag dat Cyclomedia een ongeldige inschrijving heeft ingediend omdat haar inschrijving voor prijsonderdeel C is gebaseerd op een interpretatie van de aanbestedingsstukken die daaruit niet volgt. De inschrijving van Cyclomedia moet daarom volgens AIS terzijde worden gelegd, hetgeen AIS primair vordert. Ten tweede betekent het volgens AIS dat de aanbestedingsprocedure een gunningscriterium bevat dat voor meerderlei uitleg vatbaar is en dat sprake is van een fundamenteel gebrekkige procedure. AIS voert aan dat een dergelijke procedure niet mag leiden tot een overeenkomst en gestaakt moet worden, hetgeen AIS subsidiair vordert. Als het Kadaster de opdracht nog wenst te verstrekken, zal zij daartoe een nieuwe aanbestedingsprocedure moeten volgen, aldus AIS. Daarnaast stelt AIS zich op het standpunt dat Cyclomedia een manipulatieve inschrijving heeft gedaan. Cyclomedia heeft volgens AIS voor de verschillende prijsonderdelen prijzen geoffreerd die (veel) hoger zijn dan de werkelijke kosten wat betreft prijsonderdeel A en B, en die veel lager zijn dan de werkelijke kosten wat betreft prijsonderdeel C. Dat brengt mee dat als het Kadaster de overeenkomst niet partieel voortzet, het Kadaster al wel (bijna) alle kosten daarvan heeft betaald. AIS vordert daarom meer subsidiair dat het Kadaster de inschrijving van Cyclomedia terzijde dient te leggen en de opdracht aan AIS dient te gunnen, indien het Kadaster de opdracht nog wenst te gunnen. Verder stelt AIS dat de prijs die Cyclomedia heeft geoffreerd zo laag is in relatie tot de kosten van de werkzaamheden die zij moet uitvoeren tijdens de partiële verlenging, dat getwijfeld moet worden aan de juistheid daarvan. AIS vordert daarom nog meer subsidiair veroordeling van het Kadaster om de geoffreerde prijzen van AIS te onderzoeken, vooral of prijsonderdeel C de werkzaamheden van de partiële verlenging en de daarmee samenhangende kosten betreft. 
      
    
    
      4.5.
      Het Kadaster en Cyclomedia voeren verweer. Zij voeren ter onderbouwing van hun verweer aan dat Cyclomedia bij haar inschrijving is uitgegaan van de juiste uitleg van prijsonderdeel C, die ook volgt uit de aanbestedingsstukken. Van een fundamenteel gebrek is daarom volgens het Kadaster en Cyclomedia ook geen sprake. Voor zover AIS meent dat er wel een onduidelijkheid bestaat in de aanbestedingsstukken, voeren het Kadaster en Cyclomedia aan dat het op de weg van AIS had gelegen om hier bij Nota van Inlichtingen vragen over te stellen. Dat heeft AIS niet gedaan, aldus het Kadaster en Cyclomedia. Het Kadaster en Cyclomedia kunnen AIS ook niet volgen in haar stelling dat Cyclomedia manipulatief dan wel abnormaal laag zou hebben ingeschreven en uitgesloten zou moeten worden van de aanbesteding of onderworpen zou moeten worden aan een nader onderzoek. Volgens het Kadaster en Cyclomedia is er een logische verklaring voor het prijsverschil tussen Cyclomedia en AIS op prijsonderdeel C, nu AIS is uitgegaan van een onjuiste interpretatie van de aanbestedingsstukken. Om deze redenen menen het Kadaster en Cyclomedia dat de vorderingen van AIS dienen te worden afgewezen. 
      
    
    
      4.6.
      Het voorgaande doet de vraag rijzen wat het Kadaster in dit verband precies van de inschrijvers op de aanbesteding verlangde bij prijsonderdeel C bij partiële voortzetting van de overeenkomst (zoals opgenomen in artikel 7.3. van het Beschrijvend Document). Dit is een vraag van uitleg, die dient plaats te vinden aan de hand van de zogenoemde CAO-norm. Deze norm houdt in dat een bepaling naar objectieve maatstaven moet worden uitgelegd, waarbij in beginsel de bewoordingen van die bepalingen, gelezen in het licht van de gehele tekst van de overige (relevante) aanbestedingsstukken, van doorslaggevende betekenis zijn, met dien verstande dat het daarbij aankomt op wat de normaal oplettende en goed geïnformeerde inschrijver daaruit mocht begrijpen. 
      
    
    
      4.7.
      In dit kort geding komt het in het bijzonder aan op de vraag of in het geval van een partiële verlenging van de overeenkomst door de inschrijver enkel een zogenoemde Application Programming Interface (hierna: API) behoeft te worden aangeboden óf dat door de inschrijver naast de API een webservice met viewer moet worden aangeboden. Niet in geschil is dat tijdens een partiële verlenging van de overeenkomst naast een API een webservice met viewer beschikbaar dient te zijn om het Kadaster toegang tot de onder de nu te sluiten overeenkomst ingewonnen panoramabeelden te kunnen bieden. De discussie tussen partijen spitst zich evenwel toe op de vraag welke opdrachtnemer, de voormalige opdrachtnemer of de nieuwe opdrachtnemer, op grond van de aanbestedingsstukken in geval van een partiële verlenging van de overeenkomst de betreffende toegang via de webservice en viewer dient aan te bieden. Het Kadaster en Cyclomedia gaan er vanuit dat de nieuwe opdrachtnemer zelf een webservice en viewer aanbiedt tijdens de partiële verlenging en dat voormalige opdrachtnemer enkel een API ter beschikking moet stellen, terwijl AIS van oordeel is dat in geval van partiële verlenging de voormalige opdrachtnemer niet alleen die API ter beschikking stelt maar ook alle andere diensten die nodig zijn om toegang te krijgen tot de beelden die tijdens de nu te sluiten overeenkomst worden verzameld.
      
    
    
      4.8.
      
        Bij de uitleg van hetgeen wordt verlangd onder prijsonderdeel C bij de partiële verlenging zijn, gelet op de hiervoor genoemde CAO-norm, relevant het Beschrijvend Document, het Programma van Eisen, de Nota van Inlichtingen en de conceptovereenkomst, waarvan de relevante artikelen en passages zijn opgenomen onder de feiten. Uit deze stukken kan een behoorlijk geïnformeerde en redelijk oplettende inschrijver afleiden dat prijsonderdeel C uit artikel 7.3 van het Beschrijvend Document (enkel) ziet op het -tijdens de partiële verlenging- beschikbaar stellen van een API. 
        In de eerste plaats moet in dit verband worden vastgesteld dat de aanbestedingsprocedure zo is ingericht dat door het Kadaster wordt gevraagd om (i) het inwinnen, leveren en beschikbaar stellen van panoramische beelden, inclusief historische panoramabeelden van de jaargangen 2020 tot en met 2024, tijdens de reguliere looptijd van de overeenkomst en (ii) het beschikbaar blijven stellen van de historische panoramabeelden over de jaren 2025 tot en met 2028 tijdens een mogelijke partiële verlenging van de overeenkomst. Om een level playing field te creëren heeft het Kadaster, voor inschrijvers die nog niet beschikken over de genoemde historische panoramabeelden, de mogelijkheid geboden om door middel van een API van Cyclomedia de historische panoramabeelden over de jaren 2020 tot en met 2024 aan het Kadaster ter beschikking te stellen (zie 2.3. van het Beschrijvend Document) zodat alle inschrijvers kunnen voldoen aan het vereiste onder (1). De historische beelden zijn immers door Cyclomedia ingewonnen en staan niet in de database van de nieuwe opdrachtnemer. Door middel van de API van Cyclomedia kunnen de verschillende softwaretoepassingen van Cyclomedia en de nieuwe opdrachtgever met elkaar  communiceren en data uitwisselen. Op die manier kunnen de door Cyclomedia ingewonnen historische beelden van de jaargangen 2020 tot en met 2024 ter beschikking worden gesteld door middel van de webservice en viewer van de opdrachtnemer die op grond van de aanbestedingsprocedure door het Kadaster zal worden geselecteerd (zie 2.5. van het Beschrijvend Document). 
      
      
    
    
      4.9.
      
        Gelet op de door het Kadaster gekozen constructie bij afloop van de huidige overeenkomst met Cyclomedia, die noodzakelijk is om het Kadaster toegang te kunnen blijven bieden tot het historisch beeldarchief, kan de behoorlijk geïnformeerde en normaal oplettende inschrijver er vanuit gaan dat een vergelijkbare constructie zal worden toegepast na afloop van de nu te verstrekken opdracht, tijdens de partiële verlenging, waarbij weer een nieuwe opdrachtnemer wordt gecontracteerd, waarvan het Kadaster op dat moment de webservice en viewer zal afnemen. Toegang verlenen tot de tijdens de looptijd van de overeenkomst ingewonnen beelden door middel van een API volstaat dan. 
        Gelet op de functie van de API (een koppeling tussen het beeldarchief van de opdrachtnemer met daarin de ingewonnen panoramabeelden van de jaargangen 2025 tot en met 2028 uit de overeenkomst en een nieuw in te koper viewer) zou bovendien het uitvragen van een API bij een partiële verlenging onnodig zou zijn indien er ook nog steeds een webservice en viewer wordt afgenomen van de opdrachtnemer die de panoramabeelden van 2025 en verder heeft ingewonnen.
        Deze uitleg is ook in lijn met hetgeen in de (overige) aanbestedingsstukken staat. Alleen de API wordt immers als eis genoemd in prijsonderdeel C van artikel 7.3 van het Beschrijvend Document, dat gaat over de partiële verlenging. Dat is anders dan in prijsonderdeel B, waar uitdrukkelijk het beschikbaar stellen van een webservice met viewservice wordt gevraagd. Prijsonderdeel B gaat over het ter beschikking stellen van beelden tijdens de reguliere looptijd van de overeenkomst. Voor zover dat al niet volgt uit de tekst van onderdeel B, volgt dat in elk geval uit de structuur van artikel 7.3. Voor de eventuele verlenging is onder C met zoveel woorden een bijzondere bepaling opgenomen. En daarin wordt, zoals hiervoor  genoemd, alleen de eis van de API gesteld  en wordt niet gevraagd naar een webservice met viewservice.
        Dit onderscheid tussen wat nodig is tijdens de reguliere looptijd en wat nodig is tijdens de partiële verlenging komt terug in artikel 1.3. van het Programma van Eisen, waar ook alleen een API wordt genoemd als het gaat om de eventuele gedeeltelijke verlenging van de overeenkomst. Een API dient volgens dit artikel beschikbaar te blijven gedurende de eventuele gedeeltelijke verlenging van de overeenkomst om het Kadaster toegang te bieden tot het onder de overeenkomst opgebouwde beeldarchief. De webservice en viewservice worden hierbij niet genoemd. Die webservice en viewservice staan wel uitdrukkelijk vermeld als het gaat over de lopende de onderhavige overeenkomst nieuw in te winnen panoramabeelden.
        Verder kan nog worden gewezen op artikel 2.5. van het Beschrijvend Document waar ook met zoveel woorden staat vermeld dat de toegang bij partiële verlenging zal worden verkregen door een door de opdrachtnemer beschikbaar te stellen API. Dit komt vervolgens ook weer terug in artikel 2.3. van de Concept-overeenkomst. Toegang tijdens de partiële verlenging behoeft daar uitsluitend te worden verleend door een beschikbaar te stellen API.
        Dat AIS heeft gemeend dat zij bij prijsonderdeel C van artikel 7.3. van het Beschrijvend Document ook een webservice en viewer moest aanbieden, omdat er na afloop van de overeenkomst of in geval van tussentijdse beëindiging daarvan mogelijk door het Kadaster nog geen nieuwe opdrachtnemer is gecontracteerd waardoor het Kadaster de historische beelden van 2025 tot en met 2028 niet kan raadplegen, betreft een foutieve interpretatie van de aanbestedingsstukken door AIS. Het is de uitdrukkelijke keuze van het Kadaster om in artikel 7.3. prijsonderdeel C van het Beschrijvend Document enkel een API uit te vragen en het ligt in de risicosfeer van het Kadaster als zij op het moment van aflopen van de overeenkomst nog geen nieuwe opdrachtnemer heeft gecontracteerd. Het is niet aan AIS om daar in haar inschrijving ongevraagd op te anticiperen en dat vloeit ook niet voort uit de hiervoor genoemde bewoordingen van de relevante bepalingen in de aanbestedingsdocumenten. 
      
      
    
    
      4.10.
      De stelling van AIS, dat zij ervan uit behoorde te gaan dat álle eisen uit het Programma van Eisen, die gelden voor het ter beschikking stellen van de panoramabeelden tijdens de reguliere looptijd van de overeenkomst, onverkort ook gelden voor het ter beschikking stellen van de panoramabeelden tijdens de partiële verlenging omdat er in de aanbestedingsstukken geen onderscheid wordt gemaakt tussen ‘ter beschikking stellen van de panoramabeelden tijdens de reguliere looptijd van de overeenkomst’ en ‘ter beschikking stellen van de panoramabeelden tijdens de partiële verlenging’, berust -gelet op het hiervoor vermelde- op een verkeerde lezing van de stukken. De stelling van AIS wordt dan ook verworpen. 
      
    
    
      4.11.
      In het licht van al het voorgaande is de conclusie dat het bieden van toegang tot de onder de nu te sluiten overeenkomst ingewonnen panoramabeelden, zoals omschreven in artikel 7.3. prijsonderdeel C van het Beschrijvend Document, niet méér inhoudt dan het aanbieden van een API. Bij deze stand van zaken wordt voorshands aangenomen dat Cyclomedia is uitgegaan van een juiste interpretatie van de aanbestedingsstukken en dat zij een geldige inschrijving heeft gedaan. Er bestaat dan ook geen grond voor toewijzing van de primaire vordering van AIS. Ook ontbreekt de grondslag voor de subsidiaire vordering van AIS, omdat uit hetgeen hierboven is overwogen volgt dat er geen sprake is van een fundamenteel gebrek in de procedure. Weliswaar hebben AIS en Cyclomedia hun inschrijving wat betreft prijsonderdeel C gebaseerd op verschillende uitgangspunten, maar er zijn geen aanknopingspunten voor de gedachte dat sprake is van een beoordelingsaspect dat voor meerderlei uitleg vatbaar is. Zoals hiervoor reeds is geoordeeld heeft Cyclomedia een geldige inschrijving gedaan conform de eisen in de aanbestedingsstukken en is AIS uitgegaan van een onjuiste interpretatie van prijsonderdeel C en de daarmee samenhangende artikelen en passages in de aanbestedingstukken. 
      
    
    
      4.12.
      Ten aanzien van de meer subsidiaire vordering van AIS, strekkende tot het gebieden van het Kadaster om de inschrijving van Cyclomedia als manipulatief terzijde te leggen of tot het doen van onderzoek naar de inschrijving van Cyclomedia, geldt het volgende. Bij beantwoording van de vraag of een inschrijving manipulatief is, is een terughoudende beoordeling op zijn plaats. Het is aan de eisende partij om voldoende concreet te stellen en met ter zake relevante en verifieerbare stukken te onderbouwen dat haar concurrent een manipulatieve inschrijving heeft gedaan. Pas als twijfel mogelijk is over de inschrijving dient de aanbestedende dienst voldoende inzichtelijk te maken dat en waarom aan de door haar gestelde eisen en voorwaarden is voldaan.  
      
    
    
      4.13.
      Zoals hiervoor reeds voorshands is geoordeeld, heeft Cyclomedia een geldige inschrijving gedaan conform de eisen in de aanbestedingsstukken. Voldoende gebleken is dat het prijsverschil in prijsonderdeel C tussen Cyclomedia en AIS voortkomt uit een onjuiste interpretatie van de aanbestedingsstukken door AIS en niet door een vermeende manipulatieve inschrijving van Cyclomedia. Naar het Kadaster en Cyclomedia terecht stellen worden de kosten van de webservice en viewerservice, aan te bieden bij prijsonderdeel B, onder prijsonderdeel C niet langer uitgevraagd omdat dat deel van de overeenkomst is geëindigd. Cyclomedia heeft onder prijsonderdeel C dan ook enkel de kosten geoffreerd voor het aanbieden van een API. Cyclomedia heeft ter zitting nog toegelicht dat de door haar geoffreerde prijs voor prijsonderdeel C in lijn is met de tarieven die zij reeds in rekening brengt bij het Kadaster voor toegang tot de historische panoramabeelden over 2020 tot en met 2024 via haar API. Onder deze omstandigheden is voldoende aannemelijk dat er voor het Kadaster ook geen aanleiding bestond om te twijfelen aan de hoogte en de aard van de door Cyclomedia gehanteerde prijzen in haar inschrijving. Op grond van het voorgaande bestaat geen grond voor de conclusie dat aan de zijde van Cyclomedia sprake is van een manipulatieve inschrijving of dat sprake is van abnormaal lage inschrijving van Cyclomedia die onderzocht dient te worden door het Kadaster. De meer subsidiaire vordering van AIS wordt dan ook afgewezen. 
      
    
    
      4.14.
      AIS vordert uiterst subsidiair dat de voorzieningenrechter een andere maatregel treft die in goede justitie redelijk is en recht doet aan de belangen van AIS. Met de bevoegdheid om een andere maatregel te treffen dan is gevorderd, moet behoedzaam worden omgegaan. De voorzieningenrechter ziet in de gegeven omstandigheden, zonder nadere toelichting en/of concretisering die ontbreekt, onvoldoende aanleiding een andere maatregel te treffen binnen het kader van de rechten en belangen waarin de AIS vraagt te worden beschermd zoals dat blijkt uit het gevorderde, de stellingen die daartoe betrokken zijn en uit het verhandelde ter zitting. De vordering wordt dan ook afgewezen.
      
    
    
      4.15.
      Verder geldt nog dat, voor zover AIS heeft willen betogen dat Cyclomedia bij de aanbestedingsprocedure een betere uitgangspositie heeft gehad dan AIS, zij daaraan geen rechtsgevolg heeft verbonden. Bovendien geldt dat Cyclomedia weliswaar de huidige aanbieder van de panoramabeelden van het Kadaster is, maar onweersproken gesteld is dat het aanbieden van panoramabeelden thans voor het eerst is aanbesteed door het Kadaster. De aanbestedingsprocedure was voor zowel AIS als Cyclomedia nieuw. Naar eigen zeggen heeft het Kadaster belang bij concurrentie van verschillende marktpartijen. De voorzieningenrechter ziet dan ook geen aanleiding om te twijfelen aan de wijze waarop het Kadaster de aanbestedingsprocedure heeft gevoerd. 
      
      
        
          In het incident tot tussenkomst, althans voeging
        
      
      
    
    
      4.16.
      Afwijzing van de vorderingen van AIS leidt tot inhoudelijke beoordeling van de vordering van Cyclomedia in de hoofdzaak onder II. Cyclomedia vordert dat het Kadaster wordt geboden de Opdracht definitief aan (geen ander dan) haar te gunnen. Het Kadaster heeft ter zitting desgevraagd toegelicht dat er geen beletsels zijn om de Opdracht aan Cyclomedia te gunnen. Gelet hierop zal het door Cyclomedia gevorderde gebod wegens gebrek aan belang worden afgewezen. 
      
      
        
          De proceskosten in de hoofdzaak 
        
      
      
    
    
      4.17.
      AIS is in het ongelijk gesteld en moet daarom de proceskosten (inclusief nakosten) betalen van het Kadaster en Cyclomedia. De proceskosten van het Kadaster en Cyclomedia worden voor iedere partij afzonderlijk begroot op: 
      - griffierecht		€ 	714,00
      - salaris advocaat 	€        1.107,00
      - nakosten                      €           178,00 (plus de verhoging zoals vermeld in de beslissing)
      			€        1.999,00
      
    
    
      4.18.
      De door het Kadaster en Cyclomedia gevorderde wettelijke rente zal worden toegewezen als na te melden. 
      
    
  
  
    
      5De beslissing
    
    
      De voorzieningenrechter
    
    
    
      
        In het incident tot tussenkomst 
      
    
    
    
      5.1.
      laat Cyclomedia toe als tussenkomende partij in het kort geding van AIS tegen het Kadaster, 
      
    
    
      5.2.
      veroordeelt AIS en het Kadaster tot betaling van de proceskosten in het incident tot tussenkomst, aan de zijde van Cyclomedia tot de uitspraak van dit vonnis begroot op nihil, 
      
      
        
          In de hoofdzaak 
        
      
      
    
    
      5.3.
      wijst de vorderingen van AIS af,
      
    
    
      5.4.
      wijst de vordering van Cyclomedia onder II. af,
      
    
    
      5.5.
      veroordeelt AIS in de proceskosten van het Kadaster van € 1.999,00, te betalen binnen veertien dagen na aanschrijving daartoe, te vermeerderen met € 92,00 plus de kosten van betekening als AIS niet tijdig aan de veroordelingen voldoet en het vonnis daarna wordt betekend, te vermeerderen met de wettelijke rente als bedoeld in art. 6:119 BW met ingang van de vijftiende dag van dit vonnis tot de dag van betaling, 
      
    
    
      5.6.
      veroordeelt AIS in de proceskosten van Cyclomedia van € 1.999,00, te betalen binnen veertien dagen na aanschrijving daartoe, te vermeerderen met € 92,00 plus de kosten van betekening als AIS niet tijdig aan de veroordelingen voldoet en het vonnis daarna wordt betekend, te vermeerderen met de wettelijke rente als bedoeld in art. 6:119 BW met ingang van de vijftiende dag van dit vonnis tot de dag van betaling, 
      
    
    
      5.7.
      verklaart dit vonnis wat betreft de proceskostenveroordelingen uitvoerbaar bij voorraad.
      
      
        
          
          
          
          
            
              
                Dit vonnis is gewezen door mr. D.T. Boks en in het openbaar uitgesproken op 16 oktober 2025.
                
              
            
            
              
                
              
              
                
              
              
                
              
            
            
              
                
              
              
                
              
              
                
              
            
            
              
                
              
            
            
              
                
              
              
                
              
              
                
              
            
          
        
      
      
      
      
        506