ECLI:NL:RBNHO:2025:13578, Rechtbank Noord-Holland, 04-04-2025, HAA 23/7027
Rechtbank Noord-Holland — Uitspraak 
Datum: 2025-04-04 00:00:00.000000
Rechtsgebied: Bestuursrecht; Omgevingsrecht

Samenvatting: Invordering dwangsom van EU 10.000 vanwege overtreding last onder dwangsom voor het huisvesten van meer dan één huishouden, in strijd met het bestemmingsplan. Controlerapport toezichthouder is leidend en eiser heeft niet aan de constateringen doen twijfelen. Beroep op bijzondere omstandigheden slaagt niet. Beroep ongegrond.

RECHTBANK NOORD-HOLLAND
  
  
    Zittingsplaats Alkmaar
  
  
    Bestuursrecht
  
  
    zaaknummer: HAA 23/7027 
  
  
    uitspraak van de enkelvoudige kamer van 4 april 2025 in de zaak tussen
  
    
      
      [eiser] , uit Hoorn, eiser
    
    
      en
    
    
  
  
    het college van burgemeester en wethouders van de gemeente Hoorn, het college 
    (gemachtigde: mr. C. Haring).
    
    
  
  
    Inleiding
    
    
      1. In deze uitspraak beoordeelt de rechtbank beroep van eiser tegen het besluit van het college om bij hem een dwangsom van € 10.000,- in te vorderen.
    
    
    
      1.1.
      Met het bestreden besluit van 16 oktober 2023 op het bezwaar van eiser is het college bij de invordering gebleven.
      
    
    
      1.2.
      Het college heeft op het beroep gereageerd met een verweerschrift. 
      
    
    
      1.3.
      De rechtbank heeft het beroep op 25 februari 2025 op zitting behandeld. Hieraan hebben de volgende personen deelgenomen: eiser, samen met [naam 1] en [naam 2] , en de gemachtigde van het college, samen met [naam 3] en [naam 4] . 
      
    
  
  
    Totstandkoming van het bestreden besluit
    
    
      2. Eiser is eigenaar van de woning op het adres [adres] (hierna: de woning). Ter plaatste geldt het bestemmingsplan ‘Grote Waal’ op grond waarvan de woning de bestemming ‘Wonen – Woongebouw’ heeft met aanduiding ‘maximum aantal wooneenheden: 6’. Ter plaatste gelden ook de bestemmingsplannen ‘Veegplan’ en ‘Veegplan 2’.
    
    
    
      2.1.
      Op 30 januari 2017 is aan eiser een omgevingsvergunning verleend voor het in strijd met het bestemmingsplan ‘huisvesten van personen niet in de vorm van één huishouden’ in de woning. De vergunning was tijdelijk voor vijf jaar en gold tot 30 januari 2022.
      
    
    
      2.2.
      Op 21 juli 2022 heeft de toezichthouder van het college een controle gedaan in de woning. De bevindingen van de toezichthouder zijn opgenomen in het controlerapport van 28 juli 2022. In het controlerapport staat dat er vijf personen in de woning wonen die niet gezamenlijk één huishouden vormen. Drie personen wonen op de tweede en derde verdieping, en twee personen wonen afzonderlijk op de begane grond en de eerste verdieping. 
      
    
    
      2.3.
      Bij besluit van 15 februari 2023 is aan eiser een last onder dwangsom opgelegd. Door onder andere toe te staan dat de woning wordt bewoond door meer dan één huishouden handelt eiser in strijd met het bestemmingsplan ‘Grote Waal’ en artikel 2.1, eerste lid, aanhef en onder c, van de Wabo. Eiser is gelast om het gebruik van de woning voor huisvesting van meer dan één huishouden te beëindigen en beëindigd te houden. Hij kan aan deze last voldoen door uiterlijk drie maanden na de verzenddatum van de last de bewoning van meerdere afzonderlijke huishoudens in het woonhuis te beëindigen en beëindigd te houden. Voldoet eiser hier niet, of niet tijdig, aan dan verbeurt hij een dwangsom van € 10.000,- per constatering dat de overtreding voortduurt met een maximaal te verbeuren bedrag van € 60.000,-. Eiser heeft geen bezwaar gemaakt tegen de last, zodat die onherroepelijk is geworden.
      
    
    
      2.4.
      Op 6 juni 2023 heeft de toezichthouder van het college een hercontrole gedaan in de woning (de hercontrole). De bevindingen zijn opgenomen in het controlerapport van 2 juli 2023. In het rapport van de hercontrole staat onder andere dat er twee huishoudens in de woning wonen. 
      
    
    
      2.5.
      Bij brief van 19 juli 2023 heeft het college aan eiser het voornemen bekendgemaakt om een dwangsom van € 10.000,- bij hem in te vorderen vanwege het geconstateerde strijdige gebruik van de woning, waardoor de dwangsom is verbeurd. Bij brief van 29 juli 2023 heeft eiser zijn zienswijzen op het voornemen bekendgemaakt.
      
    
    
      2.6.
      Bij primair besluit van 9 augustus 2023 is het college overgegaan tot invordering van de dwangsom van € 10.000,-. Hier heeft eiser bezwaar tegen gemaakt.
      
    
    
      2.7.
      In het bestreden besluit van 24 november 2023 verklaart het college het bezwaar van eiser ongegrond. Het college laat het invorderingsbesluit in stand. Hier heeft eiser beroep bij de rechtbank tegen ingesteld. Bij zijn beroepschrift heeft eiser ook een verzoek gedaan aan de voorzieningenrechter om een voorlopige voorziening (HAA 23/7022). Dit verzoek heeft eiser op 6 december 2023 ingetrokken. Bij brief van 30 november 2023 is namelijk aan eiser uitstel van betaling verleend tot zes weken na de uitspraak van de rechtbank (op grond van artikel 4:94 van de Algemene wet bestuursrecht, Awb).
      
    
    
      2.8.
      Bij e-mail van 13 december 2023 heeft de toezichthouder een aanvullende toelichting gegeven die de bevindingen uit het rapport van de hercontrole onderschrijven (de aanvullende toelichting). 
      
    
  
  
    Beoordeling door de rechtbank
    
    3. De rechtbank beoordeelt of het college op goede gronden bij eiser de dwangsom van € 10.000,-. heeft ingevorderd. Zij doet dat aan de hand van de beroepsgronden van eiser.
    
    4. Het beroep is ongegrond. Hierna legt de rechtbank uit hoe zij tot dit oordeel komt en welke gevolgen dit oordeel heeft.
    
    
    
      
        Wettelijk kader Invoeringswet Omgevingswet
      
    
    
    
      5.1.
      
        Op 1 januari 2024 zijn de Omgevingswet en de Invoeringswet Omgevingswet (Iw Ow) in werking getreden. Op grond van artikel 4.23, eerste lid, van de Iw Ow blijft de Wabo van toepassing op een last onder dwangsom die vóór 1 januari 2024 is opgelegd, totdat de last volledig is uitgevoerd, volledig is verbeurd en betaald, of de last is opgeheven. 
        Gelet op het voorgaande blijft in dit geval de Wabo, zoals die gold vóór 1 januari 2024, van toepassing.
      
      
    
    
      5.2.
      De voor de beoordeling van beroep belangrijke wet- en regelgeving is te vinden in de bijlage bij deze uitspraak.
      
      
        
          Het bestreden besluit
        
      
      
      6. Het college motiveert in het bestreden besluit van 24 november 2023 dat bij de hercontrole is geconstateerd dat sprake is van een overtreding van het bestemmingsplan. De bewoners waren niet één huishouden in de zin van artikel 1.17 van het Veegplan. Er is geen sprake van continuïteit in de samenstelling van de groep bewoners en geen onderlinge duurzame verbondenheid. De bewoners moeten de intentie hebben om een bestendig, voor onbepaalde tijd, met een gezinsverband vergelijkend samenlevingsverband met elkaar aan te gaan. Die samenlevingsvorm moet al bestaan vóór en standhouden ná beëindiging van de bewoning in deze woning. Mevrouw [naam 5] (hierna: [naam 5] ) heeft volgens eiser de woning inmiddels verlaten. 
      Verder stelt het college dat tijdens de hercontrole gebruik is gemaakt van een beëdigde tolk. Zijn rol is om de informatie vanuit de aanwezige Pools sprekende personen zo duidelijk mogelijk over te brengen aan de toezichthouder. Zijn rol is niet om te fungeren als schakel tussen de communicatie tussen moeder (mevrouw [naam 1] , hierna: [naam 1] ) en dochter (mevrouw [naam 2] , hierna: [naam 2] ). Er is geen reden om te twijfelen aan de vertaling van de informatie die de tolk tijdens de hercontrole heeft verstrekt. Tijdens een controle mag worden uitgegaan van wat betrokkenen zelf verklaren, al dan niet met behulp van een beëdigde tolk. Er is geen reden om aan te nemen dat sprake is van onvolledig of onjuist vertaalde informatie. Uit de overgelegde verklaringen van [naam 1] en [naam 5] volgt bovendien verder ook niet dat zij wel één huishouden vormden. Bij de hercontrole is geconstateerd dat [naam 5] op de eerste verdieping woont en [naam 1] en [naam 2] op de tweede en derde verdieping. Eiser was van dit gebruik van de woning op de hoogte. Tijdens de controle hebben de bewoners verklaard dat zij ieder gebruik maken van de eigen faciliteiten en dat zij elkaars ruimten niet gebruiken. [naam 5] verklaarde dat zij gebruik maakt van een geïmproviseerde keuken op de eerste verdieping met een kooktoestel, koelkast en magnetron. Ten tijde van de hercontrole werd het kooktoestel op de eerste verdieping gebruikt door [naam 5] . [naam 1] en [naam 2] maken gebruik van de open keuken op de tweede verdieping. De stelling dat doorgaans gezamenlijk gebruik wordt gemaakt van de aanwezige faciliteiten, volgt het college niet. Het af en toe samen televisiekijken of het gebruik maken van dezelfde schotel en internet maakt niet dat gesproken kan worden van één huishouden. Dat de ruimten voorzien van een tussendeur niet kunnen worden afgesloten, maakt dit niet anders. De vraag of de woningen (bouwkundig) gesplitst zijn, ligt immers niet voor. Bij de hercontrole bleek verder dat er niet gezamenlijk wordt gekookt, er geen gezamenlijke rekening is voor eventuele gezamenlijke kosten, er niet gezamenlijk boodschappen wordt gedaan, de voorraad aan gekoelde boodschappen in aparte ruimten wordt opgeslagen en ook elkaars badkamer feitelijk niet gezamenlijk worden gebruikt. Gelet op al deze omstandigheden tezamen is er geen sprake van één huishouden. Dat [naam 1] en [naam 5] al vriendinnen en/of verre familie waren, dan wel elkaar al kenden voordat [naam 5] in de woning kwam wonen, maakt dit ook niet anders. Het is niet automatisch zo dat bekenden, vrienden of (verre) familieleden die in één huis wonen, ook één huishouden vormen. Er is geen sprake van continuïteit in de samenstelling van de groep en geen onderlinge duurzame verbondenheid.
      
      
        
          Omvang van het geding
        
      
      
      7. De rechtbank constateert dat eiser in de last onder dwangsom ook is aangeschreven voor overtredingen vanwege het zonder de benodigde vergunningen splitsen van de woning in twee appartementen en het gebruik van de zolder als slaapkamer. Uit de controlerapporten volgt ook dat in de woning niet juist was voorzien in rookmelders en ook een van de wasmachines op een (brand)gevaarlijke manier was aangesloten. Het in dit beroep bestreden besluit ziet niet op deze overtredingen. Het bestreden besluit ziet alleen op de invordering van de dwangsom die ziet op de overtreding van het bestemmingsplan omdat meer dan één huishouden in de woning zou wonen. De gronden van eiser gericht tegen de andere overtredingen kunnen dus niet slagen.
      
      
        
          Beroepsgronden tegen de last onder dwangsom
        
      
      
      8. De rechtbank constateert dat eiser beroepsgronden heeft aangevoerd tegen de last onder dwangsom van 15 februari 2023, en de daaraan ten grondslag liggende controle van 21 juli 2022. Eiser voert onder meer aan dat op 21 juli 2022 geen sprake was van een overtreding, omdat wel sprake was van één huishouden, zodat er geen grondslag was voor een last onder dwangsom.
      
    
    
      8.1.
      De rechtbank overweegt dat uit vaste jurisprudentie volgt dat een belanghebbende in de procedure tegen de invorderingsbeschikking in beginsel niet met succes gronden naar voren kan brengen die hij of zij tegen de last onder dwangsom naar voren had kunnen brengen. Dit kan slechts in uitzonderlijke gevallen. Een uitzonderlijk geval kan bijvoorbeeld worden aangenomen als evident is dat geen overtreding is gepleegd en/of betrokkene geen overtreder is.
      
    
    
      8.2.
      
        Naar het oordeel van de rechtbank is – met hetgeen eiser heeft aangevoerd zoals hierna weergegeven bij 9.2.1 en 9.2.2 – niet evident dat door hem geen overtreding is gepleegd of dat hij geen overtreder is. Eiser diende ermee bekend te zijn dat zijn tijdelijke vergunning voor het huisvesten van meerdere huishoudens na vijf jaar in februari 2022 zou verlopen. Ook is niet op een andere wijze gebleken dat sprake is van een uitzonderlijk geval.  De gronden gericht op de zorgvuldigheid van de vaststelling van de overtreding(en) en het controlerapport had eiser in een bezwaarprocedures tegen het besluit met de last onder dwangsom kunnen aanvoeren. Dat heeft eiser niet gedaan. Deze gronden kan eiser daarom niet meer met succes naar voren brengen in deze procedure tegen het besluit tot invordering van een deel van de dwangsom en worden daarom door de rechtbank buiten beschouwing gelaten.
        
          Is sprake van een overtreding van de last onder dwangsom?
        
      
      
      
        9.	Eiser voert aan dat er bij de hercontrole op 6 juni 2023 geen sprake was van een overtreding van de last onder dwangsom van 15 februari 2023, omdat sprake was van één huishouden in de zin van het bestemmingsplan. 
      
      
      
        
          Toetsingskader bestemmingsplan
        
      
    
    
      9.1.
      Op grond van artikel 1.83 en 1.82 van het bestemmingsplan Grote Waal is een woning bestemd voor huisvesting van één afzonderlijke huishouding. Volgens artikel 1.17 van het Veegplan is een huishouden: de huisvesting van één afzonderlijk huishouden waarbij sprake is van onderlinge duurzame verbondenheid, continuïteit in de samenstelling van het huishouden en het gemeenschappelijk voeren van het huishouden, zulks met inbegrip van familiaire verbanden en het generatiewonen, zoals een kangoeroewoning.
      
      
        
          Beroepsgronden
        
      
      
        9.2.1.
        Eiser voert hoofdzakelijk aan dat het controlerapport niet ten grondslag kan worden gelegd aan de constatering dat geen sprake is van één huishouden. De verklaringen van de bewoners zijn niet goed vertaald of onjuist en onvolledig weergegeven in het rapport van de hercontrole. Meer specifiek stelt eiser het volgende:
        
          
            Op de tweede verdieping was een lekkage, wat de toezichthouder ten onrechte niet heeft geconstateerd. Hierdoor stonden kookspullen van beide verdiepingen opgeslagen in de woonkamer op de eerste verdieping. Door de chaos was die woonkamer niet meer bruikbaar. De constatering van de toezichthouder op p. 16 van het rapport, dat de woonkamer volledig is ingericht en zelfstandig functioneert, klopt dus niet. De lekkage op de tweede verdieping is ook de reden dat het kookstel op de eerste verdieping werd gebruikt, als op dat moment enig functionerende keuken. Hier werd voor alle bewoners gekookt. De ingebouwde keuken op de eerste verdieping was immers verwijderd. Daarnaast waren de magnetrons en waterkoker niet aangesloten op de elektra. 
          
          
            De vaststelling door de toezichthouder dat de woonkamer op de eerste verdieping alleen door [naam 5] werd gebruikt, klopt dus ook niet.
          
          
            Volgens eiser zou een vertaalde zin in het rapport van de hercontrole letterlijk betekenen dat de voorzieningen geheel niet worden gebruikt, wat volgens eiser natuurlijk niet zo is. Ook heeft de tolk de antwoorden van [naam 2] op vragen van de toezichthouder in het Nederlands niet voor [naam 1] hebben vertaald in het Pools, zodat die de antwoorden van haar dochter niet kon controleren of verbeteren. Ook klopt het niet dat de toezichthouder ‘uitgebreid’ met de bewoners heeft gesproken. Dit volgt volgens eiser uit de korte duur van de controle. Verder is de wijze van spreken en de aanwezigheid van de tolk door de bewoners als zeer onplezierig, agressief, arrogant en denigrerend ervaren.
          
          
            Op p. 15 van het controlerapport is onjuist opgenomen dat de deuren afgesloten konden worden.
          
        
        
      
      
        9.2.2.
        Eiser voert verder argumenten en omstandigheden aan waarom de bewoners wel één huishouden vormden. 
        
          
            
              [naam 5] is in oktober 2021 in de woning komen wonen. Daarvoor hebben zij en [naam 1] niet samengewoond, maar je moet een keer beginnen, zo betoogt eiser. [naam 5] , [naam 1] en [naam 2] hadden de intentie om een bestendig samenlevingsverband met elkaar aan te gaan, gelijkend op een gezinsverband. [naam 5] en [naam 1] zijn vriendinnen. De door de vrouwen gewenste continuïteit is door de angst van [naam 5] , door het optreden van de gemeente, onmogelijk gemaakt. Op dit punt spreekt het college zichzelf bovendien ook tegen, door de ene keer wel waarde te hechten aan een familieverband, en de andere keer niet.
          
          
            De bewoners houden rekening met elkaars werk- en rusttijden bij hun keuze van welke voorzieningen zij gebruik maken, en waar hun slaapkamers zijn. Met deze omgang waren de bewoners blij.
          
          
            
              [naam 1] was als hoofdhuurder de enige die huurgeld aan eiser overmaakte, en dat deed zij voor de hele woning. Dit kwam neer op elke maand een betaling van € 1000,- en van € 800,- (totaal: € 1.800,-).
          
          
            Eiser stelt dat MOE-landers vaak langdurig samen verblijven als groep, wat maakt dat er een zekere mate van continuïteit is in de samenstelling van de bewoners.
          
          
            
              [naam 1] en [naam 5] deden indien mogelijk (zij hadden verschillende werktijden) veel gezamenlijk, zoals boodschappen doen, koken, schoonmaken en tv kijken. Zij deelden de aanwezige voorzieningen, zoals keukens, badkamers, toiletten en balkons. Ze deelden ook de internet- en tv-abonnementen en de combiketel CV. Eén huishouden immers kan bestaan met meerdere voorzieningen.
          
          
            Het gebeurt volgens eiser vaker dat personen uit hetzelfde huishouden geen gezamenlijke rekening hebben. Dat hadden [naam 1] en haar ex-partner (ten tijde van de last onder dwangsom) ook niet. Dochter [naam 2] heeft ook een eigen rekening.
          
        
        
        
          
            Overwegingen rechtbank
          
        
        10. De rechtbank overweegt dat het op de weg van het college ligt om aannemelijk te maken dat eiser heeft gehandeld in strijd met de aan hem opgelegde last onder dwangsom en de daartoe vereiste feiten vast te stellen. Het college mag daarbij in beginsel uitgaan van de juistheid van een op ambtseed of ambtsbelofte opgemaakt en ondertekend rapport, voor zover deze eigen waarnemingen van de opsteller van het rapport weergeven. 
        
      
    
    
      10.1.
      Naar het oordeel van de rechtbank mocht het college zich baseren op het rapport van de hercontrole door de toezichthouder. Hetgeen eiser heeft aangevoerd is onvoldoende voor de conclusie dat zodanig aan de bevindingen in dit rapport moet worden getwijfeld, dat het rapport niet ten grondslag kon worden gelegd aan het besluit tot invordering van de dwangsom. Dit legt de rechtbank hieronder uit.
      
    
    
      10.2.
      Eiser voert aan dat de tolk bij de controle onvolledige en onjuiste vertalingen zou hebben gegeven aan de toezichthouder, zodat de verklaringen ook fout in het controlerapport staan. Naar het oordeel van de rechtbank heeft eiser niet aannemelijk gemaakt dat bepaalde verklaringen verloren zijn gegaan in de vertaling, of verkeerd zijn vertaald. De enkele stelling van eiser, en zijn niet nader geconcretiseerde voorbeeld, zijn onvoldoende om het controlerapport hierom onzorgvuldig te achten. Bij de controle was een beëdigde tolk aanwezig, die de Poolse taal machtig is. De rechtbank ziet geen aanleiding om te oordelen dat het college niet kon uitgaan van de door deze beëdigde tolk gegeven vertalingen.
      
    
    
      10.3.
      Eiser betwist daarnaast de juistheid van de in het controlerapport opgenomen waarnemingen en verklaringen. De bij de controle waargenomen staat van bepaalde ruimtes leiden, samen met andere feiten en omstandigheden, volgens eiser juist tot de conclusie dat wél sprake was van één huishouden.
      
      
        10.4.1.
        De rechtbank kan eiser daarin niet volgen. In het rapport van de hercontrole staat dat door de bewoonsters van het pand het volgende is verklaard over hun onderlinge band:
        
          - ‘Hier treffen we ook de derde persoon aan, welke een Pools sprekende mevrouw is. Het zou volgens de verklaring van de hoofdhuurder (mw. [naam 1] ) gaan om een vriendin die volgens haar ook ‘verre familie’ van haar is. In welk opzicht of hoe deze familiaire band precies is, antwoord mevrouw ontwijkend en blijft ze vaag.’
        
        
          - ‘Ik heb gevraagd of [naam 1] hier ook wel eens komt, waarop zij verklaart dat deze ruimte uitsluitend voor mevrouw [naam 5] is. (…) Op de vraag of zij eerder ook eens met elkaar hebben samengewoond, antwoord ze ontkennend, het zou om ‘verre familie’ van haar gaan die nu bij haar inwoont’.
        
        
          - ‘Mevrouw [naam 5] komt niet in deze ruimte of leefgedeelte van deze bewoners, zij heeft haar eigen ruimte op de eerste verdieping benadrukt ze nogmaals. We spreken nog even kort met dochter [naam 2] , aan wie wij ook de vraag stellen wat de relatie met [naam 5] is. Zij verklaart dat het zou gaan om een kennis en rept geen woord over familie of enige familiaire band die er zou zijn tussen har moeder en de derde bewoner.’
        
      
      
        10.4.2.
        In beroep heeft eiser aanvullende verklaringen van [naam 1] en [naam 5] ingebracht, en op de zitting hebben [naam 1] en [naam 2] nader verklaard. Die aanvullende verklaringen komen er – kort gezegd – op neer dat [naam 1] en [naam 5] (harts)vriendinnen zijn en zij alles in de woning samen delen. Verder heeft eiser geen (objectieve) stukken ingebracht waaruit volgt dat [naam 1] en [naam 5] (harts)vriendinnen waren, waarbij sprake was van onderlinge duurzame verbondenheid. De rechtbank overweegt dat de (oud) bewoners van de woning er – als huurders van eiser – belang bij hebben om de juistheid van de in het controlerapport opgenomen verklaringen te betwisten. Deze enkele aanvullende verklaringen zijn daarom onvoldoende om te twijfelen aan de in het rapport van de hercontrole weergegeven verklaringen. Voor zover er op basis van de verklaring in het rapport van de hercontrole vanuit zou moeten worden gegaan dat [naam 1] en [naam 5] ‘verre familie’ van elkaar zijn volgt de rechtbank overigens het standpunt van het college. Dat maakt op zichzelf – in het bijzonder gelet op de omstandigheden die hierna worden besproken – niet dat voldaan is aan de criteria voor een huishouden uit het Veegplan. 
        
      
      
        10.4.3.
        Voor de rechtbank is – in navolging van het standpunt van het college – ook niet gebleken van een continuïteit in de samenstelling van de bewoners van de woning. Eiser heeft op de zitting uitgelegd dat [naam 1] en haar dochter [naam 2] sinds 2016 in de woning wonen, met een steeds wisselde samenstelling van medebewoners. Rond 2021 is [naam 5] in de woning getrokken, in de plaats van een koppel dat er daarvoor woonde. Tot februari 2022 was het – op grond van de vergunning – nog toegestaan om met meerdere huishoudens in de woning te wonen. Ten tijde van de last onder dwangsom woonde ook de ex-partner van [naam 1] in de woning, en was een kamer op de begane grond vergeven aan dhr. [naam 6] . In 2024 is [naam 5] uit de woning verhuisd. Eiser heeft hierover aangevoerd dat er altijd een startmoment is van het feitelijk samenwonen van een (nieuw gevormd) huishouden. Dit zou dan voor [naam 1] en [naam 5] in 2021 zijn geweest. Naar het oordeel van de rechtbank is het enkele feit dat de vrouwen sindsdien (of sinds februari 2022) een periode in dezelfde woning hebben gewoond – gezien het voorgaande – onvoldoende om te spreken van een continuïteit in de samenstelling van het huishouden. Dat alleen hoofdhuurder [naam 1] de huurbetalingen aan eiser deed (zoals [naam 1] heeft verklaard: van haar deel en het deel van [naam 5] ), doet hier niet aan af. 
        
      
      
        10.4.4.
        
          De rechtbank overweegt verder dat in het rapport van de hercontrole is opgenomen dat (samengevat) de eerste en de tweede verdieping van de woning los van elkaar gebruikt worden. [naam 5] woont op en gebruikt de voorzieningen op de eerste verdieping, en [naam 1] en [naam 2] op de tweede verdieping. Over de eerste verdieping is in het rapport van de hercontrole opgenomen: 
          “Deze eerste woonkamer is volledig ingericht en functioneert zelfstandig, met daarin enkele meubels (o.a. bankstel, salontafel, kast met persoonlijke bezittingen van een derde bewoner, huisraad en levensmiddelen etc.) […] Deze woonkamer is in gebruik door enkel en alleen de derde vrouwelijke persoon […].” en “De keuken die in deze woning aanwezig was, waarmee een tweede woning is ontstaan, is inmiddels verwijderd. Wat opvalt is dat in de plaats van de verwijderde keuken nu een elektrische kookplaat, 2 (combi)magnetrons en een waterkoker in gebruik zijn als keuken, waar op dat moment uitgebreid gekookt werd door [naam 5] . […] De ruimte is tevens voorzien van een ruime voorraad aan proviand van deze bewoner, wat opgesteld staat in kasten en in de twee koelkasten in deze woonkamer. Ik heb gevraagd of [naam 1] hier ook wel eens komt, waarop zij verklaart dat deze ruimte uitsluitend voor mevrouw [naam 5] is.” 
          In de aanvullende toelichting staat: 
          “Ook in deze provisorische keuken staat een aangesloten magnetron, waterkoker, potten, pannen, bestek en servies. In de ruimte staan een oven, die aangesloten is. Ook in deze ruimte is een woonkamer die volledig is ingericht en in gebruik is”.
          In het rapport van de hercontrole is over de tweede verdieping opgenomen:
          “Op de tweede verdieping verblijven mevrouw [naam 1] en haar dochter mevrouw [naam 2] . Op deze verdieping is een tweede woonkamer, waarin een open keuken staat. […] Mevrouw [naam 5] komt niet in deze ruimte van leefgedeeltes van deze bewoners, zij heeft haar eigen ruimte op de eerste verdieping benadrukt ze nogmaals. 
          In de aanvullende toelichting staat: “De woonkamer was op dat moment ingericht en in gebruik (zie bijgesloten foto’s). In de woonkamer liggen persoonlijke brieven en een telefoon. Er staat een bank en een kattenbak. In deze woonkamer is ook een open keuken. Ook deze keuken is ingericht en in bruikbare conditie, te zien aan de vaat, afwasmiddel, vaatdoekje, aangesloten magnetron, aangesloten koffiemachine, asbak, messenblok op het aanrecht en de pannen op de kookplaat. Naast de keuken staat een aangesloten koelkast. Tijdens de controle is door geen van de bewoners gesproken over gebreken aan de keuken. Wel is gewezen over een gebrekkig functionerende afvoer van het toilet (zgn. sanibroyeur). Toch was de badkamer verder volledig ingericht en in gebruik. […]. Er waren op dat moment geen werkzaamheden in uitvoering of e.e.a. ontruimd om werkzaamheden te verrichten.” 
          De toezichthouder concludeert in het rapport van de hercontrole: 
          “Hoewel anders wordt verklaard door de eigenaar, is overduidelijk dat de aanwezige bewoners tijdens de controle geen afzonderlijk huishouden vormen. […] Men deelt geen van de voorzieningen, koken apart van elkaar, hebben geen gezamenlijke rekening en doen afzonderlijk van elkaar boodschappen dat los van elkaar wordt opgeslagen.”
        
        
      
      
        10.4.5.
        Naar het oordeel van de rechtbank zijn de stellingen van eiser onvoldoende voor zodanige twijfel aan de bevindingen in het rapport van de hercontrole, dat dit niet ten grondslag mag worden gelegd aan het standpunt van het college dat sprake is van bewoning door meerdere huishoudens. Niet is gebleken dat de keuken van de tweede verdieping onbruikbaar was door een lekkage. Duidelijk is geworden dat het toilet in de badkamer op de tweede verdieping vervangen moest worden, echter heeft eiser niet aannemelijk gemaakt dat de keuken op de tweede verdieping hierdoor tijdelijk onbruikbaar was, wat de geïmproviseerde keuken op de eerste verdieping zou verklaren. De gestelde ernst van de lekkage en de gevolgen daarvan voor de keuken zijn door de bewoners ook niet tijdens de controle verteld of (voor de toezichthouder) op een andere manier gebleken. Daarom volgt de rechtbank het standpunt van het college dat bij de controle terecht is geconstateerd dat in feite twee keukens en twee woonkamers zelfstandig in gebruik waren, zodat in die zin geen sprake was van het gezamenlijk voeren van een huishouden, en ook op deze manier niet aannemelijk is dat de vrouwen een duurzame onderlinge verbondenheid hebben. Op de zitting heeft de toezichthouder nogmaals benadrukt dat naar zijn waarneming duidelijk was dat de voorraden en spullen van de bewoonsters gescheiden waren. 
        
      
    
    
      10.5.
      De rechtbank acht bij de beoordeling of sprake was van één huishouden in dit geval minder van belang of de tussendeuren op slot konden en hoeveel badkamers en toiletten aanwezig zijn. Immers is in deze procedure niet aan de orde of de woning nog bouwkundig was gesplitst (het college had aan eiser opgedragen om één keuken óf één badkamer te verwijderen). Aan de orde is de band tussen en de omgangsvormen van de bewoners in relatie tot elkaar en de woning. De rechtbank acht doorslaggevend dat uit het rapport van de hercontrole niet volgt dat de bewoners (harts)vriendinnen zijn. Uit dat rapport volgt dat zij meer op afstand stonden van elkaar (kennissen, dan wel ‘verre familie’), dat zij ieder enkel gebruik maakten van hun “eigen” woonkamer en keuken (met daarin hun eigen voorraad van (gekoeld) eten en drinken), als ware de woning nog twee losse appartementen, en dus twee losse huishoudens. De beroepsgrond slaagt niet.
      
      
        
          Bijzondere omstandigheden 
        
      
    
    
      11.1.
      De rechtbank stelt voorop dat bij een besluit tot invordering van een verbeurde dwangsom aan het belang van invordering een zwaarwegend gewicht moet worden toegekend. In de regel geldt namelijk een beginselplicht tot handhaving, waarmee wordt bereikt dat de feitelijke situatie niet afwijkt van de juridisch toegestane situatie. Een andere opvatting zou afdoen aan het gezag dat moet uitgaan van een besluit tot oplegging van een last onder dwangsom. Uit de geschiedenis van de totstandkoming van artikel 5:37, eerste lid, van de Awb volgt dat adequate handhaving vergt dat opgelegde sancties ook worden geëffectueerd en dus dat verbeurde dwangsommen worden ingevorderd. Slechts in bijzondere omstandigheden kan geheel of gedeeltelijk van invordering worden afgezien.
      
    
    
      11.2.
      Eiser voert aan dat sprake is van bijzondere omstandigheden. Eiser doet hierbij een beroep op betalingsonmacht, waarvoor hij ter ondersteuning een dagafschrift van zijn hurenrekening heeft overgelegd. Op de zitting heeft eiser nog toegelicht dat hij leningen heeft moeten afsluiten om de hypotheek te kunnen betalen en noodzakelijk onderhoud te kunnen plegen. De huurinkomsten van de woning zijn door de verhuizing van [naam 5] ook minder geworden. Verder heeft eiser op de zitting gesteld dat het invorderingsbedrag buiten enige proportie is, en dat hij door arbeidsmigranten te huisvesten eigenlijk een goed doel nastreeft.
      
    
    
      11.3.
      
        De rechtbank oordeelt dat het beroep van eiser op bijzondere omstandigheden niet slaagt. Eiser heeft niet aangetoond dat hij financieel niet in staat is om de dwangsom te betalen. Het afschrift van zijn hurenrekening is hiervoor onvoldoende. Ook anderszins is niet gebleken dat eiser onvoldoende financiële middelen heeft en afhankelijk is van afgesloten leningen. Daarnaast heeft het college op de zitting toegelicht dat eiser meerdere panden in de gemeente Hoorn bezit, en die verhuurt aan arbeidsmigranten, waar hij financieel voordeel van geniet. Eiser is dus bekend met de regels daarvoor. De rechtbank volgt het standpunt van het college dat het invorderen van de dwangsom proportioneel is, en er geen aanleiding is om van invordering af te zien of te matigen. De beroepsgrond slaagt niet.
        
          Conclusie en gevolgen
        
      
      
      
        12.	Het beroep is ongegrond. Dit betekent dat eiser geen gelijk krijgt, het bestreden besluit niet wordt vernietigd en het invorderingsbesluit in stand blijft. Ook krijgt eiser geen vergoeding van het griffierecht en geen proceskostenvergoeding. 
      
      
    
  
  
    Beslissing
    
    
      Deze uitspraak is gedaan door mr. A.H. de Regt, rechter, in aanwezigheid van mr.I.A. Bakker, griffier.
    
    
    
      Uitgesproken in het openbaar op 4 april 2025.
    
    
    
    
    
    
    
    
      
        
        
        
          
            
              griffier
            
            
              rechter
            
          
        
      
    
    
    
    
      Een afschrift van deze uitspraak is verzonden aan partijen op:
    
    
    
  
  
    Informatie over hoger beroep
    Een partij die het niet eens is met deze uitspraak, kan een hogerberoepschrift sturen naar de Afdeling bestuursrechtspraak van de Raad van State waarin wordt uitgelegd waarom deze partij het niet eens is met deze uitspraak. Het hogerberoepschrift moet worden ingediend binnen zes weken na de dag waarop deze uitspraak is verzonden. Kan de indiener de behandeling van het hoger beroep niet afwachten, omdat de zaak spoed heeft, dan kan de indiener de voorzieningenrechter van de Afdeling bestuursrechtspraak van de Raad van State vragen om een voorlopige voorziening (een tijdelijke maatregel) te treffen.  
    
  
  
    Bijlage: voor deze uitspraak belangrijke wet- en regelgeving
    
    
      
        Algemene wet bestuursrecht
      
    
    
    
      Artikel 5:37:
    
    1. Alvorens aan te manen tot betaling van de dwangsom, beslist het bestuursorgaan bij beschikking omtrent de invordering van een dwangsom.
    2. Het bestuursorgaan geeft voorts een beschikking omtrent de invordering van de dwangsom, indien een belanghebbende daarom verzoekt.
    3. Het bestuursorgaan beslist binnen vier weken op het verzoek.
    
    
      
        Wet algemene bepalingen omgevingsrecht
      
    
    
    
      Artikel 2.1, eerste lid, aanhef en onder c:
    
    1. Het is verboden zonder omgevingsvergunning een project uit te voeren, voor zover dat geheel of gedeeltelijk bestaat uit:
    c. het gebruiken van gronden of bouwwerken in strijd met een bestemmingsplan, een beheersverordening, een exploitatieplan, de regels gesteld krachtens artikel 4.1, derde lid, of 4.3, derde lid, van de Wet ruimtelijke ordening of een voorbereidingsbesluit voor zover toepassing is gegeven aan artikel 3.7, vierde lid, tweede volzin, van die wet.
    
    
      
        Bestemmingsplan Grote Waal
      
    
    
    
      Artikel 19.1, aanhef en onder a, Bestemmingsomschrijving:
      De voor ‘Wonen - Woongebouw’ aangewezen gronden zijn bestemd voor:
    
    a. woongebouwen;
    
    
      Artikel 1.82 woning:
      een complex van ruimten, uitsluitend bedoeld voor de huisvesting van één afzonderlijke huishouding;
    
    
    
      Artikel 1.83 woongebouw:
      een hoofdgebouw, dat meerdere naast elkaar en/of geheel of gedeeltelijk boven elkaar gelegen woningen (appartementen) omvat en dat qua uiterlijke verschijningsvorm als een eenheid beschouwd kan worden;
    
    
    
      
        Bestemmingsplan Veegplan
      
    
    
    
      Artikel 1.17 huishouden (toegevoegd):
      de huisvesting van één afzonderlijk huishouden waarbij sprake is van onderlinge duurzame verbondenheid, continuïteit in de samenstelling van het huishouden en het gemeenschappelijk voeren van het huishouden, zulks met inbegrip van familiaire verbanden en het generatiewonen, zoals een kangoeroewoning;
    
    
  
  
     Het college verwijst naar de uitspraak van de Afdeling bestuursrecht van de Raad van State (Afdeling) van 10 mei 2023, ECLI:NL:RVS:2023:1846.
  
  
     Dit volgt uit vaste jurisprudentie van de Afdeling, zoals bijvoorbeeld de uitspraak van 30 oktober 2024, ECLI:NL:RVS:2024:4374, ro. 14.2.
  
  
     Zie bijvoorbeeld de uitspraak van de Afdeling van 29 september 2023, ECLI:NL:RVS:2023:3627, ro. 4.