ECLI:NL:RVS:2025:5628, Raad van State, 19-11-2025, 202402196/1/R4
Raad van State — Uitspraak 
Datum: 2025-11-19 00:00:00.000000
Rechtsgebied: Bestuursrecht

Samenvatting: Bij besluit van 1 februari 2024 heeft de raad van de gemeente Heumen het bestemmingsplan "Droogsestraat 13a en 13b Malden" vastgesteld. Het plan maakt nieuwbouw mogelijk van één vrijstaande woning of twee woningen onder één kap. Het plangebied ligt in de kom van Malden aan de zuidzijde van de Droogsestraat tussen de percelen [locatie] en 15. Het plangebied is ongeveer 1.700 m² groot. Voor de inwerkingtreding van het plan had het plangebied al de bestemming "Wonen", maar nog geen bouwvlak. Het plan voorziet in een bouwvlak (hierna: het bouwvlak) en een groter grondoppervlak heeft de bouwaanduiding "bijgebouwen" gekregen. [appellant] is eigenaar van het perceel [locatie]. Op het noordelijke gedeelte van dat perceel, dat aan de oostzijde van het plangebied is gesitueerd, heeft [appellant] een bedrijfswoning en bloemisterij. Op grond van het bestemmingsplan "Kern Malden" geldt daar de bestemming "Detailhandel" met de functieaanduiding "specifieke vorm van detailhandel - bloemisterij".

202402196/1/R4.
    Datum uitspraak: 19 november 2025
    AFDELING
    BESTUURSRECHTSPRAAK
    Tussenuitspraak met toepassing van artikel 8:51d van de Algemene wet bestuursrecht (hierna: de Awb) in het geding tussen:
    [appellant], wonend in Malden, gemeente Heumen,
    appellant,
    en
    de raad van de gemeente Heumen,
    verweerder.
    Procesverloop
    Bij besluit van 1 februari 2024 heeft de raad het bestemmingsplan "Droogsestraat 13a en 13b Malden" (hierna: het plan) vastgesteld.
    Tegen dit besluit heeft [appellant] beroep ingesteld.
    De raad heeft een verweerschrift ingediend.
    De raad en [appellant] hebben ieder voor zich een nader stuk ingediend.
    De Afdeling heeft de zaak op de zitting behandeld van 7 april 2025, waar [appellant], bijgestaan door [gemachtigde A], vergezeld door [gemachtigde B], en de raad, vertegenwoordigd door H.O. van Soest, zijn verschenen. Verder is op de zitting [partij], vergezeld door [gemachtigde C], als partij gehoord.
    Overwegingen
    Overgangsrecht inwerkingtreding Omgevingswet
    1.       Op 1 januari 2024 zijn de Omgevingswet en de Invoeringswet Omgevingswet in werking getreden. Op grond van artikel 4.6, derde lid, van de Invoeringswet Omgevingswet blijft op een beroep tegen een besluit tot vaststelling van een bestemmingsplan waarvan het ontwerp vóór het tijdstip van inwerkingtreding van de Omgevingswet ter inzage is gelegd het recht zoals dat gold onmiddellijk vóór dat tijdstip van toepassing tot het bestemmingsplan onherroepelijk is.
    Het ontwerpplan is op 16 maart 2023 ter inzage gelegd. Dat betekent dat op deze beroepsprocedure het recht, waaronder de Wet ruimtelijke ordening, zoals dat gold vóór 1 januari 2024 van toepassing blijft.
    Inleiding
    2.       Het plan maakt nieuwbouw mogelijk van één vrijstaande woning of twee woningen onder één kap. Het plangebied ligt in de kom van Malden aan de zuidzijde van de Droogsestraat tussen de percelen [locatie] en 15. Het plangebied is ongeveer 1.700 m² groot.
    3.       Voor de inwerkingtreding van het plan had het plangebied al de bestemming "Wonen", maar nog geen bouwvlak. Het plan voorziet in een bouwvlak (hierna: het bouwvlak) en een groter grondoppervlak heeft de bouwaanduiding "bijgebouwen" gekregen.
    4.       [appellant] is eigenaar van het perceel [locatie]. Op het noordelijke gedeelte van dat perceel, dat aan de oostzijde van het plangebied is gesitueerd, heeft [appellant] een bedrijfswoning en bloemisterij (hierna: het bloemisterijperceel). Op grond van het bestemmingsplan "Kern Malden" geldt daar de bestemming "Detailhandel" met de functieaanduiding "specifieke vorm van detailhandel - bloemisterij". Op het zuidelijke gedeelte van het perceel [locatie] staan kassen met een totale oppervlakte van ongeveer 2.800 m² voor het kweken van bloemen en planten (hierna: het kwekerijperceel). Daar geldt de bestemming "Bedrijf" met de functieaanduiding "specifieke vorm van bedrijf - kwekerij". De afstand tussen het bouwvlak en het bloemisterijperceel is ongeveer 2,5 m. De afstand tussen het bouwvlak en het kwekerijperceel is ongeveer 38 m.
    5.       De relevante regelgeving is opgenomen in de bijlage van deze uitspraak. De bijlage maakt deel uit van de uitspraak.
    Het beroep
    Kennisgeving
    6.       [appellant] betoogt dat de rechtsmiddelenclausule in de publicatie van het bestreden besluit onvolledig is, omdat daarin niet is vermeld dat belanghebbenden die geen zienswijzen hebben ingediend, beroep kunnen instellen tegen het besluit van 1 februari 2024.
    6.1.    Deze beroepsgrond gaat over een mogelijke onregelmatigheid van na de datum van het bestreden besluit en kan alleen al daarom de rechtmatigheid van het besluit niet aantasten. Deze mogelijke onregelmatigheid kan dus geen reden zijn voor de vernietiging van het bestreden besluit.
    Het betoog slaagt niet.
    Zienswijze
    7.       [appellant] betoogt dat het bestreden besluit onzorgvuldig is voorbereid, omdat niet zijn zienswijze, maar alleen de samenvatting daarvan, als opgenomen in de nota van zienswijzen, aan de commissie Ruimte en de raad is toegezonden.
    7.1.    Artikel 3:2 van de Awb verzet zich er niet tegen dat zienswijzen samengevat worden weergegeven in de nota van zienswijzen. [appellant] heeft gesteld noch aannemelijk gemaakt dat bepaalde, in zijn zienswijze aangevoerde bezwaren of argumenten niet in de nota van zienswijze zijn weergegeven en beoordeeld.
    Het betoog slaagt niet.
    Goede ruimtelijke ordening
    8.       [appellant] betoogt dat de raad de ruimtelijke aanvaardbaarheid van de met het plan voorziene woning of woningen nabij zijn bedrijf niet goed heeft onderzocht en zijn bedrijfsbelangen onvoldoende heeft meegewogen. [appellant] voert aan dat woningbouw op 0 m of 2,5 m afstand van het bloemisterijperceel niet realistisch is, gezien de voorschriften A.3.1 en A.3.2  van de op 16 februari 1993 aan hem verleende milieuvergunning voor zijn inrichting aan de [locatie]. Deze voorschriften zijn bij de actualisatie van die vergunning op 3 juli 2007 niet gewijzigd of ingetrokken. Ze gaan over het toegestane geluidniveau vanwege in die inrichting aanwezige toestellen en installaties. Verder voert [appellant] aan dat de raad bij de toepassing van de richtafstanden als bedoeld in de brochure "Bedrijven en milieuzonering" van de Vereniging van Nederlandse Gemeenten (hierna: de VNG-brochure) ten onrechte is uitgegaan van het omgevingstype ‘gemengd gebied’. Volgens [appellant] is het betreffende gebied in het bestemmingplan "Kern Malden" aangemerkt als een ‘rustige woonwijk’ en is de situatie ter plaatse niet gewijzigd sinds de vaststelling van dat bestemmingsplan. Gelet daarop had de raad volgens [appellant] moeten uitgaan van de ruimere richtafstanden die gelden in een rustige woonwijk. Maar ook als wel sprake is van een gemengd gebied, dan had de raad volgens [appellant] redelijkerwijs moeten uitgaan van ruimere richtafstanden. Dat is zo, omdat op het bloemisterijperceel sprake is van een hogere milieubelasting dan bij een gemiddeld modern detailhandelsbedrijf als bedoeld in de VNG-brochure. [appellant] acht daarbij van belang dat zijn bedrijf niet alleen een bloemisterij, maar ook een groothandel en een kwekerij omvat, dat de op het bloemisterijperceel gesitueerde toegangsweg tot de groothandel en kwekerij pal naast het plangebied en op zeer korte afstand van het bouwvlak is gesitueerd, dat de bloemisterij ook in de nachtperiode wordt bevoorraad, dat de snijbloemen dan met behulp van veilingkarren worden gelost bij de koelcellen die nabij het bouwvlak staan, en dat een heftruck wordt gebruikt om bloemisterijmateriaal tussen de bloemisterij en de opslag op het kwekerijperceel te vervoeren. [appellant] stelt dat zijn inrichting gelijk kan worden gesteld aan een klein tuincentrum en dat de raad het aspect geluid daarom niet op de juiste wijze bij de besluitvorming heeft betrokken.
    8.1.    Bij de vaststelling van een bestemmingsplan moet de raad bestemmingen aanwijzen en regels geven die de raad uit het oogpunt van een goede ruimtelijke ordening nodig acht. De raad heeft daarbij beleidsruimte en moet de betrokken belangen afwegen. De Afdeling oordeelt niet zelf of het plan in overeenstemming is met een goede ruimtelijke ordening. De Afdeling beoordeelt aan de hand van de beroepsgronden of het besluit tot vaststelling van het bestemmingsplan in overeenstemming is met het recht. Daarbij kan aan de orde komen of de nadelige gevolgen van het plan onevenredig zijn in verhouding tot de met het plan te dienen doelen.
    8.2.    Volgens de raad zijn de activiteiten waar de voorschriften A.3.1 en A.3.2 betrekking op hebben, door de inwerkingtreding van het Activiteitenbesluit milieubeheer (hierna: het Activiteitenbesluit) op 1 januari 2008 onder de werking van dat besluit gaan vallen. Gelet daarop heeft de raad zich op het standpunt gesteld dat die voorschriften door het overgangsrecht in artikel 6.1, eerst lid, van het Activiteitenbesluit al geruime tijd waren uitgewerkt toen het plan werd vastgesteld. [appellant] heeft daartegen aangevoerd dat hij aanneemt dat hij een vergunningplichtige type C-inrichting drijft, omdat ook na de inwerkingtreding van het Activiteitenbesluit controles in zijn inrichting hebben plaatsgevonden. Gelet op de aard en omvang van de inrichting ziet de Afdeling in wat [appellant] heeft aangevoerd, geen aanknopingspunten voor het oordeel dat het standpunt van de raad over de voorschriften A.3.1 en A.3.2 onjuist is.
    In zoverre slaagt het betoog niet.
    8.3.    De raad heeft aan de hand van de VNG-brochure beoordeeld of sprake is van voldoende afstand tussen de woning of woningen waarin het plan voorziet en de omliggende bedrijven. De VNG-brochure vermeldt dat tuinbouwbedrijven, behoudens champignonkwekerijen met mestfermentatie, worden aangemerkt als bedrijven in milieucategorie 2. Hiervoor wordt een richtafstand aanbevolen van 30 m in een rustige woonwijk en 10 m in een gemengd gebied. Detailhandelsbedrijven, behoudens postorderbedrijven, bouwmarkten, tuincentra en hypermarkten, worden aangemerkt als milieucategorie 1. Hiervoor wordt een richtafstand aanbevolen van 10 m in een rustige woonwijk en 0 m in een gemengd gebied. Bij deze richtafstanden is in de VNG-brochure uitgegaan van gemiddeld moderne bedrijfsactiviteiten met gebruikelijke productieprocessen en voorzieningen. Volgens de VNG-brochure geldt de richtafstand tussen enerzijds de grens van de bestemming die bedrijven toelaat en anderzijds de uiterste situering van de gevel van een woning die volgens een bestemmingsplan mogelijk is.
    Over de omgevingstypen vermeldt de VNG brochure het volgende: "Een rustige woonwijk is een woonwijk die is ingericht volgens het principe van functiescheiding. Afgezien van wijkgebonden voorzieningen komen vrijwel geen andere functies (zoals bedrijven of kantoren) voor. Langs de randen (in de overgang naar mogelijke bedrijfsfuncties) is weinig verstoring door verkeer. […] Een gemengd gebied is een gebied met een matige tot sterke functiemenging. Direct naast woningen komen andere functies voor zoals winkels, horeca en kleine bedrijven. Ook lintbebouwing in het buitengebied met overwegend agrarische en andere bedrijvigheid kan als gemengd gebied worden beschouwd. Gebieden die direct langs de hoofdinfrastructuur liggen, behoren eveneens tot het omgevingstype gemengd gebied."
    De raad is ervan uitgegaan dat de kwekerij van [appellant] een gemiddeld modern tuinbouwbedrijf is in milieucategorie 2 en dat de bloemisterij een gemiddeld modern detailhandelsbedrijf is in de milieucategorie 1. Volgens de raad ligt het plangebied in een gemengd gebied, gezien de bestaande mix van woningen en bedrijven aan de rand van het dorp, de aanwezigheid van het bedrijventerrein Hoge Brug en de situering aan een gebiedsontsluitingsweg.
    8.4.    Naar het oordeel van de Afdeling heeft de raad zich deugdelijk gemotiveerd op het standpunt gesteld dat het plangebied in een gemengd gebied ligt. Anders dan [appellant] stelt, is in het bestemmingsplan "Kern Malden" geen gebiedstypering opgenomen voor de omgeving waarin het plangebied is gesitueerd.
    In zoverre slaagt het betoog niet.
    8.5.    De Afdeling stelt vast dat de uiterste situering van de gevels van de woning of woningen waarin het plan voorziet, samenvallen met het bouwvlak.
    Gelet op artikel 3.1, aanhef en onder c, aanhef en onder 1, van de regels van het bestemmingsplan "Kern Malden" is op het kwekerijperceel uitsluitend een kwekerij toegestaan. Het begrip ‘kwekerij’ wordt in dat bestemmingsplan niet omschreven. Daargelaten of op het kwekerijperceel ook groothandelsactiviteiten zijn toegestaan, heeft [appellant] niet aannemelijk gemaakt dat zijn kwekerij wat betreft milieubelasting niet kan worden aangemerkt als een gemiddeld modern tuinbouwbedrijf in milieucategorie 2 als bedoeld in de VNG-brochure. De Afdeling merkt hierbij overigens nog op dat een groothandel in bloemen en planten in de VNG-brochure ook wordt aangemerkt als een bedrijf in milieucategorie 2 met een aanbevolen richtafstand van 10 m in een gemengd gebied. De afstand tussen het kwekerijperceel en het bouwvlak is ongeveer 38 m.
    Gelet op artikel 7.1, aanhef en onder b, aanhef en onder 1, van de regels van het bestemmingsplan "Kern Malden" is op het bloemisterijperceel uitsluitend een bloemisterij toegestaan. Gelet op artikel 1.19 van die regels zijn een kwekerij en groothandel niet toegestaan op het bloemisterijperceel. Gelet op artikel 7.1, aanhef en onder b, aanhef en onder 2, van die regels is een tuincentrum niet toegestaan op het bloemisterijperceel, omdat de aanduiding "Tuincentrum" daar niet geldt. Naar het oordeel van de Afdeling heeft [appellant] niet aannemelijk gemaakt dat de bloemisterij wat betreft milieubelasting niet kan worden aangemerkt als een gemiddeld modern detailhandelsbedrijf in milieucategorie 1 als bedoeld in de VNG-brochure. Dat de bloemisterij ook in de nachtperiode wordt bevoorraad en een koelcel heeft voor de snijbloemen, maakt niet dat de bloemisterij niet als een gemiddeld modern detailhandelsbedrijf kan worden aangemerkt. Met de vervoersbewegingen vanwege de opslag van de bloemisterij op het kwekerijperceel hoefde de raad geen rekening te houden, omdat de raad zich onder verwijzing naar artikel 3.1, aanhef en onder c, aanhef en onder 1, van de regels van het bestemmingsplan "Kern Malden" op het standpunt heeft mogen stellen dat die opslag daar niet is toegestaan. Gelet op de planologische gebruiksmogelijkheden van het bloemisterijperceel is sprake van voldoende afstand tussen dat perceel en het bouwvlak.
    In zoverre slaagt het betoog niet.
    8.6.    Voor de ontsluiting van het kwekerijperceel maakt [appellant] gebruik van de pal naast het plangebied gesitueerde toegangsweg op het bloemisterijperceel. Uit paragraaf 5.2 van de plantoelichting en het verhandelde op de zitting volgt dat de raad bij zijn beoordeling van de ruimtelijke aanvaardbaarheid van het plan heeft beoogd rekening te houden met de vervoersbewegingen op het detailhandelsperceel ten behoeve van het kwekerijperceel. Gelet daarop is de Afdeling van oordeel dat de raad zich niet deugdelijk gemotiveerd op het standpunt heeft gesteld dat tussen het bloemisterijperceel en het bouwvlak mag worden uitgegaan van een richtafstand van 0 m, passend bij een gemiddeld modern detailhandelsbedrijf in milieucategorie 1.
    In zoverre slaagt het betoog.
    Conclusie
    9.       Gelet op wat hiervoor onder 8.6 is overwogen, is het bestreden besluit in strijd met de artikel 3:46 van de Awb.
    10.     Op grond van artikel 8:51d van de Awb kan de Afdeling het bestuursorgaan opdragen om een gebrek in een besluit te herstellen of te laten herstellen. Dit wordt het toepassen van een bestuurlijke lus genoemd.
    11.     De Afdeling ziet aanleiding om de raad op grond van artikel 8:51d van de Awb op te dragen om binnen 16 weken na de verzending van deze tussenuitspraak het hiervoor onder 8.3.3 vermelde gebrek te herstellen. Als de raad in dit kader een gewijzigd of nieuw besluit neemt, dan hoeft afdeling 3.4 van de Awb niet opnieuw te worden toegepast.
    12.     De raad moet de Afdeling en de andere partijen schriftelijk meedelen hoe het gebrek is hersteld. Ook moet de raad een gewijzigd of nieuw besluit op de wettelijk voorgeschreven wijze bekendmaken en meedelen.
    13.     In de einduitspraak wordt beslist over vergoeding van de proceskosten en het betaalde griffierecht.
    Beslissing
    De Afdeling bestuursrechtspraak van de Raad van State:
    draagt de raad van de gemeente Heumen op om:
    - binnen 16 weken na verzending van deze tussenuitspraak, met inachtneming van wat daarin onder 11 is overwogen, het gebrek in het besluit van de raad van de gemeente Heumen van 1 februari 2024 tot vaststelling van het bestemmingsplan "Droogsestraat 13a en 13b Malden" te herstellen;
    - de Afdeling en de andere partijen schriftelijk mee te delen hoe het gebrek is hersteld en een gewijzigd of nieuw besluit zo spoedig mogelijk op de wettelijk voorgeschreven wijze bekend te maken en mee te delen.
    Aldus vastgesteld door mr. J. Gundelach, lid van de enkelvoudige kamer, in tegenwoordigheid van mr. W.J.C. Robben, griffier.
    w.g. Gundelach
    lid van de enkelvoudige kamer
    w.g. Robben
    griffier
    Uitgesproken in het openbaar op 19 november 2025
    610-947
     
    Bijlage
     
    De Awb
    Artikel 3:46
    Een besluit dient te berusten op een deugdelijke motivering.
    Artikel 8:51d
    Indien de bestuursrechter in hoogste aanleg uitspraak doet, kan hij het bestuursorgaan opdragen een gebrek in het bestreden besluit te herstellen of te laten herstellen. De artikelen 8:51a, eerste lid, tweede volzin, en tweede lid, 8:51b, tweede en derde lid, en 8:51c, aanhef en onderdelen b tot en met d, zijn van toepassing.
    Het Activiteitenbesluit
    Artikel 6
    1. Voor inrichtingen waarvoor onmiddellijk voorafgaand aan het tijdstip van het van toepassing worden van dit besluit of een deel daarvan op een activiteit in die inrichtingen, een vergunning op grond van artikel 8.1 van de Wet milieubeheer dan wel een omgevingsvergunning op grond van artikel 2.1, eerste lid, aanhef en onder e, van de Wet algemene bepalingen omgevingsrecht in werking en onherroepelijk was, worden de voorschriften van die vergunning gedurende drie jaar na het van toepassing worden van dit besluit of een deel daarvan op een activiteit in die inrichtingen, aangemerkt als maatwerkvoorschriften, mits de voorschriften van die vergunning vallen binnen de bevoegdheid van het bevoegd gezag tot het stellen van maatwerkvoorschriften en voor zover dit besluit op de inrichting van toepassing is.
    […]
    De regels van het plan
    Artikel 1 Begrippen
    […]
    1.10
    bijgebouw: een niet voor bewoning bestemd vrijstaand gebouw, dat dienstbaar is aan en in bouwkundig opzicht ondergeschikt is aan een op hetzelfde bouwperceel gelegen hoofdgebouw;
    […]
    Artikel 3.2.1 Hoofdgebouwen
    Voor het bouwen van hoofdgebouwen gelden de volgende bepalingen:
    a.       hoofdgebouwen moeten binnen het bouwvlak worden gebouwd;
    […]
    3.2.2 Bijgebouwen
    Voor het bouwen van bijgebouwen gelden de volgende bepalingen:
    a.       Bijgebouwen mogen zowel binnen het bouwvlak als binnen de
    aanduiding ‘bijgebouwen’ worden gebouwd;
    […]
    De regels van het bestemmingsplan "Kern Malden"
    Artikel 1 Begrippen
    […]
    1.19 Bloemisterij: detailhandel in bloemen en planten, inclusief bijbehorende accessoires.
    […]
    1.66 Tuincentrum: een detailhandelsbedrijf gericht op:
    a.       het bedrijfsmatig te koop aanbieden, waaronder begrepen de uitstalling ten verkoop, van:
    • levend materiaal, waaronder in ieder geval begrepen zaden,
    bollen en knollen, bomen, heesters en coniferen, vaste
    planten en kamerplanten, eenjarige en tropische
    buitenplanten, snijbloemen, kleine huisdieren, alsmede;
    • niet-levend materiaal, waaronder in ieder geval begrepen
    meststoffen, gewasbeschermingsmiddelen, grondproducten,
    potterie, kerst- en paasartikelen, vijvermaterialen en
    bestratingsmateriaal, blokhutten, kastjes, serres en tuinhout,
    tuingereedschappen, (tuin)verlichting, tuinmeubelen en
    terrasaankleding, dierbenodigdheden, tuin- en outdoorkleding
    (met inbegrip van schoeisel);
    b.       de verhuur van machines, gereedschappen en aanhangers, het
    aanbieden van activiteiten op het gebied van tuinarchitectuur en
    tuinlease.
    Artikel 3.1`Bestemmingsomschrijving
    De voor 'Bedrijf' aangewezen gronden zijn bestemd voor:
    […]
    c.       ter plaatse van de aanduiding:
    1. 'specifieke vorm van bedrijf - kwekerij' uitsluitend een kwekerij;
    […]
    […]
    met bijbehorende bebouwing, wegen en paden, parkeervoorzieningen, groenvoorzieningen, nutsvoorzieningen, water en voorzieningen voor de waterhuishouding, tuinen en erven;
    Artikel 7.1 Bestemmingsomschrijving
    De voor 'Detailhandel' aangewezen gronden zijn bestemd voor:
    […]
    b.       ter plaatse van de aanduiding:
    1. 'specifieke vorm van detailhandel - bloemisterij' uitsluitend een
    bloemisterij;
    2. ‘tuincentrum' uitsluitend een tuincentrum;
    […]
    met bijbehorende bebouwing, wegen en paden, parkeervoorzieningen, groenvoorzieningen, nutsvoorzieningen, water en voorzieningen voor de waterhuishouding, tuinen en erven.