ECLI:NL:CBB:2025:604, College van Beroep voor het bedrijfsleven, 18-11-2025, 22/904 en 24/693
College van Beroep voor het bedrijfsleven — Uitspraak 
Datum: 2025-11-18 00:00:00.000000
Rechtsgebied: Bestuursrecht

Samenvatting: Boete en intrekking derogatievergunning. Overschrijding gebruiksnormen. Excretie van verschillende koeienrassen. Berekening stikstofvervluchtiging. De minister erkent dat de boete als gevolg van een afrondingsverschil te hoog is vastgesteld; het College stelt de boete lager vast.

uitspraak
    
      
        
          
        
      
      
        
          
        
      
    
    COLLEGE VAN BEROEP VOOR HET BEDRIJFSLEVEN
    
    
      Zaaknummers: 22/904 en 24/693
    
    
    uitspraak van de meervoudige kamer van 18 november 2025 in de zaken tussen:
    
      [naam 1] , te [woonplaats] (melkveehouderij)(gemachtigde: P.J. Houtsma)
    
      en
    de minister van Landbouw, Visserij, Voedselzekerheid en Natuur 
    (gemachtigde: mr. M. Leegsma)
    
    
  
  
    Procesverloop 
    
    
      
        Beide zaken
      
    
    
    
      Met het besluit van 21 juli 2021 heeft de minister de derogatievergunning van de melkveehouderij voor het jaar 2019 ingetrokken en de melkveehouderij voor het jaar 2022 uitgesloten van deelname aan derogatie. Daarnaast heeft de minister aan de melkveehouderij een boete opgelegd van € 75.937,50.
    
    
    
      Met het besluit van 22 april 2022 (bestreden besluit) heeft de minister de daartegen gemaakte bezwaren ongegrond verklaard.
    
    
    
      
        22/904
      
    
    
    
      De melkveehouderij heeft tegen het bestreden besluit beroep ingesteld bij het College voor zover het de intrekking van de derogatievergunning betreft. 
    
    
    
      De minister heeft een verweerschrift ingediend. 
    
    
    
      
        24/693
      
    
    
    
      De melkveehouderij heeft beroep ingesteld bij de rechtbank Gelderland voor zover het de boete betreft. Tegen de uitspraak van de rechtbank Gelderland van 13 juli 2024 met zaaknummer 22/2723 (ECLI:NL:RBGEL:2024:4444, aangevallen uitspraak) heeft de melkveehouderij hoger beroep ingesteld. 
    
    
    
      De minister heeft een schriftelijke uiteenzetting over het hoger beroep gegeven. 
    
    
    
    
    
      
        Beide zaken
      
    
    
    
      De zitting was op 14 mei 2025. Aan de zitting hebben de gemachtigden van partijen deelgenomen. Voor de melkveehouderij was ook aanwezig [naam 2] . 
    
    
  
  
    Grondslag van het geschil
    
    
      1.1
      In 2019 had de melkveehouderij een derogatievergunning als bedoeld in artikel 25, eerste lid, van de Uitvoeringsregeling Meststoffenwet. Dat houdt in dat de melkveehouderij onder voorwaarden meer stikstof uit dierlijke mest van graasdieren mocht gebruiken dan op basis van de reguliere gebruiksnorm is toegestaan, namelijk 230 kg stikstof per hectare in plaats van de reguliere norm van 170 kg. De vergunningsvoorwaarden houden onder meer in dat deze en andere gebruiksnormen niet overschreden mogen worden.
      
    
    
      1.2
      Een toezichthouder van de Nederlandse Voedsel- en Warenautoriteit (NVWA) heeft de melkveehouderij gecontroleerd op naleving van de gebruiksnormen in 2019 en van de derogatievoorwaarden in 2019 en 2020. De bevindingen van dit onderzoek zijn neergelegd in een rapport van 16 februari 2021 (rapport van bevindingen). 
      
    
    
      1.3
      Met het besluit van 21 juli 2021 heeft de minister de derogatievergunning voor 2019 ingetrokken en de melkveehouderij uitgesloten van derogatie voor het jaar 2022. Ook heeft de minister aan de melkveehouderij een boete opgelegd. Daaraan heeft de minister ten grondslag gelegd dat uit het door de toezichthouder van de NVWA opgemaakte rapport blijkt dat de melkveehouderij in 2019 de gebruiksnorm dierlijke meststoffen, de stikstofgebruiksnorm en de fosfaatgebruiksnorm heeft overschreden. Zonder derogatievergunning moest de melkveehouderij in 2019 voldoen aan de reguliere gebruiksnorm dierlijke meststoffen van 170 kg stikstof. De minister heeft het gebruik van dierlijke meststoffen van de melkveehouderij berekend door van het kalenderjaar 2019 de beginvoorraad mest, de mestaanvoer en de mestproductie bij elkaar op te tellen en daarvan de mestafvoer en de eindvoorraad af te trekken, waarbij de hoeveelheden zijn uitgedrukt in kilogrammen stikstof. De uitkomst is afgezet tegen de hoeveelheid dierlijke mest die de melkveehouderij op basis van het tot zijn bedrijf behorende oppervlakte landbouwgrond mag gebruiken (de gebruiksruimte). Op grond van deze berekening heeft de minister geconcludeerd dat de melkveehouderij de gebruiksnorm dierlijke meststoffen van 170 kg stikstof met 7.825 kg heeft overschreden, de stikstofgebruiksnorm met 2.917 kg en de fosfaatgebruiksnorm met 2.446 kg. Vanwege deze overschrijdingen heeft de minister (na matiging in verband met de duur van de beslistermijn) een boete opgelegd van € 75.937,50.
      
    
    
      1.4
      Met het bestreden besluit heeft de minister het bezwaar tegen het besluit van 21 juni 2021 ongegrond verklaard. Voor zover het bestreden besluit betrekking heeft op de derogatie heeft de melkveehouderij daartegen beroep ingesteld bij het College. Voor zover het bestreden besluit betrekking heeft op het boetebesluit heeft de melkveehouderij daartegen beroep ingesteld bij de rechtbank Gelderland, welk beroep heeft geleid tot de aangevallen uitspraak. 
      
      
        2		De rechtbank heeft het beroep tegen het bestreden besluit gegrond verklaard, het bestreden besluit voor zover dat ziet op de hoogte van de boete vernietigd, het besluit van 21 juli 2021 in zoverre herroepen, de boete vastgesteld op € 8.887,73 en bepaald dat haar uitspraak in de plaats treedt van het vernietigde deel van het besluit. De rechtbank heeft, voor zover voor het hoger beroep van belang, het volgende overwogen. De minister heeft in zijn verweerschrift de rechtbank verzocht om het beroep gegrond te verklaren, omdat hij tegemoetkomt aan de beroepsgronden die zien op de beginvoorraad van 2019 en de afvoer van graasdierenmest in 2019. Het nieuwe boetebedrag zou volgens de minister € 10.972,50 moeten bedragen. Dit is gebaseerd op een overschrijding van de gebruiksnorm dierlijke meststoffen met 1.526 kg en de stikstofgebruiksnorm met 83 kg. Na matiging met 10% in verband met de duur van de beslistermijn bedraagt de boete volgens de minister € 9.875,25. Gelet hierop heeft de rechtbank zich gesteld gezien voor de vraag of aan de melkveehouderij een boete van € 9.875,25 moet worden opgelegd. Daartoe stelt de rechtbank vast dat de minister de runderen van de melkveehouderij terecht heeft ingedeeld in de categorie ‘overige rassen’. De melkveehouderij heeft zijn stelling dat het gemiddelde gewicht en de excretie van zijn runderen niet overeenkomt met de in de Handreiking bedrijfsspecifieke excretie melkvee (Handreiking BEX) gehanteerde categorieën niet onderbouwd. Verder stelt de rechtbank vast dat de minister niet heeft gehandeld in strijd met het verbod op reformatio in peius nu de uitkomst van de beroepsprocedure niet minder gunstig is dan de uitkomst van het bestreden besluit. Tot slot oordeelt de rechtbank dat de financiële draagkracht van de melkveehouderij geen aanleiding geeft tot een (verdergaande) matiging van de boete, maar dat de boete wel gematigd moet worden in verband met de overschrijding van de redelijke termijn als bedoeld in artikel 6 van het Verdrag tot bescherming van de rechten van de mens en de fundamentele vrijheden (EVRM). De rechtbank heeft de boete vastgesteld op een bedrag van € 8.887,73.
      
      
    
  
  
    Beoordeling van het geschil in beroep en hoger beroep
    
    
      3.1
      Ter zitting heeft de minister erkend dat door een afrondingsverschil de overschrijding van de gebruiksnorm dierlijke meststoffen 1 kg te hoog is vastgesteld en dat als gevolg hiervan de door de rechtbank vastgestelde boete te hoog is. Partijen zijn het erover eens dat de boete om die reden – zonder matiging – met een bedrag van € 10,50 moet worden verlaagd.  
    
    
      3.2
      Op de zitting is verder komen vast te staan dat in hoger beroep alleen nog de vragen voorliggen van welk koeienras de minister in zijn berekening van de geproduceerde mest had moeten uitgaan en of de minister het stikstofgat juist heeft berekend. 
      
      
        
          Koeienras
        
      
      
    
    
      4.1
      Om te kunnen vaststellen of de gebruiksnormen in een jaar zijn overschreden, moet onder meer de mestproductie in dat jaar worden bepaald. Dat gebeurt in beginsel aan de hand van forfaitaire productienormen, uitgedrukt in kilogrammen stikstof en in kilogrammen fosfaat, per dier per jaar (artikel 66 van het Uitvoeringsbesluit Meststoffenwet). In het geval van de melkveehouderij is de mestproductie in afwijking hiervan bepaald aan de hand van de Handreiking BEX. Niet in geschil is dat de koeien die de veehouderij houdt van het ras Blaarkop zijn. Ook is niet in geschil dat in de BEX-berekening alleen onderscheid wordt gemaakt tussen Jersey-vee, Jersey-kruislingen en ‘overige rassen’. 
      
    
    
      4.2
      De melkveehouderij heeft aangevoerd dat de excretie van de Blaarkoppen die hij houdt niet overeenkomt met die van ‘overige rassen’, omdat Blaarkoppen lichter zijn (gemiddeld 600 kg) dan waarvan in de BEX-berekening bij ‘overige rassen’ wordt uitgegaan (650 kg). De melkveehouderij stelt dat twee BEX-berekeningen opgesteld zouden moeten worden, één uitgaande van de excretie van Jersey-kruislingen en één van de excretie van ‘overige rassen’. De uitkomst zou dan moeten zijn een gewogen gemiddelde van 2/5e deel van de BEX-berekening van Jersey-kruislingen en 3/5e deel van de BEX-berekening met ‘overige rassen’. Ter onderbouwing van dit standpunt heeft de melkveehouderij een e-mailbericht van [naam 3] , [functie] bij Wageningen Livestock Research ( [naam 3] ), van 7 november 2024 overgelegd.
      
    
    
      4.3
      De minister stelt zich op het standpunt dat het onderscheid dat in de BEX-berekening gemaakt wordt tussen Jersey-vee, Jersey-kruislingen en ‘overige rassen’ niet alleen is gemaakt vanwege de verschillende gewichten van de rassen, maar ook vanwege de verschillen tussen de rassen in efficiëntie (omzetting van voer in melk, vlees en mest). Verder stelt de minister dat het e-mailbericht van [naam 3] onvoldoende onderbouwing geeft voor de rekenmethode van de melkveehouderij. 
      
    
    
      5.1
      Op grond van de vrije bewijsleer kan de melkveehouderij aannemelijk maken dat de door de minister gehanteerde berekeningsmethode in haar specifieke geval een te hoog resultaat oplevert en dat zij de gebruiksnormen niet heeft overschreden. De minister stelt zich terecht op het standpunt dat daarvoor wel nodig is dat de melkveehouder dit met betrouwbare, verifieerbare en bedrijfsspecifieke gegevens onderbouwt en inzichtelijk maakt. De melkveehouder heeft deze onderbouwing met het e-mailbericht van [naam 3] onvoldoende geleverd. 
      
    
    
      5.2
      De gemachtigde van de veehouderij heeft per e-mailbericht van 7 november 2024 aan [naam 3] het volgende voorgelegd: 
      
      
        “Ik kom nu concreet twee situaties tegen:
      
      1. Een melkveehouder heeft zo’n 60% jersey kruislingen (50% en meer, volgens de handreiking met een gemiddeld gewicht van 525 kg) en voor de rest overige rassen (volgens de handreiking met een gemiddeld gewicht van 650 kg).
      2. De tweede betreft blaarkoppen (volgens de WUR een gewicht van 600 kg). Deze kennen een gewicht van ongeveer 600 kg.
      
      
        De handreiking BEX kent niet de mogelijkheid van het werken met een bedrijfsspecifiek gemiddeld gewicht van de melkkoeien.
        Zou je dit kunnen ondervangen door de BEX-berekening twee keer te maken; een keer op basis van kruislingen en een keer op basis van overige rassen.
        De uitkomst van situatie 1 zou een gewogen gemiddelde zijn van 60% van een BEX-berekening met kruislingen en 40% van een BEX-berekening met overige rassen.
        De uitkomst van situatie 2 zouden een gewogen gemiddelde zijn van twee vijfde deel van een BEX-berekening met kruislingen en drie vijfde deel van een BEX-berekening met overige rassen.
        Wellicht zijn er andere oplossingen denkbaar om de BEX bedrijfsspecifiek te maken op het gebied van het gewicht (en daarmee de voeropname voor onderhoud). Een alternatief zou ook het corrigeren voor de daadwerkelijke voeropname kunnen zijn.”
      
      
      
        Hierop heeft [naam 3] als volgt geantwoord: 
      
      
      
        “Ik kan me voorstellen dat het rekenen op de manier zoals je voorstelt je meer inzicht zal geven in de BEX als managementfunctie.
        Voor bepaling van de mestafzet lijkt me dit moeilijk werkbaar, maar ik ben geen NVWA. (ik kan me niet voorstellen dat de NVWA dit accepteert).
        We staan overigens wel heel erg open voor verschillende opties voor verbeteren van gewichten in de BEX.” 
      
      
      
        Zoals de minister terecht opmerkt, blijkt uit het e-mailbericht van [naam 3] niet of hij reageert op situatie 1 of situatie 2. Bovendien stelt hij dat de voorgestelde rekenwijze voor de bepaling van de mestafzet moeilijk werkbaar is. Daarbij komt dat de e-mailwisseling enkel ziet op het onderscheid in gewichtsklassen tussen de verschillende koeienrassen terwijl, zoals de minister ter zitting bij de rechtbank en bij het College heeft toegelicht, gewicht niet de enige factor is die maakt dat de excretie van de in de BEX-berekening onderscheiden koeienrassen verschilt. De beroepsgrond slaagt dan ook niet.
      
      
      
        
          De correctie op stikstofvervluchtiging
        
      
      
    
    
      6.1
      De melkveehouderij heeft aangevoerd dat de stikstofvervluchtiging op haar bedrijf groter is dan waarmee in de BEX-berekening rekening is gehouden. Zij heeft met een beroep op de vrije bewijsleer een eigen berekening van deze stikstofvervluchtiging overgelegd op basis van stikstofvervluchtiging bij staldieren. Uit die berekening blijkt dat in 2019 op het bedrijf van de melkveehouderij 701 kg meer stikstof zou zijn vervluchtigd dan op grond van de BEX-berekening is becijferd. Ter onderbouwing van deze berekening heeft de melkveehouderij verwezen naar diverse stukken: paragraaf 5.1.4.4 van het Boetebeleid Meststoffenwet RVO (Boetebeleid), het rapport 'Niveau en samenstelling van het stikstofverlies uit een melkveestal met roostervloer' uit juli 2023 van Wageningen University & Research (WUR), het rapport ‘Stikstofverlies uit opgeslagen mest’ van het Centraal Bureau voor de Statistiek uit oktober 2019, het advies ‘Stikstofverliezen uit mest in stallen en mestopslagen’ van de Commissie van Deskundigen Meststoffenwet van 18 juni 2020 en het rapport ‘Stikstof- en fosfaatexcretie van gangbaar en biologisch gehouden landbouwhuisdieren: Herziening excretieforfaits Meststoffenwet 2019’ uit december 2019 van de WUR. Verder heeft de melkveehouderij het door haar gemachtigde opgestelde rapport ‘Gasvormige verliezen bij melkvee: een bedrijfsspecifieke aanpak’ van 23 april 2025 overgelegd. 
      
    
    
      6.2
      De minister ziet geen grond voor aanpassing van de uitkomst van de BEX-berekening. Verwijzingen naar algemene wetenschappelijke rapporten kunnen geen onderbouwing bieden voor alternatieve berekeningen. Daarbij komt dat in de BEX-berekening al een correctie is opgenomen voor stikstofvervluchtiging. Verder kan volgens minister de alternatieve berekening van de melkveehouderij niet worden gevolgd, omdat deze is gebaseerd op de rekenmethode voor stikstofvervluchtiging bij staldieren terwijl de melkveehouderij graasdieren houdt. 
      
    
    
      7.1
      Het College oordeelt dat de melkveehouderij met de door haar overgelegde berekening niet aannemelijk heeft gemaakt dat de stikstofvervluchtiging op haar bedrijf groter is dan waarmee in de BEX-berekening rekening is gehouden. Hiertoe overweegt het College als volgt. 
      
    
    
      7.2
      Zoals onder 4.1 vermeld wordt de op een bedrijf geproduceerde hoeveelheid dierlijke meststoffen, uitgedrukt in kg stikstof en fosfaat, in beginsel bepaald op basis van de in artikel 66 van het Uitvoeringsbesluit Meststoffenwet opgenomen berekeningsmethoden. Het eerste lid van dit artikel ziet op de berekening bij graasdieren niet zijnde melkkoeien, het tweede lid heeft betrekking op melkkoeien en het derde lid ziet op staldieren. In de wettelijk vastgestelde excretieforfaits bij graasdieren is al rekening gehouden met stikstofverliezen en wordt er geen extra stikstofcorrectie toegepast. Voor de berekening van de stikstofvervluchtiging bij staldieren heeft de minister in paragraaf 5.1.4.4 van het Boetebeleid een rekenmethode opgenomen. Bij de melkveehouderij is de mestproductie bepaald aan de hand van de BEX-berekening, dus gebaseerd op gegevens van het bedrijf zelf. Ook in de BEX-berekening is een bedrijfsspecifieke correctiefactor opgenomen voor stikstofvervluchtiging bij graasdieren. 
      
    
    
      7.3
      Op grond van de vrije bewijsleer kan de melkveehouderij aannemelijk maken dat de correctiefactor in de BEX-berekening in haar specifieke geval een te laag vastgestelde stikstofvervluchtiging oplevert. Hierin is de melkveehouderij niet geslaagd. De alternatieve berekening die de melkveehouderij heeft overgelegd, is gebaseerd op de rekenmethode zoals deze is neergelegd in paragraaf 5.1.4.4 van het Boetebeleid. Maar deze rekenmethode ziet op stikstofvervluchtiging bij staldieren, terwijl de melkveehouderij graasdieren houdt. Hiermee heeft de melkveehouderij niet onderbouwd waarom specifiek voor haar bedrijf te weinig stikstofcorrectie heeft plaatsgevonden. De stelling van de melkveehouderij dat net als bij staldieren een extra stikstofcorrectie moet worden toegepast omdat anders sprake is van strijd met het gelijkheidsbeginsel gaat niet op. Zoals het College heeft overwogen in onder meer de uitspraak van het 19 december 2023 (ECLI:NL:CBB:2023:724 onder 6.3) worden er verschillende berekeningswijzen toegepast bij graasdieren en bij staldieren. Er is daarom geen sprake van gelijke gevallen. Voor zover de melkveehouderij heeft willen betogen dat de verhoging van de correctiefactor in de BEX-berekening in het jaar 2025 terugwerkende kracht moet hebben naar 2017, volgt het College haar niet. Dat een bijstelling van de correctie heeft plaatsgevonden per 1 januari 2025, betekent niet dat de voor de melkveehouderij gebruikte correctie voor 2017 onjuist is (zie de uitspraak van het College van 16 september 2025, ECLI:NL:CBB:2025:471, onder 7.4). 
      
      
        
          Tussenconclusie
        
      
      
    
    
      8.1
      Uit het voorgaande moet het volgende worden afgeleid. De minister heeft terecht vastgesteld dat de melkveehouderij de gebruiksnorm dierlijke meststoffen en de stikstofgebruiksnorm heeft overschreden. Daarmee heeft zij een voorwaarde van de aan haar verleende derogatievergunning overtreden, zodat de minister deze mocht intrekken. Ook was de minister bevoegd een bestuurlijke boete op te leggen. 
      
    
    
      8.2
      Uit wat onder 3.1 is overwogen, volgt dat de boete niet juist is vastgesteld. Van het door de minister opnieuw vastgestelde – maar nog niet gematigde – boetebedrag van € 10.972,50 (zie onder 2) zal het College eerst € 10,50 aftrekken en dat bedrag weer matigen met 10% in verband met de duur van de beslistermijn. Daarmee komt de boete op een totaalbedrag van € 9.865,80. Met de verdere matiging van 10% wegens overschrijding van de redelijke termijn tot aan de uitspraak van de rechtbank komt de hoogte van de boete uit op € 8.879,22. 
      
      
        
          Slotsom
        
      
      
    
    
      9.1
      Uit 8.1 volgt voor zaak 22/904 dat het beroep tegen de intrekking van de derogatievergunning ongegrond is.
      
    
    
      9.2
      Uit 8.2 volgt voor zaak 24/693 dat het hoger beroep gegrond is en dat de aangevallen uitspraak, voor zover het de hoogte van de opgelegde boete betreft, voor vernietiging in aanmerking komt. Het College zal de boete vaststellen op een bedrag van € 8.879,22. 
      
      
        10		Het College bepaalt dat de minister de proceskosten van de melkveehouderij in hoger beroep tot een bedrag € 1.814,- (1 punt voor het indienen van het hogerberoepschrift, 1 punt voor het deelnemen aan de zitting bij het College, met een waarde per punt van € 907,- en een wegingsfactor 1).
      
      
    
  
  
    Beslissing
    
    
      Het College: 
    
    
    
      
        in zaak 22/904:
      
    
    - verklaart het beroep ongegrond;
    
    
      
        in zaak 24/693:
      
    
    - vernietigt de aangevallen uitspraak voor zover het de hoogte van de boete betreft;
    - bepaalt de boete op een bedrag van € 8.879,22;
    - bepaalt dat deze uitspraak in zoverre in de plaats treedt van het bestreden besluit;
    - bevestigt de aangevallen uitspraak voor het overige;- veroordeelt de minister in de proceskosten van de melkveehouderij tot een bedrag van € 1.814,-;
    - draagt de minister op het betaalde griffierecht van € 279,- aan de melkveehouderij te vergoeden. 
    
    
    
      Deze uitspraak is gedaan door mr. J.H. de Wildt, mr. M.L. Noort en mr. A. van Gijzen, in aanwezigheid van mr. A.C. van Helvoort, griffier. De beslissing is in het openbaar uitgesproken op 18 november 2025.
    
    
    
    
    
    
    
    
    
      w.g. J.H. de Wildt					w.g. A.C. van Helvoort