ECLI:NL:RBZWB:2025:7999, Rechtbank Zeeland-West-Brabant, 18-11-2025, 23/3002, 23/3003 en 23/3004
Rechtbank Zeeland-West-Brabant — Uitspraak 
Datum: 2025-11-18 00:00:00.000000
Rechtsgebied: Bestuursrecht; Socialezekerheidsrecht

Samenvatting: Uitbreiding personeel in coronatijd geen aanleiding om uit te gaan van andere referentie-omzet.

RECHTBANK ZEELAND-WEST-BRABANT
    
    
      Zittingsplaats Middelburg
    
    
    
      Bestuursrecht
    
    
    
      zaaknummers: BRE 23/3002, 23/3003 en 23/3004 NOW
    
    
      uitspraak van de meervoudige kamer van 18 november 2025 in de zaken tussen
    
      [eiseres] C.V., uit [plaats] , eiseres
    (gemachtigde: [gemachtigde] ),
    
    
      en
    
    
    de minister van Sociale Zaken en Werkgelegenheid.
    
    
    Samenvatting
    
    
      1.	Deze uitspraak gaat over de afwijzing van de aanvragen van eiseres voor een tegemoetkoming in de loonkosten op grond van de tijdelijke noodmaatregel overbrugging voor behoud van werkgelegenheid (Now). In deze uitspraak gaat het alleen over de aanvragen die zijn gedaan op grond van de Now3 (5e tranche), Now5 (7e tranche) en Now6 (8e tranche).
    
    
    
      1.1
      Eiseres is het niet eens met de afwijzing van haar aanvragen. Zij voert daartoe een aantal beroepsgronden aan. Aan de hand van deze beroepsgronden beoordeelt de rechtbank de afwijzing van de aanvragen.
      
    
    
      1.2
      De rechtbank komt in deze uitspraak tot het oordeel dat de minister terecht heeft gesteld dat eiseres geen recht heeft op een tegemoetkoming op grond van de Now. Eiseres krijgt dus geen gelijk en de beroepen zijn dus ongegrond. Hierna legt de rechtbank uit hoe zij tot dit oordeel komt en welke gevolgen dit oordeel heeft. 
      
    
    
      1.3
      Onder 2 staan de feiten en omstandigheden die hebben geleid tot de bestreden besluiten. Onder 3 staat het procesverloop. Onder 4 is een verwijzing naar het wettelijk kader opgenomen. De beoordeling door de rechtbank volgt vanaf punt 5, waarbij eerst de grondslag van de bestreden besluiten wordt genoemd en onder 6 en 7 de standpunten van partijen. Vanaf punt 8 komen de overwegingen van de rechtbank. Daarbij gaat de rechtbank in op de volgende vragen: is uitgegaan van de juiste referentie-omzet en kan de minister gebruikmaken van zijn bevoegdheid de subsidie lager vast te stellen en de voorschotten terug te vorderen. Bij punt 10 staat de conclusie en de gevolgen daarvan. Aan het eind staat de beslissing van de rechtbank. 
      
    
    Totstandkoming van de bestreden besluiten
    
    
      2.	Eiseres heeft gevraagd om een tegemoetkoming in de loonkosten op grond van de Now. 
    
    
      2.1
      
        Met het besluit van 25 mei 2021 is een tegemoetkoming in de loonkosten toegekend voor de 5e tranche tot een bedrag van € 38.687,- op grond van een verwacht 
        omzetverlies van 60%. Hiervan is een bedrag van € 30.948,- als voorschot betaald.
      
      
    
    
      2.2
      
        Met het besluit van 24 januari 2022 is een tegemoetkoming in de loonkosten toegekend voor de 7e tranche tot een bedrag van € 42.944,- op grond van een verwacht 
        omzetverlies van 67%. Hiervan is een bedrag van € 34.356,- als voorschot betaald.
      
      
    
    
      2.3
      
        Met het besluit van 19 april 2022 is een tegemoetkoming in de loonkosten toegekend voor de 8e tranche tot een bedrag van € 51.904,- op grond van een verwacht 
        omzetverlies van 54%. Hiervan is een bedrag van € 41.523,- als voorschot betaald.
      
      
    
    
      2.4
      Op 12 januari 2023 heeft eiseres gevraagd om een definitieve berekening van de tegemoetkoming in de loonkosten op grond van de Now over de periode van april, mei en juni 2021 (5e tranche), november en december 2021 (7e tranche) en over de periode van januari, februari en maart 2022 (8e tranche). Bij deze aanvragen heeft eiseres een omzetverlies vermeld van respectievelijk 10%, 15% en 0%.
    
    
      2.5
      Met de besluiten van 8 maart 2023, 15 februari 2023 en 17 februari 2023 heeft de minister aan eiseres meegedeeld dat zij geen recht heeft op een tegemoetkoming in de loonkosten op grond van de Now, 5e, 7e en 8e tranche, en dat daarom haar aanvragen worden  afgewezen. De voorschotten die zijn betaald, moet eiseres terugbetalen. Eiseres heeft bezwaar gemaakt tegen deze besluiten. 
      
    
    
      2.6
      Met drie afzonderlijke besluiten, alle gedateerd 13 april 2023 (bestreden besluiten), heeft de minister de bezwaren van eiseres ongegrond verklaard. 
      
    
  
  
    Procesverloop
    
    
      3.	Eiseres heeft beroep ingesteld tegen de bestreden besluiten.
    
    
    
      3.1
      De minister heeft op de beroepen gereageerd met een verweerschrift en een aanvullend verweerschrift.
      
    
    
      3.2
      De rechtbank heeft de beroepen op 22 oktober 2025 gelijktijdig op zitting behandeld. Hieraan hebben de gemachtigde van eiseres en [persoon] deelgenomen. Namens de minister is verschenen mr. N. Regragui. 
    
  
  
    
      Wettelijk kader
    
    
      4.	Het wettelijk kader is opgenomen in de bijlage bij deze uitspraak en maakt daarvan onderdeel uit. 
    
    
  
  
    Beoordeling door de rechtbank
    
    
      
        Grondslag van de bestreden besluiten
      
    
    5. Aan de bestreden besluiten ligt ten grondslag dat eiseres minder dan 20% omzetverlies heeft geleden en daarom niet in aanmerking komt voor een tegemoetkoming. De minister heeft gesteld dat hij gehouden is de referentie-omzet te bepalen door de omzet in het kalenderjaar 2019 te delen door 4. Hierbij is geen ruimte voor een belangenafweging op grond van artikel 3:4 van de Algemene wet bestuursrecht (Awb), aldus de minister. Hoewel de minister in de bestreden besluiten heeft heroverwogen dat de afwijzing van de tegemoetkoming niet wijzigt en dat de besluiten van 8 maart 2023, 15 februari 2023 en 17 februari 2023 standhouden, zal de rechtbank deze afwijzingsgrond zo lezen dat de subsidie op nihil is gesteld.
    Standpunt eiseres
    6. Eiseres heeft zich, zakelijk weergegeven, op het standpunt gesteld dat er een belangenafweging moet plaatsvinden. Het is onevenredig dat bij de vaststelling van de referentie-omzet niet is gekeken naar het aantal personeelsleden dat daarbij hoorde. Eiseres is van 10 naar 33 personeelsleden gegaan. Alle personeelsleden zijn in coronatijd aangehouden en betaald. Als er geen subsidie was verstrekt, zouden er destijds om bedrijfseconomische redenen ontslagen zijn geweest. Dat eiseres nu gedeeltelijk moet terugbetalen voelt als een straf. 
    
    
      6.1
      Aanvullend heeft eiseres nog gesteld dat er een substantiële uitbreiding van het bedrijf heeft plaatsgevonden. Met verwijzing naar rechtspraak stelt eiseres dat er ruimte moet zijn voor maatwerk als de gehanteerde standaardperiode onevenredig uitpakt, bijvoorbeeld door een verbouwing, uitbreiding of calamiteit. Juist in uitzonderlijke en ingrijpende situaties moet afwijking van standaardbeleid plaatsvinden, indien de gevolgen van het beleid onevenredig zijn. Eiseres verzoekt de rechtbank rekening te houden met de feitelijke uitbreiding en de specifieke bedrijfsomstandigheden, de referentieperiode te toetsen aan het dossier en de evenredigheidsjurisprudentie van 2025 en het individueel belang van eiseres zwaarder te laten wegen dan het algemeen belang. 
      
      
        
          Standpunt minister
        
        7.	De minister heeft zich op het standpunt gesteld dat hij bij de totstandkoming van de Now veel beslissingsruimte heeft en dat er sprake is van een politiek bestuurlijke afweging. Omdat het hier om een noodmaatregel gaat, heeft de regeling noodgedwongen een generiek karakter. De minister heeft er expliciet voor gekozen om voor de referentie-omzet uit te gaan van de omzet in 2019 gedeeld door 4. Ook is er bewust voor gekozen om uit te gaan van een minimaal omzetverlies van 20%. De minister heeft verwezen naar diverse Kamerstukken. 
      
      
    
    
      7.1
      Eiseres heeft geen omzetverlies van minimaal 20% geleden, zodat het doel van de regeling niet wordt bereikt. Omdat er sprake is van een bewuste en weloverwogen keuze, is er geen aanleiding om de betreffende bepalingen in strijd te achten met het evenredigheidsbeginsel of enig ander algemeen beginsel van behoorlijk bestuur of algemeen rechtsbeginsel. 
      
    
    
      7.2
      Verder heeft de minister nog benadrukt dat er geen hardheidsclausule is opgenomen in de Now. De regeling van omzetverlies is eenvoudig vast te stellen en goed controleerbaar. Bij deze regeling is ervoor gekozen om de eenvoud en controleerbaarheid als prioriteit te stellen. De minister heeft erkend dat de wijze waarop het omzetverlies wordt berekend voor sommige werkgevers, zoals snelgroeiende bedrijven, nadelig kan uitpakken. Eiseres heeft niet aannemelijk gemaakt dat toepassing van de Now voor haar onevenredig nadelig uitpakt. De terugbetaling brengt eiseres in een lastige positie, maar hiermee is niet gezegd dat de belangenafweging niet in het nadeel van eiseres mag uitvallen. Van bijzondere omstandigheden is ook niet gebleken. De minister heeft nog opgemerkt dat er betalingsregelingen zijn getroffen met eiseres van in totaal € 1.780,45 per maand. Eiseres voldoet tot op heden aan de getroffen betalingsregelingen en er zijn geen betalingen gemist. 
      
      
        
          Overwegingen rechtbank
        
      
      
      
        
          Is uitgegaan van de juiste referentie-omzet? 
        
        8.	Bij de definitieve vaststelling van de tegemoetkoming is van belang of er sprake is van minimaal 20% omzetverlies ten opzichte van de omzet in het jaar 2019 (de referentie-omzet). In uitzonderingsgevallen, zoals bijvoorbeeld in het geval van een starter, kan van een andere periode worden uitgegaan. De uitzonderingen zijn neergelegd in artikel 5 van de Now3. Niet in geschil is dat eiseres niet onder deze uitzonderingen valt. 
      
      
    
    
      8.1
      Buiten de genoemde uitzonderingen in de Now zelf, heeft de minister nog buitenwettelijk begunstigend beleid waarbij afgeweken kan worden van de referentie-omzet. Dit beleid houdt in dat als de referentie-omzet niet representatief is en dit veroorzaakt is door bijzondere overmachtsituaties er van een andere referentie-omzet kan worden uitgegaan. Ook hiervan is geen sprake bij eiseres. Eiseres heeft in 2019 immers een normale omzet gedraaid en van een calamiteit is geen sprake geweest. Aan de voorwaarden van het buitenwettelijk begunstigend beleid wordt dan ook niet voldaan.
      
    
    
      8.2
      Zoals ter zitting is gebleken heeft eiseres voor de Now1 en de 3e en 4e tranche van de Now3 ook een tegemoetkoming gekregen op basis van de referentie-omzet in 2019. Het betoog van eiseres komt er feitelijk op neer dat zij vindt dat voor de latere Now-tranches dan voornoemde tranches niet meer van de referentie-omzet in 2019 uitgegaan kan worden, omdat zij haar bedrijf tijdens corona heeft uitgebreid. Deze omstandigheid kan er echter niet toe leiden dat van een andere referentie-omzet moet worden uitgegaan. Zoals de minister terecht heeft opgemerkt wordt met de Now geregeld dat een bedrijf personeel kan behouden en hoeft geen rekening te worden gehouden met uitbreiding van personeel. De Centrale Raad van Beroep (CRvB) heeft recentelijk ook nog overwogen dat het aannemen van extra personeel een bewuste keuze is van een werkgever. Voor deze loonkosten is de Now-subsidie niet bedoeld. Dat er (mogelijk) door de inzet van meer personeel ook meer omzet is gedraaid, betekent niet dat niet meer van de referentie-omzet in 2019 kan worden uitgegaan bij de vaststelling van de tegemoetkoming op grond van de Now. De minister heeft in de toelichting bij de Now3 er ook nog op gewezen dat er bewust geen aparte regeling is opgenomen voor werkgevers met een hogere loonsom in de meetperiode dan in de referteperiode. Enerzijds vanwege de robuustheid van de regeling, die eenvoudig uit te voeren moet zijn. Anderzijds omdat werkgevers ten opzichte van de Now1 beter zicht hebben op de risico’s vanwege corona. Een aparte regeling voor bedrijven met een afwijkende loonsom geeft volgens de minister een onwenselijke prikkel om in deze tijd activiteiten te ondernemen die gericht zijn op uitbreiding van het personeel. De rechtbank is dan ook van oordeel dat de minister terecht is uitgegaan van de referentie-omzet in het jaar 2019. 
      
    
    
      8.3
      Als gekeken wordt naar de omzet over 2019 en de omzet die eiseres heeft gedraaid in de periodes waarover de tegemoetkoming is aangevraagd, is de conclusie dat er sprake is van een omzetverlies van minder dan 20%. Dit wordt overigens ook niet ontkend door eiseres. Dit betekent dat eiseres niet voldoet aan de voorwaarden om in aanmerking te komen voor een tegemoetkoming in de loonkosten op grond van de Now, 5e, 7e en 8e tranche. De minister is dan bevoegd om de subsidie op nihil te stellen en de betaalde voorschotten terug te vorderen. Bij de beoordeling of de minister gebruik kan maken van deze bevoegdheid zal hij wel een belangenafweging moeten maken.
      
      
        
          Kan de minister gebruik maken van zijn bevoegdheid?
        
        9.	Het belang van de minister is een juiste en rechtmatige vaststelling van de Now-subsidies die maakt dat publieke middelen zorgvuldig worden besteed. Hieraan kan veel gewicht worden toegekend. Het belang van eiseres is ook duidelijk. Zij heeft er belang bij dat zij niet hoeft terug te betalen. Ter zitting heeft eiseres nog gesteld dat zij een particuliere lening heeft afgesloten om het hoofd boven water te kunnen houden. 
      
      
    
    
      9.1
      Eiseres heeft geen (financiële) gegevens overgelegd waaruit blijkt dat zij de loonkosten niet kon opbrengen of dat zij in de financiële problemen komt door de terugbetaling van de betaalde voorschotten en/of de afbetaling van de lening. Achteraf is ook gebleken dat eiseres de loonkosten heeft kunnen opbrengen, ook die van het nieuw aangenomen personeel, en dat zij in staat is te voldoen aan de betalingstermijnen van de teruggevorderde voorschotten. Verder is nog van belang dat niet is gebleken dat bij eiseres in de periode na de bestreden besluiten sprake is geweest van verlies van werkgelegenheid of dat de financiële situatie dusdanig is dat het voortbestaan van het bedrijf in gevaar is.
      
    
    
      9.2
      Ter zitting heeft eiseres nog gesteld dat zij alleen door werkweken van de vennoten van 70 tot 80 uur in staat is de terugvordering in termijnen terug te betalen. Alhoewel de rechtbank respect heeft voor het harde werken, is dit geen argument om geheel of gedeeltelijk van terugvordering af te zien. De termijnbetalingen zijn niet dusdanig hoog dat, zonder nadere onderbouwing, aannemelijk is dat beide vennoten van eiseres alleen om die reden werkweken van 70 tot 80 uur maken. Daarbij is het inherent aan het hebben van een eigen (horeca)bedrijf dat er meer uren worden gewerkt dan in een dienstbetrekking. Eiseres heeft ook niet gesteld dat zij door dat vele werken in de problemen (dreigt) te komen. 
      
    
    
      9.3
      Gelet op wat hiervoor is overwogen is de rechtbank van oordeel dat geen aanleiding bestaat om het financiële nadeel dat eiseres heeft door de nihilstelling en de terugvordering van de subsidie als onevenredig te beoordelen. 
      
      
    
  
  
    Conclusie en gevolgen
    
    
      10.	De bestreden besluiten kunnen de rechterlijke toets doorstaan. Dit betekent dat de beroepen van eiseres ongegrond worden verklaard. Omdat de minister pas in beroep de bestreden besluiten heeft voorzien van een belangenafweging, is er sprake van een motiveringsgebrek. Dit gebrek zal met toepassing van artikel 6:22 van de Awb worden gepasseerd. Aannemelijk is dat eiseres door deze schending niet is benadeeld. Ook als dit gebrek zich niet zou hebben voorgedaan, zouden er besluiten met gelijke uitkomst zijn genomen. Omdat er sprake was van een gebrek en artikel 6:22 van de Awb is toegepast, moet de minister het griffierecht aan eiseres vergoeden. In alle drie de zaken is een bedrag van € 365,- betaald aan griffierecht. Er zijn geen proceskosten die voor vergoeding in aanmerking komen.  
    
    
    
  
  
    Beslissing
    De rechtbank: 
    
      
        verklaart de beroepen ongegrond; 
      
      
        bepaalt dat de minister het griffierecht van in totaal € 1.095,- aan eiseres moet vergoeden.
      
    
    
    
    
      Deze uitspraak is gedaan door mr. M. Snoeks, voorzitter, en mr. S.A.M.L. van de Sande, en mr. R.J.H. van der Linden, leden, in aanwezigheid van mr. A.J.M. van Hees, griffier, op 18 november 2025 en openbaar gemaakt door middel van geanonimiseerde publicatie op www.rechtspraak.nl.
    
    
    
    
    
    
    
      
        
        
        
          
            
              griffier
            
            
              voorzitter
            
          
        
      
    
    
    
    
      Een afschrift van deze uitspraak is verzonden aan partijen op:
    
    
    
  
  
    Informatie over hoger beroep
    Een partij die het niet eens is met deze uitspraak, kan een hogerberoepschrift sturen naar de Centrale Raad van Beroep waarin wordt uitgelegd waarom deze partij het niet eens is met deze uitspraak. Het hogerberoepschrift moet worden ingediend binnen zes weken na de dag waarop deze uitspraak is verzonden. 
    
    
      Digitaal hoger beroep instellen kan via “Formulieren en inloggen” op www.rechtspraak.nl. Hoger beroep instellen kan eventueel ook nog steeds door verzending van een brief aan de Centrale Raad van Beroep, Postbus 16002, 3500 DA Utrecht.
    
    
    
  
  
    Bijlage: voor deze uitspraak belangrijke wet- en regelgeving
    
    
      
        Algemene wet bestuursrecht
      
    
    
    
      Artikel 3:4
    
    1. Het bestuursorgaan weegt de rechtstreeks bij het besluit betrokken belangen af, voor zover niet uit een wettelijk voorschrift of uit de aard van de uit te oefenen bevoegdheid een beperking voortvloeit.
    2. De voor een of meer belanghebbenden nadelige gevolgen van een besluit mogen niet onevenredig zijn in verhouding tot de met het besluit te dienen doelen.
    
    
      Artikel 4:46, eerste en tweede lid
    
    1. Indien een beschikking tot subsidieverlening is gegeven, stelt het bestuursorgaan de subsidie overeenkomstig de subsidieverlening vast.
    2. De subsidie kan lager worden vastgesteld indien:
    a. de activiteiten waarvoor subsidie is verleend niet of niet geheel hebben plaatsgevonden;
    b. de subsidie-ontvanger niet heeft voldaan aan de aan de subsidie verbonden verplichtingen;
    c. de subsidie-ontvanger onjuiste of onvolledige gegevens heeft verstrekt en de verstrekking van juiste of volledige gegevens tot een andere beschikking op de aanvraag tot subsidieverlening zou hebben geleid, of
    d. de subsidieverlening anderszins onjuist was en de subsidie-ontvanger dit wist of behoorde te weten.
    
    
      Artikel 4:95, vierde lid
      Betaalde voorschotten worden verrekend met de te betalen geldsom. Onverschuldigd betaalde voorschotten kunnen worden teruggevorderd.
    
    
    
      Artikel 6:22
      Een besluit waartegen bezwaar is gemaakt of beroep is ingesteld, kan, ondanks schending van een geschreven of ongeschreven rechtsregel of algemeen rechtsbeginsel, door het orgaan dat op het bezwaar of beroep beslist in stand worden gelaten indien aannemelijk is dat de belanghebbenden daardoor niet zijn benadeeld.
    
    
    
      
        Derde tijdelijke noodmaatregel overbrugging voor behoud van werkgelegenheid (Now3)
      
    
    
    
      Artikel 3
      Het doel van deze regeling is om werkgevers tegemoet te komen in de betaling van de loonkosten, indien sprake is van een acute terugval in de omzet met ten minste een per tranche verschillend minimumpercentage, gedurende een periode van drie maanden, vanwege een vermindering in bedrijvigheid door buitengewone omstandigheden die in redelijkheid niet tot het normale ondernemersrisico kunnen worden gerekend, voor zover geen winst of bonussen worden uitgekeerd of eigen aandelen worden aangekocht, zodat werkgevers zoveel mogelijk werknemers in dienst kunnen houden en werkgevers zich samen met de werknemers kunnen voorbereiden op en aanpassen aan de nieuwe economische situatie.
    
    
    
    
      Artikel 5, eerste en tweede lid
    
    1. De omzetdaling wordt vastgesteld door het verschil tussen de referentie-omzet en de omzet in de omzetperiode te delen door de referentie-omzet. De uitkomst van deze berekening wordt uitgedrukt in hele procenten en naar boven afgerond.
    2. De referentie-omzet, bedoeld in het eerste lid, is de omzet over het kalenderjaar 2019, gedeeld door vier.
    
    
      Artikel 21 
      De Minister kan op grond van dit hoofdstuk aan een werkgever, die gedurende een aaneengesloten periode van drie kalendermaanden in de periode van 1 april 2021 tot en met 31 augustus 2021 verwacht te worden geconfronteerd met een daling van de omzet van ten minste 20%, per loonheffingennummer een subsidie verlenen over de loonsom in de periode van 1 april 2021 tot en met 30 juni 2021.
      Artikel 24, vijfde lid, aanhef en onder a
      De subsidies worden vastgesteld aan de hand van de berekeningswijze, bedoeld in artikel 16, 19, of 22, met dien verstande dat de subsidie voor een tranche in ieder geval op nihil wordt vastgesteld, indien de omzetdaling in de omzetperiode voor die tranche minder bedraagt dan het tranchegebonden minimumpercentage, bedoeld in artikel 15, 18 of 21;
    
    
    
      Artikel 25
      Onverminderd artikel 4:95, vierde lid, van de Algemene wet bestuursrecht kan het verstrekte voorschot geheel of gedeeltelijk worden teruggevorderd van de subsidieontvanger, indien dit ten onrechte of voor een te hoog bedrag is verstrekt of indien niet aan de verplichtingen, bedoeld in artikel 12, 13 of 14, is voldaan.
    
    
    
      In de Now5 en Now6 zijn soortgelijke bepalingen opgenomen als in de Now3.
    
    
  
  
     Op grond van artikel 24, vijfde lid, aanhef en onder a, van de Now3. In de Now5 en Now6 is een soortgelijke bepaling opgenomen.
  
  
     ECLI:NL:RBAMS:2025:1387, ECLI:NL:RBGEL:2025:2320 en ECLI:NL:RBGEL:2025:2491
  
  
     In de Now5 en Now6 is een soortgelijke bepaling opgenomen.
  
  
     CRvB van 9 juli 2025, ECLI:NL:CRVB:2025:1083
  
  
     Staatscourant 2020, nr. 52209, blz. 19
  
  
     Artikel 24, vijfde lid, van de Now 3 en artikel 25 van de Now3. In de Now5 en Now6 zijn soortgelijke bepalingen opgenomen.
  
  
     Artikel 4:46, tweede lid, aanhef en onder d, van de Awb en artikel 25 van de Now3. In de Now5 en Now6 is een soortgelijke bepaling opgenomen.
  
  
     CRvB van 23 januari 2025, ECLI:NL:CRVB:2025:145, overweging 7.2.
  
  
     CRvB van 14 mei 2025, ECLI:NL:CRVB:2025:785, overweging 4.3.