ECLI:NL:RVS:2025:5767, Raad van State, 26-11-2025, 202306916/1/R1
Raad van State — Uitspraak 
Datum: 2025-11-26 00:00:00.000000
Rechtsgebied: Bestuursrecht

Samenvatting: Bij besluit van 29 oktober 2021 heeft het college van burgemeester en wethouders van Nunspeet [appellant A] onder oplegging van een dwangsom gelast om binnen 18 maanden na dagtekening van dat besluit de bewoning van het pand [locatie 1] in Nunspeet te beëindigen en beëindigd te houden. [appellant A] is eigenaar van het perceel [locatie 1] in Nunspeet. Op het perceel staat een vrijstaand gebouw met een oppervlakte van ongeveer 50 m2. Dit perceel maakte voorheen deel uit van het perceel [locatie 2] in Nunspeet, waarop een woning staat. Beide percelen vallen onder het bestemmingsplan "Spoorzone" (hierna: het bestemmingsplan) en hebben, evenals de daarop gelegen bebouwing, de enkelbestemming "Wonen". De percelen liggen binnen hetzelfde bestemmingsvlak. [appellant A] laat zijn meerderjarige kinderen [persoon A] en [persoon B] in het pand wonen. [appellant A] betoogt dat de rechtbank niet heeft onderkend dat het gebruik van zijn pand voor wonen niet in strijd is met de in artikel 15.4.1, aanhef en onder e, van de planregels.

202306916/1/R1.
    Datum uitspraak: 26 november 2025
    AFDELING
    BESTUURSRECHTSPRAAK
    Uitspraak op het hoger beroep van:
    [appellant A] en [appellante B] (hierna samen en in enkelvoud: [appellant A]), wonend in Elspeet, gemeente Nunspeet,
    appellant,
    tegen de uitspraak van de rechtbank Gelderland van 2 november 2023 in zaak nr. 22/3351 in het geding tussen:
    [appellant A]
    en
    het college van burgemeester en wethouders van Nunspeet.
    Procesverloop
    Bij besluit van 29 oktober 2021 heeft het college [appellant A] onder oplegging van een dwangsom gelast om binnen 18 maanden na dagtekening van dat besluit de bewoning van het pand [locatie 1] in Nunspeet te beëindigen en beëindigd te houden.
    Bij besluit van 24 mei 2022 heeft het college het door [appellant A] daartegen gemaakte bezwaar ongegrond verklaard en het besluit van 29 oktober 2021 in stand gelaten.
    Bij uitspraak van 2 november 2023 heeft de rechtbank het door [appellant A] daartegen ingestelde beroep ongegrond verklaard.
    Tegen deze uitspraak heeft [appellant A] hoger beroep ingesteld.
    [appellant A] en het college hebben nadere stukken ingediend.
    De Afdeling heeft de zaak op een zitting behandeld op 28 oktober 2025, waar [appellant A], bijgestaan door mr. A. Hofman, advocaat in Barneveld, en het college, vertegenwoordigd door mr. J. Bloemert, zijn verschenen. Verder zijn op de zitting [persoon A] en [persoon B] als partij gehoord.
    Overwegingen
    Overgangsrecht inwerkingtreding Omgevingswet
    1.       Op 1 januari 2024 zijn de Omgevingswet en de Invoeringswet Omgevingswet in werking getreden. Als vóór het tijdstip van inwerkingtreding van de Omgevingswet een overtreding heeft plaatsgevonden, is aangevangen of het gevaar voor een overtreding klaarblijkelijk dreigde, en vóór dat tijdstip een last onder dwangsom is opgelegd voor die overtreding of dreigende overtreding, dan blijft op grond van artikel 4.23, eerste lid, van de Invoeringswet Omgevingswet op die opgelegde last onder dwangsom het recht zoals dat gold onmiddellijk vóór het tijdstip van inwerkingtreding van de Omgevingswet van toepassing tot het tijdstip waarop de last volledig is uitgevoerd, de dwangsom volledig is verbeurd en betaald, of de last is opgeheven.
    Bij besluit van 29 oktober 2021 heeft het college aan [appellant A] een last onder dwangsom opgelegd. Dat betekent dat in dit geval de Wet algemene bepalingen omgevingsrecht, zoals die gold vóór 1 januari 2024, van toepassing blijft.
    Inleiding
    2.       [appellant A] is eigenaar van het perceel [locatie 1] in Nunspeet. Op het perceel staat een vrijstaand gebouw met een oppervlakte van ongeveer 50 m2. Dit perceel maakte voorheen deel uit van het perceel [locatie 2] in Nunspeet, waarop een woning staat. Beide percelen vallen onder het bestemmingsplan "Spoorzone" (hierna: het bestemmingsplan) en hebben, evenals de daarop gelegen bebouwing, de enkelbestemming "Wonen". De percelen liggen binnen hetzelfde bestemmingsvlak. [appellant A] laat zijn meerderjarige kinderen [persoon A] en [persoon B] in het pand wonen.
    Bij besluit van 29 oktober 2021 heeft het college [appellant A] onder oplegging van een dwangsom gelast om de bewoning van zijn pand te beëindigen en beëindigd te houden. Het college heeft daaraan de overtreding van artikel 15.4.1, aanhef en onder e, van de regels van het bestemmingsplan ten grondslag gelegd. Volgens het college is de woning [locatie 2] een hoofdwoning en is het pand van [appellant A] een bijbehorend bouwwerk bij die hoofdwoning. Het college heeft zich vervolgens op het standpunt gesteld dat [appellant A] geen geslaagd beroep op het gebruiksovergangsrecht heeft gedaan. Bij besluit van 24 mei 2022 heeft het college het door [appellant A] gemaakte bezwaar tegen het besluit van 29 oktober 2021 ongegrond verklaard en dat besluit in stand gelaten. Het heeft daarbij betekenis toegekend aan artikel 15.2.1, aanhef en onder b, van de planregels, waarin staat dat per bestemmingsvlak niet meer dan één woonhuis mag worden gebouwd.
    Bij uitspraak van 28 maart 2023 heeft de rechtbank het beroep van [appellant A] tegen het besluit van 24 mei 2022 ongegrond verklaard. Volgens de rechtbank heeft [appellant A] inderdaad artikel 15.4.1, aanhef en onder e, van de regels van de planregels overtreden.
    Relevante wettelijke bepalingen
    3.       De relevante wettelijke bepalingen zijn opgenomen in de bijlage die deel uitmaakt van deze uitspraak.
    Is er strijd met artikel 15.4.1, aanhef en onder e?
    4.       [appellant A] betoogt dat de rechtbank niet heeft onderkend dat het gebruik van zijn pand voor wonen niet in strijd is met de in artikel 15.4.1, aanhef en onder e, van de planregels. Het pand op het perceel [locatie 2]A is geen bouwwerk, behorend bij de woning op het perceel [locatie 2].  Artikel 15.2.1, aanhef en onder b, van de planregels betreft een bouwregel en is niet van betekenis bij de vraag of het gebruik van het pand van [appellant A] voor bewoning strijdig is met het bestemmingsplan.
    4.1.    Op grond van artikel 15.4.1, aanhef en onder e, van planregels is het niet toegestaan om vrijstaande bijbehorende bouwwerken te gebruiken ten behoeve van bewoning. In artikel 1.19 staat dat een "bijbehorend bouwwerk" een functioneel met een zich op hetzelfde bouwperceel bevindend hoofdgebouw verbonden, daar al dan niet tegenaan gebouwd op de grond staand gebouw of ander bouwwerk met een dak en dat in architectonisch opzicht ondergeschikt is aan het hoofdgebouw. Op grond van artikel 1.22 is een "bouwperceel" een aaneengesloten stuk grond, waarop ingevolge de regels een zelfstandige, bij elkaar behorende bebouwing is toegelaten. Gelet op artikel 1.19 kan een gebouw of ander bouwwerk met een dak alleen een bijbehorend bouwwerk in de zin van de planregels zijn als dat op hetzelfde bouwperceel staat als een ander gebouw.
    Bij de vaststelling van de omvang van een bouwperceel is de actuele situatie bepalend. Daarbij wordt in beginsel uitgegaan van kadastrale percelen. Voor het antwoord op de vraag of het om één bouwperceel gaat, is ook van belang of het om bij elkaar behorende bebouwing gaat. Het bestaan van zo’n situatie leidt ertoe dat meerdere kadastrale percelen in ruimtelijke zin als een geheel worden aangemerkt.
    4.2.    De Afdeling stelt vast het pand van [appellant A] op een ander kadastraal perceel staat dan de woning [locatie 2]. Op 16 september 1994 is het kadastrale perceel met het pand namelijk afgesplitst van het kadastrale perceel waarop de woning [locatie 2] staat. Die woning heeft ook een andere eigenaar. Tussen partijen is niet in geschil dat de bebouwing op deze percelen ten tijde van de besluiten feitelijk niet bij elkaar behoort. Dat dit in het verleden mogelijk anders was, is niet van belang. De actuele situatie is immers bepalend voor de vaststelling van de omvang van een bouwperceel. De Afdeling ziet dan ook geen grond voor het oordeel dat het pand van [appellant A] en de woning [locatie 2] op hetzelfde bouwperceel staan. Het pand van [appellant A] kan daarom geen bijbehorend bouwwerk bij de woning [locatie 2] zijn. Ook valt geen ander gebouw aan te wijzen als hoofdgebouw waarbij het pand van [appellant A] een bijbehorend bouwwerk is.
    Anders dan waarvan de rechtbank en het college zijn uitgegaan, komt aan artikel 15.2.1, aanhef en onder b, van de planregels geen betekenis toe voor de vraag of het pand [locatie 1] op grond van artikel 15.4.1, aanhef en onder e, bewoond mag worden. In artikel 15.2.1, aanhef en onder b, staat dat per bestemmingsvlak niet meer dan één woonhuis mag worden gebouwd. Dit artikelonderdeel betreft, gelet op de inhoud ervan, een bouwregel. Hierdoor is dat artikelonderdeel slechts van betekenis voor toetsing van aanvragen om een omgevingsvergunning voor bouwen aan het bestemmingsplan (zie ook de uitspraak van de Afdeling van 7 september 2022, onder 8.1 (ECLI:NL:RVS:2022:2612).
    Gelet op wat hiervoor is overwogen, heeft het college ten onrechte de overtreding van artikel 15.4.1, aanhef en onder e, van de planregels aan de last onder dwangsom ten grondslag gelegd. Het college was onbevoegd te handhaven. De rechtbank heeft dat niet onderkend.
    Het betoog slaagt.
    Conclusie
    5.       Gelet op wat onder 4.2 is overwogen, is het hoger beroep gegrond. De Afdeling komt daardoor niet toe aan het subsidiaire betoog van [appellant A] over het gebruiksovergangsrecht.
    De uitspraak van de rechtbank wordt vernietigd. Doende wat de rechtbank zou behoren te doen, zal de Afdeling het beroep tegen het besluit van 24 mei 2022 alsnog gegrond verklaren en dat besluit vernietigen. De Afdeling ziet aanleiding met toepassing van artikel 8:72, derde lid, aanhef en onder b, van de Algemene wet bestuursrecht, zelf in de zaak te voorzien door het besluit van 29 oktober 2021 te herroepen en te bepalen dat de uitspraak in de plaats treedt van het vernietigde besluit. Dat betekent dat de last onder dwangsom niet meer bestaat.
    6.       Het college moet de proceskosten vergoeden.
    Beslissing
    De Afdeling bestuursrechtspraak van de Raad van State:
    I.        verklaart het hoger beroep van [appellant A] en [appellante B] gegrond;
    II.       vernietigt de uitspraak van de rechtbank Gelderland van 2 november 2023 in zaak nr. 22/3351;
    III.      verklaart het bij de rechtbank ingestelde beroep gegrond;
    IV.     vernietigt het besluit van het college van burgemeester en wethouders van Nunspeet van 24 mei 2022, kenmerk 10992;
    V.      herroept het besluit van het college van burgemeester en wethouders van Nunspeet van 29 oktober 2021, kenmerk SX054938419;
    VI.     bepaalt dat deze uitspraak in de plaats treedt van het vernietigde  besluit;
    VII.     veroordeelt het college tot vergoeding van bij [appellant A] en [appellante B] in verband met de behandeling van het beroep en hoger beroep opgekomen proceskosten tot een bedrag van € 3.628,00, geheel toe te rekenen aan door een derde beroepsmatige verleende rechtsbijstand, met dien verstande dat bij de betaling van genoemd bedrag aan één van hen, het bestuursorgaan aan zijn betalingsverplichting heeft voldaan;
    VIII.    gelast dat het college aan [appellant A] en [appellante B] het door hem voor de behandeling van het beroep en hoger beroep betaalde griffierecht ten bedrag van € 458,00 vergoedt, met dien verstande dat bij betaling van genoemd bedrag aan één van hen het bestuursorgaan aan zijn betalingsverplichting heeft voldaan.
    Aldus vastgesteld door mr. J.H. van Breda, lid van de enkelvoudige kamer, in tegenwoordigheid van mr. R. van Heusden, griffier.
    w.g. Van Breda
    lid van de enkelvoudige kamer
    w.g. Van Heusden
    griffier
    Uitgesproken in het openbaar op 26 november 2025
    163-1136
     
    BIJLAGE
     
    Bestemmingsplan "Spoorzone"
    Artikel 1 Begrippen
    In deze regels wordt verstaan onder:
    [...]
    1.19 bijbehorend bouwwerk
    functioneel met een zich op hetzelfde bouwperceel bevindend hoofdgebouw verbonden, daar al dan niet tegenaan gebouwd op de grond staand gebouw of ander bouwwerk met een dak en dat in architectonisch opzicht ondergeschikt is aan het hoofdgebouw;
    […]
    1.22 bouwperceel
    een aaneengesloten stuk grond, waarop ingevolge de regels een zelfstandige, bij elkaar behorende bebouwing is toegelaten;
    […]
    1.41 hoofdgebouw
    een of meer panden, of een gedeelte daarvan, dat noodzakelijk is voor de verwezenlijking van de geldende of toekomstige bestemming van een perceel en, indien meer panden of bouwwerken op het perceel aanwezig zijn, gelet op die bestemming het belangrijkst is;
    Artikel 15 Wonen
    15.1 Bestemmingsomschrijving
    De voor "Wonen" aangewezen gronden zijn bestemd voor:
    a. het wonen al dan niet in combinatie met een aan-huis-verbonden beroep en/of een kleinschalige bedrijfsmatige activiteit;
    b. het behoud van het bosachtige karakter van het perceel, ter plaatse van de aanduiding 'bos';
    met daarbij behorende gebouwen, bouwwerken, geen gebouwen zijnde, andere werken, tuinen en erven.
    15.2 Bouwregels
    Op de voor "Wonen" aangewezen gronden mogen uitsluitend bouwwerken ten dienste van de bestemming worden gebouwd.
    15.2.1 Hoofdgebouwen
    Voor het bouwen van een hoofdgebouw gelden de volgende regels:
    a. als hoofdgebouw mogen uitsluitend woonhuizen worden gebouwd;
    b. per bestemmingsvlak mag niet meer dan 1 woonhuis worden gebouwd, met dien verstande dat ter plaatse van de aanduiding 'maximum aantal aaneen te bouwen wooneenheden' het aantal te bouwen woonhuizen niet meer of minder mag bedragen dan het aangegeven aantal;
    […]
    15.4 Specifieke gebruiksregels
    15.4.1 Strijdig gebruik
    Tot een met het bestemmingsplan strijdig gebruik wordt in ieder geval gerekend:
    […]
    e.       het gebruik van vrijstaande bijbehorende bouwwerken ten behoeve van bewoning;
    […].