ECLI:NL:RBARN:2006:AV7809, Rechtbank Arnhem, 10-03-2006, AWB 05/1729
Rechtbank Arnhem — Uitspraak 
Datum: 2006-03-10 00:00:00.000000
Rechtsgebied: Bestuursrecht; Socialezekerheidsrecht

Samenvatting: Verrekeningswijze inkomsten met bijstandsuitkering. De gemeenteraad heeft haar verordenende bevoegdheid overschreden door in de handhavingsverordening te bepalen in welke gevallen onverschuldigd betaalde bijstand wordt teruggevorderd. De rechtbank beschouwt dit als de verwoording van bestendig beleid van het college. In de richtlijn "Terugvordering en verhaal", welke de rechtbank als een interne werkinstructie beschouwt, komt ten onrechte niet tot uiting dat de beginselen van behoorlijk bestuur een rol spelen bij de uitoefening van de bevoegdheid tot terugvordering. Het bestreden besluit geeft met betrekking tot de terugvordering onvoldoende blijk van een op het individuele geval toegespitste afweging van belangen.

RECHTBANK ARNHEM 
    
    Sector bestuursrecht
    
    Registratienummer: AWB 05/1729 
    
    
    Uitspraak ingevolge artikel 8:77 van de Algemene wet bestuursrecht (Awb) in het geding tussen:
    
    
      [eiseres]
      wonende te [woonplaats], vertegenwoordigd door mr. H. de Boer, 
    
    
    en
    
    het college van burgemeester en wethouders van de gemeente Arnhem, verweerder.
    
    1. Aanduiding bestreden besluit
    
    Besluit van verweerder van 5 april 2005.
    
    2. Procesverloop
    
    
      Eiseres heeft in de periode van 10 augustus 1981 tot 1 januari 2005 een bijstandsuitkering ontvangen. Bij besluit van 21 januari 2005 heeft verweerder het recht van eiseres op bijstand ingevolge de Wet werk en bijstand (WWB) over de periode van 
      1 december 2004 tot en met 31 december 2004 herzien en de te veel verleende bijstand ten bedrage van € 1.328,18 bruto van eiseres teruggevorderd. 
    
    
    Blijkens de brief van 18 februari 2005 heeft verweerder de vordering in verband met de verrekening van het vakantiegeld verminderd met € 148,84.
    
    Bij het in rubriek 1 aangeduide besluit heeft verweerder het tegen het besluit van 21 januari 2005 ingediende bezwaar ongegrond verklaard en dit besluit gehandhaafd.
    
    Tegen dit besluit is beroep ingesteld en door verweerder is een verweerschrift ingediend. Naar deze en de overige door partijen ingebrachte stukken wordt hier kortheidshalve verwezen.
    
    Het beroep is behandeld ter zitting van de rechtbank van 5 oktober 2005. Eiseres is aldaar verschenen, bijgestaan door haar gemachtigde. Verweerder heeft zich doen vertegenwoordigen door W.A.A. van Wees.
    
    Op 13 oktober 2005 heeft de rechtbank beslist tot heropening van het onderzoek.
    
    Op 29 november 2005 is het beroep behandeld ter zitting van de meervoudige kamer van de rechtbank. Eiseres is aldaar verschenen, bijgestaan door haar gemachtigde. Verweerder heeft zich doen vertegenwoordigen door W.A.A. van Wees.
    
    
    3. Overwegingen
    
    Aan het bestreden besluit ligt, onder verwijzing naar de rapportage die is gemaakt naar aanleiding van het bezwaarschrift, het standpunt van verweerder ten grondslag dat eiseres in december 2004 inkomsten uit arbeid ten bedrage van € 848,62 netto heeft ontvangen, die omgerekend tot een bruto bedrag van  € 1.328,18 in mindering moeten worden gebracht op de uitkering van eiseres. Verweerder heeft uiteengezet dat de inkomsten normaal gesproken in mindering zouden zijn gebracht op de uitkering over januari 2005, maar dat de uitkering per 1 januari 2005 is beëindigd, zodat het recht op bijstand over december 2004 dient te worden herzien. Verweerder heeft het recht op bijstand over december 2004 herzien met toepassing van artikel 54, derde lid, aanhef en onder b, van de WWB en de te veel verleende bijstand met toepassing van artikel 58, eerste lid, onder a, van de WWB van eiseres teruggevorderd. 
    
    Eiseres kan zich met het bestreden besluit niet verenigen. Op haar stellingen zal de rechtbank, voor zover nodig, hierna ingaan.
    
    De rechtbank overweegt als volgt.
    
    De rechtbank stelt vast dat verweerder bij brief van 18 februari 2005 de vordering in verband met de verrekening van het vakantiegeld heeft verminderd met € 148,84. Verweerder heeft hiermee erkend dat het primaire besluit onjuist is, maar vervolgens verzuimd om de vordering in het bestreden besluit te corrigeren. Het beroep dient reeds hierom gegrond te worden verklaard.
    
    Verder overweegt de rechtbank nog als volgt.
    
    Eiseres heeft verder naar voren gebracht dat zij in december 2004 slechts een geringe WWB-uitkering van ongeveer € 105,00 heeft ontvangen. Voor zover er al sprake kan zijn van herziening en terugvordering over deze maand, is zij van mening dat deze betrekking moet hebben op haar uitkering over die maand en niet op haar inkomsten.
    
    Ten aanzien van deze stelling overweegt de rechtbank het volgende. Blijkens de gedingstukken, waaronder de toelichting op het primaire besluit alsmede de informatiebrief van verweerder aan eiseres van 18 februari 2005, hanteert verweerder voor het in mindering brengen van inkomsten op een bijstandsuitkering een systeem dat er op neerkomt dat de inkomsten uit arbeid van de lopende maand worden verrekend met de uitkering van de daarop volgende maand. Deze wijze van verrekening houdt in dat tijdens de eerste maand van uitbetaling van de uitkering waarin tevens inkomsten uit arbeid zijn ontvangen, nog niet wordt verrekend en dat als gevolg hiervan na de beëindiging van de bijstand een besluit tot terugvordering zal volgen van de laatstelijk aan betrokkene - niet verrekende en dus te veel - betaalde bijstand. Aldus wordt bereikt dat de betrokkene per saldo de bijstand toekomt waarop hij recht had. Zoals blijkt uit jurisprudentie van de Centrale Raad van Beroep (zie onder andere de uitspraak van 25 maart 2003, JABW 2003,147) was deze wijze van verrekening toegestaan op grond van artikel 78, tweede lid, van de Algemene bijstandswet, welke bepaling thans ongewijzigd is opgenomen in artikel 58, derde lid, van de WWB.
    
    Het recht op bijstand van eiseres is met ingang van 1 januari 2005 beëindigd aangezien de inkomsten uit arbeid in die maand meer bedroegen dan de voor eiseres geldende bijstandsnorm. Vast staat dat eiseres per saldo te veel aan bijstand heeft ontvangen ter hoogte van de door eiseres verkregen inkomsten uit arbeid in december 2004, zodat verweerder bevoegd was om op grond van artikel 54, derde lid, aanhef en onder b, van de WWB het recht op bijstand over de periode van 1 december 2004 tot en met 31 december 2004 te herzien. Naar het oordeel van de rechtbank heeft verweerder bij afweging van de daarbij rechtstreeks betrokken belangen ook in redelijkheid tot herziening van het recht op bijstand kunnen besluiten over deze periode. De stelling van eiseres, dat de herziening beperkt had moeten blijven tot de door eiseres over december 2004 ontvangen bijstandsuitkering, treft geen doel. Immers, bij de vaststelling van de uitkering over die maand was al rekening gehouden met de inkomsten uit arbeid van eiseres in november 2004.
    
    Met het voorgaande is gegeven dat te veel bijstand is verleend als gevolg van een besluit als bedoeld in artikel 54, derde lid, aanhef en onder b, van de WWB, zodat verweerder op grond van artikel 58, eerste lid, aanhef en onder a, van de WWB bevoegd is om de kosten van bijstand terug te vorderen.
    
    Zijdens verweerder is voor de wijze waarop deze bevoegdheid wordt ingevuld allereerst verwezen naar de Verordening handhaving Wet Werk en Bijstand Gemeente Arnhem (in werking getreden op 1 januari 2005 en hierna genoemd: de Verordening). Hierin heeft de gemeenteraad omschreven wat het beleid inhoudt op het gebied van handhaving, waaronder de bestrijding van het ten onrechte ontvangen van bijstand, misbruik en oneigenlijk gebruik van de wet. Ten aanzien van de terugvordering is in artikel 6, eerste lid, van de Verordening bepaald dat het college de kosten van bijstand terugvordert in de gevallen die in de artikelen 58 en 59 van de wet zijn aangegeven, voorzover zich daar geen andere wettelijke regeling tegen verzet. In het tweede lid van dit artikel is bepaald dat het college kan afzien van terugvordering indien het terug te vorderen bedrag lager is dan een door of namens het college nader vast te stellen bedrag of hiertoe een dringende reden aanwezig is.
    
    De rechtbank is van oordeel dat de gemeenteraad hiermee de aan hem op grond van artikel 8a van de WWB toegekende verordenende bevoegdheid heeft overschreden en overweegt hiertoe als volgt. Uit de tekst van artikel 8a van de WWB alsmede uit de toelichting op dit artikel kan worden afgeleid dat de gemeenteraad regels dient te stellen voor de bestrijding van misbruik en oneigenlijk gebruik van de WWB, en derhalve niet zozeer regels voor de bevoegdheid tot terugvordering van de kosten van bijstand. Daar komt bij dat artikel 58 van de WWB geen verordenende bevoegdheid toekent aan de gemeenteraad. Uit het hiervoor overwogene volgt dat artikel 6 van de Verordening niet kan worden aangemerkt als een algemeen verbindend voorschrift.
    
    Gelet op het feit dat de Verordening is vastgesteld op voorstel van verweerder en verweerder ook naar de Verordening verwijst voor de toepassing van zijn bevoegdheid tot terugvordering, ziet de rechtbank vervolgens aanleiding artikel 6 van de Verordening te beschouwen als de verwoording van bestendig beleid van verweerder, ter invulling van de in artikel 58 van de WWB aan verweerder toegekende discretionaire bevoegdheid. De rechtbank merkt in dit verband nog op dat uit de gedingstukken niet blijkt van een uitdrukkelijk door verweerder vastgesteld (en bekendgemaakt) besluit, zodat niet kan worden vastgesteld dat sprake is van een beleidsregel in de zin van artikel 1:3, vierde lid, van de Awb, waarnaar ter motivering van een besluit kan worden verwezen. De vaststelling door de raad van de Verordening (en vervolgens de bekendmaking daarvan) kan niet als zodanig gelden. Overigens zou naar het oordeel van de rechtbank, ook ingeval sprake zou zijn van gepubliceerd beleid, om de navolgende redenen niet met een verwijzing kunnen worden volstaan.
    
    Ingevolge artikel 6, tweede lid, van de Verordening kan het college afzien van terugvordering indien het terug te vorderen bedrag lager is dan een door of namens het college nader vast te stellen bedrag of hiertoe een dringende reden aanwezig is.
    
    Blijkens het verweerschrift is dit beleid verder uitgewerkt in de richtlijn ‘Terugvordering en verhaal’, welke richtlijn door de rechtbank als een interne werkinstructie wordt beschouwd. Blijkens deze richtlijn en de toelichting hierop in het verweerschrift kan van terugvordering geheel of gedeeltelijk worden afgezien, indien er sprake is van dringende redenen. Hiervan is slechts sprake, indien de terugvordering voor de belanghebbende onaanvaardbare sociale en/of financiële consequenties heeft. Het moet dan gaan om incidentele gevallen, waarin iets uitzonderlijks aan de hand is en waarin een individuele afweging van alle relevante omstandigheden plaatsvindt.
    
    Naar het oordeel van de rechtbank komt in het beleid (en in de uitwerking ervan) ten onrechte niet tot uiting dat de beginselen van behoorlijk bestuur een rol spelen, meer in het bijzonder het vertrouwens- en het rechtszekerheidbeginsel. In een situatie als de onderhavige, waarin betrokkene al zijn verplichtingen is nagekomen, brengen deze beginselen met zich dat verweerder bij gebruikmaking van de bevoegdheid tot terugvordering (alsmede de bevoegdheid tot brutering van de vordering) in ieder geval in beschouwing moet nemen of betrokkene redelijkerwijs heeft kunnen weten dat te veel bijstand is betaald, en rekening dient te houden met de mate waarin betrokkene een verwijt kan worden gemaakt en de mate waarin verweerder een verwijt kan worden gemaakt.
    
    Op grond van het voorgaande concludeert de rechtbank dat in het beleid (en in de uitwerking ervan) op ontoereikende wijze invulling is gegeven aan de wijze waarop van de bevoegdheid tot terugvordering gebruik wordt gemaakt.
    
    In de gegeven omstandigheden zou het bestreden besluit een motivering dienen te bevatten, die blijk geeft van een op het individuele geval toegespitste beoordeling waarbij onder meer aandacht wordt geschonken aan voornoemde aspecten. Inzichtelijk dient te worden op welke wijze het belang van de betrokkene bij het afzien van terugvordering is afgewogen tegen verweerders belang bij gehele dan wel gedeeltelijke terugvordering (en bij brutering van de vordering). Een zodanige motivering ontbreekt echter.
    
    Het voorgaande leidt de rechtbank tot de slotsom dat het bestreden besluit, wegens strijd met artikel 7:12 van de Awb, in rechte geen stand kan houden. Het beroep is dan ook gegrond en het bestreden besluit dient te worden vernietigd. Verweerder zal een nieuwe beslissing op bezwaar dienen te nemen met inachtneming van hetgeen in deze uitspraak is overwogen. 
    
    De rechtbank acht termen aanwezig om toepassing te geven aan artikel 8:75 van de Awb en verweerder te veroordelen in de door eiseres gemaakte proceskosten, welke zijn begroot op € 966. Van andere kosten in dit verband is de rechtbank niet gebleken. De genoemde kosten dienen, aangezien eiseres met een toevoeging ingevolge de Wet op de rechtsbijstand heeft geprocedeerd, ingevolge artikel 8:75, tweede lid, van de Awb te worden voldaan door betaling aan de griffier van deze rechtbank.
    
    Het hiervoor overwogene leidt de rechtbank, mede gelet op artikel 8:74 van de Awb, tot de volgende beslissing.
     
    4. Beslissing
    
    De rechtbank
    
    
      verklaart het beroep gegrond;
      vernietigt het bestreden besluit;
      veroordeelt verweerder in de door eiseres gemaakte proceskosten ten bedrage van € 966 en wijst de gemeente Arnhem aan als de rechtspersoon die deze kosten moet vergoeden;
      bepaalt dat de betaling van dit bedrag dient te worden gedaan op bankrekening 1923.25.752 ten name van DS 533 arrondissement Arnhem, onder vermelding van het registratienummer 05/1729;
      bepaalt voorts dat de gemeente Arnhem het door eiseres betaalde griffierecht ten bedrage van € 37 aan haar vergoedt.
    
    
    Aldus gegeven door mr. D.S.M. Bak, als voorzitter, mrs. E. Klein Egelink en K.A.M. van Hoof, rechters, in tegenwoordigheid van de griffier en in het openbaar uitgesproken door mr. D.S.M. Bak, als voorzitter, op 10 maart 2006 in tegenwoordigheid van de griffier.
    
    De griffier,						De voorzitter,
    
    
    
    
    
    
    Tegen deze uitspraak staat voor belanghebbenden, behoudens het bepaalde in artikel 6:24 juncto 6:13 van de Awb, binnen 6 weken na de dag van verzending hiervan, hoger beroep open bij de Centrale Raad van Beroep, Postbus 16002, 3500 DA Utrecht.
    
    Verzonden op: