ECLI:NL:RBOVE:2025:7092, Rechtbank Overijssel, 08-12-2025, AK_25_2602 en AK_25_2608
Rechtbank Overijssel — Uitspraak 
Datum: 2025-12-08 00:00:00.000000
Rechtsgebied: Bestuursrecht

Samenvatting: In deze zaak staat de omgevingsvergunning ter discussie die het college aan de derde belanghebbende partij heeft verleend voor het realiseren van een huisvestingslocatie voor arbeidsmigranten. De vraag die speelt is of het gebruik van de huisvestingslocatie past binnen de bestemming ‘Horeca’, die is verbonden aan het perceel waar de huisvestingslocatie moet komen. Daarnaast is aan de orde of de vergunning als wijzigingsbesluit kan worden aangemerkt als een besluit in de zin van artikel 6:19 van de Algemene wet bestuursrecht (hierna: de Awb).
        De voorzieningenrechter oordeelt dat het wijzigingsbesluit een besluit is in de zin van artikel 6:19 van de Awb. Daarnaast oordeelt zij dat het college de omgevingsvergunning heeft kunnen verlenen. Het gebruik van de huisvestingslocatie past binnen de bestemming ‘Horeca’. Eiseres krijgt dus geen gelijk en het beroep is ongegrond. Omdat de voorzieningenrechter uitspraak doet op het beroep, wijst zij het verzoek om een voorlopige voorziening af.

RECHTBANK OVERIJSSEL
    
    
      Zittingsplaats Zwolle
    
    
    
      Bestuursrecht
    
    
    
      zaaknummers: ZWO 25/2602 en 25/2608
      
        
        uitspraak van de voorzieningenrechter op het beroep en het verzoek om voorlopige voorziening in de zaak tussen
      
    
    
    
      
        
          [eiseres] U.A., uit [vestigingsplaats 1] , 
      hierna: [eiseres] , 
      (gemachtigde: mr. E.J.M. Maatman),
    
    
    
      en
    
    
    
      
        het college van burgemeester en wethouders van Staphorst, 
      hierna: het college, 
      (gemachtigde: mr. M. van Nijendaal).
    
    
    
      Als derde-partij neemt aan de zaken deel: [derde belanghebbende] B.V. uit [vestigingsplaats 2], 
      hierna: [derde belanghebbende], 
      (gemachtigde: mr. S.P.M. Schaap). 
    
    
    
  
  
    
      1Samenvatting
    
    
      1.1.
      In deze zaak staat de omgevingsvergunning ter discussie die het college aan [derde belanghebbende] heeft verleend voor het realiseren van een huisvestingslocatie voor arbeidsmigranten. De vraag die speelt is of het gebruik van de huisvestingslocatie past binnen de bestemming ‘Horeca’, die is verbonden aan het perceel waar de huisvestingslocatie moet komen. Daarnaast is aan de orde of de vergunning als wijzigingsbesluit kan worden aangemerkt als een besluit in de zin van artikel 6:19 van de Algemene wet bestuursrecht (hierna: de Awb).  
      
    
    
      1.2.
      De voorzieningenrechter oordeelt dat het wijzigingsbesluit een besluit is in de zin van artikel 6:19 van de Awb. Daarnaast oordeelt zij dat het college de omgevingsvergunning heeft kunnen verlenen. Het gebruik van de huisvestingslocatie past binnen de bestemming ‘Horeca’. [eiseres] krijgt dus geen gelijk en het beroep is ongegrond. Omdat de voorzieningenrechter uitspraak doet op het beroep, wijst zij het verzoek om een voorlopige voorziening af. 
      
    
    
      1.3.
      De wettelijke regels en beleidsregels die van belang zijn voor deze zaak, staan, voor zover niet besproken in de uitspraak, in de bijlage bij deze uitspraak.
      
    
  
  
    
      2Inleiding: feiten en procesverloop
    
    
      2.1.
      
        [eiseres] drijft een onderneming in veevoer en is gevestigd op het perceel aan het adres de [adres 1] . 
    
    
      2.2.
      Op het perceel tegenover [eiseres] , aan het adres de [adres 2] en [adres 3] , wil [derde belanghebbende] een huisvestingslocatie realiseren voor arbeidsmigranten. Het bouwplan van [derde belanghebbende] bestaat uit het realiseren van een logiesgebouw met een bedrijfswoning. In het logiesgebouw zullen onder meer een bedrijfswoning, meerdere kamers (ruim 80 slaapplaatsen) en gezamenlijke ruimten worden gecreëerd. 
      
    
    
      2.3.
      Op het perceel waar het bouwplan gerealiseerd moet worden, is het bestemmingsplan “Buitengebied Staphorst” (hierna: het bestemmingsplan) van toepassing. Op het perceel rusten de enkelbestemming ‘Horeca’ en de dubbelbestemming ‘Waarde-Archeologie 5’. 	
      
    
    
      2.4.
      Aanvankelijk had het college op 1 mei 2024 aan [derde belanghebbende] een omgevingsvergunning verleend voor de bouw van het logiesgebouw en bedrijfswoning. De omgevingsvergunning was verleend voor de activiteiten ‘bouwen’ en ‘handelen in strijd met regels ruimtelijke ordening’. Het bouwplan is in strijd met verschillende bouwregels van het bestemmingsplan, maar het college heeft geoordeeld dat daarvoor van het bestemmingsplan kan worden afgeweken. Deze afwijkingen staan ook nu tussen partijen niet ter discussie en worden daarom in deze uitspraak niet verder besproken. Daarnaast is het college van mening geweest dat het gebruik van de grond voor de huisvesting van arbeidsmigranten in overeenstemming is met de horecabestemming, omdat sprake is van een categorie I horecabedrijf zoals bedoeld in artikel 1.60 van het bestemmingsplan.
      
    
    
      2.5.
      
        [eiseres] en anderen hebben tegen deze omgevingsvergunning bezwaar gemaakt. In de bezwaarprocedure heeft de bezwaarschriftencommissie betwijfeld of het beoogde gebruik van het pand in overeenstemming is met de bestemming ‘Horeca’, omdat – kort weergeven – nergens uit het bouwplan is gebleken dat er hoofdzakelijk maaltijden zullen worden verstrekt of bedrijfsmatige horeca-activiteiten zullen plaatsvinden. 
      
    
    
      2.6.
      In navolging van het advies van de bezwaarschriftencommissie heeft het college vervolgens opnieuw bekeken of het beoogd gebruik van het te bouwen pand past binnen de doeleindenomschrijving van de bestemming ‘Horeca’. Het college is toen tot de conclusie gekomen dat dat niet het geval is. Weliswaar is er een restaurant ingetekend op de plattegrond van het gebouw, maar uit de tekeningen blijkt niet dat er een ruimte is waar maaltijden kunnen worden bereid of verstrekt. De betreffende ruimte lijkt daarmee niet bedoeld of geschikt voor het verstrekken van maaltijden aan bijna 100 gasten. Er kan daarmee niet geconcludeerd worden dat het bouwwerk zal worden gebruikt ten behoeve van een horecabedrijf waar hoofdzakelijk maaltijden zullen worden verstrekt. Het college heeft de bezwaren daarom bij besluit van 26 maart 2025 gegrond verklaard en de omgevingsvergunning van 6 juni 2024 herroepen. Daarnaast heeft het college het nemen van een vervangend besluit uitgesteld om toepassing te geven aan paragraaf 3.3. van de Wet algemene bepalingen omgevingsrecht (de uitgebreide voorbereidingsprocedure).
      
    
    
      2.7.
      Tegen dit besluit heeft [derde belanghebbende] beroep ingesteld. Daarnaast heeft [derde belanghebbende] een aangepaste aanvraag ingediend bij het college, waarin het bouwplan in zoverre is gewijzigd dat het aantal zitplaatsen in het restaurant is vergroot en er een keuken is toegevoegd. Ook is er een concept exploitatieberekening van het restaurant aangeleverd en een aanvulling van toekomstige huisregels voor het pension.. 
    
    
      2.8.
      Het college heeft op 29 juli 2025 aan [eiseres] kenbaar gemaakt dat zij op basis van deze aanvraag het voornemen had om de omgevingsvergunning alsnog te verlenen en [eiseres] in de gelegenheid gesteld om een schriftelijke reactie in te dienen. Daarvan heeft [eiseres] op 5 augustus 2025 gebruik gemaakt. De reactie heeft het college niet tot een ander besluit geleid. 
      
    
    
      2.9.
      Met het besluit van 19 augustus 2025 (hierna: het wijzigingsbesluit) heeft het college de beslissing op bezwaar van 26 maart 2025 ingetrokken en een gewijzigd besluit genomen ten aanzien van de omgevingsvergunning van 1 mei 2024, inhoudende dat de omgevingsvergunning wordt verleend met inachtneming van het aangepaste plan en de bijbehorende bijlagen. Het college is van oordeel dat een heroverweging van het besluit van 26 maart 2025 mogelijk is, omdat sprake is van een ondergeschikte wijziging van de eerdere aanvraag voor het verlenen van een omgevingsvergunning. 
      
    
    
      2.10.
      Het college heeft in het wijzigingsbesluit onder verwijzing naar artikel 1.59 van het bestemmingsplan overwogen dat het gebruik van het logiesgebouw in overeenstemming is met het bestemmingsplan. 
      
    
    
      2.11.
      
        [derde belanghebbende] heeft naar aanleiding van het wijzigingsbesluit het ingestelde beroep tegen het besluit van 26 maart 2025 ingetrokken. 
      
    
    
      2.12.
      
        [eiseres] heeft tegen het wijzigingsbesluit beroep ingesteld. Daarnaast heeft [eiseres] op 6 oktober 2025 de voorzieningenrechter verzocht om een voorlopige voorziening te treffen. 
      
    
    
      2.13.
      
        [derde belanghebbende] heeft desgevraagd aangegeven dat de bestaande bebouwing inmiddels is gesloopt en dat er voorbereidende werkzaamheden plaatsvinden. [derde belanghebbende] heeft het voornemen om nog dit jaar met de vergunde bouwwerkzaamheden te starten, zodat aan het eind van 2026 gebruik kan worden gemaakt van de huisvestingslocatie.  
      
    
    
      2.14.
      Het college heeft gereageerd met een verweerschrift. 
      
    
    
      2.15.
      
        [derde belanghebbende] heeft schriftelijk gereageerd. 
      
    
    
      2.16.
      De voorzieningenrechter heeft het verzoek op 10 november 2025 op zitting behandeld. Hieraan hebben deelgenomen: [naam 1] en [naam 2] namens [eiseres] , de gemachtigde van [eiseres] , [naam 3] namens het college, de gemachtigde van het college, [naam 4] namens [derde belanghebbende], en de gemachtigde van [derde belanghebbende]. 
      
    
    
      2.17.
      Omdat de voorzieningenrechter na afloop van de zitting tot de conclusie is gekomen dat nader onderzoek niet kan bijdragen aan de beoordeling van de zaak beslist zij ook op het beroep van [eiseres] daartegen.
      
      
    
  
  
    
      3Standpunten partijen 
    
    
      3.1.
      
        [eiseres] vindt dat de omgevingsvergunning van 19 augustus 2025 niet kan worden aangemerkt als een wijzigingsbesluit in de zin van artikel 6:19 van de Awb, omdat er geen sprake is van een ondergeschikte wijziging. Daarnaast betoogt [eiseres] dat het college de omgevingsvergunning niet had mogen verlenen. Zij stelt zich op het standpunt dat het beoogd gebruik van het bouwplan niet voldoet aan de bestemming ‘Horeca’. [eiseres] wijst op artikel 1.60 van het bestemmingsplan. Volgens [eiseres] is er geen sprake van een horecabedrijf of een pension zoals het college stelt. Onduidelijk is hoe het verstrekken van logies zal worden vormgegeven, en daarnaast ontbreken dienstverlenende aspecten die passen bij een horecabedrijf, evenals vermaak. Naar de mening van [eiseres] had de aanvraag moeten worden beoordeeld als een activiteit met permanente bewoning, waar het hier feitelijk om gaat, hetgeen niet is toegestaan op de bestemming ‘Horeca’. Verder is volgens [eiseres] geen sprake van het hoofdzakelijk verstrekken van maaltijden, want het exploiteren van het restaurant is een ondergeschikte nevenactivteit aan het verstrekken van verblijfplaatsen. Ook is [eiseres] van mening dat er sprake zal zijn van overlast voor het leefklimaat. Daarnaast wijst [eiseres] op de beleidsnota huisvesting arbeidsmigranten (hierna: de beleidsnota), waaruit volgens [eiseres] volgt dat het huisvesten van arbeidsmigranten niet per definitie altijd is toegestaan binnen de bestemming ‘Horeca’. 
      
    
    
      3.2.
      Het college is van mening dat het aangepaste bouwplan wijzigingen van ondergeschikte aard bevat. Artikel 6:19 van de Awb is daarmee van toepassing. Verder stelt het college zich op het standpunt dat het beoogd gebruik wel voldoet aan de bestemming ‘Horeca’. Onder verwijzing naar artikel 1.60 van het bestemmingsplan concludeert het college het volgende. Er is sprake van een horecabedrijf zoals bedoeld in artikel 1.59 van het bestemmingsplan, nu er bedrijfsmatig logies en maaltijden zullen worden verstrekt. Daarnaast voorziet het bouwplan naar de mening van het college in een pension, zoals bedoeld in artikel 1.89 van het bestemmingsplan en blijkt uit de tekeningen, behorende bij het aangepaste bouwplan, dat er maaltijden zullen worden verstrekt. Verder is het college van mening dat niet is gebleken dat overlast zal worden veroorzaakt voor het leefklimaat van [eiseres] . Ook merkt het college op dat het te realiseren gebouw conform het bestemmingsplan zal moeten worden gebruikt en dat het geen aanleiding heeft om te concluderen dat sprake zal zijn van permanente bewoning. Aan de beleidsnota komt geen betekenis toe, omdat het beoogde gebruik past binnen het bestemmingsplan. 
      
    
    
      3.3.
      
        [derde belanghebbende] vindt net als het college dat het te realiseren bouwplan in overeenstemming is met het bestemmingsplan. [derde belanghebbende] heeft verder naar voren gebracht dat zij van mening is dat haar eerdere bouwplan ook voor de wijziging aan het restaurantgedeelte al in overeenstemming was met de definitie van een horecabedrijf, evenals de definitie van een pension als bedoeld in het bestemmingsplan. 
      
    
  
  
    
      4Beoordeling door de voorzieningenrechter
    
    
      4.1.
      
        De voorzieningenrechter zal het beroep ongegrond verklaren en het verzoek tot het treffen van een voorlopige voorziening afwijzen. Hierna legt de voorzieningenrechter uit hoe zij tot dit oordeel komt.
        
          Wijzigingsbesluit is een besluit in de zin van artikel 6:19 van de Awb 
        
      
      
    
    
      4.2.
      
        Voor de vraag of het wijzigingsbesluit kan worden aangemerkt als een besluit in de zin van artikel 6:19 van de Awb of als een nieuwe aanvraag, is het van belang of het gaat om een wijziging van ondergeschikte aard. De vraag of zich een wijziging van 
        ondergeschikte aard voordoet, dient per concreet geval te worden beantwoord. Als de wijziging van de oorspronkelijke aanvraag zo ingrijpend is dat redelijkerwijs niet meer van hetzelfde bouwplan kan worden gesproken, dan moet daarvoor een nieuwe aanvraag worden ingediend.
      
      
    
    
      4.3.
      De voorzieningenrechter overweegt dat de aanpassingen een wijziging van de omvang en inrichting van het restaurant betreffen, een toelichting op de bedrijfsvoering en een aanvulling van toekomstige huisregels voor het pension. Het gaat dus enkel om een inpandige wijziging. De uiterlijke verschijningsvorm verandert niet en ook het door [derde belanghebbende] gestelde gebruik van het te realiseren bouwwerk blijft ongewijzigd. De voorzieningenrechter is daarom van oordeel dat sprake is van een wijziging van ondergeschikte aard, zodat sprake is van een besluit in de zin van artikel 6:19 van de Awb en de aanvraag procedure niet geheel opnieuw doorlopen hoeft te worden. 
      
      
        
          Het beoogde gebruik is in overeenstemming met het bestemmingsplan
        
      
      
    
    
      4.4.
      Naar het oordeel van de voorzieningenrechter past het beoogde gebruik binnen het bestemmingsplan. De voorzieningenrechter acht hiervoor het volgende van belang. 
      
    
    
      4.5.
      Tussen partijen staat niet ter discussie dat de bestemming ter plaatse, zoals dat gold ten tijde van de aanvraag, ‘horeca, categorie I’ betreft, dat gedefinieerd is in artikel 1.60 van het bestemmingsplan. Als voorbeelden worden in dat artikel genoemd: restaurants, hotels en pensions. Een pension wordt in het bestemmingsplan apart gedefinieerd als een horecabedrijf dat tot hoofddoel heeft het verstrekken van logies voor langere tijd met als nevenactiviteiten het verstrekken van maaltijden en/of dranken aan de logerende gasten. Op basis van de gewijzigde aanvraag en bijbehorende bouwtekeningen kan naar het oordeel van de voorzieningenrechter worden geconcludeerd dat daarvan sprake is. Immers, [derde belanghebbende] wil arbeidsmigranten tijdelijk kunnen onderbrengen in de huisvestingslocatie, waarbij het restaurant de gelegenheid biedt om maaltijden te verstrekken. Uit de definitie van het begrip ‘pension’ volgt niet dat sprake dient te zijn van dienstverlenende aspecten of dat het gericht moet zijn op vermaak. Evenmin dient sprake te zijn van het in hoofdzaak verstrekken van dranken en/of etenswaren als in een restaurant, met openingstijden en gelegenheid voor derden om er een maaltijd te nuttigen. Dit is in de omschrijving van het begrip ‘pension’ juist als een nevenactiviteit genoemd, specifiek ten behoeve van logerende gasten. Dat hiervan geen sprake is, maakt dus niet dat het beoogde gebruik niet binnen de bestemming past.
      
    
    
      4.6.
      De voorzieningenrechter volgt [eiseres] ook niet in haar betoog dat het in dit geval gaat om permanente bewoning, zoals bedoeld in artikel 1.90 van de planregels. Hoewel weliswaar niet duidelijk is hoe lang arbeidsmigranten precies zullen verblijven op de huisvestigingslocatie, is wel duidelijk dat tijdelijkheid is beoogd. Dit heeft [derde belanghebbende] op zitting nader toegelicht en acht de voorzieningenrechter ook aannemelijk. De respectievelijke slaapverblijven zijn bijvoorbeeld niet voorzien van een keukenblok met warmtebron, maar hebben enkel toilet, douche en spoelgelegenheid. Een mogelijkheid om te koken lijkt er niet te zijn. Van bewoning als hoofdverblijf kan daarom naar het oordeel van de voorzieningenrechter niet worden gesproken. Indien op enig moment anders blijkt, kan daartegen handhavend worden opgetreden. 
      
    
    
      4.7.
      De voorzieningenrechter komt gezien wat hiervoor is overwogen tot de conclusie dat het beoogde gebruik van de huisvestingslocatie voor arbeidsmigranten past binnen het bestemmingsplan. Dat betekent dat de omgevingsvergunning kon worden verleend. De overige beroepsgronden van [eiseres] , bijvoorbeeld over het ontstaan van overlast door het gewijzigde gebruik, zijn dan niet meer aan de orde.
      
    
  
  
    
      5Conclusie en gevolgen
    
    
      5.1.
      Het beroep is ongegrond. Omdat het beroep ongegrond is, is er geen aanleiding om een voorlopige voorziening te treffen. [eiseres] krijgt daarom het griffierecht niet terug. Zij krijgt ook geen vergoeding van haar proceskosten. 
      
      
      
      
        
          Beslissing
        
      
      
      
        De voorzieningenrechter:
      
      - verklaart het beroep ongegrond;
      - wijst het verzoek om voorlopige voorziening af.
      
      
      
      
      
        Deze uitspraak is gedaan door mr. E.C. Rozeboom, voorzieningenrechter, in aanwezigheid van mr. J.C. Smitstra, griffier. Uitgesproken in het openbaar op: 
      
      
      
      
      
        De griffier is niet 
        in de gelegenheid
        deze uitspraak te
        ondertekenen
      
      
      
      
        
          
          
          
            
              
                griffier
              
              
                voorzieningenrechter
              
            
          
        
      
      
      
      
        Een afschrift van deze uitspraak is verzonden aan partijen op:
      
      
      
      
      
      
      
      
      
      
      
      
      
      
      
      
      
        
          Informatie over hoger beroep
        
        Een partij die het niet eens is met deze uitspraak voor zover deze gaat over het beroep, kan een hogerberoepschrift sturen naar de Afdeling bestuursrechtspraak van de Raad van State waarin wordt uitgelegd waarom deze partij het niet eens is met deze uitspraak voor zover deze gaat over het beroep. Het hogerberoepschrift moet worden ingediend binnen zes weken na de dag waarop deze uitspraak is verzonden. Kan de indiener de behandeling van het hoger beroep niet afwachten, omdat de zaak spoed heeft, dan kan de indiener de voorzieningenrechter van de Afdeling bestuursrechtspraak van de Raad van State vragen om een voorlopige voorziening (een tijdelijke maatregel) te treffen. Tegen deze uitspraak voor zover deze gaat over de voorlopige voorziening staat geen hoger beroep open. 
        
          Bijlage: voor deze uitspraak belangrijke wet- en regelgeving
        
      
      
      
      
        
          Bestemmingsplan ‘Buitengebied Staphorst’
        
      
      
      
        
          Artikel 1 Begrippen
        
      
      
    
    
      1.59
      
        
          horecabedrijf:
        
        een bedrijf of instelling waar bedrijfsmatig dranken en/of etenswaren voor gebruik ter plaatse worden verstrekt en/of waarin bedrijfsmatig logies wordt verstrekt;
      
      
    
    
      1.60
      
        
          horeca, categorie I:
        
        een horecabedrijf, waar in hoofdzaak maaltijden worden verstrekt en waar doorgaans geen overlast voor het leefklimaat wordt veroorzaakt, zoals restaurants, hotels en pensions en een horecabedrijf dat vooral is gericht op het overdag en 's avonds verstrekken van in hoofdzaak alcoholvrije dranken en eenvoudige etenswaren, zoals ijssalons, croissanterieën, lunchrooms en naar de aard en de openingstijden daarmee gelijk te stellen horecabedrijven;
      
      
    
    
      1.89
      
        
          pension:
        
        een horecabedrijf dat tot hoofddoel heeft het verstrekken van logies voor langere tijd met als nevenactiviteiten het verstrekken van maaltijden en/of dranken aan de logerende gasten;
      
      
    
    
      1.90
      
        
          permanente bewoning:
        
        bewoning als hoofdverblijf;
      
      
      
        
          Artikel 17 Horeca
        
      
      
    
    
      17.1
      
        
             Bestemmingsomschrijving
        
        De voor 'horeca' aangewezen gronden zijn bestemd voor:
        a. horeca, categorie I en II;
      
      
      
    
  
  
     Zie ook artikel 17.1 onder a van het bestemmingsplan. 
  
  
     Artikel 8:86 van de Awb maakt dat mogelijk.
  
  
     Beleidsnota huisvesting arbeidsmigranten, gemeente Staphorst, 2 februari 2021. 
  
  
     Uitspraak Afdeling bestuursrechtspraak van de Raad van State, 19 maart 2025, ECLI:NL:RVS:2025:1174. 
  
  
     Artikel 1.89 van het bestemmingsplan.