ECLI:NL:RVS:2006:AX7057, Raad van State, 02-06-2006, 200603300/1
Raad van State — Uitspraak 
Datum: 2006-06-02 00:00:00.000000
Rechtsgebied: Bestuursrecht

Samenvatting: Bij besluit van 21 april 2006 heeft verweerder aan verzoekster een viertal lasten onder dwangsom opgelegd wegens overtredingen van artikel 8.1, eerste lid, onder b, van de Wet milieubeheer en van aan de vergunning van 4 mei 2001 verbonden voorschriften.

200603300/1.
      Datum uitspraak: 2 juni 2006
    
    
    
      AFDELING
      BESTUURSRECHTSPRAAK
    
    
    Uitspraak van de Voorzitter van de Afdeling bestuursrechtspraak van de Raad van State op een verzoek om het treffen van een voorlopige voorziening (artikel 8:81 van de Algemene wet bestuursrecht) in het geding tussen:
    
    [verzoekster],
    
    en
    
    
      het college van burgemeester en wethouders van Rotterdam,
      verweerder.
    
    
    1.    Procesverloop
    
    Bij besluit van 21 april 2006 heeft verweerder aan verzoekster een viertal lasten onder dwangsom opgelegd wegens overtredingen van artikel 8.1, eerste lid, onder b, van de Wet milieubeheer en van aan de vergunning van 4 mei 2001 verbonden voorschriften.
    
        Bij dit besluit heeft verweerder tevens de bij besluit van 26 januari 2005 opgelegde lasten onder dwangsom ingetrokken met betrekking tot de overtredingen van artikel 8.1, eerste lid, onder b, van de Wet milieubeheer en van het aan de vergunning van 4 mei 2001 verbonden voorschrift 3.1.7, tweede volzin.
    
    Tegen dit besluit heeft verzoekster bezwaar gemaakt. Bij brief van 2 mei 2006, bij de Raad van State ingekomen op 3 mei 2006, heeft verzoekster de Voorzitter verzocht een voorlopige voorziening te treffen.
    
    De Voorzitter heeft het verzoek ter zitting behandeld op 15 mei 2006, waar verzoekster, vertegenwoordigd door mr. N.B. de Neef, advocaat te Dordrecht, [directeur], en [gemachtigde], en verweerder, vertegenwoordigd door C.L. Sandee en A.J.E. Otten, medewerkers van de Dienst Centraal Milieubeheer Rijnmond, zijn verschenen.
    
    2.    Overwegingen
    
    2.1.    De last onder dwangsom wegens overtreding van artikel 8.1, eerste lid, onder b, van de Wet milieubeheer heeft betrekking op de opslag van grond op een terrein buiten de inrichting.
    
    2.2.    Verzoekster voert aan dat ten onrechte opnieuw een last onder dwangsom is opgelegd voor de overtredingen van artikel 8.1, eerste lid, onder b, van de Wet milieubeheer en van voorschrift 3.1.7, tweede volzin.
    
        Uit de stukken blijkt dat voor deze overtredingen het bij besluit van 26 januari 2005 genoemde maximum bedrag waarboven geen dwangsom meer wordt verbeurd, is bereikt. Het besluit van 26 januari 2005 heeft in zoverre geen werking meer. De Algemene wet bestuursrecht staat er niet aan in de weg dat voor deze overtredingen opnieuw een last onder dwangsom kan worden opgelegd. Op dit punt ziet de Voorzitter geen aanleiding voor het treffen van een voorlopige voorziening.
    
    2.3.    Verzoekster stelt dat in het bestreden besluit niet is gemotiveerd waarom dwangsommen zijn verbeurd, terwijl bij dit besluit het besluit van 26 januari 2005 gedeeltelijk wordt ingetrokken.
    
        Bij het bestreden besluit is het besluit van 26 januari 2005 ingetrokken voor de overtredingen van artikel 8.1, eerste lid, onder b, van de Wet milieubeheer en van voorschrift 3.1.7, tweede volzin. Dit heeft echter geen invloed op de dwangsommen die vóór het nemen van het bestreden besluit zijn verbeurd voor deze overtredingen. Daarnaast heeft het besluit van 26 januari 2005 zijn werking gehouden voor overtredingen van de andere daarin genoemde voorschriften. Ingevolge dit besluit kunnen voor deze overtredingen nog dwangsommen worden verbeurd. Van enige tegenstrijdigheid is geen sprake. In zoverre bestaat geen aanleiding voor het treffen van een voorlopige voorziening.
    
    2.4.    Verzoekster bestrijdt dat artikel 8.1, eerste lid, onder b, van de Wet milieubeheer is overtreden. Zij voert aan dat de opslag van grond buiten het terrein van de inrichting is vergund. Zij stelt dat de politierechter van Rotterdam haar in een strafrechtelijke procedure heeft vrijgesproken van overtreding van artikel 8.1, eerste lid, onder b, van de Wet milieubeheer.
    
    2.4.1.    Verzoekster heeft geen volledig vonnis van de politierechter overgelegd, waaruit het door haar gestelde blijkt. Reeds hierom gaat de Voorzitter daaraan voorbij. Overigens behoeft de uitspraak van de politierechter in een strafrechtelijke procedure niet bepalend te zijn voor de bevoegdheid van verweerder tot bestuursrechtelijke handhaving.
    
        Niet in geschil is dat buiten het terrein van de inrichting grond wordt opgeslagen. Aan de hand van de tekening van de inrichting behorende bij het besluit van 4 mei 2001 tot verlening van een revisievergunning is ter zitting gebleken dat voor de opslag van grond op dit terrein geen vergunning is verleend. Verweerder kon ter zake handhavend optreden.
    
        In zoverre ziet de Voorzitter geen aanleiding voor het treffen van een voorlopige voorziening.
    
    2.5.    Verzoekster voert aan dat verweerder ten onrechte een last onder dwangsom heeft opgelegd met betrekking tot voorschrift 5.2.2 in samenhang met 5.2.3. Tijdens een controle op 14 april 2006 is geconstateerd dat deze voorschriften niet worden overtreden.
    
        Ter zitting heeft verweerder erkend dat op 14 april 2006 geen overtreding van voorschrift 5.2.2 in samenhang met 5.2.3 is geconstateerd. Tijdens voorafgaande controles, waaronder op 10 maart 2006, is echter wel geconstateerd dat deze voorschriften werden overtreden. Verweerder kon derhalve ter zake handhavend optreden. De Voorzitter ziet op dit punt geen aanleiding voor het treffen van een voorlopige voorziening.
    
    2.6.    Niet in geschil is dat is gehandeld in strijd met de voorschriften 3.1.2 en 3.1.7, tweede volzin, zodat verweerder ter zake tevens handhavend kon optreden.
    
        Gelet op het algemeen belang dat gediend is met handhaving, zal in geval van overtreding van een wettelijk voorschrift het bestuursorgaan dat bevoegd is om met bestuursdwang of een last onder dwangsom op te treden, in de regel van deze bevoegdheid gebruik moeten maken. Slechts onder bijzondere omstandigheden mag van het bestuursorgaan worden gevergd, dit niet te doen. Dit kan zich voordoen indien concreet uitzicht op legalisatie bestaat. Voorts kan handhavend optreden zodanig onevenredig zijn in verhouding tot de daarmee te dienen belangen dat van optreden in die concrete situatie behoort te worden afgezien.
    
    2.7.    Verzoekster stelt dat concreet uitzicht op legalisatie bestaat, nu zij op 14 april 2006 bij verweerder en reeds eerder bij de provincie aanvragen om een milieuvergunning heeft ingediend. Verder voert zij aan dat verweerder bij brief van 14 april 2004 heeft aangegeven dat de opslag van grond buiten het terrein van de inrichting onder voorwaarden zal worden gedoogd. Zij stelt dat zij de in deze brief genoemde voorwaarden naleeft. Daarnaast voert zij aan dat haar mondeling is toegezegd dat de opslag buiten het terrein van de inrichting zal worden gedoogd. Tot slot had volgens haar het gevaaraspect van de vrachtwagens van en naar het terrein buiten de inrichting niet bij het bestreden besluit mogen worden betrokken.
    
    2.7.1.    Vaststaat dat de aanvraag om een milieuvergunning die bij de provincie Zuid-Holland is ingediend buiten behandeling is gelaten. Bij het bestreden besluit en ter zitting heeft verweerder het standpunt ingenomen dat de vergunning, zoals bij hem is aangevraagd, niet kon worden verleend. De Voorzitter ziet geen aanleiding om aan dit standpunt te twijfelen. De Voorzitter is derhalve van oordeel dat geen concreet uitzicht op legalisatie bestaat.
    
        Voor zover de brief van 14 april 2004 moet worden aangemerkt als een verklaring tot het gedogen van de opslag buiten het terrein van de inrichting overweegt de Voorzitter dat het op grond van de stukken aannemelijk is geworden dat ten minste één van de voorwaarden genoemd in deze brief niet is nageleefd. Op grond van het verhandelde ter zitting is verder niet aannemelijk geworden dat verweerder concrete toezeggingen heeft gedaan dat de opslag buiten het terrein van de inrichting zal worden gedoogd.
    
        Met betrekking tot de vrachtwagens overweegt de Voorzitter dat, nu de opslag van grond buiten het terrein van de inrichting niet is vergund, de aan- en afvoer van en naar het terrein door middel van vrachtwagens ook niet is vergund. Voor zover deze vrachtwagens schade voor het milieu veroorzaken, kan verweerder dit bij het nemen van het dwangsombesluit betrekken.
    
        Gezien het voorgaande is de Voorzitter van oordeel dat geen sprake is van bijzondere omstandigheden op grond waarvan verweerder moest afzien van handhaving. Op dit punt is er geen aanleiding voor het treffen van een voorlopige voorziening.
    
    2.8.    Verzoekster voert aan dat in het bestreden besluit niet wordt aangegeven op welke wijze stofverspreiding voorkomen dient te worden als bedoeld in voorschrift 3.1.2.
    
        Het bestreden besluit gelast op straffe van een dwangsom om voorschrift 3.1.2 na te leven. Voorschrift 3.1.2 houdt in dat de aanvoer, afvoer, behandeling en opslag van bouw- en grondstoffen anders als bedoeld in voorschrift 3.1.1 alsmede het uitvoeren van andere werkzaamheden met een zodanige voorzorg moeten geschieden dat buiten het terrein van de inrichting stofverspreiding wordt voorkomen. De last en het voorschrift zijn op zich voldoende duidelijk. Verweerder heeft in het bestreden besluit aan verzoekster een zekere vrijheid gelaten om zelf te bepalen met welke maatregelen voorschrift 3.1.2 kan worden nageleefd. De Voorzitter ziet geen aanknopingspunten voor het oordeel dat verweerder daarmee onjuist heeft gehandeld. In zoverre bestaat geen aanleiding voor het treffen van een voorlopige voorziening.
    
    2.9.    Verzoekster voert aan dat onduidelijk is of voor alle overtredingen geldt dat maximaal één dwangsom kan worden verbeurd per etmaal. Zij stelt dat de dwangsommen te hoog zijn, nu daardoor de financiële levensvatbaarheid van het bedrijf in gevaar komt. Zij voert aan dat in het bestreden besluit ten onrechte lasten onder dwangsom per keer zijn vastgesteld en niet per tijdseenheid, nu de overtredingen moeten worden aangemerkt als voortgezet handelen. Volgens haar worden daarom meerdere dwangsommen voor dezelfde voortgezette overtreding opgelegd. In dit verband wijst zij erop dat de last onder dwangsom een punitief karakter heeft.
    
    2.9.1.    In het bestreden besluit zijn vier lasten onder dwangsom opgelegd. Het besluit moet zo worden opgevat dat elke keer dat niet aan één van de lasten wordt voldaan een dwangsom wordt verbeurd, waarbij geldt dat per etmaal maximaal één dwangsom per onderscheiden last wordt verbeurd. In zoverre is geen sprake van onduidelijkheid. Verder stelt de Voorzitter voorop dat het opleggen van een dwangsom niet is te beschouwen als het toebrengen van een verdergaande benadeling dan die welke voortvloeit uit het enkel doen naleven van de bedoelde voorschriften. In dit opzicht kan de maatregel dan ook niet worden aangemerkt als een punitieve sanctie.
    
        Blijkens de considerans van het bestreden besluit heeft de bij besluit van 26 januari 2005 opgelegde last onder dwangsom voor de overtredingen van artikel 8.1, eerste lid, onder b, van de Wet milieubeheer en van voorschrift 3.1.7, tweede volzin, niet het beoogde effect gehad. Ter zitting heeft verweerder verklaard dat de dwangsommen voor deze overtredingen met ongeveer eenderde zijn verhoogd. Gezien de herhaalde overtredingen en de mate van de verhoging van de dwangsommen ziet de Voorzitter geen reden voor het oordeel dat het vastgestelde bedrag niet in redelijke verhouding staat tot de zwaarte van het geschonden belang en de beoogde werking van de dwangsomoplegging. Ook met betrekking tot de andere overtredingen ziet de Voorzitter, gezien het handhavingverleden, geen aanleiding voor dit oordeel.
    
        Gezien het vorenstaande kan hetgeen verzoekster aanvoert over het motiveringsgebrek in het bestreden besluit voor de verhoging van de dwangsommen niet slagen.
    
        Uit artikel 5:32, vierde lid, eerste volzin, van de Algemene wet bestuursrecht volgt dat verweerder bij de vaststelling van de dwangsom kan kiezen tussen de daarin genoemde varianten. De Voorzitter ziet geen aanleiding voor het oordeel dat verweerder in dit geval niet in redelijkheid de dwangsommen heeft kunnen vaststellen per keer dat een overtreding wordt geconstateerd.
    
        In zoverre ziet de Voorzitter geen aanleiding voor het treffen van een voorlopige voorziening.
    
    2.10.    Verzoekster voert aan dat de begunstigingstermijnen te kort zijn.
    
        Gezien de aard van de activiteiten die moeten worden verricht om de overtredingen ongedaan te maken, is de Voorzitter van oordeel dat verweerder in redelijkheid de begunstigingstermijnen voor de beëindiging van de overtredingen van artikel 8.1, eerste lid, onder b, van de Wet milieubeheer en van de voorschriften 3.1.7, tweede volzin, en 5.2.2 in samenhang met 5.2.3 heeft kunnen stellen. Op dit punt ziet de Voorzitter geen reden voor het treffen van een voorlopige voorziening.
    
        Voor het ongedaan maken van de overtreding van voorschrift 3.1.2 is een begunstigingstermijn van één dag gesteld. Ter zitting heeft verweerder betoogd dat als zorgvuldig wordt gehandeld bij handelingen met stuifgevoelige stoffen direct aan voorschrift 3.1.2 kan worden voldaan. Dit betoog kan niet worden gevolgd. De Voorzitter acht het niet onwaarschijnlijk dat voor deze handelingen meer tijd nodig is om maatregelen te treffen teneinde te voorkomen dat stofverspreiding buiten de inrichting optreedt. In zoverre ziet de Voorzitter aanleiding voor het treffen van een voorlopige voorziening. Gezien de samenhang tussen de voorschriften 3.1.2 en 3.1.7, tweede volzin, zal de Voorzitter bij het bepalen van de begunstigingstermijn voor voorschrift 3.1.2 aansluiten bij de gestelde begunstigingstermijn voor voorschrift 3.1.7, tweede volzin.
    
    2.11.    Voor zover verzoekster gronden aanvoert over windschermen overweegt de Voorzitter dat bij bestreden besluit geen last onder dwangsom is opgelegd met betrekking tot windschermen.
    
    2.12.    Gelet hierop ziet de Voorzitter aanleiding de hierna te melden voorlopige voorziening te treffen.
    
    2.13.    Verweerder dient op na te melden wijze in de proceskosten te worden veroordeeld.
    
    3.    Beslissing
    
    De Voorzitter van de Afdeling bestuursrechtspraak van de Raad van State:
    
    I.    schorst bij wijze van voorlopige voorziening het besluit van het college van burgemeester en wethouders van Rotterdam van 21 april 2006, kenmerk 20267294 314810, voor zover het de begunstigingstermijn voor de naleving van het aan de vergunning van 4 mei 2001 verbonden voorschrift 3.1.2 betreft;
    
    II.    treft de voorlopige voorziening dat de begunstigingstermijn voor het naleven van het aan de vergunning van 4 mei 2001 verbonden voorschrift 3.1.2 wordt gesteld op één week na de dag van verzending van deze uitspraak;
    
    III.    wijst het verzoek voor het overige af;
    
    IV.    veroordeelt het college van burgemeester en wethouders van Rotterdam tot vergoeding van bij verzoekster in verband met de behandeling van het verzoek opgekomen proceskosten tot een bedrag van € 651,20 (zegge: zeshonderdeenenvijftig euro en twintig cent), waarvan een gedeelte groot € 644,00 is toe te rekenen aan door een derde beroepsmatig verleende rechtsbijstand; het dient door de gemeente Rotterdam aan verzoekster onder vermelding van het zaaknummer te worden betaald;
    
    V.    gelast dat de gemeente Rotterdam aan verzoekster het door haar voor de behandeling van het verzoek betaalde griffierecht ten bedrage van € 281,00 (zegge: tweehonderdeenentachtig euro) vergoedt.
    
    Aldus vastgesteld door mr. Th.G. Drupsteen, als Voorzitter, in tegenwoordigheid van mr. J.M. Leurs, ambtenaar van Staat.
    
    
      w.g. Drupsteen    w.g. Leurs
      Voorzitter    ambtenaar van Staat
    
    
    Uitgesproken in het openbaar op 2 juni 2006
    
    372.