ECLI:NL:RVS:2025:5860, Raad van State, 03-12-2025, 202305542/1/R1
Raad van State — Uitspraak 
Datum: 2025-12-03 00:00:00.000000
Rechtsgebied: Bestuursrecht; Omgevingsrecht

Samenvatting: Bij besluit van 11 oktober 2021 heeft het college van burgemeester en wethouders van Heerlen aan [appellant] een omgevingsvergunning verleend voor het verbouwen van de woning op het perceel aan de [locatie 1] in Heerlen. [appellant] is eigenaar van een pand met op de begane grond een café op het perceel [locatie 1] in Heerlen. Op de bovengelegen verdiepingen zijn drie appartementen aanwezig. Aan de achterkant van het café is zonder omgevingsvergunning een biljartruimte gerealiseerd. [appellant] heeft een omgevingsvergunning aangevraagd ter legalisering van deze situatie. Het college heeft de gevraagde omgevingsvergunning verleend. Op dat moment exploiteerde [appellant] het café. [wederpartij] woont op het naastgelegen perceel [locatie 2] en is het niet eens met de omgevingsvergunning voor de biljartruimte. Hij vindt dat zijn woongenot daardoor wordt aangetast.

202305542/1/R1.
    Datum uitspraak: 3 december 2025
    AFDELING
    BESTUURSRECHTSPRAAK
    Uitspraak op het hoger beroep van:
    [appellant], wonend in [woonplaats],
    appellant,
    tegen de uitspraak van de rechtbank Limburg van 20 juli 2023 in zaak nr. 22/883 in het geding tussen:
    [wederpartij], wonend in Heerlen,
    en
    het college van burgemeester en wethouders van Heerlen.
    Procesverloop
    Bij besluit van 11 oktober 2021 heeft het college aan [appellant] een omgevingsvergunning verleend voor het verbouwen van de woning op het perceel aan de [locatie 1] in Heerlen.
    Bij besluit van 16 maart 2022 heeft het college het door [wederpartij] daartegen gemaakte bezwaar ongegrond verklaard en dat besluit in stand gelaten met een nadere motivering.
    Bij uitspraak van 20 juli 2023 heeft de rechtbank het door [wederpartij] daartegen ingestelde beroep gegrond verklaard, het besluit van 16 maart 2022 vernietigd, en het college opgedragen om binnen zes weken na bekendmaking van deze uitspraak een nieuw besluit op bezwaar te nemen met inachtneming van deze uitspraak.
    Tegen deze uitspraak heeft [appellant] hoger beroep ingesteld.
    [wederpartij] heeft een schriftelijke uiteenzetting gegeven.
    Bij besluit van 16 november 2023 heeft het college, opnieuw beslissend op het door [wederpartij] gemaakte bezwaar, het besluit van 11 oktober 2021 herroepen en de gevraagde omgevingsvergunning alsnog geweigerd.
    [appellant] heeft gronden ingediend tegen het besluit van 16 november 2023.
    [wederpartij] heeft een schriftelijke uiteenzetting gegeven en nadere stukken ingediend.
    Het college heeft een schriftelijke uiteenzetting gegeven.
    De Afdeling heeft de zaak op de zitting behandeld op 5 november 2025, waar [appellant], bijgestaan via videoverbinding door mr. T.I.P. Jeltema, advocaat in Veldhoven, en het college, vertegenwoordigd door mr. M.A.M.A. Huppertz, zijn verschenen. Ook is op de zitting [wederpartij], bijgestaan via videoverbinding door mr. M.H.C. Peters, rechtsbijstandverlener in Tilburg, gehoord.
    Overwegingen
    Overgangsrecht inwerkingtreding omgevingsrecht
    1.       Op 1 januari 2024 zijn de Omgevingswet en de Invoeringswet Omgevingswet in werking getreden. Als een aanvraag om een omgevingsvergunning is ingediend vóór het tijdstip van inwerkingtreding van de Omgevingswet, dan blijft op grond van artikel 4.3, aanhef en onder a, van de Invoeringswet Omgevingswet het recht zoals dat gold onmiddellijk vóór dat tijdstip van toepassing tot het besluit op die aanvraag onherroepelijk wordt, met uitzondering van artikel 3.9, derde lid, eerste zin, van de Wet algemene bepalingen omgevingsrecht (hierna: de Wabo).
    De aanvraag om een omgevingsvergunning is ingediend op 20 september 2021. Dat betekent dat in dit geval de Wabo, zoals die gold vóór 1 januari 2024, van toepassing blijft.
    Inleiding
    2.       [appellant] is eigenaar van een pand met op de begane grond een café op het perceel [locatie 1] in Heerlen. Op de bovengelegen verdiepingen zijn drie appartementen aanwezig. Aan de achterkant van het café is zonder omgevingsvergunning een biljartruimte gerealiseerd. [appellant] heeft een omgevingsvergunning aangevraagd ter legalisering van deze situatie. Het college heeft de gevraagde omgevingsvergunning verleend. Op dat moment exploiteerde [appellant] het café. [wederpartij] woont op het naastgelegen perceel [locatie 2] en is het niet eens met de omgevingsvergunning voor de biljartruimte. Hij vindt dat zijn woongenot daardoor wordt aangetast.         
    De rechtbank heeft geoordeeld dat het college de omgevingsvergunning niet mocht verlenen en heeft het college opgedragen om een nieuw besluit op de aanvraag te nemen. [appellant] is het niet eens met deze uitspraak en heeft daartegen hoger beroep ingesteld. Het college heeft een nieuw besluit op de aanvraag genomen en heeft de omgevingsvergunning alsnog geweigerd. [wederpartij] kan zich daarin vinden en [appellant] niet. In deze uitspraak bespreekt de Afdeling eerst het hoger beroep van [appellant] tegen de uitspraak van de rechtbank en daarna zijn beroep tegen het nieuwe besluit van het college.
    3.       Ter plaatse geldt het bestemmingsplan "Heerlen-Oost" (hierna: het bestemmingsplan). Het perceel [locatie 1] heeft daarin de bestemming "Wonen W(a) (aangesloten woningen)" met de functieaanduiding "horeca" en de bestemming "Erf".
    4.       Het noordelijk deel van de biljartruimte bevindt zich op gronden met de bestemming "Wonen W(a) (aaneengesloten woningen)". Het zuidelijk deel van de biljartruimte bevindt zich op gronden met de bestemming "Erf". De oppervlakte van de biljartruimte is 41,69 m2. Het college heeft zich op het standpunt gesteld dat de biljartruimte in strijd is met artikel 40, derde lid, aanhef en onder c, van de planvoorschriften die gelden voor de bestemming "Erf", omdat daarmee de gezamenlijke oppervlakte aan bijbehorende bouwwerken wordt overschreden. Het college heeft de gevraagde omgevingsvergunning verleend en heeft daarbij afgeweken van het bestemmingsplan. Het heeft daarbij de "Beleidsregel uitbreiding van de woning" (hierna: de beleidsregel) betrokken, zoals die geldt met ingang van 14 maart 2014. Het college heeft de omgevingsvergunning verleend met toepassing van artikel 2.12, eerste lid, aanhef en onder a, onder 2º, van de Wabo gelezen in verbinding met artikel 4, aanhef en onder 1, van bijlage II van het Besluit omgevingsrecht (hierna: het Bor).
    Beoordeling hoger beroep
    Ingetrokken hoger beroepsgrond
    5.       [appellant] heeft op de zitting zijn hoger beroepsgrond over het facetbestemmingsplan ingetrokken. De Afdeling zal daarom geen inhoudelijk oordeel geven over die grond.
    Heeft de rechtbank de omgevingsvergunning terecht vernietigd?
    6.       [appellant] betoogt dat de rechtbank het besluit van 16 maart 2022 ten onrechte heeft vernietigd. Er was namelijk, anders dan de rechtbank heeft geoordeeld, niet ook op andere punten strijd met het bestemmingsplan. Volgens [appellant] is met de omgevingsvergunning namelijk ook het horecagebruik van de biljartruimte vergund. Ook had de omgevingsvergunning verleend moeten worden, omdat het college ten onrechte de beleidsregel heeft toegepast en daarvan is afgeweken. Het gaat hier namelijk niet om een woning maar om een café. Daarnaast heeft het college de belangen van [wederpartij] voldoende meegewogen. Gelet op het voorgaande was er volgens [appellant] geen reden om het college op te dragen om een nieuw besluit te nemen.
    - Verdergaande strijd met het bestemmingsplan
    6.1.    Artikel 40 van de planvoorschriften luidt:
    "1. De op de plankaart als Erf E aangegeven gronden zijn bestemd voor tuin en/of parkeren.
    2. Op deze gronden zijn toegelaten: a. bijgebouwen;
    […]".
    3. Voor het bouwen van bijgebouwen gelden de volgende eisen: […]
    c. bebouwingspercentage: maximaal 50% tot een maximum van 60 m2 inclusief de bijgebouwen op de andere bestemming(en) van het bouwperceel.
    4. […]
    5. […]Voor zover de oppervlakte van bestaande bijgebouwen meer dan 60 m2 bedraagt, inclusief de bijgebouwen op de andere bestemming(en) van het bouwperceel, mogen deze bijgebouwen worden gehandhaafd, maar niet in oppervlakte worden uitgebreid.
    6.a. Onverminderd het bepaalde in artikel 4 lid 1 mogen bijgebouwen uitsluitend worden gebruikt ten dienste van de bijbehorende bestemming en/of het toegestane gebruik.
    b. De op de plankaart begrensde gronden mogen met in achtneming van het bepaalde in lid 5 van dit artikel uitsluitend worden gebruikt ten behoeve van groenvoorziening, achter-ontsluiting en voor maximaal 30 % parkeergarages.
    7. […]"
    6.2.    De rechtbank heeft terecht overwogen dat het college niet heeft onderkend dat het gebruik van de biljartruimte voor horeca in strijd is met de bestemming "Erf". Volgens artikel 40, eerste lid, van de planvoorschriften zijn de gronden met de bestemming "Erf" bestemd voor tuin en/of parkeren. Volgens het tweede lid zijn op deze gronden weliswaar bijgebouwen toegelaten, maar de biljartruimte heeft geen tuin- of parkeerfunctie. Artikel 40, zesde lid, aanhef en onder a, van de planvoorschriften staat niet meer gebruiksmogelijkheden toe dan omschreven in het eerste lid. Het is een verdere beperking van het eerste lid en strekt ertoe dat het bijgebouw alleen voor tuin en/of parkeren mag worden gebruikt ten behoeve van de bijbehorende bestemming. Het voorschrift bepaalt niet dat de gronden met de bestemming "Erf" ook zelfstandig gebruikt mogen worden voor de bestemming waartoe dat erf behoort. Dat betekent dat het gebruik van de aanbouw als biljartruimte niet is toegestaan. Op dit onderdeel moest dus ook van het bestemmingsplan worden afgeweken, als het college daaraan medewerking had willen verlenen. Uit de motivering van de omgevingsvergunning blijkt niet dat het strijdig gebruik als zodanig door het college is beoordeeld en dat ook daarvoor een omgevingsvergunning is verleend. Naar het oordeel van de Afdeling heeft de rechtbank dan ook terecht geconcludeerd dat het besluit van 16 maart 2022 op dit onderdeel een motiveringsgebrek bevat.
    - Toepassing van de beleidsregel
    6.3.    Het college heeft zich op het standpunt gesteld dat de biljartruimte in strijd is met artikel 40, derde lid, aanhef en onder c, van de planvoorschriften, omdat daarmee de gezamenlijke oppervlakte aan bijbehorende bouwwerken wordt overschreden. Bij de beoordeling van de afwijking van het bestemmingsplan op dit onderdeel heeft het de beleidsregel betrokken.
    De beleidsregel geldt voor het afwijken van bestemmingsplannen voor de uitbreiding van woningen. [appellant] betoogt naar het oordeel van de Afdeling terecht dat de beleidsregel niet op zijn aanvraag van toepassing is. Het gaat hier namelijk niet om een uitbreiding van een woning als bedoeld in de beleidsregel. Uit het stroomschema en de bijbehorende verklaring van de beleidsregel volgt dat de beleidsregel een beperkt toepassingsbereik kent. Hierin staat namelijk expliciet opgenomen dat voor een aan huis gebonden beroep of bedrijf ander beleid van toepassing is. Het pand van [appellant] is een soortgelijk geval, namelijk een woning met op de begane grond de functie "horeca". In dit geval is de uitbreiding alleen bedoeld voor de biljartruimte en dus ter uitbreiding van de "horeca". Ook uit de toelichting volgt dat de beleidsregel alleen bedoeld is voor de uitbreiding van grondgebonden woningen en dat in andere gevallen maatwerk is vereist. Het college heeft zich daarom ten onrechte op het standpunt gesteld dat de beleidsregel van toepassing is. De rechtbank heeft dat niet onderkend. 
    - Overige argumenten
    6.4.    De Afdeling komt niet toe aan een bespreking van het betoog van [appellant] over het oordeel van de rechtbank over de belangenafweging van het college, omdat de belangenafweging die het college heeft gemaakt samenhangt met de toets aan de beleidsregel.
    - Conclusie
    6.5.    Gelet op het motiveringsgebrek in het besluit van 16 maart 2022 en de onjuiste toetsing aan de beleidsregel komt dat besluit voor vernietiging in aanmerking. De rechtbank heeft dat besluit dus terecht, hoewel op andere gronden, vernietigd.
    Het betoog slaagt niet.
    Conclusie hoger beroep
    7.       Het hoger beroep is ongegrond. De aangevallen uitspraak wordt bevestigd met verbetering van de gronden waarop deze rust.      
    Het beroep tegen het besluit van 16 november 2023
    8.       Bij het besluit van 16 november 2023 heeft het college, opnieuw besluitend op het door [wederpartij] gemaakte bezwaar, het besluit van 11 oktober 2021 herroepen en de gevraagde omgevingsvergunning alsnog geweigerd. Dit besluit wordt, gelet op artikel 6:24 van de Awb gelezen in samenhang met artikel 6:19, eerste lid, van de Awb, van rechtswege geacht onderwerp te zijn van dit geding.
    9.       Het college heeft in het besluit opnieuw beoordeeld of de omgevingsvergunning op grond van artikel 2.1, eerste lid, aanhef en onder c, van de Wabo kan worden verleend. Het college heeft de gevraagde vergunning geweigerd.
    10.     [appellant] betoogt dat het college de omgevingsvergunning ten onrechte niet heeft verleend.
    10.1.  Het college heeft opnieuw de beleidsregel bij het besluit betrokken. Zoals de Afdeling hiervoor heeft overwogen, heeft het college het verkeerde beleid toegepast. Alleen al daarom komt het besluit voor vernietiging in aanmerking. Verder is op de zitting gebleken dat tussen [appellant] en het college niet in geschil is dat het college nadere gegevens nodig heeft om een goede afweging over het bouwplan te maken. De Afdeling komt daarom niet toe aan een bespreking van de argumenten van [appellant].
    Het betoog slaagt in zoverre.
    Conclusie beroep
    11.     Het beroep is gegrond. Dat besluit berust niet op een deugdelijke motivering, zodat dit besluit in strijd is met artikel 7:12, eerste lid, van de Awb en moet worden vernietigd. Met het oog op een efficiënte afdoening van het geschil ziet de Afdeling aanleiding om met toepassing van artikel 8:113, tweede lid, van de Awb te bepalen dat tegen het nieuwe besluit alleen bij haar beroep kan worden ingesteld.
    Slot
    12.     Het college moet de proceskosten van [appellant] vergoeden.
    Beslissing
    De Afdeling bestuursrechtspraak van de Raad van State:
    I.        bevestigt de aangevallen uitspraak;
    II.       verklaart het beroep tegen het besluit van het college van burgemeester en wethouders van Heerlen van 16 november 2023 gegrond;
    III.      vernietigt het besluit van het college van burgemeester en wethouders van Heerlen van 16 november 2023, kenmerk BER.22.00261.001;
    IV.     bepaalt dat tegen het te nemen nieuwe besluit alleen bij de Afdeling beroep kan worden ingesteld;
    V.      veroordeelt het college van burgemeester en wethouders van Heerlen tot vergoeding van bij [appellant] in verband met de behandeling van het beroep opgekomen proceskosten tot een bedrag van € 1.360,50, toe te rekenen aan door een derde beroepsmatige verleende rechtsbijstand.
    Aldus vastgesteld door mr. J. Gundelach, lid van de enkelvoudige kamer, in tegenwoordigheid van mr. L.C.M. Wijgerde, griffier.
    w.g. Gundelach
    lid van de enkelvoudige kamer
    w.g. Wijgerde
    griffier
    Uitgesproken in het openbaar op 3 december 2025
    672-1168