ECLI:NL:RVS:2025:5974, Raad van State, 10-12-2025, 202305882/1/A3
Raad van State — Uitspraak 
Datum: 2025-12-10 00:00:00.000000
Rechtsgebied: Bestuursrecht

Samenvatting: Bij besluit van 14 november 2022 heeft de burgemeester van Heeze-Leende besloten om de woning op het adres [locatie] in Leende voor drie maanden te sluiten. [appellant] woonde in de woning op het adres [locatie] in Leende. Op 26 september 2022 heeft de politie een anonieme melding gekregen dat er sinds enige tijd een hennepkwekerij actief is in de woning en dat er in de buurt van de woning een hennepgeur is geroken. De politie heeft naar aanleiding van die melding op 7 oktober 2022 een onderzoek in de woning ingesteld. De rechtbank heeft in de uitspraak van 6 juni 2023 overwogen dat de Beleidsregel voor de bestuurlijke handhaving van artikel 13b Opiumwet 2020 niet op de juiste wijze bekend is gemaakt, waardoor deze niet in werking is getreden. In plaats daarvan is de Beleidsregel voor de bestuurlijke handhaving van artikel 13b Opiumwet (Damoclesbeleid) op het besluit van 6 april 2023 van toepassing. In de Beleidsregel 2017 is opgenomen dat bij een eerste overtreding eerst een bestuurlijke waarschuwing wordt gegeven met voornemen tot sluiting op grond van artikel 13b van de Opiumwet.

202305882/1/A3.
    Datum uitspraak: 10 december 2025
    AFDELING
    BESTUURSRECHTSPRAAK
    Uitspraak op het hoger beroep van:
    [appellant], wonend in Leende, gemeente Heeze-Leende,
    appellant,
    tegen de uitspraak van de voorzieningenrechter van de rechtbank Oost­-Brabant (hierna: de rechtbank) van 10 augustus 2023 in zaak nr. 23/1811 in het geding tussen:
    [appellant]
    en
    de burgemeester van Heeze-Leende.
    Procesverloop
    Bij besluit van 14 november 2022 heeft de burgemeester besloten om de woning op het adres [locatie] in Leende voor drie maanden te sluiten.
    Bij besluit van 6 april 2023 heeft de burgemeester het door [appellant] tegen het besluit van 14 november 2022 gemaakte bezwaar ongegrond verklaard.
    Bij uitspraak van 6 juni 2023 heeft de rechtbank het door [appellant] daartegen ingestelde beroep gegrond verklaard, het besluit van 6 april 2023 vernietigd en bepaald dat de burgemeester binnen zes weken een nieuw besluit op het bezwaar van [appellant] moet nemen.
    Bij besluit van 6 juli 2023 heeft de burgemeester het door [appellant] tegen het besluit van 14 november 2022 gemaakte bezwaar opnieuw ongegrond verklaard.
    Bij uitspraak van 10 augustus 2023 heeft de rechtbank het door [appellant] daartegen ingestelde beroep ongegrond verklaard.
    Tegen deze uitspraak heeft [appellant] hoger beroep ingesteld.
    De burgemeester heeft een schriftelijke uiteenzetting gegeven.
    De Afdeling heeft de zaak op een zitting behandeld op 11 november 2025, waar [appellant], bijgestaan door mr. P.J.A. van de Laar, advocaat in Eindhoven, en de burgemeester, vertegenwoordigd door C.H. van de Ven, zijn verschenen.
    Overwegingen
    Inleiding
    1.       [appellant] woonde in de woning op het adres [locatie] in Leende. Op 26 september 2022 heeft de politie een anonieme melding gekregen dat er sinds enige tijd een hennepkwekerij actief is in de woning en dat er in de buurt van de woning een hennepgeur is geroken. De politie heeft naar aanleiding van die melding op 7 oktober 2022 een onderzoek in de woning ingesteld. In de daarover opgestelde bestuurlijke rapportage van 17 oktober 2022 staat dat in de woning zijn aangetroffen:
    •        Twaalf grote zwarte plastic zakken:
    -         zak 1: 2,20 kg (opschrift druga klasa)
    -         zak 2: 2,25 kg (II klasa)
    -         zak 3: 0,50 kg
    -         zak 4: 2,45 kg (opschrift druga klasa)
    -         zak 5: 2,60 kg (opschrift druga klasa)
    -         zak 6: 2,50 kg (II klasa)
    -         zak 7: 2,20 kg (opschrift druga klasa)
    -         zak 8: 0,45 kg
    -         zak 9: 0,85 kg (II klasa)
    -         zak 10: 2,55 kg (II klasa)
    -         zak 11: 2,70 kg
    -         zak 12: 0,45 kg
    •        1 kleine zilverkleurige plastic zak en een kleinere zwarte plastic zak:
    -         zak 13: 0,10 kg (zilver)
    -         zak 14: 0,10 kg (zwart)
    •        1 grote zwarte zak met hennepafval:
    -         zak 15: 1,15 kg (zak met hennepafval en doekjes)
    1.1.    De zakken zijn indicatief getest. De uitslag wees op de aanwezigheid van cannabis. Het nettogewicht bedraagt 20,25 kilogram. In de woning is ook een bakje met meerdere kleine schaartjes aangetroffen.
    1.2.    De burgemeester heeft op 14 november 2022 op basis van de bevindingen in de bestuurlijke rapportage besloten om de woning te sluiten voor de duur van drie maanden. Bij het besluit van 6 april 2023 heeft de burgemeester het bezwaar van [appellant] ongegrond verklaard.
    Uitspraak rechtbank van 6 juni 2023
    2.       De rechtbank heeft in de uitspraak van 6 juni 2023 overwogen dat de Beleidsregel voor de bestuurlijke handhaving van artikel 13b Opiumwet 2020 (hierna: de Beleidsregel 2020) niet op de juiste wijze bekend is gemaakt, waardoor deze niet in werking is getreden. In plaats daarvan is de Beleidsregel voor de bestuurlijke handhaving van artikel 13b Opiumwet (Damoclesbeleid) (hierna: de Beleidsregel 2017) op het besluit van 6 april 2023 van toepassing. In de Beleidsregel 2017 is opgenomen dat bij een eerste overtreding eerst een bestuurlijke waarschuwing wordt gegeven met voornemen tot sluiting op grond van artikel 13b van de Opiumwet. De rechtbank heeft geoordeeld dat de burgemeester in strijd met deze Beleidsregel 2017 niet heeft gemotiveerd waarom hij direct tot sluiting heeft besloten en niet eerst een waarschuwing heeft gegeven. Verder heeft de rechtbank geoordeeld dat de burgemeester zich op het standpunt heeft mogen stellen dat de sluiting noodzakelijk en evenwichtig was.
    De rechtbank heeft het beroep van [appellant] gegrond verklaard, het besluit van 6 april 2023 vernietigd en bepaald dat de burgemeester binnen zes weken een nieuw besluit op het bezwaar van [appellant] moet nemen. Bij die besluitvorming moet de burgemeester gemotiveerd betrekken of en waarom toepassing wordt gegeven aan het gepubliceerde beleid, waarin is bepaald dat bij een eerste overtreding een bestuurlijke waarschuwing wordt gegeven met voornemen tot sluiting. Tegen deze uitspraak is geen hoger beroep ingesteld.
    Besluit van 6 juli 2023
    3.       In het besluit van 6 juli 2023 heeft de burgemeester de noodzaak en evenwichtigheid van de sluiting nader gemotiveerd. Verder heeft de burgemeester zich primair op het standpunt gesteld dat de Beleidsregel 2020 wel op de juiste wijze bekend is gemaakt en heeft daarvoor nieuwe argumenten aangevoerd. De burgemeester heeft zich subsidiair op het standpunt gesteld dat de Beleidsregel 2017 van toepassing is. De burgemeester is in dit geval met toepassing van artikel 4:84 van de Algemene wet bestuursrecht (hierna: de Awb) van die beleidsregel afgeweken vanwege de grote hoeveelheid softdrugs die in de woning is  aangetroffen.
    Uitspraak rechtbank van 10 augustus 2023
    4.       De rechtbank heeft overwogen dat de burgemeester zich niet op het standpunt mocht stellen dat de Beleidsregel van 2020 toch op een juiste wijze bekend is gemaakt. De burgemeester heeft geen hoger beroep ingesteld tegen de uitspraak van de rechtbank van 6 juli 2023, waardoor het oordeel van de rechtbank in rechte vaststaat. Dit leidt naar het oordeel van de rechtbank echter niet tot vernietiging van het besluit van 6 juli 2023. De burgemeester mocht namelijk, gezien de grote hoeveelheid aangetroffen softdrugs, op grond van artikel 4:84 van de Awb afwijken van de Beleidsregel door geen waarschuwing te geven, maar de woning direct voor drie maanden te sluiten.
    Verder heeft de rechtbank geoordeeld dat de burgemeester zich op het standpunt heeft mogen stellen dat de sluiting noodzakelijk was. De rechtbank heeft hiertoe overwogen dat er een anonieme melding is gedaan over een henneplucht die erop wijst dat de aanwezige drugs in de omgeving zijn opgemerkt. Ook is relevant dat een grote hoeveelheid softdrugs in de woning is aangetroffen en dat moet worden aangenomen dat deze voor de handel bedoeld was. De bestemming voor handel in of vanuit de woning blijkt ook uit de aangetroffen kleinere verpakkingen met softdrugs en het bakje met kleine knipschaartjes. Verder kan het tijdsverloop tussen het constateren van de overtreding enerzijds en het tijdstip waarop de burgemeester tot sluiting overgaat anderzijds niet aan de noodzaak afdoen.
    De rechtbank heeft ten slotte geoordeeld dat de burgemeester zich op het standpunt heeft mogen stellen dat de sluiting evenwichtig was. Zij heeft hiertoe overwogen dat niet is gebleken dat [appellant] een bijzondere binding met de woning heeft. [appellant] heeft verder niet onderbouwd dat hij niet in staat is om zelf vervangende woonruimte te vinden. Dat hij als huurder mogelijk op de zwarte lijst wordt geplaatst maakt de sluiting in dit geval niet onevenwichtig.
    Op grond hiervan heeft de rechtbank het beroep van [appellant] ongegrond verklaard. De burgemeester mag de woning vanaf 18 augustus 2023 sluiten, aldus de rechtbank.
    Sluiting woning
    5.       De burgemeester heeft naar aanleiding van de uitspraak van de rechtbank de woning gesloten van 25 september 2023 tot 22 december 2023.
    Hoger beroep
    Hogerberoepsgronden
    6.       [appellant] betoogt dat de rechtbank ten onrechte heeft geoordeeld dat de burgemeester zich op het standpunt heeft mogen stellen dat de sluiting noodzakelijk en evenwichtig was. De burgemeester mocht daarom niet afwijken van de beleidsregels door geen waarschuwing te geven, maar de woning direct te sluiten.
    Over de noodzakelijkheid van de sluiting voert hij aan dat de rechtbank niet heeft onderkend dat er een lang tijdsverloop is tussen het constateren van de overtreding en het tijdstip waarop de burgemeester tot sluiting is overgegaan. Ook heeft de rechtbank niet onderkend dat er geen aanwijzingen waren dat drugs werden verhandeld vanuit de woning. Er is geen overlast of loop naar de woning geconstateerd. Er is slechts een anonieme melding gedaan. Daarnaast hebben de buren niet geklaagd over geuroverlast, hinder of incidenten. Verder heeft de wijkagent bij de huiszoeking van 7 oktober 2022 pas een lichte hennepgeur geroken toen hij op de zoldertrap van de woning stond. Het is daarom onaannemelijk dat buiten de woning een hennepgeur te ruiken was.
    Over de evenwichtigheid voert [appellant] aan dat de rechtbank ten onrechte geen rekening heeft gehouden met de fysieke en mentale problemen die hij had. Uit de door hem overgelegde medische bewijsstukken blijkt dat hij weldegelijk gezondheidsproblemen had, waardoor een woningsluiting niet evenwichtig was.
    Toetsingskader
    6.1.    In haar uitspraak van 16 juli 2025, ECLI:NL:RVS:2025:2922, heeft de Afdeling de uitgangspunten weergegeven waarvan zij uitgaat bij de beoordeling van besluiten op grond van artikel 13b van de Opiumwet. De Afdeling verwijst voor deze uitgangspunten daarom naar die uitspraak en zal deze hanteren bij de beoordeling van het hoger beroep.
    Had de burgemeester met een minder ingrijpend middel moeten volstaan (noodzaak)?
    6.2.    Bij beoordeling of sluiting van een woning noodzakelijk is, is de vraag aan de orde of de burgemeester, gegeven zijn bevoegdheid om bestuursdwang uit te oefenen, met een minder ingrijpend middel had kunnen en dus ook moeten volstaan, omdat het beoogde doel ook daarmee had kunnen worden bereikt. Een minder ingrijpend middel dan woningsluiting is het opleggen van een last onder dwangsom of het geven van een waarschuwing.
    6.3.    Anders dan de rechtbank is de Afdeling van oordeel dat de burgemeester overeenkomstig de Beleidsregel 2017 met een minder ingrijpend middel had moeten volstaan. Weliswaar is een aanzienlijke hoeveelheid hennep aangetroffen, maar de bestuurlijke rapportage is summier en bevat in feite niet meer dan die enkele constatering. De burgemeester heeft niet met concrete feiten en omstandigheden aannemelijk gemaakt dat de woning een rol vervult binnen de keten van drugshandel, hoewel hij dat wel heeft aangenomen. Hierbij is van belang dat er geen enkele concrete aanwijzing is voor handel vanuit de woning of dat daadwerkelijk sprake is van een rol in een criminele keten. Verder is er ook geen overlast geconstateerd. Anders dan de burgemeester heeft gesteld, is de grote hoeveelheid softdrugs die is aangetroffen en de enkele, anonieme melding dat er zich in de woning een hennepkwekerij zou bevinden, in dit geval onvoldoende om aan te nemen dat de woning bekend was in het drugscircuit en daarmee een rol vervulde binnen de keten van drugshandel. Dat [appellant] heeft verklaard dat hij geld heeft ontvangen om de drugs weg te gooien omdat het om hennepafval ging is, wat daar ook van zij, ook onvoldoende om handel vanuit de woning aan te nemen. Ten slotte leidt het tijdsverloop tussen het constateren van de overtreding en het tijdstip waarop de burgemeester ingevolge zijn besluitvorming tot sluiting op grond van artikel 13b van de Opiumwet is overgegaan ertoe dat de burgemeester had moeten motiveren welk doel onder de gegeven omstandigheden met de sluiting nog was gediend. De overtreding is namelijk op 7 oktober 2022 geconstateerd en de woning is bijna een jaar later, op 25 september 2023, daadwerkelijk gesloten door de burgemeester. De burgemeester heeft echter niet nader gemotiveerd waarom sluiting op dat moment nog noodzakelijk was.
    6.4.    De conclusie is dat de burgemeester in dit geval heeft gekozen voor een te ingrijpend middel om zijn doel te bereiken. Gelet op de Beleidsregel 2017 had de burgemeester moeten volstaan met een waarschuwing.
    Het betoog slaagt.
    6.5.    De overige hogerberoepsgronden van [appellant] behoeven geen bespreking meer.
    Conclusie
    7.       Het hoger beroep is gegrond. De uitspraak van de rechtbank moet worden vernietigd. Doende wat de rechtbank zou behoren te doen, zal de Afdeling het bij de rechtbank ingestelde beroep gegrond verklaren en het besluit van 6 juli 2023 vernietigen. De Afdeling zal het besluit van 14 november 2022 herroepen en bepalen dat haar uitspraak in de plaats treedt van het vernietigde besluit.
    8.       De burgemeester moet de proceskosten vergoeden.
    Beslissing
    De Afdeling bestuursrechtspraak van de Raad van State:
    I.        verklaart het hoger beroep gegrond;
    II.       vernietigt de uitspraak van de rechtbank Oost-­Brabant van 10 augustus 2023 in zaak nr. 23/1811;
    III.      verklaart het beroep gegrond;
    IV.      vernietigt het besluit van de burgemeester van Heeze-Leende van 6 juli 2023;
    V.       herroept het besluit van de burgemeester van Heeze-Leende van 14 november 2022;
    VI.      bepaalt dat deze uitspraak in de plaats treedt van het vernietigde besluit;
    VII.     veroordeelt de burgemeester van Heeze-Leende tot vergoeding van bij [appellant] in verband met de behandeling van het beroep en het hoger beroep opgekomen proceskosten tot een bedrag van € 3.628,00 geheel toe te rekenen aan door een derde beroepsmatig verleende rechtsbijstand;
    VIII.    gelast dat de burgemeester van Heeze-Leende aan [appellant] het door hem voor de behandeling van het beroep en hoger beroep betaalde griffierecht ten bedrage van € 642,00 vergoedt.
    Aldus vastgesteld door mr. E.J. Daalder, voorzitter, en mr. J.M. Willems en mr. N.H. van den Biggelaar, leden, in tegenwoordigheid van mr. R.E. de Bakker, griffier.
    w.g. Daalder
    voorzitter
    w.g. De Bakker
    griffier
    Uitgesproken in het openbaar op 10 december 2025
    802-1031