ECLI:NL:CBB:2025:624, College van Beroep voor het bedrijfsleven, 25-11-2025, 24/593
College van Beroep voor het bedrijfsleven — Uitspraak 
Datum: 2025-11-25 00:00:00.000000
Rechtsgebied: Bestuursrecht

Samenvatting: Meststoffenwet, boete wegens overschrijding van de gebruiksnorm dierlijke meststoffen en de stikstofgebruiksnorm. Gestelde mestafvoer niet met objectieve, verifieerbare gegevens aangetoond. Niet met geobjectiveerde gegevens aangetoond dat de eerdere opgave eindvoorraad dierlijke mest niet juist is; geen marge bij de vaststelling. Geen aanleiding tot matiging van de boete. Redelijke termijn.

uitspraak 
    
      
        
          
        
      
      
        
          
        
      
    
    COLLEGE VAN BEROEP VOOR HET BEDRIJFSLEVEN
    
    
      zaaknummer: 24/593 
    
    
    
      
        uitspraak van de meervoudige kamer van 25 november 2025 op het hoger beroep van:
        
      
    
    Melkveehouderij [naam 1] , te [woonplaats] (de veehouderij) 
    (gemachtigde: ir. A.H.J. van der Putten )
    
    
      tegen de uitspraak van de rechtbank Oost-Brabant van 29 mei 2024, 23/2150, in het geding tussen 
    
    
    
      de veehouderij
    
    
    en 
    de Minister van Landbouw, Visserij, Voedselzekerheid en Natuur  
    (gemachtigde: mr. N. Leegsma)
    
    
  
  
    Procesverloop in hoger beroep
    
    
      De veehouderij heeft hoger beroep ingesteld tegen de uitspraak van de rechtbank Oost-Brabant (rechtbank) van 29 mei 2024, 23/2150 (ECLI:NL:RBOBR:2024:2253). 
    
    
    
      De minister heeft een reactie op het hogerberoepschrift ingediend.
    
    
    
      Het onderzoek ter zitting heeft plaatsgevonden op 16 september 2025. Aan de zitting hebben deelgenomen de gemachtigden en [naam 2] , vennoot van de veehouderij. 
    
    
  
  
    Grondslag van het geschil
    
    
      1.1
      De veehouderij exploiteert een melkveebedrijf en beschikte in 2018 over een derogatievergunning op grond waarvan zij onder voorwaarden meer stikstof uit dierlijke mest mocht gebruiken (230 kg per hectare) dan op basis van de reguliere gebruiksnorm is toegestaan (170 kg per hectare).
      
    
    
      1.2
      Toezichthouders van de Nederlandse Voedsel- en Warenautoriteit (NVWA) hebben in december 2018 en maart 2019 de naleving van derogatievoorwaarden gecontroleerd. De toezichthouders hebben daarvan op 15 april 2019 een rapport van bevindingen opgemaakt (rapport). Zij rapporteren een aantal overtredingen van de Meststoffenwet (Msw) die verband houden met een perceel (48) dat de veehouderij in de gecombineerde opgave 2018 en het bemestingsplan 2018 heeft opgenomen als tijdelijk grasland. Dit perceel met een oppervlakte van 3,01 hectare heeft de veehouderij voor de periode van 1 april 2018 tot en met 31 december 2018 gehuurd. In het rapport staat, voor zover hier van belang het volgende: 
      
      
        “Wij zagen dat het gras op perceel 48 zeer kort en egaal gemaaid was en dat dit gras identiek was aan het gras dat geteeld werd op het aan de oostzijde grenzende perceel. Aan de lengte van de grassprieten zagen wij dat op deze twee percelen graszoden werden geteeld.
      
      
      
        Tijdens het bedrijfsbezoek op donderdag 20 december 2018 hoorde (ik) de heer […] ongevraagd mededelen dat zijn broer op het perceel graszoden had ingezaaid. 
      
      
      
        […] 
      
      
      
        Op de luchtfoto met datum 21 februari 2018 is te zien dat op een deel van perceel 48 activiteiten met betrekking tot de oogst van graszoden hebben plaatsgevonden. Op de uitvergrote foto zijn geoogste graszoden te zien. Op de luchtfoto met datum 30 juni 2018 is te zien dat zowel perceel 48 […] als het naastgelegen perceel 16 van [naam] graszoden als één geheel is bewerkt.”
      
      
    
    
      1.3
      De minister heeft bij de veehouderij informatie opgevraagd over haar mestgebruik in het jaar 2018. Op basis van de door de veehouderij verstrekte informatie heeft de minister een berekening gemaakt van het mestgebruik van de veehouderij in 2018. Hij is daarbij voor mestcode 14 (rundveedrijfmest) uitgegaan van de opgegeven beginvoorraad van 1.770 ton en heeft die vermenigvuldigd met het gemiddelde stikstofgehalte in de gewogen en geanalyseerde afgevoerde rundveedrijfmest in 2017.
      
    
    
      1.4
      Met het besluit van 30 september 2020 heeft de minister de derogatievergunning voor 2018 ingetrokken, omdat de veehouderij de gebruiksnorm dierlijke meststoffen en de stikstofgebruiksnorm heeft overschreden. Met hetzelfde besluit heeft de minister de veehouderij een boete van € 33.103,70 opgelegd voor het overtreden van de gebruiksnormen. Met het besluit van 12 juli 2023, waartegen het beroep bij de rechtbank was gericht, heeft de minister het bezwaar gedeeltelijk gegrond verklaard en de boete verlaagd naar € 32.192,-. Hij is daarbij ervan uitgegaan dat de veehouderij de reguliere gebruiksnorm van 170 kg stikstof per hectare met 4.555 kg heeft overschreden en de stikstofgebruiksnorm met 802 kg. De minister heeft de boete vanwege tijdsverloop (verder) gematigd, met 10% tot een maximum van € 2.500,- (€ 34.692,00 - € 2.500,-).
      
    
    
      1.5
      Bij die berekening heeft de minister perceel 48 niet betrokken. Dit perceel maakte in 2018 volgens de minister namelijk deel uit van een groter perceel dat als één geheel in gebruik was voor de productie van graszoden en daarom niet tot de normale bedrijfsvoering van de veehouderij behoorde. 
      
    
    
      1.6
      De veehouderij heeft tegen de boete beroep ingesteld. Tegen de intrekking van de derogatievergunning 2018 heeft de veehouderij geen rechtsmiddel aangewend. 
      
    
  
  
    Uitspraak van de rechtbank
    
    
      2.1
      De rechtbank heeft het beroep van de veehouder gegrond verklaard (uitsluitend) omdat de redelijke termijn als bedoeld in artikel 6 van het Europees Verdrag tot bescherming van de Rechten van de Mens en de fundamentele vrijheden (EVRM) is overschreden. De rechtbank heeft de hoogte van de boete opnieuw vastgesteld op € 27.363,20.  
      
    
    
      2.2
      De rechtbank heeft, voor zover voor het hoger beroep van belang, overwogen dat de minister terecht heeft aangenomen dat perceel 48 in 2018 niet behoorde tot de normale bedrijfsvoering van de veehouderij en daarom terecht niet heeft betrokken bij de beoordeling of de veehouderij in 2018 de gebruiksnormen heeft overschreden. Dit betekent volgens de rechtbank dat niet relevant is of en, zo ja, hoeveel mest is afgevoerd op perceel 48. Overigens is door de veehouderij niet met objectieve, verifieerbare gegevens aangetoond dat en hoeveel mest is afgevoerd naar perceel 48. De minister is verder terecht uitgegaan van de door de veehouderij zelf opgegeven beginvoorraad 2018 voor mestcode 14, namelijk 1.770 ton. Volgens de rechtbank heeft de veehouderij niet met geobjectiveerde gegevens aangetoond dat die beginvoorraad niet juist is. De opgegeven tonnage is een hard gegeven en voor het hanteren van marge bestaat geen ruimte, omdat het meten van de exacte hoeveelheid mest in een mestput of -kelder lastig is. De rechtbank heeft in de uitspaak van de rechtbank Zeeland-West-Brabant (ECLI:NL:RBZWB:2022:3853) geen reden gezien tot matiging van de boete, omdat die zaak niet te vergelijken is met deze zaak. Dat is al het geval, omdat de veehouderij niet heeft gesteld dat zij de financiële draagkracht mist om de boete te voldoen of dat haar geen verwijt van de overtreding gemaakt kan worden. Bovendien is de boete die aan de veehouderij is opgelegd niet alleen het gevolg van de waardering van de mestvoorraad, maar juist ook van het onterecht opgeven van perceel 48 als behorend bij de landbouwgronden van de veehouderij.
      
    
  
  
    Beoordeling van het geschil in hoger beroep
    
    
      3.1
      Wat betreft de bewijsmaatstaf bij een boete voor overschrijding van de gebruiksnormen geldt het volgende (zie de uitspraak van het College van 26 oktober 2017, ECLI:NL:CBB:2017:343, onder 7.2.1 sub 1). Uit de artikelen 7 en 8 van de Msw en de memorie van toelichting bij het wetsvoorstel “Wijziging van de Meststoffenwet (invoering gebruiksnormen)” (Kamerstukken II 2004/05, 29 930, nr. 3, blz. 67-72 en 112-113) volgt dat het gebruiksnormensysteem uitgaat van een algeheel verbod van het op of in de bodem brengen van meststoffen (mestgebruik). Een landbouwer kan alleen aan dit verbod ontkomen door bij zijn mestgebruik geen van de in artikel 8 van de Msw bedoelde gebruiksnormen te overschrijden. Een landbouwer moet, om een geslaagd beroep op de opheffing van het verbod te kunnen doen, feiten stellen en bewijs aandragen die aannemelijk maken dat hij de gebruiksnormen niet heeft overschreden. De wet regelt niet alleen aan de hand van welke elementen wordt bepaald hoeveel stikstof of fosfaat op of in de bodem is gebracht, maar verplicht de landbouwer ook een administratie te voeren van de meststoffenhuishouding van het landbouwbedrijf. Dat neemt niet weg dat de landbouwer met ander bewijs aannemelijk kan maken dat hij de gebruiksnormen niet heeft overschreden. Dat bewijs moet wel overtuigend en betrouwbaar zijn. Dat de landbouwer zelf aannemelijk moet maken dat hij de gebruiksnormen niet overschrijdt, neemt niet weg dat de minister, als hij een bestuurlijke boete wil opleggen, op basis van concrete feiten en omstandigheden moet aantonen dat de landbouwer de gebruiksnormen heeft overschreden.
      
    
    
      3.2
      Het College is met de rechtbank van oordeel dat perceel 48 in 2018 niet behoorde tot de tot het bedrijf behorende oppervlakte landbouwgrond. Dat betekent dat de minister bij de bepaling van de voor de veehouderij geldende gebruiksnormen, de oppervlakte van dit perceel terecht buiten beschouwing heeft gelaten. In hoger beroep ligt als geschilpunt slechts voor de vraag of de meststoffen die volgens de veehouderij zijn aangewend op perceel 48 als afvoer in mindering hadden moeten worden gebracht op de door de minister berekende overschrijding van die gebruiksnormen. Daarnaast liggen als geschilpunten voor de juistheid van de vaststelling van de beginvoorraad meststoffen in 2018 en de vraag of de boete moet worden gematigd. Het College bespreekt deze geschilpunten hierna aan de hand van de door de veehouderij aangevoerde hogerberoepsgronden. 
      
      
        
          De afvoer naar perceel 48
        
      
      
    
    
      4.1
      Volgens de veehouderij had de minister rekening moeten houden met de dierlijke mest en kunstmest die zij op perceel 48 heeft aangewend. Zij verwijst daarbij naar het bemestingsplan 2018 waarin zij perceel 48 heeft opgenomen en dat uitgaat van een bemesting van 60 ton rundveedrijfmest per hectare, zodat 761 kg stikstof in dierlijke mest en 938 kg stikstof in overige meststoffen is afgevoerd naar dat perceel. Deze meststoffen dienen volgens de veehouderij op de door de minister berekende overschrijding in mindering te worden gebracht. 
      
    
    
      4.2
      De minister betwist dat het bemestingsplan de gestelde mestafvoer bewijst. Het is namelijk niet uitgesloten dat het graszodenbedrijf ook meststoffen heeft aangewend op het gehele perceel waarvan perceel 48 deel uitmaakt. De berekening op basis van het bemestingsplan is ook niet aannemelijk, nu de veehouderij zelf heeft verklaard dat de hoeveelheden in het bemestingsplan niet de feitelijke situatie aangeven. Ook geeft het bemestingsplan 60 ton drijfmest per hectare voor grasland aan, terwijl perceel 48 bouwland is, waarvoor volgens het bemestingsplan geen drijfmest, maar slechts twee ton vaste mest wordt aangewend. Verder acht de minister de berekening van de veehouderij niet betrouwbaar omdat de gestelde mestgift op perceelniveau alle gebruiksnormen te boven gaat en deze ook afwijkt van de optimale mestgift volgens het bemestingsplan van 16 ton drijfmest per hectare.  
      
    
    
      4.3
      Het College is het eens met het oordeel van de rechtbank dat de veehouderij niet met objectieve, verifieerbare gegevens heeft aangetoond dat en hoeveel mest is afgevoerd naar perceel 48. Enkel op grond van het bemestingsplan is niet aannemelijk dat de daarin opgenomen voorgenomen hoeveelheden ook daadwerkelijk zijn afgevoerd naar en aangewend op perceel 48, te minder omdat die hoeveelheden zien op grasland terwijl uit het rapport van bevindingen blijkt dat perceel 48 – tezamen met het naastgelegen perceel – feitelijk werd gebruikt als bouwland (productie van graszoden). Zoals de minister heeft toegelicht, sluit de gestelde mestgift niet aan bij die situatie. 
      
    
    
      4.4
      Uit het voorgaande volgt dat de hogerberoepsgrond niet slaagt. 
      
      
        
          De beginvoorraad dierlijke meststoffen in 2018 
        
      
      
    
    
      5.1
      De veehouderij herhaalt in hoger beroep dat zij voor de berekening van het gehalte stikstof in de mest is uitgegaan van een forfaitair gehalte van 4,0 kg stikstof per ton, terwijl dat niet de best beschikbare gegevens waren. Zij had – net als de minister – moeten uitgaan van het gemiddelde gehalte van de geanalyseerde afvoer. Zij heeft haar eindvoorraad in 2017 (en daarmee haar beginvoorraad 2018) berekend op 7.080 kg stikstof per ton, wat met 4,0 kg stikstof per ton neerkomt op 1.770 ton mest. Die eindvoorraad is eerst berekend en daarna gecontroleerd met de werkelijkheid. De 1.770 ton mest sloot aan bij de hoeveelheid drijfmest die op dat moment aanwezig was op het bedrijf. Was de veehouderij uitgegaan van het door de minister gehanteerde gehalte van 4,45 kg stikstof per ton mest dan had zij voor de eindvoorraad/beginvoorraad een volume van (afgerond) 1.600 ton aangenomen. Het verschil is minder dan 10% van de oorspronkelijk opgegeven hoeveelheid, wat zich laat vertalen in enkele centimeters meer of minder mest. Een dergelijk verschil valt volgens de veehouderij binnen de marge waarmee de voorraad kan worden vastgesteld. De veehouderij stelt dat het voor haar, of een ander, niet mogelijk is een exacte voorraadbepaling uit te voeren. 
      
    
    
      5.2
      Het College is met de rechtbank van oordeel dat de minister terecht is uitgegaan van een eindvoorraad dierlijke mest van 1.770 ton op 31 december 2017 (= beginvoorraad 2018). Het College onderschrijft de overweging van de rechtbank dat de veehouderij niet met geobjectiveerde gegevens heeft aangetoond dat deze door de veehouderij zelf opgegeven gegevens niet correct zijn. Zoals het College eerder heeft overwogen in zijn uitspraak van 23 juli 2024 (ECLI:NL:CBB:2024:500) ligt het op de weg van een landbouwer om juiste opgaven te doen ten aanzien van de voorraden dierlijke meststoffen op zijn bedrijf. Indien de landbouwer van mening is dat de gedane opgave niet juist of onvolledig is gedaan, ligt het op zijn weg om de eerdere opgave te ontkrachten met gebruikmaking van betrouwbaar, objectief verifieerbaar bewijs. Dat bewijs heeft de veehouderij niet geleverd. Artikel 94, eerste lid van de Uitvoeringsregeling Msw gaat uit van een fysieke meting van het volume en soortgelijk gewicht van de meststoffen. Voor een benadering zoals door de veehouderij voorgestaan, biedt artikel 94, eerste lid, van de Uitvoeringsregeling Msw geen ruimte. 
      
    
    
      5.3
      De hogerberoepsgrond slaagt niet. 
      
      
        
          Matiging van de boete
        
      
      
    
    
      6.1
      De veehouderij herhaalt onder verwijzing naar de uitspraak van de rechtbank Zeeland-West-Brabant van 15 juli 2022 (ECLI:NL:RBZWB:2022:3853) dat de boete gematigd moet worden, omdat sprake is van een geringe overschrijding van de derogatienorm. Het is niet evenredig dat bij een geringe overschrijding van de derogatienorm de hoogte van de boete wordt afgestemd op een economisch voordeel op basis van de reguliere gebruiksnorm van 170 kg. 
      
    
    
      6.3
      De minister brengt daartegen in dat geen sprake is van een geringe overschrijding. Uitgaande van de derogatienorm (230 kg/hectare) is de gebruiksnorm dierlijke meststoffen namelijk overschreden met ruim 24 kg stikstof per hectare.   
      
    
    
      6.4
      Voor de hoogte van de boete gaat het College uit van de door de minister vastgestelde overschrijding van de reguliere gebruiksnorm dierlijke meststoffen met 4.555 kg en van de stikstofgebruiksnorm met 802 kg. Het beroep van de veehouderij op de uitspraak van de rechtbank Zeeland-West-Brabant van 15 juli 2022 slaagt naar het oordeel van het College niet. Nu de veehouderij de derogatienorm van 230 kg stikstof per hectare voor dierlijke meststoffen heeft overschreden met 24 kg per hectare, is geen sprake van een geringe overschrijding die zonder meer aanleiding geeft om de boete te matigen (vgl. de al genoemde uitspraak van 24 juli 2024, ECLI:NL:CBB:2024:500). Bovendien is, zoals de rechtbank terecht heeft geoordeeld de overschrijding van de gebruiksnormen, hier niet alleen het gevolg van de waardering van de mestvoorraad, maar ook van de onjuiste opgaven over perceel 48.  Het College ziet in de gegeven omstandigheden geen aanleiding de aan de veehouderij opgelegde boete als onevenredig aan te merken. 
      
      
        
          Redelijke termijn
        
      
      
    
    
      7.1
      Zoals het College eerder heeft overwogen (uitspraak van 14 januari 2025, ECLI:NL:CBB:2025:7) beoordeelt het in boetezaken ambtshalve of de redelijke termijn, bedoeld in artikel 6 van het EVRM, is overschreden.
      
    
    
      7.2
      In een bestraffende zaak als deze geldt het uitgangspunt dat de redelijke termijn voor een procedure in drie instanties (bezwaar, beroep en hoger beroep) is overschreden als die procedure in haar geheel langer duurt dan vier jaar. Daarbij geldt als uitgangspunt dat de bestuurlijke fase een jaar mag duren, de beroepsfase ook een jaar en de hoger beroepsfase twee jaar. De redelijke termijn begint op het moment waarop een handeling wordt verricht waaraan de betrokkene in redelijkheid de verwachting kan ontlenen dat hem een bestuurlijke boete wordt opgelegd. De termijn eindigt op het moment waarop de rechter uitspraak doet in de procedure over het geschil dat de betrokkene en het bestuursorgaan verdeeld houdt.
      
    
    
      7.3
      In dit geval begint de redelijke termijn met het voornemen tot boeteoplegging van 17 juli 2020. Op het moment van deze uitspraak is de redelijke termijn voor de procedure als geheel met nog geen anderhalf jaar overschreden. Omdat de redelijke termijn in de beroepsfase met ruim 23 maanden was overschreden, heeft de rechtbank de boete, die door de minister al was gematigd, met (nog eens) 15% gematigd. Gelet op de matiging die al heeft plaatsgevonden en het feit dat de redelijke termijn in de hoger beroepsfase niet (verder) is overschreden, ziet het College geen aanleiding de boete verder te matigen.
      
      
        
          Slotsom 
        
      
      
      8 Het hoger beroep slaagt niet. Het College zal de aangevallen uitspraak bevestigen. 
      
      9 De minister hoeft geen proceskosten te vergoeden. 
      
      
    
  
  
    Beslissing
    
    
      Het College bevestigt de aangevallen uitspraak.
    
    
    
    
      Deze uitspraak is gedaan door mr. R.C. Stam, mr. C.T. Aalbers en mr. M.J. Jacobs, in aanwezigheid van mr. A. Graefe, griffier. De beslissing is in het openbaar uitgesproken op 25 november 2025.
    
    
    
    
    
    
    
    
    
      w.g. R.C. Stam						w.g. A. Graefe