ECLI:NL:RVS:2025:5489, Raad van State, 12-11-2025, 202500694/1/A3
Raad van State — Uitspraak 
Datum: 2025-11-12 00:00:00.000000
Rechtsgebied: Bestuursrecht

Samenvatting: Bij besluit van 15 november 2019 heeft de burgemeester van 's-Hertogenbosch zijn beslissing om spoedeisende bestuursdwang toe te passen in de vorm van de onmiddellijke sluiting van café Opium aan de Parade 2 in ’s-Hertogenbosch, op schrift gesteld. De vennootschap exploiteerde café Opium in ’s-Hertogenbosch. Op 11 november 2019 vond in de binnenstad het jaarlijkse openingsfeest van het carnavalsseizoen plaats. De binnenstad was drukbezocht door uitgaanspubliek en de cafés, waaronder Opium, waren ook drukbezocht. De burgemeester heeft aan zijn besluit ten grondslag gelegd dat er op 11 november 2019 diverse overtredingen hebben plaatsgevonden van de voor Opium geldende vergunningsvoorschriften, die ertoe hebben geleid dat de veiligheid onvoldoende werd gewaarborgd doordat drukte en onrust in de hand werden gewerkt. In bezwaar heeft de burgemeester het besluit gehandhaafd. De voornaamste reden voor de onmiddellijke sluiting was de omstandigheid dat Opium de aanwijzing om gekwalificeerde portiers in te schakelen niet heeft opgevolgd.

202500694/1/A3.
    Datum uitspraak: 12 november 2025
    AFDELING
    BESTUURSRECHTSPRAAK
    Uitspraak op het hoger beroep van:
    de burgemeester van 's-Hertogenbosch,
    appellant,
    tegen de uitspraak van de rechtbank Oost­-Brabant van 23 december 2024 in zaak nr. 22/3268 in het geding tussen:
    [de vennootschap], gevestigd te ’s-Hertogenbosch,
    en
    de burgemeester.
    Procesverloop
    Bij besluit van 15 november 2019 heeft de burgemeester zijn beslissing om spoedeisende bestuursdwang toe te passen in de vorm van de onmiddellijke sluiting van café Opium aan de Parade 2 in ’s-Hertogenbosch, op schrift gesteld.
    Bij besluit van 14 maart 2023 heeft de burgemeester het door de vennootschap daartegen gemaakte bezwaar ongegrond verklaard.
    Bij uitspraak van 23 december 2024 heeft de rechtbank het door de vennootschap daartegen ingestelde beroep, voor zover van belang, gegrond verklaard en het besluit van 15 november 2019 herroepen.
    Tegen deze uitspraak heeft de burgemeester hoger beroep ingesteld.
    De vennootschap heeft een schriftelijke uiteenzetting gegeven.
    De Afdeling heeft de zaak op een zitting behandeld op 23 oktober 2025, waar de burgemeester, vertegenwoordigd door mr. F.A. Pommer, advocaat in Nijmegen, en N. Horning, en de vennootschap, vertegenwoordigd door [gemachtigde], bijgestaan door mr. D.A.C. Janssen, advocaat in Tilburg, zijn verschenen.
    Overwegingen
    Wettelijk kader
    1.       De voor deze zaak van belang zijnde bepalingen zijn opgenomen in de bijlage die deel uitmaakt van deze uitspraak.
    Inleiding
    2.       De vennootschap exploiteerde café Opium in ’s-Hertogenbosch. Op 11 november 2019 vond in de binnenstad het jaarlijkse openingsfeest van het carnavalsseizoen plaats. De binnenstad was drukbezocht door uitgaanspubliek en de cafés, waaronder Opium, waren ook drukbezocht. De burgemeester heeft die avond met toepassing van spoedeisende bestuursdwang de onmiddellijke sluiting bevolen van Opium tot 12 november 2019 om 02:00 uur. Volgens de burgemeester was er sprake van een uitzonderlijke situatie waarbij op grond van de Uitvoeringsregels Handhaving Drank- en Horeca ’s-Hertogenbosch 2013 (hierna: de Uitvoeringsregels) mag worden afgeweken van het regulier handhavingsbeleid. Bij zijn besluit heeft de burgemeester een proces-verbaal van de politie betrokken van 12 november 2019 en een proces-verbaal van stadstoezicht van 13 november 2019. Hieruit blijkt dat de portier van Opium omstreeks 20:00 uur de politie heeft gebeld met de mededeling dat er teveel drukte was. Mensen zouden in verdrukking komen en niemand kon het horecabedrijf meer verlaten wegens drukte op het terras. Hierna heeft de politie een charge uitgevoerd en het terras van Opium ontruimd. Opium mocht open blijven onder de voorwaarde dat Opium twee gecertificeerde portiers zou inschakelen. Na een controle door de politie is gebleken dat de ingeschakelde portiers niet in het bezit waren van een beveiligerspas. Daarop heeft de burgemeester spoedeisende bestuursdwang toegepast. De burgemeester heeft aan zijn besluit ten grondslag gelegd dat er op 11 november 2019 diverse overtredingen hebben plaatsgevonden van de voor Opium geldende vergunningsvoorschriften, die ertoe hebben geleid dat de veiligheid onvoldoende werd gewaarborgd doordat drukte en onrust in de hand werden gewerkt. In bezwaar heeft de burgemeester het besluit gehandhaafd. De voornaamste reden voor de onmiddellijke sluiting was de omstandigheid dat Opium de aanwijzing om gekwalificeerde portiers in te schakelen niet heeft opgevolgd. De vennootschap is het niet eens met deze besluitvorming.
    Uitspraak van de rechtbank
    3.       De rechtbank heeft het beroep van de vennootschap gegrond verklaard. Hiertoe heeft de rechtbank overwogen dat het voor de spoedeisende bestuursdwang niet genoeg is dat Opium niet voldaan heeft aan de aanwijzing twee gekwalificeerde portiers bij de ingang te posteren. De rechtbank heeft het niet duidelijk geacht waarom de vennootschap op dat moment geen begunstigingstermijn kon worden gegund. Hierbij heeft de rechtbank de processen-verbaal van de politie en stadstoezicht betrokken. Uit het dossier, en in het bijzonder uit het proces-verbaal van de politie, blijkt volgens de rechtbank niet dat de situatie van dien aard was dat direct optreden geboden was. Ten tijde van de controle van de portiers blijkt niet dat in en buiten het café een soortgelijke situatie aan de hand was als eerder die avond als gevolg waarvan een charge is uitgevoerd. De rechtbank heeft geoordeeld dat de burgemeester er niet in is geslaagd om aannemelijk te maken dat het ging om een spoedeisende situatie.
    Beoordeling van het hoger beroep
    4.       De burgemeester betoogt dat de rechtbank ten onrechte heeft geoordeeld dat hij in het bestreden besluit onvoldoende draagkrachtig heeft gemotiveerd dat er sprake was van een spoedeisende situatie en dat direct optreden geboden was. De burgemeester voert hiertoe aan dat hij zijn besluit, behalve op de processen-verbaal van de politie en stadstoezicht, ook heeft gebaseerd op een rapportage van een toezichthouder Openbare Orde en Veiligheid van de gemeente. De rechtbank heeft die toezichthouder op de zitting ten onrechte niet bevraagd over de situatie en heeft ten onrechte de rapportage niet betrokken bij de toetsing. De burgemeester voert aan dat uit de drie bewijsstukken gezamenlijk blijkt dat er na de eerste charge en de gemaakte afspraken opnieuw sprake was van een aanzwelling van publiek rondom Opium. Omdat een soortgelijke situatie kort daarvoor al had geleid tot een charge, moest de gemeente er rekening mee houden dat dit opnieuw kon gebeuren. Dat de beveiligers bij Opium niet gecertificeerd waren, was bovendien op zichzelf al voldoende om Opium te sluiten. Gecertificeerd personeel is nodig om er zeker van te zijn dat zij met extreme drukte om kunnen gaan. Een begunstigingstermijn was praktisch niet haalbaar. Opium had in dat geval ofwel opnieuw ontruimd moeten worden, ofwel open moeten blijven zonder gecertificeerde beveiligers.
    4.1.    De rechtbank heeft de in beroep ingebrachte rapportage van een toezichthouder Openbare Orde en Veiligheid niet kenbaar betrokken. Ook zonder dat rapport te betrekken is de Afdeling, in tegenstelling tot de rechtbank, van oordeel dat de burgemeester onder verwijzing naar de processen-verbaal van de politie en stadstoezicht voldoende aannemelijk heeft gemaakt dat sprake was van een spoedeisende situatie waarbij direct optreden geboden was.
    Uit de aan het besluit ten grondslag gelegde processen-verbaal van de politie en stadstoezicht blijkt dat het in de avond op 11 november 2019 zo druk was bij café Opium dat mensen in de verdrukking zijn gekomen. Uit die rapportages blijkt dat het in café Opium en buiten op het terras bij Opium zo vol was dat bezoekers het café niet meer konden verlaten. Hierop heeft een medewerker van café Opium contact gezocht met de politie. De politie heeft vanuit het oogpunt van bescherming van de openbare orde en veiligheid besloten om Opium te ontruimen door middel van een charge met paarden. Dit duidt naar het oordeel van de Afdeling op een situatie waarbij de veiligheid van de bezoekers van het café in ernstige mate in het gedrang is gekomen. De toezichthouder Openbare Orde en Veiligheid heeft verklaard dat er die avond veel jongeren aanwezig waren in het café en dat de burgemeester daardoor temeer aanleiding zag om de veiligheid te waarborgen. De burgemeester heeft na de ontruiming aan café Opium de mogelijkheid geboden om open te blijven onder strikte voorwaarden, die onder andere inhielden dat er twee gecertificeerde beveiligers moesten worden ingezet. Deze voorwaarde is gesteld om de menigte beter te reguleren bij de ingang van het café, zodat de veiligheid van de bezoekers kon worden gegarandeerd. Op de zitting bij de Afdeling hebben zowel de burgemeester als de vennootschap verklaard dat de drukte in de stad die avond - zowel voorafgaand aan, als na afloop van de charge bij café Opium - uitzonderlijk was. Ook verrichtte de politie aanhoudingen wegens opstootjes met beveiligers van andere cafés. Uit de rapportages blijkt ook dat café Opium niet aan de gestelde voorwaarde heeft voldaan om twee gecertificeerde beveiligers in te zetten. Tijdens een controle door de politie, ongeveer een half uur na de ontruiming, is vastgesteld dat de portiers niet in het bezit waren van de verplichte beveiligerspas. Een portier van een nabijgelegen café die op het moment van de controle door personeel van café Opium was gevraagd om mee te lopen naar café Opium heeft bovendien verklaard dat hij niets met het café te maken heeft. Naar het oordeel van de Afdeling heeft de burgemeester hierin, mede gelet op de gevaarlijke situatie eerder op de avond, de wijze waarop café Opium met de voorwaarden is omgesprongen en de nog altijd bestaande drukte in de stad, aanleiding mogen zien om over te gaan tot spoedeisende bestuursdwang. Met het niet naleven van de voorwaarden ontstond een reële kans op herhaling van het gevaar van verdrukking. Dit risico op herhaling mag de burgemeester betrekken bij de belangenafweging voor het toepassen van spoedeisende bestuursdwang. Zie bijvoorbeeld de uitspraak van de Afdeling van 2 juli 2014, ECLI:NL:RVS:2014:2380, onder 6.1. De burgemeester heeft zich niet ten onrechte op het standpunt gesteld dat een begunstigingstermijn in dit geval praktisch niet haalbaar was.
    Het betoog slaagt.
    Slotsom
    5.       Het hoger beroep is gegrond. Het is niet nodig wat de burgemeester verder heeft aangevoerd te bespreken. De aangevallen uitspraak moet worden vernietigd voor zover de rechtbank het beroep, gericht tegen het besluit van 14 maart 2023, gegrond heeft verklaard en het besluit van 15 november 2019 heeft herroepen. Doende hetgeen de rechtbank zou behoren te doen, zal de Afdeling dat beroep alsnog ongegrond verklaren.
    6.       Voor een proceskostenvergoeding bestaat geen aanleiding.
    Beslissing
    De Afdeling bestuursrechtspraak van de Raad van State:
    I.        verklaart het hoger beroep gegrond;
    II.       vernietigt de uitspraak van de rechtbank Oost­-Brabant, zittingsplaats ‘s-Hertogenbosch, van 23 december 2024 in zaak nr. 22/3268, voor zover daarbij het beroep gericht tegen het besluit van 14 maart 2023 gegrond is verklaard en het besluit van 15 november 2019 is herroepen;
    III.      verklaart het beroep tegen het besluit van 14 maart 2023 ongegrond.
    Aldus vastgesteld door mr. J. Schipper-Spanninga, lid van de enkelvoudige kamer, in tegenwoordigheid van mr. G.A. van de Sluis, griffier.
    w.g. Schipper-Spanninga
    lid van de enkelvoudige kamer
    w.g. Van de Sluis
    griffier
    Uitgesproken in het openbaar op 12 november 2025
    802-1166
     
    Bijlage
     
    Relevante wet- en regelgeving
    Horecaverordening ’s-Hertogenbosch 2017
    Artikel 2.1, zesde lid
    […]
    De burgemeester vermeldt in de exploitatievergunning.
    e. de voorschriften of beperkingen welke aan de exploitatievergunning zijn verbonden.
    Artikel 2.4
    1. De burgemeester kan in het belang van de openbare orde, veiligheid, volksgezondheid, zedelijkheid of het woon- en leefklimaat, voorschriften en beperkingen verbinden aan een exploitatievergunning.
    2. De burgemeester kan de aan een exploitatievergunning verbonden voorschriften en beperkingen wijzigen, dan wel nieuwe voorschriften en beperkingen aan een exploitatievergunning verbinden.
    3. Het is verboden te handelen in strijd met enig aan de exploitatievergunning verbonden voorschrift of beperking.
    Artikel 3.7 Sluiting
    1. De burgemeester kan een horecabedrijf voor bepaalde tijd sluiten indien die inrichting wordt geëxploiteerd in strijd met de aan de exploitatievergunning verbonden voorschriften of beperkingen.
    […]
    Uitvoeringsregels Handhaving Drank- en Horeca ‘s-Hertogenbosch 2013
    1.6 Afwijken van beleid
    Er bestaat de mogelijkheid om van het basis beleid af te wijken. Indien sprake is van verzwarende omstandigheden of excessen dan kan besloten worden om een zwaardere sanctie op te leggen dan het beleid voorschrijft. Ook is het mogelijk om in onvoorziene uitzonderingssituaties een lichtere of geen sanctie op te leggen. Hiervan zal echter niet snel sprake zijn. In beide gevallen geldt een verzwaarde motiveringsplicht.
    1.7 Bijzondere verantwoordelijkheid voor exploitanten en leidinggevenden
    Zowel de DHW als de HV stellen specifieke eisen aan de horecaondernemer en zijn leidinggevenden. Aan deze personen worden bijzondere eisen gesteld ten aanzien van onder meer hun levensgedrag, leeftijd en functioneren. Het zijn dan ook primair deze personen die de rust en orde in en rondom hun horecagelegenheid moeten waarborgen. Ook als de exploitant niet in werkzaam is, blijft hij verantwoordelijk voor de gang van zaken in en nabij de inrichting die door hem met gebruikmaking van de vergunning wordt geëxploiteerd (zie de uitspraken van de Raad van State van 23-09-2009 (LJNBJ8321) en 22-03-2001 (LJN AP5167)). In de opbouw van de sancties is rekening gehouden met de bijzondere verantwoordelijkheden die bij leidinggevenden en exploitanten berusten.