ECLI:NL:RBOVE:2025:6474, Rechtbank Overijssel, 07-11-2025, ak_24_4267 en 24_4268
Rechtbank Overijssel — Uitspraak 
Datum: 2025-11-07 00:00:00.000000
Rechtsgebied: Bestuursrecht; Omgevingsrecht

Samenvatting: Beroep n.a.v. verlening omgevingsvergunning voor de realisatie van een kantoor en tien appartementen. Beroep gegrond. Het college was niet bevoegd om de omgevingsvergunning te verlenen omdat ten onrechte geen verklaring van geen bedenkingen is gevraagd en afgegeven door de gemeenteraad.

RECHTBANK OVERIJSSEL
    
    
      Zittingsplaats Zwolle
    
    
    
      Bestuursrecht
    
    
    
      zaaknummers: ZWO 24/4267 en 24/4268
    
    
      uitspraak van de enkelvoudige kamer in de zaken tussen
    
      [eiser 1]
    
    
      
        
          [eiser 2] 
      
      (hierna gezamenlijk te noemen: [eisers 1])
      
        
          [eiser 3] 
      
      
        
          [eiser 4] 
      
      (hierna gezamenlijk te noemen: [eisers 2])
    
    
    
      en
    
    
    het college van burgemeester en wethouders van Emmen 
    (gemachtigden: mr. C. Post, [gemachtigde 1] en [gemachtigde 2]).
    
    
      Als derde-partijen nemen aan de zaak deel: [derde belanghebbende 1] en [derde belanghebbende 2].
    
    
    
    Samenvatting
    
    
      1. Deze uitspraak gaat over de omgevingsvergunning die het college aan Heller heeft verleend voor de realisatie van een kantoor en tien appartementen aan het [adres 1]. [eisers 1] en [eisers 2] zijn het niet eens met de vergunningverlening. Zij menen in de kern dat het college ten onrechte geen verklaring van geen bedenkingen heeft gevraagd aan de gemeenteraad, dat het bouwplan in strijd is met een goede ruimtelijke ordening en dat daarom niet kon worden afgeweken van het bestemmingsplan en dat de parkeerbehoefte van het bouwplan onjuist is vastgesteld. 
    
    
    
      1.1.
      De rechtbank oordeelt dat het college niet bevoegd was om de omgevingsvergunning te verlenen, omdat ten onrechte geen verklaring van geen bedenkingen is gevraagd en afgegeven door de gemeenteraad van Emmen. [eisers 1] en [eisers 2] krijgen dus gelijk en het beroep is gegrond. Hierna legt de rechtbank uit hoe zij tot dit oordeel komt en welke gevolgen dit oordeel heeft. 
      
      
    
  
  
    Procesverloop
    
    
      2. Heller heeft op 18 januari 2023 een aanvraag ingediend om een omgevingsvergunning voor de realisatie van een kantoor en tien appartementen aan het [adres 1].
    
    
    
      2.1.
      Het college heeft een ontwerpbesluit genomen om de gevraagde omgevingsvergunning te verlenen, die van 28 december 2023 tot en met 7 februari 2024 ter inzage heeft gelegen. 
      
    
    
      2.2.
      Tegen het ontwerpbesluit zijn vijf zienswijzen ingediend, onder meer van [eisers 1] en [eisers 2]. Zij zijn omwonenden.
      
    
    
      2.3.
      Het college heeft met het bestreden besluit van 8 augustus 2024 de omgevingsvergunning verleend aan Heller, voor het afwijken van het bestemmingsplan voor de activiteiten ‘het bouwen van een bouwwerk’ en voor ‘het handelen in strijd met regels ruimtelijke ordening’.
      
    
    
      2.4.
      
        [eisers 1] en [eisers 2] hebben beroep ingesteld. 
      
    
    
      2.5.
      De rechtbank Noord-Nederland heeft de beroepen met de verwijzingsbeslissing van 28 november 2024 doorverwezen naar de rechtbank Overijssel in verband met betrokkenheid van [eisers 1] bij de rechtbank Noord-Nederland. Het beroep van [eisers 1] is geregistreerd onder zaaknummer ZWO 24/4267 en het beroep van [eisers 2] is geregistreerd onder zaaknummer ZWO 24/4268.
      
    
    
      2.6.
      Het college heeft op de beroepen gereageerd met een verweerschrift. [derde belanghebbende 2] heeft zich namens de kopers van de appartementen gesteld als belanghebbende in de procedures en heeft ook schriftelijk gereageerd. 
      
    
    
      2.7.
      De rechtbank heeft de beroepen op 7 oktober 2025 op zitting behandeld. Hieraan hebben deelgenomen: [eisers 1], [eisers 2], de gemachtigden van het college en [derde belanghebbende 2]. 
      
    
  
  
    Beoordeling door de rechtbank
    
    
      
        Toetsingskader
      
      3. Op 1 januari 2024 zijn de Omgevingswet en de Invoeringswet Omgevingswet in werking getreden. Als een aanvraag om een omgevingsvergunning is ingediend vóór het tijdstip van inwerkingtreding van de Omgevingswet blijft het recht zoals dat gold onmiddellijk vóór dat tijdstip van toepassing tot het besluit op die aanvraag onherroepelijk wordt.
    
    
    
      3.1.
      De aanvraag om een omgevingsvergunning is ingediend op 18 januari 2023. Dat betekent dat in dit geval het oude recht, waaronder de Wabo, zoals die gold vóór 1 januari 2024, van toepassing blijft.
      
      
        
          Verklaring van geen bedenkingen
        
      
      4. [eisers 1] en [eisers 2] voeren aan dat het college ten onrechte geen verklaring van geen bedenkingen (vvgb) heeft gevraagd bij de gemeenteraad, terwijl dit wel had gemoeten. Volgens [eisers 1] en [eisers 2] valt het bouwplan niet binnen één van categorieën die de gemeenteraad heeft aangewezen als categorie waarvoor geen vvgb vereist is.  
      5. De rechtbank moet beoordelen of het college terecht geen vvgb heeft gevraagd aan de gemeenteraad en of het als gevolg daarvan de bevoegdheid had om de omgevingsvergunning te verlenen met toepassing van artikel 2.12, eerste lid, aanhef en onder a, onder 3°, van de Wabo.
      
    
    
      5.1.
      Op grond van artikel 2.27, eerste lid, van de Wabo in samenhang met artikel 6.5, eerste lid, van het Besluit omgevingsrecht is bij vergunningverlening als hier bedoeld in beginsel een vvgb vereist. 
      
    
    
      5.2.
      De gemeenteraad van Emmen heeft met het aanwijzingsbesluit van 28 april 2011 een aantal categorieën aangewezen waarin een vvgb alsnog niet vereist is. Hierbij zijn onder meer de volgende categorieën aangewezen:
      
      
        
          “1. Her-, ver-, en nieuwbouw van één of meer woningen, met inbegrip van voorzieningen ten behoeve van het wonen en bijbehorende maatschappelijke voorzieningen en bijbehorende detailhandel, in het kader van de herstructurering van woonwijken of kernen, en voor zover in overeenstemming met een door de raad vastgesteld masterplan of een vastgestelde structuurvisie;
        
        
          2. Gehele of gedeeltelijke her- en verbouw, en uitbreiding en nieuwbouw van ondergeschikte stedenbouwkundige betekenis, van alle bestaande gebouwen binnen de bebouwde kom, mits passend binnen de stedenbouwkundige structuur.”
        
      
      
    
    
      5.3.
      Het college heeft zich op het standpunt gesteld dat het bouwplan voldoet aan deze twee categorieën en dat een vvgb daarom niet vereist was. Volgens het college voldoet het bouwplan aan de eerste categorie, omdat sprake is van nieuwbouw van meerdere woningen, het gaat om een herstructurering en het bouwplan past binnen de “Structuurvisie Emmen 2020, Veelzijdigheid troef” en de woonvisie “Buitengewoon thuis in Emmen 2022-2030”. Verder valt het bouwplan ook binnen de tweede categorie, omdat het bouwplan binnen de bebouwde kom is gelegen en nieuwbouw behelst van ondergeschikte stedenbouwkundige structuur. 
      
      
        
          De eerste categorie 
        
      
      
    
    
      5.4.
      Ten aanzien van het standpunt van het college over de eerste categorie, is in geschil of het bouwplan past binnen ‘een door de raad vastgesteld masterplan of een vastgestelde structuurvisie’. 
      
    
    
      5.5.
      De rechtbank constateert dat de gemeenteraad in oktober 2006 een Masterplan Centrum Klazienaveen (Masterplan) heeft vastgesteld. In dit Masterplan is onder meer het volgende opgenomen:
      
      
        “De beeldkwaliteit van de bestaande bebouwing behoeft verbetering. De voorkeur gaat uit naar nieuwe bebouwing in drie bouwlagen zodat de wanden meer recht doen aan het dorpse karakter van Klazienaveen. Op bepaalde plekken in het centrum is bebouwing in vijf bouwlagen gewenst om bijzondere plekkern te accentueren of het centrum zichtbaar te maken vanaf de doorgaande wegen. Ter plaatse van de entrees van het centrum vanaf de Dordsedijk, [adres 2] en [adres 3] kan het profiel vijf bouwlagen verdragen.”
      
      
    
    
      5.6.
      Daarbij is onderstaande verbeelding opgenomen.[Afbeelding]
      
    
    
      5.7.
      De rechtbank stelt vast dat het bouwplan ziet op de locatie die linksboven op de verbeelding is aangegeven, op de kruising van het [adres 1] en de [adres 2]. Volgens de verbeelding in het Masterplan zijn op deze specifieke locatie drie bouwlagen wenselijk geacht. Uit de tekst van het Masterplan kan voor deze locatie geen andere bedoeling worden afgeleid. De zin dat ‘ter plaatse van de entrees van het centrum vanaf de (…) [adres 2] (…) vijf bouwlagen’ mogelijk zijn, ziet naar het oordeel van de rechtbank niet op de locatie waar het hier om gaat, maar op de panden tussen de [adres 2] en [adres 3] waar ook in de verbeelding vijf bouwlagen zijn ingetekend. Dat is immers het (winkel)centrum van Klazienaveen. Het bouwplan voorziet echter (deels) in vier bouwlagen met daarop een puntdak. 
      
    
    
      5.8.
      De rechtbank is daarom van oordeel dat het college ten onrechte heeft gesteld dat het bouwplan in overeenstemming is met het door de raad vastgestelde Masterplan. Nu in het door de gemeenteraad vastgestelde Masterplan voor deze locatie zo specifiek is aangegeven dat slechts drie bouwlagen gewenst is, kan niet worden gesteld dat het bouwplan met vier bouwlagen hiermee in overeenstemming is. 
      
    
    
      5.9.
      Dat het bouwplan wel in overeenstemming zou zijn met de Structuurvisie Emmen 2020, zoals het college stelt, doet daar niet aan af, juist omdat het vastgestelde Masterplan specifiek op deze locatie ziet en de structuurvisie minder concreet is. Waar in het aanwijzingsbesluit staat dat het erom gaat of een bouwplan in overeenstemming is met een (…) masterplan of een vastgestelde structuurvisie, is naar het oordeel van de rechtbank veeleer sprake van aanvullende dan van facultatieve criteria. Een bouwplan dat wel past binnen een globale structuurvisie, maar in strijd is met een concreet masterplan, voldoet hier dus niet aan. 
      
    
    
      5.10.
      De rechtbank is daarom van oordeel dat het college zich ten onrechte op het standpunt heeft gesteld dat het bouwplan binnen de eerste categorie valt en dat om die reden geen vvgb vereist was.
      
      
        
          De tweede categorie
        
      
      
    
    
      5.11.
      De rechtbank is van oordeel dat het college zich ook ten onrechte op het standpunt heeft gesteld dat het bouwplan binnen de tweede categorie valt. Het college heeft zich enerzijds op het standpunt gesteld dat de hoeklocatie van het bouwplan vraagt om een accent om zo het centrum te markeren, maar heeft zich anderzijds op het standpunt gesteld dat het bouwplan van ondergeschikte stedenbouwkundige betekenis is. De rechtbank vindt deze standpunten moeilijk met elkaar te rijmen. Ter zitting heeft het college desgevraagd aangegeven dat de ondergeschikte stedenbouwkundige betekenis met name gelegen is in het feit dat er al een pand aanwezig was en dat het bouwplan dus geen geheel nieuwe ontwikkeling is. Dat is naar het oordeel van de rechtbank echter niet hetzelfde als het criterium van ondergeschikte stedenbouwkundige betekenis. Bij ‘gehele of gedeeltelijke her- en verbouw, en uitbreiding en nieuwbouw (…) van alle bestaande gebouwen binnen de bebouwde kom’ is immers steeds sprake van ‘geen geheel nieuwe ontwikkeling’. Nu het bouwplan bovendien voorziet in nieuwbouw tot vier bouwlagen, is naar het oordeel van de rechtbank geen sprake van ondergeschikte stedenbouwkundige betekenis als bedoeld in het aanwijzingsbesluit, zodat deze tweede categorie niet van toepassing is. 
      
      
        
          Tussenconclusie 
        
      
      
    
    
      5.12.
      Gelet op het voorgaande, is de rechtbank van oordeel dat het college zich ten onrechte op het standpunt heeft gesteld dat geen vvgb vereist was. Het bouwplan voldoet namelijk niet aan één van de categorieën die door de gemeenteraad is aangewezen als categorie waarvoor geen vvgb vereist is. Dat betekent dat het college de aanvraag had moeten voorleggen aan de gemeenteraad voor een vvgb. Nu dat niet is gebeurd, is de omgevingsvergunning verleend in strijd met de wet en was het college niet bevoegd. De beroepsgrond van [eisers 1] en [eisers 2] slaagt.
      
    
    
      5.13.
      Het voorgaande heeft tot gevolg dat de aanvraag alsnog zal moeten worden voorgelegd aan de gemeenteraad en de gemeenteraad zal moeten beoordelen of een vvgb zal worden afgegeven. Bij deze beoordeling zal de gemeenteraad moeten beoordelen of de gemeenteraad de afwijking van het bestemmingsplan in het belang van een goede ruimtelijke ordening aanvaardbaar is. Bovendien zal het college vervolgens een nieuw besluit op de aanvraag moeten nemen. Omdat de rechtbank niet vooruit wil lopen op deze besluitvorming, ziet zij geen aanleiding om te oordelen over de overige beroepsgronden van [eisers 1] en [eisers 2], die zien op het onderdeel parkeren en op de gestelde strijd met een goede ruimtelijke ordening.
      
    
  
  
    Conclusie en gevolgen
    
    
      6. De beroepen zijn gegrond omdat het college niet bevoegd was om de omgevingsvergunning te verlenen. De rechtbank vernietigt daarom het bestreden besluit. De rechtbank ziet geen reden om de rechtsgevolgen van het besluit in stand te laten of zelf een beslissing te nemen, omdat de aanvraag alsnog aan de gemeenteraad zal moeten worden voorgelegd en een vvgb zal moeten worden gevraagd. 
    
    
    
      6.1.
      De rechtbank bepaalt met toepassing van artikel 8:72, vierde lid, van de Algemene wet bestuursrecht dat het college een nieuw besluit moet nemen met inachtneming van deze uitspraak. 
      
    
    
      6.2.
      Omdat de beroepen gegrond zijn moet het college het griffierecht aan [eisers 1] en [eisers 2] vergoeden. Er zijn geen proceskosten die vergoed kunnen worden.
      
      
    
  
  
    Beslissing
    
    
      De rechtbank:
    
    
    - verklaart de beroepen gegrond;
    - vernietigt het bestreden besluit van 8 augustus 2024;
    - draagt het college op een nieuw besluit te nemen op de aanvraag met inachtneming van deze uitspraak;
    - bepaalt dat het college het griffierecht van € 187,- aan zowel [eisers 1] als [eisers 2] moet vergoeden.
    
    
    
    
    
      Deze uitspraak is gedaan door mr. E.C. Rozeboom, rechter, in aanwezigheid van mr. E. Diele, griffier, uitgesproken in het openbaar op 
    
    
    
    
    
    
    
      
        
        
        
          
            
              griffier
            
            
              rechter
            
          
        
      
    
    
    
    
      Een afschrift van deze uitspraak is verzonden aan partijen op:
    
    
    
  
  
    Informatie over hoger beroep
    Een partij die het niet eens is met deze uitspraak, kan een hogerberoepschrift sturen naar de Afdeling bestuursrechtspraak van de Raad van State waarin wordt uitgelegd waarom deze partij het niet eens is met deze uitspraak. Het hogerberoepschrift moet worden ingediend binnen zes weken na de dag waarop deze uitspraak is verzonden. Kan de indiener de behandeling van het hoger beroep niet afwachten, omdat de zaak spoed heeft, dan kan de indiener de voorzieningenrechter van de Afdeling bestuursrechtspraak van de Raad van State vragen om een voorlopige voorziening (een tijdelijke maatregel) te treffen. 
    
  
  
     Op grond van artikel 4.3, aanhef en onder a, van de Invoeringswet Omgevingswet.
  
  
     Wet algemene bepalingen omgevingsrecht.
  
  
     Op grond van artikel 6.5, derde lid, van het Besluit omgevingsrecht.
  
  
     Artikel 2.27, eerste lid, van de Wabo, in samenhang met artikel 6.5, eerste lid, van het Bor.