ECLI:NL:RBDHA:2024:4409, Rechtbank Den Haag, 29-02-2024, 23/2280
Rechtbank Den Haag — Uitspraak 
Datum: 2024-02-29 00:00:00.000000
Rechtsgebied: Bestuursrecht

Samenvatting: Wet open overheid. Persoonlijke beleidsopvattingen, ouder dan vijf jaar. Beroep gegrond.

RECHTBANK DEN HAAG
  
  
    Bestuursrecht
  
  
    zaaknummer: SGR 23/2280 
  
  
    uitspraak van de enkelvoudige kamer van 29 februari 2024 in de zaak tussen
  
    
      
      [eiser] , uit [woonplaats] , eiser
    
    
      en
    
    
    
      
        de Raad van bestuur van het Uitvoeringsinstituut werknemersverzekeringen, verweerder 
      (gemachtigde: mr. M. Dalfour).
    
    
    
  
  
    Inleiding
    
    
      1. In deze uitspraak beoordeelt de rechtbank het beroep van eiser tegen de afwijzing van zijn verzoek op grond van de Wet open overheid (Woo) om openbaarmaking van het verslag van het looncomponentenoverleg.
    
    
    
      1.1.
      Verweerder heeft het Woo-verzoek met het besluit van 3 juni 2022 afgewezen. Met het bestreden besluit van 24 februari 2023 op het bezwaar van eiser is verweerder daarbij gebleven.
      
    
    
      1.2.
      Verweerder heeft op het beroep gereageerd met een verweerschrift. 
      
    
    
      1.3.
      De rechtbank heeft het beroep op 18 januari 2024 op zitting behandeld. Hieraan heeft de gemachtigde van verweerder deelgenomen. Eiser heeft zich afgemeld voor de zitting. 
      
    
  
  
    Beoordeling door de rechtbank
    
    
      
        Waar gaat deze zaak over?
      
    
    2. Deze gaat over de vraag of verweerder op goede gronden heeft besloten het verslag van het looncomponentenoverleg niet openbaar te maken, ook al is dit verslag ouder dan vijf jaar.
    
    
      
        Wat vindt eiser in beroep?
      
    
    3. Het looncomponentenverslag is grotendeels gebaseerd op vragen van medewerkers van verweerder. Deze vragen en de antwoorden daarop zijn geen persoonlijke beleidsopvattingen als bedoeld in artikel 5.2, eerste lid, van de Woo, die een andere definitie kent dan artikel 1, aanhef en onder f, van de Wet openbaarheid van bestuur (Wob).
    Verweerder heeft daarnaast niet goed gemotiveerd waarom het looncomponentenverslag van maart 2017 niet openbaar gemaakt wordt terwijl het inmiddels ouder is dan vijf jaar. Eiser beschikt weliswaar zelf al over het looncomponentenverslag, maar het Woo-verzoek dient het algemeen belang. Het heeft er de schijn van dat verweerder het looncomponentenverslag niet openbaar maakt om misstanden te verbergen.
    
    
      
        Wat zijn de regels?
      
    
    4. Het wettelijk kader is opgenomen in de bijlage die deel uitmaakt van deze uitspraak.
    
    
      
        Wat is het oordeel van de rechtbank?
      
    
    5. De rechtbank komt tot het oordeel dat het beroep gegrond is. Hierna legt de rechtbank uit hoe zij tot dit oordeel komt en welke gevolgen dit oordeel heeft. 
    
    
      5.1.
      Uitgangspunt is dat iedereen recht heeft op toegang tot publieke informatie. Op dit uitgangspunt geldt een aantal uitzonderingen. Die uitzonderingen staan in de Woo. Een eigen, bijzonder belang bij het verkrijgen van de informatie is niet vereist. 
      
    
    
      5.2.
      Het recht op toegang tot publieke informatie kent een aantal uitzonderingen. Eén daarvan is dat persoonlijke beleidsopvattingen uit stukken die zijn opgemaakt voor intern beraad, niet openbaar zijn. Persoonlijke beleidsopvattingen zijn ambtelijke adviezen, visies, standpunten en overwegingen ten behoeve van intern beraad, niet zijnde feiten, prognoses, beleidsalternatieven, de gevolgen van een bepaald beleidsalternatief of andere onderdelen met een overwegend objectief karakter.
      
    
    
      5.3.
      Openbaarmaking van persoonlijke beleidsopvattingen voor intern beraad die ouder zijn dan vijf jaar kan worden geweigerd, maar dan geldt een verzwaarde motiveringsplicht.
      
      
        
          Persoonlijke beleidsopvattingen
        
        6. De rechtbank is van oordeel dat verweerder mocht vaststellen dat het looncomponentenverslag is aan te merken als een stuk voor intern beraad dat persoonlijke beleidsopvattingen bevat als bedoeld in artikel 5.2, eerste lid, van de Woo. De rechtbank legt hierna uit waarom dat zo is.
      
      
    
    
      6.1.
      Verweerder heeft de toepassing van artikel 5.2, eerste lid, van de Woo gemotiveerd door te verwijzen naar de uitspraak van de Afdeling van 28 december 2022 over de toepassing van de weigeringsgrond van artikel 11, eerste lid, van de Wob op het looncomponentenverslag. De Afdeling oordeelde daarin dat het looncomponentenoverleg een informeel overleg was tussen een beperkte groep medewerkers binnen het UWV. Dit overleg was bedoeld als voorbereiding voor het opstellen van beleid over het Individuele Keuze Budget. Het verslag van het looncomponentenoverleg heeft geen status binnen de organisatie en is alleen gedeeld met de medewerkers die hebben deelgenomen aan het overleg. Het verslag is dus opgesteld met de bedoeling om alleen gebruikt te worden binnen de overheid. De Afdeling oordeelde verder dat in het verslag persoonlijke beleidsopvattingen zijn opgenomen. Het overleg was een brainstormsessie waarbij betrokken medewerkers onderwerpen hebben ingebracht, daarover vragen hebben gesteld en hun standpunten daarover hebben geuit. Dit is weergegeven in het verslag. Naar het oordeel van de Afdeling bevat het verslag daarnaast ook feitelijke gegevens die zodanig met die persoonlijke beleidsopvattingen verweven zijn dat het niet mogelijk is die feitelijke gegevens te scheiden. 
      
    
    
      6.2.
      De rechtbank ziet in dat wat eiser naar voren heeft gebracht geen aanknopingspunten voor het oordeel dat verweerder bij de beoordeling van het looncomponentenverslag op grond van artikel 5.2, eerste lid, van de Woo, tot een andere conclusie had moeten komen dan hij eerder op grond van artikel 11, eerste lid, van de Wob deed. De Wob kende namelijk, net zoals de Woo, een uitzondering op het recht op toegang tot informatie waar het persoonlijke beleidsopvattingen betreft. En ook onder de Wob gold al dat feitelijke gegevens niet zijn aan te merken als persoonlijke beleidsopvattingen, al was dit niet met zoveel woorden in de Wob opgenomen. De wetgever heeft ervoor gekozen om in artikel 5.2, eerste lid, van de Woo expliciet te vermelden dat objectieve gegevens niet kunnen worden uitgezonderd op grond van artikel 5.2, eerste lid, van de Woo, daar waar dit in artikel 11 van de Wob niet was vermeld. Met deze verduidelijkte definitie van persoonlijke beleidsopvattingen heeft de wetgever, anders dan eiser meent, het begrip persoonlijke beleidsopvatting inhoudelijk echter niet gewijzigd. De rechtbank is daarom van oordeel dat verweerder bij de toepassing van artikel 5.2, eerste lid, van de Woo mocht verwijzen naar het oordeel van de Afdeling dat in het looncomponentenverslag persoonlijke beleidsopvattingen staan en feitelijke gegevens die daarmee zodanig zijn verweven dat het niet mogelijk is om die feitelijke gegevens te scheiden. 
      
      
        
          Informatie ouder dan vijf jaar
        
        7. De rechtbank is van oordeel dat verweerder niet op goede gronden heeft besloten om het looncomponentenverslag, dat inmiddels ouder is dan vijf jaar, niet openbaar te maken. De wetgever nam als uitgangspunt dat de bescherming van het intern beraad na vijf jaar geen toepassing meer vindt, tenzij het bestuursorgaan motiveert dat die grond ondanks het tijdsverloop nog steeds zwaarder weegt. De rechtbank volgt verweerder niet in zijn ter zitting ingenomen standpunt dat het verslag van de eerdere brainstormsessie nog actueel is, omdat alle objectieve onderdelen van de brainstormsessie zijn vastgelegd in het Handboek Looncomponenten dat nu nog in gebruik is. Dat gegeven zegt namelijk niets over de vraag of het looncomponentenverslag van maart 2017 zelf nu nog actueel is. Daar komt bij dat verweerder erop heeft gewezen dat het looncomponentenverslag niet meer is dan een verslag van een aantal medewerkers die hun eigen gedachten op papier hebben gezet en dat het verslag geen enkele status binnen de organisatie heeft. Dit niet-officiële karakter duidt erop dat het verslag niet meer actueel is, omdat het is opgevolgd door de uiteindelijke beleidsdocumenten.
        Dat verweerder het onwenselijk vindt dat er met openbaarmaking van het looncomponentenverslag – naast het uiteindelijke beleid en de documenten waaraan rechten kunnen worden ontleend – niet-officiële beleidsopvattingen openbaar worden, is naar het oordeel van de rechtbank ook geen reden voor geheimhouding na vijf jaar. De wetgever bedoelde namelijk niet de beleidsopvatting te beschermen, maar de medewerkers die hun beleidsopvatting op papier zetten. Als verweerder overigens zijn medewerkers wilde beschermen, dan zou hij het looncomponentenverslag geanonimiseerd openbaar hebben kunnen maken. Ter zitting verklaarde verweerder geanonimiseerd openbaar maken te hebben overwogen, maar dat in dit geval niet geschikt te vinden.
        Ook de stelling van verweerder dat het uiteindelijke beleid en de documenten waar rechten aan ontleend kunnen worden al allemaal aan eiser zijn verstrekt, kan naar het oordeel van de rechtbank de beslissing tot geheimhouding niet dragen, omdat het hoogstens iets zegt over het belang dat eiser volgens verweerder (nog) heeft bij openbaarmaking van het looncomponentenverslag. Eiser hoeft echter geen eigen belang te hebben bij de informatie waarvan hij om openbaarmaking heeft gevraagd.
      
      
      
    
  
  
    Conclusie en gevolgen
    
    8. Het beroep is gegrond en het bestreden besluit zal worden vernietigd. De rechtbank zal zelf in de zaak voorzien en bepalen dat verweerder het looncomponentenverslag openbaar moet maken.
    
    9. Omdat het beroep tegen het bestreden besluit gegrond is, moet verweerder aan eiser het door hem betaalde griffierecht vergoeden. Er zijn geen proceskosten die vergoed moeten worden.
    
    
  
  
    Beslissing
    
    
      De rechtbank:
    
    - verklaart het beroep gegrond;
    - vernietigt het bestreden besluit;
    - herroept het primaire besluit; 
    - bepaalt dat het looncomponentenverslag openbaar wordt gemaakt;
    - bepaalt dat deze uitspraak in de plaats van het vernietigde besluit van 24 februari 2023 komt;
    - draagt verweerder op het door eiser betaalde griffierecht van € 184,- aan hem te vergoeden;
    
    
    
    
    
      Deze uitspraak is gedaan door mr. E.K.S. Mollen, rechter, in aanwezigheid van mr. R.J.P. Lindhout, griffier. De beslissing is uitgesproken in het openbaar op 29 februari 2024.
    
    
    
    
    
    
    
    
      
        
        
        
          
            
              *de griffier is verhinderd om te ondertekenen  
            
            
                                rechter
            
          
        
      
    
    
    
    
      Een afschrift van deze uitspraak is verzonden aan partijen op:
    
    
    
  
  
    Informatie over hoger beroep
    Een partij die het niet eens is met deze uitspraak, kan een hogerberoepschrift sturen naar de Afdeling bestuursrechtspraak van de Raad van State waarin wordt uitgelegd waarom deze partij het niet eens is met deze uitspraak. Het hogerberoepschrift moet worden ingediend binnen zes weken na de dag waarop deze uitspraak is verzonden. Kan de indiener de behandeling van het hoger beroep niet afwachten, omdat de zaak spoed heeft, dan kan de indiener de voorzieningenrechter van de Afdeling bestuursrechtspraak van de Raad van State vragen om een voorlopige voorziening (een tijdelijke maatregel) te treffen.  
    
  
  
    Bijlage: voor deze uitspraak belangrijke wettelijke regels en beleidsregels
    
    
    
      
        Wet open overheid
      
    
    
    
      
        Artikel 1.1 Recht op toegang
      
      Eenieder heeft recht op toegang tot publieke informatie zonder daartoe een belang te hoeven stellen, behoudens bij deze wet gestelde beperkingen.
    
    
    
      
        Artikel 5.2 Persoonlijke beleidsopvatting
      
    
    1. In geval van een verzoek om informatie uit documenten, opgesteld ten behoeve van intern beraad, wordt geen informatie verstrekt over daarin opgenomen persoonlijke beleidsopvattingen. Onder persoonlijke beleidsopvattingen worden verstaan ambtelijke adviezen, visies, standpunten en overwegingen ten behoeve van intern beraad, niet zijnde feiten, prognoses, beleidsalternatieven, de gevolgen van een bepaald beleidsalternatief of andere onderdelen met een overwegend objectief karakter.
    2. Het bestuursorgaan kan over persoonlijke beleidsopvattingen met het oog op een goede en democratische bestuursvoering informatie verstrekken in niet tot personen herleidbare vorm. Indien degene die deze opvattingen heeft geuit of zich erachter heeft gesteld, daarmee heeft ingestemd, kan de informatie in tot personen herleidbare vorm worden verstrekt.
    3. Onverminderd het eerste en tweede lid wordt uit documenten opgesteld ten behoeve van formele bestuurlijke besluitvorming door een minister, een commissaris van de Koning, Gedeputeerde Staten, een gedeputeerde, het college van burgemeester en wethouders, een burgemeester en een wethouder, informatie verstrekt over persoonlijke beleidsopvattingen in niet tot personen herleidbare vorm, tenzij het kunnen voeren van intern beraad onevenredig wordt geschaad.
    4. In afwijking van het eerste lid wordt bij milieu-informatie het belang van de bescherming van de persoonlijke beleidsopvattingen afgewogen tegen het belang van openbaarmaking. Informatie over persoonlijke beleidsopvattingen kan worden verstrekt in niet tot personen herleidbare vorm. Indien degene die deze opvattingen heeft geuit of zich erachter heeft gesteld, daarmee heeft ingestemd, kan de informatie in tot personen herleidbare vorm worden verstrekt.
    
    
      
        Artikel 5.3 informatie ouder dan vijf jaar
      
      Bij een verzoek om informatie die ouder is dan vijf jaar motiveert het bestuursorgaan bij een weigering van die informatie waarom de in artikel 5.1, tweede of vijfde lid, of artikel 5.2 bedoelde belangen ondanks het tijdsverloop zwaarder wegen dan het algemeen belang van openbaarheid.
    
    
    
    
  
  
     Eiser verwijst naar de uitspraak van de rechtbank Midden-Nederland van 23 juni 2022, ECLI:NL:RBMNE:2022:2501, naar de uitspraak van de Afdeling bestuursrechtspraak van de Raad van State van 1 juni 2022, ECLI:NL:RVS:2022:1542 en naar de uitspraak van de rechtbank Rotterdam van 12 juli 2022, ECLI:NL:RBROT:2022:6561.
  
  
     Artikel 1.1 van de Woo.
  
  
     Artikel 5.2, eerste lid, van de Woo.
  
  
     Artikel 5.3 van de Woo.
  
  
     Uitspraak van de Afdeling van 28 december 2022, ECLI:L:RVS:2022:3994.