ECLI:NL:RBDHA:2025:14323, Rechtbank Den Haag, 31-07-2025, SGR 24/2894
Rechtbank Den Haag — Uitspraak 
Datum: 2025-07-31 00:00:00.000000
Rechtsgebied: Bestuursrecht

Samenvatting: Afwijzing van een aanvraag om de Veluwe aan te wijzen als speciale beschermingszone voor de wolf en deze als prioritaire soort toe te voegen aan het besluit tot aanwijzing van de Veluwe als Natura 2000-gebied. De rechtbank is van oordeel dat het bestreden besluit onvoldoende is onderbouwd. Het beroep van één van de eiseressen is daarom gegrond. Verweerder moet een nieuw besluit nemen met inachtneming van de uitspraak. Het beroep van één van de eiseressen is niet-ontvankelijk, omdat zij niet als belanghebbende bij het bestreden besluit kan worden aangemerkt.

RECHTBANK DEN HAAG
    
    
      Bestuursrecht
    
    
    
      zaaknummer: SGR 24/2894 
    
    uitspraak van de meervoudige kamer van 31 juli 2025 in de zaak tussen
    
      
        
        Stichting World Animal Protection Afdeling Nederland, gevestigd te Den Haag, eiseres 1, en
      
        Stichting De Faunabescherming, gevestigd te Amstelveen, eiseres 2,
      samen: eiseressen,
      (gemachtigde: mr. B.N. Kloostra),
    
    
    
      en
    
    
    
      
        de staatssecretaris van Landbouw, Visserij, Voedselzekerheid en Natuur (eerder: de minister voor Natuur en Stikstof), verweerder
      (gemachtigde: mr. J.S. Kramer).
    
    
    
    Samenvatting
    
    
      1. Deze uitspraak gaat over de afwijzing van de aanvraag van eiseres 2 om de Veluwe aan te wijzen als speciale beschermingszone voor de wolf en als prioritaire soort toe te voegen aan het besluit tot aanwijzing van de Veluwe als Natura 2000-gebied. Eiseressen zijn het niet eens met de afwijzing van de aanvraag. Zij voeren daartoe een aantal beroepsgronden aan. Aan de hand van deze beroepsgronden beoordeelt de rechtbank de afwijzing van de aanvraag.
    
    
    
      1.1.
      De rechtbank komt in deze uitspraak tot het oordeel dat het beroep van eiseres 1 niet-ontvankelijk is, omdat zij met het oog op de behartiging van de in haar statuten opgenomen algemene doelstelling onvoldoende relevante feitelijke werkzaamheden verricht om haar als belanghebbende te kunnen aanmerken bij het bestreden besluit. Het beroep van eiseres 2 is gegrond, omdat verweerder onvoldoende heeft onderbouwd dat de beoordeling of de Veluwe als speciale beschermingszone voor de wolf moet worden aangewezen uit twee stappen bestaat en dat in het kader van een voorvraag een termijn van tien aaneengesloten jaren van voortplanting van doorslaggevende betekenis is. Daarbij komt dat verweerder erkent dat de wolf bestendig aanwezig is op de Veluwe en daar ook zal blijven, zodat het tegenstrijdig en onnavolgbaar is dat verweerder vasthoudt aan het standpunt dat de wolf zich pas in 2029 blijvend in Nederland heeft gevestigd en het verzoek reeds daarom heeft afgewezen. Eiseres 2 krijgt dus gelijk. Hierna legt de rechtbank uit hoe zij tot dit oordeel komt en welke gevolgen dit oordeel heeft. 
      
    
  
  
    Procesverloop
    
    
      2. Eiseres 2 heeft verweerder verzocht om de Veluwe aan te wijzen als speciale beschermingszone voor de wolf en als prioritaire soort toe te voegen aan het besluit tot aanwijzing van de Veluwe als Natura 2000-gebied. Verweerder heeft dit verzoek met het besluit van 21 februari 2024 afgewezen. 
    
    
    
      2.1.
      Eiseressen hebben beroep ingesteld tegen het bestreden besluit. 
      
    
    
      2.2.
      De rechtbank heeft het beroep op 5 juni 2025 op zitting behandeld. Hieraan hebben deelgenomen: de gemachtigde van eiseressen, [naam 1] namens eiseres 1, [naam 2] namens eiseres 2, de gemachtigde van verweerder, vergezeld door [naam 3] , [naam 4] en [naam 5] .  
      
    
  
  
    Beoordeling door de rechtbank
    
    
      
        Totstandkoming van het bestreden besluit
      
    
    3. Eiseres 2 heeft verweerder verzocht om de Veluwe aan te wijzen als speciale beschermingszone voor de wolf en als prioritaire soort toe te voegen aan het besluit tot aanwijzing van de Veluwe als Natura 2000-gebied. Eiseres 2 heeft van de gelegenheid gebruik gemaakt om tijdens de terinzagelegging van het ontwerpbesluit een zienswijze in te dienen. Bij besluit van 21 februari 2024 heeft verweerder het verzoek van eiseres 2 afgewezen.
    
    
      
        Overgangsrecht
      
    
    4. Op 1 januari 2024 zijn de Omgevingswet en de Aanvullingswet natuur Omgevingswet (de Aanvullingswet) in werking getreden. Als vóór het tijdstip van inwerkingtreding van de Aanvullingswet een ontwerp ter inzage is gelegd van een besluit op de voorbereiding waarvan afdeling 3.4 van de Algemene wet bestuursrecht (Awb) van toepassing is, blijft op grond van artikel 2.9, tweede lid, aanhef en onder a, van de Aanvullingswet het oude recht van toepassing tot het besluit onherroepelijk is.
    
    
      4.1.
      Op grond van artikel 2.3, eerste lid, van de Wet natuurbescherming (Wnb) is afdeling 3.4 van de Awb van toepassing op de voorbereiding van het bestreden besluit en het ontwerp daarvan is ter inzage gelegd vóór de inwerkingtreding van de Aanvullingswet. Dat betekent dat in dit geval de Wnb, zoals die gold vóór 1 januari 2024, van toepassing blijft op het bestreden besluit.
      
      
        
          Ontvankelijkheid eiseres 1
        
        5. Verweerder stelt zich op het standpunt dat het beroep van eiseres 1 
        niet-ontvankelijk moet worden verklaard, omdat zij geen belanghebbende is bij het bestreden besluit. De in haar statuten omschreven doelstelling is (zeer) algemeen geformuleerd. Bovendien is het werkgebied niet concreet afgebakend, aangezien het werkgebied de (gehele) wereld beslaat. Ook blijkt nergens uit openbare bronnen dat 
        eiseres 1 enige feitelijke werkzaamheden verricht in het belang van de wolf en/of het 
        Natura 2000-gebied Veluwe. 
      
      
    
    
      5.1.
      De rechtbank stelt vast dat eiseres 1 geen zienswijze over het ontwerpbesluit naar voren heeft gebracht. Niet gebleken is dat haar dit redelijkerwijs niet kan worden verweten. Gelet op artikel 6:13 van de Awb zou het beroep van eiseres 1 daarom niet-ontvankelijk moeten worden verklaard. In haar uitspraak van 14 april 2021 heeft de Afdeling bestuursrechtspraak van de Raad van State (Afdeling), tegen de achtergrond van het arrest van het Hof van Justitie van 14 januari 2021, overwogen dat in alle gevallen waarin in omgevingsrechtelijke zaken de voorbereidingsprocedure neergelegd in afdeling 3.4 van de Awb is toegepast, artikel 6:13 van de Awb niet zal worden tegengeworpen aan belanghebbenden.
      
    
    
      5.2.
      In haar uitspraak van 14 april 2021 heeft de Afdeling overwogen dat een besluit op grond van de Wnb ook moet worden beschouwd als een omgevingsrechtelijke zaak als bedoeld in de hiervoor genoemde uitspraak van 14 april 2021. De rechtbank sluit zich hierbij aan.
      
    
    
      5.3.
      Voor het antwoord op de vraag of het beroep van eiseres 1 ontvankelijk is, is dus beslissend of zij belanghebbende is. Daarom zal de rechtbank dit hierna beoordelen.
      
    
    
      5.4.
      Uit artikel 2, eerste lid, van de statuten blijkt dat eiseres 1 zich ten doel stelt het bevorderen van dierenwelzijn wereldwijd, en al hetgeen met vorenstaande verband houdt of daartoe bevorderlijk kan zijn, alles in de ruimste zin van het woord.
      
    
    
      5.5.
      De rechtbank stelt vast dat de doelstellingen van eiseres 1 voor een onvoldoende concreet afgebakend werkgebied gelden en dat de doelstellingen algemeen zijn geformuleerd. Naast deze algemene statutaire doelstelling van eiseres 1 is, om te kunnen bepalen of haar belang rechtstreeks is betrokken bij het bestreden besluit, in zo’n geval juist van belang of zij met het oog op de behartiging van haar doelstelling feitelijke werkzaamheden verricht in de zin van artikel 1:2, derde lid, van de Awb.
      
    
    
      5.6.
      Uit de overgelegde stukken blijkt dat eiseres 1 een website heeft waarop staat dat zij zich bezig houdt met het beschermen en redden van wilde dieren. In het kader van de Provinciale Statenverkiezingen van 2019 heeft eiseres 1 op diezelfde website een oproep gedaan om diervriendelijk te stemmen. Daarnaast heeft eiseres 1 een brief van 18 december 2023 aan de voorzitter van de Europese Commissie medeondertekend waarin wordt opgeroepen om af te zien van het voorstel om de beschermde status van de wolf af te schalen. Met het oog op de behartiging van haar algemene doelstelling heeft eiseres 1 met deze activiteiten onvoldoende relevante feitelijke werkzaamheden verricht om haar als belanghebbende te kunnen aanmerken bij het bestreden besluit. Ter zitting heeft eiseres 1 nog naar voren gebracht dat zij ten behoeve van de bescherming van de wolf samenwerkt met andere dierenbeschermingsorganisaties in de nationale Dierencoalitie en de Europese Eurogroup for Animals. De in dat verband verrichtte feitelijke werkzaamheden heeft zij niet met stukken gestaafd, zodat de rechtbank daarin geen aanleiding ziet om tot een ander oordeel te komen.  
      
    
    
      5.7.
      Gelet op het voorgaande zal de rechtbank eiseres 1 niet-ontvankelijk verklaren in haar beroep. Dit betekent dat de rechtbank in het vervolg alleen het beroep van eiseres 2 inhoudelijk zal bespreken.
      
      
      
        
          Juridisch kader
        
        6. De voor de beoordeling van het beroep relevante wet- en regelgeving is te vinden in de bijlage bij deze uitspraak. 
      
      
    
    
      6.1.
      Uit de Habitatrichtlijn volgt dat op het Europees grondgebied een ecologisch netwerk van speciale beschermingszones wordt gevormd. Dat netwerk bestaat uit door lidstaten aan te wijzen Natura 2000-gebieden. Een gebied moet op grond van artikel 3, tweede lid, door een Lidstaat als zodanig worden aangewezen, wanneer op het grondgebied van de lidstaat een bepaald type natuurlijke habitat of habitat van een bepaalde soort aanwezig is die staat genoemd in bijlage I of II van de Habitatrichtlijn. Artikel 4, eerste lid, schrijft voor dat elke Lidstaat aan de hand van de criteria van bijlage III (fase 1) een referentielijst van gebieden aan de Europese Commissie voorstelt, waarop staat aangegeven welke typen natuurlijke habitats van bijlage I en welke inheemse soorten van bijlage II in die gebieden voorkomen. Vervolgens stelt de Europese Commissie volgens de procedure van het tweede lid van artikel 4 een lijst van gebieden van communautair belang vast, waarop de gebieden met een of meer prioritaire typen habitats of een of meer prioritaire soorten staan aangegeven. Indien een gebied tot gebied van communautair belang is verklaard, is de betreffende lidstaat op grond van het vierde lid van artikel 4 gehouden dat gebied als speciale beschermingszone aan te wijzen en om maatregelen te treffen om de gunstige staat van instandhouding te behouden of te herstellen.
      
    
    
      6.2.
      Deze Europeesrechtelijke verplichting is in de nationale wetgeving geïmplementeerd in artikel 2.1 van de Wet natuurbescherming (Wnb). In het eerste lid van dat artikel, zoals dat luidde tot 1 januari 2024, staat dat de minister van Landbouw, Natuur en Voedselkwaliteit (LNV) ter uitvoering van artikel 3, tweede lid, en 4, vierde lid, van de Habitatrichtlijn gebieden in Nederland aanwijst als speciale beschermingszones, die worden aangeduid als ‘Natura 2000-gebied’. Blijkens het zesde lid van dit artikel draagt de minister van LNV, mede in het licht van de toepassing van artikel 1.8, eerste lid, en gevolg gevend aan het inzicht, bedoeld in artikel 1.5, vijfde lid, zorg voor de actualisatie van de besluiten, bedoeld in het eerste lid. In het zevende lid van dit artikel staat dat de minister van LNV bevoegd is om een dergelijk aanwijzingsbesluit te wijzigen, bijvoorbeeld als de lijst van habitattypen en soorten verandert.
      
    
    
      6.3.
      
        Zoals blijkt uit uitspraken van de Afdeling, kan een aanwijzingsbesluit ook worden gewijzigd zonder dat een voorafgaande aanmelding van de soort door de lidstaat aan de Europese Commissie noodzakelijk is, indien uit actuele ecologische gegevens blijkt dat een prioritaire soort, die niet in het aanwijzingsbesluit is opgenomen, inmiddels wel in het gebied voorkomt. Dat betekent dat voor de wijziging van een aanwijzingsbesluit op grond van artikel 2.1, zevende lid, van de Wnb niet vereist is dat eerst de procedure op grond van artikel 4 van de Habitatrichtlijn wordt gevolgd. 
        
          Het Natura 2000-gebied Veluwe
        
      
      7. Op 11 juni 2014 heeft de staatssecretaris van Economische Zaken de Veluwe aangewezen als Natura 2000-gebied. Bij besluit van 29 september 2016 heeft deze staatssecretaris dat besluit gewijzigd. Bij besluit van 22 november 2022 heeft de minister voor Natuur en Stikstof het aanwijzingsbesluit opnieuw gewijzigd. 
      
      
        
          De beschermde status van de wolf
        
      
      8. Ten tijde van het nemen van het bestreden besluit was de wolf geplaatst op bijlagen II en IV van de Habitatrichtlijn. Het gaat om een prioritaire soort waarvoor speciale beschermingszones moeten worden aangewezen. 
      
      
        
          Was verweerder gehouden het Natura 2000-gebied Veluwe aan te wijzen voor de wolf?
        
      
      9. Eiseres 2 stelt dat de wolf zich in een meer dan verwaarloosbaar aantal heeft gevestigd op de Veluwe en het gevestigde leefgebied niet meer zal verlaten. Er komen inmiddels meerdere wolvenroedels voor op de Veluwe. De wolf is er verzekerd van voldoende prooidieren, schuil- en nestplaatsen en plant zich al jaren voort. Volgens eiseres 2 was verweerder daarom gehouden om Natura 2000-gebied Veluwe aan te wijzen als speciale beschermingszone voor de wolf. Ter onderbouwing van haar standpunt wijst eiseres 2 onder meer op de uitspraken van de Afdeling van 1 april 2015 en 25 oktober 2017 en op het rapport van ecoloog Groot Bruinderink van 27 augustus 2024. Ter zitting heeft eiseres 2 de beroepsgronden ingetrokken die zien op het betoog dat verweerder de afwijzing van het verzoek ten onrechte ook zou hebben gebaseerd op de wettelijke bescherming van de wolf, de aanwezige onrust over de wolf en het grensoverschrijdende karakter van de Noord-Europese wolvenpopulatie. 
      
    
    
      9.1.
      Niet in geschil is dat de wolf zich in 2018 heeft gevestigd op de Veluwe en zich daar in 2019 voor het eerst heeft voortgeplant. 
      
    
    
      9.2.
      Blijkens het bestreden besluit en het verweerschrift heeft verweerder aan de afwijzing van het verzoek ten grondslag gelegd dat het op dit moment ecologisch gezien nog te vroeg is om het Natura 2000-gebied Veluwe aan te wijzen als speciale beschermingszone voor de wolf. Als nationale beleidslijn geldt dat gebieden pas worden aangewezen voor nieuwe of teruggekeerde inheemse soorten als de soort zich bestendig heeft gevestigd. Voor niet-trekkende soorten, zoals de wolf, is dat pas het geval als zij zich tien achtereenvolgende jaren hebben voortgeplant. Een soort die zich blijvend heeft gevestigd wordt ook wel aangeduid met de term ‘regelmatige voortplanter’. Volgens verweerder is de tienjaarstermijn een ecologisch criterium dat zijn basis vindt in de internationale richtlijn van de International Union for Conservation of Nature (IUCN) voor de toepassing van Rode-Lijstcriteria voor regionale populaties (verder: de richtlijn van de IUCN). Momenteel is de wolf nog te kort aanwezig in Nederland, en daarmee ook op de Veluwe, om aan het criterium van een regelmatige voortplanter te kunnen voldoen. Voor een uitzondering op de beleidslijn bestaat geen reden of noodzaak. Daarnaast vergt een aanwijzing ook een instandhoudingsdoelstelling. Daarvoor is een ecologische onderbouwing nodig die op dit moment nog niet mogelijk is gelet op de relatief korte periode waarin de wolf in Nederland is. Op een later moment kan beter bepaald worden wat de draagkracht van de Veluwe precies is. Een overhaaste of premature aanwijzing van de wolf is ecologisch ook niet wenselijk.
      
    
    
      9.3.
      Blijkens het bestreden besluit stelt verweerder zich op het standpunt dat bij gebiedsbescherming twee stappen moeten worden onderscheiden: de erkenning dat voor een soort gebieden moeten worden aangewezen en het daadwerkelijk aanwijzen van gebieden. Het eerste gebeurt door plaatsing op de referentielijst. Dat is de lijst van soorten waarbij per land is aangegeven of er gebieden moeten worden aangewezen. Deze lijst wordt jaarlijks geactualiseerd door de Europese Commissie in overleg met de lidstaten. Volgens deze lijst is de wolf nog niet relevant voor Nederland. Zodra de wolf op de referentielijst wél voor Nederland wordt genoemd, moet een begin worden gemaakt met de tweede stap: het aanwijzen van gebieden. Ter zitting heeft verweerder nader toegelicht dat aan de vraag of een gebied daadwerkelijk moeten worden aangewezen voor een soort de vraag voorafgaat of de soort aanwezig is in Nederland. Daarvan is in het geval van de wolf pas sprake als de soort zich tien achtereenvolgende jaren in Nederland heeft voortgeplant (de tienjaarstermijn). Als de voorvraag bevestigend kan worden beantwoord, volgt de tweede stap waarin wordt onderzocht welke specifieke gebieden voor deze soort moeten worden aangewezen. Dan komt pas de vraag aan de orde of de soort bestendig voorkomt in een bepaald gebied in Nederland. De wolf is nog geen regelmatige voortplanter in Nederland, omdat nog geen sprake is van in totaal tien aaneengesloten jaren van voortplanting. Volgens verweerder is de eerste stap daarom nog niet gezet en wordt daarom nog niet toegekomen aan de tweede stap. De door eiseres 2 aangehaalde jurisprudentie van de Afdeling heeft betrekking op het aanwijzen van speciale beschermingszones voor habitattypen of -soorten die al als regelmatige voortplanters in Nederland aanwezig waren. Deze jurisprudentie ziet op de tweede stap en is in deze zaak daarom niet relevant, aldus verweerder. 
      
    
    
      9.4.
      De rechtbank is van oordeel dat verweerder niet afdoende heeft onderbouwd waar de beoordeling in twee stappen op is gebaseerd. Voor zover verweerder die baseert op de in artikel 4 van de Habitatrichtlijn vastgelegde procedure die leidt tot vaststelling door de Europese Commissie van gebieden van communautair belang, kan de rechtbank dat niet volgen. Die procedure is in dit geval immers niet gevolgd en, zoals hierboven overwogen, kan ook los daarvan een wijziging van het aanwijzingsbesluit plaatsvinden, indien uit actuele ecologische gegevens blijkt dat de wolf in het gebied (inmiddels) wel voorkomt. Het gegeven dat de wolf door Nederland niet is geplaatst op de referentielijst van gebieden als een soort die in die gebieden voorkomt en (daarom) nog niet is opgenomen op door de Europese Commissie vastgestelde lijst van gebieden van communautair belang is dan ook niet relevant. Bovendien ziet de rechtbank de door verweerder bedoelde twee stappen niet terug in de procedure op grond van artikel 4 van de Habitatrichtlijn. Ingevolge artikel 4, eerste lid, moet een lidstaat immers aan de hand van de criteria van bijlage III (fase 1) aangeven welke soorten in de daarop vermelde gebieden voorkomen. In die bepaling en de criteria in de bijlage staat niet dat (eerst) beoordeeld moet worden of de soort in Nederland aanwezig is, maar of de soort in het betreffende gebied voorkomt. Dat blijkt ook niet uit de beoordelingscriteria die de Europese Commissie ingevolge het tweede lid van artikel 4 en Bijlage III (fase 2) hanteert bij de samenstelling van de lijst van gebieden van communautair belang.
      
    
    
      9.5.
      De rechtbank stelt verder vast dat verweerder de beoordeling in twee stappen en het criterium dat de wolf zich pas bestendig heeft gevestigd als voldaan is aan de tienjaarstermijn niet heeft vastgelegd in beleid. Wel heeft verweerder aangegeven dat haar beleidslijn aansluit bij het criterium van de tienjaarstermijn, zoals dat op grond van de richtlijn van het IUCN wordt gebruikt bij het opstellen van de Rode Lijst van de IUCN en de nationale Rode Lijsten. 
      
    
    
      9.6
      De rechtbank stelt daarover vast dat de IUCN een non gouvernementele unie voor natuurbescherming is waar regeringen en maatschappelijke organisaties lid van kunnen zijn.  Zij ontwikkelt standaarden, richtlijnen en best practices en houdt een Rode Lijst voor Bedreigde Soorten bij. De Rode Lijst van de IUCN is een informatiebron over de bedreigde status van dier- en plantsoorten. Ook de nationale Rode Lijst geeft inzicht in met uitroeiing bedreigde of speciaal gevaar lopende dier- en plantensoorten die van nature in Nederland voorkomen. De richtlijnen van de IUCN, waarop verweerder zich beroept, geeft handvaten over de toepassing van de Rode Lijst-criteria van de IUCN op regionaal niveau. De rechtbank overweegt dat de Rode lijsten van de IUCN en de Nationale Rode lijst, alsmede de richtlijnen van de IUCN, geen juridisch bindende status hebben. Zij dienen slechts als hulpmiddel bij de ontwikkeling van beleid op het gebied van natuur- en soortenbescherming. De vraag of en wanneer een soort voor een Rode Lijst wordt beschouwd is daarmee van een andere orde dan de vraag of een soort voor gebiedsbescherming in aanmerking komt op grond van artikel 2.1 van de Wnb en de daaraan ten grondslag liggende artikelen 3 en 4 van de Habitatrichtlijn. Uit die artikelen en de daarin opgenomen criteria blijkt niet dat de richtlijnen van de IUCN in acht moeten worden genomen bij de beoordeling van laatstbedoelde vraag. Verweerder heeft ook niet gemotiveerd waarom dat wel zou moeten. Voor zover een soort pas na tien achtereenvolgende jaren van voortplanting op een Rode Lijst wordt opgenomen, levert dat naar het oordeel van de rechtbank geen afdoende onderbouwing op voor het standpunt van verweerder dat eenzelfde termijn heeft te gelden voordat speciale beschermingszones moeten worden aangewezen voor een nieuwe of teruggekeerde inheemse soort op grond van artikel 2.1 van de Wnb. Naar het oordeel van de rechtbank heeft verweerder ook met de verwijzingen naar de Rode Lijsten onvoldoende onderbouwd dat deze beoordeling twee stappen vraagt en dat in het kader van een voorvraag de tienjaarstermijn van doorslaggevende betekenis is. De enkele niet nader gemotiveerde stelling dat er volgens verweerder wetenschappelijke consensus bestaat over het feit dat een soort pas als aanwezig kan worden beschouwd na een aaneengesloten termijn van tien jaar van voortplanting, maakt het voorgaande niet anders. Daarbij komt dat Groot Bruinderink in zijn rapport van 27 augustus 2024 op ecologische gronden heeft geconcludeerd dat de Veluwe in 2024 tot het natuurlijk verspreidingsgebied van de Centraal-Europese wolvenpopulatie behoort en dat de soort zich daar blijvend heeft gevestigd. Verweerder heeft de bevindingen en conclusies van deze ecoloog inhoudelijk niet betwist. In reactie op dit rapport heeft verweerder ter zitting te kennen gegeven dat er geen twijfel over bestaat dat de wolf zich blijvend op de Veluwe heeft gevestigd en daar ook niet meer zal vertrekken. Nu verweerder erkent dat de wolf bestendig aanwezig is op de Veluwe en daar ook zal blijven, acht de rechtbank het tegenstrijdig en onnavolgbaar dat verweerder vasthoudt aan het standpunt dat de wolf zich pas in 2029 blijvend in Nederland zal hebben gevestigd en het verzoek reeds daarom heeft afgewezen. Naar het oordeel van de rechtbank is het bestreden besluit ook daarom gebrekkig gemotiveerd. Gelet op het voorgaande slaagt het betoog van eiseres 2.  
      
      
      
    
  
  
    Conclusie en gevolgen
    
    
      10. Het beroep van eiseres 1 is niet-ontvankelijk. 
    
    
    
      10.1.
      Het beroep van eiseres 2 is gegrond. De rechtbank zal het bestreden besluit vernietigen. De overige door eiseres 2 aangevoerde beroepsgronden kunnen onbesproken blijven. De rechtbank ziet geen aanleiding om een tussenuitspraak te doen en een bestuurlijke lus toe te passen, omdat dit – gezien de aard van het geconstateerde gebrek – naar het zich laat aanzien geen doelmatige en efficiënte afdoeningswijze zou inhouden. Verweerder zal daarom een nieuw besluit moeten nemen met inachtneming van deze uitspraak.
      
    
    
      10.2.
      
        Ter zitting heeft eiseres 2 de rechtbank verzocht om in afwachting van een nieuwe beslissing op het verzoek een voorlopige voorziening te treffen inhoudende dat 
        Natura 2000-gebied Veluwe geldt als aangewezen als speciale beschermingszone voor de wolf. De rechtbank wijst dit verzoek af omdat het aan verweerder is om met inachtneming van deze uitspraak bij het nemen van een nieuw besluit opnieuw te onderzoeken of voldaan is aan de criteria om het Natura 2000-gebied Veluwe aan te wijzen als speciale beschermingszone voor de wolf.
      
      
    
    
      10.3.
      Omdat de rechtbank het beroep van eiseres 2 gegrond verklaart, moet verweerder haar het betaalde griffierecht vergoeden. Zij krijgt ook een vergoeding van de proceskosten. Verweerder moet deze vergoeding betalen. Deze vergoeding bedraagt € 1.814,- omdat de gemachtigde van eiseres 2 een beroepschrift heeft ingediend en aan de zitting heeft deelgenomen. Verder zijn er geen kosten gemaakt die vergoed kunnen worden.
      
      
      
    
  
  
    Beslissing
    
    
      De rechtbank:
    
    - verklaart het beroep van eiseres 1 niet-ontvankelijk;
    - verklaart het beroep van eiseres 2 gegrond;
    - vernietigt het bestreden besluit;
    - draagt verweerder op een nieuw besluit te nemen op het verzoek van eiseres 2 met inachtneming van deze uitspraak;
    - bepaalt dat verweerder aan eiseres 2 het door haar betaalde griffierecht van € 371,- vergoedt;
    - veroordeelt verweerder tot betaling van € 1.814,- aan proceskosten aan eiseres 2.
    
    
    
      Deze uitspraak is gedaan door mr. R.H. Smits, voorzitter, en mr. S.H. van den Ende en mr. A. Drahmann, leden, in aanwezigheid van mr. L.F.A. Bouwens-Bos, griffier.
      Uitgesproken in het openbaar op 31 juli 2025.
    
    
    
    
    
    
    
    
      
        
        
        
          
            
              griffier
            
            
              voorzitter
            
          
        
      
    
    
    
    
      Een afschrift van deze uitspraak is verzonden aan partijen op:
    
    
    
  
  
    Informatie over hoger beroep
    Een partij die het niet eens is met deze uitspraak, kan een hogerberoepschrift sturen naar de Afdeling bestuursrechtspraak van de Raad van State waarin wordt uitgelegd waarom deze partij het niet eens is met deze uitspraak. Het hogerberoepschrift moet worden ingediend binnen zes weken na de dag waarop deze uitspraak is verzonden. Kan de indiener de behandeling van het hoger beroep niet afwachten, omdat de zaak spoed heeft, dan kan de indiener de voorzieningenrechter van de Afdeling bestuursrechtspraak van de Raad van State vragen om een voorlopige voorziening (een tijdelijke maatregel) te treffen. 
    
  
  
    Bijlage: voor deze uitspraak relevante wet- en regelgeving
    
    
      
        Habitatrichtlijn
      
    
    
    
      Artikel 2
    
    
    1. Deze richtlijn heeft tot doel bij te dragen tot het waarborgen van de biologische diversiteit door het instandhouden van de natuurlijke habitats en de wilde flora en fauna op het Europese grondgebied van de Lid-Staten waarop het Verdrag van toepassing is.
    2. De op grond van deze richtlijn genomen maatregelen beogen de natuurlijke habitats en de wilde dier- en plantensoorten van communautair belang in een gunstige staat van instandhouding te behouden of te herstellen.
    3. In de op grond van deze richtlijn genomen maatregelen wordt rekening gehouden met de vereisten op economisch, sociaal en cultureel gebied, en met de regionale en lokale bijzonderheden.
    
    
      Artikel 3
    
    
    1. Er wordt een coherent Europees ecologisch netwerk gevormd van speciale beschermingszones, Natura 2000 genaamd. Dit netwerk, dat bestaat uit gebieden met in bijlage I genoemde typen natuurlijke habitats en habitats van in bijlage II genoemde soorten, moet de betrokken typen natuurlijke habitats en habitats van soorten in hun natuurlijke verspreidingsgebied in een gunstige staat van instandhouding behouden of in voorkomend geval herstellen. Het Natura 2000-netwerk bestrijkt ook de door de Lid-Staten overeenkomstig Richtlijn 79/409/EEG aangewezen speciale beschermingszones.
    2. Elke Lid-Staat draagt bij tot de totstandkoming van Natura 2000 al naar gelang van de aanwezigheid op zijn grondgebied van de typen natuurlijke habitats en habitats van soorten als bedoeld in lid 1. Hij wijst daartoe, overeenkomstig artikel 4 en met inachtneming van de doelstellingen van lid 1, gebieden als speciale beschermingszones aan.
    3. Waar zij zulks nodig achten, streven de Lid-Staten naar bevordering van de ecologische coherentie van Natura 2000 door het handhaven en in voorkomend geval ontwikkelen van de in artikel 10 genoemde landschapselementen die van primair belang zijn voor de wilde flora en fauna.
    
    
      Artikel 4
    
    
    1. Op basis van de criteria van bijlage III (fase 1) en van de relevante wetenschappelijke gegevens stelt elke Lid-Staat een lijst van gebieden voor, waarop staat aangegeven welke typen natuurlijke habitats van bijlage I en welke inheemse soorten van bijlage II in die gebieden voorkomen. Voor diersoorten met een zeer groot territorium komen deze gebieden overeen met de plaatsen, binnen het natuurlijke verspreidingsgebied van die soorten, die de fysische en biologische elementen vertonen welke voor hun leven en voortplanting essentieel zijn. Voor aquatische soorten met een groot territorium worden deze gebieden alleen voorgesteld indien het mogelijk is een zone duidelijk af te bakenen die de fysische en biologische elementen vertoont welke voor hun leven en voortplanting essentieel zijn. Zo nodig stellen de Lid-Staten aanpassingen van de lijst voor in het licht van de resultaten van het in artikel 11 bedoelde toezicht.
    
    
      De lijst wordt binnen drie jaar na kennisgeving van de richtlijn aan de Commissie toegezonden met informatie over elk gebied. Deze informatie omvat een kaart, de naam, de ligging en de oppervlakte van het gebied, alsmede de gegevens die zijn verkregen uit toepassing van de in bijlage III (fase 1) vermelde criteria, en wordt verstrekt op basis van een door de Commissie volgens de procedure van artikel 21 opgesteld formulier.
    
    2. Op basis van de in bijlage III (fase 2) vermelde criteria werkt de Commissie met instemming van iedere Lid-Staat voor elk van de vijf in artikel 1, letter c) onder iii), genoemde biogeografische regio's en voor het gehele in artikel 2, lid 1, bedoelde grondgebied aan de hand van de lijsten van de Lid-Staten een ontwerp-lijst van de gebieden van communautair belang uit, waarop staat aangegeven in welke gebieden een of meer prioritaire typen natuurlijke habitats of een of meer prioritaire soorten voorkomen.
    
      De Lid-Staten waar de gebieden met een of meer prioritaire typen natuurlijke habitats en een of meer prioritaire soorten in oppervlakte meer dan 5% van het nationale grondgebied beslaan, kunnen, met instemming van de Commissie, verzoeken dat de criteria van bijlage III (fase 2) voor de selectie van alle gebieden van communautair belang op hun grondgebied flexibeler worden toegepast.
      De lijst van gebieden van communautair belang, waarop de gebieden met een of meer prioritaire typen natuurlijke habitats of een of meer prioritaire soorten staan aangegeven, wordt door de Commissie vastgesteld volgens de procedure van artikel 21.
    
    3. De in lid 2 genoemde lijst wordt binnen zes jaar na de kennisgeving van deze richtlijn vastgesteld.
    4. Wanneer een gebied volgens de procedure van lid 2 tot een gebied van communautair belang is verklaard, wijst de betrokken Lid-Staat dat gebied zo spoedig mogelijk, doch uiterlijk binnen zes jaar, aan als speciale beschermingszone en stelt hij tevens de prioriteiten vast gelet op het belang van de gebieden voor het in een gunstige staat van instandhouding behouden of herstellen van een type natuurlijke habitat van bijlage I of van een soort van bijlage II alsmede voor de coherentie van Natura 2000 en gelet op de voor dat gebied bestaande dreiging van achteruitgang en vernietiging.
    5. Zodra een gebied op de in lid 2, derde alinea, bedoelde lijst is geplaatst, gelden voor dat gebied de bepalingen van artikel 6, leden 2, 3 en 4.
    
    
      
        Wet natuurbescherming
      
    
    
    
      Artikel 2.1
    
    
    1. Onze Minister wijst gebieden aan als speciale beschermingszones ter uitvoering van
    de artikelen 3, tweede lid, onderdeel a, en 4, eerste en tweede lid, van de Vogelrichtlijn en de artikelen 3, tweede lid, en 4, vierde lid, van de Habitatrichtlijn. De speciale beschermingszones worden aangeduid als «Natura 2000-gebied».
    2. Ingeval een gebied geheel of gedeeltelijk wordt beheerd door één van Onze andere
    Ministers, neemt Onze Minister een besluit als bedoeld in het eerste lid in overeenstemming met die andere Minister.
    3. Bij een besluit als bedoeld in het eerste lid wordt als bijlage een kaart opgenomen waarop de begrenzing van het desbetreffende gebied nauwkeurig is aangegeven.
    4. Een besluit als bedoeld in het eerste lid bevat instandhoudingsdoelstellingen voor het gebied. Daartoe behoren in elk geval de instandhoudingsdoelstellingen ten aanzien van:
    a. de leefgebieden voor vogelsoorten, voor zover nodig ter uitvoering van de Vogelrichtlijn, of
    b. de natuurlijke habitats en de habitats van soorten, voor zover nodig ter uitvoering van de Habitatrichtlijn.
    5. Op de voorbereiding van een besluit tot aanwijzing als bedoeld in het eerste lid is afdeling 3.4 van de Algemene wet bestuursrecht van toepassing.
    6. Onze Minister draagt, mede in het licht van de toepassing van artikel 1.8, eerste lid, en gevolg gevend aan het inzicht, bedoeld in artikel 1.5, vijfde lid, zorg voor de actualisatie van de besluiten, bedoeld in het eerste lid.
    7. Onze Minister kan een besluit als bedoeld in het eerste lid wijzigen of geheel of gedeeltelijk intrekken. Op de voorbereiding van een besluit als bedoeld in de eerste volzin is afdeling 3.4 van de Algemene wet bestuursrecht van toepassing, behalve in geval van wijzigingen van ondergeschikte aard. Bij een besluit tot gedeeltelijke intrekking of wijziging kan als bijlage een kaart worden opgenomen waarop de gewijzigde begrenzing van het desbetreffende gebied nauwkeurig is aangegeven.
    
    
      
        Algemene wet bestuursrecht
      
    
    
    
      Artikel 1:2
    
    
    1. Onder belanghebbende wordt verstaan: degene wiens belang rechtstreeks bij een besluit is betrokken.
    2. Ten aanzien van bestuursorganen worden de hun toevertrouwde belangen als hun belangen beschouwd.
    3. Ten aanzien van rechtspersonen worden als hun belangen mede beschouwd de algemene en collectieve belangen die zij krachtens hun doelstellingen en blijkens hun feitelijke werkzaamheden in het bijzonder behartigen.
    
    
      Artikel 8:1 
    
    
    
      Een belanghebbende kan tegen een besluit beroep instellen bij de bestuursrechter.
    
    
    
      Artikel 6:13
    
    
    
      Geen beroep bij de bestuursrechter kan worden ingesteld door een belanghebbende aan wie redelijkerwijs kan worden verweten dat hij geen zienswijzen als bedoeld in artikel 3:15 naar voren heeft gebracht, geen bezwaar heeft gemaakt of geen administratief beroep heeft ingesteld.
    
    
    
  
  
     ECLI:NL:RVS:2021:786.
  
  
     ECLI:EU:C:2021:7 (Stichting Varkens in Nood).
  
  
     Vergelijk de uitspraak van de Afdeling van 14 juni 2023, ECLI:NL:RVS:2023:2335, r.o. 11.2.
  
  
     Richtlijn 92/43/EEG van de Raad van de Europese gemeenschappen van 21 mei 1992 inzake de instandhouding van de natuurlijke habitats en de wilde flora en fauna.
  
  
     De rechtbank leidt uit artikel 1 van de Wet voorzieningen in verband met ambten van minister zonder portefeuille en van staatssecretaris af dat aan de minister voor Natuur en Stikstof - als minister zonder portefeuille – ten tijde van het nemen van het bestreden besluit dezelfde bevoegdheden toekwamen als aan de minister van LNV.
  
  
     Zie de uitspraken van 20 oktober 2010, ECLI:NL:RVS:2010:BO1119, van 1 april 2015, ECLI:NL:RVS:2015:1047 en van 11 juli 2018, ECLI:NL:RVS:2018:2297. 
  
  
     Zie ook de uitspraak van de rechtbank Rotterdam van 25 januari 2024, ECLI:NL:RBROT:2024:604.
  
  
     ECLI:NL:RVS:2015:1047
  
  
     ECLI:NL:RVS:2017:2895.
  
  
     Guidelines for application of IUCN Red List criteria at regional and national levels 
    (versie 4.0 2012).
  
  
     Zie thans artikel 2.19, lid 5, onder a, onderdeel 3, van de Omgevingswet.