ECLI:NL:RVS:2025:6006, Raad van State, 10-12-2025, 202303020/1/A3
Raad van State — Uitspraak 
Datum: 2025-12-10 00:00:00.000000
Rechtsgebied: Bestuursrecht

Samenvatting: Bij besluit van 23 maart 2021 heeft de minister voor Rechtsbescherming een aanvraag van [appellant] om erkenning van zijn beroepskwalificaties voor werkzaamheden als ongeüniformeerd persoonsbeveiliger afgewezen. [appellant] heeft een bedrijf dat beveiligingstrainingen organiseert en ook bij trainingen bemiddelt. Hij is in het bezit van certificaten van diverse opleidingen voor beveiliging die hij heeft gevolgd in het Verenigd Koninkrijk, dat destijds een EU-lidstaat was, en in Polen. Omdat [appellant] in Nederland als ongeüniformeerd persoonsbeveiliger wilde werken, heeft hij een aanvraag gedaan om erkenning van zijn beroepskwalificaties zoals bedoeld in artikel 5 van de Algemene wet erkenning EU-beroepskwalificaties. In bezwaar heeft de minister [appellant] opnieuw in de gelegenheid gesteld recent behaalde certificaten aan te leveren. [appellant] heeft van deze gelegenheid gebruikgemaakt en nieuwe certificaten aangeleverd. De SBB heeft hierover op 26 januari 2022 een aanvullend advies uitgebracht. Volgens de SBB konden ook deze gevolgde opleidingen vanwege hun korte duur niet worden vergeleken met een Nederlandse mbo-opleiding. De minister heeft in bezwaar de afwijzing van de erkenning van de beroepskwalificaties en de compenserende maatregel in stand gelaten. [appellant] heeft inmiddels de mbo-opleiding Beveiliger voor het mogen uitoefenen van de werkzaamheden als ongeüniformeerd persoonsbeveiliger in Nederland afgerond.

202303020/1/A3.
    Datum uitspraak: 10 december 2025
    AFDELING
    BESTUURSRECHTSPRAAK
    Uitspraak op het hoger beroep van:
    [appellant], wonend in [woonplaats],
    appellant,
    tegen de uitspraak van de rechtbank Den Haag van 21 maart 2023 in zaak nr. 22/2065 in het geding tussen:
    [appellant]
    en
    de minister voor Rechtsbescherming (nu: de staatssecretaris van Justitie en Veiligheid, hierna: de minister).
    Procesverloop
    Bij besluit van 23 maart 2021 heeft de minister een aanvraag van [appellant] om erkenning van zijn beroepskwalificaties voor werkzaamheden als ongeüniformeerd persoonsbeveiliger afgewezen.
    Bij besluit van 29 juli 2021 heeft de minister het besluit van 23 maart 2021 herroepen en de aanvraag opnieuw met een nieuwe motivering afgewezen.
    Bij besluit van 16 februari 2022 heeft de minister het door [appellant] daartegen gemaakte bezwaar ongegrond verklaard. De minister heeft op 17 februari 2022 een verschrijving in dit besluit hersteld.
    Bij uitspraak van 21 maart 2023 heeft de rechtbank het door [appellant] daartegen ingestelde beroep ongegrond verklaard en het verzoek om schadevergoeding afgewezen.
    Tegen deze uitspraak heeft [appellant] hoger beroep ingesteld.
    De minister heeft een schriftelijke uiteenzetting gegeven.
    De Afdeling heeft de zaak op een zitting behandeld op 27 augustus 2025, waar [appellant], bijgestaan door mr. S.E. de Vries, advocaat in Hoofddorp, en de minister, vertegenwoordigd door mr. I.M. Touwen en mr. R.S. Tenge, zijn verschenen.
    Overwegingen
    Inleiding
    1.       [appellant] heeft een bedrijf dat beveiligingstrainingen organiseert en ook bij trainingen bemiddelt. Hij is in het bezit van certificaten van diverse opleidingen voor beveiliging die hij heeft gevolgd in het Verenigd Koninkrijk (hierna: het VK), dat destijds een EU-lidstaat was, en in Polen. Omdat [appellant] in Nederland als ongeüniformeerd persoonsbeveiliger wilde werken, heeft hij een aanvraag gedaan om erkenning van zijn beroepskwalificaties zoals bedoeld in artikel 5 van de Algemene wet erkenning EU-beroepskwalificaties (hierna: Algemene wet).
    1.1.    De minister heeft voor het beoordelen van de aanvraag advies ingewonnen bij de Samenwerkingsorganisatie Beroepsonderwijs Bedrijfsleven (hierna: SBB). De SBB heeft op 4 februari 2021 advies uitgebracht. Volgens de SBB voldoen de certificaten om in het VK in de particuliere beveiliging te mogen werken, maar is het niet mogelijk de opleidingen te vergelijken met een Nederlandse middelbare beroepsopleiding (hierna: mbo-opleiding) vanwege de korte duur van die opleidingen in het VK en in Polen. De minister heeft naar aanleiding van het advies de aanvraag om erkenning afgewezen, omdat de opleidingen die [appellant] heeft gevolgd naar inhoud en duur niet gelijkwaardig zijn aan de Nederlandse mbo-opleiding Beveiliger. De minister heeft [appellant] bij de afwijzing van de aanvraag in eerste instantie een compenserende maatregel als bedoeld in artikel 11 van de Algemene wet geboden. Om het vereiste niveau voor ongeüniformeerd persoonsbeveiliger in Nederland te verkrijgen, kon [appellant] een aanpassingsstage volgen of een proeve van bekwaamheid afleggen, aldus de minister in zijn besluit van 23 maart 2021.
    1.2.    [appellant] heeft vervolgens contact opgenomen met de Stichting Vakexamens voor de Particuliere Beveiligingsorganisaties (hierna: SVPB) over de invulling van deze voorwaarde. Uit een e-mail van 28 april 2021 volgt dat [appellant] volgens de SVBP niets heeft aan een proeve van bekwaamheid, omdat kort gezegd [appellant] voor het mogen uitvoeren van beveiligingswerkzaamheden in het bezit moet zijn van het diploma Beveiliger of een daaraan gelijkgesteld diploma.
    1.3.    Vervolgens heeft de minister een aanvullend advies aan de SBB gevraagd, ook om de twee nieuwe certificaten die [appellant] inmiddels had behaald, te beoordelen. Dit advies heeft de SBB op 15 juli 2021 aan de minister verstrekt. Volgens de SBB zijn de verschillende opleidingen die [appellant] heeft gevolgd (variërend van 32 tot en met 140 uur) te kort om deze te kunnen vergelijken met het reguliere Nederlandse onderwijssysteem waar zulke korte opleidingen niet voorkomen. Ook de later door [appellant] gevolgde opleidingen leiden tot een "Bericht geen waardering". Hierop heeft de minister bij besluit van 29 juli 2021 zijn eerdere besluit herroepen, zijn afwijzing gehandhaafd en van een nieuwe motivering voorzien. Daarbij stelt hij zich nu op het standpunt dat aan [appellant] geen compenserende maatregel kan worden geboden. Volgens de minister is uit overleg met de SVPB gebleken dat het verschil tussen de opleidingen die [appellant] heeft gevolgd en de in Nederland verplicht gestelde mbo-opleiding significant is en dat [appellant] daarom een volledige opleiding met eventueel wat aanpassingen moet doorlopen om dit verschil te overbruggen.
    1.4.    In bezwaar heeft de minister [appellant] opnieuw in de gelegenheid gesteld recent behaalde certificaten aan te leveren. [appellant] heeft van deze gelegenheid gebruikgemaakt en nieuwe certificaten aangeleverd. De SBB heeft hierover op 26 januari 2022 een aanvullend advies uitgebracht. Volgens de SBB konden ook deze gevolgde opleidingen vanwege hun korte duur niet worden vergeleken met een Nederlandse mbo-opleiding. De minister heeft in bezwaar de afwijzing van de erkenning van de beroepskwalificaties en de compenserende maatregel in stand gelaten.
    1.5.    [appellant] heeft inmiddels de mbo-opleiding Beveiliger voor het mogen uitoefenen van de werkzaamheden als ongeüniformeerd persoonsbeveiliger in Nederland afgerond.
    Wettelijk kader
    2.       De relevante wettelijke bepalingen staan in de bijlage, die deel uitmaakt van deze uitspraak.
    Uitspraak rechtbank
    3.       De rechtbank heeft allereerst geoordeeld dat de minister zich bij zijn besluitvorming mocht baseren op de adviezen van de SBB. De rechtbank heeft daartoe overwogen dat de SBB alle door [appellant] overgelegde certificaten heeft betrokken bij de totstandkoming van de adviezen. Vanwege de korte duur van de door [appellant] gevolgde opleidingen in het VK en Polen kunnen ze volgens de SBB niet worden vergeleken met een Nederlandse mbo-opleiding. De rechtbank heeft geoordeeld dat [appellant] niet aannemelijk heeft gemaakt dat deze conclusies van de SBB onjuist zijn. Volgens de rechtbank zijn er geen aanknopingspunten voor twijfel aan de juistheid van de adviezen.
    3.1.    Verder heeft de rechtbank geoordeeld dat de minister mocht weigeren om [appellant] een compenserende maatregel voor het diploma Beveiliger als bedoeld in artikel 11 van de Algemene wet aan te bieden. De rechtbank heeft daartoe overwogen dat uit het stelsel van de Algemene wet volgt dat geen erkenning wordt verleend als de verschillen tussen de kwalificatie van de beroepsbeoefenaar en de vereiste kwalificatie in de ontvangende lidstaat na onderlinge vergelijking te groot blijken om overbrugd te kunnen worden.
    Uit het advies van de SBB blijkt dat er een te groot verschil bestaat in de opleidingsduur tussen de opleidingen die [appellant] in het VK en Polen heeft gevolgd en de Nederlandse mbo-opleiding Beveiliger. Een compenserende maatregel is niet bedoeld voor een situatie waarin nagenoeg een volledige opleiding ontbreekt, aldus de rechtbank.
    Hoger beroep
    4.       [appellant] betoogt dat het voor de erkenning van de beroepskwalificaties voldoende is dat hij in het VK het beroep van ongeüniformeerd persoonsbeveiliger mag uitoefenen. Daartoe voert hij aan dat uit de Regulated Professions Database van de Europese Commissie volgt dat in het VK voor het uitoefenen van dit beroep een bekwaamheidsattest voldoende is. [appellant] betoogt dat hij in Nederland geen erkenning heeft gevraagd van een diploma, maar van een bekwaamheidsattest na het afleggen van een specifiek examen zonder voorafgaande opleiding als bedoeld in artikel 9, aanhef en onder e, onder 2, van de Algemene wet. Volgens [appellant] hoeft een aanvrager van erkenning op grond van artikel 23b, tweede lid, onder b, van de Regeling particuliere beveiligingsorganisaties en recherchebureaus (hierna: Rpbr) niet alleen opleidingstitels over te leggen, maar mogen dit ook bekwaamheidsattesten zijn. Dit betekent dat de minister in het geval van het aanleveren van bekwaamheidsattesten niet hoeft te toetsen of deze naar inhoud en duur gelijkwaardig zijn aan een Nederlands diploma. Doorslaggevend is dat hij op basis van de bekwaamheidsattesten in het VK bevoegd is om als ongeüniformeerd persoonsbeveiliger te werken, aldus [appellant].
    4.1.    De Afdeling volgt [appellant] in zijn betoog. Hiervoor is het volgende redengevend.
    4.2.    Niet in geschil is dat het beroep van ongeüniformeerd persoonsbeveiliger een gereglementeerd beroep is in het VK en dat [appellant] in het bezit is van een bekwaamheidsattest met een kwalificatieniveau als bedoeld in artikel 9, aanhef en onder e, onder 2, van de Algemene wet op grond waarvan hij in het VK bevoegd is de werkzaamheden van ongeüniformeerd persoonsbeveiliger uit te oefenen. Ook staat vast dat in Nederland een mbo-diploma is vereist voor het mogen uitoefenen van hetzelfde beroep. Daarvan uitgaande is het vervolgens de vraag of de minister de erkenning van het bekwaamheidsattest mocht weigeren.
    4.3.    Anders dan de minister betoogt, is het op grond van artikel 6, eerste lid, van de Algemene wet voor de erkenning van bekwaamheidsattesten binnen de Europese Unie, anders dan voorheen, niet meer vereist dat deze van een gelijkwaardig beroepskwalificatieniveau zijn als het niveau dat de ontvangende lidstaat voor de beroepsbeoefening vereist. Dit was weliswaar nog een vereiste in artikel 13, eerste lid, aanhef en onder b, van de Richtlijn 2005/36/EG van het Europees Parlement en de Raad van 7 september 2005 betreffende de erkenning van beroepskwalificaties. Maar met Richtlijn 2013/55/EU van het Europees Parlement en de Raad tot wijziging van Richtlijn 2005/36/EG betreffende de erkenning van beroepskwalificaties (hierna: Richtlijn 2013/55/EU) is dit vereiste komen te vervallen. Uit het sindsdien geldende artikel 13, eerste lid, van de Richtlijn 2013/55/EU volgt dat de bevoegde autoriteit van een ontvangende lidstaat de toegang tot en uitoefening van een gereglementeerd beroep, die afhankelijk wordt gesteld van het bezit van bepaalde beroepskwalificaties, onder dezelfde voorwaarden als die welke voor eigen onderdanen gelden toestaat aan aanvragers die in het bezit zijn van een bekwaamheidsattest of een opleidingstitel die in een andere lidstaat verplicht wordt gesteld voor de toegang tot of de uitoefening van dat beroep op zijn grondgebied. Deze wijziging is vervolgens geïmplementeerd in artikel 6 van de Algemene wet. In de memorie van toelichting (Kamerstukken II 2014/15, 34 272, nr. 3, blz. 32 en 34) is hierover toegelicht dat de eisen voor het verkrijgen van erkenning van onder meer een bekwaamheidsattest worden versoepeld met het oog op de toegang tot of uitoefening van een gereglementeerd beroep in Nederland in het kader van vestiging. De minister is daarom sinds 18 januari 2016 in beginsel verplicht een bekwaamheidsattest of diploma te erkennen wanneer dat in de lidstaat van oorsprong of herkomst verplicht wordt gesteld aan de uitoefening van het desbetreffende beroep en van een kwalificatieniveau is als bedoeld in artikel 9 van de Algemene wet.
    De minister kan op grond van artikel 8 van de Algemene wet alleen nog erkenning weigeren als er een verschil van vier beroepskwalificatieniveaus bestaat. Daarvan is sprake als de beroepsbeoefenaar in het bezit is van een bekwaamheidsattest op het kwalificatieniveau, als bedoeld in artikel 9, onder e, van de Algemene wet en in Nederland voor de toegang van het betrokken beroep een beroepskwalificatie van het kwalificatieniveau, bedoeld in artikel 9, onder a, van de Algemene wet verplicht is. Het gaat in dat geval om het grootst denkbare verschil in kwalificatieniveaus. Het kwalificatieniveau als bedoeld in artikel 9, onder a, van de Algemene wet betreft een diploma ter afsluiting van een opleiding op het niveau van het wetenschappelijk onderwijs of het hoger onderwijs met een duur van ten minste vier jaar.
    Dat de minister een bekwaamheidsattest of diploma moet erkennen, laat onverlet dat hij nog wel compenserende maatregelen als bedoeld in artikel 11 van de Algemene wet kan eisen. Zo kan hij onder de daar genoemde voorwaarden eisen dat de migrerende beroepsbeoefenaar een aanpassingsstage van ten hoogste drie jaar doorloopt of een proeve van bekwaamheid aflegt.
    4.4.    Volgens de minister is voor de toegang van het beroep als ongeüniformeerd beveiliger in Nederland als bedoeld in artikel 9, eerste lid, van de Rpbr een mbo-diploma Beveiliger nodig dat binnen een tot twee jaar succesvol kan worden doorlopen. Daarmee is geen sprake van een kwalificatieniveau, bedoeld in artikel 9, onder a, van de Algemene wet. De minister heeft niet onderkend dat in dit geval geen verschil bestaat van vier beroepskwalificatieniveaus. De Afdeling volgt de rechtbank dan ook niet haar oordeel dat de minister de aanvraag van [appellant] om erkenning van zijn bekwaamheidsattest mocht weigeren, omdat deze naar inhoud en duur niet gelijkwaardig is aan het in Nederland vereiste mbo-diploma Beveiliger. Uit wat is overwogen in 4.3 volgt dat de minister de aanvraag van [appellant] om erkenning van zijn beroepskwalificaties voor werkzaamheden als ongeüniformeerd persoonsbeveiliger had moeten toewijzen.
    Het betoog slaagt.
    5.       Uit het voorgaande volgt dat het niet nodig is om wat [appellant] verder heeft aangevoerd te bespreken.
    Conclusie
    6.       Het hoger beroep is gegrond. De uitspraak van de rechtbank wordt vernietigd. Doende wat de rechtbank zou behoren te doen, zal de Afdeling het beroep van [appellant] tegen het besluit van, 16 februari 2022, zoals aangepast bij het besluit van 17 februari 2022, gegrond verklaren en deze besluiten vernietigen. [appellant] heeft inmiddels de mbo-opleiding Beveiliger afgerond, zodat het eisen van compenserende maatregelen niet meer aan de orde is. Daarom ziet de Afdeling aanleiding om zelf in de zaak te voorzien en zal bepalen dat deze uitspraak in de plaats treedt van de vernietigde besluiten. Dat betekent dat de beroepskwalificaties van [appellant] voor werkzaamheden als ongeüniformeerd persoonsbeveiliger alsnog zullen worden erkend.
    7.       [appellant] heeft een verzoek om schadevergoeding ingediend als bedoeld in artikel 8:88 van de Awb. De Afdeling zal dit verzoek afzonderlijk behandelen en daarover afzonderlijk uitspraak doen. De Afdeling heeft het verzoek geregistreerd onder zaak nr. 202505945/1/A2.
    8.       De minister moet de proceskosten van [appellant] vergoeden. [appellant] heeft verzocht om vergoeding van verletkosten. De verletkosten in verband met het bijwonen van de zitting in hoger beroep worden forfaitair vastgesteld op zes uur. [appellant] heeft de gestelde verletkosten van € 565,00 niet met stukken onderbouwd. Daarom worden de verletkosten op basis van het laagste uurtarief van € 9,00 vastgesteld op € 54,00.
    Beslissing
    De Afdeling bestuursrechtspraak van de Raad van State:
    I.        verklaart het hoger beroep gegrond;
    II.       vernietigt de uitspraak van de rechtbank Den Haag van 21 maart 2023 in zaak nr. 22/2065;
    III.      verklaart het beroep tegen het besluit van de minister voor Rechtsbescherming van 16 februari 2022 kenmerk EG 415, aangepast bij het besluit van 17 februari 2022 kenmerk EG 415, gegrond;
    IV.      vernietigt deze besluiten;
    V.       bepaalt dat deze uitspraak in de plaats treedt van de vernietigde besluiten;
    VI.      veroordeelt de minister voor Rechtsbescherming tot vergoeding van bij [appellant] in verband met de behandeling van het beroep en hoger beroep opgekomen proceskosten tot een bedrag van € 3.640,00, geheel toe te rekenen aan door een derde beroepsmatige verleende rechtsbijstand;
    VII.     gelast dat de minister voor Rechtsbescherming aan [appellant] het door hem voor de behandeling van het beroep en hoger beroep betaalde griffierecht ten bedrage van € 458,00 vergoedt.
    Aldus vastgesteld door mr. C.C.W. Lange, lid van de enkelvoudige kamer, in tegenwoordigheid van mr. W. Dijkshoorn, griffier.
    w.g. Lange
    lid van de enkelvoudige kamer
    w.g. Dijkshoorn
    griffier
    Uitgesproken in het openbaar op 10 december 2025
    735-1171
     
    BIJLAGE
     
    Wettelijk kader
    Algemene wet erkenning EU-beroepskwalificaties
    Artikel 5
    1. Onze Minister die het aangaat kan erkenning van beroepskwalificaties verlenen aan een migrerende beroepsbeoefenaar die in Nederland toegang tot of uitoefening van een gereglementeerd beroep wenst op basis van beroepskwalificaties die in een andere betrokken staat verplicht zijn gesteld voor toegang tot of uitoefening van dat beroep.
    […].
    Artikel 6
    1. Onze Minister die het aangaat verleent erkenning van beroepskwalificaties indien de migrerende beroepsbeoefenaar in het bezit is van een opleidingstitel die of een door het bevoegd gezag in een andere betrokken staat dan Nederland afgegeven bekwaamheidsattest dat blijk geeft van een beroepskwalificatieniveau, bedoeld in artikel 9, dat in de andere betrokken staat verplicht wordt gesteld aan de uitoefening van het betrokken beroep.
    […]
    Artikel 8
    In afwijking van de artikelen 6, eerste en tweede lid, derde lid, onderdeel a, en 11, kan Onze Minister die het aangaat erkenning van beroepskwalificaties weigeren indien de migrerende beroepsbeoefenaar in het bezit is van een bekwaamheidsattest op het kwalificatieniveau, bedoeld in artikel 9, onderdeel e, en voor toegang tot of uitoefening van het betrokken beroep een beroepskwalificatie van het kwalificatieniveau, bedoeld in artikel 9, onderdeel a, verplicht is gesteld.
    […]
    Artikel 9
    Voor de toepassing van artikel 6 en artikel 11, zevende lid, worden de beroepskwalificaties onderscheiden in de volgende vijf niveaus:
    a. een diploma ter afsluiting van een opleiding op het niveau van het hoger onderwijs met een duur van ten minste vier jaar of, in geval van een deeltijdse opleiding, met een daaraan gelijkwaardige duur, die daarnaast kan worden uitgedrukt in een daaraan gelijkwaardig aantal ECTS-studiepunten, aan een universiteit of een instelling voor hoger onderwijs of aan een andere instelling met hetzelfde opleidingsniveau, en in voorkomend geval ter afsluiting van de beroepsopleiding die als aanvulling op deze hogeronderwijsopleiding is vereist;
    […]
    e. een bekwaamheidsattest:
    […]
    2. na het afleggen van een specifiek examen zonder voorafgaande opleiding, of
    […].