ECLI:NL:RBNHO:2025:11917, Rechtbank Noord-Holland, 20-10-2025, HAA 25/727
Rechtbank Noord-Holland — Uitspraak 
Datum: 2025-10-20 00:00:00.000000
Rechtsgebied: Bestuursrecht

Samenvatting: Deze uitspraak gaat over het besluit van de burgemeester om aanvullende voorschriften te verbinden aan de exploitatievergunning van eiseres voor het uitbaten van bar en shishalounge Café Bar Marbella in IJmuiden. Eiseres is het niet eens met het opgelegde voorschrift nummer 4, waarbij is bepaald dat sprake moet zijn van een open inrichting. Zij voert aan dat de burgemeester onvoldoende aanleiding had om het voorschrift noodzakelijk en doelmatig te achten vanuit het oogpunt van veiligheid. Ook bepleit eiseres dat een open pui afbreuk doet aan een goed woon- en leefklimaat en de privacy van haar bezoekers. De rechtbank komt in deze uitspraak tot het oordeel dat de burgemeester in redelijkheid kon besluiten om de eis van een open inrichting als voorschrift aan de exploitatievergunning van Café Bar Marbella te verbinden. Eiseres krijgt dus geen gelijk en het beroep is dus ongegrond.

RECHTBANK NOORD-HOLLAND
    
    
      Zittingsplaats Haarlem
    
    
    
      Bestuursrecht
    
    
    
      zaaknummer: HAA 25/727 
    
    
      uitspraak van de enkelvoudige kamer van 20 oktober 2025 in de zaak tussen
    
      [eiseres] , handelend onder de naam Café Bar Marbella, uit IJmuiden, eiseres
    (gemachtigde: mr. G.L.M. Teeuwen),
    
    
      en
    
    
    de burgemeester van de gemeente Velsen
    (gemachtigde: mr. S. Rozemeijer).
    
    
    Samenvatting
    
    1. Deze uitspraak gaat over het besluit van de burgemeester om aanvullende voorschriften te verbinden aan de exploitatievergunning van eiseres voor het uitbaten van bar en shishalounge Café Bar Marbella in IJmuiden. Eiseres is het niet eens met het opgelegde voorschrift nummer 4, waarbij is bepaald dat sprake moet zijn van een open inrichting. Zij voert daartoe een aantal beroepsgronden aan. Aan de hand van deze beroepsgronden beoordeelt de rechtbank of de burgemeester het voorschrift aan eiseres op heeft mogen leggen.
    
    2. De rechtbank komt in deze uitspraak tot het oordeel dat de burgemeester in redelijkheid kon besluiten om de eis van een open inrichting als voorschrift aan de exploitatievergunning van Café Bar Marbella te verbinden. Eiseres krijgt dus geen gelijk en het beroep is dus ongegrond. Hierna legt de rechtbank uit hoe zij tot dit oordeel komt en welke gevolgen dit oordeel heeft.
    
  
  
    Procesverloop
    
    
      3.1.
      Bij besluit van 23 mei 2019 heeft de burgemeester aan eiseres een horeca-exploitatievergunning verleend voor het bedrijfsmatig verstrekken van dranken en spijzen in de openbare inrichting Café Bar Marbella in IJmuiden.
      
    
    
      3.2.
      Bij primair besluit van 22 februari 2024 heeft de burgemeester aanvullende voorschriften verbonden aan de exploitatievergunning (nummer 4 t/m 12). Hier heeft eiseres bezwaar tegen gemaakt.
      
    
    
      3.3.
      Met het bestreden besluit van 20 januari 2025 op het bezwaar van eiseres heeft de burgemeester voorschrift 7 gewijzigd, en de overige aanvullende voorschriften ongewijzigd in stand gelaten onder aanvulling van de motivering.
      
    
    
      3.4.
      Eiseres heeft beroep ingesteld tegen het bestreden besluit. De burgemeester heeft op het beroep gereageerd met een verweerschrift. Eiseres heeft op 15 augustus 2025 een aanvullend stuk ingediend.
      
    
    
      3.5.
      De rechtbank heeft het beroep op 26 augustus 2025 op zitting behandeld. Hieraan hebben deelgenomen: [naam 1] als bedrijfsleider van Café Bar Marbella en partner van eiseres, de gemachtigde van eiseres en de gemachtigde van de burgemeester, vergezeld door [naam 2] en [naam 3] . 
      
    
  
  
    Beoordeling door de rechtbank
    
    
      
        Omvang van het geschil
      
      4.	Het beroep van eiseres richt zich uitsluitend tegen het bestreden besluit in zoverre daarbij voorschrift 4 in stand is gelaten. Voor zover het bestreden besluit ziet op andere voorschriften, heeft eiseres daar geen beroepsgronden tegen aangevoerd. De rechtbank beoordeelt die voorschriften dan ook niet.
    
    
    
      4.1.
      
        Voorschrift 4 luidt: 
        
          “Er moet sprake zijn van een open inrichting in die zin dat vanaf buitenaf waargenomen moet kunnen worden wat zich binnen in het horecabedrijf afspeelt.”
        
      
      
      
        
          Toetsingskader
        
        5.	Op grond van artikel 1:3, eerste lid, van de Algemene plaatselijke verordening Velsen 2024 (APV) kunnen aan een vergunning voorschriften en beperkingen worden verbonden. Deze voorschriften en beperkingen strekken slechts tot bescherming van het belang of de belangen in verband waarmee de vergunning is vereist.
        Op grond van artikel 1:5, aanhef en onder b, van de APV kan de vergunning worden ingetrokken of gewijzigd indien op grond van een verandering van de omstandigheden of inzichten opgetreden na het verlenen van de vergunning, intrekking of wijziging noodzakelijk is, vanwege het belang of de belangen ter bescherming waarvan de vergunning is vereist.
        Op grond van artikel 1:7, eerste lid, van de APV kan een vergunning in elk geval worden geweigerd in het belang van de openbare orde, de openbare veiligheid, de volksgezondheid en de bescherming van het milieu.
        Op grond van artikel 3:5, tweede lid, van de APV kan de burgemeester onverminderd het bepaalde in artikel 1:7 de vergunning geheel of gedeeltelijk weigeren als naar zijn oordeel moet worden aangenomen dat de woon- of leefsituatie in de omgeving van de openbare inrichting of de openbare orde op ontoelaatbare wijze nadelig wordt beïnvloed.
      
      
      
        
          Beleidsregels en incidenten bij Café Bar Marbella
        
      
    
    
      6.1.
      De burgemeester stelt zich op het standpunt dat de omstandigheden bij Café Bar Marbella zijn veranderd in de zin van artikel 1:5, aanhef en onder b, van de APV. In het belang van de openbare orde en openbare veiligheid is de burgemeester dan bevoegd om de exploitatievergunning te wijzigen. Met betrekking tot de exploitatievergunning van horecagelegenheden waar waterpijpen worden aangeboden, en dus voor Café Bar Marbella, gelden de Beleidsregels gebruik waterpijpen in horeca Velsen 2020. Uit de Beleidsregels volgt dat aan de exploitatievergunning van een horeca-inrichting waar waterpijpen worden aangeboden (onder meer) voorschrift 4 aan de exploitatievergunning wordt verbonden. In de Beleidsregels is verder opgenomen dat shishalounges een aantrekkende werking hebben op groepen jongeren en dat bij veel shishalounges sprake is van verschillende incidenten zoals illegaal gokken, vernieling, drugs, geluids- en parkeeroverlast. Voor het aannemen van een risico op overlast is niet vereist dat de gevreesde overlast al heeft plaatsgevonden. Omdat shishalounges vaak een gesloten uitstraling hebben, is het voor de politie lastig om op criminele activiteiten of overtredingen te controleren. Deze onderliggende motivering van de Beleidsregels heeft de Afdeling bestuursrechtspraak van de Raad van State deugdelijk geacht.
      
    
    
      6.2.
      
        De burgemeester stelt daaropvolgend dat in de praktijk is gebleken dat bij Café Bar Marbella meerdere onwenselijke activiteiten en incidenten hebben plaatsgevonden. Al deze gebeurtenissen hebben impact op de openbare orde en veiligheid en daarmee op het woon- en leefklimaat. Hierom heeft de burgemeester het noodzakelijk geacht om voorschrift 4 aan de exploitatievergunning toe te voegen. Het is wenselijk en sociaal veiliger om te kunnen zien wat in de inrichting gebeurt. Een gesloten uitstraling roept juist vragen en een onveilig gevoel op. 
        De burgemeester wijst als katalysator voor het opleggen van voorschrift 4 op de drie pogingen rond de jaarwisseling van 2023-2024 van personen om bij de inrichting een explosief te plaatsen en doen afgaan om het pand onbruikbaar te maken. Op 12 januari 2024 is de inrichting ook telefonisch bedreigd. De burgemeester verwijst naar de bestuurlijke rapportages van de politie van 3 en 13 januari 2024. Naar aanleiding van de pogingen om een explosief te plaatsen is Café Bar Marbella door de burgemeester gesloten van 3 januari tot en met 22 februari 2024 op grond van artikel 175 van de Gemeentewet. 
        Daarvoor zijn in 2023 door de politie in de inrichting ballonnen en cilinders voor het gebruik van lachgas aangetroffen. Lachgas staat sinds 1 januari 2023 op lijst II van de Opiumwet en is dus verboden. Ook zijn toen 56 waterpijpen in de inrichting aangetroffen, terwijl er maximaal (verdeeld over twee ruimten) twintig waterpijpen aanwezig mogen zijn. De burgemeester verwijst naar de bestuurlijke rapportage van 16 juli 2023.
        In het verweerschrift heeft de burgemeester verder gewezen op incidenten in de periode tussen het primaire besluit en het bestreden besluit van 20 januari 2025. Concreet wijst de burgemeester op een incident waarbij de politie 15 minuten buiten moest wachten voordat zij de inrichting in mocht om toezicht te kunnen houden op de situatie binnen. De gesloten pui belemmerde de toezichthouders bij het houden van toezicht binnen. De burgemeester verwijst naar de bestuurlijke rapportages van 19 november 2024 en 13 januari 2025. Dit incident en andere in de rapportages genoemde incidenten bevestigen de noodzaak om voorschrift 4 aan de exploitatievergunning te verbinden. De burgemeester betrekt tot slot de omstandigheid dat voorschrift 4 ook aan coffeeshops wordt opgelegd.
      
      
      7. Eiseres voert aan dat de door de burgemeester genoemde incidenten geen aanleiding geven voor de conclusie dat voorschrift 4 noodzakelijk en doelmatig is vanuit het oogpunt van veiligheid. Omdat Café Bar Marbella de enige horeca-inrichting is in de gemeente waar waterpijpen worden aangeboden, lijken de Beleidsregels expliciet voor haar te zijn opgesteld. Een enkele verwijzing daarnaar volstaat dus niet als motivering.
      
        De burgemeester wijst vervolgens voornamelijk op de incidenten met betrekking tot de pogingen om explosieven te plaatsen. Echter is niet onderbouwd hoe een open pui ertoe bijdraagt dat het risico op het plaatsen van een explosief wordt verminderd. Bovendien vonden de pogingen plaats toen het donker was en de inrichting gesloten was. Een al dan niet open pui zou voor de leggers geen verschil hebben gemaakt. Ook uit het strafrechtelijk onderzoek is op geen enkele wijze gebleken dat de exploitatie van Café Bar Marbella de aanleiding voor de pogingen tot het plaatsen van explosieven was. Eiseres heeft geen antecedenten. Het plaatsen van explosieven aan woningen en bedrijfspanden is een veelvuldig voorkomend probleem in Nederland, aldus eiseres. 
        Hierbij voert eiseres aan dat zij al adequate maatregelen had genomen om dergelijke incidenten te voorkomen. Vanwege de geplaatste camera’s zijn op 3 januari 2024 de personen die een explosief wilden plaatsen op heterdaad betrapt. Die personen zijn strafrechtelijk veroordeeld. Ook moeten de daders een schadevergoeding betalen voor de gederfde inkomsten van het op de incidenten gevolgde besluit van de burgemeester tot sluiting van de inrichting. Het nieuwe Veiligheidsplan was een voorwaarde van de gemeente om weer open te mogen, en is als voorschrift aan de exploitatievergunning verbonden.
        Tot slot voert eiseres aan dat voor zover de burgemeester nog stelt dat er anderszins onwenselijke activiteiten of incidenten zouden hebben plaatsgevonden in 2023, 2024 of 2025, daaruit niet blijkt waarom het voorschrift tot het realiseren van een open inrichting noodzakelijk is.
      
      
      8. Naar het oordeel van de rechtbank mocht de burgemeester de algemene risico’s die uitgaan van het exploiteren van een shishalounge – zoals benoemd in de Beleidsregels – meewegen in de beoordeling om voorschrift 4 aan Café Bar Marbella op te leggen. De Afdeling heeft reeds geoordeeld dat de burgemeester in redelijkheid heeft kunnen betrekken dat waterpijpcafés een aantrekkende werking kunnen hebben op criminele activiteiten en overlast kunnen veroorzaken. Dat, zoals eiseres heeft aangevoerd, elders in Nederland geen beleid op dit punt gemaakt is of dat aan andere nachtgelegenheden niet een dergelijk voorschrift is opgelegd, geeft geen aanleiding om de motivering alsnog onredelijk te achten. Bij Café Bar Marbella zijn namelijk concrete incidenten geweest. Deze verandering van omstandigheden ten opzichte van toen de exploitatievergunning in 2019 is verleend, kon de burgemeester in redelijkheid ook bij de beoordeling betrekken. Hierbij stelt de rechtbank voorop dat de pogingen om een explosief te plaatsen een ernstige aantasting van de openbare orde en veiligheid vormen. Dat Café Bar Marbella daar het doelwit van was mocht de burgemeester zwaar meewegen, ook al is gebleken dat eiseres of werknemers daar geen persoonlijke betrokkenheid bij hadden. Daarnaast zijn de geconstateerde aanwezigheid van attributen voor het gebruik van een verboden verdovend middel en de geconstateerde eerdere overtreding van een vergunningvoorschrift relevante gegevens, die wijzen op veiligheidsrisico’s in en rondom de inrichting. De aanwezigheid van waterpijpen geeft een risico op brandgevaar, en dit risico wordt groter naarmate meer waterpijpen in gebruik zijn in het café. Tot slot volgt uit de door de burgemeester ingediende bestuurlijke rapportages dat veel meldingen worden gedaan van overlast in en rond Café Bar Marbella. De gemachtigde van eiseres heeft op de zitting erkend dat zij ook verantwoordelijk is voor incidenten door bezoekers voor de inrichting. De rechtbank volgt eiseres niet dat die meldingen een te negatief beeld zouden schetsen van Café Bar Marbella. Incidenten die te maken hebben met de exploitatie van Café Bar Marbella heeft de burgemeester in redelijkheid kunnen betrekken bij een veiligheidsbeoordeling. Dit geldt te meer voor de moeilijkheden bij de fysieke toegang tot de inrichting om effectief toezicht te kunnen houden. Het voorschrift van een open pui levert onmiskenbaar een bijdrage aan het voorkomen van die incidenten en moeilijkheden.
      Dat volgens eiseres al voldoende maatregelen zijn getroffen, dat die maatregelen eens effectief zijn gebleken en dat het Veiligheidsplan in de exploitatievergunning als voorschrift is opgenomen, doet niet af aan het voorgaande. De maatregelen zijn immers onvoldoende gebleken voor het voorkomen van de reeks aan incidenten die te relateren zijn aan Café Bar Marbella. Hiermee onderscheidt de inrichting zich wezenlijk van andere nachtgelegenheden.
      
      
        
          Woon- en leefklimaat en privacy bezoekers
        
      
    
    
      9.1.
      Eiseres voert aan dat een gesloten pui beter bijdraagt aan een goed woon- en leefklimaat van de buurt dan een open pui, die in de nacht lichtoverlast zal veroorzaken voor de bewoners aan de overzijde van Café Bar Marbella. Het is in het belang van eiseres dat klachten daarover zullen uitblijven. Daarnaast heeft de burgemeester bij het voorschrift van een open inrichting te weinig rekening gehouden met de privacy van de bezoekers van Café Bar Marbella. Zij willen niet in het volle zicht zitten. Hierdoor ontstaat het risico dat de bezoekers de voorkeur zullen geven aan een andere horecagelegenheid waar deze eis niet geldt.
      
    
    
      9.2.
      Naar het oordeel van de rechtbank heeft de burgemeester het belang van de bescherming van de openbare orde en veiligheid in redelijkheid zwaarder kunnen laten wegen dan de belangen van eiseres bij een gesloten pui. Daarbij overweegt de rechtbank dat de burgemeester heeft voorgesteld dat een transparante band op ooghoogte in een verder gesloten pui zou volstaan. Daarmee is de airco vanuit buiten de inrichting buiten beeld en zijn bezoekers niet direct zichtbaar van buiten. Ook is Café Bar Marbella gelegen in een straat met een gemengde bestemming. Horeca past in die zin in de omgeving en is toegestaan. Het licht dat door de transparante band naar buiten schijnt heeft de burgemeester daarom in redelijkheid aanvaardbaar kunnen achten.
      
      
        
          De kosten
        
      
    
    
      10.1.
      Eiseres voert aan dat het plaatsen van een transparante of gedeeltelijk transparante pui erg kostbaar is. Die kosten kan zij niet zomaar dragen. Toen zij de onderneming kocht eind 2017, heeft zij forse investeringen gedaan en hoefde zij geen rekening te houden met de eis van een open inrichting. Anders had zij andere investeringskeuzes kunnen maken. Met dit belang heeft de burgemeester ten onrechte geen rekening gehouden. Ook worden de kosten niet vergoed. Verder heeft eiseres aan de burgemeester voorgesteld om een klein vierkant (30 x 24 cm) in de toegangsdeur en twee even kleine vierkanten in de dichtgemaakte ramen transparant te maken. Ter illustratie heeft eiseres een offerte voor en het ontwerp van een aldus aangepaste pui ingediend. Volgens eiseres zijn de kosten in de loop van de tijd verder gestegen.
      
    
    
      10.2.
      Naar het oordeel van de rechtbank heeft de burgemeester in redelijkheid kunnen weigeren om in te stemmen met de kleine transparante vierkanten, gelet op het doel waarmee de pui gedeeltelijk transparant moet worden gemaakt, namelijk de mogelijkheid om vanuit buiten effectief toezicht te kunnen houden op wat binnen gebeurt. Daarbij heeft de burgemeester in redelijkheid de aangevoerde financiële belangen minder zwaar kunnen laten wegen dan het belang gediend bij het gedeeltelijk transparant maken van de pui. In de praktijk is gebleken dat uit de exploitatie van deze inrichting allerlei risico’s voortvloeien voor de openbare orde. De burgemeester heeft de kosten verbonden aan het naleven van het voorschrift daarom redelijkerwijs voor rekening en risico van eiseres kunnen laten komen. Hierover heeft de burgemeester op de zitting overigens – onbetwist – gesteld dat door de bouwtoezichthouder is geconstateerd dat de pui ramen bevat van hard glas, die met plakplastic zijn dichtgemaakt, en dat achter de pui zich houten schotten bevinden, met daartegenaan het interieur. De rechtbank acht het gelet hierop aannemelijk dat geen ingrijpende verbouwing nodig is waarbij de hele pui vervangen moet worden. 
      
    
  
  
    Conclusie en gevolgen
    
    
      11.	Het beroep is ongegrond. Dit betekent dat eiseres geen gelijk krijgt en voorschrift 4 van de exploitatievergunning van Café Bar Marbella in stand blijft. Eiseres krijgt het griffierecht niet terug. Ook wordt de burgemeester niet veroordeeld tot een proceskostenvergoeding.
    
    
    
  
  
    Beslissing
    
    
      De rechtbank verklaart het beroep ongegrond.
    
    
    
      Deze uitspraak is gedaan door mr. drs. J. de Vries, rechter, in aanwezigheid van mr.I.A. Bakker, griffier.
      Uitgesproken in het openbaar op 20 oktober 2025.
    
    
    
    
    
    
    
    
      
        
        
        
          
            
              griffier
            
            
              rechter
            
          
        
      
    
    
    
    
      Een afschrift van deze uitspraak is verzonden aan partijen op:
    
    
    
  
  
    Informatie over hoger beroep
    Een partij die het niet eens is met deze uitspraak, kan een hogerberoepschrift sturen naar de Afdeling bestuursrechtspraak van de Raad van State waarin wordt uitgelegd waarom deze partij het niet eens is met deze uitspraak. Het hogerberoepschrift moet worden ingediend binnen zes weken na de dag waarop deze uitspraak is verzonden. Kan de indiener de behandeling van het hoger beroep niet afwachten, omdat de zaak spoed heeft, dan kan de indiener de voorzieningenrechter van de Afdeling bestuursrechtspraak van de Raad van State vragen om een voorlopige voorziening (een tijdelijke maatregel) te treffen. 
    
  
  
     Deze belangen zijn opgenomen in artikelen 1:7, eerste lid, en artikel 3:5, tweede lid, van de APV.
  
  
     De burgemeester verwijst naar de uitspraak van 11 november 2020, ECLI:NL:RVS:2020:2689.
  
  
     Voorschrift 1 van de horeca-exploitatievergunning van 23 mei 2019 luidt: “In het horecabedrijf mogen maximaal tien waterpijpen in gebruik zijn en maximaal tien reservewaterpijpen in een andere ruimte (niet zijnde het horecagedeelte) aanwezig zijn”.
  
  
     Voorschrift 5 van de horeca-exploitatievergunning luidt (toegevoegd bij besluit van 22 februari 2024): “Het door de gemeente goedgekeurde veiligheidsplan van 20 februari 2024 maakt onderdeel uit van uw exploitatievergunning, zie bijlage. Het veiligheidsplan dient te worden opgevolgd en er dient conform het veiligheidsplan te worden geëxploiteerd en gehandeld. Het niet opvolgen of exploiteren conform veiligheidsplan betreft een overtreding van de voorschriften van deze vergunning.” 
  
  
     De Afdeling heeft het redelijk geacht dat dit risico wordt meegewogen in de beoordeling van de noodzaak van vergunningvoorschrift 1 van de exploitatievergunning van eiseres, in het kader van veiligheid. Zie de uitspraak van 11 november 2020, ECLI:NL:RVS:2020:2689.