ECLI:NL:RBZWB:2024:4752, Rechtbank Zeeland-West-Brabant, 11-07-2024, 233378
Rechtbank Zeeland-West-Brabant — Uitspraak 
Datum: 2024-07-11 00:00:00.000000
Rechtsgebied: Bestuursrecht; Omgevingsrecht

Samenvatting: Huisvestingsverordening; gebruik als tweede woning; exceptieve toetsing

RECHTBANK ZEELAND-WEST-BRABANT
  
  
    Zittingsplaats Middelburg
  
  
    Bestuursrecht
  
  
    zaaknummer: BRE 23/3378 
  
  
    
      uitspraak van de meervoudige kamer van 15 juli 2024 in de zaak tussen
    
      
        
        
          [eiser 1] en [eiser 2], uit [plaats 1] , eisers
      (gemachtigde: mr. A.C.P.M. van Dun),
    
    
    
      en
    
    
  
  
    Het college van burgemeester en wethouders van de gemeente Veere.
    
  
  
    Inleiding
    
    
      1. In deze uitspraak beoordeelt de rechtbank het beroep van eisers tegen de afwijzing van hun aanvraag om een vergunning op grond van de huisvestingsverordening te verlenen om de woning aan de [adres] te [plaats 2] van eisers als tweede woning te mogen gebruiken.
    
    
    
      1.1.
      Het college heeft deze aanvraag met het besluit van 24 november 2022 afgewezen. Met het bestreden besluit van 10 mei 2023 op het bezwaar van eisers heeft het college de bezwaren ongegrond verklaard en de afwijzing in stand gelaten.
      
    
    
      1.2.
      Het college heeft op het beroep gereageerd met een verweerschrift.
      
    
    
      1.3
      De rechtbank heeft de (behandeling van de) zaak doorverwezen naar de meervoudige kamer. De rechtbank heeft het beroep op 8 mei 2024 op zitting behandeld. Hieraan hebben deelgenomen: eiser, de gemachtigde van eisers en [naam 1] , [naam 2] en mr. [naam 3] als gemachtigden van het college. 
      
    
    
      1.4
      De rechtbank heeft de termijn voor het doen van uitspraak verlengd.
      
      
    
  
  
    Totstandkoming van het besluit
    
    
      2. In maart 2019 kopen eisers de woning aan de [adres] in [plaats 2] . Alvorens de koopovereenkomst te tekenen hebben ze overleg met het college. Het college heeft per mail laten weten dat de woning als tweede woning gebruikt mag worden en dat dat, op grond van de huisvestingsverordening die op 1 juli 2019 in werking zal treden, de komende vier jaar zo zal blijven.
    
    
    
      2.1
      Op 6 juni 2019 stelt de gemeenteraad van Veere (de Raad) de Huisvestingsverordening tweede woningen 2019, gemeente Veere (de Huisvestingsverordening) vast. De woning van eisers valt buiten het gebied waarin woningen niet als tweede woning gebruikt mogen worden, omdat deze is gelegen in het centrumgebied van [plaats 2] . Op 1 juli 2019 treedt deze verordening in werking. 
      
    
    
      2.2
      Op 10 december 2020 stelt de Raad een wijziging op de Huisvestingsverordening vast. Hierin worden de centrumgebieden van de dorpskernen onder de werkingssfeer van de Huisvestingsverordening gebracht. Daarmee komt de woning van eisers in het gebied te liggen waarin woningen niet als tweede woning gebruikt mogen worden. 
      
    
    
      2.3
      Op 1 september 2022 vragen eisers een vergunning aan om hun woning in strijd met de Huisvestingsverordening als tweede woning te mogen gebruiken. Het college weigert de vergunning, omdat eisers geen vergunning nodig hebben. Het gebruik als tweede woning door eisers valt onder het overgangsrecht. 
      
    
    
      2.6
      Eisers maken bezwaar tegen de weigering. Het college verklaart het bezwaar ongegrond en laat de weigering in stand.
      
    
    
      2.7
      Eisers stellen op 23 juni 2023 beroep in.  
      
    
  
  
    Beoordeling door de rechtbank
    
    
      3. De rechtbank beoordeelt of het college op goede gronden de vergunning heeft geweigerd. Zij doet dat aan de hand van de beroepsgronden van eisers.
    
    
    
      3.1
      Eisers hebben aangegeven schade te hebben door de wijzigingen van de Huisvestingsverordening. Hun woning is hierdoor minder waard. Eisers willen dat de rechtbank vast stelt dat de wijziging van de Huisvestingsverordening onrechtmatig is en dat de Huisvestingsverordening onverbindend wordt verklaard, dan wel ten opzicht van hen buiten toepassing wordt gelaten. Het procesbelang in deze procedure is gelegen in hun aanspraak op schadevergoeding wanneer het bestreden besluit onrechtmatig wordt geacht door de rechtbank. 
      
    
    
      3.2
      De rechtbank beoordeelt alleen of het college de gevraagde vergunning op goede gronden heeft geweigerd. Een exceptieve toetsing van de Huisvestingsverordening maakt onderdeel uit van die beoordeling. De rechtbank zal zich in het kader van deze procedure niet uitlaten over een eventuele schadevergoeding. 
      
      4. De rechtbank verklaart het beroep ongegrond. Hierna legt de rechtbank uit hoe zij tot dit oordeel komt en welke gevolgen dit oordeel heeft.
      
      
        
          Wettelijk kader
        
      
      
      5. De voor de beoordeling van het beroep belangrijke wet- en regelgeving is te vinden in de bijlage bij deze uitspraak.
      
      
      
      
      
        
          Inhoudelijke beoordeling
        
      
      
      
        
          Exceptieve toetsing
        
      
      
      6. Eisers hebben aangevoerd dat het uitbreiden van de vergunningplicht in de Huisvestingsverordening onverbindend is dan wel buiten toepassing moet worden gelaten, vanwege strijd met artikel 2 van de Huisvestingswet 2014. De Raad heeft namelijk onvoldoende onderbouwd dat uitbreiding van het gebied waarvoor de Huisvestingsverordening geldt met de centrumgebieden van de kernen noodzakelijk en geschikt is voor het bestrijden van onevenwichtige en onrechtvaardige effecten van schaarste aan woonruimte. Dit had ertoe moeten leiden dat het college de vergunning weliswaar moest weigeren, maar op de grond dat er geen vergunningplicht is. 
      
    
    
      6.1
      Artikel 3 van de Huisvestingsverordening en de bijbehorende bijlage waarop gebieden worden aangewezen waar het verbod uit dit artikel geldt, is een algemeen verbindend voorschrift (avv), waartegen op grond van artikel 8:3, eerste lid, onder a, van de Algemene wet bestuursrecht (Awb) geen beroep kan worden ingesteld. De rechtmatigheid van een avv kan bij wijze van exceptieve toetsing wel aan het oordeel van de bestuursrechter worden voorgelegd in het kader van een procedure tegen een besluit dat is gebaseerd op dat avv, zoals is bevestigd in vaste rechtspraak van de Afdeling bestuursrechtspraak van de Raad van State (ABRvS). De bestuursrechter kan een avv toetsen aan hogere regelgeving. De rechter komt ook de bevoegdheid toe te bezien of het avv een voldoende deugdelijke grondslag biedt voor het in geding zijnde besluit. Bij die, niet rechtstreekse, toetsing van het avv vormen de algemene rechtsbeginselen en de algemene beginselen van behoorlijk bestuur een belangrijk richtsnoer.
      
    
    
      6.2
      Uit uitspraken van de ABRvS blijkt dat uit de totstandkomingsgeschiedenis van artikel 21 van de Huisvestingswet 2014 volgt dat met de vergunningplicht voor het samenvoegen, onttrekken en omzetten van woonruimte wordt voorkomen dat de schaarste op de woningmarkt door verandering in de woonruimte zal toenemen. Gemeenten kunnen in hun huisvestingsverordening een deel van de woonruimtevoorraad afbakenen waarvoor bovenstaande vergunningen nodig zijn. Hierbij geldt dat deze afbakening gericht moet zijn op het voorkomen van schaarste in het goedkope segment van de woningmarkt. In de verordening moeten de grenzen die hiervoor worden gehanteerd zijn aangegeven.
      
    
    
      6.3
      De aanwijzing op grond van artikel 21 van de Huisvestingswet geschiedt met het oog op het behoud van de woonruimtevoorraad. Deze moet onderscheiden worden van de aanwijzing van categorieën goedkope woonruimten op grond van artikel 7 van de Huisvestingswet, die ziet op de categorie waarbij kan worden ingegrepen in de woonruimteverdeling. Uit de totstandkomingsgeschiedenis van artikel 21 van de Huisvestingswet 2014 volgt dat de aanwijzing op grond van artikel 21 van de Huisvestingswet ruimer kan zijn dan de aanwijzing op grond van artikel 7 van die wet en dat het niet uitgesloten is dat de gemeenteraad op grond van artikel 21 van de Huisvestingswet de woonruimtevoorraad op het hele grondgebied van de gemeente aanwijst. De noodzaak van deze aanwijzing moet onderbouwd worden. De gemeenteraad mag pas van de bevoegdheid tot het instellen van een vergunningplicht gebruikmaken wanneer is voldaan aan het bepaalde in artikel 2, eerste lid, van de Huisvestingswet 2014. Op grond van dat artikellid maakt de gemeenteraad van zijn bevoegdheden op grond van deze wet slechts gebruik indien dat noodzakelijk en geschikt is voor het bestrijden van onevenwichtige en onevenredige effecten van schaarste aan goedkope woonruimte. Pas wanneer aan de in dit artikellid genoemde voorwaarden is voldaan, kan de raad gebruikmaken van zijn bevoegdheid tot aanwijzing van delen van de woonruimtevoorraad op het grondgebied van zijn gemeente en een vergunningplicht invoeren, in dit geval voor het onttrekken van woonruimte uit de aangewezen woonruimtevoorraad aan de bestemming tot bewoning.
      
      
        
          Mocht de Raad het verbod uitbreiden naar de centrumgebieden?
        
      
      
      
        7.	Eisers bestrijden niet dat de Raad in beginsel de bevoegdheid heeft om gebieden aan te wijzen waar een verbod geldt om woonruimte als tweede woning te gebruiken, maar voeren aan dat aan die uitbreiding onvoldoende onderbouwing ten grondslag ligt. Er ligt een onderzoek van RIGO waaruit blijkt dat er sprake is van (potentiële) schaarste op de woningmarkt in de gemeente Veere. Dit onderzoek onderbouwt echter niet waarom het noodzakelijk is de centrumgebieden toe te voegen aan het gebied waar het verbod om woonruimte als tweede woning te gebruiken geldt. Uitbreiding van dit gebied is daarom in strijd met artikel 2 van de Huisvestingswet 2014. Er had een uitgebreider onderzoek aan deze uitbreiding ten grondslag moeten liggen, aldus eisers. 
      
      
    
    
      7.1
      Het college heeft ter zitting aangegeven dat voor de herindeling in 1998 het verbod om woonruimte als tweede woning te gebruiken in verordeningen van de voormalige gemeenten was opgenomen en ook in de centrumgebieden gold. Het is niet duidelijk waarom de centrumgebieden zijn uitgezonderd van dit verbod in de huisvestingsverordening 2013 die gold voor de gehele gemeente Veere. Aanleiding om deze centrumgebieden weer onder het verbod te brengen zijn inspraakreacties uit 2019. Er zijn toen zienswijzen ingediend, waarbij werd gevraagd om de centrumgebieden weer onder de werkingssfeer van dit verbod te brengen. 
      
    
    
      7.2
      De beroepsgrond slaagt niet. De rechtbank is van oordeel dat uit het rapport van RIGO voldoende blijkt dat er sprake is van potentiële schaarste aan goedkope woonruimte en van onevenwichtige en onrechtvaardige effecten die noodzaken tot ingrijpen in de woonruimtevoorraad. De ABRvS is in 2020 ook al tot dit oordeel gekomen. Het rapport van RIGO maakt geen onderscheid tussen de centrumgebieden en de rest van de dorpskernen. De Afdeling heeft onlangs geoordeeld dat de gemeenteraad voor de toepassing van de Huisvestingsverordening geen onderzoek of onderscheid op wijkniveau hoeft te maken. Nu onderbouwd is dat er, ook in het centrumgebied van [plaats 2] , potentieel schaarste aan woonruimte is, voldoet de onderbouwing aan de eis die is gesteld in artikel 2 van de Huisvestingswet 2014. Er is daarom geen aanleiding om de Huisvestingsverordening onverbindend te verklaren. 
      
      
      
      
      
        
          Moet de Huisvestingsverordening buiten toepassing worden gelaten?
        
      
      
      
        
          8.	Eisers geven aan dat als de Huisvestingsverordening niet onverbindend wordt verklaard deze in ieder geval buiten toepassing moet worden gelaten. Hun woning wordt immers minder waard.
      
      
    
    
      8.1
      De rechtbank ziet geen aanleiding om de Huisvestingsverordening in dit geval buiten toepassing te laten. Dit kan aan de orde zijn als zich bijzondere omstandigheden voordoen die bij het vaststellen van de Huisvestingsverordening niet zijn voorzien en niet zijn meegewogen. De enige bijzondere omstandigheid die eisers aandragen is dat hun woning minder waard is geworden. Uit het rapport van RIGO blijkt dat woningen die als tweede woning gebruikt mogen worden in de kern van [plaats 2] meer waard zijn dan woningen die niet als tweede woning gebruikt mogen worden. Dit is dus geen bijzondere omstandigheid waarmee bij het vaststellen van de Huisvestingsverordening geen rekening is gehouden. 
      
    
  
  
    Conclusie en gevolgen
    
    
      9. Het beroep is ongegrond omdat de rechtbank geen aanleiding ziet om de Verordening onverbindend te verklaren of buiten toepassing te laten. Het college heeft de vergunning voor het gebruik als tweede woning op de juiste gronden geweigerd.
    
    
  
  
    Beslissing
    
    
      De rechtbank verklaart het beroep ongegrond.
    
    
    
      Deze uitspraak is gedaan door mr. A.G.J.M. de Weert, voorzitter, en mr.dr. E.J. Govaers en mr. M.G.J. Maas-Cooymans, leden, in aanwezigheid van mr.drs. R.J. Wesel, griffier op 15 juli 2024 en openbaar gemaakt door middel van geanonimiseerde publicatie op rechtspraak.nl.
      De griffier is niet in de gelegenheid deze uitspraak mede te ondertekenen.
    
    
    
    
    
    
    
      
        
        
        
          
            
              Griffier
            
            
              voorzitter
            
          
        
      
    
    
    
    
      Een afschrift van deze uitspraak is verzonden aan partijen op:
    
    
    
  
  
    Informatie over hoger beroep
    Een partij die het niet eens is met deze uitspraak, kan een hogerberoepschrift sturen naar de Afdeling bestuursrechtspraak van de Raad van State waarin wordt uitgelegd waarom deze partij het niet eens is met deze uitspraak. Het hogerberoepschrift moet worden ingediend binnen zes weken na de dag waarop deze uitspraak is verzonden. 
    
  
  
    Bijlage: voor deze uitspraak belangrijke wet- en regelgeving
    
    
      
        Huisvestingswet
      
    
    
  
  
    Artikel 2 (tot en met 31 december 2023)
    1. De gemeenteraad maakt van zijn bevoegdheden op grond van deze wet slechts gebruik indien dat noodzakelijk en geschikt is voor het bestrijden van onevenwichtige en onrechtvaardige effecten van schaarste aan woonruimte.
    2. De gemeenteraad kan van zijn bevoegdheden op grond van:
    
      
        de artikelen 12 en 13, alsmede, voor zover daartoe noodzakelijk, van die op grond van artikel 7, of
      
      
        de artikelen 23a tot en met 23c, voor zover dit noodzakelijk is voor het behoud van de leefbaarheid van de woonomgeving,
      
    
    ook gebruik maken indien daartoe geen noodzaak is vanuit het oogpunt van het bestrijden van onevenwichtige en onrechtvaardige effecten van schaarste aan woonruimte.
    
  
  
    Artikel 4
    De gemeenteraad kan uitsluitend bij verordening voor de duur van ten hoogste vier jaar regels geven met betrekking tot:
    
      
        het in gebruik nemen of geven van woonruimte, en
      
      
        wijzigingen in de bestaande woonruimtevoorraad.
      
    
    
  
  
    Artikel 21
    1. Het is verboden om een woonruimte, behorend tot een met het oog op het behoud of de samenstelling van de woonruimtevoorraad door de gemeenteraad in de huisvestingsverordening aangewezen categorie woonruimte en die gelegen is in een in de huisvestingsverordening aangewezen gebied, zonder vergunning van burgemeester en wethouders:
    
      
        anders dan ten behoeve van de bewoning of het gebruik als kantoor of praktijkruimte door de eigenaar aan de bestemming tot bewoning te onttrekken of onttrokken te houden;
      
      
        anders dan ten behoeve van de bewoning of het gebruik als kantoor of praktijkruimte door de eigenaar met andere woonruimte samen te voegen of samengevoegd te houden;
      
      
        van zelfstandige in onzelfstandige woonruimte om te zetten of omgezet te houden;
      
      
        van onzelfstandige in zelfstandige woonruimte om te zetten of omgezet te houden;
      
      
        tot twee of meer zelfstandige woonruimten te verbouwen of in die verbouwde staat te houden.
      
    
    2. De gemeenteraad kan in de huisvestingsverordening gevallen aanwijzen waarvoor een vrijstelling geldt of waarin een ontheffing kan worden verleend van een verbod als bedoeld in het eerste lid. Aan een vrijstelling of ontheffing kunnen voorschriften en beperkingen worden verbonden.
    3. De gemeenteraad kan in de huisvestingsverordening bepalen dat een vergunning als bedoeld in het eerste lid, onderdeel a of c, slechts wordt afgegeven voor een in die huisvestingsverordening aangegeven termijn. Na afloop van de termijn vervalt de vergunning van rechtswege.
    
    
      
        Huisvestingsverordening tweede woningen gemeente Veere 2019, geldig tot 31 december 2020
      
    
    
  
  
    Artikel 3 Verbodsbepaling 
    1. Het is de eigenaar van een woonruimte verboden zonder vergunning van burgemeester en wethouders deze woonruimte te gebruiken, in gebruik te geven of te laten gebruiken als tweede woning. 
    2. Onder het gebruiken, in gebruik geven of laten gebruiken van een woonruimte als tweede woning, wordt in elk geval verstaan het beschikbaar hebben of houden van een woonruimte ten behoeve van zichzelf of van een ander, zonder dat hij of die ander zijn hoofdverblijf in dat gebouw heeft en er een redelijke termijn is verstreken, na welke het beschikbaar hebben of houden niet meer geacht kan worden te geschieden met het doel het gebouw te gebruiken, in gebruik te geven of te laten gebruiken als hoofdverblijf. 
    3. Als criterium voor de vaststelling of iemand zijn hoofdverblijf in een woonruimte heeft, geldt dat hij of zij op het betreffende adres een woonadres heeft als bedoeld in artikel 1.1 van de Wet basisregistratie personen, terwijl tevens uit het geheel van feiten en omstandigheden blijkt dat het betreffende adres als zijn of haar hoofdverblijf fungeert.
    
  
  
    Artikel 8 Overgangsbepalingen 
    1. Met een vergunning wordt gelijkgesteld een vergunning op grond van de Huisvestingsverordening tweede woningen 2015, waaronder begrepen een vergunning, ontheffing of toestemming, hoe ook genaamd, mits aan de daaraan gestelde voorwaarden was en blijft voldaan, die is verleend aan: 
    
      
        de eigenaar van een woonruimte, die deze als tweede woning of recreatiewoning in gebruik had op 1 januari 1999, mits dit gebruik ook was toegestaan krachtens de Gebruiksverordening tweede woningen Veere, vastgesteld bij raadsbesluit van 17 december 1998; 
      
      
        de eigenaar van een woonruimte, die beschikt over een ontheffing krachtens de Gebruiksverordening tweede woningen Veere, vastgesteld bij raadsbesluit van 17 december 1998, mits dit gebruik als tweede woning plaatsvindt met inachtneming van de aan de ontheffing verbonden voorwaarden en voorschriften; 
      
      
        de eigenaar van een woonruimte, die beschikt over een vergunning krachtens de Huisvestingsverordening tweede woningen Veere 2013, mits dit gebruik als tweede woning plaatsvindt en plaatsvond met in achtneming van de aan deze vergunning verbonden voorwaarden en voorschriften.
      
    
    
    
      
        Wijziging Huisvestingsverordening tweede woningen 2019, gemeente Veere, geldig vanaf 1 januari 2021 tot 1 juli 2023
      
    
    
  
  
    Artikel I
    Artikel 2 wordt gewijzigd en komt als volgt te luiden:
    
    
      Artikel 2 Werkingsgebied
    
    1. Als woonruimte, als bedoeld in artikel 21 van de wet, worden aangewezen de woonruimten in de gebieden van de kernen [plaats 3], [plaats 4], [plaats 5], [plaats 6], [plaats 7], [plaats 8], [plaats 2] , [plaats 9], [plaats 10], [plaats 11], [plaats 12], [plaats 13] en [plaats 14], welke zijn aangegeven op de bij deze verordening behorende en als zodanig gewaarmerkte kaarten.
    2. Burgemeester en wethouders zijn bevoegd het werkingsgebied van de verordening te vergroten of te verkleinen door middel van het aanpassen van de in het eerste lid bedoelde kaarten, indien dit in verband met een wijziging van de aanwezige woonruimten gewenst is.
    3. Op de voorbereiding van een besluit als bedoeld in het tweede lid is afdeling 3.4 van de Algemene wet bestuursrecht van toepassing.
    
  
  
    Artikel II
    Artikel 8 wordt gewijzigd en komt als volgt te luiden:
    
    
      Artikel 8 Overgangsbepalingen
    
    1. Met een vergunning wordt gelijkgesteld een vergunning op grond van de Huisvestingsverordening tweede woningen 2015, waaronder begrepen een vergunning, ontheffing of toestemming, hoe ook genaamd, mits aan de daaraan gestelde voorwaarden was en blijft voldaan, die is verleend aan:
    
      
        de eigenaar van een woonruimte, die deze als tweede woning of recreatiewoning in gebruik had op 1 januari 1999, mits dit gebruik ook was toegestaan krachtens de Gebruiksverordening tweede woningen Veere, vastgesteld bij raadsbesluit van 17 december 1998;
      
      
        de eigenaar van een woonruimte, die beschikt over een ontheffing krachtens de Gebruiksverordening tweede woningen Veere, vastgesteld bij raadsbesluit van 17 december 1998, mits dit gebruik als tweede woning plaatsvindt met inachtneming van de aan de ontheffing verbonden voorwaarden en voorschriften;
      
      
        de eigenaar van een woonruimte, die beschikt over een vergunning krachtens de Huisvestingsverordening tweede woningen Veere 2013, mits dit gebruik als tweede woning plaatsvindt en plaatsvond met in achtneming van de aan deze vergunning verbonden voorwaarden en voorschriften.
      
    
    2. De eigenaar van een woonruimte waarvoor door een wijziging van het werkingsgebied van de verordening, als bedoeld in artikel 2, tweede lid, het verbod als bedoeld in artikel 3 is gaan gelden, en die deze woonruimte op het moment dat de wijziging is gaan gelden als tweede woning gebruikte, behoudt het recht om deze woonruimte te gebruiken, in gebruik te geven of te laten gebruiken als tweede woning. Dit recht heeft een persoonlijk karakter en vervalt op het moment waarop het eigendomsrecht op de woonruimte, waarop dat recht betrekking heeft, wijziging ondergaat op een andere wijze dan door vererving, verkoop of schenking aan een erfgenaam tot en met de tweede graad.
    3. Het overgangsrecht genoemd in het eerste en tweede lid vervalt indien voor een periode langer dan een jaar geen gebruik is gemaakt van dit recht
    
  
  
    Artikel III
    
    
      De toelichting op de verordening wordt in zijn geheel vervangen door de onderstaande nieuwe tekst.
      [. . .]
    
    
    
  
  
     Gemeenteblad 17 december 2020, nr. 335322
  
  
     ABRvS 12 februari 2020, ECLI:NL:RVS:2020:452, r.o. 5 e.v. en ABRvS 15 februari 2023, ECLI:NL:RVS:2023:587, r.o. 6.2.
  
  
     ABRvS 29 april 2020, ECLI:NL:RVS:2020:1155 en ABRvS 9 september 2020, ECLI:NL:RVS:2020:2166
  
  
     ABRvS 16 december 2020, ECLI:NL:RVS:2020:3008
  
  
     ABRvS 8 februari 2023, ECLI:NL:RVS:2023:484, r.o 3.3: