ECLI:NL:RVS:2025:5771, Raad van State, 26-11-2025, 202400650/1/A2
Raad van State — Uitspraak 
Datum: 2025-11-26 00:00:00.000000
Rechtsgebied: Bestuursrecht

Samenvatting: Bij besluit van 26 februari 2020 heeft het college zowel aan [appellant A] als aan [appellant B] een boete opgelegd van € 6.000,00 voor het omzetten of omgezet houden van een zelfstandige woonruimte in onzelfstandige woonruimtes. [appellant A] en [appellant B] zijn sinds 1997 beiden eigenaar van de woning aan de [locatie] (hierna: de woning). Zij verhuren de woning kamersgewijs. Sinds 2000 is er regelmatig contact geweest tussen [appellant A] en [appellant B] en toezichthouders. Hierbij is aangegeven dat [appellant A] en [appellant B] een omzettingsvergunning nodig hebben om kamersgewijs te mogen verhuren. Op 17 oktober 2019 hebben toezichthouders de woning opnieuw bezocht. Van het bezoek is een rapport van bevindingen opgesteld. De toezichthouders troffen een bewoner aan, [persoon A], die verklaarde dat er vier personen op het adres wonen. Vroeger betaalde hij zijn huur aan [appellant B], maar op diens verzoek maakt hij nu de huur over aan één van de andere bewoners, genaamd [persoon B].

202400650/1/A2.
    Datum uitspraak: 26 november 2025
    AFDELING
    BESTUURSRECHTSPRAAK
    Uitspraak op het hoger beroep van:
    [appellant A] en [appellant B], wonend in [woonplaats],
    appellanten,
    tegen de uitspraak van de rechtbank Amsterdam van 20 december 2023 in zaak nr. 20/6792 en 20/6795 in het geding tussen:
    [appellant A] en [appellant B]
    en
    het college van burgemeester en wethouders van Amsterdam.
    Procesverloop
    Bij besluit van 26 februari 2020 heeft het college zowel aan [appellant A] als aan [appellant B] een boete opgelegd van € 6.000,00 voor het omzetten of omgezet houden van een zelfstandige woonruimte in onzelfstandige woonruimtes.
    Bij besluit van 13 november 2020 heeft het college het door [appellant A] en [appellant B] daartegen gemaakte bezwaar ongegrond verklaard.
    Bij uitspraak van 20 december 2023 heeft de rechtbank het door [appellant A] en [appellant B] daartegen ingestelde beroep ongegrond verklaard.
    Tegen deze uitspraak heeft [appellant A] en [appellant B] hoger beroep ingesteld.
    Het college heeft een schriftelijke uiteenzetting gegeven.
    [appellant A] en [appellant B] hebben een nader stuk ingediend.
    De Afdeling heeft de zaak ter zitting behandeld op 21 oktober 2025, waar [appellant A] en [appellant B], bijgestaan door mr. R.P.A. van der Meer,  advocaat in Amsterdam, en het college, vertegenwoordigd door H. Munk, zijn verschenen.
    Overwegingen
    Inleiding
    1.       [appellant A] en [appellant B] zijn sinds 1997 beiden eigenaar van de woning aan de [locatie] (hierna: de woning). Zij verhuren de woning kamersgewijs. Sinds 2000 is er regelmatig contact geweest tussen [appellant A] en [appellant B] en toezichthouders. Hierbij is aangegeven dat [appellant A] en [appellant B] een omzettingsvergunning nodig hebben om kamersgewijs te mogen verhuren.
    2.       Op 17 oktober 2019 hebben toezichthouders de woning opnieuw bezocht. Van het bezoek is een rapport van bevindingen opgesteld. De toezichthouders troffen een bewoner aan, [persoon A], die verklaarde dat er vier personen op het adres wonen. Vroeger betaalde hij zijn huur aan [appellant B], maar op diens verzoek maakt hij nu de huur over aan één van de andere bewoners, genaamd [persoon B].
    3.       Het college heeft op 21 november 2019 een legalisatiebrief aan [appellant A] en [appellant B] verzonden waarin aan hen een termijn is gegeven om een aanvraag in te dienen voor een vergunning voor kamersgewijze verhuur.
    Wettelijk kader
    4.       Het wettelijk kader is opgenomen in de bijlage, die deel uitmaakt van deze uitspraak.
    Besluitvorming
    5.       Volgens het college is de woning, zonder vergunning, kamersgewijs verhuurd. Dit is in strijd met artikel 21, eerste lid, aanhef en onder c, van de Huisvestingswet 2014. Volgens het college werd de woning verhuurd aan vier personen die geen gezamenlijke huishouding vormen. Er is niet voldaan aan de voorwaarden voor hospitaverhuur. De twee hoofdbewoners voeren geen gezamenlijke huishouding. Evenmin is voldaan aan de voorwaarde van hospitaverhuur inzake het exclusieve gebruiksrecht van minimaal 50% van het gebruiksoppervlak van de woonruimte. Het college is van mening dat [appellant A] en [appellant B] toestemming hebben gegeven om de woning gedeeltelijk aan derden in gebruik te geven. Het college heeft hen daarom aangemerkt als feitelijk overtreder. Het college heeft geen aanleiding gezien om de boetes te matigen.
    Uitspraak van de rechtbank
    6.       De rechtbank is van oordeel dat niet is voldaan aan de voorwaarden van hospitaverhuur. Het aanmerken van [persoon B] als hoofdhuurder strookt niet met de feiten waaronder de door [persoon A] overgelegd huurovereenkomst met [appellant B] voor één kamer en zijn in de loop van de jaren afgelegde verklaringen. Gebruik als woning is toegestaan volgens de overgangsbepalingen bij het ter plekke geldende bestemmingsplan.
    De rechtbank heeft geoordeeld dat sprake is van een overtreding, omdat de woonruimte zonder een omzettingsvergunning is omgezet in onzelfstandige woonruimtes. [appellant A] en [appellant B] zijn als eigenaar verantwoordelijk voor het rechtmatig gebruik van de woning. Zij waren er allebei van op de hoogte dat er drie personen in de woning wonen. Daarom heeft het college [appellant A] en [appellant B] terecht aangemerkt als feitelijk overtreders en hen beiden de volledige boete opgelegd.
    De rechtbank heeft geen aanleiding gezien voor het oordeel dat de boete gematigd zou moeten worden. [appellant A] en [appellant B] zijn professionele verhuurders. Dat hen geen verwijt valt te maken hebben zij niet nader toegelicht. Er doen zich ook geen bijzondere omstandigheden voor en de boetes zijn niet onevenredig.
    Hoger beroep
    7.       De gronden die [appellant A] en [appellant B] aanvoeren, zijn een herhaling van wat zij in beroep hebben aangevoerd. De rechtbank is gemotiveerd op die gronden ingegaan. De Afdeling kan zich vinden in het oordeel van de rechtbank en de overwegingen waarop dat oordeel is gebaseerd. De Afdeling voegt daar nog aan toe dat voor zover [appellant A] en [appellant B] een beroep doen op het vertrouwens- en evenredigheidsbeginsel, zij er meerdere malen op gewezen zijn door het college, dat de wijze van verhuring niet zonder vergunning mogelijk was. Van opgewekt vertrouwen door het college is geen sprake.
    Overschrijding van de redelijke termijn
    8.       Zoals de Afdeling eerder heeft overwogen (zie onder meer haar uitspraak van 9 oktober 2009, (ECLI:NL:RVS:2009:BJ9526), is de redelijke termijn, als bedoeld in artikel 6, eerste lid, van het EVRM overschreden, indien de duur van de totale procedure onredelijk lang is. Uit de rechtspraak van de Hoge Raad, waarbij de Afdeling zich heeft aangesloten, volgt dat voor de beslechting van het geschil over een punitieve sanctie in hoger beroep als uitgangspunt geldt dat deze niet binnen een redelijke termijn geschiedt, indien, behoudens bijzondere omstandigheden, niet binnen vier jaar nadat die termijn is aangevangen uitspraak is gedaan. Deze termijn vangt aan op het moment dat vanwege het betrokken bestuursorgaan jegens de beboete een handeling is verricht waaraan deze in redelijkheid de verwachting kan ontlenen dat aan hem een boete zal worden opgelegd (HR 22 april 2005, nr. 37984; AB 2006, 11). De termijn eindigt op het moment waarop de rechter uitspraak doet.
    8.1.    Dit geschil is gestart met het voornemen tot boeteoplegging van 3 december 2019 en eindigt met de uitspraak van vandaag. Dat betekent dat de procedure zes jaar heeft geduurd, en daarmee twee jaar te lang heeft geduurd. In een geval waarin de redelijke termijn met meer dan een jaar is overschreden, handelt de Afdeling naar bevind van zaken. Vergelijk de uitspraak van de Afdeling van 8 maart 2023, (ECLI:NL:RVS:2023:913).
    8.2.    In dit geval acht de Afdeling een vermindering van de boetes met 15% redelijk. Dit betekent dat de boetes van € 6000,00 met 15% zullen worden gematigd tot een bedrag van € 5.100,00.
    Conclusie
    9.       Omdat de redelijke termijn is overschreden is het hoger beroep gegrond. De Afdeling vernietigt de uitspraak van de rechtbank, voor zover het de hoogte van de boetes betreft. De besluiten van 13 november 2020 moeten worden vernietigd voor zover het de hoogte van de boete betreft. De besluiten van 26 februari 2020 moeten worden herroepen voor zover het de hoogte van de boete betreft.
    Beslissing
    De Afdeling bestuursrechtspraak van de Raad van State:
    I.        verklaart het hoger beroep gegrond;
    II.       vernietigt de uitspraak van de rechtbank Amsterdam, van 20 december 2023 in zaak nr. 20/6792 en 20/6795, voor zover het de hoogte van de boetes betreft;
    III.      vernietigt de besluiten van 13 november 2020, kenmerk WO.20.004981.001 en WO.20.004931.001, voor zover het de hoogte van de boete betreft;
    IV.      herroept de besluiten van 26 februari 2020, kenmerk 14343_11_20 en 14343_11_21, voor zover het de hoogte van de boete betreft;
    V.       bepaalt dat de boetes € 5.100,00 bedragen;
    VI.      bepaalt dat deze uitspraak in de plaats treedt van het vernietigde deel van die besluiten;
    VII.     veroordeelt het college van burgemeester en wethouders van Amsterdam tot vergoeding van bij [appellant A] en [appellant B] in verband met de behandeling van het beroep en hoger beroep opgekomen proceskosten tot een bedrag van € 3.628,00  geheel toe te rekenen aan door een derde beroepsmatige verleende rechtsbijstand, met dien verstande dat bij de betaling van genoemd bedrag aan één van hen, het bestuursorgaan aan zijn betalingsverplichting heeft voldaan;
    VIII.    gelast dat het college van burgemeester en wethouders van Amsterdam aan [appellant A] en [appellant B] het door hem voor de behandeling van het beroep en hoger beroep betaalde griffierecht ten bedrage van € 457,00 vergoedt.
    Aldus vastgesteld door mr. J.Th. Drop, lid van de enkelvoudige kamer, in tegenwoordigheid van mr. S. Yildiz, griffier.
    w.g. Drop
    voorzitter
    w.g. Yildiz
    griffier
    Uitgesproken in het openbaar op 26 november 2025
    594-1112
     
    BIJLAGE
     
    Wettelijk kader
    Huisvestingswet 2014
    Artikel 21
    1. Het is verboden om een woonruimte, behorend tot een met het oog op het behoud of de samenstelling van de woonruimtevoorraad door de gemeenteraad in de huisvestingsverordening aangewezen categorie woonruimte en die gelegen is in een in de huisvestingsverordening aangewezen gebied, zonder vergunning van burgemeester en wethouders:
    […]
    c. van zelfstandige in onzelfstandige woonruimte om te zetten of omgezet te houden;
    […]
    Huisvestingsverordening Amsterdam 2016
    Artikel 1
    […]
    q. Huishouden: een alleenstaande dan wel twee personen met of zonder kinderen, die een gemeenschappelijke huishouding voeren of wensen te voeren;
    […]
    kkk. Zelfstandige woonruimte: woonruimte die een eigen toegang heeft en welke door een huishouden kan worden bewoond zonder dat dit huishouden daarbij afhankelijk is van wezenlijke voorzieningen buiten de woonruimte;
    […]
    Volgens bijlage.3, tabel 2 behorende bij artikel 4.2.2 van de Huisvestingsverordening 2016 bedraagt de boete € 6.000,- voor het omzetten van woonruimte in  maximaal vier kamers.
    12. Beleidsregel wijzigen van de woonruimtevoorraad (zoals die golden ten tijde van de overtreding).
    2.3 Omzetten van zelfstandige naar onzelfstandige woonruimte
    […]
    Een vergunning is  niet vereist voor het omzetten naar onzelfstandige woonruimte voor studenten, die worden verhuurd met een campuscontract en door de gemeente zijn erkend als studentenwoning. Ook voor inwoning is geen omzettingsvergunning vereist. Bij inwoning bestaat doorgaans op voorhand niet de wens om de woning met meer dan twee
    andere volwassene samen te wonen. Van inwoning is sprake als:
    1.  De verhuurder of ingebruikgever heeft zelf zijn hoofdverblijf in de woning;
    2.  Er is sprake van onderverhuur aan of inwoning door één of twee huishoudens;
    3.  De verhuurder het exclusieve gebruiksrecht heeft op minimaal 50% van de gebruiksoppervlak (GBO) van de woonruimte.
    4.  Binnen het deel van de woonruimte die verhuurd wordt aan de onderhuurders is er per onderhuurder gemiddeld 12m2 GBO beschikbaar.
    In de gevallen dat de woning gelijktijdig wordt betrokken door meer dan twee volwassenen, is sprake van omzetting van een zelfstandige woonruimte naar en onzelfstandige woonruimte.
    […]
    Zoals uit het bovenstaande blijkt, bestaat bij niet-vergunningsplichtige inwoning niet op voorhand de wens van de hoofdbewoner om de woonruimte met meerdere personen te bewonen. Dat betekent dus ook dat de hoofdbewoner de woning eerst zelf als één huishouden moet hebben
    bewoond.