ECLI:NL:RVS:2025:4429, Raad van State, 17-09-2025, 202405422/1/A2
Raad van State — Uitspraak 
Datum: 2025-09-17 00:00:00.000000
Rechtsgebied: Bestuursrecht

Samenvatting: Bij besluit van 8 november 2022 heeft het college van burgemeester en wethouders van Hulst aan [appellant] een last onder dwangsom opgelegd. Op 29 april 2016 heeft [appellant] het pand aan de [locatie] in Hulst gekocht van [persoon]. Het pand is sinds 1973 een rijksmonument. Op 12 mei 2016 heeft het college [persoon] gelast om tijdelijke maatregelen te treffen ter ondersteuning van de voorgevel om daarmee het acute gevaar voor de veiligheid van voorbijgangers en mogelijke gebruikers van het pand weg te nemen. [appellant] heeft als nieuwe eigenaar van het pand de tijdelijke maatregelen uitgevoerd. De Erfgoedvereniging Heemschut en de RCE hebben op 8 januari 2020 respectievelijk 31 maart 2022 het college verzocht om handhavend op te treden tegen de zeer slechte staat van onderhoud van het pand.

202405422/1/A2.
    Datum uitspraak: 17 september 2025
    AFDELING
    BESTUURSRECHTSPRAAK
    Uitspraak op het hoger beroep van:
    [appellant], wonend in [woonplaats],
    appellant,
    tegen de uitspraak van de rechtbank Zeeland-­West­-Brabant van 18 juli 2024 in zaak nr. 23/3115 in het geding tussen:
    [appellant]
    en
    het college van burgemeester en wethouders van Hulst.
    Procesverloop
    Bij besluit van 8 november 2022 heeft het college aan [appellant] een last onder dwangsom opgelegd.
    Bij besluit van 25 april 2023 heeft het college het daartegen gemaakte bezwaar gegrond verklaard voor zover het de begunstigingstermijnen betreft, de begunstigingstermijnen verlengd en het besluit van 8 november 2022 voor het overige in stand gelaten.
    Bij uitspraak van 18 juli 2024 heeft de rechtbank het daartegen ingestelde beroep gegrond verklaard, het besluit van 25 april 2023 vernietigd en de rechtsgevolgen daarvan in stand gelaten.
    Tegen deze uitspraak heeft [appellant] hoger beroep ingesteld.
    Het college heeft een schriftelijke uiteenzetting gegeven en voorwaardelijk incidenteel hoger beroep ingesteld.
    De Rijksdienst voor het Cultureel Erfgoed (hierna: RCE) heeft een schriftelijke uiteenzetting gegeven.
    De Erfgoedvereniging Heemschut heeft een schriftelijke uiteenzetting gegeven.
    Bij besluit van 12 december 2024 heeft het college de verbeurde dwangsom van € 600.000,00 ingevorderd.
    [appellant] en het college hebben nadere stukken ingediend.
    De Afdeling heeft de zaak ter zitting behandeld op 8 augustus 2025, waar [appellant], bijgestaan door mr. T.N. Sanders, advocaat in Breda, vergezeld door [gemachtigde A] en [gemachtigde B], en het college, vertegenwoordigd door mr. A. Schreijenberg, advocaat in Middelburg, vergezeld door ing. K. Schaft, C.U.M. Stevens en M.J.R. van den Broecke, zijn verschenen. Verder zijn ter zitting de RCE, vertegenwoordigd door [gemachtigde C], en de Erfgoedvereniging Heemschut, vertegenwoordigd door [gemachtigde D], gehoord.
    Overwegingen
    Overgangsrecht inwerkingtreding Omgevingswet
    1.       Op 1 januari 2024 zijn de Omgevingswet en de Invoeringswet Omgevingswet in werking getreden. Als vóór het tijdstip van inwerkingtreding van de Omgevingswet een overtreding heeft plaatsgevonden, is aangevangen of het gevaar voor een overtreding klaarblijkelijk dreigde, en vóór dat tijdstip een last onder dwangsom is opgelegd voor die overtreding of dreigende overtreding, dan blijft op grond van artikel 4.23, eerste lid, van de Invoeringswet Omgevingswet op die opgelegde last onder bestuursdwang het recht zoals dat gold onmiddellijk vóór het tijdstip van inwerkingtreding van de Omgevingswet van toepassing tot het tijdstip waarop de beschikking onherroepelijk is geworden en volledig is uitgevoerd of ten uitvoer is gelegd dan wel de beschikking is ingetrokken of is komen te vervallen.
    2.       Bij besluit van 8 november 2022 heeft het college [appellant] een last onder dwangsom opgelegd. Voor de beoordeling van het hoger beroep blijft daarom het recht zoals dat gold vóór 1 januari 2024 van toepassing.
    Inleiding
    3.       Op 29 april 2016 heeft [appellant] het pand aan de [locatie] in Hulst gekocht van [persoon]. Het pand is sinds 1973 een rijksmonument. Op 12 mei 2016 heeft het college [persoon] gelast om tijdelijke maatregelen te treffen ter ondersteuning van de voorgevel om daarmee het acute gevaar voor de veiligheid van voorbijgangers en mogelijke gebruikers van het pand weg te nemen. [appellant] heeft als nieuwe eigenaar van het pand de tijdelijke maatregelen uitgevoerd. De Erfgoedvereniging Heemschut en de RCE hebben op 8 januari 2020 respectievelijk 31 maart 2022 het college verzocht om handhavend op te treden tegen de zeer slechte staat van onderhoud van het pand.
    Besluitvorming
    4.       Bij besluit van 8 november 2022 heeft het college aan [appellant] een last onder dwangsom opgelegd wegens overtreding van artikel 11, eerste lid, van de Monumentenwet 1988, in samenhang met artikel 10.18 van de Erfgoedwet, van artikel 2.1, eerste lid, aanhef en onder f, van de Wet algemene bepalingen omgevingsrecht (hierna: de Wabo) en van artikel 1b van de Woningwet, in samenhang met artikel 7.22, aanhef en onder d, van het Bouwbesluit 2012. Deze overtreding kan worden opgeheven door het uitvoeren van tweeëndertig herstelmaatregelen. De eerste veertien in het besluit genoemde maatregelen moeten onder oplegging van een dwangsom van € 400.000,00 binnen drie maanden zijn uitgevoerd en de overige achttien maatregelen onder oplegging van een dwangsom van € 200.000,00 binnen acht maanden. Bij de beslissing op bezwaar heeft het college de begunstigingstermijn van de eerste veertien maatregelen verlengd tot zes maanden na de beslissing op bezwaar en van de overige achttien maatregelen tot twaalf maanden na de beslissing op bezwaar.
    Uitspraak van de rechtbank
    5.       De rechtbank heeft het bestreden besluit vernietigd, maar de rechtsgevolgen in stand gelaten. Volgens de rechtbank heeft het college niet aannemelijk gemaakt dat artikel 7.22, aanhef en onder d, van het Bouwbesluit is overtreden, maar wel dat artikel 10.18 van de Erfgoedwet en artikel 2.1, eerste lid, aanhef en onder f van de Wet algemene bepalingen omgevingsrecht zijn overtreden.
    Beoordeling in hoger beroep
    6.       De Afdeling heeft in de uitspraak van 2 april 2025, ECLI:NL:RVS:2025:1475, onder 8.1 t/m 8.4 geoordeeld dat artikel 10.18 van de Erfgoedwet ten tijde van belang nog niet in werking was getreden. [appellant] heeft terecht aangevoerd dat er daarom geen sprake kan zijn van overtreding van de instandhoudingsplicht op grond van de Erfgoedwet. Dit leidt niet tot het door hem gewenste doel omdat de last onder dwangsom ook berust op overtreding van artikel 2.1, eerste lid, aanhef en onder f, van de Wabo. De Afdeling is van oordeel dat ook uit deze bepaling een instandhoudingsplicht volgt.
    7.       De Afdeling heeft in de uitspraak van 24 augustus 2014, onder 1.1, overwogen dat in de totstandkomingsgeschiedenis van de Wabo (Kamerstukken II 2006/07, 30 844, nr. 3, blz. 84) tot uitgangspunt is genomen dat het beschermingsniveau van op grond van de Monumentenwet 1988 beschermde monumenten gehandhaafd blijft en zo mogelijk wordt versterkt. Gelet hierop en op de gelijkenis in formulering van artikel 11 van de Monumentenwet en artikel 2.1, eerste lid, aanhef en onder f, van de Wabo, heeft de Afdeling in die uitspraak aanleiding gezien om de onder de Monumentenwet 1988 tot stand gekomen rechtspraak voort te zetten. Dit betekent dat ook het nalaten waardoor het voortbestaan van een beschermd monument gevaar loopt, onder het in artikel 2.1, eerste lid, aanhef en onder f, van de Wabo opgenomen verbod valt.
    7.1.    In de hiervoor genoemde uitspraak van 2 april 2025, onder 9.3 en 9.4, heeft de Afdeling overwogen dat in de memorie van antwoord bij de Monumentenwet 1988 (Kamerstukken II 1987/88, 19 881, nr. 6, blz. 33) staat dat van geval tot geval moet worden bezien of door een bepaalde handelwijze of nalaten het voortbestaan van een monument gevaar loopt. De voorbeelden in de memorie van antwoord zijn niet meer dan voorbeelden. In het inspectierapport van de Monumentenwacht Zeeland van 2022 staat dat het pand in erg slechte staat is. De rapporten van VAC Engineering van 23 november 2018, van Rothuizen van 3 maart 2020 en de notitie van ABT van 17 april 2024 bevestigen deze slechte staat. Hoewel geen delen van het pand aan de [locatie] zijn ingestort of opengebroken, blijkt uit deze rapporten dat het pand niet meer wind- en waterdicht is en dat daardoor het voortbestaan van het monument gevaar loopt. De rechtbank heeft daarom terecht overwogen dat het college op grond van een overtreding van artikel 2.1, eerste lid en onder f, van de Wabo handhavend mocht optreden.
    8.       De gronden die [appellant] verder in hoger beroep aanvoert over de onuitvoerbaarheid van de last, de noodzakelijkheid van de opgelegde maatregelen voor het opheffen van de overtreding, de hoogte van de dwangsom, de keuze voor een last onder dwangsom en de evenredigheid van de last, zijn zo goed als een herhaling van wat hij in beroep heeft aangevoerd. De rechtbank is gemotiveerd op deze gronden ingegaan. [appellant] heeft geen redenen aangevoerd waarom de gemotiveerde beoordeling van die gronden in de aangevallen uitspraak onjuist of onvolledig zou zijn. De Afdeling kan zich vinden in het oordeel van de rechtbank en in de onder 7.2, 7.3, 7.4, 8.2, 8.3, 9.1, 11.1, 11.2, 12.1 en 13.2 opgenomen overwegingen.
    9.       [appellant] betoogt dat de rechtbank heeft miskend dat de door het college gestelde begunstigingstermijnen te kort zijn. Een begunstigingstermijn moet voldoende lang zijn om een einde te kunnen maken aan de overtreding. In zijn geval was het uitvoeren van maatregelen binnen de gestelde begunstigingtermijnen niet haalbaar.
    9.1.    Het college heeft de begunstigingstermijn voor het uitvoeren van de eerste veertien maatregelen op zes maanden na de beslissing op bezwaar (tot 25 oktober 2023) en voor de overige achttien maatregelen tot twaalf maanden na de beslissing op bezwaar (tot 25 april 2024) gesteld. Op de zitting is gebleken dat [appellant] ook na de beslissing op bezwaar op 22 april 2024 om verlenging van de begunstigingstermijnen heeft verzocht en dat dit verzoek door het college is afgewezen. Uit de door [appellant] overgelegde correspondentie met [aannemingsbedrijf A], [bouwbedrijf] en [aannemingsbedrijf B], blijkt dat het uitvoeren van de opgelegde maatregelen ook binnen de verlengde begunstigingstermijn niet haalbaar was, gezien de omvang van de uit te voeren werkzaamheden. De rechtbank is het college daarom ten onrechte gevolgd in zijn standpunt dat de opgelegde begunstigingstermijn afdoende was om aan de last te kunnen voldoen.
    Tussenconclusie over het hoger beroep
    10.     Gelet op het voorgaande volgt de Afdeling de rechtbank in haar oordeel dat [appellant] artikel 2.1, eerste lid, aanhef en onder f, van de Wabo heeft overtreden, maar volgt de Afdeling de rechtbank niet in haar oordeel dat de begunstigingstermijnen voldoende lang waren om aan de last te kunnen voldoen. De rechtbank heeft daarom ten onrechte de rechtsgevolgen van het besluit van 25 april 2023 over de begunstigingstermijn in stand gelaten. De Afdeling vernietigt de uitspraak van de rechtbank in zoverre en zal op de hierna te melden wijze zelf in de zaak voorzien. De Afdeling bevestigt de uitspraak van de rechtbank voor het overige.
    De invorderingsbeschikking
    11.     Bij besluit van 12 december 2024 heeft het college geconstateerd dat [appellant] niet aan de last onder dwangsom heeft voldaan en daarom een dwangsom van € 600.000,00 heeft verbeurd. Het college heeft dit bedrag ingevorderd. Ingevolge artikel 5:39, eerste lid, van de Algemene wet bestuursrecht heeft het hoger beroep over de last onder dwangsom ook betrekking op een beschikking tot invordering van de dwangsom voor zover de belanghebbende deze beschikking betwist. Omdat [appellant] het invorderingsbesluit van 12 december 2024 betwist, gaat het hoger beroep ook over dat besluit.
    12.     Omdat de begunstigingstermijnen te kort zijn en ten onrechte niet zijn verlengd, zijn de dwangsommen niet verbeurd en kan de invorderingsbeschikking niet in stand blijven.
    Het voorwaardelijke incidenteel hoger beroep van het college.
    13.     De Afdeling begrijpt het door het college ingestelde voorwaardelijk incidenteel hoger beroep zo dat het college wil voorkomen dat in hoger beroep de grondslag voor de oplegging van de last onder dwangsom vervalt als het hoger beroep van [appellant] gegrond is. Het hoger beroep van [appellant] is weliswaar gegrond, maar uit wat onder 11 is overwogen, volgt dat het college op grond van artikel 2.1, eerste lid, aanhef en onder f, van de Wabo een last onder dwangsom heeft kunnen opleggen. De voorwaarde van het incidenteel hoger beroep is daarom niet vervuld. Het voorwaardelijk incidenteel hoger beroep is vervallen.
    Conclusie
    14.     Het hoger beroep van [appellant] is gegrond. De Afdeling vernietigt de uitspraak van de rechtbank voor zover daarin, wat betreft de begunstigingstermijnen, de rechtsgevolgen van het besluit van 25 april 2023 in stand zijn gelaten. De Afdeling voorziet zelf in de zaak door de begunstigingstermijnen te verlengen tot zes maanden na de verzenddatum van deze uitspraak. Gelet hierop vernietigt de Afdeling ook de invorderingsbeschikking van 12 december 2024. Het is aan [appellant] om het college tijdig om verlenging van de begunstigstermijn te verzoeken als uitvoering van de tweeëndertig maatregelen binnen deze termijn niet mogelijk blijkt. De Afdeling gaat ervan uit dat het college zich tegenover een dergelijk verzoek welwillend opstelt als [appellant] kan aantonen dat hij met de uitvoering van de maatregelen is gestart en zo voortvarend mogelijk te werk gaat.
    15.     Het college moet de navolgende proceskosten in hoger beroep vergoeden.
    Beslissing
    De Afdeling bestuursrechtspraak van de Raad van State:
    I.        verklaart het hoger beroep van [appellant] gegrond;
    II.       vernietigt de uitspraak van de rechtbank Zeeland-West­Brabant van 18 juli 2024 in zaak nr. 23/3115, voor zover daarin wat betreft de begunstigingstermijnen de rechtsgevolgen van het vernietigde besluit van het college van burgemeester en wethouders van Hulst van 25 april 2023, in zaak nr. 22.03407, in stand zijn gelaten;
    III.      bepaalt dat de begunstigingstermijnen worden verlengd tot zes maanden na de verzenddatum van deze uitspraak;
    IV.      bepaalt dat deze uitspraak in zoverre in de plaats treedt van het door de rechtbank vernietigde besluit;
    V.       bevestigt de uitspraak van de rechtbank Zeeland-West­Brabant van 18 juli 2024 in zaak nr. 23/3115 voor het overige;
    VI.      vernietigt het besluit van het college van burgemeester en wethouders van Hulst van 12 december 2024, in zaak nr. 736622;
    VII.     veroordeelt het college van burgemeester en wethouders van Hulst tot vergoeding van de bij [appellant] in verband met de behandeling van het hoger beroep opgekomen proceskosten tot een bedrag van € 4.037,63, waarvan € 1.814,00 is toe te rekenen aan door een derde beroepsmatig verleende rechtsbijstand, € 166,63 aan reiskosten en € 2.057,00 aan kosten voor het deskundigenrapport van Van der Straaten Geotechniek B.V. van 22 februari 2024;
    VIII.    gelast het college van burgemeester en wethouders van Hulst aan [appellant] het door hem voor de behandeling van het hoger beroep betaalde griffierecht ten bedrage van € 279,00 vergoedt.
    Aldus vastgesteld door mr. J.A.W. Scholten-Hinloopen, voorzitter, en mr. N. Verheij en mr. M. Soffers, leden, in tegenwoordigheid van mr. O. van Loon, griffier.
    w.g. Scholten-Hinloopen
    voorzitter
    w.g. Van Loon
    griffier
    Uitgesproken in het openbaar op 17 september 2025
    284-1160