ECLI:NL:RVS:2025:4324, Raad van State, 10-09-2025, 202303488/1/A3
Raad van State — Uitspraak 
Datum: 2025-09-10 00:00:00.000000
Rechtsgebied: Bestuursrecht

Samenvatting: Bij besluit van 30 december 2021 heeft de burgemeester van Breda geweigerd een exploitatievergunning te verlenen voor het autoverhuurbedrijf van [bedrijf A] aan de [locatie 1] in Breda. [appellant] is samen met zijn broer [naam broer] vennoot van de vennootschap onder firma [bedrijf A]. De vennootschap exploiteert het autoverhuurbedrijf [bedrijf A] aan de [locatie 1] in Breda. [appellant] is daarnaast eigenaar van de eenmanszaak [bedrijf B], dat ook is gevestigd aan de [locatie 1]. [broer] is daarnaast eigenaar van de eenmanszaak [bedrijf A], gevestigd aan de [locatie 2]. Bij besluit van 30 maart 2020 heeft de burgemeester op grond van artikel 2:30 van de Algemene plaatselijke verordening Breda 2018 (hierna: APV) de autoverhuurbranche per 1 juni 2020 aangewezen als vergunningplichtige bedrijfsmatige activiteit, als bedoeld in artikel 2:31 van de APV. Op 16 september 2021 heeft [appellant] een aanvraag ingediend om een exploitatievergunning voor het autoverhuurbedrijf [bedrijf A]. De burgemeester heeft de vergunning geweigerd omdat [appellant] niet voldoet aan de eis dat de exploitant of beheerder/leidinggevende niet in enig opzicht van slecht levensgedrag is.

202303488/1/A3.
    Datum uitspraak: 10 september 2025
    AFDELING
    BESTUURSRECHTSPRAAK
    Uitspraak op het hoger beroep van:
    [appellant], wonend in Breda,
    appellant,
    tegen de uitspraak van de rechtbank Zeeland-­West-­Brabant van 24 april 2023 in zaak nr. 22/3599 in het geding tussen:
    [appellant]
    en
    de burgemeester van Breda.
    Procesverloop
    Bij besluit van 30 december 2021 heeft de burgemeester geweigerd een exploitatievergunning te verlenen voor het autoverhuurbedrijf van [bedrijf A] aan de [locatie 1] in Breda.
    Bij besluit van 9 juni 2022 heeft de burgemeester het door [appellant] daartegen gemaakte bezwaar ongegrond verklaard.
    Bij uitspraak van 24 april 2023 heeft de rechtbank het door [appellant] daartegen ingestelde beroep ongegrond verklaard.
    Tegen deze uitspraak heeft [appellant] hoger beroep ingesteld.
    De burgemeester heeft een schriftelijke uiteenzetting gegeven.
    [appellant] en de burgemeester hebben nadere stukken ingediend.
    De Afdeling heeft de zaak op een zitting behandeld op 4 juni 2025, waar [appellant], bijgestaan door mr. I. Kassino, advocaat in Schiedam, en de burgemeester, vertegenwoordigd door mr. B.J.P.G. Roozendaal, zijn verschenen.
    Overwegingen
    Inleiding
    1.       [appellant] is samen met zijn broer [naam broer] vennoot van de vennootschap onder firma [bedrijf A]. De vennootschap exploiteert het autoverhuurbedrijf [bedrijf A] aan de [locatie 1] in Breda. [appellant] is daarnaast eigenaar van de eenmanszaak [bedrijf B], dat ook is gevestigd aan de [locatie 1]. [broer] is daarnaast eigenaar van de eenmanszaak [bedrijf A], gevestigd aan de [locatie 2].
    Bij besluit van 30 maart 2020 heeft de burgemeester op grond van artikel 2:30 van de Algemene plaatselijke verordening Breda 2018 (hierna: APV) de autoverhuurbranche per 1 juni 2020 aangewezen als vergunningplichtige bedrijfsmatige activiteit, als bedoeld in artikel 2:31 van de APV. Op 16 september 2021 heeft [appellant] een aanvraag ingediend om een exploitatievergunning voor het autoverhuurbedrijf [bedrijf A]. De burgemeester heeft de vergunning geweigerd omdat [appellant] niet voldoet aan de eis dat de exploitant of beheerder/leidinggevende niet in enig opzicht van slecht levensgedrag is. Aan dit oordeel heeft de burgemeester een overzicht van registraties van [appellant] bij de politie, een uittreksel justitiële documentatie van de Justitiële Informatiedienst betreffende [appellant] en een politie-advies over de bedrijfsvoering van [bedrijf A] ten grondslag gelegd. Gelet op het geheel van gedragingen, feiten en omstandigheden, de aard en ernst daarvan, alsmede de lange periode waarin deze zich hebben voorgedaan, moet volgens de burgemeester worden geconcludeerd dat [appellant] in enig opzicht van slecht levensgedrag is.
    De burgemeester heeft verder als verweer in beroep gewezen op de vondst op 20 december 2022 in het pand [locatie 1] van 1,1 kg cocaïne en diverse aan drugs gerelateerde voorwerpen, vastgelegd in de bestuurlijke rapportage van 15 januari 2023. De verdenking van overtreding van de Opiumwet die hieruit voortvloeit, bevestigt volgens de burgemeester de conclusie dat [appellant] in enig opzicht van slecht levensgedrag is.
    Wettelijk kader vergunning
    2.       Ingevolge artikel 2:31, eerste lid, aanhef en onder b, van de APV is het verboden om zonder vergunning van de burgemeester een bedrijf uit te oefenen indien de uitoefening van het bedrijf een door de burgemeester op grond van artikel 2:30 aangewezen bedrijfsmatige activiteit betreft.
    Ingevolge artikel 2:34, aanhef en onder d, van de APV, dan wel artikel 2:34, aanhef en onder c in samenhang gelezen met artikel 8, eerste lid, aanhef en onder b, van de Alcoholwet, kan de burgemeester een vergunning als bedoeld in artikel 2:31 weigeren indien de exploitant of beheerder/leidinggevende in enig opzicht van slecht levensgedrag is.
    Bij de toepassing van deze weigeringsgrond komt de burgemeester beoordelingsruimte toe.
    Uitspraak van de rechtbank
    3.       De rechtbank is van oordeel dat de burgemeester de gevraagde vergunning heeft mogen weigeren. Er is volgens de rechtbank geen strijd met Richtlijn 2006/123/EG (PB 2006, L 376/36; hierna: Dienstenrichtlijn). Met de verwijzing naar de gemeentelijke website is het voor aanvragers van een vergunning voldoende duidelijk en vooraf voldoende kenbaar onder welke omstandigheden het criterium ‘goed levensgedrag’ wordt toegepast en hoe dit door de burgemeester wordt beoordeeld, aldus de rechtbank.
    Verder heeft de burgemeester kunnen concluderen dat [appellant] in enig opzicht van slecht levensgedrag is en hij heeft dit toereikend gemotiveerd. De burgemeester heeft bij de beoordeling van het levensgedrag van [appellant] mogen uitgaan van de gegevens uit de politieregisters, politieadviezen en -mutaties en de bestuurlijke rapportage. Daarbij heeft de burgemeester de feiten mogen betrekken die zich meer dan vijf jaar vóór het nemen van besluit van 9 juni 2022 hebben voorgedaan. Vervolgens heeft de burgemeester ook de gedragingen die verband houden met [bedrijf A] op nummer [locatie 2] mogen betrekken bij zijn oordeel, nu uit de bestuurlijke rapportage volgt dat de bedrijfsvoeringen van de panden aan de [locatie 2] en D door elkaar lopen. Ten slotte heeft de burgemeester ook de aanwezigheid van 1,1 kg cocaïne en diverse aan drugs gerelateerde voorwerpen mogen aanvoeren als onderbouwing van zijn stelling dat [appellant] zijn levensgedrag niet heeft gebeterd en er sprake is van een patroon van slecht levensgedrag is, aldus de rechtbank.
    Procesbelang
    4.       De burgemeester heeft op de zitting gesteld dat [appellant] geen belang meer heeft bij een uitspraak op zijn hoger beroep (procesbelang), omdat het autoverhuurbedrijf ter plaatse niet meer in werking zou zijn.
    [appellant] stelt dat het bedrijf nog steeds bestaat en dat hij schade heeft geleden als gevolg van de weigering van de vergunning. Daarom wil hij een oordeel over de rechtmatigheid van het besluit tot weigering.
    4.1.    Aannemelijk is dat [appellant] schade heeft geleden als gevolg van de weigering van de vergunning. Alleen al daarom heeft hij belang bij een beoordeling van de rechtmatigheid van het besluit van 9 juni 2022.
    Dienstenrichtlijn
    5.       [appellant] betoogt dat de rechtbank heeft miskend dat de eis dat de betrokkene niet in enig opzicht van slecht levensgedrag is, in strijd is met artikel 10 van de Dienstenrichtlijn. Het begrip "slecht levensgedrag" is te abstract en diffuus; een objectieve en duidelijke definitie van dit begrip ontbreekt, aldus [appellant].
    5.1.    Ingevolge artikel 10, eerste lid, van de Dienstenrichtlijn zijn vergunningstelsels gebaseerd op criteria die beletten dat de bevoegde instanties hun beoordelingsbevoegdheid op willekeurige wijze uitoefenen.
    Ingevolge artikel 10, tweede lid, zijn die criteria:
    "a) niet-discriminatoir;
    b) gerechtvaardigd om een dwingende reden van algemene belang;
    c) evenredig met die reden van algemeen belang;
    d) duidelijk en ondubbelzinnig;
    e) objectief
    f) vooraf openbaar bekendgemaakt;
    g) transparant en toegankelijk."
    In de APV, de Alcoholwet of daarop gebaseerde regelgeving, is het begrip "slecht levensgedrag" niet omschreven.
    5.2.    Zoals de Afdeling heeft overwogen in de uitspraak van 25 mei 2022, ECLI:NL:RVS:2022:1493, strekt het vereiste dat een leidinggevende of exploitant niet in enig opzicht van slecht levensgedrag is, ertoe het belang van de veiligheid, openbare orde en het woon- en leefklimaat in de omgeving van het horecabedrijf te waarborgen. Bij de invulling van de eis over het levensgedrag komt de burgemeester beoordelingsruimte toe. Wanneer een exploitant wordt tegengeworpen dat hij in enig opzicht van slecht levensgedrag is, moet dit per geval door de burgemeester worden onderbouwd. Van geval tot geval zal verschillen welke feiten en/of omstandigheden aanleiding geven tot tegenwerping van het levensgedrag.
    De uitoefening van een autoverhuurbedrijf is het verrichten van een dienst in zin van de Dienstenrichtlijn. Op vergunningstelsels die de uitoefening van dergelijke dienstenactiviteiten reguleren, heeft artikel 10 van de Dienstenrichtlijn betrekking. Dat de burgemeester beoordelingsruimte heeft betekent niet dat alleen al daarom moet worden gevreesd voor een willekeurige bevoegdheidsuitoefening, die in strijd is met artikel 10, eerste lid, van de Dienstenrichtlijn. Dat is pas het geval als van die vrijheid op inconsistente, niet inzichtelijke en niet met beginselen van rechtsgelijkheid en rechtszekerheid strokende wijze gebruik wordt gemaakt. Artikel 10 van de Dienstenrichtlijn verzet zich dus in beginsel niet tegen vergunningscriteria bij de toepassing waarvan het bevoegd gezag beoordelingsruimte toekomt.
    Wel vereist artikel 10, tweede lid, van de Dienstenrichtlijn dat in zo’n geval vooraf duidelijk is wanneer aan die criteria wordt voldaan (zie het arrest van het Hof van Justitie van 8 mei 2013, Libert, ECLI:EU:C:2013:288, punt 58). Die specificatie kan zijn vastgelegd in de wettelijke regeling van het vergunningstelsel, maar dit kan ook plaatsvinden op bestuurlijk niveau, zoals in een beleidsregel of een ander beleidsstuk. De Dienstenrichtlijn en de rechtspraak van het Hof van Justitie staan daaraan niet in de weg.
    5.3.    Naar het oordeel van de Afdeling is voldoende inzichtelijk hoe de burgemeester zijn beoordelingsruimte heeft ingevuld en is geen sprake van willekeur of strijd met de Dienstenrichtlijn. Zoals de rechtbank terecht heeft overwogen, heeft de burgemeester voldoende gemotiveerd waarom de door hem aan de weigering van de exploitatievergunning ten grondslag gelegde gedragingen, feiten en omstandigheden in dit concrete geval relevant zijn voor de exploitatie van een autoverhuurbedrijf. Daarbij heeft de burgemeester met de verwijzing naar de website van de gemeente Breda ook in algemene zin duidelijk en vooraf kenbaar gemaakt onder welke omstandigheden het levensgedrag wordt tegengeworpen en hoe de burgemeester dit beoordeelt. Er is geen sprake van strijd met de Dienstenrichtlijn.
    Het betoog slaagt niet.
    Beoordeling slecht levensgedrag
    6.       [appellant] betoogt dat de rechtbank heeft miskend dat de burgemeester bij de toepassing van het begrip "slecht levensgedrag" een onjuiste beoordelingsmaatstaf heeft gehanteerd.
    Ten eerste heeft de burgemeester zich ten onrechte gebaseerd op verouderde feiten. Het gaat voor een groot deel om feiten die meer dan vijf jaar oud zijn en om die reden niet meer relevant zijn voor het actuele levensgedrag. Het bij de beoordeling betrekken van die feiten levert volgens [appellant] een schending op van het unierechtelijke evenredigheidsbeginsel.
    Ten tweede heeft de burgemeester bij de beoordeling ten onrechte omstandigheden betrokken die met de bedrijfsvoering verband houden. De constatering dat de bedrijfsvoering van de vennootschap onder firma en de eenmanszaak door elkaar lopen is onjuist. De constatering dat verschillende auto’s niet waren verzekerd of APK-gekeurd mist een relevante context. [appellant] stelt verder - onder verwijzing naar een controlerapport van de belastingdienst - dat hij voldoet aan de administratieve verplichtingen.
    Ten derde heeft de burgemeester ten onrechte gedragingen van derden bij de beoordeling betrokken. Die gedragingen kunnen [appellant] niet worden tegengeworpen.
    Ten vierde kan de burgemeester zich niet beroepen op de vondst op 20 december 2022 van cocaïne en diverse drugsgerelateerde voorwerpen. [appellant] is vrijgesproken van enige betrokkenheid daarbij. De rechtbank heeft aan dat feit ten onrechte belang gehecht en op dat punt gehandeld in strijd met de onschuldpresumptie, aldus [appellant].
    6.1.    De Afdeling begrijpt het betoog van [appellant] over de verouderde feiten zo dat de burgemeester zijn oordeel dat sprake is van ‘slecht levensgedrag’ niet goed heeft gemotiveerd.
    De burgemeester heeft zich gebaseerd op een groot aantal feiten, gedragingen en omstandigheden die zijn weergegeven in een overzicht van registraties bij de politie, een uittreksel justitiële documentatie van de Justitiële Informatiedienst en een politie-advies over de bedrijfsvoering. Het gaat voornamelijk om feiten, gedragingen en omstandigheden die zich in de periode 2016 tot en met augustus 2021 hebben voorgedaan. In het besluit van 30 december 2021 zijn deze opgesomd. De burgemeester heeft toegelicht dat de feiten, gedragingen en omstandigheden die verder in het verleden liggen (voornamelijk de periode 1995 tot en met 2009), wijzen op het bestaan van een patroon.
    Naar het oordeel van de Afdeling kunnen de feiten, gedragingen en omstandigheden die zich in de periode 2016 tot en met augustus 2021 hebben voorgedaan, de conclusie al dragen dat [appellant] in enig opzicht van slecht levensgedrag is. Het ook bij de beoordeling betrekken van oudere feiten, gedragingen en omstandigheden maakt dus niet dat de weigering van de vergunning onvoldoende is gemotiveerd.
    6.2.    Verder heeft de burgemeester de feiten over bedrijfsvoering bij zijn oordeel kunnen betrekken, voor zover het gaat om feiten of activiteiten die horen bij [bedrijf A] en verband houden met strafbare feiten. Dat de bedrijfsvoering van autoverhuur en autoverkoop door elkaar loopt, is in dit verband niet relevant, evenmin als het feit dat op het terrein niet APK-gekeurde en/of niet-verzekerde auto’s zijn aangetroffen. De overige feiten over de bedrijfsvoering kunnen, tezamen met de onder 6.1 bedoelde feiten, gedragingen en omstandigheden in de periode 2016-2021, de conclusie dragen dat sprake is van slecht levensgedrag.
    6.3.    Ook de feiten, gedragingen en omstandigheden die betrekking hebben op derden heeft de burgemeester bij de beoordeling mogen betrekken. Het gaat er dan om dat door de wijze waarop het bedrijf wordt gerund, het risico op strafbare gedragingen door derden wordt vergroot. De burgemeester heeft terecht gesteld dat van een leidinggevende van een openbare inrichting mag worden verwacht dat deze de bezoekers aanspreekt op het zich houden aan wetten en regels. Voor het overige heeft [appellant] niet duidelijk gemaakt welke gedragingen van derden ten onrechte zouden zijn betrokken bij de besluitvorming.
    6.4.    De vondst van 1,1 kg cocaïne en aan drugs gerelateerde voorwerpen en stoffen in de panden [locatie 2] en D is niet ten grondslag gelegd aan de weigering van de vergunning. Dat feit is van latere datum. Bij de beoordeling van de rechtmatigheid van de weigering van de vergunning moet dit feit dan ook buiten beschouwing worden gelaten. De burgemeester heeft in dit verband ook op de zitting gezegd dat dit feit niet dient ter nadere onderbouwing van de weigering van de vergunning.
    6.5.    Gelet op het voorgaande slaagt het betoog van [appellant] over een onjuiste beoordelingsmaatstaf niet.
    Gegevens van politie
    7.       [appellant] betoogt dat de rechtbank heeft miskend dat de burgemeester niet had mogen uitgaan van gegevens en adviezen van de politie. Op de zitting heeft [appellant] toegelicht dat het gaat om de lijsten met registraties van de politie (hierna: politiegegevens).
    Ten eerste stelt [appellant] dat de politie geen onafhankelijke en onpartijdige adviseur is, met name gelet op zijn rol bij de invoering van de vergunningplicht voor autoverhuurbedrijven.
    Ten tweede stelt [appellant] dat de politiegegevens berusten op de registraties uit de Basisvoorziening handhaving (BVH). De informatie uit de BVH is volgens [appellant] doorgaans te summier van aard, ondeugdelijk en oncontroleerbaar. Er ontbreekt een relevante context.
    Ten derde stelt [appellant] dat gebruik is gemaakt van politiegegevens die onbevoegdelijk of onrechtmatig zijn verkregen. De persoonsgegevens zijn langer bewaard dan wettelijk is toegestaan en onrechtmatig verwerkt, aldus [appellant].
    7.1.    De politie heeft op grond van artikel 16 van de Wet politiegegevens en artikel 4:3, eerste lid, aanhef en onder l, van het Besluit politiegegevens informatie verstrekt aan de burgemeester. Het gaat hier niet om een wettelijk adviseur als bedoeld in de Algemene wet bestuursrecht, maar om verstrekking van gegevens aan de burgemeester in het kader van de handhaving van de openbare orde. Verder is niet vastgesteld en heeft [appellant] ook niet aannemelijk gemaakt dat de politiegegevens onrechtmatig zijn verwerkt dan wel te lang zijn bewaard. Evenmin heeft hij aannemelijk gemaakt dat de gegevens of registraties onjuist zijn dan wel dat de desbetreffende feiten en gedragingen in een zodanige context hebben plaatsgevonden, dat de burgemeester deze niet hadden mogen betrekken bij zijn beoordeling.
    Het betoog faalt.
    Overige gronden
    8.       De hogerberoepsgronden die [appellant] voor het overige heeft aangevoerd, waaronder die over détournement de pouvoir (het gebruiken van een bevoegdheid voor een ander doel dan waarvoor die bevoegdheid is verleend), geven geen aanleiding voor het oordeel dat het besluit van 9 juni 2022 onrechtmatig is dan wel de uitspraak van de rechtbank onjuist is.
    Conclusie
    9.       Het hoger beroep is ongegrond. De uitspraak van de rechtbank moet worden bevestigd, voor zover aangevallen.
    10.     De burgemeester hoeft geen proceskosten te vergoeden.
    Beslissing
    De Afdeling bestuursrechtspraak van de Raad van State:
    bevestigt de uitspraak van de rechtbank, voor zover aangevallen.
    Aldus vastgesteld door mr. A.J.C. de Moor-van Vugt, voorzitter, en mr. H. Benek en mr. M.C Stoové, leden, in tegenwoordigheid van mr. F.B. van der Maesen de Sombreff, griffier.
    w.g. De Moor-van Vugt
    voorzitter
    w.g. Van der Maesen de Sombreff
    griffier
    Uitgesproken in het openbaar op 10 september 2025
    190-1147