ECLI:NL:RVS:2025:3225, Raad van State, 16-07-2025, 202206003/1/R3
Raad van State — Uitspraak 
Datum: 2025-07-16 00:00:00.000000
Rechtsgebied: Bestuursrecht

Samenvatting: Bij besluit van 5 maart 2020 heeft het college van burgemeester en wethouders van Noordwijk een last onder dwangsom opgelegd voor het gebruik in strijd met het bestemmingsplan van de recreatiewoningen aan Ravenhof 1, 2, 3, 4, 5, 7, 8, 10, 11, 12 (lees: 13), 14, 15 en 16 te Noordwijk. Ravenhof is eigenaar van de recreatiewoningen aan het Ravenhof op Duinpark de Witte Raaf in Noordwijk. De recreatiewoningen worden verhuurd aan particuliere derden. Op grond van het ter plaatse geldende bestemmingsplan "Duinrand" geldt voor de gronden waarop de recreatiewoningen gesitueerd zijn de bestemming "Recreatie - Verblijfsrecreatie". Naar aanleiding van meerdere handhavingsverzoeken heeft de Omgevingsdienst West-Holland op 30 april 2019 en 6 mei 2019  controles uitgevoerd bij de recreatiewoningen gelegen aan het Ravenhof. Tijdens deze controle is geconstateerd dat meerdere recreatiewoningen aan het Ravenhof worden bewoond door arbeidsmigranten.

202206003/1/R3.
    Datum uitspraak: 16 juli 2025
    AFDELING
    BESTUURSRECHTSPRAAK
    Uitspraak op het hoger beroep van:
    Ravenhof II B.V. (hierna: Ravenhof), gevestigd in Noordwijk,
    appellante,
    tegen de uitspraak van de rechtbank Den Haag van 7 september 2022 in zaak nr. 21/1678 in het geding tussen:
    Ravenhof
    en
    het college van burgemeester en wethouders van Noordwijk.
    Procesverloop
    Bij besluit van 5 maart 2020 heeft het college een last onder dwangsom opgelegd voor het gebruik in strijd met het bestemmingsplan van de recreatiewoningen aan Ravenhof 1, 2, 3, 4, 5, 7, 8, 10, 11, 12 (lees: 13), 14, 15 en 16 te Noordwijk.
    Bij besluit van 21 januari 2021 heeft het college het door Ravenhof daartegen gemaakte bezwaar ongegrond verklaard.
    Bij uitspraak van 7 september 2022 heeft de rechtbank het door Ravenhof daartegen ingestelde beroep ongegrond verklaard.
    Tegen deze uitspraak heeft Ravenhof hoger beroep ingesteld.
    Het college heeft een schriftelijke uiteenzetting gegeven.
    Ravenhof heeft nadere stukken ingediend.
    De Afdeling heeft de zaak ter zitting behandeld op 9 december 2024, waar Ravenhof, vertegenwoordigd door [gemachtigde], bijgestaan door mr. Th.F. Roest, advocaat te Haarlem, en het college, vertegenwoordigd door mr. drs. S.M.W. Verouden, zijn verschenen.
    Overwegingen
    Overgangsrecht inwerkingtreding Omgevingswet
    1.       Op 1 januari 2024 zijn de Omgevingswet en de Invoeringswet Omgevingswet in werking getreden. Als vóór het tijdstip van inwerkingtreding van de Omgevingswet een overtreding heeft plaatsgevonden, is aangevangen of het gevaar voor een overtreding klaarblijkelijk dreigde, en vóór dat tijdstip een last onder dwangsom is opgelegd voor die overtreding of dreigende overtreding, dan blijft op grond van artikel 4.23, eerste lid, van de Invoeringswet Omgevingswet op die opgelegde last onder dwangsom het recht zoals dat gold onmiddellijk vóór het tijdstip van inwerkingtreding van de Omgevingswet van toepassing tot het tijdstip waarop de last volledig is uitgevoerd, de dwangsom volledig is verbeurd en betaald, of de last is opgeheven.
    Bij besluit van 5 maart 2020 heeft het college aan Ravenhof een last onder dwangsom opgelegd. Dat betekent dat in dit geval de Wet algemene bepalingen omgevingsrecht (hierna: de Wabo) zoals die gold vóór 1 januari 2024, van toepassing blijft.
    Inleiding
    2.       Ravenhof is eigenaar van de recreatiewoningen aan het Ravenhof op Duinpark de Witte Raaf in Noordwijk. De recreatiewoningen worden verhuurd aan particuliere derden. Op grond van het ter plaatse geldende bestemmingsplan "Duinrand" geldt voor de gronden waarop de recreatiewoningen gesitueerd zijn de bestemming "Recreatie - Verblijfsrecreatie". Naar aanleiding van meerdere handhavingsverzoeken heeft de Omgevingsdienst West-Holland op 30 april 2019 en 6 mei 2019  controles uitgevoerd bij de recreatiewoningen gelegen aan het Ravenhof. Tijdens deze controle is geconstateerd dat meerdere recreatiewoningen aan het Ravenhof worden bewoond door arbeidsmigranten. Bij besluit van 5 maart 2020 heeft het college aan Ravenhof een last onder dwangsom opgelegd voor het gebruik van de recreatiewoningen in strijd met het bestemmingsplan. Als herstelmaatregel is in het besluit opgenomen dat het gebruik van de recreatiewoningen door arbeidsmigranten moet worden (laten) beëindigd en beëindigd moet worden gehouden. De in het besluit genoemde recreatiewoningen zijn de recreatiewoningen aan het Ravenhof 1, 2, 3, 4, 5, 7, 8, 10, 11, 12 (lees: 13), 14, 15 en 16. Bij besluit van 21 januari 2021 heeft het college het bezwaar van Ravenhof ongegrond verklaard en het besluit van 5 maart 2020 in stand gelaten. Ravenhof kan zich niet verenigen met de uitspraak van de rechtbank van 7 september 2022 waarbij het beroep ongegrond is verklaard.
    Aangevallen uitspraak
    3.       Naar het oordeel van de rechtbank heeft het college op goede gronden geconcludeerd dat het geconstateerde gebruik niet is te verenigen met het bestemmingsplan. Volgens de rechtbank wordt onder "verblijfsrecreatie" verstaan het verblijf gericht op ontspanning en vrijetijdsbesteding. De definitie van het begrip "recreatiewoning" doet hier niet aan af, aldus de rechtbank. Voorts is de rechtbank het eens met het college dat de term "bedoeld" in de definitie van recreatiewoning enkel duiding geeft aan de aard van het gebouw en dat hieruit geen ruimer gebruik voortvloeit dan op grond van artikel 8.1, aanhef en onder a, van de planregels is toegestaan.
    Het gegeven dat ten tijde van het bestreden besluit met de sloop van de recreatiewoningen aan het Ravenhof was begonnen, vormt naar het oordeel van de rechtbank geen aanleiding om de last onder dwangsom voor die recreatiewoningen te herroepen. Volgens de rechtbank is de veronderstelling dat niet aannemelijk is dat de nieuw te bouwen recreatiewoningen zullen worden gebruikt voor de huisvesting van arbeidsmigranten, onvoldoende om de herroeping te rechtvaardigen. Ten slotte is naar het oordeel van de rechtbank de last voldoende duidelijk en concreet geformuleerd. Uit de context van het besluit is volgens de rechtbank zonder meer duidelijk dat met "het gebruik" wordt gedoeld op het (laten) bewonen van de recreatiewoningen door arbeidsmigranten in verband met hun werkzaamheden in Nederland. Ook is duidelijk hoe de overtreding kan worden beëindigd. Het feit dat het begrip "arbeidsmigrant" niet is afgebakend, brengt volgens de rechtbank niet met zich mee dat de last niet voldoende duidelijk of concreet is geformuleerd.
    Wettelijk kader
    4.       Artikel 2.1, eerste lid, van de Wabo luidt:
    "1. Het is verboden zonder omgevingsvergunning een project uit te voeren, voor zover dat geheel of gedeeltelijk bestaat uit:
    […]
    c. het gebruiken van gronden of bouwwerken in strijd met het bestemmingsplan […]."
    Artikel 1.62 van de regels van het bestemmingsplan luidt:
    "1.62 recreatiewoning
    een gebouw, geen kampeermiddel zijnde, dat bedoeld is voor recreatief verblijf en waarbij de gebruikers hun hoofdverblijf elders hebben."
    Artikel 8.1 luidt:
    "De voor Recreatie - Verblijfsrecreatie aangewezen gronden zijn bestemd voor:
    a. verblijfsrecreatie in de vorm van recreatiewoningen;
    […]."
    Strijd met het bestemmingsplan?
    5.       Ravenhof betoogt dat de rechtbank ten onrechte tot het oordeel is gekomen dat het geconstateerde gebruik van de recreatiewoningen in strijd is met het gebruik dat in het bestemmingsplan is toegelaten. Het begrip "verblijfsrecreatie" is niet gedefinieerd in het bestemmingsplan, waardoor de rechtbank aansluiting heeft gezocht bij het spraakgebruik. Volgens Ravenhof gaat de rechtbank er ten onrechte vanuit dat de huisvesting van arbeidsmigranten niet onder het begrip "verblijfsrecreatie" valt en dat de definitie van "recreatiewoning" daar niet aan afdoet.
    Het begrip "recreatiewoning" is wel gedefinieerd in artikel 1.62 van de planregels. Ravenhof betoogt dat de definitie van artikel 1.62 ook incidentele verhuur aan arbeidsmigranten toelaat, omdat door gebruik van het woord "bedoeld" niet is voorgeschreven dat een recreatiewoning elke dag van het jaar recreatief wordt gebruikt. Ravenhof verwijst hiertoe naar een andersluidende planregeling die aan de orde was in de uitspraak van de Afdeling van 17 februari 2021, ECLI:NL:RVS:2021:327. Volgens Ravenhof doet de incidentele verhuur aan arbeidsmigranten niet af aan het feit dat de recreatiewoningen bedoeld zijn voor recreatief verblijf.
    5.1.    De gronden die Ravenhof in hoger beroep heeft aangevoerd over de uitleg van de planregels zijn zo goed als een herhaling van wat zij in beroep heeft aangevoerd. De rechtbank is gemotiveerd op die gronden ingegaan. Ravenhof heeft geen redenen aangevoerd waarom de gemotiveerde beoordeling van die gronden in de aangevallen uitspraak onjuist of onvolledig zou zijn. De Afdeling kan zich vinden in het oordeel van de rechtbank en in de onder 6 opgenomen overwegingen van zijn uitspraak, waarop dat oordeel is gebaseerd. Zij voegt daaraan nog toe dat de omstandigheid dat in de door Ravenhof aangehaalde uitspraak van 17 februari 2021, ECLI:NL:RVS:2021:327, de planregeling anders is geformuleerd, niet maakt dat in dit geval geen sprake is van gebruik in strijd met het bestemmingsplan. Het betoog slaagt niet.
    Is de last onder dwangsom onduidelijk?
    6.       Ravenhof betoogt dat de rechtbank niet heeft onderkend dat de opgelegde last onduidelijk is. Ravenhof voert hiertoe aan dat de uitleg van het begrip "recreant" niet duidelijk is. Hierdoor is niet duidelijk hoe kan worden voldaan aan de last onder dwangsom.
    6.1.    Zoals de Afdeling eerder heeft overwogen, bijvoorbeeld in haar uitspraak van 30 oktober 2024, ECLI:NL:RVS:2024:4389, vereist het rechtszekerheidsbeginsel dat een last zodanig duidelijk en concreet geformuleerd wordt dat degene tot wie de last is gericht niet in het duister hoeft te tasten over wat gedaan of nagelaten moet worden om de overtreding te beëindigen.
    6.2.    De Afdeling overweegt dat de rechtbank terecht tot het oordeel is gekomen dat de last voldoende duidelijk is geformuleerd. Uit het besluit van 5 maart 2020 volgt dat de overtreding het in strijd handelen met artikel 2.1, eerste lid, aanhef en onder c, van de Wabo in samenhang met artikel 8.1 en 1.62 van de regels van het bestemmingsplan "Duinrand" is. In dit besluit is vermeld dat de overtreding ongedaan kan worden gemaakt door het gebruik van de recreatiewoningen door arbeidsmigranten te (laten) beëindigen en beëindigd te houden. Naar het oordeel van de Afdeling is daarmee voldoende duidelijk dat het niet-recreatieve gebruik, in dit geval bestaande uit de huisvesting van arbeidsmigranten in de recreatiewoningen, beëindigd en beëindigd moet worden gehouden. De Afdeling voegt daaraan toe dat in de last niet hoeft te worden omschreven in welke gevallen wordt voldaan aan de planregels en daarmee dus ook niet in welke gevallen sprake is van "verblijfsrecreatie" als bedoeld in artikel 8.1 in samenhang met artikel 1.62 van de planregels. Het betoog slaagt niet.
    Nieuwe recreatiewoningen
    7.       Ravenhof betoogt dat de nieuwe recreatiewoningen aan het Ravenhof zijn gesloopt vóór het besluit op bezwaar van 21 januari 2021 en niet in dezelfde perceelvorm zijn teruggebouwd, waardoor de huisnummers waarvoor de last is opgelegd, zijn komen te vervallen. Daarnaast heeft het college voor de bouw van de nieuwe recreatiewoningen een omgevingsvergunning verleend, waarbij een vooroverleg heeft plaatsgevonden voordat het besluit op bezwaar is genomen. Daarmee is volgens Ravenhof duidelijk dat het college er al lange tijd mee bekend was dat de woningen niet in dezelfde vorm zouden worden teruggebouwd.Voorts betoogt Ravenhof dat de rechtbank ten onrechte heeft overwogen dat de veronderstelling dat de nieuwe recreatiewoningen niet zullen worden gebruikt ten behoeve van huisvesting van arbeidsmigranten, geen rechtvaardiging vormt om het besluit te herroepen. Hiertoe voert Ravenhof aan dat het verhuurbeleid van de recreatiewoningen is veranderd, waardoor de recreatiewoningen nu nog maar voor 3 weken achtereen aan dezelfde huurder mogen worden verhuurd.
    Samenvattend heeft de rechtbank niet onderkend dat een overtreding in de recreatiewoningen aan het Ravenhof ten tijde van het besluit van 21 januari 2021 was uitgesloten.
    7.1.    Bij het besluit van 5 maart 2020 is een last onder dwangsom opgelegd. De last strekt tot beëindiging van de overtredingen in de recreatiewoningen aan het Ravenhof 1, 2, 3, 4, 5, 7, 8, 10, 11, 12 (lees: 13), 14, 15 en 16 en het beëindigd houden van die overtredingen. De last ziet daarmee op deze specifiek met huisnummer genoemde recreatiewoningen.
    Vast staat dat de recreatiewoningen aan het Ravenhof waren gesloopt ten tijde van het besluit op bezwaar van 21 januari 2021. Op de zitting hebben partijen dit bevestigd. Voorts heeft het college op de zitting niet betwist dat ten tijde van het nemen van het besluit op bezwaar de vergunning voor het bouwen van recreatiewoningen aan het Ravenhof reeds was aangevraagd. Het college kon daarom ten tijde van het besluit op bezwaar weten dat er op dat moment geen recreatiewoningen meer waren aan het Ravenhof en dat de recreatiewoningen aan het Ravenhof niet op dezelfde manier herbouwd zouden worden. Uit de aanvraag bleek namelijk dat er aan de Ravenhof meer recreatiewoningen terug zouden worden gebouwd, dat dit zou gebeuren op kleinere percelen en dat er daarnaast ook nog enkele recreatiewoningen zouden worden gebouwd op een naastgelegen plek aan het Ravenhof waar eerder geen recreatiewoningen stonden. Het vorenstaande betekent dat de overtredingen in de in het besluit van 5 maart 2020 genoemde recreatiewoningen aan het Ravenhof op het moment van het besluit op bezwaar beëindigd waren vanwege de sloop daarvan en dat de overtredingen in die woningen in de toekomst ook beëindigd zouden blijven, omdat die woningen niet op dezelfde manier herbouwd zouden worden. Het college had gelet op die omstandigheden het besluit van 5 maart 2020 moeten herroepen met ingang van de datum waarop het besluit op bezwaar is genomen. Voor zover het college op de zitting heeft aangevoerd dat de in het besluit op bezwaar in stand gehouden last ziet op de kadastrale aanduiding van het Ravenhof, overweegt de Afdeling dat in dat besluit geen kadastrale aanduiding is opgenomen.
    De rechtbank heeft het vorenstaande niet onderkend. Nu alleen al om deze reden de rechtbank het besluit van 21 januari 2021 had moeten vernietigen, komt de Afdeling niet toe aan een inhoudelijke beoordeling van de hogerberoepsgrond met betrekking tot het gewijzigde verhuurbeleid van Ravenhof. De Afdeling volgt niet de conclusie van de rechtbank dat het college ten tijde van het besluit op bezwaar geen aanleiding had hoeven zien om de opgelegde last onder dwangsom voor de recreatiewoningen aan het Ravenhof te herroepen. Het betoog slaagt.
    Conclusie
    8.       Het hoger beroep is gegrond. De aangevallen uitspraak moet worden vernietigd. Doende wat de rechtbank zou moeten doen zal de Afdeling het bij de rechtbank ingestelde beroep gegrond verklaren en het besluit van 21 januari 2021 vernietigen voor zover daarbij de in het besluit van 20 maart 2020 opgenomen last onder dwangsom niet is herroepen vanaf 21 januari 2021. Dit besluit wordt in zoverre vernietigd wegens strijd met artikel 3:2 van de Algemene wet bestuursrecht (hierna: Awb). De Afdeling ziet aanleiding om met toepassing van artikel 8:72, derde lid, aanhef en onder b, van de Awb zelf in de zaak te voorzien door het besluit van 5 maart 2020 te herroepen met ingang van de datum waarop het besluit op bezwaar werd genomen. De Afdeling zal bepalen dat deze uitspraak in de plaats treedt van het besluit van 21 januari 2021, voor zover dat is vernietigd.
    9.       Het college moet de proceskosten vergoeden.
    Beslissing
    De Afdeling bestuursrechtspraak van de Raad van State:
    I.        verklaart het hoger beroep gegrond;
    II.       vernietigt de uitspraak van de rechtbank Den Haag van 7 september 2022 in zaak nr. 21/1678;
    III.      verklaart het bij de rechtbank ingestelde beroep gegrond;
    IV.      vernietigt het besluit van het college van burgemeester en wethouders van Noordwijk van 21 januari 2021, kenmerk D2020-232008, voor zover daarbij de in het besluit van 20 maart 2020 opgenomen last onder dwangsom niet is herroepen vanaf 21 januari 2021;
    V.      herroept met ingang van 21 januari 2021 het besluit van het college van burgemeester en wethouders van Noordwijk van 5 maart 2020, kenmerk 2019224749;
    VI.     bepaalt dat deze uitspraak in de plaats treedt van het besluit van 21 januari 2021, voor zover dat is vernietigd;
    VII.     veroordeelt het college van burgemeester en wethouders van Noordwijk tot vergoeding van bij Ravenhof II B.V. in verband met de behandeling van het hoger beroep opgekomen proceskosten tot een bedrag van € 3.628,00, geheel toe te rekenen aan door een derde verleende rechtsbijstand;
    VIII.    gelast dat het college van burgemeester en wethouders van Noordwijk aan Ravenhof II B.V. het door haar betaalde griffierecht ten bedrage van € 908,00 voor de behandeling van het beroep en hoger beroep terugbetaalt.
    Aldus vastgesteld door mr. H.J.M. Besselink, lid van de enkelvoudige kamer, in tegenwoordigheid van mr. R.I.Y. Lap, griffier.
    w.g. Besselink
    lid van de enkelvoudige kamer
    w.g. Lap
    griffier
    Uitgesproken in het openbaar op 16 juli 2025
    288-1123