ECLI:NL:RVS:2025:5614, Raad van State, 19-11-2025, 202305893/1/R1
Raad van State — Uitspraak 
Datum: 2025-11-19 00:00:00.000000
Rechtsgebied: Bestuursrecht

Samenvatting: Bij besluit van 20 juli 2023 heeft de raad van de gemeente Zaanstad het bestemmingsplan "[locatie] Wormerveer" vastgesteld. [appellant] is eigenaar van perceel [locatie] in Wormerveer. Het perceel is gelegen op bedrijventerrein "Molletjesveer". Het pand dat op dit perceel staat, heeft [appellant] in gebruik als burgerwoning. Aan de zuidzijde en de westzijde van het pand is op minder dan twee meter van de gevel een steigerverhuurbedrijf gevestigd. Aan de oostzijde van het pand ligt op ongeveer 32 meter afstand de Provinciale weg N246. De raad heeft aan het perceel de bestemming "Bedrijventerrein" toegekend met de gebiedsaanduiding "overige zone - wonen onder persoonsgebonden overgangsrecht". De raad heeft met het voorliggende plan beoogd het door de Afdeling gesignaleerde gebrek te herstellen. [appellant] is het niet eens met dit plan. Volgens hem heeft de raad ten onrechte gekozen voor persoonsgebonden overgangsrecht.

202305893/1/R1.
    Datum uitspraak: 19 november 2025
    AFDELING
    BESTUURSRECHTSPRAAK
    Uitspraak in het geding tussen:
    [appellant], wonend in Wormerveer, gemeente Zaanstad,
    appellant,
    en
    de raad van de gemeente Zaanstad,
    verweerder.
    Procesverloop
    Bij besluit van 20 juli 2023 heeft de raad het bestemmingsplan "[locatie] Wormerveer" vastgesteld.
    Tegen dit besluit heeft [appellant] beroep ingesteld.
    De raad heeft een verweerschrift ingediend.
    De Afdeling heeft de zaak ter zitting behandeld op 25 september 2025, waar [appellant], vertegenwoordigd door mr. G.C.M. Schipper, advocaat in Heemstede, en de raad, vertegenwoordigd door N. Kippers bijgestaan door mr. S.A.J. van der Horst, advocaat in Hoofddorp, zijn verschenen.
    Overwegingen
    Overgangsrecht Omgevingswet
    1.       Op 1 januari 2024 zijn de Omgevingswet en de Invoeringswet Omgevingswet in werking getreden. Op grond van artikel 4.6, derde lid, van de Invoeringswet Omgevingswet blijft op een beroep tegen een besluit tot vaststelling van een bestemmingsplan waarvan het ontwerp vóór het tijdstip van inwerkingtreding van de Omgevingswet ter inzage is gelegd het recht zoals dat gold onmiddellijk vóór dat tijdstip van toepassing tot het bestemmingsplan onherroepelijk is.
    Het ontwerpplan is op 24 juni 2021 ter inzage gelegd. Dat betekent dat op deze beroepsprocedure het recht, waaronder de Wet ruimtelijke ordening, zoals dat gold vóór 1 januari 2024 van toepassing blijft.
    Inleiding
    2.       [appellant] is eigenaar van perceel [locatie] in Wormerveer. Het perceel is gelegen op bedrijventerrein "Molletjesveer". Het pand dat op dit perceel staat, heeft [appellant] in gebruik als burgerwoning. Aan de zuidzijde en de westzijde van het pand is op minder dan twee meter van de gevel een steigerverhuurbedrijf gevestigd. Aan de oostzijde van het pand ligt op ongeveer 32 meter afstand de Provinciale weg N246. De raad heeft aan het perceel de bestemming "Bedrijventerrein" toegekend met de gebiedsaanduiding "overige zone - wonen onder persoonsgebonden overgangsrecht".
    3.       Voor dit perceel is eerder een bestemmingsplan vastgesteld bij besluit van 25 november 2021. De Afdeling heeft dat besluit vernietigd bij uitspraak van 16 november 2022, ECLI:NL:RVS:2022:3305. De Afdeling heeft het besluit vernietigd omdat het bestaande gebruik van het pand als burgerwoning voor de tweede keer onder het overgangsrecht was gebracht. Aangezien niet was gebleken dat het gebruik van het pand als woning op termijn zou worden beëindigd, stond het de raad niet vrij om dit gebruik opnieuw onder het overgangsrecht te brengen.
    De raad heeft met het voorliggende plan beoogd het door de Afdeling gesignaleerde gebrek te herstellen. [appellant] is het niet eens met dit plan. Volgens hem heeft de raad ten onrechte gekozen voor persoonsgebonden overgangsrecht.
    Het toetsingskader
    4.       Bij de vaststelling van een bestemmingsplan moet de raad bestemmingen aanwijzen en regels geven die de raad uit het oogpunt van een goede ruimtelijke ordening nodig acht. De raad heeft daarbij beleidsruimte en moet de betrokken belangen afwegen. De Afdeling oordeelt niet zelf of het plan in overeenstemming is met een goede ruimtelijke ordening. De Afdeling beoordeelt aan de hand van de beroepsgronden of het besluit tot vaststelling van het bestemmingsplan in overeenstemming is met het recht. Daarbij kan aan de orde komen of de nadelige gevolgen van het plan onevenredig zijn in verhouding tot de met het plan te dienen doelen.
    Mocht de raad voorzien in persoonsgebonden overgangsrecht?
    5.       [appellant] betoogt dat de raad ten onrechte ervoor heeft gekozen om het bestaande gebruik van het pand als burgerwoning onder persoonsgebonden overgangsrecht te brengen. Hij voert daartoe ten eerste aan dat met het plan een positieve bestemming wordt "wegbestemd" door persoonsgebonden overgangsrecht op te nemen. Volgens hem is dit niet toegestaan. Hij verwijst in dat verband naar de uitspraak van 16 februari 2005, ECLI:NL:RVS:2005:AS6193. Verder voert hij aan dat de raad niet heeft gemotiveerd waarom het pand met het nieuwe bestemmingsplan onder persoonsgebonden overgangsrecht valt. Dat er een hoge geluidbelasting op de gevel van het pand is, was onder het "Reparatieplan 2021" ook al bekend. Het is niet redelijk dat het bestuursorgaan dat nu ineens aan het plan ten grondslag legt. De raad had een groter gewicht moeten toekennen aan zijn belang. Ten slotte is met het bestemmingsplan de positie van [appellant] ontoelaatbaar verslechterd ten opzichte van het "Reparatieplan 2021". Volgens [appellant] is het toepassen van persoonsgebonden overgangsrecht daarom in strijd met het zogenoemde verbod van "reformatio in peius".
    5.1.    Zoals volgt uit voornoemde uitspraak van de Afdeling van 16 november 2022 viel het gebruik van de bedrijfswoning als burgerwoning op het perceel [locatie] in het vorige bestemmingsplanplan "Ten westen van de Watering", zoals vastgesteld door de raad op 31 augustus 1971, onder de beschermende werking van het overgangsrecht van dat plan. Voor zover [appellant] met de verwijzing naar de uitspraak van 16 februari 2005 beoogt te betogen dat het gebruik van het pand als burgerwoning positief was bestemd onder het vorige plan en alleen al om die reden niet onder het persoonsgebonden gebruiksrecht mag worden gebracht, slaagt dit betoog daarom niet.
    5.2.    Dat het gebruik als burgerwoning onder het overgangsrecht valt, doet op zichzelf geen gerechtvaardigde verwachtingen ontstaan over een toe te kennen bestemming. Indien de raad van mening is dat het als zodanig bestemmen van het gebruik niet in overeenstemming is met een goede ruimtelijke ordening, ligt het op de weg van de raad om te bezien welke regeling kan worden getroffen om het bestaande legale gebruik in het plan te kunnen voortzetten. Dit kan bijvoorbeeld door een uitsterfregeling in het plan op te nemen. Zoals de Afdeling eerder heeft overwogen in de uitspraak van 26 maart 2014, ECLI:NL:RVS:2014:1052, onder 4.4, is het opnemen van persoonsgebonden overgangsrecht niet in alle omstandigheden ongeoorloofd.
    5.3.    De raad heeft toegelicht dat hij onderzoek heeft gedaan naar de mogelijkheid om het bestaande gebruik planologisch voort te kunnen zetten. Om te bezien wat de mogelijkheden zijn, heeft de raad onderzoeksbureau Tauw de opdracht gegeven een akoestisch onderzoek uit te voeren naar de geluidbelasting op het pand vanwege de bedrijvigheid en het wegverkeer.
    De resultaten van het akoestisch onderzoek door Tauw zijn neergelegd in de Notitie "Akoestisch onderzoek woning [locatie] in Wormerveer" van 7 april 2023 (hierna: de notitie) die als bijlage bij de plantoelichting is gevoegd. Op basis van de resultaten van het onderzoek concludeert Tauw dat de piekgeluiden door de activiteiten van het steigerverhuurbedrijf ten hoogste 90 dB(A) op de gevel van het pand bedragen. Dit betekent dat de richtwaarde van het maximale geluidniveau (etmaalwaarde) van 70 dB(A) uit stap 2 en stap 3 van de brochure "Bedrijven en milieuzonering" van de Vereniging van Nederlandse Gemeenten (hierna: de VNG-brochure) met 20 dB wordt overschreden. De geluidbelasting vanwege het verkeer op de N246 bedraagt ten hoogste 65 dB(A). Hiermee wordt de voorkeurswaarde van 48 dB(A) op grond van de Wet geluidhinder met 17 dB overschreden. Ook de maximaal te ontheffen waarde van 63 dB(A) wordt overschreden met 2 dB. Gelet op deze overschrijding van de richtwaarde uit de VNG-brochure en de voorkeurswaarde en maximaal te ontheffen waarde op grond van de Wet geluidhinder, concludeert Tauw dat er bij het pand aan de [locatie] geen sprake is van een goed woon- en leefklimaat.
    De raad stelt zich onder verwijzing naar de resultaten van het akoestisch onderzoek op het standpunt dat vanuit het oogpunt van een goed woon- en leefklimaat een reguliere woonbestemming of een uitsterfregeling niet aanvaardbaar is. Het is volgens de raad onwenselijk dat nieuwe bewoners/gezinnen aan de te hoge geluidbelasting worden blootgesteld. Een persoonsgebonden overgangsregeling borgt dat er op afzienbare termijn een einde komt aan deze situatie en voorkomt - in tegenstelling tot een uitsterfregeling - dat nieuwe bewoners worden blootgesteld aan deze hinder, aldus de raad.
    5.4.    De Afdeling acht het geoorloofd dat in dit geval, waarin het gebruik op grond van het vorige bestemmingsplan onder het overgangsrecht viel, is voorzien in persoonsgebonden overgangsrecht. Bezien in het licht van wat onder 5.3 is overwogen, heeft de raad onder verwijzing naar het akoestisch onderzoek inzichtelijk gemaakt waarom er volgens hem een zodanig hoge geluidbelasting is op de gevels van het pand dat niet kan worden gesproken van een aanvaardbaar woon- en leefklimaat, en dat het daarom onwenselijk is dat het gebruik van het pand als burgerwoning door nieuwe bewoners zal worden voortgezet.
    5.5.    [appellant] heeft de resultaten neergelegd in de notitie niet betwist. Dat ten tijde van de vaststelling "Reparatieplan 2021" al bekend was dat de geluidbelasting aan de [locatie] te hoog was, betekent niet dat de raad daarom bij de vaststelling van het voorliggende bestemmingsplan geen doorslaggevende betekenis aan deze hoge geluidbelasting mocht toekennen. Wat de eventueel nadelige invloed van het plan op de waarde van het perceel van Boukama betreft, overweegt de Afdeling het volgende. De Afdeling begrijpt de raad aldus dat hij dit belang van [appellant] heeft onderkend, maar dat de raad bij de afweging ook de resterende bouw- en gebruiksmogelijkheden op het perceel heeft betrokken. Zo is het perceel bestemd als "Bedrijventerrein" en op grond van artikel 3.1 van de planregels is dit perceel bestemd voor bedrijven met de functieaanduiding bedrijf tot en met categorie 3.2. Daarnaast is er een bouwvlak aanwezig en is het toegestaan om gebouwen te bouwen op grond van artikel 3.2.2 van de planregels. Weliswaar kan het gebruik van de woning als burgerwoning bij beëindiging daarvan door [appellant] niet worden voortgezet, maar dat neemt niet weg dat het perceel wel kan worden gebruikt en bebouwd voor de bedrijfsdoeleinden. Ook heeft de raad in deze afweging betrokken dat op het moment dat [appellant] het perceel in eigendom verkreeg, bij recht alleen een bedrijfswoning was toegestaan en geen burgerwoning. Het gebruik van de woning als reguliere woning viel toen al onder de beschermende werking van het gebruiksovergangsrecht.
    5.6.    De Afdeling stelt vast dat de raad de nadelige gevolgen voor Roukema van het plan heeft onderkend en oordeelt dat, gelet op de omstandigheden van dit geval, de raad niet een groter gewicht moest toekennen aan het belang van [appellant] dan hij heeft gedaan.
    Wat betreft de verslechtering van de situatie van [appellant] ten opzichte van het vernietigde "Reparatieplan 2021", overweegt de Afdeling het volgende. In de uitspraak van 16 november 2022 heeft de Afdeling de raad opgedragen om - indien de raad van mening is dat het als zodanig bestemmen van het gebruik niet in overeenstemming is met een goede ruimtelijke ordening - na te gaan welke regeling kan worden getroffen om het bestaande legale gebruik in het plan te kunnen voortzetten. De Afdeling heeft daarbij weliswaar de mogelijkheid van een uitsterfregeling vermeld, maar dat betekent niet dat de raad gehouden was in deze uitsterfregeling te voorzien. De raad had verschillende opties. De raad heeft in het kader van de opdracht van de Afdeling nader onderzoek gedaan en na heroverweging van de relevante feiten en omstandigheden beoordeeld of een als zodanig bestemmen, een uitsterfregeling dan wel persoonsgebonden overgangsrecht in overeenstemming is met een goede ruimtelijke ordening. De raad heeft vervolgens alleen persoonsgebonden overgangsrecht in overeenstemming met de goede ruimtelijke ordening geacht. De Afdeling ziet in wat is aangevoerd geen aanknopingspunten voor het oordeel dat de raad daarmee niet heeft voldaan aan de in de uitspraak van 16 november 2022 geformuleerde opdracht. Alleen al daarom is geen sprake van schending van het verbod van reformatio in peius (vergelijk de uitspraak van de Afdeling van 1 juli 2020, ECLI:NL:RVS:2020:1531, r.o. 11.1).
    Gelet op het bovenstaande heeft de raad naar het oordeel van de Afdeling voor het gebruik van het pand als burgerwoning persoonsgebonden overgangsrecht mogen opnemen.
    Het betoog slaagt niet.
    Was de raad gehouden een compensatie aan [appellant] te bieden?
    6.       [appellant] betoogt dat de raad het bestemmingsplan niet heeft mogen vaststellen zonder tegelijkertijd te voorzien in een financiële compensatie.
    6.1.    Er bestaat geen grond voor het oordeel dat de raad gehouden was een financiële compensatie aan [appellant] te bieden bij de vaststelling van het bestemmingsplan. Wat de nadelige invloed van het plan op de waarde van het pand van [appellant] betreft, bestaat een aparte procedure voor een eventuele tegemoetkoming in schade met eigen rechtsbeschermingsmogelijkheden.
    Het betoog slaagt niet.
    7.       Het beroep is ongegrond.
    8.       Het college hoeft geen proceskosten te vergoeden.
    Beslissing
    De Afdeling bestuursrechtspraak van de Raad van State:
    verklaart het beroep ongegrond.
    Aldus vastgesteld door mr. R. Uylenburg, lid van de enkelvoudige kamer, in tegenwoordigheid van mr. E.L. Denters, griffier.
    w.g. Uylenburg
    lid van de enkelvoudige kamer
    w.g. Denters
    griffier
    Uitgesproken in het openbaar op 19 november 2025
    1124