ECLI:NL:RBNHO:2022:4142, Rechtbank Noord-Holland, 15-04-2022, 20/5997
Rechtbank Noord-Holland — Uitspraak 
Datum: 2022-04-15 00:00:00.000000
Rechtsgebied: Bestuursrecht

Samenvatting: Wet openbaarheid van bestuur. Integrale weigering stukken openbaar te maken. Noodzakelijkheid inventarislijst. Zoekslag is ten onrechte beperkt, zodat aannemelijk is dat er meer documenten onder verweerder (moeten) berusten waarom is verzocht. Weigeringsgrond artikel 11 van de Wet openbaarheid van bestuur.

RECHTBANK NOORD-HOLLAND
    
    
      Zittingsplaats Haarlem
    
    
    
      Bestuursrecht
    
    
    
      zaaknummer: HAA 20/5997 
    
    
      uitspraak van de enkelvoudige kamer van 15 april 2022 in de zaak tussen
    
      [eiser] , uit [woonplaats] , eiser
    
    
      en
    
    
    het college van burgemeester en wethouders van de gemeente Haarlem, verweerder
    (gemachtigden: mr. F.J.H. van Tienen, mr. R. Braeken en R. Barwari).
    
    
  
  
    Procesverloop
    
    
      Bij besluit van 6 januari 2020 (het primaire besluit) heeft verweerder een verzoek van eiser van 23 november 2019 om op grond van de Wet openbaarheid van bestuur (Wob) informatie openbaar te maken, afgewezen.
    
    
    
      Op 14 november 2020 heeft eiser beroep ingesteld tegen het niet tijdig nemen van een besluit op zijn bezwaar tegen het primaire besluit.
    
    
    
      Bij op 18 november 2020 verzonden besluit (het bestreden besluit I) heeft verweerder het bezwaar van eiser tegen het primaire besluit gegrond verklaard. Verweerder heeft besloten alsnog aangetroffen documenten deels openbaar te maken.
    
    
    
      Verweerder heeft een verweerschrift ingediend.
    
    
    
      Bij brief van 10 december 2020 heeft eiser beroep ingesteld tegen het bestreden besluit I. 
    
    
    
      Verweerder heeft onder toepassing van artikel 8:29 van de Algemene wet bestuursrecht (Awb) stukken onder geheimhouding naar de rechtbank gestuurd die betrekking hebben op het bestreden besluit I. 
    
    
    
      Eiser heeft de rechtbank toestemming als bedoeld in artikel 8:29, vijfde lid, van de Awb verleend om van die stukken kennis te nemen. 
    
    
    
      Verweerder heeft een verweerschrift ingediend. 
    
    
    
      Bij besluit van 9 november 2021 (het bestreden besluit II) heeft verweerder alsnog aangetroffen documenten deels of integraal geweigerd openbaar te maken. 
    
    
    
      Bij brief van 17 november 2021 heeft eiser te kennen gegeven zich niet met het bestreden besluit II te kunnen verenigen. 
    
    
    
      Verweerder heeft onder toepassing van artikel 8:29 van de Awb stukken onder geheimhouding naar de rechtbank gestuurd die betrekking hebben op het bestreden besluit II. 
    
    
    
      Eiser heeft de rechtbank toestemming als bedoeld in artikel 8:29, vijfde lid, van de Awb verleend om van die stukken kennis te nemen.
    
    
    
      Verweerder heeft een aanvullend verweerschrift ingediend. 
    
    
    
      Eiser heeft aanvullende beroepschriften ingediend. 
    
    
    
      De rechtbank heeft het beroep op 23 februari 2022 op zitting behandeld. Eiser is verschenen. Verweerder heeft zich laten vertegenwoordigen door zijn gemachtigden.
    
    
    
      De rechtbank heeft de termijn voor het doen van uitspraak verlengd. 
    
    
  
  
    Overwegingen
    
    
      1.	In de bijlage zijn de relevante bepalingen van de Wob en de Awb opgenomen. De bijlage maakt onderdeel uit van deze uitspraak. 
    
    
    
      2.1
      Hangende het beroep van eiser tegen het niet tijdig nemen van een besluit op zijn bezwaar tegen het primaire besluit heeft verweerder met het bestreden besluit I alsnog een besluit op eisers bezwaar genomen. Eiser heeft geen belang meer bij een beoordeling van zijn beroep tegen het niet tijdig nemen van een besluit op zijn bezwaar. De wens van eiser het voor het indienen van dat beroep door hem betaalde griffierecht terug te krijgen levert geen belang op. Het beroep tegen het niet tijdig nemen van een besluit op bezwaar is dan ook niet-ontvankelijk. 
      
    
    
      2.2
      Het beroep tegen het niet tijdig nemen van het besluit op bezwaar heeft, gelet op het bepaalde in artikel 6:20, derde lid, van de Awb, mede betrekking op het alsnog genomen bestreden besluit I, nu eiser zich met dat besluit niet kan verenigen.
      
    
    
      2.3
      Hangende het beroep van eiser tegen het bestreden besluit I heeft verweerder het bestreden besluit II genomen. Het bestreden besluit II strekt deels tot wijziging en aanvulling van het bestreden besluit I. Het beroep heeft, gelet op artikel 6:19, eerste lid, van de Awb, van rechtswege mede betrekking op het bestreden besluit II. Omdat het bestreden besluit I deels ongewijzigd is gebleven, heeft eiser nog belang bij een inhoudelijke beoordeling van dat besluit, zodat de rechtbank eisers gronden gericht tegen dat besluit ook zal beoordelen.
      
    
    
      3.1
      Sinds 1 januari 2016 heeft de gemeente Haarlem een Meldpunt Integriteit. Het doel van deze meldmogelijkheid is om te bevorderen dat medewerkers van de gemeente Haarlem hun vermoedens van misstanden binnen de ambtelijke organisatie melden. 
      
    
    
      3.2
      
        Bij brief van 23 november 2019 heeft eiser bij verweerder een verzoek op grond van de Wob ingediend. Eiser heeft verzocht om digitale kopieën van 1 januari 2012 tot en met 31 december 2018 van alle e-mail – inclusief eventuele bestandsbijlagen – die te maken hebben met de ontwikkeling van de Tuin van Jonker, de verjaringszaak Kamperzijstraat
        nr. 5, de opvolgende (integriteits)meldingen en klachten van omwonenden inclusief hemzelf, en de afhandeling door medewerkers van verweerder. Eiser heeft verwezen naar e-mail back-ups die zijn gemaakt van de e-mailaccounts van:
      
      1. [naam 1] – destijds [functie] ,
      2. [naam 2] – destijds [functie] ,
      3. [naam 3] – destijds [functie] ,
      4. [naam 4] – destijds [functie] van [naam 2] ,
      5. [naam 5] – destijds [functie] ,
      6. [naam 6] – [functie] ,
      7. [naam 7] – een medewerker van verweerder die er zijdelings iets mee te maken heeft,
      8. [naam 8] – een medewerker van verweerder,
      9. [naam 9] – een medewerker van verweerder. 
      
        Eiser heeft verweerder verzocht objectieve derden alle back-ups te laten doorzoeken op bestanden die aan de voornoemde kwalificaties voldoen. 
        Eiser heeft eerder Wob-verzoeken ingediend bij verweerder. 
      
      
    
    
      3.3
      Verweerder heeft vervolgens het primaire besluit genomen. Daarin stelt hij zich op het standpunt dat er niet meer documenten onder hem berusten die onder de reikwijdte van het Wob-verzoek vallen dan de documenten die hij reeds aan eiser heeft verstrekt en openbaar heeft gemaakt in het kader van eerder door eiser ingediende Wob-verzoeken over hetzelfde onderwerp. Daarnaast is geen sprake van nieuwe feiten of omstandigheden die bij de beoordeling van het Wob-verzoek van eiser moeten worden betrokken. Een nieuwe zoekslag zal er volgens verweerder niet toe leiden dat nieuwe documenten boven tafel komen. Eiser heeft bezwaar gemaakt tegen het primaire besluit. 
      
    
    
      3.4
      Bij het bestreden besluit I heeft verweerder een aantal alsnog aangetroffen documenten deels openbaar gemaakt. Deze documenten zijn genummerd 24 tot en met 66, zoals ter zitting door verweerder is bevestigd. De documenten zijn aangetroffen nadat in een back-up van de e-mail boxen van betrokken medewerkers was gezocht. Verweerder heeft aan de beslissing te weigeren de documenten geheel openbaar te maken de weigeringsgronden als bedoeld in de artikelen 10, eerste lid en onder c, tweede lid en onder e en 11, eerste lid, van de Wob ten grondslag gelegd. Documenten die verband houden met meldingen van integriteitsschendingen of vermoedens van misstanden heeft verweerder onder verwijzing naar de Wet Huis voor klokkenluiders (WHK) en artikel 10, tweede lid, onder e en g, van de Wob integraal in zijn geheel geweigerd openbaar te maken. 
      
    
    
      3.5
      
        De Afdeling bestuursrechtspraak van de Raad van State (de Afdeling) heeft onder meer in zijn uitspraak van 10 maart 2021, ECLI:NL:RVS:2021:525, welke zaak een andere Wob-zaak van verweerder betreft, overwogen dat de Wob als algemene openbaarmakingsregeling voor bijzondere regelingen wijkt, als deze zijn neergelegd in een formele wet en als de bijzondere regeling bovendien uitputtend van aard is. Een dergelijke bijzondere openbaarmakingregeling is er niet voor informatie uit Meldpunt-dossiers. Ook niet in de WHK. Dat de WHK voor bij het Huis berustende onderzoeksinformatie een bijzondere openbaarmakingsregeling kent en de aan die openbaarmakingsregeling ten grondslag liggende belangen ook zouden spelen bij informatie uit Meldpunt-dossiers, maakt niet dat voor openbaarmaking van informatie uit Meldpunt-dossiers voorbij kan worden gegaan aan de strenge vereisten voor het laten wijken van de Wob.
        De Afdeling heeft voorts overwogen dat een bestuursorgaan in beginsel per document of onderdeel van een document moet motiveren op welke grond openbaarmaking achterwege wordt gelaten en dat het daarvan kan afzien als dat zou leiden tot herhalingen die geen redelijk doel dienen.
      
      
    
    
      3.6
      Naar aanleiding van deze uitspraak van de Afdeling heeft verweerder bij het bestreden besluit II het bestreden besluit I gewijzigd voor wat betreft de documenten die hij bij dat besluit integraal had geweigerd openbaar te maken. Verweerder heeft stukken die eiser reeds in zijn bezit heeft bij het bestreden besluit II niet aan eiser verstrekt. Overige stukken heeft verweerder alsnog deels geweigerd openbaar te maken onder verwijzing naar de weigeringsgronden die zijn opgenomen in de artikelen 10, tweede lid, onder e en g, en 11, eerste lid, van de Wob. 
      
      
        
          Het bestreden besluit I
        
      
      
    
    
      4.1
      Eiser betoogt dat verweerder documenten die betrekking hebben op integriteit bij het bestreden besluit I niet integraal onder verwijzing naar de WHK mocht weigeren openbaar te maken. Verweerder had per document of onderdeel daarvan moeten motiveren op welke grond openbaarmaking achterwege wordt gelaten.   
      
    
    
      4.2
      Verweerder heeft erkend dat hij documenten die betrekking hebben op integriteit niet integraal heeft mogen weigeren openbaar te maken, maar dat hij, gelet op de uitspraak van de Afdeling van 10 maart 2021, in beginsel per document of onderdeel van een document had moeten motiveren op welke grond openbaarmaking achterwege wordt gelaten. Daarom heeft verweerder het bestreden besluit II genomen waarbij hij het bestreden besluit I op dit punt heeft gewijzigd en aangevuld. 
      
    
    
      4.3
      De beroepsgrond slaagt. Het beroep van eiser tegen het bestreden besluit I is reeds hierom gegrond. Dat besluit komt wegens strijd met artikel 7:12, eerste lid, van de Awb reeds hierom voor vernietiging in aanmerking. 
      
    
    
      5.1
      Eiser betoogt daarnaast dat verweerder de openbaar gemaakte documenten – in strijd met artikel 7, tweede lid, van de Wob – niet in de door hem gewenste vorm, namelijk digitaal, aan hem heeft verstrekt. Eerst na het bestreden besluit I, namelijk op 11 december 2020, heeft verweerder de documenten in digitale vorm aan eiser verstrekt. 
      
    
    
      5.2
      De rechtbank is van oordeel dat eiser geen belang meer heeft bij een beoordeling van deze beroepsgrond, omdat verweerder de openbaar gemaakte documenten inmiddels in de door eiser gewenste vorm, te weten digitaal, aan hem heeft verstrekt. De wens van eiser het door hem betaalde griffierecht voor de behandeling van zijn beroep tegen het bestreden besluit I terug te krijgen levert geen belang bij beoordeling van deze beroepsgrond op, omdat hij het griffierecht al krijgt vergoed wegens het slagen van de hiervoor onder 4 besproken beroepsgrond en het als gevolg daarvan gegrond verklaren van zijn beroep tegen het bestreden besluit I. 
      
    
    
      6.1
      Eiser betoogt voorts dat bij het bestreden besluit I ten onrechte geen inventarisatielijst is bijgesloten. Er zijn documenten achtergehouden door verweerder onder verwijzing naar artikel 10, tweede lid, onder e en g, van de Wob, maar onduidelijk is hoeveel documenten en wat voor documenten dit betreft. 
      
    
    
      6.2
      
        Verweerder stelt zich in het verweerschrift op het standpunt dat de Wob niet verplicht tot het opstellen van een inventarisatielijst. Wel kan een inventarisatielijst zijn aangewezen als dat nodig is voor een deugdelijke motivering van een besluit. Dit geldt (vooral) in de situatie dat openbaarmaking van documenten geheel wordt geweigerd. 
        In dit geval is op de documenten per passage aangegeven welke weigeringsgrond daarop van toepassing is, waarvoor in het bestreden besluit I vervolgens de motivering is gegeven. Een inventarisatielijst voegt daar niets aan toe, aldus verweerder. In de documenten is niet steeds aangegeven dat op een passage daarvan artikel 10, tweede lid en onder e, van de Wob van toepassing is, omdat uit de context en de “omliggende”  informatie voor eiser duidelijk is dat het om dergelijke gegevens gaat. 
      
      
    
    
      6.3
      
        De rechtbank overweegt dat de Wob geen verplichting kent tot het vervaardigen van documenten, waaronder een inventarislijst, maar dat het zorgvuldigheidsbeginsel met zich kan brengen dat het bestuursorgaan bij de verstrekking van openbaar gemaakte stukken duidelijk maakt welke stukken het heeft verstrekt dan wel duidelijk maakt welke stukken het integraal heeft geweigerd te verstrekken.
        Het is op zichzelf duidelijk welke stukken verweerder bij het bestreden besluit I (deels in openbare vorm) aan eiser heeft verstrekt. Voor eiser zal echter niet duidelijk zijn geweest welke specifieke stukken verweerder integraal bij dat besluit heeft geweigerd aan hem te verstrekken. Het had op de weg van verweerder gelegen aan eiser duidelijk te maken welke stukken dat betrof, opdat eiser had kunnen nagaan of hij zich in zoverre met het besluit van verweerder kon verenigen. Aan het bestreden besluit I kleeft in zoverre ook een zorgvuldigheidsgebrek en het besluit komt ook om die reden voor vernietiging in aanmerking. Het betoog van eiser slaagt in zoverre. 
      
      
    
    
      6.4
      De rechtbank stelt verder vast dat bij het bestreden besluit II wel een inventarislijst is gevoegd (van deels openbaar gemaakte stukken), zodat de rechtbank ervan uitgaat dat deze beroepsgrond van eiser zich niet ook tegen dit besluit richt. 
      
    
    
      7.1
      
        Eiser betoogt verder dat er meer documenten onder verweerder (moeten) berusten waarom hij heeft verzocht dan dat er tot nu toe (deels) openbaar zijn gemaakt. 
        Hij voert hiertoe ten eerste aan dat verweerder de zoekslag naar documenten ten onrechte heeft beperkt tot documenten die dateren van 21 november 2014 en later. Zijn Wob-verzoek ziet echter op documenten vanaf 1 januari 2012. 
        Ook is in het bestreden besluit I volgens eiser niet duidelijk uitgelegd hoe verweerder naar documenten heeft gezocht. Daarnaast is deels door medewerkers zelf gezocht, terwijl eiser heeft verzocht te zoeken in back-ups. 
        Verder heeft eiser stukken en getuigenissen in zijn bezit waaruit blijkt dat verweerder zijn zoekplicht niet serieus heeft genomen. Eiser heeft documenten, vooral e-mailberichten, ingebracht van en aan [naam 1] , [naam 2] , [naam 3] , [naam 4] , [naam 5] , [naam 6] , [naam 7] , [naam 8] en [naam 9] die betrekking hebben op het onderwerp van het Wob-verzoek. 
      
      
    
    
      7.2
      
        In het bestreden besluit I is vermeld dat verweerder documenten heeft gezocht in de back-up van de e-mailboxen van een aantal betrokken (ex-)medewerkers. Daarin is een aantal documenten aangetroffen. 
        In het verweerschrift heeft verweerder aangegeven dat de zoekslag is beperkt tot de periode tussen 21 november 2014 en de datum van het Wob-verzoek, omdat eiser in bezwaar heeft aangegeven dat de zoekslag tot die periode beperkt kon blijven. Gezocht is met gebruikmaking van de zoektermen Tuin van Jonker, Verjaring Kamperzijstraat nr. 5 Haarlem, Kamperzijstraat nr. 5 Haarlem, Verjaring Tuin van Jonker, Tuin van Jonker [eiser] en Kamperzijstraat nr. 5. Er is gezocht in de back-ups van de e-mailaccounts van zes van de door eiser genoemde personen. Voor de overige drie personen geldt dat van een persoon geen back-up is teruggevonden van na november 2014. Een persoon was ver voor 21 november 2014 betrokken bij het dossier Tuin van Jonker, zodat een zoekslag volgens verweerder geen e-mailberichten kon opleveren. Van deze persoon zijn alle e-mailberichten van eerdere datum bovendien al betrokken bij de besluitvorming met betrekking tot eerdere Wob-verzoeken van eiser. De laatste persoon is nog werkzaam bij verweerder, zodat ten aanzien van die persoon geen back-up hoefde te worden teruggezet en doorzocht. Die persoon heeft de eigen mailbox nogmaals zelf doorzocht met behulp van zoektermen, maar heeft daarbij geen nieuwe documenten aangetroffen. Gevonden zijn documenten die in totaal uit 43 pagina’s bestaan alsmede een aantal mailberichten met bijlagen die afkomstig zijn van of gericht waren aan (leden van) het Meldpunt Integriteit. 
      
      
    
    
      7.3
      De rechtbank overweegt dat wanneer een bestuursorgaan stelt dat na onderzoek is gebleken dat een document of documenten niet onder hem berust(en) en een dergelijke mededeling niet ongeloofwaardig voorkomt, het in beginsel aan degene die om informatie verzoekt is om aannemelijk te maken dat, in tegenstelling tot de uitkomsten van het onderzoek door het bestuursorgaan, dat document of documenten toch onder het bestuursorgaan berust(en).
      
    
    
      7.4
      
        De rechtbank is van oordeel dat verweerder zijn zoekslag ten onrechte heeft beperkt 
        tot documenten die dateren van 21 november 2014 en later. In zijn Wob-verzoek heeft eiser uitdrukkelijk verzocht om documenten die dateren van 1 januari 2012 en later. In het bezwaarschrift zijn, anders dan verweerder heeft verondersteld, geen aanknopingspunten te vinden voor het oordeel dat eiser heeft ingestemd met inperking van de zoekslag tot documenten die van en na 21 november 2014 dateren. Dat eiser, zoals verweerder ter zitting heeft gesteld, hier tijdens de hoorzitting mee zou hebben ingestemd is (uit stukken) niet gebleken. Eiser heeft dit ter zitting ook betwist. Verweerder heeft in zoverre bij het bestreden besluit I niet volledig op het Wob-verzoek van eiser beslist. 
      
      
    
    
      7.5
      De rechtbank is verder van oordeel dat verweerder in het bestreden besluit I en aanvullend in zijn verweerschrift op voldoende duidelijke wijze heeft uiteengezet op welke wijze hij de e-mailboxen van de door eiser in zijn Wob-verzoek genoemde personen heeft onderzocht. In hetgeen eiser hierover nog heeft aangevoerd is geen grond gelegen voor het oordeel dat (te) onduidelijk is hoe verweerder heeft gezocht of dat verweerder op onjuiste wijze heeft gezocht. Het betoog van eiser faalt in zoverre. 
      
    
    
      7.6
      
        Met betrekking tot het betoog van eiser dat er meer documenten onder verweerder (moeten) berusten waarom hij heeft verzocht dan dat er tot nu toe (deels) openbaar zijn gemaakt overweegt de rechtbank als volgt. 
        Omdat verweerder, gelet op hetgeen hiervoor is overwogen, de periode waarover hij naar documenten heeft gezocht ten onrechte heeft beperkt, is reeds daarom aannemelijk dat er meer documenten onder verweerder (moeten) berusten waarom eiser heeft verzocht dan dat verweerder tot nu toe (deels) openbaar heeft gemaakt. Namelijk documenten die van voor 21 november 2014 dateren. 
        Uit door eiser bij zijn aanvullende beroepschrift van 9 september 2021 ingebrachte stukken, voornamelijk e-mailberichten, die van of na 21 november 2014 dateren blijkt voorts dat er meer documenten onder verweerder berusten die betrekking hebben op het onderwerp van eisers Wob-verzoek (dit blijkt uit de bijlagen 11, 14 en 15 behorende bij het aanvullende beroepschrift). Voor zover deze documenten nog niet eerder op grond van de Wob (deels) openbaar zijn gemaakt, had dit wel moeten gebeuren en dient dit alsnog te gebeuren.
        Ten slotte is niet aannemelijk dat er onder verweerder nog meer documenten berusten dan de documenten die eiser bij zijn aanvullende beroepschrift van 9 september 2021 heeft gevoegd. In die documenten is namelijk niet verwezen naar nog weer andere documenten. 
      
    
    
      7.7
      De beroepsgrond slaagt deels. 
      
    
    
      8.1
      
        Eiser betoogt voorts dat verweerder een te ruime invulling heeft gegeven aan het begrip “persoonlijke beleidsopvatting”. Verweerder heeft delen van documenten niet mogen weigeren openbaar te maken onder verwijzing naar de weigeringsgrond die is opgenomen in artikel 11, eerste lid, van de Wob. Een persoonlijke mening over een zaak of een persoon is volgens eiser geen beleidsopvatting. Duidelijk moet zijn over welk beleid een ambtenaar een opvatting heeft. Verweerder heeft de weigering generiek gemotiveerd, maar die weigering geeft eiser weinig inzicht. 
        Wat betreft de brief die verweerder heeft gestuurd aan de hoofdofficier van justitie, is volgens eiser geen sprake van intern beraad, gelet op de aard van het onderwerp van de brief. 
        Wat betreft een memo van 16 maart 2016 is volgens eiser artikel 11, eerste lid, van de Wob ook te ruim toegepast met betrekking tot drie daarin weggelakte passages. 
      
      
    
    
      8.2
      
        In het bestreden besluit I is vermeld dat per document op passageniveau is beoordeeld of (onderdelen van) de verslagen informatie bevatten over persoonlijke beleidsopvattingen, waarbij is uitgegaan van de definitie van het begrip persoonlijke beleidsopvattingen zoals opgenomen in artikel 1, aanhef en onder f, van de Wob. 
        In het verweerschrift stelt verweerder dat artikel 11 van de Wob gaat over persoonlijke opvattingen over het handelen van verweerder in al zijn facetten. Het gaat om het extern en intern optreden van het bestuur en de wijze waarop taken door een bestuursorgaan worden vervuld. Dit betekent volgens verweerder dat ook een opvatting, voorstel, aanbeveling of conclusie van een ambtenaar met betrekking tot een (concept) e-mail aan een hoofdofficier een persoonlijke beleidsopvatting is. Dergelijke correspondentie betreft een bestuurlijke aangelegenheid. 
      
      
    
    
      8.3
      
        Zoals de Afdeling heeft overwogen in zijn uitspraak van 19 januari 2022, ECLI:NL:RVS:2022:175 volgt uit de geschiedenis van de totstandkoming van artikel 11 van de Wob (Kamerstukken II 1986/87, 19 859, nr. 3, blz. 13) dat het interne karakter van een stuk wordt bepaald door het oogmerk waarmee dit is opgesteld. Degene die het document heeft opgesteld, moet de bedoeling hebben gehad dat dit zou dienen voor hemzelf of voor het gebruik door anderen binnen de overheid. Met de in artikel 11, eerste lid, neergelegde beperking ten aanzien van persoonlijke beleidsopvattingen in documenten die zijn opgesteld ten behoeve van intern beraad, heeft de wetgever beoogd “dat ambtenaren de vrijheid dienen te hebben ongehinderd hun bijdrage te leveren aan de beleidsvoorbereiding of -uitvoering, en daarover te studeren, te brainstormen, anderszins te overleggen, nota's te schrijven etc. Zij moeten […] in alle openhartigheid onderling functioneel kunnen communiceren” (Kamerstukken II 1987/88, 19 859, nr. 6, blz. 13). Onder persoonlijke beleidsopvatting wordt verstaan een opvatting, voorstel, aanbeveling of conclusie van één of meer personen over een bestuurlijke aangelegenheid en de daartoe door hen aangevoerde argumenten.
        Feitelijke gegevens zijn geen persoonlijke beleidsopvattingen en kunnen daarom niet krachtens artikel 11, eerste lid, van de Wob worden geweigerd. Feitelijke gegevens kunnen wel zodanig met die opvattingen zijn verweven dat het niet mogelijk is deze te scheiden. In dat geval kunnen ook die feitelijke gegevens met een beroep op dit artikel worden geweigerd. Indien die feitelijke gegevens uitsluitend bestaan uit informatie die uit anderen hoofde reeds openbaar is, hoeven deze gegevens niet te worden verstrekt. Op informatie die al van overheidswege openbaar is gemaakt is de Wob niet van toepassing.
        Een bestuursorgaan moet per zelfstandig onderdeel van een document voor intern beraad met informatie over een bepaalde bestuurlijke aangelegenheid, zoals alinea’s, bezien of het persoonlijke beleidsopvattingen bevat en, wanneer in de opvattingen informatie van feitelijke aard is opgenomen, of de persoonlijke beleidsopvattingen zodanig met deze feitelijke gegevens zijn verweven dat deze niet zijn te scheiden. In geval van verwevenheid mag in beginsel het betrokken onderdeel van het document worden geweigerd op grond van artikel 11 van de Wob. Een bestuursorgaan hoeft niet binnen een zelfstandig onderdeel van een document per zin of zinsdeel te bepalen of verwevenheid een weigering kan rechtvaardigen. 
      
      
    
    
      8.4
      De rechtbank heeft met toepassing van artikel 8:29 van de Awb kennisgenomen van de door verweerder deels geheim gehouden documenten.
      
    
    
      8.5
      De rechtbank stelt voorop dat bij de beoordeling van de vraag of verweerder artikel 11, eerste lid, van de Wob aan zijn (gedeeltelijke) weigering tot openbaarmaking ten grondslag heeft kunnen leggen het onder 8.3 weergegeven kader het uitgangspunt vormt. De uitleg die eiser aan het begrip “persoonlijke beleidsopvatting” geeft is te beperkt. 
      
      
        8.6.1
        De rechtbank stelt vast dat verweerder ten aanzien van een aantal passages artikel 11, eerste lid, van de Wob heeft toegepast. 
        
      
      
        8.6.2
        Alle passages die zijn weggelakt in de berichten die in een mailbericht van [naam 5] van 22 augustus 2018 (document 40) zijn opgenomen vallen naar het oordeel van de rechtbank onder artikel 11, eerste lid, van de Wob. Datzelfde geldt voor de passages die zijn weggelakt in een mailbericht van [naam 1] van 4 december 2014 (document 47). 
        
      
      
        8.6.3
        De rechtbank is verder van oordeel dat het eerste gedeelte van de een na laatste zin in het mailbericht van [naam 1] van 27 november 2014 (document 49) niet onder artikel 11, eerste lid, van de Wob valt. Verweerder heeft althans niet deugdelijk gemotiveerd waarom dat het geval is. Het tweede gedeelte van die zin valt naar het oordeel van de rechtbank wel onder artikel 11 van de Wob.
        
      
      
        8.6.4
        De rechtbank is daarnaast van oordeel dat de weggelakte passages in het mailbericht van [naam 5] aan onder meer [naam 10] van 24 november 2014 (document 50), met uitzondering van de naam van eiser, onder artikel 11, eerste lid, van de Wob vallen. 
        
      
      
        8.6.5
        
          Wat betreft een memo aan de burgemeester van 16 maart 2016 (document 51 en 52) overweegt de rechtbank als volgt. 
          De eerste in de memo van 16 maart 2016 weggelakte passage valt naar het oordeel van de rechtbank, met uitzondering van de naam van eiser, onder artikel 11, eerste lid, van de Wob. Hoewel in een memo van 16 april 2016 die eiser zelf heeft ingebracht diezelfde passage is opgenomen en die passage in die memo niet is weggelakt, betekent dit niet dat de Wob niet meer van toepassing is op de in de memo van 16 maart 2016 eerst weggelakte passage. Ter zitting is namelijk duidelijk geworden dat de memo van 16 april 2016 en daarmee de betreffende passage niet op grond van de Wob reeds openbaar is gemaakt, maar dat eiser deze memo op andere wijze in zijn bezit heeft gekregen. 
          De tweede in de memo van 16 maart 2016 weggelakte passage valt naar het oordeel van de rechtbank, met uitzondering van het schuingedrukte gedeelte aan het begin ervan, onder artikel 11, eerste lid, van de Wob. Verweerder heeft niet deugdelijk gemotiveerd waarom het schuingedrukte gedeelte onder artikel 11 van de Wob valt. 
          De derde in de memo van 16 maart 2016 weggelakte passage valt naar het oordeel van de rechtbank onder artikel 11, eerste lid, van de Wob. Voor zover een deel van de passage niet is weggelakt in de memo van 16 april 2016 kan onder verwijzing naar het voorgaande niet worden gezegd dat daarop de Wob niet van toepassing is. 
          De laatste passage die is weggelakt in de memo van 16 maart 2016 valt naar het oordeel van de rechtbank onder artikel 11, eerste lid, van de Wob. 
        
        
      
      
        8.6.6
        De passages die zijn weggelakt in een mailbericht van 21 september 2015 (document 57) vallen naar het oordeel van de rechtbank onder artikel 11, eerste lid, van de Wob.
        
      
      
        8.6.7
        De rechtbank is van oordeel dat het tweede gedeelte van de weggelakte passage in een mailbericht van [naam 1] van 27 november 2014 (document 59) niet onder artikel 11, eerste lid, van de Wob valt. Verweerder heeft althans niet deugdelijk gemotiveerd waarom dat het geval is. Het eerste gedeelte van de weggelakte passage valt naar het oordeel van de rechtbank wel onder artikel 11 van de Wob. 
        
      
      
        8.6.8
        De rechtbank is ten slotte van oordeel dat de weggelakte passage in een mailbericht van 27 november 2014 (document 65) met als onderwerp “Van Marumstraat verjaring” onder artikel 11, eerste lid, van de Wob valt.
        
      
    
    
      8.7
      De beroepsgrond slaagt deels.
      
      
        9.	Gelet op het voorgaande komt het bestreden besluit I in zijn geheel voor vernietiging in aanmerking wegens strijd met het bepaalde in de artikelen 3:2 en 7:12, eerste lid, van de Awb. 
      
      
      
        
          Het bestreden besluit II
        
      
      
    
    
      10.1
      Eiser betoogt dat verweerder, gelet op de bij het bestreden besluit II aangeleverde stukken, ten onrechte nog steeds geen extra zoekslag heeft verricht. Verweerder heeft nog steeds niet naar oudere stukken gezocht en voorts berusten er onder verweerder volgens eiser aantoonbaar meer stukken dan bij de bestreden besluiten zijn betrokken.
      
    
    
      10.2
      De rechtbank is, onder verwijzing naar het onder 7.4 overwogene, van oordeel dat verweerder ook bij het bestreden besluit II nog steeds een te beperkte zoekslag heeft verricht door uitsluitend naar documenten te zoeken die dateren van of na 21 november 2014. Verweerder heeft dus nog steeds onvolledig op eisers Wob-verzoek beslist en in zoverre is aannemelijk dat er onder verweerder meer stukken berusten. Met het bestreden besluit II is verweerder wat betreft de omvang van de zoekslag dan ook niet tegemoetgekomen aan het beroep van eiser. Het bestreden besluit is in strijd met het bepaalde in de artikelen 3:2 en 7:12, eerste lid, van de Awb. 
      
    
    
      10.3
      De beroepsgrond slaagt. 
      
      11. Eerst ter zitting heeft eiser aangevoerd dat verweerder bij het bestreden besluit II niet onder verwijzing naar de artikelen 10, tweede lid en onder g, en 11, eerste lid, van de Wob documenten deels heeft mogen weigeren openbaar te maken. De rechtbank laat deze beroepsgronden wegens strijd met de goede procesorde buiten beschouwing. Niet gebleken is dat eiser deze beroepsgronden niet eerder had kunnen aanvoeren. De rechtbank neemt hierbij ook in aanmerking dat zij eiser twee keer, namelijk bij brieven van 16 november 2021 en 3 februari 2022, in de gelegenheid heeft gesteld afzonderlijke beroepsgronden aan te voeren tegen het bestreden besluit II, maar dat eiser daar maar ten dele gebruik van heeft gemaakt. 
      
      12. Gelet op het voorgaande is ook het beroep tegen het bestreden besluit II gegrond. Dit besluit komt voor vernietiging in aanmerking voor zover verweerder daarbij niet naar documenten betreffende het onderwerp van het Wob-verzoek heeft gezocht die dateren van voor 21 november 2014. 
      
      13. De rechtbank zal verweerder opdragen een nieuw besluit op het bezwaar van eiser tegen het primaire besluit te nemen, met inachtneming van hetgeen in deze uitspraak is overwogen. 
      
      14. Omdat de rechtbank het beroep tegen de bestreden besluiten I en II gegrond verklaart, bepaalt de rechtbank dat verweerder aan eiser het door hem betaalde griffierecht vergoedt. 
      
      15. Van voor vergoeding in aanmerking komende proceskosten is niet gebleken.
      
      
      
      
      
      
      
      
      
      
      
      
      
      
      
      
      
      
      
    
  
  
    Beslissing
    
    
      De rechtbank 
    
    
    - verklaart het beroep tegen het niet tijdig nemen van een besluit op bezwaar tegen het primaire besluit niet-ontvankelijk;
    - verklaart het beroep tegen de bestreden besluiten I en II gegrond;
    - vernietigt het bestreden besluit I;
    - vernietigt het bestreden besluit II voor zover verweerder daarbij niet naar documenten betreffende het onderwerp van het Wob-verzoek heeft gezocht die dateren van voor 21 november 2014;
    - draagt verweerder op een nieuw besluit op het bezwaar van eiser tegen het primaire besluit te nemen, met inachtneming van hetgeen in deze uitspraak is overwogen;
    - draagt verweerder op het betaalde griffierecht van € 178,00 aan eiser te vergoeden.
    
    
      Deze uitspraak is gedaan door mr. D.M. de Feijter, voorzitter, mr. drs. J.H.A.C. Everaerts en mr. W.B. Klaus, leden, in aanwezigheid van mr. W.I.K. Baart, griffier. De uitspraak is uitgesproken in het openbaar op 15 april 2022.
    
    
    
    
    
    
    
    
      
        
        
        
          
            
              griffier
            
            
              voorzitter
            
          
        
      
    
    
    
    
      Een afschrift van deze uitspraak is verzonden aan partijen op:
    
    
    
  
  
    Bent u het niet eens met deze uitspraak?
    Als u het niet eens bent met deze uitspraak, kunt u een brief sturen naar de Afdeling bestuursrechtspraak van de Raad van State waarin u uitlegt waarom u het er niet mee eens bent. Dit heet een beroepschrift. U moet dit beroepschrift indienen binnen 6 weken na de dag waarop deze uitspraak is verzonden. U ziet deze datum hierboven.
    
    
    
    
    
    
    
    
    
    
    
    
    
    
    
      BIJLAGE
    
    
    
      
        Wet openbaarheid van bestuur
      
    
    
    
      Artikel 1	
      In deze wet en de daarop berustende bepalingen wordt verstaan onder:
      (…)	
    
    b. bestuurlijke aangelegenheid: een aangelegenheid die betrekking heeft op beleid van een bestuursorgaan, daaronder begrepen de voorbereiding en de uitvoering ervan;
    c. intern beraad: het beraad over een bestuurlijke aangelegenheid binnen een bestuursorgaan, dan wel binnen een kring van bestuursorganen in het kader van de gezamenlijke verantwoordelijkheid voor een bestuurlijke aangelegenheid;
    (…);
    f. persoonlijke beleidsopvatting: een opvatting, voorstel, aanbeveling of conclusie van een of meer personen over een bestuurlijke aangelegenheid en de daartoe door hen aangevoerde argumenten; (…). 
    
    
      Artikel 7
    
    1. Het bestuursorgaan verstrekt de informatie met betrekking tot de documenten die de verlangde informatie bevatten door:
    a. kopie ervan te geven of de letterlijke inhoud ervan in andere vorm te verstrekken,
    b. kennisneming van de inhoud toe te staan,
    c. een uittreksel of een samenvatting van de inhoud te geven, of
    d. inlichtingen daaruit te verschaffen.
    2 Het bestuursorgaan verstrekt de informatie in de door de verzoeker verzochte vorm, tenzij:
    a. het verstrekken van de informatie in die vorm redelijkerwijs niet gevergd kan worden;
    b. de informatie reeds in een andere, voor de verzoeker gemakkelijk toegankelijke vorm voor het publiek beschikbaar is.
    
    
      Artikel 10	 
      1Het verstrekken van informatie ingevolge deze wet blijft achterwege voor zover dit:
      (…)
      c.bedrijfs- en fabricagegegevens betreft, die door natuurlijke personen of rechtspersonen vertrouwelijk aan de overheid zijn meegedeeld.
    
    2 Het verstrekken van informatie ingevolge deze wet blijft eveneens achterwege voor zover het belang daarvan niet opweegt tegen de volgende belangen:
    
      e.de eerbiediging van de persoonlijke levenssfeer;
      (…);
      g.het voorkomen van onevenredige bevoordeling of benadeling van bij de aangelegenheid betrokken natuurlijke personen of rechtspersonen dan wel van derden.
    
    
    
      Artikel 11	     
      1In geval van een verzoek om informatie uit documenten, opgesteld ten behoeve van intern beraad, wordt geen informatie verstrekt over daarin opgenomen persoonlijke beleidsopvattingen.
      2Over persoonlijke beleidsopvattingen kan met het oog op een goede en democratische bestuursvoering informatie worden verstrekt in niet tot personen herleidbare vorm. Indien degene die deze opvattingen heeft geuit of zich erachter heeft gesteld, daarmee heeft ingestemd, kan de informatie in tot personen herleidbare vorm worden verstrekt.
      
        Algemene wet bestuursrecht
      
    
    
    
      Artikel 3:2	
      Bij de voorbereiding van een besluit vergaart het bestuursorgaan de nodige kennis omtrent de relevante feiten en de af te wegen belangen.
    
    
    
      Artikel 6:19	
    
    1. Het bezwaar of beroep heeft van rechtswege mede betrekking op een besluit tot intrekking, wijziging of vervanging van het bestreden besluit, tenzij partijen daarbij onvoldoende belang hebben.
    
    
      Artikel 6:20
    
    3 Het beroep tegen het niet tijdig nemen van een besluit heeft mede betrekking op het alsnog genomen besluit, tenzij dit geheel aan het beroep tegemoet komt.
    
    
      Artikel 7:12	
      1De beslissing op het bezwaar dient te berusten op een deugdelijke motivering, die bij de bekendmaking van de beslissing wordt vermeld. (…). 
    
    
    
      Artikel 8:29	
    
    1. Partijen die verplicht zijn inlichtingen te geven dan wel stukken over te leggen, kunnen, indien daarvoor gewichtige redenen zijn, het geven van inlichtingen dan wel het overleggen van stukken weigeren of de bestuursrechter mededelen dat uitsluitend hij kennis zal mogen nemen van de inlichtingen onderscheidenlijk de stukken.
    5 Indien de bestuursrechter heeft beslist dat de beperking van de kennisneming gerechtvaardigd is, kan hij slechts met toestemming van de andere partijen mede op de grondslag van die inlichtingen onderscheidenlijk die stukken uitspraak doen. Indien de toestemming wordt geweigerd, wordt de zaak verwezen naar een andere kamer.