ECLI:NL:RBNNE:2025:5098, Rechtbank Noord-Nederland, 12-12-2025, LEE 24/3037
Rechtbank Noord-Nederland — Uitspraak 
Datum: 2025-12-12 00:00:00.000000
Rechtsgebied: Bestuursrecht

Samenvatting: Wet voorkeursrecht gemeenten, Misbruik van bevoegdheid en rechtsverwerking, vertrouwensbeginsel, gelijkheidsbeginsel en detournement de pouvoir, schade en financieel belang

RECHTBANK NOORD-NEDERLAND
    
    
      Zittingsplaats Groningen
    
    
    
      Bestuursrecht
    
    
    
      zaaknummer: LEE 24/3037 
    
    
      uitspraak van de meervoudige kamer van 12 december 2025 in de zaak tussen
    
      [naam 1 uit woonplaats] , eiser
    (gemachtigde: [naam 2] )
    
    
      en
    
    
    de raad van de gemeente Smallingerland, de raad 
    (gemachtigden: mrs. W. Nooteboom en J. de Roos ).
    
    
    Samenvatting
    
    
      1. Deze uitspraak gaat over de vestiging van het voorkeursrecht op grond van de Wet voorkeursrecht gemeenten (Wvg) op het perceel waarvan eiser en (de erven van) wijlen de heer [naam 3] (hierna: de erven), ieder voor de onverdeelde helft, eigenaar zijn. Eiser is het niet eens met dit voorkeursrecht. Hij voert daartoe een aantal beroepsgronden aan. Aan de hand van deze beroepsgronden beoordeelt de rechtbank het bestreden besluit.
    
    
    
      1.1.
      De rechtbank komt in deze uitspraak tot het oordeel dat het beroep ongegrond is. Hierna legt de rechtbank uit hoe zij tot dit oordeel komt en welke gevolgen dit oordeel heeft. 
      
    
  
  
    Totstandkoming van het besluit en procesverloop
    
    
      2. Eiser is mede-eigenaar van het perceel aan [het perceel] . Het gaat om het perceel kadastraal bekend gemeente Boornbergum, [sectie] , [nummer] . Hier is het Fries Congrescentrum Drachten (FCD) gevestigd. Een groot deel van het FCD is door het Centraal Orgaan opvang asielzoekers (COA) gebruikt als locatie voor de tijdelijke opvang van vluchtelingen. 
    
    
    
      2.1.
      In het voorjaar van 2023 is de gemeente in overleg getreden met eiser en de heer [naam 3] over de aankoop van het perceel. Zij hebben het bod dat de gemeente heeft gedaan niet geaccepteerd. Bij brief van 1 juni 2023 hebben zij een tegenvoorstel gedaan en de gemeente tot 8 juni 2023 de tijd gegeven daarop te reageren. De heer [naam 3] is enkele dagen na het verzenden van deze brief overleden. De erven hebben de onderhandelingen voortgezet. De gemeente heeft het tegenvoorstel niet geaccepteerd.
      
    
    
      2.2.
      Het college van burgemeester en wethouders van de gemeente Smallingerland heeft op 28 september 2023 het perceel, met toepassing van artikel 6, eerste lid, van de Wvg, voorlopig aangewezen als grond waarop het voorkeursrecht zoals bedoeld in de Wvg van toepassing is. Eiser is hiervan bij besluit van 2 oktober 2023 op de hoogte gesteld. Hij heeft tegen dit besluit een bezwaarschrift ingediend. 
      
    
    
      2.3.
      Op 12 december 2023 heeft de raad het perceel definitief aangewezen als grond waarop het voorkeursrecht van toepassing is. 
      
    
    
      2.4.
      Op grond van het bepaalde in artikel 6, derde lid, van de Wvg, wordt het bezwaar van eiser geacht mede te zijn gericht tegen het besluit van de raad van 12 december 2023. Bij het bestreden besluit heeft de raad het bezwaar van eiser ongegrond verklaard.
      
    
    
      2.5.
      Eiser heeft beroep ingesteld tegen het bestreden besluit. 
      
    
    
      2.6.
      De raad heeft een verweerschrift ingediend.
      
    
    
      2.7.
      De rechtbank heeft het beroep op 23 september 2025 op zitting behandeld. Hieraan hebben deelgenomen: eiser, de gemachtigde van eiser en de gemachtigden van de raad, vergezeld van J. Boersma en T. Lantinga .
      
    
  
  
    Beoordeling door de rechtbank
    
    3. Op 1 januari 2024 is de Wvg ingetrokken en is de Omgevingswet in werking getreden. Op het bestreden besluit is het oude recht van toepassing. Uit artikel 4.1, eerste lid, van de Aanvullingswet grondeigendom Omgevingswet blijkt namelijk dat het oude recht van toepassing blijft op een voor 1 januari 2024 genomen besluit tot aanwijzing van gronden op grond van de Wvg, tot het besluit onherroepelijk wordt.
    
    
      
        Omvang van het geding
      
    
    4. Het beroep van eiser is gericht tegen het bestreden besluit. De rechtbank beoordeelt hierna de beroepsgronden die eiser hiertegen heeft aangevoerd. Eiser heeft de rechtbank in de gronden van het beroep ook verzocht om de gemeente te veroordelen om de inschrijving van het voorkeursrecht in de openbare registers door te halen, op straffe van een dwangsom. Daarover kan de rechtbank niet oordelen. Dat verzoek valt daarom buiten de omvang van het geding.
    
    
      
        Misbruik van bevoegdheid en rechtsverwerking
      
    
    5. Eiser stelt zich op het standpunt dat de gemeente de kans heeft gehad om het perceel te kopen, maar dat de onderhandelingen over de prijs zijn stukgelopen. Hij is van mening dat hij daarom vrij was om onderhandelingen te starten met een private partij, wat hij ook heeft gedaan. Eiser vindt dat de raad, door het inroepen van het voorkeursrecht een manier tracht te vinden om opnieuw over de prijs te kunnen onderhandelen. Hij stelt dat de raad hiermee misbruik heeft gemaakt van zijn bevoegdheid. Verder is hij van mening dat de raad, door het stuklopen van de onderhandelingen met de gemeente, zijn recht heeft verwerkt om gebruik te maken van zijn bevoegdheden in de Wvg.
    
    
      5.1.
      De rechtbank overweegt dat het doel van de Wvg is het tegengaan van grondspeculatie en prijsopdrijving en het verschaffen van een voorrangspositie aan de gemeente indien een eigenaar of zakelijk gerechtigde zijn of haar recht wil gaan vervreemden ten aanzien van gronden waarop woningbouw is voorzien. De rechtbank is van oordeel dat de raad zijn bevoegdheid niet heeft gebruikt voor een ander doel dan waarvoor die is verleend. Uit het raadsvoorstel en wat op zitting naar voren is gekomen, blijkt dat de raad het perceel wil bestemmen voor woningbouw. De tijdelijke crisisnoodopvang van vluchtelingen in het FCD doet daar niet aan af. Daarmee is voldaan aan de eis in artikel 5, eerste lid, van de Wvg dat aan het perceel een niet-agrarische bestemming is toegedacht en het gebruik afwijkt van de toegedachte bestemming. Dat de raad het voorkeursrecht pas heeft gevestigd na het stuklopen van de onderhandelingen met de gemeente, maakt niet dat sprake is van misbruik van die bevoegdheid. Uit de Wvg volgt niet dat de raad het voorkeursrecht in dat geval niet meer mag vestigen. 
      
      
        6. Eiser heeft verder aangevoerd dat zowel hij als de raad onvoldoende is  geïnformeerd, waardoor het beginsel van hoor en wederhoor is geschonden en de raad geen zuiver besluit heeft kunnen nemen. Daartoe voert eiser aan dat het collegevoorstel van 2 oktober 2023, waarin de aanleiding is genoemd voor het vestigen van het voorkeursrecht op het perceel, geen deel heeft uitgemaakt van de bezwaarprocedure. Volgens eiser is hem daardoor de kans ontnomen om hierop te reageren, in die zin dat deze aanleiding geen motief voor het vestigen van het voorkeursrecht kan zijn. 
      
      
    
    
      6.1.
      Deze beroepsgrond slaagt niet. Niet aannemelijk is geworden dat relevante informatie voor de besluitvorming heeft ontbroken. Zelfs als het collegevoorstel geen deel uitmaakte van het bezwaardossier, dan heeft dit er niet toe geleid dat de raad met de wetenschap van nu zijn standpunt over het vestigen van het voorkeursrecht op het perceel heeft gewijzigd. De rechtbank ziet daarom geen grond voor het oordeel dat de raad, toen hij het besluit nam het voorkeursrecht te vestigen, onvolledig of onjuist geïnformeerd was. Overigens is het collegevoorstel in deze procedure ingebracht en hebben beide partijen daarop kunnen reageren. 
      
      7. Voor zover eiser aanvoert dat sprake is van rechtsverwerking, is de rechtbank van oordeel dat het enkele feit dat eerder over de verwerving van het perceel is onderhandeld, niet in de weg staat aan vestiging van het voorkeursrecht. Van rechtsverwerking is geen sprake, nog daargelaten de vraag of dit privaatrechtelijk leerstuk in deze zaak op de publiekrechtelijke relatie tussen eiser en de raad onverkort van toepassing is. 
      
      
        
          Vertrouwensbeginsel
        
      
      8. Eiser stelt zich op het standpunt dat hij erop mocht vertrouwen dat hij na het stuklopen van de onderhandelingen met de gemeente het perceel mocht verkopen aan een derde. 
      
    
    
      8.1.
      
        Wie zich beroept op het vertrouwensbeginsel moet aannemelijk maken dat van de kant van de overheid toezeggingen of andere uitlatingen zijn gedaan of gedragingen zijn verricht waaruit zij in de gegeven omstandigheden redelijkerwijs kon en mocht afleiden of het bestuursorgaan een bepaalde bevoegdheid zou uitoefenen en zo ja hoe.
        De rechtbank dient te beoordelen of daarvan in dit geval sprake is. Zij beantwoordt deze vraag ontkennend. Eiser heeft met [naam 4] (Antea Group Nederland) als opdrachtnemer/gemachtigde van de gemeente onderhandeld over de verkoop van het perceel. Eiser heeft niet aannemelijk gemaakt dat [naam 4] dan wel de raad zelf uitlatingen heeft gedaan waaruit hij redelijkerwijs kon en mocht afleiden dat de raad geen gebruik zou maken van zijn bevoegdheid om het voorkeursrecht op het perceel te vestigen. Van enige uitlating en/of gedraging van of namens de raad die de indruk heeft gewekt van een welbewuste standpuntbepaling is de rechtbank niet gebleken. In het enkel stuklopen van de onderhandelingen, ligt dit in ieder geval niet besloten. Deze beroepsgrond slaagt daarom niet.
      
      
      
        
          Gelijkheidsbeginsel, willekeur en détournement de pouvoir
        
        9. Eiser is van mening dat de raad de beoogde woningbouwplannen niet kan realiseren met uitsluitend het perceel. Daarvoor heeft de raad ook landbouwgronden ten zuiden van het perceel nodig. Daartoe verwijst eiser naar de eerste alinea (“Aanleiding”) van het collegevoorstel van 2 oktober 2023. De raad heeft deze percelen echter niet aangewezen als gronden waarop het voorkeursrecht van toepassing is. Dit heeft tot gevolg dat de eigenaren van die percelen, die in dezelfde omstandigheden verkeren als eiser, anders worden behandeld. Deze schending van het gelijkheidsbeginsel impliceert tevens willekeur en doet vermoeden dat de raad het voorkeursrecht uitoefent voor een ander doel dan waarvoor dit is bedoeld. Verder stelt hij dat de raad het voorkeursrecht toepast met onder meer het doel om het perceel voor een lagere prijs in handen te krijgen dan waarvoor eiser en zijn mede-eigenaar dit op 1 juni 2023 aan de gemeente hebben aangeboden. Dit maakt volgens hem dat het uitoefenen van het voorkeursrecht in strijd is met het verbod op détournement de pouvoir.  
      
      
    
    
      9.1.
      De rechtbank is van oordeel dat eiser zijn standpunt dat sprake is van strijd met de door hem genoemde algemene beginselen van behoorlijk bestuur onvoldoende heeft onderbouwd. In wat hij heeft aangevoerd ziet de rechtbank geen aanleiding voor het oordeel dat de raad in gelijke gevallen ongelijk heeft gehandeld. Daartoe overweegt de rechtbank dat de raad heeft aangegeven de omliggende grond (in eerste instantie) niet nodig te hebben voor de verwezenlijking van de voorgestane ruimtelijke ambities (woningbouw). Uit het collegevoorstel van 2 oktober 2023 volgt niet het tegendeel. Hierin is toegelicht dat het college op 21 februari 2023 kaders heeft vastgesteld voor de onderhandelingen voor de aankoop van het FCD en circa 12 ha landbouwgronden ten zuiden daarvan en dat de onderhandelingen zich hebben toegespitst op het FCD. Hieruit blijkt niet dat de aankoop van de landbouwgronden ten zuiden van het perceel nodig is voor de (eerste fase van de) ruimtelijke ontwikkeling van het gebied. Dat deze noodzaak ontbreekt, volgt volgens de raad ook uit de uitwerking van de omgevingsvisie die in ontwikkeling is. Eiser heeft dit onvoldoende weersproken. Dat sprake is van willekeur of van détournement de pouvoir is de rechtbank niet gebleken.
      
      
        
          Schade en financieel belang
        
        10. Eiser stelt zich op het standpunt dat hij het perceel op 1 juni 2023 heeft verkocht aan [bedrijfsnaam] en dat de levering door het besluit van de raad tot vestiging van het voorkeursrecht nu niet kan plaatsvinden, waardoor hij schade lijdt.
      
      
    
    
      10.1.
      De rechtbank overweegt dat eiser in deze procedure niet aannemelijk heeft gemaakt dat er op 1 juni 2023 een koopovereenkomst met [bedrijfsnaam] is gesloten. Eiser heeft geen schriftelijke koopovereenkomst kunnen overleggen. Of sprake is van een rechtsgeldige koopovereenkomst is bovendien op dit moment inzet van een civielrechtelijke procedure, nu het bestaan van de overeenkomst door de erven wordt betwist. Eiser heeft daarom niet aannemelijk gemaakt dat hij schade heeft geleden die voor vergoeding in aanmerking zou moeten komen. 
      
    
    
      10.2.
      Voor zover eiser beoogt te stellen dat de raad bij zijn besluitvorming rekening moet houden met eisers financiële belang, overweegt de rechtbank dat uit vaste rechtspraak volgt dat de wetgever bij de totstandkoming van de Wvg het met het vestigen van een voorkeursrecht te dienen algemene belang reeds heeft afgewogen tegen het individuele financiële belang van de betrokken grondeigenaren, zodat het financiële belang niet meer afzonderlijk in de afweging behoeft te worden betrokken. Deze beroepsgrond slaagt niet.
      
    
  
  
    Conclusie en gevolgen
    
    11. Het beroep is ongegrond. Dat betekent dat eiser geen gelijk krijgt. Het bestreden besluit blijft in stand. Voor wat eiser nog verder heeft verzocht bestaat geen rechtsgrond.
    
    12. Eiser krijgt daarom het griffierecht niet terug. Hij krijgt ook geen vergoeding van zijn proceskosten.
    
    
    
  
  
    Beslissing
    
    
      De rechtbank verklaart het beroep ongegrond. 
    
    
    
      Deze uitspraak is gedaan door mr. E. Hardenberg, voorzitter, mr. S. Ketelaars-Mast en 
      mr. P. van der Stroom, leden, in aanwezigheid van mr. J.A. van Loo, griffier. De uitspraak is uitgesproken in het openbaar op 12 december 2025.
    
    
    
    
    
    
    
      
        
        
        
          
            
              griffier
            
            
              voorzitter
            
          
        
      
    
    
    
    
      Een afschrift van deze uitspraak is verzonden aan partijen op:
    
    
    
  
  
    Informatie over hoger beroep
    Een partij die het niet eens is met deze uitspraak, kan een hogerberoepschrift sturen naar de Afdeling bestuursrechtspraak van de Raad van State waarin wordt uitgelegd waarom deze partij het niet eens is met deze uitspraak. Het hogerberoepschrift moet worden ingediend binnen zes weken na de dag waarop deze uitspraak is verzonden. Kan de indiener de behandeling van het hoger beroep niet afwachten, omdat de zaak spoed heeft, dan kan de indiener de voorzieningenrechter van de Afdeling bestuursrechtspraak van de Raad van State vragen om een voorlopige voorziening (een tijdelijke maatregel) te treffen. 
    
  
  
     Zie ook de uitspraak van de Afdeling bestuursrechtspraak van de Raad van State (Afdeling) van 8 april 2015, ECLI:NL:RVS:2015:1089.
  
  
     Zie onder andere de uitspraak van de Afdeling van 1 oktober 2025, ECLI:NL:RVS:2025:4665
  
  
     Vergelijk de uitspraken van de Afdeling van 11 juli 2018, ECLI:NL:RVS:2018:2332 en 25 april 2012, ECLI:NL:RVS:2012:BW3871.