ECLI:NL:RBMNE:2025:2763, Rechtbank Midden-Nederland, 09-05-2025, 24/4298 24/300 24/4315 en 24/4318
Rechtbank Midden-Nederland — Uitspraak 
Datum: 2025-05-09 00:00:00.000000
Rechtsgebied: Bestuursrecht

Samenvatting: Betreft WAV boetes, opgelegd aan twee bedrijven. Zij zijn niet aan te merken als één bedrijf en er bestaat geen aanleiding om de boete te matigen. Financiële situatie is niet onderbouwd.

RECHTBANK MIDDEN-NEDERLAND
    
    
      Zittingsplaats Utrecht
    
    
    
      Bestuursrecht
    
    
    
      zaaknummers: UTR 24/4298, 24/4300, 24/4315 en 24/4318 
      
    
    uitspraak van de meervoudige kamer van 9 mei 2025 in de zaken tussen
    
      
        
        1. [eiseres 1] B.V., ( [eiseres 1] )2. [eiseres 2] B.V, ( [eiseres 2] ), uit [plaats 2] , eiseressen,
      (gemachtigde: mr. K. Collée),
    
    
    
      en
    
    
    de Minister van Sociale Zaken en Werkgelegenheid, 
    (gemachtigde: mr. S. Alkema-Notting).
    
    
    Samenvatting
    
    
      
        Deze uitspraak gaat over de boetes die de minister aan [eiseres 1] en [eiseres 2] heeft opgelegd voor 64 overtredingen van artikel 15a van de Wet arbeid vreemdelingen (Wav). [eiseres 1] en [eiseres 2] moeten ieder een boete van € 256.000,- voldoen, omdat elke overtreding wordt bestraft met een boete ter hoogte van € 4.000,-. Daarnaast heeft de minister aan eiseressen een waarschuwing preventieve stillegging van werk gegeven. Deze waarschuwing houdt in dat bij herhaling van een overtreding van artikel 15a van de Wav, of een soortgelijke overtreding, kan worden besloten eiseressen te bevelen hun werkzaamheden te staken (of niet aan te vangen) om verdere herhaling van overtredingen te voorkomen. De waarschuwing vervalt vijf jaar na dagtekening van de primaire besluiten van 20 oktober 2023. 
        
          
        
      
      
        Eiseressen zijn het met de besluiten van de minister niet eens. Aan de hand van hun beroepsgronden beoordeelt de rechtbank de boetes en de waarschuwingen. 
      
    
    
    
      2.1.
      De rechtbank komt in deze uitspraak tot het oordeel dat de beroepen ongegrond zijn. Eiseressen krijgen geen gelijk. Hierna legt de rechtbank uit hoe zij tot dit oordeel komt en welke gevolgen dit oordeel heeft. 
      
    
  
  
    Procesverloop
    
    
      3. Op 4 juli 2022 hebben inspecteurs van de Nederlandse Arbeidsinspectie (de inspecteurs) een bezoek gebracht aan vakantiepark [locatie] in [plaats 1] . Zij hebben er (administratief) onderzoek gedaan naar de naleving van de Wav. Uit dit onderzoek is gebleken dat de inspecteurs de identiteit van 193 arbeidskrachten die schoonmaakwerkzaamheden op het vakantiepark hebben verricht, niet konden vaststellen. De schoonmaakwerkzaamheden waren als volgt georganiseerd: [bedrijf 1] B.V. heeft aan [bedrijf 2] B.V. ( [bedrijf 2] ) opdracht gegeven om de schoonmaakwerkzaamheden op het vakantiepark uit te voeren. [bedrijf 2] heeft vervolgens arbeidskrachten ingeleend bij [eiseres 2] , die arbeidskrachten van [eiseres 1] inleende. [eiseres 1] leende op haar beurt arbeidskrachten in via drie andere uitzendbureaus: [Uitzendbureau1] B.V., [Uitzendbureau2] B.V. en [Uitzendbureau3] B.V.. Er bleek dus sprake te zijn van een keten aan werkgevers die arbeidskrachten inleenden en doorleenden om de schoonmaakwerkzaamheden te verrichten.
      
        
      
    
    
      3.1.
      Op 10 augustus 2022 hebben de inspecteurs [eiseres 2] op grond van artikel 15a van de Wav mondeling gevorderd om binnen 48 uur de identiteit van de 193 aangetroffen arbeidskrachten vast te stellen aan de hand van een document als bedoeld in artikel 1, eerste lid, onder 1° tot en met 3°, van de Wet op de identificatieplicht. Deze vordering is later op schrift gesteld. Ook bij de andere werkgevers in de keten zijn in de periode van 10 augustus tot en met 15 december 2022 vergelijkbare vorderingen gedaan om de identiteit van de arbeidskrachten vast te kunnen stellen. Aan [eiseres 1] is op 26 september 2022 zo’n vordering uitgereikt. In de periode van 11 augustus 2022 tot en met 17 januari 2023 zijn er door de verschillende betrokken werkgevers diverse bescheiden verstrekt over de identiteit van de 193 aangetroffen werknemers. De inspecteurs hebben daarna vastgesteld dat van 64 arbeidskrachten de identiteit nog steeds niet is vastgesteld met een daartoe vereist document. De inspecteurs constateerden om die reden 64 overtredingen van artikel 15a van de Wav. Zij hebben een boeterapport opgesteld op 15 juni 2023. De minister heeft aan eiseressen op 28 juli 2023 het voornemen bekend gemaakt om een boete op te leggen. Op diezelfde datum heeft de minister ook het voornemen tot het geven van een waarschuwing preventieve stillegging uitgebracht. Eiseressen hebben hun zienswijze hierop gegeven.
      
        
      
    
    
      3.2.
      De minister heeft in twee afzonderlijke besluiten van 20 oktober 2023 aan eiseressen boetes opgelegd ter hoogte van € 256.000,- en besloten tot openbaarmaking van de inspectiegegevens. In twee andere besluiten van gelijke datum heeft hij aan eiseressen de waarschuwing preventieve stillegging gegeven. Met de vier bestreden besluiten van 24 april 2024 op de bezwaren van eiseressen is de minister bij zijn standpunt gebleven. Dit heeft geleid tot deze vier beroepen. 
      
        
      
    
    
      3.3.
      De wettelijke regels en beleidsregels die van belang zijn voor deze zaak, staan in de bijlage bij deze uitspraak.
      
    
    
      3.4.
      De rechtbank heeft de beroepen op 8 april 2025 op een zitting behandeld. Hieraan hebben deelgenomen: [persoon1] , enig aandeelhouder en bestuurder van [eiseres 2] en middellijk bestuurder van [eiseres 1] , haar echtgenoot [persoon2] , (oud)werknemer [persoon3] , de gemachtigde van eiseressen en de gemachtigde van de minister. 
      
    
  
  
    Beoordeling door de rechtbank
    
      
      Over de boetebesluiten
    
    
  
  
    Ontbreekt verwijtbaarheid aan de kant van eiseressen?
    
    4. Tussen partijen is niet in geschil dat eiseressen niet hebben voldaan aan de opgelegde vorderingen om binnen 48 uur de identiteit van 64 werknemers, die via hen werkzaam waren bij [locatie] , vast te stellen. Daarmee hebben eiseressen artikel 15a van de Wav overtreden en is de minister in beginsel bevoegd om aan eiseressen een boete op te leggen. Uit artikel 19a, tweede lid, van de Wav volgt verder dat sprake is van 64 op zichzelf staande overtredingen, die elk afzonderlijk beboetbaar zijn. In situaties waarin verwijtbaarheid volledig ontbreekt bestaat er echter geen grond voor boeteoplegging. Die situatie doet zich in elk geval voor als de overtreder aannemelijk heeft gemaakt dat hij al wat redelijkerwijs mogelijk was heeft gedaan om de overtreding te voorkomen.
    
      
    
    
      4.1.
      Eiseressen stellen zich op het standpunt dat hen in dit geval in het geheel geen verwijt valt te maken van de overtredingen. Zij stellen dat zij in beginsel wel beschikten over de identiteitsdocumenten van zowel de eigen als de ingeleende werknemers. Deze gegevens stonden op de computer van een medewerker die verantwoordelijk was voor de schoonmaakwerkzaamheden in de provincie Gelderland. Deze medewerker is echter in 2022 uit dienst getreden en de gegevens op die computer zijn daarna per ongeluk gewist. Eiseressen voldeden volgens hen dus aan alle vereisten die de Wav aan hen stelt, maar door één enkele fout zijn de vereiste gegevens niet meer te achterhalen. Verder betogen eiseressen dat zij er alles aan hebben gedaan om de identiteitsgegevens van de 193 werknemers alsnog te achterhalen. Zij hebben zowel [bedrijf 2] als de uitzendbureaus, bij wie zij mensen hebben ingeleend, telefonisch en per e-mail benaderd om de gegevens boven tafel te krijgen. Het valt hen niet te verwijten dat dit niet succesvol is gebleken en dat de gegevens van de 64 werknemers nog steeds ontbreken.
      
        
      
    
    
      4.2.
      
        De rechtbank ziet hierin echter geen aanleiding voor het oordeel dat eiseressen niets te verwijten valt. Eiseressen hebben niet aannemelijk gemaakt dat zij alles hebben gedaan om de overtreding te voorkomen. Zij hebben niet aannemelijk gemaakt dat zij de vereiste identiteitsgegevens van de werknemers wel in hun administratie hadden opgenomen maar dat die verloren zijn geraakt. Dat andere werkgevers in de keten, ná constatering van de overtredingen, niet hebben meegewerkt aan het achterhalen van de identiteitsgegevens van te werk gestelde werknemers, is ook geen reden om te concluderen dat eiseressen in het geheel geen verwijt treft. Eiseressen hebben ervoor gekozen om andere werknemers in te lenen en op hen rust dan de verplichting de gegevens van deze werknemers voorafgaand aan de werkzaamheden op te nemen in hun eigen administraties. Dat zij achteraf niet meer via de inleners aan de benodigde gegevens kunnen komen, komt dan ook voor hun eigen rekening en risico.
        
          
          Vormen eiseressen samen één bedrijf?
        
        
        5. Eiseressen voeren aan dat [eiseres 1] en [eiseres 2] in de praktijk handelen als één onderneming. [persoon1] is enig aandeelhouder van [eiseres 2] en enig aandeelhouder van [eiseres 1] is [eiseres 2] B.V., waar [persoon1] ook enig aandeelhouder van is. Omdat de ondernemingen zijn te beschouwen als één onderneming, had de minister niet twee afzonderlijke boetes mogen opleggen, vinden eiseressen. Eiseressen stellen dat zij niet allebei volledig verantwoordelijk zijn voor de 64 overtredingen.
      
      
    
    
      5.1.
      De rechtbank geeft eiseressen hierin geen gelijk. De minister heeft terecht vastgesteld dat het hier om twee separate ondernemingen gaat, die ook allebei afzonderlijk werkgever in de zin van de Wav zijn. Het gaat hier om twee verschillende handelsondernemingen die afzonderlijk staan ingeschreven in het handelsregister van de Kamer van Koophandel. Zij hebben ook allebei een ander doel; [eiseres 2] is een uitzendbureau en [eiseres 1] is een schoonmaakbedrijf. Eiseressen hebben verder eigen bankrekeningen, beschikken over eigen vermogen en zij nemen zelfstandig deel aan het maatschappelijk verkeer. Bovendien hebben eiseressen ook eigen jaarrekeningen opgesteld en doen zij afzonderlijk aangifte van belasting. Gelet op dit alles, gaat het hier om twee te onderscheiden (juridische) entiteiten. 
      
        
      
    
    
      5.2.
      
        Uit de parlementaire geschiedenis van de Wav volgt dat de wetgever gekozen heeft voor een ruim werkgeversbegrip: het feit dat in opdracht of ten dienste van een werkgever arbeid wordt verricht, is voor het feitelijk werkgeverschap voldoende. In een keten van werkgevers zoals hier aan de orde, is elke werkgever te allen tijde verantwoordelijk voor en aanspreekbaar op naleving van de Wav. Dit heeft tot gevolg dat eiseressen allebei afzonderlijk verantwoordelijk zijn voor de naleving van artikel 15a van de Wav. Dat eiseressen een zekere mate van verwevenheid met elkaar hebben en dat zij (middellijk) bestuurd worden door dezelfde natuurlijk persoon, maakt dat niet anders. 
        
          
          Is er aanleiding om de boete te matigen?
        
        
        6. In het bestreden besluit is de hoogte van de boete als volgt gemotiveerd. Conform de Beleidsregel boeteoplegging Wav 2020 en de daarbij behorende Tarieflijst boetenormbedragen bestuurlijke boete van de Wav bedraagt de bestuurlijke boete voor een rechtspersoon € 8.000,- per overtreding van artikel 15a van de Wav. In dit geval zijn er 64 afzonderlijke overtredingen geconstateerd. Bij normale verwijtbaarheid stelt de minister de boete vast op 50% van het boetenormbedrag. Dit is in lijn met de uitspraak van de Afdeling van 13 juli 2022, waarin de Afdeling, in afwachting van nieuw beleid van de minister over de differentiatie naar verwijtbaarheid in Wav-zaken, zelf invulling heeft gegeven aan de begrippen opzet, grove schuld, normale en verminderde verwijtbaarheid. De boete per overtreding is daarom vastgesteld op 50% van het boetenormbedrag van € 8.000,-, te weten € 4.000,-. Dat levert dus een boete op van (in totaal) € 256.000,- per werkgever.
        
          
        
      
    
    
      6.1.
      Uit artikel 5:46, tweede lid van de Algemene wet bestuursrecht (Awb) volgt dat een bestuursorgaan de bestuurlijke boete afstemt op de ernst van de overtreding en de mate waarin deze aan de overtreder kan worden verweten. Het bestuursorgaan houdt daarbij zo nodig rekening met de omstandigheden waaronder de overtreding is gepleegd. Dit betekent dat de minister gehouden is om te kijken of er aanleiding bestaat om de boete te matigen. De boete moet in aanvulling op of in afwijking van het beleid, zodanig worden vastgesteld dat deze evenredig is. De rechter toetst zonder terughoudendheid of het besluit van de minister leidt tot een evenredige sanctie.
      
        - Verminderde verwijtbaarheid
      
        
      
    
    
      6.2.
      Een verminderde mate van verwijtbaarheid kan aanleiding geven de opgelegde boete te matigen. In dit verband kan een rol spelen dat uit feiten en handelingen blijkt dat de overtreder de overtreding niet opzettelijk heeft begaan. In dat kader hebben eiseressen er nogmaals op gewezen dat sprake is van één enkele misser. De gegevens waren volgens hen in de computer van een medewerker opgenomen, maar zijn per ongeluk na diens vertrek gewist. Eiseressen verwijzen naar de uitspraak van de Afdeling van 23 maart 2022, die volgens hen vergelijkbaar is met hun situatie.
      
        
      
    
    
      6.3.
      
        De rechtbank geeft eiseressen hierin echter geen gelijk. Zoals hiervoor al is overwogen, hebben eiseressen niet aannemelijk gemaakt dat zij de vereiste gegevens van de te werk gestelde werknemers op enig moment in hun beider administraties hadden opgenomen. Voor [eiseres 2] geldt daarbij het volgende. [eiseres 2] heeft gesteld dat de gegevens in haar administratie waren opgenomen maar per ongeluk zijn gewist. Dit heeft zij echter niet aannemelijk gemaakt. Dat zij contact heeft opgenomen met haar internetprovider, zoals zij stelt, zegt niets over de inhoud van de bestanden die zij kennelijk via die provider heeft willen terughalen. [eiseres 2] heeft ook niet op andere manier aannemelijk gemaakt dat zij ooit in het bezit is geweest van de vereiste informatie over de tewerkgestelde werknemers, zowel de eigen als de ingeleende werknemers.
        
          Voor [eiseres 1] geldt dat zij in het geheel geen eigen administratie heeft bijgehouden en daarmee blind heeft gevaren op de administratie van [eiseres 2] . [eiseres 1] heeft hierdoor haar eigen verantwoordelijkheid miskend. Het risico dat zij hierdoor nam, komt voor haar rekening en leidt dus zeker niet tot verminderde verwijtbaarheid.Gelet op het voorgaande, is niet aannemelijk dat sprake was van één administratieve misser, zoals in de door eiseressen aangehaalde uitspraak van de Afdeling het geval was. Het betoog van eiseressen slaagt daarom niet.
        
          
        
        7. Eiseressen hebben verder aangevoerd dat de boete gematigd zou moeten worden vanwege hun inspanningen om de juiste gegevens na constatering van de overtredingen alsnog te achterhalen. Zij hebben daartoe contact gezocht met [bedrijf 2] en met de drie uitzendbureaus bij wie zij werknemers hebben ingeleend. Deze inspanningen hebben echter niet tot het gewenste resultaat geleid, wat hen niet te verwijten valt, zo stellen zij. 
        
          
        
      
    
    
      7.1.
      
        Ook hierin ziet de rechtbank geen aanleiding om de boete te matigen. De rechtbank wijst er nogmaals op dat het de verantwoordelijkheid van de twee bedrijven zelf is om ervoor te zorgen dat zij aan de regels uit de Wav voldoen. Zij kunnen zich daarvoor niet verschuilen achter andere werkgevers. Dat eiseressen van alles hebben geprobeerd om aan de aan hen opgelegde vorderingen te kunnen voldoen, maakt niet dat hen dus minder verwijt treft. Eiseressen hadden namelijk zelf zorg moeten dragen voor het aanwezig hebben van de benodigde gegevens voorafgaand aan de werkzaamheden en niet pas achteraf. De rechtbank verwijst in dit verband nogmaals naar de uitspraak van de Afdeling van 30 oktober 2024 rechtsoverweging 10.3. Er is daarom geen sprake van verminderde verwijtbaarheid aan de kant van eiseressen.
        
          
          - Evenredigheid
        
        8. Eiseressen hebben verschillende omstandigheden aangevoerd die er in hun geval toe zouden moeten leiden dat de boete onevenredig hoog is. Bij beide bedrijven zijn 64 overtredingen geconstateerd die leiden tot een boete van € 4.000,- per overtreding. Dit cumuleert in een bedrag voor beide eiseressen samen van € 512.000,-. Eiseressen vinden dit bedrag te hoog en stellen dat er onvoldoende rekening is gehouden met hun inspanningen ná de overtreding om overtredingen in de toekomst te voorkomen. Eiseressen hebben hun werkzaamheden voor nu gestaakt en de ondernemingen liggen dus stil, maar mochten de activiteiten worden opgepakt dan zijn de procedures rondom tewerkstelling aangescherpt. Er is gezocht naar een andere manier om de identiteitspapieren goed te bewaren. Eiseressen zullen in de toekomst geen werknemers meer inlenen via andere uitzendbureaus, maar mocht daarvan toch sprake zijn, dan zullen zij concrete contractuele afspraken maken ter voorkoming van overtredingen van de Wav. Eiseressen hebben de Wav niet eerder overtreden en de overtredingen zijn volgens hen in tijdsduur beperkt geweest. Dit zijn allemaal aspecten die de minister volgens hen bij de boeteoplegging had moeten betrekken.
        
          
        
      
    
    
      8.1.
      De rechtbank ziet in deze aangevoerde omstandigheden echter geen aanleiding voor de conclusie dat de boetes gematigd moeten worden, omdat deze niet evenredig zouden zijn. Dat eiseressen concrete maatregelen hebben getroffen om overtredingen in de toekomst te voorkomen, hebben zij namelijk in het geheel niet onderbouwd. Het is verder niet relevant dat eiseressen de Wav niet eerder hebben overtreden. Artikel 15a van de Wav is een resultaatverplichting die inhoudt dat binnen 48 uur de identiteit van de tewerkgestelde werknemers aangetoond moet worden. Dat de overtreding, zoals eiseressen zelf zeggen, beperkt is geweest in tijd, is dan ook niet relevant.
       
    
    
      8.2.
      De cumulatie van de 64 boetes levert voor eiseressen inderdaad een hoog boetebedrag op. De cumulatie van de boetes volgt echter rechtstreeks uit artikel 19a, tweede lid, van de Wav. De achtergrond van deze cumulatiebepaling ligt in de doelstelling van de bestuurlijke boete van de Wav, waaronder het tegengaan van verdringing van legaal arbeidsaanbod, concurrentievervalsing en het faciliteren van de voortzetting van illegaal verblijf. De cumulatie van de boetes is dus nadrukkelijk beoogd door de wetgever om het doel van de Wav te bereiken. Dat dit in absolute zin een hoog boetebedrag oplevert, is op zichzelf dus geen reden om tot matiging over te gaan De omzetten die eiseressen in korte tijd met het inlenen en doorlenen van personen hebben gerealiseerd zijn ook hoog. Door het niet verstrekken van de benodigde gegevens, is de inspectie verder ook niet in staat gebleken om vast te stellen of er in de vakantieparken andere overtredingen van de Wav of andere wetten zijn begaan. Zo kan niet worden vastgesteld dat de werknemers vreemdelingen waren met een arbeidsmarktaantekening die dus in Nederland mochten werken. Eiseressen hebben gesteld dat bij de beoordeling van de hoogte van de boete moet worden betrokken dat er, los van de overtreding van artikel 15a van de Wav, geen sprake is van andere onregelmatigheden. Daarmee gaan zij er echter aan voorbij dat door het ontbreken van de identiteitsgegevens het juist onmogelijk is gemaakt om vast te stellen of zich andere onregelmatigheden hebben voorgedaan. Getuigenverklaringen over onder andere contante betalingen, het uitblijven ervan, betalen voor vervoer in privéauto’s en werven van mensen op het desbetreffende AZC, wijzen er ook niet zonder meer op dat alles volgens de regels verliep. Het werkt dus niet in het voordeel van eiseressen dat verder geen onderzoek naar de arbeidsomstandigheden van die 64 werknemers kan worden verricht.
      
        
      
    
    
      8.3.
      
        De rechtbank vindt in dit geval verder relevant dat eiseressen, gelet op de tekst van artikel 15a van de Wav, binnen 48 uur aan de vorderingen moesten voldoen, maar dat de inspecteurs eiseressen en de andere werkgevers in totaal vijf maanden de tijd hebben gegund om de vereiste identiteitsdocumenten van in totaal 193 werknemers over te leggen. Eiseressen en de andere werkgevers hebben buiten de gestelde tijdspanne van 48 uur om nog gegevens mogen overleggen van in totaal 129 werknemers. Dit in ogenschouw nemend hadden de boetes dus veel hoger kunnen uitpakken en heeft de minister zich uitermate redelijk opgesteld door uiteindelijk na vijf maanden maar 64 overtredingen vast te stellen, omdat van die personen de identiteit ook na vijf maanden niet is aangetoond. Eiseressen hebben, zoals uit het voorgaande blijkt, ruim de tijd gehad om de boetes te beperken. Ook betrekt de rechtbank bij haar oordeel dat [bedrijf 2] en [bedrijf 1] B.V., twee andere werkgevers in de keten, dezelfde boetes hebben gekregen voor dezelfde 64 overtredingen. Het betoog dat de boetes onevenredig hoog zijn, volgt de rechtbank – gelet op wat hiervoor is overwogen – dan ook niet.
        
          
        
        9. Onderdeel van de vraag of een boete evenredig is, is vervolgens of de overtreders voldoende financiële draagkracht hebben om de boetes te kunnen voldoen. Volgens vaste rechtspraak van de Afdeling bestaat reden tot matiging van de opgelegde boete als op basis van de door de beboete werkgever overgelegde financiële gegevens moet worden geoordeeld dat hij/zij door de opgelegde boete onevenredig wordt getroffen. Bij de beoordeling van de draagkracht van de werkgever door de rechter moeten de aannemelijk geworden omstandigheden waarin de werkgever op dat moment verkeert in acht worden genomen.
        
          
        
      
    
    
      9.1.
      Eiseressen stellen dat financiële draagkracht in hun geval ontbreekt. Zij hebben in beroep en vlak voor de zitting financiële stukken overgelegd waaruit blijkt dat de jaren 2023 en 2024 verliesjaren waren. De ondernemingen hebben geen inkomsten meer, omdat hun activiteiten gestaakt zijn nadat de overtredingen zijn vastgesteld. Volgens hen ontbreken liquide middelen om de boetes te voldoen.
      
        
      
    
    
      9.2.
      De rechtbank oordeelt echter dat eiseressen onvoldoende financiële gegevens hebben aangedragen om de conclusie te rechtvaardigen dat het hun aan financiële draagkracht ontbreekt. Daarbij is van belang dat eiseressen geen compleet beeld hebben gegeven van hun financiële situatie. Zo ontbreekt de laatste jaarrekening van de holding, [eiseres 2] B.V.. Eiseressen hebben alleen de aangifte vennootschapsbelasting 2022 en 2023 van deze B.V. overgelegd, maar de huidige inhoud van de holding en de geldstromen met de twee werk-vennootschappen is hiermee niet duidelijk. De overgelegde stukken leiden ook niet tot een eenduidige conclusie, al is het maar dat de bankrekeningen op andere adressen staan dan eiseressen gevestigd zijn en de informatie van de jaarrekeningen afwijkt van de bankrekeningen en de aangiftes vennootschapsbelasting. De overgelegde gegevens maken de geldstromen niet voldoende inzichtelijk. Hoewel eiseressen gesteld hebben dat er geen inkomsten meer zijn, zijn er kennelijk wel voldoende middelen om het verschil tussen uitgaven (die er wel zijn) en inkomsten op hun bankrekeningen aan het begin en einde van het jaar zo klein mogelijk te houden. Waarom eiseressen deze middelen niet hebben aangewend om de boetes in termijnen te betalen, blijkt niet. Verder blijkt uit de bankafschriften van de [eiseres 2] B.V. dat er in 2022 en 2023 aanzienlijke bedragen uit deze vennootschap zijn overgemaakt naar de [onderneming] B.V., een vennootschap waar eiseressen noch de [eiseres 2] B.V. zakelijk aan verbonden zijn. Aangegeven is door eiseressen dat het hier gaat om een lening aan de vennootschap waarvan de echtgenoot van [persoon1] enig aandeelhouder is. Dat inmiddels sprake zou zijn van oninbare vorderingen, want ook dat is gesteld, is niet aannemelijk gemaakt. Ook zijn de bankafschriften niet volledig overgelegd. Van eiseressen had hierover en over de andere (gefilterde) geldstromen en betalingen een uitgebreidere en onderbouwde toelichting verwacht mogen worden.
      
        De slotsom is dat eiseressen niet aannemelijk hebben gemaakt dat er geen liquide middelen vrijgemaakt kunnen worden en dat de opgelegde boetes vanwege verminderde draagkracht gematigd zouden moeten worden. 
      
        
      
      10. Samenvattend komt de rechtbank tot de slotsom dat de minister aan eiseressen de boetes voor 64 overtredingen van artikel 15a van de Wav heeft mogen opleggen en dat er geen redenen zijn om deze boetes te matigen. De beroepsgronden van eiseressen slagen niet.
      
        
      
      
        Mocht de minister de inspectiegegevens openbaar maken?
      
      
        11. Eiseressen betogen dat de minister moet afzien van openbaarmaking van de inspectiegegevens en de boete. Openbaarmaking is volgens hen onevenredig benadelend en schiet in dit concrete geval het doel (namelijk transparantie) voorbij.
        
          
        
        12. Op grond van artikel 19g, eerste en vijfde lid, van de Wav maakt de arbeidsinspectie tien werkdagen na de dag waarop het besluit aan de betrokkene bekend is gemaakt, openbaar dat een bestuurlijke boete in het kader van de Wav is opgelegd of dat na een afgerond onderzoek geen overtreding is geconstateerd. Dit doet zij door de resultaten van een inspectie te plaatsen op de eigen website. Dat is in dit geval ook gebeurd. De gegevens zijn dus inmiddels al openbaar gemaakt. Niet gebleken is dat eiseressen daardoor (onevenredig) zijn benadeeld. Eiseressen hebben de voorzieningenrechter destijds ook niet verzocht om de openbaarmaking van de gegevens op te schorten om zo de openbaarmaking tegen te gaan. Eiseressen hebben niet onderbouwd waaruit het onevenredig nadeel thans zou bestaan. De rechtbank ziet dan ook niet in waarom de minister had moeten afzien van toepassing van artikel 19g van de Wav. Verwijdering van de inmiddels openbaar gemaakte gegevens is evenmin aan de orde. De beroepsgrond van eiseressen slaagt niet.
        
          
          Waarschuwingen preventieve stillegging
        
        
          
          Mocht de minister aan eiseressen de waarschuwing opleggen?
        
        13. De minister heeft aan eiseressen in twee separate besluiten een waarschuwing preventieve stillegging opgelegd om overtreding van de Wav in de toekomst te voorkomen. Omdat de overtredingen als ernstige overtredingen zijn aan te merken, is de minister op grond van artikel 17b, eerste lid, van de Wav, in samenhang bezien met artikel 10.1 van het Besluit uitvoering Wav bevoegd om de waarschuwing te geven. Uit artikel 4 van de Beleidsregel preventieve stillegging arbeidswetten volgt dat de minister bij het toepassen van deze bevoegdheid moet afwegen: de aard en omvang van de overtreding, de maatschappelijke en economische gevolgen van een eventuele stillegging en of een boete is gematigd.
        
          
        
      
    
    
      13.1
      Eiseressen hebben in beroep naar voren gebracht dat in hun geval moet worden afgezien van de waarschuwing, om dezelfde redenen als waarom de minister moet afzien van de oplegging van de boetes. Mocht de rechtbank daar anders over oordelen dan vinden eiseressen in elk geval dat het opleggen van twee maatregelen, te weten een boete en een waarschuwing, niet proportioneel is. Het opleggen van één van deze maatregelen zal een voldoende punitieve en afschrikkende werking hebben, zo stellen zij. Daarbij komt dat eiseressen volgens hen direct passende maatregelen hebben getroffen om in de toekomst overtredingen te voorkomen. De minister had dat bij de besluitvorming moeten betrekken vinden zij.
      
        
      
    
    
      13.2
      De rechtbank ziet hierin echter geen aanleiding voor de conclusie dat de minister de waarschuwingen niet mocht opleggen. De rechtbank heeft in wat eiseressen heeft aangevoerd geen aanleiding gezien om de boete te matigen. De rechtbank volgt eiseressen verder niet in hun standpunt dat het samengaan van de twee maatregelen disproportioneel zou zijn. Daarbij is van belang dat de boete in hoofdzaak een bestraffende sanctie is, terwijl de waarschuwing er voor is bedoeld om overtredingen van de Wav in de toekomst te voorkomen. Eiseressen hebben, anders dan zij stellen, ook geen concrete maatregelen genomen om overtredingen in de toekomst te voorkomen en dus niet aannemelijk gemaakt dat de waarschuwing geen redelijk doel dient. De beroepsgronden van eiseressen slagen niet.
      
        
      
    
  
  
    Conclusie en gevolgen
    
    
      14. De beroepen zijn ongegrond. Dat betekent dat eiseressen de boetes moeten betalen, de boetes en de gegevens van eiseressen openbaar gemaakt blijven, en dat de waarschuwing preventieve stillegging van kracht blijft. Eiseressen krijgen het griffierecht niet terug. Zij krijgen ook geen vergoeding van hun proceskosten.
      
        
      
    
  
  
    Beslissing
    
    
      De rechtbank verklaart de beroepen ongegrond. 
    
    
    
    
    
    
      Deze uitspraak is gedaan door, mr. P.J.M. Mol, voorzitter, en mr. M. Eversteijn en mr. M.L. van Emmerik, leden, in aanwezigheid van mr. M.E.C. Bakker, griffier.
      Uitgesproken in het openbaar op 9 mei 2025.
    
    
    
    
    
    
    
      
        
        
        
          
            
              griffier
            
            
              voorzitter
            
          
        
      
    
    
    
    
      Een afschrift van deze uitspraak is verzonden aan partijen op:
    
    
    
  
  
    Informatie over hoger beroep
    Een partij die het niet eens is met deze uitspraak, kan een hogerberoepschrift sturen naar de Afdeling bestuursrechtspraak van de Raad van State waarin wordt uitgelegd waarom deze partij het niet eens is met deze uitspraak. Het hogerberoepschrift moet worden ingediend binnen zes weken na de dag waarop deze uitspraak is verzonden. Kan de indiener de behandeling van het hoger beroep niet afwachten, omdat de zaak spoed heeft, dan kan de indiener de voorzieningenrechter van de Afdeling bestuursrechtspraak van de Raad van State vragen om een voorlopige voorziening (een tijdelijke maatregel) te treffen. 
    
  
  
    Bijlage: voor deze uitspraak belangrijke wet- en regelgeving
    
    
    
      
        Wet arbeid vreemdelingen
      
      Artikel 15a
      De werkgever is verplicht om binnen 48 uren na een daartoe strekkende vordering van de toezichthouder de identiteit vast te stellen van een persoon van wie op grond van feiten en omstandigheden het vermoeden bestaat dat hij arbeid voor hem verricht of heeft verricht, aan de hand van een document als bedoeld in artikel 1, eerste lid, onder 1° tot en met 3°, van de Wet op de identificatieplicht en de toezichthouder te informeren door een afschrift van dit document te verstrekken.
      
        Artikel 17b
    
    1. Een daartoe door Onze Minister aangewezen, onder hem ressorterende ambtenaar kan, nadat een overtreding van een voorschrift of verbod bij of krachtens deze wet is geconstateerd die bestuurlijk beboetbaar is gesteld, aan de werkgever een schriftelijke waarschuwing geven dat bij herhaling van de overtreding of bij een latere overtreding van eenzelfde in de waarschuwing aangegeven wettelijke verplichting of verbod of bij of krachtens algemene maatregel van bestuur aan te wijzen soortgelijke verplichtingen of verboden, door hem een bevel kan worden opgelegd dat door hem aangewezen werkzaamheden voor ten hoogste drie maanden worden gestaakt dan wel niet mogen worden aangevangen.[…]
    
      Artikel 19a
      […]
    
    2 De terzake van deze wet gestelde overtredingen, gelden ten opzichte van elk persoon, met of ten aanzien van wie een overtreding is begaan.
    
    
      Artikel 19g	
    
    1. De toezichthouder of de door Onze Minister aangewezen ambtenaren, bedoeld in artikel 19a, eerste lid, maken het feit dat een bestuurlijke boete is opgelegd wegens overtreding van deze wet als bedoeld in artikel 18, dat een besluit is genomen als bedoeld in artikel 17b, tweede lid, of dat na een afgerond onderzoek geen overtreding is geconstateerd openbaar teneinde de naleving van deze wet te bevorderen en inzicht te geven in het uitvoeren van toezicht op grond van deze wet.[…]5 De openbaarmaking, bedoeld in het eerste lid, geschiedt niet eerder dan nadat tien werkdagen zijn verstreken na de dag waarop het besluit aan belanghebbende bekend is gemaakt.
    
      
        Besluit uitvoering Wet arbeid vreemdelingen 2022
      
      Artikel 10.1. 
    
    1. Na een herhaling van een overtreding of soortgelijke overtreding wordt een waarschuwing gegeven als bedoeld in artikel 17b, eerste lid, van de wet en indien een herhaling van die of een soortgelijke overtreding is geconstateerd als bedoeld in dat artikel van de wet, wordt een bevel opgelegd door de daartoe aangewezen ambtenaar dat de door hem aangewezen werkzaamheden voor een daarbij aangegeven periode worden stilgelegd dan wel niet mogen aanvangen.
    2 Indien een ernstige overtreding is geconstateerd, wordt in afwijking van het eerste lid, een waarschuwing als bedoeld in artikel 17b, eerste lid, van de wet gegeven bij de eerste overtreding en wordt, indien opnieuw dezelfde of een soortgelijke overtreding is geconstateerd die eveneens ernstig is, een bevel opgelegd door de daartoe aangewezen ambtenaar dat de door hem aangewezen werkzaamheden voor een daarbij aangegeven periode worden stilgelegd dan wel niet mogen aanvangen.3 Als een ernstige overtreding als bedoeld in het eerste of tweede lid wordt aangemerkt de overtreding waarbij ten minste 20 werkenden zijn betrokken.[…]
    
      
        Beleidsregel preventieve stillegging arbeidswetten
      
      Artikel 4. Het achterwege laten van een waarschuwing of van een bevel tot preventieve stillegging	
    
    1. Bij de overweging een waarschuwing of een bevel tot preventieve stillegging achterwege te laten in verband met de aard van de overtreding of de met de overtreding samenhangende omstandigheden wordt onder meer rekening gehouden met het type overtreding en de omvang van de overtreding.
    2 Bij de overweging een waarschuwing of een bevel tot preventieve stillegging achterwege te laten in verband met de gevolgen van de overtreding wordt onder meer rekening gehouden met de maatschappelijke gevolgen en met de economische gevolgen voor derden.
    3 Bij de overweging een waarschuwing of een bevel tot preventieve stillegging achterwege te laten kan rekening worden gehouden met het feit dat de toezichthouder de opgelegde boete heeft gematigd.[…].
  
  
     Kamerstukken II 1993/94, 23 574, nr. 3, blz. 13.
  
  
     Vgl. de uitspraken van de Afdeling bestuursrechtspraak van de Raad van State van 7 augustus 2013, ECLI:NL:RVS:2013:643, 15 april 2015, ECLI:RVS:2015:1178, en 21 september 2016, ECLI:NL:RVS:2016:2500.
  
  
     ECLI:NL:RVS:2022:1973.
  
  
     ECLI:NL:RVS:2022:873, r.o. 5.3.
  
  
     Vlg. de uitspraak van de Afdeling van 30 oktober 2024, ECLI:NL:RVS:2024:4367.
  
  
     ECLI:NL:RVS:2024:4367.
  
  
     Kamerstukken II 2003/04, 29 253, nr. 3, blz. 1.
  
  
     Boeterapport d.d. 15 juni 2023, 2207648/27 onder meer pagina’s 29, 30, 36.
  
  
     Zie onder meer de uitspraak van 21 maart 2012, ECLI:NL:RVS:2012:BV9509, onder 2.15.