ECLI:NL:RBZWB:2025:7568, Rechtbank Zeeland-West-Brabant, 05-11-2025, 23/141
Rechtbank Zeeland-West-Brabant — Uitspraak 
Datum: 2025-11-05 00:00:00.000000
Rechtsgebied: Bestuursrecht; Omgevingsrecht

Samenvatting: .

RECHTBANK ZEELAND-WEST-BRABANT
    
    
      Zittingsplaats Breda
    
    
    
      Bestuursrecht
    
    
    
      zaaknummer: BRE 23/141
    
    
      uitspraak van de meervoudige kamer van 5 november 2025 in de zaak tussen
    
      [eiser] , uit [plaats 1] , eiser,
    (gemachtigde: mr. P.G. Grijpstra),
    
    
      en
    
    
    
      
        de minister van Landbouw, Visserij, Voedselzekerheid en Natuur, de minister, vertegenwoordigd door de Rijksdienst voor Ondernemend Nederland (RVO). 
    
    
    
    
      Als derde-belanghebbende is in het geding betrokken:
      
        de Staat der Nederlanden (de Minister van Justitie en Veiligheid).
    
    
    
  
  
    Procesverloop
    
    1. Eiser heeft beroep ingesteld tegen de beslissing op bezwaar van de minister van 
    29 november 2022 (bestreden besluit) over het opleggen van bestuurlijke boetes vanwege verschillende overtredingen van de Meststoffenwet (Msw) in het jaar 2017, tot een bedrag van in totaal € 31.853,70. 
    
    2. De rechtbank heeft het beroep op 27 februari 2025 op zitting behandeld. Eiser werd vertegenwoordigd door zijn gemachtigde en namens de minister zijn verschenen mr. [naam 1] en [naam 2] , toezichthouder bij de Nederlandse Voedsel en Warenautoriteit (NVWA). Vervolgens is het onderzoek gesloten. Op zitting heeft de rechtbank besloten een door eiser op 26 februari 2025 ingediende pleitnotitie buiten beschouwing te laten. De brief van de rechtbank van 26 februari 2025 dat de pleitnotitie aan het dossier is toegevoegd, is dus per abuis verstuurd.
    
    3. Op 18 maart 2025 heeft de rechtbank besloten het onderzoek te heropenen met toepassing van artikel 8:68, eerste lid, van de Algemene wet bestuursrecht (Awb). In de heropeningsbeslissing heeft de rechtbank de minister in de gelegenheid gesteld om te onderbouwen dat vrachten 3 t/m 5 op 28 september 2017 niet van het bedrijf van eiser zijn afgevoerd, door het gebruik te onderzoeken van het voertuig met [kenteken 1] , al dan niet in combinatie met de aanhanger met [kenteken 2] . 
    
    4. De minister heeft op 16 april 2025 een aanvullend verweerschrift ingediend bij de rechtbank, met een aanvullende verklaring van de toezichthouders van 10 april 2025. Eiser heeft daar op 22 mei 2025 op gereageerd. In een brief van 11 juli 2025 heeft de rechtbank partijen medegedeeld dat zij voldoende informatie had om uitspraak te doen. In diezelfde brief zijn partijen gewezen om hun recht om op een tweede zitting te worden gehoord. Partijen hebben niet gereageerd dat zij gebruik wilden maken van dit recht. De rechtbank heeft het onderzoek op 20 augustus 2025 gesloten en heeft de uitspraaktermijn verlengd.
    
  
  
    Beoordeling door de rechtbank
    
    5. In 2017 had eiser een melkveehouderij met een stal aan [adres] met gemiddeld 195 melkkoeien en 88 stuks jongvee, en 53,31 hectare landbouwgrond. 
    
    6. Toezichthouders van de NVWA hebben het bedrijf van eiser gecontroleerd op de naleving van de Msw. De bevindingen ten aanzien van het jaar 2017 zijn neergelegd in een rapport van bevindingen van 5 oktober 2018 met [nummer 1] . 
    
    7. Bij brief van 6 maart 2020 heeft de minister eiser medegedeeld voornemens te zijn om bestuurlijke boetes van in totaal € 107.524 op te leggen vanwege verschillende overtredingen van de Msw in 2017. 
    
    8. Eiser heeft op 9 april 2020 gereageerd op die voorgenomen bestuurlijke boetes. 
    
    9. Bij besluit van 12 oktober 2021 (primair besluit) heeft de minister aan eiser bestuurlijke boetes tot een totaal van € 31.853,70 opgelegd, vanwege verschillende overtredingen van de Msw in 2017: 
    - het overschrijden van de gebruiksnorm dierlijke meststoffen: een boete van 
    € 19.013,40, 
    
      
        het niet voldoen aan de mestverwerkingsplicht: een boete van € 10.434,60, en 
      
      
        het niet voldoen aan de Verantwoorde groei melkveehouderij (VGM): een boete van 
      
    
    
      € 2.405,70.
      Daarnaast kreeg eiser een waarschuwing voor het niet naar waarheid opmaken van een aantal vervoersbewijzen dierlijke meststoffen. De boetes zijn gematigd met 10% vanwege de overschrijding van de redelijke beslistermijn. 
    
    
    10. Bij het bestreden besluit heeft de minister de bezwaren van eiser tegen de oplegging van de bestuurlijke boetes ongegrond verklaard.
    
    
      
        Wettelijk kader
      
    
    
    11. De tekst van de relevante wettelijke bepalingen zijn opgenomen in een bijlage die deel uitmaakt van deze uitspraak.
    
    
      
        Bevoegdheid tot het opleggen van een bestuurlijke boete
      
    
    
    12. De bevoegdheid tot het opleggen van een bestuurlijke boete bestaat slechts voor zover zij bij of krachtens de wet is verleend. In artikel 51 van de Msw is opgenomen dat de minister een bestuurlijke boete kan opleggen ter zake van overtreding van het bepaalde bij of krachtens onder meer de artikelen 7, en 21, eerste lid, en 31a, eerste lid, van de Msw. 
    
    13. In artikel 7 van de Msw staat dat het verboden is in enig kalenderjaar op een bedrijf meststoffen op of in de bodem te brengen. Dit verbod geldt niet, indien de op of in de landbouwgrond gebrachte hoeveelheid meststoffen in het desbetreffende jaar de gebruiksnorm voor dierlijke meststoffen niet overschrijdt. De bestuurlijke boete bedraagt 
    € 7 per kilogram (kg) stikstof waarmee de gebruiksnorm dierlijke meststoffen is overschreden. 
    
    14. In artikel 21a, eerste lid, van de Msw staat verder dat het een landbouwer verboden is op zijn bedrijf in enig kalenderjaar fosfaat met melkvee te produceren. Dat verbod geldt niet in een aantal situaties, waaronder het geval dat de landbouwer in het betreffende kalenderjaar een bepaald percentage van het melkveefosfaatoverschot laat verwerken (de mestverwerkingsplicht). De bestuurlijke boete bedraagt € 11 per kg te weinig verwerkte fosfaat.
    
    15. Bovendien is het een landbouwer in artikel 33a, eerste lid, van de Msw verboden in enig kalenderjaar op zijn bedrijf dierlijke meststoffen te produceren. Dat verbod geldt niet in een aantal situaties, waaronder het geval dat de landbouwer in dat kalenderjaar een bepaald percentage van het door zijn bedrijf geproduceerde overschot aan dierlijke meststoffen, uitgedrukt in kg fosfaat, laat verwerken (de mestverwerkingsplicht in het kader van de Verantwoorde groei melkveehouderij (VGM)).De bestuurlijke boete bedraagt € 11 per kg te weinig verwerkte fosfaat.
    
    
      
        De overtredingen in 2017 volgens de minister
      
    
    
    16. Voor het bedrijf van eiser gold in 2017 een gebruiksnorm dierlijke meststoffen van 170 kg stikstof per hectare. Eiser had 53,29 hectare gras- en bouwland. Voor hem gold in 2017 dus een gebruiksnorm dierlijke mest van 9.059 kg stikstof. 
    
    
      Eiser heeft in 2017 22.770 kg stikstof geproduceerd. Daarvan is 3.224 kg afgevoerd. Zijn beginvoorraad was 19.545 kg. Zijn eindvoorraad was 27.014 kg. Eiser heeft dus 7.469 kg stikstof opgeslagen. 
    
    
    
      Dit zou betekenen dat eiser in 2017 (22.770 – (3.224 + 7.469) =) 12.077 kg stikstof uit dierlijke mest heeft uitgereden. Dat is dus (12.077 – 9.059 =) 3.018 kg te veel, aldus de minister. 
    
    
    17. In 2017 had het bedrijf van eiser 53.29 hectare gras- en bouwgrond en daarmee een fosfaatruimte van 4.349 kg. 
    
    
      Eiser heeft in 2017 7.638 kg fosfaat geproduceerd. Voor de regio Zuid gold een verwerkingspercentage van 59%. Dit betekent dat eiser in 2017 een mestverwerkingsplicht van 1.941 kg fosfaat had. Eiser moest dus 1.941 kg fosfaat in dierlijke mest afvoeren van zijn bedrijf en elders laten verwerken. 
      Eiser heeft in 2017 887 kg fosfaat in dierlijke mest af laten voeren. Dit betekent dat hij (1.941 – 887 =) 1.054 kg fosfaat te weinig heeft verwerkt/afgevoerd, aldus de minister. 
    
    
    
      Aan het bedrijf van eiser is een melkveefosfaatreferentie verleend van 2.696 kg fosfaat. Het melkveefosfaatoverschot van eiser bedroeg in 2017 (productie 7.638 – ruimte 4.349 – referentie 2.696 =) 593 kg.
    
    
    
      In het kader van de VGM moest 41% daarvan nog extra verwerkt worden (naast de 59% van de gewone verwerkingsplicht). Dat is 243 kg fosfaat. Nu niet aan de gewone verwerkingsplicht is voldaan, is ook zeker niet aan de verwerkingsplicht VGM voldaan, aldus de minister. 
    
    
    
      
        Het geschil tussen partijen 
      
    
    
    18. Partijen verschillen van mening over de hoeveelheid mest die is afgevoerd in 2017 en het stikstofgehalte van twee vrachten afgevoerde mest.
    
    
      
        De afvoer van dierlijke meststoffen op 28 september 2017
      
    
    
    19. Tussen partijen is in geschil of op 28 september 2017 drie vrachten met in totaal 109.500 kg vaste stalmest zijn afgevoerd van het bedrijf van eiser. 
    
    20. Uit het rapport van bevindingen van de NVWA van 5 februari 2018 blijkt dat onderzoek heeft plaatsgevonden naar deze drie vrachten. 
    
    
      De drie vrachten zijn volgens de vervoersbewijzen dierlijke meststoffen (VDM) op 
      28 september 2017 opgehaald bij eiser en vervoerd naar afnemer [bedrijf 1] BVBA te [plaats 2] in België door intermediair [bedrijf 2] B.V. met een vrachtwagen met [kenteken 3] .
    
    
    
      De RVO heeft van deze drie vrachten geen laad- en losberichten ontvangen.
    
    
    
      Op 27 september 2017 om 15:38 uur heeft de meldkamer van de NVWA een storingsmelding code 55 ontvangen van [bedrijf 2] B.V. ten aanzien van de aanhanger met [kenteken 4] . Code 55 betekent dat de AGR/GPS-apparatuur niet adequaat functioneert. Verder is telefonisch doorgegeven aan de meldkamer dat op 27 september 2017 drie vrachten met vaste mest zijn opgehaald bij eiser met een vrachtwagen met [kenteken 3] en afgeleverd bij [bedrijf 1] BVBA in België. 
    
    
    
      Bij de RVO waren in 2017 op naam van [bedrijf 2] B.V. voor het vervoer van vaste mest vier vrachtwagencombinaties geregistreerd. Deze voertuigen zijn voorzien van AGR/GPS-apparatuur. Eén van de vrachtwagencombinaties is voorzien van de kentekens [kenteken 3] (trekkend voertuig) en [kenteken 4] (aanhanger). 
    
    
    21. De rechtbank is met de minister van oordeel dat de toezichthouder van de NVWA – door middel van het NVWA-rapport van 5 oktober 2018 en de verklaring van de toezichthouders van 10 april 2025 – heeft aangetoond dat de VDM’s met de nummers [nummer 2] , [nummer 3] en [nummer 4] onjuist zijn ingevuld en dat op basis van de bij RVO geregistreerde gegevens niet kan worden vastgesteld dat er daadwerkelijk op 28 september 2017 drie vrachten vaste dierlijke meststoffen zijn afgevoerd van het bedrijf van eiser. Uit bijlage 2 bij het NVWA-rapport blijkt dat de toezichthouder de track- en trace gegevens (Data2Track) van alle vrachtwagencombinaties van vervoerder [bedrijf 2] B.V. heeft geraadpleegd over de dagen 27, 28 en 29 september 2017. Daaruit blijkt dat de vrachtwagen met [kenteken 3] op deze dagen wel degelijk heeft gereden, maar niet in de buurt van het bedrijf van eiser in [plaats 1] is geweest en ook niet in de buurt van het bedrijf van de opgegeven afnemer in België. Ook twee andere vrachtwagencombinaties van [bedrijf 2] B.V. ( [kentekens 1] en [kentekens 2] die op 27, 28 en 29 september 2017 werden gebruikt, zijn niet in de buurt van het bedrijf van eiser geweest. Uit de naar aanleiding van de heropeningsbeslissing overgelegde verklaring van de toezichthouder van 10 april 2025 blijkt naar het oordeel van de rechtbank ook voldoende dat de vrachtwagencombinatie van [bedrijf 2] B.V. met kentekens [kenteken 1] / [kenteken 2] de drie vrachten niet heeft kunnen afvoeren, omdat uit de track and trace gegevens ten aanzien van die vrachtwagencombinatie ook is gebleken dat deze op 28 september 2017 niet in de buurt van het bedrijf van eiser is geweest. 
    
    22. Eiser stelt met alternatieve bewijsmiddelen te kunnen aantonen dat de drie vrachten met mest wel degelijk op 28 september 2017 zijn afgevoerd en naar België geëxporteerd. Eiser verwijst naar de volgende bewijsmiddelen:
    a. de schriftelijke verklaringen van eiser van 12 juli 2019 en 3 april 2020,
    b. de schriftelijke verklaring van [persoon 2] van 17 december 2020,
    c. de schriftelijke verklaring van [persoon 1] van 17 augustus 2019,
    d. een factuur van [bedrijf 2] B.V. van 16 oktober 2017,
    e. een betalingsbewijs van 12 januari 2018. 
    
    23. Eiser verklaart dat op 27 en 28 september 2017 in totaal vijf vrachten mest zijn afgevoerd, waarvan drie vrachten op 28 september 2017. Hij heeft zelf met zijn eigen shovel de containers geladen. De mesttransporten zijn door [bedrijf 2] B.V. in rekening gebracht en de factuur is door hem betaald. 
    
      [persoon 2] verklaart dat de mest op 28 september 2017 met een andere vrachtwagencombinatie is afgevoerd naar België, omdat de apparatuur van het voertuig [kenteken 3] met een defect kampte. Kennelijk is het verkeerde kenteken doorgegeven aan de RVO voor deze mesttransporten. [persoon 1] verklaart dat op 27, 28 en 29 september 2017 door [bedrijf 2] B.V. enkele vrachten vaste rundveemest zijn gelost op zijn bedrijfsterrein.
    
    24. Naar het oordeel van de rechtbank heeft eiser met die verklaringen, factuur en betalingsbewijs niet aannemelijk gemaakt dat de drie vrachten op 28 september 2017 zijn afgevoerd. Bij de beoordeling van de bewijswaarde van verklaringen, facturen en bankafschriften is namelijk van belang dat deze niet zonder meer in overeenstemming met de daadwerkelijke gang van zaken bij de mesttransporten hoeven te zijn. Verklaringen kunnen immers ook niet naar waarheid worden opgemaakt en facturen en betalingen kunnen een gefingeerde grondslag hebben. De mogelijke twijfel die eiser met deze alternatieve bewijsmiddelen had opgeroepen over de juistheid van het NVWA-rapport van 5 oktober 2018, heeft de minister met de aanvullende verklaring van de toezichthouder van 10 april 2025 weggenomen. Daarmee heeft de minister zich ervan vergewist dat de bevindingen en conclusies in het rapport juist waren, zodat de minister het rapport mocht volgen.
    
    25. De minister is gelet op het voorgaande terecht tot de conclusie gekomen dat er geen bewijs is dat de drie vrachten met mestcode 50 daadwerkelijk van het bedrijf van eiser zijn afgevoerd. Naar het oordeel van de rechtbank heeft de minister daarom terecht besloten deze vrachten niet als ‘afvoer’ mee te nemen in de berekeningen.
    
    
      
        De afvoer van dierlijke meststoffen op 27 september 2017
      
    
    
    26. Tussen partijen is verder in geschil wat het stikstof- en fosfaatgehalte is van twee vrachten met in totaal 66.200 kg vaste stalmest, die op 27 september 2017 zijn afgevoerd van het bedrijf van eiser. 
    
    27. Het laboratorium Eurofins te Wageningen heeft in het door [bedrijf 2] B.V. aangeboden mengmonster een gehalte van 28,91 kg stikstof en 12,51 kg fosfaat per ton mest vastgesteld.  
    
    28. De minister stelt dat deze gehalten onaannemelijk hoog zijn, gelet op de grenswaarden van maximaal 27,2 kg stikstof en 9,45 kg fosfaat per ton vaste rundveestalmest met code 10. Bovendien zijn deze gehalten tot stand gekomen uit een mengmonster van vijf vrachten, terwijl er vraagtekens zijn over de drie vrachten die op 
    28 september 2017 zouden hebben plaatsgevonden. De uitkomst van de analyse is dus niet aannemelijk. 
    
    29. De minister is daarom uitgegaan van het stikstof- en fosfaatgehalte van een op 
    28 december 2017 afgevoerde vracht vaste rundveestalmest met code 10 (VDM [nummer 5] ), te weten 9,12 kg stikstof en 4,89 kg fosfaat per ton mest. Dit is volgens de minister in overeenstemming met paragraaf 5.1.5.1 van het Boetebeleid Meststoffenwet 2020 (hierna: Boetebeleid). De minister wijst erop dat de overige mesttransporten met mestcode 10 vanaf het bedrijf van eiser in jaren 2016, 2017, 2018 en 2019 vergelijkbare stikstof- en fosfaatgehalten hadden, dus veel lager dan de door Eurofins gemeten gehalten. 
    
    30. Eiser stelt dat het boetebeleid van de minister de grenzen van een redelijke wetsuitleg van artikel 3, eerste lid, van de Msw te buiten gaat door geanalyseerde waarden die wel mogelijk, maar niet aannemelijk zijn, buiten beschouwing te laten, terwijl geen sprake is van bijkomende feitelijke aanwijzingen waaruit volgt dat het monster is gemanipuleerd. Eiser verwijst naar een uitspraak van de rechtbank Oost-Brabant van 4 juli 2024.
    
    31. Eiser stelt dat de mest die in september 2017 is afgevoerd zeker drie tot vier keer droger en dus geconcentreerder was dan de veel nattere mest die in december 2017 is afgevoerd. Eiser heeft de rundveemest met houtsnippers gemengd tot een droge compost en vanaf augustus 2017 in een sleufsilo laten drogen. In de warme zomer droogt deze compost dan uit. Dit verklaart het hoge stikstof- en fosfaatgehalte. 
    
    32. De toezichthouder van de NVWA heeft op 22 februari 2018 de mesthopen op het terrein van eiser bemonsterd. Het monster van de mesthoop uit 2016 heeft een stikstofgehalte van 8,57 kg/ton en het monster uit de mesthoop uit 2017 een gehalte van 9,20 kg/ton, zie bijlage 11 bij het NVWA-rapport. Eiser voert aan dat de opdracht om uit te gaan van de best beschikbare gegevens van de geanalyseerde mest van mestcode 10, betekent dat ook de gehalten van de mesthoop uit 2017 meegenomen moeten worden, zodat uitgekomen wordt op een gemiddeld stikstofgehalte van 9,16 kg/ton over 2017.
    
    33. De rechtbank is van oordeel dat de minister het stikstof- en fosfaatgehalte van de twee op 27 september 2017 afgevoerde vrachten vaste rundveestalmest op goede gronden en in overeenstemming met de Msw en het Boetebeleid heeft vastgesteld op 9,12 kg stikstof en 4,89 kg fosfaat per ton mest. De minister heeft met toepassing van artikel 3 van de Msw uit kunnen gaan van het stikstof- en fosfaatgehalte van een op 28 december 2017 afgevoerde vracht, in plaats van de gehaltes die zijn vastgesteld in het door [bedrijf 2] . B.V. aangeboden mengmonster. Uit de registratiegegevens van laboratorium Eurofins blijkt immers dat 
    
      [bedrijf 2] . B.V.  op 11 oktober 2017 vijf monsters heeft aangeboden en heeft verzocht om daar een mengmonster van te maken. Bij dat verzoek is vermeld dat dit monsters waren van de twee vrachten die op 27 september 2017 (VDM’s met de nummers [nummer 6] en [nummer 7] ) zijn afgevoerd en ook de drie vrachten waarvan is gesteld dat die op 28 september 2017 (VDM’s met de nummers [nummer 2] , [nummer 3] en [nummer 4] ) zijn afgevoerd. Door het laboratorium is de inhoud van deze vijf monsters samengevoegd en gemengd. Daaruit is vervolgens een analysehoeveelheid genomen die is geanalyseerd op het fosfaat- en stikstofgehalte. De minister heeft de gehaltes van dit mengmonster buiten beschouwing kunnen laten, omdat er geen bewijs is dat de drie vrachten op 28 september 2017 daadwerkelijk van het bedrijf van eiser zijn afgevoerd. Het mengmonster is daarom ondeugdelijk. De uitspraak van de rechtbank Oost-Brabant waar eiser naar heeft verwezen acht de rechtbank niet relevant, omdat uit het voorgaande blijkt dat in dit geval wel sprake is van bijkomende feitelijke aanwijzingen waaruit volgt dat het monster is gemanipuleerd. Ook het subsidiaire beroep van eiser om op grond van artikel 94 van de Uitvoeringsregeling Meststoffenwet ook de meetresultaten uit de mesthoop in 2017 te betrekken, slaagt niet. Dat artikel ziet immers op de opslag van mest en niet op de afvoer van mest.
    
    34. Dat - bij het vervallen van drie vrachten en de verlaagde vaststelling van het stikstof- en fosfaatgehalte van twee vrachten - in 2017 sprake is van een overschrijding van de gebruiksnorm voor dierlijke meststoffen met 3.018 kg stikstof, een tekortkoming in de eigen mestverwerkingsplicht van 1.054 kg fosfaat en een tekortkoming in de mestverwerkingsplicht VGM van 243 kg fosfaat, is tussen partijen niet in geschil.
    
    35. Gelet op artikel 51 van de Msw was de minister dus bevoegd om daar bestuurlijke boetes voor op te leggen.
    
    
    
    
    
      
        De hoogte van de bestuurlijke boetes
      
    
    
    36. De hoogte van de bestuurlijke boete is vastgelegd in artikel 57 van de Msw. De rechtbank stelt vast – en eiser bestrijdt niet – dat de hoogtes van de boetes in overeenstemming met artikel 57 zijn bepaald. Ter zitting heeft de gemachtigde van eiser verklaard dat er geen bijzondere omstandigheden zijn in de zin van artikel 5:46, derde lid, van de Awb, die aannemelijk maken dat de vastgestelde boete te hoog is. 
    
    
      
        Redelijke termijn 
      
    
    
    37. De rechtbank overweegt dat in punitieve zaken het uitgangspunt geldt dat de redelijke termijn voor een procedure in twee instanties in beginsel is overschreden als die procedure in haar geheel langer duurt dan twee jaar. 
    
    38. De redelijke termijn gaat lopen op het moment dat het bestuursorgaan jegens de beboete een handeling verricht waaraan deze in redelijkheid de verwachting mag ontlenen dat het bestuursorgaan hem een boete zal opleggen. De redelijke termijn is in dit geval gaan lopen op 6 maart 2020, de datum waarop het voornemen om een boete op te leggen aan eiser bekend is gemaakt, en eindigde twee jaar later op 6 maart 2022. De rechtbank doet nu uitspraak op 5 november 2025. De redelijke termijn is dus met drie jaar en 8 maanden overschreden.  
    
    39. De minister heeft op grond van het beleid over matiging van de boetes bij overschrijding van de beslistermijn de boetes in het boetebesluit gematigd wegens het verstrijken van meer dan 26 weken tussen de datum van het boeterapport en de oplegging van de boetes. De rechtbank ziet in het gegeven dat de minister de boetes al met 10% (tot een maximum van € 2.500,-) heeft gematigd wegens overschrijding van de beslistermijn aanleiding om geen verdergaande matiging toe te passen voor de overschrijding van de redelijke termijn tot zes maanden. Voor de overschrijding van de redelijke termijn vanaf zes tot twaalf maanden zou plaats zijn voor een matiging van de boetes met nog eens 5% met een maximum van € 2.500,-. Gelet op het gegeven dat de minister de boetes al met 10% (tot een maximum van € 2.500,-) heeft gematigd, is er geen aanleiding voor een verdergaande, aanvullende matiging wegens overschrijding van de redelijke termijn voor de overschrijding tot twaalf maanden. Voor de resterende overschrijding van de redelijke termijn vanaf twaalf maanden (namelijk met 2 jaar en 8 maanden) wordt naar bevind van zaken gehandeld. De rechtbank ziet in dit gegeven aanleiding om de boetes te verlagen met (6 x 5%) 30% en vast te stellen op € 22.297,59.
    
    
      
        De conclusie 
      
    
    
    40. De door eiser tegen het bestreden besluit aangevoerde beroepsgronden slagen niet. Vanwege overschrijding van de redelijke termijn zal de rechtbank het beroep gegrond verklaren, het bestreden besluit vernietigen voor zover het de hoogte van de boetes betreft en het boetebesluit herroepen voor zover het de hoogte van de boetes betreft. Verder zal de rechtbank de boetes vaststellen op € 22.297,59 en bepalen dat deze uitspraak in de plaats treedt van het vernietigde gedeelte van het bestreden besluit.
    
    41. Nu de verdere overschrijding van de redelijke termijn grotendeels is veroorzaakt door de duur van de behandeling bij de rechtbank, zal de Staat (de minister van Justitie en Veiligheid) veroordeeld worden in de door eiser in beroep gemaakte proceskosten voor het doen van het verzoek om matiging van de boete wegens het overschrijden van de redelijke termijn. De rechtbank stelt deze kosten op grond van het Besluit proceskosten bestuursrecht vast op € 226,75 (één punt met een wegingsfactor van 0,25 en een waarde van € 907,-).
    
    42. Omdat het beroep gegrond is, krijgt eiser het griffierecht terug.
    
    
    
  
  
    Beslissing
    
    
      De rechtbank:
    
    
      
        verklaart het beroep gegrond;
      
      
        vernietigt het bestreden besluit van 29 november 2022, voor zover het de hoogte van de boetes betreft;
      
      
        herroept het boetebesluit van 12 oktober 2021, alleen voor zover het de hoogte van de boetes betreft;
      
      
        stelt de boetes vast op € 22.297,59;
      
      
        bepaalt dat deze uitspraak in de plaats treedt van het vernietigde gedeelte van het bestreden besluit;
      
      
        veroordeelt de Staat (de minister van Justitie en Veiligheid) in de proceskosten van eiser tot een bedrag van € 226,75;
      
      
        bepaalt dat de griffier van de rechtbank het in beroep betaalde griffierecht van € 184,- terugbetaalt.
      
    
    
    
      Deze uitspraak is gedaan door mr. S. Hindriks, voorzitter, en mr. L.P. Hertsig en mr. T.I. van Term, leden, in aanwezigheid van mr. N. van Asten, griffier, op 5 november 2025 en openbaar gemaakt door middel van geanonimiseerde publicatie op www.rechtspraak.nl.
    
    
    
    
    
    
      
        
        
        
          
            
              griffier
            
            
              voorzitter
            
          
        
      
    
    
    
    
      Een afschrift van deze uitspraak is verzonden aan partijen op:
    
    
    
  
  
    Informatie over hoger beroep
    Een partij die het niet eens is met deze uitspraak, kan een hogerberoepschrift sturen naar het College van Beroep voor het bedrijfsleven waarin wordt uitgelegd waarom deze partij het niet eens is met deze uitspraak. Het hogerberoepschrift moet worden ingediend binnen zes weken na de dag waarop deze uitspraak is verzonden. 
    
  
  
    Wettelijk kader 
    
      
        
        Algemene wet bestuursrecht (Awb)
        
      
      
        Artikel 5:41 
      
      Het bestuursorgaan legt geen bestuurlijke boete op voor zover de overtreding niet aan de overtreder kan worden verweten.
    
    
    
      
        Artikel 5:46, derde lid
      
      Indien de hoogte van de bestuurlijke boete bij wettelijk voorschrift is vastgesteld, legt het bestuursorgaan niettemin een lagere bestuurlijke boete op indien de overtreder aannemelijk maakt dat de vastgestelde bestuurlijke boete wegens bijzondere omstandigheden te hoog is.
    
    
    
      
        Meststoffenwet (Msw)
      
    
    
    
      
        Artikel 1, eerste lid, onder g
      
      In deze wet en de daarop berustende bepalingen wordt verstaan onder landbouw: akkerbouw, veehouderij (…) 
    
    
    
      
        Artikel 7 
        Het is verboden in enig kalenderjaar op een bedrijf meststoffen op of in de bodem te brengen.
    
    
    
      
        Artikel 8  
      
      Het in artikel 7 gestelde verbod geldt niet indien de op of in de landbouwgrond gebrachte hoeveelheid meststoffen in het desbetreffende jaar geen van de volgende normen overschrijdt:
    
    
      
        de gebruiksnorm voor dierlijke meststoffen;
      
      
        de stikstofgebruiksnorm voor meststoffen;
      
      
        de fosfaatgebruiksnorm voor meststoffen.
      
    
    
    
      
        Artikel 9, eerste lid
      
      De gebruiksnorm voor dierlijke meststoffen, bedoeld in artikel 8, onderdeel a, is 170 kilogram stikstof per hectare van de tot het bedrijf behorende oppervlakte landbouwgrond.
    
    
    
      
        Artikel 21, eerste en tweede lid
      
    
    
      
        Het is een landbouwer verboden op zijn bedrijf in enig kalenderjaar fosfaat met melkvee te produceren.
      
      
        Het eerste lid is, onverminderd artikel 33a, niet van toepassing op een landbouwer die in het desbetreffende kalenderjaar:
      
    
    
      
        op zijn bedrijf minder dan 250 kilogram fosfaat met melkvee produceert,
      
      
        op zijn bedrijf geen bedrijfsoverschot produceert,
      
      
        op zijn bedrijf geen melkveefosfaatoverschot produceert,
      
      
        100%, verminderd met het percentage, bedoeld in artikel 33a, tweede lid, onderdeel b, van het melkveefosfaatoverschot:
      
    
    
      1.  laat verwerken, 
      2.  (…)
    
    
    
    
      
        Artikel 33a, eerste en tweede lid
      
    
    
      
        Het is een landbouwer verboden in enig kalenderjaar op zijn bedrijf dierlijke meststoffen te produceren.
      
      
        Het eerste lid is niet van toepassing op een landbouwer die in het desbetreffende kalenderjaar:
      
    
    
      
        op zijn bedrijf geen bedrijfsoverschot produceert;
      
      
        een hoeveelheid dierlijke meststoffen, uitgedrukt in kilogrammen fosfaat, minimaal gelijk aan een door Onze Minister voor het desbetreffende kalenderjaar vastgesteld percentage van het op zijn bedrijf geproduceerde bedrijfsoverschot:
      
    
    
      1. laat verwerken,
      2. (…)
    
    
    
      
        Artikel 51
      
      Onze Minister kan een bestuurlijke boete opleggen ter zake van overtreding van het bepaalde bij of krachtens de artikelen 7, 9, tweede en derde lid, 11, tweede en derde lid, 13, vierde lid, 14, eerste lid, 15, 21, eerste lid, 33a, eerste, vierde, vijfde en zevende lid, 33b, vijfde lid, 33d, eerste lid, 34, 35, 36, 37, 38, derde lid, of 40.
    
    
    
      
        Artikel 57, eerste lid
      
    
    1. In geval van overtreding van artikel 7 bedraagt de bestuurlijke boete:
    
      
        € 7 per kilogram stikstof waarmee de in artikel 8, onderdeel a, bedoelde gebruiksnorm voor dierlijke meststoffen is overschreden, vermeerderd met
      
      
        € 7 per kilogram stikstof waarmee de in artikel 8, onderdeel b, bedoelde stikstofgebruiksnorm is overschreden, en vermeerderd met
      
      
        € 11 per kilogram fosfaat waarmee de in artikel 8, onderdeel c, bedoelde fosfaatgebruiksnorm is overschreden.
      
    
    
    
      
        Artikel 58a
      
      In geval van overtreding van artikel 21, eerste lid, bedraagt de bestuurlijke boete € 11 per kilogram fosfaat ten aanzien waarvan de landbouwer niet heeft gehandeld overeenkomstig artikel 21, tweede lid, onderdeel d.
    
    
    
      
        Artikel 59, eerste lid
      
      In geval van overtreding van artikel 33a, eerste lid, bedraagt de bestuurlijke boete € 11 per kilogram fosfaat ten aanzien waarvan de landbouwer niet heeft gehandeld overeenkomstig artikel 33a, tweede lid, onderdeel b.
    
    
    
      
        Uitvoeringsregeling Meststoffenwet, tekst 2017
      
    
    
    
      
        Artikel 54 
      
    
    
      
        Het vervoer van dierlijke meststoffen vindt uitsluitend plaats, indien de in artikel 53 bedoelde apparatuur zowel afzonderlijk als in onderlinge samenhang adequaat functioneert.
      
      
        Het eerste lid is niet van toepassing op het vervoer van dierlijke meststoffen middels een transportvoertuig, indien het niet adequaat functioneren van de apparatuur is veroorzaakt door een storing die door de vervoerder terstond telefonisch is gemeld aan meldkamer van de Nederlandse Voedsel- en Warenautoriteit en indien de Nederlandse Voedsel- en Warenautoriteit toestemming heeft verleend voor het vervoer.
      
      
        De in het tweede lid bedoelde toestemming kan ten hoogste voor een periode van 24 uur worden verleend en kan de verplichting inhouden van het vervoer elektronisch of telefonisch mededeling te doen voordat het laden van het transportmiddel plaatsvindt, waarbij de gegevens, bedoeld in artikel 58, tweede lid, worden verstrekt.
      
    
    
    
      
        Artikel 55, vierde lid
      
      De vervoerder draagt er zorg voor dat op het tijdstip van het laden en het lossen van drijfmest door de AGR-apparatuur de door de satellietvolgapparatuur gegenereerde gegevens inzake de locatie, de datum en het tijdstip van het laden van het transportmiddel, onderscheidenlijk de locatie, de datum en het tijdstip van het lossen van het transportmiddel automatisch worden vastgelegd en met de in het eerste en tweede lid bedoelde gegevens elektronisch aan de minister worden verzonden.
    
    
    
      
        Boetebeleid Meststoffenwet, versie 1.1 van 15 oktober 2020 
      
    
    
    
      
        Paragraaf 5.1.5 Onaannemelijke waarden
      
      
        Paragraaf 5.1.5.1 Vaste mest 
      
      Het kan voorkomen dat aan- of afgevoerde vrachten vaste dierlijke mest hoeveelheden stikstof en fosfaat bevatten, die buiten de zogenaamde ‘grenswaarden’ vallen. Op basis van onderzoek van de Wageningen University & Research (rapport 553, Grenswaarden voor N- en P-gehalte in vaste mest) gebruiken RVO en de NVWA grenswaarden voor stikstof en fosfaat bij het beoordelen van vaste mest. Deze staan in onderstaande tabel:  
      Grenswaarden voor stikstof en fosfaat in vaste mest, diersoort rundvee en mestcode 10: 
      maximum 27,2 stikstof (gram/kg) en maximum 9.45 fosfaat (gram/kg). 
      (…)
      Als de gehalten in vrachten gewone vaste mest buiten de grenswaarden vallen, gebruiken wij hier het bedrijfsgemiddelde gehalte van overige van het bedrijf afgevoerde vrachten bemonsterd en geanalyseerde onbewerkte mest voor. Als gegevens van dergelijke vrachten niet beschikbaar zijn, gebruiken wij het desbetreffende forfait voor de afwijkende gehalten.
    
    
    
      
        Paragraaf 5.1.5.3 Fictieve vrachten 
      
      Als uit onderzoek blijkt dat vrachten die zijn gemeld niet hebben plaatsgevonden of betrokkenen RVO bewust hebben willen misleiden worden vrachten met een beroep op artikel 3 van de Meststoffenwet buiten beschouwing gelaten.
    
    
    
      
        Paragraaf 5.2.2.4 Termijnoverschrijding
      
      Wanneer er een Rapport is gemaakt van een overtreding, moet het bestuursorgaan binnen dertien weken na de datum van het Rapport beslissen of een bestuurlijke boete wordt opgelegd. Dit staat in artikel 5:51 van de Algemene wet bestuursrecht. Sinds het controlejaar 2013 worden boetes die hoger zijn dan € 1000,- verminderd als deze beslistermijn met meer dan 26 weken is overschreden. De boetes worden in dat geval met 10% verlaagd tot maximaal € 2.500,-. Als de NVWA onderzoek heeft gedaan, start de beslistermijn vanaf de dagtekening van het NVWA-Rapport. Een Rapport van de NVWA geeft soms aanleiding om boetes op te leggen voor verschillende stelsels (gebruiksnormen, mestverwerking en verantwoorde groei melkveehouderij). In die situatie wordt het bedrag per stelsel en per boetegrondslag verminderd met 10% per stelsel volgens het hierboven beschreven beleid (10% van het boetebedrag tot maximaal € 2.500,- per stelsel).
    
    
  
  
     Artikel 5:4 van de Algemene wet bestuursrecht (Awb).
  
  
     Artikel 8 van de Msw. 
  
  
     Artikel 21, tweede lid, onder d, van de Msw.
  
  
     Artikel 58a van de Msw.
  
  
     Artikel 33a, tweede lid, onder b, van de Msw. 
  
  
     Artikel 59, eerste lid, van de Msw.
  
  
     Artikel 9, eerste lid, van de Msw.
  
  
     Zie Bijlage 1, onder gebied II, bij de Msw en artikel 71 van de Uitvoeringsregeling Msw. 
  
  
     De melkveefosfaatreferentie is in 2013-2014 door de minister vastgesteld voor alle in 2013 actieve melkveehouderijen. 
  
  
     Bijlage 2 bij het NVWA-rapport van 5 oktober 2018.
  
  
     VDM-nummers [nummer 2] , [nummer 3] en [nummer 4] . 
  
  
     Op grond van artikel 55, vierde lid, van de Uitvoeringsregeling Msw moeten de laad- en losgegevens automatisch online worden geüpload vanaf de AGR/GPS-apparatuur van de gebruikte vrachtwagencombinatie bij de RVO. 
  
  
     AGR staat voor Automatische Gegevens Registratie. 
  
  
     CBB 25 juli 2023, ECLI:NL:CBB:2023:385, r.o. 6.3.
  
  
     Deze grenswaarden zijn gebaseerd op het rapport 553 ‘Grenswaarden voor het N- en P-gehalte in vaste mest’ van Wageningen UR Livestock Research van januari 2012. 
  
  
     Rechtbank Oost-Brabant 4 juli 2024, ECLI:NL:RBOBR:2024:3080. 
  
  
     CBb 25 juli 2023, ECLI:NL:CBB:2023:385, r.o. 7.3. 
  
  
     CBb 16 september 2025, ECLI:NL:CBB:2025:471, r.o. 13.4.