ECLI:NL:RVS:2025:3252, Raad van State, 16-07-2025, 202307091/1/A3
Raad van State — Uitspraak 
Datum: 2025-07-16 00:00:00.000000
Rechtsgebied: Bestuursrecht

Samenvatting: Bij besluit van 29 oktober 2020 heeft het college van burgemeester en wethouders van Brunssum aan [appellant A] een last onder bestuursdwang opgelegd. Daarbij heeft het college bepaald dat de kosten van de toepassing van bestuursdwang voor rekening van [appellant A] komen. De last onder bestuursdwang is opgelegd wegens het stallen van caravans op een terrein aan de Emmaweg (bij de telefoonmast) in Brunssum. Dat is volgens het college in strijd met artikel 5:6, eerste lid, van de Algemene Plaatselijke Verordening van de gemeente Brunssum. In het besluit van 30 maart 2021 heeft het college de grondslag van de last onder bestuursdwang uitgebreid met overtreding van de beheersverordening "Woongebied 2e herziening". De last houdt in dat de overtreding van de APV vóór 1 november 2020 wordt beëindigd. Als gevolg van de uitspraken van de voorzieningenrechter van de rechtbank van 30 oktober 2020 en 16 november 2020 moest de last uiterlijk op 24 november 2020 zijn uitgevoerd. Omdat volgens het college niet aan de last was voldaan, heeft het college op 1 december 2020 bestuursdwang toegepast door twee op het perceel aanwezige caravans weg te slepen en op te slaan.

202307091/1/A3.
    Datum uitspraak: 16 juli 2025
    AFDELING
    BESTUURSRECHTSPRAAK
    Uitspraak op het hoger beroep van:
    [appellant A], [appellant B] en [appellant C], allen wonend te Brunssum,
    appellanten,
    tegen de uitspraak van de rechtbank Limburg van 9 oktober 2023 in zaak nrs. 21/1040, 21/1041 en 21/1430, in het geding tussen:
    [appellant A], [appellant B] en [appellant C]
    en
    het college van burgemeester en wethouders van Brunssum (lees: het college van burgemeester en wethouders van Brunssum en de burgemeester van Brunssum).
    Procesverloop
    Bij besluit van 29 oktober 2020 heeft het college aan [appellant A] een last onder bestuursdwang opgelegd. Daarbij heeft het college bepaald dat de kosten van de toepassing van bestuursdwang voor rekening van [appellant A] komen.
    Tegen dat besluit hebben onder meer [appellant A], [appellant B] en [appellant C] bezwaar gemaakt.
    Bij besluit van 23 februari 2021, kenmerk 1036767/1053954, heeft het college het bezwaar van [appellant B] en [appellant C] niet-ontvankelijk verklaard.
    Bij besluit van 30 maart 2021 heeft het college het bezwaar van [appellant A] ongegrond verklaard en het besluit van 29 oktober 2020 met een aanvullende motivering gehandhaafd.
    Bij brief van 26 november 2020 heeft de burgemeester gereageerd op de e-mails van onder andere [appellant A], [appellant B] en [appellant C] van 24 november 2020 en 26 november 2020.
    Tegen deze brief hebben [appellant A], [appellant B] en [appellant C] bezwaar gemaakt.
    Bij besluit van 23 februari 2021, kenmerk 1036767/1054106, heeft de burgemeester dit bezwaar niet-ontvankelijk verklaard.
    [appellant A], [appellant B] en [appellant C] hebben tegen de besluiten van 23 februari 2021 en tegen het besluit van 30 maart 2021 beroep bij de rechtbank ingesteld.
    Bij uitspraak van 9 oktober 2023 heeft de rechtbank de beroepen ongegrond verklaard.
    Tegen deze uitspraak hebben [appellant A], [appellant B] en [appellant C] hoger beroep ingesteld.
    Het college en de burgemeester hebben een schriftelijke uiteenzetting gegeven.
    Bij besluit van 14 september 2021 heeft de burgemeester de kosten van de toepassing van bestuursdwang vastgesteld en bij [appellant A] ingevorderd.
    Bij besluit van 8 oktober 2024 heeft het college een nieuw invorderingsbesluit genomen.
    [appellant A] kan zich met deze besluiten niet verenigen.
    De Afdeling heeft de zaak op een zitting behandeld op 4 juni 2025, waar zijn verschenen:
    - [appellant A], bijgestaan door mr. S. Ikiz, advocaat te Maastricht,
    - [appellant B] en [appellant C], beiden vertegenwoordigd door mr. S. Ikiz,
    - het college en de burgemeester, beide vertegenwoordigd door mr. M.M.A. Schlösser, bijgestaan door mr. J.L. Stoop, advocaat in Maastricht.
    De Staat der Nederlanden (minister van Justitie en Veiligheid) is partij in het geding.
    Overwegingen
    Inleiding
    1.       De last onder bestuursdwang is opgelegd wegens het stallen van caravans op een terrein aan de Emmaweg (bij de telefoonmast) in Brunssum (hierna: het perceel). Dat is volgens het college in strijd met artikel 5:6, eerste lid, van de Algemene Plaatselijke Verordening van de gemeente Brunssum (hierna: APV). In het besluit van 30 maart 2021 heeft het college de grondslag van de last onder bestuursdwang uitgebreid met overtreding van de beheersverordening "Woongebied 2e herziening". De last houdt in dat de overtreding van de APV vóór 1 november 2020 wordt beëindigd. Als gevolg van de uitspraken van de voorzieningenrechter van de rechtbank van 30 oktober 2020 en 16 november 2020 moest de last uiterlijk op 24 november 2020 zijn uitgevoerd. Omdat volgens het college niet aan de last was voldaan, heeft het college op 1 december 2020 bestuursdwang toegepast door twee op het perceel aanwezige caravans weg te slepen en op te slaan. Die caravans behoorden voordien in eigendom toe aan [appellant B] en [appellant C], maar waren ten tijde van de effectuering van de bestuursdwang verkocht aan derden. De kosten van de toepassing van bestuursdwang zijn bij [appellant A] ingevorderd.
    Het bestuursdwangbesluit
    - Zijn [appellant B] en [appellant C] belanghebbenden?
    2.       Het college heeft het bezwaar van [appellant B] en [appellant C] niet-ontvankelijk verklaard omdat zij volgens hem geen belanghebbenden zijn bij het besluit tot het opleggen van de last onder bestuursdwang. Ten tijde van de effectuering van de bestuursdwang waren zij niet (langer) eigenaar van de weggesleepte caravans. Zij ondervinden dus geen rechtstreekse, feitelijke gevolgen van de uitvoering van de bestuursdwang, aldus het college. Ook de rechtbank is van oordeel dat [appellant B] en [appellant C] geen belanghebbenden zijn.
    3.       [appellant B] en [appellant C] betogen dat de rechtbank heeft miskend dat zij belanghebbenden zijn bij het bestuursdwangbesluit. Zij wijzen erop dat zij de caravans gebruikten voor een betoging en dat die caravans ook een essentieel onderdeel van die betoging vormden. Verder bevonden zich in de caravans persoonlijke spullen van hen.
    3.1.    Ingevolge de artikelen 7:1 en 8:1 van de Algemene wet bestuursrecht (hierna: Awb) kan alleen een belanghebbende bezwaar maken tegen een besluit.
    Ingevolge artikel 1:2, eerste lid, van de Awb wordt onder belanghebbende verstaan: degene wiens belang rechtstreeks bij een besluit is betrokken.
    3.2.    Het bestuursdwangbesluit en het daarin aangezegde kostenverhaal is alleen gericht aan [appellant A]. [appellant B] was eigenaar van de weggesleepte caravan met kenteken [A]. Op 26 november 2020 heeft hij de caravan verkocht. [appellant C] was eigenaar van de weggesleepte caravan met kenteken [B]. Hij heeft de caravan op 20 september 2020 verkocht. Het bestuursdwangbesluit is van 29 oktober 2020 en geëffectueerd op 1 december 2020. Toen waren [appellant B] en [appellant C] geen eigenaren meer. Zij ondervonden in zoverre geen feitelijke gevolgen van de uitvoering van het bestuursdwangbesluit. De enkele stelling dat zij de caravans gebruikten of wilden gebruiken voor een betoging, maakt niet dat zij om die reden een rechtstreeks belang hadden. Zij waren geen eigenaar van de caravans en voor de betoging was ten tijde van het opleggen van de last geen kennisgeving gedaan. Dat [appellant B] en [appellant C] persoonlijke spullen in de caravans hadden liggen, maakt evenmin dat zij een rechtstreeks belang hadden.
    De conclusie is dat [appellant B] en [appellant C] geen belanghebbenden zijn bij het besluit van 29 oktober 2020. Zoals de rechtbank ook heeft geoordeeld, heeft het college hun bezwaar tegen dat besluit terecht niet-ontvankelijk verklaard.
    Het hoger beroep is op dit punt ongegrond. De uitspraak van de rechtbank moet op dit punt worden bevestigd.
    - Bevoegdheid college
    4.       [appellant A] betoogt dat het college niet bevoegd was om een last onder bestuursdwang op te leggen. Zij bestrijdt niet dat het op grond van de APV en de beheersverordening niet is toegestaan om de caravans op het perceel te stallen, maar stelt dat de caravans daar stonden in verband met een betoging, wat legaal is. Voor zover voor die betoging een kennisgeving nodig is, wijst zij erop dat zij in de e-mail van 24 november 2020 een kennisgeving met terugwerkende kracht heeft gedaan van die betoging.
    4.1.    Vaststaat dat in strijd met artikel 5.1 van de APV en de beheersverordening op het perceel caravans waren gestald. Ten tijde van het opleggen van de last was geen kennisgeving gedaan van een betoging. De kennisgeving van 24 november 2020 voldoet niet aan de in de APV daarvoor gestelde vereisten en een kennisgeving achteraf is op grond van de APV niet mogelijk. De kennisgeving ontneemt niet het illegale karakter aan het stallen van de caravans op het perceel ten tijde van het opleggen van de last. Het college was dus bevoegd om een last onder bestuursdwang op te leggen. De rechtbank is tot dezelfde conclusie gekomen.
    Het betoog slaagt niet.
    - Is de omschrijving van de last voldoende duidelijk?
    5.       [appellant A] betoogt dat de last alleen betrekking kan hebben op haar eigen caravan(s) en niet op caravans van anderen. Zij heeft haar caravan tijdig weggesleept en daarmee aan de last voldaan. Zij wijst er ook op dat het haar was toegestaan om tot 1 november 2020 twee caravans op het perceel te stallen. Dat andere caravans moesten worden verwijderd was volgens haar niet duidelijk.
    Het college stelt dat de last inhoudt dat het gehele perceel moet worden ontruimd. De last heeft volgens het college dus ook betrekking op caravans van anderen die op het perceel waren gestald.
    5.1.    Ingevolge artikel 5.24, eerste lid, van de Awb omschrijft de last onder bestuursdwang de te nemen herstelmaatregelen.
    5.2.    In het besluit van 29 oktober 2020 is de last als volgt omschreven:
    " - Indien wij op 1 november 2020 constateren dat de overtreding niet (volledig) is beëindigd, zullen wij deze last door feitelijk handelen ten uitvoer leggen. Dit betekent dat wij de betreffende woonwagen/caravan/of andere zaken zelf van het perceel zullen (laten) verwijderen.
    - Tevens houdt deze last in dat u de woonwagen/caravans of andere zaken verwijderd dient te houden van enige andere locatie in de gemeente Brunssum. Voor zover u de caravans of andere zaken verplaatst, zullen deze eveneens verwijderd worden."
    5.3.    De Afdeling is van oordeel dat deze omschrijving onvoldoende duidelijk is en daarom in strijd is met de rechtszekerheid.
    In de omschrijving van de last, onder het eerste gedachtestreepje, staat "de betreffende woonwagen/caravan" (enkelvoud) terwijl onder het tweede gedachtestreepje "woonwagen/caravans" (zowel enkelvoud als meervoud) staat. Verder is niet duidelijk om welke woonwagen/caravan(s) het gaat. Het college heeft in het besluit - onder verwijzing naar het gespreksverslag van 4 september 2020 - overwogen dat aan [appellant A] op 1 september 2020 toestemming is verleend om tot 1 november 2020 met twee caravans die eerder op een grasveld nabij de Kennedylaan stonden, op het perceel te gaan staan. Omdat [appellant A] geenszins van plan was voor die datum het perceel te ontruimen voelde het college zich gerechtigd en genoodzaakt bestuursdwang toe te passen, aldus het besluit. Dit duidt erop dat de last alleen ziet op de twee caravans die aan [appellant A] toebehoren en nabij de Kennedylaan stonden en niet op caravans van derden. [appellant A] behoefde niet te begrijpen dat het college heeft beoogd om alle op het perceel gestalde caravans/woonwagens te doen verwijderen.
    Het betoog slaagt.
    - Conclusie
    6.       Het hoger beroep tegen de uitspraak van de rechtbank over het besluit van 23 februari 2021, kenmerk 1036767/1053954 (zaaknummer 1040) is ongegrond. De uitspraak van de rechtbank moet in zoverre worden bevestigd.
    Het hoger beroep tegen de uitspraak van de rechtbank over het besluit van 30 maart 2021 (zaaknummer 21/1430) is gegrond. De uitspraak van de rechtbank moet in zoverre worden vernietigd. Doende wat de rechtbank zou behoren te doen, zal de Afdeling het beroep van [appellant A] tegen het besluit van 30 maart 2021 gegrond verklaren, dat besluit wegens strijd met de rechtszekerheid vernietigen en het besluit van 29 oktober 2020 herroepen. Verder zal de Afdeling bepalen dat deze uitspraak in zoverre in de plaats treedt van het vernietigde besluit van 30 maart 2021. Dit houdt in dat het college geen nieuw besluit op bezwaar hoeft te nemen.
    Het kostenverhaal
    7.       Bij besluit van 14 september 2021 (verzonden op 15 september 2021) heeft de burgemeester de kosten van de toepassing van bestuursdwang vastgesteld op is € 3.549,36 en bij [appellant A] ingevorderd. Bij besluit van 8 oktober 2024 heeft het college het besluit van 14 september 2021 gewijzigd en de kosten vastgesteld op € 2.549,36. Gelet op artikel 5:39, eerste lid, van de Awb heeft het hoger beroep mede betrekking op deze invorderingsbesluiten, nu deze door [appellant A] zijn betwist.
    7.1.    Aangezien het besluit van 30 maart 2021 wordt vernietigd en het besluit van 29 oktober 2020 wordt herroepen, is aan de invorderingsbesluiten de grondslag komen te ontvallen. Het beroep tegen deze besluiten is alleen al daarom gegrond. De besluiten worden vernietigd. Dit komt erop neer dat [appellant A] niets is verschuldigd.
    De brief van 26 november 2020
    8.       De burgemeester heeft in zijn brief van 26 november 2020 gereageerd op de e-mails van [appellant A], [appellant B] en [appellant C] van 24 en 26 november 2020, waarin een kennisgeving wordt gedaan van een betoging met caravans op het perceel. [appellant A] en [appellant B] en [appellant C] betogen in hoger beroep dat de rechtbank ten onrechte heeft geoordeeld dat deze brief geen besluit is in de zin van artikel 1:3 van de Awb, waartegen bezwaar en beroep kan worden ingesteld. Zij wijzen erop dat in de brief de betoging bij voorbaat wordt verboden.
    8.1.    De vraag of sprake is van een deugdelijke kennisgeving van een betoging, waardoor volgens [appellant A] en [appellant B] en [appellant C] de aanwezigheid van caravans op het perceel zou zijn toegestaan, kan van belang zijn voor een oordeel over de rechtmatigheid van de besluiten over het opleggen van de last onder bestuursdwang en invordering van de kosten. Aangezien deze besluiten worden vernietigd dan wel herroepen, hebben [appellant A] en [appellant B] en [appellant C] naar het oordeel van de Afdeling op dit punt geen belang meer bij een inhoudelijke uitspraak op hun hoger beroep. Het hoger beroep is daarom in zoverre niet-ontvankelijk.
    Overschrijding redelijke termijn
    9.       [appellant A], [appellant B] en [appellant C] hebben op de zitting verzocht om vergoeding van immateriële schade vanwege overschrijding van de redelijke termijn voor het doen van een uitspraak.
    9.1.    Voor zaken die uit een bezwaarschriftprocedure en twee rechterlijke instanties bestaan, is in beginsel een totale lengte van de procedure van ten hoogste vier jaar redelijk. De termijn vangt aan op het moment dat het bestuursorgaan het bezwaarschrift ontvangt. De behandeling van het bezwaar mag ten hoogste een half jaar, de behandeling van het beroep ten hoogst anderhalf jaar en de behandeling van het hoger beroep ten hoogste twee jaar duren. Zie de uitspraken van de Afdeling van 29 januari 2014, ECLI:NL:RVS:2014:188 en 31 juli 2024, ECLI:NL:RVS:2024:3086.
    9.2.    In dit geval is de redelijke termijn aangevangen met de ontvangst van de bezwaarschriften door het college op 29 oktober 2020. Met de uitspraak van vandaag heeft de totale procedure afgerond vier jaar en negen maanden geduurd. Dat betekent een overschrijding van de redelijke termijn van negen maanden. Die overschrijding moet aan de rechtbank worden toegerekend. Uitgaande van een forfaitair tarief van € 500,00 per half jaar dat de redelijke termijn is overschreden, waarbij het totaal van de overschrijding naar boven wordt afgerond, zou het aan [appellant A], [appellant B] en [appellant C] ieder afzonderlijk toe te kennen bedrag € 1.000,00 bedragen als vergoeding voor geleden immateriële schade. Omdat [appellant A], [appellant B] en [appellant C] gezamenlijk hebben geprocedeerd, ziet de Afdeling aanleiding om in dit geval het bedrag van de aan ieder toe kennen schadevergoeding te matigen in die zin dat aan [appellant A] 50% (€ 500,00) wordt toegekend en aan [appellant B] en [appellant C] ieder 25% (€ 250,00). De Afdeling zal de Staat (de minister van Justitie en Veiligheid) tot betaling daartoe veroordelen.
    Proceskosten
    10.     Het college moet aan [appellant A] de proceskosten vergoeden die verband houden met het bezwaar en beroep tegen de besluiten over de last onder bestuursdwang, het hoger beroep en het beroep van rechtswege tegen het invorderingsbesluit van 8 oktober 2024.
    Beslissing
    De Afdeling bestuursrechtspraak van de Raad van State:
    I.        bevestigt de aangevallen uitspraak, voor zover deze betrekking heeft op het beroep tegen het besluit van het college van burgemeester en wethouders van Brunssum van 23 februari 2021, kenmerk 1036767/1053954 (zaaknummer 21/1040),
    II.       verklaart het hoger beroep voor zover dat is gericht tegen de uitspraak van de rechtbank over het besluit van het college van burgemeester en wethouders van Brunssum van 23 februari 2021, kenmerk 1036767/1054106, niet-ontvankelijk (zaaknummer 21/1041);
    III.      verklaart het hoger beroep voor zover dat is gericht tegen de uitspraak van de rechtbank over het besluit van het college van burgemeester en wethouders van Brunssum van 30 maart 2021, kenmerk 1029156/1062934 (zaaknummer 21/1430) gegrond;
    IV.      vernietigt de uitspraak van de rechtbank voor zover deze betrekking heeft op het beroep tegen het besluit van het college van burgemeester en wethouders van Brunssum van 30 maart 2021, kenmerk 1029156/1062934 (zaaknummer 21/1430);
    V.       verklaart het bij de rechtbank ingestelde beroep tegen het onder III genoemde besluit van 30 maart 2021 gegrond;
    VI.      vernietigt dat besluit;
    VII.     herroept het besluit van het college van burgemeester en wethouders van Brunssum van 29 oktober 2020, kenmerk 1016892/1028812;
    VIII.    bepaalt dat deze uitspraak in de plaats treedt van het vernietigde besluit van 30 maart 2021;
    IX.      verklaart de beroepen tegen het besluit van de burgemeester van Brunssum van 14 september 2021, kenmerk 1016892/1103864, en tegen het besluit van het college van burgemeester en wethouders van Brunssum van 8 oktober 2024, kenmerk 1016892/1103864, gegrond;
    X.       vernietigt die besluiten;
    XI.      veroordeelt het college van burgemeester en wethouders van Brunssum tot vergoeding van bij [appellant A] in verband met de behandeling van het bezwaar, beroep, hoger beroep en het beroep van rechtswege opgekomen proceskosten tot een bedrag van € 4.798,78, waarvan € 4.728,50 is toe te rekenen aan door een derde beroepsmatig verleende rechtsbijstand;
    XII.     gelast dat het college van burgemeester en wethouders van Brunssum aan [appellant A] de door haar voor de behandeling van het beroep en het hoger beroep betaalde griffierechten ten bedrage van € 455,00 vergoedt.
    XIII.    veroordeelt de Staat der Nederlanden (minister van Justitie en Veiligheid) om aan [appellant A] een schadevergoeding van € 500,00 te betalen en aan [appellant C] en [appellant B] ieder een schadevergoeding van € 250,00 te betalen.
    Aldus vastgesteld door mr. A.J.C. de Moor-van Vugt, voorzitter, en mr. H. Benek en mr. M.C Stoové, leden, in tegenwoordigheid van mr. F.B. van der Maesen de Sombreff, griffier.
    w.g. De Moor-van Vugt
    voorzitter
    w.g. Van der Maesen de Sombreff
    griffier
    Uitgesproken in het openbaar op 16 juli 2025
    190-1147