ECLI:NL:RVS:2025:2621, Raad van State, 11-06-2025, 202306416/1/R3
Raad van State — Uitspraak 
Datum: 2025-06-11 00:00:00.000000
Rechtsgebied: Bestuursrecht

Samenvatting: Bij besluit van 10 januari 2023 heeft het college van burgemeester en wethouders van Midden-Delfland de termijn die aan [appellant] was gegund om de bewoning van de woning aan de [locatie] in Maasland te beëindigen, verlengd tot 1 april 2023. Bij besluit van 16 april 2018 heeft het college van burgemeester en wethouders van Midden-Delfland [appellant] onder oplegging van een dwangsom gelast om uiterlijk binnen drie maanden de bewoning van de woning op het perceel [locatie] te Maasland te beëindigen en beëindigd te houden. Het bestemmingsplan stond namelijk alleen een bedrijfswoning toe en [appellant] was niet meer werkzaam voor het glastuinbouwbedrijf wat ter plaatse door [partij] werd geëxploiteerd. De termijn om aan de last te voldoen was oorspronkelijk drie maanden, maar is meerdere keren verlengd. Uiteindelijk heeft het college van burgemeester en wethouders van Midden-Delfland bij besluiten van 13 januari 2021, 16 april 2021, 12 mei 2021, 11 juni 2021, 8 juli 2021, 12 augustus 2021 en 7 september 2021 in totaal een dwangsom van € 20.000,00 ingevorderd.

202306416/1/R3.
    Datum uitspraak: 11 juni 2025
    AFDELING
    BESTUURSRECHTSPRAAK
    Uitspraak op het hoger beroep van:
    [appellant], wonend in Maasland, gemeente Midden-Delfland,
    appellant,
    tegen de uitspraak van de voorzieningenrechter van de rechtbank Den Haag (hierna: de rechtbank) van 31 augustus 2023 in zaak nr. 23/4421 en 23/4424 in het geding tussen:
    [appellant]
    en
    het college van burgemeester en wethouders van Midden-Delfland.
    Procesverloop
    Bij besluit van 10 januari 2023 heeft het college de termijn die aan [appellant] was gegund om de bewoning van de woning aan de [locatie] in Maasland te beëindigen, verlengd tot 1 april 2023.
    Bij besluit van 30 maart 2023 heeft het college de begunstigingstermijn verlengd tot en met zes weken na een besluit op bezwaar op het door [appellant] ingediende bezwaarschrift tegen het besluit van 10 januari 2023.
    Bij besluit van 27 juni 2023 heeft het college het bezwaar van [appellant] tegen het besluit van 10 januari 2023 ongegrond verklaard.
    Bij besluit van 5 juli 2023 heeft het college de begunstigingstermijn verder verlengd tot en met twee weken na 17 augustus 2023.
    Bij uitspraak van 31 augustus 2023 heeft de rechtbank het beroep van [appellant] ongegrond verklaard.
    Tegen deze uitspraak heeft [appellant] hoger beroep ingesteld.
    Het college heeft een schriftelijke uiteenzetting gegeven.
    De Afdeling heeft de zaak op een zitting behandeld op 23 januari 2025, waar [appellant], bijgestaan door mr. M.J.H. van Baalen, advocaat in Veenendaal, is verschenen. Voorts is op de zitting [partij], vertegenwoordigd door mr. M.R. Plug, advocaat in Den Haag, als partij gehoord.
    Overwegingen
    Overgangsrecht inwerkingtreding Omgevingswet
    1.       Op 1 januari 2024 zijn de Omgevingswet en de Invoeringswet Omgevingswet in werking getreden. Voor de beoordeling van het hoger beroep is het recht zoals dat gold op het moment van het nemen van het besluit van 27 juni 2023 bepalend.
    Inleiding
    2.       Bij besluit van 16 april 2018 heeft het college [appellant] onder oplegging van een dwangsom gelast om uiterlijk binnen drie maanden de bewoning van de woning op het perceel [locatie] te Maasland te beëindigen en beëindigd te houden. Het bestemmingsplan stond namelijk alleen een bedrijfswoning toe en [appellant] was niet meer werkzaam voor het glastuinbouwbedrijf wat ter plaatse door [partij] werd geëxploiteerd. De termijn om aan de last te voldoen (hierna: de begunstigingstermijn) was oorspronkelijk drie maanden, maar is meerdere keren verlengd. Uiteindelijk heeft het college bij besluiten van 13 januari 2021, 16 april 2021, 12 mei 2021, 11 juni 2021, 8 juli 2021, 12 augustus 2021 en 7 september 2021 in totaal een dwangsom van € 20.000,00 ingevorderd.
    3.       Het door [appellant] tegen de last onder dwangsom ingediende bezwaarschrift is bij besluit van 15 oktober 2018 ongegrond verklaard. Het door [appellant] daartegen bij de rechtbank ingediende beroepschrift is bij uitspraak van 26 oktober 2020 ongegrond verklaard. In haar uitspraak van 24 augustus 2022, ECLI:NL:RVS:2022:2457, heeft de Afdeling de uitspraak van de rechtbank van 26 oktober 2020 vernietigd. Ook heeft de Afdeling het besluit op bezwaar van 15 oktober 2018 vernietigd, maar de rechtsgevolgen daarvan in stand gelaten. Vanwege deze vernietiging heeft de Afdeling de besluiten tot invordering ook vernietigd. Daarnaast heeft de Afdeling de besluiten tot oplegging van de last onder dwangsom en het besluit op bezwaar van 15 oktober 2018 geschorst tot en met zes maanden na verzending van de uitspraak.
    Dit betekent dat [appellant] na de uitspraak van de Afdeling nog steeds verplicht was om de bewoning op het perceel te beëindigen en beëindigd te houden, maar dat hij nog zes maanden de tijd kreeg om aan de last te voldoen, zonder dat de dwangsom werd verbeurd. Deze termijn eindigde op 26 februari 2023.
    4.       [appellant] heeft het college verzocht om de begunstigingstermijn op te schorten met één jaar na de termijn van 26 februari 2023. Het college heeft daarop de begunstigingstermijn bij besluit verlengd tot en met 1 april 2023. Tijdens de door [appellant] ingestelde bezwaar- en beroepsprocedures heeft het college de begunstigingstermijn verlengd tot uiteindelijk twee weken na 17 augustus 2023. Daarom liep de begunstigingstermijn tot 31 augustus 2023. Het college heeft [appellant] bij brief van 16 oktober 2023 medegedeeld dat de dwangsom van € 20.000,00 is verbeurd. De dwangsom is vervolgens door [appellant] betaald.
    De aangevallen uitspraak
    5.       In de uitspraak heeft de rechtbank het beroep van [appellant] ongegrond verklaard. Voor zover hier van belang overweegt de rechtbank dat de begunstigingstermijn niet wezenlijk langer mag worden gesteld dan noodzakelijk is om de overtreding te kunnen opheffen. Bij het bepalen van de lengte van de begunstigingstermijn komt het bestuursorgaan enige vrijheid toe. De begunstigingstermijn strekt er niet toe eiser in de gelegenheid te stellen de uitkomst van een door hem ingesteld beroep af te wachten.
    De rechtbank oordeelt vervolgens dat [appellant] inmiddels ruim vijf jaar de gelegenheid heeft gehad om te voldoen aan de hem opgelegde last onder dwangsom. Naar het oordeel van de rechtbank is niet aannemelijk geworden dat deze termijn te kort was om aan de last te voldoen. De door eiser genoemde persoonlijke omstandigheden die volgens hem in de weg staan aan het voldoen aan de last acht de rechtbank evenzeer onvoldoende onderbouwd. De rechtbank oordeelt verder dat het college in de lopende civiele procedure en de procedure over de wijziging van de bestemming van de bedrijfswoning geen aanleiding heeft hoeven zien om de begunstigingstermijn andermaal te verlengen.
    6.       [appellant] heeft hoger beroep bij de Afdeling ingesteld tegen de uitspraak van 31 augustus 2023. [appellant] betoogt dat de rechtbank ten onrechte heeft geoordeeld dat het college terecht tot het besluit is gekomen om de begunstigingstermijn niet verder te verlengen.
    De beroepsgronden
    7.       [appellant] betoogt dat de rechtbank ten onrechte heeft geoordeeld dat het college terecht geen reden heeft gezien om de begunstigingstermijn niet verder te verlengen dan tot 31 augustus 2023.
    [appellant] voert daarvoor aan dat de rechtbank er ten onrechte vanuit is gegaan dat de begunstigingstermijn vijf jaar heeft geduurd. De Afdeling heeft in haar uitspraak van 24 augustus 2022 het besluit op bezwaar van 15 oktober 2018 namelijk vernietigd en de last onder dwangsom en het besluit op bezwaar met zes maanden geschorst. Daarom hoefde tot die tijd niet aan de last te worden voldaan.
    [appellant] voert verder aan dat de belangen van hem en zijn familie groot zijn en dat onvoldoende rekening is gehouden met de menselijke maat. Daarbij is de rechtbank ten onrechte tot de conclusie gekomen dat [appellant] en zijn familie, waaronder zijn hooggevoelige zoon, hebben kunnen berusten in en wennen aan het besluit. [appellant] en zijn vrouw hebben ervoor gekozen hun zoon niet op de hoogte te brengen van het handhavingstraject, omdat dit tot een grote spanning bij hem had geleid. Hadden zij een andere keuze gemaakt dan had die spanning nu vijf jaar bestaan.
    Ook voert [appellant] aan dat het college ten onrechte geen rekening heeft gehouden met het feit dat het traject van legalisering lang heeft geduurd door passiviteit van het college. Het college had al ten tijde van de procedures over de last onder dwangsom moeten onderzoeken of er een mogelijkheid was tot legalisatie naar een plattelandswoning. Dit heeft het college nagelaten ondanks dat in deze periode aan de andere kant van de weg drie bedrijfswoningen de functie-aanduiding plattelandswoning hebben gekregen. Vervolgens is het college er na de uitspraak van de Afdeling van 24 augustus 2022 ten onrechte vanuit gegaan dat het door [appellant] ingediende verzoek voor het in het bestemmingsplan toestaan van een plattelandswoning definitief onmogelijk was. Het college heeft mede hierdoor ook te laat op het verzoek van [appellant] besloten.
    [appellant] betoogt dat gelet op deze omstandigheden de uitgangspunten, dat een begunstigingstermijn niet wezenlijk langer mag zijn dan noodzakelijk is voor de beëindiging van de overtreding en niet is gericht op het afwachten van mogelijke legalisering, niet aan hem mochten worden tegengeworpen. Daarnaast gaat het uitgangspunt dat een begunstigingstermijn niet is bedoeld voor het afwachten van de uitkomst van een in dat kader ingesteld beroep volgens [appellant] niet op als het gaat om het afwachten van de uitkomst van andere beroepsprocedures.
    7.1.    Zoals de Afdeling eerder heeft overwogen in haar uitspraak van 26 juli 2023, ECLI:NL:RVS:2023:2860, (onder 10.4) volgt uit artikel 5:32a, tweede lid, van de Awb dat bij een last onder dwangsom die strekt tot het ongedaan maken van een overtreding of het voorkomen van verdere overtreding, een termijn wordt gesteld gedurende welke de overtreder de last kan uitvoeren zonder dat een dwangsom wordt verbeurd. Aan het college komt bij het bepalen van de lengte van de begunstigingstermijn enige vrijheid toe. Bij het bepalen van de lengte van de begunstigingstermijn geldt als uitgangspunt dat deze termijn niet wezenlijk langer mag worden gesteld dan noodzakelijk is om de overtreding te kunnen opheffen. Voor de vraag of een begunstigingstermijn in redelijkheid kan worden gesteld, is slechts van belang of binnen die termijn aan de last kan worden voldaan. Zie bij wijze van voorbeeld de uitspraak van 2 februari 2022, ECLI:NL:RVS:2022:330. De begunstigingstermijn dient er toe de overtreder in de gelegenheid te stellen de last uit te voeren zonder dat een dwangsom wordt verbeurd. Uit de uitspraak van de Afdeling van 6 juni 2024, ECLI:NL:RVS:2024:2292 (onder 10.1) volgt dat het aan [appellant] is om aannemelijk te maken dat de gegeven termijn te kort is om aan de last te voldoen.
    7.2.    De Afdeling overweegt eerst dat het standpunt van [appellant] dat tot aan de uitspraak van de Afdeling van 24 augustus 2022 niet aan de last hoefde te worden voldaan onjuist is. In de uitspraak van 24 augustus 2022 heeft de Afdeling het besluit op bezwaar van 15 oktober 2018 vernietigd, maar de rechtsgevolgen in stand gelaten. In tegenstelling tot wat [appellant] stelt, is de last onder dwangsom nooit herroepen. Alleen de begunstigingstermijn is een aantal keren verlengd. Daardoor bestaat sinds het opleggen van de last onder dwangsom op 16 april 2018 een verplichting voor [appellant] om aan de last te voldoen. De Afdeling oordeelt dat de rechtbank dan ook terecht heeft overwogen dat [appellant] vanaf het moment van het opleggen van de last onder dwangsom tot het uiteindelijke verstrijken van de begunstigingstermijn ruim vijf jaar de tijd heeft gehad om te voldoen aan de opgelegde last. [appellant] heeft niet aannemelijk gemaakt dat het niet mogelijk was om binnen deze termijn aan de last te voldoen. Daarbij merkt de Afdeling nog op dat door de verschillende verlengingen van de begunstigingstermijn [appellant] nog tot ruim een jaar na de uitspraak van de Afdeling van 24 augustus 2022 de tijd had om aan de last te voldoen.  Het betoog slaagt in zoverre niet.
    7.3.    De Afdeling begrijpt dat een verhuizing grote gevolgen zal hebben voor [appellant] en zijn gezin. De Afdeling is echter met de rechtbank van oordeel dat [appellant] niet voldoende onderbouwd heeft waarom deze gevolgen in de situatie van [appellant] zo groot zijn dat niet binnen de gestelde en een aantal keren verlengde begunstigingstermijn aan de last kon worden voldaan.
    Voor zover [appellant] erop wijst dat de Afdeling in haar uitspraak van 24 augustus 2022 heeft geconstateerd dat het college onvoldoende rekening heeft gehouden met de belangen van [appellant] en zijn familie, en dat dit in de besluiten om de begunstigingstermijn niet verder te verlengen weer het geval is, overweegt de Afdeling als volgt. In de procedure die geleid heeft tot de uitspraak van 24 augustus 2022 stond de volledige last onder dwangsom centraal. De Afdeling heeft toen geoordeeld dat het college in de beslissing op bezwaar onvoldoende gemotiveerd had hoe de belangen van [appellant] en zijn familie zich verhouden tot het belang dat gediend is met handhavend optreden. Deze belangenafweging ziet alleen op de vraag of het college terecht over is gegaan tot handhavend optreden en niet op de vraag of de lengte van de begunstigingstermijn lang genoeg is om aan de last te kunnen voldoen. De Afdeling heeft in de uitspraak van 24 augustus 2022 (onder 10) vervolgens over die belangenafweging geoordeeld dat het college in de procedure in hoger beroep alsnog voldoende heeft gemotiveerd dat handhavend optreden in dit geval niet in strijd is met het evenredigheidsbeginsel. Vanuit een oogpunt van finale geschilbeslechting heeft de Afdeling om die reden de rechtsgevolgen van de vernietigde beslissing op bezwaar in stand gelaten. Nu in dit hoger beroep tegen de uitspraak van de rechtbank van 31 augustus 2023 alleen de lengte van de begunstigingstermijn centraal staat, kan het betoog van [appellant] alleen daarom al niet slagen.
    7.4.    Over het betoog van [appellant] dat de lopende juridische procedures aanleiding hadden moeten geven voor de verdere verlenging van de begunstigingstermijn, overweegt de Afdeling dat een begunstigingstermijn niet bedoeld is om tot legalisering te komen. Dit heeft de Afdeling eerder overwogen in de uitspraak van 2 februari 2022, ECLI:NL:RVS:2022:330, onder 4 en 4.1. Het betoog slaagt daarom in zoverre niet.
    7.5.    Gelet op het bovenstaande is de Afdeling van oordeel dat de rechtbank in wat [appellant] heeft aangevoerd geen aanleiding had moeten zien om de uitgangspunten dat een begunstigingstermijn niet wezenlijk langer mag zijn dan noodzakelijk is voor de beëindiging van de overtreding, en niet is gericht op het afwachten van mogelijke legalisering, niet aan hem mocht tegenwerpen. De Afdeling is van oordeel dat de rechtbank in wat [appellant] hier heeft aangevoerd terecht geen reden heeft gezien voor het oordeel dat het college de begunstigingstermijn verder had moeten verlengen.
    Het betoog slaagt niet.
    Verlenging tijdens de voorlopige voorzieningsprocedure
    8.       [appellant] betoogt verder dat de rechtbank ten onrechte niet geoordeeld heeft dat de laatste verlenging van de begunstigingstermijn door het college onredelijk kort is geweest. Deze verlenging is gedaan vanwege het door [appellant] ingediende beroep en verzoek voor een voorlopige voorziening bij de rechtbank. De begunstigingstermijn is toen uitgesteld tot en met twee weken na 17 augustus 2023. Dit was de zittingsdatum bij de voorzieningenrechter. Aangezien niet aangenomen kan worden dat de voorzieningenrechter binnen twee weken uitspraak doet en dat [appellant] daarbinnen kennis kon nemen van het besluit, was deze termijn onredelijk kort, aldus [appellant]. Dit blijkt volgens [appellant] ook uit het gegeven dat de uitspraak van de voorzieningenrechter precies twee weken na de zitting is gedaan en [appellant] zes weken na de zitting kennis heeft genomen van de uitspraak.
    8.1.    Uit wat hiervoor is overwogen volgt dat de begunstigingstermijn niet verlengd hoeft te worden om iemand in de gelegenheid te stellen een procedure af te wachten, maar dat deze lang genoeg moet zijn om aan de last te voldoen. Dat het einde van deze begunstigingstermijn kort volgde op de zitting bij de voorzieningenrechter, neemt dat niet weg dat [appellant] in totaal vijf jaar na de oorspronkelijke last onder dwangsom de tijd heeft gehad om aan de last te voldoen. Ook na de uitspraak van de Afdeling van 24 augustus 2022 is er nog ruim een jaar de tijd geweest om aan de last te voldoen. Daarbij heeft [appellant] niet aannemelijk gemaakt waarom dit onvoldoende tijd is geweest om aan de last te voldoen.
    Conclusie
    9.       De Afdeling verklaart het hoger beroep ongegrond. Dat betekent dat de uitspraak van de rechtbank wordt bevestigd. Dat houdt in dat naar het oordeel van de Afdeling de rechtbank terecht geen aanleiding heeft gezien om te oordelen dat het college de begunstigingstermijn van de op 16 april 2018 opgelegde last onder dwangsom ten onrechte niet verder verlengd heeft dan, eerst 1 april 2023, en uiteindelijk 31 augustus 2023.
    Beslissing
    De Afdeling bestuursrechtspraak van de Raad van State:
    bevestigt de aangevallen uitspraak.
    Aldus vastgesteld door mr. N.H. van den Biggelaar, lid van de enkelvoudige kamer, in tegenwoordigheid van J.M. Rijsdijk, griffier.
    w.g. Van den Biggelaar
    lid van de enkelvoudige kamer
    w.g. Rijsdijk
    griffier
    Uitgesproken in het openbaar op 11 juni 2025