ECLI:NL:RBZWB:2025:8281, Rechtbank Zeeland-West-Brabant, 21-11-2025, 25/407
Rechtbank Zeeland-West-Brabant — Uitspraak 
Datum: 2025-11-21 00:00:00.000000
Rechtsgebied: Bestuursrecht; Omgevingsrecht

Samenvatting: Exceptieve toetsing

RECHTBANK ZEELAND-WEST-BRABANT
    
    
      Zittingsplaats Middelburg
    
    
    
      Bestuursrecht
    
    
    
      zaaknummer: BRE 25/407 
    
    
      uitspraak van de enkelvoudige kamer van 21 november 2025 in de zaak tussen
    
      [eiser 1] en [eiser 2] , uit [plaats] , eisers
    
    
      en
    
    
    het college van burgemeester en wethouders van de gemeente Sluis, het college 
    (gemachtigde: M. Cijsouw).
    
    
    Samenvatting
    
    
      1. Deze uitspraak gaat over het besluit tot het verlenen van een vergunning voor het gebruik van een tweede woning. Eisers zijn tegen dit besluit in beroep gegaan, omdat zij het niet eens zijn met de aan de vergunning verbonden voorschriften. Zij voeren daartoe een aantal beroepsgronden aan. Aan de hand van deze beroepsgronden beoordeelt de rechtbank of het college deze vergunning met de daaraan verbonden voorschriften mocht verlenen.
    
    
    
      1.1.
      De rechtbank komt in deze uitspraak tot het oordeel dat het beroep gegrond is. Eisers krijgen dus gelijk. Artikel 3 van de Huisvestingsverordening gemeente Sluis 2024 zal onverbindend verklaard worden. Hierna legt de rechtbank uit hoe zij tot dit oordeel komt en welke gevolgen dit oordeel heeft. 
      
    
  
  
    Procesverloop
    
    
      2. Eisers hebben op 22 januari 2024 een aanvraag ingediend voor een vergunning om de woning aan [adres] als tweede woning te gebruiken. Het college heeft op 1 mei 2024 deze vergunning verleend met voorschriften (het primaire besluit). Eén van deze voorschriften betrof dat het gebruik van deze woning beperkt is tot het eigen huishouden van de eigenaar. 
    
    
    
      2.1.
      Eisers waren het niet eens met deze voorschriften en hebben daarom bezwaar gemaakt tegen het primaire besluit. Het bezwaar is per besluit van 4 december 2024 (het bestreden besluit) ongegrond verklaard. 
      
    
    
      2.2.
      Eisers hebben hiertegen beroep ingesteld. 
      
    
    
      2.3.
      De rechtbank heeft het beroep op 10 oktober 2025 op zitting behandeld. Hieraan hebben deelgenomen: eisers, en [persoon 1] en [persoon 2] namens het college. 
      
      
    
  
  
    Beoordeling door de rechtbank
    
    
      
        Beroepsgronden
      
    
    
    3. Eisers betwisten de rechtmatigheid van de Huisvestingsverordening gemeente Sluis 2024 (hierna: Huisvestingsverordening). Volgens eisers is paragraaf 2 van de Huisvestingsverordening in strijd met artikel 2 van de Huisvestingswet 2014 (hierna: Hw), omdat er geen schaarste aan betaalbare woningen is. Als het vergunningsvereiste daardoor onverbindend is, is ook artikel 6.2, tweede lid, van de Huisvestingsverordening onverbindend. Verder zijn leefbaarheidsproblemen niet concreet en overtuigend aangetoond, en maken de bepalingen rond het gebruik van tweede woningen een disproportionele inbreuk op hun eigendomsrecht en recht op privacy. Daarnaast wordt het zorgvuldigheidsbeginsel geschonden omdat passende overgangsregelingen voor bestaande eigenaren ontbreken. Tot slot voeren eisers aan dat sommige bepalingen in strijd zijn met het gelijkheidsbeginsel.
    
    
      
        Toetsingskader 
      
    
    
    4. Op grond van artikel 4 van de Hw kan de gemeenteraad uitsluitend bij verordening voor de duur van ten hoogste vier jaar regels geven met betrekking tot:
    a. het in gebruik nemen of geven van goedkope woonruimte, en
    b. wijzigingen in de bestaande woonruimtevoorraad.
    
    
      Op grond van artikel 2, eerste lid, van de Hw, maakt de gemeenteraad van zijn bevoegdheden op grond van deze wet slechts gebruik indien dat noodzakelijk en geschikt is voor het bestrijden van onevenwichtige en onrechtvaardige effecten van schaarste aan woonruimte.
    
    
    
      4.1.
      De gemeenteraad van de gemeente Sluis heeft de Huisvestingsverordening vastgesteld. De Huisvestingsverordening is op 1 januari 2024 in werking getreden. In artikel 3, eerste lid, is een vergunningplicht opgenomen voor het gebruiken van een woonruimte als tweede woning. In artikel 6, tweede lid, is opgenomen dat in ieder geval als voorschrift aan deze vergunning wordt verbonden dat de tweede woning - behoudens wat bepaald is in paragraaf 3 - alleen mag worden gebruikt door de eigenaar en diens huishouden. In paragraaf 3 is onder andere bepaald dat toeristische verhuur voor maximaal 28 nachten per kalenderjaar is toegestaan. 
      
    
    
      4.2.
      Het beoordelen van de beroepsgronden komt neer op zogenoemde exceptieve toetsing van de Huisvestingsverordening. Deze toetsing houdt in dat algemeen verbindende voorschriften die geen wet in formele zin zijn, door de rechter kunnen worden getoetst op rechtmatigheid, in het bijzonder op verenigbaarheid met hogere regelgeving. De rechter komt ook de bevoegdheid toe te beoordelen of het algemeen verbindende voorschrift een voldoende deugdelijke grondslag biedt voor het bestreden besluit. Bij die indirecte toetsing van het algemeen verbindende voorschrift vormen de algemene rechtsbeginselen en de algemene beginselen van behoorlijk bestuur een belangrijk richtsnoer.
    
    
      4.3.
      Uit de geschiedenis van de totstandkoming van artikel 21 van de Hw volgt dat met de vergunningplicht voor het onttrekken van woonruimte wordt voorkomen dat de schaarste op de woningmarkt door verandering in de woonruimtevoorraad zal toenemen. Gemeenten kunnen in hun huisvestingsverordening een deel van de woonruimtevoorraad afbakenen en onder de vergunningplicht brengen. In de verordening moeten de grenzen zijn aangegeven die hiervoor worden gehanteerd. Het is niet uitgesloten dat de gemeenteraad op grond van voornoemd artikel de woonruimtevoorraad op het hele grondgebied van de gemeente aanwijst. De noodzaak van deze aanwijzing moet onderbouwd worden. De gemeenteraad mag pas van de bevoegdheid tot het instellen van een vergunningplicht gebruikmaken wanneer is voldaan aan het bepaalde in artikel 2, eerste lid, van de Hw. Op grond van dat artikellid, zoals dit op het moment van het vaststellen van de Huisvestingsverordening luidde, maakt de gemeenteraad van zijn bevoegdheden op grond van de Hw alleen gebruik als dat noodzakelijk en geschikt is voor het bestrijden van onevenwichtige en onevenredige effecten van schaarste aan woonruimte.
      
    
    
      4.4.
      De vraag die de rechtbank moet beoordelen is of voor het segment waarin de tweede woning van eisers valt, een vergunningplicht mocht worden opgenomen omdat:
      
        
          in dat segment schaarste is;
        
        
          dat die schaarste leidt tot onevenwichtige of onrechtvaardige effecten van schaarste aan woonruimte; en
        
        
          dat ingrijpen op deze manier - dus met een vergunningplicht - daarom noodzakelijk was.
        
      
      
    
    
      4.5.
      Het juridisch kader is nader opgenomen in de bijlage, die deel uitmaakt van deze uitspraak.
      
      
        
          Beoordeling
        
      
      
      
        5. De rechtbank overweegt dat schaarste op de woningmarkt op zichzelf niet genoeg is voor het oordeel dat de vergunningplicht op grond van de Huisvestingsverordening in overeenstemming met artikel 2, eerste lid, van de Hw is vastgesteld. Woningschaarste moet zorgvuldig worden vastgesteld en er moet in ieder geval onderscheid worden gemaakt in woningtypes en prijssegmenten. Als voldoende is onderbouwd dat in de gehele gemeente sprake is van schaarste van bepaalde type en segmenten woningen, dan hoeft dit niet nader te worden onderbouwd op wijkniveau. Waar de grenzen van verschillende prijssegmenten liggen, kan per gemeente verschillen. Het is aan de gemeenteraad om dit af te bakenen.
      
      
    
    
      5.1.
      Het college heeft verwezen naar het ‘ [onderzoek] ’ van 27 januari 2023 (hierna: het onderzoek), uitgevoerd door [bedrijf] B.V. De rechtbank stelt vast dat het onderzoek slechts in hoofdlijnen ingaat op de druk op de woningmarkt in het ‘betaalbare’ huur- en koopsegment. Het onderzoek noemt een toename van tweede woningen en toeristische verhuur, waarvan wordt aangenomen dat deze bijdragen aan (potentiële) schaarste aan betaalbare woningen. Dit onderzoek bevat echter onvoldoende concrete gegevens over het onderscheid tussen woningtypen en prijsklassen, noch wordt in de Huisvestingsverordening een heldere afbakening gegeven van wat onder ‘goedkope’, ‘middelgrote’ of ‘duurdere’ woningen wordt verstaan. Ook ontbreekt een specificatie van de woningtypes waarop het vergunningstelsel zich richt. Desgevraagd heeft het college op zitting aangegeven dat er geen ander beleidsstuk is waaruit voorgaande informatie wel blijkt. Er is volgens het college alleen onderscheid gemaakt in woningen met een waarde tot en vanaf € 355.000. Daardoor ontbreekt een cruciale beleidsmatige segmentatie die de vergunningplicht rechtvaardigt en richting geeft aan de uitvoeringspraktijk. 
      
    
    
      5.2.
      Gelet op het voorgaande oordeelt de rechtbank dat de gemeenteraad er niet in is geslaagd om te onderbouwen dat het noodzakelijk was om in te grijpen in de woonruimtevoorraad met de vaststelling van de vergunningplicht in artikel 3 van de Huisvestingsverordening, omdat een schaarste aan woonruimte in de gemeente Sluis bestond en dat deze schaarste onevenwichtige en onrechtvaardige effecten had. Dit brengt met zich dat de besluitvorming vóór de inwerkingtreding van de Huisvestingsverordening, en meer specifiek artikel 3, onzorgvuldig is voorbereid en onvoldoende gemotiveerd. Er is sprake van een onherstelbaar gebrek, aangezien de gemeenteraad pas gebruik mag maken van zijn bevoegdheid om een vergunningplicht in te stellen als de noodzaak hiervan op voorhand voldoende is onderbouwd en dat is niet het geval. De rechtbank acht artikel 3 van de Huisvestingsverordening daarom onverbindend. 
      
    
  
  
    Conclusie en gevolgen
    
    
      6. Het beroep zal gegrond worden verklaard en de rechtbank zal het bestreden besluit vernietigen. Daarnaast zal de rechtbank zelf in de zaak voorzien door het primaire besluit te herroepen en de aanvraag om een vergunning af te wijzen. Het college heeft immers geen ruimte om anders te beslissen op deze aanvraag, omdat door deze uitspraak de vergunningplicht ten tijde van die aanvraag is komen te vervallen. 
    
    
    
      6.1.
      Omdat het beroep gegrond is, moet het college het griffierecht aan eisers vergoeden. Er zijn geen proceskosten gemaakt die voor vergoeding in aanmerking komen.
      
      
      
      
      
      
    
  
  
    Beslissing
    
    
      De rechtbank:
    
    
      
        verklaart het beroep gegrond;
      
      
        vernietigt het bestreden besluit van 4 december 2024; 
      
      
        herroept het primaire besluit van 1 mei 2024; 
      
      
        wijst de vergunningaanvraag af;
      
      
        bepaalt dat deze uitspraak in de plaats treedt van het vernietigde bestreden besluit;
      
      
        draagt het college op de betaalde griffierechten van € 194,- aan eisers te betalen.
      
    
    
    
    
    
    
      Deze uitspraak is gedaan door mr. A.M.L.E. Ides Peeters, rechter, in aanwezigheid van mr. B.A.M. van Hoof, griffier en openbaar gemaakt op 21 november 2025 door middel van geanonimiseerde publicatie op www.rechtspraak.nl.
    
    
    
    
    
    
    
    
      
        
        
        
          
            
              griffier
            
            
              rechter
            
          
        
      
    
    
    
    
      Een afschrift van deze uitspraak is verzonden aan partijen op:
    
    
    
  
  
    Informatie over hoger beroep
    Een partij die het niet eens is met deze uitspraak, kan een hogerberoepschrift sturen naar de Afdeling bestuursrechtspraak van de Raad van State waarin wordt uitgelegd waarom deze partij het niet eens is met deze uitspraak. Het hogerberoepschrift moet worden ingediend binnen zes weken na de dag waarop deze uitspraak is verzonden. 
    
  
  
    Bijlage: voor deze uitspraak belangrijke wet- en regelgeving
    
    
      
        Huisvestingswet 2014
      
    
    
    
      
        Artikel 2
      
    
    1. De gemeenteraad maakt van zijn bevoegdheden op grond van deze wet slechts gebruik indien dat noodzakelijk en geschikt is voor het bestrijden van onevenwichtige en onrechtvaardige effecten van schaarste aan woonruimte.
    
    2. De gemeenteraad kan van zijn bevoegdheden op grond van:
    
    a.	de artikelen 12 en 13, alsmede, voor zover daartoe noodzakelijk, van die op grond van artikel 7, of
    b.	de artikelen 21 tot en met 23c, voor zover dit noodzakelijk is voor het behoud van de leefbaarheid van de woonomgeving,
    ook gebruik maken indien daartoe geen noodzaak is vanuit het oogpunt van het bestrijden van onevenwichtige en onrechtvaardige effecten van schaarste aan woonruimte.
    
    
      
        Artikel 4
      
      De gemeenteraad kan uitsluitend bij verordening voor de duur van ten hoogste vier jaar regels geven met betrekking tot:
    
    
    a. het in gebruik nemen of geven van woonruimte, en
    b. wijzigingen in de bestaande woonruimtevoorraad.
    
    
      
        Artikel 21
      
    
    1. Het is verboden om een woonruimte, behorend tot een met het oog op het behoud of de samenstelling van de woonruimtevoorraad door de gemeenteraad in de huisvestingsverordening aangewezen categorie woonruimte en die gelegen is in een in de huisvestingsverordening aangewezen gebied, zonder vergunning van burgemeester en wethouders:
    
    a.	anders dan ten behoeve van de bewoning of het gebruik als kantoor of praktijkruimte door de eigenaar aan de bestemming tot bewoning te onttrekken of onttrokken te houden;
    b.	anders dan ten behoeve van de bewoning of het gebruik als kantoor of praktijkruimte door de eigenaar met andere woonruimte samen te voegen of samengevoegd te houden;
    c.	van zelfstandige in onzelfstandige woonruimte om te zetten of omgezet te houden;
    d.	van onzelfstandige in zelfstandige woonruimte om te zetten of omgezet te houden;
    e.	tot twee of meer zelfstandige woonruimten te verbouwen of in die verbouwde staat te houden.
    
    2. De gemeenteraad kan in de huisvestingsverordening gevallen aanwijzen waarvoor een vrijstelling geldt of waarin een ontheffing kan worden verleend van een verbod als bedoeld in het eerste lid. Aan een vrijstelling of ontheffing kunnen voorschriften en beperkingen worden verbonden.
    
    3. De gemeenteraad kan in de huisvestingsverordening bepalen dat een vergunning als bedoeld in het eerste lid, onderdeel a of c, slechts wordt afgegeven voor een in die huisvestingsverordening aangegeven termijn. Na afloop van de termijn vervalt de vergunning van rechtswege.
    
    
      
        Huisvestingsverordening gemeente Sluis 2024
      
    
    
    
      
        Artikel 3
      
    
    1. Het is verboden zonder vergunning van burgemeester en wethouders een woonruimte, gelegen in het gebied als bedoeld in artikel 2, tweede lid, te gebruiken, in gebruik te geven of te laten gebruiken als tweede woning.
    
    2. Onder het gebruiken, in gebruik geven of laten gebruiken wordt in elk geval verstaan het beschikbaar hebben of houden van een woonruimte ten behoeve van zichzelf of een ander zonder dat hij, zij of die ander zijn hoofdverblijf in deze woonruimte heeft.
    
    3. Het verbod in het eerste lid geldt niet voor die woonruimte die op de laatst bekende peildatum een WOZ-waarde heeft hoger dan € 355.000.
    
    4. Als criterium voor de vaststelling of iemand zijn hoofdverblijf in een woonruimte heeft, geldt dat hij of zij op het betreffende adres een woonadres heeft als bedoeld in de Basisregistratie personen, terwijl uit het geheel van feiten en omstandigheden blijkt dat het betreffende adres ook daadwerkelijk als zijn of haar hoofdverblijf fungeert.
  
  
     Zie (o.a.) de uitspraak van de Afdeling bestuursrechtspraak van de Raad van State (hierna: de Afdeling) van 12 februari 2020, ECLI:NL:RVS:2020:452, r.o. 6.
  
  
     Zie r.o. 8 e.v. van de uitspraak van de Afdeling van 29 april 2020, ECLI:NL:RVS:2020:1157 en r.o. 2.2 e.v. van de uitspraak van de Afdeling van 9 september 2020, ECLI:NL:RVS:2020:2166.
  
  
     Zie ECLI:NL:RVS:2020:2166.
  
  
     Afdeling 28 september 2024, ECLI:NL:RVS:2024:3424.