ECLI:NL:RVS:2025:4048, Raad van State, 27-08-2025, 202304200/1/A2
Raad van State — Uitspraak 
Datum: 2025-08-27 00:00:00.000000
Rechtsgebied: Bestuursrecht

Samenvatting: Bij besluit van 3 januari 2022 heeft de Inspecteur-Generaal van het Onderwijs een inspectierapport vastgesteld, waarin een kwaliteitsonderzoek naar het Cornelius Haga Lyceum is neergelegd. SIO is het bevoegd gezag van het CHL te Amsterdam. Deze school verzorgt sinds augustus 2017 voortgezet onderwijs op islamitische grondslag. De inspecteur heeft op 5, 6 en 13 oktober 2021 onderzoek gedaan naar de kwaliteit van het onderwijs aan het CHL. In het onderzoeksrapport van 3 januari 2022 concludeert de inspecteur dat het onderwijs op alle afdelingen van het CHL (mavo, havo en vwo) "zeer zwak" is. Artikel 20, zesde lid, van de Wet op het onderwijstoezicht merkt een dergelijke conclusie aan als een besluit in de zin van artikel 1:3, eerste lid, van de Algemene wet bestuursrecht.

202304200/1/A2.
    Datum uitspraak: 27 augustus 2025
    AFDELING
    BESTUURSRECHTSPRAAK
    Uitspraak op het hoger beroep van:
    Stichting Islamitisch Onderwijs Nederland (hierna: SIO), gevestigd te Amsterdam,
    appellante,
    tegen de uitspraak van de rechtbank Amsterdam van 25 mei 2023 in zaak nr. 22/1793 in het geding tussen:
    SIO
    en
    de Inspecteur-Generaal van het Onderwijs (hierna: de inspecteur).
    Procesverloop
    Bij besluit van 3 januari 2022 heeft de inspecteur een inspectierapport vastgesteld, waarin een kwaliteitsonderzoek naar het Cornelius Haga Lyceum (hierna: het CHL) is neergelegd.
    Bij uitspraak van 25 mei 2023 heeft de rechtbank het door SIO daartegen ingestelde beroep ongegrond verklaard.
    Tegen deze uitspraak heeft SIO hoger beroep ingesteld.
    De inspecteur heeft een schriftelijke uiteenzetting gegeven.
    SIO heeft een nader stuk ingediend.
    De Afdeling heeft de zaak op een zitting behandeld op 4 maart 2024, waar SIO, vertegenwoordigd door [geamchtigde] en mr. W.E. Pors, advocaat te Amsterdam, en de minister, vertegenwoordigd door mr. M.Y. van Hattum, vergezeld van mr. R.A. van der Velde en mr. H.M. te Boekhorst, zijn verschenen.
    Overwegingen
    Wie, wat, waar
    1.       SIO is het bevoegd gezag van het CHL te Amsterdam. Deze school verzorgt sinds augustus 2017 voortgezet onderwijs op islamitische grondslag.
    1.1.    De inspecteur heeft op 5, 6 en 13 oktober 2021 onderzoek gedaan naar de kwaliteit van het onderwijs aan het CHL. In het onderzoeksrapport van 3 januari 2022 concludeert de inspecteur dat het onderwijs op alle afdelingen van het CHL (mavo, havo en vwo) "zeer zwak" is. Artikel 20, zesde lid, van de Wet op het onderwijstoezicht (hierna: de WOT) merkt een dergelijke conclusie aan als een besluit in de zin van artikel 1:3, eerste lid, van de Algemene wet bestuursrecht.
    Wettelijk kader
    2.       De toepasselijke wettelijke bepalingen zijn opgenomen in de bijlage bij deze uitspraak. Deze bijlage maakt deel uit van deze uitspraak.
    2.1.    Met ingang van 1 augustus 2022 is de Wet op het voortgezet onderwijs (hierna: de WVO) vervangen door de Wet op het voortgezet onderwijs 2020. Het bestreden besluit is genomen op 21 december 2021, zodat daarop nog de WVO en de Wet op het onderwijstoezicht (hierna: de WOT) van toepassing zijn zoals deze luidden voor 1 augustus 2020.
    Het bestreden besluit
    3.       Het bestreden besluit berust op artikel 23a1, derde lid, van de WVO. Volgens de inspecteur kan hij de kwaliteit van het onderwijs niet beoordelen met toepassing van het eerste en tweede lid van deze bepaling, omdat over de leerresultaten nog te weinig cijfers beschikbaar zijn. Volgens het derde lid is het onderwijs echter ook "zeer zwak" als de school twee of meer relevante wettelijke voorschriften overtreedt en daardoor de veiligheid en het ontwikkelingsproces van de leerlingen onvoldoende beschermt of stimuleert. Het CHL overtreedt volgens de inspecteur de wettelijke voorschriften over de bevoegdheid van docenten, over de kwaliteitszorg en de veiligheid op school en over het burgerschapsonderwijs (artikelen 2, tweede lid, 2a, 3b, 17 en 26 van de WVO).
    Het oordeel van de rechtbank
    4.       De rechtbank heeft het beroep ongegrond verklaard.
    Het hoger beroep en het oordeel van de Afdeling
    5.       SIO betoogt dat de inspecteur niet mocht concluderen dat het onderwijs "zeer zwak" was, omdat het onderwijs niet ernstig en langdurig tekortschoot zoals vereist door artikel 23a1, eerste lid, van de WVO. De Afdeling volgt dit betoog niet. Het criterium "ernstig en langdurig" geldt niet bij de toepassing van het derde lid van artikel 23a1 van de WVO. Voor de toepassing van dit derde lid is slechts vereist dat twee of meer relevante wettelijke voorschriften zijn overtreden. SIO betwist niet dat de door de inspecteur aangeduide wettelijke voorschriften zijn overtreden. In hoeverre deze overtredingen aan het huidige bestuur van SIO kunnen worden verweten, is niet van belang. Dat SIO bereid is tot verbetering is te prijzen, maar evenmin van belang.
    5.1.    SIO betoogt dat de inspecteur rekening had moeten houden met positieve ontwikkelingen tussen het tijdstip van het onderzoek en het tijdstip van het uitbrengen van het rapport. De Afdeling volgt ook dit betoog niet. De inspecteur mocht uitgaan van de situatie ten tijde van het onderzoek, reeds omdat de Afdeling niet ziet hoe dit praktisch anders zou kunnen. Verbeteringen na het onderzoek kunnen aan de orde komen in een herstel- of vervolgonderzoek. SIO maakt evenmin aannemelijk dat het tijdsverloop tussen onderzoek en rapport zo groot is dat het onderzoek daarom niet meer representatief is.
    Conclusie
    6.       Het hoger beroep is ongegrond.
    7.       De inspecteur hoeft geen proceskosten te vergoeden.
    Beslissing
    De Afdeling bestuursrechtspraak van de Raad van State:
    bevestigt de aangevallen uitspraak.
    Aldus vastgesteld door mr. N. Verheij, voorzitter, en mr. B.P.M. van Ravels en mr. J.C.A. de Poorter, leden, in tegenwoordigheid van mr. J.S. de Jong, griffier.
    De voorzitter is verhinderd de uitspraak te ondertekenen
    w.g. De Jong
    griffier
    Uitgesproken in het openbaar op 27 augustus 2025
     
    Bijlage
     
    Wet op het onderwijstoezicht
    Artikel 20. Vaststelling van inspectierapporten
    1.       De inspectie legt haar oordelen en bevindingen naar aanleiding van een onderzoek als bedoeld in artikel 11, dan wel artikel 12a, vast in een inspectierapport. In het inspectierapport wordt onderscheid aangebracht tussen oordelen op grond van de in artikel 3, eerste lid, onderdeel a, bedoelde taak en bevindingen op grond van de in artikel, eerste lid, onderdeel b, bedoelde taak.
    …
    6.       Het inspectierapport waarin de inspectie tot het oordeel komt dat de kwaliteit van het onderwijs zeer zwak is, als bedoeld in artikel 10a, eerste of vierde lid, van de Wet op het primair onderwijs, artikel 19a van de Wet op de expertisecentra en artikel 23a1, eerste of vierde lid, van de Wet op het voortgezet onderwijs geldt na vaststelling als een besluit in de zin van de Algemene wet bestuursrecht.
    Wet op het voortgezet onderwijs
    Artikel 2
    1.       Het voortgezet onderwijs, bedoeld in deze wet, omvat het onderwijs dat wordt gegeven na het basisonderwijs en na het speciaal onderwijs. Het omvat niet het voortgezet speciaal onderwijs als bedoeld in de Wet op de expertisecentra, educatie en beroepsonderwijs als bedoeld in de Wet educatie en beroepsonderwijs en het hoger onderwijs.
    2.       Het onderwijs wordt zodanig ingericht dat de leerlingen een ononderbroken ontwikkelingsproces kunnen doorlopen. Het wordt afgestemd op de voortgang in de ontwikkeling van de leerlingen.
    Artikel 2a. Bevoegdheid schoolonderwijs
    Voortgezet onderwijs mag slechts worden gegeven door degene die daartoe ingevolge deze wet bevoegd is.
    Artikel 3b. Zorgplicht veiligheid op school
    1.       Het bevoegd gezag draagt zorg voor de veiligheid op school, waarbij het bevoegd gezag in ieder geval:
    a.       beleid met betrekking tot de veiligheid voert,
    b. de veiligheid van leerlingen op school monitort met een instrument dat een representatief en actueel beeld geeft, en
    c. er zorg voor draagt dat bij een persoon ten minste de volgende taken zijn belegd:
    1°.het coördineren van het beleid in het kader van het tegengaan van pesten, en
    2°.het fungeren als aanspreekpunt in het kader van pesten.
    2.Onder veiligheid, bedoeld in het eerste lid, wordt verstaan de sociale, psychische en fysieke veiligheid van leerlingen.
    3.       Bij of krachtens algemene maatregel van bestuur kunnen regels worden gesteld over het instrument, bedoeld in het eerste lid, onderdeel b, dat door de school wordt vormgegeven of gekozen, waaronder:
    a.       de aandachtsgebieden die het instrument inzichtelijk maakt,
    b.       de representativiteit van het instrument, en
    c.       de frequentie waarmee het instrument wordt ingezet.
    Artikel 17. Onderwijs in een pluriforme samenleving; burgerschap; sociale integratie
    Het onderwijs:
    a. gaat er mede van uit dat leerlingen opgroeien in een pluriforme samenleving,
    b. is mede gericht op het bevorderen van actief burgerschap en sociale integratie, en
    c. is er mede op gericht dat leerlingen kennis hebben van en kennismaken met verschillende achtergronden en culturen van leeftijdgenoten.
    Artikel 23a1. Zeer zwak onderwijs
    1.       De kwaliteit van het onderwijs is zeer zwak indien de leerresultaten van het voorbereidend wetenschappelijk onderwijs, het hoger algemeen voortgezet onderwijs, het middelbaar algemeen voortgezet onderwijs, het voorbereidend beroepsonderwijs, het voorbereidend middelbaar beroepsonderwijs in de theoretische leerweg en de gemengde leerweg, het voorbereidend middelbaar beroepsonderwijs in de basisberoepsgerichte leerweg dan wel het voorbereidend middelbaar beroepsonderwijs in de kaderberoepsgerichte leerweg ernstig en langdurig tekortschieten en het bevoegd gezag in verband met dit tekortschieten eveneens tekortschiet in de naleving van een of meer bij of krachtens deze wet gegeven voorschriften. Het bevoegd gezag voldoet in elk geval niet aan de wettelijke opdracht om zorg te dragen voor de kwaliteit van het onderwijs, bedoeld in artikel 23a, indien de kwaliteit van het onderwijs zeer zwak is.
    2.       Er is sprake van onvoldoende leerresultaten als bedoeld in het eerste lid indien in de schoolsoort dan wel de leerweg, bedoeld in het eerste lid, de gemiddelde eindexamenresultaten en het doorstroomrendement, gemeten over een periode van 3 schooljaren, liggen onder de normering, bedoeld in het vierde lid, die daarvoor geldt in vergelijking tot die leerresultaten over diezelfde schooljaren van dezelfde schoolsoorten of dezelfde leerwegen met een vergelijkbaar leerlingenbestand.
    3.       Indien de leerresultaten van het onderwijs niet kunnen worden beoordeeld op grond van de regels gesteld bij of krachtens het vierde lid, is de kwaliteit van het onderwijs zeer zwak indien het bevoegd gezag ten aanzien van het onderwijs, bedoeld in het eerste lid, tekortschiet in de naleving van twee of meer bij of krachtens deze wet gegeven voorschriften en het bevoegd gezag dientengevolge tekortschiet in het zorg dragen voor de veiligheid op school, bedoeld in artikel 3b, of het zodanig inrichten van het onderwijs dat leerlingen een ononderbroken ontwikkelingsproces kunnen doorlopen dan wel het afstemmen van het onderwijs op de voortgang in de ontwikkeling van de leerlingen, bedoeld in artikel 2, tweede lid.
    Artikel 26. Ontwikkelingsperspectief
    1.Het bevoegd gezag stelt nadat op overeenstemming gericht overleg is gevoerd met de ouders een ontwikkelingsperspectief vast:
    a. voor leerlingen die extra ondersteuning behoeven, voor zover het betreft leerlingen die voorbereidend beroepsonderwijs, middelbaar of hoger algemeen voortgezet onderwijs of voorbereidend wetenschappelijk onderwijs volgen, met uitzondering van leerlingen die leerwegondersteunend onderwijs volgen als bedoeld in artikel 10e;
    b. voor leerlingen die praktijkonderwijs volgen.
    2. In afwijking van het eerste lid, wordt het deel van het ontwikkelingsperspectief betreffende de individuele begeleiding, bedoeld in artikel 17b, eerste lid, vastgesteld nadat overeenstemming bereikt is tussen het bevoegd gezag en de ouders.
    3. Het ontwikkelingsperspectief wordt zo spoedig mogelijk, doch uiterlijk binnen zes weken na de inschrijving van de leerling vastgesteld. Indien het betreft een inschrijving op grond van artikel 27, lid 2f, wordt het ontwikkelingsperspectief uiterlijk binnen zes weken na de definitieve plaatsing van de leerling vastgesteld.
    4. Het ontwikkelingsperspectief wordt ten minste één keer per schooljaar met de ouders geëvalueerd.
    5. Nadat op overeenstemming gericht overleg is gevoerd met de ouders of nadat overeenstemming bereikt is met de ouders voor zover het betreft de individuele begeleiding, bedoeld in artikel 17b, eerste lid, kan het bevoegd gezag het ontwikkelingsperspectief bijstellen.
    6. Het ontwikkelingsperspectief bevat een omschrijving van de begeleiding, bedoeld in artikel 17b. Indien voor leerlingen als bedoeld in het eerste lid, onder a, bij de inrichting van het onderwijs wordt afgeweken van één of meer onderdelen van het onderwijsprogramma, wordt dat in het ontwikkelingsperspectief vermeld. Bij algemene maatregel van bestuur worden nadere voorschriften over de inhoud van het ontwikkelingsperspectief vastgesteld.