ECLI:NL:RVS:2025:3870, Raad van State, 13-08-2025, 202304256/1/A3
Raad van State — Uitspraak 
Datum: 2025-08-13 00:00:00.000000
Rechtsgebied: Bestuursrecht

Samenvatting: Bij besluit van 24 november 2021 heeft de minister van Volksgezondheid, Welzijn en Sport beslist op een informatieverzoek van de vennootschap op grond van de Wet openbaarheid van bestuur (hierna: de Wob) en een aantal documenten openbaar gemaakt. Bij brief van 1 maart 2021 heeft de vennootschap de minister verzocht om, voor zover hier van belang, openbaarmaking op grond van de Wob van documenten vanaf 1 januari 2018 over geneesmiddelentekorten. Op 22 april 2021 heeft de vennootschap gepreciseerd dat het haar gaat om informatie over de procedure om te beoordelen of er sprake is van een geneesmiddelentekort, het op de geneesmiddelen Disulfiram en Lithiumcarbonaat toegespitste toepassingskader van deze procedure, en de definitie van een geneesmiddelentekort en de daarna te volgen stappen.

202304256/1/A3.
    Datum uitspraak: 13 augustus 2025
    AFDELING
    BESTUURSRECHTSPRAAK
    Uitspraak op de hoger beroepen van:
    1.       de minister van Volksgezondheid, Welzijn en Sport,
    2.       Regenboog Apotheek Bavel B.V., gevestigd in Bavel, gemeente Breda, (hierna: de vennootschap),
    appellanten,
    tegen de uitspraak van de rechtbank Zeeland­-West­-Brabant van 30 mei 2023 in zaak nr. 22/2275 in het geding tussen:
    de vennootschap
    en
    de minister.
    Procesverloop
    Bij besluit van 24 november 2021 heeft de minister beslist op een informatieverzoek van de vennootschap op grond van de Wet openbaarheid van bestuur (hierna: de Wob) en een aantal documenten openbaar gemaakt.
    Bij besluiten van 23 mei 2022 en 28 maart 2023 heeft de minister het daartegen door de vennootschap gemaakte bezwaar gedeeltelijk gegrond verklaard en een aantal documenten openbaar gemaakt.
    Bij uitspraak van 30 mei 2023 heeft de rechtbank, voor zover hier van belang, het daartegen gerichte beroep van de vennootschap gegrond verklaard, de besluiten van 23 mei 2022 en 28 maart 2023 vernietigd, de minister opgedragen met inachtneming van haar uitspraak een nieuw besluit op het gemaakte bezwaar te nemen over document 104 en bepaald dat de rechtsgevolgen van de vernietigde besluiten voor het overige in stand blijven.
    Tegen deze uitspraak heeft de minister hoger beroep ingesteld.
    Bij besluit van 17 juli 2023 heeft de minister het bezwaar ten aanzien van document 104 ongegrond verklaard.
    De vennootschap heeft incidenteel hoger beroep tegen de uitspraak van de rechtbank ingesteld, een schriftelijke uiteenzetting gegeven en beroepsgronden tegen het besluit van 17 juli 2023 ingediend.
    De minister heeft een schriftelijke uiteenzetting gegeven.
    De vennootschap heeft reacties ingediend.
    De minister heeft een nader stuk ingediend.
    De Afdeling heeft de zaak ter zitting behandeld op 22 november 2024, waar de minister, vertegenwoordigd door mr. E.C. Pietermaat en mr. L. Sieverink, advocaten in Den Haag, en de vennootschap, vertegenwoordigd door [general manager] bij de vennootschap, bijgestaan door mr. D. van Rossenberg en mr. D.J.C. Post, advocaten in Zeist, zijn verschenen.
    Overwegingen
    1.       Bij brief van 1 maart 2021 heeft de vennootschap de minister verzocht om, voor zover hier van belang, openbaarmaking op grond van de Wob van documenten vanaf 1 januari 2018 over geneesmiddelentekorten. Op 22 april 2021 heeft de vennootschap gepreciseerd dat het haar gaat om informatie over de procedure om te beoordelen of er sprake is van een geneesmiddelentekort, het op de geneesmiddelen Disulfiram en Lithiumcarbonaat toegespitste toepassingskader van deze procedure, en de definitie van een geneesmiddelentekort en de daarna te volgen stappen.
    2.       Per 1 mei 2022 is de Wob ingetrokken en de Wet open overheid (hierna: de Woo) in werking getreden. Vanaf die dag is de Woo op het informatieverzoek van toepassing.
    3.       De minister betoogt dat de rechtbank ten onrechte heeft geoordeeld dat document 104 - een door zijn advocaat aan hem uitgebracht advies van 26 februari 2020 over artikel 49, zevende en negende lid, van de Geneesmiddelenwet (hierna: de Gmw) - voor een groot deel uit feitelijke gegevens en objectieve factoren bestaat, dat deze niet onscheidbaar met persoonlijke beleidsopvattingen zijn verweven, dat bijvoorbeeld paragraaf 3 van het document geen persoonlijke beleidsopvattingen bevat en dat de minister de weigering met toepassing van artikel 5.2, eerste lid, van de Woo om het document openbaar te maken dus onvoldoende heeft gemotiveerd. Hierbij voert de minister, onder verwijzing naar de uitspraak van de Afdeling van 14 mei 2014, ECLI:NL:RVS:2014:1708, aan dat het document een advies van zijn advocaat is. Het advies bevat geen objectieve informatie, omdat de advocaat het volledig heeft opgesteld om het belang zijn cliënt te dienen en hij daarbij keuzes heeft gemaakt om bepaalde feitelijke gegevens en objectieve factoren - zoals wetsartikelen, wetsgeschiedenis en rechtspraak - in het advies op te nemen. Deze keuzes impliceren een visie over welke feitelijke gegevens en objectieve factoren relevant zijn voor de beantwoording van de in het advies voorliggende vragen en welke niet. De selectie van feitelijke gegevens en objectieve factoren is zo dus onderhevig geweest aan interpretaties en juridische afwegingen en is daarom zelf een weergave van een opvatting. Een andere advocaat of jurist zou op basis van een andere selectie immers tot een andere beantwoording van de voorliggende vragen hebben kunnen komen. De rechtbank heeft dan ook niet onderkend dat paragraaf 3 persoonlijke beleidsopvattingen bevat. Zij heeft geconstateerd dat enige mate van subjectiviteit in paragraaf 3 niet is uitgesloten, maar zij heeft hieraan niet het juiste gewicht toegekend en hieruit niet de juiste conclusie getrokken. Andere onderdelen van het document bevatten daarom evenmin scheidbare feitelijke gegevens en objectieve factoren, aldus de minister.
    3.1.    Artikel 5.2, eerste lid, van de Woo luidt:
    "In geval van een verzoek om informatie uit documenten, opgesteld ten behoeve van intern beraad, wordt geen informatie verstrekt over daarin opgenomen persoonlijke beleidsopvattingen. Onder persoonlijke beleidsopvattingen worden verstaan ambtelijke adviezen, visies, standpunten en overwegingen ten behoeve van intern beraad, niet zijnde feiten, prognoses, beleidsalternatieven, de gevolgen van een bepaald beleidsalternatief of andere onderdelen met een overwegend objectief karakter."
    3.2.    De minister heeft document 104 als op de zaak betrekking hebbend stuk vertrouwelijk overgelegd. Ingevolge artikel 8:29, zesde lid, van de Algemene wet bestuursrecht (hierna: de Awb) neemt alleen de Afdeling hiervan kennis.
    3.3.    Volgens onder de Wob gedane vaste rechtspraak van de Afdeling (onder meer de door de rechtbank vermelde uitspraak van 29 april 2020, ECLI:NL:RVS:2020:1154) dient een bestuursorgaan per zelfstandig onderdeel van een document voor intern beraad met informatie over een bepaalde bestuurlijke aangelegenheid, zoals alinea’s, te bezien of dit zelfstandig onderdeel persoonlijke beleidsopvattingen bevat en, wanneer in de opvattingen informatie van feitelijke aard is opgenomen, of de persoonlijke beleidsopvattingen zodanig met deze feitelijke gegevens zijn verweven dat deze niet zijn te scheiden. In geval van verwevenheid mag in beginsel het betrokken onderdeel van het document worden geweigerd op grond van artikel 11 van de Wob. Een bestuursorgaan hoeft niet binnen een zelfstandig onderdeel van een document per zin of zinsdeel te bepalen of verwevenheid een weigering kan rechtvaardigen.
    In zaken waarin niet de Wob, maar de Woo van toepassing is, moet er bij toepassing van deze rechtspraak rekening mee worden gehouden dat artikel 5.2, eerste lid, van de Woo, een extra volzin bevat ten opzichte van artikel 11, eerste lid van de Wob, onder meer om te voorkomen dat onnodig  wordt geweigerd een document in zijn geheel openbaar te maken (zie Kamerstukken II, 2013-2014, 33 328, nr. 9, blz. 50).  
    3.4.    De Afdeling heeft kennisgenomen van het vertrouwelijk overgelegde document 104. Paragraaf 3 ervan bestaat geheel uit een  weergave van wetsbepalingen, een beschrijving van hun ontstaansgeschiedenis en een weergave van rechtspraak. De rechtbank heeft deze informatie terecht aangemerkt als feitelijke gegevens en objectieve factoren en daarom terecht geoordeeld dat paragraaf 3 geen persoonlijke beleidsopvattingen bevat. De Afdeling volgt de minister niet in zijn standpunt dat de informatie, omdat het gaat om het resultaat van een selectieproces, een opvatting van de opsteller weergeeft. De informatie houdt weliswaar verband met opvattingen die in andere paragrafen van het document voorkomen, maar dit maakt de informatie zelf nog niet een opvatting. Dat het document een advies aan de minister van zijn advocaat is, maakt dit niet anders. Artikel 5.2, eerste lid, van de Woo biedt de minister geen ruimte om zo’n advies anders te beoordelen dan een advies aan hem dat niet door zijn advocaat is opgesteld. Dat de rechtbank heeft geconstateerd dat enige mate van subjectiviteit in paragraaf 3 niet is uitgesloten, doet aan het voorgaande evenmin af. Deze constatering is verenigbaar met artikel 5.2, eerste lid, waaruit volgt dat "onderdelen met een overwegend objectief karakter" geen persoonlijke beleidsopvattingen zijn. Omdat in paragraaf 3 geen persoonlijke beleidsopvattingen staan, kan de hiervoor in 3.3 bedoelde verwevenheid zich in die paragraaf niet voordoen. Dat de Afdeling in de door de minister vermelde, onder de Wob gedane uitspraak van 14 mei 2014 over een advies van een advocaat aan een bestuursorgaan heeft geoordeeld dat, voor zover daarin objectieve gegevens zijn opgenomen, deze dermate nauw met de persoonlijke beleidsopvattingen zijn verweven dat het niet mogelijk is deze van elkaar te scheiden, maakt het voorgaande niet anders.  
    Het betoog slaagt niet.
    4.       De minister betoogt dat de rechtbank ten onrechte heeft geoordeeld dat hij niet heeft onderbouwd dat openbaarmaking van document 104, gelet op twee recente ontwikkelingen, nog steeds het belang van de Staat in gerechtelijke procedures raakt en hij daarom de weigering met toepassing van artikel 5.1, tweede lid, aanhef en onder i, van de Woo om het document openbaar te maken onvoldoende heeft gemotiveerd. Die twee recente ontwikkelingen zijn de uitspraak van de rechtbank Noord-Holland van 3 maart 2022, ECLI:NL:RBNHO:2022:1755, over artikel 49, zevende lid, van de Gmw en het onder meer op artikel 49, zevende en negende lid, van de Gmw ziende wetsvoorstel tot wijziging van een aantal wetten op het terrein van het Ministerie van Volksgezondheid, Welzijn en Sport (Verzamelwet VWS 2022) (Kamerstukken II, 2021/22, 36 002, nr. 2). Hierbij voert hij onder verwijzing naar de besluiten van 23 mei 2022 en 28 maart 2023 en de uitspraken van de Afdeling van 12 september 2018, ECLI:NL:RVS:2018:2988, en 19 januari 2022, ECLI:NL:RVS:2022:133, aan dat openbaarmaking van het document de Staat in de lopende juridische procedure en toekomstige procedures op onevenredige wijze in zijn belang schaadt. Volgens hem doen de overwegingen van de rechtbank hieraan niet af. Tegen de uitspraak van de rechtbank Noord-Holland liep ten tijde van de besluiten een hoger beroep, zodat de informatie in het document nog actueel was. Dat uit de uitspraak van de rechtbank Noord-Holland duidelijk wordt welk standpunt de minister in beroep heeft ingenomen, zegt niets over de inhoud van het document. Verder is het document niet de aanleiding geweest om de wijzigingen in artikel 49 voor te stellen. Het wetsvoorstel beoogt volgens de memorie van toelichting (Kamerstukken II, 2021/22, 36 002, nr. 3, blz. 5) artikel 49 tekstueel meer in lijn te brengen met de Richtlijn 2001/83/EG en er is geen inhoudelijke wijziging van die bepaling beoogd, aldus de minister.
    4.1.    Artikel 5.1, tweede lid, aanhef en onder i, van de Woo, luidt, voor zover hier van belang:
    "Het openbaar maken van informatie blijft eveneens achterwege voor zover het belang daarvan niet opweegt tegen [het belang van] het goed functioneren van de Staat, andere publiekrechtelijke lichamen of bestuursorganen."
    4.2.    Document 104 is opgesteld met het oog op advisering aan de minister over vragen die zijn opgekomen in juridische procedures over de naleving van artikel 49, zevende en negende lid, van de Gmw. De uitspraak van de rechtbank Noord-Holland van 3 maart 2022 is in één van die procedures gedaan. Ten tijde van de besluiten van 23 mei 2022 en 28 maart 2023 liep er bij de Afdeling hoger beroep tegen die uitspraak. Openbaarmaking van het document zou de Staat in zijn belang raken, omdat dit zou hebben geleid tot het prijsgeven van vertrouwelijke informatie over zijn procespositie. Hetzelfde geldt voor de informatie in het document die niet relevant is voor de lopende procedure, maar wel voor toekomstige procedures. In zoverre zou openbaarmaking van het document het goed functioneren van de Staat raken. De minister kon zich in zoverre  redelijkerwijs op het standpunt stellen dat het belang van het goed functioneren van de Staat zwaarder weegt dan het belang van openbaarmaking. De uitspraak van de rechtbank Noord-Holland en het wetsvoorstel maken dit niet anders. Uit de uitspraak en het wetsvoorstel kan immers niet worden afgeleid wat er in het document staat.
    4.3.    In zoverre is het betoog terecht naar voren gebracht, maar dit kan niet leiden tot vernietiging van de uitspraak van de rechtbank. Het document bestaat immers niet geheel uit vertrouwelijke informatie over de procespositie van de Staat. Paragraaf 3 bevat bijvoorbeeld slechts een weergave van wetsbepalingen, een beschrijving van hun ontstaansgeschiedenis en een weergave van rechtspraak. Dergelijke informatie alleen geeft geen inzicht in de procespositie van de Staat. Openbaarmaking daarvan kan dus niet om die reden met toepassing van artikel 5.1, tweede lid, aanhef en onder i, van de Woo worden geweigerd. De minister had de toepasselijkheid van die bepaling per zelfstandig documentonderdeel moeten beoordelen.
    5.       De vennootschap betoogt dat de rechtbank ten onrechte heeft geoordeeld dat de minister op geloofwaardige wijze heeft gesteld dat er, naast de documenten op de website van de Inspectie Gezondheidszorg en Jeugd (hierna: de IGJ), geen andere documenten onder hem berusten met een definitie van het begrip ‘geneesmiddelentekort’ en dat de vennootschap niet aannemelijk heeft gemaakt dat een document met een andere of uitgebreidere definitie onder de minister berust. Hierbij voert de vennootschap aan dat het ontbreken van een definitie van het begrip ‘geneesmiddelentekort’ ondenkbaar is, omdat zonder definitie geen maatregelen kunnen worden getroffen om een geneesmiddelentekort tegen te gaan. Dat er bij een geneesmiddelentekort maatregelen kunnen worden genomen blijkt uit de website van de IGJ, zodat er ook een definitie moet bestaan. De informatie op de website van de IGJ waarnaar de minister heeft verwezen, bevat zo’n definitie niet, omdat daarin niet staat wanneer sprake is van ‘onvoldoende product’. Verder voert de vennootschap aan dat uit een aantal openbaar gemaakte documenten, onder meer documenten 235a en 293, kan worden afgeleid dat zo’n definitie bestaat en bij de minister berust. De vennootschap wijst ook op het document "Afhandeling meldingen vanuit het Meldpunt Geneesmiddelentekorten en -defecten binnen het CBG" (hierna: het CBG-document) van 14 oktober 2021, waarin een definitie staat. Deze definitie is afkomstig van de Werkgroep Geneesmiddelentekorten, waarin onder meer de minister, de IGJ en het College ter Beoordeling van Geneesmiddelen (hierna: het CBG) zijn vertegenwoordigd. Volgens de vennootschap had de minister het CBG-document openbaar moeten maken en vormt het een aanwijzing dat er meer documenten met een definitie onder de minister berusten. Verder wijst zij op een versie van het CBG-document van 28 september 2020. Hieruit blijkt volgens haar dat er een definitie bestaat en dat die sinds september 2020 in verschillende versies van het CBG-document staat. Daarover moet volgens haar overleg hebben plaatsgevonden, zodat aannemelijk is dat de minister over meer documenten beschikt en hij niet goed heeft gezocht.
    5.1.    Wanneer een bestuursorgaan stelt dat na onderzoek is gebleken dat een bepaald document niet of niet meer bij hem berust en een dergelijke mededeling niet ongeloofwaardig voorkomt, is het in beginsel aan degene die om informatie verzoekt om aannemelijk te maken dat, in tegenstelling tot de uitkomsten van het onderzoek door het bestuursorgaan, een bepaald document toch onder dat bestuursorgaan berust (zie onder meer de uitspraak van de Afdeling van 21 april 2021, ECLI:NL:RVS:2021:848).
    5.2.    Naar het oordeel van de Afdeling heeft de rechtbank terecht - op basis van de door de minister gegeven beschrijving van de door hem verrichte zoekslag - het standpunt van de minister geloofwaardig geacht dat er bij hem geen andere documenten met een definitie van het begrip ‘geneesmiddelentekort’ berusten. Mede gelet op de door de minister op de zitting van de Afdeling gegeven toelichting, is wat de vennootschap heeft aangevoerd onvoldoende om aannemelijk te achten dat er toch meer documenten, zoals het van het CBG afkomstige CBG-document, onder de minister berusten.
    Het betoog slaagt niet. 
    6.       Het hoger beroep van de minister en het incidenteel hoger beroep van de vennootschap zijn ongegrond. De uitspraak van de rechtbank, voor zover aangevallen, moet worden bevestigd, zij het gelet op wat hiervoor in 4.2 en 4.3 is overwogen met verbetering van de gronden waarop deze rust.
    7.       De minister heeft ter uitvoering van de uitspraak van de rechtbank het besluit van 17 juli 2023 genomen. Hiertegen is ingevolge artikel 6:19, eerste lid, van de Awb, van rechtswege een beroep voor de vennootschap ontstaan.
    8.       De vennootschap betoogt dat de minister ten onrechte op grond van het voor zijn advocaat geldende verschoningsrecht openbaarmaking van het gehele document 104 heeft geweigerd.
    8.1.    De minister heeft zich op het standpunt gesteld dat het verschoningsrecht een zelfstandige grond is om openbaarmaking van  informatie te weigeren. Het verschoningsrecht komt toe aan een beperkte groep personen, onder wie advocaten, die uit hoofde van de aard van hun maatschappelijke functie verplicht zijn tot geheimhouding van alles wat hun in die functie wordt toevertrouwd. Aan het verschoningsrecht ligt het algemene rechtsbeginsel ten grondslag dat het maatschappelijk belang dat de waarheid aan het licht komt in de regel moet wijken voor het maatschappelijk belang dat eenieder zich vrijelijk en zonder vrees voor openbaarmaking van het besprokene voor bijstand en advies tot de verschoningsgerechtigde moet kunnen wenden. Aangenomen moet worden dat dit algemene rechtsbeginsel ook in het kader van de Woo geldt, omdat de Woo of de geschiedenis van de totstandkoming van de Woo geen aanwijzingen voor het tegendeel bevat. Het belang dat eenieder de vrijheid heeft om een advocaat te raadplegen zonder vrees voor openbaarmaking van wat aan die advocaat wordt toevertrouwd, zou onaanvaardbaar worden geschaad indien de raadpleger, waaronder bestuursorganen en de Staat, niet vrijelijk en zonder vrees voor openbaarmaking zou kunnen vastleggen en bewaren wat hij en de advocaat hebben uitgewisseld, aldus de minister. Hierbij verwijst hij naar het arrest van de Hoge Raad van 3 april 2020, ECLI:NL:HR:2020:600.
    8.2.    Het verschoningsrecht of het door de minister bedoelde algemene rechtsbeginsel is geen zelfstandige grond om openbaarmaking van onder de Woo vallende informatie te weigeren. De wetgever heeft deze weigeringsgrond immers niet in de Woo opgenomen. Voor buitenwettelijke weigeringsgronden is in het systeem van de Woo geen plaats. Het door de minister vermelde arrest van de Hoge Raad geeft geen aanleiding voor een ander oordeel. Dit gaat niet over het openbaar maken van informatie op grond van de Wob of de Woo, maar over het geven van inzage in informatie in het kader van een onderzoek als bedoeld in artikel 2:345 van het Burgerlijk Wetboek. De minister heeft dus ten onrechte op grond van het verschoningsrecht openbaarmaking van het gehele document 104 geweigerd.
    Het betoog slaagt.
    9.       De vennootschap betoogt dat de minister ten onrechte met toepassing van artikel 5.1, tweede lid, aanhef en onder i, van de Woo, openbaarmaking van het gehele document 104 heeft geweigerd.
    9.1.    De minister heeft zich op het standpunt gesteld dat openbaarmaking van een advies van een advocaat, ongeacht de inhoud ervan, het vertrouwelijke karakter van de advisering zou doorbreken, wat niet alleen het belang van het goed functioneren van de Staat, andere publiekrechtelijke lichamen of bestuursorganen raakt, maar ook het bredere maatschappelijke belang dat eenieder zich vrijelijk en zonder vrees voor openbaarmaking van het besprokene voor bijstand en advies tot een advocaat moet kunnen wenden. De vertrouwensrelatie tussen een advocaat en cliënt is - ook als de cliënt een bestuursorgaan is - van essentieel belang voor gedegen advisering. De mogelijkheid van openbaarmaking kan leiden tot terughoudendheid bij de afweging om überhaupt advies en bijstand te vragen en zou ertoe kunnen leiden dat de Staat, andere publiekrechtelijke lichamen of bestuursorganen zich niet vrij voelen om alle informatie te verstrekken die de advocaat nodig heeft om adequaat te adviseren. Ook zal de advocaat bij zijn advisering rekening houden met mogelijke openbaarmaking, wat tot terughoudendheid in de advisering kan leiden. Verder is openbaarmaking schadelijk voor de rechtspositie en het procesbelang van de staat of het bestuursorgaan, omdat derden in een juridische procedure op deze informatie zullen anticiperen, wat ten koste gaat van een goede rechtsbedeling. Volgens de minister zal de staat bij openbaarmaking van adviezen van zijn advocaat dermate worden beperkt in het recht om zich in vertrouwen tot een advocaat te kunnen wenden dat het belang van openbaarmaking daartegen niet opweegt.
    Verder heeft de minister zich op het standpunt gesteld dat hij door openbaarmaking van document 104 onevenredig in zijn procesbelang en procespositie in de lopende juridische procedure en toekomstige procedures over artikel 49 van de Gmw zal worden geschaad.
    9.2.    Uit de tekst van artikel 5.1, tweede lid, aanhef en onder i, van de Woo, of de geschiedenis van de totstandkoming ervan kan niet worden opgemaakt dat deze bepaling is bedoeld als categoriale weigeringsgrond voor adviezen van advocaten, ongeacht de inhoud ervan. De Afdeling heeft in de uitspraak van 3 juli 2024, ECLI:NL:RVS:2024:2699, overwogen dat de systematiek van de Woo in het algemeen een belangenafweging op documentniveau vergt, waarbij de term "voor zover" in de aanhef van artikel 5.1, tweede lid, van de Woo betekent dat binnen een document moet worden beoordeeld in hoeverre de weigeringsgronden aan de orde zijn. Als die belangenafweging in tijden van crisis in abstracto wordt gemaakt, is dat niet in strijd met de systematiek van de Woo, zolang het bestuursorgaan kan motiveren dat voor alle documenten geldt dat openbaarmaking niet opweegt tegen het belang van het goed functioneren van het bestuursorgaan. Indien de complexiteit en gevoeligheid van een aangelegenheid dat vergt, kan het bestuursorgaan bij de in het tweede lid, aanhef en onder i, bedoelde afweging volstaan met de motivering van deze complexiteit en gevoeligheid, zonder in te gaan op de op de aangelegenheid betrekking hebbende documenten (Kamerstukken II, 2018/19, 35 112, nr. 3, blz. 23-24). Niet is gebleken dat ten tijde van het besluit van 17 juli 2023 sprake was van een situatie die een belangenafweging in abstracto rechtvaardigt. Het vertrouwelijke karakter van advisering door een advocaat in het algemeen is niet zo’n situatie. 
    In zoverre slaagt het betoog.
    9.3.    Wat hiervoor in 4.2 over de besluiten van 23 mei 2022 en 28 maart 2023 is overwogen, geldt ook voor het besluit van 17 juli 2023.
    In zoverre slaagt het betoog niet.
    9.4.    De minister heeft in het besluit van 17 juli 2023 de toepasselijkheid van artikel 5.1, tweede lid, aanhef en onder i, van de Woo niet per documentonderdeel beoordeeld. Daarom geldt wat hiervoor in 4.3 over de besluiten van 23 mei 2022 en 28 maart 2023 is overwogen ook voor het besluit van 17 juli 2023.
    In zoverre slaagt het betoog.
    10.     De vennootschap betoogt dat de minister ten onrechte gedeeltelijk heeft geweigerd document 104 met toepassing van artikel 5.2, eerste lid, van de Woo, openbaar te maken. Hierbij voert zij aan dat het document geen persoonlijke beleidsopvattingen of daarmee onscheidbaar verweven objectieve informatie bevat en dat de minister het document ten onrechte niet per zelfstandig onderdeel heeft beoordeeld.
    10.1.  De Afdeling heeft kennis genomen van het vertrouwelijk overgelegde document 104 en is met de minister van oordeel dat alleen de paragrafen 1.3, 1.5 en 3 geen persoonlijke beleidsopvattingen of daarmee onscheidbaar verweven objectieve informatie bevatten. Gelet hierop en gezien de toelichting die de minister in het besluit van 17 juli 2023 in dit kader heeft gegeven, is aannemelijk dat de minister een beoordeling per zelfstandig documentonderdeel heeft gemaakt.
    Het betoog slaagt niet.
    11.     De vennootschap betoogt dat de minister onvoldoende heeft gemotiveerd waarom hij niet met toepassing van artikel 5.2, tweede lid, van de Woo, informatie over persoonlijke beleidsopvattingen in document 104 heeft verstrekt in niet tot personen herleidbare vorm.
    11.1.  Artikel 5.2, tweede lid, van de Woo, luidt:
    "Het bestuursorgaan kan over persoonlijke beleidsopvattingen met het oog op een goede en democratische bestuursvoering informatie verstrekken in niet tot personen herleidbare vorm. Indien degene die deze opvattingen heeft geuit of zich erachter heeft gesteld, daarmee heeft ingestemd, kan de informatie in tot personen herleidbare vorm worden verstrekt."
    11.2.  De persoonlijke beleidsopvattingen in document 104 en de daarmee onscheidbaar verweven objectieve informatie bestaan uit vertrouwelijke informatie over de procespositie van de Staat. Uit wat hiervoor in 4.2 en 9.3 is overwogen, volgt dat de minister openbaarmaking van deze informatie mocht weigeren met toepassing van artikel 5.1, tweede lid, aanhef en onder i, van de Woo. Met zijn verwijzing naar zijn motivering hierover in het besluit van 17 juli 2023 heeft de minister voldoende gemotiveerd waarom hij deze informatie niet openbaar maakt in niet tot personen herleidbare vorm.
    Het betoog slaagt niet.
    12.     Het beroep is gegrond. Het besluit van 17 juli 2023 moet worden vernietigd.
    13.     Uit het voorgaande volgt dat dat de minister paragrafen 1.3, 1.5 en 3 van document 104 openbaar moet maken. De overige onderdelen van dat document hoeft hij niet openbaar te maken. De Afdeling zal daarom in de zaak voorzien door het bezwaar van de vennootschap tegen het besluit van 24 november 2021, voor zover het gaat om document 104, gegrond te verklaren, dat besluit in zoverre te herroepen en te bepalen dat de minister de paragrafen 1.3, 1.5 en 3 van dat document openbaar maakt. Het geding is hiermee ten einde.                             
    14.     De minister moet de proceskosten vergoeden, voor zover deze bij de vennootschap zijn opgekomen in verband met de behandeling van het hoger beroep van de minister en het beroep tegen het besluit van 17 juli 2023.
    15.     Gelet op artikel 8:109, tweede lid, van de Awb wordt van de minister griffierecht geheven.
    Beslissing
    De Afdeling bestuursrechtspraak van de Raad van State:
    I.        bevestigt de uitspraak van de rechtbank, voor zover aangevallen;
    II.       verklaart het beroep tegen het besluit van 17 juli 2023, kenmerk DWJZ-2022000004 3636364 1050987-WJZ, gegrond;
    III.      vernietigt dat besluit;
    IV.      verklaart het bezwaar tegen het besluit van 24 november 2021, kenmerk 2021.042 3286346-1020406-WJZ, voor zover het gaat om document 104, gegrond;
    V.       bepaalt dat de minister van Volksgezondheid, Welzijn en Sport paragrafen 1.3, 1.5 en 3 van dat document openbaar maakt;
    VI.      herroept het besluit van 24 november 2021 in zoverre;
    VII.     bepaalt dat deze uitspraak in de plaats treedt van het vernietigde besluit van 17 juli 2023;
    VIII.    veroordeelt de minister tot vergoeding van bij de vennootschap in verband met de behandeling van het hoger beroep van de minister en het beroep tegen het besluit van 17 juli 2023 opgekomen proceskosten tot een bedrag van € 2.267,50, geheel toe te rekenen aan door een derde beroepsmatig verleende rechtsbijstand;
    IX.      bepaalt dat van de minister een griffierecht van € 548,00 wordt geheven.
    Aldus vastgesteld door mr. C.J. Borman, voorzitter, en mr. J.Th. Drop en mr. M. den Heyer, leden, in tegenwoordigheid van mr. T. Hartsuiker, griffier.
    w.g. Borman
    voorzitter
    w.g. Hartsuiker
    griffier
    Uitgesproken in het openbaar op 13 augustus 2025
    620