ECLI:NL:RBZWB:2025:8931, Rechtbank Zeeland-West-Brabant, 15-12-2025, 25/2560
Rechtbank Zeeland-West-Brabant — Uitspraak 
Datum: 2025-12-15 00:00:00.000000
Rechtsgebied: Bestuursrecht; Bestuursstrafrecht

Samenvatting: Boete op grond van de Meststoffenwet. Eiser moet volgens de rechtbank als intermediaire onderneming worden aangemerkt, waardoor de boetes terecht zijn opgelegd.

RECHTBANK ZEELAND-WEST-BRABANT
    
    
      Zittingsplaats Breda
    
    
    
      Bestuursrecht
    
    
    
      zaaknummer: BRE 25/2560 
    
    
      uitspraak van de enkelvoudige kamer van 15 december 2025 in de zaak tussen
    
      [eiseres] B.V., uit [plaats] , eiseres
    (gemachtigde: mr. M.I.J. Toonders),
    
    
      en
    
    
    de minister van Landbouw, Visserij, Voedselzekerheid en Natuur.
    
    
    Samenvatting
    
    
      1. Deze uitspraak gaat over het opleggen van een boete op grond van de Meststoffenwet (Msw). Eiseres vindt de boete onterecht: de mest is weliswaar op haar locatie afgeleverd, maar was niet voor haar bestemd. Zij voert deze en nog een aantal andere beroepsgronden aan. Aan de hand van deze beroepsgronden beoordeelt de rechtbank of de minister terecht een boete op heeft gelegd.
    
    
    
      1.1.
      De rechtbank komt in deze uitspraak tot het oordeel dat eiseres wel degelijk als intermediair op is getreden en dus terecht een boete heeft gekregen. Eiseres krijgt dus geen gelijk en het beroep is dus ongegrond. Hierna legt de rechtbank uit hoe zij tot dit oordeel komt en welke gevolgen dit oordeel heeft. 
      
    
    
      1.2.
      Onder 2 staat het procesverloop in deze zaak. Onder 3 staan de van belang zijnde feiten en omstandigheden die hebben geleid tot het bestreden besluit. De beoordeling door de rechtbank volgt vanaf 4. Daarbij gaat de rechtbank in op de vraag of eiseres als intermediair handelde. Aan het eind staat de beslissing van de rechtbank en de gevolgen daarvan. 
      
    
  
  
    Procesverloop
    
    
      2. Met het bestreden besluit van 20 maart 2025 op het bezwaar van eiseres heeft de minister de bezwaren ongegrond verklaard en de boete in stand gelaten.
    
    
    
      2.1.
      
        Eiseres heeft beroep ingesteld tegen het bestreden besluit. 
        De minister heeft op het beroep gereageerd met een verweerschrift. 
      
      
    
    
      2.2.
      De rechtbank heeft het beroep op 13 november 2025 op zitting behandeld. Hieraan hebben deelgenomen: [persoon 1] namens eiseres, de gemachtigde van eiseres en [persoon 2] , [persoon 3] en [persoon 4] (rapporteur) namens de minister. 
      
    
  
  
    Beoordeling door de rechtbank
    
    
      
        Totstandkoming van het bestreden besluit
      
      3. Het bedrijf van eiseres is gecontroleerd op naleving van de Msw. Feitelijk is geconstateerd dat in de periode van 30 oktober 2023 tot 22 december 2023 in totaal 28 vrachten dierlijke mest zijn aangevoerd op het perceel [adres] en er slechts één vracht is afgevoerd. Dit is het perceel van eiseres dan wel in gebruik bij eiseres. Eiseres heeft verklaard dat op dit perceel ook mest voor vier andere ondernemers is gelost, te weten [maatschap 1] , [V.O.F.] , [maatschap 2] en [bedrijf 1] B.V. De mest was per ondernemer apart opgeslagen. 
      Eiseres heeft namens deze ondernemers de gewenste hoeveelheden fosfaat besteld bij intermediaire ondernemingen. Dat is op het perceel van haar eigenaar op naam van de vier ondernemers geleverd. Reden daarvoor was dat de mest is aangevoerd met een trailer met een walking floor. Door de slechte weersomstandigheden kon deze trailer de dierlijke mest niet lossen op de kopakkers van de verschillende ondernemers. Daarom is de mest in afzonderlijke hopen op het perceel opgeslagen. Hierover is een rapport opgemaakt. 
    
    
    
      3.1.
      De minister heeft uit het rapport afgeleid dat de volgende overtredingen zijn gepleegd:
      
        
          het niet volledig aanmelden van een intermediaire onderneming;
        
        
          het niet naar waarheid invullen van de Aanvullende Gegevens Intermediair (AGI);
        
        
          het zeven keer niet gebruik maken van een digitaal vervoersbewijs;
        
        
          het zeven keer niet gebruik maken van een transportmiddel met satellietvolgapparatuur;
        
        
          het niet bemonsteren van zeven vrachten. 
        
      
      
    
    
      3.2.
      Op 3 juli 2024 heeft de minister zich voorgenomen om eiseres een boete op te leggen voor hiervoor genoemde feiten. Eiseres heeft geen zienswijze ingediend. Op 30 juli 2024 heeft de minister de boete opgelegd van in totaal € 7.850,-.
      
    
    
      3.3.
      Op 7 september 2024 heeft eiseres bezwaar gemaakt. In het bestreden besluit van 20 maart 2025 heeft de minister de bezwaren ongegrond verklaard en de boete in stand gelaten.
      
      
        
          Wettelijk kader
        
      
      
      4. De wettelijke regels die van belang zijn voor deze zaak, staan in de bijlage bij deze uitspraak.
      
      
        
          Handelt eiseres als een intermediaire onderneming?
        
      
      
      5. Eiseres stelt dat de minister haar ten onrechte als intermediaire onderneming heeft aangemerkt. Zij heeft weliswaar namens een viertal andere bedrijven dierlijke mest besteld en op het perceel laten lossen, maar de mest is wel direct ten behoeve van die vier bedrijven en op afzonderlijke hopen gelost. De mest is direct op naam van die vier bedrijven gezet en heeft nooit op naam van eiseres gestaan. Dat op het perceel is gelost, komt doordat het te slecht weer was om de dierlijke mest op de kopakkers van de betrokken bedrijven te lossen. Ze is weliswaar als intermediaire onderneming geregistreerd bij het RVO, maar is van mening dat ze voor de activiteiten waar ze nu voor is beboet geen intermediair is en daarom niet op deze verplichtingen kan worden aangesproken.
      
    
    
      5.1.
      De rechtbank overweegt dat eiseres is aangeschreven op het niet voldoen aan verplichtingen als intermediair. Een intermediaire onderneming is een onderneming, in het kader waarvan al dan niet uitsluitend dierlijke meststoffen worden verhandeld of worden gebruikt. Het verhandelen van meststoffen is het afleveren van meststoffen aan handelaren in of gebruikers van meststoffen alsmede het met het oog daarop voorhanden of in voorraad hebben, aanbieden of vervoeren van meststoffen. Niet in geschil is dat eiseres de dierlijke mest voor de overige ondernemers heeft besteld en dat die in eerste instantie op het perceel aan de [adres] zijn afgeleverd en opgeslagen. Loonwerkersbedrijf [bedrijf 2] heeft de mest van het perceel van eiser opgehaald en naar de andere ondernemers gebracht. Dit is gebeurd in opdracht van eiseres. 
      
    
    
      5.2.
      
        Van belang is dat eiseres voor vier afnemers dierlijke mest heeft besteld. Deze zou geleverd worden bij de vier afnemende bedrijven. Wegens omstandigheden ging dat niet en is de dierlijke mest feitelijk in vier aparte hopen geleverd op een terrein waar eiseres de beschikking over heeft. Eiseres heeft zich hiermee verantwoordelijk getoond voor het oplossen van een lastige situatie bij de eindafnemers. Vervolgens is de dierlijke mest naar drie van de vier afnemende bedrijven vervoerd door een vervoerder die daar van eiseres opdracht voor heeft gekregen. De dierlijke mest die voor de vierde afnemer bestemd was, is na ingrijpen van de NVWA naar een ander afgevoerd. Eiseres heeft daarmee meststoffen voorhanden gehad met het oogmerk die af te leveren aan gebruikers, heeft de meststoffen aangeboden en heeft ze laten vervoeren. Daarmee is sprake van verhandelen als bedoeld in de Msw. Nu vaststaat dat eiseres dierlijke meststoffen heeft verhandeld, heeft zij gehandeld als intermediaire onderneming. 
        Dat geldt ook als het afleveren aan een ander dan de beoogde afnemers na ingrijpen van de NVWA buiten beschouwing wordt gelaten. Dat eiseres zich niet bewust was van het feit dat zij hiermee als intermediaire onderneming optrad en het een kleinschalige handel betrof, maakt niet dat niet aan de definitie van de intermediaire onderneming is voldaan. Ook het feit dat de mest nooit op naam van eiseres heeft gestaan en van meet af aan de verschillende stromen dierlijke mest voor de verschillende ondernemers apart zijn gehouden en de ondernemers hebben verklaard dat de dierlijke mest daadwerkelijk voor hen is besteld, is niet relevant voor de vraag of eiseres als intermediair heeft gehandeld. Die aspecten doen immers geen afbreuk aan de hoedanigheid van intermediair. 
      
      
      
        
          Had eiseres de mestopslag aan de [adres] moeten registeren bij het RVO?
        
      
      
      
        6. Eiseres geeft aan dat de locatie aan de [adres] geen onderdeel uitmaakt van haar intermediaire onderneming, maar privéterrein is. Het is ook geen vaste mestopslag en hoefde daarom niet geregistreerd te worden als onderdeel van de intermediaire onderneming. 
      
      
    
    
      6.1.
      Ter zitting heeft de minister uitgelegd dat de mestopslag bekend had moeten zijn als mestopslag om daarmee zicht te kunnen houden op de meststromen. Het is de verantwoordelijkheid van eiseres als intermediaire onderneming om dat te melden. De minister heeft daarbij niet uitgesloten dat een constructie waarbij de specifieke mestopslagen goed afgebakend zijn met bijvoorbeeld betonblokken en vervolgens zouden worden geregistreerd als aparte mestopslag van de afnemende bedrijven, op goedkeuring had kunnen rekenen. 
      
    
    
      6.2.
      Deze beroepsgrond slaagt niet. Zoals onder 5 is vastgesteld is eiseres in deze zaak en met de handelswijze zoals die hier in geschil is, wel degelijk een intermediair en had zij de mestopslag dus wel degelijk moeten registreren. Het betrof ook gebruik van een locatie waar zij, naar de rechtbank begrijpt, zeggenschap over heeft. Artikel 38, tweede lid onder a van het Uitvoeringsbesluit meststoffen kent de verplichting voor intermediairs om gegevens te verstrekken met betrekking tot de bij het bedrijf behorende opslagruimtes voor mest. Doordat de dierlijke mest in verschillende hopen op het was opgeslagen, was het voor de NVWA niet inzichtelijk en controleerbaar welke mest voor welke afnemend bedrijf bestemd was.
      
      
        
          Zijn de boetes voor het niet volledig doorgeven van een wijziging in de registratie van een intermediaire onderneming en niet naar waarheid invullen van de AGI terecht?
        
      
      
      7. Gelet op het feit dat eiseres als intermediaire onderneming moet worden aangemerkt heeft de minister terecht geoordeeld dat zij haar registratie niet op orde had. Dat eiseres te goeder trouw handelde, betekent niet dat eiseres de (tijdelijke) wijziging in de registratie van haar onderneming niet door had moeten geven. Eiseres heeft geen nadere gronden ingediend waarom de boetes onterecht zijn in het geval zij intermediair moet worden aangemerkt. De rechtbank is daarom van oordeel dat de minister deze boetes op mocht leggen. 
      
      
        
          Was de afvoer van de dierlijke mest een bedrijfsintern transport?
        
      
      
      8. Eiseres stelt dat het transport van de dierlijke mest van het perceel naar dat van de afnemende bedrijven een bedrijfsintern transport is. Hiervoor hoefde daarom geen gebruik te worden gemaakt van een digitaal vervoersbewijs en een transportmiddel met satellietvolgapparatuur. Ook hoefde daarom niet extra bemonsterd te worden. 
      
    
    
      8.1.
      De minister stelt dat het transport wel degelijk gezien moet worden als een doorlevering. Er had daarom een tweede vervoersbewijs moeten worden opgemaakt en de dierlijke mest moest vervoerd worden met een transportmiddel met satellietvolgapparatuur. 
      
    
    
      8.2.
      Doordat eiseres als intermediair moet worden aangemerkt, kan het transport van het perceel waar de dierlijke mest lag opgeslagen naar de percelen van de andere bedrijven niet aangemerkt worden als feitelijk transporteren binnen een bedrijf. Dat kan alleen van een geregistreerde mestopslag van een bedrijf naar een andere locatie van en dus binnen dat bedrijf. Bovendien is het transport in dit geval uitgevoerd in opdracht van eiseres en niet in opdracht van de bedrijven voor wie dit een bedrijfsintern transport zou zijn. Dit geldt dus als het vervoeren van meststoffen, waardoor ook alle verplichtingen voor dit vervoeren gelden. De minister heeft dus terecht vastgesteld dat hier de normen worden overtreden en hij kon dus ook een boete opleggen voor deze feiten. 
      
      
        
          Zijn er bijzondere omstandigheden die moeten leiden tot het afzien van de boete?
        
      
      
      
        9. Eiseres geeft aan dat deze situatie is ontstaan door het extreem natte najaar in 2023. De trailer met de walking floor die de dierlijke mest af kwam leveren, kon daarom niet lossen op de kopakkers van de eindafnemers. Als noodmaatregel is toen de mest in afzonderlijke hopen gelost op het privéterrein van de eigenaar van eiseres. Daarbij is geprobeerd alles zo transparant en inzichtelijk mogelijk op te slaan. 
      
      
    
    
      9.1.
      Deze beroepsgrond slaagt niet. De rechtbank acht het aannemelijk dat eiseres naar eer en geweten heeft geprobeerd een bijzondere situatie op te lossen. Dat ontslaat haar echter niet van de verplichting dit ook administratief op de juiste wijze en traceerbaar te regelen. Eiseres heeft, behalve de omstandigheid dat ze er vanuit ging in dit geval niet al intermediair op te treden, geen redenen gegeven waarop ze dit administratief niet goed had kunnen regelen. De minister hoeft in een dergelijk geval niet af te zien van het opleggen van een boete. 
      
      
        
          Heeft de minister de hoeveelheid mest op de juiste manier vastgesteld?
        
      
      
      
        10. Eiseres stelt dat de minister onvoldoende rekening heeft gehouden met de weersomstandigheden. Door de overvloedige regenval is het totaalgewicht van de mest toegenomen. Aan de mest die voor [bedrijf 1] B.V. bestemd was, moest door de natte omstandigheden stro worden toegevoegd, waardoor die zwaarder is geworden. 
      
      
    
    
      10.1.
      De minister geeft aan dat de hoeveelheid mest en het hogere gewicht niet hebben geleid tot een hogere boete.
      
    
    
      10.2.
      Deze beroepsgrond slaagt niet. De minister heeft geen boete opgelegd voor een hoger gewicht van de afgevoerde dierlijke mest. Ook heeft hij daar geen boetes voor verhoogd. De vraag of de hoeveelheid dierlijke mest correct is vastgesteld, is daarom niet relevant voor de beoordeling van de opgelegde boetes. 
      
    
  
  
    Conclusie en gevolgen
    
    
      11. Nu eiseres als intermediair moest worden aangemerkt, moest zij zich houden aan regels voor intermediaire ondernemingen. Zij heeft zich niet aan die regels gehouden en daarmee heeft ze een aantal overtredingen begaan. De beroepsgronden slagen niet. De boete is daarom terecht opgelegd en het beroep is ongegrond. 
    
    
    
      11.1.
      Nu het beroep ongegrond is, is er geen aanleiding om de minister te veroordelen in vergoeding van de proceskosten of teruggave van het griffierecht. 
      
      
    
  
  
    Beslissing
    De rechtbank verklaart het beroep ongegrond.
    
    
      Deze uitspraak is gedaan door mr. M.J. Schouw, rechter, in aanwezigheid van mr. drs. R.J. Wesel, op 15 december, en openbaar gemaakt door middel van geanonimiseerde publicatie op www.rechtspraak.nl.
    
    
    
    
    
    
    
      
        
        
        
          
            
              griffier
            
            
              rechter
            
          
        
      
    
    
    
    
      Een afschrift van deze uitspraak is verzonden aan partijen op:
    
    
    
  
  
    Informatie over hoger beroep
    Een partij die het niet eens is met deze uitspraak, kan een hogerberoepschrift sturen naar de Afdeling bestuursrechtspraak van de Raad van State waarin wordt uitgelegd waarom deze partij het niet eens is met deze uitspraak. Het hogerberoepschrift moet worden ingediend binnen zes weken na de dag waarop deze uitspraak is verzonden. 
    
  
  
    Bijlage: voor deze uitspraak belangrijke wet- en regelgeving
    
    
      
        Meststoffenwet
      
    
    
    
      
        Artikel 1
      
    
    1. In deze wet en de daarop berustende bepalingen wordt verstaan onder: 
    (…)
    e.	verhandelen van meststoffen: afleveren van meststoffen aan handelaren in of gebruikers van meststoffen alsmede het met het oog daarop voorhanden of in voorraad hebben, aanbieden of vervoeren van meststoffen; 
    (…)
    i. bedrijf: geheel van productie-eenheden bestaande uit één of meer gebouwen of afgescheiden gedeelten daarvan en de daarbij behorende landbouwgrond, uitsluitend of onder meer dienende tot de uitoefening van enige vorm van landbouw, zulks beoordeeld naar de feitelijke omstandigheden;
    
    
      
        Artikel 34
      
    
    1. Bij of krachtens algemene maatregel van bestuur worden regels gesteld omtrent het opmaken, bewaren, overleggen en afdragen van gegevens door natuurlijke personen, rechtspersonen of samenwerkingsverbanden van natuurlijke personen of rechtspersonen die meststoffen produceren, verhandelen, gebruiken of verwerken. Deze regels kunnen betrekking hebben op:
    
      
        het bedrijf of de onderneming, zoals de aard en de locatie van het bedrijf of de onderneming en van de daartoe behorende onderdelen en bedrijfsmiddelen, de tenaamstelling of handelsnaam, de rechtsvorm, in voorkomend geval de aard en samenstelling van het samenwerkingsverband van personen of rechtspersonen dat het bedrijf of de onderneming voert, de inschrijving in het handelsregister en de bij het bedrijf of de onderneming werkzame personen en hun bevoegdheden;
      
      
        de geproduceerde, in voorraad gehouden, aangevoerde, afgevoerde, verhandelde, be- of verwerkte, op of in de bodem gebrachte en anderszins gebruikte hoeveelheden meststoffen, de samenstelling, herkomst en bestemming van de meststoffen en de gegevens, bedoeld in artikel 35, tweede lid, onderdelen b en c;
      
      
        de tot het bedrijf behorende oppervlakte landbouwgrond en de overige gebruikte grond, met inbegrip van gegevens over naar de aard van de teelt of het gebruik te onderscheiden aaneengesloten oppervlakten en de topografische ligging daarvan, en met inbegrip van gegevens met betrekking tot grond die nog in gebruik moet worden genomen en met betrekking tot nog aan te vangen teelten en vormen van gebruik;
      
      
        het bepaalde bij of krachtens de artikelen 33a, 33b en 33d.
      
    
    2. Bij of krachtens algemene maatregel van bestuur kan worden bepaald dat:
    
      
        het opmaken, bewaren, overleggen en afdragen van gegevens, bedoeld in het eerste lid, uitsluitend langs elektronische weg kan geschieden, en
      
      
        Onze Minister onder voorwaarden ontheffing kan verlenen van het bepaalde op grond van onderdeel a.
      
    
    
    
    
      
        Uitvoeringsbesluit Meststoffenwet
      
    
    
    
      
        Artikel 1
      
    
    1. In dit besluit en de daarop berustende bepalingen wordt verstaan onder: 
    
      (…)
      o. intermediaire onderneming: onderneming, niet zijnde een bedrijf, in het kader waarvan al dan niet uitsluitend dierlijke meststoffen worden verhandeld of worden gebruikt;
      p. ondernemer: natuurlijke persoon of rechtspersoon die, of samenwerkingsverband van natuurlijke personen of rechtspersonen dat een onderneming voert;
      q. intermediair: ondernemer die een intermediaire onderneming voert; 
      (…)
      s.	vervoeren van meststoffen: elk feitelijk transporteren van meststoffen, het laden en lossen van deze meststoffen inbegrepen, met uitzondering van het feitelijk transporteren binnen een bedrijf; [.]
      v.	afnemer van meststoffen: degene die meststoffen feitelijk krijgt overgedragen; [.]
      z.	opslagruimte voor meststoffen: ruimte die in het kader van een bedrijf of een intermediaire onderneming wordt gebruikt of bestemd is om te worden gebruikt voor de opslag van meststoffen;
    
    
    
      
        Artikel 38
      
    
    1. De intermediair meldt elk van zijn intermediaire ondernemingen afzonderlijk ter registratie aan bij Onze Minister.
    2. Ten behoeve van de registratie verstrekt de intermediair per onderneming in ieder geval gegevens over:
    
      a. de locaties van de tot de onderneming behorende gebouwen en opslagruimten voor dierlijke meststoffen, zuiveringsslib, compost of mengsels van zuiveringsslib en compost;
      b. de tenaamstelling of handelsnaam;
      c. de rechtsvorm;
      d. in voorkomend geval de aard en samenstelling van het samenwerkingsverband van personen of rechtspersonen dat de onderneming voert;
      e. de aard van de activiteiten die in het kader van de onderneming worden uitgeoefend;
      f. de krachtens artikel 70, vierde lid, onderdeel b, voorgeschreven apparatuur die in het kader van zijn onderneming wordt gebruikt of is bestemd om te worden gebruikt;
      g. de apparatuur voor automatische gegevensregistratie die exclusief bij deze onderneming in gebruik is;
      h. de capaciteit van de bij de onderneming behorende opslagruimten voor meststoffen in tonnen; en
      i. de wijzigingen in de gegevens, bedoeld in de onderdelen a tot en met h.
    
    3. Voor zover de in het tweede lid bedoelde gegevens zijn verstrekt op grond van de Meststoffenwet en niet zijn gewijzigd, behoeven deze niet opnieuw te worden verstrekt. De registratie van deze gegevens geldt als registratie in de zin van het eerste en tweede lid.
    
    
      
        Artikel 40
      
    
    1. De intermediair verstrekt jaarlijks gegevens uit de administratie aan Onze Minister.
    2. De intermediair verstrekt desgevraagd door Onze Minister gegevens uit de administratie, binnen een door Onze Minister bepaalde termijn en op een door Onze Minister bepaalde wijze. Verstrekking geschiedt uitsluitend langs elektronische weg.
    
    
    
      
        Uitvoeringsregeling Meststoffenwet
      
    
    
    
      
        Artikel 48
      
    
    1. De intermediair verstrekt jaarlijks vóór 1 februari aan de minister met betrekking tot het voorgaande kalenderjaar gegevens uit de administratie over:
    
      a.de hoeveelheden meststoffen, anders dan dierlijke meststoffen, zuiveringsslib en compost, die in het kader van de onderneming zijn aan- en afgevoerd;
      b.[Red: vervallen; en]
      c.de aan het eind van het kalenderjaar op de onderneming aanwezige hoeveelheid meststoffen onderscheiden naar meststoffen als bedoeld in artikel 42, eerste lid, onderdeel a, onder 1° tot en met 4°.
    
    
    
      
        Artikel 124
      
    
    1. Degene die ingevolge deze regeling gegevens in de administratie moet opnemen of uit de administratie moet verstrekken, doet dit volledig en naar waarheid.
    2. Het opnemen in of verstrekken uit de administratie van de in het eerste lid bedoelde gegevens geschiedt, voor zover niet uitdrukkelijk anders is bepaald, onverwijld nadat de gegevens bekend zijn bij degene die ze ingevolge deze regeling moet opnemen in of verstrekken uit de administratie.
    3. De in het eerste lid bedoelde gegevens worden niet gewijzigd in de administratie en worden bewaard als onderdeel van de administratie, bedoeld in de artikelen 32, 39 of 44 van het besluit.
    
    
  
  
     Artikel 1, eerste lid onder o van het Besluit Meststoffenwet.
  
  
     Artikel 1, eerste lid onder e van de Meststoffenwet.