ECLI:NL:RVS:2025:5189, Raad van State, 29-10-2025, 202401011/1/R3
Raad van State — Uitspraak 
Datum: 2025-10-29 00:00:00.000000
Rechtsgebied: Bestuursrecht; Omgevingsrecht

Samenvatting: Bij besluit van 30 november 2022 heeft het college van gedeputeerde staten van Groningen de aanvraag van Wintermolen B.V. om omgevingsvergunning voor de activiteit gebruiken van gronden of bouwwerken in strijd met het bestemmingsplan ten behoeve van de oprichting en exploitatie van twee windturbines tussen de Middenweg en de Noorderdijk in Uithuizermeeden op de percelen, kadastraal bekend als gemeente Uithuizermeeden, sectie H, nummers 32 en 177, buiten behandeling gesteld. Daaraan heeft het college ten grondslag gelegd dat de aanvraag betrekking heeft op een gebied waar een windpark wordt gerealiseerd, namelijk het windpark Eemshaven-West. Hiervoor is in 2020 door het college de Notitie Reikwijdte en Detailniveau vastgesteld als vertrekpunt voor het opstellen van het MER voor het door Vattenfall te ontwikkelen windpark Eemshaven-West. In december 2021 heeft Vattenfall een aanvraag voor een omgevingsvergunning ingediend voor de realisering en exploitatie van 16 windturbines in het gebied ten westen van de percelen van Wintermolen B.V.

202401011/1/R3.
    Datum uitspraak: 29 oktober 2025
    AFDELING
    BESTUURSRECHTSPRAAK
    Uitspraak in het geding tussen:
    Wintermolen B.V., gevestigd in Ochten, gemeente Neder-Betuwe,
    appellant,
    en
    het college van gedeputeerde staten van Groningen,
    verweerder.
    Procesverloop
    Bij besluit van 30 november 2022 heeft het college de aanvraag van Wintermolen B.V. om omgevingsvergunning voor de activiteit gebruiken van gronden of bouwwerken in strijd met het bestemmingsplan ten behoeve van de oprichting en exploitatie van twee windturbines tussen de Middenweg en de Noorderdijk in Uithuizermeeden op de percelen, kadastraal bekend als gemeente Uithuizermeeden, sectie H, nummers 32 en 177, buiten behandeling gesteld.
    Bij besluit van 19 september 2023 heeft het college het door Wintermolen B.V. daartegen gemaakte bezwaar ongegrond verklaard (hierna: het bestreden besluit)
    Tegen dit besluit heeft Wintermolen B.V. beroep ingesteld.
    Het college heeft een verweerschrift ingediend.
    De Afdeling heeft de zaak op een zitting behandeld op 2 oktober 2025, waar Wintermolen B.V., voor wie [gemachtigden], bijgestaan door mr. D. Sietses, advocaat in Heerenveen, en het college, vertegenwoordigd door mr. L. Mathey, advocaat in Groningen, en S. Grotemarsink, zijn verschenen.
    Overwegingen
    Overgangsrecht Omgevingswet
    1.       Op 1 januari 2024 zijn de Omgevingswet en de Invoeringswet Omgevingswet in werking getreden. Als een aanvraag om een omgevingsvergunning is ingediend vóór het tijdstip van inwerkingtreding van de Omgevingswet, dan blijft op grond van artikel 4.3, aanhef en onder a, van de Invoeringswet Omgevingswet het recht zoals dat gold onmiddellijk vóór dat tijdstip van toepassing tot het besluit op die aanvraag onherroepelijk wordt, met uitzondering van artikel 3.9, derde lid, eerste zin, van de Wet algemene bepalingen omgevingsrecht (hierna: de Wabo).
    De aanvraag om een omgevingsvergunning is ingediend op 31 mei 2021. Dat betekent dat in dit geval de Wabo, zoals die gold vóór 1 januari 2024, van toepassing blijft.
    Inleiding
    2.       Op 31 mei 2021 heeft Wintermolen B.V. een aanvraag om omgevingsvergunning voor de activiteit gebruiken van gronden of bouwwerken in strijd met het bestemmingsplan ten behoeve van de oprichting en exploitatie van twee windturbines met een maximale ashoogte van 160 m en een maximaal vermogen van 5,6 MW ingediend. De aanvraag ziet op de op de percelen, kadastraal bekend als gemeente Uithuizermeeden, sectie H, nummers 32 en 177.
    3.       Het college heeft bij besluit van 30 november 2022 de aanvraag buiten behandeling gesteld. Daaraan heeft het college ten grondslag gelegd dat de aanvraag betrekking heeft op een gebied waar een windpark wordt gerealiseerd, namelijk het windpark Eemshaven-West. Hiervoor is op 3 november 2020 door het college de Notitie Reikwijdte en Detailniveau vastgesteld als vertrekpunt voor het opstellen van het MER voor het door Vattenfall te ontwikkelen windpark Eemshaven-West. Op 20 december 2021 heeft Vattenfall een aanvraag voor een omgevingsvergunning ingediend voor de realisering en exploitatie van 16 windturbines in het gebied ten westen van de percelen van Wintermolen B.V. Op 7 september 2023 is de aanvraag aangevuld en deze aanvulling betreft een uitbreiding van het windpark met 7 windturbines naar 23 windturbines en een uitbreiding van het gebied. De aanvraag van Vattenfall is gecoördineerd behandeld met de voorbereiding van een inpassingsplan, dat voorziet in de mogelijkheid om in totaal 24 windturbines te realiseren. Voor de realisering van het windpark heeft Vattenfall een milieueffectrapportage (hierna: MER) opgesteld. Omdat het initiatief van Wintermolen B.V. volgens het college moet worden gezien als een wijziging dan wel een uitbreiding van dit windpark, had voor dit initiatief ook een MER moeten worden gemaakt. Omdat een MER bij de aanvraag ontbreekt heeft het college de aanvraag op grond van artikel 7.28, eerste lid, onder a, van de Wet milieubeheer (hierna: de Wm) buiten behandeling gesteld.
    4.       Met het bestreden besluit heeft het college het door Wintermolen B.V. tegen het besluit van 30 november 2022 ingestelde bezwaar ongegrond verklaard.
    5.       Het op deze zaak betrekking hebbend wettelijk kader is opgenomen in de bijlage bij deze uitspraak. De bijlage maakt deel uit van deze uitspraak.
    Bevoegde rechter?
    6.       De aangevraagde windturbines vormen een productie-installatie als bedoeld in artikel 9e van de Elektriciteitswet. Blijkens de wetgeschiedenis van artikel 9f van de Elektriciteitswet (Kamerstukken II 2009/10, 32 127, nr. 3, blz. 63) heeft de wetgever beoogd dat de procedure als bedoeld in artikel 3.33 van de Wet ruimtelijke ordening (hierna: de Wro) dient te worden gevolgd bij de vergunningverlening van dergelijke productie-installaties. Hiervoor is anders dan bepaald in artikel 3.33, eerste lid, van de Wro, geen besluit van provinciale staten vereist, zoals ook blijkt uit de wetsgeschiedenis. Het vorenstaande betekent dat bij de besluitvorming over de windturbines de Afdeling in eerste en enige aanleg beslist op het ingestelde beroep. 
    De buiten behandelingstelling
    7.       Het college heeft aan de buiten behandelingstelling ten grondslag gelegd dat voor de werking van het Besluit milieueffectrapportage (hierna: het Besluit mer), ervan moet worden uitgegaan dat de aangevraagde windturbines een zodanige samenhang vertonen met de verwezenlijking van het windpark Eemshaven West (fase 1 en 2), dat deze activiteiten voor de toepassing van het Besluit mer als één activiteit moeten worden gezien.
    Of er sprake is van één activiteit moet volgens het college worden beoordeeld aan de hand van het ‘samenhang- en voorzienbaarheidscriterium’, en in het licht van de nuttige werking van richtlijn 85/337/EEG van de Raad van 27 juni 1985 betreffende de milieueffectbeoordeling van bepaalde openbare en particuliere projecten, gewijzigd bij richtlijn 2011/92/EU van het Europees Parlement en de Raad van 13 december 2011 en richtlijn 2014/52/EU van het Europees Parlement en de Raad van 16 april 2014 (hierna: de Mer-richtlijn). Omdat de aangevraagde windturbines in samenhang met het windpark Eemshaven-West de drempelwaarde, bedoeld in kolom 2 van categorie 22.2 van onderdeel C van de bijlage bij het Besluit mer overschrijden, geldt er voor het project een mer-plicht. Omdat bij de aanvraag een MER ontbreekt, heeft het college de aanvraag in overeenstemming met artikel 7.28 van de Wm buiten toepassing gelaten.
    Het beroep
    8.       Wintermolen B.V. betoogt dat het college de aanvraag ten onrechte met toepassing van artikel 7.28 van de Wm buiten toepassing heeft gelaten. Volgens Wintermolen B.V. bestaat er geen samenhang met het windpark Eemshaven-West in die zin dat sprake is van financiële, organisatorische of bouwkundige samenhang. De enkele omstandigheid dat de windturbines in elkaars nabijheid komen is volgens Wintermolen B.V. onvoldoende. Daarbij wijst zij op de uitspraken van de Afdeling van 25 januari 2023, ECLI:NL:RVS:2023:292, onder 8.1 en 4 december 2024, ECLI:NL:RVS:2024:5000, onder 9.4. Er kan in dit geval ook niet worden gesproken van "versterkende milieueffecten" tussen de beide initiatieven. Het college onderbouwt dit althans onvoldoende. Wintermolen B.V. betoogt verder dat het voor haar niet voorzienbaar was dat in de nabijheid een windpark zou komen. Wintermolen B.V. wijst er daarbij op dat zij als eerst, voor Vattenfall, een aanvraag heeft ingediend. Wintermolen B.V. betoogt ten slotte dat het college de saneringsovereenkomst die zij heeft gesloten met de provincie onvoldoende bij de besluitvorming heeft betrokken.
    De beoordeling
    9.       De Afdeling overweegt dat in een geval als hier aan de orde alleen een besluit-mer-plicht bestaat als kan worden gesproken van de oprichting, dan wel de wijziging of uitbreiding van een windturbinepark in de zin van categorie 22.2 van onderdeel C van de bijlage bij het Besluit mer. Het moet dan gaan om een windturbinepark dat bestaat uit ten minste 20 windturbines. De aanvraag ziet op de realisatie van twee windturbines op de percelen, kadastraal bekend als gemeente Uithuizermeeden, sectie H, nummers 32 en 177. Het college gaat er echter vanuit dat de aangevraagde windturbines moeten worden beschouwd als een uitbreiding van het windturbinepark Eemshaven-West, waarvoor inmiddels bij besluit van 25 september 2024 een inpassingsplan is vastgesteld door provinciale staten, en dat ziet op de bouw en exploitatie van ten hoogste 24 windturbines.
    Naar het oordeel van de Afdeling kan in dit geval echter niet worden gesproken van de uitbreiding van een windturbinepark in de zin van de bijlage bij het Besluit mer. Daarvoor is van belang dat de beide initiatieven door verschillende eigenaren/initiatiefnemers worden uitgevoerd en dat zij over en weer geen zeggenschap hebben over elkaars initiatief. Het windpark Eemshaven-West wordt ontwikkeld door Vattenfall, Drei Meulen Wind B.V. en 'Energie Coöperatie Oudeschip en Omstreken' (ECOO). Wintermolen B.V. is hierbij geen partij. In dit licht is het onaannemelijk dat, al zou Wintermolen B.V. de gevraagde windturbines mogen realiseren, de beide windinitiatieven technische bindingen met elkaar zouden krijgen. Ook geldt dat de onderzoeken die ten grondslag liggen aan de aanvraag van Wintermolen B.V. andere zijn dan de onderzoeken die ten grondslag liggen aan de realisatie van windpark Eemshaven-West. Zoals de Afdeling eerder heeft overwogen, recentelijk nog in de uitspraak van 24 september 2025, ECLI:NL:RVS:2025:4560, onder 8.1, is de enkele omstandigheid dat de twee windturbines in de nabijheid van een ander windturbinepark of andere windturbines worden geplaatst, onvoldoende om tot een ander oordeel komen. Dat het de kennelijke bedoeling van Wintermolen B.V. is om de windturbines qua opstelling te laten aansluiten op het windpark Eemshaven-West leidt evenmin tot de conclusie dat hier moet worden gesproken van één windturbinepark of een wijziging of een uitbreiding daarvan.
    10.     Gelet op het vorenstaande is de conclusie dat het windinitiatief van Wintermolen B.V. niet besluit-mer-plichtig is. Om die reden heeft het college de aanvraag ten onrechte met toepassing van artikel 7.28, eerste lid, onder a, van de Wm buiten behandeling gesteld.
    Het betoog slaagt.
    Conclusie
    11.     Gelet op hetgeen hiervoor onder 9 en 10 is overwogen is het beroep gegrond. Het besluit van 19 september 2023 moet worden vernietigd wegens strijd met artikel 3:2 van de Algemene wet bestuursrecht.
    Anders dan waar Wintermolen B.V. om heeft verzocht ziet de Afdeling geen aanleiding om te gelasten dat het college bij de nieuwe beslissing op bezwaar Wintermolen B.V. in de gelegenheid moet stellen haar aanvraag te actualiseren dan wel om deze aan te vullen voordat wordt beslist op het bezwaar.
    12.     Het college moet de proceskosten vergoeden.
    Beslissing
    De Afdeling bestuursrechtspraak van de Raad van State:
    I.        verklaart het beroep gegrond;
    II.       vernietigt het besluit van het college van gedeputeerde staten van Groningen van 19 september 2023, kenmerken Z2021-005362 en CR-VERG -2021-000655;
    III.      veroordeelt het college van gedeputeerde staten van Groningen tot vergoeding van bij Wintermolen B.V. in verband met de behandeling van het beroep opgekomen proceskosten tot een bedrag van € 1.807,00;
    IV.      gelast dat het college van gedeputeerde staten van Groningen aan Wintermolen B.V. het door haar voor de behandeling van het beroep betaalde griffierecht ten bedrage van € 365,00 vergoedt.
    Aldus vastgesteld door mr. A. ten Veen, lid van de enkelvoudige kamer, in tegenwoordigheid van mr. W. Sommer, griffier.
    w.g. Ten Veen
    lid van de enkelvoudige kamer
    w.g. Sommer
    griffier
    Uitgesproken in het openbaar op 29 oktober 2025
    901
     
    BIJLAGE
     
    Wet milieubeheer
    Artikel 7.2, eerste, derde en vierde lid
    1. Bij algemene maatregel van bestuur worden de activiteiten aangewezen:
    a. die belangrijke nadelige gevolgen kunnen hebben voor het milieu;
    b. ten aanzien waarvan het bevoegd gezag moet beoordelen of zij belangrijke nadelige gevolgen voor het milieu kunnen hebben.
    […]
    3. Terzake van de activiteiten, bedoeld in het eerste lid, onder a, worden de categorieën van besluiten aangewezen bij de voorbereiding waarvan een milieueffectrapport moet worden gemaakt.
    4. Terzake van de activiteiten, bedoeld in het eerste lid, onder b, worden de categorieën van besluiten aangewezen in het kader waarvan het bevoegd gezag […] moet beoordelen of die activiteiten de in dat onderdeel bedoelde gevolgen hebben, en indien dat het geval is, bij de voorbereiding waarvan een milieueffectrapport moet worden gemaakt.
    Artikel 7.28, eerste lid, onder a,
    1. Het bevoegd gezag laat een aanvraag om een besluit buiten behandeling indien
    a. bij het indienen van de aanvraag geen milieueffectrapport is overgelegd, tenzij van de plicht tot het opstellen van een milieueffectrapport op grond van artikel 7.5, eerste lid, ontheffing is verleend en er geen rapport met een andere beoordeling als bedoeld in artikel 7.5, tweede lid, hoeft te worden opgesteld;
    Besluit milieueffectrapportage
    Artikel 2, eerste en tweede lid
    1. Als activiteiten als bedoeld in artikel 7.2, eerste lid, onder a, van de wet worden aangewezen de activiteiten die behoren tot een categorie die in onderdeel C van de bijlage is omschreven […],
    2. Als activiteiten als bedoeld in artikel 7.2, eerste lid, onder b, van de wet worden aangewezen de activiteiten die behoren tot een categorie die in onderdeel D van de bijlage is omschreven, alsmede activiteiten die in onderdeel C van de bijlage zijn omschreven en die uitsluitend of hoofdzakelijk dienen voor het ontwikkelen en beproeven van nieuwe methoden of producten en die niet langer dan twee jaar worden gebruikt.
    Indien een activiteit behoort tot een categorie van activiteiten die zowel in onderdeel C als in onderdeel D van de bijlage omschreven is en zij tevens voldoet aan de in de daarbij aangegeven categorieën van gevallen genoemde criteria, behoort zij tot de in onderdeel C omschreven categorie van activiteiten.
    Artikel 1 van onderdeel A van de bijlage bij het Besluit
    windturbinepark: "park bestaande uit ten minste drie windturbines."
    In categorie 22.2 van onderdeel C van de bijlage bij het Besluit milieueffectrapportage is als activiteit aanwezen: "De oprichting, wijziging of uitbreiding van een windturbinepark." In categorie 22.2 van onderdeel C van de bijlage is als geval aangewezen: "In gevallen waarin de activiteit betrekking heeft op 20 windturbines of meer."
    In categorie 22.2 van onderdeel D van de bijlage is als activiteit aanwezen: "De oprichting, wijziging of uitbreiding van een windturbinepark." In categorie 22.2 van onderdeel D van de bijlage is als geval aangewezen: "In gevallen waarin de activiteit betrekking heeft op een gezamenlijk vermogen van 15 megawatt (elektrisch) of meer, of 10 windturbines, of meer."
    Besluit omgevingsrecht
    Artikel 4.5, derde lid
    Indien ten behoeve van een omgevingsvergunning een milieueffectrapport moet worden opgesteld als bedoeld in hoofdstuk? van de Wet milieubeheer, wordt dit milieueffectrapport ingediend bij de aanvraag om een beschikking met betrekking tot de eerste fase.
    Omgevingsverordening Provincie Groningen (november 2022)
    Artikel 2.41.1
    1. Een bestemmingsplan voorziet niet in de plaatsing van nieuwe windturbines anders dan mogelijk is op grond van de artikelen 2.41.3,2.41.4, 2.41.6, 2.41.8, en 2.41.9.
    2. In afwijking van het eerste lid kan een bestemmingsplan voorzien in de plaatsing van windturbines met een ashoogte van maximaal 15 meter als dat bestemmingsplan betrekking heeft op:
    a. het bestaand stedelijk gebied; of
    b. het buitengebied voor zover het betreft:
    - een op de verbeelding aangewezen agrarisch bouwperceel;
    - een zone van 25 meter rond de bestaande agrarische bebouwing zolang niet is voldaan aan artikel 2.6, tweede lid; of
    - een al dan niet op de verbeelding aangewezen niet-agrarisch bouwperceel.
    Artikel 2.41.4
    Een bestemmingsplan kan voorzien in de oprichting van windturbines met bijbehorende voorzieningen binnen de op kaart 5 aangegeven 'concentratiegebieden grootschalige windenergie', op voorwaarde dat:
    a.       de windturbines deel gaan uitmaken van een park- of lijnopstelling; en
    b.       ze geen grotere wieklengte hebben dan twee derde van de ashoogte.
    Artikel 2.41.5
    Tot het tijdstip waarop het bestemmingsplan in overeenstemming is gebracht met artikel 2.41.1, 2.41.3, 2.41.4 en 2.41.9, of bij het ontbreken van een bestemmingsplan, is het verboden om:
    […]
    f. binnen de op kaart 5 aangegeven 'concentratiegebieden grootschalige windenergie' en het 'zoekgebied vervanging windturbines' een windturbine op te richten met een wieklengte van meer dan twee derde van de ashoogte;
    g. binnen de op kaart 5 aangegeven 'concentratiegebieden grootschalige windenergie' windturbines op te richten die geen deel uitmaken van een lijn- of parkopstelling.