ECLI:NL:RVS:2025:5937, Raad van State, 09-12-2025, 202505417/2/R1
Raad van State — Uitspraak 
Datum: 2025-12-09 00:00:00.000000
Rechtsgebied: Bestuursrecht

Samenvatting: Bij besluit van 18 september 2024 heeft het college van burgemeester en wethouders van Venlo One Solar, XAAM en [verzoeker] onder oplegging van dwangsommen gelast om de zonder omgevingsvergunning als kasdak geplaatste zonnepanelen en de op waterbassins drijvende zonnepanelen op de percelen aan de Muldersweg en Boskenweg in Velden te verwijderen en verwijderd te houden, en om het opwekken en terugleveren van energie in strijd met het Omgevingsplan gemeente Venlo te beëindigen en beëindigd te houden. Als One Solar en anderen niet tijdig aan de last over het plaatsen van de zonnepanelen voldoen, verbeuren zij een dwangsom van € 750.000,00 ineens. Als One Solar en anderen niet tijdig aan de last over het opwekken en terugleveren van energie voldoen, verbeuren zij een dwangsom van € 100.000,00 per constatering dat niet aan de last is voldaan, met een maximum van € 1.000.000,00. One Solar en anderen hebben de voorzieningenrechter verzocht een voorlopige voorziening te treffen die ertoe strekt dat de in bezwaar gehandhaafde last onder dwangsom wordt geschorst, totdat is beslist op hun hoger beroep.

202505417/2/R1.
    Datum uitspraak: 9 december 2025
    AFDELING
    BESTUURSRECHTSPRAAK
    Uitspraak van de voorzieningenrechter van de Afdeling bestuursrechtspraak van de Raad van State op een verzoek om het treffen van een voorlopige voorziening (artikel 8:81 van de Algemene wet bestuursrecht; hierna: de Awb), hangende het hoger beroep van:
    One Solar Beheer VI B.V. en XAAM Verduurzamen II B.V., beide gevestigd in Bladel, en [verzoeker], wonend in [woonplaats] (hierna ook te noemen: One Solar en anderen),
    verzoekers,
    tegen de uitspraak van de voorzieningenrechter van de rechtbank Limburg (hierna: de rechtbank) van 10 oktober 2025 in zaken nrs. 25/1476 en 25/1467 in het geding tussen:
    One Solar en anderen
    en
    het college van burgemeester en wethouders van Venlo.
    Procesverloop
    Bij besluit van 18 september 2024 heeft het college One Solar, XAAM en [verzoeker] onder oplegging van dwangsommen gelast om de zonder omgevingsvergunning als kasdak geplaatste zonnepanelen en de op waterbassins drijvende zonnepanelen op de percelen aan de Muldersweg en Boskenweg in Velden te verwijderen en verwijderd te houden, en om het opwekken en terugleveren van energie in strijd met het Omgevingsplan gemeente Venlo te beëindigen en beëindigd te houden. Als One Solar en anderen niet tijdig aan de last over het plaatsen van de zonnepanelen voldoen, verbeuren zij een dwangsom van € 750.000,00 ineens. Als One Solar en anderen niet tijdig aan de last over het opwekken en terugleveren van energie voldoen, verbeuren zij een dwangsom van € 100.000,00 per constatering dat niet aan de last is voldaan, met een maximum van € 1.000.000,00.
    Bij besluit van 15 mei 2025 heeft het college het door One Solar en anderen daartegen gemaakte bezwaar ongegrond verklaard.
    Bij afzonderlijke besluiten van 8 juli 2025 heeft het college bij One Solar en bij XAAM een bedrag van € 1.000.000,00 aan dwangsommen ingevorderd in verband met het niet naleven van de last over het opwekken en terugleveren van energie.
    Bij uitspraak van 10 oktober 2025 heeft de rechtbank het door One Solar en anderen daartegen ingestelde beroep ongegrond verklaard.
    Tegen deze uitspraak hebben One Solar en anderen hoger beroep ingesteld.
    Tevens hebben One Solar en anderen de voorzieningenrechter verzocht een voorlopige voorziening te treffen.
    Bij besluit van 10 november 2025 heeft het college bij [verzoeker] een bedrag van € 1.000.000,00 aan dwangsommen ingevorderd in verband met het niet naleven van de last over het opwekken en terugleveren van energie. Gelet op artikel 5:39 van de Awb heeft het hoger beroep mede betrekking op dit besluit.
    Het college heeft een schriftelijke uiteenzetting gegeven.
    One Solar en anderen en het college hebben nadere stukken ingediend.
    De voorzieningenrechter heeft het verzoek op een zitting behandeld op 27 november 2025, waar One Solar en XAAM, vertegenwoordigd door mr. T.I.P. Jeltema, advocaat in Veldhoven, [verzoeker], mr. M. Kircamis en [gemachtigde A], en het college, vertegenwoordigd door E.P.B. Moors en S.S. de Jonge-Ashraf, zijn verschenen. Ook is op de zitting Glastuinbouw Nederland, vertegenwoordigd door [gemachtigde B], gehoord.
    Overwegingen
    1.       Het oordeel van de voorzieningenrechter heeft een voorlopig karakter en is niet bindend in de bodemprocedure.
    2.       One Solar en anderen hebben de voorzieningenrechter verzocht een voorlopige voorziening te treffen die ertoe strekt dat de in bezwaar gehandhaafde last onder dwangsom wordt geschorst, totdat is beslist op hun hoger beroep. One Solar en anderen hebben ook verzocht om de invorderingsbesluiten te schorsen, zodat het college geen stappen kan zetten om tot inning van de volgens het college verbeurde dwangsommen over te gaan. Volgens One Solar en anderen leidt de invordering van drie keer € 1.000.000,00 tot hun faillissement. Op de zitting hebben One Solar en anderen toegelicht dat als gevolg van de invordering de bank de financiering zal beëindigen waardoor het project moet worden gestaakt. One Solar en anderen betogen dat het college ten onrechte is uitgegaan van overtredingen vanwege het als kasdak plaatsen van zonnepanelen en het gebruik daarvan voor het opwekken en terugleveren van energie.
    3.       De door One Solar en anderen aangevoerde hogerberoepsgronden lenen zich niet voor beantwoording in de voorlopige voorzieningenprocedure. De vraag of een voorlopige voorziening moet worden getroffen vooruitlopend op de beoordeling van het hoger beroep door de Afdeling, zal de voorzieningenrechter daarom beantwoorden aan de hand van een belangenafweging.
    4.       De voorzieningenrechter overweegt dat tussen partijen niet in geschil is dat de dwangsom van € 750.000,00 vanwege het niet naleven van de last over het plaatsen van de zonnepanelen is verbeurd. Met een schorsing van de besluiten van 18 september 2024 en 18 mei 2025 kan niet worden voorkomen dat verdere dwangsommen op dit onderdeel worden verbeurd. Het college heeft ten aanzien van dit onderdeel van de last geen invorderingsbesluiten genomen en niet gebleken is dat het college voornemens is om dit op korte termijn te doen. De voorzieningenrechter ziet daarom geen aanleiding voor een schorsing van de last op dit punt.
    5.       Het college heeft wel invorderingsbesluiten genomen in verband met het niet naleven van de last over het opwekken en terugleveren van energie. Op de zitting heeft het college daarover verklaard dat het niet langer wil wachten met de invordering van de verbeurde dwangsommen tot de Afdeling uitspraak heeft gedaan in de bodemzaak. Het college heeft daarbij gewezen op het algemeen belang van handhaving en de effectuering daarvan door de invordering van de verbeurde dwangsommen.
    Naar het oordeel van de voorzieningenrechter hebben One Solar en anderen, anders dan het college in zijn schriftelijke uiteenzetting stelt, een spoedeisend belang bij het treffen van een voorlopige voorziening over de invorderingsbesluiten. De ingevorderde dwangsommen van drie keer €  .000.000,00 zijn zodanig hoog, dat de voorzieningenrechter het aannemelijk acht dat volledige betaling daarvan onomkeerbare gevolgen voor One Solar en anderen zal hebben. Daaraan doet niet af dat wanneer de last onder dwangsom in de bodemprocedure niet in stand zou blijven, betaling van de dwangsommen als onverschuldigd zou kunnen worden teruggevorderd en in zoverre dus geen onomkeerbare gevolgen zou hebben.
    6.       De voorzieningenrechter ziet aanleiding voor een gedeeltelijke schorsing van de invorderingsbesluiten en overweegt daartoe het volgende.  De voorzieningenrechter vindt het belang van One Solar en anderen bij het niet hoeven te betalen van de verbeurde dwangsommen voordat is beslist op hun hoger beroep in dit geval zwaarder wegen dan het belang van het college bij volledige invordering voorafgaand aan de uitspraak in de bodemprocedure. De voorzieningenrechter acht het niet onaannemelijk dat het betalen van elk € 1.000.000,00 ingrijpende financiële gevolgen zal hebben voor One Solar en anderen. Alleen al door de hoogte van de ingevorderde bedragen is naar het oordeel van de voorzieningenrechter namelijk niet uitgesloten dat betaling daarvan zou leiden tot een faillissement of andere onomkeerbare gevolgen. Voor zover het college heeft gesteld dat [verzoeker] niet heeft onderbouwd dat betaling door hem persoonlijk zou leiden tot een faillissement, overweegt de voorzieningenrechter dat de invorderingsbeschikking pas op 10 november 2025, en dus hangende de voorlopige voorzieningenprocedure, aan [verzoeker] is verzonden. Hierdoor is [verzoeker] niet in de gelegenheid geweest om het gestelde met stukken te onderbouwen.
    De voorzieningenrechter ziet echter op basis van de verstrekte financiële informatie en de toelichting daarop op de zitting ook geen aanleiding voor het oordeel dat One Solar en anderen door hun financiële situatie helemaal geen dwangsommen kunnen betalen, zonder dat dit zou leiden tot een faillissement. Hierbij is ook van belang dat in de executiefase de draagkracht ten volle kan worden meegewogen.
    Op de zitting is met One Solar en anderen en het college besproken welk bedrag One Solar en anderen kunnen betalen, zonder dat dit onomkeerbare financiële gevolgen heeft en dat ook recht doet aan het uitgangspunt dat opgelegde sancties worden geëffectueerd en dus dat verbeurde dwangsommen worden ingevorderd. Het komt de voorzieningenrechter niet onredelijk voor dat bij One Solar, XAAM en [verzoeker] elk een bedrag van € 100.000,00 aan dwangsommen wordt ingevorderd. Dit is het bedrag dat door One Solar en anderen wordt verbeurd per constatering dat niet aan de last is voldaan. Het voorgaande betekent dat de twee besluiten van 8 juli 2025 en het besluit van 10 november 2025 worden geschorst voor zover in die besluiten dwangsommen worden ingevorderd die het bedrag van € 100.000,00 overstijgen. Het college en Glastuinbouw Nederland hebben niet zodanig zwaarwegende belangen bij een volledige invordering hangende hoger beroep aangevoerd dat die tot een ander oordeel moeten leiden.
    De voorzieningenrechter wijst One Solar en anderen erop dat zij er rekening mee moeten houden dat de uitkomst van de bodemprocedure zou kunnen zijn dat zij de in geding zijnde dwangsommen alsnog volledig moeten betalen.
    7.       Het college moet de proceskosten vergoeden.
    Beslissing
    De voorzieningenrechter van de Afdeling bestuursrechtspraak van de Raad van State:
    I.        schorst bij wijze van voorlopige voorziening de besluiten van het college van burgemeester en wethouders van Venlo van 8 juli 2025 en van 10 november 2025, met kenmerk Z2025-02444/Z2024-01475, voor zover in die besluiten dwangsommen worden ingevorderd die het bedrag van € 100.000,00 overstijgen;
    II.       wijst het verzoek voor het overige af;
    III.      veroordeelt het college van burgemeester en wethouders van Venlo tot vergoeding van bij One Solar Beheer VI B.V., XAAM Verduurzamen II B.V. en [verzoeker] in verband met de behandeling van het verzoek opgekomen proceskosten tot een bedrag van € 1.814,00, geheel toe te rekenen aan door een derde beroepsmatige verleende rechtsbijstand, met dien verstande dat betaling aan een van hen bevrijdend werkt ten opzichte van de anderen;
    IV.     gelast dat het college van burgemeester en wethouders van Venlo aan One Solar Beheer VI B.V., XAAM Verduurzamen II B.V. en [verzoeker] het door hen voor de behandeling van het verzoek betaalde griffierecht ten bedrage van € 579,00 vergoedt, met dien verstande dat betaling aan een van hen bevrijdend werkt ten opzichte van de anderen.
    Aldus vastgesteld door mr. A.B. Blomberg, voorzieningenrechter, in tegenwoordigheid van mr. L.C.M. Wijgerde, griffier.
    w.g. Blomberg
    voorzieningenrechter
    w.g. Wijgerde
    griffier
    Uitgesproken in het openbaar op 9 december 2025
    672-1093