ECLI:NL:RVS:2025:5037, Raad van State, 29-10-2025, 202301220/1/R4
Raad van State — Uitspraak 
Datum: 2025-10-29 00:00:00.000000
Rechtsgebied: Bestuursrecht; Omgevingsrecht

Samenvatting: Bij besluit van 4 februari 2022 heeft het college van burgemeester en wethouders van Amersfoort geweigerd aan [appellante] een omgevingsvergunning te verlenen voor het verbouwen van een woning op het perceel [locatie] in Amersfoort. [appellante] is eigenaresse van de woning. Op grond van het bestemmingsplan "Soesterkwartier" geldt op het perceel de bestemming " Wonen - 1". [appellante] heeft op 15 december 2021 bij het college een aanvraag om een omgevingsvergunning ingediend voor het verbouwen van de woning tot vier zelfstandige wooneenheden die uit meerdere ruimten bestaan, te weten twee studio’s op de begane grond en twee studio’s op de eerste etage met daarboven elk een slaapkamer onder de kap van de woning. [appellante] betoogt dat de rechtbank ten onrechte heeft geoordeeld dat het bouwplan geen betrekking heeft op aaneen gebouwde woningen, maar op gestapelde woningen en dat het bouwplan daarom in strijd is met artikel 17.2.1, aanhef en onder a, van de regels van het bestemmingsplan (hierna: de planregels). [appellante] voert aan dat de vier studio’s woningen zijn als bedoeld in het bestemmingsplan en dat uit het bestemmingsplan niet volgt dat aaneen gebouwde woningen niet mogen worden gestapeld, maar grondgebonden moeten zijn.

202301220/1/R4.
    Datum uitspraak: 29 oktober 2025
    AFDELING
    BESTUURSRECHTSPRAAK
    Uitspraak op het hoger beroep van:
    [appellante], wonend in Amersfoort,
    appellante,
    tegen de uitspraak van de rechtbank Midden-­Nederland van 30 januari 2023 in zaak nr. 22/2503 in het geding tussen:
    [appellante]
    en
    het college van burgemeester en wethouders van Amersfoort.
    Procesverloop
    Bij besluit van 4 februari 2022 heeft het college geweigerd aan [appellante] een omgevingsvergunning te verlenen voor het verbouwen van een woning op het perceel [locatie] in Amersfoort (hierna: de woning onderscheidenlijk het perceel).
    Bij besluit van 25 mei 2022 heeft college het door [appellante] daartegen gemaakte bezwaar ongegrond verklaard.
    Bij uitspraak van 30 januari 2023 heeft de rechtbank het door [appellante] daartegen ingestelde beroep ongegrond verklaard.
    Tegen deze uitspraak heeft [appellante] hoger beroep ingesteld.
    De Afdeling heeft de zaak ter zitting behandeld op 11 februari 2025, waar [appellante], bijgestaan door mr. M.C.H. van de Sande-van de Ven, rechtsbijstandsverlener in ‘s-Hertogenbosch, en het college, vertegenwoordigd door mr. drs. H. Maaijen, zijn verschenen.
    Overwegingen
    Overgangsrecht inwerkingtreding Omgevingswet
    1.       Op 1 januari 2024 zijn de Omgevingswet en de Invoeringswet Omgevingswet in werking getreden. Als een aanvraag om een omgevingsvergunning is ingediend vóór het tijdstip van inwerkingtreding van de Omgevingswet, dan blijft op grond van artikel 4.3, aanhef en onder a, van de Invoeringswet Omgevingswet het recht zoals dat gold onmiddellijk vóór dat tijdstip van toepassing tot het besluit op die aanvraag onherroepelijk wordt, met uitzondering van artikel 3.9, derde lid, eerste zin, van de Wet algemene bepalingen omgevingsrecht (hierna: de Wabo).
    De aanvraag om een omgevingsvergunning is ingediend op 15 december 2021. Dat betekent dat in dit geval de Wabo, zoals die gold vóór 1 januari 2024, van toepassing blijft.
    Inleiding
    2.       [appellante] is eigenaresse van de woning. Op grond van het bestemmingsplan "Soesterkwartier" (hierna: het bestemmingsplan) geldt op het perceel de bestemming " Wonen - 1". [appellante] heeft op 15 december 2021 bij het college een aanvraag om een omgevingsvergunning ingediend voor het verbouwen van de woning tot vier zelfstandige wooneenheden die uit meerdere ruimten bestaan (hierna: het bouwplan), te weten twee studio’s op de begane grond en twee studio’s op de eerste etage met daarboven elk een slaapkamer onder de kap van de woning. Het college heeft de aanvraag met toepassing van artikel 2.10, eerste lid, aanhef en onder c, van de Wabo geweigerd, omdat het bouwplan volgens het college in strijd is met de bestemming "Wonen - 1". Binnen die bestemming mag alleen aaneen worden gebouwd, terwijl de studio’s volgens het college geen aaneen gebouwde woningen zijn. Het college heeft hierbij gewezen op de systematiek van de vijf onderscheiden woonbestemmingen in het bestemmingsplan. In het besluit van 4 februari 2022 heeft het college gesteld dat het bouwplan voorziet in gestapelde woningen die alleen mogen worden gebouwd binnen de bestemming "Wonen - 4". In het besluit van 25 mei 2022 heeft het college gesteld dat de studio’s het karakter hebben van meergezinswoningen die alleen mogen worden gebouwd binnen de bestemming "Wonen - 5". In beroep heeft het college weer gesteld dat het bouwplan voorziet in gestapelde woningen.
    Strijd met het bestemmingsplan?
    3.       [appellante] betoogt dat de rechtbank ten onrechte heeft geoordeeld dat het bouwplan geen betrekking heeft op aaneen gebouwde woningen, maar op gestapelde woningen en dat het bouwplan daarom in strijd is met artikel 17.2.1, aanhef en onder a, van de regels van het bestemmingsplan (hierna: de planregels). [appellante] voert aan dat de vier studio’s woningen zijn als bedoeld in het bestemmingsplan en dat uit het bestemmingsplan niet volgt dat aaneen gebouwde woningen niet mogen worden gestapeld, maar grondgebonden moeten zijn. [appellante] wijst erop dat in de planregels niet is omschreven wat onder ‘wonen’, ’aaneen gebouwd‘ en ‘gestapelde woningen’ moet worden verstaan.
    3.1.    Artikel 2.1, eerste lid, aanhef en onder a, van de Wabo luidt: "Het is verboden zonder omgevingsvergunning een project uit te voeren, voor zover dat geheel of gedeeltelijk bestaat uit: het bouwen van een bouwwerk."
    Artikel 2.10, eerste lid, aanhef en onder c, luidt: "Voor zover de aanvraag betrekking heeft op een activiteit als bedoeld in artikel 2.1, eerste lid, onder a, wordt de omgevingsvergunning geweigerd indien: de activiteit in strijd is met het bestemmingsplan, […] tenzij de activiteit niet in strijd is met een omgevingsvergunning die is verleend met toepassing van artikel 2.12."
    3.2.    Artikel 1.70 (Begrippen) van de planregels luidt: "meergezinswoning: een woning die samen met andere woningen een geheel pand vormt."
    Artikel 1.87 (Begrippen) luidt: "woning: een complex van ruimten, uitsluitend bedoeld voor de huisvesting van één afzonderlijke huishouding."
    Artikel 17.1 (Wonen - 1, bestemmingsomschrijving), aanhef en onder a, luidt: "De voor "Wonen - 1" aangewezen gronden zijn bestemd voor: wonen."
    Artikel 17.2 (Wonen - 1, bouwregels) luidt: "Op en in deze gronden zijn uitsluitend gebouwen en andere bouwwerken toegestaan, die ten dienste staan van de bestemming."
    Artikel 17.2.1 (Wonen - 1, gebouwen - algemeen), aanhef en onder a, luidt: "Voor het bouwen van woningen gelden de volgende regels: de woningen mogen uitsluitend aaneen worden gebouwd."
    Artikel 20.2.1 (Wonen - 4, bouwregels, gebouwen - algemeen), aanhef en onder a, luidt: "Voor het bouwen van woningen gelden de volgende regels: er mogen uitsluitend gestapelde woningen worden gebouwd."
    Artikel 21.2.1 (Wonen - 5, bouwregels, gebouwen - algemeen), aanhef en onder a, luidt: "Voor het bouwen van woningen gelden de volgende regels: er mogen uitsluitend meergezinswoningen worden gebouwd."
    3.3.    Voor het antwoord op de vraag of een bouwplan in strijd is met het bestemmingsplan zijn de op de verbeelding aangegeven bestemming(en) en aanduiding(en) en de daarbij behorende regels bepalend. Vanwege de rechtszekerheid moet een planregel letterlijk worden uitgelegd. Als die op zichzelf niet duidelijk is en ook niet in samenhang met de andere planregels (systematiek), dan komt betekenis toe aan de niet bindende plantoelichting. Die plantoelichting kan namelijk meer inzicht geven in de bedoeling van de planwetgever.
    3.4.    De studio’s zijn zelfstandige wooneenheden die dienen te worden aangemerkt als woningen als bedoeld in artikel 1.87 van de planregels. Het perceel is bestemd voor woningen die aaneen worden gebouwd. In de planregels wordt niet omschreven wat onder de begrippen ‘aaneen gebouwd’ en ‘gestapelde woningen’ moet worden verstaan. In het Van Dale Groot Woordenboek van de Nederlandse Taal wordt ‘aaneen’ omschreven als "aan elkaar, zonder of met geringe tussenruimte" en ‘stapelen’ als "zaken op elkaar stapelen". Volgens deze omschrijvingen, die niet aan elkaar zijn tegengesteld, kan gestapeld ook aaneen zijn. Gelet hierop sluit artikel 17.2.1, aanhef en onder a, van de planregels, wanneer deze bepaling op zichzelf wordt bezien, niet uit dat binnen de bestemming "Wonen - 1" gestapeld mag worden gebouwd. Hetzelfde volgt uit deze bepaling wanneer deze in samenhang met de andere planregels (systematiek) wordt bezien. De Afdeling neemt hierbij in aanmerking dat in geen van de andere planregels wordt bepaald dat gestapelde woningen uitsluitend mogen worden gebouwd binnen de bestemming "Wonen - 4". Weliswaar volgt uit artikel 20.2.1, aanhef en onder a, van de planregels dat binnen de bestemming "Wonen - 4" alleen gestapelde woningen mogen worden gebouwd, maar daaruit volgt niet dat gestapelde woningen niet elders in het plangebied zijn toegestaan. Omdat de planregels op dit punt voldoende duidelijk zijn, komt geen betekenis toe aan de plantoelichting waar overigens ook niet uit kan worden afgeleid dat de planwetgever heeft beoogd om gestapelde woningen niet toe te staan binnen de bestemming "Wonen - 1". Voor zover het bouwplan in meergezinswoningen voorziet, volgt uit artikel 17.2.1, aanhef en onder a, bezien op zichzelf en in samenhang met de overige planregels, ook niet dat meergezinswoningen, voor zover aaneen gebouwd, niet binnen de bestemming "Wonen - 1" mogen worden gerealiseerd. Het bouwplan voldoet daarmee aan het op grond van artikel 17.2.1, aanhef en onder a, van de planregels geldende vereiste dat de studio’s aaneen moeten worden gebouwd. Gelet daarop is het bouwplan in zoverre niet in strijd met het bestemmingsplan. De rechtbank heeft niet onderkend dat het college de weigering om de aangevraagde omgevingsvergunning te verlenen ondeugdelijk heeft gemotiveerd.
    Het betoog slaagt.
    Conclusie
    4.       Het hoger beroep is gegrond. De Afdeling zal de uitspraak van de rechtbank vernietigen. Doende wat de rechtbank zou behoren te doen, zal de Afdeling het beroep tegen het besluit van 25 mei 2022 gegrond verklaren en dat besluit wegens strijd met artikel 7:12, eerste lid, van de Algemene wet bestuursrecht (hierna: de Awb) vernietigen. Dit betekent dat het college een nieuw besluit moet nemen op het door [appellante] gemaakte bezwaar. Het college zal daarbij moeten beoordelen of er andere redenen zijn dan vermeld in het besluit van 4 februari 2022 om de omgevingsvergunning te weigeren. Indien een andere weigeringsgrond ontbreekt, dan moet het college de aangevraagde omgevingsvergunning alsnog verlenen.
    5.       Met het oog op een efficiënte afdoening van het geschil ziet de Afdeling aanleiding om met toepassing van artikel 8:113, tweede lid, van de Awb te bepalen dat tegen het nieuwe besluit op bezwaar slechts bij haar beroep kan worden ingesteld.
    6.       Het college moet de proceskosten vergoeden.
    Beslissing
    De Afdeling bestuursrechtspraak van de Raad van State:
    I.        verklaart het hoger beroep gegrond;
    II.       vernietigt de uitspraak van de rechtbank Midden­-Nederland van 30 januari 2023 in zaak nr. 22/2503;
    III.      verklaart het beroep gegrond;
    IV.      vernietigt het besluit van het college van burgemeester en wethouders van Amersfoort van 25 mei 2022, kenmerk DIR/JDA/BZW.22.0078.001;
    V.       bepaalt dat tegen het te nemen nieuwe besluit slechts bij de Afdeling beroep kan worden ingesteld;
    VI.      veroordeelt het college van burgemeester en wethouders van Amersfoort tot vergoeding van bij [appellante] in verband met de behandeling van het beroep en hoger beroep opgekomen proceskosten tot een bedrag van € 3.628,00, geheel toe te rekenen aan door een derde beroepsmatig verleende rechtsbijstand;
    VII.     gelast dat het college van burgemeester en wethouders van Amersfoort aan [appellante] het door haar voor de behandeling van het beroep en hoger beroep betaalde griffierecht ten bedrage van € 458,00 vergoedt.
    Aldus vastgesteld door mr. J.C.A. de Poorter, lid van de enkelvoudige kamer, in tegenwoordigheid van mr. W.J.C. Robben, griffier.
    w.g. De Poorter
    lid van de enkelvoudige kamer
    w.g. Robben
    griffier
    Uitgesproken in het openbaar op 29 oktober 2025
    610-1142