ECLI:NL:RVS:2025:5762, Raad van State, 26-11-2025, 202400899/1/R1
Raad van State — Uitspraak 
Datum: 2025-11-26 00:00:00.000000
Rechtsgebied: Bestuursrecht

Samenvatting: Bij besluit van 20 december 2023 heeft de raad van de gemeente Heerlen het bestemmingsplan "Woningsplitsing en kamerbewoning" vastgesteld. Met het parapluplan wordt voor het gehele grondgebied van de gemeente Heerlen, met uitzondering van de gronden, waarop een beheersverordening van toepassing is, voorzien in een verbod op kamerbewoning en woningsplitsing. In artikel 6 van de planregels is een binnenplanse afwijkingsmogelijkheid opgenomen. Met toepassing van dat artikel kan van het verbod op kamerbewoning en woningsplitsing worden afgeweken. Aanleiding voor het parapluplan is de wens van de raad om meer grip te krijgen op de mate van woningsplitsing en/of -omzetting en kamerverhuur binnen het gehele grondgebied van de gemeente, zodat in de verschillende wijken een goed woon- en leefklimaat kan worden geboden. Brixx is vastgoedontwikkelaar en eigenaar van woningen in Heerlen en heeft beroep ingesteld tegen het parapluplan, omdat zij vreest daardoor in haar bedrijfsvoering te worden beperkt. Volgens Brixx is het parapluplan in strijd met regionaal en provinciaal beleid. Verder heeft Brixx gronden gericht tegen artikel 6 van de planregels.

202400899/1/R1.
    Datum uitspraak: 26 november 2025
    AFDELING
    BESTUURSRECHTSPRAAK
    Uitspraak in het geding tussen:
    1.       Brixx Real Estate B.V., gevestigd in Rotterdam,
    2.       [appellant sub 2], wonend in [woonplaats],
    appellanten,
    en
    de raad van de gemeente Heerlen,
    verweerder.
    Procesverloop
    Bij besluit van 20 december 2023 heeft de raad het bestemmingsplan "Woningsplitsing en kamerbewoning" (hierna: het parapluplan) vastgesteld.
    Tegen dit besluit heeft Brixx beroep ingesteld.
    De raad heeft een verweerschrift ingediend.
    Bij besluit van 25 juni 2025 heeft de raad het parapluplan gewijzigd vastgesteld (hierna: het herstelbesluit).
    Tegen dit besluit heeft [appellant sub 2] beroep ingesteld.
    Brixx heeft een zienswijze naar voren gebracht over het herstelbesluit.
    De Afdeling heeft de zaak ter zitting behandeld op 10 september 2025, waar [appellant sub 2] en de raad, vertegenwoordigd door mr. M.C.T. Linders, zijn verschenen.
    Overwegingen
    Overgangsrecht inwerkingtreding Omgevingswet
    1.       Op 1 januari 2024 zijn de Omgevingswet en de Invoeringswet Omgevingswet in werking getreden. Op grond van artikel 4.6, derde lid, van de Invoeringswet Omgevingswet blijft op een beroep tegen een besluit tot vaststelling van een bestemmingsplan waarvan het ontwerp vóór het tijdstip van inwerkingtreding van de Omgevingswet ter inzage is gelegd het recht zoals dat gold onmiddellijk vóór dat tijdstip van toepassing tot het bestemmingsplan onherroepelijk is.
    Het ontwerpplan is op 26 januari 2023 ter inzage gelegd. Dat betekent dat op deze beroepsprocedure het recht, waaronder de Wet ruimtelijke ordening, zoals dat gold vóór 1 januari 2024 van toepassing blijft.
    Inleiding
    2.       Met het parapluplan wordt voor het gehele grondgebied van de gemeente Heerlen, met uitzondering van de gronden, waarop een beheersverordening van toepassing is, voorzien in een verbod op kamerbewoning en woningsplitsing. In artikel 6 van de planregels is een binnenplanse afwijkingsmogelijkheid opgenomen. Met toepassing van dat artikel kan van het verbod op kamerbewoning en woningsplitsing worden afgeweken.
    Aanleiding voor het parapluplan is de wens van de raad om meer grip te krijgen op de mate van woningsplitsing en/of -omzetting en kamerverhuur binnen het gehele grondgebied van de gemeente, zodat in de verschillende wijken een goed woon- en leefklimaat kan worden geboden.
    3.       Brixx is vastgoedontwikkelaar en eigenaar van woningen in Heerlen en heeft beroep ingesteld tegen het parapluplan, omdat zij vreest daardoor in haar bedrijfsvoering te worden beperkt. Volgens Brixx is het parapluplan in strijd met regionaal en provinciaal beleid. Verder heeft Brixx gronden gericht tegen artikel 6 van de planregels.
    Het herstelbesluit
    4.       Met het herstelbesluit is naar aanleiding van het beroep van Brixx om onduidelijkheid te voorkomen de formulering van artikel 6 van de planregels gewijzigd. Verder is ook naar aanleiding van het beroep van Brixx in artikel 6 van de planregels een extra voorwaarde opgenomen, waarin wordt verwezen naar beleidsregels.
    5.       Artikel 6:19, eerste lid, van Awb luidt: "Het bezwaar of beroep heeft van rechtswege mede betrekking op een besluit tot intrekking, wijziging of vervanging van het bestreden besluit, tenzij partijen daarbij onvoldoende belang hebben."
    Het herstelbesluit is een besluit dat het parapluplan gedeeltelijk vervangt en is ingevolge artikel 6:19, eerste lid, van de Awb onderdeel van dit geding. Brixx kan zich ook niet met het herstelbesluit verenigen. Op grond van artikel 6:19 van de Awb is het beroep van Brixx van rechtswege gericht tegen het herstelbesluit.
    6.       [appellant sub 2] heeft alleen beroep ingesteld tegen het herstelbesluit. Hij is eigenaar van een woning in Heerlen, die hij verhuurt voor kamerbewoning. De Afdeling zal hierna eerst beoordelen of het beroep van [appellant sub 2] tegen het herstelbesluit ontvankelijk is.
    Ontvankelijkheid van het beroep van [appellant sub 2]
    7.       Zoals onder 6 staat, heeft [appellant sub 2] alleen beroep ingesteld tegen het herstelbesluit. Hij heeft geen beroep ingesteld tegen het parapluplan.
    7.1.    Vanwege het belang van een efficiënte geschilbeslechting en de rechtszekerheid van andere partijen kan niet worden aanvaard dat tegen een herstelbesluit dat hangende de procedure wordt genomen, beroep wordt ingesteld door een belanghebbende die geen beroep heeft ingesteld tegen het eerdere besluit. Dit geldt niet als de belanghebbende door het nieuwe besluit in een nadeliger positie is komen te verkeren of als door gewijzigde feiten of omstandigheden de belanghebbende redelijkerwijs niet kan worden verweten dat hij geen beroep heeft ingesteld tegen het eerdere besluit. De Afdeling verwijst als voorbeeld naar haar uitspraak van 24 december 2024, ECLI:NL:RVS:2024:5423, onder 9.1.
    7.2.    [appellant sub 2] heeft geen gewijzigde feiten of omstandigheden aangevoerd, waardoor het hem redelijkerwijs niet kan worden verweten dat hij geen beroep heeft ingesteld tegen het eerdere besluit. De door [appellant sub 2] tijdens de zitting gegeven toelichting die erop neerkomt dat hij geen beroep heeft ingesteld tegen het parapluplan, omdat hij er toen niet van op de hoogte was dat het parapluplan mogelijk gevolgen had voor de mogelijkheid om woningen te verhuren voor kamerbewoning, kan niet als zo een omstandigheid worden gezien. 
    Evenmin is de Afdeling gebleken dat [appellant sub 2] door het herstelbesluit in een nadeliger positie is komen te verkeren dan waarin hij zich bevond als gevolg van het eerdere besluit. Niet is gebleken dat de wijziging van artikel 6 van de planregels, waarin het herstelbesluit voorziet, in het licht van zijn beroepsgronden voor hem nadeliger is.
    Gelet op het voorgaande kan [appellant sub 2] niet in zijn beroep worden ontvangen.
    7.3.    Het beroep van [appellant sub 2] is niet-ontvankelijk.
    Toetsingskader bestemmingsplan
    8.       Bij de vaststelling van een bestemmingsplan moet de raad bestemmingen aanwijzen en regels geven die de raad uit het oogpunt van een goede ruimtelijke ordening nodig acht. De raad heeft daarbij beleidsruimte en moet de betrokken belangen afwegen. De Afdeling oordeelt niet zelf of het plan in overeenstemming is met een goede ruimtelijke ordening. De Afdeling beoordeelt aan de hand van de beroepsgronden of het besluit tot vaststelling van het bestemmingsplan in overeenstemming is met het recht. Daarbij kan aan de orde komen of de nadelige gevolgen van het plan onevenredig zijn in verhouding tot de met het plan te dienen doelen.
    8.1.    De Afdeling zal eerst de gronden van Brixx die alleen zijn gericht tegen het parapluplan bespreken. Omdat met het herstelbesluit artikel 6 van de planregels is vervangen, zal de Afdeling bij de bespreking van de gronden van Brixx die gaan over artikel 6 van de planregels eerst de gronden van Brixx bespreken die zich richten tegen het herstelbesluit.
    Strijd met visies?
    9.       Brixx betoogt dat het in het plan opgenomen verbod op woningomzetting in strijd is met de "Structuurvisie wonen Zuid-Limburg" (hierna: de structuurvisie), de "Regionale Woonvisie Parkstad Limburg-Lokale woonvisie gemeente Heerlen" (hierna: de woonvisie) en de Provinciale Omgevingsvisie Limburg (hierna: de omgevingsvisie). Zij wijst hierbij op diverse passages uit de visies, waaruit naar voren komt dat huisvestingsbehoefte bestaat voor expats, kenniswerkers en arbeidsmigranten en dat de gemeente Heerlen daarvoor ruimte wil bieden.
    9.1.    Artikel 4 van de planregels, voor zover van belang, luidt:
    "Woningomzetting is verboden op gronden met de volgende bestemmingen binnen alle geldende bestemmingsplannen:
    […]"
    Artikel 1.10 definieert woningomzetting, als volgt:
    "omzetting van een bestaande woning naar één of meer wooneenheden voor kamergewijze verhuur; hieronder wordt tevens verstaan het toevoegen van wooneenheden aan bestaande gevallen van omzetting van dergelijke panden en/of woningen."
    9.2.    De Afdeling ziet geen aanleiding voor het oordeel dat het plan vanwege het verbod op woningomzetting niet in overeenstemming is met de structuurvisie en de woonvisie. Evenmin ziet de Afdeling aanleiding voor het oordeel dat de raad onvoldoende rekening heeft gehouden met de omgevingsvisie. De raad stelt zich terecht op het standpunt dat het hem vrijstaat om met het oog op een goede ruimtelijke ordening keuzes te maken, over waar en onder welke omstandigheden hij het bieden van huisvesting in onzelfstandige wooneenheden wenselijk acht. De structuurvisie, woonvisie en de omgevingsvisie staan daaraan niet in de weg. In de structuurvisie en woonvisie is opgenomen dat er huisvestingsbehoefte bestaat voor onder meer expats, kenniswerkers en arbeidsmigranten en dat gemeenten, waaronder Heerlen, zich inspannen om legale en betaalbare huisvesting voor deze groep aan te bieden. In de Omgevingsvisie staat dat waar nodig ruimte wordt gemaakt voor arbeidsmigratie met leefbare huisvesting voor tijdelijke internationale werknemers.
    In artikel 4 van de planregels is een verbod opgenomen om zelfstandige woningen om te zetten naar onzelfstandige wooneenheden. Met artikel 4 van de planregels wordt erin voorzien dat vooraf een afweging kan plaatsvinden aan de hand van beleidsregels over het toestaan van omzetting van een bestaande woning naar één of meer wooneenheden voor kamergewijze verhuur met het oog op het borgen van een goed woon- en leefklimaat. De raad heeft daarover toegelicht dat de bewoning van onzelfstandige wooneenheden Heerlen in veel gevallen ondermaats was en dat in die gevallen de kwaliteit van de panden vaak slecht was. Dit leverde volgens de raad onveilige situaties op en het zorgde voor overlast. Omdat er wel behoefte bestaat aan onzelfstandige woonruimten en de raad daar ook ruimte voor wil bieden is in het plan een afwijkingsbevoegdheid opgenomen. Daardoor blijft het mogelijk voor het college van burgemeester en wethouders om bij omgevingsvergunning woningen in onzelfstandige wooneenheden om te zetten, als aan de voorwaarden van de afwijkingsbevoegdheid wordt voldaan. Het plan staat er dus niet aan in de weg dat, zoals in de structuurvisie, woonvisie en Omgevingsvisie staat, huisvesting wordt geboden in onzelfstandige woonruimten voor bijvoorbeeld expats, kenniswerkers en arbeidsmigranten. Het plan biedt met voornoemde afwijkingsbevoegdheid de mogelijkheid om per concreet geval te bezien in hoeverre het omzetten in onzelfstandige wooneenheden uit een oogpunt van een goede ruimtelijke ordening gewenst is. De inhoudelijke bezwaren van Brixx tegen de afwijkingsbevoegdheid bespreekt de Afdeling hierna.         
    Het betoog slaagt niet.
    Herhalen zienswijze
    9.3.    Brixx heeft zich in haar beroepschrift dat is gericht tegen het parapluplan voor het overige beperkt tot een verwijzing naar de door haar naar voren gebrachte zienswijze. De raad heeft een reactie op deze zienswijze gegeven. Brixx heeft niet onderbouwd waarom deze reactie onjuist zou zijn.
    Artikel 6 van de planregels
    10.     Brixx betoogt dat ten onrechte in artikel 6 van de planregels is opgenomen dat burgemeester en wethouders van het verbod op woningomzetting ‘kunnen’ afwijken als aan de daarin opgenomen voorwaarden wordt voldaan. Volgens haar zou opgenomen moeten worden dat burgemeester en wethouders ‘zullen’ afwijken.
    Verder voert Brixx aan dat ten onrechte in artikel 6 van de planregels een hardheidsclausule ontbreekt voor gevallen waarin strikte handhaving van de planregels tot evident onredelijke uitkomsten leidt.
    10.1.  Artikel 6 van de planregels, in het herstelbesluit, luidt:
    "Burgemeester en wethouders kunnen met een omgevingsvergunning afwijken van het verbod op woningsplitsing als bedoeld in artikel 3 en het verbod op woningomzetting als bedoeld in artikel 4 onder de volgende cumulatieve voorwaarden:
    a. de woningen voldoen aan de uitgangspunten van de "Structuurvisie Wonen Zuid-Limburg" en/of het structuurvisiebesluit "Beleidsregel Ruim Baan voor goede woningbouwplannen 2021", of de rechtsopvolgers van deze structuurvisies;
    b. de woningen kunnen worden opgenomen op de regionale woningmarktprogrammering; en
    c. de woningen en/of de wooneenheden voor kamergewijze verhuur voldoen aan:
    1. de beleidsregel minimale eisen woonkwaliteit Heerlen,
    2. de beleidsregel kamerbewoning 2024 van de gemeente Heerlen, en
    3. de beleidsregel huisvesting aandachtsgroepen Heerlen 2024 van de gemeente Heerlen,
    of de rechtsopvolgers van de voornoemde beleidsregels."
    10.2.  Over het betoog van Brixx dat in artikel 6 ten onrechte niet is opgenomen dat burgemeester en wethouders ‘zullen’ afwijken als aan de daarin opgenomen voorwaarden is voldaan, overweegt de Afdeling dat artikel 6 van de planregels een mogelijkheid bevat om van het bestemmingsplan af te wijken. Het al dan niet verlenen van een omgevingsvergunning om van het bestemmingsplan af te wijken is een bevoegdheid van het college. Zoals de Afdeling eerder heeft overwogen bijvoorbeeld in de uitspraak van 30 juli 2014, ECLI:NL:RVS:2014:2845, onder 3.4 kan een bevoegdheid om bij omgevingsvergunning af te wijken van bij het bestemmingsplan aangegeven regels niet zo ver strekken dat onder bepaalde voorwaarden het bevoegd gezag, in dit geval het college, verplicht is een omgevingsvergunning te verlenen. Gelet daarop is in artikel 6 van de planregels terecht opgenomen dat burgemeester en wethouders met een omgevingsvergunning ‘kunnen’ afwijken van het in artikel 4 opgenomen verbod.
    Over wat Brixx heeft aangevoerd over het ontbreken van een hardheidsclausule overweegt de Afdeling dat dit niet in een plan hoeft te worden geregeld. De raad heeft alleen al daarom terecht een dergelijke bepaling niet in de planregels opgenomen.
    Het betoog slaagt niet.
    10.3.  Gelet op wat onder 10.2 is overwogen is het beroep van Brixx tegen het herstelbesluit ongegrond.
    10.4.  Met het herstelbesluit is artikel 6 van de planregels van het parapluplan vervangen. Voor zover het parapluplan is vervangen door het herstelbesluit heeft Brixx geen belang meer bij een beoordeling van haar beroepsgronden tegen het parapluplan, omdat de raad met het herstelbesluit tegemoetgekomen is aan die beroepsgronden. De beroepsgronden over artikel 6 van de planregels die Brixx tegen het parapluplan heeft aangevoerd zal de Afdeling daarom niet inhoudelijk bespreken.
    Slotconclusie
    Beroepen tegen het besluit van 25 juni 2025 (het herstelbesluit)
    11.     Het beroep van [appellant sub 2] tegen het besluit van 25 juni 2025 is niet-ontvankelijk. Het beroep van Brixx daartegen is ongegrond.
    Het beroep van Brixx tegen het besluit van 20 december 2023 (het parapluplan)
    12.     Het beroep van Brixx tegen het besluit van 20 december 2023 is ongegrond.
    Proceskosten en griffierecht
    13.     Nu de raad met het besluit van 20 juni 2025 aan beroepsgronden van Brixx is tegemoetgekomen, ziet de Afdeling aanleiding de raad te veroordelen in de proceskosten van Brixx en om de raad op te dragen het door haar betaalde griffierecht te vergoeden. Waar het gaat om [appellant sub 2] bestaat daarvoor geen aanleiding.
    Beslissing
    De Afdeling bestuursrechtspraak van de Raad van State:
    I.        verklaart het beroep van [appellant sub 2] tegen het besluit van de raad van de gemeente Heerlen van 25 juni 2025 tot vaststelling van het bestemmingsplan "Woningsplitsing en kamerbewoning"  niet-ontvankelijk;
    II.       verklaart het beroep van Brixx Real Estate B.V., tegen het besluit van de raad van de gemeente Heerlen van 20 december 2023 tot vaststelling van het bestemmingsplan "Woningsplitsing en kamerbewoning" ongegrond;
    III.      verklaart het beroep van Brixx Real Estate B.V., tegen het besluit van de raad van de gemeente Heerlen van 25 juni 2025 tot vaststelling van het bestemmingsplan "Woningsplitsing en kamerbewoning" ongegrond;
    IV.      veroordeelt de raad van de gemeente Heerlen tot vergoeding van bij Brixx Real Estate B.V. in verband met de behandeling van het beroep opgekomen proceskosten tot een bedrag van € 907,00, geheel toe te rekenen aan door een derde beroepsmatig verleende rechtsbijstand;
    V.       gelast dat de raad van de gemeente Heerlen aan Brixx Real Estate B.V. het door haar voor de behandeling van het beroep betaalde griffierecht ten bedrage van € 187,00 vergoedt.
    Aldus vastgesteld door mr. J.C.A. de Poorter, lid van de enkelvoudige kamer, in tegenwoordigheid van mr. L. Tarifit, griffier.
    w.g. De Poorter
    lid van de enkelvoudige kamer
    w.g. Tarifit
    griffier
    Uitgesproken in het openbaar op 26 november 2025
    1036