ECLI:NL:RVS:2025:5331, Raad van State, 05-11-2025, 202203807/1/R3
Raad van State — Uitspraak 
Datum: 2025-11-05 00:00:00.000000
Rechtsgebied: Bestuursrecht

Samenvatting: Bij besluit van 31 augustus 2020 heeft het college [appellant] onder oplegging van een dwangsom gelast om het woongebouw op het perceel aan de [locatie] in Groningen in overeenstemming te brengen met de verleende omgevingsvergunning van 19 december 2014. Op 19 december 2014 heeft het college aan Camera een omgevingsvergunning verleend voor het bouwen van een pand met twaalf studio’s op het perceel aan de [locatie] in Groningen. Het pand bestaat uit drie woonlagen met op elke woonlaag vier wooneenheden met een plat dak. Volgens de bouwtekening behorend bij het besluit van 19 december 2014 is de vergunning verleend voor een pand met een diepte van 15 m. Op 12 juni 2015 is het bouwwerk voltooid. Het gebouw is 9,95 m hoog. Naar aanleiding van een handhavingsverzoek van omwonenden heeft een toezichthouder van de gemeente Groningen op 23 januari 2020 de locatie bezocht en geconstateerd dat het gebouw geen 15 m diep is, maar 17,15 m. Tegen de dwangsom heeft [appellant] bezwaar ingediend. Op 31 december 2020 heeft Stichting Brick One het gebouw in eigendom gekregen.

202203807/1/R3.
    Datum uitspraak: 5 november 2025
    AFDELING
    BESTUURSRECHTSPRAAK
    Uitspraak op het hoger beroep van:
    Stichting Brick One, gevestigd in Groningen, en [appellant], wonend in [woonplaats],
    appellanten,
    tegen de uitspraak van de rechtbank Noord-­Nederland van 16 mei 2022 in zaak nr. 21/2722 in het geding tussen:
    Stichting Brick One en [appellant]
    en
    het college van burgemeester en wethouders van Groningen.
    Procesverloop
    Bij besluit van 31 augustus 2020 heeft het college [appellant] onder oplegging van een dwangsom gelast om het woongebouw op het perceel aan de [locatie] in Groningen (hierna: het perceel) in overeenstemming te brengen met de verleende omgevingsvergunning van 19 december 2014.
    Bij besluit van 20 januari 2021 heeft het college geweigerd aan [appellant] een omgevingsvergunning te verlenen voor de legalisatie van de uitbreiding van het woongebouw op het perceel aan de [locatie] in Groningen.
    Bij besluit van 16 juli 2021 heeft het college het bezwaar van [appellant] tegen het besluit van 31 augustus 2020 niet-ontvankelijk verklaard en het bezwaar van Stichting Brick One en [appellant] tegen het besluit van 20 januari 2021 voor zover het is ingediend door [appellant] niet-ontvankelijk verklaard en voor zover het is ingediend door Stichting Brick One ongegrond verklaard.
    Bij uitspraak van 16 mei 2022 heeft de rechtbank het door Stichting Brick One en [appellant] daartegen ingestelde beroep voor zover dat is ingesteld door [appellant] niet-ontvankelijk verklaard en voor zover dat is ingesteld door Stichting Brick One ongegrond verklaard.
    Tegen deze uitspraak hebben Stichting Brick One en [appellant] hoger beroep ingesteld.
    Het college heeft een schriftelijke uiteenzetting gegeven.
    Bij besluit van 16 november 2022 heeft het college besloten tot invordering van de door Stichting Brick One verbeurde dwangsommen ter hoogte van € 17.000,00.
    Hiertegen hebben Stichting Brick One en [appellant] beroepsgronden ingediend bij de Afdeling.
    Stichting Brick One en [appellant] hebben een nader stuk ingediend.
    De Afdeling heeft de zaak op een zitting behandeld op 22 mei 2025, waar  Stichting Brick One en [appellant], vertegenwoordigd door mr. J.R. van Angeren en mr. T.G. Hop, beiden advocaat in Amsterdam, en het college, vertegenwoordigd door mr. R. Bakker, bijgestaan door mr. M.J.F. Nuijens, advocaat in Groningen, zijn verschenen.
    Overwegingen
    Overgangsrecht inwerkingtreding Omgevingswet
    1.       Op 1 januari 2024 zijn de Omgevingswet en de Invoeringswet Omgevingswet in werking getreden. Als vóór het tijdstip van inwerkingtreding van de Omgevingswet een overtreding heeft plaatsgevonden, is aangevangen of het gevaar voor een overtreding klaarblijkelijk dreigde, en vóór dat tijdstip een last onder dwangsom is opgelegd voor die overtreding of dreigende overtreding, dan blijft op grond van artikel 4.23, eerste lid, van de Invoeringswet Omgevingswet op die opgelegde last onder dwangsom het recht zoals dat gold onmiddellijk vóór het tijdstip van inwerkingtreding van de Omgevingswet van toepassing tot het tijdstip waarop de last volledig is uitgevoerd, de dwangsom volledig is verbeurd en betaald, of de last is opgeheven.
    Bij besluit van 31 augustus 2020 heeft het college aan [appellant] een last onder dwangsom opgelegd. Dat betekent dat in dit geval de Wet algemene bepalingen omgevingsrecht (hierna: de Wabo), zoals die gold vóór 1 januari 2024, van toepassing blijft.
    2.       Op 1 januari 2024 zijn de Omgevingswet en de Invoeringswet Omgevingswet in werking getreden. Als een aanvraag om een omgevingsvergunning is ingediend vóór het tijdstip van inwerkingtreding van de Omgevingswet, dan blijft op grond van artikel 4.3, aanhef en onder a, van de Invoeringswet Omgevingswet het recht zoals dat gold onmiddellijk vóór dat tijdstip van toepassing tot het besluit op die aanvraag onherroepelijk wordt, met uitzondering van artikel 3.9, derde lid, eerste zin, van de Wabo.
    De aanvraag om een omgevingsvergunning is ingediend op 1 december 2020. Dat betekent dat in dit geval de Wabo, zoals die gold vóór 1 januari 2024, van toepassing blijft.
    Inleiding
    3.       Op 19 december 2014 heeft het college aan [appellant] een omgevingsvergunning verleend voor het bouwen van een pand met twaalf studio’s op het perceel aan de [locatie] in Groningen. Het pand bestaat uit drie woonlagen met op elke woonlaag vier wooneenheden met een plat dak. Volgens de bouwtekening behorend bij het besluit van 19 december 2014 is de vergunning verleend voor een pand met een diepte van 15 m. Op 12 juni 2015 is het bouwwerk voltooid. Het gebouw is 9,95 m hoog. Naar aanleiding van een handhavingsverzoek van omwonenden heeft een toezichthouder van de gemeente Groningen op 23 januari 2020 de locatie bezocht en geconstateerd dat het gebouw geen 15 m diep is, maar 17,15 m. Bij besluit van 31 augustus 2020 heeft het college [appellant] onder oplegging van een dwangsom gelast om het woongebouw op het perceel aan de [locatie] in Groningen in overeenstemming te brengen met de verleende omgevingsvergunning uit 2014. Daarbij heeft het college bepaald dat de last onder dwangsom ook geldt voor de rechtsopvolgers van [appellant]. Tegen dit besluit heeft [appellant] bezwaar ingediend. Op 31 december 2020 heeft Stichting Brick One het gebouw in eigendom gekregen. Stichting Brick One heeft aan het college laten weten dat zij het bezwaar van [appellant] tegen het besluit van het college van 31 augustus 2020 wil voortzetten.
    Op 1 december 2020 heeft [appellant] een aanvraag ingediend voor het legaliseren van het gerealiseerde gebouw aan de [locatie] in Groningen. Op 20 januari 2021 heeft het college de omgevingsvergunning geweigerd, omdat het gebouw in strijd is met de regels van het bestemmingsplan "Oranjebuurt-Noorderplantsoenbuurt". Stichting Brick One en [appellant] hebben gezamenlijk bezwaar gemaakt tegen het besluit van 20 januari 2021 en verzocht om het bezwaar tegelijk te behandelen met het bezwaar tegen het besluit van 31 augustus 2020. Bij besluit van 16 juli 2021 heeft het college het bezwaar van Stichting Brick One en [appellant] tegen de besluiten van 31 augustus 2020 en 20 januari 2021 voor zover het gaat om [appellant] niet-ontvankelijk verklaard en voor zover het gaat om Stichting Brick One ongegrond verklaard. Tegen dit besluit hebben Stichting Brick One en [appellant] beroep ingesteld.
    Aangevallen uitspraak
    4.       De rechtbank is van oordeel dat [appellant] geen procesbelang heeft bij een inhoudelijke beoordeling van zijn beroep tegen het besluit van 16 juli 2021. De rechtbank overweegt daartoe dat de begunstigingstermijn van het besluit van 31 augustus 2020 nog niet was verstreken op het moment dat [appellant] het pand in eigendom heeft overgedragen aan Stichting Brick One. [appellant] heeft dus geen dwangsommen verbeurd. Vanwege de eigendomsoverdracht is verbeurte niet meer mogelijk. Er is niet gebleken dat [appellant] nog een ander belang heeft dan het voorkomen van de verbeurte van de dwangsom. Over de geweigerde omgevingsvergunning overweegt de rechtbank dat het doel van de procedure is om alsnog een omgevingsvergunning voor het gebouwde pand te verkrijgen. [appellant] is geen eigenaar meer van de gronden. Het enkele feit dat [appellant] geadresseerde is van het besluit van 20 januari 2021 is volgens de rechtbank onvoldoende om een procesbelang aan te nemen. [appellant] heeft verder geen omstandigheden aangevoerd waaruit blijkt dat hij een belang heeft bij het verlenen van de gevraagde omgevingsvergunning. Het beroep van [appellant] tegen het besluit van het college van 16 juli 2021 is daarom niet-ontvankelijk.
    De rechtbank is van oordeel dat Stichting Brick One als eigenaar van het pand en rechtsopvolger van [appellant] wel procesbelang heeft en behandelt het beroep tegen het besluit van 16 juli 2021, voor zover dat is ingesteld door Stichting Brick One, daarom inhoudelijk.
    De rechtbank overweegt dat het bouwplan in strijd is met het bestemmingsplan "Oranjebuurt-Noorderplantsoenbuurt", omdat het gedeelte van het bouwplan dat aan de achterzijde van het perceel ligt hoger is dan de toegestane 4 m. Daarnaast heeft het college volgens de rechtbank voldoende gemotiveerd dat het bouwplan in strijd is met de goede ruimtelijke ordening. De rechtbank is daarom van oordeel dat het college de omgevingsvergunning redelijkerwijs heeft mogen weigeren. De terechte weigering van de omgevingsvergunning leidt er volgens de rechtbank toe dat er in de handhavingsprocedure geen sprake is van concreet zicht op legalisatie. Verder is de last volgens de rechtbank niet onevenredig of te verstrekkend. Ook van andere omstandigheden zoals strijd met het gelijkheidsbeginsel of zorgvuldigheidsbeginsel is volgens de rechtbank geen sprake, zodat het college naar het oordeel van de rechtbank niet had hoeven afzien van handhaving.
    Hogerberoepsgronden
    Procesbelang [appellant]
    5.       Stichting Brick One en [appellant] betogen dat de rechtbank ten onrechte heeft geoordeeld dat [appellant] geen procesbelang heeft bij de beroepsprocedure. Het beroep, voor zover dat is ingesteld door [appellant], is dan ook ten onrechte niet-ontvankelijk verklaard.
    Over het procesbelang bij het beroep tegen de last onder dwangsom, voeren [appellant] en Stichting Brick One aan dat de rechtbank niet heeft onderkend dat de last is gericht tot [appellant]. Dat de last zakelijke werking heeft, doet daar niet aan af. Stichting Brick One is namelijk niet afzonderlijk op de hoogte gesteld van de last. Daarnaast heeft de rechtbank ten onrechte geoordeeld dat [appellant] geen ander belang heeft dan het voorkomen van de verbeurte van dwangsommen. De last kan grote nadelige gevolgen hebben voor [appellant], vooral omdat hij investeert in vastgoed. Zo kan de last aanleiding zijn voor een bestuursorgaan om een vergunning in te trekken of toekomstige vergunningaanvragen te weigeren op grond van de Wet bevordering integriteitsbeoordelingen door het openbaar bestuur (hierna: de Wet Bibob).
    Over het procesbelang bij het beroep tegen de geweigerde omgevingsvergunning, voeren Stichting Brick One en [appellant] aan dat de rechtbank niet heeft onderkend dat uit vaste rechtspraak van de Afdeling volgt dat de aanvrager van een omgevingsvergunning voor het bouwen van een bouwwerk verondersteld wordt belanghebbende te zijn bij een beslissing op het door hem ingediende verzoek. Dit geldt ook voor de situatie dat de aanvrager van een omgevingsvergunning geen eigenaar meer is van het pand waar de aanvraag betrekking op heeft en aannemelijk is dat de eigenaar zich niet tegen het bouwplan verzet. Stichting Brick One en [appellant] wijzen hiervoor naar twee uitspraken van de Afdeling. De huidige eigenaar van het pand aan de [locatie], Stichting Brick One, verzet zich niet tegen de legalisering, maar is juist voorstander daarvan.
    5.1.    Procesbelang is het belang dat een appellant heeft bij de uitkomst van een procedure. Daarbij gaat het erom of het doel dat de appellant voor ogen staat, met het rechtsmiddel kan worden bereikt en voor de appellant van feitelijke betekenis is. In beginsel heeft de appellant die opkomt tegen een besluit, procesbelang bij een beoordeling van zijn bezwaar of beroep, tenzij vast komt te staan dat ieder belang bij de procedure ontbreekt of is komen te vervallen.
    5.2.    De Afdeling overweegt dat het bouwen zonder de daarvoor vereiste omgevingsvergunning, zoals bedoeld in artikel 2.1, eerste lid, aanhef en onder a en c, van de Wabo een economisch delict is op grond van artikel 1a, onder 2°, van de Wet op de economische delicten (hierna: de Wed). De gedraging waarvoor de last onder dwangsom is opgelegd is dus een overtreding op grond van de Wed. De last onder dwangsom zou daarom betrokken kunnen worden bij een toekomstig Bibob-onderzoek. De Afdeling is daarom, anders dan de rechtbank, van oordeel dat [appellant] procesbelang heeft bij het beroep tegen het besluit tot oplegging van de last onder dwangsom.
    Het betoog slaagt in zoverre.
    5.3.    Over het procesbelang bij het beroep tegen de geweigerde omgevingsvergunning overweegt de Afdeling als volgt. [appellant] heeft op 1 december 2020, dat wil zeggen nadat aan hem de last onder dwangsom is opgelegd en voordat het college op het door hem daartegen ingestelde bezwaar heeft beslist, een aanvraag voor een (legaliserende) omgevingsvergunning ingediend. Het doel van de procedure daarover is om alsnog een omgevingsvergunning te verkrijgen. Anders dan de rechtbank is de Afdeling van oordeel dat [appellant] belang heeft bij het verkrijgen van de omgevingsvergunning, ook al is hij geen eigenaar meer van de gronden. Daarvoor acht de Afdeling van belang dat verlening van de omgevingsvergunning in dit geval zou betekenen dat de overtreding zou zijn beëindigd. Gelet op wat in 5.2 is overwogen over het procesbelang bij het beroep over de last onder dwangsom heeft [appellant] ook procesbelang bij het beroep tegen de geweigerde omgevingsvergunning.
    Het betoog slaagt in zoverre.
    Weigering omgevingsvergunning
    6.       Stichting Brick One en [appellant] kunnen zich niet vinden in het oordeel van de rechtbank dat het college de omgevingsvergunning redelijkerwijs heeft mogen weigeren. De Afdeling bespreekt hierna de afzonderlijke hogerberoepsgronden hierover.
    Bestemmingsplan
    7.       Stichting Brick One en [appellant] betogen dat de rechtbank ten onrechte heeft geoordeeld dat het college de omgevingsvergunning mocht weigeren vanwege strijd met het bestemmingsplan. Volgens hen heeft de rechtbank miskend dat het bouwplan binnen het bestemmingsplan past, zodat het college de omgevingsvergunning had moeten verlenen. Zij voeren daartoe aan dat de rechtbank ten onrechte heeft overwogen dat een luchtfoto op www.ruimelijkeplannen.nl geen doorslaggevende betekenis heeft bij de beoordeling of een bouwplan past binnen het bestemmingsplan. Dit is volgens Stichting Brick One en [appellant] in strijd met de rechtszekerheidsfunctie van het bestemmingsplan. Volgens vaste rechtspraak van de Afdeling zijn planregels en de bijbehorende verbeelding bepalend voor het antwoord op de vraag of een bouwplan in strijd is met het bestemmingsplan. Op de luchtfoto is volgens Stichting Brick One en [appellant] duidelijk te zien dat de achtergevel van het pand aan de [locatie] precies op de differentiatiegrens ligt, waardoor voor het hele pand een bouwhoogte van 10,5 m geldt.
    7.1.    Zoals de Afdeling eerder heeft overwogen, onder meer in de uitspraak van 19 augustus 2020, ECLI:NL:RVS:2020:1954, onder 7.2, zijn de op de plankaart dan wel verbeelding aangegeven bestemming en de daarbij behorende planregels bepalend voor het antwoord op de vraag of een bouwplan in strijd is met het bestemmingsplan. De luchtfoto die via www.ruimtelijkeplannen.nl beschikbaar is, is daar geen onderdeel van.                
    De Afdeling stelt vast dat op het perceel aan de [locatie] het bestemmingsplan "Oranjebuurt-Noorderplantsoenbuurt" van toepassing was ten tijde van de aanvraag en weigering van de omgevingsvergunning. De Afdeling stelt verder vast dat de afstand gemeten vanaf de voorzijde van het perceel tot aan de differentiatielijn, zoals weergegeven op de verbeelding, ongeveer 15 m is. Voor dit deel van het perceel geldt op grond van het bestemmingsplan een bouwhoogte van maximaal 10,5 m. Voor het overige (achterste) deel van het perceel geldt een bouwhoogte van maximaal 4 m in geval van een plat dak. Niet in geschil is dat het aangevraagde pand een diepte heeft van ongeveer 17 m en voor het hele pand een bouwhoogte van 9,95 m. Het achterste deel van het aangevraagde pand is dus 5,95 m hoger dan het bestemmingsplan toestaat. De Afdeling is daarom met de rechtbank van oordeel dat het bouwplan in zoverre in strijd is met het bestemmingsplan, zodat een omgevingsvergunning is vereist om af te wijken van het bestemmingsplan, zoals bedoeld in artikel 2.1, eerste lid, onder c, van de Wabo.
    Het betoog slaagt niet.
    Goede ruimtelijke ordening
    8.       Stichting Brick One en [appellant] betogen dat de rechtbank ten onrechte heeft geoordeeld dat het college de omgevingsvergunning redelijkerwijs mocht weigeren vanwege strijd met de goede ruimtelijke ordening. Volgens hen heeft het college onvoldoende gemotiveerd dat het bouwplan in strijd is met een goede ruimtelijke ordening, omdat voorbij is gegaan aan het stedenbouwkundige advies van MdBS van 7 april 2022 (hierna: het stedenbouwkundige advies) dat Stichting Brick One en [appellant] hebben overgelegd. Uit dit advies volgt dat het bouwplan in de omgeving past. Dat het bouwplan binnen het stedenbouwkundige karakter van de buurt past, wordt ook bevestigd in het ruimtelijk advies van Dam & Partners Architecten van 4 december 2020 (hierna: het ruimtelijk advies). Verder hebben Stichting Brick One en [appellant] foto’s overgelegd waarop volgens hen te zien is dat het binnenterrein achter het pand aan de [locatie] geen open ruimte is. De stedenbouwkundige belangen die het college met de weigering van de omgevingsvergunning meent te beschermen, zoals licht, lucht en ruimte van omwonenden, worden daarom niet geraakt door de uitbreiding.
    Daarnaast is het weigeren van de omgevingsvergunning volgens Stichting Brick One en [appellant] in strijd met het gelijkheidsbeginsel. Voor het pand aan de Louise Henriettestraat 1E, dat grenst aan hetzelfde binnenterrein, is in 2020 wel een omgevingsvergunning verleend voor een opbouw. Dit bouwplan wijkt ook af van de bepalingen met betrekking tot de maatvoering in het bestemmingsplan en heeft een veel grotere impact dan de overschrijding van het pand aan de [locatie].
    8.1.    De Afdeling overweegt dat de omgevingsvergunning om af te wijken van het bestemmingsplan, op grond van artikel 2.12, eerste lid, van de Wabo slechts kan worden verleend indien de activiteit niet in strijd is met een goede ruimtelijke ordening.
    8.2.    Het college komt bij de beslissing om al dan niet toepassing te geven aan de hem toegekende bevoegdheid om in afwijking van het bestemmingsplan een omgevingsvergunning te verlenen, beleidsruimte toe en het moet de betrokken belangen afwegen. De bestuursrechter beoordeelt aan de hand van de beroepsgronden of het besluit in overeenstemming is met het recht. Daarbij kan aan de orde komen of de nadelige gevolgen van het besluit onevenredig zijn in verhouding tot de met dat besluit te dienen doelen.
    8.3.    De Afdeling overweegt dat het college in het besluit van 20 januari 2021 heeft toegelicht dat in 2017 het bestemmingsplan "Herziening bestemmingsregels wonen" is vastgesteld. Daarin zijn de grenzen van diverse bouwvlakken van de panden rondom de [locatie] aangepast, om de ruimtelijke karakteristiek van het gebied te herstellen. De hoofdgebouwen kunnen hierdoor minder diep worden gebouwd dan voorheen. Bij de vaststelling van dit plan is er rekening gehouden met de vergunningaanvraag van [appellant] van 19 december 2014, door de differentiatielijn alleen voor het perceel aan de [locatie] op 15 m vanaf de voorzijde te laten liggen. Dit pand is daardoor het enige pand in de straat dat binnen de differentiatielijn 15 m diep mag zijn. Achter de differentiatielijn is maximaal één bouwlaag toegestaan, om licht, lucht en ruimte voor de bewoners van het binnenterrein te waarborgen. Het verlenen van de vergunning zou een verdere opschuiving richting het binnenterrein betekenen en een (nog) grotere afwijking ten opzichte van de naastgelegen gebouwen. Het college heeft in dat kader toegelicht dat hij een verdere verdichting van het binnenterrein, door het toestaan van een bouwhoogte van 9,95 m achter de differentiatielijn in plaats van 4 m, niet wenselijk vindt. Gelet op de bebouwingsdichtheid van het binnenterrein is de Afdeling met de rechtbank van oordeel dat de toelichting van het college niet onbegrijpelijk of onredelijk is.
    Verder overweegt de Afdeling dat het feit dat in het stedenbouwkundige advies en ruimtelijke advies een andere waardering is gegeven van het bouwplan dan de waardering die het college geeft, op zichzelf niet leidt tot het oordeel dat de motivering van het college niet toereikend is voor het genomen besluit.
    Over de opbouw aan de Louise Henriettestraat 1E overweegt de Afdeling als volgt. Op de zitting heeft het college toegelicht dat het gebouw aan de Louise Henriettestraat 1E door de opbouw enkel in de hoogte is uitgebreid en niet in de diepte. Het binnenterrein wordt daardoor, anders dan bij de uitbouw aan de [locatie], niet verder vernauwd. Van een gelijk geval is daarom geen sprake.
    Gelet op het voorgaande is de Afdeling met de rechtbank van oordeel dat het college zich op het standpunt heeft mogen stellen dat er met de verlening van de omgevingsvergunning sprake zou zijn van strijd met de goede ruimtelijke ordening.
    Het betoog slaagt niet.
    Conclusie weigering omgevingsvergunning
    9.       Gelet op wat de Afdeling onder 6.1 en 7.3 heeft overwogen, is zij met de rechtbank van oordeel dat het college de omgevingsvergunning redelijkerwijs heeft kunnen weigeren.
    Last onder dwangsom
    10.     De Afdeling stelt vast dat het pand aan de [locatie] deels in strijd met de in 2014 verleende omgevingsvergunning en deels in strijd met het bestemmingsplan "Oranjebuurt-Noorderplantsoenbuurt" is gebouwd. Hiermee is artikel 2.1, eerste lid, onder a en c, van de Wabo overtreden. Het college was dus bevoegd om handhavend op te treden.
    10.1.  Zoals de Afdeling heeft overwogen in haar uitspraak van 5 maart 2025, ECLI:NL:RVS:2025:678, geldt bij handhavingsbesluiten bij de toets aan het evenredigheidsbeginsel de maatstaf van de zogeheten Harderwijk-uitspraak (uitspraak van 2 februari 2022, ECLI:NL:RVS:2022:285). Daarbij geldt als uitgangspunt dat het algemeen belang gediend is met handhaving en dat om die reden in de regel tegen een overtreding moet worden opgetreden. Handhaving blijft dus voorop staan.
    Handhavend optreden is alleen onevenredig als er in het concrete geval omstandigheden zijn waaraan een zodanig zwaar gewicht toekomt dat het algemeen belang dat gediend is met handhaving daarvoor moet wijken. Dan is er een bijzonder geval waarin toch van handhavend optreden moet worden afgezien. Een bijzonder geval kan zich bijvoorbeeld voordoen bij concreet zicht op legalisatie, maar ook andere omstandigheden van het concrete geval kunnen leiden tot het oordeel dat er een bijzonder geval is.
    Andere redenen om van handhavend optreden af te zien kunnen zich bijvoorbeeld voordoen bij een schending van het gelijkheidsbeginsel of het vertrouwensbeginsel.
    10.2.  De Afdeling bespreekt hierna de afzonderlijke hogerberoepsgronden hierover.
    Evenredigheid
    11.     Stichting Brick One en [appellant] betogen dat de rechtbank ten onrechte heeft geoordeeld dat handhavend optreden in dit geval niet onevenredig is. Zij voeren daartoe aan dat de rechtbank ten onrechte heeft overwogen dat het besluit tot weigering van de omgevingsvergunning in stand kan blijven. Volgens Stichting Brick One en [appellant] moet de vergunning worden verleend. Het college moet dan, wegens concreet zicht op legalisatie, afzien van handhaving.
    Daarnaast heeft de rechtbank ten onrechte geoordeeld dat de last noodzakelijk is om de overtreding te beëindigen. De last houdt namelijk in dat Stichting Brick One de gehele achterzijde van het pand moet terugleggen, terwijl het bouwplan gedeeltelijk in overeenstemming is met het bestemmingsplan. Volgens Stichting Brick One en [appellant] is dit ook door het college erkend. Voor het gedeelte van het pand dat in overeenstemming is met het bestemmingsplan heeft [appellant] de op legalisatie gerichte aanvraag ingediend. Handhaving is volgens Stichting Brick One en [appellant] om deze reden niet noodzakelijk en daarom onevenredig.
    Verder zijn er omstandigheden die de rechtbank onvoldoende heeft betrokken bij haar oordeel. Zo heeft de rechtbank niet onderkend dat het voldoen aan de last onder dwangsom grote gevolgen zal hebben voor de huurders. Zij zullen hun woningen moeten verlaten en dat is een grote inbreuk op hun woonrecht. Verder volgt uit het ruimtelijk advies en het stedenbouwkundige advies dat de belangen van omwonenden niet geschaad worden. De afwijking van het bestemmingsplan is immers minimaal, zodat de ruimtelijke impact volgens Stichting Brick One en [appellant] beperkt zal zijn. Daarbij is het pand per ongeluk groter gebouwd dan was vergund en staat het pand er in de huidige vorm al zeven jaar. Ook heeft de rechtbank niet onderkend dat het voldoen aan de last grote financiële gevolgen zal hebben voor Stichting Brick One. Daarvoor verwijzen Stichting Brick One en [appellant] naar het advies van BouwerBob bouwadvies van 21 juli 2022 (hierna: het bouwtechnische advies).
    11.1.  De Afdeling overweegt over de noodzakelijkheid van de last als volgt. De Afdeling stelt voorop dat een last die ziet op het beëindigen van de overtreding in beginsel niet te verstrekkend is, zie bijvoorbeeld de uitspraak van de Afdeling van 7 november 2018, ECLI:NL:RVS:2018:3620. Voor zover Stichting Brick One en [appellant] aanvoeren dat er geen noodzaak is voor deze last omdat er concreet zicht op legalisatie is, overweegt de Afdeling dat de overtredingen bestaan uit bouwen in strijd met het bestemmingsplan. Voor legalisatie is daarom een omgevingsvergunning voor het bouwen in afwijking van het bestemmingsplan nodig. Het college heeft op 20 januari 2021 geweigerd deze omgevingsvergunning te verlenen. Er was daarom geen sprake van concreet zicht op legalisatie ten tijde van het besluit van 16 juli 2021.
    11.2.  De Afdeling overweegt in het kader van de evenwichtigheid dat de overtredingen niet van geringe aard of ernst zijn. Het pand is 2 m dieper en over deze diepte 9,95 m hoger gebouwd dan bij het besluit van 19 december 2014 is vergund. Naar het oordeel van de Afdeling is dit geen geringe afwijking. Dat de afwijkingen van het bij besluit van 19 december 2014 vergunde bouwwerk deels niet in strijd zijn met het bestemmingsplan betekent evenmin dat handhaving onevenwichtig is. Daarnaast hebben Stichting Brick One en [appellant] in het bouwtechnische advies aangetoond dat er financiële gevolgen zijn, maar Stichting Brick One en [appellant] hebben niet aannemelijk gemaakt dat zij deze financiële gevolgen niet kunnen dragen. Verder overweegt de Afdeling net als de rechtbank dat de last niet strekt tot afbraak van het pand, maar tot aanpassing van het pand naar de vergunde situatie. Dat er volgens Stichting Brick One en [appellant] sprake is van een vergissing en dat het pand inmiddels al zeven jaar is gerealiseerd, maakt naar het oordeel van de Afdeling niet dat het belang van Stichting Brick One en [appellant] zwaarder weegt dan het algemene belang van handhaving.
    11.3.  Gelet op het voorgaande is de Afdeling met de rechtbank van oordeel dat handhavend optreden in dit geval niet onevenredig is. Er is geen sprake van een bijzonder geval waarin toch van handhavend optreden moet worden afgezien.
    Het betoog slaagt niet.
    Vertrouwensbeginsel
    12.     Stichting Brick One en [appellant] betogen dat de rechtbank ten onrechte heeft geoordeeld dat [appellant] geen geslaagd beroep kan doen op het vertrouwensbeginsel. Daartoe voeren zij aan dat het pand aan de [locatie] onder structureel toezicht van de bouwinspecteur van het college is gebouwd. Op geen enkel moment heeft de bouwinspecteur gemeld of geconstateerd dat in strijd met de verleende omgevingsvergunning werd gebouwd. Bovendien heeft het college bij brief van 24 augustus 2018 gemeld dat conform omgevingsvergunning is gebouwd. Daarnaast merkt de rechtbank [appellant] ten onrechte aan als professionele partij. Hoewel [appellant] sindsdien meerdere panden in zijn bezit heeft (gehad), was de [locatie] een van de eerste panden waar [appellant] eigenaar van was. [appellant] was er niet van op de hoogte dat het bouwplan op de bouwtekeningen een bouwdiepte van 15 m had. Het bestemmingsplan staat immers een bouwdiepte van 17 m toe. [appellant] heeft een architect in de arm genomen en is ervan uitgegaan dat de architect in overeenstemming met de regels het bouwplan zou voorbereiden. Daarbij blijkt uit het voltooiingsformulier inspectie van 15 september 2015 (hierna: het voltooiingsformulier) dat de bouwinspecteur op 13 maart 2015 de bewapening heeft gekeurd, zodat het college op de hoogte moet zijn geweest van het bouwvolume.
    12.1.  Wie zich beroept op het vertrouwensbeginsel moet aannemelijk maken dat van de kant van de overheid toezeggingen of andere uitlatingen zijn gedaan of gedragingen zijn verricht waaruit hij/zij in de gegeven omstandigheden redelijkerwijs kon en mocht afleiden of het bestuursorgaan een bepaalde bevoegdheid zou uitoefenen en zo ja hoe.
    Vereist is dat de toezegging, andere uitlating of gedraging afkomstig is van het bevoegde bestuursorgaan of aan het bevoegde bestuursorgaan moet worden toegerekend. Van toerekening van een onbevoegde uitlating is sprake als de betrokkene in de gegeven omstandigheden redelijkerwijs kon en mocht veronderstellen dat degene die de uitlating deed of de gedraging verrichtte de opvatting van het bevoegde orgaan vertolkte.
    12.2.  De Afdeling overweegt dat uit het voltooiingsformulier, waar Stichting Brick One en [appellant] naar verwijzen, volgt dat de bouwinspecteur regelmatig inspecties heeft uitgevoerd gedurende de bouw van het pand. Bij de inspectie van 13 maart 2015 staat vermeld dat de bouwinspecteur heeft geconstateerd dat de vloerbewapening is gestort. Uit de inspectie van 13 maart 2015 en de andere inspecties die zijn opgenomen in het voltooiingsformulier volgt niet dat de bouwinspecteur de maatvoering van het pand heeft gecontroleerd en goedgekeurd. Dit blijkt ook niet uit de brief van 24 augustus 2018. Daarin is enkel gemeld dat de bouwinspecteur heeft geconstateerd dat de fietsenberging nog gerealiseerd moet worden. Daargelaten de vraag of de bouwinspecteur een persoon is waarvan Stichting Brick One en [appellant] op goede gronden mochten veronderstellen dat deze de opvatting van het college vertolkte, volgt uit het voorgaande dat er geen sprake is van toezeggingen of andere uitlatingen of gedragingen waaruit Stichting Brick One en [appellant] in de gegeven omstandigheden redelijkerwijs konden en mochten afleiden dat het college niet handhavend zou optreden tegen het deel van het pand dat in afwijking vande omgevingsvergunning en in strijd met het bestemmingsplan is gebouwd. De Afdeling is daarom met de rechtbank van oordeel dat er geen sprake is van strijd met het vertrouwensbeginsel.
    Het betoog slaagt niet.
    Conclusie hoger beroep
    13.     Het hoger beroep is gegrond. De aangevallen uitspraak dient te worden vernietigd, voor zover daarbij het beroep tegen het besluit van 16 juli 2021, voor zover ingesteld door [appellant], niet-ontvankelijk is verklaard. Doende hetgeen de rechtbank zou behoren te doen, zal de Afdeling het beroep, voor zover ingesteld door [appellant], ongegrond verklaren. De aangevallen uitspraak dient voor het overige te worden bevestigd.
    Beroepsgronden invorderingsbeschikking
    14.     Met het besluit van 16 november 2022 is het college overgegaan tot invordering van de dwangsom. Op grond van artikel 5:39, eerste lid, van de Awb heeft het hoger beroep mede betrekking op dit besluit, voor zover de belanghebbende dit besluit betwist.
    14.1.  De Afdeling overweegt dat het besluit van 16 november 2022 tot invordering van de dwangsom uitsluitend is gericht aan Stichting Brick One. Stichting Brick One is dus belanghebbende bij dit besluit. Omdat het besluit van 16 november 2022 niet is gericht aan [appellant], is [appellant] geen belanghebbende bij dit besluit. Het beroep tegen het invorderingsbesluit van 16 november 2022, voor zover dat is ingesteld door [appellant], is daarom niet-ontvankelijk.
    Evenredigheid
    15.     Stichting Brick One betoogt dat invordering, terwijl de procedure bij de Afdeling nog loopt, onevenredig en disproportioneel is. Zij verwijst hiervoor naar de zienswijze van 4 oktober 2022, die zij heeft ingediend naar aanleiding van het voornemen van het college om een invorderingsbesluit te nemen.
    15.1.  Het bestuursorgaan hoeft bij invordering van de verbeurde dwangsom in beginsel geen rekening te houden met de financiële draagkracht van de overtreder. De draagkracht van de overtreder kan namelijk in de regel pas in de executiefase ten volle worden gewogen. Als hierover een geschil ontstaat, is de rechter die belast is met de beslechting daarvan bij uitstek in de positie hierover een oordeel te geven. Voor een uitzondering op dit beginsel bestaat alleen aanleiding als evident is dat de overtreder gezien zijn financiële draagkracht niet in staat zal zijn de verbeurde dwangsommen (volledig) te betalen. De overtreder moet aannemelijk maken dat dit het geval is. Hij moet daarvoor informatie verstrekken waaruit blijkt dat een betrouwbaar en volledig inzicht wordt verkregen in zijn financiële situatie en de gevolgen die het betalen van de verbeurde dwangsommen zou hebben.
    15.2.  De Afdeling overweegt dat het college in het besluit van 16 november 2022 heeft gereageerd op de zienswijze van Stichting Brick One. Het college heeft daarbij toegelicht dat het instellen van hoger beroep geen schorsende werking van de last heeft. Verder heeft het college toegelicht dat Stichting Brick One geen stukken heeft overgelegd waaruit blijkt dat zij gezien haar financiële situatie niet in staat is de verbeurde dwangsommen (volledig) te betalen. Naar het oordeel van de Afdeling leiden de door Stichting Brick One genoemde omstandigheden daarom niet tot het oordeel dat het college geheel of gedeeltelijk van invordering had moeten afzien. De enkele omstandigheid dat het dwangsombesluit nog niet onherroepelijk is, is daarvoor onvoldoende.
    Het betoog slaagt niet.
    Motivering
    16.     Stichting Brick One betoogt dat het college onvoldoende heeft gemotiveerd waarom nu ineens tot invordering van de dwangsom wordt overgegaan, terwijl het college eerder nog het vertrouwen heeft gewekt dat gedurende de rechtelijke fase niet tot invordering zou worden overgegaan. Uit de parlementaire geschiedenis bij artikel 5:37, eerste lid, van de Awb volgt dat de beslissing om in te vorderen gemotiveerd moet worden. Op de zitting heeft Stichting Brick One toegelicht dat het college het vertrouwen heeft gewekt dat niet tot invordering zou worden overgegaan, omdat het college de begunstigingstermijn eerder al een keer had opgeschort.
    16.1.  De Afdeling overweegt dat het college in het invorderingsbesluit heeft gemotiveerd op welke gronden het van oordeel is dat de dwangsommen zijn verbeurd en tot welk bedrag deze zijn verbeurd. Daarbij heeft het college toegelicht dat niet is gebleken dat Stichting Brick One niet in staat is om de verbeurde dwangsommen te betalen. Er zijn geen stukken overgelegd waarin een betrouwbaar en volledig beeld wordt gegeven van de financiële situatie en de gevolgen die het betalen van de verbeurde dwangsommen zou hebben. Naar het oordeel van de Afdeling heeft het college het invorderingsbesluit daarmee voldoende gemotiveerd. Verder overweegt de Afdeling dat uit het feit dat het college de begunstigingstermijn eerder heeft opgeschort, niet kan worden afgeleid dat het college na afloop van de opgeschorte begunstigingstermijn niet tot invordering zou overgaan.
    Het betoog slaagt niet.
    Conclusie beroep invorderingsbeschikking
    17.     Het beroep dat van rechtswege is ontstaan tegen het invorderingsbesluit van 16 november 2022 is ongegrond.
    Proceskosten
    18.     Het college moet de proceskosten vergoeden.
    Beslissing
    De Afdeling bestuursrechtspraak van de Raad van State:
    I.        verklaart het hoger beroep van Stichting Brick One en [appellant]  gegrond;
    II.       vernietigt de uitspraak van de rechtbank Noord-Nederland van 16 mei 2022 in zaak nr. 21/2722, voor zover daarbij het beroep van [appellant] niet-ontvankelijk is verklaard;
    III.      verklaart het bij de rechtbank ingestelde beroep van [appellant] ongegrond;
    IV.     bevestigt de aangevallen uitspraak voor het overige;
    V.      verklaart het beroep tegen het invorderingsbesluit van 16 november 2022, voor zover dat is ingesteld door [appellant], niet-ontvankelijk;
    VI.     verklaart het beroep tegen het invorderingsbesluit van 16 november 2022 van Stichting Brick One ongegrond;
    VII.     veroordeelt het college van burgemeester en wethouders van Groningen tot vergoeding van de bij Stichting Brick One en [appellant] in verband met de behandeling van het hoger beroep opgekomen proceskosten tot een bedrag van € 2267,50, geheel toe te rekenen aan door een derde beroepsmatig verleende rechtsbijstand, met dien verstande dat bij betaling van genoemd bedrag aan een van hen het bestuursorgaan aan zijn betalingsverplichting heeft voldaan;
    VIII.    gelast dat het college van burgemeester en wethouders van Groningen aan Stichting Brick One en [appellant] het door hen voor de behandeling van het hoger beroep betaalde griffierecht ten bedrage van € 548,00 vergoedt, met dien verstande dat bij betaling van genoemd bedrag aan een van hen het bestuursorgaan aan zijn betalingsverplichting heeft voldaan.
    Aldus vastgesteld door mr. A.J.C. de Moor-van Vugt, voorzitter, en mr. J.J.W.P. van Gastel en mr. A.B. Blomberg, leden, in tegenwoordigheid van mr. E.W.L. van der Heijden, griffier.
    w.g. De Moor-van Vugt
    voorzitter
    w.g. Van der Heijden
    griffier
    Uitgesproken in het openbaar op 5 november 2025
    884-1116