ECLI:NL:RBDHA:2025:16031, Rechtbank Den Haag, 25-08-2025, SGR 24/7427
Rechtbank Den Haag — Uitspraak 
Datum: 2025-08-25 00:00:00.000000
Rechtsgebied: Bestuursrecht; Omgevingsrecht

Samenvatting: Last onder dwangsom. Groep arbeidsmigranten niet als één huishouden aangemerkt.

RECHTBANK DEN HAAG
  
  
    Bestuursrecht
  
  
    zaaknummer: SGR 24/7427
  
  
    uitspraak van de enkelvoudige kamer van 25 augustus 2025 in de zaak tussen
    
  
  
    
      [eiser 1] en [eiser 2] , te [woonplaats] , eisers
    (gemachtigde: mr. D.G. Lasschuit)
    
    
      en
    
    
  
  
    het college van burgemeester en wethouders van Noordwijk, verweerder
    (gemachtigde: mr. S. Asghar).
    
  
  
    Inleiding
    
    
      1.	Bij besluit van 13 februari 2024 (het primaire besluit) heeft verweerder aan eisers een last onder dwangsom opgelegd. De last onder dwangsom ziet op het staken en gestaakt houden van de verhuur aan meer dan één huishouden van het pand aan de [adres] in [plaats] (het pand). Indien eisers niet binnen twee maanden aan de last voldoen, verbeuren eisers een dwangsom van € 6.000,- ineens.
    
    
    
      1.1.
      Bij besluit van 25 juli 2024 (het bestreden besluit) heeft verweerder de bezwaren van eisers tegen het primaire besluit ongegrond verklaard en de last onder dwangsom in stand gehouden. In deze uitspraak beoordeelt de rechtbank het beroep van eisers tegen het bestreden besluit.
      
    
    
      1.2.
      Verweerder heeft een verweerschrift ingediend.
      
    
    
      1.3.
      De rechtbank heeft het beroep op 14 juli 2025 op zitting behandeld. Eisers hebben zich laten vertegenwoordigen door hun gemachtigde en A. van der Poel. Verweerder heeft zich laten vertegenwoordigen door zijn gemachtigde.
      
    
  
  
    Wat ging aan het bestreden besluit vooraf?
    
    
      2.	Tijdens een controle op 9 november 2023 heeft een toezichthouder van verweerder geconstateerd dat het pand in strijd met het bestemmingsplan “ [bestemmingsplan 1] ” (bestemmingsplan) wordt gebruikt voor kamergewijze verhuur aan negen personen.
    
    
    
      2.1.
      Verweerder heeft bij brief van 29 november 2023 aan eisers het voornemen bekend gemaakt om hen een last onder dwangsom op te leggen in verband met voornoemde overtredingen. Eisers hebben op 13 december 2023 een zienswijze ingediend.
      
    
    
      2.2.
      In het primaire besluit en het bestreden besluit stelt verweerder zich op het standpunt dat geen sprake is van een gezamenlijke huishouding die duurzaam is. De bewoners van het pand – op dat moment vier Poolse personen en drie Oekraïense personen – werken alle voor hetzelfde uitzendbureau. Het betreffende uitzendbureau is huurder van het pand [adres] en de bewoners betalen huur aan het uitzendbureau. 
      
    
    
      2.3.
      Eisers zijn eigenaar van het pand [adres] . Eisers betogen op hierna te noemen gronden dat het bestreden besluit moet worden vernietigd. 
      
    
  
  
    Beoordeling door de rechtbank
    
    3. De rechtbank beoordeelt de last onder dwangsom. Zij doet dat aan de hand van de beroepsgronden van eisers.
    
    
      
        Overgangsrecht Omgevingswet
      
    
    
    4. Op 1 januari 2024 zijn de Omgevingswet en de Invoeringswet Omgevingswet in werking getreden. De last onder dwangsom is opgelegd na 1 januari 2024, maar het voornemen tot het opleggen van de last onder dwangsom is bekendgemaakt vóór 1 januari 2024. Op grond van artikel 4.5 van de Invoeringswet Omgevingswet blijft daarom het oude recht van toepassing, als op grond van het nieuwe recht nog steeds sprake is van een overtreding. Om die reden is het bestreden besluit ten onrechte gebaseerd op artikel 5.1 van de Omgevingswet. Omdat artikel 2.1, eerste lid, aanhef en onder c, van de Wet algemene bepalingen omgevingsrecht (Wabo) hetzelfde verbod bevat en in beide gevallen (uiteindelijk) getoetst moet worden aan de regels van het (oude) bestemmingsplan, zijn eisers en andere belanghebbenden door dit gebrek niet benadeeld. Daarom passeert de rechtbank dit gebrek met toepassing van artikel 6:22 van de Algemene wet bestuursrecht (Awb). 
    
    
      
        Toetsingskader
      
    
    
    5. Op grond van artikel 2.1, eerste lid, aanhef en onder c, van de Wabo is het verboden om zonder omgevingsvergunning een project uit te voeren, voor zover dat geheel of gedeeltelijk bestaat uit het gebruiken van gronden of bouwwerken in strijd met een bestemmingsplan.
    
      5.1.
      Op grond van artikel 4.1, onder a, van de regels van het bestemmingsplan zijn de voor de bestemming “Centrum” aangewezen gronden bestemd voor (voor zover relevant) woningen met aan huis verbonden beroepen.
      
    
    
      5.2.
      In artikel 1.77 van de planregels wordt een woning gedefinieerd als een complex van ruimten, dat blijkens zijn indeling en inrichting bestemd is voor de huisvesting van niet meer dan één huishouden.
      
    
    
      5.3.
      In artikel 1.46 van de planregels wordt een huishouden gedefinieerd als een persoon of groep personen die een huishouding voert, waarbij sprake is van onderlinge verbondenheid en continuïteit in de samenstelling ervan. Bedrijfsmatige kamerverhuur wordt daaronder niet begrepen.
      
    
    
      5.4.
      In artikel 1.5 van de regels van het bestemmingsplan “ [bestemmingsplan 2] ” ( [bestemmingsplan 2] ) wordt een woning of wooneenheid gedefinieerd als een complex van ruimten, dat blijkens zijn indeling en inrichting bestemd is voor de permanente huisvesting van niet meer dan één huishouden. Hieronder vallen tevens bijzondere woonvormen in de vorm van begeleid wonen voor mensen met dementie maar geen bedrijfsmatige kamergewijze verhuur.
      
      
        
          Standpunten van partijen
        
      
      
      
        6.	Eisers betogen dat sprake is van een huishouden in de zin van artikel 1.46 van de regels van het bestemmingsplan. De bewoners van het pand voeren een gezamenlijke huishouding die duurzaam is. De bewoners dragen bij aan de gemeenschappelijke huurlasten, maken gebruik van gemeenschappelijke voorzieningen, eten en koken gezamenlijk, verdelen de huishoudelijke taken en hebben een gemeenschappelijke huishoudpot. Dit komt overeen met de definitie van huishouding in de Van Dale: ‘het bestuur van een huis; het verrichten van huishoudelijke taken’. Er is volgens eisers sprake van een sterke onderlinge verbondenheid en continuïteit. De bewoners wonen al sinds 2022 samen en hebben in september 2023 een samenlevingsovereenkomst gesloten waarin zij aangeven dat zij zich duurzaam verbonden voelen met elkaar, dat die verbondenheid voortvloeit uit gedeelde normen en waarden, geloofsovertuiging, levensovertuiging en geborgenheid en affectie jegens elkaar en dat zij zich door de samenlevingsovereenkomst jegens elkaar hebben verbonden om voor elkaar te zorgen. Eisers voeren verder aan dat sprake is van een bijzondere woonvorm in de zin van artikel 1.5 van de regels van het [bestemmingsplan 2] . Uit deze definitie blijkt dat onder een huishouden niet alleen een traditioneel gezinsverband wordt begrepen. Ook de groep bewoners moet als huishouden worden aangemerkt, omdat de Poolse huisgenoten de alleenstaande Poolse man begeleiden, omdat hij niet goed voor zichzelf kan zorgen, en de Oekraïense vluchtelingen ondersteunen. Door ervan uit te gaan dat het samenleven van de bewoners niet wordt gekenmerkt door onderlinge verbondenheid en continuïteit en dat wel te doen bij ongehuwd samenwonenden, handelt verweerder in strijd met het discriminatieverbod van artikel 1 van de Grondwet. Tot slot voeren eisers aan dat het pand het hoofdverblijf van de bewoners is en dat zij zijn ingeschreven in de basisregistratie personen.
      
      
    
    
      6.1.
      Verweerder stelt zich op het standpunt dat het samenwonen van arbeidsmigranten niet gelijk gesteld kan worden aan een huishouden, omdat het samenleven niet wordt gekenmerkt door continuïteit en onderlinge verbondenheid. Het uitzendbureau waar de arbeidsmigranten voor werken heeft hen een kamer in het pand toegewezen en zij verblijven daar zolang zij werkzaam zijn voor het uitzendbureau. De bewoners hebben niet de intentie om de samenwoning voort te zetten na afloop van de periode dat zij in Nederland werkzaam zijn. Aan de overgelegde samenlevingsovereenkomst komt geen betekenis toe, omdat het geen notariële akte is en het document niet is ondertekend. 
      
      
        
          Het oordeel van de rechtbank
        
      
      
      
        7.	De rechtbank is van oordeel dat verweerder zich op het standpunt heeft kunnen stellen dat de groep bewoners in het pand van eisers niet als één huishouden kan worden aangemerkt. Van een groep personen met een onderlinge verbondenheid en continuïteit in de samenstelling daarvan is immers geen sprake. De rechtbank acht daarbij van belang dat de gemene deler tussen de bewoners is dat zij allen voor hetzelfde uitzendbureau werken, dat het uitzendbureau ook de huurder is van de woning en de woning aan de bewoners onderverhuurt. Aannemelijk is dat de wens van de bewoners om te huren wordt bepaald door de wens huisvesting te hebben in de periode dat zij voor het uitzendbureau werken.
      
    
    
      7.1.
      Dat van continuïteit in de samenstelling van de groep bewoners geen sprake is, blijkt ook uit de volgende feiten en omstandigheden. In de samenlevingsovereenkomst, die is opgesteld in september 2023, worden zeven bewoners genoemd. Tijdens de controle op 9 november 2023 woonden in het pand negen personen. Tijdens de beslissing op bezwaar was weer sprake van zeven bewoners. Ter zitting heeft verweerder toegelicht dat tijdens een controle in mei 2025 is gebleken dat van die zeven bewoners er nog maar drie in het pand woonden, samen met acht nieuwe bewoners. Uit een controle van de gemeentelijke basisadministratie in juli 2025 bleek dat weer andere bewoners zijn geregistreerd. Dit bevestigt het in het bestreden besluit ingenomen standpunt dat van continuïteit in de samenstelling van de groep bewoners geen sprake is.
      
    
    
      7.2.
      Het sluiten van de samenlevingsovereenkomst leidt niet tot een ander oordeel, omdat die overeenkomst het gebrek aan continuïteit in de samenstelling niet verhelpt. Bovendien lijkt de overeenkomst, gelet op de vrijwel identieke bewoordingen daarin, te zijn opgesteld om te voldoen aan de definitie die het bestemmingsplan geeft voor een huishouden en dus niet zozeer om een intrinsieke onderlinge verbondenheid van de bewoners vast te leggen. De rechtbank betrekt daarbij de verklaring van de vertegenwoordiger van de door eisers ingeschakelde beheerder van de woning ter zitting, dat het uitzendbureau over het algemeen behulpzaam is bij het opstellen van dit soort samenlevingsovereenkomsten om te kunnen voldoen aan de Nederlandse wet- en regelgeving. 
      
    
    
      7.3.
      Ook de door eisers genoemde uitspraak van de Afdeling bestuursrechtspraak van de Raad van State van 9 juli 2025 leidt niet tot een ander oordeel. In de zaak die in die uitspraak aan de orde is, waren er geen controlerapporten of andere stukken opgesteld aan de hand waarvan kon worden vastgesteld of sprake was van gebruik door een of meer mensen die geen huishouden vormden. In de onderhavige zaak is door de toezichthouder juist wél een controlerapport opgesteld waarin het aantal bewoners ten tijde van de controle op 9 november 2023 wordt vermeld. Tussen partijen staat niet ter discussie om welke personen het gaat. De zeven personen die genoemd worden in de samenlevingsovereenkomst waren ook de bewoners van het pand ten tijde van de controle. Tijdens de controle waren er ook nog twee andere personen aanwezig in het pand, die in de periode tussen de controle en het bestreden besluit weer zijn vertrokken. Ook dit staat niet ter discussie. Ook is er geen discussie tussen partijen over het feit dat alle bewoners werken voor het uitzendbureau dat de huurder is van de woning. De situatie in de door eisers genoemde uitspraak is daarom niet vergelijkbaar met de situatie waarop het bestreden besluit ziet. 
    
    
      7.4.
      Ook het betoog van eisers dat sprake is van een bijzondere woonvorm in de zin van artikel 1.5 van de regels van het [bestemmingsplan 2] slaagt niet, nu daarin slechts is vermeld dat tevens bijzondere woonvormen in de vorm van begeleid wonen voor mensen met dementie onder ‘huishouden’ worden verstaan. Daarvan is in dit geval geen sprake.
      
      
    
    
      7.5.
      De conclusie is dat het gebruik van het pand in strijd is met artikel 4.1, onder a, van de regels van het bestemmingsplan. Nu daarvoor geen omgevingsvergunning is verleend, is sprake van een overtreding van artikel 2.1, eerste lid, aanhef en onder c, van de Wabo, waartegen verweerder handhavend kon optreden.
    
    
      7.6.
      Op grond van vaste rechtspraak geldt bij handhavingsbesluiten als uitgangspunt dat het algemeen belang gediend is met handhaving en dat om die reden in de regel tegen een overtreding moet worden opgetreden. Handhavend optreden is alleen onevenredig als er in het concrete geval omstandigheden zijn waaraan een zodanig zwaar gewicht toekomt dat het algemeen belang dat gediend is met handhaving daarvoor moet wijken. Dan is er een bijzonder geval waarin toch van handhavend optreden moet worden afgezien. Een bijzonder geval kan zich bijvoorbeeld voordoen bij concreet zicht op legalisatie, maar ook andere omstandigheden van het concrete geval kunnen leiden tot het oordeel dat er een bijzonder geval is. Andere redenen om van handhavend optreden af te zien kunnen zich bijvoorbeeld voordoen bij een schending van het gelijkheidsbeginsel of het vertrouwensbeginsel.
      
    
    
      7.7.
      Van bijzondere omstandigheden om van handhavend optreden af te zien is de rechtbank niet gebleken. Naar het oordeel van de rechtbank is het bestreden besluit, anders dan eisers stellen, niet in strijd met artikel 1 van de Grondwet, omdat daarmee een regel van het bestemmingsplan wordt gehandhaafd die voor iedereen geldt, niet alleen voor arbeidsmigranten. De rechtbank is daarom van oordeel dat verweerder de last onder dwangsom heeft mogen opleggen.
      
    
  
  
    Conclusie en gevolgen
    
    8. Het beroep is ongegrond.
    
    9. Voor een proceskostenveroordeling bestaat geen aanleiding. Het door de rechtbank ambtshalve geconstateerde en gepasseerde gebrek in het bestreden besluit is immers niet de aanleiding geweest voor het instellen van het beroep door eisers.
    
    
  
  
    Beslissing
    
    
      De rechtbank verklaart het beroep ongegrond.
    
    
    
    
      Deze uitspraak is gedaan door mr. A.J. van der Ven, rechter, in aanwezigheid van mr. H.B. Brandwijk, griffier. De beslissing is in het openbaar uitgesproken op 25 augustus 2025.
    
    
    
    
    
    
      griffier						rechter
    
    
    
    
    
      Afschrift verzonden aan partijen op:
    
    
    
  
  
    Informatie over hoger beroep
    Een partij die het niet eens is met deze uitspraak, kan een hogerberoepschrift sturen naar de Afdeling bestuursrechtspraak van de Raad van State waarin wordt uitgelegd waarom deze partij het niet eens is met deze uitspraak. Het hogerberoepschrift moet worden ingediend binnen zes weken na de dag waarop deze uitspraak is verzonden. Kan de indiener de behandeling van het hoger beroep niet afwachten, omdat de zaak spoed heeft, dan kan de indiener de voorzieningenrechter van de Afdeling bestuursrechtspraak van de Raad van State vragen om een voorlopige voorziening (een tijdelijke maatregel) te treffen.
  
  
     Zie de uitspraak van de Afdeling bestuursrechtspraak van de Raad van State van 3 juli 2024, ECLI:NL:RVS:2024:2645, r.o. 20.
  
  
     Verweerder verwijst naar de uitspraak van de Afdeling bestuursrechtspraak van de Raad van State van 26 augustus 2024, ECLI:NL:RVS:2024:3443.
  
  
     Vgl. de uitspraken van de (voorzieningenrechter van de) Afdeling bestuursrechtspraak van de Raad van State van 2 mei 2007, ECLI:NL:RVS:2007:BA4193, r.o. 2.3.1, 8 november 2017, ECLI:NL:RVS:2017:3017, r.o. 8.2 en 26 augustus 2024, ECLI:NL:RVS:2024:3443, r.o. 3.2.
  
  
     De uitspraak van de Afdeling bestuursrechtspraak van de Raad van State van 9 juli 2025, ECLI:NL:RVS:2025:3124.
  
  
     Zie o.m. de uitspraak van de Afdeling bestuursrechtspraak van de Raad van State van 5 maart 2025, ECLI:NL:RVS:2025:678.