ECLI:NL:RVS:2025:4942, Raad van State, 15-10-2025, 202201372/1/A2
Raad van State — Uitspraak 
Datum: 2025-10-15 00:00:00.000000
Rechtsgebied: Bestuursrecht

Samenvatting: Bij besluit van 8 mei 2021 heeft de Belastingdienst/Toeslagen een bedrag van € 4.375,00 teruggevorderd in verband met onverschuldigd betaalde voorschotten kindgebonden budget over het jaar 2020. Op 27 december 2019 heeft [appellant] voor het jaar 2020 een voorschot van € 4.375,00 op een kindgebonden budget voor haar zoons [kind 1] en [kind 2] ontvangen. Op 1 maart 2021 is [appellant] getrouwd en met haar zoons verhuisd naar het adres van haar echtgenoot in [woonplaats], België. De Dienst heeft het voorschot teruggevorderd omdat dat [appellant] voor het jaar 2020 voor haar zoons ook recht had op gezinsbijslag van de Belgische overheid. De Dienst verwijst naar de artikelen 68 en 84 van de Verordening (EG) nr. 883/2004 van het Europees Parlement en de Raad van 29 april 2004 betreffende de coördinatie van de socialezekerheidsstelsels (hierna: de Verordening). Deze Verordening beoogt ongewenste cumulatie van uitkeringen uit verschillende lidstaten te voorkomen. [appellant] heeft tegen dit besluit bezwaar gemaakt, de Dienst heeft het besluit na bezwaar gehandhaafd. [appellant] heeft daartegen beroep ingesteld.

202201372/1/A2.
    Datum uitspraak: 15 oktober 2025
    AFDELING
    BESTUURSRECHTSPRAAK
    Uitspraak op de hoger beroepen van:
    1.       de Dienst Toeslagen (voorheen: de Belastingdienst/Toeslagen; hierna ook: de Dienst),
    2.       [appellant], wonend te [woonplaats],
    appellanten,
    tegen de uitspraak van de rechtbank Midden-­Nederland van 21 januari 2022 in zaak nr. 21/3799 in het geding tussen:
    [appellant]
    en
    de Belastingdienst/Toeslagen.
    Procesverloop
    Bij besluit van 8 mei 2021 heeft de Dienst een bedrag van € 4.375,00 teruggevorderd in verband met onverschuldigd betaalde voorschotten kindgebonden budget over het jaar 2020.
    Bij besluit van 1 september 2021 heeft de Dienst het door [appellant] daartegen gemaakte bezwaar ongegrond verklaard.
    Bij uitspraak van 21 januari 2022 heeft de rechtbank het door [appellant] daartegen ingestelde beroep gegrond verklaard, het besluit van 1 september 2021 vernietigd en het besluit van 8 mei 2021 herroepen.
    Tegen deze uitspraak heeft de Dienst hoger beroep ingesteld.
    [appellant] heeft een schriftelijke uiteenzetting gegeven en incidenteel hoger beroep ingesteld.
    De Dienst heeft een zienswijze gegeven.
    De Afdeling heeft de zaak ter zitting behandeld op 9 december 2024, waar de Dienst, vertegenwoordigd door [gemachtigde] en [appellant], vertegenwoordigd door mr. E.R. Peeters, advocaat te Valkenburg aan de Geul, zijn verschenen.
    Overwegingen
    Wie, wat, waar
    1.       Op 27 december 2019 heeft [appellant] voor het jaar 2020 een voorschot van € 4.375,00 op een kindgebonden budget voor haar zoons [kind 1] en [kind 2] ontvangen. Op 1 maart 2021 is [appellant] getrouwd en met haar zoons verhuisd naar het adres van haar echtgenoot in [woonplaats], België.
    Wettelijk kader
    2.       De toepasselijke wettelijke bepalingen zijn opgenomen in de bijlage bij deze uitspraak. Deze bijlage maakt deel uit van deze uitspraak.
    Het bestreden besluit
    3.       De Dienst heeft het voorschot teruggevorderd omdat dat [appellant] voor het jaar 2020 voor haar zoons ook recht had op gezinsbijslag van de Belgische overheid. De Dienst verwijst naar de artikelen 68 en 84 van de Verordening (EG) nr. 883/2004 van het Europees Parlement en de Raad van 29 april 2004 betreffende de coördinatie van de socialezekerheidsstelsels (hierna: de Verordening). Deze Verordening beoogt ongewenste cumulatie van uitkeringen uit verschillende lidstaten te voorkomen.
    3.1.    [appellant] heeft tegen dit besluit bezwaar gemaakt, de Dienst heeft het besluit na bezwaar gehandhaafd. [appellant] heeft daartegen beroep ingesteld.
    De aangevallen uitspraak
    4.       De Dienst heeft bij de rechtbank aangegeven dat de terugvordering bij nader inzien had moeten worden beperkt tot € 1.155,08. Dit is het bedrag dat [appellant] van de Belgische overheid en dus niet tevens van de Nederlandse overheid kon ontvangen.
    4.1.    De rechtbank heeft het beroep alleen al daarom terecht gegrond verklaard.
    4.2.    De rechtbank heeft vervolgens geoordeeld dat de Dienst helemaal niets mocht terugvorderen, omdat noch de Algemene wet inkomensafhankelijke regelingen, noch de Verordening een bevoegdheid tot terugvordering van ten onrechte verstrekte voorschotten bevat.
    4.3.    De rechtbank heeft verder geoordeeld dat het beroep van [appellant] op het vertrouwensbeginsel niet slaagt.
    Het hoger beroep en het oordeel van de Afdeling
    5.       De Dienst betoogt dat zij in een geval als dit wel een bevoegdheid tot terugvordering heeft. Dit betoog slaagt (vergelijk ook de uitspraak van de Afdeling van 21 oktober 1996, ECLI:NL:RVS1009:ZF2335). De Verordening wil voorkomen dat een persoon van twee lidstaten twee keer een uitkering krijgt voor dezelfde feiten. De Dienst heeft [appellant] voor 2020 een uitkering verleend ten behoeve van haar zoons. [appellant] betwist niet dat zij in 2020 ook aanspraak had op een Belgische uitkering ten behoeve van haar zoons. De Verordening wil een dergelijke samenloop van uitkeringen tegengaan. Dit samenloopverbod zou niet effectief zijn als een in strijd met dit verbod verleende uitkering niet zou kunnen worden teruggevorderd.
    Het hoger beroep van de Dienst slaagt.
    Het incidenteel hoger beroep en het oordeel van de Afdeling
    6.       [appellant] betoogt dat
    a) er geen samenloop in de zin van artikel 68 van de Verordening is;
    b) de Verordening geen bevoegdheid biedt om haar Nederlandse uitkering terug te vorderen, en
    c) de Dienst bij haar het vertrouwen heeft gewekt dat niet zou worden teruggevorderd.
    6.1.    [appellant] betwist niet dat zij voor 2020 zowel van de Belgische als van de Nederlandse overheid een uitkering voor haar zoons heeft ontvangen. De Belgische uitkering berustte op het feit dat haar echtgenoot in 2020 in België werkte. De Nederlands uitkering berustte op het feit dat zij toen nog in Nederland woonde. Volgens artikel 68, eerste lid, aanhef en onder a, van de Verordening heeft een uitkering op grond van werk voorrang boven een uitkering op grond van woonplaats. De Dienst mocht en moest dus de Belgische uitkering aftrekken van haar Nederlandse uitkering en het verschil terugvorderen.
    Onderdeel a van het incidenteel hoger beroep slaagt niet.
    6.2.    Uit artikel 84, eerste lid, van de Verordening volgt dat een bestuursorgaan een in strijd met de Verordening verleende uitkering kan terugvorderen. Een andere uitleg zou de Verordening krachteloos maken.
    Onderdeel b van het incidenteel hoger beroep slaagt niet.
    6.3.    [appellant] maakt niet aannemelijk dat de Dienst haar heeft toegezegd om niets terug te vorderen. Uit de verklaring van haar gestelde vriendin [persoon] van 11 mei 2021 volgt geen ondubbelzinnige toezegging. De WhatsApp-berichten die zij heeft overgelegd zijn grotendeels gesteld in een vreemde taal en niet vertaald. Daardoor zijn deze berichten voor de Afdeling onleesbaar en onbruikbaar.
    Onderdeel c van het incidenteel hoger beroep slaagt niet.
    Conclusie
    7.       Het hoger beroep van de Dienst is gegrond. Het incidenteel hoger beroep van [appellant] is ongegrond. De uitspraak van de rechtbank moet worden vernietigd voor zover de rechtbank het besluit van 1 september 2021 geheel heeft vernietigd en, zelf in de zaak voorziend, heeft volstaan met herroeping van het besluit van 8 mei 2021. De uitspraak moet voor het overige worden bevestigd. Doende hetgeen de rechtbank had behoren te doen, zal de Afdeling het besluit van 1 september 2021 slechts vernietigen voor zover daarin de hoogte van het terug te vorderen bedrag niet is verlaagd. Het besluit van 8 mei 2021 wordt herroepen, voor zover de hoogte van het terug te vorderen bedrag daarin is vastgesteld op € 4.375,00. De Afdeling zal bepalen dat de Dienst € 1.155,08 mag terugvorderen. De Afdeling zal ook bepalen dat deze uitspraak in de plaats treedt van het vernietigde besluit.
    7.1.    De Dienst hoeft geen proceskosten te vergoeden.
    Overschrijding redelijke termijn
    8.       De redelijke termijn, die uitgangspunt is voor de afdoening van bestuursrechtelijke geschillen die bestaan uit een bezwaarprocedure en twee rechterlijke instanties, is in dit geval vier jaar. De redelijke termijn vangt aan op het moment waarop het bestuursorgaan het bezwaarschrift heeft ontvangen. Zie de uitspraak van de Afdeling van 18 januari 2023, ECLI:NL:RVS:2023:155, onder 6.2.
    8.1.    De dienst heeft het bezwaarschrift van [appellant] tegen het besluit van 8 mei 2021 op 6 juni 2021 ontvangen. Met de uitspraak van vandaag is de procedure beëindigd. Daarmee heeft de procedure vier jaar en ruim vier maanden geduurd.
    8.2.    In beginsel is de bestuursrechter niet gehouden te toetsen of de redelijke termijn als bedoeld in artikel 6, eerste lid, van het Verdrag tot bescherming van de rechten van de mens en de fundamentele vrijheden (hierna: het EVRM) is overschreden wanneer in hoger beroep niet over de duur van de procedure wordt geklaagd. In dit geval is dit anders, omdat de Afdeling het onderzoek op 9 december 2024 heeft gesloten. Er was op die datum nog geen overschrijding van de redelijke termijn en deze was, uitgaande van de in artikel 8:66 van de Algemene wet bestuursrecht neergelegde termijn voor het doen van een schriftelijke uitspraak, ook niet te voorzien, zodat er voor [appellant] ook geen reden was daarover te klagen. De Afdeling beoordeelt daarom ambtshalve of een vergoeding van immateriële schade moet worden toegekend.
    8.3.    Uitgaande van een forfaitair bedrag van € 500,00 per half jaar dat de redelijke termijn is overschreden, waarbij het totaal van de overschrijding naar boven wordt afgerond, bedraagt het aan [appellant] toe te kennen bedrag € 500,00. Omdat de overschrijding geheel aan de Afdeling is toe te rekenen, wordt de Staat veroordeeld tot vergoeding van de door [appellant] geleden immateriële schade.
    Beslissing
    De Afdeling bestuursrechtspraak van de Raad van State:
    I.        verklaart het hoger beroep van de Dienst Toeslagen gegrond;
    II.       verklaart het incidenteel hoger beroep van [appellant] ongegrond;
    III.      vernietigt de uitspraak van de rechtbank Midden-Nederland van 21 januari 2022, in zaak nummer 21/3799, voor zover de rechtbank het besluit van 1 september 2021 geheel heeft vernietigd en zelf in de zaak heeft voorzien door te volstaan met herroeping van het besluit van 8 mei 2021;
    IV.      bevestigt deze uitspraak voor het overige;
    V.       vernietigt het besluit van 1 september 2021, voor zover daarin de hoogte van het terug te vorderen bedrag niet is verlaagd;
    VI.      herroept het besluit van 8 mei 2021 voor zover daarin de hoogte van de terugvordering is vastgesteld op € 4.375,00;
    VII.     bepaalt dat de Dienst Toeslagen € 1.155,08 van [appellant] mag terugvorderen;
    VIII.    bepaalt dat deze uitspraak in de plaats treedt van het vernietigde besluit van 1 september 2021;
    IX.      veroordeelt de Staat der Nederlanden (de minister van Binnenlandse Zaken en Koninkrijksrelaties) tot betaling aan [appellant] van een schadevergoeding van € 500,00.
    Aldus vastgesteld door mr. N. Verheij, voorzitter, en mr. G.T.J.M. Jurgens en mr. C.C.W. Lange, leden, in tegenwoordigheid van mr. M. van Duijvenbode, griffier.
    De voorzitter is verhinderd de uitspraak te ondertekenen
    w.g. Van Duijvenbode
    griffier
    Uitgesproken in het openbaar op 15 oktober 2025
    1081
     
    BIJLAGE
     
    Verordening (EG) nr. 883/2004 van het Europees parlement en de Raad van 29 april 2004 betreffende de coördinatie van de socialezekerheidsstelsels
    Artikel 68 Prioriteitsregels bij samenloop
    1. Indien gedurende hetzelfde tijdvak en voor dezelfde gezinsleden in uitkeringen is voorzien op grond van de wetgeving van meer dan een lidstaat, zijn de volgende prioriteitsregels van toepassing:
    a) Indien door meer dan een lidstaat uitkeringen verschuldigd zijn op verschillende gronden, is de volgorde van prioriteit de volgende: eerst de rechten verkregen op grond van werkzaamheden, al dan niet in loondienst, vervolgens de rechten verkregen op grond van een pensioen, en tenslotte de rechten op grond van de woonplaats;
    b) Indien door meer dan een lidstaat uitkeringen verschuldigd zijn op dezelfde grond, wordt de volgorde van prioriteit vastgesteld op basis van de volgende subsidiaire criteria:
    i) indien het gaat om rechten die verkregen zijn op grond van werkzaamheden, al dan niet in loondienst: de woonplaats van de kinderen, mits er dergelijke werkzaamheden worden verricht, en subsidiair, in voorkomend geval, het hoogste bedrag aan uitkeringen waarin de betrokken wetgevingen voorzien. In dat laatste geval worden de kosten van de uitkeringen verdeeld volgens in de toepassingsverordening bepaalde criteria; ii) indien het gaat om rechten die verkregen zijn op grond van een pensioen: de woonplaats van de kinderen, mits op grond van deze wetgeving een pensioen moet worden uitgekeerd, en subsidiair, in voorkomend geval, het langste onder de betrokken wetgevingen vervulde tijdvak van verzekering of verblijf; 30.4.2004 NL Publicatieblad van de Europese Unie L 166/ 77;
    iii) indien het gaat om rechten die verkregen zijn op grond van de woonplaats: de woonplaats van de kinderen.
    2. Bij samenloop van rechten worden de gezinsuitkeringen toegekend overeenkomstig de wetgeving die volgens lid 1 als prioritair is aangemerkt. De rechten op gezinsuitkeringen die verschuldigd zijn op grond van de andere betrokken wetgeving of wetgevingen, worden geschorst ter hoogte van het bedrag dat bij de wetgeving van de eerste lidstaat is vastgesteld en, zo nodig, wordt het deel dat dit bedrag overschrijdt uitbetaald in de vorm van een aanvullende toeslag. Als het recht op de uitkering in kwestie alleen gebaseerd is op de woonplaats, hoeft deze aanvullende toeslag echter niet te worden uitgekeerd voor kinderen die in een andere lidstaat wonen.
    3. Indien er uit hoofde van artikel 67 een aanvraag om gezinsuitkeringen wordt ingediend bij het bevoegde orgaan van de lidstaat waarvan de wetgeving toepasselijk is, maar niet op grond van het prioritair recht overeenkomstig de leden 1 en 2.
    a) zendt dat orgaan de aanvraag onverwijld door naar het bevoegde orgaan van de lidstaat waarvan de wetgeving prioritair van toepassing is; het stelt de betrokkene daarvan in kennis en betaalt, onverminderd de bepalingen van de toepassingsverordening betreffende de voorlopige toekenning van uitkeringen, zo nodig, de in lid 2 genoemde aanvullende toeslag uit;
    b) neemt het bevoegde orgaan van de lidstaat waarvan de wetgeving prioritair van toepassing is, de aanvraag in behandeling alsof het rechtstreeks bij dat orgaan was ingediend; de datum waarop de aanvraag bij het eerste orgaan is ingediend, wordt beschouwd als de datum waarop de aanvraag bij het prioritaire orgaan is ingediend.
    Artikel 84 Inning van premies of bijdragen en terugvordering van prestaties
    1. Premies of bijdragen die aan een orgaan van een lidstaat verschuldigd zijn, en prestaties die ten onrechte door een orgaan van een lidstaat zijn verleend, kunnen in een andere lidstaat worden geïnd, respectievelijk teruggevorderd, volgens de procedures en met de waarborgen en voorrechten die van toepassing zijn op de inning van premies of bijdragen die verschuldigd zijn aan, en de terugvordering van prestaties die ten onrechte zijn verleend door, het overeenkomstige orgaan van laatstbedoelde lidstaat.
    2. Voor tenuitvoerlegging vatbare beslissingen van rechterlijke en overheidsinstanties betreffende de inning van premies of bijdragen, renten en alle andere kosten of de terugvordering van krachtens de wetgeving van een lidstaat ten onrechte verleende prestaties, worden op verzoek van het bevoegde orgaan in een andere lidstaat erkend en ten uitvoer gelegd binnen de grenzen en volgens de procedures waarin de wetgeving voorziet en volgens alle andere procedures die van toepassing zijn op gelijkaardige beslissingen van die lidstaat. Deze beslissingen worden door het bevoegde orgaan uitvoerbaar in die lidstaat verklaard voor zover de wetgeving en alle andere procedures van die lidstaat dit vereisen.
    3. In geval van gedwongen tenuitvoerlegging, faillissement of akkoord genieten de vorderingen van het orgaan van een lidstaat in een andere lidstaat dezelfde voorrechten als die welke de wetgeving van laatstbedoelde lidstaat toekent aan vorderingen van dezelfde aard. 4. De wijze van toepassing van dit artikel, inclusief de te vergoeden kosten, wordt geregeld bij de toepassingsverordening of, voor zover nodig en bij wijze van aanvulling, door middel van overeenkomsten tussen lidstaten.