ECLI:NL:CRVB:2008:BD7970, Centrale Raad van Beroep, 29-07-2008, 07-1329 WWB
Centrale Raad van Beroep — Uitspraak 
Datum: 2008-07-29 00:00:00.000000
Rechtsgebied: Bestuursrecht; Socialezekerheidsrecht

Samenvatting: Zeer ernstige misdraging. Grammaticale uitleg.

07/1329 WWB
    
    
    
    
    Centrale Raad van Beroep
    
    
    Meervoudige kamer
    
    
    U I T S P R A A K
    
    
    
    
    
    
    
    
    op het hoger beroep van:
    
    het College van burgemeester en wethouders van de gemeente Heerlen, (hierna: appellant),
    
    tegen de uitspraak van de rechtbank Maastricht van 9 februari 2007, 06/1692 (hierna: aangevallen uitspraak),
    
    in het geding tussen:
    
    
      [betrokkene] (hierna: betrokkene) 
      en
    
    
    appellant 
    
    
    
    
    
    
    Datum uitspraak: 29 juli 2008
     
    
    
    I. PROCESVERLOOP
    
    Appellant heeft hoger beroep ingesteld.
    
    Namens betrokkene heeft mr. W.A.M. Maatman-Abarbanel, advocaat te Hoensbroek, een verweerschrift ingediend.
    
    Het onderzoek ter zitting heeft plaatsgevonden op 15 juli 2008. Appellant heeft zich laten vertegenwoordigen door mr. P.S.P. Vanderheyden en mr. J.P.H.M. Quaedvlieg, beiden werkzaam bij de gemeente Heerlen. Betrokkene is niet verschenen.
    
    
    II. OVERWEGINGEN
    
    1.1. De Raad gaat uit van de volgende in dit geding van belang zijnde feiten en omstandigheden.
    
    1.2. Betrokkene ontvangt bijstand, laatstelijk ingevolge de Wet werk en bijstand (WWB). Bij brief van 26 maart 2001 is aan betrokkene voor de duur van zes maanden de toegang tot het gebouw van de dienst Welzijn, Werkgelegenheid en Sociale Zaken van de gemeente Heerlen (hierna: de dienst) ontzegd. Op de grond dat betrokkene zich tegenover medewerkers van de dienst wederom onacceptabel had gedragen, is hem bij brief van 5 augustus 2002 voor onbepaalde tijd de toegang tot het gebouw van de dienst ontzegd. 
    
    1.3. Op 13 september 2005 heeft betrokkene zich eigener beweging gemeld bij de voordeur van het gebouw van de dienst om te informeren naar het tijdstip waarop de maandelijkse uitkering aan hem betaalbaar zou worden gesteld. De aanwezige receptionist heeft betrokkene gewezen op het voor hem geldende gebouwverbod en hem meegedeeld dat hij voor het antwoord op zijn vragen tijdens de gebruikelijke tijden contact kon opnemen met de hem toegewezen contactpersoon. Hierop is betrokkene het gebouw van de dienst binnengegaan en heeft daar vernielingen aangericht.
    
    1.4. Bij vonnis van 27 september 2005 is betrokkene met toepassing van artikel 350 van het Wetboek van Strafrecht wegens zaaksbeschadiging veroordeeld tot een werkstraf voor de duur van 30 uren en vrijgesproken van hetgeen hem overigens ten laste is gelegd.
    
    1.5. Bij besluit van 29 september 2005 heeft appellant met ingang van 1 september 2005 voor een periode van drie maanden de bijstand van betrokkene met 100% verlaagd. Appellant heeft hierbij overwogen dat betrokkene op 13 september 2005 vernielingen heeft aangericht en medewerkers van de dienst heeft belaagd, bedreigd en mishandeld. 
    
    1.6. Hangende het bezwaar heeft de voorzieningenrechter van de rechtbank bij uitspraak van 22 november 2005 het verzoek van betrokkene tot het treffen van een voorlopige voorziening toegewezen in dier voege dat het besluit van 29 september 2005 is geschorst. 
    
    1.7. Vervolgens heeft appellant bij besluit van 28 juni 2006 het tegen het besluit van 29 september 2005 gemaakte bezwaar gegrond verklaard en de verlaging van de bijstand herroepen voor zover deze de periode van een maand te boven gaat. Appellant heeft hierbij verwezen naar artikel 18, tweede lid, van de WWB in verbinding met artikel 43 van de Verordening Wet werk en bijstand van de gemeente Heerlen (hierna: Verordening).
    
    
      2. De rechtbank heeft bij de thans aangevallen uitspraak - met beslissingen inzake proceskosten en griffierecht - het beroep van betrokkene tegen het besluit van 28 juni 2006 gegrond verklaard, dat besluit vernietigd en appellant opgedragen een nieuw besluit op het bezwaar van betrokkene te nemen. De rechtbank heeft daartoe onder meer het volgende overwogen (waarbij voor verweerder appellant en voor eiser betrokkene moet worden gelezen): 
      “Anders dan de voorzieningenrechter is de rechtbank van oordeel dat de in de tekst van artikel 18, tweede lid, van de WWB vervatte zinsnede ‘het zich jegens het college zeer ernstig misdragen’ niet zozeer een vorm van tekortschietend besef van verantwoordelijkheid voor de voorziening in het bestaan is, maar veeleer moet worden opgevat als een bijzondere vorm van niet of niet voldoende nakomen van de uit de WWB voortvloeiende verplichtingen. Ook de gemeentelijke regelgever lijkt daar, gelet op de toelichting bij artikel 43 van de verordening, van uit te gaan. De rechtbank acht hiertoe verder van belang dat de bewoordingen waarin artikel 18, tweede lid, van de WWB is geformuleerd op zich zelf duidelijk zijn en dat ook in grammaticaal opzicht geen discussie kan bestaan waar de tussenzin ‘waaronder begrepen het zich jegens het college zeer ernstig misdragen’ op terugslaat. (…) 
    
    
    Een en ander betekent dat het door verweerder aan eiser verweten gedrag niet alleen moet kunnen worden aangemerkt als een vorm van ‘zich jegens het college zeer ernstig misdragen’, maar bovendien ook ertoe moet hebben geleid dat eiser kan worden tegengeworpen dat hij hierdoor een uit de WWB voortvloeiende verplichting niet of onvoldoende is nagekomen. Of, zoals de voorzieningenrechter het heeft geformuleerd, de toe te passen sanctie dient verband te houden met het doel van de wet, te weten het vaststellen van het recht op bijstand en waar dit verband niet aanwezig is, treedt het sanctieopleggend orgaan buiten zijn bevoegdheid. Pas wanneer aan beide cumulatieve vereisten is voldaan, kan er naar het oordeel van de rechtbank sprake zijn van de door de wetgever bedoelde situatie, waarin gedrag dat in alle gevallen als onacceptabel wordt bestempeld overeenkomstig de verordening moet leiden tot een verlaging van de uitkering. De onmiskenbaar veel ruimere uitleg die verweerder blijkens het bestreden besluit voorstaat [zie blz. 4, onder 4. geen punitieve sanctie], namelijk dat het zich zeer ernstig misdragen jegens het college een zelfstandig aan de bijstand verbonden verplichting is geworden, moet dan ook worden verworpen. (…) 
    
    De rechtbank stelt vervolgens vast dat uit de voorhanden gedingstukken alsmede gelet op het verhandelde ter zitting, naar voren komt dat eiser zich op 13 september 2005 geheel op eigen initiatief tot verweerder, althans tot de dienst heeft gewend teneinde zich daar te laten informeren over het beweerdelijk uitblijven van de uitbetaling van zijn uitkering. Eiser was door verweerder niet opgeroepen en ook overigens bestond er in het kader van de uitvoering van de WWB voor eiser geen verplichting om op 13 september 2005 te verschijnen op het kantoor van voormelde dienst. Uit de voorhanden gedingstukken blijkt evenmin dat de uitbetaling van de uitkering was opgeschort of dat verweerder op dat moment onderzoek verrichtte naar de hoogte van, of het recht op, deze uitkering. Dat lag ook allerminst voor de hand, gelet op de - door eiser weliswaar betwiste - mededeling van de receptionist dat er niets aan de hand was en dat de uitkering gewoon op de 15e zou worden uitbetaald, wat gebruikelijk is in de gemeente Heerlen. Verder is niet gebleken dat verweerder inlichtingen in relatie tot de uitkering of de voortzetting daarvan aan eiser had gevraagd en ten slotte blijkt uit niets dat eisers medewerking op dat moment redelijkerwijs nodig was voor de uitvoering van de WWB.”
    	
    3. Appellant heeft zich in hoger beroep tegen deze uitspraak gekeerd. Appellant stelt zich op het standpunt dat het zeer ernstig misdragen ofwel een bijzondere vorm is van een tekortschietend besef van verantwoordelijkheid voor de voorziening in het bestaan dan wel als een aparte aan de bijstand verbonden verplichting tot het nalaten van zulk gedrag moet worden beschouwd. Appellant is op grond hiervan van oordeel dat hij bevoegd is tot het opleggen van een maatregel ook in het geval de gedraging zich niet manifesteert in een situatie waarbinnen het recht op bijstand van betrokkene onderwerp van discussie is. 
    
    4. De Raad komt tot de volgende beoordeling.
      
    4.1. Artikel 18, tweede lid, van de WWB luidt, voor zover hier van belang, dat het college, indien de belanghebbende naar het oordeel van het college tekortschietend besef van verantwoordelijkheid betoont voor de voorziening in het bestaan dan wel de uit deze wet voortvloeiende verplichtingen niet of niet voldoende nakomt, waaronder begrepen het zich jegens het college zeer ernstig misdragen, overeenkomstig de verordening, bedoeld in artikel 8, eerste lid, onderdeel b, de bijstand verlaagt. Van een verlaging wordt afgezien, indien elke vorm van verwijtbaarheid ontbreekt. 
    
    
      4.2. Ingevolge artikel 43, eerste lid, van de Verordening legt het college, indien de belanghebbende zich jegens het college of diens medewerkers zeer ernstig misdraagt, een maatregel op. Op grond van het tweede lid bedraagt die maatregel:
      a)  vijftig procent van de bijstandsnorm gedurende een maand indien de gedraging gekwalificeerd kan worden als vernieling;
      b)  honderd procent van de bijstandsnorm gedurende een maand indien de gedraging gekwalificeerd kan worden als bedreiging, belaging of mishandeling.
    
    
    4.3. Met de rechtbank is de Raad van oordeel dat “het zich jegens het college zeer ernstig misdragen” in de zin van artikel 18, tweede lid, van de WWB niet kan worden aangemerkt als een vorm van tekortschietend besef voor de voorziening in het bestaan. Immers, naar zijn aard kan een ernstige misdraging jegens het college of zijn ambtenaren geen invloed hebben op de voorziening in de noodzakelijke kosten van het bestaan van de betrokkene. 
    
    4.4. Voorts deelt de Raad niet de opvatting van appellant dat “het zich jegens het college zeer ernstig misdragen” moet worden beschouwd als een aparte aan de bijstand verbonden verplichting tot het nalaten van dit gedrag. Met de rechtbank is de Raad van oordeel dat de bewoordingen van artikel 18, tweede lid, van de WWB ertoe leiden dat de zin “waaronder begrepen het zich jegens het college zeer ernstig misdragen” terugslaat op het niet of niet voldoende nakomen van “de uit deze wet dan wel de artikelen 28, tweede lid, of 29, eerste lid, van de Wet structuur uitvoeringsorganisatie werk en inkomen voortvloeiende verplichtingen”. Wat de WWB betreft kunnen dat zijn de verplichtingen zoals die zijn opgenomen in artikel 9, eerste lid, de inlichtingenverplichting van artikel 17, eerste lid, alsmede de in het tweede lid en vierde lid van dat artikel en eventuele op grond van paragraaf 6.3 opgelegde verplichtingen.
    
    4.5. De Raad vindt voor deze - grammaticale - uitleg ook steun in de wetsgeschiedenis van artikel 18, tweede lid, van de WWB waarin de wetgever tot uitgangspunt neemt dat “het zich jegens het college zeer ernstig misdragen” een bijzondere situatie is waarin sprake is van het niet nakomen van aan de uitkering verbonden verplichtingen (zie Kamerstukken II, 2002-2003, 28 870, nr. 5, blz. 48). Voorts wijst de Raad erop dat ook de Verordening in dezelfde richting wijst. Artikel 43 van de Verordening is namelijk opgenomen in paragraaf 4.5 dat gaat over de medewerkingsverplichting en in de toelichting op dit artikel is vermeld dat het moet gaan om ernstige misdragingen “onder omstandigheden die rechtstreeks verband houden met de uitvoering van deze wet.”. 
    
    4.6. Een en ander houdt in dat aan de toepassingsvoorwaarden van artikel 18, tweede lid, van de WWB is voldaan indien sprake is van het niet of onvoldoende nakomen van een of meer van de hierboven onder 4.5 genoemde verplichtingen met als verzwarende omstandigheid dat sprake is van agressief, aan de belanghebbende toe te rekenen gedrag jegens het college en bij de uitvoering van de WWB betrokken personen dat in het normale menselijke verkeer in alle gevallen als onacceptabel kan worden beschouwd. De Raad merkt hierbij volledigheidshalve nog op dat dit niet betekent - anders dan wellicht uit de aangevallen uitspraak kan worden afgeleid - dat een verlaging van de bijstand wegens een zeer ernstige misdraging alleen dan mogelijk is indien als gevolg van die misdraging het recht op bijstand niet of niet langer kan worden vastgesteld.
    
    4.7. De zaak die heeft geleid tot de uitspraak van de Raad van 31 december 2007, LJN BC1811, betrof een geval waarin tijdens een spreekkamergesprek door een ambtenaar van het bijstandverlenend orgaan van de belanghebbende inlichtingen werden verlangd in verband met de nakoming van artikel 9, eerste lid, van de WWB. In de thans aan de orde zijnde situatie was - naar ter zitting desgevraagd is bevestigd - ten tijde van de gewraakte gedragingen van betrokkene geen sprake van het niet of niet voldoende nakomen van een aan de bijstand verbonden verplichting. De Raad verwijst in dit verband ook naar hetgeen de rechtbank op dit punt heeft overwogen. Daarmee is niet voldaan aan de toepassingsvoorwaarden van artikel 18, tweede lid, van de WWB in verbinding met artikel 43 van de Verordening, zodat appellant op die grond niet bevoegd was de bijstand van betrokkene te verlagen. Het besluit van 28 juni 2006 is dan ook wegens strijd met de wet terecht vernietigd.
    
    4.8. Nu het primaire besluit van 29 september 2005 op dezelfde grond is gebaseerd en derhalve eveneens in strijd is met de wet, ziet de Raad aanleiding de aangevallen uitspraak te vernietigen voor zover hierbij aan appellant de opdracht is gegeven om opnieuw op het bezwaar van betrokkene te beslissen en zal de Raad - zelf voorziende - het besluit van 29 september 2005 herroepen. 
    
    4.9. De Raad ziet aanleiding appellant te veroordelen in de proceskosten van betrokkene. Deze worden begroot op € 322,-- in hoger beroep wegens verleende rechtsbijstand. 
    
    
    III. BESLISSING
    
    De Centrale Raad van Beroep;
    
    Recht doende:
    
    
      Vernietigt de aangevallen uitspraak voor zover hierbij aan appellant de opdracht is verstrekt opnieuw op het bezwaar van betrokkene te beslissen; 
      Herroept het besluit van 29 september 2005;
      Veroordeelt appellant in de proceskosten van betrokkene in hoger beroep tot een bedrag van € 322,--, te betalen door de gemeente Heerlen.
    
    
    
    Deze uitspraak is gedaan door G.A.J. van den Hurk als voorzitter en Th.C. van Sloten en A.B.J. van der Ham als leden. De beslissing is, in tegenwoordigheid van N.L.E.M. Bynoe als griffier, uitgesproken in het openbaar op 29 juli 2008.
    
    
    (get.) G.A.J. van den Hurk.
    
    
    (get.) N.L.E.M. Bynoe.
    
    
    
    IJ