ECLI:NL:RVS:2025:5607, Raad van State, 19-11-2025, 202207394/1/A3
Raad van State — Uitspraak 
Datum: 2025-11-19 00:00:00.000000
Rechtsgebied: Bestuursrecht

Samenvatting: Bij besluit van 22 september 2020 heeft het college  an burgemeester en wethouders van Amsterdam de aanvraag van [appellante] om een tijdelijke vergunning voor een staanplaats op de Nieuwmarkt voor de verkoop van oliebollen in de periode 1 oktober 2020 tot en met 31 december 2020 afgewezen. Het college heeft aan [appellante] op 4 oktober 2019 een tijdelijke staanplaatsvergunning verleend voor de verkoop van oliebollen op de Nieuwmarkt te Amsterdam voor de periode 1 november 2019 tot en met 31 december 2019. [appellante] heeft vervolgens twee afzonderlijke aanvragen ingediend voor een tijdelijke staanplaatsvergunning op dezelfde locatie voor de verkoop van oliebollen in de periode 1 oktober 2020 tot en met 31 december 2020 en 1 oktober 2021 tot en met 31 december 2021. Het college heeft beide aanvragen afgewezen.

202207394/1/A3.
    Datum uitspraak: 19 november 2025
    AFDELING
    BESTUURSRECHTSPRAAK
    Uitspraak op het hoger beroep van:
    [appellante], gevestigd in Amsterdam,
    appellante,
    tegen de uitspraak van de rechtbank Amsterdam van 21 november 2022 in zaken nrs. 21/6057 en 22/3687 in het geding tussen:
    [appellante]
    en
    het college van burgemeester en wethouders van Amsterdam.
    Procesverloop
    Bij besluit van 22 september 2020 heeft het college de aanvraag van [appellante] om een tijdelijke vergunning voor een staanplaats op de Nieuwmarkt voor de verkoop van oliebollen in de periode 1 oktober 2020 tot en met 31 december 2020 afgewezen.
    Bij besluit van 9 november 2021 heeft het college de aanvraag van [appellante] om een vergunning voor een tijdelijke staanplaats op de Nieuwmarkt voor de verkoop van oliebollen in de periode 1 oktober 2021 tot en met 31 december 2021 afgewezen.
    Bij besluit van 10 november 2021 heeft het college het door [appellante] gemaakte bezwaar tegen het besluit van 22 september 2020 ongegrond verklaard (hierna: besluit 1).
    Bij besluit van 14 juli 2022 heeft het college het door [appellante] gemaakte bezwaar tegen het besluit van 9 november 2021 ongegrond verklaard (hierna: besluit 2).
    Bij uitspraak van 21 november 2022 heeft de rechtbank het door [appellante] ingestelde beroep tegen het besluit van 10 november 2021 gegrond verklaard, dit besluit vernietigd en de rechtsgevolgen ervan in stand gelaten. De rechtbank heeft het door [appellante] ingestelde beroep tegen het besluit van 14 juli 2022 ongegrond verklaard.
    Tegen deze uitspraak heeft [appellante] hoger beroep ingesteld.
    Het college heeft een schriftelijke uiteenzetting gegeven.
    [appellante] heeft een nader stuk ingediend.
    De Afdeling heeft de zaak op een zitting behandeld op 3 september 2025, waar [appellante], vertegenwoordigd door mr. G.L.M. Teeuwen, advocaat in Amsterdam, en [gemachtigde], en het college, vertegenwoordigd door mr. C.J. Kruissink en A. Abidi, zijn verschenen.
    Overwegingen
    Inleiding
    1.       Het college heeft aan [appellante] op 4 oktober 2019 een tijdelijke staanplaatsvergunning verleend voor de verkoop van oliebollen op de Nieuwmarkt te Amsterdam voor de periode 1 november 2019 tot en met 31 december 2019. [appellante] heeft vervolgens twee afzonderlijke aanvragen ingediend voor een tijdelijke staanplaatsvergunning op dezelfde locatie voor de verkoop van oliebollen in de periode 1 oktober 2020 tot en met 31 december 2020 en 1 oktober 2021 tot en met 31 december 2021. Het college heeft beide aanvragen afgewezen.
    Besluitvorming door het college
    2.       Bij besluit 1 heeft het college de weigering van de vergunning van 2020 in stand gelaten. Uit dit besluit volgt dat in 2019 een vergunning is verleend voor een initiatiefplek, locatie Nieuwmarkt, en dat daarna een evaluatie heeft plaatsgevonden waarin drie punten zijn meegenomen:
    - De klachten van bewoners en ondernemers;
    - Het Ruimtelijk Economisch Kader voor verkooppunten in de openbare ruimte 2018 (hierna: REK). Hierin staat dat het aantal plaatsen voor direct consumeerbaar voedsel in het kernwinkelgebied (waar de Nieuwmarkt onder valt) wordt teruggedrongen;
    - Consumeerbaar voedsel in de directe omgeving.
    De klachten in combinatie met het REK en het aanbod in de directe omgeving heeft geleid tot het besluit om de initiatiefplek niet te laten verworden tot lijstplaats en daarom voor deze plek geen vergunning meer te verlenen.
    3.       Bij besluit 2 heeft het college onder verwijzing naar het advies van de bezwarencommissie van 5 juli 2022 de geweigerde vergunning van 2021 in stand gelaten. In dit advies staat dat de locatie Nieuwmarkt vanwege de vergunning van 4 oktober 2019 een lijstplaats is geworden, maar dat deze vergunning niet had mogen worden verleend voor deze plek. Doordat de vergunning tijdelijk is moet elk jaar opnieuw wordt gekeken of een vergunning wordt verleend. De redenen waarom het college de onderhavige locatie niet als staanplaats wil continueren zijn volgens de commissie duidelijk en verdedigbaar uiteengezet in besluit 1. [appellante] heeft een vergunning aangevraagd voor een locatie die geen staanplaats is. Daarom moet de aanvraag volgens de commissie worden afgewezen op grond van artikel 6.1, eerste lid, aanhef en onder b, van de Verordening. Voor zover de vergunningaanvraag van [appellante] mede zou moeten worden gezien als een (hernieuwde) aanvraag om de locatie op de Nieuwmarkt aan te wijzen als een initiatiefplaats adviseert de commissie om die aanvraag af te wijzen op grond van artikel 6.1, eerste lid, aanhef en onder d, van de Verordening, omdat de locatie Nieuwmarkt niet is aangewezen.
    Regelgeving
    4.       Het wettelijk kader is opgenomen in de bijlage bij deze uitspraak. De bijlage maakt onderdeel uit van de uitspraak.
    Uitspraak van de rechtbank
    5.       De rechtbank heeft vastgesteld dat de locatie Nieuwmarkt of het gebied waar de locatie Nieuwmarkt ligt niet is aangewezen als gebied of locatie waar vergunningen voor initiatiefplaatsen kunnen worden verleend. Volgens de rechtbank heeft het college daarom terecht het standpunt ingenomen dat de vergunning op 4 oktober 2019 niet aan [appellante] had mogen worden verleend, aangezien in artikel 6.1, eerste lid, aanhef en onder d, van de Verordening staan- en ligplaatsen buiten de markt en venten (hierna: de Verordening) is bepaald dat het ontbreken van een aanwijzing van een locatie een dwingende weigeringsgrond is. Volgens de rechtbank stelt het college ook terecht dat de locatie Nieuwmarkt vanwege de vergunning van 4 oktober 2019 weliswaar een lijstplaats is geworden zoals bedoeld in artikel 3.4, eerste lid, van de Verordening, maar dat dit niet maakt dat het college vervolgens is gehouden om ook de opeenvolgende jaren een vergunning voor deze plek aan [appellante] te verlenen. Volgens de rechtbank slagen de betogen van [appellante] over het vertrouwensbeginsel en het gelijkheidsbeginsel niet. Omdat in besluit 1 niet staat vermeld dat de vergunning op grond van artikel 6.1, eerste lid, aanhef en onder d, van de Verordening had moeten worden geweigerd, heeft de rechtbank dit besluit vernietigd. De rechtbank heeft de rechtsgevolgen van dit besluit vervolgens in stand gelaten omdat de weigering van de vergunning op andere gronden wel juist is. Besluit 2 is volgens de rechtbank wel op de juiste gronden gebaseerd, zodat dit besluit niet is vernietigd.
    Hoger beroep
    6.       [appellante] betoogt, in de kern, dat de rechtbank niet heeft onderkend dat de staanplaatsvergunningen niet mochten worden geweigerd. De rechtbank heeft namelijk niet onderkend dat het hier om een tijdelijke en seizoensgebonden vergunning gaat waar niet alle regels uit de Verordening onverkort op van toepassing zijn. Bovendien kan de vergunning niet worden geweigerd op grond van artikel 6.1, eerste lid, aanhef en onder d van de Verordening, omdat de locatie Nieuwmarkt een lijstplaats is geworden, zodat dat artikel niet van toepassing is. [appellante] betoogt verder dat de rechtbank ten onrechte heeft geoordeeld dat het vertrouwensbeginsel niet is geschonden. Hiertoe voert zij aan dat de rechtbank heeft miskend dat zij persoonlijk een e-mail ontving met een uitnodiging om voor 2020 wederom een tijdelijke staanplaats aan te vragen. Mede gelet op de gemeentepublicaties op de website mocht zij er wel degelijk op vertrouwen dat zij die vergunning ook zou krijgen. [appellante] betoogt verder dat de rechtbank ten onrechte heeft geoordeeld dat geen sprake is van strijd met het gelijkheidsbeginsel. Het college meet met twee maten, doordat de Nieuwmarkt is aangewezen als dagelijks markterrein voor allerhande producten, waaronder kerstbomen en etenswaren, maar dat voor dezelfde markt de tijdelijke plaatsing van een oliebollenkraam vanwege de Verordening onmogelijk zou zijn. Tot slot voert [appellante] aan dat de rechtbank niet heeft onderkend dat de belangen van [appellante] niet goed zijn afgewogen tegen de belangen van het college om de aanvragen af te wijzen.
    Beoordeling
    Systeem van de Verordening en toepassing daarvan
    7.       Tussen partijen is niet in geschil dat de locatie Nieuwmarkt een lijstplaats is geworden.
    8.       Anders dan [appellante] stelt, volgt niet uit de toelichting op de Verordening dat in dit geval de Verordening niet kan worden toegepast vanwege de tijdelijke aard van de staanplaats. Het college heeft namelijk geen gebruik gemaakt van de in artikel 3.1., tweede lid, opgenomen bevoegdheid om verkoopinrichtingen aan te wijzen waarvoor de vergunningseis niet geldt, zodat deze ook voor tijdelijke staanplaatsen geldt.
    9.       De rechtbank heeft terecht vastgesteld dat de vergunning voor 2019 niet had mogen worden verleend, omdat deze plaats niet was aangewezen als gebied of locatie waar ingevolge artikel 6.1., eerste lid, onder d, in samenhang met 3.4., eerste lid, een vergunning, zoals aangevraagd, voor een initiatiefplaats aan de initiatiefnemer kon worden verleend.
    De systematiek van de Verordening brengt met zich dat het college bij de afweging of nogmaals vergunning zal worden verleend voor een tijdelijke staanplaats beleidsruimte heeft om deze te weigeren in het belang van de ordening van de ambulante handel, het woon- en leefklimaat, het uiterlijk aanzien van de omgeving, het voorkomen of beperken van overlast of verontreiniging, of de veiligheid van het verkeer als bedoeld in artikel 6.1, tweede lid, van de Verordening. In zoverre vindt dus voordat besloten wordt een staanplaats opnieuw uit te geven eerst nog een beleidsmatige toets plaats over de wenselijkheid daarvan. Het college heeft, gelet op wat hierboven onder 2 is overwogen, onderbouwd om welke redenen de aanvragen voor een staanplaats voor de verkoop van oliebollen op de locatie Nieuwmarkt geweigerd moeten worden. [appellante] betwist weliswaar dat de belangen uit artikel 6.1., tweede lid, van de Verordening geraakt worden door verlening van de vergunningen, maar onderbouwt dit niet.
    10.     Het betoog slaagt niet.
    Vertrouwensbeginsel
    11.     Wie zich beroept op het vertrouwensbeginsel moet aannemelijk maken dat van de kant van de overheid toezeggingen of andere uitlatingen zijn gedaan of gedragingen zijn verricht waaruit betrokkene in de gegeven omstandigheden redelijkerwijs kon en mocht afleiden of het bestuursorgaan een bepaalde bevoegdheid zou uitoefenen en zo ja hoe.
    12.     De gemeentepublicaties en het aanvraagformulier waar [appellante] naar verwijst bevatten algemene informatie over de aanvraagprocedure voor een tijdelijke staanplaatsvergunning voor de verkoop van oliebollen en kerstbomen. Anders dan [appellante] betoogt, kan uit de mail van 1 april 2020 van een medewerker van het Marktbureau waarin een blanco aanvraagformulier voor een tijdelijke staanplaatsvergunning voor de verkoop van oliebollen en kerstbomen naar haar is verstuurd, niet redelijkerwijs worden afgeleid dat het college zonder meer een tijdelijke staanplaatsvergunning zou verlenen voor de jaren 2020 en 2021. De rechtbank heeft terecht en op goede gronden overwogen dat niet is gebleken van concrete toezeggingen op basis waarvan [appellante] erop mocht vertrouwen dat haar aanvragen voor een staanplaatsvergunning zouden worden ingewilligd.
    Gelijkheidsbeginsel
    12.1.  Het beroep op het gelijkheidsbeginsel slaagt evenmin. Het is aan [appellante] om haar beroep op het gelijkheidsbeginsel te onderbouwen met concrete gevallen die volgens haar op relevante punten vergelijkbaar zijn met haar situatie (zie de uitspraak van de Afdeling van 17 november 2021, ECLI:NL:RVS:2021:2542). De Afdeling is met de rechtbank van oordeel dat de aangehaalde voorbeelden van kramen, waaronder de verkoop van kerstbomen, geen vergelijkbare gevallen betreffen. De rechtbank heeft daarom terecht en op goede gronden overwogen dat niet is gebleken van gelijke gevallen die door het college ongelijk zijn behandeld.
    Evenredigheid
    12.2.  [appellante] heeft het beroep op het evenredigheidsbeginsel niet onderbouwd. Alleen al daarom slaagt het betoog niet.
    Conclusie
    13.     Het hoger beroep is ongegrond. De Afdeling bevestigt de uitspraak van de rechtbank, voor zover aangevallen.
    14.     Het college hoeft geen proceskosten te vergoeden.
    Verzoek om schadevergoeding wegens overschrijding van de redelijke termijn
    15.     [appellante] heeft de Afdeling op 22 augustus 2025 verzocht om een schadevergoeding wegens overschrijding van de redelijke termijn.
    15.1.  De redelijke termijn, die uitgangspunt is voor de afdoening van bestuursrechtelijke geschillen die bestaan uit een bezwaarprocedure en twee rechterlijke instanties, is vier jaar. De redelijke termijn vangt aan op het moment waarop het bestuursorgaan het bezwaarschrift heeft ontvangen. Zie de uitspraak van de Afdeling van 15 mei 2025, ECLI:NL:RVS:2025:2209.
    15.2.  Indien pas bij de Afdeling een beroep op schending van de redelijke termijn wordt gedaan, zoals in dit geval, wordt de vraag of de redelijke termijn is overschreden beoordeeld naar de stand van de zaak op het moment van de uitspraak van de Afdeling, waarbij de duur van de totale procedure in ogenschouw wordt genomen.
    21/6057
    15.3.  De procedure is aangevangen met het bezwaarschrift van 28 oktober 2020 en geëindigd met de uitspraak van de Afdeling van vandaag. De procedure heeft in totaal 5 jaar en één maand geduurd. De redelijke termijn is daarom met één jaar en één maand overschreden.
    15.4.  De overschrijding moet gedeeltelijk aan het college en gedeeltelijk aan de Afdeling worden toegerekend. In de gevallen waarin de overschrijding van de redelijke termijn is toe te rekenen aan het bestuursorgaan en de bestuursrechter wordt de veroordeling van de vergoeding van de schade naar evenredigheid uitgesproken ten laste van het bestuursorgaan respectievelijk de Staat. Met een forfaitair bedrag van € 500,00 per half jaar dat de redelijke termijn is overschreden, waarbij het totaal naar boven wordt afgerond, bedraagt de aan [appellante] toe te kennen schadevergoeding in totaal € 1.500,00.
    15.5.  De Afdeling zal de Staat veroordelen tot een schadevergoeding van  € 916,67 en het college veroordelen tot een schadevergoeding van € 583,33 beide bedragen te voldoen aan [appellante] als vergoeding voor de door haar geleden immateriële schade.
    Beslissing
    De Afdeling bestuursrechtspraak van de Raad van State:
    I.        bevestigt de aangevallen uitspraak, voor zover aangevallen;
    II.       veroordeelt de Staat der Nederlanden (minister van Binnenlandse Zaken en Koninkrijkrelaties) om aan [appellante] te betalen een vergoeding voor immateriële schade van € 916,67;
    III.      veroordeelt het college om aan [appellante] te betalen een vergoeding voor immateriële schade van € 583,33.
    Aldus vastgesteld door mr. E.A. Minderhoud, voorzitter, en mr. G.O. van Veldhuizen en mr. J.C.A. de Poorter, leden, in tegenwoordigheid van mr. S. Langeveld, griffier.
    w.g. Minderhoud
    voorzitter
    w.g. Langeveld
    griffier
    Uitgesproken in het openbaar op 19 november 2025
    317-1101
     
    BIJLAGE | Wettelijk kader
     
    Verordening staan- en ligplaatsen buiten de markt en venten
    Artikel 1.1 Begripsomschrijvingen
    In deze verordening en de daarop berustende bepalingen wordt verstaan onder:
    […]
    c. initiatiefplaats: een op initiatief van een koopman aangewezen staan- of ligplaats waarvoor voor de eerste maal vergunning wordt verleend;
    […]
    f. lijstplaats: staan- of ligplaats die overeenkomstig de volgorde van plaatsing op de sollicitantenlijst wordt toegewezen;
    […]
    h. staan- of ligplaats: plaats op of aan de openbare weg of het openbaar water buiten een markt, waarop de ambulante handel wordt uitgeoefend, niet zijnde venten;
    […]
    Artikel 3.1 Vergunningseis
    1. Het is verboden zonder vergunning van het college een staan- of ligplaats in te nemen.
    2. Dit verbod geldt niet voor door het college aangewezen soorten van verkoopinrichtingen op of aan de openbare weg.
    Artikel 3.2 Plaatsing op sollicitantenlijst
    1. De ingeschrevene in het register die in aanmerking wil komen voor een staan- of ligplaats, kan zich laten plaatsen op een door het college bijgehouden sollicitantenlijst. Van de plaatsing wordt een bewijs verstrekt.
    2. Bij de plaatsing wordt vermeld:
    a. het tijdstip van plaatsing;
    b. de waren waarmee de ingeschrevene de ambulante handel wil uitoefenen.
    Artikel 3.3 Toewijzing lijstplaatsen
    1. Het college maakt een vrijgekomen staan- of ligplaats bekend door hiervan schriftelijk kennis te geven op het stadhuis, dan wel op andere geschikte wijze.
    2. Voor een vergunning voor een staan- of ligplaats komen, in de volgorde van hun plaats op de sollicitantenlijst, degenen in aanmerking die hun belangstelling hiervoor binnen een bij de bekendmaking te bepalen termijn aan het college kenbaar hebben gemaakt.
    3. Degene die met toepassing van het voorgaande lid een vergunning heeft verkregen, wordt als laatste op de sollicitantenlijst geplaatst.
    Artikel 3.4 Initiatiefplaatsen en plaatsen zonder sollicitantenlijst
    1. Het college kan gebieden of locaties aanwijzen waar vergunningen voor initiatiefplaatsen kunnen worden verleend.
    2. In afwijking van de artikelen 3.2 en 3.3 wordt een initiatiefplaats eerst aangeboden aan de initiatiefnemer.
    3. Het college kan staan- of ligplaatsen aanwijzen waarop de artikelen 3.2 en 3.3 niet van toepassing zijn.
    Artikel 6.1 Weigerings- en intrekkingsgronden beschikkingen straathandel
    1. Het college weigert een vergunning voor een staan- of ligplaats indien:
    […]
    b. niet wordt voldaan aan artikel 3.3 tweede lid;
    […]
    d. voor een initiatiefplaats geen aanwijzing als bedoeld in artikel 3.4, eerste lid, heeft plaatsgevonden.
    2. Het college kan een vergunning voor een staan- of ligplaats weigeren in het belang van de ordening van de ambulante handel, het woon- en leefklimaat, het uiterlijk aanzien van de omgeving, het voorkomen of beperken van overlast of verontreiniging, of de veiligheid van het verkeer.