ECLI:NL:RVS:2025:5605, Raad van State, 19-11-2025, 202206804/1/A3
Raad van State — Uitspraak 
Datum: 2025-11-19 00:00:00.000000
Rechtsgebied: Bestuursrecht

Samenvatting: Bij besluit van 1 juli 2021 heeft het college van burgemeester en wethouders van De Ronde Venen twee lasten onder dwangsom aan Vobi opgelegd om een blokkade van een pad op te heffen en het pad te herstellen. Bij akte van levering van 29 juni 2012 heeft Vobi van NS Vastgoed B.V. de voormalige Stationslocatie Vinkeveen in eigendom verkregen. Op het perceel ligt een voormalig spoortracé tussen de Ringvaart en de Demmerik, kadastraal bekend als gemeente Vinkeveen, sectie D, nummer 1147 (hierna: het pad). In 2017 en 2019 is de gemeente Ronde Venen dit pad gaan verharden. In 2020 heeft Vobi het pad met hekken afgesloten vanwege werkzaamheden op het naastgelegen terrein. Met het besluit van 1 juli 2020 heeft het college twee lasten onder dwangsom aan Vobi opgelegd. Eén voor het verwijderen van de hekwerken en één tot herstel van de door de gemeente aangebrachte verharding op het pad. Met het besluit van 14 december 2021 is het college bij dit besluit gebleven.

202206804/1/A3.
    Datum uitspraak: 19 november 2025
    AFDELING
    BESTUURSRECHTSPRAAK
    Uitspraak op het hoger beroep van:
    het college van burgemeester en wethouders van De Ronde Venen,
    appellant,
    tegen de uitspraak van de rechtbank Midden­Nederland van 14 oktober 2022 in zaak nr. 22/464 in het geding tussen:
    Beheermaatschappij Vobi B.V. (hierna: Vobi)
    en
    het college.
    Procesverloop
    Bij besluit van 1 juli 2021 heeft het college twee lasten onder dwangsom aan Vobi opgelegd om een blokkade van een pad op te heffen en het pad te herstellen.
    Bij besluit van 14 december 2021 heeft het college het door Vobi daartegen gemaakte bezwaar ongegrond verklaard.
    Bij uitspraak van 14 oktober 2022 heeft de rechtbank het door Vobi daartegen ingestelde beroep gegrond verklaard, het besluit van 14 december 2021 vernietigd, het bezwaar tegen het besluit van 1 juli 2021 gegrond verklaard, dit besluit herroepen en bepaald dat deze uitspraak in de plaats treedt van het vernietigde besluit.
    Tegen deze uitspraak heeft het college hoger beroep ingesteld. Vobi heeft voorwaardelijk incidenteel hoger beroep ingesteld.
    Vobi heeft een schriftelijke uiteenzetting gegeven.
    Het college heeft een zienswijze over het voorwaardelijk incidenteel hoger beroep ingediend.
    Vobi heeft een nader stuk ingediend.
    De Afdeling heeft de zaak op een zitting behandeld op 3 september 2025, waar het college, vertegenwoordigd door mr. S.G. Tichelaar, advocaat in Rotterdam, en W.F. Goddijn en Vobi, vertegenwoordigd door mr. C. van der Corput, advocaat in ‘s-Hertogenbosch, en [gemachtigde], zijn verschenen.
    Overwegingen
    Inleiding
    1.       Bij akte van levering van 29 juni 2012 heeft Vobi van NS Vastgoed B.V. de voormalige Stationslocatie Vinkeveen (hierna: perceel) in eigendom verkregen. Op het perceel ligt een voormalig spoortracé tussen de Ringvaart en de Demmerik, kadastraal bekend als gemeente Vinkeveen, sectie D, nummer 1147 (hierna: het pad). In 2017 en 2019 is de gemeente Ronde Venen dit pad gaan verharden.
    2.       In 2020 heeft Vobi het pad met hekken afgesloten vanwege werkzaamheden op het naastgelegen terrein. Met het besluit van 1 juli 2020 heeft het college twee lasten onder dwangsom aan Vobi opgelegd. Eén voor het verwijderen van de hekwerken en één tot herstel van de door de gemeente aangebrachte verharding op het pad. Met het besluit van 14 december 2021 is het college bij dit besluit gebleven.
    Regelgeving
    3.       Het wettelijk kader is opgenomen in de bijlage bij deze uitspraak. De bijlage maakt onderdeel uit van de uitspraak.
    Uitspraak van de rechtbank
    4.       De rechtbank heeft geoordeeld dat het pad een weg is in de zin van de Wegenwet. De rechtbank komt tot de conclusie dat het aannemelijk is dat het pad onderdeel uitmaakt van een wandelroute en dat in de praktijk ook gebruik werd en wordt gemaakt van het pad, in ieder geval door voetgangers. De rechtbank heeft verder geoordeeld dat het college niet aannemelijk heeft gemaakt dat de weg een openbare weg is in de zin van artikel 4 van de Wegenwet. Het college heeft niet aannemelijk gemaakt dat het pad gedurende tien jaar door de gemeente is onderhouden. Het college heeft ook niet aannemelijk gemaakt dat de rechthebbende (destijds NS Vastgoed B.V.) daaraan de bestemming van openbare weg heeft gegeven. Hoewel het geven van een openbare bestemming aan een weg vormvrij is, moet wel onmiskenbaar duidelijk zijn dat het de bedoeling van de rechthebbende is om de bestemming van openbare weg aan het pad te geven. Het college heeft zich ten onrechte op het standpunt gesteld dat Vobi heeft aanvaard dat het pad een openbare weg is en zich daarom niet kan verzetten tegen de openbaarheid. Het college kon daarom niet tot handhaving wegens overtreding van artikel 3.1.1. en 3.2.1. van de Verordening fysieke leefomgeving van de gemeente De Ronde Venen overgegaan en heeft de lasten onder dwangsom onterecht opgelegd.
    Gronden hoger beroep
    5.       Het college betoogt, samengevat, dat de rechtbank ten onrechte heeft geoordeeld dat geen sprake is van een openbare weg als bedoeld in artikel 4 van de Wegenwet. Primair stelt het college zich op het standpunt dat sprake is van een openbare weg nu de weg sinds 1986 gedurende dertig achtereenvolgende jaren voor een ieder toegankelijk is geweest. Het college stelt zich subsidiair op het standpunt dat sprake is van een openbare weg omdat de weg gedurende tien achtereenvolgende jaren voor een ieder toegankelijk is geweest en tevens gedurende die tijd is onderhouden door de gemeente. Meer subsidiair betoogt het college dat de rechtsvoorganger van Vobi (NS Vastgoed B.V.) daaraan de bestemming van openbare weg heeft gegeven. Ter onderbouwing verwijst het college naar een brief van NS Vastgoed B.V. van 10 januari 2003, waarin staat dat zij "toestemming kunnen verlenen voor het recreatief medegebruik voor wandelaars van de oude spoordijk tussen Wilnis en Demmerikse Kade". Verder verwijst het college naar het Raadsbesluit van 27 oktober 2005. In het Raadsbesluit staat, samengevat, dat NS Vastgoed B.V. onder bepaalde voorwaarden het toestaat dat fietsers gebruik mogen maken van het pad. Tot slot voert het college aan dat Vobi zich niet kan verzetten tegen de openbaarheid van het pad, omdat Vobi die openbaarheid expliciet heeft aanvaard toen zij het terrein van NS Vastgoed B.V. kocht. Dit volgt volgens het college ook uit een e-mail van 23 mei 2017 van Vobi. In die e-mail heeft Vobi het volgende geschreven: "Wij zouden niets liever doen dan het gehele terrein uit de openbaarheid halen, realiseert u zich dat dan het gehele wandelpad vanaf de Ringvaart niet meer te gebruiken is?".
    Beoordeling hoger beroep
    Is het pad een openbare weg in de zin van de Wegenwet?
    6.       De Afdeling overweegt dat voor de bevoegdheid van het college om handhavend op te treden bepalend is of het pad een openbare weg is in de zin van artikel 4 van de Wegenwet (vergelijk onder meer de uitspraak van de Afdeling van 1 maart 2023, ECLI:NL:RVS:2023:807, onder 10). Zoals de Afdeling eerder heeft overwogen (bijvoorbeeld in haar uitspraak van 27 november 2013, ECLI:NL:RVS:2013:2109, onder 5.2) dient degene die zich op de openbaarheid van een weg beroept, die openbaarheid aannemelijk te maken. Daarom rust op het college de bewijslast aannemelijk te maken dat het pad openbaar is.
    Heeft het college aannemelijk gemaakt dat het pad sinds 1986 gedurende dertig achtereenvolgende jaren voor eenieder toegankelijk is geweest, als bedoeld in artikel 4, eerste lid, aanhef en onder I, van de Wegenwet?
    7.       De Afdeling heeft in rechtsoverweging 5.3 van haar uitspraak van 27 november 2013 overwogen dat uit de geschiedenis van de totstandkoming van artikel 4 van de Wegenwet volgt dat een eigenaar van een weg twee mogelijkheden heeft om die weg een privaat karakter te laten behouden. Ten eerste door de weg op enig moment in de dertig jaar vanaf 1986 tot en met 2016 af te sluiten of een verbod in te stellen om over de weg te gaan en ten tweede door gedurende ten minste een jaar kenbaar te maken dat de weg slechts ter bede voor een ieder toegankelijk is (Handelingen I 1929/30, blz. 678).
    8.       Pas door de aanleg van de voetgangers-/fietsbrug in 2006 over de Ringvaart kwalificeert het pad als een weg in de zin van de Wegenwet, omdat het pad toen een doorgaande verbinding met een verkeersfunctie is gaan vormen. Het college heeft zich dus onterecht op het standpunt gesteld dat het pad een weg is die gedurende dertig achtereenvolgende jaren voor een ieder toegankelijk is geweest als bedoel in artikel 4, eerste lid, aanhef en onder I, van de Wegenwet. Alleen al daarom slaagt het betoog van het college niet.
    Heeft het college aannemelijk gemaakt dat het pad gedurende tien achtereenvolgende jaren voor een ieder toegankelijk is geweest en ook gedurende dien tijd is onderhouden door de gemeente als bedoeld in artikel 4, eerste lid, aanhef en onder II, van de Wegenwet?
    9.       Het college heeft meerdere stukken overgelegd waaruit volgens hem volgt dat de gemeente gedurende tien achtereenvolgende jaren verantwoordelijk was voor het onderhoud van het pad en het pad ook daadwerkelijk heeft onderhouden. Zo wordt volgens het college het gras structureel gemaaid, zijn er prullenbakken geplaatst, houtsnippers gestrooid en belijningen aangebracht. Dat het onderhoud ook gedurende ten minste een periode van tien achtereenvolgende jaren heeft plaatsgevonden, volgt volgens het college onder meer uit de brief van 9 augustus 2012, waarbij de gemeente de instandhoudingsovereenkomst met de Algemene Nederlandse Wielrijdersbond heeft opgezegd. De instandhouding van de wandelroutes en het beheer en onderhoud van de routes worden door Recreatie Midden Nederland overgenomen en sinds 2018 bij Routebureau Utrecht in beheer is, zoals volgt uit het beheersysteem van het Routebureau. Het college stelt zich op het standpunt dat incidenteel onderhoud voldoende is en dat in dit geval ook niet meer onderhoud nodig was, omdat een pad naar zijn aard weinig onderhoud nodig heeft.
    10.     Naar het oordeel van de Afdeling heeft de rechtbank terecht geoordeeld dat het college niet aannemelijk heeft gemaakt dat het pad gedurende tien achtereenvolgende jaren door de gemeente is onderhouden. In dit verband acht de Afdeling van belang dat vaststaat dat het pad niet is opgenomen in het gemeentelijk onderhoudssysteem en dat het college ook geen onderhoudsschema heeft overgelegd. Ook zijn er geen documenten die onderbouwen dat er een budget is voor het onderhoud of enige andere financiële verantwoording. Bovendien heeft Vobi geen toestemming verleend en direct geprotesteerd tegen de verharding van het pad in 2017 en 2019 en het plaatsen van de prullenbak door de gemeente. Omdat het college niet aannemelijk heeft gemaakt dat sprake is geweest van onderhoud als bedoeld in artikel 4, eerste lid, aanhef en onder II, van de Wegenwet komt de Afdeling niet toe aan de vraag of het pad gedurende tien achtereenvolgende jaren voor een ieder toegankelijk is geweest.
    Heeft het college aannemelijk gemaakt dat de rechthebbende daaraan de bestemming van openbare weg heeft gegeven als bedoeld in artikel 4, eerste lid, aanhef en onder III, van de Wegenwet?
    11.     De gronden die het college voor het overige in hoger beroep heeft aangevoerd en hiervoor in overweging 5 samengevat zijn weergegeven, zijn zo goed als een herhaling van wat het in beroep heeft aangevoerd. De rechtbank is gemotiveerd op die gronden ingegaan. Het college heeft geen redenen aangevoerd waarom de gemotiveerde beoordeling van die grond in de aangevallen uitspraak onjuist of onvolledig zou zijn. De Afdeling kan zich vinden in het oordeel van de rechtbank en in de onder 32 tot en met 34 opgenomen overwegingen, waarop dat oordeel is gebaseerd.
    12.     Het betoog van het college slaagt niet. Dit betekent dat de rechtbank terecht heeft geoordeeld dat het college ten onrechte tot handhaving wegens overtreding van artikel 3.1.1. en 3.2.1. van de Verordening fysieke leefomgeving van de gemeente De Ronde Venen is overgegaan en het daarom de lasten onder dwangsom onterecht heeft opgelegd.
    13.     Vobi heeft incidenteel hoger beroep ingesteld onder de voorwaarde dat het door het college ingestelde hoger beroep tegen de uitspraak van de rechtbank gegrond is. Omdat het hoger beroep van het college ongegrond is, wordt deze voorwaarde niet vervuld en komt de Afdeling niet toe aan het bespreken van de gronden van het voorwaardelijk incidenteel hoger beroep van Vobi.
    Conclusie
    14.     Het hoger beroep van het college is ongegrond. Het door Vobi ingestelde voorwaardelijk incidenteel hoger beroep is daarmee vervallen. De Afdeling bevestigt de uitspraak van de rechtbank.
    Proceskosten en griffierecht
    15.     Het college moet de proceskosten vergoeden. Gelet op artikel 8:109, tweede lid, van de Awb, wordt van het college griffierecht geheven.
    Beslissing
    De Afdeling bestuursrechtspraak van de Raad van State:
    I.        bevestigt de aangevallen uitspraak;
    II.       veroordeelt het college van burgemeester en wethouders van De Ronde Venen tot vergoeding van bij Beheermaatschappij Vobi B.V. in verband met de behandeling van het hoger beroep opgekomen proceskosten tot een bedrag van € 1814,00;
    III.      bepaalt dat van het college van burgemeester en wethouders van De Ronde Venen een griffierecht van € 548,00 wordt geheven.
    Aldus vastgesteld door mr. E.A. Minderhoud, voorzitter, en mr. G.O. van Veldhuizen en mr. J.C.A. de Poorter, leden, in tegenwoordigheid van mr. S. Langeveld, griffier.
    w.g. Minderhoud
    voorzitter
    w.g. Langeveld
    griffier
    Uitgesproken in het openbaar op 19 november 2025
    317-1101
     
    BIJLAGE
     
    Wettelijk kader
    Wegenwet
    Artikel 1
    1. Deze wet is uitsluitend van toepassing op openbare wegen.
    2. Onder wegen worden in deze wet mede verstaan:
    IV.     voetpaden, rijwielpaden, jaagpaden, dreven, molenwegen, kerkwegen en andere verkeersbanen voor beperkt gebruik; […]
    Artikel 4
    1. Een weg is openbaar:
    I.        wanneer hij, na het tijdstip van dertig jaren vóór het in werking treden van deze wet, gedurende dertig achtereenvolgende jaren voor een ieder toegankelijk is geweest;
    II.       wanneer hij, na het tijdstip van tien jaren vóór het in werking treden van deze wet, gedurende tien achtereenvolgende jaren voor een ieder toegankelijk is geweest en tevens gedurende dien tijd is onderhouden door het Rijk, eene provincie, eene gemeente of een waterschap;
    III.      wanneer de rechthebbende daaraan de bestemming van openbare weg heeft gegeven.
    2. Het onder I en II bepaalde lijdt uitzondering wanneer, loopende den termijn van dertig of van tien jaren, gedurende een tijdvak van ten minste een jaar duidelijk ter plaatse is kenbaar gemaakt, dat de weg slechts ter bede voor een ieder toegankelijk is.
    3. Dit kenbaar maken kan geschieden door het stellen van opschriften als: eigen weg, particuliere weg, private weg en soortgelijke, of door andere kenteekenen.
    Artikel 7
    Een weg heeft opgehouden openbaar te zijn:
    I.        wanneer hij gedurende dertig achtereenvolgende jaren niet voor een ieder toegankelijk is geweest;
    II.       wanneer hij door het bevoegd gezag aan het openbaar verkeer is onttrokken.
    Artikel 8
    1. Een weg, welke door het Rijk wordt onderhouden, kan aan het openbaar verkeer worden onttrokken bij een door Ons te nemen besluit.
    2. Een weg, welke door eene provincie wordt onderhouden of door een waterschap, en een weg, niet vallende onder de hiervoren genoemde, waarop een waterschap krachtens zijn inrichting of zijn reglement heeft toe te zien, kunnen aan het openbaar verkeer worden onttrokken bij een besluit van de Provinciale Staten.
    Artikel 9
    1. Een weg, niet behoorende tot de in artikel 8 bedoelde, kan aan het openbaar verkeer worden onttrokken bij een besluit van den raad der gemeente, waarin de weg is gelegen.
    2. Het besluit, bedoeld in het eerste lid, wordt meegedeeld aan Gedeputeerde Staten.
    Artikel 11
    1. Ieder belanghebbende bij een weg, niet behoorende tot de in artikel 8 bedoelde, heeft het recht aan den raad der gemeente, waarin de weg is gelegen ten opzichte van dien weg toepassing van artikel 9 te verzoeken.
    2. Op de voorbereiding van de beslissing op het verzoek is afdeling 3.4 van de Algemene wet bestuursrecht van toepassing.
    3. Weigert de raad aan het verzoek te voldoen, dan staat aan den verzoeker beroep op Gedeputeerde Staten open.