ECLI:NL:RBZWB:2025:7726, Rechtbank Zeeland-West-Brabant, 11-11-2025, 25/899
Rechtbank Zeeland-West-Brabant — Uitspraak 
Datum: 2025-11-11 00:00:00.000000
Rechtsgebied: Bestuursrecht; Omgevingsrecht

Samenvatting: Last onder dwangsom. Vertrouwensbeginsel.

RECHTBANK ZEELAND-WEST-BRABANT
    
    
      Zittingsplaats Breda
    
    
    
      Bestuursrecht
    
    
    
      zaaknummer: BRE 25/899 T
      
        
        tussenuitspraak van de enkelvoudige kamer van 11 november 2025 in de zaak tussen
      
    
    
      [eiser] , uit [plaats], eiser
    
    
      en
    
    
    
      
        Het college van burgemeester en wethouders van de gemeente Loon op Zand, het college.
    
    
  
  
    Procesverloop
    
    1. Eiser heeft op 11 september 2023 een verzoek ingediend bij het college om handhavend op te treden tegen overtredingen op het [adres] ongenummerd in [plaats], kadastraal bekend als [kadastrale gegevens] , nummers [nummer 1], [nummer 2], [nummer 3] en [nummer 4] . In een zienswijze van 31 januari 2024 op het voornemen van het college om het handhavingsverzoek af te wijzen heeft eiser extra benadrukt dat zijn handhavingsverzoek vooral op de volgende punten ziet:
    
    
      
        De [wagen] is volgens hem nog steeds in strijd met het omgevingsplan aanwezig;
      
      
        Het weiden van paarden op de percelen met bestemming ‘Natuur’ is in strijd met het omgevingsplan;
      
      
        De hooibalen bij het bouwwerk zijn in strijd met de bestemming ‘Natuur’. 
      
    
    
    
      1.1.
      Het college heeft op 31 juli 2024 aan de eigenaren van de hiervoor genoemde gronden (de overtreders) een last onder dwangsom opgelegd (het primaire besluit). Hiermee heeft het college het handhavingsverzoek impliciet deels afgewezen. Het college treedt namelijk alleen handhavend op tegen de opslag van de hooibalen op de percelen met de bestemming ‘Natuur’ (lees: de percelen kadastraal bekend als [kadastrale gegevens] , nummers [nummer 1], [nummer 2] en [nummer 3] ). In de last staat dat de overtreders uiterlijk op 30 oktober 2024 de overtreding van artikel 5, eerste lid, onder a, van de Omgevingswet dienen te beëindigen en beëindigd te houden, oftewel ze dienen het opslaan van hooibalen op de percelen met bestemming ‘Natuur’ te staken en gestaakt te houden. Als niet voldaan wordt aan de last, dan verbeuren de overtreders per geconstateerde overtreding een dwangsom van € 1.500,00 met een maximum van € 15.000,00.
      
    
    
      1.2.
      Eiser heeft hiertegen bezwaar gemaakt. 
      
    
    
      1.3.
      Op 15 januari 2025 heeft het college in de beslissing op bezwaar, overeenkomstig het advies van de bezwaarschriftencommissie, het bezwaar van eiser gegrond verklaard en de motivering van het primaire besluit aangevuld (het bestreden besluit). Verder heeft het college hierin de gedeeltelijke afwijzing van het handhavingsverzoek van eiser in stand gelaten.
      
    
    
      1.4.
      Eiser heeft beroep ingesteld tegen het bestreden besluit. 
      
    
    
      1.5.
      Op het beroep heeft het college gereageerd met een verweerschrift. 
      
    
    
      1.6.
      De rechtbank heeft het beroep op 30 september 2025 op zitting behandeld. Hieraan hebben deelgenomen: eiser en, namens het college, mr. N.A. le Sage. 
      
      
        
          De beroepsgrond
        
      
      
      2. Eiser vindt dat het college ten onrechte het weiden van paarden op de bestemming ‘Natuur’ toestaat. De rechtbank leest hierin dat eiser van mening is dat het college ten onrechte tot het standpunt gekomen is dat overtreders er gerechtvaardigd op mochten vertrouwen dat het weiden van paarden op de bestemming ‘Natuur’ is toegestaan. 
      
      
        
          Omvang van het geding
        
      
      
      3. Het beroep richt zich alleen op de afwijzing van het handhavingsverzoek met betrekking tot het weiden van paarden op gronden met de bestemming ‘Natuur’. Dat deze activiteit in strijd is met het bestemmingsplan, is niet in geschil.
      
    
  
  
    Overwegingen
    
    4. De centrale vraag in dit geschil is dus of het college op goede gronden heeft besloten dat overtreders er gerechtvaardigd op mochten vertrouwen dat zij de paarden op de gronden met bestemming ‘Natuur’ mochten weiden.
    
    
      
        De beginselplicht tot handhaving
      
    
    
    5. Zoals de Afdeling bestuursrechtspraak van de Raad van State (de Afdeling) in herinnering heeft gebracht in de uitspraak van 5 maart 2025 geldt als uitgangspunt dat een bestuursorgaan in de regel gebruik moet maken van een bevoegdheid om handhavend op te treden, ook wel aangeduid als de beginselplicht tot handhaving. De beginselplicht tot handhaving geldt voor bevoegdheden om een last onder bestuursdwang en een last onder dwangsom op te leggen, de herstelsancties uit de Algemene wet bestuursrecht. De reden voor deze beginselplicht is dat de rechtszekerheid vergt dat de feitelijke situatie in beginsel niet afwijkt van de juridisch toegestane situatie. Door middel van handhavend optreden wordt dit bereikt. Hieruit volgt het algemeen belang dat is gediend met handhaving.
    
    
      5.1.
      Bij de vraag of van handhavend optreden mocht worden afgezien, moet worden beoordeeld of handhavend optreden onevenredig is. Bij de toets aan het evenredigheidsbeginsel geldt de maatstaf van de zogeheten Harderwijk-uitspraak. Dit betekent dat de bestuursrechter toetst of het besluit geschikt en noodzakelijk is, en daarna of het besluit in de gegeven omstandigheden evenwichtig is. Of deze drie elementen aan bod komen, hangt af van de aangevoerde beroepsgronden. Bij handhavingsbesluiten geldt daarbij als uitgangspunt dat het algemeen belang gediend is met handhaving en dat om die reden in de regel tegen een overtreding moet worden opgetreden. Handhaving blijft dus voorop staan.
      
    
    
      5.2.
      Handhavend optreden is alleen onevenredig als er in het concrete geval omstandigheden zijn waaraan een zodanig zwaar gewicht toekomt dat het algemeen belang dat gediend is met handhaving daarvoor moet wijken. Dan is er een bijzonder geval waarin toch van handhavend optreden moet worden afgezien. Een bijzonder geval kan zich bijvoorbeeld voordoen bij concreet zicht op legalisatie, maar ook andere omstandigheden van het concrete geval kunnen leiden tot het oordeel dat er een bijzonder geval is. Andere redenen om van handhavend optreden af te zien kunnen zich bijvoorbeeld voordoen bij een schending van het gelijkheidsbeginsel of het vertrouwensbeginsel.
      
      
        
          Het vertrouwensbeginsel
        
      
      
      
        6. Zoals de Afdeling heeft overwogen in de uitspraak van 29 mei 2019, moet degene die zich beroept op het vertrouwensbeginsel aannemelijk maken dat van de kant van de overheid toezeggingen of andere uitlatingen zijn gedaan of gedragingen zijn verricht waaruit hij/zij in de gegeven omstandigheden redelijkerwijs kon en mocht afleiden of het bestuursorgaan een bepaalde bevoegdheid zou uitoefenen en zo ja hoe (stap 1).  
      
      
    
    
      6.1.
      Verder is vereist dat de toezegging, andere uitlating of gedraging afkomstig is van het bevoegde bestuursorgaan of aan het bevoegde bestuursorgaan kan worden toegerekend (stap 2). Voor toerekening van een onbevoegde uitlating is nodig dat de betrokkene in de gegeven omstandigheden redelijkerwijs kon en mocht veronderstellen dat degene die de uitlating deed of de gedraging verrichtte de opvatting van het bevoegde orgaan vertolkte.  
      
    
    
      6.2.
      Het bestaan van gerechtvaardigde verwachtingen brengt niet mee dat aan die verwachtingen altijd moet worden voldaan. Andere belangen, zoals het algemeen belang of de belangen van derden, kunnen zwaarder wegen. Bij deze belangenafweging (stap 3) kan ook een rol spelen of betrokkene op basis van de gewekte verwachtingen handelingen heeft verricht of nagelaten als gevolg waarvan hij/zij schade heeft geleden of nadeel heeft ondervonden. Wanneer er andere belangen in de weg staan aan honorering van het gewekte vertrouwen kan voor het bestuursorgaan de verplichting ontstaan om de geleden schade te vergoeden als onderdeel van de besluitvorming.
      
      
        
          Motiveringsgebreken
        
      
      
      
        7. De rechtbank is van oordeel dat het college in de last onder dwangsom van 19 mei 2017 aan een van de overtreders een toezegging heeft gedaan. In deze last staat namelijk dat het hobbymatig weiden van paarden mogelijk is op agrarische gronden en dat er niet handhavend wordt opgetreden zolang het hobbymatig weiden van paarden betreft. Uit het kopje waaronder dit geschreven staat blijkt dat met deze gronden de drie achterste percelen bedoeld zijn, te weten de percelen met nummer [nummer 1], [nummer 2] en [nummer 3] oftewel de percelen met bestemming ‘Natuur’. De rechtbank mist echter een onderbouwing van het college waarom hier sprake is van ‘hobbymatig’ weiden. Het college is evenmin, ook niet op zitting, voldoende concreet ingegaan op hetgeen eiser hierover in beroep heeft aangevoerd. Eiser vindt dat er geen sprake is van hobbymatig weiden, omdat overtreders reclame maken voor de lease en stalling van paarden. Ook stelt hij dat overtreders niet van elk paard dat zij weiden op de percelen eigenaar zijn en dat zij hiervoor een vergoeding ontvangen.
      
      
    
    
      7.1.
      Naar het oordeel van de rechtbank is de toezegging in ieder geval afkomstig van het bevoegde bestuursorgaan, namelijk het college. 
      
    
    
      7.2.
      Bij stap 3 constateert de rechtbank opnieuw een motiveringsgebrek. In de belangenafweging heeft het college de belangen, die de bestemming ‘Natuur’ beoogt te beschermen, niet betrokken en niet meegewogen. Daarnaast is in de belangenafweging ten onrechte meegewogen dat de percelen met de bestemming ‘Natuur’ in de toekomst mogelijk de bestemming ‘Agrarisch’ krijgen. Op de zitting heeft het college erkend dat er momenteel geen procedure loopt om de bestemming van deze percelen te wijzigen. Eiser stelt dat het tegenovergestelde het geval is: de gemeente Tilburg wil op het naastgelegen terrein juist meer natuur realiseren. In het bestreden besluit ontbreekt een motivering hoe het college dit bij de nakoming van het gewekte vertrouwen heeft betrokken. Ook stelt de rechtbank vast dat het college ten onrechte heeft meegewogen dat eiser beperkt tot geen zicht heeft op de paarden vanuit zijn perceel. Na een betoog van eiser hierover op zitting, waarbij eiser afbeeldingen heeft laten zien, heeft het college erkend dat eiser wel zicht heeft op de paarden.   
      
    
    
      7.3.
      Wanneer nakoming van de toezegging, gelet op de afweging van belangen, niet mogelijk is, moet het college onderzoeken of een schadevergoeding moet worden aangeboden.
      
    
  
  
    Conclusie en gevolgen
    
    
      8. Zoals hiervoor is overwogen onder r.o. 6. – 6.3. kent het bestreden besluit motiveringsgebreken. Op grond van artikel 8:51a, eerste lid, van de Algemene wet bestuursrecht (Awb) kan de rechtbank het bestuursorgaan in de gelegenheid stellen een gebrek in het bestreden besluit te herstellen of te laten herstellen. Op grond van artikel 8:80a van de Awb doet de rechtbank dan een tussenuitspraak. De rechtbank ziet aanleiding om het college in de gelegenheid te stellen het gebrek te herstellen. Dat herstellen kan hetzij met een aanvullende motivering, hetzij, voor zover nodig, met een nieuwe beslissing op bezwaar, na of tegelijkertijd met intrekking van het nu bestreden besluit met inachtneming van de overwegingen en aanwijzingen in deze tussenuitspraak. De rechtbank bepaalt de termijn waarbinnen het college het gebrek kan herstellen op vier weken na verzending van deze tussenuitspraak.
    
    
    
      8.1.
      Het college moet op grond van artikel 8:51b, eerste lid, van de Awb én om nodeloze vertraging te voorkomen zo spoedig mogelijk, maar uiterlijk binnen twee weken, meedelen aan de rechtbank of hij gebruik maakt van de gelegenheid het gebrek te herstellen. Als het college gebruik maakt van die gelegenheid, zal de rechtbank eiser in de gelegenheid stellen binnen vier weken te reageren op de herstelpoging van het college. In beginsel, ook in de situatie dat het college de hersteltermijn ongebruikt laat verstrijken, zal de rechtbank zonder tweede zitting uitspraak doen op het beroep.
    
    
      8.2.
      Het geding zoals dat na deze tussenuitspraak wordt gevoerd, blijft in beginsel beperkt tot de beroepsgronden zoals die zijn besproken in de tussenuitspraak, omdat het inbrengen van nieuwe geschilpunten over het algemeen in strijd met de goede procesorde wordt geacht. De rechtbank verwijst naar de uitspraak van de Afdeling van 12 juni 2013.
      
    
    
      8.3.
      De rechtbank houdt iedere verdere beslissing aan tot de einduitspraak op het beroep. Dat laatste betekent ook dat zij over de proceskosten en het griffierecht nu nog geen beslissing neemt.
      
    
  
  
    Beslissing
    
    
      De rechtbank:
    
    - draagt het college op binnen twee weken de rechtbank mee te delen of hij gebruik maakt van de gelegenheid het gebrek te herstellen;
    - stelt het college in de gelegenheid om binnen vier weken na verzending van deze tussenuitspraak het gebrek te herstellen met inachtneming van de overwegingen en aanwijzingen in deze tussenuitspraak; 
    - houdt iedere verdere beslissing aan.
    
    
      Deze uitspraak is gedaan door mr. T.I. van Term, rechter, in aanwezigheid van                   mr. T.J. Janzing, griffier, op 11 november 2025 en openbaar gemaakt door middel van geanonimiseerde publicatie op www.rechtspraak.nl.
    
    
    
    
    
    
    
      
        
        
        
          
            
              griffier
            
            
              rechter
            
          
        
      
    
    
    
    
      Een afschrift van deze uitspraak is verzonden aan partijen op:
    
    
    
    
    
    
  
  
    
      Bent u het niet eens met deze uitspraak?
    Tegen deze tussenuitspraak staat nog geen hoger beroep open. Tegen deze tussenuitspraak kan hoger beroep worden ingesteld tegelijkertijd met hoger beroep tegen de (eventuele) einduitspraak in deze zaak.
    
  
  
     Zie de uitspraak van de Afdeling van 5 maart 2025, ECLI:NL:RVS:2025:678.
  
  
     Zie de uitspraak van de Afdeling van 2 februari 2022, ECLI:NL:RVS:2022:285.
  
  
     Zie de uitspraak van de Afdeling van 29 mei 2019, ECLI:NL:RVS:2019:1694.      
  
  
     Zie de uitspraak van de Afdeling van 1 oktober 2025, ECLI:NL:RVS:2025:4646.
  
  
     Zie de uitspraak van de Afdeling van 12 juni 2013, ECLI:NL:RVS:2013:CA2877.