ECLI:NL:CBB:2025:665, College van Beroep voor het bedrijfsleven, 16-12-2025, 23/1210
College van Beroep voor het bedrijfsleven — Uitspraak 
Datum: 2025-12-16 00:00:00.000000
Rechtsgebied: Bestuursrecht

Samenvatting: Het College ziet net als de rechtbank in wat de onderneming heeft aangevoerd geen aanleiding voor de conclusie dat de minister op onjuiste wijze heeft vastgesteld dat de onderneming niet heeft voldaan aan de in artikel 14 van de Meststoffenwet opgenomen verantwoordingsplicht. Het College heeft de aan de onderneming opgelegde boete gematigd omdat de redelijke termijn is overschreden.

uitspraak 
    
      
        
          
        
      
      
        
          
        
      
    
    COLLEGE VAN BEROEP VOOR HET BEDRIJFSLEVEN
    
    
      zaaknummer: 23/1210
    
    
    
      
        uitspraak van de meervoudige kamer van 16 december 2025 op het hoger beroep van:
        
      
      
        
          [naam 1] (voorheen: [naam 2] ), te [woonplaats] (onderneming)
      (gemachtigde: W.C. Bikker)
    
    
    
      tegen de uitspraak van de rechtbank Gelderland van 7 april 2023, kenmerk 21/2940, in het geding tussen
      de onderneming
      
        en
    
    de minister van Landbouw, Visserij, Voedselzekerheid en Natuur
    (gemachtigde: mr. A.H. Spriensma-Heringa)
    
    
  
  
    Procesverloop in hoger beroep
    
    
      De onderneming heeft hoger beroep ingesteld tegen de uitspraak van de rechtbank Gelderland (rechtbank) van 7 april 2023 (niet gepubliceerd, aangevallen uitspraak).
    
    
    
      De minister heeft een reactie op het hogerberoepschrift ingediend.
    
    
    
      De zitting was op 11 september 2025. Aan de zitting hebben deelgenomen: de gemachtigden van partijen, en namens de minister ook [naam 3] .
    
    
  
  
    Grondslag van het geschil
    
    
      1.1
      Voor een uitgebreide weergave van het verloop van de procedure, het wettelijk kader en de in dit geding van belang zijnde feiten en omstandigheden, voor zover niet bestreden, wordt verwezen naar de aangevallen uitspraak. Het College volstaat met het volgende.
      
    
    
      1.2
      De onderneming is een intermediair die dierlijke meststoffen aanvoert en mengsels ervan afvoert. Een toezichthouder van de Nederlandse Voedsel- en Warenautoriteit (NVWA) heeft op 31 juli 2018 en 11 september 2018 een fysieke controle uitgevoerd bij de onderneming. De resultaten van deze controle zijn neergelegd in een rapport van bevindingen van 9 maart 2020 (rapport van bevindingen).
      
    
    
      1.3
      Met het besluit van 10 december 2020 (boetebesluit) heeft de minister naar aanleiding van het rapport van bevindingen een boete opgelegd aan de onderneming wegens overtreding van de in artikel 14 van de Meststoffenwet (Msw) opgenomen verantwoordingsplicht. De minister is er hierbij vanuit gegaan dat de onderneming over de periode 15 april 2015 tot en met 31 juli 2018 1.472 kilogram fosfaat niet heeft verantwoord. De minister heeft het boetebedrag voor deze overtreding (€ 16.192,-) vanwege de overschrijding van de beslistermijn met 10% gematigd tot € 14.572,80. Daarnaast heeft de minister de onderneming een boete van € 300,- opgelegd wegens het in 2018 niet bijhouden van een inzichtelijke administratie (de zogenoemde H1-staat), zodat de totale boete € 14.872,80 bedraagt.
      
    
    
      1.4
      Met het besluit van 25 mei 2021 (bestreden besluit), waartegen het beroep bij de rechtbank was gericht, heeft de minister het bezwaar van de onderneming tegen het boetebesluit ongegrond verklaard.
      
    
  
  
    Aangevallen uitspraak
    
    
      2.1
      De rechtbank heeft het beroep van de onderneming gegrond verklaard vanwege overschrijding van de redelijke termijn bedoeld in artikel 6 van het Verdrag tot bescherming van de rechten van de mens en de fundamentele vrijheden (EVRM). De rechtbank heeft de boete voor overtreding van de verantwoordingsplicht – waartegen het beroep uitsluitend was gericht – wegens overschrijding van de redelijke termijn met 5% gematigd en het totale boetebedrag vastgesteld op € 14.063,20 (€ 13.763,20 vermeerderd met € 300,-). De rechtbank heeft in wat de onderneming heeft aangevoerd geen aanleiding gezien voor de conclusie dat de minister op onjuiste wijze heeft vastgesteld dat de onderneming niet heeft voldaan aan haar verantwoordingsplicht. De rechtbank heeft daartoe, voor zover voor het hoger beroep relevant, kort gezegd het volgende overwogen.
      
    
    
      2.2
      De rechtbank overweegt dat vaststaat dat de minister op 15 juni 2018 en 24 december 2018 de onnauwkeurigheidsmarges (marges) heeft gepubliceerd op de website www.rvo.nl. Onder verwijzing naar een uitspraak van het College van 18 december 2018 (ECLI:NL:CBB:2018:652) heeft de rechtbank overwogen dat in het geval van de onderneming het voornemen tot het opleggen van een boete dateert van 9 juli 2020 en dus van na de publicatie van de marges. Daarom is de rechtbank van oordeel dat de minister heeft voldaan aan de door het College gestelde voorwaarde voor wat betreft het kenbaarheidsvereiste. De onderneming had een redelijke mogelijkheid om zich te verweren tegen en redelijke twijfel te zaaien over de juistheid van het vermoeden dat zij artikel 14 van de Msw heeft overtreden. De rechtbank volgt de onderneming niet in haar betoog dat de marges al bekend hadden moeten zijn op het moment dat de overtreding werd begaan of op het moment dat de boete tijdens de controle op 31 juli 2018 door de toezichthouder van de NVWA is aangezegd.
      
    
    
      2.3
      De rechtbank heeft vastgesteld dat niet in geschil is dat de silo, zoals door de toezichthouder is geconcludeerd, zowel op 20 april 2015 als op 31 juli 2018, zuigleeg was, zodat de minister het begin- en eindpunt van de onderzoeksperiode zorgvuldig heeft bepaald.  Volgens de rechtbank heeft de minister niet onzorgvuldig gehandeld door geen onderzoek te doen naar de aanwezigheid van een eventuele bezinklaag. De rechtbank volgt het standpunt van de minister dat daartoe geen aanleiding bestond. De onderneming heeft niet in haar administratie opgenomen dat sprake is van een bezinklaag. Zij heeft namelijk in de Aanvullende Gegevens Intermediair aangegeven dat zij op 31 december 2018 geen eindvoorraad dierlijke mest had. De minister mocht van de juistheid van deze opgave uitgaan. Verder is van belang dat de omstandigheden op het bedrijf van de onderneming niet vergelijkbaar zijn met die bij varkenshouderijen, waarvan bekend is dat in de mestputten onder de varkensstallen een bezinklaag kan ontstaan. Op het bedrijf van de onderneming wordt geen mest geproduceerd maar wordt uitsluitend mest aangevoerd, opgeslagen en afgevoerd. Er wordt zowel varkens- als rundveedrijfmest (in grote hoeveelheden tegelijk) aangevoerd. Deze mest wordt vervolgens in de silo gemengd en daarna afgevoerd. Hierdoor is sprake van een continue roulatie en vermenging van mest. Verder heeft de silo een trechtervorm en wordt de mest van onderuit afgezogen. Gelet op deze omstandigheden volgt de rechtbank het standpunt van de minister dat het bijna onmogelijk is dat in de (zijkant van de) silo een bezinklaag is ontstaan en dat voor zover dit wel het geval zou zijn deze laag, gelet op de vorm van de silo, niet heeft kunnen aangroeien en er dus in 2015 ook al was. De meting van de onderneming van 14 september 2020 maakt dit oordeel niet anders. Daargelaten of de meting voldoende betrouwbaar is om als bewijs te kunnen dienen, is het monster van de inhoud van de silo niet geanalyseerd en is het fosfaatgehalte hiervan dus niet bekend. Bovendien toont de onderneming hiermee niet aan dat de bezinklaag sinds 2015 is gegroeid.
      
    
    
      2.4
      Volgens de rechtbank slaagt het betoog van de onderneming, dat bij twee op 24 april 2015 aangevoerde vrachten zeugenmest sprake is van onrealistische fosfaatgehalten, niet. De rechtbank volgt de minister in zijn standpunt dat aan de door CUMELA Nederland en andere organisaties ontwikkelde tabel waarop de onderneming zich in dit verband beroept, geen doorslaggevende betekenis kan worden toegekend. Als de onderneming twijfelde aan de analyseresultaten had het op haar weg gelegen om een heranalyse aan te vragen. Dat zij dit om haar moverende redenen niet heeft gedaan komt volgens de rechtbank voor haar rekening en risico. Gelet hierop hoefde de minister de twee aangevoerde vrachten zeugenmest niet buiten beschouwing te laten bij het bepalen van de hoeveelheid fosfaat in de aangevoerde mest. De rechtbank is verder van oordeel dat geen sprake is van strijd met het gelijkheidsbeginsel, omdat uit het door de onderneming overgelegde document uit een andere zaak blijkt dat de minister, anders dan in geval van de onderneming, wèl tot de conclusie kwam dat sprake was van onrealistische gehalten.
      
    
  
  
    Beoordeling van het geschil in hoger beroep
    
    
      
        Standpunt van de onderneming
      
    
    
    
      3	De onderneming heeft in hoger (opnieuw) aangevoerd dat ten tijde van het administreren, het opstellen van het bemestingsplan en de controle door de NVWA de zogenoemde geheime marges niet openbaar waren gemaakt. De onderneming heeft niet de mogelijkheid gehad om in de jaren 2015 tot en met 2018 en tijdens de controle in 2018, toen de boete al was aangezegd, te anticiperen op die marges. Dit acht zij in strijd met de uitspraak van het College van 18 december 2018 (ECLI:NL:CBB:2018:653).
      Verder betoogt de onderneming dat de minister geen zorgvuldig onderzoek heeft gedaan naar de (eind)voorraad in de silo op 31 juli 2018. De term ‘zuigleeg’ betekent niet dat de mestsilo helemaal leeg is. De toezichthouder heeft de eindvoorraad op 0 gesteld door tegen de mestsilo te slaan. Volgens de onderneming kan met een dergelijke methode de voorraad niet bepaald worden, omdat een deel van de mestsilo zich onder de grond bevindt en daarin bevond zich op 31 juli 2018 een aanzienlijke bezinklaag. De minister heeft in strijd met het Boetebeleid Meststoffenwet RVO bij de berekening van de eindvoorraad geen rekening gehouden met deze bezinklaag. Volgens de onderneming bevestigen de door haar gedane meting in 2020 en het rapport ‘Bezinklagen en bemonstering van varkensmest’ (Praktijkrapport Varkens 21) van de Wageningen University & Research dat in een opslag voor varkensmest een bezinklaag ontstaat en deze jaarlijks aangroeit. De onderneming merkt op, onder verwijzing naar het overzicht van de aan- en afgevoerde mest bij het rapport van bevindingen, dat zeer weinig roulatie heeft plaatsgevonden in de mestsilo. Zo heeft in de periodes tussen juni 2015-januari 2016, juli 2016-maart 2017 en juni 2017-januari 2018 geen activiteit in de mestsilo plaatsgevonden. Het is daarom zeer aannemelijk dat zich aan de zijkanten van de mestsilo een aanzienlijke (aangegroeide) bezinklaag heeft gevormd.
      Ten slotte stelt de onderneming dat de fosfaatgehalten van de op 24 april 2025 aangevoerde twee vrachten zeugenmest niet realistisch zijn. Aangezien de minister in andere gevallen vanwege niet-realistische gehalten de betreffende vrachten buiten beschouwing heeft gelaten bij het bepalen van de hoeveelheid fosfaat in de aangevoerde mest moet de minister dat omwille van gelijke behandeling ook in haar geval doen. De onderneming merkt verder op dat zij de hoge fosfaatgehalten van de twee vrachten zeugenmest wel degelijk in twijfel heeft getrokken. Een heranalyse van het monster leidt in de praktijk echter zelden tot een andere uitslag, omdat vaak het monster zelf niet representatief is in plaats van dat de analyse als zodanig niet goed is uitgevoerd.
    
    
    
      
        Beoordeling door het College
      
    
    
    
      4.1.1
      Over de door de minister gehanteerde marges overweegt het College als volgt. De rechtbank heeft met juistheid overwogen dat uit de uitspraak van het College van 18 december 2018 (ECLI:NL:CBB:2018:652), die betrekking had op overtreding van artikel 14 van de Msw, volgt dat degene ten aanzien van wie het opleggen van een boete wordt voorgenomen, al in het kader van dat voornemen op de hoogte moet worden gesteld van de inhoud van de marges. In de door de onderneming aangehaalde uitspraak van het College van 18 december 2018 (ECLI:NL:CBB:2018:653) is in dezelfde lijn geoordeeld. De minister heeft de marges op 15 juni 2018 en 24 december 2018 gepubliceerd op de website www.rvo.nl. Dit betekent dat de minister de onderneming op 9 juli 2020, toen hij het voornemen om een bestuurlijke boete op te leggen bekendmaakte, inzicht heeft geboden in de door hem gehanteerde marges. Daardoor kon de onderneming – anders dan in de hiervoor genoemde zaken waarin niet al bij het voornemen tot boeteoplegging inzicht in de inhoud van de marges was gegeven – zich daartegen verweren (vergelijk de uitspraak van 22 augustus 2023 (ECLI:NL:CBB:2023:443). In zoverre slaagt de hogerberoepsgrond dus niet.
      
    
    
      4.1.2
      Voor zover de onderneming op de zitting met verwijzing naar een uitspraak van de rechtbank Den Haag van 25 januari 2024 (niet gepubliceerd) heeft betoogd dat niet bekend was dat marges op intermediaire ondernemingen als de hare van toepassing zijn, zodat de marges om die reden geheim waren, slaagt de hogerberoepsgrond ook niet. Zoals het College in zijn uitspraak van 18 november 2025 (ECLI:NL:CBB:2025:610), heeft geoordeeld, blijkt uit het door de minister gehanteerde margedocument (“Hoe gaat RVO.nl om met de nauwkeurigheid van hoeveelheden aan- en afgevoerde mineralen?”) dat dit van toepassing is bij het niet voldoen aan de in artikel 14 van de Msw opgenomen verantwoordingsplicht. Die plicht geldt ook voor intermediaire ondernemingen. Het margedocument gaat over de nauwkeurigheid van de bepaling van aan- en afvoer. Aan- en afvoer vindt ook plaats bij intermediaire ondernemingen. Zoals de minister op de zitting heeft bevestigd past hij het document (dus) op intermediaire ondernemingen toe, zoals ook in dit geval is gebeurd. Gelet op het voorgaande valt niet in te zien waarom het margedocument niet op intermediaire ondernemingen van toepassing zou zijn. 
      
    
    
      4.2
      Het College volgt de onderneming niet in haar betoog dat de minister onzorgvuldig onderzoek heeft gedaan en ten onrechte geen rekening heeft gehouden met een bezinklaag. Hij neemt daarbij het volgende in aanmerking. Vast staat dat de onderneming bij de opgave ‘Aanvullende gegevens intermediair’ (AGI) 2018 heeft opgegeven dat er geen eindvoorraad mest was. Daarnaast ziet het door de onderneming genoemde Praktijkrapport Varkens 21, waarop het boetebeleid van de minister op dit punt is gebaseerd, op (intensieve) varkenshouderijen waarbij de bedrijfsvoering is gericht op de productie van varkens en waar in mestkelders bezinklagen kunnen ontstaan. In het geval van de onderneming is daarvan geen sprake, omdat zij als intermediair enkel mest aan- en afvoert, waarbij het zowel om varkens- als rundveedrijfmest gaat. Met de rechtbank kan het College de minister daarom volgen in diens standpunt dat het gezien de aard van de bedrijfsvoering, maar ook de vorm van de silo, waarbij de mest van onderaan afgezogen wordt, niet aannemelijk is dat zich in de silo een (aangegroeide) bezinklaag heeft gevormd en dat, ook als er met de onderneming van wordt uitgegaan dat de zuiglege silo in 2018 niet helemaal leeg was, niet aannemelijk is dat de situatie in 2015 anders was. Het College is eveneens met de minister en de rechtbank van oordeel dat de eerst in 2020 gedane meting hierop geen ander licht werpt.
    
    
      4.3
      Het College kan zich vinden in het oordeel onder 6.1 en 6.2 van de aangevallen uitspraak, zoals uiteengezet onder 2.4 hierboven, dat de minister de twee op 24 april 2015 aangevoerde vrachten zeugenmest niet buiten beschouwing hoefde te laten bij het bepalen van de hoeveelheid fosfaat in de aangevoerde mest. De onderneming heeft niet aangevoerd waarom het oordeel en de overwegingen van de rechtbank onjuist zijn. Zij heeft haar standpunt dat de minister in strijd heeft gehandeld met het gelijkheidsbeginsel ook niet nader onderbouwd. Het College neemt het oordeel en de overwegingen van de rechtbank daarom over en maakt deze tot de zijne.
      
    
    
      4.4
      Uit het voorgaande volgt dat het hoger beroep niet slaagt.
      
      
        
          Ambtshalve toetsing overschrijding van de redelijke termijn
        
      
      
    
    
      5.1
      Het College beoordeelt ambtshalve of de redelijke termijn als bedoeld in artikel 6 van het EVRM is overschreden.
      
    
    
      5.2
      In punitieve zaken geldt het uitgangspunt dat de redelijke termijn voor een procedure in drie instanties (bezwaar, beroep en hoger beroep) is overschreden als die procedure in haar geheel langer dan vier jaar in beslag heeft genomen. De termijn begint op het moment waarop een handeling is verricht waaraan de betrokkene in redelijkheid de verwachting kan ontlenen dat hem een bestuurlijke boete wordt opgelegd. Dat is in dit geval 9 juli 2020, de datum waarop de minister aan de onderneming heeft meegedeeld voornemens te zijn een bestuurlijke boete op te leggen wegens overtreding van de verantwoordingsplicht. Ten tijde van deze uitspraak is deze termijn met één jaar en ruim vijf maanden overschreden.
      
    
    
      5.3
      Het College ziet in het gegeven dat de minister de boete al heeft gematigd met 10% aanleiding om geen verdergaande matiging toe te passen voor de overschrijding van de redelijke termijn tot zes maanden. Voor de overschrijding van de redelijke termijn vanaf zes tot twaalf maanden heeft de rechtbank de boete al gematigd met 5%. Het College handelt voor de resterende overschrijding vanaf twaalf maanden (hier dus vijf maanden) naar bevind van zaken en ziet aanleiding voor een aanvullende matiging van 5%. Het College gaat bij het matigen uit van het oorspronkelijke boetebedrag van € 14.572,80 en zal het boetebedrag vaststellen op € 13.034,56 (€ 13.763,20 minus € 728,64).
      
      
      
      
        
          Slotsom
          
        
      
    
    
      6.1
      Het hoger beroep slaagt niet. Wegens overschrijding van de redelijke termijn zal het College de aangevallen uitspraak vernietigen voor zover het de hoogte van het (totale) boetebedrag betreft. Daarom zal het College het beroep tegen het bestreden besluit gegrond verklaren, dat besluit vernietigen voor zover het de hoogte van het (totale) boetebedrag betreft en het boetebesluit in zoverre herroepen. Het College zal het (totale) boetebedrag vaststellen op € 13.334,56 (€ 13.034,56 vermeerderd met € 300,-). Voor het overige zal het College de aangevallen uitspraak bevestigen.
      
    
    
      6.2
      De onderneming heeft zelf geen beroep gedaan op de overschrijding van de redelijke termijn. Van gemaakte proceskosten die hiermee zijn gemoeid is dus geen sprake.
      
    
  
  
    Beslissing
    
    
      Het College:
    
    
    - vernietigt de aangevallen uitspraak voor zover het de hoogte van de boete betreft;
    - verklaart het bij de rechtbank ingestelde beroep gegrond en vernietigt het bestreden besluit voor zover het de hoogte van de boete betreft;
    - herroept het boetebesluit in zoverre en stelt de boete vast op € 13.334,56;
    - bepaalt dat deze uitspraak in zoverre in de plaats treedt van het bestreden besluit;
    - bevestigt de aangevallen uitspraak voor het overige.
    
    
    
      Deze uitspraak is gedaan door mr. T. Pavićević, mr. C.T. Aalbers en mr. M.L. Noort, in aanwezigheid van mr. H. Caglayankaya, griffier. De beslissing is in het openbaar uitgesproken op 16 december 2025.
    
    
    
    
    
    
    
    
    
      w.g. T. Pavićević							w.g. H. Caglayankaya