ECLI:NL:RVS:2025:2437, Raad van State, 28-05-2025, 202306958/1/R1
Raad van State — Uitspraak 
Datum: 2025-05-28 00:00:00.000000
Rechtsgebied: Bestuursrecht

Samenvatting: Bij afzonderlijke besluiten van 30 november 2021 heeft het college van burgemeester en wethouders van Amstelveen geweigerd om omgevingsvergunning te verlenen voor het gebruiken van de bedrijfswoningen als burgerwoning aan de [locatie 1], [locatie 2] en [locatie 3] in Amstelveen. [appellant A] is eigenaar van de woning aan de [locatie 2], [appellant B] van de woning aan de [locatie 1] en [appellant C] van de woning aan de [locatie 3] in Amstelveen. Zij wonen in een bedrijfswoning. De aan deze bedrijfswoningen grenzende glastuinbouwbedrijven zijn niet meer in eigendom van [appellant A] en anderen. Daarom willen zij hun bedrijfswoning gebruiken als burgerwoning.

202306958/1/R1.
    Datum uitspraak: 28 mei 2025
    AFDELING
    BESTUURSRECHTSPRAAK
    Uitspraak op het hoger beroep van:
    [appellant A], [appellant B] en [appellant C] (hierna tezamen: [appellant A] en anderen), allen wonend in Amstelveen,
    appellanten,
    tegen de uitspraak van de rechtbank Amsterdam van 3 oktober 2023 in de zaken nrs. 21/5193, 21/5196 en 21/5195 in het geding tussen:
    [appellant A] en anderen
    en
    het college van burgemeester en wethouders van Amstelveen.
    Procesverloop
    Bij afzonderlijke besluiten van 30 november 2021 heeft het college geweigerd om omgevingsvergunning te verlenen voor het gebruiken van de bedrijfswoningen als burgerwoning aan de [locatie 1], [locatie 2] en [locatie 3] in Amstelveen.
    Bij uitspraak van 3 oktober 2023 heeft de rechtbank het door [appellant A] en anderen daartegen ingestelde beroep ongegrond verklaard.
    Tegen deze uitspraak hebben [appellant A] en anderen hoger beroep ingesteld.
    Het college heeft een schriftelijke uiteenzetting ingediend.
    [appellant A] en anderen hebben nadere stukken ingediend.
    De Afdeling heeft de zaken op een zitting behandeld op 13 maart 2025, waar [appellant A] en anderen, vertegenwoordigd door [appellant A] en [appellant B], bijgestaan door mr. S.M. Stavenuiter, advocaat in Amsterdam, en het college, vertegenwoordigd door mr. M.J.P. van Lent en M.R.K. Panday, zijn verschenen.
    Overwegingen
    Overgangsrecht inwerkingtreding Omgevingswet
    1.       Op 1 januari 2024 zijn de Omgevingswet en de Invoeringswet Omgevingswet in werking getreden. Als een aanvraag om een omgevingsvergunning is ingediend vóór het tijdstip van inwerkingtreding van de Omgevingswet, dan blijft op grond van artikel 4.3, aanhef en onder a, van de Invoeringswet Omgevingswet het recht zoals dat gold onmiddellijk vóór dat tijdstip van toepassing tot het besluit op die aanvraag onherroepelijk wordt, met uitzondering van artikel 3.9, derde lid, eerste zin, van de Wet algemene bepalingen omgevingsrecht (hierna: de Wabo).
    De aanvragen om een omgevingsvergunning zijn ingediend op 4 september 2018. Dat betekent dat in dit geval de Wabo, zoals die gold vóór 1 januari 2024, van toepassing blijft.
    Inleiding
    2.       [appellant A] is eigenaar van de woning aan de [locatie 2], [appellant B] van de woning aan de [locatie 1] en [appellant C] van de woning aan de [locatie 3] in Amstelveen. Zij wonen in een bedrijfswoning. De aan deze bedrijfswoningen grenzende glastuinbouwbedrijven zijn niet meer in eigendom van [appellant A] en anderen. Daarom willen zij hun bedrijfswoning gebruiken als burgerwoning.
    Op grond van het bestemmingsplan "Legmeerpolder" hadden de percelen de bestemming "Agrarisch - Glastuinbouw Bedrijfswoning". Op grond van deze bestemming was het niet toegestaan een bedrijfswoning als burgerwoning te gebruiken. Daarom hebben [appellant A] en anderen bij afzonderlijke aanvragen het college verzocht om een omgevingsvergunning voor het gebruiken van hun gronden in strijd met het bestemmingsplan. 
    Het college heeft de omgevingsvergunningen bij afzonderlijke besluiten geweigerd wegens strijd met het bestemmingsplan en omdat het beoogde gebruik niet in overeenstemming was met de geldende provinciale regels. [appellant A] en anderen hebben beroep ingesteld tegen de besluiten van 30 november 2021. Zij kunnen zich niet verenigen met de uitspraak van de rechtbank en hebben daarom hoger beroep in gesteld.
    Zijn er vergunningen van rechtswege gegeven?
    3.       [appellant A] en anderen betogen dat de rechtbank ten onrechte heeft overwogen dat geen vergunningen van rechtswege zijn gegeven. Daartoe voeren zij aan dat de bedrijfswoningen in de bebouwde kom liggen en het voorgenomen gebruik daarom kan worden vergund op grond van artikel 2.12, eerste lid, aanhef en onder a, onder 2˚, van de Wabo in samenhang met artikel 4, aanhef en onderdeel 9, van bijlage II van het Besluit omgevingsrecht (hierna: het Bor). Aangezien het college niet binnen de daarvoor geldende termijn van acht weken een beslissing op de aanvragen heeft genomen, zijn volgens [appellant A] en anderen vergunningen van rechtswege gegeven.
    3.1.    Op grond van artikel 3.7, eerste lid, van de Wabo, gelezen in samenhang met artikel 3.10, eerste lid, van de Wabo, is op een aanvraag om een omgevingsvergunning de reguliere voorbereidingsprocedure van toepassing, tenzij de uitgebreide voorbereidingsprocedure geldt. De beantwoording van de vraag welke voorbereidingsprocedure van toepassing is, is afhankelijk van de activiteit die is aangevraagd. Dat is geregeld in artikel 3.10, eerste lid, van de Wabo. De Wabo schrijft dwingend voor welke procedure op een aanvraag om omgevingsvergunning van toepassing is. Het college heeft hierin dus geen keuze, maar moet de voorbereidingsprocedure toepassen die de Wabo voorschrijft.
    Bij de ene voorbereidingsprocedure kan wel een vergunning van rechtswege zijn gegeven, bij de andere kan dat niet. In paragraaf 4.1.3.3 van de Algemene wet bestuursrecht (hierna: Awb) is de beschikking van rechtswege geregeld. Die paragraaf geldt ook voor vergunningen van rechtswege. Als de Wabo bepaalt dat de voorbereidingsprocedure van afdeling 3.4 van de Awb van toepassing is, dan kan geen omgevingsvergunning van rechtswege zijn gegeven. In artikel 3:10, vierde lid, van de Awb is namelijk bepaald dat paragraaf 4.1.3.3 van die wet niet van toepassing is als afdeling 3.4 moet worden toegepast. Als de reguliere voorbereidingsprocedure moet worden toegepast, dan is een omgevingsvergunning van rechtswege gegeven als het bestuursorgaan niet binnen de wettelijk gestelde termijn een besluit op de aanvraag heeft genomen. Dat is geregeld in artikel 3.9, derde lid, van de Wabo in combinatie met artikel 4:20b, eerste lid, van de Awb.
    3.2.    In artikel 7.1 van de planregels staat dat de voor "Agrarisch-Glastuinbouw Bedrijfswoning" aangewezen gronden bestemd zijn voor bedrijfswoningen ten behoeve van het glastuinbouwbedrijf. Het door [appellant A] en anderen aangevraagde gebruik is daarmee in strijd. Voor de vraag of, zoals [appellant A] en anderen betogen, toepassing kan worden gegeven aan artikel 2.12, eerste lid, aanhef en onder a, onder 2˚, van de Wabo in samenhang met artikel 4, aanhef en onderdeel 9, van bijlage II van het Bor is van belang of de bedrijfswoningen binnen de bebouwde kom liggen. Het college kan het aangevraagde gebruik alleen op grond van artikel 4, aanhef en onderdeel 9, van bijlage II van het Bor vergunnen als de bedrijfswoningen binnen de bebouwde kom liggen. Het college stelt zich op het standpunt dat dat niet het geval is en het daarom niet bevoegd is om vergunning te verlenen op grond van artikel 2.12, eerste lid, aanhef en onder a, onder 2˚, van de Wabo in samenhang met artikel 4, aanhef en onderdeel 9, van bijlage II van het Bor. Het geschil spitst zich in dit verband toe op de vraag of de bedrijfswoningen binnen of buiten de bebouwde kom liggen.
    3.3.    De vraag of een perceel in de bebouwde kom ligt, is van feitelijke aard. Niet de plaats van het verkeersbord dat de bebouwde kom aangeeft, maar de aard van de omgeving is bepalend. Daarbij is in het bijzonder van belang of sprake is van een concentratie van bebouwing en of het gebied door die bebouwing overwegend een woon- of verblijffunctie heeft.
    3.4.    Aan de hand van foto’s en kaartmateriaal stelt de Afdeling vast dat de Meerlandenweg aan de noordzijde wordt begrensd door een bebouwde kom, genaamd Westwijk in Amstelveen, aan de zuidzijde door de autoweg N201 en in het westen door de Legmeerdijk. Het gebied heeft een landelijk karakter. Een groot deel van de Meerlandenweg tussen de J.C. van Hattumweg en de N201 is aan weerszijden bebouwd met kassen en verspreid liggende (bedrijfs)woningen. Kassen hebben op zichzelf geen woon- of verblijffunctie (vergelijk de uitspraak van de Afdeling van 27 november 2024, ECLI:NL:RVS:2024:4880, onder 5.2). De overige verspreid liggende bebouwing, waaronder (bedrijfs)woningen, wordt op verschillende plekken onderbroken door weilanden, zoals aan de noordzijde van de [locatie 1]. Gelet op deze omgeving, is de Afdeling van oordeel dat de bedrijfswoningen buiten de bebouwde kom liggen.
    In wat [appellant A] en anderen hebben aangevoerd ziet de Afdeling geen aanleiding voor een ander oordeel. Anders dan [appellant A] en anderen stellen, is deze situatie niet vergelijkbaar met de situaties in de uitspraak van de Afdeling van 23 april 2024, ECLI:NL:RVS:2014:1422, en in de uitspraak van 10 januari 2018, ECLI:NL:RVS:2018:47, omdat in die zaken sprake was van samenhangende bebouwing bestaande uit bedrijfsbebouwing en woningen die grensden aan omliggende bebouwing. Verder is voor de beoordeling of sprake is van een bebouwde kom niet relevant wat [appellant A] en anderen naar voren hebben gebracht over de status van een geplande nieuwbouwwijk aan de J.C. van Hattumweg. Toekomstige plannen maken namelijk geen deel uit van de feitelijke situatie ten tijde van het besluit. Ten slotte zijn de door [appellant A] en anderen aangedragen gevallen van bedrijfswoningen die in gebruik zijn als burgerwoningen in het gebied niet doorslaggevend voor het oordeel of onderhavige bedrijfswoningen binnen de bebouwde kom liggen, aangezien die burgerwoningen aan de rand van de bebouwde kom liggen of zijn vergund onder toepassing van een ander juridisch regime.
    Omdat de percelen buiten de bebouwde kom liggen, was het college niet bevoegd toepassing te geven aan artikel 4, aanhef en onderdeel 9, van bijlage II van het Bor. Dit betekent dat de omgevingsvergunningen alleen konden worden verleend met toepassing van artikel 2.12, eerste lid, aanhef en onder a, onder 3˚, van de Wabo en dat de voorbereidingsprocedure van afdeling 3.4 van de Awb van toepassing was. De rechtbank heeft dan ook met juistheid overwogen dat het college zich terecht op het standpunt heeft gesteld dat er geen omgevingsvergunningen van rechtswege zijn gegeven.
    Het betoog slaagt niet.
    Is vergunningverlening in strijd met provinciale regels?
    4.       [appellant A] en anderen betogen dat de rechtbank heeft miskend dat de aanvragen in overeenstemming zijn met de provinciale regelgeving. De onmogelijkheid van het transformeren van glastuinbouwbedrijven naar woningen is hier niet van toepassing omdat het hier de transformatie van bedrijfswoningen naar burgerwoningen betreft, aldus [appellant A] en anderen.
    4.1.    Het college heeft zich in de besluiten op het standpunt gesteld dat het verlenen van de gevraagde vergunningen in strijd is met provinciale regels. Het college heeft zich daarbij gebaseerd op artikel 6.37, derde lid, van de Omgevingsverordening Noord-Holland 2020 zoals die gold met ingang van 17 november 2020 (hierna: Omgevingsverordening). In dit artikel staat dat nieuwe burgerwoningen, waaronder de omzetting van bedrijfswoningen naar burgerwoningen, in een glastuinbouwconcentratiegebied niet zijn toegestaan. Het college heeft zich subsidiair op het standpunt gesteld dat vergunningverlening in strijd is met de Provinciale Ruimtelijke Verordening (hierna: de PRV), omdat functieverandering van een bestaand glastuinbouwbedrijf naar wonen niet mogelijk is in een glastuinbouwconcentratiegebied.
    De rechtbank heeft in haar tussenuitspraak van 16 mei 2023 overwogen dat uit de overgangsbepaling in artikel 12.2 van de Omgevingsverordening volgt dat de PRV van toepassing was op de besluiten en niet de Omgevingsverordening. De rechtbank heeft overwogen dat het college zich met juistheid op het standpunt heeft gesteld dat artikel 5d van de PRV aan vergunningverlening in de weg staat. Tegen dit oordeel richt het betoog van [appellant A] en anderen zich.
    4.2.    De Afdeling ziet zich voor de vraag gesteld welk recht van toepassing is op de besluiten van 30 november 2021. Tot 17 november 2020 gold de PRV. Op 17 november 2020 is de Omgevingsverordening in werking getreden. In artikel 12.2, eerste lid, aanhef en onder a, daarvan staat het volgende: "Het oude recht blijft van toepassing tot een besluit onherroepelijk wordt, als voor de inwerkingtreding van de betreffende bepaling van deze verordening: een aanvraag om het besluit is ingediend en het besluit binnen 2 jaar daarna is genomen". De Afdeling sluit aan bij haar eerdere oordeel in de uitspraak van 27 juli 2022, ECLI:NL:RVS:2022:2151, onder 4.3, dat het woord "daarna" in de tekst van 12.2, eerste lid, ziet op de daaraan voorafgaande tekst. Dat betekent dat de tekst niet anders kan worden gelezen dan dat deze bepaling betrekking heeft op twee jaar na de ingediende aanvraag.
    Aangezien de besluiten van 30 november 2021 niet binnen twee jaar na de aanvragen - van 4 september 2018 - zijn genomen, heeft het college zich terecht primair op het standpunt gesteld dat de Omgevingsverordening daarop van toepassing is. De rechtbank heeft dat niet onderkend. Dat kan echter niet leiden tot vernietiging van de aangevallen uitspraak, aangezien de conclusie van de rechtbank dat het verlenen van de gevraagde vergunningen in strijd is met provinciale regels, juist is. Artikel 6.37, derde lid, van de Omgevingsverordening stond immers aan vergunningverlening in de weg.
    Het betoog slaagt niet.
    Handelt het college in strijd met het gelijkheidsbeginsel?
    5.       [appellant A] en anderen betogen tevergeefs dat de rechtbank niet heeft onderkend dat het college in strijd heeft gehandeld met het gelijkheidsbeginsel door het gebruik van andere bedrijfswoningen als burgerwoning binnen hetzelfde gebied wel te vergunnen. De rechtbank is onder 11.2 en 24 van de tussenuitspraak gemotiveerd op deze grond ingegaan. De Afdeling kan zich vinden in de conclusie van de rechtbank dat het beroep op het gelijkheidsbeginsel niet slaagt. Over de bedrijfswoningen die naar burgerwoningen zijn omgezet bij het bestemmingsplan "1e wijziging Legmeerpolder - Omzetting bedrijfswoningen naar burgerwoningen" in 2017, overweegt de Afdeling dat in 2018 de provinciale regelgeving wat betreft dergelijke omzettingen strenger is geworden. Alleen al daarom zijn de gevallen waarop de eerdere regelgeving van toepassing was, niet als gelijke gevallen aan te merken.
    Handelt het college in strijd met het vertrouwensbeginsel?
    6.       [appellant A] en anderen betogen dat de rechtbank niet heeft onderkend dat zij op grond van de brieven van 28 januari 2015, 13 september 2017 en de e-mail van 7 februari 2019 ervan mochten uitgaan dat het college aan hen een vergunning zou verlenen. Hierbij dient de gehele gang van zaken in deze procedure te worden betrokken. De rechtbank heeft in de tussenuitspraak overwogen dat het college in strijd heeft gehandeld met het vertrouwensbeginsel en is ten onrechte daarop teruggekomen, aldus [appellant A] en anderen.
    6.1.    De Afdeling stelt voorop dat deze uitspraak een juridisch oordeel betreft over de vraag of het college in strijd heeft gehandeld met het vertrouwensbeginsel. Deze uitspraak gaat daarom niet over de dynamiek die speelde tussen [appellant A] en anderen, het college en derden die betrokken waren bij het voornemen om de bedrijfswoningen om te zetten naar burgerwoningen. [appellant A] en [appellant B] hebben op de zitting aan de hand van e-mails en brieven duidelijk uitgelegd dat het college bereidwillig was om medewerking te verlenen aan het voornemen om de bedrijfswoningen om te zetten in burgerwoningen. Door deze bereidwillige opstelling van het college kan weliswaar de indruk bij [appellant A] en anderen zijn ontstaan dat er geen reden zou zijn om de omgevingsvergunningen niet te verlenen, maar dat betekent niet dat zonder meer sprake is van het gerechtvaardigd vertrouwen dat het college de vergunningen uiteindelijk daadwerkelijk zou verlenen.
    6.2.    Wie zich beroept op het vertrouwensbeginsel moet aannemelijk maken dat van de kant van de overheid toezeggingen of andere uitlatingen zijn gedaan of gedragingen zijn verricht waaruit hij/zij in de gegeven omstandigheden redelijkerwijs kon en mocht afleiden of het bestuursorgaan een bepaalde bevoegdheid zou uitoefenen en zo ja hoe. Vereist is dat de toezegging, andere uitlating of gedraging afkomstig is van het bevoegde bestuursorgaan of aan het bevoegde bestuursorgaan moet worden toegerekend. Van toerekening van een onbevoegde uitlating is sprake als de betrokkene in de gegeven omstandigheden redelijkerwijs kon en mocht veronderstellen dat degene die de uitlating deed of de gedraging verrichtte de opvatting van het bevoegde orgaan vertolkte.
    6.3.    De Afdeling stelt vast - en niet in geschil is - dat de bedrijfswoningen liggen in een door de provincie aangewezen glastuinbouwconcentratiegebied. In 2018 heeft er een wijziging plaatsgevonden in de provinciale regelgeving. In de algemene toelichting op het besluit tot wijziging van de Provinciale Ruimtelijke Verordening van 23 april 2018 staat - kort gezegd - dat de regels voor het omzetten van een bedrijfswoning naar een burgerwoning worden gewijzigd. Het was voorafgaand aan de wijziging mogelijk om onder voorwaarden glastuinbouw te transformeren naar wonen. Met de wijziging worden de glastuinbouwconcentratiegebieden uitgesloten van die mogelijkheid. In het licht van deze gewijzigde provinciale regelgeving overweegt de Afdeling wat betreft de door [appellant A] en anderen genoemde brieven van het college als volgt.
    In de brief van 28 januari 2015 staat dat mits aan de in die brief genoemde voorwaarden wordt voldaan, er geen belemmeringen bestaan om de toezegging te doen medewerking te verlenen aan de omzetting van de bestemming bedrijfswoning in burgerwoning. Eén van die voorwaarden is dat de omzetting past in het gemeentelijke en regionale beleid. In de brief van 13 september 2017 staat dat het college medewerking verleent aan het verzoek, mits uit de onderzoeken blijkt dat er geen bezwaren zijn. In deze brief staat ook dat deze conclusie volgt uit de wet- en regelgeving die op dat moment van kracht was. Verder staat in die brief dat er rekening mee dient te houden dat deze conclusie anders kan zijn, zodra er wijzigingen op dat gebied zijn.
    Gelet op de inhoud van de brieven van 28 januari 2015 en 13 september 2017, geven deze geen blijk van een toezegging van de zijde van het college dat de vergunningen zonder meer zouden worden verleend. Er was door het college in beide brieven immers een voorbehoud gemaakt dat de aanvragen moesten passen binnen het geldende beleid, wet- en regelgeving.
    De e-mail van 7 februari 2019 gericht aan Van der Nat van Peutz B.V., bevat ook geen toezegging van het college dat de vergunningen aan [appellant A] en anderen zouden worden verleend. Uit deze e-mail kan niet worden opgemaakt dat deze gaat over de aanvragen van [appellant A] en anderen. Daarbij komt dat in de brief van 13 september 2018, gericht aan [appellant A] en anderen, staat dat de aanvraag wordt behandeld op basis van de uitgebreide voorbereidingsprocedure, wat niet verenigbaar is met de opmerking in de e-mail van 7 februari 2019 dat er afspraken worden gemaakt over de meest efficiënte RO-procedure. Verder bevat deze e-mail alleen algemene uitspraken dat de gesprekken met de provincie positief zijn afgerond, maar hieruit volgt niet dat de vergunning ook zal worden verleend aan [appellant A] en anderen.
    De overige door [appellant A] en anderen overgelegde brieven en e-mails van het college geven ook geen blijk van een toezegging van het college dat de vergunning zou worden verleend.
    De conclusie luidt dat naar het oordeel van de Afdeling de rechtbank terecht heeft overwogen dat het college niet in strijd heeft gehandeld met het vertrouwensbeginsel. Dat de rechtbank in haar einduitspraak is teruggekomen op haar oordeel in de tussenuitspraak kan, wat daar ook van zij, niet leiden tot het daarmee beoogde doel van een geslaagd beroep op het vertrouwensbeginsel omdat de Afdeling van oordeel is dat het college niet in strijd heeft gehandeld met het vertrouwensbeginsel.
    Het betoog slaagt niet.
    Conclusie
    7.       Het hoger beroep is ongegrond. De Afdeling bevestigt de uitspraak van de rechtbank, met verbetering van de gronden waarop deze rust.
    8.       Het college hoeft geen proceskosten te vergoeden.
    Beslissing
    De Afdeling bestuursrechtspraak van de Raad van State:
    bevestigt de aangevallen uitspraak.
    Aldus vastgesteld door mr. G.T.J.M. Jurgens, voorzitter, en mr. G.O. van Veldhuizen en mr. M.J.M. Ristra-Peeters, leden, in tegenwoordigheid van mr. L.C.M. Wijgerde, griffier.
    w.g. Jurgens
    voorzitter
    w.g. Wijgerde
    griffier
    Uitgesproken in het openbaar op 28 mei 2025
    672-1124