ECLI:NL:RBDHA:2025:23044, Rechtbank Den Haag, 01-12-2025, 25/161
Rechtbank Den Haag — Uitspraak 
Datum: 2025-12-01 00:00:00.000000
Rechtsgebied: Bestuursrecht; Omgevingsrecht

Samenvatting: last onder dwangsom / invordering dwangsom / binnentreden woning / meerdere huishoudens / splitsing woning / begrip 'overtreder' / begunstigingstermijn / beroep ongegrond

RECHTBANK DEN HAAG
    
    
      Bestuursrecht
    
    
    
      zaaknummer: SGR 25/161 
    
    
      uitspraak van de enkelvoudige kamer van 1 december 2025 in de zaak tussen
    
      [eiser] , uit [woonplaats] , eiser
    (gemachtigde: mr. M. Görsültürk),
    
    
      en
    
    
    het college van burgemeester en wethouders van Teylingen, het college 
    (gemachtigde: mr. D. van Werkhoven).
    
    Samenvatting
    
    
      1. Deze uitspraak gaat over de aan eiser opgelegde last onder dwangsom tot het beëindigen en beëindigd houden van de splitsing van een woning en het laten bewonen van die woning door meer dan één huishouden in strijd met het ter plaatse geldende bestemmingsplan “ [bestemmingsplan] ” (bestemmingsplan) en over invordering van een dwangsom. Eiser is het niet eens met de last onder dwangsom en de invordering. Hij voert daartoe een aantal beroepsgronden aan. Aan de hand van deze beroepsgronden beoordeelt de rechtbank of het college terecht tot oplegging van de last onder dwangsom en tot invordering van de dwangsom is overgegaan.
    
    
    
      1.1.
      De rechtbank komt in deze uitspraak tot het oordeel dat het college de last onder dwangsom terecht heeft opgelegd en terecht een dwangsom heeft ingevorderd. Eiser krijgt dus geen gelijk en het beroep is ongegrond. Hierna legt de rechtbank uit hoe zij tot dit oordeel komt en welke gevolgen dit oordeel heeft. 
      
    
  
  
    Procesverloop
    
    
      2. In het besluit van 22 maart 2024 heeft het college eiser een last onder dwangsom opgelegd tot het beëindigen en beëindigd houden van twee overtredingen op zijn perceel [adres] te [plaats 1] . Met het bestreden besluit van 26 november 2024 op het bezwaar van eiser heeft het college de last onder dwangsom in stand gelaten.
    
    
    
      2.1.
      Eiser heeft beroep ingesteld tegen het bestreden besluit. Het college heeft op het beroep gereageerd met een verweerschrift. 
      
    
    
      2.2.
      In het besluit van 1 mei 2025 heeft het college een dwangsom ingevorderd ter hoogte van € 5.000,-. Op grond van artikel 5:39, eerste lid van de Algemene wet bestuursrecht (Awb) heeft het beroep mede betrekking op dit besluit tot invordering.
      
    
    
      2.3.
      
        De rechtbank heeft het beroep op 20 oktober 2025 op zitting behandeld. Hieraan hebben deelgenomen: eiser, de gemachtigde van eiser en de gemachtigde van het college. Aan de zijde van het college was ook [naam 1] aanwezig. 
        
          Beoordeling door de rechtbank
        
      
      
      
        
          Overgangsrecht Omgevingswet
        
      
      3. Op 1 januari 2024 zijn de Omgevingswet en de Invoeringswet Omgevingswet in werking getreden. Als een verzoek om handhaving van de Wet algemene bepalingen omgevingsrecht (Wabo) is ingediend vóór het tijdstip van inwerkingtreding van de Omgevingswet blijft op grond van artikel 4.3, aanhef en onder a, van de Invoeringswet Omgevingswet het recht zoals dat gold onmiddellijk vóór dat tijdstip van toepassing tot het besluit op die aanvraag onherroepelijk wordt. Het verzoek om handhaving is van 25 november 2023, zodat de Wabo van toepassing blijft. 
      
      
        
          Totstandkoming van het bestreden besluit
        
      
      4. Eiser is eigenaar van de drive-in-woning op het perceel [adres] te [plaats 1] . Ten tijde van belang verhuurde eiser de woning. Op de begane grond bevindt zich een garage. Daar boven bevinden zich twee woonverdiepingen. Op 25 november 2023 hebben omwonenden het college verzocht om handhavend op te treden tegen op het onrechtmatig gebruik van de garage die is omgebouwd tot woonruimte. In het verzoek hebben de omwonenden tevens gemeld dat zij illegale verhuur en huisvesting van arbeidsmigranten op dit adres vermoeden. 
      
    
    
      4.1.
      Op 11 december 2023 heeft een toezichthouder van de gemeente een controle uitgevoerd bij de woning. De toezichthouder heeft de woning betreden. In het controlerapport van 13 december 2023 heeft de toezichthouder beschreven dat het kozijn aan de voorzijde van de woning, waar in het verleden de garagedeur zat, was gewijzigd naar een dubbele deur. Verder heeft de toezichthouder beschreven dat er op de begane grond geen deur meer zat in de muur van de gang die toegang gaf vanaf de garage naar de woonverdiepingen. Door deze wijzigingen waren er in feite twee woningen gecreëerd. De toezichthouder heeft verder beschreven dat de begane grond en de bovenverdiepingen door verschillende personen werden bewoond. De bovenverdiepingen werden bewoond door mevrouw [naam 2] , meneer [naam 3] en hun twee kinderen die samen een huishouden vormen. De begane grond werd bewoond door meneer [naam 4] en mevrouw [naam 5] .
      
    
    
      4.2.
      Naar aanleiding van de bevindingen uit het controlerapport van 13 december 2023 heeft het college eiser een last onder dwangsom opgelegd. De eerste last houdt in dat eiser het gebruik van de woning voor bewoning door meerdere huishoudens vóór 1 juli 2024 moet beëindigen en beëindigd moet houden. De tweede last houdt in dat eiser de splitsing van de woning vóór 1 juli 2024 moet beëindigen en beëindigd moet houden. Eiser kan de splitsing van de woning ongedaan maken door de scheidingsmuur op de begane grond tussen de gang en (voormalige) garage weer open te maken zodat er weer één woning ontstaat. Voldoet eiser niet, niet tijdig of niet volledig aan deze lasten dan verbeurt hij per lastgeving een dwangsom van €5.000,- per constatering, met een maximum van €10.000,-.  Na heroverweging in bezwaar heeft het college de last onder dwangsom, onder verwijzing naar het advies van de bezwaarschriftencommissie, in stand gelaten in het bestreden besluit.
      
      
        
          Het binnentreden
        
        5. Eiser betoogt dat het bestreden besluit onzorgvuldig tot stand is gekomen omdat bij de controle van 11 december 2023 sprake is geweest van onrechtmatig binnentreden door de toezichthouder. Er was geen toestemming verleend door een daartoe bevoegd persoon om de woning te betreden, evenmin was er een machtiging tot binnentreden afgegeven. Eiser stelt dat de controle heeft plaatsgevonden met een Poolse tolk terwijl de aanwezigen in de woning Hongaars spreken. Volgens eiser, zo heeft hij ter zitting gesteld, blijkt ook niet uit het controlerapport dat in het Engels is gesproken met de aanwezigen. Volgens eiser rechtvaardigt deze onrechtmatigheid bewijsuitsluiting van de bevindingen uit de controle van 11 december 2023. 
      
      
    
    
      5.1.
      De rechtbank is van oordeel dat dit betoog niet slaagt. Eiser heeft naar het oordeel van de rechtbank onvoldoende onderbouwd dat de aanwezigen in de woning bij de controle van 11 december 2023 geen toestemming hebben verleend voor het binnentreden. In het controlerapport staat dat de toezichthouder heeft aangebeld, zich heeft gelegitimeerd, dat hij heeft uitgelegd wat hij kwam doen en dat er toestemming is verleend voor het betreden van de woning. In wat eiser heeft aangevoerd ziet de rechtbank onvoldoende reden om te twijfelen aan die toestemming. Nergens uit het controlerapport blijkt dat de aanwezigen niet begrepen waarvoor zij toestemming hebben verleend of dat zij anderszins niet begrepen hebben waarvoor de toezichthouder kwam. De stelling dat de bewoners de taal niet hebben begrepen is niet onderbouwd met bijvoorbeeld een verklaring van de bewoners zelf. De rechtbank ziet bovendien niet in dat, zelfs als getwijfeld moet worden aan de rechtmatigheid van het binnentreden, het bewijs uit de controle van 11 december 2023 is verkregen op een wijze die zozeer indruist tegen wat van een behoorlijk handelende overheid mag worden verwacht, dat dit gebruik onder alle omstandigheden ontoelaatbaar moet worden geacht. Het college kon de bevindingen uit het controlerapport van 13 december 2023 dus aan de last onder dwangsom ten grondslag leggen.
      
      
        
          De last onder dwangsom
        
        6. Eiser betwist dat sprake was van een overtreding. Eiser heeft ook aangevoerd dat hij ten tijde van het primaire besluit tot het opleggen van de last niet meer in overtreding was omdat van splitsing geen sprake meer was en dat het college ten onrechte heeft nagelaten de situatie te controleren voor het opleggen van de last.
      
      
    
    
      6.1.
      Het perceel van eiser heeft de bestemming ‘Wonen – 2’. Op grond van artikel 16.1, aanhef en onder a, van de planregels is de grond bestemd voor wonen in aaneengebouwde woningen of twee-aaneengebouwde woningen en geschakelde woningen. Op grond van artikel 1.105 van de planregels is een woning gedefinieerd als een complex van ruimten, die blijkens zijn indeling en inrichting bestemd is voor huisvesting van niet meer dan één huishouden. Een huishouden is in artikel 1.61 gedefinieerd als een persoon of groep van personen die een huishouding voert, waarbij sprake is van onderlinge verbondenheid en continuïteit in de samenstelling ervan. Op grond van artikel 1.56 wordt onder gestapelde woning verstaan: een woning, die zich bevindt in een woongebouw, dat bestaat uit twee of meer boven- of nagenoeg boven elkaar gesitueerde woningen. Op grond van artikel 1.93 wordt verstaan onder twee-aaneengebouwde woningen: bebouwing bestaande uit twee aaneengebouwde grondgebonden woningen, die samen een bouwblok vormen. 
      
    
    
      6.2.
      De rechtbank is van oordeel dat het college zich terecht op het standpunt heeft gesteld dat sprake is van overtredingen van het bestemmingsplan. Uit het controlerapport van 13 december 2023 volgt dat een deur was weggehaald op de begane grond, waardoor er geen toegang meer was van vanuit de garage naar de bovenverdiepingen. Uit het rapport volgt ook dat de begane grond was voorzien van een eigen keuken, woonkamer, slaapkamer en badkamer, evenals de bovenverdiepingen. Het college heeft zich op basis van deze bevindingen terecht op het standpunt gesteld dat de woning in strijd met het bestemmingsplan is gesplitst. Door het weghalen van de deur zijn twee gescheiden, gestapelde woningen ontstaan, zoals bedoeld in artikel 1.56 van de planregels. Dat is binnen de bestemming ‘Wonen – 2’ niet toegestaan. Uit het controlerapport van 13 december 2023 volgt ook dat de woning op de begane grond werd bewoond door een ander huishouden dan de woning op de bovenverdieping, hetgeen op grond van artikel 16.1 in samenhang met artikel 1.105 van de planregels niet is toegestaan. Volgens de verklaringen uit het controlerapport zijn de bewoners van de begane grond vrienden van de bewoners van de woning op de bovenverdiepingen en hadden zij de intentie om in januari een andere woning te kopen. De rechtbank overweegt dat hieruit volgt dat geen sprake is van één huishouden met een continuïteit in de samenstelling, zoals bedoeld in artikel 1.61 van de planregels. Uit het controlerapport volgt verder dat de bewoners van de begane grond al bijna vier maanden in de woning aanwezig waren, zodat het college terecht heeft geconstateerd dat zij hier woonden en niet slechts logeerden. 
      
    
    
      6.3.
      De rechtbank gaat ook niet mee in het standpunt van eiser dat het college heeft nagelaten de situatie te controleren op het moment van opleggen van de last. Het college heeft zich terecht op het standpunt gesteld dat eiser in de zienswijze op de vooraankondiging van de last onder dwangsom alleen heeft gesteld dat geen sprake is van een overtreding. Hieruit volgt niet dat eiser al de nodige maatregelen had genomen om de splitsing en de bewoning door meer dan één huishouden te beëindigen ten tijde van het opleggen van de last onder dwangsom. Eiser heeft ook niet op een andere manier aan het college laten weten dat hij iets heeft gedaan om de overtredingen te beëindigen. De rechtbank ziet onder deze omstandigheden niet in dat het college voorafgaand aan het primaire besluit tot het opleggen van de last nog een keer had moeten controleren.
      
      
        
          Is eiser aan te merken als overtreder?
        
        7. Eiser voert ook aan dat niet hij, maar de bewoners van de woning op de bovenverdiepingen moeten worden aangemerkt als overtreder omdat zij de overtreding eerder kunnen beëindigen dan eiser. Eiser stelt dat zij de begane grond hebben onderverhuurd, dat eiser niet bekend was met de onderhuur en in de veronderstelling was dat bewoners van de begane grond slechts in de woning logeerden.
      
      
    
    
      7.1.
      Ingevolge artikel 5:1, tweede lid, van de Awb wordt onder overtreder verstaan degene die de overtreding pleegt of medepleegt. Volgens vaste jurisprudentie van de Afdeling bestuursrechtspraak van de Raad van State (Afdeling) is overtreder in de eerste plaats degene die de verboden handeling fysiek verricht. Daarnaast kan in bepaalde gevallen degene die de overtreding niet zelf feitelijk heeft begaan, maar aan wie de gedraging is toe te rekenen, voor de overtreding verantwoordelijk worden gehouden en derhalve als overtreder worden aangemerkt. 
      
    
    
      7.2.
      De Afdeling onderschrijft dat voor het begrip overtreder moet worden aangesloten bij de strafrechtelijke criteria voor het functioneel daderschap. Deze wordt in de vaste rechtspraak van de strafkamer van de Hoge Raad als volgt wordt uitgelegd: “een (verboden) gedraging [kan] in redelijkheid aan de verdachte als (functioneel) dader worden toegerekend indien deze erover vermocht te beschikken of de gedraging al dan niet zou plaatsvinden en indien zodanig of vergelijkbaar gedrag blijkens de feitelijke gang van zaken door de verdachte werd aanvaard of placht te worden aanvaard. Onder bedoeld aanvaarden is mede begrepen het niet betrachten van de zorg die in redelijkheid van de verdachte kon worden gevergd met het oog op de voorkoming van de gedraging”.
      
    
    
      7.3.
      De rechtbank is van oordeel dat eiser, in lijn met bovengenoemde rechtspraak, is aan te merken als overtreder. Eiser heeft als eigenaar en verhuurder beschikkingsmacht over de woning. Ter zitting heeft eiser toegelicht dat hij de woning soms bezocht en de bewoners van de begane grond heeft gezien. De rechtbank overweegt dat als eiser de woning bezocht, hij moet hebben gezien dat de garagedeur aan de voorkant van de woning is gewijzigd, dat een deur in de woning is verwijderd en dat twee gesplitste woningen zijn ontstaan. Eiser moet zich ook hebben gerealiseerd dat de personen die op de begane grond aanwezig waren, woonden in de gesplitste woning. Door dit niet te beëindigen, heeft eiser naar het naar het oordeel van de rechtbank aanvaard dat de woning illegaal was gesplist en werd bewoond door twee huishoudens.
      
      
        
          Begunstigingstermijn te kort?
        
        8. Eiser voert verder aan dat de begunstigingstermijn in de last onder dwangsom te kort is. Volgens eiser is sprake van een ingewikkelde huursituatie. Eiser heeft gesteld dat hij, om de onderhuur te beëindigen, een procedure bij de civiele rechter aanhangig zou moeten maken, hetgeen veel tijd kost.
      
      
    
    
      8.1.
      Volgens vaste jurisprudentie van de Afdeling, geldt bij het bepalen van de lengte van de begunstigingstermijn als uitgangspunt dat deze termijn niet wezenlijk langer mag worden gesteld dan noodzakelijk is om de overtreding te kunnen opheffen. Een begunstigingstermijn mag ook niet wezenlijk korter worden gesteld dan noodzakelijk is om de overtreding te kunnen opheffen.
      
    
    
      8.2.
      De rechtbank volgt het standpunt van eiser dat de begunstigingstermijn te kort is niet. Het college heeft eiser op 22 maart 2024 gelast de overtredingen te beëindigen vóór 1 juli 2024. Eiser heeft daarmee een periode van drie maanden om de overtredingen te beëindigen. Dat de bewoning door meer dan één huishouden alleen is te beëindigen door het aanhangig maken van een civiele procedure heeft eiser niet aannemelijk gemaakt. Eiser heeft bovendien niet bij het college gevraagd om de begunstigingstermijn te verlengen.
      
      
        
          Overig
        
      
      9. Eiser heeft verder aangevoerd dat de last onvoldoende concreet is, dat de last niet naleefbaar is, dat in het bestreden besluit de belangenafweging onvoldoende kenbaar is en dat het college niet deugdelijk heeft gemotiveerd waarom het algemeen belang zwaarder weegt dan het belang van eiser. Eiser heeft deze gronden niet onderbouwd. De rechtbank ziet hierin daarom geen aanleiding om te oordelen dat de last onder dwangsom niet in stand kan blijven. 
      
      
        
          De invordering
        
      
      10. Op 23 januari 2025 heeft een toezichthouder van de gemeente een controle uitgevoerd bij de woning. Op basis van de bevindingen van die controle heeft het college geconcludeerd dat de woning nog steeds door twee huishoudens werd bewoond. Het college heeft daarom een dwangsom ingevorderd ter hoogte van € 5.000,-. 
      
    
    
      10.1.
      De rechtbank stelt vast dat het college alleen een dwangsom heeft ingevorderd voor het niet beëindigen van de bewoning twee huishoudens. Voor de splitsing van de woning is geen dwangsom ingevorderd, omdat volgens het controlerapport de deur tussen de garage en de toegang tot de bovenverdiepingen weer was teruggebracht.
      
    
    
      10.2.
      De Afdeling heeft eerder overwogen dat bij een besluit tot invordering van een verbeurde dwangsom aan het belang van de invordering een zwaarwegend gewicht moet worden toegekend. Een andere opvatting zou afdoen aan het gezag dat moet uitgaan van een besluit tot oplegging van een last onder dwangsom. Steun voor dit uitgangspunt kan worden gevonden in de geschiedenis van de totstandkoming van artikel 5:37, eerste lid, van de Awb (Kamerstukken II 2003/04, 29 702, nr. 3, blz. 115). Hierin is vermeld dat een adequate handhaving vergt dat opgelegde sancties ook worden geëffectueerd en dus dat verbeurde dwangsommen worden ingevorderd. Slechts in bijzondere omstandigheden kan geheel of gedeeltelijk van invordering worden afgezien.
      
    
    
      10.3.
      Eiser betoogt dat er tijdens de controle van 23 januari 2025 geen sprake meer was van een overtreding, zodat de dwangsom niet kon worden ingevorderd. De rechtbank volgt eiser niet in dit standpunt. Uit het controlerapport volgt dat dezelfde mensen in de woning woonden als in december 2023. De rechtbank heeft in overweging 6.2 al overwogen dat dit twee huishoudens betreft. Dit wordt bevestigd door het controlerapport van 23 januari 2025, waarin staat dat de bewoners van de begane grond en de bewoners van de verdieping hun eigen boodschappen doen en betalen en ook niet met elkaar eten. Blijkens het controlerapport van 23 januari 2025 hebben de bewoners van de begane grond verklaard dat zij wonen in [plaats 2] en daar staan ingeschreven, maar doordeweeks in de woning van eiser slapen. De rechtbank overweegt dat het college zich gelet op deze verklaring op het standpunt heeft kunnen stellen dat de bewoners van de begane grond het grootste deel van de tijd in de woning van eiser aanwezig zijn en zij daarom nog steeds in de woning wonen. Het college heeft zich terecht op het standpunt gesteld dat niet is voldaan aan de last om de bewoning door twee huishoudens te beëindigden. Het college was daarom bevoegd de dwangsom van € 5.000,- in te vorderen. De rechtbank ziet in wat eiser heeft aangevoerd geen bijzondere omstandigheden die het college aanleiding zou moeten geven om niet in te vorderen.
      
    
  
  
    Conclusie en gevolgen
    
    
      11. Het beroep is ongegrond. Dat betekent dat het bestreden besluit in stand blijft. Eiser krijgt daarom het griffierecht niet terug. Hij krijgt ook geen vergoeding van zijn proceskosten.
    
    
    
  
  
    Beslissing
    
    
      De rechtbank verklaart het beroep ongegrond.
    
    
    
    
      Deze uitspraak is gedaan door mr. J. Schaaf, rechter, in aanwezigheid van mr. Y. Al-Qaq, griffier.
      Uitgesproken in het openbaar op 1 december 2025.
    
    
    
    
    
    
    
    
      
        
        
        
          
            
              griffier
            
            
              rechter
            
          
        
      
    
    
    
    
      Een afschrift van deze uitspraak is verzonden aan partijen op:
    
    
    
  
  
    Informatie over hoger beroep
    Een partij die het niet eens is met deze uitspraak, kan een hogerberoepschrift sturen naar de Afdeling bestuursrechtspraak van de Raad van State waarin wordt uitgelegd waarom deze partij het niet eens is met deze uitspraak. Het hogerberoepschrift moet worden ingediend binnen zes weken na de dag waarop deze uitspraak is verzonden. Kan de indiener de behandeling van het hoger beroep niet afwachten, omdat de zaak spoed heeft, dan kan de indiener de voorzieningenrechter van de Afdeling bestuursrechtspraak van de Raad van State vragen om een voorlopige voorziening (een tijdelijke maatregel) te treffen. 
    
  
  
     Zie onder meer de uitspraak van 31 mei 2023, ECLI:NL:RVS:2023:2071.
  
  
     Zie onder meer de uitspraak van 4 juli 2018, ECLI:NL:RVS:2018:2196
  
  
     Zie onder meer de uitspraak van 13 juni 2018, ECLI:NL:RVS:2018:1968.