ECLI:NL:CRVB:2025:1570, Centrale Raad van Beroep, 27-10-2025, 22/2652 WLZ
Centrale Raad van Beroep — Uitspraak 
Datum: 2025-10-27 00:00:00.000000
Rechtsgebied: Bestuursrecht; Socialezekerheidsrecht

Samenvatting: Budgethouder is geen partij en de Raad zal de (voorlopige) toelating van de budgethouder als partij ongedaan maken en geen acht slaan op wat door de budgethouder is aangevoerd. Betrokkenen zijn niet aan te merken als belanghebbenden bij het intrekkings- en terugvorderingsbesluit en de bezwaren hadden niet-ontvankelijk verklaard moeten worden.

Centrale Raad van Beroep
      Enkelvoudige kamer
    
    
    
    
    
    
    
    
    
    
    
    
      Uitspraak op het hoger beroep tegen de uitspraak van de rechtbank Amsterdam van 1 juli 2022, 21/1696 en 21/4103 (aangevallen uitspraak)
    
    
    
    
    
    
    
      Partijen:
    
    
    
      Zilveren Kruis Zorgkantoor N.V. (zorgkantoor)
    
    
    
      
        [betrokkene B.V. 1] (betrokkene 1)
    
    
    
      
        [betrokkene B.V. 2] (betrokkene 2)
    
    
    
      
        [betrokkene 3] (betrokkene 3)
    
    
    
    
    
    
    
    
      Datum uitspraak: 27 oktober 2025
    
    
    SAMENVATTING
    
    
      De Raad oordeelt in deze zaken dat de budgethouder niet als belanghebbende in dit hoger beroep wordt toegelaten, omdat hij geen beroep heeft ingesteld. Ook oordeelt de Raad dat de bezwaren van betrokkene 1 en betrokkene 2 niet-ontvankelijk hadden moeten worden verklaard. De aangevallen uitspraak wordt vernietigd.
    
    
    
  
  
    PROCESVERLOOP
    
    
      Namens het zorgkantoor heeft mr. H.J. Arnold, advocaat, hoger beroep ingesteld.
    
    
    
      Namens betrokkene 1 hebben mrs. V.S. van Brouwershaven en F.P. Heijne, advocaten, een verweerschrift ingediend.
    
    
    
      Namens betrokkene 2 hebben mrs. R.S. Wijling en F.C.R.R. Crince le Roy, advocaten, een verweerschrift ingediend en voorwaardelijk incidenteel hoger beroep ingesteld.
    
    
    
      Het zorgkantoor heeft een zienswijze ingediend in het voorwaardelijk incidenteel hoger beroep.
    
    
    
      Namens betrokkene 3 heeft mr. M.F. Vermaat, advocaat, verzocht om als partij te worden toegelaten.
    
    
    
      De Raad heeft partijen laten weten dat hij een zitting niet nodig vindt en gevraagd of zij het daarmee eens zijn. Partijen hebben daarna niet om een zitting gevraagd. Daarom heeft de Raad de zaak niet op een zitting behandeld en het onderzoek gesloten.
    
    
    
  
  
    OVERWEGINGEN
    
    
  
  
    Inleiding
    
    
      1.	Bij de beoordeling van het hoger beroep zijn de volgende feiten en omstandigheden van belang.
    
    
    
      1.1.
      Betrokkene 3 (hierna ook aangeduid als de budgethouder) is geïndiceerd voor zorg op grond van het bepaalde bij en krachtens de Wet langdurige zorg (Wlz). Het zorgkantoor heeft aan de budgethouder in verband hiermee een persoonsgebonden budget (pgb) verleend op grond van de Wlz.
      
    
    
      1.2.
      De budgethouder kocht met dit pgb zorg in bij betrokkene 1. Betrokkene 2 is tot bewindvoerder en mentor van de budgethouder benoemd.
      
    
    
      1.3.
      Het zorgkantoor heeft naar aanleiding van fraudemeldingen onderzoek gedaan naar de besteding van het pgb door de budgethouder bij betrokkene 1. Met een besluit van 25 augustus 2020 heeft het zorgkantoor, onder verwijzing naar de resultaten van het onderzoek, het pgb van de budgethouder voor de jaren 2019 en 2020 ingetrokken en van de budgethouder een bedrag van € 36.269,68 teruggevorderd.
      
    
    
      1.4.
      De budgethouder, betrokkene 1 en betrokkene 2 hebben tegen het besluit van 25 augustus 2020 bezwaar gemaakt.
    
    
      1.5.
      Betrokkene 1 heeft beroep ingesteld tegen het niet tijdig nemen van een beslissing op bezwaar.
      
    
    
      1.6.
      Met een besluit van 1 juli 2021 (bestreden besluit) heeft het zorgkantoor het besluit van 25 augustus 2020 gehandhaafd.
      
    
    
      1.7.
      Betrokkene 1 heeft haar beroep na het nemen van het bestreden besluit gehandhaafd. Betrokkene 2 heeft beroep ingesteld tegen het bestreden besluit. De budgethouder heeft geen beroep ingesteld tegen het bestreden besluit.
      
      
      
        
          Uitspraak van de rechtbank
        
      
      
      2. De rechtbank heeft het beroep van betrokkene 1 tegen het niet tijdig nemen van een beslissing op bezwaar gegrond verklaard en de door het zorgkantoor verbeurde dwangsom vastgesteld op € 1.442,-. De rechtbank heeft in de aangevallen uitspraak verder de beroepen tegen het bestreden besluit gegrond verklaard, het bestreden besluit vernietigd, het besluit van 25 augustus 2020 herroepen en bepaald dat de uitspraak in de plaats treedt van het vernietigde bestreden besluit. De rechtbank heeft betrokkenen 1 en 2 aangemerkt als belanghebbenden bij het besluit van 25 augustus 2020. De rechtbank heeft verder overwogen dat het zorgkantoor niet aannemelijk heeft gemaakt dat de budgethouder zich niet heeft gehouden aan de verplichtingen van het pgb.
      
      
        
          Het standpunt van het zorgkantoor
        
      
      
      3. Het zorgkantoor heeft zich onder verwijzing naar de uitspraken van de Raad van 23 november 2022 op het standpunt gesteld dat betrokkenen 1 en 2 achteraf gezien geen belanghebbenden blijken te zijn bij het besluit van 25 augustus 2020.
      
    
  
  
    Het oordeel van de Raad
    
    
      4.	De Raad beoordeelt of de rechtbank terecht het bestreden besluit heeft vernietigd aan de hand van wat appellant in hoger beroep heeft aangevoerd, de beroepsgronden. De Raad komt tot het oordeel dat het hoger beroep slaagt.
    
    
    
      4.1.
      Aan de orde is allereerst de vraag of de budgethouder als partij moet worden toegelaten tot het geding.
      
      
        4.2.1.
        Artikel 8:26 van de Algemene wet bestuursrecht (Awb) geeft de Raad de bevoegdheid om tot de sluiting van het onderzoek ter zitting belanghebbenden in de gelegenheid te stellen als partij aan het geding deel te nemen. 
        
      
      
        4.2.2.
        De Raad heeft de budgethouder op haar verzoek als partij toegelaten. Die beslissing geldt echter als voorlopig. Ingevolge artikel 12, vijfde lid, van de Procesregeling bestuursrechterlijke colleges 2014 kan de Raad van een beslissing om een derde als partij aan het geding te laten deelnemen op elk moment in de procedure terugkomen. De Raad zal beoordelen of hij de toelating van de budgethouder als partij handhaaft.
      
      
        4.2.3.
        Als regel zal de rechter een verzoek om toegelaten te worden als partij toewijzen. Artikel 8:26 van de Awb is echter niet bedoeld om belanghebbenden als partij toe te laten die verwijtbaar verzuimd hebben om bezwaar of beroep in te stellen en op die wijze artikel 6:13 van de Awb omzeilen. Tot het geding kan steeds worden toegelaten de derde wiens belang tegengesteld is aan dat van de appellant (in dit geval het zorgkantoor) en die door toewijzing van het hoger beroep in een nadeliger positie zou komen te verkeren, ook zonder dat deze derde eerst aan een bezwaarschriftprocedure of beroepsprocedure heeft deelgenomen.
        
      
      
        4.2.4.
        De budgethouder heeft geen beroep ingesteld tegen het bestreden besluit. Onder de omstandigheden zoals aangevoerd of de Raad anderszins bekend kan de budgethouder (in dit geval) bij een gegrond hoger beroep niet in een nadeliger positie komen te verkeren. Het zorgkantoor heeft namelijk met de budgethouder een vaststellingsovereenkomst gesloten waarin is bepaald dat het zorgkantoor de terugvordering niet zal invorderen bij de budgethouder. Op geen enkele wijze is gebleken dat het zorgkantoor van zins zou zijn zich niet aan deze overeenkomst te houden. Ook heeft de budgethouder de terugvordering met een overeenkomst van cessie overgedragen aan het zorgkantoor. Voor zover een gegrond hoger beroep zou leiden tot herleving van het bestreden besluit, zal dat besluit voor de budgethouder daarom geen gevolgen hebben. Dat de tussen de budgethouder en betrokkene 1 gesloten zorgovereenkomst mogelijk een derdenbeding bevat als bedoeld in de uitspraak van de Raad van 15 november 2023 en daarom van terugvordering van de budgethouder zou moeten worden afgezien, zoals overigens ook door de budgethouder naar voren is gebracht, maakt dit niet anders. Dit betreft immers een eigen beroepsgrond van de budgethouder die, als zij tot het geding zou worden toegelaten, niet in de beoordeling van het hoger beroep wordt betrokken omdat het geen verweer is tegen wat in hoger beroep is aangevoerd. Voor zover de budgethouder in het bestreden besluit wordt verweten de verplichtingen van het pgb te hebben geschonden en dit een dwingendrechtelijke weigeringsgrond vormt om een nieuw pgb te verlenen, kan de budgethouder de gestelde schending van de verplichtingen alsdan in volle omvang aan de orde stellen. De Raad zal daarom de (voorlopige) toelating van de budgethouder als partij ongedaan maken en geen acht slaan op wat door de budgethouder is aangevoerd.
        
      
    
    
      4.3.
      Vervolgens ligt de vraag voor of betrokkenen 1 en 2 belanghebbenden zijn bij het intrekkings- en terugvorderingsbesluit van 25 augustus 2020.
      
    
    
      4.4.
      Ten aanzien van betrokkene 1 oordeelt de Raad hierover als volgt. In de in overweging 3 genoemde uitspraken van 23 november 2022 en de uitspraken van de Raad van 15 november 2023 heeft de Raad geoordeeld dat betrokkene 1 geen belanghebbende is bij soortgelijke besluiten als het besluit dat hier aan de orde is. Er zijn in deze procedure geen argumenten of aanknopingspunten die leiden tot een ander oordeel dan het oordeel dat in die uitspraken is gegeven. Het zorgkantoor heeft het bezwaar van betrokkene 1 daarom ten onrechte ontvankelijk geacht.
      
    
    
      4.5.
      Ten aanzien van betrokkene 2 oordeelt de Raad hierover als volgt. Betrokkene 2 heeft zowel namens de budgethouder als voor zichzelf als bewindvoerder en mentor bezwaar gemaakt. In die laatste hoedanigheid was betrokkene 2 geen belanghebbende bij het besluit van 25 augustus 2020. De Raad verwijst ook hiervoor naar de in 4.4 genoemde uitspraken. Van een eigen, rechtens relevant belang van de bewindvoerder en mentor is niet gebleken. Het zorgkantoor heeft het “namens zichzelf” ingediende bezwaar van betrokkene 2 dan ook ten onrechte ontvankelijk geacht.
      
    
    
      4.6.
      Het hoger beroep slaagt en de aangevallen uitspraak wordt vernietigd, behalve de beslissingen over proceskosten en griffierecht. Gelet hierop behoeven de overige beroepsgronden geen bespreking meer. De Raad komt ook niet meer toe aan bespreking van het voorwaardelijk incidenteel hoger beroep, omdat betrokkene 2 niet kan worden aangemerkt als belanghebbende.
      
    
    
      4.7.
      Nu de aangevallen uitspraak wordt vernietigd, beoordeelt de Raad vervolgens de beroepen van betrokkenen 1 en 2 tegen het bestreden besluit en het beroep tegen het niet tijdig beslissen van betrokkene 1.
      
      
        4.7.1.
        Zoals is overwogen in 4.5 en 4.6 zijn de bezwaren van betrokkenen 1 en 2 door het zorgkantoor ten onrechte ontvankelijk geacht. De beroepen zijn daarom gegrond en het bestreden besluit moet worden vernietigd voor zover het de bezwaren van betrokkenen 1 en 2 betreft. De Raad zal deze bezwaren niet-ontvankelijk verklaren.
        
      
      
        4.7.2.
        Het beroep van betrokkene 1 tegen het niet tijdig nemen van een beslissing op bezwaar is eveneens niet-ontvankelijk, aangezien inmiddels een besluit is genomen en daarom geen belang meer bestaat. In de toekenning van een eventuele dwangsom kan voorts geen belang worden gevonden, omdat aan een niet-belanghebbende geen dwangsom toekomt.
        
        
      
    
  
  
    Conclusie en gevolgen
    
    
      5.1.
      Betrokkene 1 heeft in deze zaak en in vijf andere zaken hetzelfde verweerschrift ingediend. In de vijf andere zaken is een proceskostenvergoeding ten gunste van betrokkene 1 uitgesproken met betrekking tot dit verweerschrift. Hierbij is uitgegaan van vijf met elkaar samenhangende zaken en de kosten zijn per zaak begroot op € 272,10 (1 punt voor het verweerschrift, met een waarde per punt van € 907,-, wegingsfactor 1,5). Naar nu is gebleken heeft betrokkene 1 hetzelfde verweerschrift ook in de onderhavige zaak ingediend. Omdat dit verweerschrift in de vijf andere zaken reeds is betrokken in de proceskostenvergoedingen, is er in deze zaak geen aanleiding voor een aanvullende proceskostenvergoeding met betrekking tot dit verweerschrift.
      
    
    
      5.2.
      Aanleiding bestaat het zorgkantoor te veroordelen in de proceskosten in hoger beroep van betrokkene 2. Betrokkene 2 heeft in deze zaak en in vier andere zaken hetzelfde verweerschrift ingediend. Deze zaken tezamen zijn op grond van artikel 3, tweede lid, van het Besluit proceskosten bestuursrecht (Bpb) aan te merken als met elkaar samenhangende zaken, zodat zij samen voor de toepassing van artikel 2, eerste lid, onder a, van het Bpb in hoger beroep worden beschouwd als één zaak. Verder wordt wegingsfactor 1,5 toegepast, die gehanteerd wordt bij vier of meer samenhangende zaken, en wordt het bedrag gedeeld door het aantal van vijf samenhangende zaken. De totale kosten worden begroot op € 272,10 (1 punt voor het verweerschrift, met een waarde per punt van € 907,-).
    
  
  
    BESLISSING
    
    
      De Centrale Raad van Beroep
    
    
    
      
        vernietigt de aangevallen uitspraak, behalve de beslissingen over proceskosten en griffierecht;
      
      
        verklaart de beroepen tegen het besluit van 1 juli 2021 gegrond en vernietigt dat besluit, voor zover het zorgkantoor de bezwaren van betrokkenen 1 en 2 ontvankelijk heeft geacht;
      
      
        verklaart het beroep van betrokkene 1 tegen het niet tijdig nemen van een beslissing op bezwaar niet-ontvankelijk;
      
      
        verklaart de bezwaren van betrokkenen 1 en 2 tegen het besluit van 25 augustus 2020 nietontvankelijk;
      
      
        bepaalt dat deze uitspraak in de plaats treedt van het vernietigde gedeelte van het besluit van 1 juli 2021;
      
      
        veroordeelt het zorgkantoor in de proceskosten van betrokkene 2 in hoger beroep tot een bedrag van € 272,10,-.
      
    
    
    
    
      Deze uitspraak is gedaan door C.W.C.A. Bruggeman, in tegenwoordigheid van P.W.J. Hospel als griffier. De beslissing is uitgesproken in het openbaar op 27 oktober 2025.
    
    
    
  
  
    (getekend) C.W.C.A. Bruggeman
    
    
    
    
       						(getekend) P.W.J. Hospel
    
  
  
     ECLI:NL:CRVB:2022:2461 en ECLI:NL:CRVB:2022:2462.
  
  
     ECLI:NL:CRVB:2023:2195.
  
  
     Artikel 3.3.3, vijfde lid aanhef en onder a, van de Wlz.
  
  
     ECLI:NL:CRVB:2024:2416 in samenhang gelezen met ECLI:NL:CRVB:2016:3501.
  
  
     ECLI:NL:CRVB:2023:2127 en ECLI:NL:CRVB:2023:2124.
  
  
     Afdeling Bestuursrechtspraak van de Raad van State van 30 december 2020, ECLI:NL:RVS:2020:3139.