ECLI:NL:RBLIM:2025:7127, Rechtbank Limburg, 22-07-2025, ROE 22/2984
Rechtbank Limburg — Uitspraak 
Datum: 2025-07-22 00:00:00.000000
Rechtsgebied: Bestuursrecht

Samenvatting: Eiseres heeft op grond van de Subsidieregeling ESF 2014-2020 een subsidie aangevraagd. Deze subsidie is uiteindelijk vastgesteld op € 0,-. De rechtbank is van oordeel dat verweerder in redelijkheid zich op het standpunt heeft gesteld dat de nut, noodzaak en meerwaarde van (onderdelen van) het project niet is aangetoond. Gelet daarop heeft verweerder de subsidie terecht vastgesteld op 
        € 0. Het beroep is ongegrond.

RECHTBANK LIMBURG
    
    
      Zittingsplaats Roermond
    
    
    
      Bestuursrecht
    
    
    
      Zaaknummer: ROE 22/2984
    
    
      Uitspraak van de enkelvoudige kamer van 22 juli 2025 in de zaak tussen
    
      [eiseres] , gevestigd in [vestigingsplaats] , eiseres
    (gemachtigden: W.J.N. Brouwer en J.C.P. Poulissen),
    
    
      en
    
    
    
      
        de staatssecretaris van Participatie en Integratie
        , voorheen de minister voor Armoedebeleid, Participatie en Pensioenen, verweerder
      (gemachtigden: mr. P. Blok, mr. R.A. van der Oord en Y.J. Gerverdinck).
    
    
    
    Samenvatting
    
    1. Deze uitspraak gaat over een door eiseres aangevraagde subsidie waarover verweerder een besluit heeft genomen. In het besluit is de subsidie op nihil vastgesteld, terwijl eiseres om een subsidie van € 7.500,- had gevraagd. Verweerder heeft de subsidie op nihil vastgesteld omdat de nut, noodzaak en meerwaarde van het subsidieproject onvoldoende zijn aangetoond. Eiseres is het daar niet mee eens.
    
    2. De rechtbank komt in deze uitspraak tot het oordeel dat verweerder de aangevraagde subsidie terecht op nihil heeft gesteld. Eiseres krijgt dus geen gelijk en het beroep is dus ongegrond. Hierna legt de rechtbank uit hoe zij tot dit oordeel komt en welke gevolgen dit oordeel heeft.
    
  
  
    Procesverloop
    
    
      3. Verweerder heeft de door eiseres aangevraagde subsidie met het besluit van 17 november 2021 (hierna: het subsidiebesluit) vastgesteld op € 0,-. 
    
    
    
      3.1.
      Met de beslissing op bezwaar van 23 november 2022 (hierna: het bestreden besluit) is verweerder bij dat besluit gebleven. Eiseres heeft daartegen beroep ingesteld.
      
    
    
      3.2.
      De rechtbank heeft het beroep op 23 september 2024 op zitting behandeld. Hieraan hebben de gemachtigden van eiseres en de gemachtigden van verweerder deelgenomen. 
      
        
      
      
    
  
  
    Beoordeling door de rechtbank
    
    
      
        Waar gaat deze zaak over? 
      
    
    
    
      4. Eiseres heeft op 12 november 2018 voor het project ”Intrinsiek duurzaam inzetbaar” (projectnummer [nummer] ) subsidie uit het Europees Sociaal Fonds aangevraagd op grond van de Subsidieregeling ESF 2014-2020 (hierna: de Subsidieregeling). Voor dat project heeft eiseres externe adviseurs van het bedrijf benVitaal ingeschakeld. Eiseres heeft de projectkosten begroot op € 25.000,-. Verweerder heeft op 6 februari 2019 subsidie voor het project verleend voor de periode van 7 februari 2019 tot 7 februari 2020 voor een maximaal subsidiebedrag van € 12.500,- (hierna: het subsidieverleningsbesluit). 
    
    
    
      4.1.
      Eiseres heeft vervolgens een einddeclaratie ingediend bij verweerder en € 15.000,- aan subsidiabele kosten gedeclareerd. Eiseres heeft gevraagd om de subsidie op € 7.500,- vast te stellen. Naar aanleiding van deze einddeclaratie heeft verweerder nog nadere informatie verzocht van eiseres en vervolgens een voornemen uitgebracht op 5 juli 2021. Eiseres heeft op dat voornemen gereageerd.
      
    
    
      4.2.
      Verweerder heeft de subsidie op € 0,- vastgesteld omdat (voor zover nog van belang) de nut, noodzaak en meerwaarde van dit project onvoldoende zijn aangetoond, zodat de opgevoerde kosten niet subsidiabel zijn.
      
      
        5. De rechtbank beoordeelt of verweerder terecht de aan eiseres verleende subsidie heeft vastgesteld op € 0,-. Zij beoordeelt daartoe uitsluitend of de in het bestreden besluit opgenomen standpunten van verweerder juist zijn (en dus niet of de in het subsidiebesluit opgenomen standpunten juist zijn). Zij doet dat uitsluitend aan de hand van de argumenten  die eiseres in beroep naar voren heeft gebracht en hetgeen daarover ter zitting is besproken.
      
      
    
    
      5.1.
      In de bijlage bij deze uitspraak zijn de relevante regels opgenomen.
      
      
        
          Nut, noodzaak en meerwaarde
        
      
      
      6. Verweerder is van mening dat de nut, noodzaak en meerwaarde van het huidige project onvoldoende zijn aangetoond. Er is namelijk sprake van een ander project bij de moederorganisatie van eiseres, waaraan wél subsidie is verleend, en deze projecten komen zodanig overeen dat niet aannemelijk is dat dit twee afzonderlijke projecten zijn geweest. De urenverantwoordingen in beide projecten is voor een aanzienlijk deel identiek en de aanpak van beide projecten is identiek. Het onderzoek bestond in beide gevallen uit het afnemen van de vragenlijsten, PMO’s en de individuele adviesgesprekken. De eindverslagen van beide projecten komen sterk overeen en uit diverse bijlages volgt dat er sprake was van één project. Pas bij de uitkomsten/bevindingen is uiteindelijk een splitsing aangebracht tussen eiseres en haar moedermaatschappij. Bovendien zijn slechts licht van elkaar verschillende adviezen uitgebracht. De trajecten zijn daarmee niet toegespitst op verschillende doelgroepen en hadden daarmee ook in één project kunnen worden ondergebracht. Verweerder vindt het onredelijk en niet noodzakelijk om dan twee keer een subsidie van maximaal € 12.500,- vast te stellen.
      
      7. Eiseres stelt zich op het standpunt dat zij conform eerder met verweerder gemaakte afspraken heeft gehandeld door zoveel mogelijk schaalvoordeel toe te passen. Dat betekent concreet dat de kosten van activiteiten die gebundeld konden plaatsvinden door tweeën zijn gedeeld en dus niet dubbel zijn opgevoerd. De twee projecten werden overkoepelend gecoördineerd door dezelfde HR-afdeling, maar stonden verder inhoudelijk op zichzelf qua uitvoering. De adviezen die zijn gegeven aan medewerkers en de aanvragers zijn altijd maatwerk, omdat het op de persoon of aanvrager in kwestie wordt afgestemd. Eiseres stelt dat zij verweerder heeft gewezen op de verschillen in de adviezen aan haar en haar moedermaatschappij. Dat er ook overeenkomsten zijn is gelegen in het feit dat er ook overeenkomsten liggen in de problematieken en het zou voor de externe adviseur onlogisch zijn om dan verschillende adviezen te geven.
      
      8. Uit artikel 13, aanhef en onder a, van de Subsidieregeling volgt dat onredelijk of niet noodzakelijke kosten voor de uitvoering van het project of een onderdeel daarvan niet voor subsidiering in aanmerking komen. Volgens de wetsgeschiedenis heeft verweerder beleidsruimte bij de invulling van dit artikel. Dit betekent dat het aan verweerder is om de betrokken belangen af te wegen bij het beoordelen of sprake is van onredelijke of niet noodzakelijke kosten. Omdat verweerder beleidsruimte heeft, toetst de rechtbank slechts of verweerder in redelijkheid tot (dat onderdeel van) het besluit is kunnen komen.
      
    
    
      8.1.
      De rechtbank is van oordeel dat verweerder in redelijkheid heeft vastgesteld dat de gemaakte kosten niet noodzakelijk en daarom niet subsidiabel zijn. De rechtbank stelt daarbij voorop dat weliswaar tussen verweerder en de externe adviseur van eiseres in het kader van de noodzakelijkheid bij projecten bij gelieerde organisaties is afgesproken dat er zoveel mogelijk sprake moet zijn van schaalvoordeel, maar dat dit los staat van de vraag of er wel sprake is van een noodzaak voor twee projecten en daarmee twee losse aanvragen. Anders gezegd: eerst moet duidelijk zijn dat het noodzakelijk is om binnen gelieerde organisaties separate projecten te doen, en daarna dient te worden bezien waar er gebruik kan worden gemaakt van schaalvoordeel om de kosten te beperken. Verweerder dient los van eventueel schaalvoordeel dus te toetsen in hoeverre afzonderlijke projecten bij gelieerde organisaties noodzakelijk zijn. Verweerder heeft daar ook specifiek op gewezen in het subsidieverleningsbesluit. Daarin staat onder meer dat er door twee ondernemingen binnen de groep van eiseres aanvragen zijn gedaan, dat er sprake moet zijn van maatwerk binnen de projecten en noodzakelijkheid van de te maken kosten die voor subsidie worden opgevoerd, en dat eiseres bij de einddeclaratie een uitgebreide toelichting dient te geven voor de keuze voor separate projecten en een duidelijke toespitsing van het adviestraject op de onderneming in kwestie. 
      
    
    
      8.2.
      De rechtbank is van oordeel dat verweerder in het bestreden besluit uitgebreid heeft gemotiveerd waarom de noodzaak voor twee separate projecten binnen dezelfde groep niet is gebleken. Zowel de aanpak als de bevindingen zijn nagenoeg identiek. Daar waar eiseres juist bij het eindverslag zou moeten motiveren waarom voor separate projecten is gekozen, ontbreekt die uitleg. Integendeel, de eindverslagen van beide projecten komen sterk overeen en uit diverse bijlages lijkt te volgen dat er sprake was van één project. De enkele stelling van eiseres dat de trajecten inhoudelijk op zichzelf stonden is zonder nadere toelichting onvoldoende om de noodzaak van separate trajecten te onderbouwen. Ook de lichte verschillen die wel aanwezig zijn bij de uiteindelijke adviezen en aanbevelingen zijn daarvoor onvoldoende. Ook daaruit kan immers niet worden opgemaakt dat het noodzakelijk was om twee projecten uit te voeren in plaats van één project. 
      
    
    
      8.3.
      Voor zover eiseres heeft gesteld dat de externe adviseur een vaste werkwijze heeft die in eerdere tijdvakken van de Subsidieregeling wel tot subsidievaststelling heeft geleid, is de rechtbank van oordeel dat daaraan geen rechten kunnen worden ontleend. Nog los van de vraag op welke projecten eiseres doelt en in hoeverre die overeenkomen met het onderhavige subsidieproject, dient elke aanvraag individueel door verweerder te worden beoordeeld. Vaststelling van subsidie voor een ander maatwerk-project betekent dus niet automatisch dat ook in het onderhavige subsidieproject aan de subsidievoorwaarden is voldaan. De beroepsgrond slaagt niet.
      
    
  
  
    Conclusie en gevolgen
    
    
      9. Het beroep is ongegrond. Dat betekent dat eiseres geen gelijk krijgt en verweerder terecht de subsidie heeft vastgesteld op € 0,-. Omdat het beroep ongegrond is, krijgt eiseres geen vergoeding van het betaalde griffierecht of (eventuele) proceskosten.
    
    
    
    
  
  
    Beslissing
    
    
      De rechtbank verklaart het beroep ongegrond.
    
    
    
    
      Deze uitspraak is gedaan door mr. G. Leijten, rechter, in aanwezigheid van B.A.E.I. van Hooff, griffier. De uitspraak is uitgesproken in het openbaar op 22 juli 2025.
    
    
    
    
    
    
    
    
      
        
        
        
          
            
              griffier
            
            
              rechter
            
          
        
      
    
    
    
    
      Een afschrift van deze uitspraak is verzonden aan partijen op: 22 juli 2025.
    
    
    
  
  
    Informatie over hoger beroep
    
    
      Een partij die het niet eens is met deze uitspraak, kan een hogerberoepschrift sturen naar de Afdeling bestuursrechtspraak van de Raad van State waarin wordt uitgelegd waarom deze partij het niet eens is met deze uitspraak. Het hogerberoepschrift moet worden ingediend binnen zes weken na de dag waarop deze uitspraak is verzonden. Kan de indiener de behandeling van het hoger beroep niet afwachten, omdat de zaak spoed heeft, dan kan de indiener de voorzieningenrechter van de Afdeling bestuursrechtspraak van de Raad van State vragen om een voorlopige voorziening (een tijdelijke maatregel) te treffen.  
    
    
    
  
  
    Bijlage 
    
    
    
      
        Algemene wet bestuursrecht (Awb)
      
    
    
    
      
        Artikel 4:23, eerste lid
      
    
    
    1. Een bestuursorgaan verstrekt subsidie op grond van een wettelijk voorschrift dat regelt voor welke activiteiten subsidie kan worden verstrekt.
    
    
      
        Artikel 4:45, eerste en tweede lid
      
    
    
    
      
        Bij de aanvraag tot subsidievaststelling toont de aanvrager aan dat de activiteiten hebben plaatsgevonden overeenkomstig de aan de subsidie verbonden verplichtingverplichtingen, tenzij de subsidie voor de aanvang van de activiteiten wordt vastgesteld.
      
      
        Bij de aanvraag tot subsidievaststelling legt de aanvrager rekening en verantwoording af omtrent de aan de activiteiten verbonden uitgaven en inkomsten, voor zover deze voor de vaststelling van de subsidie van belang zijn.
      
    
    
    
      
        Artikel. 4:46
      
    
    
    
      
        Indien een beschikking tot subsidieverlening is gegeven, stelt het bestuursorgaan de subsidie overeenkomstig de subsidieverlening vast.
      
      
        De subsidie kan lager worden vastgesteld indien:
      
    
    
      
        de activiteiten waarvoor subsidie is verleend niet of niet geheel hebben plaatsgevonden;
      
      
        de subsidie-ontvanger niet heeft voldaan aan de aan de subsidie verbonden verplichtingen;
      
      
        de subsidie-ontvanger onjuiste of onvolledige gegevens heeft verstrekt en de verstrekking van juiste of volledige gegevens tot een andere beschikking op de aanvraag tot subsidieverlening zou hebben geleid, of
      
      
        e subsidieverlening anderszins onjuist was en de subsidie-ontvanger dit wist of behoorde te weten.
      
    
    3. Voor zover het bedrag van de subsidie afhankelijk is van de werkelijke kosten van de activiteiten waarvoor subsidie is verleend, worden kosten die in redelijkheid niet als noodzakelijk kunnen worden beschouwd bij de vaststelling van de subsidie niet in aanmerking genomen.
    
    
    
      
        Subsidieregeling Europees Sociaal Fonds (ESF) 2014-2020
      
    
    
    
      
        Artikel 2. Inleidende bepaling
      
    
    
    
      (…)
    
    5. De bepalingen in de bijlagen gelden in aanvulling op hetgeen in het algemeen deel van de regeling is vastgelegd. Voor zover de bepalingen uit de bijlagen in tegenspraak zijn met bepalingen uit het algemeen deel van de regeling, prevaleren de bepalingen in de bijlagen boven de bepalingen in het algemeen deel in de regeling.
    Artikel 4. Aard van de projecten
    
    1. De minister verleent met inachtneming van deze regeling en onder het voorbehoud, bedoeld in artikel 65, eerste lid, van de Verordening (EU) nr. 1303/2013 subsidie ten behoeve van projecten op het gebied van:
    (…)
    c. 	bevordering van duurzame en kwalitatief hoogstaande werkgelegenheid en ondersteuning van arbeidsmobiliteit, nader uitgewerkt in de hoofdstukken V en Va in het kader van investeringsprioriteit B in bijlage 1, behorende bij deze regeling;
    (…)
    
    
      
        Artikel 11. Hoogte van de subsidie
      
    
    
    1. De subsidie ten behoeve van projecten als bedoeld in investeringsprioriteit A, B en C bedraagt maximaal 50% van de subsidiabele kosten, doch ten hoogste het in de beschikking tot subsidieverlening vermelde maximumbedrag.
    (…)
    
    
      
        Artikel 13. Niet-subsidiabele kosten
      
    
    
    
      Niet voor subsidiering komen in aanmerking:
    
    a. onredelijk of niet noodzakelijk gemaakte kosten voor uitvoering van het project of een onderdeel daarvan;
    (…)
    
    
      
        Bijlage 1. Specifieke bepalingen voor subsidie aanvragen in het kader van investeringsprioriteiten A tot en met C
      
      (…)
    
    
    
      
        Investeringsprioriteit B. Actief en gezond ouder worden
      
      (…)
    
    
    
      
        Artikel B4. Doel
      
    
    
    1. Een project in het kader van dit hoofdstuk heeft tot doel de bevordering van duurzame inzetbaarheid van werkenden door:
    a. 	het verkrijgen van advies met een implementatieplan; of
    b. 	het verkrijgen van begeleiding bij de implementatie van een advies, waaronder het in dialoog met de werkenden aanpassen van de organisatie van het werk.
    2. Een project als bedoeld in het eerste lid is gericht op:
    a.	het bevorderen van gezond en veilig werken, waaronder een gezondere leefstijl, het terugdringen van werkstress en ongewenst gedrag in de werksfeer;
    b.	het bevorderen van een leercultuur voor werkenden, waaronder het erkennen van niet-bedrijfsspecifieke kennis en vaardigheden;
    c.	het stimuleren van interne mobiliteit van werkenden, het anticiperen op individuele ambities en ontwikkelmogelijkheden en het begeleiden van werknemers naar ondernemerschap; of
    d.	het bevorderen van een flexibele werkcultuur, waaronder het invoeren van flexibel arbeidstijdenmanagement.
    Artikel B8a. Niet-subsidiabele kosten
    
    
      Niet voor subsidiëring komen in aanmerking:
      (…)
    
    een advies of begeleiding bij de implementatie van een advies, niet zijnde door de adviseur duidelijk toegesneden op de aanvrager en de werkenden middels maatwerk.
    
    
      
        Artikel B9. Hoogte subsidie
      
    
    
    1. Wanneer de aanvraag aan de eisen van dit hoofdstuk voldoet, verleent de minister een subsidie van maximaal € 12.500. Voor de berekening van de subsidie wordt het uurtarief van de ingehuurde adviseur investeringsprioriteit B bepaald op maximaal € 100,– exclusief btw.
    (…)
    
    
      
        Artikel B10. Einddeclaratie en subsidievaststelling
      
    
    
    
      (…)
    
    2. Het maximale subsidiepercentage bedoeld in artikel 11, eerste lid, wordt vastgesteld op 0% indien bij het indienen, dan wel na het controleren van de einddeclaratie respectievelijk na overig onderzoek door daartoe bevoegde instanties, blijkt dat minder dan € 12.000,– aan subsidiabele kosten is gerealiseerd.
    
    
  
  
     De rechtbank maakt dit op uit de portefeuilleverdeling binnen het (demissionaire) kabinet Schoof.
  
  
     In artikel 11, eerste lid, van de Subsidieregeling staat dat – voor zover hier relevant – subsidie ten behoeve van projecten als bedoeld in investeringsprioriteit B maximaal 50% van de subsidiabele kosten bedraagt.
  
  
     Deze zijn ook te raadplegen op https://wetten.overheid.nl. 
  
  
     Stcrt. 2014, 9796, p. 26: “Dit artikel kent ook een aantal termen dat beleidsruimte biedt aan de staatssecretaris (bijvoorbeeld de term ‘niet noodzakelijk’)”, te raadplegen op https://officielebekendmakingen.nl.