ECLI:NL:RVS:2025:5007, Raad van State, 22-10-2025, 202304870/1/A3
Raad van State — Uitspraak 
Datum: 2025-10-22 00:00:00.000000
Rechtsgebied: Bestuursrecht

Samenvatting: Bij besluit van 21 december 2021 heeft de burgemeester van Deventer een last onder dwangsom aan [appellant] opgelegd. De burgemeester heeft op 24 november 2021 een bestuurlijke rapportage van de politie ontvangen. In deze rapportage van 23 november 2021 staat dat [appellant] op 30 oktober 2021 voor de derde keer dat jaar binnen de gemeentegrenzen van de gemeente Deventer als verdachte is aangemerkt van een geweldsincident op een voor publiek toegankelijke plaats. Verder staat in de rapportage dat [appellant] deel uitmaakt van een overlastgevende supportsgroep die gelieerd is aan voetbalclub Go Ahead Eagles. Van deze groep is bekend dat zij stelselmatig overlast veroorzaken rondom wedstrijddagen van Go Ahead Eagles, ook op voor publiek toegankelijke plaatsen. [appellant] heeft zes antecedenten op het gebied van openlijke geweldpleging en zware mishandeling, waarvan vijf in de laatste twaalf maanden. Wegens een mishandeling na een wedstrijd van Go Ahead Eagles is aan [appellant] een landelijk stadionverbod opgelegd tot 29 oktober 2026.

202304870/1/A3.
    Datum uitspraak: 22 oktober 2025
    AFDELING
    BESTUURSRECHTSPRAAK
    Uitspraak op het hoger beroep van:
    [appellant], wonend in [woonplaats],
    appellant,
    tegen de uitspraak van de rechtbank Overijssel van 21 juni 2023 in zaak nr. 22/779 in het geding tussen:
    [appellant]
    en
    de burgemeester van Deventer.
    Procesverloop
    Bij besluit van 21 december 2021 heeft de burgemeester een last onder dwangsom aan [appellant] opgelegd.
    Bij besluit van 23 maart 2022 heeft de burgemeester het door [appellant] daartegen gemaakte bezwaar ongegrond verklaard.
    Bij uitspraak van 21 juni 2023 heeft de rechtbank het door [appellant] daartegen ingestelde beroep ongegrond verklaard.
    Tegen deze uitspraak heeft [appellant] hoger beroep ingesteld.
    De burgemeester heeft een schriftelijke uiteenzetting gegeven.
    De Afdeling heeft de zaak op de zitting van 7 april 2025 behandeld, waar [appellant], [gemachtigde A], [gemachtigde B] en [gemachtigde C], bijgestaan door mr. A.R. Maarsingh, advocaat in Deventer, en de burgemeester, vertegenwoordigd door mr. M. Ichoh, advocaat in Almelo, zijn verschenen.
    Overwegingen
    Inleiding
    1.       De burgemeester heeft op 24 november 2021 een bestuurlijke rapportage van de politie ontvangen. In deze rapportage van 23 november 2021 staat dat [appellant] op 30 oktober 2021 voor de derde keer dat jaar binnen de gemeentegrenzen van de gemeente Deventer als verdachte is aangemerkt van een geweldsincident op een voor publiek toegankelijke plaats. Verder staat in de rapportage dat [appellant] deel uitmaakt van een overlastgevende supportsgroep die gelieerd is aan voetbalclub Go Ahead Eagles. Van deze groep is bekend dat zij stelselmatig overlast veroorzaken rondom wedstrijddagen van Go Ahead Eagles, ook op voor publiek toegankelijke plaatsen. [appellant] heeft zes antecedenten op het gebied van openlijke geweldpleging en zware mishandeling, waarvan vijf in de laatste twaalf maanden. Wegens een mishandeling na een wedstrijd van Go Ahead Eagles is aan [appellant] een landelijk stadionverbod opgelegd tot 29 oktober 2026.
    Relevante wet- en regelgeving
    2.       De relevante wet- en regelgeving is opgenomen in de bijlage, die deel uitmaakt van deze uitspraak.
    Wat heeft de burgemeester besloten?
    3.       Volgens de burgemeester volgt uit de bestuurlijke rapportage dat [appellant] artikel 2:1 van de Algemeen plaatselijke verordening gemeente Deventer (hierna: de APV) heeft overtreden doordat hij op verschillende data en op verschillende locaties binnen de gemeente uitdagend gedrag heeft vertoond dan wel heeft gevochten. Hij heeft daardoor aanleiding gegeven tot ongeregeldheden. De burgemeester heeft daarom op grond van artikel 125 en 174 van de Gemeentewet in samenhang gelezen met afdeling 5.3.2 van de Algemene wet bestuursrecht (hierna: de Awb) een last onder dwangsom aan [appellant] opgelegd. De last houdt in dat [appellant] artikel 2:1 van de APV niet mag overtreden. Als hij dat toch doet, verbeurt hij per overtreding € 2.500,00 met een maximum van € 10.000,00. Het doel van de last onder dwangsom is het voorkomen van herhaling van overtreding van artikel 2:1 van de APV en het voorkomen van aantasting van de openbare orde, het beteugelen van overlast en het bevorderen van de veiligheid. Het daartegen door [appellant] gemaakte bezwaar heeft de burgemeester ongegrond verklaard en de rechtbank heeft dat besluit in stand gelaten.
    Waarom is [appellant] het niet met de rechtbank eens?
    4.       [appellant] betoogt dat de aan hem opgelegde last onder dwangsom aangemerkt moet worden als een criminal charge. De last houdt niet meer in dan dat hij zich aan de APV moet houden. Daarmee doet de burgemeester hetzelfde als de strafrechter: hij koppelt een sanctie aan het overtreden van de wet. Daarnaast is ook de hoogte van de sanctie relevant. Een dwangsom van € 2.500,00 is een veelvoud van de geldboetes die in de regel door de strafrechter voor overtreding van de APV worden opgelegd. Het bestuursrecht biedt verder minder waarborgen dan het strafrecht, waardoor de rechter buitenspel wordt gezet. Aangezien de last onder dwangsom een criminal charge is, is volgens [appellant] het ne bis in idem-beginsel geschonden omdat hij voor dezelfde overtreding zowel strafrechtelijk wordt vervolgd als een last onder dwangsom aan hem wordt opgelegd. De last onder dwangsom is daarnaast in strijd met het evenredigheidsbeginsel. Een dwangsom van € 2.500,00 per overtreding staat niet in verhouding met wat de burgemeester tracht te bereiken. Bovendien is in de last geen einddatum opgenomen, aldus [appellant].
    Beoordeling van het hoger beroep
    Moet de last onder dwangsom aangemerkt worden als een criminal charge?
    5.       Anders dan [appellant] betoogt, is de opgelegde last onder dwangsom niet aan te merken als een criminal charge.
    6.       Het Europees Hof voor de Rechten van de Mens heeft in het arrest Engel en anderen tegen Nederland van 8 juni 1976 (ECLI:CE:EHCR:1976:0608JUDO000510071,§82) drie criteria geformuleerd voor de bepaling of sprake is van een criminal charge. Ten eerste is van belang de classificatie van de sanctie naar nationaal recht, ten tweede de aard van de overtreding - mede bezien in relatie tot het doel van de sanctie - en ten derde de zwaarte van de maatregel. De laatste twee criteria zijn niet cumulatief: het voldoen aan één van deze criteria kan in bepaalde gevallen reeds leiden tot de conclusie dat van een criminal charge sprake is. Daarnaast is mogelijk dat het tweede en derde criterium in samenhang bezien een dergelijke conclusie kunnen rechtvaardigen. Zie onder meer de uitspraak van de Afdeling van 18 november 2020, ECLI:NL:RVS:2020:2771, onder 7.1.
    7.       Een last onder dwangsom is naar nationaal recht geclassificeerd als een herstelsanctie. Het doel van de last onder dwangsom is in dit geval het voorkomen van een herhaling van de overtreding van artikel 2:1 van de APV. Met dit artikel wordt beoogd te voorkomen dat de openbare orde wordt verstoord. De last onder dwangsom is niet strafrechtelijk van aard. Als [appellant] niet opnieuw de overtreding begaat, verbeurt hij geen dwangsom. De zwaarte van de last is in die zin beperkt. De dwangsom is ook niet zodanig hoog dat dit zou maken dat de last als een criminal charge moet worden aangemerkt. Vergelijk de uitspraken van de Afdeling van 11 mei 2022, ECLI:NL:RVS:2022:1361, onder 2.4, en van 9 februari 2022, ECLI:NL:RVS:2022:400, onder 5.2. Dat sprake kan zijn van optreden via zowel het straf- als bestuursrecht zoals [appellant] heeft gesteld, betekent niet dat de last onder dwangsom daardoor aangemerkt moet worden als een criminal charge. De last onder dwangsom is naar zijn aard immers gericht op het voorkomen van herhaling. Aangezien geen sprake is van een criminal charge, is het ne bis in idem-beginsel niet geschonden.
    Het betoog slaagt niet.
    Is het opleggen van de last onder dwangsom in strijd met het evenredigheidsbeginsel?
    8.       Artikel 5:32b, derde lid, van de Awb bepaalt dat de vast te stellen dwangsom in redelijke verhouding staat tot de zwaarte van het geschonden belang en tot de beoogde werking van de dwangsom. Een bestuursorgaan komt daarom bij het bepalen van de hoogte van de dwangsom en het maximum van het te verbeuren bedrag een ruime mate van beleidsruimte toe. Zoals de Afdeling eerder heeft overwogen, bijvoorbeeld in de uitspraak van 15 januari 2025, ECLI:NL:RVS:2025:118, onder 5.2, heeft het opleggen van een last onder dwangsom ten doel de overtreder te bewegen tot naleving van de voor hem geldende regels. Van de dwangsom moet een zodanige prikkel uitgaan dat de opgelegde dwangsom wordt uitgevoerd zonder dat een dwangsom wordt verbeurd.
    9.       De burgemeester heeft toegelicht dat de openbare orde wordt verstoord doordat [appellant] doorlopend op verschillende data en verschillende locaties betrokken is geweest bij geweldsdelicten en wanordelijkheden. Met de last onder dwangsom wil de burgemeester dit soort gedrag en de daarmee samenhangende openbare-orderisico’s in de gemeente terugdringen. Daarbij heeft de burgemeester het gedrag van [appellant] terecht als zeer ernstig en buitenproportioneel gewelddadig beoordeeld. Tegen die achtergrond heeft de rechtbank terecht geoordeeld dat de burgemeester zich op het standpunt mocht stellen dat in dit geval een bedrag van € 2.500,00 met een maximum van € 10.000,00 in redelijke verhouding staat tot het ermee te dienen doel. Dat in het strafrecht bij overtreding van de APV doorgaans een onvoorwaardelijke boete van € 140,00 wordt opgelegd, zoals [appellant] stelt, maakt niet dat alleen al daarom een dwangsom van € 2.500,00 per keer dat niet aan de last wordt voldaan, in dit geval niet meer in verhouding staat met het doel dat de burgemeester voor ogen heeft.
    10.     De rechtbank heeft verder terecht overwogen dat de last onder dwangsom niet jarenlang boven het hoofd van [appellant] blijft hangen. Net als de rechtbank verwijst de Afdeling daarvoor naar artikel 5:34, tweede lid, van de Awb. Dat artikel bepaalt dat het bestuursorgaan op verzoek van de overtreder de last kan opheffen als de beschikking een jaar van kracht is geweest zonder dat de dwangsom is verbeurd. De Awb bevat geen bepaling op grond waarvan is vereist dat een last alleen kan worden opgelegd als de last in de tijd is beperkt. Zie de uitspraak van de Afdeling van 24 januari 2018, ECLI:NL:RVS:2018:209, onder 7.1.
    Het betoog slaagt niet.
    Conclusie
    11.     Het hoger beroep is ongegrond. De uitspraak van de rechtbank dient te worden bevestigd.
    Proceskosten
    12.     De burgemeester hoeft geen proceskosten te vergoeden.
    Beslissing
    De Afdeling bestuursrechtspraak van de Raad van State:
    bevestigt de aangevallen uitspraak.
    Aldus vastgesteld door mr. J.Th. Drop, voorzitter, en mr. C.C.W. Lange en mr. M. den Heyer, leden, in tegenwoordigheid van mr. R.J.A. Meerman, griffier.
    w.g. Drop
    voorzitter
    w.g. Meerman
    griffier
    Uitgesproken in het openbaar op 22 oktober 2025
    960
     
    Bijlage | Relevante wet- en regelgeving
     
    Artikel 5:31d van de Algemene wet bestuursrecht
    Onder last onder dwangsom wordt verstaan: de herstelsanctie, inhoudende:
    a.       een last tot geheel of gedeeltelijk herstel van de overtreding, en
    b.       de verplichting tot betaling van een geldsom indien de last niet of niet tijdig wordt uitgevoerd.
    Artikel 5:32, eerste en tweede lid, van de Algemene wet bestuursrecht
    1.       Een bestuursorgaan dat bevoegd is een last onder bestuursdwang op te leggen, kan in plaats daarvan aan de overtreder een last onder dwangsom opleggen.
    2.       Voor een last onder dwangsom wordt niet gekozen, indien het belang dat het betrokken voorschrift beoogt te beschermen, zich daartegen verzet.
    Artikel 5:32b van de Algemene wet bestuursrecht
    1.       Het bestuursorgaan stelt de dwangsom vast hetzij op een bedrag ineens, hetzij op een bedrag per tijdseenheid waarin de last niet is uitgevoerd, dan wel per overtreding van de last.
    2.       Het bestuursorgaan stelt tevens een bedrag vast waarboven geen dwangsom meer wordt verbeurd.
    3.       De bedragen staan in redelijke verhouding tot de zwaarte van het geschonden belang en tot de beoogde werking van de dwangsom.
    Artikel 5:34, tweede lid, van de Algemene wet bestuursrecht
    Het bestuursorgaan dat een last onder dwangsom heeft opgelegd, kan op verzoek van de overtreder de last opheffen indien de beschikking een jaar van kracht is geweest zonder dat de dwangsom is verbeurd.
    Artikel 5:39, eerste lid, van de Algemene wet bestuursrecht
    Het bezwaar, beroep of hoger beroep tegen de last onder dwangsom heeft mede betrekking op een beschikking die strekt tot invordering van de dwangsom, voor zover de belanghebbende deze beschikking betwist.
    Artikel 125, eerste en derde lid, van de Gemeentewet
    1.       Het gemeentebestuur is bevoegd tot oplegging van een last onder dwangsom.
    3.       De bevoegdheid tot oplegging van een last onder bestuursdwang wordt uitgeoefend door de burgemeester, indien de last dient tot handhaving van regels welke hij uitvoert.
    Artikel 174 van de Gemeentewet
    1.       De burgemeester is belast met het toezicht op de openbare samenkomsten en vermakelijkheden alsmede op de voor het publiek openstaande gebouwen en daarbij behorende erven.
    2.       De burgemeester is bevoegd bij de uitoefening van het toezicht, bedoeld in het eerste lid, de bevelen te geven die met het oog op de bescherming van veiligheid en gezondheid nodig zijn.
    3.       De burgemeester is belast met de uitvoering van verordeningen voor zover deze betrekking hebben op het in het eerste lid bedoelde toezicht.
    Artikel 2:1 van de Algemeen Plaatselijke Verordening gemeente Deventer
    1.       Het is verboden op een openbare plaats deel te nemen aan een samenscholing, onnodig op te dringen of door uitdagend gedrag dan wel door te vechten aanleiding te geven tot ongeregeldheden.
    2.       Degenen die op een openbare plaats:
    a.       aanwezig is bij een voorval waardoor ongeregeldheden ontstaan of dreigen te ontstaan;
    b.       aanwezig is bij een gebeurtenis die aanleiding geeft tot toeloop van publiek waardoor ongeregeldheden ontstaan of dreigen te ontstaan; of
    c.       zich bevindt in of aanwezig is bij een samenscholing;
    is verplicht op bevel van een ambtenaar van politie zijn weg te vervolgen of zich in de door hem aangewezen richting te verwijderen.
    3.       Het is verboden zich te begeven naar of te bevinden op openbare plaatsen die door of vanwege het bevoegd gezag in het belang van de openbare veiligheid of ter voorkoming van ongeregeldheden zijn afgezet.
    4.       De burgemeester kan ontheffing verlenen van het in het derde lid gestelde verbod.
    5.       Het bepaalde in de voorgaande leden is niet van toepassing op betogingen, vergaderingen en godsdienstige en levensbeschouwelijke samenkomsten als bedoeld in de Wet openbare manifestaties.
    Artikel 6:1 van de Algemeen Plaatselijke Verordening gemeente Deventer
    Overtreding van het bepaalde bij of krachtens deze verordening en de op grond van artikel 1:4 daarbij gegeven voorschriften en beperkingen wordt gestraft met hechtenis van ten hoogste drie maanden of geldboete van de tweede categorie en kan bovendien worden gestraft met openbaarmaking van de rechterlijke uitspraak.