ECLI:NL:RBMNE:2025:6445, Rechtbank Midden-Nederland, 09-09-2025, UTR 24/5773 - T
Rechtbank Midden-Nederland — Uitspraak 
Datum: 2025-09-09 00:00:00.000000
Rechtsgebied: Bestuursrecht; Bestuursprocesrecht

Samenvatting: Deze tussenuitspraak gaat over een verzoek van eiser om handhavend op te treden. Het college heeft dit verzoek met het besluit van 25 april 2024 (het primaire besluit) afgewezen. Hoewel er vastgesteld is dat sprake is van onzelfstandige bewoning door drie personen, stelt het college dat er concreet zicht is op legalisatie. Het college heeft deze afwijzing met het besluit van 25 juli 2025 (het bestreden besluit) gehandhaafd. Eiser is het niet eens met dit besluit en voert daartegen een aantal beroepsgronden aan. De rechtbank beoordeelt het besluit aan de hand van die beroepsgronden.

RECHTBANK MIDDEN-NEDERLAND
    
    
      Zittingsplaats Utrecht
    
    
    
      Bestuursrecht
    
    
    
      zaaknummer: UTR 24/5773 - T
      
        
        uitspraak van de enkelvoudige kamer van 9 september 2025 in de zaak tussen
      
      
        
        
          [eiser]
        , uit [plaats 1] , eiser
    
    
    
      en
    
    
    
      
        het college van burgemeester en wethouders van de gemeente Utrecht 
      
      (gemachtigde: mr. J.J. Broeze).
    
    
    
      Als derde-partij neemt aan de zaak deel [derde belanghebbende] uit [plaats 2] . 
    
    
  
  
    
      1Samenvatting
    
    
      1.1.
      Deze tussenuitspraak gaat over een verzoek van eiser om handhavend op te treden bij het adres [adres] in [plaats 1] . Het college heeft dit verzoek met het besluit van 25 april 2024 (het primaire besluit) afgewezen. Hoewel er vastgesteld is dat sprake is van onzelfstandige bewoning door drie personen, stelt het college dat er concreet zicht is op legalisatie. Het college heeft deze afwijzing met het besluit van 25 juli 2025 (het bestreden besluit) gehandhaafd. Eiser is het niet eens met dit besluit en voert daartegen een aantal beroepsgronden aan. De rechtbank beoordeelt het besluit aan de hand van die beroepsgronden. 
      
    
    
      1.2.
      De rechtbank oordeelt in deze tussenuitspraak dat het besluit van het college in strijd is met het zorgvuldigheidsbeginsel en het motiveringsbeginsel, omdat onvoldoende duidelijk is of sprake is van woningvorming. De rechtbank ziet aanleiding om het college in de gelegenheid te stellen het gebrek te herstellen. Hierna legt de rechtbank uit hoe zij tot dit oordeel komt en welke gevolgen dit oordeel heeft. 
      
    
  
  
    
      2Procesverloop
    
    
      2.1.
      Met het besluit van 25 april 2024 heeft het college het verzoek van eiser om handhavend op te treden bij [adres] in [plaats 1] afgewezen.
      
    
    
      2.2.
      Met het bestreden besluit van 25 juli 2024 op het bezwaar van eiser is het college bij dat besluit om niet handhavend op te treden gebleven.
      
    
    
      2.3.
      
        Eiser heeft beroep ingesteld tegen het bestreden besluit. 
        Het college heeft een verweerschrift ingediend.
      
      
    
    
      2.4.
      De rechtbank heeft het beroep op 17 juni 2025 op zitting behandeld. Hieraan heeft deelgenomen: de gemachtigde van het college. Eiser heeft zich afgemeld voor de zitting. De derde-partij is zonder afmelding niet verschenen op de zitting.
      
    
  
  
    
      3Beoordeling door de rechtbank
    
    
      
        Totstandkoming van bestreden besluit
      
    
    
    
      3.1.
      Eiser heeft hiervoor al drie handhavingsverzoeken ingediend voor hetzelfde adres. Die verzoeken gaan erover dat op dit adres sprake zou zijn van woningsplitsing en/of kamerbewoning. Eiser heeft op 1 februari 2024 een vierde verzoek tot handhaving ingediend over het gebruik van de woning aan de [adres] te [plaats 1] (de woning). Eiser heeft in dit verzoek aangegeven dat de woning wordt verhuurd aan drie personen die geen gezamenlijke huishouding vormen. Eiser voert aan dat deze vorm van bewoning in strijd is met artikel 12.2, tweede lid van het Chw bestemmingsplan Algemene regels Utrecht. 
      
    
    
      3.2.
      Op 5 maart 2024 heeft een inspectie plaatsgevonden in de woning. Van deze inspectie is op 8 maart 2024 een proces-verbaal van bevindingen opgemaakt.
      
    
    
      3.3.
      Het college heeft bij het primaire besluit het handhavingsverzoek van eiser afgewezen. Er is volgens het college sprake van het omzetten van een zelfstandige naar een onzelfstandige woonruimte voor huisvesting door drie personen. Doordat er sprake is van kamergewijze verhuur aan drie personen, is sprake van overtreding van artikel 12.2, tweede lid en vijfde lid van het Chw bestemmingsplan Algemene regels Utrecht. Er ligt een ontwerp voor wijziging van het omgevingsplan ter inzage, waarmee onzelfstandige bewoning tot en met drie personen vergunningvrij mogelijk wordt gemaakt. Er is dus sprake van een concreet zicht op legalisatie. Daarom gaat het college niet over tot handhaving.
      
    
    
      3.4.
      Eiser is het niet eens met het primaire besluit en heeft hiertegen bezwaar gemaakt. Volgens eiser is sprake van woningvorming dan wel woningsplitsing. Op zowel de eerste verdieping als de tweede verdieping is nog steeds een volledig zelfstandige eenheid aanwezig met eigen toegang, eigen sanitair en keuken. Dat de keuken op de tweede verdieping onklaar is gemaakt doet daar niet aan af. De bouwkundige staat van het pand is van belang en niet het gebruik. Onder het nieuwe gewijzigde omgevingsplan zal woningvorming dan wel woningsplitsing niet worden toegestaan. Hierdoor zou er geen concreet zicht zijn op legalisatie.
      
    
    
      3.5.
      In het bestreden besluit stelt het college zich op het standpunt dat de woning niet uit meerdere zelfstandige woonruimten bestaat, waardoor van woningvorming of het verhuren van zelfstandige wooneenheden geen sprake is. Van woningsplitsing dan wel woningvorming is volgens het college geen sprake. Er is wel sprake van omzetting van een zelfstandige woonruimte naar onzelfstandige woonruimte, maar het college blijft bij haar standpunt dat sprake is van concreet zicht op legalisatie. Het bezwaar is daarom ongegrond.
      
      
        
          Het oordeel van de rechtbank
        
      
      
      
        
          Formele beslispunten
        
      
    
    
      3.6.
      Het college heeft in het verweer gesteld dat eiser zijn verzoek in beroep uitbreidt. Dit verweer is op de zitting besproken. De gemachtigde heeft het verweer vervolgens ingetrokken, zodat dit niet meer besproken hoeft te worden. 
      
    
    
      3.7.
      Verder benoemt het college dat er een procedure bij de Afdeling bestuursrechtspraak van de Raad van State (Afdeling) loopt (202406690/1/A2) in een beroepszaak van eiser. In die zaak speelt eveneens de vraag of sprake is van woningvorming dan wel woningsplitsing. Dus dan zou parallel zowel bij de rechtbank als bij de Afdeling de discussie gevoerd worden hierover. De rechtbank is op de hoogte van de procedure die bij de Afdeling loopt, maar ziet geen aanleiding om de zaak aan te houden.
      
      
        
          Overtreding artikel 12.2 lid 2 bestemmingsplan
        
      
    
    
      3.8.
      Het college heeft zelf vastgesteld dat sprake is van een overtreding van artikel 12.2, tweede lid, van het Chw-bestemmingsplan Algemene regels Utrecht. In dit artikel is bepaald dat in één woning slechts één huishouden mag wonen. Door de woning te verhuren aan drie personen die niet samen één huishouden vormen, wordt de woning in strijd met deze bepaling gebruikt. De rechtbank is dit met het college en zal dit uitgangspunt betrekken bij de verdere beoordeling.
      
      
        
          Concreet zicht op legalisatie
        
      
    
    
      3.9.
      Het college stelt in het besluit dat volgens vaste rechtspraak van de Afdeling van handhaving kan worden afgezien als er sprake is van een concreet zicht op legalisatie. In dit geval was er op het moment van de beoordeling van het handhavingsverzoek al een ontwerpbestemmingsplan ten inzage gelegd. Volgens het college wordt in dat ontwerpbestemmingsplan het gebruik, waar het handhavingsverzoek op ziet, wel toegestaan. Daarin wordt namelijk toegestaan dat een woning wordt verhuurd aan maximaal drie personen. In dit geval was daarom volgens het college sprake van concreet zicht op legalisatie. Dit betekent dat de overtreding van artikel 12.2, tweede lid, van het Chw-bestemmingsplan Algemene regels Utrecht gelegaliseerd zal worden. Hierdoor is er aanleiding om van handhavend optreden af te zien. 
      
    
    
      3.10.
      Eiser voert aan dat het college er ten onrechte van uitgaat dat sprake is van één woning die wordt verhuurd aan drie personen. Volgens eiser is er sprake van woningvorming of woningsplitsing, omdat de tweede verdieping een zelfstandige woonruimte is. Het college kijkt volgens eiser ten onrechte naar hoe het pand gebruikt wordt, in plaats van naar de bouwkundige staat. Eiser verwijst daarbij naar de uitspraak van de Afdeling bestuursrechtspraak van de Raad van State van 7 augustus 2024 over één van zijn eerdere handhavingsverzoeken. Dat de keuken op de tweede verdieping niet meer als keuken wordt gebruikt is volgens eiser niet relevant, omdat dat weer ongedaan gemaakt kan worden.
      
    
    
      3.11.
      Het college stelt in het verweer dat er geen sprake is van een verbouwing naar twee of meer zelfstandige woonruimten. Uit het proces-verbaal van de controle leidt het college af dat de tweede verdieping geen zelfstandige woonruimte is. Volgens het college kan de tweede verdieping niet worden bewoond door een zelfstandig huishouden, omdat het huishouden daarbij afhankelijk is van wezenlijke voorzieningen buiten de woonruimte. De keuken die op de tweede verdieping aanwezig was is namelijk onklaar gemaakt. Over het aanrechtblad en het fornuis is een plaat geplaatst. De ruimte wordt nu als kledingkast gebruikt. Bovendien wordt de gehele woning verhuurd door middel van één huurcontract. 
      
    
    
      3.12.
      Volgens artikel 12.3 van het bestemmingsplan is het verboden om een woning zo te veranderen dat er een extra woning ontstaat. In artikelen 1.59 en 1.62 van het bestemmingsplan wordt uitgelegd wat er met de term “zelfstandige woonruimte” wordt bedoeld. Met “zelfstandige woonruimte” wordt bedoeld “woonruimte die een eigen toegang heeft en die door één huishouden kan worden bewoond zonder daarbij afhankelijk te zijn van wezenlijke voorzieningen, zoals een badruimte, een toilet, en een keuken buiten de woonruimte”. 
      
    
    
      3.13.
      De rechtbank oordeelt dat uit het proces-verbaal van bevindingen van 8 maart 2025 en wat op de zitting is besproken onvoldoende duidelijk is geworden of de tweede verdieping wel of niet een zelfstandige woonruimte is. Uit de uitspraak van de Afdeling van 7 augustus 2024 die eiser heeft aangehaald volgt dat het bij de vraag of sprake is van omzetting niet draait om het feitelijk gebruik, maar om de technische kenmerken van de woonruimte. Dat de keuken nu als kledingkast wordt gebruikt, is dus niet relevant. Bepalend is of er technisch gezien nog een keuken aanwezig is of niet. Het is duidelijk dat er wel aanpassingen zijn gedaan, maar het is niet duidelijk of de keuken definitief onklaar is gemaakt. Uit de foto’s bij  het proces-verbaal blijkt niet of de kookvoorziening, de wasbak en de bijbehorende aansluitingen daadwerkelijk zijn verwijderd. Het valt niet uit te sluiten dat deze voorzieningen zich nog onder de aangebrachte plaat bevinden. In dat geval is de keuken vrij makkelijk weer in gebruik te nemen, door de plaat te verwijderen en eventueel de gas- en wateraansluitingen weer open te zetten. Op een van de foto’s in het bevindingenrapport van 8 maart 2024 lijkt het er bovendien op dat er nog steeds een oven aanwezig is, maar door een openstaande deur is dat niet goed te zien. Uit het dossier blijkt ook niet of deze oven nog is aangesloten of wat de actuele situatie daarvan is. Gelet op deze onduidelijkheid en het feit dat mogelijk met beperkte handelingen de voorzieningen weer functioneel kunnen worden gemaakt, kan op dit moment niet zonder meer worden aangenomen dat de keuken in technische en juridische zin ontbreekt.
      
    
    
      3.14.
      Het college heeft dus onvoldoende zorgvuldig onderzocht wat de feitelijke situatie is en onvoldoende onderbouwd dat de tweede verdieping geen zelfstandige woonruimte is. Dat betekent dat mogelijk sprake is van woningsplitsing. In dat geval is er geen zicht op legalisatie van de overtreding van het bestemmingsplan en moet er wel handhavend opgetreden worden.
      
    
  
  
    
      4Conclusie en gevolgen
    
    
      4.1.
      Zoals hiervoor is overwogen is het bestreden besluit in strijd met het zorgvuldigheidsbeginsel en het motiveringsbeginsel. Op grond van artikel 8:51a, eerste lid, van de Algemene wet bestuursrecht (Awb) kan de rechtbank het bestuursorgaan in de gelegenheid stellen een gebrek in het bestreden besluit te herstellen of te laten herstellen. Op grond van artikel 8:80a van de Awb doet de rechtbank dan een tussenuitspraak. De rechtbank ziet aanleiding om het college in de gelegenheid te stellen het gebrek te herstellen. Dat herstellen kan met een aanvullende motivering, of voor zover nodig met een nieuwe beslissing op bezwaar, na of tegelijkertijd met intrekking van het nu bestreden besluit. Om het zorgvuldigheids- en motiveringsgebrek te herstellen, moet het college onderzoek verrichten naar de exacte staat van de keuken, nagaan of alle voorzieningen nog aanwezig zijn en vaststellen in hoeverre deze met beperkte handelingen weer werkend kunnen worden gemaakt. Het college moet vervolgens onderbouwen of de tweede verdieping wel of niet een zelfstandige woonruimte is en of er wel of niet handhavend moet worden opgetreden. De rechtbank bepaalt de termijn waarbinnen het college het gebrek kan herstellen op zes weken na verzending van deze tussenuitspraak.
      
    
    
      4.2.
      Het college moet op grond van artikel 8:51b, eerste lid, van de Awb én om nodeloze vertraging te voorkomen zo spoedig mogelijk, maar uiterlijk binnen twee weken, meedelen aan de rechtbank of zij gebruik maakt van de gelegenheid het gebrek te herstellen. Als het college gebruik maakt van die gelegenheid, zal de rechtbank eiser in de gelegenheid stellen binnen vier weken te reageren op de herstelpoging van het college. In beginsel, ook in de situatie dat het college de hersteltermijn ongebruikt laat verstrijken, zal de rechtbank zonder tweede zitting uitspraak doen op het beroep.
      
    
    
      4.3.
      Het geding zoals dat na deze tussenuitspraak wordt gevoerd, blijft in beginsel beperkt tot de beroepsgronden zoals die zijn besproken in de tussenuitspraak, omdat het inbrengen van nieuwe geschilpunten over het algemeen in strijd met de goede procesorde wordt geacht. De rechtbank verwijst naar de uitspraak van de Afdeling bestuursrechtspraak van de Raad van State van 12 juni 2013.
      
    
    
      4.4.
      De rechtbank houdt iedere verdere beslissing aan tot de einduitspraak op het beroep. Dat laatste betekent ook dat zij over de proceskosten en het griffierecht nu nog geen beslissing neemt.
      
      
      
        
          Beslissing
        
      
      
      
        De rechtbank:
      
      - draagt het college op binnen twee weken de rechtbank mee te delen of zij gebruik maakt van de gelegenheid het gebrek te herstellen;
      - stelt het college in de gelegenheid om binnen zes weken na verzending van deze tussenuitspraak het gebrek te herstellen met inachtneming van de overwegingen en aanwijzingen in deze tussenuitspraak; 
      - houdt iedere verdere beslissing aan.
      
      
        Deze uitspraak is gedaan door mr. M. van der Knijff, rechter, in aanwezigheid van mr. N.A. Gomes de Jorge, griffier.
        Uitgesproken in het openbaar op 9 september 2025.
      
      
      
      
      
      
      
      
        
          
          
          
            
              
                griffier
              
              
                rechter
              
            
          
        
      
      
      
      
        Een afschrift van deze uitspraak is verzonden aan partijen op:
      
      
      
      
        
          Bent u het niet eens met deze uitspraak?
        
        Tegen deze tussenuitspraak staat nog geen hoger beroep open. Tegen deze tussenuitspraak kan hoger beroep worden ingesteld tegelijkertijd met hoger beroep tegen de (eventuele) einduitspraak in deze zaak.
      
      
    
  
  
     ECLI:NL:RVS:2019:1752 r.o. 3.
  
  
     ECLI:NL:RVS:2016:1267, r.o. 9.1.
  
  
     ECLI:NL:RVS:2024:3205.
  
  
     ECLI:NL:RVS:2024:3205
  
  
     ECLI:NL:RVS:2013:CA2877.