ECLI:NL:RBDHA:2025:21328, Rechtbank Den Haag, 19-09-2025, 23/7483
Rechtbank Den Haag — Uitspraak 
Datum: 2025-09-19 00:00:00.000000
Rechtsgebied: Bestuursrecht; Omgevingsrecht

Samenvatting: In deze uitspraak beoordeelt de rechtbank het beroep van eiser tegen een besluit waarbij het college eiser een last onder dwangsom heeft opgelegd. de last is erop gericht om het gebruik van het bedrijfspand als woning te beëindigen en beëindigd te houden. De rechtbank verklaart het beroep ongegrond.

RECHTBANK DEN HAAG
    
    
      Bestuursrecht
    
    
    
      zaaknummer: SGR 23/7483 
    
    
      uitspraak van de enkelvoudige kamer van 19 september 2025 in de zaak tussen
    
      [eiser] , uit [woonplaats] , eiser
    (gemachtigde: mr. M. Raaijmakers),
    
    
      en
    
    
    het college van burgemeester en wethouders van Lisse, het college
    (gemachtigde: mr. L. Hansen).
    
    
      Als derde-partij heeft aan het geding deelgenomen: [derde-partij] (derde-partij). 
    
    
    Samenvatting
    
    
      1. In deze uitspraak beoordeelt de rechtbank het beroep van eiser tegen een besluit waarbij het college eiser een last onder dwangsom heeft opgelegd. De last is erop gericht om het gebruik van het bedrijfspand op het adres [adres] te [plaats] als woning te beëindigen en beëindigd te houden. Volgens het college is dit gebruik in strijd met het bestemmingsplan. 
    
    
    
      1.1.
      De rechtbank komt in deze uitspraak tot het oordeel dat het college de last onder dwangsom op juiste gronden heeft opgelegd. Eiser krijgt dus geen gelijk en het beroep is daarom ongegrond. Hierna legt de rechtbank uit hoe zij tot dit oordeel komt en welke gevolgen dit oordeel heeft. 
      
    
  
  
    Procesverloop
    
    
      2. Met het primaire besluit van 18 april 2023 heeft het college eiser een last onder dwangsom opgelegd. 
    
    
    
      2.1.
      Met het bestreden besluit van 9 oktober 2023 heeft het college het bezwaar van eiser ongegrond verklaard. 
      
    
    
      2.2.
      Eiser heeft tegen het bestreden besluit beroep ingesteld en de voorzieningenrechter verzocht een voorlopige voorziening te treffen (zaak SGR 24/8000). 
      
    
    
      2.3.
      Op 16 oktober 2024 heeft het college de begunstigingstermijn verlengd tot twee weken na de uitspraak op het verzoek om voorlopige voorziening. 
      
    
    
      2.4.
      Bij uitspraak van 1 november 2024 heeft de voorzieningenrechter het bestreden besluit tot de uitspraak op het beroep geschorst. 
      
    
    
      2.5.
      Het college heeft op het beroep gereageerd met een verweerschrift. 
      
    
    
      2.6.
      De rechtbank heeft het beroep op 27 juni 2025 op zitting behandeld. Hieraan hebben deelgenomen: eiser, bijgestaan door zijn gemachtigde, de gemachtigde van het college en de derde-partij.  
      
    
  
  
    Totstandkoming van het bestreden besluit
    
    
      3.	Eiser woont in het bedrijfspand van de derde-partij op het adres [adres] te [plaats] . Hij heeft zich ingeschreven in de Basisregistratie Personen (BRP) van de [gemeente] op het desbetreffende adres. Bij brief van 12 januari 2021 heeft de gemeente de inschrijving bevestigd en aangegeven dat op het desbetreffende adres permanente bewoning op grond van het bestemmingsplan niet is toegestaan. 
    
    
    
      3.1.
      Bij brief van 21 februari 2023 heeft het college aangegeven voornemens te zijn een last onder dwangsom aan eiser op te leggen. Eiser heeft een zienswijze ingediend. 
      
    
    
      3.2.
      Met het primaire besluit is de last onder dwangsom opgelegd. Het college legt daaraan ten grondslag dat op het bedrijfspand waar eiser woont ingevolge het bestemmingsplan “ [bestemmingsplan] ” de bestemming “Bedrijventerrein” geldt. Op grond van artikel 3.1 van de regels van dit bestemmingsplan zijn de als zodanig aangewezen gronden bestemd voor bedrijfsmatige activiteiten en niet voor een (bedrijfs)woning. Het bedrijfspand wordt dus (zonder daartoe verleende omgevingsvergunning) gebruikt in strijd met artikel 3.1 van de planregels. Dat is een overtreding van het verbod in artikel 2.1, eerste lid, aanhef en onder c, van de Wet algemene bepalingen omgevingsrecht (Wabo). Het college gelast eiser de overtreding binnen zes maanden te beëindigen en beëindigd te houden, onder verbeurte van een dwangsom van € 2.000,- per constatering met een submaximum van € 4.000,- per week, met een maximum van € 20.000,-. Eiser heeft tegen het primaire besluit bezwaar gemaakt. 
      
    
    
      3.3.
      Met het bestreden besluit is het college bij het primaire besluit gebleven. Het college stelt zich op het standpunt dat bijzondere omstandigheden zich niet voordoen, zodat niet van handhaving kan worden afgezien. Er is geen concreet zicht op legalisatie, nu het college zich herhalend op het standpunt heeft gesteld geen medewerking te willen verlenen aan een legaliserende omgevingsvergunning voor van het bestemmingsplan afwijkend gebruik. Volgens het college gaat het beroep op het vertrouwensbeginsel ook niet op, omdat er geen toezeggingen zijn gedaan waaruit eiser in de gegeven omstandigheden redelijkerwijs kon en mocht afleiden of en, zo ja, hoe het college in dit geval haar bevoegdheid zou uitoefenen. 
      
    
  
  
    Beoordeling door de rechtbank
    
    
      
        Overgangsrecht Omgevingswet
      
      4.	Op 1 januari 2024 zijn de Omgevingswet en de Invoeringswet Omgevingswet in werking getreden. Als vóór het tijdstip van inwerkingtreding van de Omgevingswet een overtreding heeft plaatsgevonden, is aangevangen of het gevaar voor een overtreding klaarblijkelijk dreigde, en vóór dat tijdstip een last onder dwangsom is opgelegd voor die overtreding of dreigende overtreding, blijft op grond van artikel 4.23, eerste lid, van de Invoeringswet Omgevingswet op die opgelegde last onder dwangsom het recht zoals dat gold onmiddellijk vóór het tijdstip van inwerkingtreding van de Omgevingswet van toepassing tot het tijdstip waarop de last volledig is uitgevoerd, de dwangsom volledig is verbeurd en betaald, of de last is opgeheven. 
    
    
    
      4.1.
      De last onder dwangsom is opgelegd bij besluit van 18 april 2023. Dat betekent dat in dit geval de Wabo van toepassing blijft. 
      
      
        
          Overtreding 
        
      
      5. Niet ter discussie staat dat eiser aan de [adres] woont en dat het bestemmingsplan wonen ter plaatse niet toestaat. Dat betekent dat sprake is van een overtreding van het verbod in artikel 2.1, eerste lid, aanhef en onder c, van de Wabo in samenhang gelezen met artikel 3.1 van de regels van het bestemmingsplan. 
      
      
        
          Beginselplicht tot handhaving
        
      
      6. Op grond van vaste rechtspraak geldt bij handhavingsbesluiten als uitgangspunt dat het algemeen belang gediend is met handhaving en dat om die reden in de regel tegen een overtreding moet worden opgetreden. Handhavend optreden is alleen onevenredig als er in het concrete geval omstandigheden zijn waaraan een zodanig zwaar gewicht toekomt dat het algemeen belang dat gediend is met handhaving daarvoor moet wijken. Dan is er een bijzonder geval waarin toch van handhavend optreden moet worden afgezien. Een bijzonder geval kan zich bijvoorbeeld voordoen bij concreet zicht op legalisatie, maar ook andere omstandigheden van het concrete geval kunnen leiden tot het oordeel dat er een bijzonder geval is. Andere redenen om van handhavend optreden af te zien kunnen zich bijvoorbeeld voordoen bij een schending van het gelijkheidsbeginsel of het vertrouwensbeginsel.
      
      
        
          Het vertrouwensbeginsel
        
      
      7. Eiser voert aan dat bij hem het vertrouwen is gewekt dat hij in het bedrijfspand mag wonen. Het college heeft namelijk zijn inschrijving in de BRP niet afgewezen, maar geaccepteerd. Het college was daartoe voor 1 januari 2022 niet verplicht. Eiser stelt daarnaast dat mevrouw [naam 1] , destijds werkzaam bij de afdeling Burgerzaken van de [gemeente] , en mijnheer [naam 2] , destijds werkzaam als maatschappelijk werker bij [stichting] deze woning voor eiser hebben geregeld. Zij hebben volgens eiser toegezegd dan wel het gerechtvaardigd vertrouwen gewekt dat hij daar op permanente basis kon wonen. Eiser wijst ter onderbouwing op whatsapp-gesprekken en e-mails. 
      
    
    
      7.1.
      Wie zich beroept op het vertrouwensbeginsel moet aannemelijk maken dat van de kant van het bestuursorgaan toezeggingen of andere uitlatingen zijn gedaan of gedragingen zijn verricht waaruit de betrokkene in de gegeven omstandigheden redelijkerwijs kon en mocht afleiden of het bestuursorgaan bepaalde bevoegdheid zou uitoefenen en zo ja hoe.
      
    
    
      7.2.
      De rechtbank is van oordeel dat het beroep op het vertrouwensbeginsel niet slaagt. Eiser heeft niet aannemelijk heeft gemaakt dat er toezeggingen zijn gedaan waaruit hij in de gegeven omstandigheden redelijkerwijs kon of mocht afleiden dat het college niet over zou gaan tot handhaving van de bestemmingsplanregels. Nog daargelaten dat aan een bevestiging van inschrijving in de BRP niet het vertrouwen kan worden ontleend dat tegen het in strijd met het bestemmingsplan wonen in een bedrijfspand niet handhavend zal worden opgetreden, heeft het college in de brief van 12 januari 2021 (de reactie op de inschrijving in de BRP) eiser juist gewaarschuwd dat wonen in het bedrijfspand in strijd is met het bestemmingsplan en dat aan de geaccepteerde inschrijving geen verdere rechten zijn te ontlenen. In de brief is vermeld dat de gemeente handhavend kan optreden wanneer geconstateerd wordt dat sprake is van een overtreding. 
    
    
      7.3.
      Eiser stelt dat mevrouw [naam 1] heeft medegedeeld dat dit een standaardbrief is die hij kon negeren. Dit heeft eiser echter op geen enkele manier aannemelijk gemaakt. Uit het dossier blijkt juist dat mevrouw [naam 1] in haar e-mail van 23 december 2020 aan eiser het volgende heeft aangegeven: “U houdt wel hetzelfde probleem als van uw vorige adres. Ook dit adres heeft geen woonfunctie, maar industrie- en kantoorfunctie. U ontvangt dus ook weer de handhavingsbrief”. Dit is ook in lijn met hetgeen zij op 3 september 2020 in een Whatsapp-gesprek aan eiser heeft medegedeeld. Daarin schrijft zij: “Ik heb van mijn collega’s van handhaving wel begrepen dat er in [plaats] streng gecontroleerd wordt. Ik weet dus niet hoe lang het duurt voordat ze bij jou op de stoep staan”. Uit het dossier kan ook niet worden opgemaakt dat mijnheer [naam 2] toezeggingen heeft gedaan. Daarbij komt dat mijnheer [naam 2] een maatschappelijk werker van [stichting] was en geen ambtenaar van de [gemeente] . 
      
    
    
      7.4.
      Nu het beroep op het vertrouwensbeginsel genoegzaam kan worden beoordeeld op basis van de tot het dossier behorende stukken, kan het horen van de getuigen die eiser wenst te laten oproepen (mevrouw [naam 1] en mijnheer [naam 2] ) redelijkerwijs niet bijdragen aan de beoordeling van de zaak. Mevrouw [naam 1] heeft schriftelijk immers al bevestigd dat zij geen toezegging heeft gedaan en dat zij eiser juist heeft medegedeeld dat het adres waarop hij woont geen woonfunctie heeft en dat hij een handhavingsbrief kan verwachten. Deze verklaring wordt bevestigd door de stukken in het dossier. Mijnheer [naam 2] was destijds niet werkzaam voor de [gemeente] . Zijn uitlatingen of gedragingen kunnen daarom – wat daarvan ook zij – niet aan het college worden toegerekend. De rechtbank ziet daarom geen aanleiding om mevrouw [naam 1] en mijnheer [naam 2] op te roepen als getuige.
      
    
    
      7.5.
      
        Het betoog slaagt niet.
        
          Het evenredigheidsbeginsel 
        
        8.	Volgens eiser is het onredelijk dat nu handhavend wordt opgetreden, terwijl het college al eerder op de hoogte was van het strijdig gebruik. Eiser stelt dat toezichthouders bij controles op het bedrijventerrein zijn pand altijd hebben vermeden. 
      
      
    
    
      8.1.
      Dat het college niet eerder tegen het strijdige gebruik van het bedrijfspand als woning is opgetreden, ook al was het op de hoogte van de overtreding of kon het dat zijn, leidt niet tot het oordeel dat niet meer handhavend kan worden opgetreden. Het enkele tijdsverloop voorafgaand aan het besluit tot handhaving kan in dit geval niet als een bijzondere omstandigheid worden aangemerkt, op grond waarvan van handhavend optreden had moeten worden afgezien. Bovendien heeft college ter zitting toegelicht dat het lang heeft geduurd voordat handhavend werd opgetreden tegen de bewoning door eiser vanwege prioritering in de handhaving. Dat het bedrijfspand werd overgeslagen bij bepaalde controles kan verklaard worden doordat op het bedrijventerrein verschillende controles zijn uitgevoerd. Bij een ondermijningscontrole wordt bijvoorbeeld niet gecontroleerd op illegale bewoning. De rechtbank ziet gelet op het voorgaande ook geen aanleiding om de toezichthouder als getuige op te roepen, nu het horen van de toezichthouder niet redelijkerwijs kan bijdragen aan de beoordeling van deze zaak. 
      
    
    
      8.2.
      Het betoog slaagt niet.
      
      
        
          Hoogte van de dwangsom
        
        9.	Eiser betoogt dat hij onvoldoende financiële draagkracht heeft om de last onder dwangsom te betalen. 
      
      
    
    
      9.1.
      Op grond van vaste rechtspraak biedt de omstandigheid dat handhavend optreden mogelijk ernstige financiële gevolgen heeft voor degene ten laste van wie wordt gehandhaafd, geen grond voor het oordeel dat dit optreden daardoor onevenredig is in verhouding tot de daarmee te dienen belangen en dat het bestuursorgaan daarvan daarom behoorde af te zien. De last onder dwangsom is daarom niet onevenredig. 
    
    
      9.2.
      Het betoog slaagt niet.
      
    
  
  
    Conclusie en gevolgen
    
    10. Het beroep is ongegrond. Dat betekent dat eiser geen gelijk krijgt. 
    
    11. Voor een vergoeding van de proceskosten bestaat geen aanleiding. Eiser krijgt ook het betaalde griffierecht niet terug. 
    
    
  
  
    Beslissing 
    
    
      De rechtbank verklaart het beroep ongegrond. 
    
    
    
      Deze uitspraak is gedaan door mr. A.J. van der Ven, rechter, in aanwezigheid van mr. I. Ince, griffier.
      Uitgesproken in het openbaar op 19 september 2025. 
    
    
    
    
    
    
    
    
      
        
        
        
          
            
              griffier
            
            
              rechter
            
          
        
      
    
    
    
    
      Een afschrift van deze uitspraak is verzonden aan partijen op:
    
    
    
  
  
    Informatie over hoger beroep
    Een partij die het niet eens is met deze uitspraak, kan een hogerberoepschrift sturen naar de Afdeling bestuursrechtspraak van de Raad van State waarin wordt uitgelegd waarom deze partij het niet eens is met deze uitspraak. Het hogerberoepschrift moet worden ingediend binnen zes weken na de dag waarop deze uitspraak is verzonden. Kan de indiener de behandeling van het hoger beroep niet afwachten, omdat de zaak spoed heeft, dan kan de indiener de voorzieningenrechter van de Afdeling bestuursrechtspraak van de Raad van State vragen om een voorlopige voorziening (een tijdelijke maatregel) te treffen. 
    
    
  
  
     Zie o.m. de uitspraak van de Afdeling bestuursrechtspraak van de Raad van State van 5 maart 2025, ECLI:NL:RVS:2025:678.
  
  
     Zie o.m. de uitspraak van de Afdeling bestuursrechtspraak van de Raad van State van 17 januari 2024, ECLI:NL:RVS:2024:117, r.o. 4.2.
  
  
     Zie o.m. de uitspraak van de Afdeling bestuursrechtspraak van de Raad van State van 10 mei 2023, ECLI:NL:RVS:2023:1828, r.o. 2.2.