ECLI:NL:RVS:2025:5184, Raad van State, 29-10-2025, 202303261/1/A3
Raad van State — Uitspraak 
Datum: 2025-10-29 00:00:00.000000
Rechtsgebied: Bestuursrecht

Samenvatting: Bij besluit van 19 februari 2021 heeft de minister van Justitie en Veiligheid aan [appellant] een meldplicht opgelegd voor de duur van zes maanden. De minister heeft op grond van artikel 2, eerste en tweede lid, van de Tijdelijke wet bestuurlijke maatregelen terrorismebestrijding aan [appellant] een meldplicht voor zes maanden opgelegd. [appellant] moest zich vanaf 22 februari 2021 tweemaal per week melden op het bureau van de politie aan de Hoefkade in Den Haag. De minister heeft deze maatregel opgelegd omdat [appellant] onherroepelijk strafrechtelijk is veroordeeld voor het begaan van terroristische misdrijven en volgens de minister een acute dreiging vormt voor de nationale veiligheid. De minister heeft zich mede gebaseerd op een bestuurlijke rapportage van de politie-eenheid Den Haag van 14 januari 2021. Tegen het besluit van 19 februari 2021 heeft [appellant] beroep bij de rechtbank ingesteld. De rechtbank heeft geoordeeld dat de minister zich op de bestuurlijke rapportage mocht baseren, omdat deze inzichtelijk en concludent is.

202303261/1/A3.
    Datum uitspraak: 29 oktober 2025
    AFDELING
    BESTUURSRECHTSPRAAK
    Uitspraak op het hoger beroep van:
    [appellant], domicilie kiezend in [plaats],
    appellant,
    tegen de uitspraak van de rechtbank Den Haag van 11 april 2023 in zaak nr. 21/2507 in het geding tussen:
    [appellant]
    en
    de minister van Justitie en Veiligheid.
    Procesverloop
    Bij besluit van 19 februari 2021 heeft de minister aan [appellant] een meldplicht opgelegd voor de duur van zes maanden.
    Bij uitspraak van 11 april 2023 heeft de rechtbank het door [appellant] daartegen ingestelde beroep ongegrond verklaard.
    Tegen deze uitspraak heeft [appellant] hoger beroep ingesteld.
    De minister heeft een schriftelijke uiteenzetting gegeven.
    De minister heeft verzocht om toepassing van artikel 8:29 van de Algemene wet bestuursrecht (hierna: Awb) op een bestuurlijke rapportage van 14 januari 2021 en de daarbij achterliggende stukken.
    De Afdeling heeft op 25 juli 2025, in andere samenstelling, beslist dat toepassing van artikel 8:29 van de Awb gedeeltelijk gerechtvaardigd is.
    [appellant] heeft de Afdeling toestemming verleend om mede op grondslag van de bestuurlijke rapportage en achterliggende stukken uitspraak te doen.
    [appellant] heeft een nader stuk ingediend.
    De Afdeling heeft de zaak ter zitting behandeld op 27 augustus 2025, waar [appellant], vertegenwoordigd door mr. I.C. van Krimpen, advocaat in Amsterdam, en de minister, vertegenwoordigd door mr. M.F.H. Hirsch Ballin, advocaat in Den Haag, bijgestaan door mr. Y. el Harrak, zijn verschenen.
    Overwegingen
    Inleiding
    1.       De minister heeft op grond van artikel 2, eerste en tweede lid, van de Tijdelijke wet bestuurlijke maatregelen terrorismebestrijding (hierna: Twbmt) aan [appellant] een meldplicht voor zes maanden opgelegd. [appellant] moest zich vanaf 22 februari 2021 tweemaal per week melden op het bureau van de politie aan de Hoefkade in Den Haag. De minister heeft deze maatregel opgelegd omdat [appellant] onherroepelijk strafrechtelijk is veroordeeld voor het begaan van terroristische misdrijven en volgens de minister een acute dreiging vormt voor de nationale veiligheid. De minister heeft zich mede gebaseerd op een bestuurlijke rapportage van de politie-eenheid Den Haag van 14 januari 2021. Tegen het besluit van 19 februari 2021 heeft [appellant] beroep bij de rechtbank ingesteld.
    De uitspraak van de rechtbank
    2.       De rechtbank heeft geoordeeld dat de minister zich op de bestuurlijke rapportage mocht baseren, omdat deze inzichtelijk en concludent is. Daarnaast heeft de rechtbank geoordeeld dat de minister de meldplicht mocht opleggen, omdat [appellant] in verband gebracht kon worden met terroristische activiteiten of de ondersteuning daarvan en het aannemelijk was dat hij nog steeds een gevaar vormde voor de nationale veiligheid. Maatregelen op grond van de Twbmt zijn preventieve bestuurlijke maatregelen en een beroep op artikel 7 van het Verdrag voor de Rechten van de Mens (hierna: EVRM) kan daarom volgens de rechtbank niet slagen. De maatregel dient ter bescherming van de nationale veiligheid en het mogelijke gevaar kan niet met het strafrecht worden weggenomen. [appellant] heeft niet aannemelijk gemaakt dat hij afstand heeft gedaan van jihadistisch gedachtegoed. Verder heeft de rechtbank geoordeeld dat de meldplicht noodzakelijk en evenwichtig was. De meldplicht dient het belang van de nationale veiligheid omdat deze een preventieve werking heeft. Een meldplicht voor tweemaal per week voor 6 maanden is beperkt in duur en omvang en dus evenwichtig. Tot slot heeft de rechtbank geoordeeld dat artikel 9 en artikel 10 van het EVRM door de opgelegde meldplicht niet zijn geschonden. [appellant] wordt door de meldplicht niet beperkt in het belijden van zijn geloof. Hoewel hij wordt beperkt in zijn bewegingsvrijheid is deze beperking bij wet voorzien, dient deze een legitiem doel en is deze noodzakelijk en proportioneel, aldus de rechtbank.
    Hoger beroep
    De geheimhoudingsbeslissingen
    3.       [appellant] betoogt dat de geheimhoudingsbeslissingen van de geheimhoudingskamer van de rechtbank niet goed zijn gemotiveerd, omdat niet duidelijk is dat het belang van voorkoming, opsporing en vervolging van strafbare feiten in geding zou zijn als [appellant] inzage zou krijgen in de bestuurlijke rapportage en onderliggende stukken. Hij wijst daarbij op de uitspraak van de Afdeling van 13 juli 2022, ECLI:NL:RVS:2022:2007.
    3.1.    De beslissingen van de rechtbank over de toepassing van artikel 8:29 van de Awb worden vol getoetst, indien die beslissingen in hoger beroep worden aangevochten. Daarbij is van belang het oordeel van de Afdeling over de vraag of sprake is van gewichtige redenen voor beperkte kennisneming van een stuk. De geheimhoudingskamer van de Afdeling heeft in tegenstelling tot de geheimhoudingskamer van de rechtbank beslist dat slechts gedeeltelijke beperkte kennisneming van de bestuurlijke rapportage gerechtvaardigd is. Gelet op deze beslissing van de geheimhoudingskamer van de Afdeling zijn de geheimhoudingsbeslissingen van de geheimhoudingskamer van de rechtbank van 15 juli 2021 en van 25 april 2022 in zoverre onjuist.
    3.2.    Zoals de Afdeling eerder heeft overwogen (zie bijvoorbeeld overweging 4.4 van de uitspraak van 18 juli 2018, ECLI:NL:RVS:2018:2451) is een onjuiste toepassing van artikel 8:29 van de Awb door de rechtbank in het algemeen geen grond voor vernietiging van de aangevallen uitspraak. Ingeval die onjuiste toepassing dusdanige gevolgen heeft gehad voor de aangevallen uitspraak, dat zich een onaanvaardbaar verlies van instantie voor zou doen is vernietiging van de uitspraak en terugwijzing van de zaak wel aangewezen. Deze gevolgen doen zich in deze zaak echter niet voor. [appellant] heeft in hoger beroep alsnog van de bestuurlijke rapportage, voor zover beperkte kennisneming daarvan niet gerechtvaardigd is geacht, kennis kunnen nemen en zijn zienswijze daarover naar voren kunnen brengen. Verder is de Afdeling met de rechtbank van oordeel dat de door [appellant] genoemde uitspraak van de Afdeling van 13 juli 2022 een andere situatie betreft dan de zaak van [appellant]. In die uitspraak oordeelde de Afdeling dat de korpschef zijn afwijzing van een inzageverzoek op grond van de Wet politiegegevens onvoldoende had gemotiveerd, terwijl het in de zaak van [appellant] gaat om de vraag of op grond van artikel 8:29 van de Awb gewichtige redenen bestaan de bestuurlijke rapportage en onderliggende stukken uitsluitend aan de bestuursrechter over te leggen. In wat [appellant] naar voren heeft gebracht ziet de Afdeling geen aanleiding te twijfelen aan de beslissingen van de geheimhoudingskamer van de rechtbank, grotendeels gevolgd door de geheimhoudingskamer van de Afdeling, dat de minister voldoende heeft gemotiveerd waarom toepassing van artikel 8:29 van de Awb moet plaatsvinden, gelet op het belang dat geen inzicht gegeven wordt in de informatiepositie, werkwijze en bronnen van de politie, bezien in het licht van terrorismebestrijding en de veiligheid van de staat. Het betoog slaagt niet.
    Eerlijk proces
    4.       [appellant] betoogt dat hij zich niet effectief kan verdedigen tegen het besluit waarmee de meldplicht is opgelegd. Uit het besluit volgt niet op welke uitlatingen, contacten of bijeenkomsten wordt gedoeld en evenmin wanneer deze hebben plaatsgevonden. Hierdoor kan hij niet de betrouwbaarheid van de bestuurlijke rapportage controleren, aldus [appellant].
    4.1.    De minister heeft zijn besluit van 19 februari 2021 mede gebaseerd op de bestuurlijke rapportage. De minister had geen beschikking over de daaraan ten grondslag liggende politiemutaties en heeft deze dus ook niet ingezien. De minister mag in beginsel van de juistheid van een bestuurlijke rapportage uitgaan, als uit de rapportage op objectieve, onpartijdige en inzichtelijke wijze blijkt welke feiten en omstandigheden aan de conclusie in de bestuurlijke rapportage ten grondslag zijn gelegd en deze conclusie - zonder nadere toelichting - niet onbegrijpelijk is, tenzij de betrokkene concrete aanknopingspunten voor twijfel aan de juistheid of volledigheid van de bestuurlijke rapportage naar voren heeft gebracht. Naarmate de bevindingen in de bestuurlijke rapportage echter minder scherp omlijnd zijn, mogen ook de aangevoerde concrete aanknopingspunten minder scherp omlijnd zijn. Het zou immers niet in evenwicht zijn als de ingenomen stelling in de bestuurlijke rapportage een zekere mate van abstractie of algemeenheid vertoont, terwijl daarna de daarop uitgeoefende kritiek zou worden afgewezen omdat die onvoldoende concreet is. Bovendien staat het geschetste toetsingskader er niet aan in de weg dat de bestuursrechter vanuit zijn verantwoordelijkheid voor het waarborgen van het recht op een eerlijk proces inzage in de onderliggende stukken vraagt. Zowel de rechtbank als Afdeling hebben inzage in de onderliggende politiemutaties gehad.
    4.2.    [appellant] heeft niet de mogelijkheid inzage te krijgen in de volledige bestuurlijke rapportage en de onderliggende stukken, omdat deze kennisneming door toepassing van artikel 8:29 van de Awb gedeeltelijk achterwege moet blijven. Hoewel hij hierdoor in een moeilijke bewijspositie verkeert, is dit het logische gevolg van de toepassing van artikel 8:29 van de Awb. De Afdeling mag, onder de voorwaarde dat daartoe door betrokkene toestemming is geven, haar oordeel mede baseren op die geheime stukken. De Afdeling is van oordeel dat de toepassing van artikel 8:29 van de Awb met zodanige waarborgen is omkleed, dat het recht op een eerlijk proces op grond van artikel 6 van het EVRM en artikel 47 van het Handvest van de Grondrechten van de Unie daarmee niet in zijn essentie wordt beperkt (vergelijk de uitspraak van de Afdeling van 28 februari 2024, ECLI:NL:RVS:2024:825, onder 4.4). Wel vraagt toepassing van artikel 8:29 van de Awb dat de Afdeling, gezien [appellant] moeilijke bewijspositie, extra zorgvuldig kennis neemt van de bestuurlijke rapportage en onderliggende stukken en dat zij erop toeziet, dat de in het besluit van 19 februari 2021 en de bestuurlijke rapportage weergegeven informatie wordt gedragen door de geheime stukken en die weergave een representatief beeld geeft van het geheel van de in die onderliggende stukken besloten liggende informatie.
    Voor zover [appellant] verwijst naar het arrest van het Hof van Justitie van de Europese Unie van 22 september 2022 in zaak C-159/21, ECLI:EU:C:2022:708 (Országos Idegenrendeszeti Fóigazgatóság e.a.), overweegt de Afdeling als volgt. In die zaak was een richtlijn van de Europese Unie en artikel 47 van het EU Handvest aan de orde. Daargelaten het antwoord op de vraag of met de meldplicht Unierecht ten uitvoer wordt gebracht en het Handvest van toepassing is, leidt de Afdeling uit dat arrest af dat in die zaak niet de kern van de gronden waarop het betrokken besluit was gebaseerd aan de betrokkene of zijn raadsman was medegedeeld. Dat is in de zaak van [appellant] anders. De kern van de gronden waarop de meldplicht is gebaseerd, namelijk dat [appellant] nog altijd jihadistisch gedachtegoed aanhangt, volgt duidelijk uit het besluit van de minister. Gelet op het bovenstaande is de Afdeling van oordeel dat [appellant] niet is geschaad in zijn recht op een eerlijk proces. Het betoog slaagt niet.
    De meldplicht en de bestuurlijke rapportage
    5.       De Afdeling heeft kennis genomen van alle betogen van [appellant] en beperkt zich hier tot de kern daarvan. [appellant] betoogt dat de meldplicht niet opgelegd mocht worden omdat hij niet in verband kan worden gebracht met terroristische activiteiten of de ondersteuning daarvan. Daarnaast zijn de bestuurlijke rapportage en de onderliggende mutatierapporten onbetrouwbaar en niet inzichtelijk en concludent, aldus [appellant].
    5.1.    In het besluit van 19 februari 2021 heeft de minister uiteengezet hoe [appellant] op 24 maart 2020 door de Hoge Raad onherroepelijk is veroordeeld voor verschillende feiten, waaronder voor deelneming aan een organisatie die tot oogmerk heeft het plegen van terroristische misdrijven en het in het openbaar bij geschrift en/of afbeelding opruien tot enig strafbaar feit, terwijl het strafbare feit waartoe wordt opgeruid een terroristisch misdrijf dan wel een misdrijf ter voorbereiding of vergemakkelijking van een terroristisch misdrijf inhoudt, meermalen gepleegd. De minister omschrijft in het besluit hoe [appellant] tijdens zijn gevangenisstraf en sinds zijn vrijlating op 28 september 2020 vanwege zijn jihadistische overtuigingen geen enkele medewerking wilde verlenen aan interventies van de gemeente Den Haag en het Landelijk Steunpunt Extremisme. Uit de gedragingen en uitlatingen van [appellant] tijdens zijn gevangenisstraf en sinds zijn vrijlating blijkt dat [appellant] geen afstand heeft genomen van zijn jihadistisch gedachtegoed en de Nederlandse rechtsorde niet erkent. De Afdeling is van oordeel dat deze bevindingen en conclusies van de minister door de informatie in de bestuurlijke rapportage en politiemutaties worden gedragen. De bestuurlijke rapportage en onderliggende politiemutaties zijn zorgvuldig tot stand gekomen en er is geen aanleiding te twijfelen aan de betrouwbaarheid van de daarin opgenomen bevindingen. Het betoog slaagt niet.
    5.2.    De gronden die [appellant] voor het overige in hoger beroep heeft aangevoerd zijn zo goed als een herhaling van wat hij in beroep heeft aangevoerd. De rechtbank is gemotiveerd op die gronden ingegaan. [appellant] heeft geen redenen aangevoerd waarom de gemotiveerde beoordeling van die gronden in de aangevallen uitspraak onjuist of onvolledig zou zijn. De Afdeling kan zich vinden in het oordeel van de rechtbank en in de onder 14 tot en met 20 opgenomen overwegingen, waarop dat oordeel is gebaseerd.
    Slotsom
    6.       Het hoger beroep is ongegrond. De Afdeling bevestigt de uitspraak van de rechtbank.
    7.       De minister hoeft geen proceskosten te vergoeden.
    Beslissing
    De Afdeling bestuursrechtspraak van de Raad van State:
    bevestigt de aangevallen uitspraak.
    Aldus vastgesteld door mr. H.G. Sevenster, voorzitter, en mr. B.P. Vermeulen en mr. M. den Heyer, leden, in tegenwoordigheid van mr. R.E.C. Bus, griffier.
    w.g. Sevenster
    voorzitter
    De griffier is verhinderd de uitspraak te ondertekenen
    Uitgesproken in het openbaar op 29 oktober 2025
    1013