ECLI:NL:RVS:2025:1933, Raad van State, 30-04-2025, 202400802/1/A2
Raad van State — Uitspraak 
Datum: 2025-04-30 00:00:00.000000
Rechtsgebied: Bestuursrecht

Samenvatting: Bij besluit van 12 mei 2021 heeft het college van burgemeester en wethouders van Utrechtse Heuvelrug een aanvraag van [appellanten] om tegemoetkoming in planschade afgewezen. [appellanten] is sinds 1 augustus 2007 eigenaar van de woning aan [locatie 1] in Amerongen. Hij heeft de woning op 30 oktober 2006 gekocht. Bij brief van 20 mei 2020, ontvangen op 25 mei 2020, heeft [appellanten] het college verzocht om tegemoetkoming in planschade die hij, in de vorm van waardevermindering van de woning, heeft geleden door de inwerkingtreding van het bij raadsbesluit van 30 juni 2016 vastgestelde bestemmingsplan Buitengebied Overberg, Maarn, Maarsbergen, Amerongen. Volgens [appellanten] zijn met het nieuwe bestemmingsplan de bouw- en gebruiksmogelijkheden op het perceel [locatie 2] in Amerongen (hierna: het plangebied) verruimd, waardoor daar een vrijstaande woning mag worden gebouwd. [partijen] heeft met de gemeente Utrechtse Heuvelrug een overeenkomst als bedoeld in artikel 6.4a van de Wet ruimtelijke ordening gesloten, waarbij hij zich heeft verbonden om eventuele door het college toe te kennen tegemoetkomingen in planschade als gevolg van het nieuwe bestemmingsplan voor zijn rekening te nemen.

202400802/1/A2.
    Datum uitspraak: 30 april 2025
    AFDELING
    BESTUURSRECHTSPRAAK
    Uitspraak op het hoger beroep van:
    [appellant A] en [appellant B] (hierna gezamenlijk en in enkelvoud: [appellanten]), beiden wonend in Amerongen, gemeente Utrechtse Heuvelrug,
    appellanten,
    tegen de uitspraak van de rechtbank Midden­Nederland van 20 december 2023 in zaak nr. 22/1255 in het geding tussen:
    [appellanten]
    en
    het college van burgemeester en wethouders van Utrechtse Heuvelrug.
    Procesverloop
    Bij besluit van 12 mei 2021 heeft het college een aanvraag van [appellanten] om tegemoetkoming in planschade afgewezen.
    Bij besluit van 20 januari 2022 heeft het college het door [appellanten] daartegen gemaakte bezwaar ongegrond verklaard.
    Bij uitspraak van 20 december 2023 heeft de rechtbank het door [appellanten] daartegen ingestelde beroep ongegrond verklaard.
    Tegen deze uitspraak heeft [appellanten] hoger beroep ingesteld.
    [partij A] en [partij B] (hierna: gezamenlijk en in enkelvoud: [partijen]) en het college hebben elk een schriftelijke uiteenzetting gegeven.
    Het college heeft nadere stukken ingediend.
    De Afdeling heeft de zaak op een zitting behandeld op 13 februari 2025, waar [appellant A], vergezeld door [gemachtigde], en het college, vertegenwoordigd door mr. M. Berkien, vergezeld door mr. J.R.M. van der Poel en drs. A. Daalman, deskundigen, zijn verschenen. Verder is [partijen] op de zitting als belanghebbende gehoord.
    Overwegingen
    1.       [appellanten] is sinds 1 augustus 2007 eigenaar van de woning aan [locatie 1] in Amerongen (hierna: de woning). Hij heeft de woning op 30 oktober 2006 gekocht.
    Aanvraag om tegemoetkoming in planschade
    2.       Bij brief van 20 mei 2020, ontvangen op 25 mei 2020, heeft [appellanten] het college verzocht om tegemoetkoming in planschade die hij, in de vorm van waardevermindering van de woning, heeft geleden door de inwerkingtreding van het bij raadsbesluit van 30 juni 2016 vastgestelde bestemmingsplan Buitengebied Overberg, Maarn, Maarsbergen, Amerongen (hierna: het nieuwe bestemmingsplan). Volgens [appellanten] zijn met het nieuwe bestemmingsplan de bouw- en gebruiksmogelijkheden op het perceel [locatie 2] in Amerongen (hierna: het plangebied) verruimd, waardoor daar een vrijstaande woning mag worden gebouwd.
    3.       [partijen] heeft met de gemeente Utrechtse Heuvelrug een overeenkomst als bedoeld in artikel 6.4a van de Wet ruimtelijke ordening (hierna: de Wro) gesloten, waarbij hij zich heeft verbonden om eventuele door het college toe te kennen tegemoetkomingen in planschade als gevolg van het nieuwe bestemmingsplan voor zijn rekening te nemen.
    Overgangsrecht inwerkingtreding Omgevingswet
    4.       Op 1 januari 2024 is de Wro ingetrokken en is de Omgevingswet in werking getreden. In artikel 4.19 van de Invoeringswet Omgevingswet heeft de wetgever regels van overgangsrecht gegeven voor een verzoek om vergoeding van schade die is geleden door de inwerkingtreding van een besluit als bedoeld in artikel 6.1, tweede lid, aanhef en onder a, b, e of f, van de Wro. In het derde lid is bepaald dat het oude recht van toepassing blijft op het verzoek om schadevergoeding tot het besluit op dat verzoek onherroepelijk wordt en, bij toewijzing van het verzoek, de toegewezen schadevergoeding volledig is betaald.
    De door [appellanten] aangewezen oorzaak van de gestelde schade is een besluit als bedoeld in artikel 6.1, tweede lid, aanhef en onder a, van de Wro. Dat betekent dat in dit geval de Wro, zoals die gold vóór 1 januari 2024, van toepassing blijft.
    Advisering en besluitvorming
    5.       Het college heeft Van der Poel Adviesbureau Bestuursrechtelijke Schadevergoedingen (hierna: Van der Poel) ingeschakeld om te adviseren over de aanvraag om tegemoetkoming in planschade.
    6.       In een advies van 22 maart 2021 heeft Van der Poel het college in overweging gegeven om de aanvraag af te wijzen. De planologische wijziging heeft voor [appellanten] geleid tot een planologische verslechtering en tot schade in de vorm van een waardevermindering van de woning van € 575.000,00 naar € 537.625,00, maar de schade komt niet voor tegemoetkoming in aanmerking, omdat die voorzienbaar was op het moment dat [appellanten] de woning kocht. Van der Poel verwijst hiervoor naar het op 13 december 2004 vastgestelde Streekplan 2005-2015 van Provinciale Staten van Utrecht (hierna: het streekplan) en het daarbij behorende kaartmateriaal. Op het kaartmateriaal is zichtbaar dat het plangebied binnen de zogenoemde rode contour is gelegen. Op bladzijde 57 van het streekplan is vermeld dat de provincie de bebouwingsmogelijkheden beleidsmatig heeft vertaald in een afbakening van bebouwingskernen door zogeheten rode contouren en dat verstedelijkingsambities binnen de rode contouren moeten plaatsvinden. Op bladzijde 161 van het streekplan is ingegaan op de ruimtelijke ontwikkelingen per kern. Voor de kern Amerongen is vermeld dat de bouwmogelijkheden beperkt zijn, namelijk in totaal 130 woningen in de hele gemeente door inbreiden en transformeren. Vervolgens zijn de mogelijkheden van woningbouw op verschillende locaties benoemd.
    7.       Het college heeft het advies van Van der Poel aan de besluitvorming ten grondslag gelegd.
    Oordeel van de Afdeling over het hoger beroep
    8.       [appellanten] betoogt dat de rechtbank ten onrechte heeft geoordeeld dat de planologische ontwikkeling ten tijde van de aankoop van de woning voorzienbaar was. Hij stelt zich op het standpunt dat in het streekplan geen  concreet beleidsvoornemen tot woningbouw in het plangebied is opgenomen. Dat een zogenoemde rode contour over het plangebied loopt, betekent niet dat bebouwing binnen de rode contour wordt toegestaan, maar slechts dat bebouwing buiten de rode contour wordt geweerd. Verder is de ligging van de rode contour onduidelijk en niet logisch en is het kaartmateriaal te grofmazig.
    8.1.    Zoals de Afdeling eerder heeft overwogen (onder meer bij uitspraak van 28 september 2016, ECLI:NL:RVS:2016:2582), is voor het aannemen van voorzienbaarheid niet vereist dat verwezenlijking van de schadeveroorzakende overheidsmaatregel volledig en onherroepelijk vaststaat, dat de maatregel tot in detail is uitgewerkt of dat de omvang van de nadelige gevolgen met nauwkeurigheid kan worden bepaald. Beslissend is of op het moment van investering de mogelijkheid van de schadeveroorzakende overheidsmaatregel zodanig kenbaar was, dat hiermee bij de beslissing tot investering rekening kan worden gehouden.
    8.2.    In beginsel draagt het bestuursorgaan de bewijslast van de feiten op grond waarvan geoordeeld wordt dat de schade redelijkerwijs, geheel of gedeeltelijk, voor rekening van de aanvrager behoort te blijven. Wanneer het bestuursorgaan zich beroept op voorzienbaarheid van de schadeoorzaak moet het aannemelijk maken vanaf welk moment de schadeoorzaak voorzienbaar was (uitspraak van 28 september 2016, onder 8.5).
    8.3.    Naar het oordeel van de Afdeling blijkt uit het streekplan niet van een concreet beleidsvoornemen om het plangebied te bebouwen. Dat, naar op de zitting van de Afdeling is vastgesteld, het plangebied binnen de zogenoemde rode contour is gelegen, doet daar niet aan af. Hierbij is van belang dat, daargelaten of de in het streekplan bedoelde verstedelijkingsambities op een lijn zijn te stellen met een voornemen tot woningbouw, op bladzijde 161 van het streekplan een nadere uiteenzetting is gegeven van de ruimtelijke ontwikkelingen in Amerongen. Op deze bladzijde is vermeld dat de bouwmogelijkheden voor Amerongen beperkt zijn, dat wordt uitgegaan van een woningbouwprogramma van 130 woningen in de hele gemeente, dat de opgave kan worden ingevuld door inbreiden en transformeren en dat het deels gaat om restcapaciteiten in het noordelijke en noordwestelijke deel van Amerongen, waar nog geen volledige invulling is gegeven aan de mogelijkheden die het vorige streekplan biedt. Ook is op bladzijde 161 een overzicht gegeven van een aantal potentiële locaties voor woningbouw. De Afdeling stelt vast dat het plangebied in het zuidwestelijke deel van Amerongen is gelegen en dat (de directe omgeving van) het plangebied niet is vermeld bij de potentiële locaties voor woningbouw. Op de zitting van de Afdeling heeft het college nog aangevoerd dat het streekplan in samenhang met de - voor het eerst in hoger beroep overgelegde - Toekomstvisie Amerongen (hierna: de toekomstvisie) moet worden gelezen. In de toekomstvisie is het plangebied echter evenmin vermeld als mogelijke bouwlocatie. Dit betekent dat de planologische ontwikkeling ten tijde van de aankoop van de woning niet voorzienbaar was voor [appellanten].
    Het betoog slaagt.
    9.       Het hoger beroep is gegrond. De uitspraak van de rechtbank wordt vernietigd.
    Oordeel van de Afdeling over het beroep
    10.     Vanwege de vernietiging van de uitspraak van de rechtbank komt de Afdeling toe aan een beoordeling van het bij de rechtbank ingestelde beroep. Daarbij bespreekt zij alleen beroepsgronden waarover de rechtbank nog geen oordeel heeft gegeven en beroepsgronden waarop na de overwegingen in hoger beroep nog moet worden beslist.
    11.     [appellanten] heeft in beroep betoogd dat het college in het kader van het normale maatschappelijke risico ten onrechte een drempel heeft gehanteerd van 5 procent van de waarde van de woning onder het oude planologische regime. Het omzetten van een agrarische functie in het buitengebied naar een andere functie is immers geen normale maatschappelijke ontwikkeling. Verder heeft het college miskend dat de planologische ontwikkeling niet paste in de ruimtelijke structuur van de omgeving en evenmin in het gedurende een reeks van jaren gevoerde ruimtelijke beleid.
    11.1.  In het betoog van [appellanten] is geen grond te vinden voor het oordeel dat de ontwikkeling - de bouw van een vrijstaande woning aan de rand van de bebouwde kom van een dorp - op zichzelf geen normale planologische ontwikkeling is. Naar aanleiding van de vraag of de ontwikkeling op deze specifieke locatie in de lijn der verwachting lag, overweegt de Afdeling, rekening houdend met de handvatten die zij in haar uitspraak van 3 november 2021 (ECLI:NL:RVS:2021:2402) heeft gegeven voor het bepalen van de hoogte van de drempel in het kader van het normale maatschappelijke risico, het volgende.
    11.2.  De omgeving van het plangebied bestaat voornamelijk uit vrijstaande woningen en twee-onder-een-kapwoningen. De ontwikkeling past daarom naar haar aard binnen de ruimtelijke structuur van de omgeving.
    In het plangebied is, ten opzichte van de omgeving, een hogere bebouwing toegestaan. De woning in het plangebied is met een bouwhoogte van 10,5 meter hoger dan de omliggende woningen. De omliggende woningen zijn niet hoger dan 6 à 7 meter. Daarnaast bestaan de omliggende woningen, anders dan de woning in het plangebied, uit maximaal twee bouwlagen. De woning in het plangebied is ook dichter bij de weg gelegen. Daarom past de planologische ontwikkeling slechts gedeeltelijk in de ruimtelijke structuur van de omgeving.
    11.3.  Verder heeft het college niet aannemelijk gemaakt dat de planologische ontwikkeling in een gedurende een reeks van jaren gevoerd ruimtelijk beleid past. Op de zitting bij de Afdeling heeft het college daartoe verwezen naar het streekplan en de toekomstvisie. Uit deze beleidsdocumenten valt echter niet af te leiden dat woningbouw in het plangebied in de lijn der verwachtingen lag.
    11.4.  Het college heeft, gelet op het voorgaande, onvoldoende onderbouwd dat het een drempel van 5 procent mag hanteren. Uit de onder 11.1 vermelde uitspraak van 3 november 2021 volgt immers dat als slechts aan één van beide indicatoren voor een deel is voldaan, een drempel van 2 procent is aangewezen.
    12.     Het beroep is gegrond. Het besluit van 20 januari 2022 wordt vernietigd.
    Definitieve beslechting van het geschil
    13.     Met het oog op de definitieve beslechting van het geschil ziet de Afdeling aanleiding om met toepassing van artikel 8:72, derde lid, aanhef en onder b, van de Algemene wet bestuursrecht zelf in de zaak te voorzien. Dit betekent dat het college geen nieuw besluit op het bezwaar hoeft te nemen.
    13.1.  Niet in geschil is dat de waarde van de woning is gedaald van € 575.000,00 naar € 537.625,00. [appellanten] heeft als gevolg van de inwerkingtreding van het nieuwe bestemmingsplan dus een schade in de vorm van waardevermindering van een onroerende zaak van € 37.375,00 geleden. Op grond van artikel 6.2, eerste lid, van de Wro wordt, met inachtneming van wat onder 11.4 is overwogen, een drempel gehanteerd van 2 procent van de waarde van de woning vóór het ontstaan van de schade. Deze drempel is gelijk aan € 11.500,00. Voor [appellanten] resteert dus een tegemoetkoming in planschade van € 25.875,00. Dat betekent dat het college het tegen het besluit van 12 mei 2021 gemaakte bezwaar ten onrechte ongegrond heeft verklaard.
    14.     De Afdeling zal het besluit van 12 mei 2021 herroepen en de tegemoetkoming voor [appellanten] vaststellen op een bedrag van € 25.875,00, te vermeerderen met de wettelijke rente vanaf de datum van ontvangst van de aanvraag tot aan de datum van betaling. Dit brengt met zich dat het college, gelet op artikel 6.4, vierde lid, van de Wro, het door [appellanten] betaalde recht moet terugstorten.
    15.     De Afdeling zal bepalen dat deze uitspraak in de plaats treedt van het besluit van 20 januari 2022.
    Proceskosten
    16.     Het college moet de proceskosten vergoeden. 
    Beslissing
    De Afdeling bestuursrechtspraak van de Raad van State:
    I.        verklaart het hoger beroep gegrond;
    II.       vernietigt de uitspraak van de rechtbank Midden-Nederland van 20 december 2023 in zaak nr. 22/1255;
    III.      verklaart het bij de rechtbank ingestelde beroep gegrond;
    IV.     vernietigt het besluit van het college van burgemeester en wethouders van Utrechtse Heuvelrug van 20 januari 2022;
    V.      herroept het besluit van het college van burgemeester en wethouders van Utrechtse Heuvelrug van 12 mei 2021;
    VI.     bepaalt dat het college van burgemeester en wethouders van Utrechtse Heuvelrug aan [appellant A] en [appellant B] een tegemoetkoming in planschade toekent van € 25.875,00, te vermeerderen met de wettelijke rente over dit bedrag vanaf 25 mei 2020 tot aan de dag van algehele voldoening;
    VII.     bepaalt dat deze uitspraak in de plaats treedt van het besluit van 20 januari 2022;
    VIII.    bepaalt dat het college van burgemeester en wethouders van Utrechtse Heuvelrug aan [appellant A] en [appellant B] het door hen betaalde recht als bedoeld in artikel 6.4, eerste lid, van de Wet ruimtelijke ordening terugstort;
    IX.     veroordeelt het college van burgemeester en wethouders van Utrechtse Heuvelrug tot vergoeding van bij [appellant A] en [appellant B] in verband met de behandeling van het bezwaar, beroep en hoger beroep opgekomen proceskosten tot een bedrag van € 3.407,01, waarvan € 3.368,00 is toe te rekenen aan door een derde beroepsmatig verleende rechtsbijstand;
    X.      gelast dat het college van burgemeester en wethouders van Utrechtse Heuvelrug aan [appellant A] en [appellant B] het door hen betaalde griffierecht ten bedrage van € 463,00 voor de behandeling van het beroep en hoger beroep vergoedt.
    Aldus vastgesteld door mr. J.M. Willems, voorzitter, en mr. J. Th. Drop en mr. M.M. Kaajan, leden, in tegenwoordigheid van mr. R.J.R. Hazen, griffier.
    w.g. Willems
    voorzitter
    w.g. Hazen
    griffier
    Uitgesproken in het openbaar op 30 april 2025
    452-1033