ECLI:NL:RBNHO:2025:13682, Rechtbank Noord-Holland, 16-09-2025, HAA 24/687
Rechtbank Noord-Holland — Uitspraak 
Datum: 2025-09-16 00:00:00.000000
Rechtsgebied: Bestuursrecht

Samenvatting: Last onder dwangsom. Op grond van artikel 2.1, eerste lid aanhef en onder c, van de Wabo is het verboden om zonder omgevingsvergunning gronden of bouwwerken te gebruiken in strijd met het bestemmingsplan. Gronden verhard zonder de daarvoor vereiste omgevingsvergunning, is sprake van overtreding van artikel 2.1, eerste lid, aanhef en onder b, van de Wabo. Vertrouwensbeginsel. Gelijkheidsbeginsel. Ongegrond.

RECHTBANK NOORD-HOLLAND
    
    
      Zittingsplaats Haarlem
    
    
    
      Bestuursrecht
    
    
    
      zaaknummer: HAA 24/687 
    
    
      uitspraak van de enkelvoudige kamer van 16 september 2025 in de zaak tussen
    
      [eiser] h.o.d.n. [bedrijf] , uit Middenbeemster, eiser,
    
    
      en
    
    
    het college van burgemeester en wethouders van de gemeente Purmerend(gemachtigde: D.W.B. Poelkamp).
    
    
  
  
    Inleiding en procesverloop
    
    
      1. In deze uitspraak beoordeelt de rechtbank de vraag of het college handhavend mocht optreden tegen eiser door van eiser te eisen dat hij de handelsvoorraad van zijn autohandel en alle stelconplaten op zijn perceel verwijdert.
    
    
      1.1.
      Het college heeft in het primaire besluit van 9 november 2023 een last onder dwangsom aan eiser opgelegd. De last houdt in dat eiser binnen zes weken de overtreding van de artikelen 2.1, eerste lid, aanhef en onder b en c, van de Wet algemene bepalingen omgevingsrecht (Wabo) en het bestemmingsplan ‘Buitengebied Beemster 2012 - Partiële herziening 2021’ dient te beëindigen en beëindigd te houden. Dit betekent dat eiser de handelsvoorraad van zijn autohandel en de stelconplaten dient te verwijderen. Voor elk van deze twee opdrachten geldt dat eiser een eenmalige dwangsom van € 10.000,- verbeurt als hij de opdracht niet uitvoert. 
    
    
      1.2.
      Na het bezwaar van eiser tegen het primaire besluit heeft het college de begunstigingstermijn bij besluit van 19 december 2023 verlengd tot vier weken na de datum van de beslissing op bezwaar. Het college heeft de begunstigingstermijn bij brief van 20 maart 2024 verlengd tot vier weken na de uitspraak van de rechtbank.
    
    
      1.3.
      Met het bestreden besluit van 23 januari 2024 op het bezwaar van eiser heeft het college het besluit tot oplegging van de last onder dwangsom gehandhaafd.  
      
    
    
      1.4.
      Eiser heeft beroep ingesteld tegen het bestreden besluit. Het college heeft op het beroep gereageerd met een verweerschrift. 
      
    
    
      1.5.
      De rechtbank heeft het beroep op 10 februari 2025 op zitting aan de orde gesteld. Namens het college zijn zijn gemachtigde en mr. P.J. Koomen verschenen. Eiser is zonder bericht niet verschenen. Na telefonisch contact bleek dat de zitting was gepland zonder ermee rekening te houden dat eiser had aangegeven dat hij verhinderd was in februari 2025. De rechtbank heeft daarom het onderzoek ter zitting geschorst en de inhoudelijke behandeling van de zaak uitgesteld tot de zitting van 24 juni 2025. Hieraan hebben deelgenomen: eiser, zijn echtgenote [naam 1] , de gemachtigde van het college en [naam 2] namens het college.
      
    
  
  
    De totstandkoming van het bestreden besluit
    
    2. Eiser is eigenaar van het perceel aan de [adres] a in [plaats] . Volgens het ter plaatse geldende bestemmingsplan heeft een deel van het perceel de bestemming “Agrarisch”. 
    3. Op 27 mei 2022 heeft een controle plaatsgevonden op het perceel, waarbij de bouwtoezichthouder geconstateerd heeft dat de eenmanszaak van eiser gevestigd is op het perceel, en dat een deel van het perceel verhard is met stelconplaten. Op deze verharding stonden ten tijde van de controle elf of twaalf voertuigen gestald. Eiser heeft aan de bouwtoezichthouder verklaard dat deze voertuigen op het perceel gestald staan in verband met verkoop omdat hij autohandelaar is.
    4. Naar aanleiding van het voorgaande heeft het college op 26 juli 2022 een waarschuwingsbrief naar eiser verzonden. Daarin is uitgelegd dat eiser artikel 2.1, eerste lid, aanhef en onder b en c, van de Wabo overtreedt en dat hij deze overtredingen ongedaan kan maken door zijn bedrijfsactiviteiten op het perceel te beëindigen, de opslag van voertuigen op het perceel te staken en de aanwezige stelconplaten te verwijderen. Op 12 september 2022 heeft een gesprek met eiser plaatsgevonden, waarin besproken is welke maatregelen binnen welke termijn genomen kunnen worden. Afgesproken werd dat eiser een redelijk voorstel zou doen over de termijnen en dat het college daarop zou reageren. 
    5. Op 15 november 2022 heeft eiser telefonisch contact gehad met het college en aangegeven dat de in de waarschuwingsbrief vermelde overtredingen met ingang van 1 juni 2023 beëindigd zullen zijn. Naar aanleiding daarvan stuurt het college op 1 mei 2023 een aankondigingsbrief naar eiser, waarin wordt medegedeeld dat een controle op of omstreeks 1 juni 2023 zal worden ingepland. 
    6. Op 19 juni 2023 heeft de controle plaatsgevonden. De bouwtoezichthouder heeft ten tijde van deze controle geconstateerd dat nog drie voertuigen op het perceel staan gestald, dat de stelconplaten nog aanwezig zijn en dat nu ook opslag plaatsvindt van (geplastificeerde) veevoederbalen. Vervolgens heeft het college bij brief van 2 augustus 2023 aangekondigd voornemens te zijn om een last onder dwangsom op te leggen. Eiser heeft zijn zienswijze op dit voornemen kenbaar gemaakt op 13 augustus 2023.
    7. Het college heeft in de zienswijze van eiser geen aanleiding gezien om van handhavend optreden af te zien en heeft bij het primaire besluit van 9 november 2023 een last onder dwangsom aan eiser opgelegd. Overwogen is dat gehandeld is in strijd met artikel 2.1, eerste lid, aanhef en onder b, van de Wabo. Dit omdat eiser zonder omgevingsvergunning agrarische gronden heeft verhard, terwijl in het bestemmingsplan is bepaald dat het aanleggen van oppervlakteverhardingen zonder omgevingsvergunning niet is toegestaan. Ook heeft eiser in strijd gehandeld met artikel 2.1, eerste lid, aanhef en onder c, van de Wabo. Het gebruik van het perceel ten behoeve van autohandel en stalling van voertuigen is namelijk in strijd met het bestemmingsplan en daarvoor is geen omgevingsvergunning is verleend. Toegelicht is dat de handel in auto’s en de stalling van voertuigen plaatsvindt op een deel van het perceel met de bestemming “Agrarisch”. Dit gebruik is niet toegestaan op gronden met de agrarische bestemming. Het college stelt dat geen sprake is van concreet zicht op legalisatie en dat eiser de overtredingen ongedaan kan maken door (i) het gebruik van het perceel voor de uitoefening van autohandel door het stallen van handelsvoorraad te staken en gestaakt te houden en (ii) de stelconplaten op het perceel te verwijderen en verwijderd te houden. Ook wordt vermeld dat de opslag van (geplastificeerde) veevoederbalen een nieuwe overtreding betreft waarvoor een afzonderlijke waarschuwingsbrief verzonden zal worden, als deze niet gelijktijdig met het weghalen van de stelconplaten worden verwijderd.
    8. Het college heeft het besluit tot oplegging van de last onder dwangsom in bezwaar gehandhaafd. In het bestreden besluit op het bezwaar van eiser heeft het college overwogen dat duidelijk is aangegeven welke overtredingen zijn begaan en welke maatregelen moeten worden getroffen om deze overtredingen ongedaan te maken. In reactie op de verklaring van eiser dat hij momenteel geen autohandel meer exploiteert op het perceel, stelt het college dat ook het stallen van een vrachtwagen die als opslag dient, het stallen van een auto die voor onderdelen wordt gebruikt en het stallen van een auto die tot een raceauto wordt omgebouwd, strijdig zijn met de bestemming “Agrarisch”. Eiser kan volgens het college geen geslaagd beroep doen op het gelijkheidsbeginsel, nu uit zijn foto van een perceel met auto’s niet is gebleken dat dit een concreet geval betreft dat vergelijkbaar is met deze situatie. Eiser kan volgens het college ook geen geslaagd beroep doen op het vertrouwensbeginsel, omdat zijn stelling dat gemeenteambtenaren hebben toegezegd dat hij zonder problemen stelconplaten kon neerleggen, niet met stukken is onderbouwd. 
  
  
    Beoordeling door de rechtbank
    
    9. De rechtbank beoordeelt of het bestreden besluit in stand kan blijven. Zij doet dat aan de hand van de beroepsgronden van eiser.
    
    10. Het beroep is ongegrond. Hierna legt de rechtbank uit hoe zij tot dit oordeel komt en welke gevolgen dit oordeel heeft.
    
    
      
        Overgangsrecht inwerkingtreding Omgevingswet
      
    
    
    11. Op 1 januari 2024 zijn de Omgevingswet en de Invoeringswet Omgevingswet in werking getreden. Als vóór het tijdstip van inwerkingtreding van de Omgevingswet een overtreding heeft plaatsgevonden, is aangevangen of het gevaar voor een overtreding klaarblijkelijk dreigde, en vóór dat tijdstip een last onder dwangsom is opgelegd voor die overtreding of dreigende overtreding, dan blijft op grond van artikel 4.23, eerste lid, van de Invoeringswet Omgevingswet op die opgelegde last onder dwangsom en de invordering daarvan het recht zoals dat gold onmiddellijk vóór het tijdstip van inwerkingtreding van de Omgevingswet van toepassing tot het tijdstip waarop de last volledig is uitgevoerd, de dwangsom volledig is verbeurd en betaald, of de last is opgeheven.
    
    12. De last onder dwangsom is opgelegd vóór de inwerkingtreding van de Omgevingswet. Dit betekent dat de Wabo van toepassing blijft in onderhavige procedure.
    
    
      
        Beroepsgronden eiser
        
      
    
    13. Eiser is het oneens met de opgelegde last onder dwangsom omdat volgens hem een gemeenteambtenaar in 2019 heeft toegezegd dat de grond verhard mocht worden om daarop een schuur te plaatsen. Ook wordt door het college alleen bij eiser gehandhaafd en treedt het in gelijke gevallen niet handhavend op, aldus eiser.
    
    
      
        Standpunt college 
        
      
    
    14. Het college stelt dat eiser zijn standpunt over een toezegging niet met bewijsstukken heeft onderbouwd, waardoor geen aanleiding wordt gezien om het besluit tot oplegging van de last onder dwangsom te herroepen. Ook is het college niet gebleken van gelijke gevallen.
    
    
      
        Beoordeling van het bestreden besluit
      
    
    
    
      
        Toetsingskader
        
      
    
    15. Bij de vraag of van handhavend optreden mocht worden afgezien, moet worden beoordeeld of handhavend optreden onevenredig is. Bij de toets aan het evenredigheidsbeginsel geldt de maatstaf van de zogeheten Harderwijk-uitspraak (uitspraak van de Afdeling bestuursrechtspraak van de Raad van State van 2 februari 2022, ECLI:NL:RVS:2022:285). Dit betekent dat de bestuursrechter toetst of het besluit geschikt en noodzakelijk is, en daarna of het besluit in de gegeven omstandigheden evenwichtig is. Of deze drie elementen aan bod komen, hangt af van de aangevoerde beroepsgronden. Bij handhavingsbesluiten geldt daarbij als uitgangspunt dat het algemeen belang gediend is met handhaving en dat om die reden in de regel tegen een overtreding moet worden opgetreden. Handhaving blijft dus vooropstaan.
    
    16. Handhavend optreden is alleen onevenredig als er in het concrete geval omstandigheden zijn waaraan een zodanig zwaar gewicht toekomt dat het algemeen belang dat gediend is met handhaving daarvoor moet wijken. Dan is er een bijzonder geval waarin toch van handhavend optreden moet worden afgezien. Een bijzonder geval kan zich bijvoorbeeld voordoen bij concreet zicht op legalisatie, maar ook andere omstandigheden van het concrete geval kunnen leiden tot het oordeel dat er een bijzonder geval is. Andere redenen om van handhavend optreden af te zien kunnen zich bijvoorbeeld voordoen bij een schending van het gelijkheidsbeginsel of het vertrouwensbeginsel.
    
      
      Was sprake van een overtreding? 
      
    
    17. Het is niet in geschil dat geen omgevingsvergunning is verleend voor verharding van de grond dan wel voor strijdig gebruik met het bestemmingsplan. Eiser heeft in beroep ook niet bestreden dat het gebruik van het perceel voor stalling van voertuigen (al dan niet in verband met autohandel) in strijd is met het bestemmingsplan en dat de verharding van de grond zonder omgevingsvergunning volgens het bestemmingsplan niet is toegestaan. Eiser had een omgevingsvergunning nodig om de gronden op zijn perceel te verharden. Nu eiser de gronden heeft verhard zonder de daarvoor vereiste omgevingsvergunning is sprake van overtreding van artikel 2.1, eerste lid, aanhef en onder b, van de Wabo. De stalling van voertuigen (al dan niet in verband met autohandel) op gronden met de bestemming “Agrarisch” is ook in strijd met het bestemmingsplan. Op grond van artikel 2.1, eerste lid aanhef en onder c, van de Wabo is het verboden om zonder omgevingsvergunning gronden of bouwwerken te gebruiken in strijd met het bestemmingsplan. Er is dus ook sprake van een overtreding van dit verbod. 
    
    
      
        Vertrouwensbeginsel
        
      
    
    18. Eiser heeft niet aangevoerd dat sprake is van concreet zicht op legalisatie.
    Zijn stelling dat een gemeenteambtenaar in 2019 heeft toegezegd dat de grond verhard mocht worden, leidt wel tot de vraag of eiser een geslaagd beroep kan doen op het vertrouwensbeginsel. 
    19. Wie zich beroept op het vertrouwensbeginsel moet aannemelijk maken dat van de kant van de overheid toezeggingen of andere uitlatingen zijn gedaan of gedragingen zijn verricht waaruit hij in de gegeven omstandigheden redelijkerwijs kon en mocht afleiden of het bestuursorgaan een bepaalde bevoegdheid zou uitoefenen en zo ja hoe. Het college ontkent dat een toezegging is gedaan dat de grond verhard mocht worden. De rechtbank is van oordeel dat door eiser niet aannemelijk is gemaakt dat er een toezegging is gedaan. Eiser heeft hier immers geen bewijzen van overgelegd. Ten overvloede merkt de rechtbank op dat het beroep op het vertrouwensbeginsel slechts betrekking heeft op één van de twee overtredingen. Het beroep op het vertrouwensbeginsel slaagt niet. Ter zitting heeft eiser nog gesteld dat hij bij de aankoop van zijn perceel niet wist dat het een agrarische bestemming heeft en dat hij het perceel anders niet had gekocht. De rechtbank overweegt hierover dat het op de weg van eiser lag om onderzoek te doen naar de regels die op het perceel van toepassing zijn.
    
    
      
        Gelijkheidsbeginsel
      
    
    
    20. Eiser voert aan dat in de omgeving soortgelijke situaties zijn waartegen niet door het college wordt gehandhaafd. In dat kader heeft eiser op de zitting gesteld dat op percelen in de buurt veel auto’s en containers staan. Het is eiser onduidelijk waarom alleen in zijn geval wordt gehandhaafd.
    
    21. Eiser kan geen geslaagd beroep doen op het gelijkheidsbeginsel. Voor een geslaagd beroep op het gelijkheidsbeginsel moet sprake zijn van gelijke gevallen, wat hier betekent dat moet blijken dat het college in een identieke situatie bewust niet handhavend optreedt. Eiser heeft onvoldoende onderbouwd dat die situatie zich voordoet. Daarbij is van belang dat uit de jurisprudentie volgt dat bij de handhaving prioriteiten mogen worden gesteld. Een bestuursorgaan moet echter na een verzoek om handhaving een afweging maken in het individuele geval, waarbij het moet bezien of het ondanks de prioritering in dat geval moet optreden. Indien in een dergelijk geval wordt besloten in het individuele geval toch handhavend op te treden levert dat op zichzelf geen strijd op met het gelijkheidsbeginsel of het verbod van willekeur. In dit geval is een melding gedaan over de aanwezigheid van (sloop)auto’s en een rommelige situatie op het perceel van eiser. Daarnaast heeft eiser met de enkele stelling over de aanwezigheid van auto’s en containers op andere percelen niet aannemelijk gemaakt dat daarmee ook sprake is van de opslag van auto’s zoals in zijn geval. Daarbij is ook van belang dat het niet gaat om autobedrijven, maar om een perceel met een groenteboer en een speurhondenschool en om een zorginstelling op een perceel met de bestemming “Maatschappelijk”. De beroepsgrond slaagt niet.
    
  
  
    Conclusie en gevolgen
    
    
      22.	Het beroep is ongegrond. Dat betekent dat eiser geen gelijk krijgt en de last onder dwangsom in stand blijft. Eiser krijgt daarom het griffierecht niet terug. Hij krijgt ook geen vergoeding van zijn proceskosten.
    
    
  
  
    Beslissing
    De rechtbank verklaart het beroep ongegrond. 
    
    
    
    
    
    
      Deze uitspraak is gedaan door mr. drs. J. de Vries, rechter, in aanwezigheid van mr. A.M. Wammes, griffier. De uitspraak is uitgesproken in het openbaar op 16 september 2025. 
    
    
    
    
    
    
    
    
      
        
        
        
          
            
              griffier
            
            
              rechter
            
          
        
      
    
    
    
    
      Een afschrift van deze uitspraak is verzonden aan partijen op:
    
    
    
  
  
    Informatie over hoger beroep
    Een partij die het niet eens is met deze uitspraak, kan een hogerberoepschrift sturen naar de Afdeling bestuursrechtspraak van de Raad van State waarin wordt uitgelegd waarom deze partij het niet eens is met deze uitspraak. Het hogerberoepschrift moet worden ingediend binnen zes weken na de dag waarop deze uitspraak is verzonden. Kan de indiener de behandeling van het hoger beroep niet afwachten, omdat de zaak spoed heeft, dan kan de indiener de voorzieningenrechter van de Afdeling bestuursrechtspraak van de Raad van State vragen om een voorlopige voorziening (een tijdelijke maatregel) te treffen.  
    
    
    
    
    
    
    
    
  
  
     Zie de uitspraak van de Afdeling van 5 maart 2025, ECLI:NL:RVS:2025:678, ro. 6.1.
  
  
     Zie de uitspraak van de Afdeling van 10 juli 2024, ECLI:NL:RVS:2024:2822, ro. 10.2.
  
  
     Zie de uitspraak van de Afdeling van 26 oktober 2016, ECLI:NL:RVS:2016:2837, ro. 3.2.