ECLI:NL:RVS:2025:5990, Raad van State, 10-12-2025, 202400256/1/R3
Raad van State — Uitspraak 
Datum: 2025-12-10 00:00:00.000000
Rechtsgebied: Bestuursrecht

Samenvatting: Bij besluit van 5 november 2021 heeft het college [appellant], onder oplegging van een dwangsom van € 10.000,00 per week (of gedeelte van een week) met een maximum bedrag van € 100.000,00, opgedragen om uiterlijk 1 januari 2022 de bewoning door arbeidsmigranten in het conferentiehotel aan de [locatie] in Rockanje te staken en gestaakt te houden. Bij besluit van 22 december 2021 heeft het college het door [appellant] daartegen gemaakte bezwaar ongegrond verklaard onder herstel van de juridische grondslag van het besluit, in die zin dat het bestreden besluit niet een preventieve maar een reguliere last onder dwangsom betreft en met verbetering van de motivering. Bij besluit van 8 augustus 2022 heeft het college besloten tot invordering over te gaan van de verbeurde dwangsommen tot het gehele verbeurde bedrag van € 100.000,00. [appellant] heeft hier op 16 september 2022 bezwaar tegen gemaakt.

202400256/1/R3.
    Datum uitspraak: 10 december 2025
    AFDELING
    BESTUURSRECHTSPRAAK
    Uitspraak op het hoger beroep van:
    [appellant], wonend in Rockanje, gemeente Voorne aan Zee,
    appellant,
    tegen de uitspraak van de rechtbank Rotterdam van 5 december 2023 in zaak nr. 22/357 in het geding tussen:
    [appellant]
    en
    het college van burgemeester en wethouders van Voorne aan Zee
    Procesverloop
    Bij besluit van 5 november 2021 heeft het college [appellant], onder oplegging van een dwangsom van € 10.000,00 per week (of gedeelte van een week) met een maximum bedrag van € 100.000,00, opgedragen om uiterlijk 1 januari 2022 de bewoning door arbeidsmigranten in het conferentiehotel aan de [locatie] in Rockanje te staken en gestaakt te houden.
    Bij besluit van 22 december 2021 heeft het college het door [appellant] daartegen gemaakte bezwaar ongegrond verklaard onder herstel van de juridische grondslag van het besluit, in die zin dat het bestreden besluit niet een preventieve maar een reguliere last onder dwangsom betreft en met verbetering van de motivering.
    Bij besluit van 8 augustus 2022 heeft het college besloten tot invordering over te gaan van de verbeurde dwangsommen tot het gehele verbeurde bedrag van € 100.000,00. [appellant] heeft hier op 16 september 2022 bezwaar tegen gemaakt.
    Het college heeft het door [appellant] tegen het besluit van 8 augustus 2022 gemaakte bezwaar met toepassing van de artikelen 6:15 en 5:39 van de Algemene wet Bestuursrecht (hierna: de Awb) aan de rechtbank doorgezonden.
    Bij uitspraak van 5 december 2023 heeft de rechtbank de door [appellant] tegen de besluiten van 22 december 2021 en 8 augustus 2022 ingestelde beroepen ongegrond verklaard.
    Tegen deze uitspraak heeft [appellant] hoger beroep ingesteld.
    Het college heeft een schriftelijke uiteenzetting gegeven.
    [appellant] heeft een nader stuk ingediend.
    De Afdeling heeft de zaak op een zitting behandeld op 23 september 2025, waar [appellant], bijgestaan door mr. D.R.D.A. Buren-Baks, advocaat in Rotterdam, en het college, vertegenwoordigd door mr. R.J.G. Bäcker en mr. M.G.C. Visser, beiden advocaat in Amsterdam, en J. Brinkman, zijn verschenen.
    Overwegingen
    Overgangsrecht inwerkingtreding Omgevingswet
    1.       Op 1 januari 2024 zijn de Omgevingswet en de Invoeringswet Omgevingswet in werking getreden. Als vóór het tijdstip van inwerkingtreding van de Omgevingswet een overtreding heeft plaatsgevonden, is aangevangen of het gevaar voor een overtreding klaarblijkelijk dreigde, en vóór dat tijdstip een last onder dwangsom is opgelegd voor die overtreding of dreigende overtreding, dan blijft op grond van artikel 4.23, eerste lid, van de Invoeringswet Omgevingswet op die opgelegde last onder dwangsom het recht zoals dat gold onmiddellijk vóór het tijdstip van inwerkingtreding van de Omgevingswet van toepassing tot het tijdstip waarop de last volledig is uitgevoerd, de dwangsom volledig is verbeurd en betaald, of de last is opgeheven.
    Bij besluit van 5 november 2021 heeft het college aan [appellant] een last onder dwangsom opgelegd. Dat betekent dat in dit geval de Wet algemene bepalingen omgevingsrecht (hierna: de Wabo), zoals die gold vóór 1 januari 2024, van toepassing blijft.
    Inleiding
    2.       Het conferentiehotel is eigendom van Vakantiehuis "De Weijert" B.V. [appellant] is hiervan de indirecte bestuurder en aandeelhouder. Het conferentiehotel maakt onderdeel uit van de Olaertysduyn en de herontwikkeling daarvan. Op 22 april 2016 hebben het college en [appellant] een intentie en afsprakenkader over de herontwikkeling van de Olaertsduyn ondertekend. Tussen partijen is afgesproken dat het conferentiehotel voor de duur van twee jaar mag worden gebruikt voor de huisvesting van arbeidsmigranten. Op 20 maart 2018 is het intentie en afsprakenkader verlengd tot en met 21 april 2019. In deze overeenkomst is aangegeven dat het tijdelijk gebruik van het conferentiehotel voor de huisvesting van arbeidsmigranten uiterlijk op 31 december 2021 moet worden gestaakt. In een brief van 13 april 2021 heeft het college laten weten dat verlenging van de overeenkomst niet meer wenselijk is en het gebruik van het conferentiehotel voor de huisvesting van arbeidsmigranten per 1 januari 2022 dient te worden beëindigd.
    3.       Volgens het college is het gebruik van het conferentiehotel voor de huisvesting van arbeidsmigranten in strijd met het bestemmingsplan "Omgevingsplan Buitengebied Westvoorne", omdat het perceel de bestemming "Duingebied" en de functieaanduiding "specifieke vorm van maatschappelijk - geen bewoning" heeft. Het huisvesten van arbeidsmigranten valt hier niet onder. Dit levert volgens het college een overtreding op van artikel 2.1, eerste lid, aanhef, onder a en onder c, van de Wabo.
    Hoger beroep
    Strijd met bestemmingsplan
    4.       [appellant] betoogt dat de rechtbank heeft miskend dat de huisvesting van arbeidsmigranten in het conferentiehotel niet in strijd is met artikel 40 van de planregels. Hij voert hiertoe aan dat artikel 40 van de planregels slechts bewoning door cliënten in verband met hulp- en zorgverlening verbiedt. Bewoning in samenhang met bijvoorbeeld de sector "onderwijs", met één van de sectoren genoemd in artikel 160.53 van de planregels, of met gelijk te stellen sectoren, is wel toegestaan zolang maar geen sprake is van cliënten en er geen verband is met hulp- en zorgverlening. Het college heeft ten onrechte geen onderzoek gedaan naar de vraag of aan de arbeidsmigranten zorg wordt geboden, of dat er een relatie is met de verplichtingen van een werkgever om voor het welzijn voor werknemers zorg te dragen.
    [appellant] heeft er ook op gewezen dat de planwetgever geen verbod tot huisvesting van arbeidsmigranten in de planregels heeft opgenomen. Verder is volgens hem van belang, dat het plan een belangrijke plaats inruimt voor glastuinbouw, waar veel arbeidsmigranten werken. Het is niet aannemelijk dat de planwetgever wel mogelijkheden heeft willen creëren voor de glastuinbouw, maar zich niet heeft bekommerd om de huisvesting van degenen die daar werken.       
    4.1.    Het college stelt zich op het standpunt dat [appellant] deze grond niet bij de rechtbank heeft aangevoerd. Volgens het college dient een beoordeling van deze grond daarom achterwege te blijven vanwege de grondentrechter tussen het beroep en het hoger beroep in het omgevingsrecht. Het college heeft ook gesteld dat [appellant] deze grond te laat heeft ingediend, zodat sprake is van strijd met de goede procesorde. De grond moet daarom buiten beschouwing worden gelaten.
    4.2.    De Afdeling stelt voorop dat het betoog van [appellant], dat geen sprake is van een overtreding van de planregels die de bevoegdheid tot handhavend optreden creëert, niet los kan worden gezien van de vraag of het college bevoegd was om het besluit van 5 november 2021 te nemen. Alleen al daarom zal de Afdeling deze grond inhoudelijk beoordelen.
    4.3.    Voor het perceel geldt het bestemmingsplan "Omgevingsplan Buitengebied Westvoorne". De gronden hebben de bestemming "Duingebied" met de functieaanduiding "specifieke vorm van maatschappelijk - geen bewoning".
    Artikel 40 van de planregels luidt:
    "De gronden met de aanduiding 'Maatschappelijke voorzieningen' mogen worden gebruikt voor een maatschappelijke voorziening waarbij bewoning door cliënten in verband met hulp- en zorgverlening niet is toegestaan."
    Artikel 65.1 luidt:
    "Deze gronden zijn aangewezen voor het gebruik als Duingebied. Dit houdt in dat er ook activiteiten toegestaan kunnen worden waar Hoofdstuk 1 Welke regels gelden bij de huidige activiteit? niet in voorziet. Het kan daarbij zowel gaan om geheel nieuwe activiteiten, maar ook om uitbreiding van de huidige activiteit als hoofdstuk 1 dat niet (in die mate) mogelijk maakt.
    Voor dergelijke ontwikkelingen dient een omgevingsvergunning voor een bestemmingsplanactiviteit aangevraagd te worden. Daarbij geldt als voorwaarde dat de aanpassing van het gebruik een bijdrage moet leveren aan de Koers van de zone Duingebied, zoals hierna omschreven.
    Bij het aanvragen van deze omgevingsvergunning voor een bestemmingsplanactiviteit zijn, naast de overige regels uit het plan die in algemene zin van toepassing blijven, de procedure- en beoordelingsregels uit Hoofdstuk 3 Regels voor aanpassen van activiteiten van toepassing."
    4.4.    Voor het antwoord op de vraag of een bouwplan in strijd is met het bestemmingsplan zijn de op de verbeelding aangegeven bestemming(en) en aanduiding(en) en de daarbij behorende regels bepalend. Vanwege de rechtszekerheid moet een planregel letterlijk worden uitgelegd. Als die op zichzelf niet duidelijk is en ook niet in samenhang met de andere planregels (systematiek), dan komt betekenis toe aan de niet-bindende plantoelichting. Die plantoelichting kan namelijk meer inzicht geven in de bedoeling van de planwetgever.
    4.5.    Op grond van artikel 65.1 van het plan zijn de gronden waarop het conferentiehotel is gelegen, aangewezen voor het gebruik als Duingebied. Ook kunnen activiteiten worden toegestaan waar Hoofdstuk 1 van het plan, waarin ook artikel 40 van de planregels staat, niet in voorziet. De Afdeling stelt vast dat de huisvesting van arbeidsmigranten niet in Hoofdstuk 1 van het plan wordt genoemd. De Afdeling stelt verder vast dat op grond van artikel 40 van de planregels de gronden met de functieaanduiding "specifieke vorm van maatschappelijk - geen bewoning" mogen worden gebruikt voor een maatschappelijke voorziening waarbij bewoning door cliënten in verband met hulp- en zorgverlening niet is toegestaan. Omdat de planregels op zichzelf duidelijk zijn, bestaat geen aanleiding om de toelichting bij het plan te raadplegen om daaruit de bedoeling van de planwetgever af te leiden.
    Naar het oordeel van de Afdeling valt de huisvesting van arbeidsmigranten niet onder een maatschappelijke voorziening, aangezien het conferentiehotel wordt gebruikt voor bewoning en dit alleen al om die reden niet kan worden aangemerkt als maatschappelijke voorziening. De Afdeling wijst er tot slot op dat het volgens artikel 65.1 van de planregels weliswaar mogelijk is dat activiteiten worden toegestaan waar Hoofdstuk 1 van het plan niet in voorziet, maar voor dergelijke ontwikkelingen dient een omgevingsvergunning aangevraagd te worden. Dat heeft [appellant] niet gedaan. Dit betekent dat het college zich terecht op het standpunt heeft gesteld dat het was bevoegd was om handhavend op te treden.
    Het betoog slaagt niet.
    Innerlijk tegenstrijdig
    5.       [appellant] betoogt dat de uitspraak van de rechtbank innerlijk tegenstrijdig is en daarom onzorgvuldig is gemotiveerd. Hij voert hiertoe aan dat de rechtbank in rechtsoverweging 22.2 heeft onderkend dat het tijdelijk gebruik van het conferentiehotel voor de huisvesting van arbeidsmigranten onderdeel was van de afspraken die tussen partijen zijn gemaakt om te kunnen bezien of het tot herontwikkeling van het perceel zou kunnen komen. De rechtbank heeft in rechtsoverweging 22.5 echter overwogen geen verband te zien tussen de herontwikkeling en het gebruik van het conferentiehotel. De uitspraak kan daarom niet in stand blijven.
    5.1.    De Afdeling overweegt dat dit betoog berust op een onjuiste lezing van de aangevallen uitspraak. [appellant] heeft de overwegingen van de rechtbank uit hun context gehaald en afzonderlijk geïnterpreteerd. De rechtbank heeft, naar aanleiding van de beroepsgrond van [appellant] dat het besluit van het college onzorgvuldig tot stand is gekomen, onder 22.2 overwogen dat van onzorgvuldig handelen door het college niet is gebleken. Naar het oordeel van de rechtbank heeft het college in het bestreden besluit voldoende toegelicht dat weliswaar afspraken zijn gemaakt voor het tijdelijk huisvesten van arbeidsmigranten, maar dat deze afspraken niet langer kunnen worden verlengd. Verder heeft de rechtbank onder 22.2 overwogen dat de omstandigheid dat het huisvesten van arbeidsmigranten tijdelijk is gedoogd, niet afdoet aan de beginselplicht tot handhaving. De rechtbank heeft deze afspraken dus geplaatst in de context van de vraag of het college bevoegd was om handhavend op treden. In rechtsoverweging 22.5 heeft de rechtbank vervolgens overwogen dat de discussie over de herontwikkeling geen aanleiding vormt om van handhaving af te zien. Naar het oordeel van de Afdeling is dan ook geen sprake van innerlijke tegenstrijdigheid in de uitspraak van de rechtbank.
    Het betoog slaagt niet.
    Bijzondere omstandigheden om van handhaving af te zien
    6.       [appellant] betoogt dat de rechtbank niet heeft onderkend dat het college had moeten afzien van handhavend optreden. Hij voert hiertoe aan dat de gesprekken over de herontwikkeling van de Olaertsduyn een bijzondere omstandigheid opleveren op grond waarvan het college van handhaving dient af te zien. Volgens hem heeft het college de voortgang van de ontwikkelingsplannen vertraagd en wil het college het eerder wel toegestane gebruik van het conferentiehotel nu niet meer toestaan.
    Hij voert hiertoe verder aan dat het tijdelijk huisvesten van arbeidsmigranten leidt tot vergroting van de veiligheid voor de omgeving. Zowel voor de hertontwikkeling van de Olaertsduyn als voor omwonenden is het van belang dat het landgoed en de daarop aanwezige gebouwen worden beschermd tegen bijvoorbeeld kraken of vandalisme. De huisvesting van arbeidsmigranten is daarvoor een geschikt middel. Ook om die reden is er sprake van een bijzondere omstandigheid op grond waarvan het college van handhaving dient af te zien.
    6.1.    Zoals de Afdeling heeft overwogen in haar uitspraak van 5 maart 2025, ECLI:NL:RVS:2025:678, geldt bij handhavingsbesluiten bij de toets aan het evenredigheidsbeginsel de maatstaf van de zogeheten Harderwijk-uitspraak (uitspraak van 2 februari 2022, ECLI:NL:RVS:2022:285). Daarbij is uitgangspunt dat het algemeen belang gediend is met handhaving en dat om die reden in de regel tegen een overtreding moet worden opgetreden. Handhaving blijft dus voorop staan.
    Handhavend optreden is alleen onevenredig als er in het concrete geval omstandigheden zijn waaraan een zodanig zwaar gewicht toekomt dat het algemeen belang dat gediend is met handhaving daarvoor moet wijken. Dan is er een bijzonder geval waarin toch van handhavend optreden moet worden afgezien. Een bijzonder geval kan zich bijvoorbeeld voordoen bij concreet zicht op legalisatie, maar ook andere omstandigheden van het concrete geval kunnen leiden tot het oordeel dat er een bijzonder geval is.
    Andere redenen om van handhavend optreden af te zien kunnen zich bijvoorbeeld voordoen bij een schending van het gelijkheidsbeginsel of het vertrouwensbeginsel.
    6.2.    De Afdeling is met de rechtbank van oordeel dat de gesprekken over de herontwikkeling van de Olaertsduyn geen bijzondere omstandigheid opleveren op grond waarvan het college had behoren af te zien van handhaving. Zoals de rechtbank ook heeft overwogen, kan pas concreet zicht op legalisatie ontstaan wanneer ten minste een aanvraag om een vergunning is ingediend. Vaststaat dat [appellant] geen aanvraag heeft ingediend, zodat op het moment van het besluit van 5 november 2021 geen concreet zicht op legalisatie bestond. De Afdeling wijst er in dit verband nog op dat de gesprekken over de herontwikkeling van de Olaertsduyn ook niet tot doel hadden om tot legalisatie van huisvesting van arbeidsmigranten in het conferentiehotel te komen. De rechtbank heeft daarom terecht overwogen dat het college zich op het standpunt heeft kunnen stellen dat geen concreet zicht was op legalisatie.
    De Afdeling is verder met de rechtbank van oordeel dat de aanwezigheid van arbeidsmigranten, waardoor volgens [appellant] omwonenden worden beschermd tegen krakers of vandalisme, geen bijzondere omstandigheid oplevert op grond waarvan het college had behoren af te zien van handhaving. Daarbij betrekt ook de Afdeling  het standpunt van het college dat indien het conferentiehotel daadwerkelijk wordt gekraakt, verschillende civiel- en bestuursrechtelijke mogelijkheden bestaan om dit te beëindigen. Gelet op wat hiervoor is overwogen, heeft de rechtbank naar het oordeel van de Afdeling terecht overwogen dat het college niet van handhaving hoefde af te zien.
    Het betoog slaagt niet.
    Brandveiligheid
    7.       [appellant] betoogt dat de rechtbank ten onrechte heeft overwogen dat het college heeft mogen eisen dat het conferentiehotel voor de huisvesting van arbeidsmigranten moet voldoen aan de eisen van brandveiligheid van een logiesfunctie. Hij voert hiertoe aan dat sprake is van een groepsaccommodatie, zodat het conferentiehotel moet worden beoordeeld aan de hand van de daarvoor geldende brandveiligheidseisen. Volgens hem blijkt uit het gebruik van de ruimtes in het hotel en de indeling daarvan, dat het hotel beschikbaar is voor het gebruik door een groep gasten.
    7.1.    De Afdeling stelt vast dat in het besluit van 5 november 2021 staat dat de huisvesting van arbeidsmigranten niet onder de geldende bestemming valt. Het college heeft deze last onder dwangsom dus opgelegd vanwege gebruik van het conferentiehotel in strijd met het bestemmingsplan en niet vanwege overtreding van de brandveiligheidseisen. Het betoog kan alleen al om die reden niet slagen.
    Het betoog slaagt niet.
    Conclusie over de opgelegde last onder dwangsom
    8.       Het hoger beroep is ongegrond.
    Invorderingsbeschikking
    9.       [appellant] heeft geen inhoudelijke gronden tegen de invorderingsbeschikking aangevoerd. Dat betekent dat de rechtbank de invorderingsbeschikking terecht in stand heeft gelaten.
    Conclusie over de invorderingsbeschikking
    10.     Het hoger beroep is ongegrond.
    Proceskosten
    11.     Het college hoeft geen proceskosten te vergoeden.
    Beslissing
    De Afdeling bestuursrechtspraak van de Raad van State:
    bevestigt de aangevallen uitspraak.
    Aldus vastgesteld door mr. P.H.A. Knol, lid van de enkelvoudige kamer, in tegenwoordigheid van mr. E.W.L. van der Heijden, griffier.
    w.g. Knol
    lid van de enkelvoudige kamer
    w.g. Van der Heijden
    griffier
    Uitgesproken in het openbaar op 10 december 2025
    884-1139