ECLI:NL:RVS:2025:6335, Raad van State, 24-12-2025, 202306734/1/R4
Raad van State — Uitspraak 
Datum: 2025-12-24 00:00:00.000000
Rechtsgebied: Bestuursrecht; Omgevingsrecht

Samenvatting: Bij besluit van 5 april 2022 heeft het college van burgemeester en wethouders van Utrecht geweigerd aan [bedrijf] een omgevingsvergunning te verlenen voor de aanleg van 56 parkeerplaatsen door middel van het aanbrengen van klinkerverharding en grasbetonstenen op het perceel [locatie] in Haarzuilens. [bedrijf] exploiteert op het perceel een geitenhouderij met horecafunctie. Het perceel ligt ten zuiden van de Thematerweg. Het perceel grenst aan de westzijde aan de Joostenlaan en aan de oostzijde aan een parkeerterrein van Vereniging Natuurmonumenten, waar ook de bezoekers van [bedrijf] kunnen parkeren. Natuurmonumenten heeft daar betaald parkeren ingevoerd. Dat heeft volgens [bedrijf] een drempelverhogend effect op een bezoek aan haar geitenhouderij. Daarom heeft [bedrijf] een omgevingsvergunning aangevraagd om op het zuidelijke gedeelte van het perceel klinkers en grasbetontegels te mogen aanbrengen ten behoeve van 56 autoparkeerplaatsen. Dat is een activiteit als bedoeld in artikel 2.1, eerste lid, aanhef en onder b, van de Wabo.

202306734/1/R4.
    Datum uitspraak: 24 december 2025
    AFDELING
    BESTUURSRECHTSPRAAK
    Uitspraak op het hoger beroep van:
    [appellant A] en [appellant B], beiden handelend onder de naam [bedrijf], wonend in Haarzuilens, gemeente Utrecht,
    appellanten,
    tegen de uitspraak van de rechtbank Midden­Nederland van 25 september 2023 in zaak nr. 22/5478 in het geding tussen:
    [bedrijf]
    en
    het college van burgemeester en wethouders van Utrecht.
    Procesverloop
    Bij besluit van 5 april 2022 heeft het college geweigerd aan [bedrijf] een omgevingsvergunning te verlenen voor de aanleg van 56 parkeerplaatsen door middel van het aanbrengen van klinkerverharding en grasbetonstenen op het perceel [locatie] (hierna: het perceel) in Haarzuilens.
    Bij besluit van 13 oktober 2022 heeft het college het door [bedrijf] daartegen gemaakte bezwaar ongegrond verklaard.
    Bij uitspraak van 25 september 2023 heeft de rechtbank het door [bedrijf] daartegen ingestelde beroep ongegrond verklaard.
    Tegen deze uitspraak heeft [bedrijf] hoger beroep ingesteld.
    Het college heeft een schriftelijke uiteenzetting gegeven.
    [bedrijf] heeft een nader stuk ingediend.
    De Afdeling heeft de zaak op een zitting behandeld op 14 mei 2025, waar [bedrijf], bijgestaan door mr. F.B.M. van Aanhold, advocaat in Zutphen, en het college, vertegenwoordigd door mr. J. Hillenaar, bijgestaan door drs. A.H.G. Klerks-Ameer, zijn verschenen.
    Overwegingen
    Overgangsrecht inwerkingtreding Omgevingswet
    1.       Op 1 januari 2024 zijn de Omgevingswet en de Invoeringswet Omgevingswet in werking getreden. Als een aanvraag om een omgevingsvergunning is ingediend vóór het tijdstip van inwerkingtreding van de Omgevingswet, dan blijft op grond van artikel 4.3, aanhef en onder a, van de Invoeringswet Omgevingswet het recht zoals dat gold onmiddellijk vóór dat tijdstip van toepassing tot het besluit op die aanvraag onherroepelijk wordt, met uitzondering van artikel 3.9, derde lid, eerste zin, van de Wet algemene bepalingen omgevingsrecht (hierna: de Wabo).
    De aanvraag om een omgevingsvergunning is ingediend op 2 december 2021. Dat betekent dat in dit geval de Wabo, zoals die gold vóór 1 januari 2024, van toepassing blijft.
    Inleiding
    2.       [bedrijf] exploiteert op het perceel een geitenhouderij met horecafunctie. Het perceel ligt ten zuiden van de Thematerweg. Het perceel grenst aan de westzijde aan de Joostenlaan en aan de oostzijde aan een parkeerterrein van Vereniging Natuurmonumenten (hierna: Natuurmonumenten), waar ook de bezoekers van [bedrijf] kunnen parkeren. Natuurmonumenten heeft daar betaald parkeren ingevoerd. Dat heeft volgens [bedrijf] een drempelverhogend effect op een bezoek aan haar geitenhouderij. Daarom heeft [bedrijf] een omgevingsvergunning aangevraagd om op het zuidelijke gedeelte van het perceel klinkers en grasbetontegels te mogen aanbrengen ten behoeve van 56 autoparkeerplaatsen (hierna: het parkeerterrein). Dat is een activiteit als bedoeld in artikel 2.1, eerste lid, aanhef en onder b, van de Wabo.
    3.       Ter plaatse geldt het bestemmingsplan "Haarzuilens" (hierna: het bestemmingsplan). Het parkeerterrein vormt samen met het naastgelegen parkeerterrein van Natuurmonumenten één plandeel waar de enkelbestemming "Recreatie", de dubbelbestemmingen "Waarde - Archeologie" en "Waarde - Cultuurhistorie", de functieaanduiding "parkeerterrein" en de maatvoering "maximum aantal parkeerplaatsen: 200" gelden.
    4.       Het college heeft de door [bedrijf] aangevraagde omgevingsvergunning voor een activiteit als bedoeld in artikel 2.1, eerste lid, aanhef en onder b, van de Wabo geweigerd op grond van de artikel 2.11, eerste lid, van de Wabo. Het college acht de aangevraagde oppervlakteverharding ontoelaatbaar als bedoeld in artikel 30.2, onder c, van de regels van het bestemmingsplan (hierna: de planregels). Dat artikel geldt voor gronden met de bestemming "Waarde - Cultuurhistorie". Volgens het college zorgt de oppervlakteverharding voor een onevenredige afbreuk van het behoud, het herstel en de ontwikkeling van de met het beschermd stadsgezicht verbonden cultuurhistorische waarden als is bedoeld in dat artikel.
    Op grond van artikel 2.11, tweede lid, van de Wabo heeft het college de aanvraag daarnaast ook aangemerkt als een aanvraag om omgevingsvergunning voor een activiteit als bedoeld in artikel 2.1, eerste lid, aanhef en onder c, van de Wabo. Het college heeft met toepassing van artikel 2.12, eerste lid, aanhef en onder a, onder 3˚, van de Wabo geweigerd om een omgevingsvergunning voor die activiteit te verlenen. [bedrijf] is het oneens met de weigering van de omgevingsvergunning voor de activiteit als bedoeld in artikel 2.1, eerste lid, aanhef en onder b, van de Wabo.
    5.       De relevante bepalingen uit de Wabo en de planregels zijn opgenomen in de bijlage bij deze uitspraak. Die bijlage maakt onderdeel uit van deze uitspraak.
    Ingetrokken gronden
    6.       Op de zitting heeft [bedrijf] haar beroepsgronden over het vertrouwensbeginsel en het transparantiebeginsel ingetrokken.
    Weigeringsgrond
    7.       [bedrijf] betoogt dat de rechtbank ten onrechte heeft overwogen dat het college zich voldoende gemotiveerd op het standpunt heeft gesteld dat de aangevraagde oppervlakteverharding ontoelaatbaar is als bedoeld in artikel 30.2, onder c, van de planregels. [bedrijf] voert aan dat de aangevraagde oppervlakteverharding niet ontoelaatbaar kan worden geacht, omdat op het parkeerterrein ook de functieaanduiding "Parkeerterrein" geldt, waardoor het aanleggen van oppervlakteverharding ten behoeve van parkeren per definitie ruimtelijk aanvaardbaar moet worden geacht. Verder voert [bedrijf] aan dat het parkeerterrein niet in een te beschermen open landschap, maar in een gedifferentieerd landschap ligt en dat de aangevraagde oppervlakteverharding de openheid van het landschap niet kan aantasten, omdat de bodem niet of nauwelijks wordt verhoogd. Ten slotte voert [bedrijf] aan dat het college bij zijn motivering argumenten heeft betrokken die in dit geval niet relevant zijn voor de toepassing van artikel 30.2, onder c, van de planregels. [bedrijf] wijst hierbij op het argument dat een verkeerskundige noodzaak voor meer parkeerplaatsen ontbreekt, dat sprake is van een risico op ongewenste verkeersstromen op de Joostenlaan, dat de ontwikkeling niet strookt met het gemeentelijk beleid voor duurzaam vervoer, en dat geparkeerde auto’s het landschap detoneren. Omdat de weigeringsgrond in artikel 30.2, onder c, van de planregels zich niet voordoet, had het college de aanvraag moeten inwilligen. [bedrijf] stelt zich hierbij op het standpunt dat met 56 extra parkeerplaatsen de op grond van het bestemmingsplan geldende maatvoering "maximum aantal parkeerplaatsen: 200" niet wordt overschreden. Volgens [bedrijf] is er dus, anders dan het college heeft gesteld en de rechtbank heeft geoordeeld, geen sprake van strijdigheid met het bestemmingsplan. De rechtbank heeft dit niet onderkend.
    7.1.    Het standpunt van [bedrijf] dat het aanbrengen van oppervlakteverharding ten behoeve van parkeerplaatsen binnen de dubbelbestemming "Waarde - Cultuurhistorie" altijd toelaatbaar moet worden geacht, als ter plaatse ook de functieaanduiding "Parkeerterrein" geldt, vindt geen steun in (de planregels van) het bestemmingsplan en is daarom niet juist. De Afdeling merkt hierbij op dat een onverhard grondoppervlak ook is toegestaan binnen de functieaanduiding "Parkeerterrein" en een onverhard grondoppervlak waarbij geen parkeergelegenheid wordt aangelegd, is geen omgevingsvergunningplichtig werk als is bedoeld in artikel 30.2, onder a, van de planregels.
    In zoverre slaagt het betoog niet.
    7.2.    Gelet op de stukken en het verhandelde op de zitting heeft het college aan zijn weigering om een omgevingsvergunning te verlenen voor de activiteit als bedoeld in artikel 2.1, eerste lid, aanhef en onder b, van de Wabo het volgende ten grondslag gelegd. Het parkeerterrein ligt in een open gebied dat onderdeel uitmaakt van een gedifferentieerd landschap. Ter plaatse is sprake van diverse zichtlijnen over weidegebied vanaf onder meer de hoger gelegen Joostenlaan. Volgens het college zal de aangevraagde oppervlakteverharding die zichtlijnen, en daarmee de openheid, het karakter en de structuur van dat gebied, bovenmatig verstoren. Als er te veel verharding plaatsvindt in dat open gedeelte, dan leidt dat volgens het college tot verlies van de cultuurhistorische waarde van het gedifferentieerde landschap. Het college heeft zich hierbij gebaseerd op een ambtelijk advies van het toetsteam van de gemeente Utrecht, waarin verschillende vakafdelingen zijn vertegenwoordigd, en op een ambtelijk erfgoedadvies.
    7.3.    Bij de beoordeling of de weigeringsgrond in artikel 30.2, onder c, van de planregels van toepassing is, heeft het college beoordelingsruimte. Gelet daarop geeft wat [bedrijf] heeft aangevoerd geen aanleiding voor de conclusie dat de rechtbank ten onrechte heeft geoordeeld dat het college voldoende heeft gemotiveerd dat het aanbrengen van oppervlakteverharding niet toelaatbaar is op grond van artikel 30.2, onder c, van de planregels. [bedrijf] heeft niet aannemelijk gemaakt dat het gebied in de directe omgeving van het parkeerterrein niet door openheid wordt gekenmerkt en dat de met het beschermd stadsgezicht verbonden cultuurhistorische waarden niet onevenredig door de aangevraagde verharding worden verstoord.
    Ook in zoverre slaagt het betoog niet.
    7.4.    Dat het college de aangevraagde ontwikkeling, naast het hiervoor onder 7.2 weergegeven standpunt over de toelaatbaarheid van de aangevraagde oppervlakteverharding, ook op grond van andere argumenten onwenselijk heeft geacht, doet, wat er ook zij van die andere argumenten, niet af aan wat hiervoor onder 7.3 is overwogen. Het standpunt van het college zoals weergegeven onder 7.2, is namelijk dragend voor de toepassing van de weigeringsgrond als bedoeld in artikel 30.2, onder c, van de planregels. Daarom is de Afdeling van oordeel dat de vraag of autoparkeren op het parkeerterrein, gezien de bestaande parkeermogelijkheden op het naastgelegen terrein van Natuurmonumenten, in strijd is met de op grond van het bestemmingsplan geldende maatvoering "maximum aantal parkeerplaatsen: 200", geen beantwoording hoeft in deze zaak. De Afdeling merkt overigens nog op dat het college op de zitting heeft toegelicht dat de ‘andere argumenten’ alleen relevant zijn voor de weigering om een vergunning te verlenen voor de activiteit als bedoeld in artikel 2.1, eerste lid, aanhef en onder c, van de Wabo.
    Het betoog slaagt niet.
    Gelijkheidsbeginsel
    8.       [bedrijf] betoogt dat de rechtbank ten onrechte heeft overwogen dat geen sprake is van een gelijk geval dat ongelijk wordt behandeld. [bedrijf] voert aan dat het college op 1 oktober 2020 aan Natuurmonumenten een omgevingsvergunning heeft verleend voor het aanbrengen van oppervlakteverharding op het naast het perceel gelegen terrein. Het getuigt volgens [bedrijf] van een ongelijke behandeling dat het college op dezelfde locatie, in hetzelfde bestemmingsvlak, verschillend heeft geoordeeld over de vraag of oppervlakteverharding onevenredig afbreuk doet aan de cultuurhistorische waarden.
    8.1.    De Afdeling is met de rechtbank van oordeel dat geen sprake is van gevallen die op één lijn kunnen worden gesteld. De aan Natuurmonumenten verleende omgevingsvergunning strekte namelijk uitsluitend tot wijziging en vervanging van reeds aanwezige oppervlakteverharding, terwijl de aanvraag van [bedrijf] betrekking heeft op het aanbrengen van nieuwe oppervlakteverharding op een onverhard stuk grond. Daarnaast heeft het college in dit kader op ambtelijk erfgoedadvies gewezen, waarin staat dat de oppervlakteverharding op het naastgelegen terrein van Natuurmonumenten niet ten zuiden, maar op de hoogte van het bebouwingslint ligt en daarom past binnen de cultuurhistorische verdeling van het gebied.
    Het betoog slaagt niet.
    Conclusie
    9.       Het hoger beroep is ongegrond. De aangevallen uitspraak moet worden bevestigd.
    10.     Het college hoeft geen proceskosten te vergoeden.
    Beslissing
    De Afdeling bestuursrechtspraak van de Raad van State:
    bevestigt de aangevallen uitspraak.
    Aldus vastgesteld door mr. J. Gundelach, lid van de enkelvoudige kamer, in tegenwoordigheid van mr. W.J.C. Robben, griffier.
    w.g. Gundelach
    lid van de enkelvoudige kamer
    w.g. Robben
    griffier
    Uitgesproken in het openbaar op 24 december 2025
    610-1133
     
    BIJLAGE
     
    De Wabo
    Artikel 2.1
    1. Het is verboden zonder omgevingsvergunning een project uit te voeren, voor zover dat geheel of gedeeltelijk bestaat uit:
    […]
    b.       het uitvoeren van een werk, geen bouwwerk zijnde, of van werkzaamheden, in gevallen waarin dat bij een bestemmingsplan, beheersverordening, exploitatieplan of voorbereidingsbesluit is bepaald,
    c.       het gebruiken van gronden of bouwwerken in strijd met een bestemmingsplan, een beheersverordening, een exploitatieplan, de regels gesteld krachtens artikel 4.1, derde lid, of 4.3, derde lid, van de Wet ruimtelijke ordening of een voorbereidingsbesluit voor zover toepassing is gegeven aan artikel 3.7, vierde lid, tweede volzin, van die wet,
    […]
    Artikel 2.11
    1. Voor zover de aanvraag betrekking heeft op een activiteit als bedoeld in artikel 2.1, eerste lid, onder b, waaromtrent regels zijn gesteld in een bestemmingsplan, beheersverordening, exploitatieplan of voorbereidingsbesluit, wordt de omgevingsvergunning geweigerd indien het werk of de werkzaamheid daarmee in strijd is of in strijd is met de regels die zijn gesteld krachtens artikel 4.1, derde lid, of 4.3, derde lid, van de Wet ruimtelijke ordening.
    2. Indien sprake is van strijd met de regels, bedoeld in het eerste lid, wordt de aanvraag mede aangemerkt als een aanvraag om een vergunning voor een activiteit als bedoeld in artikel 2.1, eerste lid, onder c, en wordt de vergunning slechts geweigerd indien vergunningverlening met toepassing van artikel 2.12 niet mogelijk is.
    Artikel 2.12
    1. Voor zover de aanvraag betrekking heeft op een activiteit als bedoeld in artikel 2.1, eerste lid, onder c, kan de omgevingsvergunning slechts worden verleend indien de activiteit niet in strijd is met een goede ruimtelijke ordening en:
    a.       indien de activiteit in strijd is met het bestemmingsplan of de beheersverordening:
    […]
    3˚      in overige gevallen, indien de motivering van het besluit een goede ruimtelijke onderbouwing bevat;
    […]
    De planregels
    Artikel 30 Waarde - Cultuurhistorie
    30.1 Bestemmingsomschrijving
    De voor Waarde - Cultuurhistorie aangewezen gronden zijn mede bestemd voor het behoud, het herstel en de ontwikkeling van de met het beschermd stadsgezicht verbonden cultuurhistorische waarde.
    30.2 Omgevingsvergunning voor het uitvoeren van een werk, geen bouwwerk zijnde, of van werkzaamheden
    a. Een omgevingsvergunning is voor de volgende werken vereist:
    1.       het verwijderen, aanleggen of verharden van wegen, paden of
    parkeergelegenheden, en het aanbrengen van eventuele andere
    oppervlakteverhardingen (al dan niet tijdelijk);
    […]
    c. De werken of werkzaamheden als bedoeld in lid 30.2 onder a zijn slechts toelaatbaar voor zover geen onevenredige afbreuk wordt gedaan aan het behoud, het herstel en de ontwikkeling van de met het beschermd stadsgezicht verbonden cultuurhistorische waarden.