ECLI:NL:RVS:2026:334, Raad van State, 21-01-2026, 202300501/1/A3
Raad van State — Uitspraak 
Datum: 2026-01-21 00:00:00.000000
Rechtsgebied: Bestuursrecht

Samenvatting: Bij besluit van 8 januari 2020 heeft de burgemeester van Heerlen de horeca-exploitatievergunning van [appellant] ingetrokken. [appellant] exploiteerde een coffeeshop, genaamd [naam], aan de [locatie 1] in Heerlen. Tijdens een controle op 2 april 2019 heeft de politie in de bovenwoning van de coffeeshop en in de twee omliggende panden ([locatie 2] en [locatie 3]), die ook in eigendom zijn van [appellant], ongeveer 59 kilogram aan softdrugs, aangetroffen. Met het besluit van 8 januari 2020 heeft de burgemeester de exploitatievergunning voor de coffeeshop ingetrokken op grond van artikel 3:12, eerste lid, aanhef en onder c en d, van de Algemene Plaatselijke Verordening 2012. De burgemeester heeft daarvoor onder meer als reden gegeven dat [appellant] niet meer voldoet aan eis dat hij niet in enig opzicht van slecht levensgedrag mag zijn. De burgemeester heeft dat onder meer gebaseerd op de forse overschrijding van de voor de coffeeshop maximaal toegestane handelsvoorraad van 500 gram softdrugs. Met het besluit van 24 juni 2020 is de burgemeester bij de intrekking gebleven.

202300501/1/A3.
    Datum uitspraak: 21 januari 2026
    AFDELING
    BESTUURSRECHTSPRAAK
    Uitspraak op het hoger beroep van:
    [appellant], wonend in Heerlen,
    appellant,
    tegen de uitspraak van de rechtbank Limburg van 12 december 2022 in zaak nr. 20/1988 in het geding tussen:
    [appellant]
    en
    de burgemeester van Heerlen.
    Procesverloop
    Bij besluit van 8 januari 2020 heeft de burgemeester van Heerlen de horeca-exploitatievergunning van [appellant] ingetrokken.
    Bij besluit van 24 juni 2020 heeft de burgemeester het door [appellant] daartegen gemaakte bezwaar ongegrond verklaard.
    Bij uitspraak van 12 december 2022 heeft de rechtbank het door [appellant] daartegen ingestelde beroep ongegrond verklaard.
    Tegen deze uitspraak heeft [appellant] hoger beroep ingesteld.
    De burgemeester heeft een schriftelijke uiteenzetting gegeven.
    De Afdeling heeft de zaak op een zitting behandeld op 19 november 2025, waar [appellant], bijgestaan door mr. J.M. McKernan, advocaat in Sittard, en de burgemeester, vertegenwoordigd door mr. M.A.M.A. Huppertz en T.R.M. Clemens, zijn verschenen.
    Overwegingen
    1.       De relevante regelgeving is opgenomen in een bijlage die onderdeel is van deze uitspraak.
    Inleiding
    2.       [appellant] exploiteerde een coffeeshop, genaamd [naam], aan de [locatie 1] in Heerlen. Tijdens een controle op 2 april 2019 heeft de politie in de bovenwoning van de coffeeshop en in de twee omliggende panden ([locatie 2] en [locatie 3]), die ook in eigendom zijn van [appellant], ongeveer 59 kilogram aan softdrugs, aangetroffen.
    3.       Met het besluit van 8 januari 2020 heeft de burgemeester de exploitatievergunning voor de coffeeshop ingetrokken op grond van artikel 3:12, eerste lid, aanhef en onder c en d, van de Algemene Plaatselijke Verordening 2012 (hierna: APV). De burgemeester heeft daarvoor onder meer als reden gegeven dat [appellant] niet meer voldoet aan eis dat hij niet in enig opzicht van slecht levensgedrag mag zijn. De burgemeester heeft dat onder meer gebaseerd op de forse overschrijding van de voor de coffeeshop maximaal toegestane handelsvoorraad van 500 gram softdrugs. Met het besluit van 24 juni 2020 is de burgemeester bij de intrekking gebleven.
    Hoger beroep
    4.       [appellant] betoogt dat de rechtbank ten onrechte heeft geoordeeld dat de burgemeester zich redelijkerwijs op het standpunt heeft kunnen stellen dat [appellant] niet voldoet aan het vereiste dat hij niet in enig opzicht van slecht levensgedrag is. Hij voert daartoe aan dat hij de maximale handelsvoorraad van 500 gram niet heeft overschreden, omdat in de coffeeshop zelf niet meer dan 500 gram aanwezig was. De aangrenzende panden waar de softdrugs zijn gevonden, behoren niet tot de coffeeshop, aldus [appellant]. Ook voert [appellant] aan dat de burgemeester het vereiste willekeurig heeft toegepast. Volgens [appellant] blijkt dit uit de omstandigheid dat de burgemeester de exploitatievergunning heeft verleend, terwijl hij op dat moment ermee bekend was dat [appellant] diverse malen was veroordeeld en transacties van het openbaar ministerie had aanvaard wegens het overtreden van de Opiumwet. Dit werd hem door de burgemeester destijds niet tegengeworpen, aldus [appellant]. [appellant] betoogt verder dat de intrekking van de vergunning niet evenredig is.
    4.1.    Op grond van artikel 3:12, eerste lid, aanhef en onder c, van de APV, in samenhang gelezen met artikel 3:9, aanhef en onder i, van de APV en artikel 8, eerste lid, aanhef en onder b, van de Drank- en Horecawet, trekt de burgemeester de vergunning in als door de leidinggevende niet meer wordt voldaan aan de eis dat de hij niet in enig opzicht van slecht levensgedrag is.
    Dit is een gebonden bevoegdheid die is neergelegd in een algemeen verbindend voorschrift. Dit betekent dat de burgemeester de exploitatievergunning in beginsel moet intrekken als niet meer aan de eis over het levensgedrag wordt voldaan.
    4.2.    Zoals de Afdeling heeft overwogen in de uitspraak van 7 december 2022, ECLI:NL:RVS:2022:3620, komt de burgemeester beoordelingsruimte toe bij de invulling van de eis over het levensgedrag. Wanneer aan een leidinggevende van een horecabedrijf wordt tegengeworpen dat hij in enig opzicht van slecht levensgedrag is, moet dit per geval door de burgemeester worden onderbouwd. Van geval tot geval zal het verschillen welke feiten en/of omstandigheden aanleiding geven tot tegenwerping van het levensgedrag.
    Verder volgt uit de uitspraak van 7 december 2022 dat als de eis dat een betrokkene niet in enig opzicht van slecht levensgedrag is, niet nader is gespecificeerd in een wettelijke regeling, beleidsregels of een ander beleidsstuk en de burgemeester een betrokkene zijn levensgedrag in een concreet geval wil tegenwerpen, de motivering van de burgemeester in ieder geval aan de volgende eisen moet voldoen. Ten eerste moet de burgemeester motiveren waarom de feiten en omstandigheden die aan zijn oordeel over het levensgedrag ten grondslag liggen in dat concrete geval relevant zijn voor de exploitatie van een horecabedrijf. Ten tweede moet de burgemeester motiveren hoe de betrokkene vooraf had kunnen weten dat hij, gezien die feiten en omstandigheden, niet aan die eis voldoet, aldus de uitspraak van 7 december 2022.
    4.3.    Bij of krachtens de Drank- en Horecawet is geen nadere omschrijving gegeven van de eis dat leidinggevenden niet in enig opzicht van slecht levensgedrag zijn. Ook heeft de burgemeester deze eis niet nader gespecificeerd in een beleidsregel of ander beleidsstuk.
    4.4.    De Afdeling is van oordeel dat de burgemeester voldoende inzichtelijk heeft gemaakt hoe hij zijn beoordelingsruimte heeft ingevuld. De burgemeester heeft namelijk deugdelijk gemotiveerd waarom de omstandigheid dat ongeveer 59 kilo softdrugs is aangetroffen in de coffeeshop en de omliggende panden van [appellant] relevant is voor de exploitatie van de coffeeshop overeenkomstig de daarvoor verstrekte vergunning met gedoogvoorwaarde ten aanzien van de verkoop van softdrugs. De Afdeling acht daartoe van belang dat aannemelijk is dat ook de in de belendende panden aangetroffen softdrugs waren bedoeld voor verkoop in de coffeeshop. [appellant] heeft dit namelijk meermaals, waaronder tijdens de zitting van de Afdeling, zelf verklaard. De aangetroffen softdrugs kunnen daarom worden gezien als behorend tot de handelsvoorraad van de coffeeshop. Dat in de coffeeshop niet meer dan 500 gram voorhanden was en het grootste deel van de softdrugs dus niet in de coffeeshop zelf zijn aangetroffen, is daarom in dit geval niet relevant. Daarmee heeft [appellant] de in de exploitatievergunning uitdrukkelijk gedoogde handelsvoorraad van 500 gram ruimschoots overschreden. Zoals de rechtbank terecht heeft overwogen, is in de exploitatievergunning duidelijk omschreven dat bij overschrijding van de gedoogde hoeveelheid handelsvoorraad overgegaan zal worden tot het nemen van bestuursrechtelijke maatregelen. In dit geval is de overschrijding van de gedoogde handelsvoorraad zo groot, dat [appellant] had kunnen weten dat de aanwezigheid van de hoeveelheid softdrugs in zijn woning zou kunnen leiden tot intrekking van de exploitatievergunning. De Afdeling is dan ook van oordeel dat de burgmeester deugdelijk heeft gemotiveerd dat [appellant] niet meer voldoet aan de eis dat hij niet van enig slecht levensgedag mag zijn. Dat de burgemeester bij het verlenen van de exploitatievergunning niet als belemmering heeft gezien dat [appellant] in het verleden diverse malen is veroordeeld en transacties van het Openbaar Ministerie heeft aanvaard wegens het overtreden van de Opiumwet, maakt het voorgaande niet anders. De eerdere overtredingen zijn namelijk niet vergelijkbaar met de overtreding die op 2 april 2019 is geconstateerd, te weten 3 kilogram tegenover 59 kilogram, zodat van willekeur geen sprake is. De rechtbank is terecht tot dezelfde conclusie gekomen.
    Het betoog slaagt niet.
    Eigendomsrecht
    5.       Verder betoogt [appellant] dat de intrekking van de exploitatievergunning een schending oplevert van artikel 1 van het Eerste Protocol, bij het Verdrag tot bescherming van de rechten van de mens en de fundamentele vrijheden (hierna: het EVRM). Hij voert daartoe aan dat de  burgemeester onvoldoende heeft gemotiveerd waarom de intrekking van de horeca-exploitatievergunning het algemeen belang dient.
    5.1.    Zonder exploitatievergunning mag een coffeeshop niet worden geëxploiteerd. Het intrekken van die vergunning vanwege de eis over het levensgedrag, is daarom een inmenging in het eigendomsrecht als bedoeld in artikel 1 van het Eerste Protocol bij het EVRM. Een inmenging als deze kan in het algemeen belang gerechtvaardigd zijn, mits zij tevens bij de wet is voorzien en evenredig is aan het gestelde doel. De bevoegdheid van de burgemeester om een horeca-exploitatievergunning in te trekken als een leidinggevende niet meer voldoet aan de eis dat hij niet van slecht levensgedrag mag zijn, is bij wet voorzien, namelijk in de APV en de Drank- en Horecawet. Het vereiste heeft als doel het belang van de veiligheid, de openbare orde en het woon- en leefklimaat in de omgeving van het horecabedrijf te waarborgen. De Afdeling is van oordeel dat in dit geval het algemeen belang met het intrekken van de horeca-exploitatievergunning is gediend, omdat zoals is geconcludeerd onder 4.4, de burgemeester zich redelijkerwijs op het standpunt heeft kunnen stellen dat sprake is van slecht levensgedrag. De burgemeester heeft daarbij alleen feiten en omstandigheden die relevant zijn voor de exploitatie van het horecabedrijf betrokken. Ook ging het om niet geringe feiten en omstandigheden die te maken hebben met het levensgedrag. Naar het oordeel van de Afdeling zijn er geen omstandigheden die leiden tot het oordeel dat het intrekken van de horeca-exploitatievergunning onevenredig is aan de daarmee te dienen doelen, gelet op wat hierna onder 6.2 over de evenredigheid wordt overwogen. Dit betekent dat het intrekken van de horeca-exploitatievergunning niet in strijd is met artikel 1 van het Eerste Protocol bij het EVRM. Vergelijk de uitspraak van de Afdeling van 5 april 2017, ECLI:NL:RVS:2017:947. De rechtbank is terecht tot dezelfde conclusie gekomen.
    Het betoog slaagt niet.
    Evenredigheid
    6.       Tot slot klaagt [appellant] over het oordeel van de rechtbank dat de gevolgen van de intrekking niet onevenredig zijn in verhouding tot de daarmee te dienen doelen. Volgens [appellant] heeft de burgemeester onvoldoende rekening gehouden met de voor hem vergaande gevolgen van de intrekking van de exploitatievergunning. De intrekking heeft niet alleen financiële gevolgen, maar heeft ook impact op [appellant] zelf. [appellant] was twintig jaar oud toen hij begon met de coffeeshop en het runnen daarvan is zijn passie. Ook is het voor hem moeilijk om ander werk te krijgen.
    6.1.    Zoals is overwogen onder 4.2, is de bevoegdheid van de burgemeester om een vergunning in te trekken wanneer niet is voldaan aan de eis dat de leidinggevende niet van slecht levensgedrag mag zijn, een gebonden bevoegdheid. Zoals volgt uit de uitspraak van de grote kamer van het College van Beroep voor het bedrijfsleven (hierna: CBb) van 26 maart 2024, ECLI:NL:CBB:2024:190, toetst de bestuursrechter in zo’n geval het bestreden besluit rechtstreeks aan het evenredigheidsbeginsel. Verder volgt uit de uitspraak van het CBb dat bij een gebonden bevoegdheid op het niveau van het algemeen verbindende voorschrift al een belangenafweging in algemene zin heeft plaatsgevonden. De uitkomst daarvan is neergelegd in de voorwaarden voor de uitoefening van de bevoegdheid. Daarmee is in beginsel ook de evenredigheid van het besluit gegeven. Het te nemen besluit volgt uit het wel of niet vervuld zijn van de toepassingsvoorwaarden. Het bestuursorgaan hoeft daarbij geen belangenafweging te maken. Toch kunnen er bijzondere omstandigheden zijn, waardoor in een voorliggend geval toepassing van het algemeen verbindende voorschrift zozeer in strijd komt met het evenredigheidsbeginsel dat deze toepassing achterwege moet blijven. Dit betekent dat moet worden beoordeeld of er bijzondere omstandigheden zijn waardoor toepassing van het algemeen verbindende voorschrift in het voorliggende geval tot een onevenredige uitkomst zou leiden. Daarbij gaat het alleen nog om de evenwichtigheid. Een besluit is onevenwichtig als het in de gegeven omstandigheden voor een of meer belanghebbenden onredelijk bezwarend is.
    6.2.    De Afdeling is van oordeel dat de burgemeester, in het licht van wat onder 4.4 is overwogen, geen reden hoefde te zien om de dwingend voorgeschreven intrekking van de exploitatievergunning in het geval van [appellant] onevenredig te achten. De burgemeester heeft daarbij in dit geval een groter gewicht mogen toekennen aan het belang van het waarborgen van de veiligheid, de openbare orde en het woon- en leefklimaat in de omgeving van het horecabedrijf dan aan de financiële en subjectieve belangen van [appellant] bij het exploiteren van de coffeeshop. De omstandigheden die [appellant] noemt, zijn niet bijzonder, maar inherent aan het intrekken van een horeca-exploitatievergunning. De gevolgen die de intrekking heeft voor [appellant] zijn ook niet zodanig onevenredig, dat de intrekking van de vergunning achterwege behoorde te blijven. Er is geen sprake van bijzondere omstandigheden die maken dat het bestreden besluit voor [appellant] onredelijk bezwarend is. De rechtbank is terecht tot dezelfde conclusie gekomen.
    Het betoog slaagt niet.
    7.       De overige hogerberoepsgronden heeft [appellant] eveneens zonder succes naar voren gebracht.
    Conclusie
    8.       Het hoger beroep is ongegrond. De Afdeling bevestigt de uitspraak van de rechtbank.
    9.       De burgemeester hoeft geen proceskosten te vergoeden.
    Beslissing
    De Afdeling bestuursrechtspraak van de Raad van State:
    bevestigt de aangevallen uitspraak.
    Aldus vastgesteld door mr. C.J. Borman, voorzitter, en mr. J.M. Willems en mr. J.A.W. Huijben, leden, in tegenwoordigheid van mr. A.G.L. Soetens, griffier.
    w.g. Borman
    voorzitter
    w.g. Soetens
    griffier
    Uitgesproken in het openbaar op 21 januari 2026
    1072
     
    BIJLAGE
     
    Algemene Plaatselijke Verordening 2012
    Artikel 3:9 Weigeringsgronden
    De burgemeester weigert de vergunning indien:
    […]
    i. door de leidinggevende(n) en/of ondernemer(s) c.q. diegene(n) die de rechtspersoon rechtsgeldig vertegenwoordigt(/en) niet wordt voldaan aan de eisen die bij of krachtens artikel 8, eerste lid sub b en c van de Drank- en Horecawet worden gesteld;
    Artikel 3:12 Intrekkingsgronden
    1.       De burgemeester trekt de vergunning in, indien:
    […]
    c.       zich in de betrokken horeca-inrichting feiten of omstandigheden hebben voorgedaan die de ernstige vrees wettigen dat het van kracht blijven van de vergunning gevaar oplevert voor de openbare orde;
    d.       niet langer wordt voldaan aan de eisen, bedoeld in artikel 3:9 aanhef en onder i APV;
    […]
    Drank- en Horecawet
    Artikel 8
    1.       Leidinggevenden van het horecabedrijf en het slijtersbedrijf voldoen aan de volgende eisen:
    […]
    b.       zij zijn niet in enig opzicht van slecht levensgedrag;
    […]
    2.       Bij algemene maatregel van bestuur worden naast de in het eerste lid gestelde eisen andere eisen ten aanzien van het zedelijk gedrag van leidinggevenden gesteld en kan de in dat lid, onder b, gestelde eis nader worden omschreven.
    […]
    Protocol bij het Verdrag tot bescherming van de rechten van de mens en de fundamentele vrijheden, Parijs, 20-03-1952
    Artikel 1. Bescherming van eigendom
    Iedere natuurlijke of rechtspersoon heeft recht op het ongestoord genot van zijn eigendom. Aan niemand zal zijn eigendom worden ontnomen behalve in het algemeen belang en onder de voorwaarden voorzien in de wet en in de algemene beginselen van internationaal recht.
    De voorgaande bepalingen tasten echter op geen enkele wijze het recht aan, dat een Staat heeft om die wetten toe te passen, die hij noodzakelijk oordeelt om het gebruik van eigendom te reguleren in overeenstemming met het algemeen belang of om de betaling van belastingen of andere heffingen of boeten te verzekeren.