ECLI:NL:RVS:2025:3380, Raad van State, 23-07-2025, 202401693/1/A2
Raad van State — Uitspraak 
Datum: 2025-07-23 00:00:00.000000
Rechtsgebied: Bestuursrecht

Samenvatting: Bij besluit van 22 februari 2022 heeft de Belastingdienst/Toeslagen geweigerd aan [appellant] een compensatie toe te kennen voor de jaren 2008 tot en met 2011. [appellant] heeft op 22 februari 2021 verzocht om een herbeoordeling van zijn recht op kinderopvangtoeslag. Bij het besluit van 22 februari 2022 heeft de Dienst Toeslagen geweigerd een compensatie voor de jaren 2008 tot en met 2011 toe te kennen. Volgens de Dienst Toeslagen is niet gebleken dat hij in het geval van [appellant] de regels voor het toekennen van kinderopvangtoeslag te streng heeft toegepast. De Dienst Toeslagen heeft zich daarnaast, onder overneming van het advies van de Commissie van Wijzen, op het standpunt gesteld dat er geen fouten zijn gemaakt, wat betekent dat geen sprake is van institutioneel vooringenomen handelen. De Dienst Toeslagen is in het besluit van 9 mei 2023 bij deze weigering gebleven. De Dienst Toeslagen heeft zich in dat besluit, onder verwijzing naar het advies van de bezwaarschriftenadviescommissie, op het standpunt gesteld dat er geen sprake is van institutioneel vooringenomen handelen dan wel hardheid van het systeem.

202401693/1/A2.
    Datum uitspraak: 23 juli 2025
    AFDELING
    BESTUURSRECHTSPRAAK
    Uitspraak op het hoger beroep van:
    [appellant], wonend in [woonplaats],
    appellant,
    tegen de uitspraak van de rechtbank Midden­-Nederland van 7 maart 2024 in zaak nr. 23/2765 in het geding tussen:
    [appellant]
    en
    Belastingdienst/Toeslagen (lees: de Dienst Toeslagen).
    Procesverloop
    Bij besluit van 22 februari 2022 heeft de Belastingdienst/Toeslagen geweigerd aan [appellant] een compensatie toe te kennen voor de jaren 2008 tot en met 2011.
    Bij besluit van 9 mei 2023 heeft de Dienst Toeslagen het door [appellant] daartegen gemaakte bezwaar ongegrond verklaard.
    Bij uitspraak van 7 maart 2024 heeft de rechtbank het door [appellant] daartegen ingestelde beroep ongegrond verklaard.
    Tegen deze uitspraak heeft [appellant] hoger beroep ingesteld.
    De Dienst Toeslagen heeft een schriftelijke uiteenzetting gegeven.
    [appellant] heeft een nader stuk ingediend.
    De Afdeling heeft de zaak ter zitting behandeld op 13 mei 2025, waar [appellant] en de Dienst Toeslagen, vertegenwoordigd door [gemachtigden], zijn verschenen.
    Overwegingen
    1.       Onder de Dienst Toeslagen wordt hierna ook verstaan: diens rechtsvoorganger de Belastingdienst/Toeslagen.
    Inleiding
    2.       [appellant] heeft op 22 februari 2021 verzocht om een herbeoordeling van zijn recht op kinderopvangtoeslag. Bij het besluit van 22 februari 2022 heeft de Dienst Toeslagen geweigerd een compensatie voor de jaren 2008 tot en met 2011 toe te kennen. Volgens de Dienst Toeslagen is niet gebleken dat hij in het geval van [appellant] de regels voor het toekennen van kinderopvangtoeslag te streng heeft toegepast. De Dienst Toeslagen heeft zich daarnaast, onder overneming van het advies van de Commissie van Wijzen, op het standpunt gesteld dat er geen fouten zijn gemaakt, wat betekent dat geen sprake is van institutioneel vooringenomen handelen.
    3.       De Dienst Toeslagen is in het besluit van 9 mei 2023 bij deze weigering gebleven. De Dienst Toeslagen heeft zich in dat besluit, onder verwijzing naar het advies van de bezwaarschriftenadviescommissie, op het standpunt gesteld dat er geen sprake is van institutioneel vooringenomen handelen dan wel hardheid van het systeem. Of de Dienst Toeslagen destijds bij de definitieve vaststellingen van de kinderopvangtoeslag van [appellant] van de juiste inkomensgegevens is uitgegaan maakt geen onderdeel uit van de herbeoordeling in het kader van de herstelregelingen. Daarnaast was er over de jaren 2008 tot en met 2010 geen sprake van een lagere vaststelling of een terugvordering en hebben de wijzigingen in 2011 plaatsgevonden op basis van door [appellant] verstrekte informatie. Dat het voorschot in 2011 lager was dan in eerdere jaren kwam doordat vanwege een bezuiniging de percentages voor kinderopvangtoeslag in de Toeslagtabel van 2011 neerwaarts waren bijgesteld. Verder bleek nadat [appellant] aanvullende gegevens had verstrekt dat hij alleen voor de eerste twee maanden van 2011 kinderopvangtoeslag had afgenomen. Hij heeft voor deze periode uiteindelijk een nabetaling en geen terugvordering ontvangen.   
    De Dienst Toeslagen heeft zich verder op het standpunt gesteld dat geen aanleiding bestaat voor toepassing van de hardheidsclausule van artikel 2.9 van de Wet hersteloperatie toeslagen (hierna: de Wht), omdat geen sprake is van een schrijnende situatie maar van reguliere aanpassingen van de kinderopvangtoeslag.
    Hoger beroep
    Compensatie
    4.       [appellant] heeft ter zitting het hoger beroep, voor zover dat betrekking heeft op de compensatie voor het jaar 2008, ingetrokken.
    5.       [appellant] betoogt dat de rechtbank ten onrechte heeft geoordeeld dat geen sprake is van vooringenomenheid of hardheid. Hij voert daartoe aan dat hij in 2011 telefonisch heeft doorgegeven dat de Dienst Toeslagen de berekening van het voorschot kinderopvangtoeslag op een te hoog toetsingsinkomen heeft gebaseerd, maar dat de Dienst Toeslagen dit niet op de juiste wijze heeft verwerkt. Hij heeft er daarbij op gewezen dat ook het voorschot voor de jaren 2009 en 2010 op basis van een te hoog toetsingskomen is berekend. Het toetsingsinkomen verschilt ieder jaar van de voorlopige aanslag inkomstenbelasting die door de inspecteur van de Belastingdienst steeds aan het begin van het betreffende jaar is vastgesteld. Omdat daardoor het bedrag van het verleende voorschot steeds te laag was, heeft hij de kinderopvangtoeslag noodgedwongen per 1 april 2011 stopgezet. De kinderopvangtoeslag over 2011 is eerst in 2013 hoger vastgesteld, waardoor pas drie jaar nadien een nabetaling heeft plaatsgevonden. In de tussentijd was sprake van een schrijnende financiële situatie. Ook is volgens [appellant] het voorschot kinderopvangtoeslag over 2011 ten onrechte tweemaal teruggevorderd, eerst in juni 2011 en nogmaals op 25 januari 2013. [appellant] wijst er verder op dat hij tussen 2011 en 2019 € 14.400,00 aan kinderopvangtoeslag, kindgebonden budget en zorgtoeslag is misgelopen, waardoor hij in onherstelbare financiële problemen is gekomen. Hij en zijn gezin leefden in armoede en hadden schulden en stress, waardoor hij ongeneeslijk ziek is geworden. Hij doet in dit verband een beroep op de hardheidsclausule van artikel 2.9 van de Wht.
    5.1.    Op grond van artikel 2.1, eerste lid, aanhef en onder a, van de Wht kent de Dienst Toeslagen een compensatie toe aan een aanvrager van een kinderopvangtoeslag die schade heeft geleden doordat bij de uitvoering van de kinderopvangtoeslag sprake is geweest van institutionele vooringenomenheid van de Dienst Toeslagen.   
    Op grond van artikel 2.1, eerste lid, aanhef en onder b, van de Wht kent de Dienst Toeslagen ook een compensatie toe aan een aanvrager van een kinderopvangtoeslag die schade heeft geleden doordat de toepassing van de Algemene wet inkomensafhankelijke regelingen (hierna: de Awir), de Wet kinderopvang of de op die wetten berustende bepalingen bij de uitvoering van de kinderopvangtoeslag heeft geleid tot onbillijkheden van overwegende aard die voortkomen uit de hardheid van de toepassing die voor 23 oktober 2019 werd gegeven aan het wettelijk systeem. In het vierde lid van artikel 2.1 van de Wht is bepaald dat geen compensatie wordt toegekend als over een berekeningsjaar minder dan € 1.500,00 aan kinderopvangtoeslag is teruggevorderd of het recht op kinderopvangtoeslag met minder dan € 1.500,00 is verlaagd.
    In de totstandkomingsgeschiedenis van artikel 2.1 van de Wht (Kamerstukken II 2021/22, 36 151, nr. 3 (herdruk), blz. 70-71) is een niet-limitatieve opsomming van kenmerken genoemd die tot het oordeel kunnen leiden dat sprake is van institutionele vooringenomenheid of hardheid van het wettelijk systeem.
    5.2.    Zoals hiervoor is overwogen, is in 2.1, vierde lid, van de Wht bepaald dat geen compensatie wordt toegekend voor schade die is geleden door de hardheid van de toepassing die aan het wettelijk systeem werd gegeven, als over een berekeningsjaar minder dan € 1.500,00 aan kinderopvangtoeslag is teruggevorderd of het recht op kinderopvangtoeslag met minder dan € 1.500,00 is verlaagd. [appellant] heeft ter zitting aangevoerd dat over 2011 het recht op kinderopvangtoeslag met meer dan € 1.500,00 is verlaagd en heeft daarbij het verschil tussen het bedrag van de voorschotbeschikking van 4 december 2010 en het besluit over de definitieve vaststelling van 26 november 2013 tot uitgangspunt genomen. De Dienst Toeslagen heeft zich op het standpunt gesteld dat over 2011 geen terugvordering of lagere vaststelling heeft plaatsgevonden, maar het recht op kinderopvangtoeslag over dat jaar juist € 393,00 hoger is vastgesteld ten opzichte van het herziene voorschot van 10 juni 2011.
    5.3.    De Afdeling stelt vast dat de Dienst Toeslagen bij besluit van 4 december 2010 aan [appellant] een voorschot kinderopvangtoeslag voor het jaar 2011 heeft verleend van € 4.046,88. Bij besluit van 10 juni 2011 heeft de Dienst Toeslagen, naar aanleiding van de stopzetting van de kinderopvangtoeslag door [appellant] per 1 april 2011, het voorschot herzien naar € 1.011,72. De Dienst Toeslagen heeft de ten onrechte ontvangen voorschotten teruggevorderd. Dit betrof een bedrag van minder dan € 1.500,00. Bij besluit van 25 januari 2013 heeft de Dienst Toeslagen het voorschot herzien naar nihil, omdat [appellant] niet heeft gereageerd op herhaaldelijke verzoeken om informatie. Deze herziening van het voorschot heeft niet tot een terugvordering geleid. Bij besluit van 26 november 2013 is de kinderopvangtoeslag van [appellant] over 2011 vastgesteld op € 1.405,00.
    5.4.    De Afdeling overweegt, gelet op het voorgaande, dat [appellant] niet wordt gevolgd in het oordeel dat het voorschot tweemaal is teruggevorderd. Er bestaat evenmin grond voor het oordeel dat over het jaar 2011 het recht van [appellant] op kinderopvangtoeslag met meer dan € 1.500,00 is verlaagd. Het recht op kinderopvangtoeslag wordt na afloop van het berekeningsjaar berekend en definitief vastgesteld. Het recht van [appellant] op kinderopvangtoeslag over 2011 is definitief vastgesteld bij het besluit van 26 november 2013. Deze definitieve vaststelling is niet herzien. Er is dus geen sprake van een verlaging van het recht op kinderopvangtoeslag.
    5.5.    Gelet op het voorgaande heeft de Dienst Toeslagen zich terecht op het standpunt gesteld dat [appellant] geen recht heeft op compensatie op grond van de hardheid van de toepassing die aan het wettelijk systeem werd gegeven.
    Het betoog faalt in zoverre.
    5.6.    Voor zover [appellant] een beroep doet op de compensatieregeling op grond van institutionele vooringenomenheid wordt als gevolg overwogen.
    5.7.    De Afdeling is van oordeel dat een afwijking tussen het daadwerkelijke over een berekeningsjaar vastgestelde toetsingsinkomen en het geschatte inkomen op basis waarvan het voorschot is berekend in het toeslagjaar, zonder bijkomende omstandigheden niet tot het oordeel leidt dat sprake is van institutionele vooringenomenheid van de Dienst Toeslagen. In dit geval is niet gebleken van dergelijke omstandigheden. Bij een schatting van het jaarinkomen van de aanvrager, op basis waarvan de hoogte van het voorschot kinderopvangtoeslag wordt berekend, wordt in beginsel uitgegaan van de door de aanvrager overgelegde gegevens. De aanvrager is ook degene die verantwoordelijk is voor de juistheid van de gegevens over het inkomen. Op hem rust op grond van artikel 17, eerste lid, van de Awir, de verplichting om een wijziging van het geschatte inkomen zelf aan de Dienst Toeslagen te verstrekken. Ter zitting is door de Dienst Toeslagen toegelicht dat voor de berekening van het voorschot voor de jaren 2010 en 2011 een indexering op de door [appellant] doorgegeven inkomensgegevens is toegepast. Het lag op de weg van [appellant] om aan te geven dat het gehanteerde toetsingsinkomen onjuist was. Uit de zich in het dossier bevindende stukken is niet gebleken dat [appellant] dat voor het jaar 2011 heeft gedaan. Voor zover [appellant] stelt dat hij telefonisch een wijziging van het toetsingsinkomen heeft doorgegeven, wordt overwogen dat uit artikel 5 van de Uitvoeringsregeling Awir volgt dat dit schriftelijk dan wel elektronisch moet worden gedaan. De Dienst Toeslagen hoefde daarnaast niet de gegevens van de voorlopige aanslag inkomstenbelasting, die steeds aan het begin van het toeslagjaar werd vastgesteld, aan de berekening van het voorschot ten grondslag te leggen. Die voorlopige aanslag inkomstenbelasting betreft een ander berekeningsjaar en wordt vastgesteld door een ander bestuursorgaan.
    5.8.    In artikel 19, eerste lid, van de Awir is een termijn neergelegd van negen maanden nadat de aanslag inkomstenbelasting is vastgesteld waarbinnen de Dienst Toeslagen een toeslag moet vaststellen. Niet in geschil is dat de Dienst Toeslagen de kinderopvangtoeslag van [appellant] over 2011 na afloop van deze termijn heeft vastgesteld. De overschrijding van de termijn voor het vaststellen van de toeslag maakt op zichzelf niet dat de Dienst Toeslagen vooringenomen heeft gehandeld. Deze termijn is bovendien een termijn van orde (zie onder meer de uitspraak van de Afdeling van 22 november 2017, ECLI:NL:RVS:2017:3204).
    5.9.    Voor zover [appellant] aanvoert dat hij tussen 2011 en 2019 € 14.400,00 aan kinderopvangtoeslag, kindgebonden budget en zorgtoeslag is misgelopen kan dit niet tot een ander oordeel leiden, omdat dit gaat over berekeningsjaren en deels ook over toeslagen waarop het besluit van 9 mei 2023 geen betrekking heeft. [appellant] heeft in zijn verzoek van 22 februari 2021 ook niet om een herbeoordeling voor deze berekeningsjaren verzocht. Het in dit verband gedane beroep op de hardheidsclausule van artikel 2.9 van de Wht kan alleen al hierom niet slagen.
    5.10.  Het betoog faalt in zoverre eveneens.
    Op de zaak betrekking hebbende stukken
    6.       [appellant] betoogt dat de Dienst Toeslagen niet alle op de zaak betrekking hebbende stukken aan de rechtbank heeft gezonden. Hij voert daartoe aan dat de Dienst Toeslagen ten onrechte heeft nagelaten de stukken van de inspecteur van de Belastingdienst [naam], waaruit de vertegenwoordiger van de Dienst Toeslagen op de zitting bij de rechtbank heeft voorgelezen, aan de rechtbank te zenden.
    6.1.    Tot de op de zaak betrekking hebbende stukken behoren ten minste die stukken waarop het bestuursorgaan zijn besluit heeft doen steunen, adviezen die zijn uitgebracht met het oog op het genomen besluit, onderzoeksrapporten, verslagen van hoorzittingen en oplegnotities. Stukken waarover het bestuursorgaan de beschikking heeft in verband met de besluitvorming, maar waarop het besluit niet rechtstreeks steunt, hebben op de zaak betrekking als deze stukken gelet op de omvang van het geschil relevant kunnen zijn voor de beoordeling van het besluit.
    6.2.    Tussen partijen is niet in geschil dat de stukken van inspecteur [naam], waarnaar [appellant] heeft verwezen, gaan over aanslagen inkomstenbelasting. Deze stukken zijn niet aan de besluitvorming van de Dienst Toeslagen over de compensatie voor de jaren 2008 tot en met 2011 ten grondslag gelegd. Ook is niet gebleken dat deze stukken relevant kunnen zijn voor de beoordeling van het besluit van 9 mei 2023. Deze behoren daarom niet tot de op de zaak betrekking hebbende stukken. De rechtbank heeft dan ook terecht geen aanleiding gezien om deze stukken bij de Dienst Toeslagen op te vragen.
    6.3.    Het betoog faalt.
    Conclusie
    7.       Het hoger beroep is ongegrond. De Afdeling bevestigt de uitspraak van de rechtbank.
    8.       De Dienst Toeslagen hoeft geen proceskosten te vergoeden
    Beslissing
    De Afdeling bestuursrechtspraak van de Raad van State:
    bevestigt de aangevallen uitspraak.
    Aldus vastgesteld door mr. W. den Ouden, voorzitter, en mr. J.C.A. de Poorter en mr. M. den Heyer, leden, in tegenwoordigheid van mr. H.A. Komduur, griffier
    De voorzitter is verhinderd de uitspraak te ondertekenen
    w.g. Komduur
    griffier
    Uitgesproken in het openbaar op 23 juli 2025
    809