ECLI:NL:RVS:2025:5740, Raad van State, 26-11-2025, 202207124/1/R4
Raad van State — Uitspraak 
Datum: 2025-11-26 00:00:00.000000
Rechtsgebied: Bestuursrecht; Omgevingsrecht

Samenvatting: Bij besluit van 25 oktober 2022 heeft het college van burgemeester en wethouders van Schagen aan een rechtsvoorganger van NRG PALLAS B.V. een omgevingsvergunning verleend voor de bouw van een nucleaire reactor en bijbehorende bouwwerken aan de Westerduinweg 3 in Petten, gemeente Schagen. NRG PALLAS wil een multifunctionele nucleaire reactor realiseren op het terrein van de bestaande Onderzoekslocatie Petten voor de productie van medische isotopen, industriële isotopen en het uitvoeren van nucleair technologisch onderzoek. De Pallas-reactor dient ter vervanging van de huidige Hoge Flux Reactor in Petten, die in 2025 65 jaar operationeel is en tegen het einde van zijn economische levensduur loopt. De raad van de gemeente Schagen heeft op 15 december 2020 de gemeentelijke coördinatieregeling als bedoeld in artikel 3.30 van de Wet ruimtelijke ordening van toepassing verklaard op onder meer omgevingsvergunningen voor de Pallas-reactor. Het besluit van 25 oktober 2022 betreft een omgevingsvergunning als bedoeld in artikel 2.1, eerste lid, aanhef en onder a, van de Wabo.

202207124/1/R4.
    Datum uitspraak: 26 november 2025
    AFDELING
    BESTUURSRECHTSPRAAK
    Tussenuitspraak met toepassing van artikel 8:51d van de Algemene wet bestuursrecht (hierna: de Awb) in het geding tussen:
    Het Zijper Landschap, gevestigd in Schagen, Stichting Duinbehoud, gevestigd in Leiden, en Pettemerduinen kernreactor vrij!, gevestigd in Schagen, (hierna: Het Zijper Landschap en andere),
    appellanten,
    en
    het college van burgemeester en wethouders van Schagen,
    verweerder.
    Procesverloop
    Bij besluit van 25 oktober 2022 heeft het college aan een rechtsvoorganger van NRG PALLAS B.V. een omgevingsvergunning verleend voor de bouw van een nucleaire reactor en bijbehorende bouwwerken aan de Westerduinweg 3 in Petten, gemeente Schagen.
    Tegen dit besluit hebben Het Zijper Landschap en andere beroep ingesteld.
    Het college heeft een verweerschrift ingediend.
    Het Zijper Landschap en andere en het college hebben nadere stukken ingediend.
    De Afdeling heeft de zaak op zitting behandeld op 10 september 2025. Namens Het Zijper Landschap en andere zijn daar verschenen mr. J.E. Dijk, advocaat in Haarlem, [gemachtigde A], J.[gemachtigde B], [gemachtigde C] en - via een videoverbinding – [gemachtigde D] en [gemachtigde E]. Namens het college zijn verschenen G. Lukken en J.W. de Lange. Namens NRG PALLAS zijn verschenen mr. J.C. van Oosten, mr. M.C. Pakkert en mr. A. Span, allen advocaat in Amsterdam.
    Overwegingen
    Overgangsrecht inwerkingtreding Omgevingswet
    1.       Op 1 januari 2024 zijn de Omgevingswet en de Invoeringswet Omgevingswet in werking getreden. Als een aanvraag om een omgevingsvergunning is ingediend vóór het tijdstip van inwerkingtreding van de Omgevingswet, dan blijft op grond van artikel 4.3, aanhef en onder a, van de Invoeringswet Omgevingswet het recht zoals dat gold onmiddellijk vóór dat tijdstip van toepassing tot het besluit op die aanvraag onherroepelijk wordt, met uitzondering van artikel 3.9, derde lid, eerste zin, van de Wet algemene bepalingen omgevingsrecht (hierna: de Wabo).
    De aanvraag om een omgevingsvergunning is ingediend op 31 maart 2022. Dat betekent dat in dit geval de Wabo, zoals die gold vóór 1 januari 2024, van toepassing blijft.
    Inleiding
    2.       NRG PALLAS wil een multifunctionele nucleaire reactor (hierna: de Pallas-reactor) realiseren op het terrein van de bestaande Onderzoekslocatie Petten voor de productie van medische isotopen, industriële isotopen en het uitvoeren van nucleair technologisch onderzoek. De Pallas-reactor dient ter vervanging van de huidige Hoge Flux Reactor in Petten, die in 2025 65 jaar operationeel is en tegen het einde van zijn economische levensduur loopt.
    De raad van de gemeente Schagen heeft op 15 december 2020 de gemeentelijke coördinatieregeling als bedoeld in artikel 3.30 van de Wet ruimtelijke ordening van toepassing verklaard op onder meer omgevingsvergunningen voor de Pallas-reactor. Het besluit van 25 oktober 2022 betreft een omgevingsvergunning als bedoeld in artikel 2.1, eerste lid, aanhef en onder a, van de Wabo.
    Het Zijper Landschap en andere hebben beroep ingesteld tegen het besluit van 25 oktober 2022 vanwege door hen gevreesde gevolgen van de Pallas-reactor voor natuur-, milieu- en landschappelijke waarden in de omgeving.
    Wettelijk kader
    3.       Het relevante wettelijk kader is opgenomen in de bijlage bij deze uitspraak. De bijlage maakt deel uit van deze uitspraak.
    Bespreking beroepsgronden
    4.       Op de zitting hebben Het Zijper Landschap en andere de gronden dat zij ten onrechte niet zijn gehoord over hun zienswijzen en dat de zienswijzen bij de beantwoording daarvan ten onrechte zijn samengevoegd en de gronden over nut en noodzaak, alternatieven en financiering van de Pallas-reactor, ingetrokken.
    5.       Het Zijper Landschap en andere voeren aan dat het college niet heeft gemotiveerd dat de stikstofdepositie op Natura 2000-gebieden vanwege de realisatie van de Pallas-reactor voldoet aan artikel 23.3.1 van de regels van het bestemmingsplan "PALLAS-plot". Dat op 5 januari 2022 een vergunning op grond van de Wet natuurbescherming is verleend voor de Pallas-reactor, laat volgens hen onverlet dat de aanvraag om een omgevingsvergunning voor het bouwen van de Pallas-reactor getoetst had moeten worden aan artikel 23.3.1.
    5.1.    Ingevolge artikel 2.10, eerste lid, aanhef en onder c, van de Wabo wordt, voor zover de aanvraag betrekking heeft op een activiteit als bedoeld in artikel 2.1, eerste lid, onder a, de omgevingsvergunning geweigerd indien de activiteit in strijd is met het bestemmingsplan.
    Ingevolge artikel 23.3.1 van de regels van het bestemmingsplan "PALLAS-plot" mogen het gebruik van en bouwwerkzaamheden op in dit artikel genoemde gronden (gelegen binnen een drietal bestemmingen in dit bestemmingsplan en een bestemming in het aangrenzende bestemmingsplan "Partiële herziening PALLAS-reactor, 2021") gezamenlijk niet meer toename van stikstofdepositie op een Natura 2000-gebied veroorzaken dan de depositietoenames genoemd in Bijlage 3 van de regels.
    Niet in geschil is dat het bouwplan waarvoor de omgevingsvergunning is verleend onder meer is voorzien op gronden waarop artikel 23.3.1 van toepassing is.
    5.2.    Het college heeft pas op de zitting gereageerd op het betoog over artikel 23.3.1. Volgens het college volgt uit (de passende beoordeling bij) het ter voorbereiding van het bestemmingsplan "PALLAS-plot" gemaakte plan-MER dat wordt voldaan aan dat artikel. Dat is zo, omdat toen is uitgegaan van de maximaal mogelijke deposities van stikstof en die deposities de depositiewaarden in Bijlage 3 niet overschrijden. Deze enkele stelling is niet voldoende om te kunnen beoordelen of de omgevingsvergunning in overeenstemming is met artikel 23.3.1. Doordat het college pas op de zitting met deze stelling is gekomen, ontbrak ook de mogelijkheid voor Het Zijper Landschap en andere om daarop te reageren.
    Gelet op het vorenstaande heeft het college niet deugdelijk gemotiveerd dat de omgevingsvergunning in overeenstemming is met artikel 23.3.1.
    Het betoog slaagt.
    6.       Het Zijper Landschap en andere voeren aan dat zij de verleende omgevingsvergunning niet hebben kunnen controleren op brandveiligheid, omdat een groot deel van de bij de aanvraag behorende gegevens niet ter inzage heeft gelegen. Die inzage is temeer van belang, omdat bij een nucleaire reactor volgens hen zware eisen aan de brandveiligheid gesteld moeten worden gelet op de grote gevolgen die een brand kan hebben. Ter onderbouwing van dit betoog hebben zij verwezen naar een in hun opdracht opgestelde notitie ‘Beoordeling Brandveiligheid Pallas’ van Olthof Advies en Beheer van 25 juli 2025.
    6.1.    Op grond van artikel 2.10, eerste lid, aanhef en onder a, van de Wabo moet het bevoegd gezag een aanvraag om een omgevingsvergunning als bedoeld in artikel 2.1, eerste lid, onder a, toetsen aan de voorschriften van het Bouwbesluit 2012. Daarin zijn onder meer eisen gesteld aan de brandveiligheid van bouwwerken. Het college heeft deze toets blijkens het besluit van 25 oktober 2022 uitgevoerd en geconcludeerd dat de aanvraag en de daarbij verstrekte gegevens aannemelijk maken dat wordt voldaan aan het Bouwbesluit 2012. Een groot deel van die gegevens heeft het college met toepassing van artikel 3:11, tweede lid, van de Awb, in samenhang met artikel 5.1, eerste lid, aanhef en onder b, van de Wet open overheid, niet ter inzage gelegd in verband met de veiligheid van de Staat.
    6.2.    De Afdeling stelt voorop dat het in deze procedure, gelet op het dwingende wettelijke toetsingskader van artikel 2.10, eerste lid, van de Wabo, alleen maar kan gaan om de vraag of wordt voldaan aan de brandveiligheidsvoorschriften uit het Bouwbesluit 2012. Anders dan waarvan in de notitie van 25 juli 2025 wordt uitgegaan, is er in deze procedure geen ruimte voor een verdergaande beoordeling van de brandveiligheid en bestond er in zoverre voor het college dus ook geen verplichting om meer gegevens over de brandveiligheid ter inzage te leggen dan het heeft gedaan. Dit betekent natuurlijk niet dat voor de Pallas-reactor alleen de brandveiligheidsvoorschriften uit het Bouwbesluit 2012 zouden gelden. Voor de oprichting van de Pallas-reactor is ook een vergunning op grond van de Kernenergiewet verleend, waarbij de brandveiligheid is beoordeeld en waaraan brandveiligheidsvoorschriften zijn verbonden. Die vergunning vormt echter geen onderwerp van deze procedure.
    Voor zover het betoog van Het Zijper Landschap en andere dat onvoldoende gegevens ter inzage hebben gelegen om de omgevingsvergunning te kunnen controleren op brandveiligheid wel te herleiden is tot het Bouwbesluit 2012, gaat het hen blijkens het verhandelde op de zitting om het ontbreken van gegevens over de aanwezige brandcompartimentering en brandveiligheidsinstallaties (zoals sprinklerinstallaties). De Afdeling acht aannemelijk dat, zoals het college heeft toegelicht, het verstrekken van die gegevens niet mogelijk is zonder ook inzage te geven in de plattegronden en vluchtroutes van de gebouwen van de Pallas-reactor. Naar het oordeel van de Afdeling heeft het college zich terecht op het standpunt gesteld dat openbaarmaking van die gegevens de veiligheid van de Staat zou kunnen schaden en heeft het college daarom terecht afgezien van het ter inzage leggen daarvan. Ook in zoverre kan het betoog niet leiden tot het oordeel dat het college in strijd met artikel 3:11 van de Awb onvoldoende gegevens ter inzage heeft gelegd.
    Het betoog slaagt niet.
    Conclusie
    7.       De Afdeling ziet in het belang van een spoedige beëindiging van het geschil aanleiding om het college op de voet van artikel 8:51d van de Awb op te dragen om het in overweging 5.2 geconstateerde gebrek te herstellen. Dit kan het college doen door alsnog met een actuele en inzichtelijke stikstofberekening te motiveren dat verlening van de omgevingsvergunning in overeenstemming is met artikel 23.3.1 van de regels van het bestemmingsplan "PALLAS-plot". Op de zitting heeft het college desgevraagd aangegeven daarvoor vier maanden nodig te hebben. De Afdeling zal die termijn aan de opdracht verbinden.
    8.       In de einduitspraak wordt beslist over vergoeding van de proceskosten en het betaalde griffierecht en ook over het verzoek om schadevergoeding wegens overschrijding van de redelijke termijn.
    Beslissing
    De Afdeling bestuursrechtspraak van de Raad van State:
    draagt het college van burgemeester en wethouders van Schagen op om binnen vier maanden na de verzending van deze tussenuitspraak het in rechtsoverweging 5.2 geconstateerde gebrek op de in rechtsoverweging 7 beschreven wijze te herstellen en de Afdeling en de andere partijen de uitkomst mee te delen.
    Aldus vastgesteld door mr. E.A. Minderhoud, voorzitter,
    en mr. B. Meijer en mr. J. Gundelach, leden,
    in tegenwoordigheid van mr. M.P.J.M. van Grinsven, griffier.
    w.g. Minderhoud
    voorzitter
    w.g. Van Grinsven
    griffier
    Uitgesproken in het openbaar op 26 november 2025
    462
     
    Bijlage
     
    Algemene wet bestuursrecht
    Artikel 3:11
    1. Het bestuursorgaan legt het ontwerp van het te nemen besluit, met de daarop betrekking hebbende stukken die redelijkerwijs nodig zijn voor een beoordeling van het ontwerp, ter inzage, met uitzondering van stukken waarvoor bij wettelijk voorschrift mededeling op de in artikel 12 van de Bekendmakingswet bepaalde wijze is voorgeschreven.
    2. Artikel 5.1 van de Wet open overheid is van overeenkomstige toepassing. Indien op grond daarvan bepaalde stukken niet ter inzage worden gelegd, wordt daarvan mededeling gedaan.
    […]
    Wet open overheid
    Artikel 5.1
    1. Het openbaar maken van informatie ingevolge deze wet blijft achterwege voor zover dit:
    […]
    b. de veiligheid van de Staat zou kunnen schaden;
    […]
    Wet algemene bepalingen omgevingsrecht
    Artikel 2.10
    1. Voor zover de aanvraag betrekking heeft op een activiteit als bedoeld in artikel 2.1, eerste lid, onder a, wordt de omgevingsvergunning geweigerd indien:
    a. de aanvraag en de daarbij verstrekte gegevens en bescheiden het naar het oordeel van het bevoegd gezag niet aannemelijk maken dat het bouwen van een bouwwerk waarop de aanvraag betrekking heeft, voldoet aan de voorschriften die zijn gesteld bij of krachtens een algemene maatregel van bestuur als bedoeld in artikel 2 of 120 van de Woningwet;
    [...]
    c. de activiteit in strijd is met het bestemmingsplan, de beheersverordening of het exploitatieplan, of de regels die zijn gesteld krachtens artikel 4.1, derde lid, of 4.3, derde lid, van de Wet ruimtelijke ordening, tenzij de activiteit niet in strijd is met een omgevingsvergunning die is verleend met toepassing van artikel 2.12;
    [...]
    Bestemmingsplan "PALLAS-plot"
    Artikel 23.3.1 Stikstofdepositie
    Tot een gebruik in strijd met dit bestemmingsplan wordt begrepen het gebruiken of laten gebruiken van, en het verrichten van bouwwerkzaamheden op gronden met de bestemming 'Bedrijventerrein - Bijzonder bedrijventerrein', 'Bedrijventerrein - Bijzonder bedrijventerrein filterstation' en 'Specifieke vorm van bedrijventerrein - tijdelijk bouwterrein', indien dat gebruik of die werkzaamheden gezamenlijk met het gebruik van of bouwwerkzaamheden op gronden met de bestemming 'Bedrijventerrein - Bijzonder bedrijventerrein' opgenomen in het aangrenzende bestemmingsplan 'Partiële herziening PALLAS-reactor 2021', met IMRO NL.IMRO.0441.BPBGZPALLASHERZ-VA01, leiden tot een toename van stikstofdepositie op voor stikstof gevoelige habitats in een Natura 2000-gebied met meer dan:
    a.       de depositietoename die opgenomen is in tabel 1, zoals die is opgenomen in Bijlage 3 van deze regels, gedurende de bouwfase;
    b.       de depositietoename die opgenomen is in tabel 2, zoals die is opgenomen in Bijlage 3 van deze regels, vanaf het moment na de bouwfase.