ECLI:NL:RVS:2025:2845, Raad van State, 25-06-2025, 202303044/1/A2
Raad van State — Uitspraak 
Datum: 2025-06-25 00:00:00.000000
Rechtsgebied: Bestuursrecht

Samenvatting: Bij besluit van 15 december 2020 heeft het college van burgemeester en wethouders van Midden-Groningen de aanvraag van Van der Valk en Vlamovensteenfabriek om een tegemoetkoming in planschade afgewezen. Aan de Burgemeester Omtaweg 4 in Zuidbroek is een hotelcomplex van Van der Valk gevestigd. Dit hotel is in eigendom van en wordt beheerd door Hotel Zuidbroek B.V., waarvan Zuidbroek Beheer B.V. de enig aandeelhouder is. De naastgelegen gronden zijn in eigendom van Vlamovensteenfabriek B.V., waarvan Van der Valk International B.V. de enig aandeelhouder is. Van der Valk en Vlamovensteenfabriek hebben het college op 4 maart 2020 gezamenlijk verzocht om tegemoetkoming in de planschade die zij stellen te hebben geleden door de inwerkingtreding van het nieuwe bestemmingsplan. De gronden rondom de Burgemeester Omtaweg 4 vielen voorheen onder het bestemmingsplan ‘Motelcomplex Van der Valk’.

202303044/1/A2.
    Datum uitspraak: 25 juni 2025
    AFDELING
    BESTUURSRECHTSPRAAK
    Uitspraak op de hoger beroepen van:
    1.       Vlamovensteenfabriek Renkum B.V. (hierna: Vlamovensteenfabriek), gevestigd in Best;
    2.       het college van burgemeester en wethouders van Midden-Groningen (hierna: het college)
    appellanten,
    tegen de uitspraak van de rechtbank Noord­Nederland van 6 april 2023 in zaak nr. 21/2248 in het geding tussen:
    1.       Van der Valk International B.V., gevestigd in Tiel;
    2.       Hotel Van der Valk Zuidbroek B.V., gevestigd in Zuidbroek, gemeente Midden-Groningen;
    3.       Hotel Van der Valk Zuidbroek Holding B.V., gevestigd in Zuidbroek, gemeente Midden-Groningen;
    hierna tezamen en in enkelvoud ook aangeduid als: Van der Valk
    4.       Vlamovensteenfabriek
    en
    het college.
    Procesverloop
    Bij besluit van 15 december 2020 heeft het college de aanvraag van Van der Valk en Vlamovensteenfabriek om een tegemoetkoming in planschade afgewezen.
    Bij besluit van 10 juni 2021 heeft het college het door Van der Valk en Vlamovensteenfabriek daartegen gemaakte bezwaar ongegrond verklaard.
    Bij uitspraak van 6 april 2023 heeft de rechtbank het door Van der Valk en Vlamovensteenfabriek tegen het besluit van 10 juni 2021 ingestelde beroep gegrond verklaard, dat besluit vernietigd en bepaald dat de rechtsgevolgen ervan in stand blijven.
    Tegen deze uitspraak heeft Vlamovensteenfabriek hoger beroep ingesteld.
    Het college heeft een schriftelijke uiteenzetting gegeven. Het college heeft daarnaast voorwaardelijk incidenteel hoger beroep ingesteld.
    Vlamovensteenfabriek heeft daarop een zienswijze gegeven.
    Vlamovensteenfabriek en het college hebben ieder nadere stukken ingediend.
    De Afdeling heeft de zaak op een zitting behandeld op 26 maart 2025, waar Vlamovensteenfabriek, vertegenwoordigd door [gemachtigde], bijgestaan door mr. A.A. van den Brand, advocaat in Venlo, en het college, vertegenwoordigd door B. de Boer, zijn verschenen. Aan de zijde van het college is mr. T.A.P. Langhout, werkzaam bij Langhout & Wiarda (hierna: Langhout), als deskundige verschenen. Aan de zijde van Vlamovensteenfabriek zijn M.L. Stelloo en ing. J. van Lenthe, werkzaam bij Van Ameyde, als deskundigen verschenen.
    Overwegingen
    1.       Aan de Burgemeester Omtaweg 4 in Zuidbroek is een hotelcomplex van Van der Valk gevestigd. Dit hotel is in eigendom van en wordt beheerd door Hotel Zuidbroek B.V., waarvan Zuidbroek Beheer B.V. de enig aandeelhouder is. De naastgelegen gronden zijn in eigendom van Vlamovensteenfabriek B.V., waarvan Van der Valk International B.V. de enig aandeelhouder is.
    2.       Op 14 november 2013 heeft de gemeenteraad van de gemeente Menterwolde het bestemmingsplan ‘Buitengebied’ vastgesteld (hierna: het nieuwe bestemmingsplan). Aanleiding voor de bestemmingsplanwijziging was de door Provinciale Staten op 17 juni 2009 vastgestelde Omgevingsverordening provincie Groningen 2009 (hierna: de Omgevingsverordening 2009). Hierin was voor gemeenteraden de verplichting opgenomen om vóór 1 juli 2013 de geldende bestemmingsplannen met de omgevingsverordening in overeenstemming te brengen.
    3.       Van der Valk en Vlamovensteenfabriek hebben het college op 4 maart 2020 gezamenlijk verzocht om tegemoetkoming in de planschade die zij stellen te hebben geleden door de inwerkingtreding van het nieuwe bestemmingsplan. De gronden rondom de Burgemeester Omtaweg 4 (hierna: de gronden) vielen voorheen onder het bestemmingsplan ‘Motelcomplex Van der Valk’ (hierna: het oude bestemmingsplan). Op basis van dit bestemmingsplan hadden de gronden de bestemming ‘motel, congres en sportcentrum’. Met het nieuwe bestemmingsplan is de bestemming van de gronden gewijzigd naar ‘agrarisch’. Van der Valk en Vlamovensteenfabriek stellen als gevolg van deze bestemmingsplanwijziging € 4.400.000 aan (in)directe planschade te lijden wegens waardevermindering van de gronden en inkomensderving.
    Overgangsrecht inwerkingtreding Omgevingswet
    4.       Op 1 januari 2024 is de Wet ruimtelijke ordening (hierna: de Wro) ingetrokken en is de Omgevingswet in werking getreden. In artikel 4.19 van de Invoeringswet Omgevingswet heeft de wetgever regels van overgangsrecht gegeven voor een verzoek om vergoeding van schade die is geleden door de inwerkingtreding van een besluit als bedoeld in artikel 6.1, tweede lid, aanhef en onder a, b, e of f, van de Wro. In het derde lid is bepaald dat het oude recht van toepassing blijft op het verzoek om schadevergoeding tot het besluit op dat verzoek onherroepelijk wordt en, bij toewijzing van het verzoek, de toegewezen schadevergoeding volledig is betaald.
    Het in de aanvraag vermeld bestemmingsplan is een besluit als bedoeld in artikel 6.1, tweede lid, aanhef en onder a, van de Wro. Dat betekent dat in dit geval de Wro, zoals die gold vóór 1 januari 2024, van toepassing blijft.
    Advies
    5.       Het college heeft voor het op de aanvraag te nemen besluit advies gevraagd aan Langhout. In het advies van 10 december 2020 heeft Langhout een planologische vergelijking achterwege gelaten omdat Van der Valk en Vlamovensteenfabriek volgens hem passieve risicoaanvaarding kan worden tegengeworpen. Provinciale Staten van Groningen hebben op 17 juni 2009 de Omgevingsverordening 2009 vastgesteld en bij besluit van 20 april 2010 de grenzen van het buitengebied. Gelet op artikel 4.27 van de Omgevingsverordening 2009 voorziet een bestemmingsplan niet in de vestiging van nieuwe woningen en nieuwe niet-agrarische bedrijven in het buitengebied. In artikel 4.50 hebben Provinciale Staten gemeenten een termijn van vijf jaar gegeven om de geldende bestemmingsplannen in overeenstemming te brengen met de bepalingen uit de Omgevingsverordening 2009. Dit betekent volgens Langhout dat Van der Valk en Vlamovensteenfabriek vanaf de publicatie van de Omgevingsverordening 2009 op 17 juni 2009 rekening moesten houden met de aanpassing van het bestemmingsplan en dat de bestemming op de gronden zou komen te vervallen. Van der Valk en Vlamovensteenfabriek hebben geen concrete pogingen ondernomen om de planologisch bestaande mogelijkheden te verzilveren. Zij hebben wel een aantal initiatieven ondernomen, maar deze waren niet gericht op het realiseren van de bestaande bestemming. Langhout heeft het college daarom geadviseerd om de aanvraag af te wijzen.
    Besluitvorming
    6.       Het college heeft dit advies van Langhout overgenomen en de aanvraag van Van der Valk en Vlamovensteenfabriek om een tegemoetkoming in planschade afgewezen. Bij besluit van 10 juni 2021 heeft het college het daartegen gemaakte bezwaar door Van der Valk en Vlamovensteenfabriek ongegrond verklaard.
    Aangevallen uitspraak
    7.       Naar het oordeel van de rechtbank hoefden Van der Valk en Vlamovensteenfabriek er na de publicatie van de Omgevingsverordening 2009 geen rekening mee te houden dat de bouw van recreatiewoningen op de gronden in een nieuw bestemmingsplan niet meer zou zijn toegestaan, iets wat wel was toegestaan onder het oude bestemmingsplan. Hoewel het exploiteren van recreatiewoningen een vorm van niet-agrarische bedrijfsvoering is, kon het exploiteren van recreatiewoningen worden gezien als een uitbreiding van de reeds aanwezige bedrijfsactiviteit. Dit was op grond van de bewoording van artikel 4.27 van de Omgevingsverordening 2009 niet uitgesloten. Gelet hierop heeft de rechtbank het besluit van 10 juni 2021 vernietigd wegens een motiveringsgebrek.
    De rechtbank heeft aanleiding gezien om de rechtsgevolgen van dit vernietigde besluit in stand te laten. Provinciale Staten hebben op 2 februari 2011 de tekst van de Omgevingsverordening 2009 op bepaalde punten gewijzigd (hierna: de Omgevingsverordening 2011), waaronder ook de tekst van artikel 4.27. Op grond van artikel 4.27, eerste lid, van de Omgevingsverordening 2011 mag een bestemmingsplan niet voorzien in nieuw ruimtebeslag van niet-functioneel aan het buitengebied gebonden functies, zoals niet-agrarische bedrijven en horeca. Deze bepaling moet volgens de rechtbank zo worden gelezen dat er in een nieuw vast te stellen bestemmingsplan geen functies mogelijk mogen worden gemaakt die niet aan het buitengebied gebonden zijn, voor zover die nog niet feitelijk aanwezig waren. Gelet op deze bepaling hadden Van der Valk en Vlamovensteenfabriek als redelijk denkend en handelend eigenaar rekening moeten houden met de kans dat de planologische situatie van de gronden in ongunstige zin zou veranderen. Omdat Van der Valk en Vlamovensteenfabriek vanaf 2011 geen concrete pogingen hebben ondernomen om de bestaande bouw- en gebruiksmogelijkheden te realiseren, heeft het college Van der Valk en Vlamovensteenfabriek passieve risicoaanvaarding kunnen tegenwerpen. De initiatieven die Van der Valk en Vlamovensteenfabriek gedurende die periode hebben ondernomen, zoals de ontwikkeling van een ziekenhuis, pasten niet binnen de mogelijkheden van het oude bestemmingsplan. Ten slotte heeft de rechtbank in de door Van der Valk en Vlamovensteenfabriek aangevoerde omstandigheden geen aanleiding gezien voor het oordeel dat het college de passieve risicoaanvaarding niet had mogen tegenwerpen.
    Oordeel van de Afdeling over het hoger beroep
    Ontvankelijkheid
    8.       Zowel Van der Valk als Vlamovensteenfabriek hebben hoger beroep ingesteld tegen de uitspraak van de rechtbank. De Afdeling heeft met partijen op de zitting gesproken over de ontvankelijkheid van het hoger beroep van Van der Valk. De gronden zijn in eigendom van Vlamovensteenfabriek. Dit betekent dat zij een rechtstreeks belang heeft bij het bestreden besluit. Van der Valk International B.V. heeft als enig aandeelhouder en bestuurder van Vlamovensteenfabriek slechts een afgeleid belang (vergelijk de uitspraak van 1 februari 2023, ECLI:NL:RVS:2023:410, onder 3.2). Ditzelfde geldt voor Hotel Van der Valk Zuidbroek B.V. en Hotel Van der Valk Zuidbroek Holding B.V., als eigenaar en exploitant van het hotelcomplex Van der Valk Zuidbroek. Op de zitting heeft Van der Valk haar hoger beroep ingetrokken. Dit betekent dat de Afdeling hierna alleen ingaat op het hoger beroep van Vlamovensteenfabriek.
    Voorzienbaarheid
    9.       Vlamovensteenfabriek betoogt dat de rechtbank ten onrechte heeft geoordeeld dat het na de publicatie van de Omgevingsverordening 2011 voor haar voorzienbaar was dat de bestemming van de gronden voor haar in negatieve zin zou wijzigen. Op basis van het oude bestemmingsplan was er een motelcomplex gerealiseerd met congrescentrum. Op de omliggende gronden lag een planologische uitbreidingsmogelijkheid voor deze bestemming. Volgens Vlamovensteenfabriek betekent dit dat er geen sprake is van een nieuw ruimtebeslag, maar van ruimtebeslag dat planologisch gezien al aanwezig was.
    9.1.    Voor de beantwoording van de vraag of de aanvrager het risico dat de onder het oude planologische regime bestaande bouw- of gebruiksmogelijkheden op diens perceel zouden vervallen passief heeft aanvaard, is van belang of de voortekenen van de nadelige planologische wijziging al enige tijd zichtbaar waren. Voor de bevestigende beantwoording van de vraag of de aanvrager het risico dat de onder het oude planologische regime bestaande bouw- of gebruiksmogelijkheden van zijn onroerende zaak zouden vervallen passief heeft aanvaard, is voldoende dat, bezien vanuit de positie van een redelijk denkende en handelende eigenaar, aanleiding bestond rekening te houden met de kans dat de planologische situatie ter plaatse zou gaan veranderen in een voor hem ongunstige zin. Vergelijk de overzichtsuitspraak van de Afdeling van 28 september 2016 (ECLI:NL:RVS:2016:2582) onder 5.32 en 5.33.
    9.2.    Het college heeft geen hoger beroep ingesteld tegen het oordeel van de rechtbank dat de Omgevingsverordening 2009 geen voorzienbaarheid schept. Dit betekent dat dit oordeel van de rechtbank voor juist wordt gehouden. In hoger beroep is in geschil of op grond van artikel 4.27 van de Omgevingsverordening 2011 de planologische wijziging voor Vlamovensteenfabriek voorzienbaar was. De Afdeling is van oordeel dat dit niet het geval is. Zij zal dit oordeel hierna toelichten.
    9.3.    Artikel 4.27 van de Omgevingsverordening 2011 luidt: "Een bestemmingsplan voorziet niet in nieuw ruimtebeslag ten behoeve van, noch in nieuwvestiging van niet-functioneel aan het buitengebied gebonden functies, zoals wonen, niet-agrarische bedrijven, dienstverlening, detailhandel, horeca, maatschappelijke voorzieningen, voorzieningen voor recreatie, anders dan extensieve recreatie."
    9.4.    De Afdeling stelt vast dat de begrippen ‘nieuw ruimtebeslag’ en ‘nieuwvestiging’ niet zijn gedefinieerd in de Omgevingsverordening 2011. Ook volgt uit de toelichting van de Omgevingsverordening niet wat onder deze begrippen moet worden verstaan. In haar uitspraak van 19 oktober 2016, ECLI:NL:RVS:2016:2734, heeft de Afdeling geoordeeld dat onder het begrip nieuwvestiging uit artikel 4.18 van de Omgevingsverordening 2009 - dat ziet op intensieve veehouderij - zoals vastgesteld door Provinciale Staten van Groningen in 2014, moet worden verstaan ‘het planologisch mogelijk maken van een intensieve veehouderij, welke niet was toegestaan op grond van het voorgaande planologische regime’. Naar het oordeel van de Afdeling moeten begrippen binnen dezelfde regeling op een gelijke wijze worden uitgelegd. Dit betekent dat onder (het verbod van) nieuwvestiging als bedoeld in artikel 4.27 moet worden verstaan dat het nieuwe bestemmingsplan niet voorziet in het planologisch mogelijk maken van niet-functioneel aan het buitengebied verbonden functies, welke niet al waren toegestaan op grond van het voorgaande planologische regime. Tegen deze achtergrond moet het begrip ‘nieuw ruimtebeslag’ zo worden uitgelegd dat sprake is van nieuw ruimtebeslag als het nieuwe bestemmingsplan een dergelijke ontwikkeling planologisch mogelijk maakt die niet mogelijk was onder het oude bestemmingsplan. De tekst van de omgevingsverordening biedt geen aanknopingspunten voor de uitleg zoals de rechtbank deze heeft gegeven. Deze uitleg zou betekenen dat bij het positief bestemmen van een illegaal aanwezige, niet aan het buitengebied gebonden functie, geen sprake zou zijn van nieuwvestiging. Bij het opnieuw bestemmen van onbenutte planologische mogelijkheden uit het voorgaande bestemmingsplan zou dan wel sprake zijn van nieuwvestiging. Dit kan niet de bedoeling van het provinciebestuur zijn geweest.
    9.5.    Bovenstaande brengt met zich dat artikel 4.27 van de Omgevingsverordening 2011 de gemeenteraad niet verplicht om bestaande, nog onbenutte, planologisch mogelijkheden op gronden te wijzigen in functioneel aan het buitengebied gebonden functies. Vlamovensteenfabriek had er als redelijk denkend en handelend eigenaar op grond van de Omgevingsverordening 2011 dus geen rekening mee hoeven te houden dat de bestemming ‘motel, congres en sportcentrum’ op haar gronden zou verdwijnen. Daarom kan Vlamovensteenfabriek geen passieve risicoaanvaarding worden tegengeworpen. Dit betekent dat de rechtbank ten onrechte de rechtsgevolgen van het door haar vernietigde besluit in stand heeft gelaten. Het betoog slaagt.
    10.     Het hoger beroep van Vlamovensteenfabriek is gegrond. Dit betekent dat de Afdeling hierna het incidenteel hoger beroep van het college bespreekt.
    Oordeel van de Afdeling over het incidenteel hoger beroep
    11.     Het college betoogt dat de rechtbank er ten onrechte aan voorbij is gegaan dat er voor een deel van de gronden geen sprake is van relevante planologische verslechtering en dat voor de overige gronden, naast passieve risicoaanvaarding, ook sprake is van herstel in natura. Omdat niet is gebleken van een planologische verslechtering, kan voor een deel van de gronden niet worden toegekomen aan de vraag of er sprake is van passieve risicoaanvaarding.
    11.1.  Het college heeft aan de afwijzing van de planschadeaanvraag geen planologische vergelijking ten grondslag gelegd, maar alleen volstaan met de constatering dat Vlamovensteenfabriek passieve risicoaanvaarding kan worden tegengeworpen. De rechtbank heeft dit besluit vernietigd maar de rechtsgevolgen in stand gelaten, omdat er, zij het op een andere grond, naar haar oordeel inderdaad sprake was van passieve risicoaanvaarding. Gelet op de strekking van het besluit van het college, was de rechtbank niet gehouden om in haar uitspraak ook een oordeel te geven over het al dan niet ontbreken van planologisch nadeel. Voor zover voor een deel van de gronden inderdaad geen sprake zou zijn van planologisch nadeel, had een dergelijk oordeel niet geleid tot een andere uitkomst, omdat de rechtbank ook dan de rechtsgevolgen van het vernietigde besluit in stand had gelaten.
    11.2.  Het betoog slaagt niet.
    Conclusie
    12.     Het hoger beroep van Vlamovensteenfabriek is gegrond en het incidenteel hoger beroep van het college is ongegrond. De aangevallen uitspraak dient te worden vernietigd, voor zover de rechtsgevolgen van het besluit van 10 juni 2021 daarbij in stand zijn gelaten. De aangevallen uitspraak dient voor het overige te worden bevestigd.
    13.     Het college dient met inachtneming wat hiervoor is overwogen opnieuw op het door Vlamovensteenfabriek tegen het besluit van 15 december 2020 gemaakte bezwaar te beslissen. Op de zitting bij de Afdeling is gebleken dat tussen partijen niet in geschil is dat het college zich in dit besluit ook mag uitlaten over de vraag of Vlamovensteenfabriek met het nieuwe bestemmingsplan in een planologisch nadeliger positie is gekomen. 
    14.     Het college moet de proceskosten van Vlamovensteenfabriek vergoeden. 
    Beslissing
    De Afdeling bestuursrechtspraak van de Raad van State:
    I.        verklaart het hoger beroep van Vlamovensteenfabriek Renkum B.V. gegrond;
    II.       verklaart het incidenteel hoger beroep van het college van burgemeester en wethouders van Midden-Groningen ongegrond;
    III.      vernietigt de uitspraak van de rechtbank Noord-Nederland van 6 april 2023, voor zover de rechtsgevolgen van het door haar vernietigde besluit in stand zijn gelaten;
    IV.      bevestigt die uitspraak voor het overige;
    V.       draagt het college van burgemeester en wethouders van Midden-Groningen op om binnen 16 weken na de verzending van deze uitspraak en met inachtneming van hetgeen daarin is overwogen een nieuw besluit op het gemaakte bezwaar te nemen en dit op de wettelijke voorgeschreven wijze bekend te maken;
    VI.      veroordeelt het college van burgemeester en wethouders van Midden-Groningen tot vergoeding van bij Vlamovensteenfabriek Renkum B.V. in verband met de behandeling van het hoger beroep opgekomen proceskosten tot een bedrag van € 2.721,00, geheel toe te rekenen aan door een derde beroepsmatige verleende rechtsbijstand;
    VII.     gelast dat het college van burgemeester en wethouders van Midden-Groningen aan Vlamovensteenfabriek het door haar voor de behandeling van het hoger beroep betaalde griffierecht ten bedrag van € 548,00 vergoedt.
    Aldus vastgesteld door mr. E.J. Daalder, voorzitter, en mr. J.M.L. Niederer en mr. M. Soffers, leden, in tegenwoordigheid van mr. A.S. Rietveld, griffier.
    w.g. Daalder
    voorzitter
    w.g. Rietveld
    griffier
    Uitgesproken in het openbaar op 25 juni 2025
    1064