ECLI:NL:RBGEL:2026:260, Rechtbank Gelderland, 13-01-2026, AWB-24_1348
Rechtbank Gelderland — Uitspraak 
Datum: 2026-01-13 00:00:00.000000
Rechtsgebied: Bestuursrecht; Bestuursprocesrecht

Samenvatting: Deze uitspraak gaat over de boete van € 80.500 die de minister aan eiser heeft opgelegd voor het overtreden van de Meststoffenwet in 2018. Eiser is het niet eens met de aan hem opgelegde boete. De rechtbank komt in deze uitspraak tot het oordeel dat het beroep gegrond is. Het beroep is gegrond omdat er een motiveringsgebrek kleeft aan het bestreden besluit voor wat betreft de financiële draagkracht en omdat er aanleiding is om de boete (verder) te matigen vanwege de overschrijding van de redelijke termijn. De rechtbank volgt eiser niet voor wat betreft de omvang van de verantwoordingsplicht, de beginvoorraad en het margedocument.

RECHTBANK GELDERLAND
    
    
      Zittingsplaats Arnhem
    
    
    
      Bestuursrecht
    
    
    
      zaaknummer: ARN 24/1348 
    
    uitspraak van de enkelvoudige kamer van 
    
    
      in de zaak tussen
    
    
      [eiser], uit [plaats 1], eiser
    (gemachtigde: P.J. Houtsma),
    
    
      en
    
    
    
      
        de minister van Landbouw, Visserij, Voedselzekerheid en Natuur
        
      
      (gemachtigde: mr. A.H. Spriensma-Heringa).
    
    
    
    Samenvatting
    
    
      1. Deze uitspraak gaat over de boete van € 80.500 die de minister aan eiser heeft opgelegd voor het overtreden van de Meststoffenwet in 2018. Eiser is het niet eens met de aan hem opgelegde boete. Hij voert daartoe een aantal beroepsgronden aan. Aan de hand van deze beroepsgronden beoordeelt de rechtbank of de minister op goede gronden aan eiser een bestuurlijke boete heeft opgelegd.
    
    
    
      1.1.
      
        De rechtbank komt in deze uitspraak tot het oordeel dat het beroep gegrond is. Het beroep is gegrond omdat er een motiveringsgebrek kleeft aan het bestreden besluit voor wat betreft de financiële draagkracht en omdat er aanleiding is om de boete (verder) te matigen vanwege de overschrijding van de redelijke termijn. De rechtbank volgt eiser niet voor wat betreft de omvang van de verantwoordingsplicht, de beginvoorraad en het margedocument. 
        Hierna legt de rechtbank uit hoe zij tot dit oordeel komt en welke gevolgen dit oordeel heeft. 
      
      
    
    
      1.2.
      Onder 2 staat het procesverloop in deze zaak. Onder 3 staan de van belang zijnde feiten en omstandigheden die hebben geleid tot het bestreden besluit. De beoordeling door de rechtbank volgt vanaf 4. Daarbij gaat de rechtbank in op de volgende vragen. Onder 5: Heeft de minister de beginvoorraad juist vastgesteld? Onder 7: Is het margedocument van toepassing op een intermediaire onderneming? Onder 8 gaat de rechtbank in op de financiële draagkracht en onder 9 gaat de rechtbank in op de vraag of er reden is om te boete te matigen vanwege overschrijding van de redelijke termijn. Aan het eind staat de beslissing van de rechtbank en de gevolgen daarvan. 
      
      
    
  
  
    Procesverloop
    
    
      2. Met het bestreden besluit van 16 februari 2024 op het bezwaar van eiser is de minister bij het besluit van 4 juli 2023 gebleven. In dat besluit is aan eiser een boete opgelegd vanwege het overtreden van de Meststoffenwet in 2018. Eiser heeft in 2018 volgens de minister de verantwoordingsplicht overtreden omdat 21.511 kilogram (kg) fosfaat niet is verantwoord. De boete bedraagt € 80.500.
    
    
    
      2.1.
      Eiser heeft beroep ingesteld tegen het bestreden besluit. De minister heeft op het beroep gereageerd met een verweerschrift. 
      
    
    
      2.2.
      De rechtbank heeft het beroep op 2 december 2025 op zitting behandeld. Hieraan hebben deelgenomen: eiser, de gemachtigde van eiser en de gemachtigde van de minister. 
      
    
    
      2.3.
      Nadat het onderzoek op zitting is gesloten, heeft de rechtbank op 3 december 2025 stukken ontvangen van eiser. 
      
    
  
  
    Beoordeling door de rechtbank
    
    
      
        Totstandkoming van het bestreden besluit
      
      3. Eiser is een intermediaire onderneming die zich bezighoudt met het vervoer, de (tijdelijke) opslag en handel in dierlijke meststoffen. 
    
    
    
      3.1.
      Toezichthouders van de Nederlandse Voedsel- en Warenautoriteit (NVWA) hebben over de periode van 22 april 2018 tot en met 5 december 2019 een controle uitgevoerd naar de naleving van de Meststoffenwet door eiser. De bevindingen van dit onderzoek zijn neergelegd in een rapport van bevindingen van 10 december 2019 (het boeterapport). 
      
    
    
      3.2.
      Met het besluit van 4 juli 2023 (boetebesluit) heeft de minister aan eiser voor één overtreding een boete opgelegd – na matiging – van € 80.500. Het boeterapport is ten grondslag gelegd aan het boetebesluit. De beboete overtreding ziet op het niet voldoen aan de verantwoordingsplicht omdat 21.511 kg fosfaat niet is verantwoord. 
      
    
    
      3.3.
      Met het bestreden besluit van 16 februari 2024 heeft de minister het door eiser tegen het boetebesluit gemaakte bezwaar ongegrond verklaard en het boetebesluit in stand gelaten. 
      
      
        
          Verantwoordingsplicht
        
        4. Artikel 14, eerste lid, van de Meststoffenwet bepaalt dat degene die dierlijke meststoffen produceert of verhandelt steeds kan verantwoorden dat de op het eigen bedrijf geproduceerde of aangevoerde dierlijke meststoffen of de op de eigen onderneming aangevoerde dierlijke meststoffen zijn afgevoerd. De verantwoording heeft betrekking op de hoeveelheid fosfaat in de meststoffen en betreft mede de afnemers waarnaar de meststoffen zijn afgevoerd, aldus het tweede lid. Volgens vaste rechtspraak is in dit artikel een mede tot intermediairs gericht gebod opgenomen, op grond waarvan intermediairs te allen tijde moeten kunnen verantwoorden dat en naar wie de door hen aangevoerde dierlijke meststoffen, die niet in opslag zijn genomen, zijn afgevoerd. Dat neemt niet weg dat de minister, indien zij ter zake een bestuurlijke boete wil opleggen, op basis van concrete feiten en omstandigheden moet aantonen dat de vennootschap de overtreding – het niet naleven van de verantwoordingsplicht – heeft begaan.
      
      
    
    
      4.1.
      Op grond van artikel 39, eerste en tweede lid, aanhef en onder b, van het Uitvoeringsbesluit Meststoffenwet (Uitvoeringsbesluit) houdt de intermediair per onderneming een inzichtelijke administratie bij en bevat de administratie in ieder geval gegevens over de hoeveelheden meststoffen die in iedere afzonderlijke opslagruimte voor meststoffen zijn aangevoerd en de hoeveelheden meststoffen die uit die opslagruimte zijn afgevoerd, zodanig dat steeds blijkt welke hoeveelheid meststoffen zich in de opslagruimte bevindt.
      
    
    
      4.2.
      Op grond van artikel 46, eerste lid, van de Uitvoeringsregeling Meststoffenwet (Uitvoeringsregeling) worden de gegevens, bedoeld in artikel 39, tweede lid, onder b, van het Uitvoeringsbesluit, bijgehouden op het daartoe door de minister verstrekte formulier. Dat formulier is de zogenoemde H1-staat. Op grond van het tweede lid van artikel 46 van de Uitvoeringsregeling kunnen in plaats van het in het eerste lid bedoelde formulier andere gegevensdragers worden gebruikt, onder de voorwaarde dat daarbij dezelfde berekeningswijze wordt gehanteerd als bij gebruik van het in het eerste lid bedoelde formulier het geval zou zijn geweest.
      
    
    
      4.3.
      Uit het voorgaande volgt dat de vennootschap aan de hand van haar administratie op elk moment inzichtelijk moet kunnen maken dat en naar wie aangevoerde meststoffen zijn afgevoerd, als deze niet in opslag zijn genomen. Als uit de Vervoersbewijzen Dierlijke Meststoffen (VDM’s) blijkt dat meststoffen zijn aangevoerd, maar dat die zich niet meer in de opslag bevinden, moet dat verklaard kunnen worden.
      
      
        
          Heeft de minister de beginvoorraad juist vastgesteld? 
        
        5. Eiser betoogt dat hij op 31 januari 2018 de beginvoorraad meststoffen juist heeft opgegeven. Hij heeft, omdat hij slachtoffer is geworden van manipulatie, de aan- en afvoer van drijfmest en dierlijke mest onderzocht. Volgens eiser kan in de opslagen in [plaats 2] en [plaats 3] samen een mesthoeveelheid aanwezig zijn van maximaal 600 (opslagcapaciteit in [plaats 3]) en 844 ton (aanvoer 3.989 ton en afvoer 3.145) drijfmest ([plaats 2]). Dit maakt volgens eiser dat zijn opgave in de ‘Aanvullende gegevens voor intermediairs 2017’ (AGI 2017) van 1.500 ton drijfmest als zeer nauwkeurig moet worden bestempeld. De juistheid van deze hoeveelheid wordt volgens eiser niet door de minister weerlegt. 
        
          Over de berekening van de beginvoorraad in het boeterapport merkt eiser verder het volgende op. Eiser betoogt dat hij in 2017 de verantwoording van een grote hoeveelheid fosfaat uit dierlijke mest in de maag gesplitst heeft gekregen door verkeerde vrienden. Uit het boeterapport blijkt namelijk dat een groot aantal vrachten fictief door derden zijn gelost en geladen. Op basis van de veronderstelling dat in 2017 alle vrachten wél gelost zijn in opslagen en na scheiding zijn afgevoerd trekt de Rijksdienst voor Ondernemend Nederland (RVO) de slotsom dat in 2017 alle meststoffen zijn verantwoord en dat de verantwoordingsplicht in 2018 niet zou zijn nageleefd. De RVO toont volgens eiser niet aan dat de vrachten waarvan verondersteld wordt dat die in 2017 in de opslagen van eiser gelost zouden zijn ook daadwerkelijk gelost zijn. Op de zitting heeft eiser daarbij aangevoerd dat de beginvoorraad die door de RVO wordt berekend in strijd is met de bepaalbaarheid omdat niet duidelijk is welke VDM’s door de RVO zijn meegenomen in de berekening en of dit leidt tot een situatie die onmogelijk is in de opslag die eiser ter beschikking heeft. Er kan volgens eiser namelijk nooit meer mest aanwezig zijn dan in de opslagcapaciteit past. Volgens de berekening van de minister is er echter wel meer aanwezig dan feitelijk in de opslagen past. Eiser doet daarbij een beroep op het gelijkheidsbeginsel. Tot slot voert eiser aan dat de niet verantwoorde meststoffen uit 2017 zijn verjaard en niet tot een bestuurlijke boete leiden. Volgens eiser maakt dit dat de boete niet in stand kan blijven. 
      
      
    
    
      5.1.
      Voor het opleggen van een bestuurlijke boete vanwege schending van de verantwoordingsplicht dient de minister – op basis van concrete feiten en omstandigheden – aan te tonen dat die verantwoordingsplicht niet is nageleefd. Een bestuursorgaan mag, onverminderd de eigen verantwoordelijkheid ten aanzien van het bewijs, in beginsel afgaan op de juistheid van een ondertekend rapport van een toezichthouder en de daarin vermelde bevindingen. Indien die bevindingen worden betwist, zal moeten worden onderzocht of er, gelet op de aard en inhoud van die betwisting, grond bestaat voor zodanige twijfel aan die bevindingen dat deze niet of niet volledig aan de vaststelling van de overtreding ten grondslag kunnen worden gelegd.
      
    
    
      5.2.
      De rechtbank stelt vast dat niet in geschil is dat de H1-staat die eiser heeft aangeleverd niet klopt. Dat bij de berekening van de verantwoordingsplicht desondanks zou moeten worden uitgegaan van de AGI 2017 zoals door eiser doorgegeven volgt de rechtbank niet. Uit het boeterapport blijkt immers dat deze is gebaseerd op de H1-staat van eiser, welke niet klopt. De minister heeft in het bestreden besluit verder uitgewerkt waarom de AGI 2017 aantoonbaar niet klopt. Daar is in beroep niets tegenin gebracht. Dit betekent dat de beginvoorraad op een andere wijze berekend moest worden.
      
    
    
      5.3.
      De rechtbank is van oordeel dat de minister de beginvoorraad onder verwijzing naar het boeterapport vast heeft kunnen stellen op 27.680 kg fosfaat op 1 januari 2018. In het als bijlage bij het boetebesluit gevoegde ‘Toelichtend rapport bij boeteberekening’ is uiteengezet hoe de minister aan de hand van de VDM’s de aan- en afvoer heeft berekend voor de vier mestopslagen. Op basis van die berekeningen is de daadwerkelijke voorraad op 1 januari 2018 vastgesteld. De minister heeft dit kunnen concluderen door vast te stellen hoeveel mest in de periode vanaf ingebruikname tot 1 januari 2018 is aan- en afgevoerd, waarbij een aantal vrachten buiten beschouwing zijn gelaten. De minister heeft daarbij de data van ingebruikname van de mestopslagen als startpunt kunnen hanteren, omdat uit de verklaring van eiser blijkt dat de opslagen op het moment van ingebruikname leeg waren. 
    
    
      5.4.
      Voor wat betreft de bepaalbaarheid verwijst de rechtbank naar de berekening in het boeterapport en de daarbij horende bijlagen 55 tot en met 71. Dit betreffen de VDM’s van de vrachten op grond waarvan de beginvoorraad is vastgesteld. Daar komt bij dat eiser ook inzicht heeft in de VDM’s via mijnrvo.nl. Dit is door hem op zitting bevestigd. Dat de overzichten bij het boeterapport voor eiser niet reproduceerbaar zouden zijn via mijnrvo.nl, maakt dit niet anders. Wat hier ook van zij, eiser heeft inzage in de bijlagen bij het boeterapport. Daarnaast blijkt uit het boeterapport dat onder meer 48 combinatievrachten buiten beschouwing zijn gelaten. Dit betreffen vrachten van één van de door eiser genoemde verkeerde vrienden. Eisers stelling dat er sprake is van meerdere verkeerde vrienden en er daarom meer vrachten buiten beschouwing moeten worden gelaten heeft hij onvoldoende verifieerbaar onderbouwd. 
      
      
        Dat de geregistreerde opslagcapaciteit op het bedrijf van eiser kleiner is dan de berekende beginvoorraad maakt niet dat de berekening door de minister onjuist is. Eiser moet namelijk aan de hand van zijn administratie op elk moment inzichtelijk kunnen maken dat en naar wie aangevoerde meststoffen zijn afgevoerd, als deze niet in opslag zijn genomen. Als uit de VDM’s blijkt dat meststoffen zijn aangevoerd, maar die zich niet meer in de opslag bevinden, moet dat verklaard kunnen worden. Anders dan waarvan eiser uitgaat, is de maximale capaciteit van de opslagen dus niet maatgevend voor de verantwoordingsplicht. Het gaat er juist om te voorkomen dat intermediairs zich goedkoop van mest ontdoen door deze buiten de boekhouding af te voeren. Eiser wijst weliswaar op gevallen waarin de minister voor de opgegeven mestvoorraden is uitgegaan van de door de NVWA geconstateerde opslagcapaciteit en mestvoorraad, maar die situatie kan niet op één lijn worden gesteld met zijn situatie. In die gevallen ging het om landbouwers – en niet zoals in het geval van eiser om een intermediair. Bij landbouwers is een andere systematiek van toepassing, namelijk artikel 94, eerste en tweede lid van de Uitvoeringsregeling. Op eiser als intermediair is artikel 94, derde lid van de Uitvoeringsregeling van toepassing.
      
      
    
    
      5.5.
      De rechtbank vindt verder in de wet- en regelgeving verder geen aanknopingspunten voor de stelling van eiser dat de eindvoorraad niet aan de hand van waarneming had mogen worden bepaald, nu de beginvoorraad aan de hand van de aan- en afvoer is bepaald.
      
    
    
      5.6.
      De rechtbank is tot slot van oordeel dat de minister zich terecht op het standpunt stelt dat er geen sprake is van verjaring. De minister heeft de boete op 4 juli 2023 opgelegd voor overtreding van artikel 14 van de Meststoffenwet in 2018. Bij overtredingen, die zien op de verantwoording van mest over een bepaald jaar, wordt aangenomen dat de bewuste overtreding op de laatste dag van dat jaar wordt begaan. De verjaringstermijn betreft vijf jaar.  De verantwoordingsplicht is niet nageleefd in 2018. De verjaringstermijn van vijf jaren na 31 december 2018 was op het moment van het opleggen van de boete nog niet verstreken en dus was de minister bevoegd om een bestuurlijke boete op te leggen. De stelling van eiser dat de H1-staat het resultaat is van de aan- en afvoer van een periode van meer dan vijf jaren, maakt dit niet anders. Op grond van artikel 14 van de Meststoffenwet moet eiser deze voorraad namelijk steeds kunnen verantwoorden. Eiser is daarin niet geslaagd in 2018. Dit betekent dat de omvang van de verantwoordingsplicht door de minister juist is vastgesteld. 
      
      6. Na sluiting van het onderzoek op zitting heeft eiser een nader stuk naar de rechtbank gezonden. Dit betreft een overzicht van de VDM’s, geraadpleegd via mijnrvo.nl. Volgens eiser blijkt hieruit dat de gegevens van de RVO niet te reproduceren zijn waardoor niet voldaan is aan het bepaalbaarheidsgebod. De rechtbank ziet hierin geen reden om het onderzoek te heropenen. Deze informatie heeft de rechtbank immers al meegewogen in haar oordeel onder 5.4. en maakt wat is overwogen niet anders. 
      
      
        
          Is het margedocument
          
           van toepassing op een intermediaire onderneming?
        
      
      7. Eiser betoogt dat in het margedocument niet gesproken wordt over het wel of niet toepassen van dit document bij het berekenen van de eindvoorraad uit aan- en afvoer van meststoffen. Ook stelt eiser onder verwijzing naar een uitspraak van de Rechtbank Den Haag dat dit document niet van toepassing kan zijn op intermediaire ondernemingen. Daarbij betoogt eiser dat de margeberekening van de minister twee grote tekortkomingen kent. Er wordt op een onjuiste wijze omgegaan met mengmonsters en er wordt verondersteld dat de mest geleverd wordt uit één grote mestput (onderzoekspopulatie) en de minister negeert de feitelijke situatie van leveringen vanaf meerdere bedrijven (meerdere onderzoekspopulaties). Op de zitting heeft eiser daarbij onder verwijzing naar het stuk van statistisch onderzoeksbureau Statisticor betoogd dat er ten onrechte geen rekening wordt gehouden met de grote onnauwkeurigheid bij mengmonsters. Hierdoor zijn de marges volgens eiser te klein vastgesteld. 
      
    
    
      7.1.
      
        De rechtbank stelt vast dat de minister over de aan- en afvoer een marge van 10% over het jaar 2017 heeft toegepast. Dit komt overeen met de marges zoals opgenomen in het margedocument. De rechtbank stelt verder vast dat het College van Beroep voor het bedrijfsleven (CBb) heeft geoordeeld, dat uit het door de minister gehanteerde margedocument blijkt dat dit van toepassing is bij het niet voldoen aan de in artikel 14 van de Meststoffenwet opgenomen verantwoordingsplicht. Die plicht geldt ook voor intermediaire ondernemingen. Het margedocument gaat over de nauwkeurigheid van de bepaling van aan- en afvoer. Aan- en afvoer vindt ook plaats bij intermediaire ondernemingen. De minister heeft het margedocument hier dan ook terecht toegepast. Eiser verwijst naar het stuk van Statisticor, zonder nadere onderbouwing over wat de marges dan wel concreet zouden moeten zijn. Eiser heeft hiermee onvoldoende onderbouwd waarom de minister zou moeten afwijken van het margedocument. 
        
          
          Conclusie met betrekking tot de verantwoordingsplicht
        
      
    
    
      7.2.
      Uit het voorgaande volgt dat eiser de verantwoordingsplicht niet heeft nageleefd. De rechtbank zal hierna ingaan op de vraag of er redenen zijn om de opgelegde boete te matigen.
      
      
        
          Financiële draagkracht
        
        8. Eiser betoogt in bezwaar een beroep op verminderde draagkracht gedaan te hebben en daarvoor de noodzakelijke stukken te hebben overgelegd. Eiser heeft in bezwaar een financieel verslag over het jaar 2021 overgelegd. Volgens eiser is dit beroep door de minister volledig genegeerd en zijn er ook geen aanvullende stukken opgevraagd. 
      
      
    
    
      8.1.
      De minister bevestigt in het verweerschrift dat eiser in bezwaar een beroep op verminderde draagkracht heeft gedaan en dat dit ten onrechte nog niet is betrokken in de besluitvorming in bezwaar. De minister heeft, om de financiële draagkracht van eiser alsnog voldoende te kunnen beoordelen in beroep alsnog de vragenlijst financiële draagkracht voor niet-rechtspersonen toegezonden en eiser verzocht de gevraagde informatie via de rechtbank alsnog toe te zenden. 
      
    
    
      8.2.
      Deze beroepsgrond slaagt omdat de minister het beroep op verminderde draagkracht niet heeft betrokken in het bestreden besluit. Dit had, zoals ook door de minister is erkend, wel gemoeten. Dit betekent dat sprake is van een motiveringsgebrek, waardoor sprake is van strijd met artikel 7:12 van de Algemene wet bestuursrecht (Awb). Niettemin zal de rechtbank de rechtsgevolgen in stand laten. Daartoe overweegt de rechtbank het volgende. 
      
      
        In het Boetebeleidhttps://pi.rechtspraak.minjus.nl/ - _4e05827a-9a46-4e57-a779-77e9f7d4f9de Meststoffenwet RVO (het boetebeleid) is vastgelegd dat de minister de boete tot maximaal 50% verlaagt bij een gebrek aan draagkracht. De overtreder moet aantonen dat de voorgenomen boete onevenredig is. In het boetebeleid is ook aangegeven welke gegevens de minister nodig heeft om de financiële positie van de overtreder te kunnen beoordelen. Dit betreft onder andere de door de minister toegestuurde vragenlijst, alsmede de financiële gegevens over de afgelopen drie jaren.
      
      
    
    
      8.3.
      Op de zitting is gebleken dat eiser naar aanleiding van het verzoek van de minister geen nadere informatie heeft overgelegd. Eiser stelt daarbij dat hij het verzoek van de minister zo las dat het initiatief bij de rechtbank lag én dat de stukken die eerder overgelegd zijn voldoende zijn om de financiële draagkracht te berekenen. De rechtbank volgt eiser hierin niet. Zoals de minister terecht stelt heeft eiser in beroep geen gegevens overgelegd om de financiële draagkracht te berekenen, anders dan het in bezwaar overgelegde financieel verslag over het jaar 2021. De minister stelt zich terecht op het standpunt dat eiser niet heeft onderbouwd dat zijn financiële draagkracht onvoldoende is om de boete te betalen. Er ontbreken immers actuele financiële gegevens. Ook het standpunt dat het initiatief bij de rechtbank lag wordt niet gevolgd. Het is immers aan eiser om zijn beroep op de matigingsgronden te onderbouwen. Daar komt bij dat er een betalingsregeling loopt waar eiser aan voldoet en waarbij eiser € 1.000 per maand aflost. Alhoewel eiser op zitting heeft toegelicht dat deze regeling hem zwaar valt, blijkt hieruit niet dat de boete niet binnen een redelijke termijn kan worden afbetaald. Gezien het voorgaande is de rechtbank van oordeel dat de boete passend en geboden is en dat de minister het motiveringsgebrek in beroep heeft hersteld.  
      
      
        
          Overschrijding van de redelijke termijn
        
        9. Eiser verzoekt om een vergoeding van de immateriële schade wegens overschrijding van de redelijke termijn, dan wel een verdere matiging van de opgelegde boete. Eiser wijst er daarbij op dat de termijn is aangevangen met het aanzeggen van de bestuurlijke boete op uiterlijk 12 november 2019, de datum van het laatste verhoor. 
      
      
    
    
      9.1.
      De minister stelt zich op het standpunt dat er geen aanleiding is om van de hoofdregel af te wijken en dat de termijn met het voornemen op 4 april 2023 is aangevangen. Uit het verslag van de verhoren blijkt niet dat de bestuurlijke boete is aangezegd volgens de minister. Op de zitting heeft de minister daarbij verwezen naar een uitspraak van het CBb. Daarnaast wijst de minister erop dat de bestuurlijke boete bij het boetebesluit al is gematigd met 10% vanwege het feit dat er tussen het boetebesluit en het boeterapport meer dan 26 weken zit. 
      
    
    
      9.2.
      Deze beroepsgrond slaagt. In boetezaken zoals deze zaak geldt het uitgangspunt dat de redelijke termijn voor een procedure in twee instanties in beginsel is overschreden als die procedure langer dan twee jaar in beslag heeft genomen. Daarbij geldt als uitgangspunt dat de bestuurlijke fase in beginsel een jaar mag duren en de beroepsfase ook een jaar.
      
      
        De termijn begint op het moment waarop een handeling is verricht waaraan de betrokkene in redelijkheid de verwachting kan ontlenen dat tegen hem een procedure over een bestraffende sanctie in gang wordt gezet. Dat is in dit geval de datum van het boeterapport van 10 december 2019. In dit rapport staat ‘Bestuurlijke boete aangezegd: ja’ en dat eiser heeft verklaard: ‘Ik ben het er niet mee eens dat ik voor fosfaat wordt beboet die ik niet heb gehad’. Daarnaast bevestigt het boetebesluit dat in het boeterapport is aangezegd dat er een boete wordt opgelegd. In hetgeen de minister heeft aangevoerd ziet de rechtbank geen grond voor het oordeel dat van een later moment moet worden uitgegaan. Dat de NVWA niet het bevoegde bestuursorgaan is om een bestuurlijke boete voor het overtreden van de Meststoffenwet op te leggen leidt niet tot een ander oordeel. Dit betekent immers niet dat eiser hier in redelijkheid geen verwachting aan heeft mogen ontlenen dat hem een boete werd opgelegd. Ook het beroep op de door de minister aangehaalde uitspraak van het CBb slaagt niet, omdat geen sprake is van een vergelijkbare zaak. 
      
      
    
    
      9.3.
      De rechtbank stelt vast dat in dit geval de redelijke termijn is aangevangen op 10 december 2019. Op dat moment kon eiser de verwachting hebben dat aan hem een boete zou worden opgelegd. De termijn eindigt vervolgens op het moment waarop de rechter uitspraak doet in de procedure over het geschil dat de betrokkene en het bestuursorgaan verdeeld houdt. Dit betekent dat de redelijke termijn van twee jaar eindigde op 10 december 2021. Dit betekent vervolgens dat, op het moment van het doen van deze uitspraak, de redelijke termijn van twee jaar is overschreden met ongeveer 49 maanden.
      
    
    
      9.4.
      De minister heeft op grond van haar beleid over matiging van de boete bij overschrijding van de beslistermijn, de boete van € 83.000 gematigd met 10% tot een maximum van € 2.500 en dus tot € 80.500 wegens het verstrijken van meer dan 26 weken tussen de datum van het boeterapport en de oplegging van de boete. De rechtbank ziet daarin aanleiding om geen verdergaande matiging toe te passen voor de overschrijding van de redelijke termijn tot zes maanden. Voor de overschrijding van de redelijke termijn vanaf zes tot twaalf maanden zou plaats zijn voor een matiging van de boete met 5% met een maximum van € 2.500 per jaar. Gelet op het gegeven dat de minister de boete al met dit maximumbedrag heeft gematigd, is er geen aanleiding voor een verdergaande, aanvullende matiging wegens overschrijding van de redelijke termijn voor de overschrijding tot twaalf maanden. Voor de resterende overschrijding van de redelijke termijn vanaf twaalf maanden (namelijk met 37 maanden) wordt naar bevind van zaken gehandeld. De rechtbank acht een verdere matiging van 20% passend. Matiging van € 80.500 met nog eens 20% (€ 16.100) voor deze resterende overschrijding van de redelijke termijn leidt tot een boete van € 64.400. Voor een verdergaande matiging van de boete wegens de overschrijding van de redelijke termijn bestaat geen aanleiding. De rechtbank stelt de boete vast op € 64.400.
      
    
  
  
    Conclusie en gevolgen
    
    
      10. Het beroep is gegrond gelet op wat is overwogen onder 8 en omdat de boete wordt gematigd wegens overschrijding van de redelijke termijn. Het bestreden besluit moet worden vernietigd wegens strijd met artikel 7:12, eerste lid, van de Awb. Gelet op wat hiervoor verder is overwogen, zullen de rechtsgevolgen van het vernietigde bestreden besluit in stand worden gelaten. Dit betekent dat de minister geen nieuwe beslissing op bezwaar hoeft te nemen. De rechtbank herroept voor wat betreft de hoogte van de boete het besluit van 4 juli 2023. De rechtbank voorziet met toepassing van artikel 8:72a van de Awb zelf in de zaak door de hoogte van de boete vast te stellen op € 64.400 en door te bepalen dat deze uitspraak in de plaats treedt van het vernietigde besluit.
    
    
    
      11.1.
      Omdat de rechtbank het beroep gegrond verklaart, veroordeelt de rechtbank de minister in de door eiser gemaakte proceskosten. Deze kosten stelt de rechtbank op grond van het Besluit proceskosten bestuursrecht voor de door een derde beroepsmatig verleende rechtsbijstand vast op € 3.667. Voor de kosten in beroep gaat het om: 1 punt voor het indienen van het beroepschrift, 1 punt voor het verschijnen ter zitting, met een waarde per punt van € 934 en een wegingsfactor 1 en 1 punt voor het indienen van het verzoek om schadevergoeding en een wegingsfactor 0,5. Voor de kosten in bezwaar gaat het om: 1 punt voor het indienen van het bezwaarschrift en 1 punt voor het verschijnen op de hoorzitting, met een waarde per punt van € 666 en een wegingsfactor 1.
      
    
    
      11.2.
      Omdat de rechtbank het beroep gegrond verklaart, bepaalt de rechtbank dat de minister aan eiser het door hem betaalde griffierecht van € 371 vergoedt.
      
      
    
  
  
    Beslissing
    
    
      De rechtbank:
    
    
      
        verklaart het beroep gegrond;
      
      
        vernietigt het bestreden besluit;
      
      
        herroept het besluit van 4 juli 2023, voor zover dat ziet op de hoogte van de boete;
      
      
        stelt de boete vast op € 64.400;
      
      
        bepaalt dat de rechtsgevolgen van het vernietigde bestreden besluit voor het overige in stand blijven;
      
      
        bepaalt dat deze uitspraak in de plaats treedt van het vernietigde bestreden besluit;
      
      
        draagt de minister op griffierecht van € 371 aan eiser te vergoeden;
      
      
        veroordeelt de minister tot betaling van € 3.667 aan proceskosten aan eiser. 
      
    
    
    
    
      Deze uitspraak is gedaan door mr. A.S. Gaastra, rechter, in aanwezigheid van mr. C.M.J.C. Rooding, griffier.
      Uitgesproken in het openbaar op 
    
    
    
    
    
    
    
    
      
        
        
        
          
            
              griffier
            
            
              rechter
            
          
        
      
    
    
    
    
      Een afschrift van deze uitspraak is verzonden aan partijen op:
    
    
    
  
  
    Informatie over hoger beroep
    Een partij die het niet eens is met deze uitspraak, kan een hogerberoepschrift sturen naar het College van Beroep voor het bedrijfsleven waarin wordt uitgelegd waarom deze partij het niet eens is met deze uitspraak. Het hogerberoepschrift moet worden ingediend binnen zes weken na de dag waarop deze uitspraak is verzonden. 
    
    
      Digitaal hoger beroep instellen kan via “Formulieren en inloggen” op www.rechtspraak.nl. Hoger beroep instellen kan eventueel ook nog steeds door verzending van een brief aan het College van Beroep voor het bedrijfsleven, Postbus 20021, 2500 EA ’s-Gravenhage.
    
    
    
      Kan de indiener de behandeling van het hoger beroep niet afwachten, omdat de zaak spoed heeft, dan kan de indiener de voorzieningenrechter van het College van Beroep voor het bedrijfsleven vragen om een voorlopige voorziening (een tijdelijke maatregel) te treffen. 
    
    
  
  
     Voorheen de minister van Landbouw, Natuur en Voedselkwaliteit.
  
  
     CBb 20 juli 2017, ECLI:NL:CBB:2017:315 en de daar onder 4.2 aangehaalde rechtspraak.
  
  
     Zie ook de totstandkomingsgeschiedenis van deze bepaling, Kamerstukken II 2004-2005, 29 930, nr. 3, blz. 41.
  
  
     CBb 26 februari 2014, ECLI:NL:CBB:2014:306, r.o. 4.1.1 en CBb 27 oktober 2020, ECLI:NL:CBB:2020:754, r.o. 5.1 en 5.5.1.
  
  
     Zie bijlage 55 bij het boeterapport.
  
  
     CBb 16 september 2025, ECLI:NL:CBB:2025:460.
  
  
     CBb 16 september 2025, ECLI:NL:CBB:2025:473, r.o. 5.6. 
  
  
     Rechtbank Gelderland 26 juni 2023, ECLI:NL:RBGEL:2023:3564.
  
  
     Artikel 5:45 van de Algemene wet bestuursrecht.
  
  
     CBb 18 november 2025, ECLI:NL:CBB:2025:610, r.o. 8.3.
  
  
     Het rapport: ‘Hoe gaat RVO om met nauwkeurigheid van hoeveelheden en gehalten?’
  
  
     Rechtbank Den Haag 25 januari 2024, SGR 23/2476.
  
  
     CBb 18 november 2025, ECLI:NL:CBB:2025:610, r.o. 4.3.
  
  
     Zie paragraaf. 5.2.2.6 van het boetebeleid.
  
  
     CBb 25 juli 2023, ECLI:NL:CBB:2023:389.
  
  
     CBb 29 juli 2025, ECLI:NL:CBB:2025:399.
  
  
     Zie p. 12 van het boetebesluit.
  
  
     De rechtbank wijst ter vergelijk op de uitspraak van de Afdeling bestuursrechtspraak van de Raad van State van 2 april 2025, ECLI:NL:RVS:2025:1415, r.o. 4.3.
  
  
     ABRvS 14 juni 2023, ECLI:NL:RVS:2023:2320.
  
  
     CBb 23 juli 2024, ECLI:NL:CBB:2024:500, onder 5.3.
  
  
     CBb 24 september 2024, ECLI:NL:CBB:2024:660, onder 7.4.