ECLI:NL:CBB:2025:633, College van Beroep voor het bedrijfsleven, 02-12-2025, 24/258
College van Beroep voor het bedrijfsleven — Uitspraak 
Datum: 2025-12-02 00:00:00.000000
Rechtsgebied: Bestuursrecht

Samenvatting: Handhavingsverzoek artikel 1.6, derde lid van het Besluit houders van dieren. Schapenhouder deed onvoldoende om zijn kudde te beschermen tegen aanvallen van de wolf. Daarom moet de minister onderzoek doen naar de oorzaak van de aanvallen en de maatregelen die deze schapenhouder moet treffen. De minister moet een nieuw besluit nemen.

uitspraak 
    
      
        
          
        
      
      
        
          
        
      
    
    COLLEGE VAN BEROEP VOOR HET BEDRIJFSLEVEN
    
    
      zaaknummer: 24/258 
    
    
    uitspraak van de meervoudige kamer van 2 december 2025 in de zaak tussen
    Stichting Animal Rights, te Den Haag (stichting)
    (gemachtigde: mr. C.M. van de Ven)
    
    
      en
    
    
    de minister van Landbouw, Visserij, Voedselzekerheid en Natuur
    (gemachtigde: mr. B.M. Kleijs)
    
    
      en
    
    
    de Staat der Nederlanden (minister van Justitie en Veiligheid), (Staat)
    
    
  
  
    Procesverloop 
    
    
      Met het besluit van 15 september 2023 heeft de minister het handhavingsverzoek van Animal Rights om handhavend op te treden tegen schapenhouder [naam 1] uit [woonplaats] (schapenhouder), omdat hij geen of onvoldoende maatregelen ter bescherming van zijn schapen tegen de wolf zou hebben getroffen, afgewezen. 
    
    
    
      Met het besluit van 18 januari 2024 (bestreden besluit) heeft de minister het bezwaar van Animal Rights tegen dat besluit ongegrond verklaard.
    
    
    
      Animal Rights heeft tegen het bestreden besluit beroep ingesteld. 
    
    
    
      De minister heeft een verweerschrift ingediend. 
    
    
    
      De Staat is als partij bij de procedure betrokken, omdat de redelijke termijn als bedoeld in artikel 6 van het Verdrag tot bescherming van de rechten van de mens en de fundamentele vrijheden (EVRM) is verstreken.
    
    
    
      De zitting was op 3 september 2025 tegelijk met de behandeling van zaak 23/1814. Aan de zitting hebben deelgenomen: de heer [naam 2] namens Animal Rights, en de gemachtigden van partijen.
    
    
    
  
  
    Overwegingen 
    
    
      1.1
      Sinds 2018 heeft de wolf zijn leefgebied uitgebreid naar Nederland. Wolven zijn sindsdien in verschillende leefgebieden in Nederland (wolvenleefgebieden) waargenomen, ook in het gebied waar de schapenhouder zijn schapen houdt. 
      
    
    
      1.2
      Deze zaak gaat over het verzoek van Animal Rights om handhavend op te treden tegen de schapenhouder. Volgens Animal Rights overtreedt de schapenhouder artikel 1.6, derde lid, van het Besluit houders van dieren (Bhd) door zijn schapen onvoldoende te beschermen tegen aanvallen van wolven. Animal Rights stelt dat de kudde van de schapenhouder in tien weken tijd 16 keer is aangevallen door een wolf en baseert zicht daarbij op berichten in de media en taxatierapporten (taxatietrapporten) van de uitvoeringsorganisatie BIJ12 van de Vereniging Interprovinciaal Overleg (BIJ12). 
      
    
    
      1.3
      De minister heeft het handhavingsverzoek afgewezen en deze afwijzing na bezwaar gehandhaafd. Op basis van de taxatierapporten gaat de minister uit van vijftien (vermoedelijke) aanvallen door een wolf op de schapen van de schapenhouder in de periode tussen 13 december 2021 tot en met 22 februari 2022. Uit de taxatierapporten blijkt dat de schapenhouder zowel afrasteringen met stroomdraden als daaraan bevestigde linten heeft gebruikt om zijn schapen te beschermen tegen de wolf. Dat zijn door BIJ12 aanbevolen, preventieve middelen om schapen te beschermen tegen aanvallen door een wolf. Niet gebleken is dat de door de schapenouder gebruikte middelen op zichzelf zo gebrekkig waren dat de wolf daardoor de schapen toch heeft kunnen aanvallen. De minister heeft er ook op gewezen dat handhaving van de bescherming van landbouwhuisdieren tegen aanvallen van de wolf geen prioriteit heeft en dat hij handhaving in dit specifiek geval onevenredig en niet doeltreffend vindt. 
      
      
        
          Standpunten van partijen
        
      
      
      2 Animal Rights voert aan dat de schapenhouder artikel 1.6, derde lid, van het Bhd meermaals heeft overtreden door zijn schapen onvoldoende bescherming te bieden tegen aanvallen van de wolf. Hoewel daarin niet is voorgeschreven hoe een schapenhouder zijn schapen moet beschermen, mag van een schapenhouder worden verwacht dat hij zich inspant om door BIJ12 aanbevolen (of andere logische) maatregelen uit te voeren om zijn schapen te beschermen. De minister kan en moet er daarom op toezien dat schapenhouders wolfwerende maatregelen toepast die zijn omschreven in de Faunaschade PreventieKit voor wolven (preventiekit) van BIJ12. Een effectieve maatregel is een wolfwerend raster dat voldoet aan de voorwaarden uit de preventiekit. De rasters die de schapenhouder heeft aangebracht zijn ontoereikend om schapen te beschermen, want hij heeft onvoldoende (stroom)draden gebruikt. Hij heeft maar één of twee draden toegepast. Dat is te weinig om wolven te weren. Bij het uitblijven van handhavend optreden nemen de kans op en de frequentie van aanvallen op schapen alleen maar toe terwijl er effectieve methodes zijn om de kudde te beschermen. Wolven(welpjes) leren namelijk van deze aanvallen. De afwachtende houding van de minister wat betreft de handhaving is dan ook niet doeltreffend.
      
      3 De minister wijst op het feit dat de wolf zich pas relatief recent (opnieuw) heeft gevestigd in Nederland. De norm van artikel 1.6, derde lid, van het Bhd moet wat betreft het gevaar voor wolven nog worden geconcretiseerd en deze concretisering moet nog worden bekendgemaakt aan degenen tot wie de norm zich richt. Dat proces is nog niet afgerond. Er is nog geen beleid over de hoeveelheid en de soort beschermingsmaatregelen die houders van dieren moeten nemen tegen de gevaren van de wolf. Handhaving van bescherming van landbouwhuisdieren tegen aanvallen van de wolf heeft op dit moment daarom geen prioriteit. Handhavend optreden is in dit geval ook niet nodig, omdat de schapenhouder onder de hiervoor genoemde, huidige omstandigheden voldoende maatregelen heeft genomen om aanvallen te voorkomen. Van een overtreding van artikel 1.6, derde lid, van het Bhd is dus geen sprake. 
      
      
        
          Beoordeling door het College
        
      
      
    
    
      4.1
      Ingevolge artikel 8.5 van de Wet dieren is de minister bevoegd tot oplegging van een last onder bestuursdwang ter handhaving van het bepaalde bij of krachtens deze wet.
      
    
    
      4.2
      Ingevolge artikel 1.6, derde lid, van het Bhd wordt een dier, indien het niet in een gebouw wordt gehouden, bescherming geboden tegen zo nodig roofdieren.
      
    
    
      4.3
      Uit de nota van toelichting bij het Bhd (Staatsblad 2014, 210, blz. 63) blijkt dat artikel 1.6 van het Bhd bepalingen bevat met algemene normen die zijn te beschouwen als basiseisen die bij het houden van dieren in ieder geval in acht moeten worden genomen en dat deze normen een handvat bieden om in voorkomend geval op te treden tegen onwenselijke situaties. Eén van de basiseisen die de regelgever in artikel 1.6, derde lid, van het Bhd heeft gesteld is dat de houder zijn dieren zo nodig moet beschermen tegen roofdieren. 
      
    
    
      4.4
      Vast staat dat de schapenhouder zijn dieren houdt in de nabijheid van een wolvenleefgebied. De minister heeft op basis van de taxatierapporten terecht aangenomen dat er 15 aanvallen door (vermoedelijk) een wolf op de schapen van de schapenhouder in de periode tussen 13 december 2021 tot en met 22 februari 2022 hebben plaatsgevonden. Het gaat om aanvallen op 13, 18, 26, 27, 29 en 30 december 2021, op 8, 15, 21, 24, 27 en tweemaal op 30 januari 2022 en op 4, 9 en 22 februari 2022. Tussen partijen is dit ook niet in geschil. Dit betekent dat de norm van artikel 1.6, derde lid, van het Bhd van toepassing is en de schapenhouder bescherming moet bieden om (nieuwe) aanvallen te voorkomen.
      
    
    
      4.5
      Voor de vormgeving van artikel 1.6 van het Bhd is gebruikgemaakt van doelvoorschriften die houders ruimte bieden om die middelen te kiezen waarmee het beoogde doel kan worden verwezenlijkt (zie blz. 64 van de nota van toelichting). Of en wanneer in een concreet geval dieren voldoende bescherming wordt geboden tegen roofdieren is niet vastgelegd en behoeft nadere invulling. Zoals het College eerder heeft overwogen in de uitspraken van 17 november 2016 (ECLI:NL:CBB:2016:368) en van 25 mei 2021 (ECLI:NL:CBB:2021:514), laat de omstandigheid dat deze open normen in algemene zin nadere invulling behoeven, onverlet dat in een concreet geval sprake kan zijn van een overtreding waartegen in beginsel dient te worden opgetreden. Het is aan degene die om handhaving verzoekt om voldoende aanknopingspunten te bieden voor (nader onderzoek naar) de vaststelling dat sprake is van een overtreding. Hieruit volgt dat Animal Rights in haar handhavingsverzoek concreet moet maken dat de wijze waarop de schapenhouder zijn kudde houdt in strijd is met artikel 1.6, derde lid, van het Bhd, omdat hij zijn dieren onvoldoende bescherming biedt. Animal Rights heeft in dat verband gewezen op de aanbevelingen van de preventiekit en gesteld dat de afrasteringen die de schapenhouder toepast daar niet aan voldoet. 
      
    
    
      4.6
      Het College stelt vast dat de in de preventiekit aanbevolen, beschermende maatregelen (waaronder het wolfwerend raster) niet bij of krachtens de Wet dieren dwingend zijn voorgeschreven. Dat neemt niet weg dat de preventiekit naar het oordeel van het College naar de huidige omstandigheden bruikbare aanknopingspunten biedt voor de beoordeling of een schapenhouder zijn schapen al dan niet voldoende bescherming biedt tegen aanvallen van een wolf. De beschermende maatregelen in de preventiekit zijn als effectief beoordeeld op basis van onderzoek waarbij gebruik is gemaakt van beschikbare studies (wetenschappelijk of praktijk), beoordelingen door experts en ervaringen van agrariërs uit de praktijk. In de preventiekit staat, kort gezegd, dat de kans op een aanval door de wolf (predatie) sterk beperkt kan worden door de inzet van de daarin genoemde preventieve maatregelen. 
      
    
    
      4.7
      Eén van de genoemde preventieve maatregelen is afrastering met (stroom)draden. Het gebruik van een (verplaatsbare) afrastering met tenminste vijf (stroom)draden met een accu- of lichtnetapparaat van ten minste 4,5 kV is aanbevolen waarbij de afstand van de onderste draad tot de grond 20 cm is en de bovenste draad op tenminste 120 cm is gespannen. Deze wijze van aanbrengen wordt aanbevolen om onderdoor kruipen of graven, doorheen gaan, en overheen klimmen of springen door de wolf te voorkomen.
      
    
    
      4.8
      De schapenhouder heeft gekozen voor afrastering waarbij hij, gelet op de taxatierapporten, bij veertien aanvallen een afrastering had toegepast van twee stroomdraden waarvan één stroomdraad aangesloten was op een accu- of lichtnetapparaat van tenminste 4,5 kV. Bij één aanval had hij een afrastering met één stroomdraad toegepast. Gelet op de hiervoor omschreven aanbevelingen van de preventiekit en de daarin aanbevolen methodes die bedoeld zijn om onderdoor kruipen of graven, doorheen gaan, overheen klimmen of springen door de wolf te voorkomen, zijn twee (stroom)draden onvoldoende om een wolf buiten het perceel te kunnen houden. Verder staat vast dat de schapenhouder bij de melding van 22 februari 2022 een perceel had afgezet met drie stroomdraden van 8,0 kV en de bovenste draad had voorzien van fladderlinten. Hoewel deze methode effectief kan zijn om wolven af te schrikken, stonden de bokken (nog) niet binnen deze afrastering en is deze methode van afrasteren bij de andere aanvallen ook niet toegepast. Een volgens de preventiekit effectief te achten wolfwerend raster ontbrak dus bij de aanvallen en niet valt uit te sluiten dat de wijze waarop de schapenhouder zijn percelen heeft afgerasterd ertoe heeft geleid dat de wolf de percelen van de schapenhouder is binnengedrongen. Er waren daarom concrete aanwijzingen dat de schapenhouder zijn schapen onvoldoende bescherming bood tegen de wolf, en de minister had daarom nader onderzoek moeten doen naar aanleiding van het handhavingsverzoek. Daarbij valt op zijn minst te denken aan navraag bij de schapenhouder welke (aanvullende) beschermende maatregelen hij heeft genomen om zijn schapen te beschermen tegen aanvallen door de wolf. Omdat dit niet is gebeurd, heeft de minister bij de voorbereiding van het bestreden besluit niet de nodige kennis vergaard over de feiten die relevant zijn voor de beantwoording van de vraag of de schapenhouder artikel 1.6, derde lid, van het Bhd heeft overtreden. Daarom is het besluit in strijd met artikel 3:2 van de Algemene wet bestuursrecht (Awb).
      
    
    
      4.9
      Voor de conclusie van de minister dat de schapenhouder naar (de huidige) omstandigheden zijn dieren voldoende bescherming heeft geboden tegen aanvallen van de wolf, is dan ook onvoldoende basis. Het besluit is daarom ook in strijd met artikel 7:12, eerste lid, van de Awb, waarin staat dat de beslissing op bezwaar dient te berusten op een deugdelijke motivering. 
      
      
      
        
          Overschrijding redelijke termijn
        
      
      
    
    
      5.1
      Het College stelt ambtshalve vast dat de redelijke termijn als bedoeld in artikel 6 van het EVRM is verstreken na afloop van de termijn van zes weken voor het doen van uitspraak. In procedures als deze mag de behandeling van het bezwaar ten hoogste een half jaar en de behandeling van het beroep bij het College ten hoogste anderhalf jaar duren. Doorgaans zal geen sprake zijn van een overschrijding van de redelijke termijn als de fase van bezwaar en beroep gezamenlijk niet langer dan twee jaar heeft geduurd. Er zijn geen omstandigheden om van de termijn af te wijken. In beginsel is een vergoeding van immateriële schade gepast van € 500,- per half jaar of gedeelte daarvan waarmee de redelijke termijn is overschreden.
      
    
    
      5.2
      De redelijke termijn begint op de datum waarop het bezwaarschrift is ingediend (27 oktober 2023) en eindigt op de dag van deze uitspraak, zodat de termijn van twee jaar vanaf 28 oktober 2025 is overschreden. Het bezwaar en beroep heeft in totaal afgerond twee jaar en twee maanden geduurd. Dit leidt tot een schadevergoeding van € 500,- (één half jaar). Omdat de overschrijding aan de rechterlijke fase moet worden toegerekend, komt de vergoeding voor rekening van de Staat. 
      
      
        
          Conclusie
        
      
      
    
    
      6.1
      Het beroep is gegrond en het College zal het bestreden besluit vernietigen. De minister zal een nieuw besluit moeten nemen met inachtneming van wat hiervoor is overwogen. De minister zal bij de schapenhouder nader onderzoek moeten doen naar welke beschermende maatregelen hij heeft genomen om aanvallen op zijn schapen van de wolf te voorkomen en vervolgens beoordelen wat onder de huidige omstandigheden van een schapenhouder verwacht kan worden. Hij kan daarvoor de preventiekit of andere bronnen over effectieve, beschermende maatregelen tegen de wolf tot uitgangspunt nemen. De minister zal aan de hand van dit onderzoek moeten motiveren of de schapenhouder artikel 1.6, derde lid, van het Bhd (gedeeltelijk) overtreedt en, indien dat zo is, of en welke maatregelen hij passend vindt.  Het College stelt hiervoor een termijn van twaalf weken.
      
    
    
      6.2
      Het College veroordeelt de minister in de door Animal Rights gemaakte proceskosten tot een bedrag van € 1.814,- voor door een derde beroepsmatig verleende rechtsbijstand (1 punt voor het indienen van het beroepschrift, 1 punt voor het verschijnen op de zitting; waarde per punt € 907,- en wegingsfactor 1).
      
      
    
  
  
    Beslissing 
    
    
      Het College: 
    
    
      
        verklaart het beroep gegrond; 
      
      
        vernietigt het bestreden besluit;
      
      
        draagt de minister op binnen twaalf weken na de dag van verzending van deze uitspraak een nieuw besluit te nemen op het bezwaar met inachtneming van de aanwijzingen in deze uitspraak;
      
      
        draagt de minister op het betaalde griffierecht van € 371,- aan Animal Rights te vergoeden;
      
    
    - veroordeelt de minister in de proceskosten van Animal Rights tot een bedrag van € 1.814,-;
    - veroordeelt de Staat tot betaling aan Animal Rights van een vergoeding van immateriële schade ter hoogte van € 500,-. 
    
    
      Deze uitspraak is gedaan door mr. R.C. Stam, mr. S.C. Stuldreher en mr. M.J. Jacobs, in aanwezigheid van mr. M. Ettema, griffier. De beslissing is in het openbaar uitgesproken op 2 december 2025.
    
    
    
    
    
      w.g. R.C. Stam	w.g. M. Ettema