ECLI:NL:RBMNE:2025:6577, Rechtbank Midden-Nederland, 05-12-2025, UTR 24/5989
Rechtbank Midden-Nederland — Uitspraak 
Datum: 2025-12-05 00:00:00.000000
Rechtsgebied: Bestuursrecht

Samenvatting: Woo. Floriade Almere. Motiveringsgebreken. Document met bedoelde motivering van verweerder maakt geen onderdeel uit van de beslissing op bezwaar. Daarnaast kan de motivering de integrale weigering niet dragen. Daarvoor is deze te algemeen en feitelijk van aard. En verweerder heeft nagelaten om de weigeringsgronden per documentonderdeel te beoordelen. Gegrond. Verweerder moet een nieuw besluit nemen.

RECHTBANK MIDDEN-NEDERLAND
    
    
      Zittingsplaats Utrecht
    
    
    
      Bestuursrecht
    
    
    
      zaaknummer: UTR 24/5989 
    
    
      uitspraak van de meervoudige kamer van 5 december 2025 in de zaak tussen
    Omroep Flevoland, uit Lelystad, eiseres
    (gemachtigden: H. Severens, T. Kusters en K. Peeters),
    
    
      en
    
    
    het college van burgemeester en wethouders van de gemeente Almere (het college)
    (gemachtigde: mr. D.M.J.S.J. Siebert).
    
    
    Samenvatting
    
    
      1. Deze uitspraak gaat over de gedeeltelijke weigering van het college op het verzoek van Omroep Flevoland om openbaarmaking van documenten op grond van de Wet open overheid (Woo) over het project Floriade in Almere. Omroep Flevoland is het niet eens met de integrale weigering tot openbaarmaking van diverse documenten. Ook is zij het niet eens met de toepassing van diverse weigeringsgronden voor delen van documenten. Zij voert daartoe een aantal beroepsgronden aan. Aan de hand van deze beroepsgronden beoordeelt de rechtbank de afwijzing van de aanvraag.
    
    
    
      1.1.
      De rechtbank komt in deze uitspraak tot het oordeel dat het bestreden besluit diverse motiveringsgebreken bevat. De geweigerde documenten zijn niet per alinea of documentonderdeel beoordeeld en de toelichting op de gebruikte weigeringsgronden is te algemeen geformuleerd. Daarnaast heeft het college bij de relatieve weigeringsgronden nagelaten om een belangenafweging te maken. Omroep Flevoland krijgt dus gelijk en het beroep is dus gegrond. Aan het college wordt opgedragen om een nieuwe beslissing op bezwaar te nemen. Hierna legt de rechtbank uit hoe zij tot dit oordeel komt en welke gevolgen dit oordeel heeft. 
      
    
  
  
    Procesverloop
    
    2. Omroep Flevoland heeft op 19 juli 2022 een Woo-verzoek ingediend bij het college. In het verzoek heeft Omroep Flevoland verzocht om openbaarmaking van alle informatie en documenten met betrekking tot de Floriade in de periode van 1 januari 2012 tot het moment van het verzoek.
     
    3. Het college heeft op het Woo-verzoek beslist in 10 deelbesluiten. Bij de zoekslagen zijn duizenden documenten aangetroffen. Een deel van deze documenten is openbaar gemaakt, en anderen zijn deels geweigerd of integraal geweigerd met een beroep op weigeringsgronden uit de Woo of andere bijzondere openbaarmakingsregimes. Met het bestreden besluit van 15 augustus 2024 op het bezwaar van Omroep Flevoland heeft het college de deelbesluiten 1c en 1d herzien. Er zijn vijf extra documenten (deels) openbaar gemaakt. Ten aanzien van de overige deelbesluiten is het college bij de gedeeltelijke weigering uit de primaire deelbesluiten gebleven. 
    
    
      3.1.
      Omroep Flevoland heeft beroep ingesteld tegen het bestreden besluit. 
    
    
      3.2.
      Het college heeft een verweerschrift ingediend. 
    
    
      3.3.
      De rechtbank heeft het beroep op 28 oktober 2025 op zitting behandeld. Hieraan hebben deelgenomen: de gemachtigden van Omroep Flevoland en de gemachtigde van het college, samen met mr. [persoon1] en [persoon2] . 
      
    
  
  
    Beoordeling door de rechtbank
    
    
      
        De omvang van het geding
      
    
    
    4. Het geschil beperkt zich tot 51 documenten die door het college in zijn geheel niet openbaar zijn gemaakt. Het gaat daarbij om 14 documenten die onder deelbesluit 1c vallen, 12 documenten die onder deelbesluit 1d vallen, 18 documenten die onder deelbesluit 2a vallen en 7 documenten die onder deelbesluit 2b vallen. Van de documenten die onder deelbesluit 1c en 1d vallen zijn er in de beslissing op bezwaar vijf documenten deels openbaar gemaakt. Omroep Flevoland is het niet eens met het weglakken van delen van deze documenten. 
    
      
    
    5. De rechtbank stelt vast dat Omroep Flevoland de geweigerde delen van de documenten op grond van artikel 5.1, tweede lid, onder e, van de Woo (persoonlijke levenssfeer) niet betwist. Verder kan Omroep Flevoland zich vinden in de bij het herziene deelbesluit 1d deels openbaar gemaakte documenten [nummer1] en [nummer2] . De rechtbank zal deze onderdelen van de bestreden besluiten daarom onbesproken laten.
    
      
      De motivering van het bestreden besluit
      
    
    6. Eiseres heeft aangevoerd dat het college onvoldoende heeft gemotiveerd waarom documenten integraal zijn geweigerd en op basis van welke weigeringsgrond dat is gebeurd. Volgens het college kan uit het document “motivering weigering per document” – dat door het college is overgelegd aan de bezwaarcommissie als bijlage bij het verweerschrift in bezwaar – worden afgeleid waarom de betreffende documenten integraal zijn geweigerd. Dit document maakt volgens het college onderdeel uit van de beslissing op bezwaar omdat het document bij het advies van de bezwaarschriftencommissie is betrokken en het college dat advies tot de hare heeft gemaakt. 
    
      
    
    7. De rechtbank volgt dit standpunt van het college niet. De commissie benoemt in haar advies dat zij het document “motivering weigering per document” heeft ontvangen als bijlage bij het verweerschrift van het college en dat zij daaruit opmaakt dat het geschil gaat om 51 documenten die in zijn geheel niet openbaar zijn gemaakt. Verder overweegt de bezwaarcommissie dat er in dat document duidelijk is aangegeven welke weigeringsgrond er van toepassing is per document. Hoewel de commissie die motivering onderschrijft, volgt uit het advies niet dat het document daar een integraal onderdeel van is. Dat het document de dragende motivering bevat voor de beslissing op bezwaar volgt als zodanig ook niet uit het bestreden besluit. Er wordt in de beslissing op bezwaar namelijk alleen verwezen naar het advies. Het document “motivering weigering per document” is verder ook niet bijgevoegd als bijlage bij het bestreden besluit en maakt daar naar het oordeel van de rechtbank dus geen onderdeel van uit. Omdat in het bestreden besluit zelf niet is gemotiveerd waarom bepaalde weigeringsgronden zijn toegepast, bevat het besluit op dit punt naar het oordeel van de rechtbank een motiveringsgebrek. Het beroep is daarom gegrond en het bestreden besluit wordt vernietigd.
    
      
    
    8. Op de zitting heeft het college aangegeven dat het document “motivering weigering per document” de dragende motivering bevat voor de integrale weigering van de in geschil zijnde documenten. Om te beoordelen of de rechtsgevolgen van het bestreden besluit in stand kunnen blijven, zal de rechtbank deze motivering hierna beoordelen. Het college heeft in het document per Woo-document aangegeven welke weigeringsgrond(en) volgens haar van toepassing is/zijn. Bij vrijwel elk document zijn meerdere weigeringsgronden genoemd. Naast het noemen van de weigeringsgronden wordt per document een onderbouwing gegeven voor de weigering. 
    
      
    
    9. De rechtbank is van oordeel dat deze motivering per document te algemeen is om de integrale weigering tot openbaarmaking van de betreffende documenten te kunnen dragen. De motivering bestaat grotendeels uit een feitelijke omschrijving van de inhoud van het document en de plaats van dat document in het bestuurlijke traject. Waarom die informatie valt onder de genoemde weigeringsgrond(en), wordt niet gemotiveerd. De rechtbank is van oordeel dat een enkele duiding van het document in dit geval onvoldoende is om de (integrale) weigering te dragen. Alleen al om deze reden kunnen de rechtsgevolgen van het bestreden besluit niet in stand blijven. Met het oog op een door het college te nemen herstelbesluit, zal de rechtbank nader ingaan op de door de rechtbank geconstateerde gebrekkige motiveringen.
    
      
    
    10. De rechtbank overweegt verder dat het vaste rechtspraak van de Afdeling bestuursrechtspraak van de Raad van State (de Afdeling) is dat een bestuursorgaan in beginsel per document of onderdeel daarvan moet motiveren op welke grond openbaarmaking achterwege wordt gelaten en dat het daarvan onder omstandigheden kan afzien als dat zou leiden tot herhalingen die geen redelijk doel dienen. Indien meer dan één weigeringsgrond van toepassing is geacht op een document dat uit verschillende onderdelen bestaat, kan deze uitzondering zich slechts voordoen indien voldoende kenbaar is van welke weigeringsgrond voor welk onderdeel wordt uitgegaan. De rechtbank stelt vast dat de in geschil zijnde documenten allemaal uit verschillende onderdelen bestaan en dat het college meerdere weigeringsgronden van toepassing heeft geacht op die documenten. Hoewel het college terecht stelt dat er in zijn algemeenheid geen rechtsregel is die haar verplicht om geheel geweigerde documenten gelakt te verstrekken voorzien van de toegepaste weigeringsgronden per onderdeel, had zij daar in dit geval naar het oordeel van de rechtbank wel aanleiding voor moeten zien. Door dit na te laten is het voor de rechtbank niet mogelijk om de gebruikte weigeringsgronden te beoordelen, omdat niet duidelijk wordt welke weigeringsgronde(n) van toepassing zijn op de onderdelen van de betreffende documenten. Daarvoor is de motivering van zowel de toegepaste weigeringsgronden als de omschrijving van de betreffende documenten te algemeen. Daarnaast heeft de rechtbank bij bestudering van de ongelakte documenten vastgesteld dat daarin (ook) feitelijkheden staan die evident niet vallen onder de ingeroepen weigeringsgronden. Bij wijze van voorbeeld wijst de rechtbank op document [nummer3] waar in de eerste alinea beschreven staat waar het betreffende overleg over gaat en in tussenkopjes duidelijk wordt gemaakt waarover is gesproken. Het college moet die feitelijkheden in beginsel openbaar maken, dan wel motiveren waarom ook die feitelijkheden volgens haar vallen onder één van de genoemde weigeringsgronden.   
    
      
    
    
      11. De rechtbank stelt verder vast dat uit het bestreden besluit, het eerder genoemde document “motivering weigering per document” en het verweerschrift niet volgt dat het college bij de toepassing van de relatieve weigeringsgronden uit artikel 5.1, tweede lid, van de Woo, een belangenafweging heeft gemaakt. Dat is voor het toepassen van die weigeringsgronden echter wel noodzakelijk. Zonder die (nadere) toelichting en afweging is het voor de rechtbank onduidelijk waarom de belangen die deze weigeringsgronden beogen te beschermen volgens het college zwaarder moeten wegen dat het algemene belang van openbaarmaking. 
      
        
      
      12. Ten aanzien van de deels door het college openbaar gemaakte documenten bij de herziene deelbesluiten 1c en 1d overweegt de rechtbank ten slotte nog als volgt. In document 0199 is een mailwisseling onder de disclaimer weggelakt met een beroep op artikel 5.1, tweede lid, onder i, van de Woo. De rechtbank heeft kennisgenomen van de mailwisseling. Het college stelt dat openbaarmaking het belang van de gemeente schaadt zolang de door [naam] aangespannen rechtszaak nog loopt. Dat de gehele e-mailwisseling daarom niet openbaar kan worden gemaakt, kan de rechtbank zonder nadere toelichting niet volgen. Het college zal dit nader moeten motiveren. Indien het college het conflict met [naam] bij die motivering wil betrekken, zal zij dat per onderdeel van de e-mailwisseling moeten doen. Daarnaast zal het college bij het toepassen van deze weigeringsgrond ook een belangenafweging moeten maken, waarbij betrokken moet worden wat de huidige status is van de rechtszaak waaraan zij refereert. In document [nummer4] is een bedrag weggelakt met toepassing van artikel 5.1, eerste lid, onder c, van de Woo. De rechtbank vindt de motivering van deze weigering ontoereikend. Het gaat om een van de Floriade B.V. ontvangen kostenraming voor de tijdelijke inrichting van de Floriade van 30 maart 2021. Het is de rechtbank zonder nadere motivering niet duidelijk waarom dit bedrijfs- en fabricagegegevens zijn die vertrouwelijk aan de overheid zijn medegedeeld. Vast staat dat de gemeente enig aandeelhouder is van de Floriade B.V. Dat roept de vraag op of de belangen van de Floriade B.V. in het kader van dit artikel als losstaand van de belangen van de gemeente kunnen worden beschouwd of dat zij met elkaar moeten worden vereenzelvigd. Daarnaast wijst Omroep Flevoland er terecht op dat de Floriade een eenmalig evenement was dat jaren geleden is gehouden. In dat kader dient het college nader te motiveren waarom er nog steeds belang is bij het weglakken van het betreffende bedrag. De rechtbank heeft bovendien ambtshalve geconstateerd dat het betreffende bedrag genoemd wordt in een reeds openbaar gemaakte brief van 8 april 2021 van het college aan de gemeenteraad. Het college zal nader moeten motiveren waarom dit bedrag desondanks geweigerd kan worden op deze grond. In document [nummer5] is het ingeschatte verlies van de Floriade bij twee scenario’s van gecontroleerde afbouw van de Floriade gelakt, maar het percentage “vrijval” van beide scenario’s niet. Op de zitting heeft het college verklaard dat die percentages per abuis niet zijn gelakt. Daarnaast staat er in het document “motivering weigering per document” dat dit document gaat over exit scenario’s en dat dit geen betrekking heeft op de rechtszaak met [naam] . Om die reden is het document grotendeels openbaar gemaakt. De rechtbank is van oordeel dat deze toelichting niet toereikend is voor het weigeren van het ingeschatte verlies. Daarnaast zal het college ook in dit kader een belangenafweging moeten maken en daarbij moeten betrekken dat – zoals het college aangeeft – de genoemde exit scenario’s zich uiteindelijk niet hebben voorgedaan. 
      
        
        De weigering op grond van de Aanbestedingswet
      
      
        
      
      13. Ten aanzien van de weigering tot openbaarmaking van diverse documenten op grond van de Aanbestedingswet overweegt de rechtbank als volgt. Uit de gedingstukken leidt de rechtbank af dat deze weigering ziet op artikel 2.57 van de Aanbestedingswet. In artikel 8.8 van de Woo is bepaald dat de Woo niet van toepassing is op informatie uit dat artikel voor zover het door de ondernemer als vertrouwelijk aangemerkte informatie betreft (lid 1) en voor zover de informatie kan worden gebruikt om de mededinging te vervalsen (lid 2). De rechtbank is van oordeel dat het college de weigering op deze gronden onvoldoende heeft gemotiveerd. Het college heeft namelijk niet per document(onderdeel) gespecifieerd of het gaat om informatie als bedoeld in het eerste of het tweede lid. Dat zal zij eerst moeten doen. Indien het tweede lid volgens het college van toepassing is, zal zij vervolgens moeten beoordelen of het tijdsverloop sinds de Floriade maakt dat die informatie nog steeds zou kunnen worden gebruikt om de mededinging te vervalsen. Omroep Flevoland wijst er terecht op dat dit inmiddels anders kan zijn. Als het college vindt dat de documenten nog steeds kunnen worden geweigerd op grond van het tweede lid, dan dient zij dat nader te motiveren.  
      
        
        De opdracht van de rechtbank aan het college
      
      
        
      
      14. Aangezien het bestreden besluit gelet op voorgaande overwegingen meerdere motiveringsgebreken bevat, zal de rechtbank het bestreden besluit op deze punten vernietigen.
      
        
      
      15. De rechtbank is van oordeel dat het college een nieuw besluit moet nemen op het bezwaar. In dat besluit moet het college per document op paragraaf- dan wel alineaniveau motiveren of, en zo ja, welke motiveringsgrond zij van toepassing acht. Die motivering moet verder strekken dan een duiding van het betreffende document in het bestuurlijke traject. Er zal per documentonderdeel een toelichting moeten worden gegeven waarom de in dat onderdeel vervatte informatie niet openbaar kan worden gemaakt en welke weigeringsgrond daarop van toepassing is. Indien het college een relatieve weigeringsgrond toepast, zal zij ook een belangenafweging moeten maken.  
      
        
      
      16. Voor deze herbeoordeling geeft de rechtbank aan het college het volgende mee. Ten aanzien van de weigeringsgronden van artikel 5.1, tweede lid, onder i (goed functioneren van bestuursorganen) en artikel 5.1, tweede lid, onder b (economische of financiële belangen van bestuursorganen) kan het door het college genoemde belang van haar onderhandelingspositie en de vertrouwelijkheid van mediation naar het oordeel van de rechtbank een rol spelen. Een algemene verwijzing naar een al dan niet nog lopend conflict met een derde partij is daartoe echter onvoldoende. Dat alle documenten die verband houden met dat conflict per definitie vallen onder die weigeringsgronden vindt de rechtbank te kort door de bocht. Het college zal per documentonderdeel moeten aangeven wat de (maatschappelijke) context van dat document is en waarom de informatie in dat document (nog) niet openbaar kan worden gemaakt.
      
        
        Conclusie en gevolgen
        
      
      17. Het beroep is gegrond en de rechtbank zal het bestreden besluit vernietigen behoudens voor zover het ziet op de documenten [nummer1] en [nummer2] . In de overige gevallen moet het college in het nieuwe besluit (nog) een afweging maken of deze documenten alsnog (gedeeltelijk) openbaar kunnen worden gemaakt dan wel moet het college aanvullend motiveren waarom deze documenten niet geopenbaard kunnen worden.
       
      18. De rechtbank ziet geen aanleiding om zelf in de zaak te voorzien of de rechtsgevolgen in stand te laten. De rechtbank zal daarom met toepassing van artikel 8:72, vierde lid, van de Algemene wet bestuursrecht bepalen dat het college een nieuw besluit moet nemen met inachtneming van deze uitspraak. De rechtbank geeft het college hiervoor een termijn van zes weken.
      
        
      
      19. Eiseres heeft geen proceskosten gemaakt die voor vergoeding in aanmerking komen. Omdat het beroep gegrond is, moet het college het griffierecht vergoeden aan eiseres.
    
    
    
    
  
  
    Beslissing
    
      De rechtbank:
    
    
      - verklaart het beroep gegrond;- vernietigt het bestreden besluit, behoudens voor zover het ziet op de documenten [nummer1] en [nummer2] ;- draagt het college op binnen zes weken een nieuwe beslissing op bezwaar te nemen met inachtneming van deze uitspraak;- draagt het college op het betaalde griffierecht van € 371,00 aan eiseres te vergoeden.
      Deze uitspraak is gedaan door mr. J.J. Catsburg, voorzitter, en mr. G. Schnitzler en mr. J.A.C.M. Nielen, leden, in aanwezigheid van mr.B.L. Kosterman-Meijer, griffier.
      Uitgesproken in het openbaar op 5 december 2025.
    
    
    
    
    
    
    
    
      
        
        
        
          
            
              griffier
            
            
              voorzitter
            
          
        
      
    
    
    
    
      Een afschrift van deze uitspraak is verzonden aan partijen op:
    
    
    
  
  
    Informatie over hoger beroep
    Een partij die het niet eens is met deze uitspraak, kan een hogerberoepschrift sturen naar de Afdeling bestuursrechtspraak van de Raad van State waarin wordt uitgelegd waarom deze partij het niet eens is met deze uitspraak. Het hogerberoepschrift moet worden ingediend binnen zes weken na de dag waarop deze uitspraak is verzonden. Kan de indiener de behandeling van het hoger beroep niet afwachten, omdat de zaak spoed heeft, dan kan de indiener de voorzieningenrechter van de Afdeling bestuursrechtspraak van de Raad van State vragen om een voorlopige voorziening (een tijdelijke maatregel) te treffen. 
  
  
     31-10-2022 (deelbesluit 1a), 30-1-2022 (deelbesluit 1a vervolg), 23-12-2022 (deelbesluit 1b), 01-03-2023 (deelbesluit 1b2), 19-07-2023 (deelbesluit 2a), 11-08-2023 (deelbesluit 2b), 23-11-2023 (deelbesluit 4), 07-12-2023 (deelbesluit 1c), 12-02-2024 (deelbesluit 1d) en 16-02-2024 (deelbesluit 3). 
  
  
     De rechtbank verwijst in dit kader naar de uitspraak van de Afdeling van 15 maart 2023 (ECLI:NL:RVS:2023:1046). 
  
  
     Zie onder andere de uitspraak van de Afdeling van 28 februari 2018 (ECLI:NL:RVS:2018:666).