ECLI:NL:RBDHA:2025:27177, Rechtbank Den Haag, 22-12-2025, SGR 22/5137
Rechtbank Den Haag — Uitspraak 
Datum: 2025-12-22 00:00:00.000000
Rechtsgebied: Bestuursrecht; Omgevingsrecht

Samenvatting: College mocht kruimelgevallenregeling toepassen; weliswaar nog niet een gebouw feitelijk aanwezig was, maar voor dat gebouw wel al een vergunning voor het bouwen was verleend. Geen strijd met beleidsregels fietsparkeren.

RECHTBANK DEN HAAG
    
    
      Bestuursrecht
    
    
    
      zaaknummer: SGR 22/5137 
    
    
    uitspraak van de enkelvoudige kamer van 22 december 2025 in de zaken tussen
    
    
      [eiser] , te [woonplaats] , eiser
    
    
      en
    
    
    het college van burgemeester en wethouders van Leiden, 
    (gemachtigden: S. Ramsoekh, A. Ramdien en S. Roth).
    
    
      Als derde-partij heeft aan het geding deelgenomen: Domu Praesto Amsterdam B.V., 
      te Leiden, vergunninghoudster
      (gemachtigde: mr. K. Lagrouw).
    
    
    Samenvatting
    
    
      1.	Deze uitspraak gaat over de verlening door het college aan vergunninghoudster van een omgevingsvergunning voor het wijzigen van de gebruiksfunctie van het pand [pand 1 en pand 2] in Leiden van onzelfstandig wonen naar een hotel. Eiser woont in de buurt van het pand. Eiser is het niet eens met de verlening van de omgevingsvergunning. Hij voert daartoe een aantal beroepsgronden aan. Aan de hand van deze beroepsgronden beoordeelt de rechtbank de verlening van de omgevingsvergunning.
    
    
    
      1.1.
      De rechtbank komt in deze uitspraak tot het oordeel dat het college de gevraagde vergunning mocht verlenen. Eiseres krijgt dus geen gelijk en het beroep is dus ongegrond. Hieronder legt de rechtbank uit hoe zij tot dit oordeel komt en welke gevolgen dit heeft.
      
    
  
  
    Procesverloop
    
    
      2.	Op 12 april 2019 is door het college aan vergunninghoudster een omgevingsvergunning (kenmerk Wabo 182877/4023971) verleend voor het verbouwen en uitbreiden van het kantoorpand aan de [pand 1 en pand 2] in Leiden (het pand) tot 19 woonstudio’s.
    
    
    
      2.1.
      Op 8 juni 2020 is door het college aan vergunninghoudster een omgevingsvergunning (kenmerk Wabo 200976/5053547) verleend voor het wijzigen van de gebruiksfunctie van het pand van onzelfstandig wonen naar zelfstandig wonen.
      
    
    
      2.2.
      Op 23 november 2020 is door het college aan vergunninghoudster een omgevingsvergunning (kenmerk Z/20/1600562) verleend voor de sloop en herbouw van het pand [pand 1] in Leiden.
      
    
    
      2.3.
      Vergunninghoudster heeft op 12 juli 2021 een omgevingsvergunning aangevraagd voor het wijzigen van de gebruiksfunctie van het pand van onzelfstandig wonen naar hotel. De aanvraag heeft betrekking op de activiteiten ‘bouwen’ en ‘het gebruiken van bouwwerken in strijd met het bestemmingsplan’ als bedoeld in artikel 2.1, eerste lid, onder a en c, van de Wet algemene bepalingen omgevingsrecht (Wabo).
      
    
    
      2.4.
      Bij besluit van 31 januari 2022 (kenmerk Z/21/3281840) heeft het college de ten behoeve van de functiewijziging van onzelfstandig wonen naar hotel gevraagde omgevingsvergunning verleend. Het besluit van 31 januari 2022 is bij besluit van 18 juli 2022 gehandhaafd.
      
    
    
      2.5.
      Eiser heeft beroep ingesteld tegen het besluit van 18 juli 2022. Het college heeft op het beroep gereageerd met een verweerschrift.
      
    
    
      2.6.
      De rechtbank heeft de zaken met zaaknummers SGR 22/5137, 23/2950, 23/3533, 23/6907, 23/7131 en 24/1644 gevoegd en op 19 september 2025 op zitting behandeld. Eiser is verschenen, vergezeld door [naam 1] . Verweerder heeft zich laten vertegenwoordigen door zijn gemachtigden. Derde-partij heeft zich laten vertegenwoordigen door haar gemachtigde en [naam 2] .
      
    
    
      2.7.
      De rechtbank heeft na sluiting van het onderzoek een brief met bijlage van eiser ontvangen, gedateerd 22 september 2025. In artikel 2.16 van het Procesreglement bestuursrecht rechtbanken is bepaald dat na sluiting van het onderzoek ter zitting ongevraagd ingediende stukken buiten beschouwing blijven, tenzij deze aanleiding geven tot heropening van het onderzoek. De rechtbank ziet in de overgelegde stukken geen aanleiding tot heropening van het onderzoek en laat deze dan ook verder buiten beschouwing. 
      
    
  
  
    Beoordeling door de rechtbank
    
    
      
        Het bestreden besluit
      
      3.	Het college heeft de gevraagde omgevingsvergunning verleend met toepassing van artikel 2.12, eerste lid, aanhef en onder a, onder 2º, van de Wabo, in samenhang gelezen met de zogenoemde kruimelgevallenregeling uit artikel 4, aanhef en onderdeel 9, van bijlage II, van het Besluit omgevingsrecht (Bor). Het college heeft zich op het standpunt gesteld dat een omgevingsvergunning voor de activiteit ‘bouwen’ niet hoeft te worden verleend, omdat toestemming voor de de activiteit ‘bouwen’ reeds is gegeven bij de aan vergunninghoudster verleende omgevingsvergunning van 12 april 2019.
    
    
    
      3.1.
      Eiser betoogt dat het college de omgevingsvergunning niet had mogen verlenen. Het college heeft volgens eiser ten onrechte de activiteit ‘bouwen’ buiten beschouwing gelaten. Het college had verder de kruimelgevallenregeling niet mogen toepassen. Er wordt volgens eiser niet voldaan aan de fietsparkeereis uit de ‘Beleidsregels parkeernormen Leiden 2020’ (beleidsregels). Daarnaast had het college het akoestisch onderzoek van AV Consulting B.V. (AV Consulting) van 8 december 2021 niet aan de omgevingsvergunning ten grondslag mogen leggen. Verder had de aanvraag voor de omgevingsvergunning moeten worden ingediend door de Vereniging van Eigenaren (VvE). Ook is de verlening van de omgevingsvergunning in strijd met de Huisvestingsverordening, omdat sprake is van onttrekking van woonruimte. Tot slot heeft het college ten onrechte de onderhavige aanvraag niet gelijktijdig met de aanvraag van een omgevingsvergunning voor brandveilig gebruik en airconditioning units behandeld, aldus eiser.
      
      
      
        
          Overgangsrecht Omgevingswet
        
      
      4. Op 1 januari 2024 zijn de Omgevingswet en de Invoeringswet Omgevingswet in werking getreden. Als een aanvraag om een omgevingsvergunning is ingediend vóór het tijdstip van inwerkingtreding van de Omgevingswet blijft op grond van artikel 4.3, aanhef en onder a, van de Invoeringswet Omgevingswet het recht zoals dat gold onmiddellijk vóór dat tijdstip van toepassing tot het besluit op die aanvraag onherroepelijk wordt, met uitzondering van artikel 3.9, derde lid, eerste zin, van de Wet algemene bepalingen omgevingsrecht (Wabo). De aanvraag om de omgevingsvergunning is ingediend op 12 juli 2021. Dat betekent dat in dit geval de Wabo, zoals die gold vóór 1 januari 2024, van toepassing blijft.
      
      
        
          Mocht het college de kruimelgevallenregeling toepassen?
        
      
      5. Eiser betoogt dat het college de kruimelgevallenregeling niet had mogen toepassen, omdat het gebouw niet feitelijk aanwezig en niet vergund is. Hij verwijst naar de uitspraak van de voorzieningenrechter van de Afdeling bestuursrechtspraak van de Raad van State (de Afdeling) van 4 februari 2020. 
      
    
    
      5.1.
      
        Het college betoogt, onder verwijzing naar uitspraken van de Afdeling van 
        17 juli 2019 en 23 februari 2022, dat de kruimelgevallenregeling mocht worden toegepast, omdat de vergunning voor de bouw van het pand al in werking was getreden en het bouwwerk ten tijde van het besluit, dat op wijziging van het gebruik ziet, was gerealiseerd.
      
      
    
    
      5.2.
      De rechtbank volgt het college in zijn standpunt dat artikel 4, aanhef en onderdeel 9, van bijlage II, bij het Bor kan worden toegepast. Uit rechtspraak van na de door eiser bedoelde uitspraak van de voorzieningenrechter van de Afdeling volgt dat artikel 4, onderdeel 9, van bijlage II van het Bor kan worden toegepast in een geval waarin er weliswaar nog niet een gebouw feitelijk aanwezig was, maar voor dat gebouw wel al een vergunning voor het bouwen was verleend. Deze situatie doet zich in dit geval voor omdat artikel 4, onderdeel 9, van bijlage II van het Bor wordt gebruikt voor de wijziging van het gebruik van het pand waarvoor in 2019 en 2020 al een vergunning voor de activiteit bouwen is verleend. 
      
    
    
      5.3.
      Dat naar eiser stelt, het bestemmingsplan alleen niet-woonfuncties toestaat op de verdiepingen, betekent niet dat de omgevingsvergunning niet mocht worden verleend. Met de omgevingsvergunning is namelijk op basis van de kruimelvrijstelling afgeweken van het bestemmingsplan, door in het pand in plaats van wonen het gebruik als hotel toe te staan. 
      
      
        
          Mocht vergunninghouder de aanvraag omgevingsvergunning indienen?
        
        6.	Eiser betoogt dat het college niet heeft onderkend dat vergunninghoudster de omgevingsvergunning niet had kunnen aanvragen. Het pand is vóór de aanvraag gesplitst in appartementsrechten en de aanvraag is gedaan ná de oprichting van de VvE. Gebruik als hotel is in strijd met de splitsingsakte en vergunninghoudster beschikt niet over de benodigde toestemming, aldus eiser.
      
      
    
    
      6.1.
      Het college stelt zich op het standpunt dat vergunninghoudster de aanvraag kon indienen, omdat niet is gebleken van een evidente privaatrechtelijke belemmering.
    
    
      6.2.
      
        De rechtbank overweegt dat uit vaste rechtspraak van de Afdeling volgt dat een aanvrager om een omgevingsvergunning voor het bouwen van een bouwwerk in beginsel wordt verondersteld belanghebbende te zijn bij een beslissing op de door hem ingediende aanvraag. Dit is anders indien aannemelijk wordt gemaakt dat het bouwplan niet kan worden verwezenlijkt omdat de rechthebbende hiervoor geen toestemming wil geven aan de aanvrager en er geen mogelijkheid bestaat om de activiteit te verwezenlijken tegen de wens en/of juridische acties van de rechthebbende in. Zoals ter zitting is toegelicht en niet door eiser is betwist is vergunninghoudster eigenaar van alle appartementsrechten, zodat eventueel benodigde toestemming van de VvE geen belemmering kan vormen. Het college heeft vergunninghoudster daarom terecht als belanghebbende bij de aanvraag aangemerkt.
        
          Is sprake van strijd met beleidsregels voor fietsparkeren?
        
        7.	Eiser stelt dat niet voldaan wordt aan de Beleidsregels Parkeernormen Leiden 2020, omdat het college geen rekening heeft gehouden met de fietsparkeervraag van gasten van het hotel. Hotelgasten moeten tot gebruikers worden gerekend en daarom is sprake van een fietsparkeervraag waarvoor een fietsparkeernorm geldt, aldus eiser.  
      
      
    
    
      7.1.
      Het college betoogt dat voor het hotel geen fietsparkeereis hoeft te worden bepaald. Het college voert aan dat in bijlage 6 van de beleidsregels geen fietsparkeernormen zijn opgenomen voor een hotelfunctie. Wel heeft vergunninghoudster vanuit het oogpunt van een goede ruimtelijke ordening voorzien in vier fietsparkeerplaatsen op eigen terrein ten behoeve van werknemers.
      
    
    
      7.2.
      De rechtbank is van oordeel dat het college voldoende heeft gemotiveerd dat verlening van de omgevingsvergunning niet in strijd is met beleidsregels over fietsparkeren. Het college heeft zich op het standpunt kunnen stellen dat in bijlage 6 van de beleidsregels geen functie met een parkeernorm is opgenomen waarop het gebruik als hotel aansluit. Het college heeft ook in de afweging kunnen betrekken dat niet aannemelijk is geworden dat het gebruik als hotel tot een verkeersaantrekkende werking van fietsen leidt. De beroepsgrond slaagt niet.
      
      
        
          Kan het akoestisch onderzoek aan de omgevingsvergunning ten grondslag liggen?
        
        8.	Eiser betoogt dat het college het akoestisch onderzoek van AV Consulting van 
        8 december 2021 niet aan de omgevingsvergunning ten grondslag had mogen leggen. Het akoestisch onderzoek is gebaseerd op aannames van vergunninghoudster en de aanbevelingen van de Omgevingsdienst West-Holland (Omgevingsdienst) zijn niet in de omgevingsvergunning opgenomen. 
      
      
    
    
      8.1.
      
        Deze beroepsgrond slaagt niet. Het college heeft toegelicht dat door AV Consulting een akoestisch onderzoek is verricht, neergelegd in een rapport van 
        30 september 2021. De Omgevingsdienst heeft naar aanleiding van dit rapport in een advies van 6 december 2021 geadviseerd dat het akoestisch onderzoek moet worden aangevuld met gegevens over gasten die met de auto of taxi arriveren in de avond- en/of nachtperiode en met gegevens over het gebruik van het terras. Deze aanvullingen zijn opgenomen in een rapport van 8 december 2021 van AV Consulting en op grond van dit rapport heeft de Omgevingsdienst op 28 december 2021 een positief advies afgegeven. Wat eiser aanvoert, biedt naar het oordeel van de rechtbank onvoldoende aanknopingspunten om aan het advies te twijfelen. Eiser heeft ook geen deskundig tegenadvies overgelegd waaruit blijkt dat het geluidsaspect niet juist is beoordeeld. Met de aanbevelingen van de Omgevingsdienst is door het college rekening gehouden, waardoor eiser ook niet aannemelijk heeft gemaakt dat het akoestisch onderzoek niet is gebaseerd op objectieve gegevens. 
      
      
      
        
          Omgevingsvergunningen brandveilig gebruik en airconditioning units
        
        9.	Eiser stelt dat het college ten onrechte niet tegelijk met de onderhavige omgevingsvergunning heeft beoordeeld of de airconditioning units en het brandveilig gebruik vergund moesten worden. Uitgaande van het gelijktijdig beoordelen van deze aspecten, had het college de uitgebreide voorbereidingsprocedure moeten toepassen.
      
      
    
    
      9.1.
      Het college stelt zich op het standpunt dat voor brandveilig gebruik en voor het plaatsen van de airconditioning units afzonderlijke omgevingsvergunningen kunnen worden aangevraagd, omdat sprake is van activiteiten die niet onlosmakelijk samenhangen.  
      
    
    
      9.2.
      
        De rechtbank stelt vast dat de omgevingsvergunning voor het brandveilig gebruiken van het hotel is aangevraagd op 14 april 2022. De aanvraag om een omgevingsvergunning voor het plaatsen van airconditioning units is aangevraagd op
        15 augustus 2022. Deze aanvragen zijn van later datum dan de aanvraag om wijziging van de gebruiksfunctie van het pand ten behoeve van het hotel.
      
      
    
    
      9.3.
      Op grond van artikel 2.7, eerste lid, van de Wabo draagt de aanvrager van een omgevingsvergunning er zorg voor dat de aanvraag betrekking heeft op alle onlosmakelijke activiteiten binnen het betrokken project. Van onlosmakelijke samenhang is sprake als één feitelijke handeling per definitie in meerdere vergunningplichten als bedoeld in artikel 2.1 of artikel 2.2 van de Wabo resulteert. Het moet daarbij gaan om activiteiten die in juridische zin onlosmakelijk met elkaar samenhangen. Dit is het geval als de activiteiten fysiek en volgtijdelijk niet van elkaar te onderscheiden zijn.
      
    
    
      9.4.
      De rechtbank is van oordeel dat het college terecht heeft vastgesteld dat de omgevingsvergunning voor brandveilig gebruik en de omgevingsvergunning voor het plaatsen van de airconditioning units niet onlosmakelijk met elkaar samenhangen. Voor deze activiteiten kon dan ook afzonderlijk vergunning worden aangevraagd, zoals vergunninghoudster heeft gedaan. 
      
    
    
      9.5.
      Overigens zou er indien wel sprake zou zijn van onlosmakelijk samenhangende activiteiten, nog steeds geen verplichting gelden om de door eiser bedoelde activiteiten gelijktijdig aan te vragen. Op grond van artikel 2.7, eerste lid, tweede volzin, van de Wabo bestaat de mogelijkheid om voorafgaand aan en los van de overige onlosmakelijke activiteiten, een aanvraag om een omgevingsvergunning voor de activiteit als bedoeld in artikel 2.1, eerste lid, aanhef en onder c, van de Wabo in te dienen.
      
    
    
      9.5.
      
        Gelet op het feit dat het college er niet toe gehouden was om de brandveiligheid tegelijk met de aanvraag voor het wijzigen van de gebruiksfunctie van onzelfstandig wonen naar hotel te beoordelen, is de rechtbank van oordeel dat het college terecht de reguliere voorbereidingsprocedure heeft toegepast. 
        
          Is de activiteit bouwen ten onrechte buiten beschouwing gelaten?
        
        10.	Eiser betoogt dat het college bij de beoordeling van de aanvraag van de omgevingsvergunning ten onrechte de ook aangevraagde activiteit ‘bouwen’ buiten beschouwing heeft gelaten.
      
    
    
      10.1.
      
        Deze beroepsgrond slaagt niet. Uit het bestreden besluit volgt dat de vergunningaanvraag alleen strekt tot wijziging van het gebruik. Op zitting heeft het college toegelicht dat de bij de aanvraag van voor de gebruikswijziging gevoegde bouwtekeningen niet afwijken van de bouwtekeningen waarvoor eerder een omgevingsvergunning voor bouwen is verleend. Dit is door eiser niet betwist en het is de rechtbank ook niet gebleken dat dit onjuist is. Het college heeft daarom kunnen volstaan met een beoordeling van de activiteit afwijkend gebruiken. 
        
          Onttrekking van woonruimte
        
        11.	Eiser betoogt dat met het toestaan van het gebruik van het pand als hotel woonruimte wordt onttrokken, zonder dat wordt beschikt over de daarvoor op grond van de Huisvestingsverordening benodigde vergunning. 
      
      
    
    
      11.1.
      Deze beroepsgrond slaagt niet. Een toets aan de Huisvestingsverordening is niet aan de orde bij het nemen van een besluit over verlening van een omgevingsvergunning.
      
    
  
  
    Conclusie en gevolgen
    
    
      12.	Het beroep is ongegrond. Dit betekent dat het bestreden besluit in stand blijft. Eiser krijgt daarom het griffierecht niet terug. Voor een proceskostenveroordeling bestaat geen aanleiding.
    
    
    
  
  
    Beslissing
    
    
      De rechtbank verklaart het beroep ongegrond.
    
    
    
    
      Deze uitspraak is gedaan door mr. S.H. van den Ende, rechter, in aanwezigheid van 
      mr. H.B. Brandwijk, griffier. De beslissing is in het openbaar uitgesproken op 
      22 december 2025.
    
    
    
    
    
    
      griffier						rechter
    
    
    
    
      Een afschrift van deze uitspraak is verzonden aan partijen op:
    
    
    
  
  
    Informatie over hoger beroep
    Een partij die het niet eens is met deze uitspraak, kan een hogerberoepschrift sturen naar de Afdeling bestuursrechtspraak van de Raad van State waarin wordt uitgelegd waarom deze partij het niet eens is met deze uitspraak. Het hogerberoepschrift moet worden ingediend binnen zes weken na de dag waarop deze uitspraak is verzonden. Kan de indiener de behandeling van het hoger beroep niet afwachten, omdat de zaak spoed heeft, dan kan de indiener de voorzieningenrechter van de Afdeling bestuursrechtspraak van de Raad van State vragen om een voorlopige voorziening (een tijdelijke maatregel) te treffen.  
    
  
  
     ECLI:NL:RVS:2020:338.
  
  
     Uitspraak van de Afdeling van 17 juli 2019, ECLI:NL:RVS:2019:2433.
  
  
     Uitspraak van de Afdeling van 23 februari 2022, ECLI:NL:RVS:2022:571.
  
  
     Zie bijvoorbeeld de uitspraak van de Afdeling van 29 augustus 2022, ECLI:NL:RVS:2022:2499.
  
  
     Zie o.m. de uitspraak van de Afdeling van 29 maart 2023, ECLI:NL:RVS:2023:1232.	
  
  
     Uitspraak van de Afdeling van 10 maart 2021, ECLI:NL:RVS:2021:521.
  
  
     Uitspraak van de Afdeling van 23 januari 2019, ECLI:NL:RVS:2019:157.
  
  
     Uitspraak van de Afdeling van 24 juli 2019, ECLI:NL:RVS:2019:2527.