ECLI:NL:RVS:2025:3106, Raad van State, 09-07-2025, 202305099/1/R1
Raad van State — Uitspraak 
Datum: 2025-07-09 00:00:00.000000
Rechtsgebied: Bestuursrecht

Samenvatting: Bij besluit van 30 maart 2022 heeft het college van burgemeester en wethouders van Uithoorn [appellant] onder oplegging van een dwangsom gelast om het met het bestemmingsplan strijdige gebruik van de woning op het perceel [locatie] te Uithoorn te beëindigen en beëindigd te houden. [appellant] is eigenaar van de woning op het perceel. Op 5 november 2021 en 11 maart 2022 heeft een toezichthouder van de gemeente Uithoorn geconstateerd dat in de woning verschillende mensen verblijven die niet tot het huishouden van [appellant] behoren. De rechtbank heeft in de aangevallen uitspraak overwogen dat het college zich terecht op het standpunt heeft gesteld dat een overtreding zich heeft voorgedaan. [appellant] is er volgens de rechtbank namelijk niet in geslaagd om aannemelijk te maken dat de kamerverhuur op grond van het in artikel 25.2 van de planregels van het bestemmingsplan opgenomen gebruiksovergangsrecht is toegestaan. Volgens de rechtbank heeft het college zich in de beslissing op bezwaar terecht op het standpunt gesteld dat handhaving niet zodanig onevenredig is in verhouding tot de daarmee te dienen doelen, dat het daarvan had moeten afzien.

202305099/1/R1.
    Datum uitspraak: 9 juli 2025
    AFDELING
    BESTUURSRECHTSPRAAK
    Uitspraak op het hoger beroep van:
    [appellant], wonend in Uithoorn,
    appellant,
    tegen de uitspraak van de rechtbank Amsterdam van 5 juli 2023 in zaak nr. 22/4824 in het geding tussen:
    [appellant]
    en
    het college van burgemeester en wethouders van Uithoorn.
    Procesverloop
    Bij besluit van 30 maart 2022 heeft het college [appellant] onder oplegging van een dwangsom gelast om het met het bestemmingsplan strijdige gebruik van de woning op het perceel [locatie] te Uithoorn (hierna: het perceel) te beëindigen en beëindigd te houden.
    Bij besluit van 7 september 2022 heeft het college het door [appellant] daartegen gemaakte bezwaar ongegrond verklaard.
    Bij uitspraak van 5 juli 2023 heeft de rechtbank het door [appellant] daartegen ingestelde beroep ongegrond verklaard.
    Bij besluit van 7 augustus 2023 heeft het college besloten tot invordering van de volgens hem door [appellant] verbeurde dwangsom.
    Tegen de uitspraak van de rechtbank heeft [appellant] hoger beroep ingesteld.
    Het college heeft een schriftelijke uiteenzetting gegeven.
    [appellant] heeft gronden aangevoerd tegen het besluit van 7 augustus 2023. 
    [appellant] en het college hebben nadere stukken ingediend.
    De Afdeling heeft de zaak ter zitting behandeld op 8 mei 2025, waar [appellant], vergezeld van [persoon] en bijgestaan door mr. C.J.P. Liefting, rechtsbijstandsverlener in Mijdrecht, en het college, vertegenwoordigd door mr. K. Bounaanaa zijn verschenen.
    Overwegingen
    Overgangsrecht inwerkingtreding Omgevingswet
    1.       Op 1 januari 2024 zijn de Omgevingswet en de Invoeringswet Omgevingswet in werking getreden. Als vóór het tijdstip van inwerkingtreding van de Omgevingswet een overtreding heeft plaatsgevonden en vóór dat tijdstip een last onder dwangsom is opgelegd voor die overtreding, dan blijft op grond van artikel 4.23, eerste lid, van de Invoeringswet Omgevingswet op die opgelegde last onder dwangsom het recht zoals dat gold onmiddellijk vóór het tijdstip van inwerkingtreding van de Omgevingswet van toepassing tot het tijdstip waarop de last volledig uitgevoerd, de dwangsom volledig is verbeurd en betaald, of de last is opgeheven.
    Bij besluit van 30 maart 2022 heeft het college aan [appellant] een last onder dwangsom opgelegd. Dit betekent dat in dit geval de Wet algemene bepalingen omgevingsrecht (hierna: de Wabo), zoals die gold vóór 1 januari 2024, van toepassing blijft.
    Inleiding
    2.       [appellant] is eigenaar van de woning op het perceel. Op 5 november 2021 en 11 maart 2022 heeft een toezichthouder van de gemeente Uithoorn geconstateerd dat in de woning verschillende mensen verblijven die niet tot het huishouden van [appellant] behoren.
    Ter plaatse geldt het bestemmingsplan "Zijdelwaard". Het bestemmingsplan is op 21 oktober 2010 vastgesteld door de raad van de gemeente Uithoorn en op 3 december 2010 in werking getreden. Op de gronden van het perceel rust de bestemming "Wonen". In de planregels is bepaald dat de voor die bestemming aangewezen gronden zijn bestemd voor woningen. Het begrip "woning" wordt gedefinieerd als een complex van ruimten, uitsluitend bedoeld voor de huisvesting van één afzonderlijk huishouden. Vaststaat dat [appellant] zijn woning in strijd met de bestemming gebruikt door daarin op basis van kamerverhuur anderen te laten verblijven die niet tot zijn huishouden behoren (hierna: de kamerverhuur).
    Het college heeft [appellant] wat betreft het met de bestemming strijdige gebruik een last onder dwangsom opgelegd. Het college heeft daarbij [appellant] gelast de geconstateerde overtreding van het bestemmingsplan binnen een termijn van acht weken te beëindigen en beëindigd te houden. Gebeurt dat niet, dan wordt een dwangsom van € 10.000,00 ineens verbeurd.
    De rechtbank heeft in de aangevallen uitspraak overwogen dat het college zich terecht op het standpunt heeft gesteld dat een overtreding zich heeft voorgedaan. [appellant] is er volgens de rechtbank namelijk niet in geslaagd om aannemelijk te maken dat de kamerverhuur op grond van het in artikel 25.2 van de planregels van het bestemmingsplan opgenomen gebruiksovergangsrecht is toegestaan. Volgens de rechtbank heeft het college zich in de beslissing op bezwaar terecht op het standpunt gesteld dat handhaving niet zodanig onevenredig is in verhouding tot de daarmee te dienen doelen, dat het daarvan had moeten afzien.
    Relevante wettelijke bepalingen
    3.       De relevante wettelijke bepalingen zijn opgenomen in de bijlage die deel uitmaakt van deze uitspraak.
    Het hoger beroep
    Kan [appellant] een geslaagd beroep doen op het gebruiksovergangsrecht?
    4.       [appellant] betoogt dat de rechtbank ten onrechte heeft overwogen dat zijn beroep op het gebruiksovergangsrecht niet slaagt. Al voor de inwerkingtreding van het geldende bestemmingsplan vond kamerverhuur in zijn woning plaats. Ter onderbouwing van zijn standpunt heeft [appellant] stukken overgelegd.
    4.1.    In artikel 25.2 van de planregels is het gebruiksovergangsrecht voor de desbetreffende bestemming opgenomen. Uit onderdeel a van dit artikel volgt dat het gebruik van grond en bouwwerken dat bestond op het tijdstip van inwerkingtreding van het bestemmingsplan en hiermee in strijd is, mag worden voortgezet.
    4.2.    Degene die een beroep doet op het overgangsrecht van een bestemmingsplan, heeft in beginsel de plicht om aannemelijk te maken dat het met het plan strijdige gebruik op de peildatum plaatsvond en daarna ononderbroken is voortgezet. De peildatum is in dit geval 3 december 2010, dat is namelijk de datum van inwerkingtreding van het bestemmingsplan.
    Zoals de rechtbank ook heeft overwogen, is [appellant] er niet in geslaagd om aannemelijk te maken dat er op 3 december 2010 kamerverhuur plaatsvond in zijn woning.
    [appellant] heeft een overzicht van de namen van enkele personen verstrekt die omstreeks de peildatum een kamer bij hem zouden hebben gehuurd. Dit overzicht is echter door [appellant] zelf opgesteld en kan niet als objectief gegeven worden beschouwd. [persoon] is een van de genoemde personen. [appellant] heeft een schriftelijke verklaring overgelegd, waarin [persoon] te kennen geeft vanaf 5 juni 2010 een kamer te hebben gehuurd in de woning. [persoon] heeft dit op de zitting herhaald. Aan deze verklaring komt echter niet de betekenis toe, die [appellant] daaraan toekent. Deze verklaring wordt namelijk allereerst niet met nadere bewijsstukken onderbouwd. Zo is geen huurovereenkomst overgelegd of stukken, waaruit bijvoorbeeld zou kunnen blijken dat maandelijks huur is betaald of ontvangen. Uit een door het college overgelegd overzicht uit de Basisregistratie personen (hierna: de Brp) blijkt voorts dat alleen [appellant] vóór de peildatum ingeschreven stond op het adres. Uit dat overzicht blijkt dat [persoon] zich eerst op 24 januari 2011 op het adres van [appellant] heeft ingeschreven in de Brp.
    Gelet hierop, heeft [appellant] niet op grond van objectieve gegevens aannemelijk gemaakt dat de woning op 3 december 2010 voor kamerverhuur werd gebruikt. De rechtbank heeft terecht geen grond gezien voor het oordeel dat het gebruik van de woning voor kamerverhuur onder de beschermende werking van het gebruiksovergangsrecht valt. De conclusie is dat een overtreding zich heeft voorgedaan.
    Het betoog slaagt niet.
    Mocht het college besluiten tot handhaving?
    5.       [appellant] betoogt dat de rechtbank heeft miskend dat handhaving, gelet op de betrokken belangen, onevenredig is. Volgens [appellant] is het college er steeds van op de hoogte geweest dat hij kamers verhuurt. Ter onderbouwing wijst hij erop dat de huurders zich steeds bij het loket van de gemeente Uithoorn hebben gemeld om zich te laten inschrijven in de Brp.
    5.1.    Zoals de Afdeling heeft overwogen in haar uitspraak van 5 maart 2025, ECLI:NL:RVS:2025:678, geldt bij handhavingsbesluiten bij de toets aan het evenredigheidsbeginsel de maatstaf van de zogeheten Harderwijk-uitspraak (uitspraak van 2 februari 2022, ECLI:NL:RVS:2022:285). Daarbij geldt als uitgangspunt dat het algemeen belang gediend is met handhaving en dat om die reden in de regel tegen een overtreding moet worden opgetreden. Handhaving blijft dus voorop staan.
    Handhavend optreden is alleen onevenredig als er in het concrete geval omstandigheden zijn waaraan een zodanig zwaar gewicht toekomt dat het algemeen belang dat gediend is met handhaving daarvoor moet wijken. Dan is er een bijzonder geval waarin toch van handhavend optreden moet worden afgezien. Een bijzonder geval kan zich bijvoorbeeld voordoen bij concreet zicht op legalisatie, maar ook andere omstandigheden van het concrete geval kunnen leiden tot het oordeel dat er een bijzonder geval is.
    Andere redenen om van handhavend optreden af te zien kunnen zich bijvoorbeeld voordoen bij een schending van het gelijkheidsbeginsel of het vertrouwensbeginsel.
    5.2.    Naar het oordeel van de Afdeling heeft de rechtbank terecht overwogen dat [appellant] geen bijzondere omstandigheden heeft aangevoerd op grond waarvan handhaven zodanig onevenredig is, dat het niet in verhouding staat tot de daarmee te dienen belangen. [appellant] heeft niet aannemelijk gemaakt dat hij de gerechtvaardigde verwachting mocht hebben dat het college niet handhavend zou optreden tegen de kamerverhuur. Dat huurders zich hebben kunnen inschrijven in het Brp is daarvoor onvoldoende. Uit dergelijke inschrijvingen mocht [appellant] niet afleiden dat het college op de hoogte was van de met het bestemmingsplan strijdige kamerverhuur en daarmee instemde.
    Het betoog slaagt niet.
    Conclusie hoger beroep
    6.       Het hoger beroep is ongegrond. De aangevallen uitspraak moet worden bevestigd.
    Beroep tegen het invorderingsbesluit
    7.       Het college heeft bij besluit van 7 augustus 2023 besloten om over te gaan tot invordering van de verbeurde dwangsom van € 10.000,00. Uit het eerste lid van artikel 5:39 van de Algemene wet bestuursrecht (hierna: de Awb) volgt onder meer dat het hoger beroep tegen de last onder dwangsom mede betrekking heeft op een beschikking die strekt tot invordering van de dwangsom, voor zover de belanghebbende deze beschikking betwist.
    [appellant] heeft in de brief van 5 oktober 2023 gronden ingediend die zijn gericht tegen het besluit tot invordering van de dwangsom. Hij betwist hiermee deze beschikking, zodat hiertegen van rechtswege beroep is ontstaan. Anders dan waarvan het college uitgaat, is dus niet vereist dat [appellant] eerst tegen het invorderingsbesluit bezwaar moet maken.
    7.1.    [appellant] betoogt dat de last onder dwangsom ten onrechte is opgelegd, omdat een overtreding zich niet heeft voorgedaan, nu het gebruik is toegestaan op grond van het gebruiksovergangsrecht van het bestemmingsplan.
    7.2.    Zoals de Afdeling in onder meer de uitspraak van 5 maart 2025, ECLI:NL:RVS:2025:887, heeft overwogen, kan alleen in bijzondere omstandigheden geheel of gedeeltelijk van invordering worden afgezien.
    Een belanghebbende kan in de procedure tegen de invorderingsbeschikking of de kostenverhaalsbeschikking in beginsel niet met succes gronden naar voren brengen die hij tegen de last onder dwangsom of last onder bestuursdwang naar voren heeft gebracht of had kunnen brengen. Dit kan alleen in uitzonderlijke gevallen. Een uitzonderlijk geval kan bijvoorbeeld worden aangenomen als evident is dat er geen overtreding is gepleegd of betrokkene geen overtreder is.
    7.3.    Een uitzonderlijk geval doet zich hier niet voor. [appellant] heeft de grond dat een overtreding zich niet heeft voorgedaan ook tegen de last onder dwangsom aangevoerd. Zoals de Afdeling onder 4.2 heeft overwogen, slaagt die grond niet. In wat hij heeft aangevoerd, bestaat geen grond voor het oordeel dat het college niet heeft mogen besluiten tot invordering van de dwangsom.
    Het betoog slaagt niet.
    Conclusie beroep
    8.       Het beroep is ongegrond.
    Proceskosten
    9.       Het college hoeft geen proceskosten te betalen. 
    Beslissing
    De Afdeling bestuursrechtspraak van de Raad van State:
    bevestigt de aangevallen uitspraak.
    Aldus vastgesteld door mr. A. Kuijer, lid van de enkelvoudige kamer, in tegenwoordigheid van mr. R. van Heusden, griffier.
    w.g. Kuijer
    lid van de enkelvoudige kamer
    w.g. Van Heusden
    griffier
    Uitgesproken in het openbaar op 9 juli 2025
    163-1049
     
    BIJLAGE
     
    Wet algemene bepalingen omgevingsrecht
    Artikel 2.1
    1. Het is verboden zonder omgevingsvergunning een project uit te voeren, voor zover dat geheel of gedeeltelijk bestaat uit:
    […];
    c. het gebruiken van gronden of bouwwerken in strijd met het bestemmingsplan […];
    […].
    Bestemmingsplan "Zijdelwaard"
    Artikel 1
    […];
    47. Woning: een complex van ruimten, uitsluitend bedoeld voor de huisvesting van één afzonderlijk huishouden;
    […].
    Artikel 14
    1. Bestemmingsomschrijving: De op de kaart voor ‘Wonen’ aangegeven gronden zijn bestemd voor:
    a. woningen;
    […].
    Artikel 25
    […]
    2. Overgangsrecht gebruik
    a. het gebruik van grond en bouwwerken dat bestond op het tijdstip van inwerkingtreding van het bestemmingsplan en hiermee in strijd is, mag worden voortgezet;
    b. het is verboden het met het bestemmingsplan strijdige gebruik, bedoeld in het bepaalde onder a, te veranderen of te laten veranderen in een ander met dat plan strijdig gebruik, tenzij door deze verandering de afwijking naar aard en omvang wordt verkleind;
    c. indien het gebruik, bedoeld in het bepaalde onder a, na het tijdstip van inwerkingtreding van het plan voor een periode langer dan een jaar wordt onderbroken, is het verboden dit gebruik daarna te hervatten of te laten hervatten;
    d. het bepaalde onder a is niet van toepassing op het gebruik dat reeds in strijd was met het voorheen geldende bestemmingsplan, daaronder begrepen de overgangsbepalingen van dat plan.