ECLI:NL:RVS:2025:6323, Raad van State, 24-12-2025, 202403386/1/A2
Raad van State — Uitspraak 
Datum: 2025-12-24 00:00:00.000000
Rechtsgebied: Bestuursrecht

Samenvatting: Bij besluit van 22 december 2022 heeft de staatssecretaris van Volksgezondheid, Welzijn en Sport de aanvraag van de ME Vereniging Nederland om een instellingssubsidie voor het jaar 2023 afgewezen. Instellingssubsidies voor patiënten- en gehandicaptenorganisaties worden verstrekt op grond van de Kaderregeling OCW, SZW en VWS. De instellingssubsidie is bedoeld voor activiteiten op het gebied van lotgenotencontact, informatievoorziening dan wel (aandoeningsspecifieke) belangenbehartiging. Het subsidiebeleid ten tijde van belang is uitgewerkt in het Beleidskader inzake subsidiëring van patiënten- en gehandicaptenorganisaties 2019-2023. Hierin is onder andere bepaald dat subsidies worden verleend aan één pg-organisatie per aandoening. De relevante regelgeving is opgenomen in de bijlage van deze uitspraak. De vereniging is een organisatie voor mensen met myalgische encefalomyelitis (ME). De vereniging houdt zich onder andere bezig met belangenbehartiging, voorlichting en lotgenotencontact.

202403386/1/A2.
    Datum uitspraak: 24 december 2025
    AFDELING
    BESTUURSRECHTSPRAAK
    Uitspraak op het hoger beroep van:
    de ME Vereniging Nederland (hierna: de vereniging), gevestigd in Rotterdam,
    appellante,
    tegen de uitspraak van de rechtbank Rotterdam van 19 april 2024 in zaak nr. 23/3558 in het geding tussen:
    de vereniging
    en
    de minister van Volksgezondheid, Welzijn en Sport, thans en hierna: de staatssecretaris van Volksgezondheid, Welzijn en Sport (de staatssecretaris).
    Procesverloop
    Bij besluit van 22 december 2022 heeft de staatssecretaris de aanvraag van de vereniging om een instellingssubsidie voor het jaar 2023 afgewezen.
    Bij besluit van 11 januari 2023 heeft de staatssecretaris aan ME/CVS Stichting Nederland (hierna: de stichting) een instellingssubsidie voor het jaar 2023 verleend.
    Bij besluit van 6 juni 2023 heeft de staatssecretaris de door de vereniging daartegen gemaakte bezwaren ongegrond verklaard en een dwangsom toegekend van € 462,00 wegens niet tijdig beslissen.
    Bij uitspraak van 19 april 2024 heeft de rechtbank het door de vereniging daartegen ingestelde beroep ongegrond verklaard. Het door de vereniging ingestelde beroep tegen het niet tijdig beslissen op de bezwaren is niet-ontvankelijk verklaard.
    Tegen deze uitspraak heeft de vereniging hoger beroep ingesteld.
    De staatssecretaris heeft een schriftelijke uiteenzetting gegeven.
    De vereniging heeft nadere stukken ingediend.
    De stichting heeft een stuk ingediend.
    De Afdeling heeft de zaak ter zitting behandeld op 10 juni 2025, waar de vereniging, vertegenwoordigd door [gemachtigde], en de staatssecretaris, vertegenwoordigd door mr. J.P. Bloos, M.J. Janssen en J. Smit, zijn verschenen.
    De Afdeling heeft het onderzoek ter zitting geschorst.
    De vereniging heeft nadere stukken ingediend.
    De Afdeling heeft de behandeling van de zaak ter zitting voortgezet op 2 oktober 2025, waar de vereniging, vertegenwoordigd door [gemachtigde], en de staatssecretaris, vertegenwoordigd door mr. J.P. Bloos, zijn verschenen.
    Overwegingen
    Inleiding
    1.       Instellingssubsidies voor patiënten- en gehandicaptenorganisaties (hierna: pg-organisaties) worden verstrekt op grond van de Kaderregeling OCW, SZW en VWS. De instellingssubsidie is bedoeld voor activiteiten op het gebied van lotgenotencontact, informatievoorziening dan wel (aandoeningsspecifieke) belangenbehartiging. Het subsidiebeleid ten tijde van belang is uitgewerkt in het Beleidskader inzake subsidiëring van patiënten- en gehandicaptenorganisaties 2019-2023 (hierna: het Beleidskader). Hierin is onder andere bepaald dat subsidies worden verleend aan één pg-organisatie per aandoening. De relevante regelgeving is opgenomen in de bijlage van deze uitspraak.
    2.       De vereniging is een organisatie voor mensen met myalgische encefalomyelitis (hierna: ME). De vereniging houdt zich onder andere bezig met belangenbehartiging, voorlichting en lotgenotencontact.
    Besluitvorming
    3.       De staatssecretaris heeft geconcludeerd dat de vereniging niet voldoet aan de organisatiecriteria van het Beleidskader omdat de vereniging beperkt rechtsbevoegd is, in plaats van volledig rechtsbevoegd. Daarnaast wordt niet voldaan aan het inhoudelijke criterium voor nieuwe toetreders van het Beleidskader omdat er een andere organisatie is, namelijk de stichting, die een instellingssubsidie ontvangt en zich richt op dezelfde, een verwante of een vergelijkbare aandoening. In artikel 2, eerste lid, van de statuten van de stichting staat dat zij zich ten doel stelt om de collectieve en individuele belangen te behartigen van degenen die lijden aan ME/CVS, hun partners, verwanten en naaste omgeving. Uit deze formulering blijkt volgens de staatssecretaris dat de stichting zich onder meer op de belangen van mensen met ME richt. Op de website van de stichting staat dat zij een patiëntenorganisatie is voor mensen met ME en chronisch vermoeidheidssyndroom (hierna: CVS). Zij richt zich onder meer op activiteiten als informatievoorziening, lotgenotencontact en belangenbehartiging. De stichting wil herkenbaar en vindbaar zijn voor artsen en patiënten, los van het diagnostisch label dat men gebruikt. Om deze reden gebruikt zij het combinatiebegrip ME/CVS. Omdat zij aan de voorwaarden voldoet is de subsidie verleend aan de stichting.
    Uitspraak van de rechtbank
    4.       De rechtbank heeft overwogen dat de staatssecretaris het verzoek van de vereniging mocht afwijzen en de instellingssubsidie mocht verlenen aan de stichting. Volgens de rechtbank mocht de staatssecretaris zich op het standpunt stellen dat de vereniging zich niet richt op een nog niet vertegenwoordigde groep patiënten met een te onderscheiden aandoening. De stichting ontvangt al jarenlang subsidie voor het behartigen van de belangen van mensen met ME. Dat blijkt onder andere uit de statuten en de website van de stichting. In wat de vereniging aanvoert, ziet de rechtbank geen grond om tot een ander oordeel te komen dan de Afdeling in de uitspraken van 20 januari 2021, ECLI:NL:RVS:2021:95, en van 21 september 2022, ECLI:NL:RVS:2022:2756.
    5.       De rechtbank kan het betoog over discriminatie en de Wet gelijke behandeling op grond van handicap of chronische ziekte niet volgen. Het gaat in deze zaak om een subsidieaanvraag van de vereniging en niet om discriminatie van personen op grond van handicap of chronische ziekte. De vereniging is er ook niet in geslaagd om haar beroep op het gelijkheidsbeginsel te onderbouwen met relevante feiten en omstandigheden.
    Hoger beroep
    6.       De vereniging voert aan dat zij een andere doelgroep heeft dan de stichting. De vereniging moet dus, eventueel naast de subsidie aan de stichting, subsidie krijgen voor deze andere doelgroep. De vereniging richt zich namelijk op patiënten met een acute en chronische ME-infectie, terwijl de stichting zich richt op patiënten met restklachten na een doorgemaakte infectie. Die doorgemaakte infectie kan ook iets anders zijn dan ME. Dat volgt uit het combinatiebegrip "ME/CVS" dat de stichting hanteert. ME/CVS is geen aandoening en de stichting is geen patiëntenorganisatie, in elk geval niet voor de aandoening ME.
    Verder erkent de vereniging, anders dan de stichting, ME-patiënten juist conform de (internationale) wetenschappelijke consensus en wijst zij op onder meer het advies van de Gezondheidsraad over ME/CVS van 19 maart 2018. Zij wijst er verder op dat een vereniging, conform Europese regelgeving, beter geschikt is als pg-organisatie dan een stichting. In een vereniging hebben de patiënten namelijk inspraak en kunnen zij onderdeel van het bestuur zijn. Verder heeft de rechtbank haar beroepsgronden onjuist weergegeven.
    6.1.    De rechtbank heeft de gronden van de vereniging naar het oordeel van de Afdeling correct samengevat weergeven en die inhoudelijk behandeld in haar uitspraak. De enkele stelling van de vereniging, met verwijzing naar de gronden van beroep, leidt niet tot een ander oordeel.
    6.2.    Zoals zij heeft gedaan in haar uitspraak van 10 juli 2024, ECLI:NL:RVS:2024:2832, over de subsidie van 2022, stelt de Afdeling opnieuw voorop dat niet in geschil is dat de vereniging niet volledig rechtsbevoegd is en reeds daarom niet voldoet aan de voorwaarden van het Beleidskader (paragraaf 3.3.2, aanhef en onder a). Deze eis is bovendien neergelegd in artikel 4:66 van de Algemene wet bestuursrecht. De staatssecretaris heeft dit primair aan de afwijzing van de aanvraag ten grondslag gelegd. De staatssecretaris mocht de subsidie al hierom afwijzen en hij is niet gehouden om de subsidie eerst (voorwaardelijk) toe te kennen, zodat de vereniging pas na toekenning kan zorgdragen voor de verkrijging van volledige rechtsbevoegdheid, zoals ook de rechtbank terecht heeft geoordeeld.
    6.3.    Volgens paragraaf 3.3.3, onder b, van het Beleidskader is subsidieverlening aan een nieuwe toetreder alleen mogelijk als er geen andere pg-organisatie is die in het voorafgaande jaar reeds een instellingssubsidie op grond van het beleidskader heeft ontvangen en zich richt op dezelfde, een verwante of een vergelijkbare aandoening of beperking, dan wel zich richt op een bredere doelgroep die qua werkterrein overlappend is. Het is immers niet doelmatig en doeltreffend als er nieuwe organisaties bijkomen die zich op een beperkte doelgroep richten of op andere wijze bijdragen aan versnippering in plaats van krachtenbundeling. De nieuwe subsidie aanvragende organisatie moet derhalve kunnen aantonen dat patiënten met de aandoening of daarmee samenhangende beperking niet door een reeds gesubsidieerde pg-organisatie wordt vertegenwoordigd. De Afdeling verwijst naar de hiervoor genoemde uitspraak van 10 juli 2024, waarin zij over een eerder subsidiejaar heeft geoordeeld over een vergelijkbaar betoog van de vereniging zoals nu is aangevoerd. Hoewel het voor de Afdeling uit de toelichting van de vereniging op de zitting duidelijk is dat de vereniging zichzelf positioneert als de patiëntenorganisatie voor ME-patiënten en zij de overtuiging is toegedaan dat de stichting dat niet is en ook niet kan zijn gelet op de verschillen tussen de aandoeningen ME en CVS, leidt dit niet tot een gegrond hoger beroep. De vereniging heeft onvoldoende onderbouwd dat zij zich niet richt op een doelgroep die verwant is aan of die valt onder de bredere doelgroep van de stichting die qua werkterrein overlappend is. Ook al zijn ME-patiënten voor de vereniging een zelfstandige doelgroep, er is onvoldoende grond om te oordelen dat de staatssecretaris er, onder verwijzing naar het advies van de Gezondheidsraad, niet van heeft mogen uitgaan dat de stichting zich mede op de belangenvertegenwoordiging van ME-patiënten richt. Er is evenmin grond voor het oordeel dat ME-patiënten niet als onderdeel van een bredere doelgroep vertegenwoordigd mogen worden door een pg-organisatie, zoals de stichting. Uit de stukken waar de vereniging op wijst, waaronder het advies van de Gezondheidsraad, volgt niet dat de staatssecretaris apart subsidie moet toekennen voor een pg-organisatie van specifiek ME-patiënten. Het betoog slaagt niet. De rechtbank is terecht tot dezelfde conclusie gekomen.
    6.4.    Voor zover de vereniging bedoelt te betogen dat paragraaf 3.3.3, aanhef en onder b, van het Beleidskader, in strijd is met hoger recht zoals de Wet gelijke behandeling op grond van handicap of chronische ziekte en het VN-Verdrag inzake de recht van personen met een handicap, overweegt de Afdeling dat de vereniging geen concrete bepalingen heeft benoemd noch haar betoog dat van schendingen sprake is heeft onderbouwd. Dat geldt ook voor haar betoog dat uit Europese regelgeving zou volgen dat een gesubsidieerde pg-organisatie geen stichting, maar wel een vereniging, mag zijn. Beide betogen slagen niet. Ook het beroep dat de vereniging op de zitting heeft gedaan op volgens haar baanbrekende recente uitspraken van de Centrale Raad van Beroep, die de Afdeling volgens haar zou moeten volgen, slaagt niet. De vereniging doelt kennelijk op de drie uitspraken van de Centrale Raad van Beroep van 17 juli 2025 (ECLI:NL:CRVB:2025:990, 991 en 992) over het vaststellen van de belastbaarheid van mensen met ME/CVS in het kader van de beoordeling van de mate van arbeidsongeschiktheid. De staatssecretaris heeft er op de zitting terecht op gewezen dat bij een dergelijke beoordeling een geheel ander wettelijk kader van toepassing is. De Afdeling ziet ook voorts zonder verdere toelichting niet hoe deze uitspraken het standpunt van de vereniging in het onderhavige hoger beroep onderbouwen, nu ook in deze uitspraken wordt gesproken over de "ziekte ME/CVS".
    6.5.    Ter zitting van de Afdeling heeft de vereniging aangegeven dat het haar met name gaat om de afwijzing van haar aanvraag om subsidie. De vereniging heeft verder dan ook geen gronden aangevoerd tegen het oordeel van de rechtbank over de toekenning van de subsidie aan de stichting in 2023. De Afdeling kan zich vinden in het oordeel van de rechtbank en de overweging onder 10 waarop dat oordeel is gebaseerd. Het betoog slaagt niet.
    6.6.    De stichting heeft nog een stuk ingediend, waarmee zij voorwaardelijk incidenteel hoger beroep wenst in te stellen. De Afdeling merkt op dat het voorwaardelijk incidenteel hoger beroep van de stichting, gelet op de inhoud ervan niet als zodanig kwalificeert, omdat daaruit blijkt dat zij het oordeel van de rechtbank onderschrijft en het ook geen voorwaardelijke hoger beroepsgronden inhoudt. De Afdeling merkt dit stuk dan ook aan als een schriftelijke uiteenzetting van de stichting in haar hoedanigheid van belanghebbende. Het behoeft gelet op het voorgaande geen verdere bespreking.
    Conclusie
    7.       Het hoger beroep is ongegrond. De Afdeling bevestigt de uitspraak van de rechtbank.
    8.       De staatssecretaris hoeft geen proceskosten te vergoeden.
    Beslissing
    De Afdeling bestuursrechtspraak van de Raad van State:
    bevestigt de aangevallen uitspraak.
    Aldus vastgesteld door mr. J.M. Willems, lid van de enkelvoudige kamer, in tegenwoordigheid van mr. M. Schuurman, griffier.
    w.g. Willems
    lid van de enkelvoudige kamer
    w.g. Schuurman
    griffier
    Uitgesproken in het openbaar op 24 december 2025
    1100
     
    Bijlage
     
    Regelgeving
    Algemene wet bestuursrecht
    Artikel 4:66
    De subsidie wordt slechts verleend aan een rechtspersoon met volledige rechtsbevoegdheid.
    Besluit vaststelling beleidskader inzake subsidiëring van patiënten- en gehandicaptenorganisaties 2019-2023
    Bijlage bij het Besluit vaststelling beleidskader inzake subsidiëring van patiënten- en gehandicaptenorganisaties 2019-2023
    […]
    3.3.2.
    De subsidie aanvragende organisatie voldoet aan de volgende criteria:
    a. De organisatie is een stichting of vereniging met volledige rechtsbevoegdheid naar Nederlands recht;
    […]
    3.3.3.
    In lijn met het uitgangspunt om versnippering zoveel als mogelijk te beperken wordt splitsing ontmoedigd. Versnippering kan immers gevolgen hebben voor de gewenste doelmatigheid van het subsidiebeleid.
    Voor nieuwe subsidie aanvragende organisaties (die in het voorgaande jaar geen subsidie hebben ontvangen) gelden de volgende aanvullende criteria om in aanmerking te kunnen komen voor subsidie:
    a. Elke nieuwe subsidie aanvragende organisatie dient aan te tonen dat zij tenminste gedurende 24 maanden voorafgaande aan het jaar waarop de subsidieaanvraag betrekking heeft, zelfstandig heeft gefunctioneerd zonder (VWS-)subsidie op grond van het beleidskader en voor zijn achterban activiteiten heeft ontplooid op het terrein van lotgenotencontact, informatievoorziening en/of (aandoeningsspecifieke) belangenbehartiging.
    b. Subsidieverlening is voorts alleen mogelijk indien er geen andere pg-organisatie is die in het voorafgaande jaar reeds een instellingssubsidie op grond van het beleidskader heeft ontvangen en zich richt op dezelfde, een verwante of een vergelijkbare aandoening of beperking, dan wel zich richt op een bredere doelgroep die qua werkterrein overlappend is. Het is immers niet doelmatig en doeltreffend als er nieuwe organisaties bijkomen die zich op een beperkte doelgroep richten of op andere wijze bijdragen aan versnippering in plaats van krachtenbundeling. De nieuwe subsidie aanvragende organisatie moet derhalve kunnen aantonen dat de aandoening of daarmee samenhangende beperking niet door een reeds gesubsidieerde pg-organisatie wordt vertegenwoordigd.
    […]