ECLI:NL:RBZWB:2025:8968, Rechtbank Zeeland-West-Brabant, 16-12-2025, BRE 24/5941
Rechtbank Zeeland-West-Brabant — Uitspraak 
Datum: 2025-12-16 00:00:00.000000
Rechtsgebied: Bestuursrecht; Omgevingsrecht

Samenvatting: Omgevingsvergunning gebruiken woning in strijd met bestemmingsplan als flexwoning voor huisvesting van arbeidsmigranten. Beleid. Overlast.

RECHTBANK ZEELAND-WEST-BRABANT
    
    
      Zittingsplaats Middelburg
    
    
    
      Bestuursrecht
    
    
    
      zaaknummer: BRE 24/5941 
    
    
      uitspraak van de enkelvoudige kamer van 16 december 2025 in de zaak tussen
    
      [eiser] , uit [plaats 1] (BE), eiser
    
    
      en
    
    
    
      
        het college van burgemeester en wethouders van de gemeente Terneuzen, het college.
    
    
    
      Als derde-partij neemt aan de zaak deel: [derde-partij] uit [plaats 2] .
    
    
    
    
    Samenvatting
    
    
      1. Deze uitspraak gaat over de weigering van het college om een omgevingsvergunning te verlenen voor het in strijd met het bestemmingsplan gebruiken van de woning aan de [adres] in [plaats 2] (hierna: de woning) als flexwoning. Eiser is het niet eens met dit besluit. Hij voert daartoe een aantal beroepsgronden aan. Aan de hand daarvan beoordeelt de rechtbank of het college de omgevingsvergunning heeft mogen weigeren.
    
    
    
      1.1.
      De rechtbank komt in deze uitspraak tot het oordeel dat in het bestreden besluit sprake is van een motiveringsgebrek, maar dat het college dit gebrek tijdens de zitting heeft hersteld. Het beroep is dus gegrond, maar de rechtbank laat de rechtsgevolgen van het bestreden besluit in stand. Dit betekent dat de vergunning geweigerd blijft. Hierna legt de rechtbank uit hoe zij tot dit oordeel komt en welke gevolgen dit oordeel heeft. 
      
    
  
  
    Procesverloop
    
    
      2. Met het bestreden besluit van 27 juni 2024 heeft het college het bezwaar van de derde-partij gegrond verklaard.
    
    
    
      2.1.
      Eiser heeft beroep ingesteld tegen het bestreden besluit. Het college heeft op het beroep gereageerd met een verweerschrift. De derde-partij heeft ook schriftelijk gereageerd. 
    
    
      2.2.
      De rechtbank heeft het beroep op 19 november 2025 op zitting behandeld. Hieraan hebben deelgenomen: eiser, mr. P. Gorter namens het college, en de derde-partij. 
      
      
      
      
    
  
  
    Beoordeling door de rechtbank
    
    
      
        Totstandkoming van het bestreden besluit
      
      3. Eiser is eigenaar van de woning en heeft van het college een brief ontvangen over het strijdig gebruik daarvan als flexwoning voor de huisvesting van arbeidsmigranten. 
    
    
    
      3.1.
      Op 27 juli 2023 heeft eiser een aanvraag om een omgevingsvergunning ingediend bij het college om dit gebruik te legaliseren. 
      
    
    
      3.2.
      Met het besluit van 14 november 2023 (primaire besluit) heeft het college een omgevingsvergunning aan eiser verleend voor het in gebruik nemen van de woning voor flexbewoning voor de huisvesting van maximaal twee arbeidsmigranten (long stay) gedurende een periode van maximaal drie jaar. 
      
    
    
      3.3.
      De derde-partij heeft bezwaar gemaakt tegen het primaire besluit. Hij woont in de directe omgeving van de woning.
      
    
    
      3.4.
      De Commissie voor de bezwaarschriften van de gemeente Terneuzen (hierna: de commissie) heeft een advies uitgebracht aan het college. Het advies luidt om het bezwaar van de derde-partij gegrond te verklaren en het primaire besluit te herroepen. De commissie overweegt dat het college een onjuiste toetsingsmaatstaf heeft gehanteerd en ontoereikend gemotiveerd dat bij gebruikmaking van de verleende omgevingsvergunning sprake is van een goed woon- en leefklimaat voor omwonenden op grond van de overlast die eerder heeft plaatsgevonden. 
      
    
    
      3.5.
      Met het bestreden besluit heeft het college besloten het primaire besluit te herroepen en in plaats daarvan de omgevingsvergunning te weigeren met inachtneming van het Plan van Aanpak huisvesting internationale werknemers (hierna: het Plan van Aanpak). In het bestreden besluit overweegt het college dat nu in de overlastmeldingen en de handhaving die er in dit verband heeft plaatsgevonden, aanleiding wordt gezien om aan te nemen dat er een onevenredige aantasting plaatsvindt van het woon- en leefklimaat van omliggende percelen. 
      
      
        
          Beroepsgronden
        
      
      4. Eiser heeft twee formele punten aangevoerd: het document ‘Weigeren Omgevingsvergunning’ bevat geen verzenddatum en er heeft geen hoor en wederhoor plaatsgevonden in de bezwaarfase. Op zitting heeft eiser toegelicht dat zijn gronden ten aanzien van de commissie zich niet richten tegen het toegepaste wettelijke kader als zodanig, maar tegen de uitkomst daarvan in het licht van de feiten. Volgens eiser is namelijk geen sprake van overlast, waardoor het college de omgevingsvergunning niet heeft mogen weigeren. De in het beroepschrift opgenomen gronden die specifiek betrekking hadden op de juistheid van het wettelijke kader, worden daarom niet verder besproken. Ten slotte heeft eiser tijdens de zitting verzocht om toekenning van een schadevergoeding.  
      
      
        
          Formele punten
        
      
      5. Op zitting heeft het college betoogd dat het ontbreken van een verzenddatum op het document ‘Weigeren Omgevingsvergunning’ geen gebrek vormt, omdat dit document is meegestuurd met het bestreden besluit. De rechtbank volgt dit standpunt niet, omdat het ontbreken van de verzenddatum maakt dat niet controleerbaar is wanneer het document is verzonden. Aan het bestreden besluit kleeft op dit punt een gebrek. Normaal gesproken zou de rechtbank dit gebrek passeren met artikel 6:22 van de Algemene wet bestuursrecht (Awb), omdat eiser door het gebrek niet in zijn belangen is geschaad aangezien hij tijdig beroep heeft kunnen instellen. Bovendien heeft eiser aangegeven dat hij het document tegelijk met het bestreden besluit heeft ontvangen. Gelet op het vervolg van deze uitspraak, verbindt de rechtbank aan dit motiveringsgebrek echter geen zelfstandige gevolgen en bekijkt zij of de rechtsgevolgen alsnog in stand kunnen blijven. 
      
    
    
      5.1.
      Verder heeft eiser op zitting toegelicht dat hij graag nogmaals in de gelegenheid was gesteld om te reageren nadat de commissie haar advies had uitgebracht. De rechtbank overweegt dat dit niet gebruikelijk is binnen het bestuursrecht. Uit de stukken blijkt dat eiser tijdens de hoorzitting bij de commissie is gehoord en dat zijn inbreng in het advies is betrokken. Niet is gebleken dat de formele bezwaarprocedure onzorgvuldig is verlopen. Deze grond slaagt daarom niet. 
      
      
        
          Wettelijk kader
        
        6. Het bestreden besluit is gebaseerd op de Wet algemene bepalingen omgevingsrecht (Wabo). Die wet is vervallen als gevolg van de inwerkingtreding van de Omgevingswet op 1 januari 2024. Uit artikel 4.3 van de Invoeringswet Omgevingswet leidt de rechtbank af dat het oude recht van toepassing blijft op een besluit op een aanvraag die voor de inwerkingtreding van de Omgevingswet is ingediend.
      
      
    
    
      6.1.
      De voor de beoordeling van het beroep belangrijke wet- en regelgeving is te vinden in de bijlage bij deze uitspraak.
      
      
        
          Bestemmingsplannen
        
      
    
    
      6.2.
      De woning valt binnen de werking van het bestemmingsplan ‘Terneuzen Zuid-West’. Op basis van dit bestemmingsplan heeft de locatie de bestemming ‘Wonen’. Verder valt de woning binnen het ‘Facetbestemmingsplan Wonen Terneuzen’ en het ‘Facetbestemmingsplan Parkeren Terneuzen’. 
      
    
    
      6.3.
      Partijen zijn het erover eens dat de aanvraag om een omgevingsvergunning in strijd is met het ‘Facetbestemmingsplan Wonen Terneuzen’. Op basis van de daarin opgenomen begripsomschrijvingen is een woning uitsluitend bedoeld voor de huisvesting van één afzonderlijk huishouden. Het gebruik van de woning als flexwoning voor de huisvesting van twee arbeidsmigranten valt daar niet onder. 
      
    
    
      6.4.
      In dit geval is gebruik gemaakt van de afwijkingsbevoegdheid van artikel 2.12, eerste lid, onder a, onder 2o, van de Wabo en artikel 4, onderdeel 9, van Bijlage II van het Besluit omgevingsrecht (Bor). Een bestuursorgaan kan alleen gebruik maken van deze zogeheten kruimelgevallenregeling als de activiteit waarvoor de omgevingsvergunning wordt aangevraagd niet in strijd is met een goede ruimtelijke ordening. Onder een goede ruimtelijke ordening valt onder andere het belang van een aanvaardbaar woon- en leefklimaat voor omwonenden. De afweging van de betrokken belangen en de beslissing om wel of niet mee te werken aan het afwijken van het bestemmingsplan is aan het college. Daarbij komt aan het college beleidsruimte toe. De rechtbank treedt niet zelf in deze beoordeling, maar toetst of het college de omgevingsvergunning mocht verlenen (of weigeren).  
      
      
        
          Beleid
        
      
    
    
      6.5.
      Voor de invulling van deze beleidsruimte heeft het college de Beleidsregel ‘Flexbewoning gemeente Terneuzen’ (hierna: de beleidsregel) vastgesteld. Hierin zijn een aantal voorwaarden opgenomen op basis waarvan in afwijking een vergunning kan worden verleend voor de huisvesting van maximaal vier personen die geen huishouden vormen. Eén van deze voorwaarden is dat er geen onevenredige aantasting plaatsvindt van het woon- en leefklimaat van omliggende percelen.
      
      
        
          Goede ruimtelijke ordening: woon- en leefklimaat
        
        7. Eiser voert aan dat er geen officiële klachten of meldingen van overlast met betrekking tot de woning zijn geregistreerd. De stelling van het college dat sprake zou zijn van overlast is daarom onjuist. Ter onderbouwing wijst eiser op twee verklaringen van directe buren waaruit blijkt dat zij geen overlast ervaren. Daarnaast stelt eiser dat in de straat van de woning slechts twee woningen als flexwoning worden gebruikt, waardoor de leefbaarheid van de straat als geheel niet in het gedrang komt. Ook wijst eiser erop dat een parkeerstudie is uitgevoerd op basis waarvan is vastgesteld dat de parkeernorm niet wordt overschreden. 
      
      
    
    
      7.1.
      Het college stelt zich op het standpunt dat het woon- en leefklimaat van omliggende percelen onevenredig wordt aangetast, zodat niet wordt voldaan aan de voorwaarde uit artikel 2, aanhef en onder e, van de beleidsregel. Het college verwijst hiertoe naar het Plan van Aanpak en naar overlastmeldingen. Volgens het college is de kans reëel dat de overlast blijft voortduren bij toestemming om de woning te gebruiken voor huisvesting van arbeidsmigranten.  
      
    
    
      7.2.
      De rechtbank is van oordeel dat het bestreden besluit onvoldoende is gemotiveerd. Het college heeft in het bestreden besluit slechts overwogen dat in de overlastmeldingen en het Plan van Aanpak aanleiding wordt gezien om de vergunning te weigeren. Daaruit blijkt echter niet waarom het college juist het Plan van Aanpak als relevante grond ziet, terwijl dit pas na de aanvraag van eiser is opgesteld. Evenmin is inzichtelijk gemaakt waarom de genoemde overlastmeldingen aanleiding geven te veronderstellen dat sprake is van een onevenredige aantasting van het woon- en leefklimaat van omliggende percelen. Deze beroepsgrond slaagt daarom. 
      
    
    
      7.3.
      Tijdens de zitting heeft het college uiteengezet dat bij de heroverweging is gekeken naar de wijk als geheel. Hierbij is verwezen naar het Plan van Aanpak, dat vooruitloopt op het nieuwe beleid voor huisvesting van arbeidsmigranten. In het Plan van Aanpak wordt onder meer gebruik gemaakt van de Leefbaarometer. Dit is een instrument dat op een laag schaalniveau, op basis van een groot aantal omgevingskenmerken, een inschatting geeft over de ontwikkeling van de leefbaarheid. Volgens de Leefbaarometer wordt de wijk waarin de woning van eiser is gelegen als ‘zwak’ aangemerkt. Daarnaast zijn drie overlastmeldingen, die met name zien op parkeeroverlast, betrokken bij de beoordeling. Gezien deze combinatie van overlastmeldingen en de zwakke leefbaarheidsindicatie, heeft het college naar het oordeel van de rechtbank alsnog een voldoende draagkrachtige motivering gegeven voor de weigering van de gevraagde vergunning. De rechtbank weegt daarbij mee dat zij de weigering van de omgevingsvergunning terughoudend moet toetsen.
      
      
        
          Verzoek om schadevergoeding
        
        8. Eiser heeft op zitting tot slot verzocht om de derde-partij te veroordelen voor misbruik van recht en tot het uitbetalen van een schadevergoeding. Aangezien dit geen veroordeling is die de rechtbank in deze zaak kan uitspreken, wordt dit verzoek afgewezen. 
      
      
    
  
  
    Conclusie en gevolgen
    
    
      9. Het beroep is gegrond, omdat het bestreden besluit gebrekkig is gemotiveerd. Tijdens de zitting heeft het college dit motiveringsgebrek hersteld. De rechtbank vernietigt daarom het bestreden besluit, maar laat – met toepassing van artikel 8:72, derde lid, aanhef en onder a, van de Awb – de rechtsgevolgen van het bestreden besluit in stand. Dat betekent dat de weigering om de omgevingsvergunning te verlenen in stand blijft.
    
    
    
      9.1.
      Omdat het beroep gegrond is, moet het college het griffierecht aan eiser vergoeden. Eiser heeft geen proceskosten gemaakt die vergoed kunnen worden. 
      
      
      
    
  
  
    Beslissing
    
    
      De rechtbank:
    
    
    
      
        verklaart het beroep gegrond;
      
      
        vernietigt het bestreden besluit van 27 juni 2024;
      
      
        bepaalt dat de rechtsgevolgen van het vernietigde besluit in stand blijven;
      
      
        wijst het verzoek om schadevergoeding af;
      
      
        bepaalt dat het college het griffierecht van € 187,- aan eiser moet vergoeden.
      
    
    
    
    
    
    
      Deze uitspraak is gedaan door mr. A.M.L.E. Ides Peeters, rechter, in aanwezigheid van mr. S. Wilbrink, griffier, op 16 december 2025 en openbaar gemaakt door middel van geanonimiseerde publicatie op www.rechtspraak.nl.
    
    
    
    
    
    
    
      
        
        
        
          
            
              griffier
            
            
              rechter
            
          
        
      
    
    
    
    
      Een afschrift van deze uitspraak is verzonden aan partijen op:
    
    
    
  
  
    Informatie over hoger beroep
    Een partij die het niet eens is met deze uitspraak, kan een hogerberoepschrift sturen naar de Afdeling bestuursrechtspraak van de Raad van State waarin wordt uitgelegd waarom deze partij het niet eens is met deze uitspraak. Het hogerberoepschrift moet worden ingediend binnen zes weken na de dag waarop deze uitspraak is verzonden. 
    
  
  
    Bijlage: voor deze uitspraak belangrijke wet- en regelgeving
    
    
      
        Beleidsregel ‘Flexbewoning gemeente Terneuzen’
      
    
    
    
      
        Artikel 2 Voorwaarden voor afwijken
      
    
    
    
      Een afwijking wordt slechts toegepast ten behoeve van flexbewoning indien wordt voldaan aan de volgende voorwaarden.
    
    
    
      
        Flexbewoning vindt alleen plaats in een bestaande woning.
      
      
        In de woning mogen maximaal 4 personen worden gehuisvest.
      
      
        Een slaapkamer mag maximaal één persoon verblijven. Twee personen per kamer zijn toegestaan indien er sprake is van een aantoonbare duurzame relatie tussen twee personen.
      
      
        Bewoners zijn op het betrokken adres als ingezetene ingeschreven in de Basisregistratie Personen (BRP) van de gemeente Terneuzen.
      
      
        Er vindt geen onevenredige aantasting plaats van de (bedrijfsmatige) gebruiksmogelijkheden van de aangrenzende gronden en bouwwerken, het woon- en leefklimaat van omliggende percelen, een nadelige beïnvloeding van de normale afwikkeling van het verkeer dan wel tot een onevenredige parkeerdruk op de openbare ruimte.
      
    
    
    
      
        Artikel 5: Weigeren omgevingsvergunning Flexbewoning
      
    
    
  
  
    Lid 5.1
    
    
      Het college weigert de aangevraagde omgevingsvergunning Flexbewoning als niet voldaan wordt aan de voorwaarden genoemd in artikelen 2 en 3 en bijlage 1 (normenset) van dit beleid.
    
    
  
  
     Zie bijvoorbeeld de uitspraak van de Afdeling bestuursrechtspraak van de Raad van State van 29 juni 2015, ECLI: NL:RVS:2015:2364 en die van 3 juli 2024, ECLI:NL:RVS:2024:2706.
  
  
     Artikel 2, aanhef en onder e, van de beleidsregel.