ECLI:NL:RBGEL:2025:11274, Rechtbank Gelderland, 22-12-2025, AWB - 24 _ 1209
Rechtbank Gelderland — Uitspraak 
Datum: 2025-12-22 00:00:00.000000
Rechtsgebied: Bestuursrecht; Omgevingsrecht

Samenvatting: Deze uitspraak gaat over de afwijzing van een verzoek om handhaving en een verzoek om het stellen van maatwerkvoorschriften in verband met vliegenoverlast afkomstig van een melkveehouderij. De rechtbank komt in deze uitspraak tot het oordeel dat het college terecht de last onder dwangsom heeft ingetrokken en geen maatwerkvoorschriften heeft opgelegd.

RECHTBANK GELDERLAND
    
    
      Zittingsplaats Arnhem
    
    
    
      Bestuursrecht
    
    
    
      zaaknummer: ARN 24/1209 
    
    uitspraak van de enkelvoudige kamer van 
    
    
      in de zaak tussen
    
    
      [eiseres], uit [plaats], eiseres
    
    
      en
    
    
    het college van burgemeester en wethouders van de gemeente Maasdriel 
    (gemachtigde: mr. M.G.H.C. Truijen MPA).
    
    
      Als derde-partij neemt aan de zaak deel: [derde-partij] uit [plaats] 
      (gemachtigde: mr. T.P. van der Eerden).
    
    
    Samenvatting
    
    
      1. Deze uitspraak gaat over de afwijzing van een verzoek om handhaving en een verzoek om het stellen van maatwerkvoorschriften in verband met vliegenoverlast afkomstig van een melkveehouderij aan het adres [locatie 1] te [plaats]. Het handhavingsverzoek was aanvankelijk toegewezen maar is vervolgens alsnog afgewezen. Eiseres is het niet eens met de afwijzing van het handhavingsverzoek. Zij voert daartoe een aantal beroepsgronden aan. Aan de hand van deze beroepsgronden beoordeelt de rechtbank de afwijzing van de aanvraag.
    
    
    
      1.1.
      De rechtbank komt in deze uitspraak tot het oordeel dat het college terecht de last onder dwangsom heeft ingetrokken en geen maatwerkvoorschriften heeft opgelegd. Eiseres krijgt dus geen gelijk en het beroep is ongegrond. Hierna legt de rechtbank uit hoe zij tot dit oordeel komt en welke gevolgen dit oordeel heeft. 
      
    
    
      1.2.
      Onder 2 staat het procesverloop in deze zaak. Onder 3 staan de van belang zijnde feiten en omstandigheden die hebben geleid tot het bestreden besluit. De beoordeling door de rechtbank volgt vanaf 4. Aan het eind staat de beslissing van de rechtbank en de gevolgen daarvan. 
      
    
  
  
    Procesverloop
    
    
      2. Eiseres heeft op 23 mei 2023 een handhavingsverzoek en een verzoek om maatwerkvoorschriften ingediend. Op 8 september 2023 heeft het college een last onder dwangsom opgelegd aan de derde-partij. Bij besluit van 25 oktober 2023 is de last onder dwangsom ingetrokken en het handhavingsverzoek alsnog afgewezen.  
    
    
    
      2.1.
      Met het besluit van 19 januari 2024 op het bezwaar van eiseres is het college bij de afwijzing van de aanvraag gebleven. Eiseres heeft tegen dit besluit beroep ingesteld.
      
    
    
      2.2.
      De rechtbank heeft het beroep op 12 november 2025 op zitting behandeld. Hieraan hebben deelgenomen: eiseres, de gemachtigde van eiseres, de gemachtigde van het college,  en de gemachtigde van de derde-partij. 
      
    
  
  
    Totstandkoming van de beslissing op bezwaar
    
    
      3. Bij besluit van 5 februari 1982 is op het adres [locatie 1] te [plaats] een Hinderwetvergunning verleend voor een melkveehouderij. Deze vergunning is vervolgens overgegaan in een vergunning op grond van de Wet milieubeheer. Op basis van de bedrijfsactiviteiten van de inrichting is volgens het Activiteitenbesluit milieubeheer (hierna: Activiteitenbesluit) sprake van type B-bedrijf. De regels uit het Activiteitenbesluit zijn van toepassing op de melkveehouderij.
    
    
    
      3.1.
      Op 23 mei 2023 heeft eiseres een handhavingsverzoek ingediend, waarin zij ook verzoekt de maatwerkvoorschriften die voorheen onder de Hinderwetvergunning waren opgenomen voor de melkveehouderij, in ere te herstellen. Eiseres woont op het adres [locatie 2] te [plaats], de afstand van haar woning tot de melkveehouderij bedraagt ongeveer 15 meter. In het handhavingsverzoek wijst eiseres op de overlast die wordt ervaren door vliegen en ratten afkomstig van de melkveehouderij.
      
    
    
      3.2.
      Op 7 juni 2023 heeft een onaangekondigde controle door de Omgevingsdienst Rivierenland (ODR) plaatsgevonden. De toezichthouder heeft aangegeven dat hij een overtreding van het Activiteitenbesluit heeft geconstateerd. In het controlerapport van 8 juni 2023 staat dat er drijfmest aan de zijde van de oprit op de roosters stond en naar buiten over de oprit liep en dat er veel vliegen in de stal zaten. Tijdens een opvolgende controle door de ODR op 8 juni 2023 is geconstateerd dat de overtreding was beëindigd: de mestkelder was leeggemaakt en de stal schoongemaakt. In het controlerapport staat dat het gaat om een aandachtsbedrijf dat wekelijks moet worden bezocht om de stand van zaken met betrekking tot geur- en vliegenoverlast te beoordelen.
      
    
    
      3.3.
      Op 9 juni 2023 heeft het college aan eiseres een brief gestuurd met de mededeling dat de melkveehouderij onder toezicht staat en dat het doel is om de geconstateerde overtredingen te beëindigen. Daarbij wordt gewezen op de inrichting van de agrarische percelen, bouwwerken die niet voldoen aan de bouwregelgeving en het mestoverschot. Het college vraagt eiseres in de brief of zij nog een besluit wenst op haar handhavingsverzoek. In haar reactie van 12 juni 2023 laat eiseres weten dat zij dat wil omdat de tot dusver getroffen maatregelen weinig effect hebben gehad. Op 10 juli 2023 stuurt eiseres een e-mail met de vraag wat de status is van haar handhavingsverzoek. Op 12 juli 2023 laat het college weten de beslissing uit te stellen omdat op de percelen van de melkveehouderij meerdere en omvangrijke overtredingen zijn geconstateerd. Het college is in gesprek met de derde-partij met als doel te komen tot structurele oplossingen om de overtredingen te beëindigen.
      
    
    
      3.4.
      Op 8 september 2023 besluit het college tot het opleggen van een last onder dwangsom om herhaling van de overtreding, en daarmee de vliegenoverlast, te voorkomen. De derde-partij moet de overtreding van artikel 2.1, eerste lid, en artikel 2.1, tweede lid, onder m, van het Activiteitenbesluit beëindigd houden door te voorkomen dat er opnieuw een mestoverschot ontstaat in de mestkelders onder de stallen en door te voorkomen dat er opnieuw mest uit de stallen druipt of stroomt. Op 26 september 2023 besluit het college het handhavingsverzoek van eiseres toe te wijzen en om geen maatwerkvoorschriften op te leggen omdat het college daarvoor geen wettelijke grondslag ziet.
      
    
    
      3.5.
      Bij besluit van 25 oktober 2023 is de toewijzing van het handhavingsverzoek ingetrokken en alsnog afgewezen. Dit besluit is gebaseerd op een telefoongesprek van 13 september 2023 tussen de handhavingsjurist van de ODR en de derde-partij. Volgens deze toelichting zou het geconstateerde mestoverschot berusten op een vergissing: de mest die uit de stallen liep, was niet veroorzaakt door een mestoverschot, maar doordat de stallen waren schoongemaakt met een hogedrukreiniger, waardoor mest naar buiten was gespoeld. Eiseres is in bezwaar gegaan tegen de afwijzing van haar handhavingsverzoek. Op 19 januari 2024 heeft het college bij de beslissing op bezwaar besloten het besluit van 25 oktober 2023 in stand te laten. Het college motiveert dit met de stelling dat de overtreding per abuis is vastgesteld en dat er daarom geen grondslag meer bestaat voor handhavend optreden.
      
    
  
  
    Beoordeling door de rechtbank
    
    
      
        Beoordelingskader 
      
      4. In afdeling 2.1 van het Activiteitenbesluit is de zorgplicht geregeld. In artikel 2 van het Activiteitenbesluit is bepaald dat deze afdeling van toepassing is op degene die een inrichting type A of een inrichting type B drijft. 
    
    
    
      In artikel 2.1, eerste lid, van het Activiteitenbesluit is het volgende bepaald: “Degene die een inrichting drijft en weet of redelijkerwijs had kunnen weten dat door het inwerking zijn dan wel het al dan niet tijdelijk buiten werking stellen van de inrichting nadelige gevolgen voor het milieu ontstaan of kunnen ontstaan, die niet of onvoldoende worden voorkomen of beperkt door naleving van de bij of krachtens dit besluit gestelde regels, voorkomt die gevolgen of beperkt die voor zover voorkomen niet mogelijk is en voor zover dit redelijkerwijs van hem kan worden gevergd”.
    
    
    
      4.1.
      Ingevolge artikel 2.1, tweede lid, onder m, van het Activiteitenbesluit wordt onder het voorkomen of beperken van het ontstaan van nadelige gevolgen voor het milieu als bedoeld in het eerste lid verstaan: het zorgen voor een goede staat van onderhoud van de inrichting.
      
    
    
      4.2.
      Ingevolge artikel 2.1, vierde lid, van het Activiteitenbesluit kan het bevoegd gezag met betrekking tot de verplichting, bedoeld in het eerste en derde lid, maatwerkvoorschriften stellen voor zover het betreffende aspect bij of krachtens dit besluit niet uitputtend is geregeld. Deze maatwerkvoorschriften kunnen mede inhouden dat de door degene die de inrichting drijft dan wel degene die loost, de te verrichten activiteiten worden beschreven alsmede dat metingen, berekeningen of tellingen moeten worden verricht ter bepaling van de mate waarin de inrichting dan wel het lozen, bedoeld in het derde lid, nadelige gevolgen voor het milieu veroorzaakt.
      
      
        
          Was er sprake van een overtreding?
        
        5. Eiseres stelt dat sprake is van een overtreding en dat de derde-partij in herhaling valt, nu in het controlerapport is vermeld dat sprake is van een aandachtsbedrijf. Dat de overtreding zou zijn veroorzaakt door schoonmaakwerkzaamheden, doet volgens haar niet af aan het feit dat er daadwerkelijk een overtreding heeft plaatsgevonden. 
      
      
    
    
      5.1.
      De beroepsgrond slaagt niet. De rechtbank stelt vast dat niet meer met zekerheid kan worden vastgesteld of op 7 juni 2023 sprake was van een overtreding van artikel 2.1, eerste lid, en artikel 2.1, tweede lid, onder m, van het Activiteitenbesluit. Uit het controlerapport blijkt dat er al langere tijd wordt geklaagd over stank, vliegen en ongedierte afkomstig van de melkveehouderij van de derde-partij. Tijdens de controle op 7 juni 2023 heeft de toezichthouder waargenomen dat er drijfmest aan de zijde van de oprit op de roosters stond en naar buiten over de oprit liep. Daarnaast heeft de toezichthouder opgemerkt dat er veel vliegen in de stal aanwezig waren. Op 8 juni 2023 heeft de toezichthouder opnieuw een controle uitgevoerd en geconstateerd dat de mestkelder leeg was en de stal was schoongemaakt. Het college heeft op basis van een telefoongesprek van 13 september 2023 tussen de handhavingsjurist van de ODR en de derde-partij geconcludeerd dat het mestoverschot zou berusten op een vergissing. De mest die uit de stallen liep, zou niet zijn veroorzaakt door een mestoverschot, maar doordat de stallen waren schoongemaakt met een hogedrukreiniger, waardoor mest naar buiten is gespoeld. Op grond van het Activiteitenbesluit heeft de derde-partij een zorgplicht en moet hij zorgen voor een goede staat van onderhoud van de inrichting. De rechtbank oordeelt dat wanneer gedurende korte tijd mest buiten de stallen ligt die door schoonmaakwerkzaamheden naar buiten is gespoeld maar daarna weer wordt opgeruimd, geen sprake is van een overtreding van de zorgplicht. De rechtbank kan echter niet meer nagaan wat de oorzaak was van de drijfmest die uit de stallen liep en hoe lang deze buiten de stallen heeft gelegen. Uit het controlerapport van een dag later blijkt in ieder geval dat de mest tijdens de tweede controle was opgeruimd en dat er geen sprake was van een mestoverschot in de mestkelders. Wat betreft de waargenomen vliegen in de stal op 7 juni 2023 is de rechtbank het met het college van oordeel dat het enkele gegeven dat er vliegen zijn waargenomen nog niet maakt dat sprake is van een overtreding van de zorgplicht uit het Activiteitenbesluit. Het is in de regel gebruikelijk dat in een stal waar vee wordt gehouden vliegen aanwezig zijn. 
      
    
    
      5.2.
      De rechtbank stelt vast dat het college terecht het standpunt heeft ingenomen dat niet is gebleken dat sprake was van een overtreding van de zorgplicht, en dat het college daarom niet bevoegd was om een last onder dwangsom op te leggen.
      
      
        
          Maatwerkvoorschriften 
        
        6. Eiseres stelt dat in de voormalige Hinderwetvergunning onder meer het voorschrift  was opgenomen dat in de periode april tot en met september geen vee op stal mocht staan en geen mest op het erf aanwezig mocht zijn. Zij verzoekt de rechtbank om vergelijkbare maatwerkvoorschriften op te leggen op grond van het Activiteitenbesluit, mede omdat het college zelf een verband legt tussen het mestoverschot en de vliegenoverlast.6.1. 	Het college stelt dat er vooralsnog geen wettelijke grondslag bestaat om maatwerkvoorschriften op te leggen. De inrichting heeft, zoals reeds eerder aangegeven, de bijzondere aandacht van het college en er zal herhaaldelijk toezicht worden gehouden. Indien uit deze controles blijkt dat het opleggen van maatwerkvoorschriften noodzakelijk is, zal het college dat in overweging nemen.
      
      
    
    
      6.2.
      Het bevoegd gezag, in dit geval het college, komt beleidsruimte toe bij de beantwoording van de vraag of het gebruik zal maken van de bevoegdheid om maatwerkvoorschriften te stellen. Uit de toelichting bij het Activiteitenbesluit volgt dat de wetgever ervan uitgaat dat, gezien de specifieke werkingssfeer van het instrument maatwerkvoorschrift, het gebruik van dit instrument tot bijzondere en incidentele gevallen beperkt zal blijven. Indien een aspect al uitputtend is geregeld in het Activiteitenbesluit, is het niet mogelijk om nog maatwerkvoorschriften te stellen. Van een uitputtende regeling is sprake indien er ten aanzien van een omschreven situatie of activiteit een limitatieve opsomming is opgenomen met eisen of voorschriften.
      
    
    
      6.3.
      De stelling van het college dat het geen wettelijke grondslag heeft om maatwerkvoorschriften te stellen, is onjuist. Het college is immers op grond van artikel 2.1, vierde lid, van het Activiteitenbesluit bevoegd om met betrekking tot de in het eerste lid bedoelde verplichting maatwerkvoorschriften te stellen, voor zover het betreffende aspect niet bij of krachtens dit besluit uitputtend is geregeld. Er zijn geen uitputtende regels in het Activiteitenbesluit die betrekking hebben op het stallen van vee. Het opslaan van drijfmest is echter wél uitputtend geregeld in paragraaf 3.4.6. Op grond van artikel 3.51, twaalfde lid, kunnen, indien blijkt dat geurhinder een aanvaardbaar niveau overschrijdt, uitsluitend maatwerkvoorschriften worden gesteld over de situering van het mestbassin, het afdekken van het mestbassin en de frequentie en het tijdstip van de aan- en afvoer van de opgeslagen drijfmest en het digestaat. Artikel 3.51, twaalfde lid, is ook van toepassing op een mestkelder. Voor de opslag van drijfmest in een mestkelder bestaat daarom geen mogelijkheid om maatwerkvoorschriften te stellen, anders dan over de frequentie en het tijdstip van de aan- en afvoer van de opgeslagen drijfmest. Eiseres wenst dat in de maatwerkvoorschriften de opslag van mest op het erf van april tot en met september wordt verboden, wat onder meer inhoudt dat er in die periode geen mest in de mestkelder mag worden opgeslagen. Dit valt buiten de mogelijkheden die artikel 3.51, twaalfde lid biedt voor het stellen van maatwerkvoorschriften. Daarnaast is niet gebleken dat er sprake is van geurhinder die een aanvaardbaar niveau overschrijdt, waardoor de grondslag voor het stellen van maatwerkvoorschriften ontbreekt. De rechtbank is van oordeel dat het college daarom alleen de mogelijkheid heeft om maatwerkvoorschriften te stellen over het moment waarop het vee op stal mag staan.
      
    
    
      6.4.
      De rechtbank merkt op dat ook zonder maatwerkvoorschriften op grond van het Activiteitenbesluit handhavend kan worden opgetreden tegen vliegenoverlast. Het college heeft dit ter zitting bevestigd en aangegeven de melkveehouderij regelmatig te zullen blijven controleren en handhaven wanneer daartoe aanleiding bestaat. Omdat het gebruik van maatwerkvoorschriften beperkt moet blijven tot bijzondere en incidentele gevallen, en het college duidelijk heeft gemaakt dat het toezicht scherp zal worden uitgevoerd, is de rechtbank van oordeel dat maatwerkvoorschriften in dit geval niet passend zijn. Bovendien is niet aangetoond dat de vliegen op het erf van eiseres rechtstreeks te herleiden zijn tot de bedrijfsactiviteiten van de melkveehouderij. De rechtbank zal het motiveringsgebrek daarom met toepassing van artikel 6:22 Awb passeren, omdat aannemelijk is dat eiseres door dit gebrek niet in haar belangen is geschaad.
      
    
  
  
    Conclusie en gevolgen
    
    
      7. Het beroep is ongegrond. De rechtbank heeft in overweging 6.4 geoordeeld dat het besluit van het college een motiveringsgebrek kent. Dit gebrek kan echter worden gepasseerd met toepassing van artikel 6:22 van de Awb. De rechtbank ziet hierin wel aanleiding om te bepalen dat het college het door eiseres betaalde griffierecht moet vergoeden.
    
  
  
    Beslissing
    
    
      De rechtbank:
      - verklaart het beroep ongegrond;
      - bepaalt dat het college het griffierecht van € 187,00 aan eiseres moet vergoeden.
    
    
    
    
    
    
      Deze uitspraak is gedaan door mr. A.L.M. Steinebach-de Wit, rechter, in aanwezigheid van mr. J. van Oosterhout, griffier.
      Uitgesproken in het openbaar op 
    
    
    
    
    
    
    
    
      
        
        
        
          
            
              griffier
            
            
              rechter
            
          
        
      
    
    
    
    
      Een afschrift van deze uitspraak is verzonden aan partijen op:
    
    
    
  
  
    Informatie over hoger beroep
    Een partij die het niet eens is met deze uitspraak, kan een hogerberoepschrift sturen naar de Afdeling bestuursrechtspraak van de Raad van State waarin wordt uitgelegd waarom deze partij het niet eens is met deze uitspraak. Het hogerberoepschrift moet worden ingediend binnen zes weken na de dag waarop deze uitspraak is verzonden. Kan de indiener de behandeling van het hoger beroep niet afwachten, omdat de zaak spoed heeft, dan kan de indiener de voorzieningenrechter van de Afdeling bestuursrechtspraak van de Raad van State vragen om een voorlopige voorziening (een tijdelijke maatregel) te treffen. 
    
  
  
     Overtreding van artikel 2.1, eerste lid, en artikel 2.1, tweede lid, onder m, van het Activiteitenbesluit Milieubeheer.
  
  
     Dit betreft een besluit in de zin van artikel 6:19 van de Algemene wet bestuursrecht (Awb).
  
  
     Nota van toelichting, blz. 116; Stb. 2007, 415.
  
  
     Nota van toelichting, blz. 116; Stb. 2007, 416. 
  
  
     Op grond van artikel 3.51, elfde lid van het Activiteitenbesluit.