ECLI:NL:RVS:2025:6336, Raad van State, 24-12-2025, 202406302/1/A2
Raad van State — Uitspraak 
Datum: 2025-12-24 00:00:00.000000
Rechtsgebied: Bestuursrecht

Samenvatting: Bij besluit van 4 oktober 2022 heeft het college van burgemeester en wethouders van Den Haag een boete van € 10.000,00 opgelegd aan [appellant] voor het in gebruik geven van een woning aan personen die niet over een huisvestingsvergunning beschikken. [appellant] is eigenaar van de woning aan [locatie]. Vanaf 2021 heeft [appellant] de woning ter beschikking gesteld aan een samengesteld gezin uit Litouwen dat dakloos was. Het ging destijds om mevrouw [persoon A], haar toenmalige echtgenoot de heer [persoon B] en een kind. [persoon A] heeft daarna nog een kind gekregen. Op 8 augustus 2022 heeft een inspecteur van de Haagse Pandbrigade de woning onderzocht. De inspecteur heeft vastgesteld dat het gezin niet beschikte over een verplichte huisvestingsvergunning. Uit het sanctierapport blijkt dat de woning 180 huurpunten heeft en voor de verhuur van een woonruimte met minder dan 185 huurpunten een huisvestingsvergunning vereist is. [appellant] voert aan dat de rechtbank niet heeft onderkend dat het aandeel van het CJG en het college in de ontstane situatie onvoldoende is onderzocht.

202406302/1/A2.
    Datum uitspraak: 24 december 2025
    AFDELING
    BESTUURSRECHTSPRAAK
    Uitspraak op het hoger beroep van:
    [appellant], wonend in [woonplaats],
    appellant,
    tegen de uitspraak van de rechtbank Den Haag van 28 augustus 2024 in zaak nr. 23/4772 in het geding tussen:
    [appellant]
    en
    het college van burgemeester en wethouders van Den Haag.
    Procesverloop
    Bij besluit van 4 oktober 2022 heeft het college een boete van € 10.000,00 opgelegd aan [appellant] voor het in gebruik geven van een woning aan personen die niet over een huisvestingsvergunning beschikken.
    Bij besluit van 8 juni 2023 heeft het college het bezwaar van [appellant] daartegen ongegrond verklaard.
    Bij besluit van 22 februari 2024 heeft het college zijn besluit op bezwaar aangevuld.
    Bij uitspraak van 28 augustus 2024 heeft de rechtbank het beroep van [appellant] tegen het besluit van 8 juni 2023 gegrond verklaard, bepaald dat de rechtsgevolgen van dat besluit in stand blijven en het beroep tegen het besluit van 22 februari 2024 ongegrond verklaard.
    Tegen deze uitspraak heeft [appellant] hoger beroep ingesteld.
    Het college heeft een schriftelijke uiteenzetting gegeven.
    [appellant] heeft nadere stukken ingediend.
    De Afdeling heeft de zaak ter zitting behandeld op 30 oktober 2025, waar [appellant] en het college, vertegenwoordigd door A.C. Visser, zijn verschenen.
    Overwegingen
    Inleiding
    1.       [appellant] is eigenaar van de woning aan [locatie]. Vanaf 2021 heeft [appellant] de woning ter beschikking gesteld aan een samengesteld gezin uit Litouwen dat dakloos was. Het ging destijds om mevrouw [persoon A], haar toenmalige echtgenoot de heer [persoon B] en een kind. [persoon A] heeft daarna nog een kind gekregen.
    Besluitvorming
    2.       Op 8 augustus 2022 heeft een inspecteur van de Haagse Pandbrigade de woning onderzocht. De inspecteur heeft vastgesteld dat het gezin niet beschikte over een verplichte huisvestingsvergunning. Uit het sanctierapport blijkt dat de woning 180 huurpunten heeft en voor de verhuur van een woonruimte met minder dan 185 huurpunten een huisvestingsvergunning vereist is.
    3.       Bij besluit van 4 oktober 2022, aangevuld bij besluiten van 8 juni 2023 en 22 februari 2024, heeft het college aan [appellant] een boete opgelegd van € 10.000,00. Het college heeft erop gewezen dat ingevolge artikel 8, tweede lid, van de Huisvestingswet 2014 en artikel 2:2 van de Huisvestingsverordening Den Haag 2019 (hierna: Huisvestingsverordening), het in gebruik geven van deze woning zonder huisvestingsvergunning verboden is. Op grond van artikel 7:2, eerste en tweede lid, van de Huisvestingsverordening, kan het college een bestuurlijke boete opleggen, die met 100 procent wordt verhoogd ingeval van bedrijfsmatige exploitatie van de woonruimte. In bijlage II van de Huisvestingsverordening is onder meer opgenomen dat sprake is van bedrijfsmatige exploitatie als de overtreder aantoonbaar meerdere woonruimten verhuurt.
    4.       Het college heeft geconcludeerd dat [appellant] eigenaar is van 11 panden in Den Haag die hij verhuurt. Er is daarom sprake van bedrijfsmatige exploitatie. In de in bijlage II van de Huisvestingsverordening opgenomen tabel staat dat in dat geval een boete van € 10.000,00 wordt opgelegd. Het college heeft geen aanleiding gezien om dat bedrag te matigen op grond van artikel 5:46, derde lid, van de Algemene wet bestuursrecht (hierna: Awb). Dat [appellant] van goede wil is en hij mensen wilde helpen in een noodsituatie zijn geen bijzondere omstandigheden om het bedrag te matigen. Verder heeft [appellant] niet alsnog een huisvestingsvergunning aangevraagd om de situatie te legaliseren.
    5.       Het wettelijk kader staat in de bijlage van deze uitspraak.
    Uitspraak van de rechtbank
    6.       De rechtbank heeft geoordeeld dat het college de boete mocht opleggen. Er is geen aanleiding om de boete te matigen op grond van artikel 5:46, derde lid, van de Awb. Daartoe heeft de rechtbank vastgesteld dat geen sprake is van verminderde verwijtbaarheid. [appellant] is professioneel verhuurder en heeft ook inmiddels nog steeds geen huisvestingsvergunning aangevraagd. Verder heeft [appellant] niet onderbouwd wat voor gevolgen de boete heeft voor zijn financiële situatie en zijn psychische klachten. Het is niet gebleken dat het Centrum Jeugd en Gezin (hierna: CJG) of het college [appellant] hebben verzocht om in strijd met de geldende regelgeving de woning ter beschikking te stellen.
    7.       De rechtbank heeft het besluit van 8 juni 2023 vernietigd en de rechtsgevolgen daarvan in stand gelaten, omdat de motivering daarvan pas deugdelijk is aangevuld met het besluit van 22 februari 2024. Het besluit van 22 februari 2024 heeft zij in stand gelaten.
    Hoger beroep
    8.       [appellant] voert aan dat de rechtbank niet heeft onderkend dat het aandeel van het CJG en het college in de ontstane situatie onvoldoende is onderzocht. Hij stelt zich op het standpunt dat in ieder geval het CJG op de hoogte was van de woonsituatie en het CJG bij [appellant] erop heeft aangestuurd om het in gebruik geven van de woonruimte te verlengen. [appellant] wijst erop dat de bestuurlijke boete een bestraffende sanctie is en het college daarom te meer zorgvuldig onderzoek had moeten doen.
    9.       Verder betoogt [appellant] dat de hoogte van de boete onevenredig is en het college die had moeten matigen. Hij wijst erop dat het doel van de Huisvestingsverordening is om te voorkomen dat eenvoudige woningen door projectontwikkelaars worden opgekocht en duur worden verhuurd. [appellant] betoogt dat hij in overeenstemming met de geest van de Huisvestingsverordening heeft gehandeld. Hij heeft namelijk de woning juist ter beschikking gesteld aan mensen die in nood waren. Aanvankelijk ging het om [persoon A], [persoon B] en één kind. Het gezin had geen onderkomen en sliep vaak in een busje. [appellant] wilde deze mensen helpen door hen tijdelijk onderdak aan te bieden. Later bleek dat [persoon A] zwanger was, toen wilde hij het gezin zeker niet uit de woning zetten. De voorzieningenrechter van de rechtbank Den Haag, team Handel, (hierna: de civiele rechter) heeft in een vonnis in kort geding van 14 november 2024, zaak-/rolnummer C/09/673748/ KG ZA 24-932, overwogen dat de huur (op dat moment een vordering van € 31.500,00) nooit is betaald.
    10.     De overtreding is volgens [appellant] verminderd verwijtbaar omdat hij een hulpbehoevend gezin onderdak heeft geboden, en dat is voortgezet op aandringen van het CJG. Daarnaast blijkt uit de medische stukken dat hij ernstige psychische problemen had en daarom niet bezig was met de vergunningsplicht.
    Oordeel van de Afdeling
    11.     Niet in geschil is dat sprake is van een overtreding als bedoeld in artikel 2:2 van de Huisvestingsverordening en dat sprake is van bedrijfsmatige exploitatie als bedoeld in bijlage II van de Huisvestingsverordening. Zoals besproken ter zitting van de Afdeling, spitsen de gronden van [appellant] zich toe op de vraag of de rechtbank aanleiding had moeten zien om de boete wegens bijzondere omstandigheden te matigen.
    12.     Omdat de hoogte van de bestuurlijke boete bij wettelijk voorschrift is vastgesteld, moet de hoogte van de boete worden getoetst aan artikel 5:46, derde lid, van de Awb. Hierin is bepaald dat het bestuursorgaan, indien de hoogte van de bestuurlijke boete bij wettelijk voorschrift is vastgesteld, niettemin een lagere bestuurlijke boete oplegt, indien de vastgestelde bestuurlijke boete wegens bijzondere omstandigheden te hoog is. Zoals de Afdeling eerder heeft overwogen in bijvoorbeeld de uitspraak van 2 december 2020, ECLI:NL:RVS:2020:2849, kunnen een verminderde verwijtbaarheid, een beperkte ernst van een overtreding en een geringe financiële draagkracht worden aangemerkt als bijzondere omstandigheden, als bedoeld in artikel 5:46, derde lid, van de Awb, die aanleiding geven om een boete te matigen. Voor zover de overtreder stelt dat een of meer van deze omstandigheden in dit geval aan de orde zijn, moet hij dat aannemelijk maken.
    13.     [appellant] heeft de woning in gebruik gegeven aan een kwetsbaar gezin uit Litouwen dat in problematische omstandigheden verkeerde en in een busje sliep. Hij heeft de vrouw en kinderen, ook nadat de man is vertrokken, in de woning laten wonen terwijl de huur nooit werd betaald, zoals blijkt uit het overgelegde vonnis in kort geding van de civiele rechter van 14 november 2024. Bij dat vonnis heeft de civiele rechter, op verzoek van [appellant] en met instemming van [persoon A], haar veroordeeld om de woning te ontruimen. In het vonnis is opgenomen dat [appellant] dat heeft verzocht omdat [persoon A] alleen in aanmerking kwam voor een urgentieverklaring voor een nieuwe woonruimte van de gemeente als zij de woning naar aanleiding van een rechterlijk bevel moest ontruimen. Haar sociaal casemanager van de gemeente heeft bij de civiele rechter bevestigd dat er een noodwoning beschikbaar was. [appellant] heeft dus aantoonbaar veel belang gehecht aan het zeker stellen van een onderkomen voor de vrouw en haar kinderen, ook bij de beëindiging van het verblijf in zijn woning. Verder blijkt uit meerdere verslagen over de gemoedstoestand van [appellant] van onder meer GZ-psychologen en een psychiater dat hij psychisch kwetsbaar was in de periode van de overtreding.
    14.     Anders dan de rechtbank is de Afdeling van oordeel dat sprake is van bijzondere omstandigheden die aanleiding geven om de boete te matigen. Er is sprake van verminderde verwijtbaarheid omdat [appellant] psychisch kwetsbaar was. Daarbij komt dat hij een hulpbehoevend gezin dat geen onderkomen had, zonder financieel gewin heeft geholpen. [appellant] heeft niet aannemelijk gemaakt dat het CJG of het college aangestuurd hebben op de voortzetting van het, zonder huisvestingsvergunning, in gebruik geven van de woning. De Afdeling acht om de voorgaande redenen in dit geval een matiging van de boete van 75% passend en geboden.
    15.     Het betoog slaagt.
    Conclusie
    16.     Het hoger beroep is gegrond. De uitspraak van de rechtbank wordt vernietigd, voor zover is bepaald dat de rechtsgevolgen van het besluit van 8 juni 2023 in stand blijven en het beroep tegen het besluit van 22 februari 2024 ongegrond is verklaard. Doende hetgeen de rechtbank zou moeten doen, zal de Afdeling het beroep van [appellant] tegen het besluit van 22 februari 2024 gegrond verklaren. Dat besluit komt wegens strijd met artikel 5:46, derde lid, van de Awb voor vernietiging in aanmerking. De Afdeling zal zelf in de zaak voorzien door het besluit van 4 oktober 2022 te herroepen. De Afdeling acht een boete van € 2.500,00 passend en geboden en zal bepalen dat deze uitspraak in de plaats treedt van het vernietigde besluit.
    17.     Het college moet de proceskosten vergoeden.
    Beslissing
    De Afdeling bestuursrechtspraak van de Raad van State:
    I.        verklaart het hoger beroep gegrond;
    II.       vernietigt de uitspraak van de rechtbank van 28 augustus 2024, zaaknr. 23/4772, voor zover daarin is bepaald dat de rechtsgevolgen van het besluit van 8 juni 2023 in stand blijven en het beroep tegen het besluit van 22 februari 2024 ongegrond is verklaard;
    III.      bevestigt die uitspraak voor het overige;
    IV.     verklaart het beroep tegen het besluit van het college van burgemeester en wethouders van Den Haag van 22 februari 2024, kenmerk B.2.22.3906.001, gegrond;
    V.      vernietigt dat besluit;
    VI.     herroept het besluit van het college van burgemeester en wethouders van Den Haag van 4 oktober 2022, kenmerk 202216149/8434457, voor zover daarbij de hoogte van de boete is vastgesteld op € 10.000,00;
    VII.     stelt de hoogte van de boete vast op € 2.500,00;
    VIII.    bepaalt dat deze uitspraak in de plaats treedt van het vernietigde besluit;
    IX.     veroordeelt het college van burgemeester en wethouders van Den Haag tot vergoeding van bij [appellant] in verband met de behandeling van het hoger beroep opgekomen proceskosten tot een bedrag van € 907,00, geheel toe te rekenen aan door een derde beroepsmatig verleende rechtsbijstand;
    X.      gelast dat het college van burgemeester en wethouders van Den Haag aan [appellant] het voor de behandeling van het hoger beroep betaalde griffierecht van € 279,00 vergoedt.
    Aldus vastgesteld door mr. W. den Ouden, lid van de enkelvoudige kamer, in tegenwoordigheid van mr. M. Schuurman, griffier.
    w.g. Den Ouden
    lid van de enkelvoudige kamer
    w.g. Schuurman
    griffier
    Uitgesproken in het openbaar op 24 december 2025
    1100
     
    Bijlage
     
    Wettelijk kader
    Algemene wet bestuursrecht
    Artikel 5:46
    1. De wet bepaalt de bestuurlijke boete die wegens een bepaalde overtreding ten hoogste kan worden opgelegd.
    2. Tenzij de hoogte van de bestuurlijke boete bij wettelijk voorschrift is vastgesteld, stemt het bestuursorgaan de bestuurlijke boete af op de ernst van de overtreding en de mate waarin deze aan de overtreder kan worden verweten. Het bestuursorgaan houdt daarbij zo nodig rekening met de omstandigheden waaronder de overtreding is gepleegd.
    3. Indien de hoogte van de bestuurlijke boete bij wettelijk voorschrift is vastgesteld, legt het bestuursorgaan niettemin een lagere bestuurlijke boete op indien de overtreder aannemelijk maakt dat de vastgestelde bestuurlijke boete wegens bijzondere omstandigheden te hoog is.
    […]
    Huisvestingswet 2014
    Artikel 8
    1. Het is verboden om woonruimte die is aangewezen krachtens artikel 7 voor bewoning in gebruik te nemen zonder vergunning van burgemeester en wethouders.
    2. Het is verboden om woonruimte die is aangewezen krachtens artikel 7 voor bewoning in gebruik te geven aan een persoon die niet beschikt over een huisvestingsvergunning.
    Huisvestingsverordening Den Haag 2019
    Artikel 2:2
    1. Het is verboden zonder een huisvestingsvergunning een woonruimte als bedoeld in artikel 2:1, eerste lid, in gebruik te nemen voor bewoning.
    2. Het is verboden de in artikel 2:1, eerste lid, bedoelde woonruimte voor bewoning in gebruik te geven aan een huishouden, dat niet beschikt over een huisvestingsvergunning.
    Artikel 7:2
    1. Voor overtreding van de artikelen 8, 21 of 22 van de Huisvestingswet 2014, of het handelen in strijd met de voorwaarden of voorschriften, bedoeld in artikel 26 van de Huisvestingswet 2014, kunnen burgemeester en wethouders een bestuurlijke boete opleggen.
    2. De bestuurlijke boete wordt verhoogd met 100 procent van het boetebedrag dat in bijlage II bij deze verordening is bepaald, indien de overtreding is begaan bij een bedrijfsmatige exploitatie van woonruimte.
    3. Onverminderd het bepaalde in het vorige lid kan de bestuurlijke boete, met uitzondering van de bestuurlijke boete voor overtreding van artikel 8, eerste lid wederom worden verhoogd met 100 procent van het boetebedrag dat in bijlage II bij deze verordening is bepaald, indien binnen een tijdvak van vijf jaar voorafgaand aan de constatering van de overtreding een andere overtreding van eenzelfde voorschrift is geconstateerd en de bestuurlijke boete wegens de eerdere overtreding onherroepelijk is geworden.
    4. Bij toepassing van het gestelde in voorgaande leden hanteren burgemeester en wethouders de boetes als vermeld in bijlage II van deze verordening.
    Bijlage II
    Bestuurlijke boetes als bedoeld in artikel 7:2, vierde lid van deze verordening.
    
      
        
          
        
      
    
    [...]
    Van een bedrijfsmatige exploitatie is in de volgende gevallen sprake:
    1. De overtreder verhuurt aantoonbaar meerdere woonruimten. Uit de omvang van de exploitatie blijkt het bedrijfsmatige aspect. Iemand die zich bedrijfsmatig bezig houdt met exploitatie behoort de regelgeving te kennen.
    2. De overtreder houdt zich beroepsmatig bezig met regelgeving omtrent huisvesting en exploitatie van onroerend goed. Hieronder vallen in ieder geval: vastgoedontwikkelaars, makelaars, woning- en kamerbemiddelingsbureaus en bedrijven die zich bezig houden met huisvesting van hun eigen werknemers. Het bedrijfsmatige aspect van de exploitatie vloeit voort uit de aard van het bedrijf of beroep van de overtreder.
    […]