ECLI:NL:RVS:2026:478, Raad van State, 28-01-2026, 202406392/1/A2
Raad van State — Uitspraak 
Datum: 2026-01-28 00:00:00.000000
Rechtsgebied: Bestuursrecht

Samenvatting: Bij brief van 10 januari 2022 heeft het college van burgemeester en wethouders van Molenlanden geweigerd een besluit te nemen op een verzoek van [appellant] om de Veelschrijversrichtlijn gemeente Molenlanden 2019 in te trekken of aan te passen. [appellant] woont aan de Nolweg in Schelluinen naast een melkveehouderij. In 2015 heeft de melkveehouderij een nieuwe stal gebouwd. Volgens het college heeft [appellant] vanaf de voorbereidingen voor die nieuwe stal in 2013 veel klachten en (handhavings)verzoeken bij het college ingediend over de bedrijfsvoering van de melkveehouderij. [appellant] heeft het college primair verzocht om de Veelschrijversrichtlijn in te trekken. Subsidiair heeft hij het college verzocht de van toepassing verklaring van de Veelschrijversrichtlijn op het ‘kader handelswijze dossier Nolweg, Schelluinen’ in te trekken en dat dossier te vernietigen. Het college heeft het primaire verzoek alsnog afgewezen, omdat het belang van handhaving van de Veelschrijversrichtlijn zwaarder weegt dan het belang van [appellant] om die richtlijn in te trekken.

202406392/1/A2.
    Datum uitspraak: 28 januari 2026
    AFDELING
    BESTUURSRECHTSPRAAK
    Uitspraak op het hoger beroep van:
    [appellant], wonend in Schelluinen, gemeente Molenlanden,
    appellant,
    tegen de uitspraak van de rechtbank Rotterdam van 27 september 2024 in zaak nr. 23/5170 in het geding tussen:
    [appellant]
    en
    het college van burgemeester en wethouders van Molenlanden.
    Procesverloop
    Bij brief van 10 januari 2022 heeft het college geweigerd een besluit te nemen op een verzoek van [appellant] om de Veelschrijversrichtlijn gemeente Molenlanden 2019 in te trekken of aan te passen.
    Bij besluit van 18 juli 2023 heeft het college het door [appellant] daartegen gemaakte bezwaar kennelijk gegrond verklaard en het verzoek afgewezen.
    Bij uitspraak van 27 september 2024 heeft de rechtbank het door [appellant] daartegen ingestelde beroep ongegrond verklaard.
    Tegen deze uitspraak heeft [appellant] hoger beroep ingesteld.
    Het college heeft een schriftelijke uiteenzetting gegeven.
    De Afdeling heeft de zaak ter zitting behandeld op 17 december 2025, waar [appellant] en het college, vertegenwoordigd door mr. S. Delen, advocaat in Middelburg, zijn verschenen.
    Overwegingen
    Inleiding en besluitvorming
    1.       [appellant] woont aan de Nolweg in Schelluinen naast een melkveehouderij. In 2015 heeft de melkveehouderij een nieuwe stal gebouwd. Volgens het college heeft [appellant] vanaf de voorbereidingen voor die nieuwe stal in 2013 veel klachten en (handhavings)verzoeken bij het college ingediend over de bedrijfsvoering van de melkveehouderij.
    2.       Op 28 mei 2019 hebben het college en de burgemeester van Molenlanden de Veelschrijversrichtlijn gemeente Molenlanden 2019 vastgesteld. Deze richtlijn is bedoeld om herhaaldelijke berichten, verzoeken en/of klachten binnen door het college vast te stellen 'veelschrijversdossiers' te kunnen beantwoorden met een algemene boodschap waarin tot uitdrukking komt dat deze berichten, verzoeken en/of klachten niet verder in behandeling zullen worden genomen.    
    In de intitulé van de Veelschrijversrichtlijn staat: "Het college en de burgemeester van Molenlanden, ieder binnen de eigen bevoegdheid, besluiten:
    1. de Veelschrijversrichtlijn Molenlanden 2019 vast te stellen […];
    2. het collegebesluit van Giessenlanden van 24 januari 2018 over het 'kader handelswijze dossier Nolweg, Schelluinen' te continueren en zodoende op dit dossier de veelschrijversrichtlijn van toepassing te verklaren."
    3.       [appellant] heeft het college primair verzocht om de Veelschrijversrichtlijn in te trekken. Subsidiair heeft hij het college verzocht de van toepassing verklaring van de Veelschrijversrichtlijn op het ‘kader handelswijze dossier Nolweg, Schelluinen’ in te trekken en dat dossier te vernietigen.
    4.       Bij de brief van 10 januari 2022 heeft het college zich op het standpunt gesteld dat de Veelschrijversrichtlijn een beleidsregel is waartegen geen bezwaar kan worden gemaakt. In die brief staat dat [appellant] deze kan beschouwen als een schriftelijke weigering een besluit te nemen, waartegen hij bezwaar kan maken.
    Bij het besluit van 18 juli 2023 heeft het college dat bezwaar kennelijk gegrond verklaard, omdat het wel een besluit had moeten nemen op het verzoek. Het college heeft het primaire verzoek alsnog afgewezen, omdat het belang van handhaving van de Veelschrijversrichtlijn zwaarder weegt dan het belang van [appellant] om die richtlijn in te trekken.
    Oordeel van de rechtbank
    5.       De rechtbank heeft geoordeeld dat de Veelschrijversrichtlijn een beleidsregel is in de zin van artikel 1:3, vierde lid, van de Algemene wet bestuursrecht (hierna: Awb), waartegen ingevolge artikel 8:3 van die wet geen bezwaar kan worden gemaakt of beroep kan worden ingesteld.
    De rechtbank heeft verder geoordeeld dat zij het besluit van 18 juli 2023 zo begrijpt dat het college het bezwaar kennelijk niet-ontvankelijk heeft verklaard, omdat er geen bezwaar kan worden gemaakt tegen een beleidsregel. Het college hoefde [appellant] daarom niet te horen, aldus de rechtbank.
    Beoordeling van het hoger beroep
    Procesbelang
    6.       Het college heeft zich op het standpunt gesteld dat [appellant] geen belang heeft bij het hoger beroep, omdat het de Veelschrijversrichtlijn niet meer toepast op ‘officiële’ verzoeken van [appellant], zoals onderbouwde handhavingsverzoeken.
    6.1.    Op de zitting bij de Afdeling is besproken dat het college zich nog steeds op het standpunt stelt dat [appellant] een veelschrijver is. [appellant] heeft te kennen gegeven dat op zijn handhavingsverzoeken weliswaar een besluit volgt - veelal een afwijzing met toepassing van artikel 4:6 van de Awb - maar dat bijvoorbeeld klachten nog steeds worden afgedaan met de algemene boodschap uit de Veelschrijversrichtlijn. Daarnaast is de Veelschrijversrichtlijn nog steeds van toepassing verklaard op het ‘kader handelswijze dossier Nolweg, Schelluinen’. De Afdeling volgt [appellant] daarom in zijn standpunt dat hij belang heeft bij een inhoudelijke beoordeling van het hoger beroep.
    Misbruik van (proces)recht
    7.       Het college heeft zich verder op het standpunt gesteld dat [appellant] misbruik van recht maakt door te blijven doorprocederen terwijl hij weet dat er geen rechtsmiddelen openstaan tegen de Veelschrijversrichtlijn. Gelet op de voorgeschiedenis en de vele procedures die bij het college aanhangig zijn, heeft het er alle schijn van dat [appellant] alleen uit is op juridische procedures en niet op een inhoudelijk antwoord. Dit (door)procederen zonder redelijk doel is misbruik van het recht om (hoger) beroep in te stellen op, aldus het college.
    7.1.    De Afdeling ziet geen aanleiding voor het oordeel dat [appellant] in deze zaak misbruik van recht maakt. Zolang de Veelschrijversrichtlijn van toepassing is op het ‘kader handelswijze dossier Nolweg, Schelluinen’, kan het college niet worden gevolgd in het standpunt dat [appellant] alleen maar procedeert om het procederen. Zijn verzoek ziet ook op het intrekken van de van toepassing verklaring van de Veelschrijversrichtlijn op hem. Verder ligt de vraag of [appellant] rechtsmiddelen kan aanwenden tegen de Veelschrijversrichtlijn in deze procedure juist voor. Om die reden kan het college niet in zijn standpunt worden gevolgd dat [appellant] weet dat hij geen rechtsmiddelen kan instellen tegen die richtlijn.
    Inhoudelijke beoordeling van de hogerberoepsgronden
    8.       [appellant] betoogt dat de Veelschrijversrichtlijn alleen over hem handelt en daarmee geen beleidsregel is, maar een beschikking. Bovendien heeft de rechtbank miskend dat zijn verzoek geen bezwaar is tegen de Veelschrijversrichtlijn zelf, maar een aanvraag in de zin van artikel 1:3, derde lid, van de Awb om die richtlijn in te trekken of aan te passen. In zoverre is de juridische status van de Veelschrijversrichtlijn zelf niet van belang, aldus [appellant].
    Voor zover de Veelschrijversrichtlijn toch een beleidsregel is en dat in de weg staat aan inwilliging van zijn primaire verzoek, dan moet in ieder geval de van toepassing verklaring van die richtlijn op het ‘kader handelswijze dossier Nolweg, Schelluinen’ als een beschikking worden aangemerkt. Het subsidiaire deel van zijn verzoek ziet op het intrekken van die beschikking, aldus [appellant].
    8.1.    De van belang zijnde artikelen van de Awb luiden als volgt:
    Artikel 1:3:
    "1. Onder besluit wordt verstaan: een schriftelijke beslissing van een bestuursorgaan, inhoudende een publiekrechtelijke rechtshandeling.
    2. Onder beschikking wordt verstaan: een besluit dat niet van algemene strekking is, met inbegrip van de afwijzing van een aanvraag daarvan.
    3. Onder aanvraag wordt verstaan: een verzoek van een belanghebbende, een besluit te nemen.
    4. Onder beleidsregel wordt verstaan: een bij besluit vastgestelde algemene regel, niet zijnde een algemeen verbindend voorschrift, omtrent de afweging van belangen, de vaststelling van feiten of de uitleg van wettelijke voorschriften bij het gebruik van een bevoegdheid van een bestuursorgaan."
    Artikel 7:1, eerste lid:
    "Degene aan wie het recht is toegekend beroep bij een bestuursrechter in te stellen, dient alvorens beroep in te stellen bezwaar te maken […]."
    Artikel 8:3, eerste lid, aanhef en onder a en b:
    "Geen beroep kan worden ingesteld tegen een besluit:
    a. inhoudende een algemeen verbindend voorschrift of een beleidsregel,
    b. inhoudende de intrekking […] van een algemeen verbindend voorschrift of een beleidsregel."
    8.2.    Uit artikel 8:3, eerste lid, aanhef en onder b, gelezen in samenhang met artikel 7:1, eerste lid, van de Awb volgt dat geen bezwaar kan worden gemaakt en geen beroep kan worden ingesteld tegen de intrekking van een beleidsregel. Naar het oordeel van de Afdeling moet dat dan ook gelden voor een besluit op een aanvraag om een beleidsregel in te trekken. Het toestaan van bezwaar en beroep daartegen zou in feite neerkomen op het toestaan van bezwaar en beroep tegen (de intrekking van) een beleidsregel, hetgeen de wetgever juist niet heeft gewild. [appellant] kan daarom niet worden gevolgd in zijn stelling dat in deze procedure niet van belang is of de Veelschrijversrichtlijn een beleidsregel is.
    8.3.    Met de rechtbank is de Afdeling van oordeel dat de Veelschrijversrichtlijn een beleidsregel is. Dat er, zoals het college op de zitting desgevraagd heeft erkend, (nog) geen andere veelschrijversdossiers zijn aangewezen, betekent niet dat de Veelschrijversrichtlijn alleen op [appellant] ziet. De Veelschrijversrichtlijn is bij besluit vastgesteld door het college en de burgemeester en bevat algemene regels, die zich lenen voor herhaalde toepassing, ook in andere gevallen dan dat van [appellant]. Aan de hand van die algemene regels kunnen herhaaldelijke berichten, verzoeken en/of klachten binnen zogeheten 'veelschrijversdossiers' beantwoord worden met een algemene boodschap waarin tot uitdrukking komt dat deze berichten, verzoeken en/of klachten niet verder in behandeling zullen worden genomen. De Veelschrijversrichtlijn wordt gebruikt bij de uitoefening van de bevoegdheden van het college en de burgemeester, zoals het beslissen op handhavingsverzoeken en verzoeken op grond van de Wet open overheid. In de Veelschrijversrichtlijn wordt onder meer uitgelegd wanneer sprake is van een veelschrijversdossier en wordt de afweging gemaakt dat een inhoudelijke behandeling van berichten behorend tot dat dossier niet in verhouding staat tot de inspanning die van een overheidsinstantie mag worden verlangd. Verder staat in de Veelschrijversrichtlijn dat in individuele gevallen van deze richtlijn kan worden afgeweken.
    De rechtbank heeft terecht overwogen dat de rechtmatigheid van de Veelschrijversrichtlijn alleen exceptief kan worden getoetst in een procedure waarbij die richtlijn is toegepast. Dat is in deze procedure niet het geval.
    8.4.    Omdat de Veelschrijversrichtlijn een beleidsregel is, kon geen bezwaar worden gemaakt tegen de beslissing van het college op het primaire verzoek van [appellant] om de Veelschrijversrichtlijn in te trekken. Het college had het bezwaar in zoverre niet-ontvankelijk moeten verklaren.
    8.5.    De volgende vraag die moet worden beantwoord is of de beslissing van het college om op het ‘kader handelswijze dossier Nolweg, Schelluinen’ de Veelschrijversrichtlijn van toepassing te verklaren, als een besluit moet worden aangemerkt. Volgens het college is dat niet het geval, omdat bij elk bericht van [appellant] moet worden bezien of dat een bericht is dat onder de Veelschrijversrichtlijn valt en, zo ja, of er aanleiding is van die richtlijn af te wijken. Er moet dus nadere besluitvorming plaatsvinden, aldus het college.
    8.6.    Bij beantwoording van de vraag of de beslissing, mededeling of handeling van het bestuursorgaan een besluit is, is bepalend of deze gericht is op een rechtsgevolg. Dat is het geval als een bestuursorgaan een verandering beoogt in een bevoegdheid, recht, verplichting of status van een persoon of zaak. Van een op rechtsgevolg gerichte beslissing, mededeling of handeling is verder sprake als een bestuursorgaan beoogt een bevoegdheid, recht, verplichting of status van een persoon of zaak bindend vast te stellen.
    8.7.    Naar het oordeel van de Afdeling is het van toepassing verklaren van de Veelschrijversrichtlijn op het ‘kader handelswijze dossier Nolweg, Schelluinen’ op zichzelf niet op rechtsgevolg gericht. Het rechtsgevolg, te weten de schriftelijke weigering te beslissen op een aanvraag via de algemene boodschap zoals geformuleerd in de Veelschrijversrichtlijn, wordt daarmee alleen aangekondigd. De van toepassingsverklaring heeft in zoverre een informatief karakter en het college stelt terecht dat voor een weigering een besluit te nemen nog nadere besluitvorming nodig is. Die komt pas tot stand als een persoon na de aanwijzing als veelschrijver weer een aanvraag indient, het college geen aanleiding ziet van de Veelschrijversrichtlijn af te wijken en die aanvraag zonder meer afwijst.
    8.8.    Omdat het van toepassing verklaren van de Veelschrijversrichtlijn op het ‘kader handelswijze dossier Nolweg, Schelluinen’ geen besluit is, is het subsidiaire verzoek van [appellant] geen aanvraag in de zin van de Awb. Tegen het niet beslissen op dat verzoek kan dan ook geen bezwaar worden gemaakt. Het college had het bezwaar ook in zoverre niet-ontvankelijk moeten verklaren.
    9.       [appellant] betoogt verder dat het oordeel van de rechtbank dat het college heeft bedoeld het bezwaar kennelijk niet-ontvankelijk te verklaren en hem daarom niet heeft gehoord, onbegrijpelijk is. In het besluit van 18 juli 2023 staat juist dat van het horen is afgezien, omdat het bezwaar gegrond is. Nu het college niet volledig aan het bezwaar tegemoet is gekomen - het verzoek is immers afgewezen - had hij gehoord moeten worden. Tijdens een hoorzitting had hij kunnen verduidelijken dat zijn verzoek twee componenten had en dat het primaire verzoek zag op het intrekken of aanpassen van de Veelschrijversrichtlijn en geen bezwaar daartegen was, aldus [appellant].
    9.1.    [appellant] voert terecht aan dat er geen aanwijzingen zijn dat het college het bezwaar kennelijk niet-ontvankelijk had willen verklaren. Hij stelt ook terecht dat het college ondanks de gegrondverklaring inhoudelijk niet aan zijn verzoek is tegemoetgekomen, en er discussie mogelijk was over de vraag of zijn verzoek inhoudelijk moest worden beoordeeld en waar hij precies om verzocht. Het college had hem daarom moeten horen in bezwaar.
    Het betoog slaagt.
    10.     [appellant] komt ten slotte op tegen het oordeel van de rechtbank dat zij niet bevoegd is de rechterlijke dwangsom vast te stellen en op te leggen die voortvloeit uit de uitspraak van de rechtbank in een andere procedure tussen [appellant] en het college.
    10.1.  De Afdeling kan zich vinden in dat oordeel van de rechtbank. [appellant] heeft geen redenen aangevoerd waarom dit oordeel onjuist zou zijn, anders dan dat hij het inefficiënt vindt dat dit niet kan.
    Het betoog slaagt niet.
    Eindoordeel
    11.     Het hoger beroep is gegrond, omdat het college het bezwaar niet-ontvankelijk had moeten verklaren in plaats van gegrond. Het beroep is om dezelfde reden gegrond, zodat de uitspraak van de rechtbank moet worden vernietigd. De Afdeling zal het besluit van 18 juli 2023 ook vernietigen.      
    Omdat [appellant] op de zitting van de Afdeling zijn standpunt mondeling naar voren heeft kunnen brengen, is het niet nodig alsnog een hoorzitting in bezwaar te houden. De Afdeling zal daarom zelf in de zaak voorzien en het bezwaar van [appellant] niet-ontvankelijk verklaren. Deze uitspraak treedt in de plaats van het vernietigde besluit.
    12.     Het college moet de proceskosten vergoeden, bestaande uit de reiskosten die [appellant] heeft gemaakt om de zitting bij de rechtbank en de zitting bij de Afdeling bij te wonen.
    Beslissing
    De Afdeling bestuursrechtspraak van de Raad van State:
    I.        verklaart het hoger beroep gegrond;
    II.       vernietigt de uitspraak van de rechtbank Rotterdam van 27 september 2024 in zaak nr. 23/5170;
    III.      verklaart het beroep gegrond;
    IV.      vernietigt het besluit van het college van burgemeester en wethouders van Molenlanden van 18 juli 2023, kenmerk 1183047;
    V.       verklaart het bezwaar van [appellant] niet-ontvankelijk;
    VI.      bepaalt dat deze uitspraak in de plaats treedt van het vernietigde besluit;
    VII.     veroordeelt het college van burgemeester en wethouders van Molenlanden tot vergoeding van bij [appellant] in verband met de behandeling van het beroep en hoger beroep opgekomen proceskosten tot een bedrag van € 63,09;
    VIII.    gelast dat het college van burgemeester en wethouders van Molenlanden aan [appellant] het door hem voor de behandeling van het beroep en hoger beroep betaalde griffierecht ten bedrag van € 463,00 vergoedt.
    Aldus vastgesteld door mr. C.M. Wissels, voorzitter, en mr. J.Th. Drop en mr. V.V. Essenburg, leden, in tegenwoordigheid van mr. A.G. de Vries-Biharie, griffier.
    w.g. Wissels
    voorzitter
    w.g. De Vries-Biharie
    griffier
    Uitgesproken in het openbaar op 28 januari 2026
    611