ECLI:NL:RBGEL:2025:11046, Rechtbank Gelderland, 17-12-2025, ARN 23/5041
Rechtbank Gelderland — Uitspraak 
Datum: 2025-12-17 00:00:00.000000
Rechtsgebied: Bestuursrecht; Bestuursprocesrecht

Samenvatting: Wet natuurbescherming. 2.7 en 2.4 Wnb. Afwijzing verzoek om handhaving en verzoek om maatregelen van natuurorganisatie tegen vakantiepark aan de rand van de Veluwe. De provincie is er ten onrechte van uit gegaan dat geen sprake was van een overtreding en dat ze geen maatregelen hoefde op te leggen aan het vakantiepark. Inmiddels is er echter sprake van concreet zicht op legalisatie. Daarom blijven de rechtsgevolgen in stand.

RECHTBANK GELDERLAND
    
    
      Zittingsplaats Arnhem
    
    
    
      Bestuursrecht
    
    
    
      zaaknummer: ARN 23/5041 
    
    uitspraak van de meervoudige kamer van 
    
    in de zaak tussen
    
    Coöperatie Mobilisation for the Environment U.A. uit [plaats 1], eiseres
    (gemachtigde: mr. M. Haan)
    
    
      en
    
    
    het college van Gedeputeerde Staten van de provincie Gelderland 
    (gemachtigden: T. Meijs en A. Berendsen Knaven).
    
    
      Als derde-partijen nemen aan de zaak deel: 
      
        Buitenplaats Beekhuizen B.V. uit [plaats 2] (gemachtigde: mr. J.G. Woolderink-Tjallingii) 
      
        Gemeente Rheden (gemachtigden: mr. A. Akyuz en mr. S. Janssen) en 
      
        De Staat der Nederlanden (de minister van Veiligheid en Justitie).
    
    
    
      Partijen worden hierna genoemd: eiseres, de provincie, het vakantiepark, de gemeente en de Staat.  
    
    
    
    Samenvatting
    
    
      1. Deze uitspraak gaat over de afwijzing door de provincie van de verzoeken van
      eiseres om handhavend op te treden jegens en maatregelen op te leggen aan het vakantiepark omdat het vakantiepark activiteiten zou verrichten zonder dat zij daarvoor een natuurvergunning heeft op grond van de Wet natuurbescherming (Wnb). Eiseres is het niet eens met de afwijzing van haar verzoeken. Zij voert daartoe een aantal beroepsgronden aan. Aan de hand van deze beroepsgronden beoordeelt de rechtbank de afwijzingen.
    
    
    
      1.1.
      
        De rechtbank komt tot het oordeel dat het beroep gegrond is. De rechtbank licht de
        conclusie en de gevolgen daarvan hierna toe. 
      
      
    
  
  
    Procesverloop
    
    
      2. Met het bestreden besluit van 20 juni 2023 op het bezwaar van eiseres is de
      provincie bij de afwijzing van de verzoeken gebleven. Eiseres heeft beroep ingesteld tegen het bestreden besluit. De provincie heeft op het beroep gereageerd met een verweerschrift. Het vakantiepark heeft ook schriftelijk gereageerd. Vervolgens heeft eiseres, op verzoek van de rechtbank, gereageerd op het verweerschrift.
    
    
    
      2.1.
      
        De rechtbank heeft het beroep op 10 november 2025 op zitting behandeld. Hieraan 
        hebben deelgenomen: namens eiseres: de gemachtigde en deskundige A.J. Brouwer, de gemachtigden van de provincie, namens het vakantiepark de gemachtigde, [persoon A] en deskundigen B. Reijner en A. Gerritsma en de gemachtigden van de gemeente. 
      
      
    
  
  
    Beoordeling door de rechtbank
    
    A. Totstandkoming van het bestreden besluit
    
    3. Op 7 juli 2022 heeft eiseres de provincie verzocht om handhavend op te treden tegen 
    het “zonder Wet natuurbeschermingsvergunning verrichten van activiteiten op de camping Buitenplaats [plaats 2], gevestigd aan de [locatie] te [plaats 2] in het Natura 2000-gebied Veluwe.” 
    
    
      3.1.
      
        Eiseres geeft in haar handhavingsverzoek aan dat de gemeente eigenaar is van de
        gronden en dat het vakantiepark erfpachter is. Volgens eiseres zijn de activiteiten van het vakantiepark sterk in omvang toegenomen sinds zij in 2016 erfpachter is geworden en zij in dat jaar van het college van burgemeester en wethouders van Rheden een tijdelijke omgevingsvergunning heeft gekregen om tien jaar te mogen afwijken van het bestemmingsplan. 
      
      
    
    
      3.2.
      
        Vervolgens is, aldus eiseres, mede op aandringen van de provincie, onderzoek gedaan
        naar de activiteiten op het vakantiepark. De resultaten van dat onderzoek staan in een rapport van Haskoning van 26 mei 2020. Uit dat rapport volgt dat de activiteiten kunnen worden toegestaan door middel van intern salderen op basis van een referentiesituatie ontleend aan algemene regels, te weten het bestemmingsplan dat gold op de referentiedatum. Eiseres zet in haar handhavingsverzoek uiteen waarom zij het niet eens is met (de conclusies uit) dit rapport. In die reactie schrijft zij dat de activiteiten zijn uitgebreid ten opzichte van de referentiedatum en ook ten opzichte van de activiteiten die in 2016 tijdelijk zijn vergund (het restaurant). In het handhavingsverzoek noemt eiseres de volgende activiteiten:  
      
      
        
          meerdere vuurplaatsen (48 vuurschalen bij de tenten en 2 bij het restaurant), 
        
        
          hottubs (5), en 
        
        
          een volwaardig en opzichzelfstaand restaurant genaamd Woodz dat in werking is op gas en op het terras 4 gasgestookte terrasverwarmers. Dit restaurant staat niet alleen ter beschikking aan campinggasten. Bovendien kunnen er maaltijden en picknicktassen worden afgehaald en zijn er fietsen te huur. Tot slot is de locatie beschikbaar voor bruiloften en groepsbijeenkomsten. Dit alles leidt naast extra gebruik van gas, ook tot een verkeersaantrekkende werking met bijbehorende emissies die niet zijn meegenomen in de AERIUS-berekening.
        
      
      Al met al is het volgens eiseres aannemelijk dat deze activiteiten zelf in zijn algemeenheid, en in het bijzonder de in 2016 tijdelijk vergunde uitbreiding daarvan, significante gevolgen hebben voor de natuurwaarden. Dat geldt ook voor de niet in die tijdelijke vergunning opgenomen, maar feitelijk wel plaatsvindende activiteiten. 
      
    
    
      3.3.
      
        Verder heeft eiseres de provincie in haar verzoek verzocht om maatregelen op te
        leggen aan het vakantiepark op grond van artikel 2.4 van de Wnb. 
      
    
    
      3.4.
      
        Op 6 september 2022 heeft de provincie haar voornemen kenbaar gemaakt om de 
        verzoeken van eiseres af te wijzen. Op 20 september 2022 heeft eiseres een zienswijze ingediend op dit voornemen. Op 12 oktober 2022 heeft de provincie de verzoeken van eiseres afgewezen, omdat geen sprake zou zijn van overtredingen. Op 22 november 2022 heeft eiseres bezwaar gemaakt tegen de afwijzing van haar verzoeken. In het bestreden besluit van 20 juni 2023 is de provincie bij die afwijzing gebleven. 
      
      
    
    
      3.5.
      
        De provincie heeft de verzoeken van eiseres afgewezen, omdat geen sprake zou zijn
        van overtredingen. Ten eerste vond houtstook op het moment van de beslissing op bezwaar niet meer plaats en was het niet aannemelijk dat dit zou worden hervat. Ten tweede leveren de andere door eiseres genoemde activiteiten geen overtreding op van artikel 2.7 van de Wnb op, omdat deze activiteiten door middel van intern salderen niet tot meer stikstofdepositie leiden ten opzichte van de referentiesituatie zodat geen natuurvergunning is vereist. Die referentiesituatie is in dit geval ontleend aan algemene regels uit het bestemmingsplan Buitengebied 1995 die golden op de referentiedatum, te weten 24 maart 2000. 
      
      
      
        Omvang geding
      
      
      4. Deze zaak gaat onder andere over de afwijzing van een handhavingsverzoek. Voor het
      beoordelen van zo’n besluit geldt dat de reikwijdte van een handhavingsverzoek na het primaire besluit niet meer kan worden uitgebreid. Dat betekent dat de rechtbank alleen kan oordelen over de activiteiten waarvan om handhaving is gevraagd tot aan het primaire besluit.
      
    
    
      4.1.
      
        In deze zaak betekent dat dat de rechtbank alleen kan oordelen over de houtstook 
        en de andere activiteiten die eiseres in haar handhavingsverzoek heeft genoemd. Die andere activiteiten zijn met name gerelateerd aan het restaurant. Dat betekent ook dat het toevoegen van pods en forest cabins, waar het in de stukken en op de zitting ook over is gegaan, geen onderdeel uitmaakt van de beoordeling in deze zaak. Uit het handhavingsverzoek blijkt namelijk niet dat het verzoek van eiseres daar op zag. Voor zover eiseres zich op de zitting op het standpunt heeft gesteld dat het plaatsen van pods en forest cabins in afwijking van de referentiesituatie wel onderdeel zijn van het algemene deel van haar verzoek om handhaving van alle activiteiten die afwijken van de (door eiseres betwiste) referentiesituatie, acht de rechtbank het handhavingsverzoek in zoverre niet concreet genoeg. Ook in de reactie op het voornemen tot afwijzing van het handhavingsverzoek heeft eiseres (naar aanleiding van het rapport van Haskoning) niet aan de pods en forest cabins gerefereerd. Ook in het primaire besluit is hierover geen beslissing genomen.
      
      
      
        Houtstook
      
      
      5. Eiseres stelt dat de provincie de houtstookkwestie ten onrechte afdoet op basis van de 
      
        beslissing van het vakantiepark om geen hout meer te stoken. Deze beslissing van het vakantiepark heeft namelijk geen enkele juridische status en kan elk moment weer worden herroepen. Zelfs al zou hierdoor tijdelijk geen sprake zijn van een verslechtering van de Veluwe dan blijft de dreiging daarvan bestaan en de Habitatrichtlijn stelt een dreigende verslechtering gelijk aan een verslechtering. Dat zou ook een goede reden zijn om maatregelen op te leggen op grond van artikel 2.4 van de Wnb. 
        Eiseres heeft op de zitting verklaard dat er op het moment van de beslissing op bezwaar misschien geen houtstook meer was, maar vast staat dat zich dat daarvoor wel voordeed. Eiseres erkent echter de mogelijkheid dat er op het moment van het verzoek nog wel, maar op het moment van de controle geen overtredingen meer zijn. Het is volgens haar echter niet uitgesloten dat de houtstook in de toekomst weer wordt hervat, ook al is het nu niet aangevraagd in de natuurvergunning. Zij wil daarom nog steeds een uitspraak over haar handhavingsverzoek ten aanzien van de houtstook. 
      
      
    
    
      5.1.
      
        Het vakantiepark heeft op de zitting bevestigd dat zij geen hout meer stookt en heeft
        verklaard dat ook in de toekomst niet meer te gaan doen. Deze activiteit komt ook niet terug in haar aanvraag voor een natuurvergunning op grond van de Wnb van 1 februari 2023. De provincie en het vakantiepark stellen zich daarom op het standpunt dat eiseres in zoverre geen procesbelang meer heeft.  
      
      
    
    
      5.2.
      
        In een handhavingsprocedure op grond van de Wnb moet beoordeeld worden of de
        activiteit die feitelijk plaatsvindt vergunningplichtig is. Handhaving is dus alleen mogelijk als sprake is van een overtreding. Daarbij geldt voor herstelsancties dat bij de heroverweging in bezwaar feiten en omstandigheden moet betrekken die hebben geleid tot het eerdere besluit, maar ook nieuwe ontwikkelingen. In de eerste plaats moet het bestuursorgaan bezien of het op basis van de feiten en omstandigheden ten tijde van de beslissing in primo destijds terecht zijn besluit heeft genomen. Nieuwe ontwikkelingen mag het bestuursorgaan alleen meenemen voor zover doel en strekking van de te handhaven norm of fundamentele rechtsbeginselen zich daartegen niet verzetten. Gaat het om een besluit waarbij het bestuursorgaan een handhavingsverzoek bij nader inzien onterecht heeft afgewezen, dan moet het bestuursorgaan bij de heroverweging eerst bekijken of de bevoegdheid om een herstelsanctie op te leggen nog steeds bestaat. Daarvoor moet de vraag worden beantwoord of een overtreding ten tijde van de heroverweging nog valt te beëindigen, ongedaan te maken, of te voorkomen en daarbij is de aard van de overtreding weer van belang.
      
      
    
    
      5.3.
      
        De rechtbank is in de eerste plaats van oordeel dat eiseres wel procesbelang heeft bij
        een oordeel over of de provincie er terecht van is uitgegaan dat houtstook, en dus de overtreding, zich op het moment van de beslissing op bezwaar niet meer voordeed en dus of haar handhavingsverzoek op dit punt terecht is afgewezen. Als dat niet het geval is, leidt dit immers tot vernietiging van het besluit en mogelijk alsnog tot handhaving op houtstook. 
        Maar, nu tussen partijen niet in geschil is dat er geen hout meer werd gestookt op het moment van de beslissing op bezwaar, staat vast dat er op dat moment feitelijk geen overtreding was en dat de provincie dus niet bevoegd was om op te treden tegen de houtstook. Naar het oordeel van de rechtbank hoefde de provincie ook niet handhavend op te treden tegen een mogelijke dreiging van het hervatten van de houtstook, omdat de provincie op het moment van de beslissing op bezwaar niet hoefde te vermoeden dat de houtstook zou worden hervat. Op dat moment stond namelijk, op basis van een controle van de toezichthouder van 17 mei 2023 en een verklaring van het vakantiepark van 13 juni 2023, vast dat alle vuurschalen waren verwijderd en de hottubs niet meer met hout werden bijgestookt, dat het vakantiepark was gestopt met het verkopen en leveren van hout aan hun bezoekers en het beveiligingsbedrijf van het vakantiepark was geïnstrueerd hier op toe te zien. Daar komt bij dat het vakantiepark op de zitting verklaard heeft dat de houtstook niet meer zal worden hervat en dat deze activiteit ook geen onderdeel uitmaakt van de lopende aanvraag van 1 februari 2023 voor een natuurvergunning. Eiseres heeft niet aannemelijk gemaakt dat de houtstook is hervat, dreigde te worden hervat of dat dit in de toekomst weer gaat gebeuren. 
      
      
    
    
      5.4.
      
        Nu de houtstook is gestopt en het ook niet aannemelijk is dat dit wordt hervat, is er 
        geen sprake van een handeling of voornemen daartoe, zodat de provincie hiervoor ook geen maatregelen kon opleggen op grond van artikel 2.4 van de Wnb.  
      
      
    
    
      5.5.
      
        De provincie heeft dus terecht afgezien van handhaving en maatregelen tegen 
        houtstook. De beroepsgrond slaagt niet.
      
      
      
        Geldt er een natuurvergunningplicht (voor de andere activiteiten)?
      
      
      6. De provincie heeft niet handhavend opgetreden tegen de andere activiteiten waarvan
      
        eiseres om handhaving heeft verzocht. Deze activiteiten zijn volgens de provincie niet vergunningplichtig op grond van artikel 2.7 van de Wnb, omdat deze als gevolg van intern salderen niet zullen leiden tot een toename van stikstofdepositie ten opzichte van de referentiesituatie.  
        Inmiddels erkent de provincie dat de rechtspraak op dit punt met terugwerkende kracht is veranderd, ook bij referentiesituaties op basis van algemene regels. Daardoor kan niet meer intern worden gesaldeerd in de ‘voortoets’, ofwel: bij de vraag of een natuurvergunning is vereist.
        Toch stelt de provincie zich op het standpunt dat ook onder de nieuwe rechtspraak voor deze activiteiten geen natuurvergunning nodig is, omdat deze activiteiten het project niet wijzigen. Met andere woorden: volgens de provincie zijn de activiteiten waarvan eiseres om handhaving heeft gevraagd één-en-hetzelfde-project als het project in de referentiesituatie, waardoor er ook nu geen sprake is van een vergunningplicht.
        Subsidiair stelt de provincie dat als wel sprake is van een vergunningplicht, zij niet handhavend kan optreden omdat één van de activiteiten (het plaatsen van forest cabins) is gestart na 1 januari 2020, zodat alle activiteiten waarvan om handhaving is gevraagd onder de overgangsperiode uit de 18 december 2024-uitspraken vallen. 
        Meer subsidiair stelt de provincie dat van handhavend optreden kan worden afgezien, omdat sprake is van concreet zicht op legalisatie nu het vakantiepark op 1 februari 2023 een aanvraag om een natuurvergunning heeft ingediend en het aannemelijk is dat in december 2025, dan wel januari 2026 een ontwerpbesluit tot verlening van deze vergunning wordt genomen. 
      
      
    
    
      6.1.
      
        Nu vaststaat dat de provincie het beoordelingskader uit de nieuwste rechtspraak van de 
        Afdeling over intern salderen niet in het bestreden besluit heeft toegepast bij de beoordeling van de natuurvergunningplicht voor de activiteiten op het vakantiepark, kent het besluit een motiveringsgebrek. Het beroep is alleen al hierom gegrond.
      
      
      
        Tussenconclusie en gevolgen
      
      
      7. Het beroep is gegrond. De rechtbank vernietigt daarom het bestreden besluit. 
      
    
    
      7.1.
      
        De rechtbank moet zoveel mogelijk definitief beslissen over een geschil. De rechtbank
        zal daarom beoordelen of de rechtsgevolgen van het vernietigde besluit in stand kunnen blijven aan de hand van de nieuwe rechtspraak van de Afdeling. Als de rechtbank kan vaststellen dat de activiteiten die feitelijk plaatsvinden kunnen worden aangemerkt als één-en-hetzelfde project als het project in de referentiesituatie dan is geen nieuwe natuurvergunning vereist, en is het college ook nu niet bevoegd om handhavend op te treden. In dat geval kan de rechtbank de rechtsgevolgen van het vernietigde besluit in stand laten. Ook kan er aanleiding zijn de rechtsgevolgen in stand te laten als op dit moment sprake is van concreet zicht op legalisering.  
      
      
      
        F. Kunnen de activiteiten die feitelijk plaatsvinden worden aangemerkt als één-en-hetzelfde project ten opzichte van de referentiesituatie?
      
      
    
  
  
    De activiteiten die feitelijk plaatsvinden  
    
    
      8. De vraag die voorligt is of de activiteiten die feitelijk plaatsvinden zijn aan te merken
      als één en hetzelfde project ten opzichte van de referentiesituatie. Zoals de rechtbank in r.o. 5 heeft overwogen, gaat het in deze handhavingszaak dan om het zelfstandig functionerende restaurant en de andere door eiseres genoemde activiteiten, zoals het afhalen van maaltijden en picknicktassen, fietsverhuur, bruiloften en andere groepsbijeenkomsten. 
    
    
  
  
    Referentiesituatie
    
    
      8.1.
      
        Op basis van vaste rechtspraak van de Afdeling kan een referentiesituatie, kort
        gezegd, worden ontleend aan algemene regels waarbij (1) het planologisch regime van de gronden vanaf de referentiedatum in kaart moet worden gebracht en (2) gegevens worden overgelegd waaruit kan worden afgeleid dat de gronden voor die referentiedatum in gebruik waren.
      
      
    
    
      8.2.
      
        In dit geval is de referentiesituatie ontleend aan de algemene regels uit het
        bestemmingsplan Buitengebied 1995 (het bestemmingsplan) en het feitelijke gebruik op de referentiedatum (14 maart 2000) dat is ontleend aan een erfpachtovereenkomst. 
      
      
    
    
      8.3.
      
        Eiseres betwist niet dat de referentiesituatie voortvloeit uit het bestemmingsplan, maar 
        wijst erop dat alleen een kampeerterrein is toegestaan. Verder wijst eiseres op de wijziging van het feitelijke gebruik van het terrein. Eiseres heeft zich verder op het standpunt gesteld dat nu vooral van belang is vast te stellen dat niet sprake is van een en hetzelfde project en dat de precieze omvang van de referentiesituatie primair van belang is in het kader van de beoordeling van de vergunningaanvraag.   
      
      
      
        
          Planologisch regime op de referentiedatum 
        
      
    
    
      8.4.
      
        Volgens het bestemmingsplan heeft de locatie de bestemming ‘verblijfsrecreatie’
        met de subbestemming ‘kampeerterreinen’, op de plankaart aangeduid als ‘RVk’. Verder gelden op de locatie de aanduidingen ‘ch’ (clubhuisje toegestaan) en ‘p’ (parkeervoorzieningen toegestaan): 
      
      
        
          
        
      
      
      
      
      
      
      
      
      
      
      
      
      
      
    
    
      8.5.
      
        In artikel 23, eerste lid, van de planvoorschriften staat: 
        
          “De op de plankaart als zodanig aangegeven gronden zijn bestemd voor verblijfsrecreatieve doeleinden en worden onderscheiden in de subbestemmingen: 
        
        
          a. Rvk: voor gronden tbv kampeerterreinen.” 
        
        
          […]
        
      
      
      
        In artikel 23, derde lid, van de planvoorschriften staat (voor zover relevant):  
        
          “De in lid 1 bedoelde gronden met de subbestemming Kampeerterreinen RVk zijn bestemd voor terreinen ten behoeve van het toeristisch kamperen en mogen daartoe, behoudens het bepaalde in sub 2, 3 en 4, uitsluitend middels mobiele kampeermiddelen worden aangewend, en mogen, niet worden bebouwd. 
        
        
          Sub 2: ten hoogste 2 toiletgebouwen met elk een oppervlakte van ten hoogste 25 m2 en hoogte 4m; ten hoogste 3 trekkershutten met zelfde afmetingen; ch: een jeugdclubhuis van max 150m2 en max 3 m goothoogte.”
        
      
      
      
        Een kampeerterrein is volgens de plandefinities: “een terrein met daarbij behorende voorzieningen zonder jaarstandplaatsen ter beschikking gesteld voor het houden van recreatief nachtverblijf in mobiele kampeermiddelen.”
      
      
      
        En mobiel kampeermiddel is volgens de plandefinities: “een kampeermiddel waarvan maatvoering en constructie kennelijk mede ten doel hebben op eenvoudige wijze verplaatsing mogelijk te doen zijn, zoals tenten, tentwagens, kampeerauto’s en caravans, stacaravans al dan niet met onderstel, daaronder niet begrepen.”
      
      
    
    
      8.6.
      
        De rechtbank stelt vast dat volgens het planologische regime op de referentiedatum was
        toegestaan: een terrein ten behoeve van toeristisch kamperen uitsluitend met mobiele kampeermiddelen, waarbij het terrein niet anders mocht worden bebouwd dan met 2 toiletgebouwen, ten hoogste 3 trekkershutten en een jeugdclubhuis. Van dit planologische regime maakt een restaurant, en daaraan verwante activiteiten, geen deel uit. 
      
      
      
        
          Feitelijk gebruik op de referentiedatum 
        
      
    
    
      8.7.
      
        De provincie heeft uit een erfpachtovereenkomst van 20 augustus 1993 afgeleid dat de
        gronden op de referentiedatum (24 maart 2000) als camping werden gebruikt. Uit de erfpachtovereenkomst leidt de rechtbank af dat in 1993 in erfpacht is verstrekt op “een stuk grond aan de [locatie] te [plaats 2] ter grootte van circa twee hectaren één en vijftig aren twintig centiaren” met een “recht van opstal op twee toiletgebouwen, een toiletwagen en drie trekkershutten”. De rechtbank stelt vast dat hieruit in ieder geval niet volgt dat het perceel op de referentiedatum feitelijk werd gebruikt als restaurant en daaraan verwante activiteiten.
      
      
      
        
          Één-en-hetzelfde project?
        
      
    
    
      8.8.
      
        Het Hof van Justitie van de Europese Unie (hierna: Hof) heeft in punt 86 van het
        arrest van 7 november 2018, ECLI:EU:C:2018:882 (PAS) overwogen dat een activiteit kan worden aangemerkt als één-en-hetzelfde project waarvoor geen nieuwe beoordeling nodig is op grond van artikel 6, derde lid, van de Habitatrichtlijn "mits het daarbij gaat om één enkele verrichting die zich kenmerkt door een gemeenschappelijk doel, continuïteit en volledige overeenstemming, met name wat betreft de plaatsen waar en de voorwaarden waaronder de activiteit wordt uitgevoerd."
      
      
    
    
      8.9.
      
        De provincie stelt dat de activiteiten die nu feitelijk plaatsvinden één-en-hetzelfde
        project zijn als in de referentiesituatie, omdat tussen de activiteiten in de referentiesituatie en de voortgezette activiteiten continuïteit en identiteit bestaat, met name gelet op de aard van de activiteiten en de plaats waar en de voorwaarden waaronder zij worden uitgevoerd. De aangevraagde wijzigingen in de activiteiten voorzien niet in een wezenlijk ander gebruik dan het gebruik dat in de referentiesituatie al was toegestaan, namelijk: verblijfsrecreatie. Zoals reeds toegelicht geldt dat de gronden voor de aanwijsdatum al een verblijfsrecreatieve bestemming hadden waarbij het aantal kampeerplekken niet begrensd was. Uit de erfpachtovereenkomst blijkt dat de camping ook feitelijk aanwezig was. De planologische mogelijkheden zijn nadien gecontinueerd. De provincie verwijst ter onderbouwing van haar betoog op de uitspraak van de rechtbank Noord-Holland over het Circuit in Zandvoort waarin aanzienlijke veranderingen ook als één-en-hetzelfde project zijn aangemerkt (wijziging aantal helikoptervluchten, tijdelijke tribunes, grondverzet, slopen, plaatsen bebouwing, aanleg tunnels, aanleg tijdelijke ontsluiting, herprofilering circuit en verstevigen toegangspaden). Weliswaar zijn er in dit geval wel andere activiteiten bij gekomen, zoals forest cabins en pods, maar er is nog steeds sprake van verblijfsrecreatie.  
        Daarbij geldt dat uit het depositieonderzoek van Royal Haskoning DHV van 26 mei 2020 volgt dat negatieve effecten op voorhand zijn uitgesloten. 
      
      
    
    
      8.10.
      
        De rechtbank is van oordeel dat met de activiteiten waarvan om handhaving is
        gevraagd geen sprake is van de ongewijzigde voorzetting van één-en hetzelfde project, omdat aan het project (kampeerterrein) een zelfstandig restaurant (horeca) is toegevoegd waarvan zowel de gasten van het vakantiepark, als gasten van buiten gebruik kunnen maken. Dit restaurant was geen onderdeel van het planologische regime, noch van de (feitelijke) exploitatie van het oorspronkelijke project – wat hier ook van zij - op de referentiedatum. Deze wijziging is dusdanig dat daardoor in redelijkheid geen sprake meer is van het project zoals dat op de referentiedatum mocht worden en werd uitgevoerd. Hiermee is geen sprake meer van dezelfde voorwaarden waaronder de activiteit wordt uitgevoerd en is het project gewijzigd. Omdat de aard van het gebruik en de voorwaarden waaronder dit plaatsvond in dit geval wel zijn gewijzigd, gaat de vergelijking met de uitspraak van de rechtbank Noord-Holland niet op. Nu geen sprake is van (de ongewijzigde voorzetting van) één-en-hetzelfde project geldt voor (deze wijziging van) het project een natuurvergunningplicht en is het college er ten onrechte van uit gegaan dat geen sprake is van een overtreding.
      
      
    
    
      8.11.
      
        Dat het gebruik nog steeds (alleen) als verblijfsrecreatie moet worden aangemerkt,
        volgt de rechtbank dan ook niet, omdat zelfstandige horeca (ook voor gasten die niet recreatief op het vakantiepark verblijven) is toegevoegd en in de referentiesituatie alleen kamperen met mobiele kampeermiddelen was toegestaan. Dat uit het onderzoek van Haskoning volgt dat er geen significante effecten zijn, ook als gevolg van het restaurant, maakt het voorgaande niet anders, omdat dit aspect niet meer mag worden betrokken bij de vraag of een vergunning is vereist en bovendien in dat onderzoek slechts is uit gegaan van een “mini-parkrestaurant” voor 26 personen.
      
      
      
        Is de overgangsperiode waarin niet hoeft te worden gehandhaafd van toepassing?
      
      
      9. De provincie heeft zich in het aanvullende verweerschrift van 9 september 2025
      
        subsidiair op het standpunt gesteld dat voor zover de rechtbank tot het oordeel komt dat sprake is van een overtreding, daartegen niet handhavend hoeft te worden opgetreden omdat in dit geval na 1 januari 2020 het principe van intern salderen is toegepast zodat de overgangsperiode uit de 18 december 2024-rechtspraak van toepassing is. 
        In 2021 zijn forest cabins toegevoegd. Nu met deze activiteit intern is gesaldeerd met alle wijzigingen die hebben plaatsgevonden, valt het hele project onder de overgangsperiode, aldus de provincie.  
      
      
    
    
      9.1.
      De overgangsperiode waarnaar de provincie verwijst houdt het volgende in:  
      
    
    
      24.4.
      
        De Afdeling ziet uit oogpunt van rechtszekerheid aanleiding om voor initiatiefnemers van activiteiten 
        die fysiek zijn gestart tussen 1 januari 2020 en 1 januari 2025
         én waarvoor op grond van de voorheen geldende rechtspraak over intern salderen geen vergunning nodig was, een overgangsperiode van vijf jaar (tot 1 januari 2030) te bepalen waarin het bevoegd gezag niet met een last onder bestuursdwang of last onder dwangsom kan optreden tegen de voortzetting van die activiteit zonder natuurvergunning. Deze overgangsperiode loopt voor al de hiervoor bedoelde activiteiten tot 1 januari 2030. De initiatiefnemer kan in deze periode onderzoeken of voor de voortzetting van de activiteit een natuurvergunning nodig is. Als dat zo is, dan kan de initiatiefnemer de overgangsperiode gebruiken om een aanvraag voor een natuurvergunning te doen. Hij kan er uiteraard ook voor kiezen om zijn activiteit zodanig aan te passen dat geen natuurvergunning nodig is.
      
      
    
    
      9.2.
      
        De rechtbank is van oordeel dat de overgangsperiode in dit geval niet van
        toepassing is op de feitelijke activiteiten, nu deze, althans in ieder geval het restaurant, al fysiek zijn gestart voor 1 januari 2020. Dat met het intern salderen voor de forest cabins in 2021 het hele project onder de overgangsperiode valt, volgt de rechtbank niet. Niet alleen volgt dit niet uit de letterlijke tekst zoals hierboven geciteerd. Daarnaast is het zo dat de overgangsperiode vanuit een oogpunt van rechtszekerheid een uitzondering vormt op de beginselplicht tot handhaving. Naar zijn aard moet een uitzondering beperkt worden uitgelegd. De rechtbank is daarom van oordeel dat deze niet ruimer moet worden uitgelegd dan de ruimte die letterlijke lezing van de tekst biedt.
      
      
      
        Is sprake van concreet zicht op legalisering?  
      
      
      10. Meer subsidiair stelt de provincie in het verweerschrift van 9 september 2025 dat sprake 
      
        is van concreet zicht op legalisering, omdat er op 1 februari 2023 een aanvraag is gedaan voor een natuurvergunning. De aanvraag ziet niet alleen op het bestendigen van de aanwezige recreatieve eenheden, maar ook op het verbeteren en verduurzamen van de voorzieningen op het park. Daarnaast wordt een wijziging beoogd waarbij enkele bestaande functies (restaurant en receptie) samengevoegd worden in een vervangend nieuw hoofdgebouw. Ook wordt beoogd om het huidige linnengebouw te vervangen met een groter housekeeping-gebouw. Daarnaast wordt beoogd om een fietsenschuur en mini-sauna te realiseren. De provincie heeft op de zitting verklaard dat ook deze aanvraag, net als het handhavingsbesluit, is gebaseerd op het rapport van Haskoning.  
        De aanvraag is nog in behandeling. De aanvraag is op 2 september 2025 aangevuld
        met AERIUS-berekeningen en een onderbouwend rapport van Ecogroen. Volgens de provincie is hiermee sprake van een ontvankelijke aanvraag en is het aannemelijk dat deze zal worden verleend. Op de zitting op maandag 10 november 2025 heeft de provincie verklaard dat de aanvraag voor het laatst op de vrijdag daarvoor, op 7 november 2025, is aangevuld met nieuwe AERIUS-berekeningen. Deze berekeningen zien er op om een deel van de stikstofruimte af te romen, zodat – onverplicht – aan de nieuwe beleidsregels van de provincie voor salderen wordt voldaan. De verwachting is dat in december 2025 of januari 2026 een ontwerpbesluit zal worden genomen. 
      
      
    
    
      10.1.
      
        Voor het aannemen van concreet zicht op legalisering in een natuurzaak moet naar
        vaste rechtspraak van de Afdeling sprake zijn van (1) een ontvankelijke vergunningaanvraag en moet het (2) aannemelijk zijn dat de vergunning zou kunnen worden verleend.
      
      
    
    
      10.2.
      
        De rechtbank is van oordeel dat inmiddels sprake is van concreet zicht op
        legalisering, zodat de rechtsgevolgen van het vernietigde besluit in stand kunnen blijven. Niet alleen heeft de provincie onweersproken gesteld dat inmiddels sprake is van een ontvankelijke aanvraag, maar ook heeft zij verklaard dat het ontwerpbesluit tot verlening van de natuurvergunning naar verwachting in december 2025 of januari 2026 zal worden genomen. Weliswaar is de vergunningaanvraag de vrijdag, drie dagen voor de zitting, nog aangevuld maar die aanvulling ziet alleen op een onverplichte verdere afroming van stikstofruimte waaraan nu wordt voldaan en wat geen beletsel voor vergunningverlening zou opleveren. 
        Dat het volgens eiseres niet aannemelijk is dat de vergunning uiteindelijk in stand zal blijven, is een andere vraag dan de vraag of in het kader van de behandeling van een handhavingsverzoek sprake is van concreet zicht op legalisering. Omdat de provincie de ingediende en ontvankelijke aanvraag in behandeling heeft genomen en het ontwerpbesluit op korte termijn ter inzage zal leggen, dient die vraag positief te worden beantwoord. 
      
      
    
    
      10.3.
      
        Omdat inmiddels sprake is van concreet zicht op legalisering, laat de rechtbank de
        rechtsgevolgen van het vernietigde besluit in zoverre in stand.
      
      
      
        I. De afwijzing van het verzoek om 2.4 Wnb toe te passen
      
      
      
        11. Eiseres is in beroep ook opgekomen tegen de afwijzing van haar verzoek om
        maatregelen te nemen op grond van artikel 2.4 van de Wnb. Deze aanschrijvingsbevoegdheid voorziet in de mogelijkheid om bij
        beschikking verplichtingen op te leggen met betrekking tot activiteiten. Uit de wetsgeschiedenis blijkt dat deze bevoegdheid vooral toeziet op activiteiten waarvoor geen vergunning geldt, en niet bedoeld is voor activiteiten waarvoor een vergunning is verleend.
      
      
    
    
      11.1.
      
        Voor wat betreft de houtstook heeft de rechtbank hiervoor in 6.4 overwogen dat 
        daartoe geen aanleiding bestond, omdat dit feitelijk niet plaatsvondt en er ook geen aanwijzingen waren dat dit zou worden hervat.   
      
      
    
    
      11.2.
      
        Voor de andere activiteiten geldt dat de provincie in het bestreden besluit 
        onvoldoende heeft onderbouwd waarom zij op dat moment geen aanleiding zag om artikel 2.4 van de Wnb toe te passen. De provincie heeft in het bestreden besluit namelijk alleen maar volstaan met de onderbouwing dat het vakantiepark binnen de bandbreedte van haar referentiesituatie opereert, terwijl de rechtbank daarvan hiervoor in r.o. 8 heeft geoordeeld dat dat niet het geval is. Weliswaar heeft de provincie er in het bestreden besluit op gewezen dat op dat moment werd gewerkt aan een nieuwe aanvraag, maar dat is onvoldoende om op voorhand geen toepassing te geven aan artikel 2.4 van de Wnb. Deze beroepsgrond slaagt en het besluit wordt daarom ook in zoverre vernietigd. De rechtbank ziet evenwel aanleiding om ook de rechtsgevolgen van dit vernietigde gedeelte van het besluit om stand te laten, omdat inmiddels vast staat dat sprake is van een vergunningplicht, de behandeling van de aanvraag in een vergevorderd stadium is en dat de provincie op dit moment in redelijkheid van concreet zicht op legalisering kon uitgaan. De rechtbank is verder niet gebleken van omstandigheden die maken dat, ondanks het vergunningtraject, de aanschrijfbevoegdheid op dit moment zou moeten worden benut.   
      
      
      
        Verzoek om schadevergoeding redelijke termijn
      
      
      12. Eiseres heeft in haar aanvullende gronden van 27 augustus 2025 verzocht om
      schadevergoeding voor overschrijding van de redelijke termijn. Het handhavingsverzoek is van 7 juni 2022. Het bezwaar is van 22 november 2022. Het bestreden besluit is genomen op 20 juni 2023 en beroep is van 28 juli 2023. 
      
    
    
      12.1.
      
        De minister ziet af van het voeren van verweer. De provincie refereert zich aan het
        oordeel van de rechtbank.  
      
      
    
    
      12.2.
      
        De redelijke termijn vangt aan op het moment waarop het bestuursorgaan het
        bezwaarschrift heeft ontvangen. Naar vaste rechtspraak geldt als uitgangspunt dat de behandeling van het bezwaar en beroep gezamenlijk twee jaar mag duren, waarbij voor bezwaar een half jaar en voor beroep anderhalf jaar als redelijk wordt gezien. Nu bij de rechtbank om schadevergoeding is verzocht, wordt de vraag of de redelijke termijn is overschreden beoordeeld naar de stand van de zaak op het moment van de uitspraak van de rechtbank, waarbij de duur van de totale procedures in ogenschouw wordt genomen.
      
      
    
    
      12.3.
      
        De totale duur van de procedure is sinds de ontvangst van het bezwaarschrift (22
        november 2022) tot aan de uitspraak van de rechtbank ongeveer 37 maanden. Dat betekent een overschrijding van de redelijke termijn met 13 maanden.
        Het heeft vanaf de ontvangst van het bezwaarschrift ongeveer 7 maanden geduurd voordat het besluit op bezwaar is genomen (20 juni 2023). De duur van een halfjaar die redelijk wordt geacht voor de behandeling van het bezwaar is daarmee met ongeveer een maand overschreden. 
        Het heeft vanaf de ontvangst van het beroepschrift (17 juli 2023) ongeveer 29 maanden geduurd voordat de rechtbank uitspraak heeft gedaan. De duur van anderhalf jaar die redelijk wordt geacht voor de behandeling van het beroep, is daarmee met ongeveer elf maanden overschreden.
      
      
    
    
      12.4.
      
        Bij een forfaitair bedrag van € 500,00 per half jaar dat de redelijke termijn is
        overschreden, waarbij het totaal naar boven wordt afgerond, bedraagt de aan eiseres toe te kennen schadevergoeding € 1.500,00. Omdat de overschrijding aan de provincie en de rechtbank is toe te rekenen wordt de vergoeding van de schade naar evenredigheid uitgesproken ten laste van de provincie en de Staat. De provincie wordt veroordeeld tot betaling van € 115,00 en de Staat tot betaling van € 1.385,00 aan eiseres als vergoeding voor de door haar geleden immateriële schade. 
      
      
    
    
      12.5.
      
        Voor het verzoek om schadevergoeding heeft eiseres recht op een
        procekostenvergoeding van 1 punt. Anders dan de rechtbank Gelderland eerder heeft geoordeeld wordt hiervoor geen wegingsfactor van 0,25 gehanteerd, maar voortaan een wegingsfactor van 0,5 in navolging van de Afdeling. Dat komt neer op een schadevergoeding van € 453,50 waarvan 1/13 deel (€ 34,88) voor rekening komt van de provincie en 12/13 deel (€ 418,62) voor rekening van de Staat.
      
      
      
        Eindconclusie en gevolgen
      
      
      13. Het beroep is gegrond. Het bestreden besluit wordt vernietigd, maar gelet op het
      voorgaande kunnen de rechtsgevolgen van het vernietigde besluit in stand blijven. 
      
    
    
      13.1.
      
        Omdat het beroep gegrond is moet de provincie de proceskosten van eiseres
        vergoeden op grond van het Besluit proceskosten bestuursrecht (1 punt voor het indienen van het beroepschrift, 0,5 punt voor het geven van schriftelijke inlichtingen op verzoek van de rechtbank en 1 punt voor het verschijnen op de zitting met een waarde per punt van € 907,- en een wegingsfactor 1). De provincie moet ook het griffierecht van eiseres van € 365,- vergoeden. Verder moet de provincie € 115,- schade vergoeden van eiseres voor overschrijding van de redelijke termijn en een proceskostenvergoeding van € 34,88. 
      
      
    
    
      13.2.
      
        Verder heeft eiseres verzocht om vergoeding van deskundigenkosten voor het door
        haar ingebrachte rapport “analyse stikstofdepositie” met AERIUS-berekening van Gispoint van 26 augustus 2025 waarin het rapport van RoyalHaskoning DHV van de provincie opnieuw is doorgerekend.  
      
      
      
        13.2.1.
        
          Volgens vaste rechtspraak van de Afdeling komen de kosten van een deskundige
          op de voet van artikel 8:75 van de Algemene wet bestuursrecht voor vergoeding in aanmerking als het inroepen van die deskundige redelijk was en ook de deskundigenkosten zelf redelijk zijn. Hieruit vloeit voort dat niet is vereist dat een deskundigenrapport over een voor de uitkomst van dat geschil mogelijk relevante vraag uiteindelijk heeft bijgedragen aan de rechterlijke beslissing. Onder bepaalde omstandigheden bestaat er echter aanleiding hierop een uitzondering te maken. 
          Omstandigheden die aanleiding kunnen zijn voor het maken van een uitzondering doen zich in het bijzonder voor in zaken in het omgevingsrecht. In die zaken kan het voorkomen dat beroepsgronden zijn gericht tegen zeer verschillende aspecten van hetzelfde besluit. Zo kunnen in beroep tegen een besluit tot vaststelling van een bestemmingsplan of tot verlening van een omgevingsvergunning gronden worden aangevoerd over aspecten zoals geluid, geur, luchtkwaliteit, stikstof, natuur, landschap, externe veiligheid en/of de volksgezondheid. Wanneer ter onderbouwing van een beroepsgrond over bijvoorbeeld het aspect geluid een rapport door een deskundige wordt opgesteld en de Afdeling komt na een inhoudelijke bespreking tot de slotsom dat die beroepsgrond niet slaagt, dan komen de kosten in verband met het geluidsrapport niet voor vergoeding in aanmerking. Ook niet in het geval het bestreden besluit om andere redenen voor vernietiging in aanmerking komt, bijvoorbeeld vanwege een ambtshalve te toetsen aspect of vanwege een andere beroepsgrond over een ander aspect van het bestreden besluit, bijvoorbeeld over geurhinder, en die beroepsgrond wel slaagt. 
        
        
      
      
        13.2.2.
        
          De rechtbank acht het inschakelen van een deskundige ter betwisting van
          de afwijzing van het handhavingsverzoek redelijk nu de afwijzing van het handhavingsverzoek ook is gebaseerd op een deskundigenrapport. Nu de provincie de hoogte van de kosten niet heeft betwist, acht de rechtbank deze (12 uur à € 150,- per uur) ook redelijk. De provincie dient deze deskundigenkosten van € 2.178,- dan ook te vergoeden. 
        
        
      
    
    
      13.3.
      
        De rechtbank veroordeelt tot slot de Staat tot vergoeding van de schade van eiseres
        in verband met de overschrijding van de redelijke termijn van € 1.385,- en een proceskostenvergoeding van € 418,62.   
      
      
      
    
  
  
    Beslissing 
    
    
      De rechtbank: 
    
    
      
        verklaart het beroep gegrond; 
      
      
        vernietigt het bestreden besluit;
      
      
        bepaalt dat de rechtsgevolgen van het vernietigde besluit in stand blijven;
      
      
        bepaalt dat de provincie het griffierecht van eiseres vergoedt van € 365,-; 
      
      
        veroordeelt de provincie tot vergoeding van de proceskosten van eiseres van € 4.480,38;
      
      
        veroordeelt de provincie tot een schadevergoeding aan eiseres van € 115,-
      
      
        veroordeelt de Staat tot een schadevergoeding aan eiseres van € 1.385,- en een proceskostenvergoeding van € 418,62. 
      
    
    
    
      Deze uitspraak is gedaan door mr. M.J.M. Verhoeven, voorzitter, en mr. M. Duifhuizen en mr. E.C. Berkouwer, leden, in aanwezigheid van mr. K.M. van Leeuwen, griffier.
      Uitgesproken in het openbaar op 
    
    
    
    
    
    
    
    
      
        
        
        
          
            
              griffier
            
            
              Voorzitter
            
          
        
      
    
    
    
    
      Een afschrift van deze uitspraak is verzonden aan partijen op:
    
    
    
  
  
    Informatie over hoger beroep
    Een partij die het niet eens is met deze uitspraak, kan een hogerberoepschrift sturen naar de Afdeling bestuursrechtspraak van de Raad van State waarin wordt uitgelegd waarom deze partij het niet eens is met deze uitspraak. Het hogerberoepschrift moet worden ingediend binnen zes weken na de dag waarop deze uitspraak is verzonden. Kan de indiener de behandeling van het hoger beroep niet afwachten, omdat de zaak spoed heeft, dan kan de indiener de voorzieningenrechter van de Afdeling bestuursrechtspraak van de Raad van State vragen om een voorlopige voorziening (een tijdelijke maatregel) te treffen. 
    
  
  
     Voor het Natura 2000-gebied De Veluwe is dat 24 maart 2000.
  
  
     Zie r.o. 3.2.
  
  
     Zie bijvoorbeeld de uitspraak van de Afdeling bestuursrechtspraak van de Raad van State (de Afdeling) van 23 juli 2025, ECLI:NL:RVS:2025:3425, r.o. 7.1.
  
  
     Uitspraak van de Afdeling van 15 mei 2019, ECLI:NL:RVS:2019:1569, r.o. 6.1. 
  
  
     Zie bijvoorbeeld de uitspraak van de Afdeling van 18 december 2024, ECLI:NL:RVS:2024:4923, r.o. 24.
  
  
     Zie bijvoorbeeld de uitspraak van de Afdeling 28 oktober 2020, ECLI:NL:RVS:2020:2571, r.o. 6.2.
  
  
     Zie r.o. 3.2.
  
  
     Zie de uitspraak van de Afdeling van 28 mei 2025, ECLI:NL:RVS:2025:2404 (Overduin).
  
  
     De uitspraken van de Afdeling van 18 december 2024, ECLI:NL:RVS:2024:4909 (Amer) en ECLI:NL:RVS:2024:4923 (Rendac). 
  
  
     Zie de uitspraak van de Afdeling van 18 december 2024, ECLI:NL:RVS:2024:4923, r.o. 24.
  
  
     Zie de uitspraak van de Afdeling van 12 oktober 2022, ECLI:NL:RVS:2022:2874.
  
  
     Vgl. ECLI:NL:RVS:2025:3389.
  
  
     Uitspraak van de rechtbank Noord-Holland van 24 juli 2025, ECLI:NL:RBNHO:2025:8380, r.o. 7.4.
  
  
     Zie de uitspraak van de Afdeling van 16 maart 2011, ECLI:NL:RVS:2011:BP7819, r.o. 2.9.2.
  
  
     De provincie heeft op de zitting verklaard dat het vakantiepark nog niet hoeft te voldoen aan de nieuwe beleidsregels, omdat zij onder het overgangsrecht uit deze beleidsregels valt.
  
  
     Kamerstukken II 2011/12, 33 348, nr. 3, p. 106 en Stb. 2016, 384.
  
  
     Zie de Beleidsregel van de Minister van Veiligheid en Justitie van 8 juli 2014, nr. 436935, Stc. 2014, 20210.
  
  
     Zie de uitspraak van de Afdeling 29 januari 2014, ECLI:NL:RVS:2014:188. 
  
  
     Vgl. de uitspraak van de Afdeling van 26 februari 2025, ECLI:NL:RVS:2025:758.
  
  
     In een uitspraak van 25 april 2025, ECLI:NL:RBGEL:2025:3401.
  
  
     Zie uitspraak van de Afdeling van 5 november 2025, ECLI:NL:RVS:2025:5294.
  
  
     Uitspraak van de Afdeling van 25 juli 2018, ECLI:NL:RVS:2018:2505, r.o. 27.