ECLI:NL:RBMNE:2025:5756, Rechtbank Midden-Nederland, 05-11-2025, UTR 24/7951
Rechtbank Midden-Nederland — Uitspraak 
Datum: 2025-11-05 00:00:00.000000
Rechtsgebied: Bestuursrecht

Samenvatting: Het college heeft een last onder dwangsom opgelegd wegens het houden van meer dan vier honden op het adres van eisers. Het college was vanwege het ontbreken van een rechtsgrond voor handhaving, niet bevoegd om te handhaven. Het college heeft daarnaast niet concreet toegelicht op welke manier de norm van maximaal vier honden is vastgesteld. Ook heeft het college ondeugdelijk gemotiveerd waarom, gegeven dat er sprake was van slechts één melding van overlast en gezien het algemeen belang dat eisers dienen met het opvangen en socialiseren van getraumatiseerde honden (en waardoor zij meerdere honden hebben), toch een last onder dwangsom is opgelegd. Beroep gegrond.

RECHTBANK MIDDEN-NEDERLAND
    
    
      Zittingsplaats Almere
    
    
    
      Bestuursrecht
    
    
    
      zaaknummer: UTR 24/7951 
    
    
      uitspraak van de enkelvoudige kamer van 5 november in de zaak tussen
    
      [eiser 1] en [eiser 2] , uit [woonplaats] , eisers
    (gemachtigde: mr. A. Stoel),
    
    
      en
    
    
    
      
        het college van burgemeester en wethouders van de gemeente Dronten, het college 
      (gemachtigde: mr. G.E. Topper)
    
    
    Samenvatting
    
    
      1. Deze uitspraak gaat over de door het college opgelegde last onder dwangsom wegens het houden van meer dan vier honden op het adres [adres] te [woonplaats] . Eisers zijn het niet eens met dit besluit. Zij voeren daartoe een aantal beroepsgronden aan. Aan de hand van deze beroepsgronden beoordeelt de rechtbank of het college terecht een last onder dwangsom aan eisers heeft opgelegd.
    
    
    
      1.1.
      De rechtbank komt in deze uitspraak tot het oordeel dat het college niet bevoegd was tot het opleggen van de last onder dwangsom aan eisers wegens het ontbreken van een rechtsgrond voor handhaving. Het beroep is dus gegrond en de rechtbank zal het bestreden besluit vernietigen. Hierna legt de rechtbank uit hoe zij tot dit oordeel komt en welke gevolgen dit oordeel heeft. 
      
    
  
  
    Procesverloop
    
    2. Bij besluit van 17 juni 2024 heeft het college een last onder dwangsom opgelegd aan eisers wegens het houden van te veel honden op het adres van eisers. Het college heeft eisers gelast binnen vier weken niet meer dan vier honden te houden op straffe van verbeurte van een dwangsom.
    
    3. Met het bestreden besluit van 28 oktober 2024 op het bezwaar van eisers is het college bij het dwangsombesluit gebleven.
    
    
      3.1.
      Eisers hebben beroep ingesteld tegen het bestreden besluit. Het college heeft op dit beroep gereageerd met een verweerschrift.
      
    
    
      3.2.
      De rechtbank heeft het beroep op 24 september 2025 op zitting behandeld. Hieraan hebben deelgenomen: eisers, de gemachtigde van eisers en de gemachtigde van het college. 
      
      
    
  
  
    Beoordeling door de rechtbank
    
    
      
        Waar gaat de zaak over?
      
    
    
    4. Toezichthouders van de gemeente Dronten hebben op 29 februari 2024 en vervolgens op 15 mei 2024 naar aanleiding van een telefonische melding van overlast een controle gehouden bij de woning van eisers. Bij de controle door de toezichthouders bleek dat eisers zeven honden hadden, waaronder één pup. Het college heeft vervolgens op grond van artikel 2:21, eerste lid, onder c, van de Verordening fysieke leefomgeving gemeente Dronten (hierna: de Verordening) en artikel 2:60, tweede lid, sub c, van het Uitvoeringbesluit algemene plaatselijke verordening (hierna: het Uitvoeringsbesluit) aan eisers een last onder dwangsom opgelegd wegens het overtreden van het verbod op het houden van meer dan vier honden in de gemeente Dronten. 
    
    5. Eisers zijn het daar niet mee eens. Zij voeren in beroep, samengevat, ten eerste aan dat het college niet bevoegd was een last onder dwangsom op te leggen omdat artikel 2:60 van het Uitvoeringsbesluit alleen van toepassing is op wegen en niet op woningen. Ten tweede voeren zij aan dat de in het Uitvoeringsbesluit neergelegde norm van vier honden willekeurig is. Ten derde voeren eisers aan dat zij in bezwaar hebben verzocht om het bezwaarschrift te zien als een verzoek om een ontheffing om de situatie te legaliseren. Tijdens de zitting hebben zij toegelicht dat zij een dag voor de zitting een aanvraag om ontheffing hebben ingediend. Tot slot betogen eisers dat er bijzondere omstandigheden zijn die maken dat handhaving in dit geval onevenredig is. 
    
    6. Het college stelt zich op het standpunt dat het college wel bevoegd was om te handhaven en dat in dit geval niet van handhaving afgezien kon worden. Het college heeft het belang van eisers om de woning naar eigen inzicht te kunnen gebruiken en daarbij ook de honden te houden die eisers willen houden afgewogen tegen het algemeen belang. Het is volgens het college niet onevenredig om in dit geval een last onder dwangsom aan eisers op te leggen, gelet op het algemeen belang dat met handhaving is gediend. 
    
    
      
        Toetsingskader
      
    
    
    
      Artikel 2:21 van de Verordening fysieke leefomgeving gemeente (Verordening) luidt als volgt:
    
    1. Het college kan buiten een inrichting in de zin van deze verordening aanwijzen waar het ter voorkoming of opheffing van overlast of schade aan de openbare gezondheid verboden is daarbij aangeduide dieren:
    
      a. aanwezig te hebben;
    
    
      b. aanwezig te hebben anders dan met inachtneming van de door het college in het aanwijzingsbesluit gestelde regels;
    
    
      c. aanwezig te hebben in een groter aantal dan in die aanwijzing is aangegeven; of
    
    
      d. te voeren.
    
    
    
    
      Artikel 2:60 van het Uitvoeringsbesluit luidt als volgt:
    
    1. Het is verboden op een krachtens het tweede lid aangewezen weg daarbij aangeduide dieren aanwezig te hebben, dan wel aanwezig te hebben anders dan met inachtneming van de door het college gestelde regels, dan wel aanwezig te hebben in een groter aantal dan door het college is aangegeven.
    2. Het college kan buiten een inrichting in de zin van de Wet milieubeheer wegen aanwijzen waar het ter voorkoming of opheffing van overlast of schade aan de openbare gezondheid verboden is daarbij aangeduide dieren:
    
      a. aanwezig te hebben, of
    
    
      b. aanwezig te hebben anders dan met inachtneming van de door hen gestelde regels, of
    
    
      c. aanwezig te hebben tot een groter aantal dan in die aanwijzing is aangegeven.
    
    
    
      
        Overwegende dat het houden van dieren op diverse manieren overlast voor de omgeving kan veroorzaken. In de praktijk is gebleken, dat onder andere het houden van, danwel fokken met honden of katten in bijvoorbeeld een rijtjeswoning aanzienlijke problemen voor de buren kan veroorzaken. 
      
    
    
    
      
        Het college besluit dat ter uitvoering van artikel 2.60 APV tweede lid, sub c, wordt bepaald, dat het verboden is om in een woning en de daarbij behorende tuin voor zover gelegen binnen de bebouwde kom, anders dan in het kader van het uitvoeren van een bedrijfsmatige of daarmee vergelijkbare activiteit, meer dan vier volwassen honden of zes volwassen katten te houden.
      
    
    
    
      
        Rechtsgrond voor handhaving
      
    
    
    8. Bij een belastend besluit zoals een last onder dwangsom, is in het kader van de rechtszekerheid belangrijk dat het college duidelijk maakt welke regel of regels zijn overtreden. Alleen als een van tevoren vastgelegde geldende regel is overtreden, is het college bevoegd om handhavend op te treden. De bestuursrechter beoordeelt dit ambtshalve. 
    
    9. Het college heeft aan de last onder dwangsom ten grondslag gelegd dat sprake is van een overtreding van artikel 2:21 van de Verordening gelezen in samenhang met artikel 2:60 van het Uitvoeringsbesluit. Het college heeft hierover tijdens de zitting toegelicht dat artikel 2:60 van de Algemene plaatselijke verordening (APV) is vervallen toen de Omgevingswet werd ingevoerd en als artikel 2:21 is opgenomen in de Verordening fysieke leefomgeving. Dat staat ook in de APV. Artikel 2:60 van het Uitvoeringsbesluit is ongewijzigd gebleven en moet volgens het college worden gelezen in samenhang met artikel 2:21 van de Verordening.
    
    10. De rechtbank stelt vast dat artikel 2:60 van de APV over het houden of voeren van hinderlijke of schadelijke dieren is vervallen. Dit artikel gaf het college de mogelijkheid om nadere regels te stellen over het houden of voeren van hinderlijke of schadelijke dieren. Dit heeft het college gedaan met het Uitvoeringsbesluit APV. 
    
    11. Het vervallen artikel 2:60 van de APV is opgenomen in artikel 2:21 van de Verordening. Op het moment van het opleggen van de last onder dwangsom en op het moment van het bestreden besluit was artikel 2:21 van de Verordening in werking getreden en gold artikel 2:60 van de APV niet meer. Artikel 2:21 van de Verordening is vrijwel gelijkluidend als het vervallen artikel 2:60 van de APV en geeft ook aan het college de mogelijkheid om nadere regels te stellen over hinderlijke of schadelijke dieren. Dat heeft het college echter niet gedaan. Volgens het college zijn de nadere regels van artikel 2:60 van het Uitvoeringsbesluit namelijk nog van toepassing omdat in de APV staat dat artikel 2:60 van de APV is vervallen en is opgenomen in artikel 2:21 van de Verordening. Dat volgt de rechtbank niet, gelet op het volgende. 
    
    12. De rechtbank is van oordeel dat de omstandigheid dat in de APV wordt verwezen naar artikel 2:21 van de Verordening niet betekent dat de nadere regels van het Uitvoeringsbesluit daarop ook van toepassing zijn. In de Verordening is niet vastgesteld dat de nadere regels uit het Uitvoeringsbesluit voor wat betreft hinderlijke of schadelijke dieren nog steeds van toepassing zijn. De rechtbank stelt vast dat dit anders is voor andere artikelen die voorheen in de APV waren opgenomen en die inmiddels zijn opgenomen in de Verordening. In de toelichting bij de Verordening is voor een aantal andere artikelen namelijk wel expliciet vermeld dat in het Uitvoeringsbesluit nadere regels zijn opgenomen en dat die nog steeds van toepassing zijn. Tijdens de zitting heeft het college niet kunnen toelichten waarom dit voor het vervallen artikel 2:60 van de APV niet is gedaan. 
    
    13. De rechtbank oordeelt daarom dat het college vanwege het ontbreken van een rechtsgrond voor handhaving, niet bevoegd was om te handhaven. Het beroep is daarom gegrond. 
    
    14. De rechtbank ziet geen reden om verder in te gaan op de beroepsgronden van eisers die zien op de regelgeving en de bevoegdheid van het college om handhavend op te treden. Ook ziet de rechtbank geen aanleiding om in te gaan op het betoog van eisers dat hun bezwaarschrift moet worden gezien als een verzoek tot ontheffing, want tijdens de zitting hebben eisers verklaard dat zij daarvoor inmiddels een aanvraag hebben gedaan. 
    
    15. De rechtbank ziet met het oog op finale geschilbeslechting wel aanleiding om de overige beroepsgronden over de willekeurige regel en de bijzondere omstandigheden te bespreken. De rechtbank bespreekt dit voor het geval het college in de toekomst en na aanpassing van de regelgeving alsnog tot handhaving zou willen overgaan. 
    
    
      
        Willekeurige regel 
      
    
    
    16. Eisers voeren aan dat het maximum aantal van vier volwassen honden niet objectief onderbouwd is en willekeurig is vastgesteld. Hierbij verwijzen eisers naar de verklaring van hondengedragstherapeute [A] , waarin zij adviseert maximaal negen honden te houden. Het college heeft dit advies ten onrechte niet meegenomen in de besluitvorming.
    
    17. Het college stelt zich op het standpunt dat het noodzakelijk is om een concreet hanteerbare norm vast te stellen om rechtsongelijkheid en subjectieve beoordelingen te voorkomen. Het college heeft in het verweerschrift gesteld dat de keuze van een maximum van vier volwassen honden gebaseerd op beleidsmatige overwegingen waarbij aspecten zoals leefbaarheid, hygiëne, dierenwelzijn en het voorkomen van overlast zijn meegenomen. Het advies van [A] ziet op de verzorgingssituatie van de honden en niet op voormelde algemene belangen. Dat advies is daarom niet relevant voor de algemene norm van vier honden, aldus het college.
    
    18. De rechtbank overweegt dat het mensen in beginsel vrij staat om een onbeperkt aantal huisdieren te houden. De gemeente kan regelgeving maken om te voorkomen dat er overlast ontstaat. De gemeente moet daarbij wel enige terughoudendheid toepassen om niet te ver in te grijpen in de privésfeer. De bedoeling van de regelgeving is om te kunnen optreden tegen mensen die door het houden van dieren geluidsoverlast, stank of andere hinder of schade veroorzaken. De rechtbank begrijpt dat het college vanuit het oogpunt van rechtszekerheid heeft gekozen voor een concrete norm, te weten een maximum van vier honden. Het college moet daarbij wel goed motiveren hoe het tot die norm is gekomen. Daarnaast zal het college bij het handhaven van die norm (zoals in dit geval in de vorm van een last onder dwangsom) steeds moeten beoordelen of het handhaven van die norm ook leidt tot het beoogde doel (in dit geval het voorkomen of beëindigen van hinder) en of handhaving evenredig is.
    
    19. De rechtbank oordeelt dat het college niet concreet heeft toegelicht op welke manier de norm van maximaal vier honden is vastgesteld. Het college heeft niet concreet toegelicht waarom er bij het houden van meer dan vier honden sprake is van overlast. Daarbij heeft het college een norm van vier honden gesteld zonder er rekening mee te houden dat verschillende omstandigheden van invloed kunnen zijn op de vraag of de honden overlast veroorzaken, zoals de manier waarop de honden worden gehuisvest, of de woning in de bebouwde kom of daarbuiten ligt, hoeveel buren er in de omgeving wonen en hoe ver die uit elkaar wonen. Ook is geen rekening gehouden met het soort woning, of het gaat om een portiekflat of een vrijstaande woning, of met de grootte van de woning. Dit zijn allemaal omstandigheden die een rol zouden kunnen spelen bij het vaststellen van een dergelijke norm. De rechtbank overweegt dat de norm is vastgesteld met het doel om overlast te voorkomen, maar het college heeft niet deugdelijk gemotiveerd dat de norm van vier honden daarvoor passend en geboden is. Tijdens de zitting heeft het college ook niet kunnen toelichten hoe de norm van vier honden is vastgesteld en waarom er bij meer dan vier honden sprake zou zijn van overlast. 
    
    
      
        Belangenafweging 
      
    
    
    20. Eisers voeren aan dat het college had moeten afzien van handhavend optreden omdat de belangen van eisers zwaarder wegen dan de belangen van het college. Eisers hebben namelijk gedurende tien jaar een als vrijwilligers honden opgevangen. Eisers betogen dat zij niet alleen individueel belang hebben bij het houden van meer dan vier honden, maar dat het ook in het algemeen belang is, nu zij zorg dragen voor het socialiseren en opvangen van getraumatiseerde honden met gedrags- en fysieke problemen. Dit belang heeft het college onvoldoende meegewogen. Daarnaast voeren eisers aan dat het college ten onrechte niet heeft onderzocht of er sprake was van overlast. De telefonische melding die aanleiding gaf tot het huisbezoek van de toezichthouders betrof slechts één melding. Volgens eisers was die melding bovendien ten onrechte gedaan, aangezien er destijds geen sprake was van overlast. Tijdens de zitting voeren eisers nog aan dat de andere melding die in 2017 is gedaan ook geen overlastmelding was, maar dat dit een melding over de verzorging van de honden was. Uit het rapport van [A] is vervolgens gebleken dat eisers goed voor hun honden zorgen. Daarnaast heeft de melding jaren geleden plaatsgevonden. Verder voeren eisers aan dat zij altijd hondenbelasting hebben betaald en dat de gemeente dus al jarenlang wist dat zij meer dan vier honden hebben. 
    
    21. De rechtbank oordeelt dat belangen die eisers aanvoeren, onvoldoende door het college in de belangenafweging zijn meegewogen. Uit het dossier blijkt dat er slechts van één melding van overlast sprake was, die aanleiding was voor de controle bij eisers. Eisers stellen dat die melding ongegrond was en het college heeft dat niet weersproken. Daarnaast is niet gebleken dat er meer klachten van overlast zijn geweest. Het college heeft ondeugdelijk gemotiveerd waarom, gegeven dat er sprake was van slechts één melding van overlast en gezien het algemeen belang dat eisers dienen met het opvangen en socialiseren van getraumatiseerde honden (en waardoor zij meerdere honden hebben), toch een last onder dwangsom is opgelegd. 
    
    
  
  
    Conclusie en gevolgen
    
    22. Het beroep is gegrond. Het college was niet bevoegd tot het opleggen van de last onder dwangsom aan eisers wegens het ontbreken van een rechtsgrond voor handhaving. De rechtbank vernietigt daarom het bestreden besluit van 28 oktober 2024 en herroept het primaire besluit van 17 juni 2024. 
    
    23. Omdat het beroep gegrond is, moet de burgemeester de proceskosten van eisers vergoeden. De rechtbank stelt deze met toepassing van het Besluit proceskostenvergoeding bestuursrecht voor de door een derde beroepsmatig verleende rechtsbijstand vast op 1 punt voor het bezwaarschrift, 1 punt voor de hoorzitting, 1 punt voor het beroepschrift en 1 punt voor de zitting bij de rechtbank, met een waarde per punt van € 907,- en een wegingsfactor 1. Toegekend wordt € 3.628,-. De burgemeester moet ook het door eisers betaalde griffierecht vergoeden. 
    
  
  
    Beslissing
    
    
      De rechtbank:
    
    
      
        verklaart het beroep gegrond;
      
      
        vernietigt het besluit van 28 oktober 2024;
      
      
        herroept het besluit van 17 juni 2024;
      
      
        draagt het college op het betaalde griffierecht van € 187,- aan eisers te vergoeden;
      
      
        veroordeelt het college tot betaling van € 3.628,- aan proceskosten aan eisers. 
      
    
    
    
    
      Deze uitspraak is gedaan door mr. I. Helmich, rechter, in aanwezigheid van mr. L.W.M. van de Wijdeven, griffier.
    
    
    
    
    
    
    
    
      
        
        
        
          
            
              griffier
            
            
              rechter
            
          
        
      
    
    
    
    
      Een afschrift van deze uitspraak is verzonden aan partijen op: 5 november 2025
    
    
    
  
  
    Informatie over hoger beroep
    Een partij die het niet eens is met deze uitspraak, kan een hogerberoepschrift sturen naar de Afdeling bestuursrechtspraak van de Raad van State waarin wordt uitgelegd waarom deze partij het niet eens is met deze uitspraak. Het hogerberoepschrift moet worden ingediend binnen zes weken na de dag waarop deze uitspraak is verzonden. Kan de indiener de behandeling van het hoger beroep niet afwachten, omdat de zaak spoed heeft, dan kan de indiener de voorzieningenrechter van de Afdeling bestuursrechtspraak van de Raad van State vragen om een voorlopige voorziening (een tijdelijke maatregel) te treffen. 
    
  
  
     Verordening Fysieke Leefomgeving gemeente Dronten 2025
  
  
     Uitvoeringsbesluit Algemene Plaatselijke Verordening gemeente Dronten 2011.
  
  
     Algemene Plaatselijke Verordening Dronten 2024.
  
  
     Zie bijvoorbeeld de toelichting bij artikel 2:48 van de Verordening.