ECLI:NL:RVS:2025:5734, Raad van State, 26-11-2025, 202400633/1/A3
Raad van State — Uitspraak 
Datum: 2025-11-26 00:00:00.000000
Rechtsgebied: Bestuursrecht

Samenvatting: Bij besluit van 21 oktober 2022 heeft de raad op verzoek van [appellante] op grond van de Wet open overheid documenten gedeeltelijk openbaar gemaakt. De raad heeft met een besluit van 11 februari 2020 tien documenten gedeeltelijk openbaar gemaakt op grond van de Wet openbaarheid van bestuur. Dit is inmiddels de Woo geworden. [appellante] heeft de raad op 5 september 2022 verzocht om op grond van de Woo opnieuw deze tien documenten openbaar te maken. Zij heeft er daarbij op gewezen dat delen van deze documenten eerder buiten de reikwijdte van het verzoek vielen en daarom niet openbaar zijn gemaakt. Daarnaast is de desbetreffende informatie inmiddels vijf jaar oud en is de Woo in werking getreden, waardoor een ander regime geldt en minder snel een beroep op de uitzonderingsgrond van de persoonlijke beleidsopvatting gedaan kan worden. Daarom verzoekt [appellante] om de documenten alsnog integraal openbaar te maken.

202400633/1/A3.
    Datum uitspraak: 26 november 2025
    AFDELING
    BESTUURSRECHTSPRAAK
    Uitspraak het hoger beroep van:
    [appellante], wonend in [woonplaats],
    appellante,
    tegen de uitspraak van de rechtbank Amsterdam van 11 december 2023 in zaak nr. 23/2265 in het geding tussen:
    [appellante]
    en
    de raad van bestuur van de Kansspelautoriteit.
    Procesverloop
    Bij besluit van 21 oktober 2022 heeft de raad op verzoek van [appellante] op grond van de Wet open overheid (hierna: de Woo) documenten gedeeltelijk openbaar gemaakt.
    Bij besluit van 7 maart 2023 heeft de raad het door [appellante] daartegen gemaakte bezwaar gegrond verklaard voor zover dat gaat over de toepassing van twee weigeringsgronden uit de Woo en is de raad overgegaan tot openbaarmaking van documenten, met uitzondering van de daarin opgenomen persoonsgegevens.
    Bij uitspraak van 11 december 2023 heeft de rechtbank het door [appellante] daartegen ingestelde beroep ongegrond verklaard.
    Tegen deze uitspraak heeft [appellante] hoger beroep ingesteld.
    De raad heeft een schriftelijke uiteenzetting gegeven.
    De Afdeling heeft de zaak op de zitting van 24 september 2025 behandeld, waar [appellante], vertegenwoordigd door mrs. G.J.M.E. de Bont, advocaat in Den Haag, en de raad, vertegenwoordigd door mr. I.M. Zuurendonk en mr. I.J.M. Rietbergen-Houbiers, zijn verschenen.
    Overwegingen
    Inleiding
    1.       De raad heeft met een besluit van 11 februari 2020 tien documenten gedeeltelijk openbaar gemaakt op grond van de Wet openbaarheid van bestuur (hierna: de Wob). Dit is inmiddels de Woo geworden. [appellante] heeft de raad op 5 september 2022 verzocht om op grond van de Woo opnieuw deze tien documenten openbaar te maken. Zij heeft er daarbij op gewezen dat delen van deze documenten eerder buiten de reikwijdte van het verzoek vielen en daarom niet openbaar zijn gemaakt. Daarnaast is de desbetreffende informatie inmiddels vijf jaar oud en is de Woo in werking getreden, waardoor een ander regime geldt en minder snel een beroep op de uitzonderingsgrond van de persoonlijke beleidsopvatting gedaan kan worden. Daarom verzoekt [appellante] om de documenten alsnog integraal openbaar te maken.
    Wat heeft de raad besloten?
    2.       De raad heeft de tien documenten opnieuw beoordeeld en met het besluit van 21 oktober 2022 het verzoek om openbaarmaking gedeeltelijk toegewezen. Daar waar in het besluit van 11 februari 2020 gedeelten uit de tien documenten onleesbaar zijn gemaakt omdat de passages inhoudelijk niet binnen de reikwijdte van het verzoek vielen, heeft [appellante] verzocht om deze onder de reikwijdte van het huidige verzoek te laten vallen. [appellante] heeft in haar verzoek echter geen aangelegenheid genoemd waarover de openbaarmaking van de tien documenten zou moeten gaan, zij heeft volstaan met het noemen van die tien documenten. De bestuurlijke aangelegenheid waarop het verzoek dat leidde tot het besluit van 11 februari 2020 betrekking had, was kort gezegd het handhavings- en prioriteringsbeleid inzake illegaal online kansspelaanbod. Bij gebrek aan een aanvullende aangelegenheid, heeft de raad bij de behandeling van het verzoek de reikwijdte aangehouden van het oorspronkelijke besluit van 11 februari 2020. Bepaalde delen van de documenten die eerder zijn weggelakt, heeft de raad alsnog openbaar gemaakt. Een ander deel van de documenten maakt de raad echter niet openbaar, met als reden dat een weigeringsgrond uit de Woo van toepassing is of de desbetreffende informatie buiten de reikwijdte van het verzoek valt. Het door [appellante] gemaakte bezwaar heeft de raad vervolgens gegrond verklaard voor zover dat gaat over de toepassing van artikel 5.1, tweede lid, aanhef en onder d, en artikel 5.2 van de Woo. Met het besluit op bezwaar van 7 maart 2023 is de raad overgegaan tot openbaarmaking van de desbetreffende passages in de documenten 4 en 9, met uitzondering van de daarin opgenomen persoonsgegevens.
    Wat heeft de rechtbank geoordeeld?
    3.       Het geschil beperkte zich in beroep tot de vraag of de raad de openbaarmaking van delen van documenten heeft mogen weigeren, omdat deze delen buiten de reikwijdte van het verzoek van [appellante] vallen, en [appellante] de aangelegenheid niet heeft genoemd waarop het verzoek ziet. [appellante] heeft zich op het standpunt gesteld dat zij kon volstaan met het verzoek tot openbaarmaking van specifieke documenten, waarvan zij weet dat die bestaan. De rechtbank volgt haar daarin niet. Volgens de rechtbank kan [appellante] niet volstaan met noemen van specifieke documenten zonder te benoemen over welke aangelegenheid het verzoek gaat. De rechtbank verwijst voor haar oordeel naar artikel 4.1 van de Woo en de wetsgeschiedenis van de Wob, de voorganger van de Woo. De rechtbank volgt [appellante] verder niet in haar betoog dat uit de tien documenten voldoende blijkt over welke aangelegenheid informatie openbaar gemaakt moet worden.
    Waarom is [appellante] het daar niet mee eens?
    4.       [appellante] betoogt dat de rechtbank ten onrechte heeft geoordeeld dat zij niet kon volstaan met het noemen van specifieke documenten. In artikel 4.1, vierde lid, van de Woo staat immers expliciet dat de verzoeker bij zijn verzoek de aangelegenheid of het daarop betrekking hebbende document vermeldt, waarover hij informatie wenst te ontvangen. Dat betekent dat in een Woo-verzoek ofwel specifieke documenten moeten worden benoemd ofwel een aangelegenheid moet worden genoemd waarover het verzoek om openbaarmaking gaat. Zij verwijst daarvoor ook naar de geconsolideerde artikelsgewijze toelichting op de Woo van 22 oktober 2021 (Kamerstukken II 2021-2022, 35 112, nr. 28, blz. 2). De rechtbank miskent dat er twee mogelijke manieren zijn waarop de reikwijdte van het verzoek om openbaarmaking van informatie kan worden bepaald. Daarnaast heeft de Afdeling in haar uitspraak van 22 mei 2019, ECLI:NL:RVS:2019:1675, onder 9.2, al geoordeeld dat documenten die expliciet in een verzoek worden genoemd onder de reikwijdte van dat verzoek vallen. Dat heeft de rechtbank niet onderkend, aldus [appellante]. Voor zover toch een aangelegenheid moet worden genoemd, heeft de rechtbank miskend dat [appellante] dat heeft gedaan. De aangelegenheid is steeds het betreffende overleg, aldus [appellante].
    Beoordeling van het hoger beroep
    Moet duidelijk zijn over welke ‘aangelegenheid’ het verzoek gaat?
    5.       In deze uitspraak gaat het om de vraag of iemand bij een Woo-verzoek de aangelegenheid moet noemen waarover het verzoek gaat of dat diegene kan volstaan met het noemen van specifieke documenten. Artikel 4.1, vierde lid, van de Woo bepaalt dat de verzoeker bij zijn verzoek de aangelegenheid of het daarop betrekking hebbende document, waarover hij informatie wenst te ontvangen, moet vermelden. Dat betekent dat verzoeker in beginsel kan volstaan met het noemen van specifieke documenten. De Afdeling is echter van oordeel dat ook in dit laatste geval uit de Woo voortvloeit dat ook dan de aangelegenheid waarover het verzoek gaat duidelijk moet zijn. Dat betekent dat als de verzoeker bij zijn verzoek de betreffende aangelegenheid niet noemt, hij bij zijn verzoek alleen kan volstaan met het noemen van een specifiek document als uit het verzoek of de naam of inhoud van dat document duidelijk blijkt welk document wordt bedoeld en daaruit ook al zelf de aangelegenheid blijkt waarover het verzoek gaat. Als dat niet het geval is en het specifiek genoemde document bijvoorbeeld over meerdere aangelegenheden gaat, mag van verzoeker worden verwacht dat hij of zij desgevraagd te kennen geeft over welke aangelegenheid hij of zij wenst dat informatie openbaar wordt gemaakt. Daarmee komt de Afdeling tot hetzelfde oordeel als de rechtbank. Zij licht dit als volgt toe.
    5.1.    Uit de tekst van artikel 4.1, vierde lid, van de Woo en specifiek de woorden ‘daarop betrekking hebbende’, volgt dat als de verzoeker een document noemt, dit document betrekking moet hebben op de aangelegenheid waarover de verzoeker informatie vraagt. Er moet met andere woorden dus een aangelegenheid zijn waarover het verzoek gaat.
    5.2.    In de geconsolideerde artikelsgewijze toelichting op de Woo van 22 oktober 2021 (Kamerstukken II 2021-2022, 35 112, nr. 28, blz. 36) staat in de toelichting op artikel 4.1, vierde lid: "Het vierde lid is bijna identiek aan artikel 3, tweede lid, Wob. Verschil is dat niet langer over een bestuurlijke aangelegenheid wordt gesproken, omdat deze voorwaarde in de Woo geen beperking meer is (alles is bestuurlijk)." De Afdeling betrekt daarom de geschiedenis van de totstandkoming van de Wob in haar oordeel.
    5.3.    De onder 5.1 gegeven uitleg strookt met de geschiedenis van de totstandkoming van de Wob (Kamerstukken II 1986/87, 19 859, nr. 3, blz. 21-22 en 24). Daarin staat dat het uitgangspunt is dat in een Wob-verzoek de (in die wet nog: bestuurlijke) aangelegenheid moet worden genoemd waarover de verzoeker informatie wenst te ontvangen:
    "Op dit punt is het Deense voorbeeld gevolgd, waarbij de verzoeker de aangelegenheid, waarover hij geïnformeerd wil worden, moet vermelden. Deze keuze berustte op twee overwegingen. Een burger, die over een bepaald onderwerp geïnformeerd wil worden, weet meestal niet welk(e) document(en) die informatie bevat(ten). In de regel zal immers de verlangde informatie niet alleen zijn opgenomen in stukken, die naar buiten zijn verzonden (en die de burger mogelijk kent), maar ook in interne documenten (die hij niet kent). Een wettelijke regeling die hem dwingt de verlangde documenten te noemen, kan er dus gemakkelijk toe leiden dat hij zijn pogingen om informatie in te winnen snel opgeeft. Hij kan echter ook een andere weg bewandelen door het vragen naar documenten die hem op het spoor kunnen brengen van informatie die hij wenst, bijv. agenda's, het register van de binnengekomen stukken of alle rekeningen over een bepaalde periode. Dergelijke verzoeken komen niet voor inwilliging in aanmerking indien niet tevens de bestuurlijke aangelegenheid wordt aangegeven. Het verzoek is zonder dat laatste als te ongespecificeerd aan te merken. Het vragen naar deze stukken omvat niet altijd de aanduiding van de bestuurlijke aangelegenheid. Het spreekt voor zich dat degene die het verzoek behandelt de verzoeker bijstaat bij het op juiste wijze formuleren van zijn verzoek."
    "De WOB blijft het informatiestelsel als uitgangspunt behouden. Dat betekent dat een verzoeker de bestuurlijke aangelegenheid moet vermelden, in het kader waarvan informatie uit documenten wordt gevraagd. Het ligt op de weg van de ambtenaar tot wie het verzoek is gericht, de verzoeker bij de formulering van de vraagstelling omtrent de bestuurlijke aangelegenheid te helpen. De aanduiding van de bestuurlijke aangelegenheid kan ook besloten liggen in het verzoek om informatie uit een bepaald document. De behandelend ambtenaar dient hiermee rekening te houden."
    In de geschiedenis van de totstandkoming van de Wob is destijds ook expliciet aandacht besteed aan de situatie dat een verzoeker alleen om een specifiek document verzoekt. Daarover is het volgende overwogen (Kamerstukken II 1986/87, 19 859, nr. 3, blz. 9):
    "De WOB heeft als grondslag het informatiestelsel. Dit komt erop neer dat de verzoeker om informatie in beginsel informatie vraagt over een bepaald onderwerp. (…) Van principiële betekenis is de vraag of en in hoeverre het in de WOB neergelegde informatiestelsel een verzoek om informatie in de vorm van een vraag naar een document toelaat. De jurisprudentie heeft een lijn uitgezet die wij in het algemeen onderschrijven. Het vragen naar een document is voldoende indien het aangeven van de bestuurlijke aangelegenheid geacht kan worden daarin begrepen te zijn. (…) Ligt een verband tussen het document en een bestuurlijke aangelegenheid niet duidelijk, dan mag van de verzoeker worden verlangd dat hij aangeeft in welk kader hij de informatie verlangt."
    5.4.    De Afdeling heeft geen reden aan te nemen dat de wetgever met de invoering van de Woo hiervan heeft willen afwijken, omdat artikel 4.1, vierde lid, van de Woo ten opzichte van de Wob (bijna) niet is gewijzigd. Uit de wettekst van de Woo volgt onveranderd dat de verzoeker nog steeds het daarop betrekking hebbend document moet vermelden en de aangelegenheid waarover het verzoek gaat dus duidelijk moet zijn.
    5.5.    [appellante] betoogt dat het woord ‘of’ in artikel 4.1, vierde lid, van de Woo geheel betekenisloos wordt als de hiervoor onder 5.1 tot en met 5.4 gegeven uitleg aan dat artikel wordt gevolgd. De Afdeling volgt haar daarin niet. Zoals in de geschiedenis van de totstandkoming van de Wob staat, kan de aanduiding van de aangelegenheid ook besloten liggen in het verzoek om informatie uit een specifiek document. De behandelend ambtenaar dient daarmee rekening te houden. Voorzover duidelijk is over welke aangelegenheid het verzoek gaat, volstaat het om in het verzoek een specifiek document te noemen. In zoverre heeft [appellante] gelijk dat ook om openbaarmaking van een specifiek document verzocht kan worden. Dat neemt niet weg dat bij een verzoek om openbaarmaking van informatie de aangelegenheid duidelijk moet zijn. Als uit het verzoek of de naam of inhoud van het specifieke document niet de aangelegenheid blijkt waarover het verzoek om informatie gaat, zal de behandelend ambtenaar daarnaar moeten vragen, zoals ook bij het verzoek van [appellante] is gebeurd. Zo kan het bestuursorgaan gericht zoeken.
    5.6.    [appellante] heeft verder nog gewezen op de uitspraak van de Afdeling van 22 mei 2019, ECLI:NL:RVS:2019:1675, onder 9.2. Daarin overwoog de Afdeling dat specifieke gegevens - nu die expliciet in het Wob-verzoek werden genoemd - onder de reikwijdte van het Wob-verzoek dienden te worden geschaard. Volgens [appellante] heeft zij ook specifieke verslagen genoemd en moeten die gelet op die uitspraak daarom onder haar verzoek worden geschaard. Wat de Afdeling in die uitspraak heeft overwogen, ging echter niet over de vraag of de (bestuurlijke) aangelegenheid waarover het verzoek ging duidelijk was, maar over de vraag of er sprake was van het creëren van nieuwe gegevens door berekening, waartoe op grond van de Wob geen verplichting bestaat. Wat de Afdeling in die uitspraak heeft overwogen, is dus niet relevant voor de rechtsvraag die in deze zaak voorligt.
    Het betoog slaagt niet.
    Heeft [appellante] een ‘aangelegenheid’ genoemd?
    6.       [appellante] heeft in haar verzoek de volgende documenten genoemd:
    1.       Document rn 66 111027 Verzoek tot overleg STIOG (27 oktober 2011)
    2.       Document rn 91a-1 130212. Verslag (12 februari 2013)
    3.       Document rn 91a-2 130514. Verslag (14 mei 2013)
    4.       Document rn 91a-5 140429. Verslag Bestuurlijk overleg (29 april 2014)
    5.       Document rn 91a-7 140821. Verslag (25 augustus 2015)
    6.       Document rn 91a-10 150213. Verslag (13 februari 2015)
    7.       Document rn 91a-12 150923. Verslag (23 september 2015)
    8.       Document rn 91a-13 151209. Verslag Bestuurlijk overleg (9 december 2015)
    9.       Document rn 91b-4 20170511 Verslag afstemmingsoverleg Ksa-FP_Pagina_1 (11 mei 2017)
    10.     Document rn 91b-5 201707704 Verslag bestuurlijk overleg Ksa-FP (4 juli 2017)
    6.1.    Voor zover het gaat over document 1, heeft de raad zich naar het oordeel van de Afdeling ten onrechte op het standpunt gesteld dat [appellante] de aangelegenheid moet noemen waarover het verzoek gaat. Ten aanzien van document 1 ligt de aanduiding van de aangelegenheid besloten in het verzoek om openbaarmaking van het desbetreffende document. Het document is namelijk een verzoek tot overleg met de Stichting Online Gaming Nederland. De aangelegenheid waarover het verzoek gaat, is dus het verzoek tot overleg met Stichting Online Gaming Nederland. Gelet op wat hiervoor onder 5.5 is overwogen, heeft [appellante] wat document 1 betreft daarom kunnen volstaan met het noemen van dit specifieke document. Het betoog slaagt in zoverre.
    6.2.    Uit de naam van de documenten 2 tot en met 10 kan niet worden afgeleid over welke aangelegenheid de verslagen gaan en in de verslagen komen meerdere aangelegenheden voor. Uit de naam of inhoud van die documenten blijkt dus onvoldoende over welke aangelegenheid het verzoek gaat. [appellante] heeft verder volhard in haar stelling dat de verslagen zelf de aangelegenheid is waarover het verzoek gaat, zonder dat verder toe te lichten. De raad heeft dan ook terecht aan de hand van het Woo-verzoek en het eerdere Wob-verzoek van [appellante] de aangelegenheid geprobeerd te achterhalen. De Afdeling kan zich vinden in het oordeel van de rechtbank daarover en in de onder 4.2 opgenomen overweging, waarop dat oordeel is gebaseerd. Voor het overige slaagt het betoog niet.
    Conclusie
    7.       Het hoger beroep is gegrond. De uitspraak van de rechtbank moet worden vernietigd. Doende wat de rechtbank zou behoren te doen, zal de Afdeling het beroep gegrond verklaren en het besluit van 7 maart 2023 vernietigen voor zover de raad zich op het standpunt heeft gesteld dat [appellante] ten aanzien van document 1 geen aangelegenheid heeft genoemd en als gevolg daarvan is overgegaan tot beoordeling van document 1 met inachtneming van de reikwijdte van het eerdere Wob-verzoek dat [appellante] heeft gedaan. De Afdeling zal de raad opdragen om met inachtneming van wat in onder 6.1 van deze uitspraak is overwogen voor dit deel een nieuw besluit op bezwaar te nemen. De Afdeling zal daarvoor een termijn stellen.
    8.       Met het oog op een efficiënte afdoening van het geschil ziet de Afdeling aanleiding om met toepassing van artikel 8:113, tweede lid, van de Algemene wet bestuursrecht te bepalen dat tegen het nieuwe besluit op bezwaar slechts bij haar beroep kan worden ingesteld.
    Proceskosten
    9.       De raad moet de proceskosten vergoeden.
    Beslissing
    De Afdeling bestuursrechtspraak van de Raad van State:
    I.        verklaart het hoger beroep gegrond;
    II.       vernietigt de uitspraak van de rechtbank Amsterdam van 11 december 2023 in zaak nr. 23/2265;
    III.      verklaart het beroep tegen het besluit van de raad van bestuur van de Kansspelautoriteit van 7 maart 2023, kenmerk 15281.001/01.286.978, gegrond;
    IV.     vernietigt dat besluit voor zover de raad van de Kansspelautoriteit zich op het standpunt heeft gesteld dat [appellante] ten aanzien van document 1 geen aangelegenheid heeft genoemd en als gevolg daarvan is overgegaan tot beoordeling van document 1 met inachtneming van de reikwijdte van het eerdere Wob-verzoek dat [appellante] heeft gedaan;
    V.      draagt de raad van bestuur van de Kansspelautoriteit op om binnen zes weken na verzending van deze uitspraak met inachtneming van wat in deze uitspraak is overwogen een nieuw besluit te nemen en dit op de wettelijk voorgeschreven wijze bekend te maken;
    VI.     bepaalt dat tegen het te nemen nieuwe besluit alleen bij de Afdeling beroep kan worden ingesteld;
    VII.     veroordeelt de raad van bestuur van de Kansspelautoriteit tot vergoeding van bij [appellante] in verband met de behandeling van het beroep en hoger beroep opgekomen proceskosten tot een bedrag van € 3.628,00, geheel toe te rekenen aan door een derde beroepsmatig verleende rechtsbijstand;
    VIII.    gelast dat de raad van bestuur van de Kansspelautoriteit aan [appellante] het door haar voor de behandeling van het beroep en hoger beroep betaalde griffierecht ten bedrage van € 463,00 vergoedt.
    Aldus vastgesteld door mr. C.M. Wissels, voorzitter, en mr. A. Kuijer en mr. M.C Stoové, leden, in tegenwoordigheid van mr. R.J.A. Meerman, griffier.
    w.g. Wissels
    voorzitter
    w.g. Meerman
    griffier
    Uitgesproken in het openbaar op 26 november 2025
    960