ECLI:NL:RVS:2025:6192, Raad van State, 17-12-2025, 202400979/1/R3
Raad van State — Uitspraak 
Datum: 2025-12-17 00:00:00.000000
Rechtsgebied: Bestuursrecht; Omgevingsrecht

Samenvatting: Bij besluit van 19 september 2022 heeft het college aan [partij], een omgevingsvergunning verleend voor het plaatsen van een dakopbouw op de woning aan de [locatie 1] in Zoetermeer. [partij] wil een dakopbouw plaatsen op haar woning aan de [locatie 1] in Zoetermeer. Zij heeft daarvoor een omgevingsvergunning aangevraagd. Ter plaatse van haar woning en in de directe omgeving daarvan gelden de regels van het bestemmingsplan "Dorp IV". Het bouwplan van [partij] om een dakopbouw te plaatsen op haar woning is niet in overeenstemming met een aantal regels in dit bestemmingsplan. [appellant] woont naast [partij] aan de [locatie 2] in Zoetermeer. De woningen grenzen direct aan elkaar met een tussenmuur die mandelig is. [appellant] is het niet eens met de verlening van de omgevingsvergunning. Hij vreest dat de constructieve veiligheid in het geding is, onder andere omdat de draagkracht van de vloer van de dakopbouw (hierna ook wel zoldervloer genoemd) volgens hem niet toereikend is. Ook voert hij aan dat het bouwplan nadelige gevolgen heeft voor zijn woon- en leefklimaat en dat hij in de gebruiksmogelijkheden van zijn woning wordt aangetast.

202400979/1/R3.
    Datum uitspraak: 17 december 2025
    AFDELING
    BESTUURSRECHTSPRAAK
    Tussenuitspraak met toepassing van artikel 8:51d van de Algemene wet bestuursrecht (hierna: de Awb) op het hoger beroep van:
    [appellant], wonend in Zoetermeer,
    appellant,
    tegen de uitspraak van de voorzieningenrechter van de rechtbank Den Haag (hierna: de rechtbank) van 5 januari 2024 in zaak nrs. 23/4297 en 23/5515 in het geding tussen:
    [appellant]
    en
    het college van burgemeester en wethouders van Zoetermeer.
    Procesverloop
    Bij besluit van 19 september 2022 heeft het college aan [partij], een omgevingsvergunning verleend voor het plaatsen van een dakopbouw op de woning aan de [locatie 1] in Zoetermeer.
    Bij besluit van 17 mei 2023 heeft het college op het bezwaar van [appellant] beslist en het besluit van 19 september 2022 in stand gelaten.
    Bij tussenuitspraak van 2 november 2023 (hierna: tussenuitspraak) heeft de rechtbank het college in de gelegenheid gesteld het in die uitspraak geconstateerde gebrek in het besluit van 17 mei 2023 te herstellen.
    Het college heeft gebruik gemaakt van de door de rechtbank geboden herstelmogelijkheid.
    [appellant] heeft, daartoe in de gelegenheid gesteld, een zienswijze naar voren gebracht over de wijze waarop het college het gebrek heeft hersteld.
    Bij uitspraak van 5 januari 2024 (hierna: einduitspraak) heeft de rechtbank het door [appellant] tegen het besluit van 17 mei 2023 ingestelde beroep gegrond verklaard. De rechtbank heeft het besluit van 17 mei 2023 vernietigd en de rechtsgevolgen van dat besluit in stand gelaten.
    Tegen deze tussenuitspraak en einduitspraak heeft [appellant] hoger beroep ingesteld.
    Het college en [partij] hebben een schriftelijke uiteenzetting gegeven.
    [appellant] en [partij] hebben nadere stukken ingediend.
    De Afdeling heeft de zaak op de zitting behandeld van 24 maart 2025, waar [appellant], en het college, vertegenwoordigd door A.O. Berghuis, M. Bouhout en J.A. Groen, zijn verschenen. Verder is op de zitting [partij], bijgestaan door mr. F.K. Jacobs, als partij gehoord.
    Overwegingen
    Overgangsrecht inwerkingtreding Omgevingswet
    1.       Op 1 januari 2024 zijn de Omgevingswet en de Invoeringswet Omgevingswet in werking getreden. Als een aanvraag om een omgevingsvergunning is ingediend vóór het tijdstip van inwerkingtreding van de Omgevingswet, dan blijft op grond van artikel 4.3, aanhef en onder a, van de Invoeringswet Omgevingswet het recht zoals dat gold onmiddellijk vóór dat tijdstip van toepassing tot het besluit op die aanvraag onherroepelijk wordt, met uitzondering van artikel 3.9, derde lid, eerste zin, van de Wet algemene bepalingen omgevingsrecht (hierna: de Wabo).
    De aanvraag om een omgevingsvergunning is ingediend op 6 juli 2022. Dat betekent dat in dit geval de Wabo, zoals die gold vóór 1 januari 2024, van toepassing blijft.
    Inleiding
    2.       [partij] wil een dakopbouw plaatsen op haar woning aan de [locatie 1] in Zoetermeer. Zij heeft daarvoor een omgevingsvergunning aangevraagd. Ter plaatse van haar woning en in de directe omgeving daarvan gelden de regels van het bestemmingsplan "Dorp IV". Het bouwplan van [partij] om een dakopbouw te plaatsen op haar woning is niet in overeenstemming met een aantal regels in dit bestemmingsplan.
    3.       Het college is bereid om het plaatsen van de dakopbouw mogelijk te maken en heeft op 19 september 2022 een omgevingsvergunning verleend. Het gaat om een omgevingsvergunning voor de activiteiten "bouwen van een bouwwerk" en "gebruiken van gronden of bouwwerken in strijd met het bestemmingsplan" als bedoeld in artikel 2.1, eerste lid, aanhef en onder a en c, van de Wabo. Het college heeft toepassing gegeven aan artikel 2.12, eerste lid, aanhef en onder a, onder 2o, van de Wabo, gelezen in samenhang met artikel 4, aanhef en onderdeel 4, van bijlage II van het Besluit omgevingsrecht. Daarbij heeft het college de "Beleidsregels afwijken bestemmingsplan onder de ‘kruimelgevallenlijst’ 2019" gehanteerd.
    Bij zijn besluit op bezwaar van 17 mei 2023 heeft het college de verleende omgevingsvergunning gehandhaafd.
    4.       [appellant] woont naast [partij] aan de [locatie 2] in Zoetermeer. De woningen grenzen direct aan elkaar met een tussenmuur die mandelig is. [appellant] is het niet eens met de verlening van de omgevingsvergunning. Hij vreest dat de constructieve veiligheid in het geding is, onder andere omdat de draagkracht van de vloer van de dakopbouw (hierna ook wel zoldervloer genoemd) volgens hem niet toereikend is. Ook voert hij aan dat het bouwplan nadelige gevolgen heeft voor zijn woon- en leefklimaat en dat hij in de gebruiksmogelijkheden van zijn woning wordt aangetast. De rechtbank heeft volgens hem ten onrechte niet onderkend dat de omgevingsvergunning niet in stand kan blijven. Hij heeft daarom hoger beroep ingesteld tegen zowel de tussenuitspraak als de einduitspraak van de rechtbank.
    Aangevallen tussenuitspraak en einduitspraak van de rechtbank
    5.       In de aangevallen tussenuitspraak heeft de rechtbank overwogen dat onder andere de betogen van [appellant] over het stedenbouwkundig advies (9.1) en de gevolgen van de dakopbouw ter plaatse van zijn woning als het gaat om schaduwhinder (9.2), de werking van de rookgasafvoer (10-10.2) en de ventilatiekanalen (12), de brandwerendheid (13.1), de draagkracht van de mandelige wand (16) en het gebruik van de zoldervloer van de dakopbouw voor woondoeleinden (15.1) niet slagen.
    Als het gaat om het betoog van [appellant] dat het college ten onrechte niet heeft beoordeeld of de zoldervloer voldoende draagkracht heeft voor de opbouw en het college er ten onrechte van is uitgegaan dat de zoldervloer geen dragende functie heeft, heeft de rechtbank (17.1) overwogen dat dit betoog slaagt. De rechtbank heeft het college bij tussenuitspraak in de gelegenheid gesteld om het op dit punt geconstateerde gebrek te herstellen.
    5.1.    Het college heeft gebruik gemaakt van de herstelmogelijkheid en een aangepaste constructietekening overgelegd en een nadere motivering gegeven. In de aangevallen einduitspraak heeft de rechtbank, onder 7, overwogen dat het college daarmee voldoende heeft gemotiveerd dat de dakopbouw niet rechtstreeks steunt op de zoldervloer en dat aannemelijk is dat realisatie van de dakopbouw geen strijd oplevert met het Bouwbesluit 2012 (hierna: het Bouwbesluit). Het college heeft naar het oordeel van de rechtbank het geconstateerde gebrek hiermee hersteld. De rechtbank heeft in de aangevallen einduitspraak het beroep gegrond verklaard en het besluit van 17 mei 2023 vernietigd. Ook heeft de rechtbank aanleiding gezien om de rechtsgevolgen van het besluit van 17 mei 2023 in stand te laten.
    Het oordeel van de Afdeling in deze tussenuitspraak
    6.       De Afdeling geeft [appellant] deels gelijk en ziet daarin aanleiding om een tussenuitspraak te doen.
    Naar het oordeel van de Afdeling kleven er meerdere gebreken aan het besluit van 17 mei 2023 die de rechtbank niet heeft onderkend. De in de aangevallen tussenuitspraak gegeven opdracht was naar het oordeel van de Afdeling gelet daarop te beperkt. Ook oordeelt de Afdeling dat de nadere motivering naar aanleiding van de aangevallen tussenuitspraak niet toereikend is. De rechtbank heeft in de aangevallen einduitspraak dus ten onrechte de rechtsgevolgen van het besluit van 17 mei 2023 in stand gelaten.
    De Afdeling ziet aanleiding om het college op te dragen om de hierna in deze uitspraak geconstateerde gebreken te herstellen.
    De Afdeling licht hierna toe waarom zij tot dit oordeel komt.
    Toetsingskader
    7.       Zoals hiervoor onder 3 is overwogen, heeft het college een omgevingsvergunning voor de activiteiten "bouwen van een bouwwerk" en "gebruiken van gronden of bouwwerken in strijd met het bestemmingsplan" als bedoeld in artikel 2.1, eerste lid, aanhef en onder a en c, van de Wabo verleend. De hoger beroepsgronden in deze zaak hebben betrekking op de vraag of het bouwplan voldoet aan het Bouwbesluit en of het college wel heeft mogen afwijken van het bestemmingsplan.
    Voor de beoordeling van de beroepsgronden over strijd met het Bouwbesluit is van belang dat op grond van artikel 2.10, eerste lid, aanhef en onder a, van de Wabo de vergunning moet worden geweigerd als de aanvraag en de daarbij verstrekte gegevens volgens het college niet aannemelijk maken dat het bouwplan voldoet aan de voorschriften die zijn gesteld in het Bouwbesluit. Zoals de Afdeling eerder heeft overwogen in onder meer de uitspraak van 19 november 2014, ECLI:NL:RVS:2014:4197, en in de uitspraak van 10 februari 2021, ECLI:NL:RVS:2021:279, komt het college bij de beantwoording van de vraag of op basis van de door de aanvrager overgelegde stukken aannemelijk is dat wordt voldaan aan de voorschriften van het Bouwbesluit, beoordelingsruimte toe.
    Voor de beoordeling van de beroepsgronden over het afwijken van het bestemmingsplan is van belang dat op grond van artikel 2.10, eerste lid, aanhef en onder c, van de Wabo de vergunning onder meer moet worden geweigerd als het bouwplan in strijd is met het bestemmingsplan. Het tweede lid van artikel 2.10 van de Wabo bepaalt dat de aanvraag in dat geval ook wordt aangemerkt als een aanvraag om een vergunning voor de activiteit ‘het gebruiken van gronden of bouwwerken in strijd met het bestemmingsplan’. Het college heeft dan de bevoegdheid om de vergunning in afwijking van het bestemmingsplan toch te verlenen.
    Het college komt bij de beslissing om al dan niet toepassing te geven aan die bevoegdheid beleidsruimte toe en moet de betrokken belangen afwegen. De bestuursrechter oordeelt niet zelf of verlening van de omgevingsvergunning in overeenstemming is met een goede ruimtelijke ordening. De bestuursrechter beoordeelt aan de hand van de beroepsgronden of het besluit in overeenstemming is met het recht. Daarbij kan aan de orde komen of de nadelige gevolgen van het besluit onevenredig zijn in verhouding tot de met de verlening van de omgevingsvergunning te dienen doelen.
    Herhaalde en ingelaste gronden
    8.       [appellant] heeft verzocht om alles wat hij in de beroepsprocedure bij de rechtbank heeft aangevoerd als herhaald en ingelast te beschouwen. De Afdeling overweegt dat uit het in algemene zin herhalen en inlassen van gronden niet is af te leiden waarom [appellant] van oordeel is dat de aangevallen uitspraken onjuist of onvolledig zijn. Daarom ziet de Afdeling hierin geen aanleiding deze uitspraken te vernietigen.
    Afwijken van het bestemmingsplan en het stedenbouwkundig advies
    9.                [appellant] voert aan dat de rechtbank ten onrechte de realisering van het bouwplan heeft toegestaan. De vergunde dakopbouw op de woning aan de [locatie 1] is niet identiek aan de bestaande dakopbouw van de referentiewoning aan de [locatie 4], zodat volgens [appellant] een stedenbouwkundige beoordeling nodig was. Het stedenbouwkundig advies van 8 juli 2022 is volgens [appellant] niet deugdelijk en had het college niet aan zijn besluitvorming ten grondslag mogen leggen. Dit heeft rechtbank in zijn tussenuitspraak miskend. Het advies is volgens [appellant] een onverifieerbaar document, omdat daarin niet is opgenomen dat de stedenbouwkundige dit beoordeeld heeft. Er is geen naam of dergelijke ingevuld. Ook is het advies volgens [appellant] wat betreft opzet en beoordeling heel anders dan de eerder beoordeelde dakopbouw aan de [locatie 3] op hetzelfde dakvlak met dezelfde referentiewoning aan de [locatie 4]. Verder is het advies volgens [appellant] gebaseerd op de bouwtekening van 23 juni 2022 en niet op de bouwtekening van 1 augustus 2022 die bij de vergunning hoort. Op die latere bouwtekening is de dakopbouw verbreed. Ter onderbouwing verwijst [appellant] naar een door hem overgelegde second opinion stedenbouwkundig advies dakopbouw [locatie 1] te Zoetermeer van Het Oversticht van 28 februari 2025. In die second opinion wordt volgens [appellant] vanuit stedenbouwkundig oogpunt negatief geadviseerd, waarbij is ingegaan op de verschillen tussen het bouwplan en de al gerealiseerde dakopbouw op de woning aan de [locatie 4]. Als gevolg hiervan voldoet het bouwplan volgens het advies niet aan de beleidsregel van het college voor dakopbouwen en wordt afbreuk gedaan aan de samenhang in het stedenbouwkundig beeld en de massaopbouw van het bouwblok.
    9.1.    Zoals de rechtbank in de aangevallen tussenuitspraak heeft overwogen, heeft het college de aanvraag ter beoordeling voorgelegd aan de afdeling Stedelijke Ontwikkeling. Dit heeft geresulteerd in het door [appellant] genoemde stedenbouwkundig advies van 8 juli 2022. Dit advies is volgens de rechtbank aan te merken als een integrale beoordeling als bedoeld in de hiervoor onder 3 genoemde Beleidsregels afwijken bestemmingsplan onder de ‘kruimelgevallenlijst’ 2019. In dit advies is de gehele dakopbouw beoordeeld en zijn de ruimtelijke effecten daarvan in kaart gebracht, zodat de rechtbank geen aanleiding zag te oordelen dat het college dit advies niet aan zijn besluit ten grondslag mocht leggen.
    9.2.    De Afdeling begrijpt het betoog van [appellant] zo, dat hij aanvoert dat de rechtbank heeft miskend dat de integrale beoordeling die is gemaakt op basis van het stedenbouwkundig advies van 8 juli 2022 niet deugdelijk is en dat daarom de vergunning niet met toepassing van genoemde beleidsregels mocht worden verleend. In het stedenbouwkundig advies is geconcludeerd dat er stedenbouwkundig gezien medewerking kan worden verleend aan de aanvraag. In het advies staat onder meer het volgende: "De aanvraag bevat een dakopbouw die vergelijkbaar is met de reeds bestaande dakopbouw van de buren op nummer 1. De dakopbouw voegt zich daarom in het bestaande straat- en bebouwingsbeeld en is daarmee ruimtelijk gezien akkoord. Wel met de kanttekening om te onderzoeken of het wellicht beter is de dakopbouw breder te maken. Hiermee zou de opbouw beter kunnen aansluiten op de buren. Een kleine spatie ter hoogte van de schoorsteen zouden de opbouwen nog individueel afleesbaar kunnen maken."
    9.3.    De Afdeling volgt niet het betoog van [appellant] dat het hier gaat om een onverifieerbaar document enkel omdat de naam van de adviseur niet is vermeld. Op het document is het dossiernummer vermeld en staat dat het gaat om het plaatsen van een dakopbouw op de woning aan de [locatie 1] te Zoetermeer. Ook de door [appellant] gestelde omstandigheid dat het advies anders is dan het advies voor de dakopbouw aan de [locatie 3] maakt niet dat het advies niet deugdelijk is. Dat de dakopbouw naar aanleiding van het stedenbouwkundig advies is verbreed, betekent evenmin dat het college het advies niet mocht meenemen in zijn besluitvorming. Het college heeft uiteindelijk de verbrede dakopbouw beoordeeld en daarvoor de vergunning verleend.
    In hoger beroep heeft [appellant] een second opinion overgelegd van Het Oversticht. Daarin is vastgesteld op welke punten de aangevraagde dakopbouw verschilt van de dakopbouw op de woning aan de [locatie 4]. Op basis daarvan vindt Het Oversticht dat afbreuk gedaan wordt aan het stedenbouwkundig beeld en de massaopbouw van het bouwblok. Dat Het Oversticht een eigen beoordeling heeft gemaakt en een ander advies geeft, maakt naar het oordeel van de Afdeling nog niet dat het college zich enkel om die reden niet mocht baseren op het stedenbouwkundig advies. In de second opinion is niet ingegaan op het stedenbouwkundig advies van 8 juli 2022 en waarom dit advies niet deugdelijk zou zijn. Dat in een stedenbouwkundige advies een andere waardering wordt gegeven van het bouwplan dan de waardering die het college geeft, leidt op zichzelf niet tot het oordeel dat de motivering van het college niet toereikend is. Gelet op het voorgaande ziet de Afdeling in wat [appellant] heeft aangevoerd geen aanknopingspunten voor het oordeel dat de rechtbank in de tussenuitspraak ten onrechte heeft overwogen dat het college het stedenbouwkundig advies aan zijn besluitvorming ten grondslag mocht leggen.
    Het betoog slaagt niet.
    9.4.    Voor zover [appellant] heeft aangevoerd dat het hier niet gaat om een dakopbouw maar om een dakkapel met nokverhoging en dat het bouwplan niet in overeenstemming is met de redelijke eisen van welstand omdat niet is voldaan aan de criteria voor dakkappellen in de Welstandsnota Zoetermeer, overweegt de Afdeling dat [appellant] dit eerst in hoger beroep heeft aangevoerd. In het omgevingsrecht kunnen beroepsgronden niet voor het eerst in hoger beroep worden aangevoerd. Een uitzondering wordt gemaakt als uitgesloten is dat andere belanghebbenden daardoor worden benadeeld. Die uitzondering doet zich bij deze beroepsgrond niet voor. De Afdeling zal deze beroepsgrond daarom in hoger beroep niet inhoudelijk behandelen. De Afdeling gaat daarom ook niet in op de door "Het Oversticht" opgestelde second opinion welstandsadvies dakopbouw [locatie 1] te Zoetermeer van 25 februari 2025, die door [appellant] is overgelegd en waarin is geconcludeerd dat het ingediende plan in strijd is met redelijke eisen van welstand.
    Het betoog slaagt niet.
    Afwijken van het bestemmingsplan voor schaduw en vermindering opbrengst van de zonnepanelen
    10.     [appellant] voert aan dat de dakopbouw tot schaduwwerking leidt en dat zijn zonnepanelen daardoor minder zullen opbrengen. De door het college gemaakte schaduwberekening en de door het college gegeven toelichting daarop zijn volgens [appellant] niet deugdelijk. Dit heeft de rechtbank ten onrechte niet onderkend in zijn tussenuitspraak. [appellant] voert aan dat in de schaduwberekening van het college is uitgegaan van een dak met een maximale hellingshoek van 45 graden, zoals is toegestaan in het bestemmingsplan. Bij het vaststellen van het bestemmingsplan is echter nooit rekening gehouden met de schaduw op een dak van een rijtjeswoning door het realiseren van een dakopbouw op één van de woningen. In de schaduwberekening van het college is verder niet aangegeven welke norm is toegepast en zijn volgens [appellant] onlogische tijden (9:00, 12:00, 14:00, 15:00, 16:00 en 18:00 uur) gehanteerd. Ook is in de berekening van het college niet gekeken naar de bezonning op 22 december en 23 september, zodat niet aan de TNO norm voor bezonning en het "maximale standaard beleid van de overheid" is voldaan. Volgens [appellant] geeft de dakopbouw schaduw van zonsopgang tot de middag. [appellant] verwijst naar de bezonningsstudie die hij zelf heeft laten opstellen door bezonningsingenieurs.nl en waaruit volgens hem blijkt dat de dakopbouw meer schaduw geeft dan uit de schaduwberekening van het college volgt. De rechtbank heeft dit ten onrechte niet onderkend in zijn tussenuitspraak.
    10.1.  Zoals de Afdeling eerder heeft overwogen, onder meer in de uitspraak van 4 april 2018, ECLI:NL:RVS:2018:1101, bestaan voor de bezonning van woningen geen wettelijke normen. Dat neemt echter niet weg dat in het kader van een omgevingsvergunning een afweging dient plaats te vinden van alle bij het besluit betrokken belangen, waaronder het belang van omwonenden bij een aanvaardbaar woon- en leefklimaat. In dat kader moet worden gekeken naar de gevolgen van het bouwplan voor de bezonning van de woningen.
    Bij de vraag of het college heeft mogen afwijken van het bestemmingsplan dient voor de beoordeling van de effecten van het bouwplan op de bezonning de vergunde situatie te worden vergeleken met wat op basis van het bestemmingsplan al mogelijk was. Het college moet namelijk oordelen over de afwijking van het bestemmingsplan. Het college heeft dat hier ook gedaan in de door hem opgestelde schaduwberekening. Daaruit volgt dat, gelet op de oriëntatie van de woningen ten opzichte van de zon, de dakopbouw op de [locatie 1] vrijwel geen extra schaduw geeft op het dakvlak van de woning van [appellant] aan de [locatie 2] en niet anders dan er zou zijn bij volledige benutting van de mogelijkheden die het bestemmingsplan biedt. Het verschil tussen een dak met een helling van 45 graden, zoals het bestemmingsplan toestaat, en de dakopbouw is voor de bezonning van de aanliggende woningen en daarop liggende zonnepanelen niet zo groot. De rechtbank heeft het college gevolgd in zijn conclusie dat de delen die buiten de maximale invulling van het bestemmingsplan vallen, gelet op hun zeer beperkte omvang, geen onaanvaardbare schaduw op de zonnepanelen op het dak van [appellant] opleveren. De Afdeling kan zich vinden in dit oordeel van de rechtbank. Daarbij neemt de Afdeling in aanmerking dat in de door [appellant] overgelegde bezonningsstudie van andere uitgangspunten is uitgegaan dan het college bij zijn beoordeling heeft gedaan. Hierdoor zijn ook de uitkomsten niet vergelijkbaar. In de door [appellant] overgelegde studie is bijvoorbeeld de dakopbouw vergeleken met de feitelijke aanwezige situatie en niet met de maximale planologische mogelijkheden die het bestemmingsplan biedt. Gelet hierop is de Afdeling met de rechtbank van oordeel dat aan de door [appellant] overgelegde bezonningsstudie geen doorslaggevend gewicht kan worden toegekend.
    Het betoog slaagt niet.
    Afwijken van het bestemmingsplan en ventilatiekanalen en rookgasafvoer
    11.     [appellant] betoogt dat de rechtbank in de tussenuitspraak niet heeft onderkend dat de dakopbouw ertoe leidt dat de ventilatiekanalen van beide woningen niet juist kunnen functioneren. De dakopbouw is namelijk voorzien op 23,5 cm van de perceelsgrens. De voorziene goot wordt daartussen aangelegd waardoor volgens [appellant] de ventilatie van de kanalen in de mandelige wand gedeeltelijk wordt afgesloten. Ook komen deze volgens [appellant] te dicht bij de raamopening van de dakopbouw.
    Ook vreest [appellant] problemen met zijn rookgasafvoer en heeft de rechtbank dit volgens hem in de tussenuitspraak ten onrechte niet onderkend. Hij voert aan dat niet meer voldaan kan worden aan de veiligheidsnormen van het Bouwbesluit en de NEN. Hij verwijst in dit verband naar een e-mail van een CV-ketelfabrikant, waarin onder andere staat dat met het oog op een goede werking van het toestel het raadzaam is om een uitmonding of een verbrandingsluchttoevoeropening ten minste 0,5 m vanaf een scherpe begrenzing te plaatsen, zoals de rand van een gevel of de rand van het dakvlak. [appellant] vreest in de gebruiksmogelijkheden van zijn woning te worden belemmerd.
    11.1.  Met de rechtbank is de Afdeling van oordeel dat bij de toetsing van het bouwplan aan het Bouwbesluit de rookgasafvoer en de ventilatiekanalen van de woning van [appellant] niet worden meegenomen nu die geen onderdeel zijn van het bouwplan waarvoor de omgevingsvergunning is aangevraagd.
    In het kader van een goede ruimtelijke ordening moet het college, nu dat wordt aangevoerd, wel betrekken en motiveren of er gevolgen zijn voor de werking van die rookgasafvoer en ventilatiekanalen, en als die gevolgen er zijn, of die dan aanvaardbaar zijn. Het college heeft hier namelijk ook een omgevingsvergunning verleend voor de activiteit "het gebruiken van gronden en bouwwerken in afwijking van het bestemminsplan". In dit geval wordt met het bouwplan de in het bestemmingsplan maximale toegestane goothoogte overschreden en het denkbeeldige dakvlak bij een maximale dakhelling van 45 graden wordt doorbroken doordat de bestaande nok wordt verhoogd.
    Naar het oordeel van de Afdeling had het college, gelet op wat [appellant] heeft aangevoerd in het kader van zijn beoordeling van een goede ruimtelijke ordening, nader moeten motiveren of het afwijken van het bestemmingsplan gevolgen heeft voor de werking van de ventilatiekanalen en de rookgasafvoer van [appellant] en als dat zo is, waarom dan niettemin wordt afgeweken van het bestemmingsplan. Dit heeft het college ten onrechte nagelaten. Gelet hierop is het besluit van 17 mei 2023 genomen in strijd met artikel 7:12 van de Awb. De rechtbank heeft deze gebreken in dit besluit ten onrechte niet onderkend in de tussenuitspraak.
    Het betoog slaagt.
    Bouwbesluit en brandwerendheid
    12.     [appellant] voert aan dat de rechtbank in de aangevallen tussenuitspraak niet heeft onderkend dat onduidelijk is of de zijwand van de dakopbouw voldoende brandwerend wordt uitgevoerd. Hij wijst erop dat een EPS-plaat een brandklasse E heeft, terwijl D de minimale eis is volgens het Bouwbesluit. Volgens [appellant] volgt uit het productblad van "Kingspan" dat er een brandwerende plaat moet worden toegepast aan de buitenzijde van de isolatieplaat en wordt die hier niet toegepast.
    12.1.  Het college stelt dat losse EPS-platen een brandklasse hebben die loopt van een schaal A (onbrandbaar) tot F (zeer brandbaar). Een gevel bestaat volgens het college echter nooit alleen uit EPS-platen. Die platen worden altijd verwerkt in een systeem. Volgens het college wordt hierdoor een brandklasse B bereikt en is aannemelijk dat wordt voldaan aan het Bouwbesluit.
    12.2.  De Afdeling overweegt dat het college op de zitting zijn standpunt hierover niet nader kon toelichten. Ook de stukken onderbouwen dit standpunt niet. Ook kon het college niet concreet aangeven waaruit blijkt dat aannemelijk is dat de wand van de dakopbouw als geheel voldoende brandwerend wordt uitgevoerd. Dat [partij] op de zitting naar voren heeft gebracht goed brandwerend materiaal toe te zullen passen, is niet voldoende. Naar het oordeel van de Afdeling heeft het college daarom het besluit van 17 mei 2023 in strijd met artikel 7:12, eerste lid, van de Awb niet deugdelijk gemotiveerd. Dit heeft de rechtbank ten onrechte niet onderkend in de aangevallen tussenuitspraak.
    Dit betoog slaagt.
    Bouwbesluit en constructieve veiligheid
    13.     [appellant] betoogt dat de constructieve veiligheid van het bouwplan niet in orde is. Het college heeft dit aspect volgens hem niet toereikend beoordeeld en de rechtbank heeft dit in de tussenuitspraak en in de einduitspraak ten onrechte niet onderkend. Ter nadere onderbouwing heeft [appellant] adviezen overgelegd die zijn opgesteld door Expertisecentrum Regelgeving Bouw (hierna: ERB) van 28 november 2023, 12 februari 2024 en 7 maart 2024 en een door Constructie Meesters opgesteld rapport van 5 maart 2024 en aanvullende berekening van 6 mei 2024. Op basis van die stukken betoogt [appellant] in hoger beroep dat de constructieberekening niet compleet is. Er is namelijk ten onrechte niet gekeken of de bestaande plafondconstructie kan dienen als vloer van de met de dakopbouw te realiseren verblijfsruimte en of de mandelige wand tussen beide woningen en de fundering van de woningen voldoende draagvermogen hebben om de dakopbouw te dragen. Volgens [appellant] is de fundering niet toereikend, zoals ook is geconcludeerd in het rapport van 5 maart 2024 van Constructie Meesters. Dit blijkt volgens [appellant] ook uit de funderingsviewer van de gemeente en uit scheuren in de gevels van vergelijkbare woningen met een soortgelijke dakopbouw.
    Daarbij is volgens [appellant] niet aangetoond dat de woning na het realiseren van de dakopbouw de windbelasting kan opnemen. In het advies van ERB van 12 februari 2024 staat dat dit een beschouwing van de volledige woning vereist en niet alleen van de opbouw.
    [appellant] voert verder aan dat een vergunning nodig is om de bestaande plafondconstructie geschikt te maken als verdiepingsvloer. De rechtbank heeft volgens [appellant] in de tussenuitspraak ten onrechte geoordeeld dat de vloer in de nieuwe dakopbouw geen onderdeel is van de aanvraag. Er is namelijk niet eerder een vergunning verleend voor die vloer. Ter onderbouwing van zijn betoog dat de vloer alleen een kapconstructie is, verwijst [appellant] naar de oorspronkelijke bouwtekeningen van de woning uit 1958 en foto’s van de vloer in zijn eigen woning. Ook verwijst hij naar gegevens in de BAG/Kadaster van de woning [locatie 1] waaruit blijkt dat na verlening van deze vergunning de vloeroppervlakte van de woning is toegenomen.  [appellant] vreest verder geluidhinder door het gebruik van de plafondconstructie als verdiepingsvloer van de dakopbouw, omdat die vloer daarvoor niet geschikt is.
    Daarnaast voert [appellant] aan dat voor de bestaande trap naar de nieuw te realiseren verblijfsruimte ook nooit een omgevingsvergunning verleend. Die trap had volgens [appellant] daarom ook onderdeel moeten zijn van voorliggende vergunning. Dit wordt volgens [appellant] bevestigd in de adviezen van ERB. De rechtbank heeft dit in de tussenuitspraak en einduitspraak miskend.
    13.1.  De beroepsgronden van [appellant] over de constructieve veiligheid hebben dus betrekking op de vraag of de fundering, de mandelige wand en de zoldervloer de dakopbouw kunnen dragen. Voorts wordt betwijfeld of de dakopbouw voldoende bestand is tegen wind en of de zoldervloer wel geschikt is voor gebruik als verdiepingsvloer.
    13.2.  In de aangevallen tussenuitspraak heeft de rechtbank - kort weergegeven - overwogen dat de bestaande zoldervloer ongewijzigd blijft en geen deel uitmaakt van de aanvraag. Het toekomstige gebruik van de zoldervloer als verdiepingsvloer voor woondoeleinden maakte volgens de rechtbank daarom geen deel uit van de toets aan het Bouwbesluit die het college moest verrichten. De rechtbank zag hierin daarom geen reden het beroep gegrond te verklaren.
    Verder heeft de rechtbank in zijn tussenuitspraak [appellant] niet gevolgd in zijn betoog dat de dakopbouw zal steunen op de mandelige wand tussen de twee woningen en dat onvoldoende in kaart zou zijn gebracht of deze wand dit gewicht kan dragen, omdat dit betoog niet is onderbouwd.
    In de aangevallen tussenuitspraak heeft de rechtbank verder overwogen dat het betoog van [appellant] over dat het college niet heeft beoordeeld of de zoldervloer voldoende draagkracht heeft voor de dakopbouw slaagt. [appellant] heeft volgens de rechtbank terecht gewezen op de bouwtekeningen bij de aanvraag, waarop staat dat de dakopbouw op meerdere plaatsen steunt op de zoldervloer. Volgens de aangevallen tussenuitspraak is weliswaar op de zitting toegelicht dat dit niet de bedoeling is, maar het college moet een besluit nemen op de aanvraag, inclusief de bouwtekening waarop staat dat de dakopbouw wel steunt op de vloer. Op de zitting bij de rechtbank is bevestigd dat als dat zo is de vloer van de zolderverdieping verstevigd zou moeten worden om het gewicht van de dakopbouw te kunnen dragen. De rechtbank heeft vervolgens in de aangevallen tussenuitspraak vastgesteld dat onduidelijk is gebleven of het college de draagkracht van de zoldervloer heeft beoordeeld. Daardoor is volgens de rechtbank niet duidelijk geworden waarop het college zijn standpunt heeft gebaseerd dat aannemelijk is dat de plaatsing van de dakopbouw in zoverre voldoet aan het Bouwbesluit. Dit is een gebrek.
    13.3.  In de aangevallen einduitspraak heeft de rechtbank, onder 5, overwogen dat het college ter voldoening aan de tussenuitspraak een aangepaste constructietekening, behorend bij de verleende omgevingsvergunning, heeft overgelegd en heeft toegelicht dat de dakopbouw zal worden gerealiseerd op een wijze waarbij de zoldervloer niet extra wordt belast. Ter onderbouwing hiervan heeft een constructeur van de gemeente in een e-mail van 9 november 2023 uiteengezet dat er in de oorspronkelijke vergunde berekening van is uitgegaan dat de bestaande houten balken versterkt worden waardoor de krachtsafdracht via de houten balken naar de bouwmuren zal plaatsvinden, zonder kolommen op de bestaande vloer. In de aangepaste bouwkundige constructietekening is dit volgens de constructeur hersteld. Onder 7 van de aangevallen uitspraak heeft de rechtbank overwogen dat het college met het overleggen van de aangepaste constructietekening en de toelichting hierop van de constructeur voldoende heeft gemotiveerd dat de dakopbouw niet rechtstreeks steunt op de zoldervloer en dat aannemelijk is dat realisatie van de dakopbouw geen strijd oplevert met het Bouwbesluit. In wat [appellant] heeft aangevoerd heeft de rechtbank geen grond gezien voor twijfel aan de juistheid van de verklaring van de constructeur. Over het meenemen van de zoldervloer bij de omgevingsvergunning heeft de rechtbank verwezen naar zijn oordeel in de tussenuitspraak. De rechtbank heeft geconcludeerd dat het college het geconstateerde gebrek heeft hersteld en heeft gelet daarop de rechtsgevolgen van het besluit van 17 mei 2023 in stand gelaten.
    13.4.  De Afdeling volgt het oordeel van de rechtbank over de constructieve veiligheid niet. De Afdeling overweegt in dat kader het volgende. [appellant] heeft zijn betoog over de constructieve veiligheid in hoger beroep nader onderbouwd met de hiervoor genoemde rapporten van Constructie Meesters en adviezen van ERB. Het college heeft daarop de door die rapporten opgekomen twijfel over de constructieve veiligheid in hoger beroep naar het oordeel van de Afdeling niet toereikend weerlegd. Er is daarom bij de Afdeling grond voor twijfel of het aspect constructieve veiligheid toereikend is beoordeeld door het college. De Afdeling licht dat oordeel hierna toe.
    13.5.  Het college heeft aan de omgevingsvergunning ten grondslag gelegd dat de bij de aanvraag verstrekte gegevens en bescheiden aannemelijk maken dat het bouwplan voldoet aan de voorschriften van het Bouwbesluit. Over het draagvermogen van de fundering van de woningen stelt het college in hoger beroep dat er geen concrete aanwijzingen zijn dat er funderingsproblemen zijn. Onder verwijzing naar foto’s stelt het college dat er bijvoorbeeld geen scheuren in de gevels van vergelijkbare woningen in de omgeving met een dakopbouw zijn geconstateerd. Verder stelt het college dat de toename qua belasting van de dakopbouw klein is en verwaarloosd kan worden. Volgens het college wordt de bestaande constructie ook verstevigd door in de zijgevels slapers aan te brengen en onder de voor- en achtergevel (kozijnen) een extra balk aan de bestaande gording aan te brengen. Dit is volgens het college meegenomen in constructieberekening van Hop Bouwbedrijf en beoordeeld door de constructeur.
    Een nadere beschouwing van de windbelasting is volgens het college niet nodig, omdat de hoogte van de woning met dakopbouw minder dan 15 m is en de woning beschut ligt. In de constructieberekening staan volgens het college ook gegevens over winddruk en windbelasting en die zijn door de constructeur beoordeeld.
    13.6.  De Afdeling overweegt dat het college op de zitting zijn standpunt dat aannemelijk is dat het bouwplan wat betreft de belasting van de fundering voldoet aan de voorschriften hierover in het Bouwbesluit niet nader kon onderbouwen. Niet duidelijk is geworden uit welke constructieberekening dit zou blijken en hoe het college dit heeft beoordeeld. In een toelichtende e-mail van 9 november 2023 van de constructeur van de gemeente, waar de rechtbank naar verwijst, is enkel gesteld dat de bestaande versterkte houten balken de belasting met voldoende veiligheid kunnen afdragen naar de bouwmuren. Die stelling is verder niet nader toegelicht of onderbouwd. Alleen de aangepaste bouwkundige constructietekening is daarvoor onvoldoende. Zeker tegenover het rapport van Constructie Meesters van 5 maart 2024, dat met een uitgebreide toelichtende berekening concludeert dat de fundering niet toereikend is voor de toename van belasting van een extra verdiepingsvloer. De dakopbouw kan niet worden uitgevoerd, zo wordt geconcludeerd. Als in hoger beroep met rapporten wordt onderbouwd dat de fundering, de mandelige wand en de zoldervloer de dakopbouw niet kunnen dragen, is het aan het college om aannemelijk te maken waarom deze rapporten niet juist zijn. Het college heeft de bevindingen in deze rapporten niet schriftelijk weerlegd en ter zitting kon het college desgevraagd de Afdeling ook niet duidelijk maken op welke punten deze rapporten niet juist waren. Het college heeft dus niet adequaat gereageerd op de door [appellant] overgelegde adviezen van ERB en het rapport van Constructie Meesters waarin kanttekeningen zijn gemaakt bij de aan de vergunning ten grondslag gelegde constructieberekening van Hop bouwbedrijf, de toereikendheid van de fundering en de via de versterkte houten balken extra belaste mandelige wand. Datzelfde geldt voor de windbelasting. In het advies van ERB van 12 februari 2024 staat daarover dat niet duidelijk is of de woning na het realiseren van de dakopbouw de windbelasting aankan. Daarvoor moet volgens dit advies naar de gehele woning en niet alleen de dakopbouw worden gekeken en de benodigde berekening daarvoor ontbreekt. De enkele stelling van het college dat de hoogte van de woning met dakopbouw minder dan 15 m is en de woning beschut is gelegen, is voor de Afdeling niet voldoende om aan dat advies voorbij te gaan. Ook de enkele stelling dat in de constructieberekening de winddruk en windbelasting is beoordeeld, is onvoldoende nu het college deze stelling niet heeft onderbouwd of aangegeven waar deze berekening dan te vinden is.
    13.7.  Gelet op die door [appellant] overgelegde stukken heeft het college naar het oordeel van de Afdeling dus niet deugdelijk gemotiveerd dat aannemelijk is dat het bouwplan in constructief opzicht voldoet aan het Bouwbesluit.
    Het betoog slaagt.
    13.8.  Als het gaat om de trap en de vloer overweegt de Afdeling het volgende.
    Op de zitting is komen vast te staan dat de trap al eerder is gerealiseerd. Op de bouwtekening bij de aanvraag is de trap ook al in de bestaande situatie weergegeven. Of voor de realisering van die trap destijds al dan niet een omgevingsvergunning was vereist en verleend, is in deze procedure niet aan de orde. Het betoog over de trap slaagt dus niet.
    De bestaande zoldervloer is geen onderdeel van de aanvraag. Dat neemt niet weg dat in dit geval de bij de voorbereiding van een besluit te betrachten zorgvuldigheid met zich brengt dat het college zich had moeten vergewissen wat het voorgenomen gebruik is van de met het bouwplan te realiseren ruimte en of dat gebruik veilig kan plaatsvinden. Omdat het bouwplan uitgaat van een verblijfsruimte in de dakopbouw moet die ruimte voldoen aan de in het Bouwbesluit daaraan gestelde eisen. Het college had dus moeten beoordelen of de zoldervloer geschikt is voor het voorgenomen gebruik, dat heeft het college ten onrechte niet gedaan. Indien daarvoor onvoldoende gegevens beschikbaar waren, had het college bij [partij] om die gegevens moeten vragen. De Afdeling stelt vast dat het college hieromtrent geen nadere informatie heeft gevraagd aan [partij] en indien nodig gelegenheid heeft gegeven de aanvraag aan te vullen of te wijzigen.
    Het betoog over het gebruik van de zoldervloer slaagt dus.
    13.9.  Gelet op het voorgaande ziet de Afdeling in wat [appellant] heeft aangevoerd over de constructieve veiligheid en het gebruik van de zoldervloer aanleiding voor het oordeel dat het college het besluit van 17 mei 2023 in strijd met artikel 3:2 van de Awb en 7:12, eerste lid, van de Awb heeft genomen.
    Het betoog slaagt.
    Bestuurlijke lus en opdracht
    14.     Op grond van artikel 8:51d van de Awb kan de Afdeling het bestuursorgaan opdragen een gebrek in het bestreden besluit te herstellen of te laten herstellen.
    15.     De Afdeling ziet in het belang van een spoedige beëindiging van het geschil aanleiding om het college met toepassing van artikel 8:51d van de Awb op te dragen de geconstateerde gebreken in het besluit van 17 mei 2023 te herstellen binnen de hierna te noemen termijn. Het college moet daarvoor met inachtneming van wat onder 11, 12 en 13 van deze uitspraak is overwogen zijn besluit nader motiveren en onderbouwen, dan wel een ander besluit daarvoor in de plaats stellen. Het college moet de Afdeling en de andere partijen de uitkomst meedelen en een eventueel gewijzigd of nieuw besluit zo spoedig mogelijk op de wettelijk voorgeschreven wijze bekendmaken en meedelen.
    16.     Verder wijst de Afdeling erop dat de bij uitspraak van de voorzieningenrechter van de Afdeling van 26 maart 2024, ECLI:NL:RVS:2024:1229, getroffen voorlopige voorziening in stand blijft. [partij] kan daarom nog steeds geen gebruik maken van de aan haar verleende omgevingsvergunning voor het plaatsen van de dakopbouw op haar woning.
    17.     In de einduitspraak wordt beslist over vergoeding van de proceskosten en het betaalde griffierecht.
    Beslissing
    De Afdeling bestuursrechtspraak van de Raad van State:
    draagt het college van burgemeester en wethouders van Zoetermeer op om binnen 16 weken na de verzending van deze tussenuitspraak:
    - met inachtneming van wat onder 15 is overwogen de daar omschreven gebreken in het besluit van 17 mei 2023 te herstellen, en
    - de Afdeling en de andere partijen de uitkomst mee te delen en een eventueel gewijzigd of nieuw besluit op de wettelijk voorgeschreven wijze bekend te maken en mee te delen.
    Aldus vastgesteld door mr. H.J.M. Besselink, voorzitter, en mr. G.O. van Veldhuizen en mr. J.J.W.P. van Gastel, leden, in tegenwoordigheid van mr. M.G. Alderlieste, griffier.
    w.g. Besselink
    voorzitter
    w.g. Alderlieste
    griffier
    Uitgesproken in het openbaar op 17 december 2025
    590