ECLI:NL:RVS:2025:3116, Raad van State, 09-07-2025, 202400846/1/A3
Raad van State — Uitspraak 
Datum: 2025-07-09 00:00:00.000000
Rechtsgebied: Bestuursrecht; Omgevingsrecht

Samenvatting: Bij besluit van 26 april 2022 heeft het college van burgemeester en wethouders van de gemeente Nieuwegein op de voet van artikel 6, eerste lid, van de Wet voorkeursrecht gemeenten percelen in het gebied Dukatenburg 90-90A te Nieuwegein (hierna: de percelen) voorlopig aangewezen als gronden waarop de artikelen 10 tot en met 15, 24 en 26 van de Wvg van toepassing zijn. Op 23 juni 2022 heeft de raad, met toepassing van artikel 4, eerste lid, en onder a, van de Wvg, op basis van een structuurvisie de percelen definitief aangewezen als gronden waarop het voorkeursrecht van toepassing is. Lips Beheer is eigenaar van een kantoorpand op het perceel Dukatenburg 90. Het voorkeursrecht houdt in dat als Lips Beheer het voornemen heeft om het perceel te vervreemden, zij de gemeente, op de in de Wvg geregelde wijze, als eerste in de gelegenheid moet stellen om het perceel te verwerven. Lips Beheer voert in hoger beroep in de kern aan dat de rechtbank ten onrechte heeft geoordeeld dat de raad een voorkeursrecht op haar gronden mocht vestigen.

202400846/1/A3.
    Datum uitspraak: 9 juli 2025
    AFDELING
    BESTUURSRECHTSPRAAK
    Uitspraak op het hoger beroep van:
    Lips Beheer B.V., gevestigd in Breda,
    appellante,
    tegen de uitspraak van de rechtbank Midden-­Nederland van 22 december 2023 in zaak nr. 23/1629 in het geding tussen:
    Lips Beheer
    en
    de gemeenteraad van Nieuwegein.
    Procesverloop
    Bij besluit van 26 april 2022 heeft het college van burgemeester en wethouders van de gemeente Nieuwegein op de voet van artikel 6, eerste lid, van de Wet voorkeursrecht gemeenten (hierna: de Wvg) percelen in het gebied Dukatenburg 90-90A te Nieuwegein (hierna: de percelen) voorlopig aangewezen als gronden waarop de artikelen 10 tot en met 15, 24 en 26 van de Wvg van toepassing zijn.
    Bij besluit van 23 juni 2022 heeft de raad op de voet van artikel 4, eerste lid, en onder a, van de Wvg de percelen definitief aangewezen als gronden waarop het voorkeursrecht van toepassing is.
    Bij besluit van 1 februari 2023 heeft de raad het door Lips Beheer daartegen gemaakte bezwaar ongegrond verklaard.
    Bij uitspraak van 22 december 2023 heeft de rechtbank het door Lips Beheer daartegen ingestelde beroep ongegrond verklaard.
    Tegen deze uitspraak heeft Lips Beheer hoger beroep ingesteld.
    De raad heeft een schriftelijke uiteenzetting gegeven.
    De Afdeling heeft de zaak op een zitting behandeld op 25 maart 2025, waar Lips Beheer, vertegenwoordigd door mr. S.P.M. Schaap, advocaat in Raalte, en de raad van de gemeente Nieuwegein, vertegenwoordigd door drs. M. Broersma, bijgestaan door mr. W. van Galen, advocaat in Utrecht, zijn verschenen.
    Overwegingen
    Overgangsrecht inwerkingtreding Omgevingswet
    1.       Op 1 januari 2024 zijn de Omgevingswet en de Aanvullingswet grondeigendom Omgevingswet in werking getreden. Als op basis van de Wvg een besluit tot voorlopige aanwijzing van gronden of een besluit tot aanwijzing van gronden is genomen vóór het tijdstip van inwerkingtreding van de Omgevingswet, dan blijft op grond van artikel 4.1, eerste lid, van de Aanvullingswet grondeigendom Omgevingswet het recht zoals dat gold onmiddellijk vóór dat tijdstip van toepassing tot het besluit onherroepelijk wordt.
    Het aanwijzingsbesluit is genomen op 23 juni 2022. Dat betekent dat in dit geval het recht, waaronder de Wvg, zoals dat gold vóór 1 januari 2024 van toepassing blijft.
    Inleiding
    2.       Het college van burgemeester en wethouders van de gemeente Nieuwegein heeft op 26 april 2022 percelen in het gebied Dukatenburg 90-90A te Nieuwegein, met toepassing van artikel 6, eerste lid, van de Wvg, voorlopig aangewezen als gronden waarop het voorkeursrecht zoals bedoeld in de Wvg van toepassing is. Op 23 juni 2022 heeft de raad, met toepassing van artikel 4, eerste lid, en onder a, van de Wvg, op basis van een structuurvisie de percelen definitief aangewezen als gronden waarop het voorkeursrecht van toepassing is. Lips Beheer is eigenaar van een kantoorpand op het perceel Dukatenburg 90 (hierna: het perceel). Het voorkeursrecht houdt in dat als Lips Beheer het voornemen heeft om het perceel te vervreemden, zij de gemeente, op de in de Wvg geregelde wijze, als eerste in de gelegenheid moet stellen om het perceel te verwerven.
    De uitspraak van de rechtbank
    3.       De rechtbank heeft overwogen dat op het perceel op grond van het vorige bestemmingsplan de bestemming "Kantoren" rustte. De op het perceel gerealiseerde kantoorgebouwen staan leeg. Het vigerende bestemmingsplan "Batau" (hierna: het bestemmingsplan) kent aan het perceel de bestemming ‘woongebied’ toe. Artikel 12.2.1 onder c van de planregels van het bestemmingsplan bepaalt dat het bestaande aantal woningen niet mag worden vergroot. De raad heeft zich op het standpunt gesteld dat deze bepaling het realiseren van de toegedachte bestemming woningbouw op het perceel niet mogelijk maakt, dat daarvoor een postzegelplan nodig is, en dat het daarom niet mogelijk is om het voorkeursrecht te vestigen op basis van het bestemmingsplan. De rechtbank oordeelt dat zij, gelet op de door de raad gegeven toelichting, kan volgen waarom in dit geval het voorkeursrecht op grond van de structuurvisie (artikel 4 van de Wvg) en niet op basis van het bestemmingsplan (artikel 3 van de Wvg) is gevestigd. De rechtbank oordeelt voorts dat aan de wettelijke vereisten voor het vestigen van een voorkeursrecht op de voet van deze bepaling is voldaan.
    Het hoger beroep
    4.       Lips Beheer voert in hoger beroep in de kern aan dat de rechtbank ten onrechte heeft geoordeeld dat de raad een voorkeursrecht op haar gronden mocht vestigen. De raad had aan de vestiging van het voorkeursrecht niet de structuurvisie ten grondslag mogen leggen, omdat het bestemmingsplan, om verschillende redenen, reeds een woonfunctie ter plaatse zou toestaan. De grondslag van het voorkeursrecht had dus niet artikel 4 van de Wvg mogen zijn, maar had artikel 3 van de Wvg moeten zijn.
    Wettelijk kader
    5.       Artikel 2 van de Wvg luidt: "De gemeenteraad kan gronden aanwijzen waarop de artikelen 10 tot en met 15, 24 en 26 van toepassing zijn."
    Artikel 3, eerste lid, van de Wvg luidt: "Voor aanwijzing komen in aanmerking gronden waaraan bij het bestemmingsplan of inpassingsplan een niet-agrarische bestemming is toegekend en waarvan het gebruik afwijkt van dat plan."
    Artikel 4, eerste lid, onder a en b, van de Wvg luidt: "In afwijking van artikel 3, eerste lid, komen voor aanwijzing voorts in aanmerking:
    a. gronden die zijn begrepen in een structuurvisie, waarbij aanwijzingen zijn gegeven voor de bestemming en waaraan bij de structuurvisie een niet-agrarische bestemming is toegedacht en waarvan het gebruik afwijkt van de toegedachte bestemming;
    b. gronden die bij een structuurvisie zijn aangewezen tot moderniseringsgebied als bedoeld in artikel 3.5 van de Wet ruimtelijke ordening, ongeacht of het gebruik van de gronden in die gebieden al dan niet afwijkt van die visie."
    Grondentrechter in voorkeursrechtzaken
    6.       De raad stelt zich in het verweerschrift op het standpunt dat de hoger beroepsgronden niet eerder in beroep aan de orde zijn gesteld en dat de grondentrechter die in het omgevingsrecht geldt, verhindert dat deze gronden voor het eerst in hoger beroep aan de orde worden gesteld.
    6.1.    In de uitspraak van 9 februari 2022, ECLI:NL:RVS:2022:363, ro. 4.2 en 4.3, heeft de Afdeling overwogen dat zij ter bevordering van de rechtseenheid tussen de hoogste bestuursrechters en om redenen van rechtsbescherming aanleiding ziet om de grondentrechter tussen beroep en hoger beroep te verlaten. In die uitspraak is ook overwogen dat dit niet geldt voor het omgevingsrecht. De Afdeling zal in omgevingsrechtelijke zaken de grondentrechter tussen beroep en hoger beroep blijven hanteren. De reden daarvoor is dat in zaken over omgevingsrechtelijke besluiten in het merendeel van de gevallen belangen van derden zijn betrokken. In zaken over het omgevingsrecht geldt daarom als uitgangspunt dat de grondentrechter tussen beroep en hoger beroep toepassing blijft vinden. Alleen indien is uitgesloten dat het toestaan van één of meer nieuwe gronden in hoger beroep leidt of kan leiden tot benadeling van derde-belanghebbenden, kan de bestuursrechter een uitzondering maken op genoemd uitgangspunt. In de uitspraak van 9 februari 2022, ECLI:NL:RVS:2022:362, ro. 7, heeft de Afdeling als omgevingsrechtelijke zaken aangemerkt de zaken over besluiten op grond van de Wet algemene bepalingen omgevingsrecht, Wet milieubeheer, Wet ruimtelijke ordening, Tracéwet, Wet geluidhinder, Wet natuurbescherming, Ontgrondingenwet, Waterwet, Wet bodembescherming, Wet luchtvaart, Mijnbouwwet, Kernenergiewet, Wet inzake de luchtverontreiniging, Wet bescherming Antarctica en andere wetten en regelingen op het gebied van het milieu en de ruimtelijke ordening. De Wvg is niet opgenomen in de opsomming van wetten die de Afdeling in ieder geval als omgevingsrechtelijke zaak beschouwt. Deze wet kan naar het oordeel van de Afdeling worden aangemerkt als zo’n andere wet op het gebied van de ruimtelijke ordening.
    6.2.    De Afdeling is van oordeel dat in deze zaak, waarin enkel aan de orde is de vraag of het college het perceel van Lips Beheer terecht heeft aangewezen als gronden waarop een gemeentelijk voorkeursrecht rust, een uitzondering moet worden aangenomen op het uitgangspunt dat in een omgevingsrechtelijke zaak de grondentrechter tussen beroep en hoger beroep toepassing blijft vinden. Het moet uitgesloten worden geacht dat het toestaan van één of meer gronden in het hoger beroep van Lips Beheer leidt of kan leiden tot benadeling van derde-belanghebbenden. De grondentrechter vindt in deze zaak dan ook geen toepassing. Wel kunnen bij het aanvoeren van nieuwe gronden in hoger beroep enkele beperkingen gelden - vergelijk de uitspraak van 9 maart 2022, ECLI:NL:RVS:2022:693, ro. 6 - maar dergelijke beperkingen doen zich in deze zaak niet voor.
    6.3.    Gelet op het vorenstaande treft het verweer van het college geen doel. De Afdeling zal hieronder ingaan op de gronden die Lips Beheer in hoger beroep tegen de uitspraak van de rechtbank heeft aangevoerd.
    Beoordeling hoger beroep
    7.       Lips Beheer voert in de eerste plaats aan dat de rechtbank artikel 12.2.1 onder c van de bouwregels van het bestemmingsplan, exceptief toetsend, wegens strijd met artikel 3.1, eerste lid, van de Wet ruimtelijke ordening (Wro) en wegens strijd met artikel 17 (recht op eigendom) van het Handvest van de grondrechten van de Europese Unie buiten toepassing had moeten laten of onverbindend had moeten achten. In elk geval zou deze bepaling, die volgens Lips Beheer een systeemfout in het bestemmingsplan is omdat deze ertoe leidt dat zij het perceel noch als kantoorpand noch voor wonen in gebruik kan nemen, er niet toe mogen leiden dat voor de toepassing van de Wvg moet worden aangenomen dat de beoogde woonfunctie ter plaatse niet op basis van het bestemmingsplan kan worden gerealiseerd.
    7.1.    De raad heeft hiertegen aangevoerd dat de veronderstelling van Lips Beheer dat artikel 12.2.1 onder c van de planregels van het bestemmingsplan zou maken dat ten tijde van de vaststelling van de planregel duidelijk zou zijn dat geen enkel gebruik van het perceel mogelijk is, niet juist is. De raad wijst in de eerste plaats op het gebruiksovergangsrecht van artikel 24.2 onder a van de planregels van het bestemmingsplan. De raad wijst er voorts op dat het perceel overeenkomstig de bestemmingsomschrijving van artikel 12.1 van de planregels mag worden gebruikt, zij het dat artikel 12.2.1 onder c van de planregels maakt dat voor het toevoegen van woningen eerst een omgevingsvergunning voor een buitenplanse omgevingsactiviteit moet worden aangevraagd en verleend. De raad heeft voorts verwezen naar de toelichting van het bestemmingsplan, waarin is vermeld dat ten behoeve van het algemene belang van de leefbaarheid er in dit bestemmingsplan voor is gekozen om slechts te voorzien in het behoud van de bestaande woningvoorraad en om niet alvast meer woningen toe te staan, hetgeen volgens de raad getuigt van een goede ruimtelijke ordening. Op de zitting heeft de raad nog toegelicht dat het perceel op de voet van artikel 12.1 van de planregels ook kan worden gebruikt voor onder meer verblijfsgebied met een functie voor verblijf, verplaatsing en gebruik ten dienste van de aangrenzende bestemmingen, met bijbehorende voorzieningen.
    7.2.    De Afdeling overweegt als volgt. In deze procedure gaat het niet om een beroep tegen het bestemmingsplan zelf, maar om een (hoger) beroep tegen een besluit tot vestiging van een voorkeursrecht, waarvan Lips Beheer aanvoert dat deze het bestemmingsplan als grondslag had moeten hebben. In zo’n procedure kan het bestemmingsplan zelf niet rechtstreeks ter discussie worden gesteld, maar kan wel de verbindendheid van de toegepaste planregels, als onderdeel van de ruimtelijk planologische grondslag van het voorkeursrecht, worden betwist. De mogelijkheid om in een procedure die is gericht tegen een voorkeursrechtbesluit de gelding van een bestemmingsplanregeling aan de orde te stellen, strekt niet zo ver dat deze regeling aan dezelfde toetsingsmaatstaf wordt onderworpen als de toetsingsmaatstaf die wordt gehanteerd bij de beoordeling van beroepen tegen een vastgesteld bestemmingsplan zelf. Als in een procedure als deze wordt aangevoerd dat de bestemmingsregeling in strijd is met een hogere regeling, dan moet de bestemmingsregeling alleen onverbindend worden geacht of buiten toepassing worden gelaten wanneer die bestemmingsregeling evident in strijd is met een hogere regeling. Dit is het evidentiecriterium. Voor evidentie is onder meer vereist dat die hogere regeling zo concreet is dat deze zich voor toetsing daaraan bij wijze van exceptie leent. Zie de uitspraak van 6 september 2023, ECLI:NL:RVS:2023:3380, ro. 6.2 en 6.3.
    7.3.    Naar het oordeel van de Afdeling heeft de rechtbank terecht geen aanleiding gezien om de planregel van artikel 12.2.1 onder c wegens strijd met artikel 3.1 van de Wro onverbindend te achten of buiten toepassing te laten. De planregel sluit niet elk gebruik van het perceel uit, en de raad heeft verklaard in het kader van de leefbaarheid voor deze planregeling te hebben gekozen. Gelet hierop kan niet worden vastgesteld dat de planregel van artikel 12.2.1 onder c evident in strijd is met het in artikel 3.1, eerste lid, van de Wro neergelegde vereiste van een goede ruimtelijke ordening.
    Het betoog slaagt niet.
    7.4.    Voor zover Lips Beheer de door haar bepleite exceptieve toetsing van de planregel van artikel 12.2.1 onder c baseert op strijd van deze planregel met artikel 17 van het Handvest van de grondrechten van de Europese Unie, omdat de planregel tot gevolg zou hebben dat het op het perceel staande kantoorpand niet in gebruik kan worden genomen hetgeen een onaanvaardbare inbreuk maakt op het eigendomsrecht, slaagt het betoog evenmin. Naar het oordeel van de Afdeling mist het feitelijke grondslag, in zoverre, zoals hiervoor overwogen, ten tijde van de vaststelling van de planregel geen sprake was van een onmogelijkheid om het perceel in gebruik te nemen.
    8.       Lips Beheer voert voorts aan dat artikel 12.2.1 onder c van de planregels er niet toe leidt dat de woonfunctie niet kan worden gerealiseerd, omdat het bestemmingsplan in elk geval voorziet in de realisatie van 57 appartementen. De vorige eigenaar van het pand heeft op 11 juli 2018, voor de inwerkingtreding van het bestemmingsplan, een omgevingsvergunning verkregen voor de bouw van 57 appartementen. Uit de definitie van een ‘bestaand hoofdgebouw’ volgt dat ook een vergunde, maar nog niet gerealiseerde situatie onder die definitie kan worden geschaard. Bij het opnemen van de planregel dat het bestaande aantal woningen niet mag worden vergroot, moet de raad zijn uitgegaan van de in de omgevingsvergunning betrokken appartementen. De latere intrekking van deze omgevingsvergunning brengt dan niet met zich dat het planologisch niet meer is toegestaan om in elk geval 57 appartementen te realiseren. Ook hieruit zou volgen, aldus Lips Beheer, dat de raad het bestemmingsplan had moeten kiezen als grondslag voor de vestiging van het voorkeursrecht. De rechtbank zou dit niet hebben onderkend.
    8.1.    De raad heeft hierover opgemerkt dat het bij de toepassing van de planregel van artikel 12.2.1 onder c niet gaat om de definitie van ‘bestaand hoofdgebouw’, maar om het begrip ‘het bestaande aantal woningen’ dat in het bestemmingsplan niet gedefinieerd is en feitelijk moet worden uitgelegd. Ten tijde van de inwerkingtreding van het bestemmingsplan waren er op het perceel geen feitelijk bestaande woningen.
    8.2.    De Afdeling kan in het midden laten of, zoals Lips Beheer stelt, moet worden aangenomen dat de raad bij de vaststelling van het bestemmingsplan in 2019 en het daarin opnemen van de planregel van artikel 12.2.1 onder c dat het bestaande aantal woningen niet mag worden vergroot, in die afweging de in 2018 vergunde 57 appartementen als onderdeel van ‘het bestaande aantal woningen’ als bedoeld in die bepaling in aanmerking heeft genomen. Immers, wat daarvan ook zij, de raad heeft op de zitting toegelicht dat de in het kader van de vestiging van het voorkeursrecht toegedachte woonfunctie op het perceel onder meer voor wat betreft het beoogde aantal woningen niet gebaseerd is, en ook niet hoeft te zijn, op het concrete bouwplan dat ten grondslag lag aan de destijds verleende, maar inmiddels ingetrokken, omgevingsvergunning. Lips Beheer heeft hier onvoldoende tegenover gesteld. De raad is er gelet op het vorenstaande terecht vanuit gegaan dat het bestemmingsplan niet de basis kon zijn voor de realisering van de toegedachte woonfunctie op het perceel, en dus ook niet de basis kon zijn voor de vestiging van het voorkeursrecht.
    Het betoog slaagt niet.
    Conclusie
    9.       Het hoger beroep is ongegrond. De aangevallen uitspraak dient te worden bevestigd. De raad hoeft geen proceskosten te vergoeden.
    Beslissing
    De Afdeling bestuursrechtspraak van de Raad van State:
    bevestigt de aangevallen uitspraak.
    Aldus vastgesteld door mr. J.F. de Groot, lid van de enkelvoudige kamer, in tegenwoordigheid van L.M. Jacquemijns, griffier.
    w.g. De Groot
    lid van de enkelvoudige kamer
    w.g. Jacquemijns
    griffier
    Uitgesproken in het openbaar op 9 juli 2025