ECLI:NL:CBB:2025:608, College van Beroep voor het bedrijfsleven, 18-11-2025, 22/2159
College van Beroep voor het bedrijfsleven — Uitspraak 
Datum: 2025-11-18 00:00:00.000000
Rechtsgebied: Bestuursrecht

Samenvatting: Schorsing erkenning slachthuis vanwege dierenwelzijnsovertredingen door medewerkers. Brieven minister over verscherpt toezicht bevatten geen besluiten in de zin van de Awb. Brieven minister waarbij vier plannen van aanpak van het slachthuis werden afgewezen bevatten wel besluiten in de zin van de Awb. Bewijs overtredingen mede ontleend aan undercover-beeldmateriaal. Keuze voor schorsing niet onzorgvuldig en niet onevenredig. Geen strijd met willekeurverbod, verbod van détournement de pouvoir en gelijkheidsbeginsel. Voorwaarde voor opheffing van de schorsing door indienen van een plan van aanpak niet onredelijk.

uitspraak
    
      
        
          
        
      
      
        
          
        
      
    
    COLLEGE VAN BEROEP VOOR HET BEDRIJFSLEVEN
    
    
      zaaknummer: 22/2159
    
    
    uitspraak van de meervoudige kamer van 18 november 2025 in de zaak tussen
    
      
        Exportslachterij [naam 1] en Zn. B.V., thans Exportslachterij Family Beef B.V., te [woonplaats] (onderneming)
      (gemachtigde: mr. L.J. Steenbergen)
    
    
    
      en
    
    
    de minister van Landbouw, Visserij, Voedselzekerheid en Natuur 
    (gemachtigden: mr. E.M. Scheffer en mr. W.J.C. Goorden)
    
    
  
  
    Procesverloop 
    
    
      In de periode juni 2021 tot en met september 2021 heeft de minister een aantal besluiten genomen en brieven aan de onderneming gestuurd naar aanleiding van geconstateerde dierenwelzijnsovertredingen in het slachthuis van de onderneming.
    
    
    
      Met het besluit van 16 september 2022 (beslissing op bezwaar) heeft de minister de bezwaren van de onderneming tegen deze besluiten en brieven ongegrond dan wel niet-ontvankelijk verklaard. 
    
    
    
      De onderneming heeft tegen de beslissing op bezwaar beroep ingesteld. 
    
    
    
      De minister heeft een verweerschrift ingediend. 
    
    
    
      De onderneming en de minister hebben nadere stukken ingediend.
    
    
    
      De zitting was op 20 augustus 2025. Aan de zitting hebben deelgenomen: namens de onderneming [naam 2] , [naam 3] , [naam 4] en de gemachtigde van de onderneming, en namens de minister mr. J.F.L. Roording, mr. A.F.D. Weken en de gemachtigden van de minister. Namens de minister is ook verschenen drs. [naam 5] , toezichthoudend dierenarts bij de Nederlandse Voedsel- en Warenautoriteit (NVWA). 
    
    
  
  
    Samenvatting
    
    
      In deze uitspraak beoordeelt het College een aantal besluiten en brieven die de minister heeft genomen dan wel gestuurd in de periode juni tot en met september 2021 naar aanleiding van dierenwelzijnsovertredingen in het slachthuis van de onderneming in [woonplaats] . Deze overtredingen zijn mede aan het licht gekomen door videobeelden die in het geheim zijn gemaakt door een medewerker die eind 2020 een aantal weken in het slachthuis werkte. Later bleek dat deze medewerker verbonden was aan Varkens in Nood. Varkens in Nood heeft een deel van de beelden van de ‘undercover’-medewerker aan RTL-Nieuws verstrekt en RTL-Nieuws heeft een deel van de verstrekte beelden uitgezonden. Op de beelden is te zien dat medewerkers in het slachthuis dierenwelzijnsovertredingen plegen. 
    
    
    
      Via RTL-Nieuws werden ook de NVWA en de minister bekend met de videobeelden. De minister heeft daarop de onderneming eerst onder verscherpt toezicht gesteld, waardoor er extra cameratoezicht werd gehouden en een extra toezichthouder van de NVWA permanent aanwezig was in het slachthuis. Ook heeft de minister beperkingen gesteld aan het aanvoeren en lossen van dieren. Niet veel later is de minister echter overgegaan tot schorsing van de slachthuiserkenning. Dit betekende dat alle slachtactiviteiten tijdelijk moesten worden gestaakt. 
    
    
    
      Om de schorsing van de slachthuiserkenning opgeheven te krijgen, moest de onderneming een plan van aanpak indienen. Na twee maanden mocht het slachthuis weer open en konden de slachtactiviteiten weer gefaseerd worden hervat. De onderneming bestrijdt in beroep de maatregelen die de minister heeft getroffen en stelt als gevolg hiervan ernstige financiële schade te hebben geleden. 
    
    
    
      Het College oordeelt in deze uitspraak dat de minister de situatie in het slachthuis dermate ernstig heeft mogen achten, dat een schorsing van de slachthuiserkenning gerechtvaardigd was. Ook de andere besluiten van de minister vindt het College niet onrechtmatig of onredelijk. Wel bevat de beslissing op bezwaar formele gebreken. Om die reden is het beroep gegrond. 
    
    
  
  
    Overwegingen 
    
    
      
        Inleiding
      
    
    
    
      1	De onderneming exploiteert een slachthuis voor varkens en runderen in [woonplaats] . In november 2020 is via een uitzendbureau een nieuwe medewerker in het slachthuis komen werken. Deze medewerker, die – zoals later is gebleken – verbonden was aan Varkens in Nood, heeft gedurende vijf weken in het geheim videobeelden gemaakt in het slachthuis. Op de videobeelden is te zien dat medewerkers in het slachthuis dierenwelzijnsovertredingen plegen. Dit staat tussen partijen ook niet ter discussie.
    
    
    
      1.1
      Varkens in Nood heeft een selectie van de videobeelden ter beschikking gesteld aan RTL-Nieuws. RTL-Nieuws heeft een deel van deze beelden uitgezonden op 28 juni 2021. Ook heeft RTL-Nieuws de beelden getoond aan de NVWA. Daaropvolgend heeft de minister een aantal besluiten genomen en brieven aan de onderneming gestuurd. 
      
    
    
      1.2
      Met de brief van 28 juni 2021 heeft de minister de onderneming onder verscherpt toezicht gesteld voor de duur van drie maanden. Het verscherpte toezicht zag op de aanwezigheid van een tweede toezichthouder van de NVWA in het slachthuis, op intensivering van het cameratoezicht en op heroverweging van de positionering van de camera’s. De kosten van het verscherpte toezicht komen volgens de brief voor rekening van de onderneming. 
      
    
    
      1.3
      Op 28 juni 2021 heeft de minister daarnaast een besluit (last onder dwangsom) genomen waarbij het de onderneming met ingang van 30 juni 2021 verboden wordt dieren aan te voeren en te lossen vóór het tijdstip van de ante mortem-keuring, waarbij de officiële dierenarts aanwezig is. Als de onderneming toch dieren aanvoert en lost bij afwezigheid van de officiële dierenarts, dan verbeurt zij een dwangsom van € 10.000,- per dag, tot een maximum van € 100.000,-.
      
    
    
      1.4
      Met het besluit van 2 juli 2021 heeft de minister de slachthuiserkenning van de onderneming met ingang van zaterdag 3 juli 2021 geschorst (het schorsingsbesluit). Daarmee wordt het de onderneming verboden om nog activiteiten ten aanzien van levende dieren te verrichten. Bij overtreding van het verbod verbeurt de onderneming een dwangsom van € 10.000,- per dag tot een maximum van € 100.000,-. In het schorsingsbesluit staat dat, om de schorsing op te heffen, de onderneming een met waarborgen omkleed plan van aanpak moet indienen dat aan een aantal door de minister gestelde eisen moet voldoen. Omdat er door de schorsing geen activiteiten met levende dieren meer mogen plaatsvinden, heeft de minister de op 28 juni 2021 opgelegde last onder dwangsom over het aanvoeren en lossen van de dieren in het schorsingsbesluit laten vervallen. 
      
    
    
      1.5
      De onderneming heeft vervolgens tussen 6 juli en 17 augustus 2021 vijf plannen van aanpak ingediend. De minister heeft de onderneming met de brieven van 15 en 23 juli 2021 en van 13 augustus 2021 medegedeeld dat de eerste vier plannen van aanpak niet voldeden aan de eisen en daarbij toegelicht op welke punten de plannen verbetering behoefden. 
      
    
    
      1.6
      Op 17 augustus 2021 heeft de onderneming het vijfde plan van aanpak ingediend. Dit plan van aanpak voldoet volgens de minister wel aan de eisen die hij heeft gesteld voor opheffing van de schorsing. Met het besluit van 30 augustus 2021 heeft de minister daarom de schorsing van de slachthuiserkenning opgeheven (het opheffingsbesluit). Voor het hervatten van de werkzaamheden heeft de minister in het opheffingsbesluit een aantal instructies gegeven. Ook heeft de minister daarin medegedeeld dat het verscherpte toezicht wordt verlengd met drie maanden en heeft de minister besloten dat de last onder dwangsom over het aanvoeren en lossen van dieren opnieuw komt te gelden voor de duur van drie maanden. 
      
    
    
      1.7
      Met de brief van 3 december 2021 heeft de minister medegedeeld dat het verscherpte toezicht opnieuw met drie maanden wordt verlengd. Ook heeft de minister besloten dat de last onder dwangsom over het aanvoeren en lossen van dieren met drie maanden wordt verlengd, maar dit keer alleen voor zover het varkens betreft. 
      
    
    
      1.8
      De onderneming heeft op verschillende momenten bezwaar gemaakt tegen de hiervoor genoemde besluiten en brieven van de minister.
      
    
    
      1.9
      De minister heeft in de beslissing op bezwaar het bezwaar tegen het besluit en de brief van 28 juni 2021, het schorsingsbesluit van 2 juli 2021, het opheffingsbesluit van 30 augustus 2021 en de brief van 3 december 2021 ongegrond verklaard. De minister heeft het bezwaar tegen de brieven van 15 en 23 juli 2021 en van 13 augustus 2021, waarbij vier plannen van aanpak zijn afgewezen, niet-ontvankelijk verklaard. 
      
      
      
        
          Leeswijzer
        
      
      
      2 Het College gaat hierna eerst in op een aantal procedurele aspecten, te weten de procespartij en het procesbelang, de omvang van het geding, het besluitkarakter van een aantal brieven van de minister, de terinzagelegging van de stukken in bezwaar en het herhalen en inlassen van de gronden van bezwaar. Daarna beoordeelt het College in het licht van de beroepsgronden de maatregelen die de minister heeft genomen in chronologische volgorde.
      
      
        
          Procespartij en procesbelang
        
      
      
      3 De minister heeft erop gewezen dat de onderneming eind 2023 is overgenomen. De onderneming met de handelsnaam Exportslachterij [naam 1] is daarmee beëindigd. Volgens de minister is onduidelijk of de onderneming met de nieuwe handelsnaam Exportslachterij Family Beef B.V. de procedure wel wil en kan overnemen. In dat verband wijst de minister er ook op dat onduidelijk is welk procesbelang de nieuwe onderneming heeft aangezien de overname heeft plaatsgevonden twee jaar nadat de minister de desbetreffende maatregelen had genomen.
      
    
    
      3.1
      De gemachtigde van de onderneming heeft toegelicht dat de onderneming eind 2023 als gevolg van een dreigend faillissement is verkocht en in handen is gekomen van een nieuwe aandeelhouder. De onderneming heeft sindsdien ook nieuwe bestuurders en die hebben een naamswijziging doorgevoerd. De nieuwe bestuurders van de onderneming wensen de procedure voort te zetten. 
      
    
    
      3.2
      Het College stelt vast dat uit het handelsregister blijkt dat onder het Kamer van Koophandel-nummer dat voorheen behoorde bij de onderneming met de handelsnaam Exportslachterij [naam 1] nu de onderneming met de handelsnaam Exportslachterij Family Beef B.V. is geregistreerd. Anders dan de minister stelt, is de onderneming als zodanig dus niet beëindigd. Het College ziet geen aanleiding om eraan te twijfelen dat de nieuwe bestuurders van de onderneming de procedure willen voortzetten. 
      
    
    
      3.3
      Voor de beantwoording van de vraag of de onderneming nog belang heeft bij een uitspraak op het beroep is van belang wat de onderneming met dit beroep nastreeft. Het doel dat de onderneming hiermee wil bereiken, moet zij ook daadwerkelijk kunnen bereiken en dat resultaat moet voor haar feitelijke betekenis hebben. Volgens de rechtspraak van het College heeft de indiener van een beroepschrift belang bij zijn beroep als niet onaannemelijk is dat hij schade heeft geleden door het bestreden besluit dan wel het primaire besluit (zie bijvoorbeeld de uitspraak van het College van 7 januari 2020, ECLI:NL:CBB:2020:6).
      
    
    
      3.4
      Het College oordeelt dat het niet onaannemelijk is dat de onderneming schade heeft geleden door de besluitvorming van de minister. Alleen al door de schorsing van de slachthuiserkenning mocht de onderneming immers geen slachthuisactiviteiten verrichten, waardoor zij financiële schade heeft geleden. Het College oordeelt dat de onderneming belang heeft bij een inhoudelijke beoordeling van haar beroep en in zoverre ontvankelijk is in haar beroep.
      
      
        
          Omvang van het geding
        
      
      
      
        4	De minister heeft zich op het standpunt gesteld dat de onderneming binnen de beroepstermijn geen beroep heeft ingesteld tegen de beslissing op bezwaar voor zover die zag op de besluiten van 30 augustus 2021 en 3 december 2021. Daarom moeten de daartegen gerichte gronden in het aanvullende beroepschrift buiten bespreking blijven. De minister wijst erop dat de onderneming in het beroepschrift beroep heeft ingesteld tegen “het besluit d.d. 16 september 2022, inhoudende: Een afwijzing van een zestal bezwaarschriften die [de onderneming] heeft ingediend […]”. Daaruit volgt volgens de minister dat de onderneming heeft beoogd slechts tegen zes van de besluitonderdelen van de beslissing op bezwaar beroep in te stellen. 
      
      
    
    
      4.1
      Het College volgt dit standpunt van de minister niet. In het beroepschrift staat namelijk duidelijk dat beroep wordt ingesteld tegen de beslissing op bezwaar van 16 december 2022. Uit het gebruik van de woorden ‘zestal bezwaarschriften’ kan niet worden afgeleid dat is beoogd tegen twee onderdelen van de beslissing op bezwaar geen beroep in te stellen. Daarbij betrekt het College dat de onderneming niet tegen ieder van de onder 1.9 genoemde besluiten en brieven  een afzonderlijk bezwaar heeft gemaakt. Zij heeft namelijk met vier initiële bezwaarschriften bezwaar gemaakt tegen alle onder 1.9 genoemde besluiten en brieven en twee aanvullende bezwaarschriften ingediend. Dat strookt met het ‘zestal bezwaarschriften’ waaraan in het beroepschrift wordt gerefereerd. 
      
    
    
      4.2
      Het College oordeelt dat geen grond bestaat om bij de beoordeling van het beroep de besluiten van 30 augustus 2021 en 3 december 2021 buiten beschouwing te laten.
      
      
        
          Besluitkarakter van zes brieven van de minister
        
      
      
      
        
          De brieven van 28 juni 2021, 30 augustus 2021 en 3 december 2021 (verscherpt toezicht)
        
      
      
      
        5 De minister heeft de onderneming in de brief van 28 juni 2021 meegedeeld dat zij onder verscherpt toezicht wordt gesteld en daarbij ook meegedeeld dat de kosten van het extra toezicht bij de onderneming in rekening zullen worden gebracht. Nadat de schorsing van de slachthuiserkenning was opgeheven, heeft de minister in de brieven van 30 augustus 2021 en 3 december 2021 meegedeeld dat het verscherpte toezicht telkens met drie maanden wordt verlengd.
      
      
    
    
      5.1
      Het College ziet zich gesteld voor de vraag of de minister de brief van 28 juni 2021 en de brieven van 30 augustus 2021 en 3 december 2021, voor zover daarin het verscherpte toezicht is verlengd, terecht heeft aangemerkt als besluiten in de zin van artikel 1:3 van de Algemene wet bestuursrecht (Awb) waartegen bezwaar en beroep openstaat. 
      
    
    
      5.2
      
        Artikel 1:3 van de Awb luidt voor zover relevant:
        “1. Onder besluit wordt verstaan: een schriftelijke beslissing van een bestuursorgaan, inhoudende een publiekrechtelijke rechtshandeling.
      
      2. Onder beschikking wordt verstaan: een besluit dat niet van algemene strekking is, met inbegrip van de afwijzing van een aanvraag daarvan.
      3. Onder aanvraag wordt verstaan: een verzoek van een belanghebbende, een besluit te nemen.”
      
    
    
      5.3
      Het College overweegt dat de mededeling om de onderneming onder verscherpt toezicht te plaatsen geen besluit is als bedoeld in artikel 1:3 van de Awb. Op grond van artikel 1:3, eerste lid, van de Awb is een besluit gericht op rechtsgevolg. Dit betekent dat de beslissing moet zijn bedoeld om verandering te brengen in de rechten en/of plichten van degene tot wie die beslissing is gericht (vergelijk de uitspraak van het College van 27 februari 2024, ECLI:NL:CBB:2024:127, onder 3.1). Omdat inspecties feitelijke handelingen zijn, zijn de beslissingen om de onderneming onder verscherpt toezicht te stellen en het verscherpte toezicht te verlengen niet op rechtsgevolg gericht. Het betreffen slechts mededelingen over feitelijk handelen (zie de uitspraak van het College van 17 december 2024, ECLI:NL:CBB:2024:919, onder 3.5.5). 
      
    
    
      5.4
      Er bestaat ook geen aanleiding om de mededelingen over (de verlenging van) het verscherpte toezicht gelijk te stellen met een besluit dat voor bezwaar en beroep vatbaar is. Daarvoor is namelijk vereist dat het voor de onderneming onevenredig bezwarend moet worden geacht om via een alternatieve rechtsgang een oordeel te krijgen over de vraag of de minister terecht de onderneming onder verscherpt toezicht heeft gesteld en het verscherpte toezicht heeft verlengd. In de brief van 28 juni 2021 is meegedeeld dat de kosten van het verscherpte toezicht op de onderneming zullen worden verhaald, maar daarin is niet gespecificeerd hoe hoog de kosten (zullen) zijn en binnen welke termijn dient te worden betaald. De minister stelt de hoogte van de kosten en de betalingstermijn vast bij separate kostenbeschikking waartegen bezwaar en beroep openstaan. Het College overweegt dat het voor de onderneming niet onevenredig bezwarend is om de kostenbeschikking af te wachten, tegen dat besluit rechtsmiddelen aan te wenden en in dat kader de rechtmatigheid van het verscherpte toezicht aan de orde te stellen. 
      
    
    
      5.5
      Gelet op het voorgaande is het beroep gegrond. De minister heeft het bezwaar van de onderneming tegen de brief van 28 juni 2021 over het verscherpte toezicht ten onrechte ongegrond verklaard. Het bezwaar had namelijk in zoverre niet-ontvankelijk moeten worden verklaard. Hetzelfde geldt voor de ongegrondverklaring van het bezwaar tegen de brieven van 30 augustus en 3 december 2021, voor zover daarin is medegedeeld dat het verscherpte toezicht wordt verlengd met telkens drie maanden. Ook in zoverre had het bezwaar niet-ontvankelijk moeten worden verklaard. 
      
    
    
      5.6
      Nu de beslissingen van de minister over (de verlenging van) het verscherpte toezicht geen besluiten zijn, komt het College ook niet toe aan een beoordeling van de gronden van de onderneming, voor zover hiertegen gericht.
      
      
        
          De brieven van 15 en 23 juli 2021 en 13 augustus 2021 (afwijzing vier plannen van aanpak)
        
      
      
      
        6	De onderneming betoogt dat de minister de bezwaren tegen de brieven van 15 en 23 juli 2021 en van 13 augustus 2021, waarmee de minister afwijzend reageerde op de plannen van aanpak één tot en met vier, ten onrechte niet-ontvankelijk heeft verklaard. De minister stelt ten onrechte dat de brieven geen besluiten zijn. De plannen van aanpak moeten volgens de onderneming worden gezien als verzoeken om een besluit te nemen tot opheffing van de schorsing van de slachthuiserkenning. De brieven van de minister in reactie op de plannen van aanpak zijn gelet daarop besluiten waartegen bezwaar en beroep openstaat.
      
      
    
    
      6.1
      De minister stelt zich op het standpunt dat de brieven van 15 en 23 juli 2021 en van 13 augustus 2021 geen besluiten bevatten. In de brieven wordt uitgelegd waarom hij de plannen van aanpak één tot en met vier als onvoldoende beschouwde om de schorsing van de slachthuiserkenning op te heffen. Omdat de minister de schorsing niet ophief, hebben de brieven volgens de minister geen rechtsgevolg en zijn zij dan ook geen besluiten. Er stond dus geen bezwaar open. Op de zitting heeft de minister zich verder op het standpunt gesteld dat de ingediende plannen telkens als voorstellen en praatstukken voor verder overleg werden beschouwd en het oogmerk hadden om bij de minister input voor verbetering van de plannen te verkrijgen. Zij kunnen volgens de minister dus niet worden beschouwd als aanvraag om een besluit te nemen. 
      
    
    
      6.2
      Het College oordeelt dat de plannen van aanpak als aanvragen in de zin van artikel 1:3, derde lid, van de Awb moeten worden beschouwd. In de plannen ligt namelijk het verzoek van de onderneming besloten om de schorsing van de slachthuiserkenning op te heffen en de opheffing van de schorsing is een besluit. De minister heeft op de zitting desgevraagd verklaard dat het voor hem duidelijk was dat de onderneming met de indiening van de plannen van aanpak beoogde dat de schorsing van de slachthuiserkenning zou worden opgeheven. Dat er verschillende keren naar aanleiding van de indiening van de plannen van aanpak overleg plaatsvond tussen partijen, maakt niet dat de plannen van aanpak alleen als praatstuk, en niet als aanvraag, moeten worden beschouwd. Daarbij is van belang dat het enige doel voor de onderneming om een plan van aanpak in te dienen  het opheffen van de schorsing van de slachthuiserkenning was. Het College leidt verder, anders dan de minister, uit de plannen van aanpak en de bewoordingen daarin niet af dat het alleen maar om voorstellen zou gaan. De minister heeft er in dit verband ter zitting op gewezen dat de plannen van aanpak als ‘concept’ werden ingediend, maar dit geldt alleen voor het vijfde plan van aanpak, dat voor de minister aanleiding was om de schorsing op te heffen. 
      
    
    
      6.3
      Nu de bij de minister ingediende plannen van aanpak aanvragen zijn in de zin van artikel 1:3, derde lid, van de Awb, zijn de brieven van 15 en 23 juli 2021 en van 13 augustus 2021 beschikkingen in de zin van artikel 1:3, tweede lid, van de Awb. In die brieven wordt namelijk afwijzend gereageerd op de aanvragen (de plannen van aanpak één tot en met vier). Tegen die brieven stond dus bezwaar open. De minister heeft de bezwaren van de onderneming tegen deze drie besluiten dan ook ten onrechte niet-ontvankelijk verklaard. 
      
    
    
      6.4
      Gezien het voorgaande is het beroep gegrond. De beslissing op bezwaar komt voor vernietiging in aanmerking, voor zover daarbij de bezwaren tegen de besluiten van 15 en 23 juli 2021 en van 13 augustus 2021 niet-ontvankelijk zijn verklaard. Nu de minister in de beslissing op bezwaar wel inhoudelijk op de bezwaren van de onderneming tegen de afwijzing van de plannen van aanpak één tot en met vier is ingegaan, zal het College met het oog op een finale geschilbeslechting hierna in overweging 16 en verder in het licht van de beroepsgronden beoordelen of de minister de plannen van aanpak één tot en met vier terecht heeft afgewezen.  
      
      
        
          Ontbrekende stukken 
        
      
      
      
        7	De onderneming betoogt dat bij de op de zaak betrekking hebbende stukken die de minister op de voet van artikel 8:42 van de Awb in deze procedure heeft ingebracht, een aantal stukken zit waarvan zij niet eerder kennis heeft genomen. De onderneming vindt dat zij hierdoor in haar belangen is geschaad. 
      
      
    
    
      7.1
      Op grond van artikel 7:4, tweede lid, van de Awb moeten voorafgaand aan de hoorzitting in bezwaar alle op de zaak betrekking hebbende stukken voor belanghebbenden ter inzage worden gelegd. Ingevolge artikel 7:4, vierde lid, van de Awb kunnen belanghebbenden afschriften hiervan verkrijgen. 
      
    
    
      7.2
      De ontbrekende stukken waarop de onderneming wijst, zijn onder andere een aantal veterinaire verklaringen en relazen van bevindingen. Niet in geschil is dat de door de onderneming genoemde stukken op de zaak betrekking hebbende stukken zijn. De minister heeft zich op het standpunt gesteld dat de stukken hangende bezwaar aan de onderneming zijn verstrekt en heeft daartoe op de inventarislijst van de bezwaarstukken gewezen. Het College stelt echter vast dat de door de onderneming genoemde stukken niet voorkomen op deze inventarislijst. Dat de minister, zoals hij stelt, de stukken ook in het kader van een – later ingetrokken – verzoek om voorlopige voorziening aan de onderneming heeft toegestuurd, heeft het College niet kunnen vaststellen. Nu de betrokken stukken niet op de inventarislijst van de bezwaarstukken voorkomen, gaat het College ervan uit dat deze stukken niet in bezwaar ter inzage zijn gelegd of in afschrift aan de onderneming zijn verstrekt. Dit levert strijd op met artikel 7:4 van de Awb.
      
    
    
      7.3
      Het College ziet echter aanleiding om dit gebrek met toepassing van artikel 6:22 van de Awb te passeren. In dit artikel is bepaald dat een besluit waartegen bezwaar is gemaakt of beroep is ingesteld, ondanks schending van een geschreven of ongeschreven rechtsregel of algemeen rechtsbeginsel, door het orgaan dat op het bezwaar of beroep beslist in stand kan worden gelaten indien aannemelijk is dat de belanghebbenden daardoor niet zijn benadeeld. Omdat in andere in bezwaar gewisselde stukken, waaronder in het schorsingsbesluit, aan de desbetreffende stukken wordt gerefereerd, kon de onderneming weten dat de stukken bestonden en had zij de stukken bij de minister kunnen opvragen. Onder deze omstandigheid acht het College niet aannemelijk dat de onderneming door het gebrek is benadeeld. 
      
      
        
          Herhalen en inlassen gronden van bezwaar
        
      
      
      8 De onderneming verzoekt in haar beroepschrift om de gronden van bezwaar als herhaald en ingelast te beschouwen. Omdat de onderneming echter niet onderbouwt in welk opzicht, in haar visie, de reactie van de minister in het bestreden besluit ontoereikend was, is deze opmerking onvoldoende om te spreken van een beroepsgrond waarop het College dient in te gaan (zie ook de uitspraken van het College van 4 oktober 2017, ECLI:NL:CBB:2017:391, onder 3, en 21 april 2015, ECLI:NL:CBB:2015:132, onder 3). Het College betrekt deze verwijzing dan ook niet bij de inhoudelijke behandeling van de gronden van de onderneming die hierna volgt.
      
      
        
          Het besluit van 28 juni 2021 (last onder dwangsom over het aanvoeren en lossen van dieren)
        
      
      
      9 Het College stelt vast dat de onderneming in haar (aanvullende) beroepschrift geen gronden heeft aangevoerd die specifiek zijn gericht tegen het besluit van 28 juni 2021. Ter zitting heeft de onderneming bovendien verklaard dat zij wel begrip kan opbrengen voor het feit dat de minister dit besluit heeft genomen, in het licht van de overtredingen die naar aanleiding van de RTL-beelden aan het licht waren gekomen. Gelet hierop ziet het College geen aanleiding voor het oordeel dat de minister het besluit van 28 juni 2021 niet heeft mogen nemen. Het betoog slaagt niet.
      
      
        
          Het besluit van 2 juli 2021 (schorsing van de slachthuiserkenning)
        
      
      
      
        
          Zorgvuldigheid
        
      
      
      10 De onderneming betoogt dat het schorsingsbesluit onzorgvuldig tot stand is gekomen. Daartoe voert de onderneming aan dat de minister zich voor het schorsingsbesluit alleen heeft gebaseerd op videobeelden van de undercover-medewerker van Varkens in Nood, waarvan de betrouwbaarheid door de minister onvoldoende is geverifieerd. Volgens de onderneming zijn de beelden gemanipuleerd. Ook voert de onderneming aan dat de minister aan het schorsingsbesluit niet meer of andere videobeelden ten grondslag heeft gelegd dan de beelden die al aanleiding hadden gegeven tot het besluit van 28 juni 2021. De minister beschikte ook niet over het volledige, ruwe, beeldmateriaal. De onderneming wijst er verder op dat een groot deel van de dierenwelzijnsovertredingen op de beelden nota bene wordt gepleegd door de undercover-medewerker zelf en dat hij daarbij ook andere medewerkers heeft beïnvloed om dierenwelzijnsovertredingen te plegen. Het schorsingsbesluit is volgens de onderneming verder onzorgvuldig, voor zover daarin nieuwe overtredingen op 28 en 29 juni 2021 aan haar worden tegengeworpen. De rapporten van bevindingen die ter onderbouwing van deze overtredingen zouden moeten dienen zijn van latere datum dan het schorsingsbesluit. Er zijn volgens de onderneming naderhand door toezichthouders verklaringen opgesteld om het schorsingsbesluit te rechtvaardigen. De onderneming vindt dat niet alle geconstateerde overtredingen haar kunnen worden verweten. Zo is het ‘laadklepincident’ volgens de onderneming niet aan haar maar aan de transporteur te wijten. Ook wordt in het schorsingsbesluit melding gemaakt van een oververhit varken, maar dit feit komt vervolgens niet terug in de rapporten van bevindingen. De onderneming betoogt verder dat de overtredingen op 28 en 29 juni 2021 zien op een minder ernstige vorm van dierenleed, omdat het leed niet doelbewust wordt toegebracht, maar slechts het gevolg is van gebreken in het bedrijfsproces waarbij het oogmerk van leedtoevoeging ontbreekt. Aan dit onderscheid wordt in het besluit totaal geen aandacht geschonken. Het schorsingsbesluit is tot slot onzorgvuldig tot stand gekomen omdat de onderneming daarvóór niet is gehoord of om een zienswijze is gevraagd, aldus de onderneming.
      
    
    
      10.1
      De minister stelt zich op het standpunt dat het schorsingsbesluit zorgvuldig tot stand is gekomen. Aanvankelijk heeft de minister alleen de beelden van RTL-nieuws, een compilatie van ongeveer vier minuten, gezien. Mede op basis van de RTL-beelden is het besluit van 28 juni 2021 genomen. De minister stelt verder dat hij op 28 juni 2021, maar pas nadat de besluiten waren uitgereikt, meer filmbestanden verkreeg van Varkens in Nood. Ook deze beelden zijn door toezichthoudende dierenartsen geanalyseerd en zij hebben daarvan een relaas van bevindingen (relaas van bevindingen beelden Varkens in Nood van 4 juli 2021) opgesteld. Ook op deze beelden zijn ernstige dierenwelzijnsovertredingen door negen verschillende medewerkers waar te nemen en blijkt, zoals ook al uit de compilatie van RTL-nieuws was gebleken, opnieuw dat de medewerkers zich aan het (camera)toezicht proberen te onttrekken. Daarnaast blijkt uit deze beelden dat de animal welfare officer, die juist is aangesteld om het dierenwelzijn te verbeteren, overtredingen pleegt. Op de beelden zijn, zo stelt de minister, in totaal veertien overtredingen te zien. Over de betrokkenheid van de undercover-medewerker bij de overtredingen stelt de minister zich op het standpunt dat dit niet afdoet aan de verantwoordelijkheid van de onderneming voor de naleving van de dierenwelzijnsregels door haar personeel. Voorts bestrijdt de minister dat het schorsingsbesluit onzorgvuldig is voor zover daarin nieuwe overtredingen op 28 en 29 juni 2021 zijn betrokken. Deze overtredingen hebben plaatsgevonden terwijl de onderneming onder verscherpt toezicht stond, door andere medewerkers dan die de onderneming al had geschorst naar aanleiding van de RTL-beelden. De bevindingen van de toezichthouders op 28 en 29 juni 2021 zijn vastgelegd in twee veterinaire verklaringen van 2 juli 2021. Dat de veterinaire verklaringen en de relazen van bevindingen zijn ondertekend op of na 2 juli 2021 maakt evenmin dat sprake is geweest van onzorgvuldigheid. Het is volgens de minister gebruikelijk dat het opstellen van rapporten van bevindingen enige tijd kost. Dit maakt de rapporten niet onbetrouwbaar. Tot slot stelt de minister dat hij de onderneming vanwege de vereiste spoed niet heeft gehoord alvorens het schorsingsbesluit te nemen. 
      
    
    
      10.2
      Het College ziet geen aanleiding voor het oordeel dat de minister het schorsingsbesluit onzorgvuldig heeft voorbereid. Dit oordeel licht het College als volgt toe.
      
    
    
      10.3
      Volgens vaste rechtspraak, waaronder de uitspraak van het College van 14 maart 2023 (ECLI:NL:CBB:2023:131) mag een bestuursorgaan, onverminderd de eigen verantwoordelijkheid ten aanzien van het bewijs, in beginsel uitgaan van de bevindingen in een rapport van bevindingen, indien de controle is verricht en het rapport is opgemaakt door een hiertoe bevoegde toezichthouder en het rapport zelf geen grond biedt om aan de juistheid van de bevindingen te twijfelen. Een toezichthouder wordt geacht te beschikken over de benodigde expertise om het wettelijk geregelde toezicht te houden. Aan de bevindingen van een toezichthouder kan daarom niet lichtvaardig voorbij worden gegaan. Indien de bevindingen worden betwist, zal moeten worden onderzocht of er, gelet op de aard en inhoud van die betwisting, grond bestaat voor zodanige twijfel aan die bevindingen dat deze niet of niet volledig aan de vaststelling van de overtreding ten grondslag kunnen worden gelegd. Daarbij zal doorgaans van belang zijn de wijze waarop de bedoelde waarnemingen in het rapport zijn weergegeven en onderbouwd, alsmede de aard van de waarneming en daarbij in het bijzonder in welke mate die waarneming waarderende elementen kent. Als rapporten van bevindingen, zoals in dit geval, niet op ambtseed of ambtsbelofte zijn opgemaakt, komt aan de in die rapporten vermelde feiten en omstandigheden daarmee minder bewijskracht toe, dan wanneer deze zouden zijn opgenomen in een op ambtseed dan wel ambtsbelofte opgemaakt proces-verbaal. Maar dit betekent niet dat het bestuursorgaan zijn besluit niet (uitsluitend) op de rapporten van bevindingen mocht baseren. Het College betrekt hierbij dat dit rapport is opgesteld door een opgeleide toezichthouder, van wie niet is gebleken dat deze een belang heeft bij het onjuist vermelden van hetgeen hij heeft waargenomen. Het ligt op de weg van degene bij wie de controle is verricht om aannemelijk te maken dat de bevindingen niettemin onjuist zijn (zie onder andere de uitspraak van het College van 19 september 2023, ECLI:NL:CBB:2023:514).
      
    
    
      10.4
      De minister heeft toegelicht welke beelden ten grondslag lagen aan het besluit van 28 juni 2021 en welke beelden ten grondslag lagen aan het schorsingsbesluit. Na 28 juni 2021 beschikte de minister over meer en ander beeldmateriaal dan daarvóór. De beelden maken deel uit van het dossier en het College stelt vast dat de beelden die de minister na 28 juni 2021 heeft verkregen ongeveer 50 minuten materiaal beslaan, terwijl de RTL-beelden ongeveer vier minuten materiaal betreffen. Dat het om meer en ander beeldmateriaal gaat, blijkt ook uit de relazen van bevindingen die de toezichthoudend dierenartsen hebben opgesteld op basis van de beelden. Dat de beelden zijn gemaakt op het bedrijf van de onderneming en dat de handelingen op de beelden worden verricht door negen medewerkers van de onderneming, onder wie de animal welfare officer, is niet weersproken. Evenmin heeft de onderneming weersproken dat medewerkers zich aan het toezicht van de toezichthouders van de NVWA proberen te onttrekken. De onderneming heeft ook niet gemotiveerd bestreden dat, zoals in het relaas van bevindingen wordt geconstateerd, de handelingen van de medewerkers op de beelden veertien dierenwelzijnsovertredingen opleveren. Zij heeft slechts in algemene zin betoogd dat de beelden gemanipuleerd en daarom niet betrouwbaar zijn, maar heeft dit geenszins aannemelijk gemaakt. Verder acht het College het niet onzorgvuldig dat de minister het schorsingsbesluit heeft gebaseerd op een selectie van het totale beeldmateriaal. Dat de minister niet over al het ruwe beeldmateriaal beschikte dat de undercover-medewerker gedurende zijn dienstverband van vijf weken in het slachthuis heeft gemaakt, maakt niet dat de minister niet mocht handelen naar aanleiding van de beelden waar hij (al) wel over beschikte. De onderneming heeft verder gewezen op de rol van de undercover-medewerker op de beelden. Het gegeven echter dat hij ook overtredingen heeft gepleegd, doet niet af aan de handelingen van de (andere) negen medewerkers. Bovendien ontslaat dit de onderneming niet van haar verantwoordelijkheid om ervoor te zorgen dat haar medewerkers, onder wie indertijd ook de undercover-medewerker, de regels over dierenwelzijn naleven. Verder ziet het College geen aanleiding voor het oordeel dat de undercover-medewerker zijn collega’s indertijd zou hebben beïnvloed om overtredingen te plegen, zoals de onderneming heeft gesuggereerd. Gezien het voorgaande ziet het College geen aanleiding voor het oordeel dat de minister het schorsingsbesluit niet mede mocht baseren op de desbetreffende beelden van Varkens in Nood. Van onzorgvuldig handelen door de minister op dit punt is geen sprake geweest.
      
    
    
      10.5
      Het College stelt verder vast dat de minister, anders dan de onderneming betoogt, het schorsingsbesluit niet enkel heeft gebaseerd op het (aanvullende) beeldmateriaal. Blijkens het bestreden besluit heeft de minister bij zijn schorsingsbesluit ook betrokken dat er op 28 en 29 juni 2021, toen al een besluit tot verscherpt toezicht was genomen, nieuwe overtredingen zijn gepleegd. De onderneming stelt ten onrechte dat een onderbouwing van die overtredingen ontbreekt, want er zijn over de bevindingen van de toezichthouders op die dagen twee veterinaire verklaringen opgesteld. Uit deze veterinaire verklaringen blijkt dat er verschillende keren dieren op onjuiste wijze werden bedwelmd. Daarnaast viel bij het lossen een varken van de losbrug . Er zijn in totaal vijf overtredingen geconstateerd op 28 en 29 juni 2021. 
      
    
    
      10.6
      Het College ziet geen aanleiding voor het oordeel dat de veterinaire verklaringen onbetrouwbaar zijn, omdat ze zijn gedagtekend op 2 juli 2021. Het College kan de minister volgen in zijn toelichting dat het opstellen van rapporten van bevindingen enige tijd kost en dat de verklaringen daarom pas op 2 juli 2021 definitief zijn gemaakt en ondertekend. Het College ziet ook geen aanleiding voor het oordeel dat, zoals de onderneming stelt, de veterinaire verklaringen naderhand zijn opgesteld zodat de minister op het moment van het nemen van het besluit onvoldoende kennis had genomen van de feiten. Voor zover de onderneming heeft bedoeld te betogen dat één of meer bevindingen in de veterinaire verklaringen achteraf zouden zijn gefabriceerd om – zoals zij stelt – het juridisch ‘wankele’ besluit te rechtvaardigen, volgt het College de onderneming hierin niet. Dit kan niet worden afgeleid uit de passage in een e-mailwisseling tussen medewerkers van de NVWA van 4 juli 2021 die de onderneming met een verzoek op de Wet open overheid (Woo) heeft verkregen. De onderneming leidt daaruit af dat er op 4 juli 2021, dus na de datum van ondertekening van de beide veterinaire verklaringen, daarin nog wijzigingen zijn aangebracht, maar de minister heeft ter zitting toegelicht dat deze e-mailwisseling over de relazen van bevindingen over het beeldmateriaal gaat. Het College acht dat laatste aannemelijk, nu in de e-mails wordt gesproken over ‘RVB’ (relaas van bevindingen). Ook wordt er in die e-mailwisseling enkel de suggestie gedaan voor één tekstuele wijziging. 
      
    
    
      10.7
      Wat de vijf op 28 en 29 juni 2021 geconstateerde overtredingen betreft, betoogt de onderneming tevergeefs dat het ‘laadklepincident’ de onderneming niet kan worden verweten. Uit de veterinaire verklaring die ziet op 28 juni 2021 blijkt dat het bij dit incident ging om de val van een varken aan het eind van de losbrug, omdat deze niet was afgesloten met klapdeurtjes. De losbrug bevindt zich op het bedrijf van de onderneming, zodat de minister deze overtreding de onderneming terecht heeft verweten. De onderneming betoogt wel terecht dat de in het schorsingsbesluit genoemde overtreding over het oververhitte varken niet wordt onderbouwd met bevindingen in de veterinaire verklaringen. Dit heeft de minister op de zitting ook erkend. Deze discrepantie doet aan de betrouwbaarheid van de bevindingen die wél zijn beschreven in de veterinaire verklaringen echter niet af. Over de overtredingen met betrekking tot het bedwelmen van varkens heeft de onderneming ontkend dat het bedwelmen niet op correcte wijze zou plaatsvinden. Deze enkele ontkenning is echter onvoldoende om de bevindingen van de toezichthouders zoals beschreven in de veterinaire verklaringen te weerleggen. Het onderscheid dat de onderneming verder maakt tussen doelbewuste leedtoevoeging en dierenleed als gevolg van het onbedoeld onjuist uitvoeren van bedrijfsprocessen, doet naar het oordeel van het College voor de vaststelling van de overtredingen niet ter zake. 
      
    
    
      10.8
      Gezien het voorgaande oordeelt het College dat het schorsingsbesluit ook niet onzorgvuldig is voorbereid voor zover de minister daaraan de vijf overtredingen op 28 en 29 juni 2021 ten grondslag heeft gelegd. 
      
    
    
      10.9
      Het betoog van de onderneming dat zij vóór het schorsingsbesluit niet is gehoord of gelegenheid heeft gekregen een zienswijze in te dienen, leidt evenmin tot het oordeel dat het schorsingsbesluit onzorgvuldig tot stand is gekomen. Op grond van artikel 4:11, aanhef en onderdeel a, van de Awb kan het bestuursorgaan het (mondeling of schriftelijk) horen achterwege laten voor zover de vereiste spoed zich daartegen verzet. Gelet op de ernst en omvang van de op 28 en 29 juni 2021 geconstateerde overtredingen en het gegeven dat deze overtredingen plaatsvonden toen de onderneming al onder verscherpt toezicht stond, heeft de minister zich terecht op het standpunt gesteld dat er spoed geboden was bij het treffen van maatregelen. De minister hoefde de onderneming in dit geval dus niet vooraf te horen of gelegenheid te geven een zienswijze in te dienen. 
      
    
    
      10.10
      De conclusie is dat het schorsingsbesluit niet onzorgvuldig is voorbereid. Het betoog slaagt niet. 
      
      
        
          Evenredigheid 
        
      
      
      
        11	De onderneming betoogt dat de schorsing buitenproportioneel was gelet op de ernst van de situatie. Er waren minder vergaande maatregelen mogelijk en denkbaar. De minister had moeten afwachten of de maatregelen van 28 juni 2021 effect sorteerden of had de onderneming op zijn minst een nadere termijn (terme de grâce) moeten gunnen om verbetering te laten zien. De onderneming heeft verder gewezen op de financiële schade die zij heeft geleden als gevolg van de schorsing en de impact hiervan op haar bedrijfsvoering. 
      
      
    
    
      11.1
      De minister stelt zich op het standpunt dat de schorsing evenredig is. De ernst van de situatie rechtvaardigde de schorsing. De minister ging op basis van de RTL-beelden aanvankelijk uit van een wijze van bedrijfsvoering waarbij medewerkers (incidenteel) dierenwelzijnsovertredingen pleegden tijdens het laden en lossen van de dieren. Maar op basis van het aanvullende beeldmateriaal en de constateringen op 28 en 29 juni 2021 kantelde dat beeld. Er bleek sprake van een situatie waarbij medewerkers doelbewust en structureel buiten het zicht van de toezichthouders dierenwelzijnsovertredingen plegen tijdens het gehele ante mortem-proces in het slachthuis. Bovendien konden nieuwe overtredingen door het personeel zelfs binnen het zicht van de toezichthouders niet worden voorkomen, door een gebrek aan deskundigheid en duidelijke werkinstructies. Ook de animal welfare officer maakte meermalen deel uit van de groep vaste medewerkers die dierenwelzijnsovertredingen pleegde, terwijl een animal welfare officer juist als intern correctiemechanisme moet fungeren. Dit mechanisme functioneerde duidelijk niet naar behoren. Uit het feit dat gedurende het verscherpte toezicht opnieuw overtredingen werden gepleegd, heeft de minister de conclusie getrokken dat de al getroffen maatregelen niet het gewenste effect hadden. De minister wijst erop dat hij rekening heeft gehouden met de belangen van de onderneming door de slachthuiserkenning te schorsen maar het slachthuis niet permanent te sluiten. Door te kiezen voor schorsing van de slachthuiserkenning in plaats van sluiting, bleef het voor de onderneming mogelijk om werkzaamheden uit te voeren op basis van de andere erkenningen en registraties die op naam van de onderneming stonden. Ook met de ingangsdatum en -tijd van het besluit tot schorsing van de slachthuiserkenning stelt de minister rekening te hebben gehouden met de bedrijfsbelangen. Door het besluit pas op zaterdag 3 juli 2021 om 0.00 uur te laten ingaan, kon de onderneming de slachtwerkzaamheden van vrijdag 2 juli 2021 nog afronden en het weekend benutten voor het opstellen van een plan van aanpak, volgens de minister.
      
    
    
      11.2
      Bij de toets aan het evenredigheidsbeginsel van een schorsingsbesluit als hier aan de orde, hanteert het College de in de uitspraak van de Afdeling bestuursrechtspraak van de Raad van State van 2 februari 2022 (ECLI:NL:RVS:2022:285, ‘Harderwijk-uitspraak’) neergelegde maatstaf, waarbij de elementen geschiktheid, noodzakelijkheid en evenwichtigheid een rol spelen. 
      
    
    
      11.3
      Het College ziet in het aangevoerde geen aanleiding voor het oordeel dat de schorsing van de slachthuiserkenning geen geschikt middel zou zijn om het handhavingsdoel te bereiken. Met de schorsing van de slachthuiserkenning wordt bereikt dat geen activiteiten met levende dieren meer kunnen worden verricht, zodat daarmee dierenwelzijnsovertredingen gedurende de schorsing effectief worden uitgesloten. 
      
    
    
      11.4
      De noodzakelijkheidstoets eist vervolgens dat niet kan worden volstaan met een minder ingrijpend middel dan de gekozen sanctie om het legitieme doel te bereiken. De minister heeft naar het oordeel van het College deugdelijk gemotiveerd waarom niet met een minder verstrekkend middel kon worden volstaan. De minister had namelijk – zonder effect – al minder vergaande maatregelen getroffen met de maatregelen op 28 juni 2021. De minister heeft bij het schorsingsbesluit mogen betrekken dat, terwijl de onderneming al onder verscherpt toezicht stond, op 28 en 29 juni 2021 voor de ogen van de (extra) toezichthouders nog altijd overtredingen werden gepleegd. In deze twee dagen zijn er vijf overtredingen geconstateerd. Dat is geen gering aantal. De overtredingen vonden bovendien niet alleen plaats bij het aanvoeren en lossen van dieren, waarop de last onder dwangsom van 28 juni 2021 betrekking had, maar ook binnen andere onderdelen in het bedrijfsproces, zoals het bedwelmen. Het College is van oordeel dat het instrument van schorsing van de slachthuiserkenning in dit geval een passende maatregel was gelet op de ernst van de situatie. Naast de overtredingen die op 28 en 29 juni 2021 onder het oog van de (extra) toezichthouders plaatsvonden, heeft de minister daarbij ook de ernst en omvang van de overtredingen die op het beeldmateriaal van Varkens in Nood zijn geconstateerd mogen betrekken, alsook het feit dat uit die beelden blijkt dat de medewerkers zich doelbewust aan het toezicht proberen te onttrekken en dat ook de animal welfare officer meermalen overtredingen pleegt. 
      
    
    
      11.5
      Bij de beoordeling van de evenwichtigheid moeten de nadelige gevolgen van de schorsing worden afgewogen tegen de omstandigheden die ertoe hebben geleid dat de minister een schorsing noodzakelijk mocht vinden. Een sluiting met veel nadelige gevolgen is niet per definitie onevenwichtig. Het College ziet in het aangevoerde geen aanleiding voor het oordeel dat de schorsing onevenwichtig was. De enkele stelling van de onderneming dat zij financieel nadeel heeft geleden is daarvoor onvoldoende. Financieel nadeel is inherent aan een schorsing van de slachthuiserkenning nu immers gedurende de schorsing geen slachtactiviteiten mogen plaatsvinden. De onderneming heeft niet (voldoende) gemotiveerd dat de financiële gevolgen voor haar dermate ingrijpend waren dat de minister daaraan een zwaarder gewicht moest toekennen dan aan het algemeen belang bij handhavend optreden tegen in dit geval niet geringe overtredingen op het gebied van dierenwelzijn. 
      
    
    
      11.6
      De conclusie is dat de schorsing niet onevenredig was. Gelet hierop slaagt het betoog niet.  
      
      
        
          Strijd met verbod van willekeur
        
      
      
      
        12	De onderneming betoogt dat de schorsing in strijd is met het verbod van willekeur. De minister had namelijk geen geschreven beleid voor het schorsen van de slachthuiserkenning. De schorsing zou bovendien niet in overeenstemming zijn geweest met het inmiddels vastgestelde beleid dat is vastgelegd in het Informatieblad Verscherpt Toezicht en 3 strikes out van december 2023. 
      
      
    
    
      12.1
      Ten tijde van de beslissing op bezwaar gold het Specifiek interventiebeleid doden van gehouden dieren (IB02-SPEC 72, versie 05). In dit beleid wordt ook ingegaan op de mogelijkheid tot schorsing en intrekking van de slachthuiserkenning als generieke corrigerende maatregel. Anders dan de onderneming stelt, was er dus wel sprake van geschreven beleid. De onderneming heeft niet gemotiveerd betoogd waarom de minister in strijd met dit beleid zou hebben gehandeld. Het beroep van de onderneming op het ‘3 strikes out’-beleid slaagt niet. Los van het feit dat dit beleid uit 2023 ten tijde van het bestreden besluit nog niet bestond, heeft de onderneming met de enkele verwijzing naar dit beleid niet onderbouwd waarom toepassing daarvan onder de gegeven omstandigheden, mede gelet op de ernst van de geconstateerde overtredingen zoals hiervoor in 11.4 overwogen, niet ook tot een schorsing van de slachthuiserkenning had geleid. Het College ziet in het aangevoerde geen aanleiding voor het oordeel dat de minister heeft gehandeld in strijd met het verbod van willekeur. Het betoog slaagt niet. 
      
      
        
          Verbod van détournement de pouvoir
        
      
      
      
        13	De onderneming betoogt dat de minister uitsluitend vanwege druk van de Tweede Kamer tot schorsing van de erkenning is overgegaan. Ook heeft de minister de NVWA ten onrechte de opdracht gegeven het slachthuis koste wat kost voor langere tijd gesloten te houden, ten einde een signaal af te geven aan de vleessector, althans de gunst van de Tweede Kamer te winnen. Dit is in strijd met het verbod van détournement de pouvoir. Ter onderbouwing van haar standpunt wijst de onderneming op (passages uit) stukken, waaronder e-mails, die zij met een beroep op de Woo van de minister heeft verkregen. 
      
      
    
    
      13.1
      In artikel 3:3 van de Awb is bepaald dat het bestuursorgaan de bevoegdheid tot het nemen van een besluit niet gebruikt voor een ander doel dan waarvoor die bevoegdheid is verleend.
      
    
    
      13.2
      Het College ziet in het aangevoerde geen grond voor het oordeel dat de minister heeft gehandeld in strijd met het verbod van détournement de pouvoir. Uit de door de onderneming aangehaalde passages uit de Woo-stukken kan niet worden afgeleid dat de minister het schorsingsbesluit met het oog op andere belangen of doelen heeft genomen dan waarvoor de hem toekomende handhavingsbevoegdheid is bedoeld. Dat de minister zich in de Tweede Kamer heeft uitgelaten over de zaak, naar aanleiding van vragen van Kamerleden over de uitzending van de videobeelden door RTL-Nieuws, betekent niet dat de minister door de Tweede Kamer onder druk is gezet. Het College is voorts van oordeel dat het feit dat de minister op de hoogte werd gehouden van de handhavingsprocedure door ambtenaren van de NVWA, niet betekent dat sprake is van strijd met artikel 3:3 van de Awb. Daarvoor is van belang dat de NVWA onder de verantwoordelijkheid van de minister opereert. Uit de correspondentie tussen deze ambtenaren en de minister kan geenszins worden afgeleid dat de minister opdracht heeft gegeven om het slachthuis koste wat kost voor langere tijd gesloten te houden. Het betoog slaagt niet.
      
      
        
          Gelijkheidsbeginsel
        
      
      
      
        14	De onderneming betoogt dat het schorsingsbesluit in strijd is met het gelijkheidsbeginsel. Ook in een slachthuis in [plaats] waren beelden gemaakt door dierenactivisten. Dit slachthuis is niet gesloten.
      
      
    
    
      14.1
      De minister heeft in het verweerschrift toegelicht waarom de situatie in het slachthuis in [plaats] niet vergelijkbaar is met de situatie in het slachthuis van de onderneming, onder meer omdat bij het slachthuis in [plaats] minder (ernstige) overtredingen waren gepleegd. Gezien de toelichting door de minister, die de onderneming niet gemotiveerd heeft bestreden, bestaat geen aanleiding voor het oordeel dat de minister heeft gehandeld in strijd met het gelijkheidsbeginsel bij de schorsing van de slachthuiserkenning van de onderneming. Van gelijke gevallen was geen sprake. Het betoog slaagt niet. 
      
      
        
          Eisen aan opheffing van de schorsing
        
      
      
      
        15	De onderneming betoogt dat de eisen die de minister in het schorsingsbesluit stelt aan het plan van aanpak voor opheffing van de schorsing, bovenwettelijk en onredelijk zijn. Er worden eisen gesteld met betrekking tot handboeken, standaardwerkwijzen en de slachtsnelheid, maar het is volgens de onderneming nooit aangetoond dat de overtredingen verband hielden met gebreken op deze punten. De standaardwerkwijzen waren bovendien akkoord bevonden tijdens de jaarlijkse audit door de NVWA. Ook de inrichting van de stal was nooit een probleem. De eisen gingen ook verder dan nodig, omdat de onderneming zelf al passende maatregelen had getroffen. Zo waren de betrokken medewerkers geschorst en waren de cameraposities en het aantal camera’s van het interne camerasysteem gewijzigd. 
      
      
    
    
      15.1
      In het schorsingsbesluit staat dat de schorsing kan worden opgeheven als de onderneming een met waarborgen omkleed plan van aanpak indient. In dit plan van aanpak dienen ten minste de volgende zaken te worden opgenomen:
      
      
        
          Hoe de onderneming met de manier van leidinggeven gaat voorkomen dat de medewerkers opnieuw en structureel dierenwelzijnsovertredingen begaan, wat de onderneming hiervoor aanpast in de aansturing van het personeel en hoe de onderneming ervoor zorgt dat het personeel deze aansturing opvolgt.
        
        
          Hoe de onderneming ervoor gaat zorgen dat de onderneming alleen medewerkers met levende dieren laat werken die daarvoor de juiste opleiding gevolgd hebben en daardoor het juiste vakbekwaamheidsniveau hebben. Uiteraard moet deze opleiding met goed gevolg zijn afgerond. Dit moet aantoonbaar zijn met een geldig getuigschrift van vakbekwaamheid zoals bedoeld in de artikelen 7 en 21 van Verordening (EG) nr. 1099/2009 inzake de bescherming van dieren bij het doden (Verordening 1099/2009).
        
        
          Dat de onderneming beschikt over de standaard werkwijzen (sww’s) als bedoeld in artikel 6 van Verordening 1099/2009 en dat de onderneming hiervan gebruik maakt zodat het dierenwelzijn op het bedrijf is gewaarborgd.
        
        
          Hoe de infrastructuur in de stal passend gemaakt wordt voor de op dat moment gehouden diersoort zoals bedoeld in de bijlagen II en III bij Verordening 1099/2009.
        
        
          Hoe de onderneming onderzoekt met welke slachtsnelheid het dierenwelzijn het meest gewaarborgd is en hoe de onderneming waarborgt dat vervolgens met deze snelheid wordt geslacht.
        
        
          Hoe de onderneming het slachtproces, in het teken van het dierenwelzijn, weer geleidelijk en gefaseerd opstart en de slachtsnelheid weer opvoert.
        
      
      
    
    
      15.2
      De minister heeft in de beslissing op bezwaar gemotiveerd waarom hij genoemde eisen aan het plan van aanpak heeft gesteld. De minister heeft daarbij toegelicht dat in de wijze waarop de onderneming het personeel aanstuurt en leiding geeft in het bedrijf, het belang dat gewerkt wordt met inachtneming van dierenwelzijnsvoorschriften door de onderneming kan worden uitgedragen of juist kan worden verwaarloosd. Door de wijze van leidinggeven kan de onderneming dus wel degelijk invloed uitoefenen op hoe het personeel werkt. Daarmee kan wellicht niet elke incidentele dierenwelzijnsovertreding worden voorkomen, maar de onderneming kan wel voorkomen dat dierenwelzijnsovertredingen op structurele basis plaatsvinden. Verder stelt de minister dat door de medewerkers herhaaldelijk te scholen en gebruik te maken van standaardwerkwijzen de onderneming hun gedrag op de werkvloer kan beïnvloeden en hen concreet kan aanspreken op non-conform handelen. Uit de bevindingen van de toezichthouders op 28 en 29 juni 2021 komt volgens de minister bijvoorbeeld herhaaldelijk naar voren dat de medewerkers door ondeskundig gebruik van de beschikbaar gestelde instrumenten (reservestroomtang en klepper) en apparatuur (restrainer en losbrug) de varkens vermijdbare pijn en spanning bezorgden tijdens de processen van bedwelmen en lossen van dieren. Ook het goed positioneren van de animal welfare officer, in die zin dat deze het dierenwelzijn bevordert in plaats van aan schendingen van het dierenwelzijn meewerkt, is hierbij van belang. Uit gesprekken met de toezichthouders kwam volgens de minister bovendien naar voren dat weerstand bij dieren ontstaat om vooruit te lopen, als zij de situatie voor zich als gevaarlijk of onoverzichtelijk inschatten. De kans neemt toe dat dieren in dergelijke situaties achteruit lopen in plaats van vooruit en als gevolg hiervan in voor hen pijnlijke situaties terechtkomen. Door de infrastructuur van de stal aan te passen aan de behoeften van de specifieke diersoort, kan die kans worden verkleind. De minister stelt verder dat de onderneming ook de slachtsnelheid op zo'n manier kan aanpassen dat het dierenwelzijn is gewaarborgd. Het verlagen van de slachtsnelheid is hiervoor een passende maatregel. Door op zo'n werktempo te slachten dat geen dierenwelzijnsovertredingen plaatsvinden en voldoende tijd resteert om in onvoorziene situaties tijdig in te grijpen, vóórdat vermijdbare pijn en letsel ontstaat voor de dieren, kan de onderneming laten zien dat zij in staat is om te werken met inachtneming van de regelgeving. Omdat met bovengenoemde eisen van de onderneming wordt gevraagd dat zij de medewerkers een andere werkwijze aanleert, werkprocessen aanpast dan wel opstelt en het werktempo aanpast, vraagt de minister ook om een geleidelijke en gefaseerde opstart van het slachtproces te beschrijven, zodat de onderneming de mogelijkheid heeft om de werking van bedachte aanpassingen in de praktijk te toetsen en zo nodig tijdig te kunnen ingrijpen als dit anders uitpakt dan was bedacht. Dit biedt bovendien de toezichthouders de gelegenheid om te controleren of het dierenwelzijn met de bedachte aanpassingen voldoende is gewaarborgd, volgens de minister.
      
    
    
      15.3
      Het College stelt voorop dat het, gelet op de ernst en de omvang van de overtredingen die aanleiding hebben gegeven tot het schorsingsbesluit, niet onredelijk was van de minister om van de onderneming te vragen een plan van aanpak op te stellen dat aan door de minister bepaalde eisen moet voldoen. Het College oordeelt dat de minister deze eisen heeft mogen stellen. De minister heeft naar het oordeel van het College voor ieder van de zes eisen toegelicht waarom hij deze heeft gesteld en wat de relatie is tussen de gestelde eis en het dierenwelzijn in het slachthuis. In dat licht volgt het College de onderneming dan ook niet in haar standpunt dat niet zou zijn aangetoond dat de geconstateerde overtredingen een gevolg waren van gebreken op één of meer van de zes punten. Het College volgt de onderneming evenmin in haar standpunt dat de eisen verder gingen dan nodig, omdat de onderneming zelf al maatregelen had getroffen. De minister heeft deze eisen gezien de ernst en omvang van de overtredingen mogen stellen alvorens de schorsing zou worden opgeheven. Het College stelt bovendien vast dat de eisen b, c en d ook rechtstreeks volgen uit Verordening 1099/2009. De onderneming moest zich dus op grond van die verordening al aan de genoemde eisen houden. Van bovenwettelijke eisen is in zoverre dus in ieder geval geen sprake. Het betoog slaagt niet. 
      
      
        
          De besluiten van 15 en 23 juli 2021 en 13 augustus 2021 (afwijzing plannen van aanpak)
        
      
      
      
        16	De onderneming betoogt dat de eerder ingediende plannen van aanpak één tot en met vier al voldeden aan de eisen die de minister heeft gesteld in het schorsingsbesluit zodat de schorsing veel eerder opgeheven had moeten worden. Ter onderbouwing van haar standpunt heeft de onderneming een verklaring overgelegd van de opsteller van het vierde en vijfde plan van aanpak, waarin de opsteller verklaart dat het goedgekeurde vijfde plan van aanpak qua toonzetting beter was dan eerdere versies, maar inhoudelijk niet in betekenende mate afweek. 
      
      
    
    
      16.1
      Het College stelt vast dat de minister, hoewel hij de bezwaren tegen de afwijzingsbesluiten van 15 en 23 juli 2021 en 13 augustus 2021 niet-ontvankelijk heeft verklaard, in de beslissing op bezwaar wel inhoudelijk is ingegaan op de bezwaren van de onderneming tegen de afwijzingsbesluiten. In de beslissing op bezwaar motiveert de minister, onder verwijzing naar de motiveringen in de drie afwijzingsbesluiten, waarom de eerste vier plannen niet voldeden. Het College stelt vast dat de drie afwijzingsbesluiten telkens voor ieder van de zes gestelde eisen een gedetailleerde toelichting bevatten waarom het desbetreffende plan van aanpak niet voldoet en wat er moet gebeuren om wél te voldoen aan de gestelde eisen. Het College is van oordeel dat de minister in ieder van de drie afwijzingsbesluiten uitgebreid heeft onderbouwd waarom het desbetreffende plan van aanpak niet voldeed met als gevolg dat de schorsing niet werd opgeheven. De onderneming heeft tegenover deze uitgebreide motivering slechts in algemene zin betoogd dat de plannen van aanpak één tot en met vier nauwelijks in relevante zin verschilden van plan van aanpak vijf. Zij heeft echter niet concreet onderbouwd op welke onderdelen de motivering van de minister ondeugdelijk zou zijn. De verklaring van de opsteller van twee van de vijf plannen van aanpak vindt het College daartoe onvoldoende. In die verklaring wordt namelijk evenmin vermeld op welke concrete punten de motivering van de minister in de drie afwijzingsbesluiten en in de beslissing op bezwaar ondeugdelijk zou zijn. Bovendien stelt het College ook zelf vast dat het vijfde plan van aanpak op relevante punten verschilt van de eerdere plannen en dat het niet slechts gaat om verschillen in de toonzetting. 
      
    
    
      16.2
      Gelet op het voorgaande oordeelt het College dat de minister de plannen van aanpak één tot en met vier heeft mogen beoordelen als onvoldoende. De verzoeken van de onderneming om de schorsing op te heffen heeft de minister in de besluiten van 15 en 23 juli 2021 en 13 augustus 2021 dan ook mogen afwijzen. De bezwaren van de onderneming treffen gelet op het voorgaande geen doel.  
      
      
        
          Het besluit van 30 augustus 2021 (opheffing van de schorsing)
        
      
      
      
        17	De onderneming kan zich niet verenigen met de instructies in het opheffingsbesluit voor het hervatten van de slachtactiviteiten. In het bijzonder kan de onderneming zich niet verenigen met de instructie over de slachtsnelheid. Deze instructie leidde volgens de onderneming tot grote problemen en omzetschade. 
      
      
    
    
      17.1
      De minister acht de gegeven instructies passend om nieuwe overtredingen te voorkomen. Weliswaar lag er op 30 augustus 2021 een goedgekeurd plan van aanpak, maar in de praktijk was nog niet gebleken dat dit plan ook daadwerkelijk zou worden nageleefd en het dierenwelzijn in de praktijk zou zijn gewaarborgd. Het geven van de instructies had dan ook tot doel om hier zicht en grip op te kunnen houden. Een deel van de instructies, waaronder die over de slachtsnelheid, had de onderneming zelf gepresenteerd in het plan van aanpak dat de minister had goedgekeurd. 
      
    
    
      17.2
      In het opheffingsbesluit heeft de minister de volgende zes instructies gegeven: 
      
      1. U moet uw personeel tijdig en zorgvuldig instrueren over de inhoud van uw plan van aanpak en de sww.
      2. U laat de NVWA zien hoe het cameratoezicht werkt. Indien dat naar het oordeel van de NVWA wenselijk is, neemt u aanvullende maatregelen om het cameratoezicht te verbeteren.
      3. U past de aanvoer- en slachtsnelheid toe conform uw plan van aanpak, met een opstart van de aanvoer van 80 runderen per uur dan wel 250 varkens per uur. Na goedkeuring van de NVWA kan de snelheid steeds met 5% worden verhoogd.
      4. In de eerste week zal uw met dieren gevulde stal worden geïnspecteerd. 
      5. U mag pas andere diercategorieën aanvoeren nadat u heeft aangetoond
      dat u het dierenwelzijn heeft geborgd.
      6. U moet de hoeveelheden aan te voeren dieren afstemmen op de
      beschikbare capaciteit van de NVWA en Kwaliteitskeuring Dierlijke Sector.
      
    
    
      17.3
      Het College stelt voorop dat van de onderneming, mede gezien de omvang en de ernst van de overtredingen die tot de schorsing van de erkenning hebben geleid, mag worden verwacht dat zij feitelijk aantoont dat zij zich houdt aan het door de minister goedgekeurde plan van aanpak, dat het slachtproces weer op orde is en dat zij in staat is om verdere overtredingen te voorkomen. In dat licht acht het College het niet onredelijk, en evenmin in strijd met enig wettelijk voorschrift, dat de minister in het kader van de opheffing van de schorsing instructies geeft voor het hervatten van de activiteiten (zie ook de uitspraak van 3 december 2013, ECLI:NL:CBB:2013:271). De instructies zijn een logisch gevolg van de eisen die in het schorsingsbesluit werden gesteld. Zoals het College hiervoor heeft overwogen in 15.3 zijn deze eisen niet onredelijk. Gelet hierop bestaat geen aanleiding voor het oordeel dat de minister de instructies in het opheffingsbesluit niet heeft mogen geven. Het betoog slaagt niet.  
      
      
        
          Conclusie
        
      
      
      
        18	Gelet op het voorgaande heeft de minister de besluiten waarop de beslissing op bezwaar ziet, kunnen nemen. 
      
      
    
    
      18.1
      Gelet op de overwegingen 5 tot en met 6.4 is het beroep echter wel gegrond. 
      
    
    
      18.2
      De minister heeft namelijk het bezwaar tegen de brief van 28 juni 2021, waarin het verscherpte toezicht is medegedeeld, en tegen de brieven van 30 augustus 2021 en 3 december 2021, voor zover daarin het verscherpte toezicht is verlengd, ten onrechte ongegrond verklaard. Gelet op de overwegingen 5 tot en met 5.5 had de minister het bezwaar in zoverre niet-ontvankelijk moeten verklaren. Het College zal de beslissing op bezwaar daarom in zoverre vernietigen. 
      
    
    
      18.3
      De minister heeft daarnaast het bezwaar tegen de besluiten van 15 en 23 juli 2021 en van 13 augustus 2021 – waarbij de plannen van aanpak één tot en met vier zijn afgewezen –ten onrechte niet-ontvankelijk verklaard. Gelet op de overwegingen 6 tot en met 6.4 en 16 tot en met 16.2 had de minister het bezwaar in zoverre ongegrond moeten verklaren. Het College zal de beslissing op bezwaar daarom ook in zoverre vernietigen. 
      
    
    
      18.4
      Het College ziet aanleiding om in het kader van finale geschilbeslechting zelf in de zaak te voorzien op grond van artikel 8:72, derde lid, aanhef en onder b, van de Awb door het bezwaar niet-ontvankelijk en ongegrond te verklaren daar waar de minister dat gelet op het voorgaande had moeten doen. Het College zal ook bepalen dat deze uitspraak in de plaats treedt van het vernietigde deel van de beslissing op bezwaar. De gebreken in de beslissing op bezwaar zijn daarmee hersteld. Dat betekent dat de minister geen nieuwe beslissing op bezwaar hoeft te nemen.
      
    
    
      18.5
      Omdat het beroep gegrond is, zal het College de minister veroordelen in de door de onderneming gemaakte proceskosten. Deze stelt het College vast op € 1.814,- (1 punt voor het indienen van het beroepschrift, 1 punt voor het verschijnen ter zitting met een waarde per punt van € 907,- en een wegingsfactor 1) voor door een derde beroepsmatig verleende rechtsbijstand. Ook dient de minister het door de onderneming betaalde griffierecht te vergoeden. 
      
      
      
    
  
  
    Beslissing 
    
    
      Het College: 
    
    
      
        verklaart het beroep gegrond; 
      
      
        vernietigt de beslissing op bezwaar van de minister van 16 september 2022 voor zover daarbij het bezwaar tegen de brief van 28 juni 2021, waarin het verscherpte toezicht is meegedeeld, en tegen de brieven van 30 augustus 2021 en 3 december 2021, voor zover daarin het verscherpte toezicht is verlengd, ongegrond is verklaard en voor zover daarbij het bezwaar tegen de besluiten van 15 en 23 juli 2021 en van 13 augustus 2021 niet-ontvankelijk is verklaard;
      
      
        verklaart het bezwaar tegen de brief van 28 juni 2021, waarin het verscherpte toezicht is meegedeeld, en tegen de brieven van 30 augustus 2021 en 3 december 2021, voor zover daarin het verscherpte toezicht is verlengd, niet-ontvankelijk;
      
      
        verklaart het bezwaar tegen de besluiten van 15 en 23 juli 2021 en van 13 augustus 2021 ongegrond;
      
      
        bepaalt dat deze uitspraak in de plaats treedt van het vernietigde deel van de beslissing op bezwaar;
      
      
        draagt de minister op het betaalde griffierecht van € 365,- aan de onderneming te vergoeden;
      
    
    - veroordeelt de minister in de proceskosten van de onderneming tot een bedrag van € 1.814,-. 
    
    
    
      Deze uitspraak is gedaan door mr. H.L. van der Beek, mr. M.J. Jacobs en mr. C.C.W. Lange, in aanwezigheid van mr. C.A. Blankenstein, griffier. De beslissing is in het openbaar uitgesproken op 18 november 2025. 
    
    
    
    
    
    
    
    
    
      w.g. H.L. van der Beek	w.g. C.A. Blankenstein