ECLI:NL:RBNNE:2025:5497, Rechtbank Noord-Nederland, 23-12-2025, LEE AWB 25/5078
Rechtbank Noord-Nederland — Uitspraak 
Datum: 2025-12-23 00:00:00.000000
Rechtsgebied: Bestuursrecht

Samenvatting: vovo, nevenactiviteiten in strijd met de (ruimtelijke onderbouwing van de) verleende omgevingsvergunning.

VOORZIENINGENRECHTER NOORD-NEDERLAND
    
    
      Zittingsplaats Groningen
    
    
    
      Bestuursrecht
    
    
    
      zaaknummer: LEE 25/5078
    
    
      uitspraak van de voorzieningenrechter van 23 december 2025 in de zaak tussen
    
      [verzoekster] , uit [woonplaats] , verzoekster
    (gemachtigde: mr. F. Krol-Postma),
    
    
      en
    
    
    
      
        het college van burgemeester en wethouders van de gemeente De Fryske Marren, het college 
      (gemachtigde: mr. K. Timmer).
    
    
    
      Als derde-partijen nemen aan de zaak deel: [derde belanghebbenden] , allen uit [woonplaats] (derde-partijen).
    
    
    
    
    Samenvatting
    
    
      1. Deze uitspraak op het verzoek om een voorlopige voorziening van verzoekster gaat over een last onder dwangsom die aan haar is opgelegd in verband met nevenactiviteiten op het agrarische bedrijf op het adres [adres] . Verzoekster is het hier niet mee eens en heeft tegen de last bezwaar gemaakt bij het college. Zij verzoekt de voorzieningenrechter om schorsing van de last onder dwangsom en voert daartoe een aantal gronden aan. De voorzieningenrechter beoordeelt bij de vraag of hij een voorlopige voorziening zal treffen of het bezwaar een redelijke kans van slagen heeft. Dat kan een reden zijn om het bestreden besluit te schorsen. Deze vraag beantwoordt hij aan de hand van de gronden van verzoekster.
    
    
    
      1.1.
      De voorzieningenrechter wijst in deze uitspraak het verzoek af. Hierna legt de voorzieningenrechter uit hoe hij tot dit oordeel komt en welke gevolgen dit oordeel heeft. Het oordeel van de voorzieningenrechter heeft een voorlopig karakter en bindt de voorzieningenrechter in een (eventueel) bodemgeding niet. 
      
    
  
  
    Procesverloop
    
    
      2. Bij besluit van 24 juni 2020 heeft het college aan verzoekster een omgevingsvergunning verleend om af te wijken van het bestemmingsplan ten behoeve van het  uitbreiden nevenactiviteiten.
    
    
    
      2.1.
      Op 28 aug 2025 hebben derde-partijen een verzoek om handhaving ingediend.
    
    
      2.2.
      Op 30 juni 2025, 28 juli 2025, 11 augustus 2025, 21 oktober 2025, 20 november 2025 en 24 november 2025 hebben toezichthouders van het college controles uitgevoerd op het bedrijf van verzoekster.
      
    
    
      2.3.
      Op 11 november 2025 heeft het college verzoekster bericht voornemens te zijn haar een last onder dwangsom op te leggen.
      
    
    
      2.4.
      Bij brief van 21 november 2025 heeft verzoekster een zienswijze ingediend.
      
    
    
      2.5.
      Bij besluit van 28 november 2025 heeft het college aan verzoekster de last onder dwangsom opgelegd.
      
    
    
      2.6.
      Verzoekster heeft hiertegen bezwaar gemaakt en de voorzieningenrechter gevraagd om een voorlopige voorziening te treffen.
      
    
    
      2.7.
      De voorzieningenrechter heeft het verzoek op 16 december 2025 op zitting behandeld. Hieraan hebben deelgenomen voor verzoekster [naam 1] en [naam 2] , bijgestaan door mr. Krol-Postma. Voor het college hebben deelgenomen mr. Timmer en [naam 3] . Voor derde-partijen zijn verschenen [naam 4] en [naam 5] .
      
      
    
  
  
    Beoordeling door de voorzieningenrechter
    
    
      
        Feiten en omstandigheden
      
    
    
    
      3. Het bedrijf van verzoekster is een biologische melkveehouderij. Daarnaast voert verzoekster diverse nevenactiviteiten uit op het bedrijf. Het gebruiken van het perceel voor deze nevenactiviteiten is op grond van het geldende bestemmingsplan Buitengebied – 2017 niet toegestaan. Het college heeft daarom bij besluit van 24 juni 2020 op grond van artikel 3.6.6. van de planvoorschriften een omgevingsvergunning verleend om af te wijken van het bestemmingsplan ten behoeve van het verrichten van nevenactiviteiten. Voorwaarden voor het verlenen van de vergunning zijn op grond van het bestemmingsplan onder meer dat de activiteiten ondergeschikt zijn aan de agrarische bedrijfsvoering en geen grote verkeersaantrekkende werking hebben en dat het parkeren op eigen erf plaatsvindt. 
    
    
    
      3.1.
      Aan de aanvraag ligt een ruimtelijke onderbouwing ten grondslag. In de vergunning staat dat de ruimtelijke onderbouwing deel uitmaakt van het besluit tot vergunningverlening. In de ruimtelijke onderbouwing is - onder meer en voor zover van belang - het volgende opgenomen.
      
      
        Ten aanzien van de openingstijden is opgenomen dat de boerderij niet het hele jaar open is voor bezoekers. Bezoekers zijn welkom in de maanden maart tot en met september Binnen deze maanden is een onderscheid te maken tussen de vakanties en de perioden daarbuiten. De boerderij is buiten de schoolvakanties om op vrijdag, zaterdag en zondag geopend. Tijdens de vakanties zijn de openingstijden gespreid over de week. Hiermee wordt voorkomen dat er gedurende een dag veel mensen aanwezig zijn. Hierdoor zou het kleinschalige karakter en de persoonlijke beleving verloren gaan. Grootschalige en drukke activiteiten passen niet bij de filosofie van het bedrijf. In de maanden oktober tot en met februari komen er geen of nauwelijks bezoekers. Op afspraak worden zo nu en dan bezoekers ontvangen.
        Als nevenactiviteiten worden onder meer genoemd speelterrein (woensdag tot en met vrijdag), rondleidingen (of afspraak op vrijdag),  kookworkshops (1 x per 2 weken), dineravonden (1 x per maand), open dagen (1 x per maand en zomers 2 x per maand) en eivuldagen met pasen.
      
      
      
        Ten aanzien van het aantal bezoekers is opgenomen dat dit gemiddeld 50 per week bedraagt. 
      
      
      
        Ten aanzien van de werkgelegenheid is opgenomen dat de biologische melkveehouderij aandacht vraagt voor twee personen gedurende het gehele jaar. De nevenactiviteiten vinden slechts gedurende een deel van het jaar plaats. Veel van deze activiteiten worden verricht door hooguit één persoon. Deze persoon is ook werkzaam binnen het agrarische bedrijf.
      
      
      
        Ten aanzien van de omzet van de nevenactiviteiten is aangegeven dat deze nog geen 10% van de omzet van het gehele agrarische bedrijf bedragen. 
        Ten aanzien van de toekomst is aangegeven dat de nevenactiviteiten mogelijk wat zullen worden uitgebreid c.q. geïntensiveerd. Het betreft hier dan met name het aantal bezoekers. De hiervoor genoemde ruimten en oppervlakten worden niet uitgebreid. Er komen ook geen nieuwe gebouwen ten dienste van de nevenactiviteiten bij. Het gemiddeld aantal bezoekers per week zal wellicht groeien van 50 naar 60 per week. De openingstijden op een dag en gedurende het seizoen zullen niet veranderen. 
      
      
      
        Ten aanzien van de verkeersaantrekkende werking is aangegeven dat deze gering is, gelet op het aantal bezoekers van gemiddeld 50 per week waarvan een groot gedeelte (circa 40%) op de fiets komt en meerdere bezoekers gezamenlijk in een auto rijden. 
      
      
      
        Ten aanzien van het parkeren is aangegeven dat zich op het terrein 8 aangelegde parkeerplaatsen bevinden welke ontsloten worden op de [straatnaam] . Dit aantal parkeerplaatsen is voldoende voor de meerderheid van de activiteiten. Alleen bij bijzondere activiteiten, bijvoorbeeld het eivullen of open dagen, komen er meer mensen en is er meer parkeergelegenheid noodzakelijk. 
      
      
    
    
      3.2.
      In de omgevingsvergunning is verder het volgende vermeld:
      
      
        “De omzet van de nevenactiviteiten bedragen nog geen 10% van de omzet van het gehele
        agrarische bedrijf. Maar 17% van het totale oppervlakte aan gebouwen wordt gebruikt voor de nevenactiviteiten. De boerderij is niet het hele jaar open voor bezoekers. Bezoekers zijn welkom in de maanden maart tot en met september. Binnen deze maanden is een onderscheid te maken tussen de vakanties en de perioden daarbuiten. De boerderij is buiten de schoolvakanties om op vrijdag, zaterdag en zondag geopend. Tijdens de vakanties zijn de openingstijden gespreid over de week. Voor een uitwerking van deze spreiding verwijzen wij naar bijgevoegde ruimtelijke onderbouwing. Het parkeren vindt plaats op eigen terrein. Er komen ook geen nieuwe gebouwen ten dienste van de nevenactiviteiten bij. De activiteiten hebben geen grote verkeersaantrekkende werking omdat de activiteiten verspreid worden georganiseerd. 
        Hieruit kan worden geconcludeerd dat de activiteiten aangemerkt kunnen worden als nevenactiviteiten en als ondergeschikt aan de agrarische bedrijfsvoering.”
      
      
    
    
      3.3.
      Het college heeft in het bestreden besluit – samengevat - geconstateerd dat de nevenactiviteiten niet meer in overeenstemming zijn met de verleende omgevingsvergunning van 24 juni 2020 en daarom verzoekster een last onder dwangsom opgelegd.
      
      
        
          Beoordelingskader voorlopige voorziening
        
        4. Op grond van artikel 8:81, eerste lid, van de Algemene wet bestuursrecht (Awb) kan, indien tegen een besluit bezwaar is gemaakt, de voorzieningenrechter op verzoek een voorlopige voorziening treffen indien onverwijlde spoed, gelet op de betrokken belangen, dat vereist.
      
      
    
    
      4.1.
      De voorzieningenrechter beoordeelt of het, gelet op de belangen die betrokken partijen hebben, nodig is om de last onder dwangsom te schorsen totdat het college een besluit op bezwaar heeft genomen. De voorzieningenrechter geeft daarvoor een voorlopige beoordeling van de rechtmatigheid van de last en daarmee de kans van slagen van het bezwaarschrift, en hij weegt de belangen van partijen bij het al dan niet treffen van een voorlopige voorziening. Dit doet hij aan de hand van de bezwaargronden van verzoekster. 
      
    
    
      4.2.
      Naar het oordeel van de voorzieningenrechter is het spoedeisend belang voldoende aangetoond. Er zijn de komende weken allerlei activiteiten gepland. Dat de activiteiten niet door kunnen gaan heeft aanzienlijke gevolgen voor het bedrijf. Daarbij heeft verzoekster er belang bij om zo spoedig mogelijk te weten of zij haar nevenactiviteiten kan voortzetten zoals zij deze tot voor kort uitvoerde. 
      
    
    
      4.3.
      De toepasselijke (inhoudelijke) regelgeving is opgenomen in de bijlage.
      
      
        
          Is het besluit zorgvuldig genomen?
        
      
      5. Verzoekster stelt dat het besluit tot het opleggen van een last onder dwangsom is genomen in strijd met het zorgvuldigheidsbeginsel doordat in het voornemen tot opleggen van de last niet zou zijn vermeld dat verzoekster de nevenactiviteiten alleen in de maanden maart tot en met september mag uitvoeren. De voorzieningenrechter stelt echter vast dat dit wel is vermeld in het voornemen. Deze grond slaagt niet.
      
      
        
          Is er sprake van een overtreding?
        
      
      
      
        
          Waaraan moet worden getoetst?
        
      
      6. Verzoekster stelt dat het college ten onrechte toetst aan de beschrijving van activiteiten in de ruimtelijke onderbouwing bij de aanvraag voor de omgevingsvergunning uit 2020. Volgens verzoekster kan de ruimtelijke onderbouwing, gelet op jurisprudentie van de Afdeling bestuursrechtspraak van de Raad van State (Afdeling), niet het normatieve kader zijn. Als het college de nevenactiviteiten verder had willen beperken , dan had daarover een voorschrift moeten worden opgenomen in de vergunning. Het college heeft ook nooit eerder aangegeven dat de ruimtelijke onderbouwing de norm vormt. 
      Verzoekster voert verder aan dat zij altijd is uitgegaan van de criteria in artikel 3.6.6 van de planvoorschriften (zie rechtsoverweging 3). De activiteiten zijn ondergeschikt aan de agrarische bedrijfsvoering.
      
    
    
      6.1.
      Het college stelt dat verzoekster een specifiek beschreven gebruik heeft aangevraagd. Dit gebruik is vervolgens vergund op basis van de onderbouwing van de aanvaardbaarheid daarvan. Gebruik dat niet is beschreven en waarvan de ruimtelijke aanvaardbaarheid niet is onderbouwd, is niet aangevraagd en daarom ook niet vergund. Het college kan daarom handhavend optreden tegen de activiteiten die niet in de ruimtelijke onderbouwing en de daarop gebaseerde vergunning zijn omschreven. Het college wijst daartoe op de uitspraak van de Afdeling van 28 november 2025.
      
    
    
      6.2.
      Naar voorlopig oordeel van de voorzieningenrechter is de ruimtelijke onderbouwing, naast het bestemmingsplan, maatgevend voor de nevenactiviteiten die op het bedrijf zijn toegestaan. Daarbij overweegt de voorzieningenrechter als volgt.
      
      
        6.2.1.
        Uit de uitspraak van de Afdeling van 28 november 2025 volgt dat de omgevingsvergunning alleen geldt voor gebruik dat in de aanvraag is beschreven en waarvan de aanvaardbaarheid is beoordeeld in de ruimtelijke onderbouwing. Overigens is in de verleende vergunning ook aangegeven dat de ruimtelijke onderbouwing daarvan onderdeel uit maakt.
        
      
      
        6.2.2.
        Anders dan verzoekster ter zitting heeft gesteld, kan de voorzieningenrechter niet uit de uitspraak afleiden dat deze alleen betrekking heeft op andersoortig gebruik en niet op een andere omvang, intensiteit en frequentie van hetzelfde gebruik. De omvang, intensiteit en frequentie van het vergunde gebruik zijn in de ruimtelijke onderbouwing juist bepalend voor de aanvaardbaarheid van dat gebruik in afwijking van het bestemmingsplan.
        
      
      
        6.2.3.
        
          Dat verzoekster aan de in artikel 3.6.6. van de planvoorschriften opgenomen criteria voldoet kan, wat daar ook van zij, niet tot een ander oordeel leiden. Deze criteria vormen het beoordelingskader voor het al dan niet verlenen van een afwijkingsvergunning. Dit betreft een discretionaire bevoegdheid van het college. Er bestaat geen recht op een afwijkingsvergunning indien aan de genoemde criteria wordt voldaan. 
          Is de afwijkingsvergunning eenmaal verleend, dan is het in de (ruimtelijke onderbouwing van de) verleende afwijkingsvergunning beschreven gebruik maatgevend voor de nevenactiviteiten die verzoekster mag uitvoeren. 
        
        
        
          
            Kon het college vaststellen dat sprake is van een overtreding?
          
        
        7. In het bestreden besluit staat dat het college het volgende van mening is:
        
          
            De omvang van de nevenactiviteiten is groter dan de maximaal toegestane 10% van de totale agrarische bedrijfsvoering;
          
          
            Buiten de vergunde periode maart tot en met september worden nevenactiviteiten aangeboden en zijn bezoekers aanwezig;
          
          
            Er is een grote parkeerplaats gerealiseerd, inclusief uitloop over het land, waardoor aanzienlijk meer voertuigen kunnen worden geparkeerd dan de vergunde maximaal acht parkeerplaatsen
          
          
            In afwijking van de voorwaarden, waarin staat dat geen nieuwe gebouwen mogen worden opgericht ten behoeve van nevenactiviteiten, is een kas gebouwd. 
          
        
        
          Het college constateert dit op basis van informatie op de website van verzoekster, de facebookpagina en uit de ter plaatse verrichte controles, waarvan de resultaten zijn neergelegd in de rapporten van 8 juli 2025, 11 augustus 2025, 21 oktober 2025, 24 november 2025 en 27 november 2025. 
          Het college heeft hieruit geconcludeerd dat de activiteiten niet meer voldoen aan de ruimtelijke onderbouwing en evenmin aan de toetsingscriteria die de binnenplanse afwijkingsmogelijkheid hebben gerechtvaardigd voor het verlenen van de omgevingsvergunning. 
          Aan het verweerschrift heeft het college verder nog diverse screenshots van verzoeksters Instagrampagina’s toegevoegd, waaronder de jaarkalender van verzoekster. 
        
        
      
    
    
      7.1.
      
        Verzoekster heeft aangevoerd dat in de ruimtelijke onderbouwing staat: “De nevenactiviteiten zullen mogelijk wat worden uitgebreid c.q. geïntensiveerd.” De voorzieningenrechter begrijpt hieruit dat verzoekster meent dat – indien toch moet worden uitgegaan van de ruimtelijke onderbouwing – geen sprake is van een overtreding. Verder meent verzoekster dat de periode zoals die is opgenomen voor de boerderijwinkel niet juist is. Ook wijst verzoekster erop dat de ruimtelijke onderbouwing de mogelijkheid geeft om in de maanden oktober tot en met februari bezoekers op afspraak te ontvangen. Om die reden kan niet worden gehandhaafd. Bovendien wijst verzoekster er ten aanzien van parkeren op dat  de ruimtelijke onderbouwing aangeeft dat meer parkeerplekken te realiseren zijn door een deel van het perceel open te stellen om te parkeren.
        Verder wijst verzoekster erop dat er geen onderzoek is gedaan naar de bedrijfsgegevens. Dat de omvang van de activiteiten groter is dan de maximaal toegestane 10% van de totale agrarische bedrijfsvoering kon niet worden geconcludeerd.
      
      
    
    
      7.2.
      Het voorlopige oordeel van de voorzieningenrechter is dat het college terecht heeft vastgesteld dat sprake is van een overtreding. Daarbij overweegt de voorzieningenrechter het volgende.
      
      
        7.2.1.
        Met het college is de voorzieningenrechter van oordeel dat de passage in de ruimtelijke onderbouwing over uitbreiding van activiteiten alleen ziet op een mogelijke uitbreiding van het aantal bezoekers van 50 naar 60 per week. Dat blijkt uit de context waarin de zin staat. Daarin staat verder expliciet dat de ruimten, oppervlakten en gebouwen niet wijzigen en dat de openingstijden op een dag en gedurende het seizoen niet zullen veranderen.    
        
      
      
        7.2.2.
          Met betrekking tot de boerderijwinkel stelt de voorzieningenrechter vast dat de verleende vergunning daar niet op ziet. De boerderijwinkel is toegestaan op grond van artikel 3.1 van de planvoorschriften. Dat betekent dat de last onder dwangsom geen betrekking heeft op (bezoekers van) de boerderijwinkel. Dit is door het college ter zitting bevestigd.
        
      
      
        7.2.3.
        Voor zover verzoekster heeft aangevoerd dat het op grond van de ruimtelijke onderbouwing mogelijk is extra parkeerplaatsen te realiseren over weegt de voorzieningenrechter het college zich in het verweerschrift en ter zitting op het standpunt gesteld dat met de last niet handhavend wordt opgetreden tegen de aanwezigheid van een bepaald aantal parkeerplaatsen op de plaats daarvan. De parkeerplaats is genoemd om aan te tonen dat de omvang van de nevenactiviteiten en het aantal bezoekers in strijd is met de vergunning. De voorzieningenrechter kan dit standpunt volgen.
        
      
      
        7.2.4.
        De voorzieningenrechter van mening dat de constatering, dat de omvang van de nevenactiviteiten groter is dan de maximaal toegestane 10% van de totale agrarische bedrijfsvoering, niet inzichtelijk is gemaakt of onderbouwd. Ook hierover heeft het college echter ter zitting verklaard dat de last hier niet op ziet maar dat dit is aangevoerd om te onderbouwen dat de omvang en intensiteit van de nevenactiviteiten groter is dan toegestaan.
        
      
      
        7.2.5.
        Uit de stukken bij de last onder dwangsom en de bijlagen bij het verweerschrift blijkt dat verzoekster buiten de periode van maart tot en met september onder meer de volgende activiteiten aanbiedt: kinderrestaurant, kinderyoga, knutselochtenden, sminken, dineravonden (elke) donderdag, koffie en lunchaanbod, binnenspeeltuin, kerstdiner, sinterklaasintocht kijken op groot scherm, sinterklaasspeurtocht, pompoen uithollen, winterfair, (kinder)feesten en borrels. Verder blijkt uit de stukken dat verzoekster in de periode van maart tot en met september activiteiten organiseert die niet in de ruimtelijke onderbouwing zijn genoemd, waaronder onder meer de lammetjesweek, de boerenmarkt, het boerenpaad, een tuinconcert en een buitenlevenmarkt. 
        
      
      
        7.2.6.
        Verzoekster heeft desgevraagd ter zitting aangegeven niet te betwisten dat zij de genoemde activiteiten aanbiedt of organiseert, Daarmee is niet in geschil dat nevenactiviteiten worden aangeboden buiten de in de ruimtelijke onderbouwing aangegeven periode van maart tot en met september. Evenmin is in geschil dat de nevenactiviteiten plaatsvinden met een hogere frequentie dan aangegeven in de ruimtelijke onderbouwing en dat sprake is van een ander soort activiteiten dan in de ruimtelijke onderbouwing zijn genoemd. 
        
      
      
        7.2.7.
        Nu de nevenactiviteiten niet overeenkomen met het gebruik dat op basis van de ruimtelijke onderbouwing is vergund in de omgevingsvergunning is sprake van gebruik in strijd met omgevingsplan en daarmee van een overtreding van artikel 5.1, eerste lid, ander a, van de Omgevingswet, waartegen het college bevoegd is om handhavend op te treden.
        
        
          
            Zijn er bijzondere omstandigheden die reden moeten zijn af te zien van handhaving?
          
          8. Zoals de Afdeling heeft overwogen in de uitspraak van 5 maart 2025, moet bij de vraag of van handhavend optreden mocht worden afgezien, worden beoordeeld of handhavend optreden onevenredig is. Bij de toets aan het evenredigheidsbeginsel geldt de maatstaf van de zogeheten Harderwijk-uitspraak. Dit betekent dat de bestuursrechter toetst of het besluit geschikt en noodzakelijk is, en daarna of het besluit in de gegeven omstandigheden evenwichtig is. Of deze drie elementen aan bod komen, hangt af van de aangevoerde gronden. Bij handhavingsbesluiten geldt daarbij als uitgangspunt dat het algemeen belang gediend is met handhaving en dat om die reden in de regel tegen een overtreding moet worden opgetreden. Handhaving blijft dus voorop staan.
        
        
      
    
    
      8.1.
      Handhavend optreden is alleen onevenredig als er in het concrete geval omstandigheden zijn waaraan een zodanig zwaar gewicht toekomt dat het algemeen belang dat gediend is met handhaving daarvoor moet wijken. Dan is er een bijzonder geval waarin toch van handhavend optreden moet worden afgezien. Een bijzonder geval kan zich bijvoorbeeld voordoen bij concreet zicht op legalisatie, maar ook andere omstandigheden van het concrete geval kunnen leiden tot het oordeel dat er een bijzonder geval is. Andere redenen om van handhavend optreden af te zien kunnen zich bijvoorbeeld voordoen bij een schending van het gelijkheidsbeginsel of het vertrouwensbeginsel.
      
      
        
          Is er concreet zicht op legalisatie?
        
        9. Verzoekster stelt dat het college zich ten onrechte op het standpunt stelt dat de overtreding niet legaliseerbaar is. Dit standpunt is niet onderbouwd. Er heeft geen inhoudelijke beoordeling plaatsgevonden. Volgens verzoekster is met onder meer de wethouder gesproken over mogelijkheden om de activiteiten toe te staan. Daarnaast blijkt ook uit de mail van de provincie van 24 oktober 2025 dat er mogelijkheden zijn. 
      
      
    
    
      9.1.
      Het college stelt dat geen sprake is van concreet zicht op legalisatie. Noch los van het feit dat er geen aanvraag is ingediend voor een nieuwe of gewijzigde omgevingsvergunning, is het college ook niet bereid om een omgevingsvergunning voor de nevenactiviteiten te verlenen. Dat is reeds voldoende voor het oordeel dat geen concreet zicht op legalisatie bestaat. Verder houdt de provincie ook vast aan de voorwaarden van de omgevingsvergunning van 24 juni 2020. De provincie stelt dat met de door deze vergunning vergunde nevenactiviteiten de grens van wat nog als ondergeschikte nevenactiviteit kan worden vergund al wel is bereikt. Daarbij is van belang dat de verkeersaantrekkende werking van de activiteit beperkt moet blijven omdat het gaat om een solitaire locatie in landelijk en weidevogelkansgebied.
      
    
    
      9.2.
      Naar voorlopig oordeel van de voorzieningenrechter bestaat geen concreet zicht op legalisatie. Uit vaste rechtspraak van de Afdeling volgt dat daarvoor is vereist dat een aanvraag om omgevingsvergunning is ingediend. Verder volgt uit vaste jurisprudentie van de Afdeling dat het enkele feit dat het college niet bereid is een omgevingsvergunning te verlenen voor afwijking van het bestemmingsplan, in beginsel volstaat voor het oordeel dat geen concreet zicht op legalisering aanwezig is. De omstandigheid, dat de wethouder danwel de provincie heeft aangegeven dat er wel (enige) mogelijkheden bestaan laat, wat daar ook van zij, onverlet dat er geen concrete aanvraag om een omgevingsvergunning is ingediend. Daarbij blijkt uit de stukken en het verhandelde ter zitting dat voor de huidige (omvang van de) nevenactiviteiten van verzoekster geen bereidheid tot legalisatie bestaat bij het college. 
      
      
        
          Belangenafweging
        
        10. Verzoekster stelt dat het college ten onrechte geen belangenafweging heeft gemaakt. Het college heeft slechts het belang van de gemeente en het algemeen belang betrokken. De gevolgen voor verzoekster zijn buitenproportioneel en zullen leiden tot het faillissement van het bedrijf, ontslag van personeel, verlies van werk, (zorg)leerplekken voor mensen met een afstand tot de arbeidsmarkt en merkschade voor het merk [merknaam] . Deze belangen zijn niet meegewogen.
      
      
    
    
      10.1.
      
        Het college stelt dat de door verzoekster genoemde belangen, waaronder faillissement, ontslag van personeel, verlies aan werk-en zorgplekken eerst zijn genoemd in het verzoek om voorlopige voorziening. Het college kon daarmee daarom geen rekening houden in het bestreden besluit. Daarnaast maant het college niet tot sluiting van het bedrijf. Het gaat om het terugbrengen van de nevenactiviteiten tot een omvang en intensiteit zoals vergund. Niet aannemelijk is gemaakt dat dit zou leiden tot het faillissement van verzoekster. Dat zou dan het gevolg zijn van zijn bedrijfsvoering. Daarbij betreft het een financieel belang, dat voor rekening van verzoekster komt. Indien al personeel zou moeten worden ontslaan is dat niet het gevolg van de last maar van verzoeksters eigen beslissing, om in weerwil van zijn aanvraag, meer personeel in dienst te nemen dan aangevraagd. Merkschade is niet aannemelijk gemaakt.
        Verder is niet gebleken van bijzondere omstandigheden op grond waarvan moet worden aangenomen dat sprake is van dermate bijzondere omstandigheden dat het persoonlijke belang dient te prevaleren boven het algemene belang van handhaving. 
        Daarbij zijn ook de belangen van omwonenden betrokken en zijn de belangen van verzoekster slechts beperkt. Bij schorsing van het besluit mag zij namelijk nog steeds, gelet op het bestemmingsplan en de verleende omgevingsvergunning, slechts beperkt nevenactiviteiten uitvoeren en niet in de periode buiten maart tot en met september. Daarbij wordt er geen totale sluiting van het bedrijf gelast maar het terugbrengen tot de nevenactiviteiten die verzoekster zelf heeft aangevraagd. De gevolgen zijn daarom beperkt.
      
      
    
    
      10.2.
      Naar voorlopig oordeel van de voorzieningenrechter is handhavend optreden in dit geval niet onevenredig in verhouding tot de daarmee te dienen belangen. Het college heeft het algemeen belang van handhaving, te weten naleving van de planvoorschriften en de belangen van omwonenden, zwaarder kunnen laten wegen dan de belangen van verzoekster bij het voortzetten van de met de afwijkingsvergunning strijdige bedrijfsactiviteiten. In dat verband is van belang dat aan het algemeen belang van handhaving van bestemmings- en omgevingsplannen een zwaar gewicht toekomt. Verzoekster heeft voorts haar stelling, dat het bedrijf failliet zal gaan en dat er arbeidsplaatsen en zorgplekken verloren gaan en gezinnen hun inkomen verliezen, niet onderbouwd. Daarbij heeft verzoekster haar activiteiten uitgebreid terwijl zij wist dat zij daarvoor geen vergunning had, zodat de nadelige gevolgen daarvan voor haar eigen rekening en risico dienen te komen. 
      
      
        
          Eerdere communicatie met het college
        
        11. Verzoekster stelt dat het college nooit eerder heeft gecommuniceerd dat de ruimtelijke onderbouwing op de procent, de persoon of geparkeerde auto nauwkeurig de norm vormt. Dit terwijl verzoekster veel contact heeft gehad met het college. Het college is meermaals op bezoek geweest en maakt zelfs goede sier met de vorm van het bedrijf richting derden van buiten de gemeente. De vergunning is ook aangevraagd omdat de burgemeester had gevraagd de boerderij te openen. Het college wist dus precies wat er gebeurde, toen al en later ook. Verder is ten aanzien van het parkeerterrein telefonisch contact geweest met het college waarop is aangegeven dat de aanleg akkoord is. Verzoekster meent dat een ondeugdelijke vergunning is gecreëerd, welke fout niet bij haar kan worden neergelegd. 
      
      
    
    
      11.1.
      Het college stelt dat het niet eerder bekend was met de omvang en de intensiteit van de nevenactiviteiten. Daarbij kan het enkele feit dat het college op de hoogte was van een overtreding maar daartegen niet eerder handhavend heeft opgetreden niet worden aangemerkt als een toezegging dat in de toekomst niet alsnog handhavend zal worden opgetreden. 
      
    
    
      11.2.
      
        Naar voorlopig oordeel van de voorzieningenrechter moet deze grond van verzoekster worden opgevat als een beroep op het vertrouwensbeginsel. 
        Uit vaste rechtspraak van de Afdeling volgt dat voor een geslaagd beroep op het vertrouwensbeginsel als eerst vereist is dat sprake is van een toezegging.Om aan te nemen dat een toezegging is gedaan, dient degene die zich beroept op het vertrouwensbeginsel aannemelijk te maken dat sprake is van uitlatingen en/of gedragingen van ambtenaren die bij de betrokkene redelijkerwijs de indruk wekken van een welbewuste standpuntbepaling van het bestuur over de manier waarop in zijn geval een bevoegdheid al dan niet zal worden uitgeoefend. 
      
      
    
    
      11.3.
      Naar voorlopig oordeel heeft het beroep op het vertrouwensbeginsel geen redelijke kans van slagen. Niet gebleken of onderbouwd is dat sprake is van uitlatingen en/of gedragingen van ambtenaren die bij verzoekster redelijkerwijs de indruk hebben gewekt dat de nevenactiviteiten zoals verzoekster die nu uitvoert toegestaan zijn, danwel dat hiertegen niet handhavend zou worden opgetreden. Het enkele feit dat het college op de hoogte is van een overtreding maar daartegen niet eerder handhavend heeft opgetreden kan, wat daar ook van zij, niet worden aangemerkt als een toezegging dat in de toekomst niet alsnog handhavend zal worden opgetreden. De voorzieningenrechter wijst daartoe op de uitspraak van de Afdeling van 14 juli 2019. De enkele omstandigheid dat de wethouder tijdens een gesprek heeft aangegeven dat er wel mogelijkheden zijn maakt het voorgaande niet anders. Daarbij is niet gesteld of gebleken dat deze mogelijkheden betrekking hebben op de omvang, intensiteit en frequentie van de huidige nevenactiviteiten.  
      
      
        
          Duidelijkheid last
        
        12. Verzoekster stelt dat de last onvoldoende duidelijk is. Niet duidelijk is welke bezoekers niet meer op het bedrijf mogen komen. Verder is de vermelding in de last, dat de uitvoering van de nevenactiviteiten uitsluitend plaatsvindt binnen de reikwijdte en voorwaarden van de omgevingsvergunning van 24 juni 2020 te onduidelijk omdat de enige voorwaarde die in de vergunning staat de melding is die moet worden gedaan en die destijds ook is gedaan. 
      
      
    
    
      12.1.
      Met het  college is de voorzieningenrechter van oordeel dat de last voldoende duidelijk is, nu is vastgesteld dat de ruimtelijke onderbouwing maatgevend is voor de activiteiten die zijn toegestaan op grond van de vergunning.
      
      
        
          Begunstigingstermijn
        
        13. Verzoekster stelt dat de begunstigingstermijn te kort is. In amper drie dagen tijd kan zij de nevenactiviteiten niet stil leggen. Er was haar geen tijd gegund om met adviseurs te overleggen en om stukken bij elkaar te zoeken. Daarbij wordt verzoekster door de extreem korte begunstigingstermijn geen reële mogelijkheid tot het indienen van een zienswijze geboden.
      
      
    
    
      13.1.
      
        Het college stelt dat volgens vaste jurisprudentie de lengte van de begunstigingstermijn niet onnodig langer mag zijn dan nodig is om de overtreding te beëindigen. Het college wijst daartoe op de uitspraak van de Afdeling van 15 november 2023.  Om geen dwangsommen te verbeuren hoefde verzoekster er slechts voor te zorgen dat er buiten  de vergunde periode maart tot en met september geen nevenactiviteiten meer zouden plaatsvinden. Daarvoor is de gegeven begunstigingstermijn voldoende. Verzoekster heeft ook niet aannemelijk gemaakt dat zij niet in de gegeven termijn de overtreding kon beëindigen. 
        Toepassing van een ruimere begunstigingstermijn zou haar eerder voordeel dan nadeel opleveren. Het college acht daarom een verkorte termijn noodzakelijk en evenredig. 
      
      
    
    
      13.2.
      
        De voorzieningenrechter stelt voorop dat, voor de vraag of een begunstigingstermijn in redelijkheid kan worden gesteld, slechts van belang is of binnen die termijn aan de last kan worden voldaan en niet of de overtreder dat op een vanuit bedrijfseconomisch opzicht zo gunstig mogelijke wijze kan doen. Naar het voorlopig oordeel van de voorzieningenrechter heeft verzoekster niet aannemelijk gemaakt dat de gestelde begunstigingstermijn te kort is om de overtreding te beëindigen. Gebleken is ook dat verzoekster hieraan heeft kunnen voldoen; zij heeft immers binnen de gegeven termijn zijn nevenactiviteiten stilgelegd. Dat zij of haar leveranciers hierdoor (financiële) schade lijden is geen belang dat hierbij een rol kan spelen. 
        De voorzieningenrechter stelt vast dat de lengte van de begunstigingstermijn niet in het voornemen is genoemd. Hoewel de voorzieningenrechter dit onzorgvuldig acht, is verzoekster hierdoor niet in haar belangen geschaad. De lengte van de begunstigingstermijn wordt gedicteerd door de tijd die nodig is om aan de last te voldoen. Daaraan heeft verzoekster voldaan. Daarbij heeft zij er door het voornemen rekening mee kunnen houden dat er een last zou worden opgelegd. Zij had daarop kunnen anticiperen.  
      
      
      
    
  
  
    Conclusie en gevolgen
    
    
      14. Gelet op hetgeen hiervoor is overwogen, was het college naar voorlopig oordeel van de voorzieningenrechter bevoegd om te handhaven. Er is dan ook geen aanleiding om aan te nemen dat het bestreden besluit in de bezwaarprocedure geen stand kan houden. Dat maakt dat er geen aanleiding is om over te gaan tot schorsing van dat besluit. De voorzieningenrechter wijst het verzoek dan ook af.
    
    
    
      14.1.
      Dat betekent dat de last in stand blijft. Voor vergoeding van het griffierecht of een proceskostenveroordeling bestaat geen aanleiding.
      
      
      
    
  
  
    Beslissing
    
    
      De voorzieningenrechter wijst het verzoek om voorlopige voorziening af.
    
    
    
    
    
      Deze uitspraak is gedaan door mr. G. Knuttel, voorzieningenrechter, in aanwezigheid van mr. F.K. Heiting, griffier.
      Uitgesproken in het openbaar op 23 december 2025.
    
    
    
    
    
    
    
    
      
        
        
        
          
            
              griffier
            
            
              voorzieningenrechter
            
          
        
      
    
    
    
    
      Een afschrift van deze uitspraak is verzonden aan partijen op:
    
    
    
  
  
    Tegen deze uitspraak staat geen hoger beroep of verzet open
    
    
  
  
    Omgevingswet
    
    
      Artikel 5.1, eerste lid, onder a, van de Omgevingswet 
      Het is verboden om zonder omgevingsvergunning een omgevingsplanactiviteit te verrichten.
    
    
    
  
  
    Bestemmingsplan Buitengebied Noord - 2017
    
    
      Artikel 3.1 
    
    
    
      De voor 'Agrarisch' aangewezen gronden zijn bestemd voor:
    
    
      
        agrarische cultuurgrond, met dien verstande dat houtteelt niet in de bestemming is begrepen;
      
      
        grondgebonden agrarische bedrijven, al dan niet met een ondergeschikte intensieve tak;
      
      
        intensieve veehouderijbedrijven, uitsluitend ter plaatse van de aanduiding 'intensieve veehouderij';
      
    
    met daaraan ondergeschikt:
    
       productiegebonden detailhandel, met een maximum verkoopoppervlak van 120 m2;
       […]
    
    
  
  
    Artikel 3.6.6 (Niet agrarische nevenactiviteiten)
    Het college van burgemeester en wethouders kan bij een omgevingsvergunning afwijken van het bepaalde in lid 3.1, voor het gebruik van bestaande gebouwen ten behoeve van de volgende niet agrarische bedrijfsactiviteiten:
    
      
        zorg, met dien verstande dat woonvormen die verband houden met zorgverlening slechts zijn toegestaan in het hoofdgebouw en in aanwezige karakteristieke bijgebouwen;
      
      
        detailhandel in streekeigen producten, tot een maximum oppervlakte van 120 m2;
      
      
        natuur- en landschapsbeheer;
      
      
        bedrijfsactiviteiten behorende tot de milieucategorie 1 en 2 of naar aard en invloed op de omgeving vergelijkbare bedrijfsactiviteiten, alsmede agrarische hulpactiviteiten;
      
      
        het africhten, onderbrengen en verzorgen van dieren;
      
      
        kleinschalige daghoreca of dagrecreatie;
      
      
        bedrijfsmatige stalling en/of opslag van vaartuigen of kampeermiddelen;
      
    
    of daarmee naar de aard vergelijkbare activiteiten mits:
    
      
        de activiteiten ondergeschikt zijn aan de agrarische bedrijfsvoering
      
      
        de activiteiten geen grote verkeersaantrekkende werking hebben;
      
      
        het parkeren op eigen erf dient plaatsvindt;
      
      
        er geen opslag en/of de stalling van goederen en materiaal plaatsvindt buiten de bedrijfsgebouwen;
      
      
        is aangetoond dat er geen onevenredige afbreuk wordt gedaan aan de milieusituatie, de waterhuishoudkundige situatie, de landschappelijke waarden, het ruimtelijk beeld, de gebruiksmogelijkheden van de aangrenzende gronden en de ontwikkelingsmogelijkheden van nabijgelegen bedrijven.
      
    
    
    
    
    
  
  
     ECLI:NL:RVS:2013:2269
  
  
     ECLI:NL:RVS:2025:5794
  
  
     ECLI:NL:RVS:2025:5794
  
  
     Bijlage 3 bij de last.
  
  
     ECLI:NL:RVS:2025:678
  
  
     ECLI:NL:RVS:2022:285
  
  
     ECLI:NL:RVS:2021:2580
  
  
     ECLI:NL:RVS:2023:4518
  
  
     ECLI:NL:RVS:2019:1694, r.o. 11
  
  
     ECLI:NL:RVS:2019:1694, r.o. 11.2
  
  
     ECLI:NL:RVS:2019:2575
  
  
     ECLI:NL:RVS:2023:4233
  
  
     ECLI:NL:RVS:2022:330