ECLI:NL:RVS:2026:356, Raad van State, 21-01-2026, 202407263/1/R3
Raad van State — Uitspraak 
Datum: 2026-01-21 00:00:00.000000
Rechtsgebied: Bestuursrecht

Samenvatting: Bij besluit van 25 september 2024 heeft de raad van de gemeente Leeuwarden het bestemmingsplan "Stiens - Steenslân II" vastgesteld. Het bestemmingsplan voorziet hoofdzakelijk in de ontwikkeling van 105 woningen. Het plangebied bevindt zich ten zuidoosten van het centrum van Stiens, waarbij het plangebied grotendeels wordt omsloten door het fietspad het Mierepad, de Brêgeleane en de Trijehoeksdyk. Op grond van het voorheen geldende bestemmingsplan "Butengebied en doarpen" hadden de gronden binnen het plangebied de bestemming "Agrarisch". [appellant sub 1] en [appellant sub 2] wonen aan de Eysingastrjitte en de Brêgeleane, nabij het plangebied, en kunnen zich niet met het bestemmingsplan verenigen.

202407263/1/R3.
    Datum uitspraak: 21 januari 2026
    AFDELING
    BESTUURSRECHTSPRAAK
    Uitspraak in het geding tussen:
    1.       [appellant sub 1], wonend in Stiens, gemeente Leeuwarden,
    2.       [appellant sub 2A] en [appellant sub 2B] (hierna samen en in enkelvoud: [appellant sub 2]), wonend in Stiens, gemeente Leeuwarden,
    appellanten,
    en
    de raad van de gemeente Leeuwarden,
    verweerder.
    Procesverloop
    Bij besluit van 25 september 2024 heeft de raad het bestemmingsplan "Stiens - Steenslân II" vastgesteld.
    Tegen dit besluit hebben [appellant sub 1] en [appellant sub 2] beroep ingesteld.
    De raad heeft een verweerschrift ingediend.
    [appellant sub 1] en [appellant sub 2] hebben een nader stuk ingediend.
    De Afdeling heeft de zaak op een zitting behandeld op 10 november 2025, waar [appellant sub 2A] en [appellant sub 2B], en de raad, vertegenwoordigd door K.I. Thoma, zijn verschenen.
    Overwegingen
    Overgangsrecht inwerkingtreding Omgevingswet
    1.       Op 1 januari 2024 zijn de Omgevingswet en de Invoeringswet Omgevingswet in werking getreden. Op grond van artikel 4.6, derde lid, van de Invoeringswet Omgevingswet blijft op een beroep tegen een besluit tot vaststelling van een bestemmingsplan waarvan het ontwerp vóór het tijdstip van inwerkingtreding van de Omgevingswet ter inzage is gelegd het recht zoals dat gold onmiddellijk vóór dat tijdstip van toepassing tot het bestemmingsplan onherroepelijk is.
    Het ontwerpplan is op 14 december 2023 ter inzage gelegd. Dat betekent dat op deze beroepsprocedure het recht, waaronder de Wet ruimtelijke ordening (hierna: Wro) en de Crisis- en herstelwet, zoals dat gold vóór 1 januari 2024 van toepassing blijft.
    Toetsingskader
    2.       Bij de vaststelling van een bestemmingsplan moet de raad bestemmingen aanwijzen en regels geven die de raad uit het oogpunt van een goede ruimtelijke ordening nodig acht. De raad heeft daarbij beleidsruimte en moet de betrokken belangen afwegen. De Afdeling oordeelt niet zelf of het plan in overeenstemming is met een goede ruimtelijke ordening. De Afdeling beoordeelt aan de hand van de beroepsgronden of het besluit tot vaststelling van het bestemmingsplan in overeenstemming is met het recht. Daarbij kan aan de orde komen of de nadelige gevolgen van het plan onevenredig zijn in verhouding tot de met het plan te dienen doelen.
    Inleiding
    3.       Het bestemmingsplan voorziet hoofdzakelijk in de ontwikkeling van 105 woningen. Het plangebied bevindt zich ten zuidoosten van het centrum van Stiens, waarbij het plangebied grotendeels wordt omsloten door het fietspad het Mierepad, de Brêgeleane en de Trijehoeksdyk. Op grond van het voorheen geldende bestemmingsplan "Butengebied en doarpen" hadden de gronden binnen het plangebied de bestemming "Agrarisch".
    4.       [appellant sub 1] en [appellant sub 2] wonen aan de Eysingastrjitte en de Brêgeleane, nabij het plangebied, en kunnen zich niet met het bestemmingsplan verenigen.
    Beroepsgronden
    Beroep van [appellant sub 2]
    Onvoldoende motivering woningbehoefte
    5.       [appellant sub 2] betoogt dat de raad onvoldoende heeft gemotiveerd dat sprake is van behoefte aan de woningen die met het bestemmingsplan worden mogelijk gemaakt. Daartoe voert [appellant sub 2] aan dat vanwege de daling van economische activiteiten in Leeuwarden en omstreken, het maar zeer de vraag is of de behoefte aan woningen die de raad ziet aanwezig is. Daarbij wijst [appellant sub 2] eveneens op de omstandigheid dat mogelijk minder buitenlandse studenten naar Nederland komen, vanwege de geplande bezuinigingen op het onderwijs. Volgens [appellant sub 2] heeft de raad ook geen rekening gehouden met een verwachte daling aan arbeids- en asielmigranten, terwijl politieke partijen volgens [appellant sub 2] willen werken met maximumaantallen. [appellant sub 2] brengt naar voren dat ook om die reden de verwachting is dat er minder vraag naar woningen bestaat. Verder betoogt [appellant sub 2] dat uit publicaties uit het verleden blijkt dat er juist sprake is van een vertrekoverschot van jongeren en vergrijzing, en er geen is reden om aan te nemen dat dat sindsdien is veranderd. Om die reden mag volgens hem worden verwacht dat er de komende jaren erg veel woningen beschikbaar zullen komen.
    Daarnaast betoogt [appellant sub 2] dat het "Woningbehoefteonderzoek Stiens" (hierna: het behoefteonderzoek) van 2 februari 2022, opgesteld door Companen, dat als bijlage 3 bij de plantoelichting zit, niet aan het bestemmingsplan ten grondslag had mogen worden gelegd, omdat het meerdere gebreken bevat. Daarbij wijst [appellant sub 2] onder meer op de vraagstelling in de gehouden enquête en worden meerdere in het behoefteonderzoek ingenomen stellingen volgens hem niet onderbouwd.
    5.1.    De raad stelt zich op het standpunt dat uit het behoefteonderzoek blijkt dat er sprake is van een duidelijke woningbehoefte. Tot 2036 is er behoefte aan 210, bij voorkeur grondgebonden, nieuwe woningen in Stiens. Volgens de raad mist een deel van het betoog van [appellant sub 2] feitelijke grondslag en is het gebaseerd op speculaties. Overigens merkt de raad op dat het plan voorziet in voornamelijk grondgebonden woningen en niet ziet op de realisatie van studentenhuisvesting.
    5.2.    De Afdeling beoordeelt, als de beroepsgronden daartoe aanleiding geven en aan de hand daarvan, of de beschrijving van de behoefte in de toelichting, of in de documenten waarnaar in de toelichting ter beschrijving van deze behoefte wordt verwezen, niet zo gebrekkig is of zulke leemten in kennis of zulke onjuistheden vertoont dat de raad zich hierop niet heeft mogen baseren. Hierbij acht de Afdeling van belang of een appellant voldoende concrete aanknopingspunten voor twijfel aan de juistheid of volledigheid van de beschrijving van de behoefte naar voren heeft gebracht. Vergelijk de uitspraak van de Afdeling van 28 juni 2017, ECLI:NL:RVS:2017:1724, onder 11.
    5.3.    De raad is in paragraaf 3.1.2 van de plantoelichting ingegaan op de behoefte aan woningen in Stiens en wijst daarbij onder meer naar het uitgevoerde behoefteonderzoek. Daaruit volgt dat de woningbehoefte in Stiens is geraamd op ongeveer 210 woningen tot en met 2036. De 105 woningen die met dit plan mogelijk worden gemaakt voorzien dan ook in die behoefte. Daarbij is uitgegaan van de huidige behoefte en de behoefte op de middellange termijn tot en met 2036.
    5.4.    De Afdeling overweegt dat de stellingen die [appellant sub 2] aanvoert over een afnemende behoefte aan woningen in Stiens niet zijn onderbouwd en daarnaast zien op mogelijke langetermijngevolgen. Naar het oordeel van de Afdeling heeft de raad die langetermijngevolgen niet hoeven betrekken bij het bepalen van de behoefte. Bovendien staat een mogelijke afname aan behoefte op de langere termijn niet in de weg aan de behoefte die er volgens het behoefteonderzoek voor de komende jaren nog wel is.
    De Afdeling overweegt verder dat de niet onderbouwde stellingen die [appellant sub 2] over het behoefteonderzoek naar voren heeft gebracht geen aanleiding geven om te twijfelen aan de juistheid van dat behoefteonderzoek.
    Het betoog slaagt niet.
    Alternatieve locaties
    6.       [appellant sub 2] voert aan dat voor de voorgenomen ontwikkeling ten onrechte wordt uitgeweken naar de rand van Stiens. Hij betoogt dat er in de gemeente Leeuwarden andere locaties beter geschikt zijn voor de ontwikkeling die het bestemmingsplan mogelijk maakt. Daarbij wijst hij op enkele duizenden onverkochte kavels die geschikt zijn voor woningbouw aan de zuidkant van Leeuwarden. Dat zou volgens hem een betere locatie zijn, mede omdat daar vrijwel geen sprake is van geluidsoverlast door militaire vliegtuigen. Verder wijst hij daarbij op een ruimtelijke analyse van het project "Atelier Stadsbouwmeester", waarin is geconcludeerd dat Leeuwarden tot 2050 genoeg ruimte heeft om duizenden woningen te bouwen binnen de stadsgrenzen. De raad wijkt met dit bestemmingsplan volgens [appellant sub 2] af van dat advies.
    6.1.    Naar het oordeel van de Afdeling heeft de raad op de zitting voldoende toegelicht dat een behoefte aan woningen binnen de stadsgrenzen van Leeuwarden, niet afdoet aan de behoefte aan woningen in Stiens. Gelet op wat de Afdeling onder 5.3 en 5.4 heeft overwogen is die behoefte aan woningen voor de planlocatie van dit bestemmingsplan deugdelijk onderbouwd. Alleen al om die reden zijn de locaties in Leeuwarden waar [appellant sub 2] op wijst, geen alternatief voor de woningen die het bestemmingsplan mogelijk maakt.
    Het betoog slaagt niet.
    Verkeersveiligheid
    7.       [appellant sub 2] betoogt dat in het plan ten onrechte maar één ontsluitingsweg is opgenomen. [appellant sub 2] voert in dat kader aan dat voor de veiligheid van de mogelijke toekomstige bewoners een tweede ontsluitingsweg hard nodig is.
    Daarnaast brengt [appellant sub 2] naar voren dat het plangebied voor mensen in een rolstoel slecht bereikbaar is, vanwege een steil bruggetje dat is ingetekend. [appellant sub 2] wijst daarbij ook op eerdere plannen waarbij de raad de bruggetjes had geschrapt om te voorkomen dat rolstoelgebruikers worden belemmerd.
    Tot slot voert [appellant sub 2] aan dat het geplande voetpad aan de oostzijde van de Brêgeleane zou moeten worden omgebouwd naar een fietspad, vanwege de levensgevaarlijke splitsing bij de zuidelijke brug. Volgens [appellant sub 2] is nu al sprake van een onoverzichtelijke situatie waarbij mensen de weg moeten oversteken richting het fietspad over de brug, die gevaarlijke situatie wordt door de ontwikkeling die dit plan mogelijk maakt verergerd.
    7.1.    De raad stelt zich op het standpunt dat geen tweede ontsluitingsweg noodzakelijk is, omdat de woningbouwplannen slechts leiden tot een beperkte toename aan verkeer. Verder ligt de exacte situering en vorm van zowel wandelpaden als bruggen niet vast in het bestemmingsplan. Deze zijn in het stedenbouwkundige plan opgenomen, maar worden nog nader uitgewerkt in een bestektekening, waarbij eveneens rekening wordt gehouden met mensen met een beperking.
    7.2.    Artikel 8:69a van de Algemene wet bestuursrecht (hierna: Awb) luidt: "De bestuursrechter vernietigt een besluit niet op de grond dat het in strijd is met een geschreven of ongeschreven rechtsregel of een algemeen rechtsbeginsel, indien deze regel of dit beginsel kennelijk niet strekt tot bescherming van de belangen van degene die zich daarop beroept."
    Blijkens de geschiedenis van de totstandkoming van de Wet aanpassing bestuursprocesrecht (Kamerstukken II, 2009/10, 32 450, nr. 3, blz. 18-20) heeft de wetgever met artikel 8:69a van de Awb de eis willen stellen dat er een verband moet bestaan tussen een beroepsgrond en het belang waarin de appellant door het bestreden besluit dreigt te worden geschaad. De bestuursrechter mag een besluit niet vernietigen wegens schending van een rechtsregel die kennelijk niet strekt tot bescherming van het belang van de appellant.
    7.3.    Over de betogen dat ten onrechte maar één ontsluitingsweg is opgenomen en dat het plangebied voor rolstoelgebruikers slecht bereikbaar zou zijn, overweegt de Afdeling dat [appellant sub 2] met die betogen niet opkomt voor zijn eigen belang, maar dat van toekomstige bewoners van de voorziene woningen binnen het plangebied. Hiermee beroept [appellant sub 2] zich op een deelaspect van de norm van een goede ruimtelijke ordening die kennelijk niet strekt tot bescherming van zijn belang. Dit betekent dat hij zich, gelet op artikel 8:69a van de Awb niet op die norm kan beroepen. Omdat het relativiteitsvereiste in de weg staat aan een vernietiging van het bestreden besluit vanwege deze betogen, ziet de Afdeling af van een inhoudelijke bespreking daarvan. Overigens heeft de raad zich op het standpunt gesteld dat de exacte situering en vorm van de bruggen niet vaststaat in het bestemmingsplan en dat bij het uitwerken van de bestektekening van het plan, en dus ook bij de invulling van de bruggen die toegang bieden tot het plangebied, rekening zal worden gehouden met mensen met een beperking.
    7.4.    Voor zover [appellant sub 2] betoogt dat bij de splitsing bij de zuidelijke brug sprake is van een gevaarlijke situatie, die met dit plan wordt verergerd, overweegt de Afdeling als volgt. Uit de plantoelichting volgt dat de verkeersintensiteit op de Brêgeleane richting de splitsing bij de zuidelijke brug als gevolg van het plan met 361 mvt/etmaal toeneemt. Dat leidt volgens de raad niet tot onevenredige verkeerseffecten. [appellant sub 2] heeft dat niet gemotiveerd betwist. Om die reden ziet de Afdeling geen aanleiding voor het oordeel dat sprake is van een gevaarlijke situatie die als gevolg van dit plan verergerd zou worden, waardoor het geplande voetpad aan de oostzijde van de Brêgeleane zou moeten worden vervangen door een fietspad. Overigens merkt de Afdeling op dat de raad op de zitting heeft toegelicht dat het college van burgemeester en wethouders van Leeuwarden voornemens is om de maximumsnelheid op de Brêgeleane te verlagen naar 30 km/u. Blijkens de nota van zienswijzen heeft de raad het college van burgemeester en wethouders van Leeuwarden al op 1 december 2021, en dus voor de vaststelling van dit bestemmingsplan, met een motie verzocht om de maximumsnelheid van 30 km/u als streven te hanteren voor alle wegen binnen de bebouwde kom.
    Het betoog slaagt niet.
    Betrouwbaarheid gemeente Leeuwarden
    8.       [appellant sub 2] betoogt dat een wethouder hem in 2015 heeft toegezegd dat er na de realisatie van het woningbouwplan Steenslan I, geen nieuwe woningbouwplannen meer zouden komen in Stiens Oost. Dit wordt volgens hem bevestigd met het "Convenant Woningbouw Stiens Oost" dat op
    11 april 2015 tussen de gemeente Leeuwarden en de gemeente Leeuwarderdeel is gesloten. Uit dat convenant blijkt volgens [appellant sub 2] dat er maximaal 80 woningen in Stiens Oost gebouwd zouden worden. Met het voorliggende bestemmingsplan wordt daarvan afgeweken.
    8.1.    Wie zich beroept op het vertrouwensbeginsel moet aannemelijk maken dat van de kant van de overheid toezeggingen of andere uitlatingen zijn gedaan of gedragingen zijn verricht waaruit hij/zij in de gegeven omstandigheden redelijkerwijs kon en mocht afleiden of het bestuursorgaan een bepaalde bevoegdheid zou uitoefenen en zo ja hoe.
    8.2.    Voor zover [appellant sub 2] met zijn betoog dat een wethouder hem heeft toegezegd dat er na de realisatie van het woningbouwplan Steenslan I niet meer zou worden gebouwd, een beroep doet op het vertrouwensbeginsel, heeft hij dat betoog verder niet onderbouwd. [appellant sub 2] heeft daarom niet aannemelijk gemaakt dat er een toezegging is gedaan waaraan hij vertrouwen kon ontlenen.
    Over het betoog van [appellant sub 2] dat uit het convenant volgt dat na de realisatie van het woningbouwplan Steenslan I niet meer zou worden gebouwd in Stiens Oost, overweegt de Afdeling als volgt. De raad heeft op de zitting toegelicht dat het convenant is opgesteld om te verzekeren dat de destijds voorgenomen planontwikkeling in ieder geval zou worden gerealiseerd, gelet op de gemeentelijke herindeling. Dat standpunt wordt naar het oordeel van de Afdeling bevestigd in onder meer de doelstelling van het convenant, waaruit volgt dat het convenant is opgesteld en overeengekomen om de planontwikkeling van Stiens Oost te waarborgen met het oog op de gemeentelijke herindeling. De raad stelt zich naar het oordeel van de Afdeling verder terecht op het standpunt dat uit het convenant slechts volgt dat in ieder geval 50 tot 80 woningen zouden worden gebouwd in Stiens Oost. Anders dan [appellant sub 2] betoogt, volgt uit het convenant niet dat er na de realisatie van die woningen, geen nieuwe plannen voor woningbouw in Stiens Oost zouden kunnen komen.
    Het betoog slaagt niet.
    Stikstof, geluidsoverlast militair vliegverkeer en PFAS
    9.       [appellant sub 2] betoogt dat de gevolgen van de woningbouwplannen voor het milieu onvoldoende hebben meegewogen bij de vaststelling van het bestemmingsplan. Volgens [appellant sub 2] zorgt de transformatie van extensief gebruikte landbouwgrond naar een bebouwde omgeving voor de nodige stikstofproblemen, in een al onder druk staand milieu.
    [appellant sub 2] betoogt daarnaast dat er bij de totstandkoming van het bestemmingsplan ten onrechte geen rekening is gehouden met de al bestaande geluidsoverlast die de militaire vliegbasis in Leeuwarden veroorzaakt. Het is volgens [appellant sub 2] volkomen onverantwoord om nieuwbouw mogelijk te maken in een dergelijke omgeving. Verder brengt [appellant sub 2] naar voren dat de gronden van het plangebied tot voor kort werden gebruikt voor agrarische doeleinden, waarbij gebruik is gemaakt van beschermingsmiddelen die PFAS-verbindingen bevatten. Volgens [appellant sub 2] had de aanwezigheid van PFAS in de gronden van het plangebied voor de raad reden moeten zijn om af te zien van de vaststelling van het plan.
    9.1.    Voor zover [appellant sub 2] wijst op gevolgen voor het milieu doordat woningbouw zorgt voor stikstofproblemen, begrijpt de Afdeling zijn betoog zo dat hij zich daarmee beroept op de bepalingen van de Wet natuurbescherming (hierna: de Wnb). De Afdeling zal eerst beoordelen of de relativiteit aan een inhoudelijke bespreking in de weg staat (vergelijk hiervoor onder 7.2).
    9.2.    De bepalingen in de Wnb over de beoordeling van plannen die gevolgen kunnen hebben voor een Natura 2000-gebied, strekken ter bescherming van het behoud van de natuurwaarden in deze gebieden. Uit de overzichtsuitspraak van de Afdeling van 11 november 2020, ECLI:NL:RVS:2020:2706, onder 10.49 en 10.51, volgt dat een natuurlijk persoon die zich beroept op de bepalingen van de Wnb die strekken tot de bescherming van de natuurwaarden van een Natura 2000-gebied, zich beroept op een algemeen belang waarvoor hij niet in rechte kan opkomen. Verder volgt uit de uitspraak dat individuele belangen van een natuurlijk persoon bij het behoud van een goede kwaliteit van zijn woon- en leefomgeving, waarvan een Natura 2000-gebied deel uitmaakt, zo verweven kunnen zijn met de algemene belangen die de Wnb beoogt te beschermen, dat niet kan worden geoordeeld dat de betrokken normen in de Wnb kennelijk niet strekken tot bescherming van zijn belangen. De afstand tussen de woning van [appellant sub 2] en het dichtstbijzijnde stikstofgevoelige Natura 2000-gebied is echter 5,4 km, zodat dit geen onderdeel van zijn woon- en leefomgeving vormt. Gelet daarop zal de Afdeling de beroepsgrond over stikstof niet inhoudelijk bespreken.
    9.3.    Daarnaast overweegt de Afdeling dat [appellant sub 2] met zijn betogen over de mogelijke geluidsoverlast ter plaatse van het plangebied vanwege de nabijgelegen militaire vliegbasis en de mogelijke aanwezigheid van PFAS-verbindingen in de gronden van het plangebied niet opkomt voor zijn eigen belangen, maar voor de belangen van de toekomstige bewoners van de voorziene woningen binnen het plangebied. Hiermee beroept [appellant sub 2] zich op deelaspecten van de norm van een goede ruimtelijke ordening die kennelijk niet strekken tot bescherming van zijn eigen belangen. Dit betekent dat de Afdeling, gelet op wat onder 7.2 is overwogen, ook de beroepsgronden over geluid en de bodem niet inhoudelijk zal bespreken.
    Beroep van [appellant sub 1]
    Vertrouwensbeginsel
    10.     [appellant sub 1] betoogt dat de raad in strijd met het vertrouwensbeginsel heeft gehandeld door het bestemmingsplan vast te stellen. Daartoe voert zij aan dat een ambtenaar van de gemeente Leeuwarden haar bij de aankoop van haar woning in 2017 nadrukkelijk heeft geïnformeerd dat er in de 10 tot 15 jaar daarna geen woningbouwplannen in het plangebied aan de orde zouden zijn. Volgens [appellant sub 1] is het opstarten van de bouwactiviteiten voor 2032 dan ook in strijd met de door de raad gewekte verwachtingen.
    10.1.  De raad stelt zich op het standpunt dat geen sprake is geweest van een toezegging, maar dat de desbetreffende ambtenaar slechts een inschatting heeft gemaakt van een feitelijke situatie. Daarnaast zal de daadwerkelijke bouw van de woningen pas eind 2026 of begin 2027 plaatsvinden, waardoor er ongeveer tien jaar zullen zijn verstreken voordat nieuwe woningen worden gebouwd.
    10.2.  Naar het oordeel van de Afdeling heeft [appellant sub 1] niet aannemelijk gemaakt dat in het verleden door of namens de raad is toegezegd dat in het plangebied tot in ieder geval 2032 geen woningbouwplannen in uitvoering zouden zijn. Dat [appellant sub 1] ten tijde van de aankoop van de woning is verteld dat nog geen concrete woningbouwplannen bestonden, maakt niet dat daarmee is toegezegd dat die plannen er niet zouden komen.
    Het betoog slaagt niet.
    Conclusie
    11.     De beroepen zijn ongegrond.
    12.     De raad hoeft geen proceskosten te vergoeden.
    Beslissing
    De Afdeling bestuursrechtspraak van de Raad van State:
    verklaart de beroepen ongegrond.
    Aldus vastgesteld door mr. H.G. Sevenster, lid van de enkelvoudige kamer, in tegenwoordigheid van mr. R.I.Y. Lap, griffier.
    w.g. Sevenster
    lid van de enkelvoudige kamer
    w.g. Lap
    griffier
    Uitgesproken in het openbaar op 21 januari 2026
    288-1157