ECLI:NL:RBDHA:2025:24400, Rechtbank Den Haag, 17-12-2025, 25/2436
Rechtbank Den Haag — Uitspraak 
Datum: 2025-12-17 00:00:00.000000
Rechtsgebied: Bestuursrecht

Samenvatting: Beroep. Eiser heeft beroep ingesteld tegen het opleggen van een last onder dwangsom vanwege onvergunde onzelfstandige bewoning door drie personen. Eiser stelt dat hij onder de overgangsregeling valt en daarom geen vergunning nodig heeft. Naar het oordeel van de rechtbank heeft eiser met de overgelegde stukken niet aannemelijk gemaakt dat hij de woonruimte al vóór 1 juni 2021 als onzelfstandige woonruimte verhuurde aan drie personen en sindsdien onafgebroken als onzelfstandige woonruimte heeft verhuurd aan drie personen. Van een geslaagd beroep op de overgangsregeling is geen sprake, verweerder heeft terecht een last onder dwangsom opgelegd. Eiser is ten onrechte niet gehoord in bezwaar. De rechtbank ziet aanleiding om dit gebrek te passeren met toepassing van artikel 6:22 van de Awb. Beroep ongegrond.

RECHTBANK DEN HAAG
  
  
    Bestuursrecht
  
  
    zaaknummer: SGR 25/2436
  
  
    uitspraak van de enkelvoudige kamer van 17 december 2025 in de zaak tussen
  
    
      
      [eiser], uit [land], eiser
    (gemachtigde: mr. T.C.P. de Wert),
    
    
      en
    
    
  
  
    het college van burgemeester en wethouders van Den Haag, verweerder
    (gemachtigde: [naam]).
    
    
  
  
    Inleiding
    
    
      1. In deze uitspraak beoordeelt de rechtbank het beroep van eiser tegen het opleggen van een last onder dwangsom vanwege onvergunde onzelfstandige bewoning door drie personen (of meer) aan de [adres] in Den Haag.
    
    
    
      1.1.
      Bij besluit van 27 november 2024 heeft verweerder een last onder dwangsom opgelegd. Met het bestreden besluit van 18 februari 2025 op het bezwaar van eiser is verweerder bij dat besluit gebleven.
      
    
    
      1.2.
      Verweerder heeft op het beroep gereageerd met een verweerschrift.
      
    
    
      1.3.
      De rechtbank heeft het beroep op 27 november 2025 op zitting behandeld. Hieraan hebben deelgenomen: eiser, de gemachtigde van eiser en de gemachtigde van verweerder.
      
      
    
  
  
    Beoordeling door de rechtbank
    
    
      
        Waar gaat deze zaak over?
      
    
    
    2. Eiser is eigenaar van de woning aan [adres] in Den Haag en verhuurt deze aan particulieren. De woning is op 14 augustus 2024 geïnspecteerd na een overlastmelding. Tijdens deze inspectie is vastgesteld dat de woning onzelfstandig wordt bewoond door drie personen zonder de daarvoor vereiste vergunning. Dat is een overtreding van de Huisvestingsverordening. Verweerder heeft een last onder dwangsom opgelegd en eiser opgedragen om de overtreding vóór 10 maart 2025 te beëindigen. Doet eiser dat niet dan moet hij een dwangsom van (maximaal) € 5.000,- betalen. Deze zaak gaat over de vraag of eiser onder de overgangsregeling valt en daarom geen vergunning nodig heeft voor het onzelfstandig laten bewonen van de woning door drie personen.
    
    
      
        Wat vindt eiser in beroep?
      
    
    
    3. Verweerder heeft ten onrechte een last onder dwangsom opgelegd. Omdat de woning al vóór 1 juni 2021 als onzelfstandige woonruimte werd verhuurd aan drie personen is de overgangsregeling van toepassing. Een vergunning voor onzelfstandige bewoning is daarom niet vereist. Het aantal bewoners op het moment van de overgangsregeling is bovendien niet van belang. Volgens eiser ziet de overgangsregeling namelijk op de aard van het gebruik van de woning. Verweerder stelt zich ook ten onrechte op het standpunt dat er een onderbreking is geweest in de verhuur van de woning. Eiser heeft in bezwaar getekende huurovereenkomsten en andere stukken overgelegd zoals verhuurafrekeningen, waaruit volgt dat de woning continue werd verhuurd. Verweerder heeft deze stukken niet juist beoordeeld en had bovendien de gemeentelijke basisadministratie kunnen controleren. Eiser is verder ten onrechte niet gehoord in bezwaar. Hij heeft daardoor niet de mogelijkheid gehad om zijn standpunt mondeling toe te lichten en eventuele misverstanden of onduidelijkheden te weerleggen. Dit heeft geleid tot gebrekkige en onzorgvuldige besluitvorming waarbij verweerder niet alle relevante omstandigheden in ogenschouw heeft genomen. Het bestreden besluit is daarom in strijd met het zorgvuldigheidsbeginsel en het motiveringsbeginsel.
    
    
      
        Wat vindt verweerder in beroep?
      
    
    
    4. Verweerder stelt zich op het standpunt dat hij terecht een last onder dwangsom heeft opgelegd. Het bestreden besluit is niet in strijd met de algemene beginselen van behoorlijk bestuur, zoals het zorgvuldigheids- en motiveringsbeginsel. Verweerder voert aan dat het aan degene is die een beroep doet op overgangsrecht om aannemelijk te maken dat een overgangsregeling van toepassing is. Hij verwijst daarbij naar uitspraken van de Afdeling. Met de overgelegde stukken heeft eiser niet onderbouwd dat de woning voor 1 juni 2021 gedurende een aaneengesloten periode aan een drietal personen werd verhuurd. Verweerder is het niet eens met het standpunt van eiser dat de overgangsregeling ziet op de aard van het gebruik en dat het aantal bewoners niet bepalend zou zijn. Hij verwijst naar een uitspraak van deze rechtbank van 30 januari 2025. Uit de Basisregistratie personen (Brp) volgt dat van 1 januari 2021 tot 1 juni 2021 vier personen op het adres stonden ingeschreven, alleen daarom al kan een beroep op de overgangsregeling niet slagen. Omdat het bezwaar kennelijk ongegrond was, is terecht afgezien van het horen in bezwaar.
    
    
      
        Wat zijn de regels?
      
    
    
    5. Het wettelijk kader is opgenomen in de bijlage die deel uitmaakt van deze uitspraak.
    
    
    
      
        Wat is het oordeel van de rechtbank?
      
    
    
    6. De rechtbank is van oordeel dat het beroep ongegrond is. Zij legt hierna uit hoe zij tot dit oordeel komt.
    
    
      6.1.
      Tussen partijen is niet in geschil dat ten tijde van de inspectie sprake was van onzelfstandige bewoning door drie personen. De drie huurders deelden samen een woonruimte, maar vormden geen duurzaam gemeenschappelijk huishouden (zoals een stel of gezin). 
      
    
    
      6.2.
      Sinds 1 juni 2021 is een vergunning nodig voor het omzetten van een zelfstandige woonruimte naar onzelfstandige woonruimte voor drie of meer personen. Voor woningen waarbij kamerbewoning op basis van het oude beleid legaal zonder omzettingsvergunning heeft plaatsgevonden, is gelet op de overgangsregeling ook na 1 juni 2021 geen omzettingsvergunning verplicht, zolang de bewoning door drie personen in dezelfde hoedanigheid wordt voortgezet. Dit betekent dat de woning van eiser al vóór 1 juni 2021 verhuurd moet zijn geweest aan drie personen en sindsdien ook steeds verhuurd moet zijn geweest aan drie personen. Verweerder voert terecht aan dat het in beginsel aan eiser is om aannemelijk te maken dat hij onder de overgangsregeling valt.
      
    
    
      6.3.
      Naar het oordeel van de rechtbank heeft eiser met de overgelegde stukken niet aannemelijk gemaakt dat hij de woonruimte al vóór 1 juni 2021 als onzelfstandige woonruimte verhuurde aan drie personen en sindsdien onafgebroken als onzelfstandige woonruimte heeft verhuurd aan drie personen. Anders dan eiser stelt, zijn zijn verklaring daarover en de overgelegde stukken in samenhang bezien daartoe onvoldoende. Uit de overgelegde huurovereenkomsten volgt dat eiser de woning tot en met 31 januari 2021 verhuurde aan vier personen. Op zitting heeft eiser toegelicht dat de huurovereenkomst hierna stilzwijgend is verlengd, maar daarnaast benadrukt dat de woonruimte direct voorafgaand aan 1 juni 2021 werd verhuurd aan slechts drie personen. Dit heeft hij niet met stukken onderbouwd. Eiser heeft verder geen huurovereenkomsten overgelegd voor de periode 1 juni 2021 tot 18 februari 2023 (ruim 2 jaar). Het is dus ook niet duidelijk aan hoeveel personen de woonruimte werd verhuurd in die periode en of de woonruimte sinds 1 juni 2021 steeds onzelfstandig is gebruikt. Weliswaar heeft eiser voor verschillende van de maanden in die periode facturen overgelegd van de partij die de woning voor hem beheerde, maar uit die facturen kan niet worden opgemaakt aan hoeveel personen de woonruimte werd verhuurd. Eiser heeft ook niet kunnen verduidelijken hoe de bankafschriften die hij had willen overleggen, kunnen aantonen hoeveel huurders er in de woning woonden. Pas vanaf 18 februari 2023 kan uit de overgelegde stukken worden opgemaakt dat eiser de woonruimte aan drie personen verhuurde.
      
    
    
      6.4.
      Verweerder heeft op zitting toegelicht dat uit het door verweerder overgelegde overzicht van Basisregistratie personen (Brp) volgt dat er in de periode van 1 januari 2021 tot 21 juni 2021 vier personen op het adres stonden ingeschreven en niet drie personen. Deze vier personen woonden zo blijkt uit het stuk en de toelichting van verweerder ter zitting, gedurende de gehele periode van 1 januari 2021 tot 21 juni 2021 gelijktijdig op het adres. Een beroep op de overgangsregeling kan daarom volgens verweerder ook niet slagen. Het standpunt van eiser dat dit niet uit het door verweerder overgelegde stuk kan worden afgeleid, omdat uit het stuk alleen kan worden opgemaakt dat deze vier personen op enig moment binnen de periode 1 januari 2021 tot 21 juni 2021 stonden ingeschreven op het adres en dat mogelijk sprake kan zijn van valse inschrijvingen, volgt de rechtbank niet. De rechtbank ziet in wat eiser – zonder onderbouwing – aanvoert geen aanleiding om aan de toelichting door verweerder op het stuk te twijfelen, of om verweerder op te dragen het door eiser gewenste Brp-stuk te overleggen. Het doel van de Wet BRP is dat de in de Brp vermelde gegevens zo betrouwbaar en duidelijk mogelijk zijn. Gebruikers ervan moeten erop kunnen vertrouwen dat deze in beginsel juist zijn. Dat uit de Brp volgt dat er van 1 januari 2021 tot 21 juni 2021 vier personen op het adres stonden ingeschreven, maakt het onaannemelijk dat eiser de woning al vóór 1 juni 2021 als onzelfstandig woonruimte verhuurde aan slechts drie personen. Eiser heeft niet met stukken onderbouwd dat het aantal feitelijke bewoners voorafgaand aan 1 juni 2021 anders was. Daarbij heeft eiser ook voor de periode ná 1 juni 2021 – tot 18 februari 2023 – niet aannemelijk gemaakt dat de woonruimte steeds aan drie personen werd verhuurd.
      
    
    
      6.5.
      Dit betekent dat van een geslaagd beroep op de overgangsregeling geen sprake is en verweerder terecht de Huisvestingsverordening Den Haag 2023 heeft toegepast. De woonruimte mocht niet zonder de (omzettings)vergunning worden verhuurd aan drie (of meer) personen. Er is dus sprake van een overtreding en eiser kan, als eigenaar van de woning, worden aangemerkt als overtreder. Verweerder was daarmee bevoegd de last onder dwangsom op te leggen.
      
      
        
          Had verweerder eiser in bezwaar moeten horen?
        
      
      
      
        7. Artikel 7:3, aanhef en onder b, van de Awb voorziet in de mogelijkheid om af te zien van het horen, als er op voorhand redelijkerwijs geen twijfel over mogelijk is dat het bezwaar niet kan leiden tot een andersluidend besluit. De rechtbank is van oordeel dat hier geen sprake van was. Het uitgangspunt is dat een bezwaarmaker wordt gehoord en dat een bestuursorgaan terughoudend moet omgaan met uitzonderingen op de hoorplicht. Eiser is niet woonachtig in Nederland, is de Nederlandse taal niet machtig en werd in bezwaar niet bijgestaan door een gemachtigde. In bezwaar voerde hij reeds aan dat de woning vóór 1 juni 2021 ook al werd verhuurd aan drie personen, onder verwijzing naar informatie op de website van de gemeente. Hij heeft daarbij verschillende huurovereenkomsten overgelegd. Hoewel het in de eerste plaats aan eiser is om aannemelijk te maken dat de overgangsregeling op hem van toepassing is, had het op de weg van verweerder gelegen om eiser de gelegenheid te bieden om tijdens een hoorzitting in bezwaar zijn beroep op de overgangsregeling nader toe te lichten en nader te onderbouwen. Zeker omdat sprake is van bestuursdwang en partijen van standpunt verschillen over de feiten in deze zaak (het aantal huurders sinds 2021). De bezwaarfase is de meest aangewezen fase om het feitencomplex vast te stellen. Dit betekent dat verweerder in strijd met artikel 7:2, eerste lid, van de Awb eiser niet heeft gehoord.
      
      
    
    
      7.1.
      De rechtbank ziet aanleiding om dit gebrek te passeren met toepassing van artikel 6:22 van de Awb, omdat het aannemelijk is dat eiser niet is benadeeld door de schending van de hoorplicht. Daarbij neemt de rechtbank in aanmerking dat eiser in de gelegenheid is geweest om nadere stukken te overleggen en zijn beroepschrift tijdens de zitting toe te lichten. Hiervan heeft eiser ook gebruik van heeft gemaakt. De toepassing van artikel 6:22 van de Awb leidt wel tot het vergoeden van het griffierecht en de proceskosten in beroep.
      
      
    
  
  
    Conclusie en gevolgen
    
    
      8. Het beroep is ongegrond. Dat betekent dat eiser geen gelijk krijgt. Verweerder moet wel het griffierecht aan eiser vergoeden. Eiser krijgt ook een vergoeding van zijn proceskosten. Verweerder moet deze vergoeding betalen. Deze vergoeding bedraagt € 1.814,- omdat de gemachtigde van eiser een beroepschrift heeft ingediend en aan de zitting heeft deelgenomen. Verder zijn er geen kosten gemaakt die vergoed kunnen worden.
    
  
  
    Beslissing
    
    
      De rechtbank:
    
    - verklaart beroep ongegrond;
    - bepaalt dat verweerder het griffierecht van € 194,- aan eiser moet vergoeden;
    - veroordeelt verweerder tot betaling van € 1.814,- aan proceskosten aan eiser.
    
    
    
      Deze uitspraak is gedaan door mr. W.A. Timmer, rechter, in aanwezigheid van mr. E. van den Nieuwendijk, griffier.
      Uitgesproken in het openbaar op 17 december 2025.
    
    
    
    
    
    
    
    
      
        
        
        
          
            
              griffier
            
            
              rechter
            
          
        
      
    
    
    
    
      Een afschrift van deze uitspraak is verzonden aan partijen op:
    
    
    
  
  
    Informatie over hoger beroep
    Een partij die het niet eens is met deze uitspraak, kan een hogerberoepschrift sturen naar de Afdeling bestuursrechtspraak van de Raad van State waarin wordt uitgelegd waarom deze partij het niet eens is met deze uitspraak. Het hogerberoepschrift moet worden ingediend binnen zes weken na de dag waarop deze uitspraak is verzonden. Kan de indiener de behandeling van het hoger beroep niet afwachten, omdat de zaak spoed heeft, dan kan de indiener de voorzieningenrechter van de Afdeling bestuursrechtspraak van de Raad van State vragen om een voorlopige voorziening (een tijdelijke maatregel) te treffen.
    
    
    
      BIJLAGE
    
    
    
      
        Huisvestingswet 2014
      
    
    
    
      Artikel 21
    
    1. Het is verboden om een woonruimte, behorend tot een met het oog op het behoud of de samenstelling van de woonruimtevoorraad door de gemeenteraad in de huisvestingsverordening aangewezen categorie woonruimte en die gelegen is in een in de huisvestingsverordening aangewezen gebied, zonder vergunning van burgemeester en wethouders:
    […]
    c. van zelfstandige in onzelfstandige woonruimte om te zetten of omgezet te houden;
    […]
    2. De gemeenteraad kan in de huisvestingsverordening gevallen aanwijzen waarvoor een vrijstelling geldt of waarin een ontheffing kan worden verleend van een verbod als bedoeld in het eerste lid. Aan een vrijstelling of ontheffing kunnen voorschriften en beperkingen worden verbonden.
    3. De gemeenteraad kan in de huisvestingsverordening bepalen dat een vergunning als bedoeld in het eerste lid, onderdeel a of c, slechts wordt afgegeven voor een in die huisvestingsverordening aangegeven termijn. Na afloop van de termijn vervalt de vergunning van rechtswege.
    
    
      […]
    
    
    
      
        Huisvestingsverordening Den Haag 2023
      
    
    
    
      Artikel 5:1 Woonruimten met een vergunningplicht voor onttrekking, omzetting of woningvorming
    
    1. Artikel 21 van de Huisvestingswet 2014 is van toepassing op alle zelfstandige woonruimten behorend tot een gebouw gelegen in alle wijken van Den Haag.
    […]
    
    
      Artikel 5:2 Vergunningplicht onttrekking, omzetting of woningvorming
      De in artikel 5:1 genoemde woonruimten mogen niet zonder vergunning:
      […]
    
    b. van zelfstandige in onzelfstandige woonruimten voor drie of meer personen worden omgezet;
    […]
    
    
      
        Nota voorraadbeleid 2020
      
    
    
    
      1.5
      
        Overgangsregeling
        Vóór de invoering van deze Nota voorraadbeleid 2020 was een omzettingsvergunning voor gebruik van een onzelfstandige woonruimte voor kamerbewoning van vier of meer personen voor alle woningen gelegen in alle wijken van Den Haag verplicht. Met dit beleid zal deze verplichting gelden voor drie of meer personen. Voor woningen waar kamerbewoning nu op basis van het oude beleid legaal zonder omzettingsvergunning plaatsvindt, zal geen omzettingsvergunning verplicht zijn, zolang de kamerbewoning in dezelfde hoedanigheid wordt voortgezet. Wanneer op een later moment dit onzelfstandige gebruik van een zelfstandige woning wordt doorbroken, of indien de woning zes achtereenvolgende maanden niet onzelfstandig is gebruikt, dan maakt die woning weer onderdeel uit van de voorraad zelfstandige woningen. Voor onzelfstandig gebruik van die woning is hierna óók een vergunning verplicht bij drie of meer personen. Ook wanneer er aan legaal niet vergunde kamerbewoning een bewoner wordt toegevoegd en er hierdoor onzelfstandig gebruik van een zelfstandige woning ontstaat van drie of meer personen, is een vergunning verplicht. Voor deze situatie geldt onder zowel het oude als het nieuwe beleid een vergunningplicht. Bij een aanvraag wordt gekeken of het aan de voorwaarden voor kamerbewoning voldoet.
      
      
      
        Door de bestaande legaal niet vergunde driepersoonskamerbewoning kan er in gebieden al sprake zijn van kamerbewoning dan de 5% norm.
      
    
  
  
     Artikel 21, eerste lid, aanhef en onder c, van de Huisvestingswet 2014 in samenhang gelezen met artikel 5:2, aanhef en onder b, van de Huisvestingsverordening Den Haag 2023.
  
  
     Artikel 3:2 en artikel 3:46 van de Algemene wet bestuursrecht (Awb).
  
  
     Uitspraken van de Afdeling bestuursrechtspraak van de Raad van State (de Afdeling) van 19 januari 2022, ECLI:NL:RVS:2022:157, r.o. 2.4, en van 6 april 2016, ECLI:NL:RVS:2016:920.
  
  
     Uitspraak van de rechtbank Den Haag van 30 januari 2025, ECLI:NL:RBDHA:2025:1103, r.o. 5.6.
  
  
     Artikel 7:3, aanhef en onder b, van de Awb.
  
  
     Voor 1 juni 2021 gold ook al een vergunningplicht voor het omzetten naar onzelfstandige woonruimte, sinds 1 juli 2019 voor bewoning door vier of meer personen, zie de Huisvestingsverordening Den Haag 2019.
  
  
     Nota voorraadbeleid 2020, RIS 307195.
  
  
     Vergelijk bijvoorbeeld de uitspraak van de Afdeling van 18 juni 2025, ECLI:NL:RVS;2025:2724, r.o. 4.2.
  
  
     Wet basisregistratie personen.
  
  
     Uitspraak van de Afdeling van 16 juli 2025, ECLI:NL:RVS:2025:3241, r.o. 4.1.