ECLI:NL:RBNNE:2022:4313, Rechtbank Noord-Nederland, 17-11-2022, 22-3409 en 22-3410
Rechtbank Noord-Nederland — Uitspraak 
Datum: 2022-11-17 00:00:00.000000
Rechtsgebied: Bestuursrecht

Samenvatting: voorlopige voorziening inzake last onder dwangsom met betrekking tot bewoning van recreatiewoningen door arbeidsmigranten

RECHTBANK NOORD-NEDERLAND
  
  
    Zittingsplaats Groningen
  
  
    Bestuursrecht
  
  
    zaaknummers: LEE 22/3409 en LEE 22/3410
    
      
      uitspraak van de voorzieningenrechter van 17 november 2022 op het beroep en het verzoek om voorlopige voorziening in de zaak tussen
    
  
  
    
      [verzoeksters] , verzoeksters
    (gemachtigde: mr. M.R. Plug),
    
    
      en
    
    
    
      
        het college van burgemeester en wethouders van de gemeente Midden Drenthe (verweerder)
      (gemachtigde: [naam] ).
    
    
    
  
  
    Inleiding
    
    
      1.1
      In deze uitspraak beslist de voorlopige voorzieningenrechter op het verzoek om een voorlopige voorziening van verzoeksters tegen de beslissingen van verweerder van 30 maart 2022 om aan verzoeksters (preventieve) lasten onder dwangsom op te leggen wegens het laten bewonen van de recreatiewoningen in [naam 2] door arbeidsmigranten. 
      
    
    
      1.2
      Met de bestreden besluiten van 24 september 2022, verzonden op 13 oktober 2022 is verweerder bij die besluiten gebleven. Verweerder heeft daarbij tevens de primaire besluiten (met nu als datum 13 oktober 2022) met een gewijzigde motivering bijgevoegd. 
      
    
    
      1.3
      Op 13 juni 2022 heeft verweerder invorderingsbesluiten genomen. 
      
    
    
      1.4
      Verzoeksters hebben bezwaarschriften ingediend tegen de invorderingsbesluiten.
      
    
    
      1.5
      De voorzieningenrechter heeft het verzoek op 14 november 2022 op zitting behandeld. Hieraan hebben deelgenomen: [de man] namens verzoeksters, de gemachtigde van verzoeksters en de gemachtigde van verweerder. 
      
    
    
      1.6
      Omdat de voorzieningenrechter na afloop van de zitting tot de conclusie is gekomen dat nader onderzoek niet kan bijdragen aan de beoordeling van de zaak beslist zij ook op het beroep van verzoeksters. Artikel 8:86 van de Algemene wet bestuursrecht (Awb) maakt dat mogelijk.
      
      
      
    
  
  
    Beoordeling door de voorzieningenrechter
    
    
      2.1
      De voorzieningenrechter beoordeelt de lasten onder dwangsom aan de hand van de beroepsgronden.  
      
    
    
      2.2
      De voorzieningenrechter verklaart het beroep gegrond. Hierna legt de voorzieningenrechter uit hoe zij tot dit oordeel komt en welke gevolgen dit oordeel heeft.
      
      
      
        
          Procedureel
        
      
      
      
        3.	Zoals ter zitting is besproken worden de bij de bestreden besluiten gevoegde nieuwe primaire besluiten (met datum 13 oktober 2022) met gewijzigde motivering aangemerkt als onderdeel van de besluiten op bezwaar en de hiertegen ingediende bezwaarschriften als (aanvullende) beroepen. 
      
      
      
      
        
          Last onder dwangsom
        
      
      
      
    
    
      4.1
      
        Verzoeksters stellen dat geen sprake is van een overtreding. De titels van de bestemming (Recreatie) en de functieaanduiding (verblijfsrecreatie) hebben geen zelfstandige betekenis maar worden ingevuld aan de hand van de bestemmingsomschrijving en de planregels. Daarin is niet voorgeschreven dat de gronden met de bestemming ‘Recreatie’ dienen te worden gebruikt ten behoeve van (verblijfs)recreatie. Daarbij is de aanduiding ‘verblijfsrecreatie’ enkel een locatieaanduiding. Verzoeksters hebben daartoe verwezen naar de uitspraak van de Afdeling bestuursrechtspraak van de Raad van State van 1 april 2020 ( ECLI:NL:RVS:2020:936). Op grond van de planregels mogen de betreffende gronden worden gebruikt voor recreatiewoningen, terwijl in de begripsomschrijving van het begrip recreatiewoningen niet besloten ligt dat recreatiewoningen uitsluitend recreatief mogen of moeten worden gebruikt. Nu in de planregels een begripsomschrijving is opgenomen kan aan een interpretatie van het begrip ‘recreatiewoning’ aan de hand van de plantoelichting of het normale spraakgebruik niet worden toegekomen.
        Uit artikel 8.4 van de planvoorschriften volgt evenmin dat het gebruik van de recreatiewoningen ten behoeve van arbeidsmigranten in strijd is met de bestemming nu dit niet expliciet is opgenomen. Aan de toelichting komt geen betekenis toe indien de planregels, zoals in dit geval, duidelijk zijn.
      
      
      
    
    
      4.2
      
        Verweerder stelt dat sprake is van een overtreding. Volgens verweerder is het op grond van de bestemmingsplanvoorschriften niet toegestaan om de recreatiewoningen te (laten) gebruiken door arbeidsmigranten, nu zij niet in de recreatiewoningen wonen in het kader van (verblijfs)recreatie maar in het kader van werk. Volgens verweerder kan het begrip recreatiewoningen niet los worden gezien van de bestemming ‘Recreatie’.
        Verweerder wijst daarvoor op de uitspraak van de rechtbank Overijssel van 25 februari 2016 (ECLI:NL:RBOVE:2016:659). Uit de gehele context van het bestemmingsplan, waaronder de toelichting, blijkt dat de gronden bestemd zijn voor recreatief gebruik. Bij gebreke van een definitie van de begrippen recreatie en verblijfsrecreatie in de begrippenlijst van het bestemmingsplan dient voor de uitleg daarvan te worden gekeken naar het dagelijks spraakgebruik. Verweerder heeft daartoe gewezen op de uitspraken van de AbRS van 13 maart 2019 (ECLI:NL:RVS:2019:798) en 18 april 2012 (ECLI:NL:RVS:2012:BW3063). Daaruit volgt dat onder recreatief verblijf moet worden verstaan verblijf gericht op ontspanning of vrijetijdsbesteding. Verder bepaalt artikel 8.4 van de planvoorschriften (strijdig gebruik) dat ook gebruik in strijd met de bestemmingsomschrijving, waaronder de aanduiding verblijfsrecreatie, als strijdig gebruik moet worden aangemerkt. 
        Verweerder heeft voorts verwezen naar diverse uitspraken waaruit volgens verweerder blijkt dat huisvesten van arbeidsmigranten op vakantieparken niet is toegestaan binnen een recreatieve bestemming (ECLI:NL:RBOVE:2016:659, ECLI:NL:RVS:2010:BO5696, ECLI:NL:RVS:2012:BW3063, ECLI:NL:RVS:2020:256 en ECLI:NL:RVS:2020:1931).
      
      
    
    
      4.3
      De betreffende gronden zijn gelegen binnen het bestemmingsplan [naam 3] en hebben de bestemming ‘recreatie’ met dubbelbestemming ‘Waarde- Archeologie” en functieaanduiding ‘verblijfsrecreatie’.
      
      
        Op grond van artikel 8.1 van de planregels zijn de voor ‘recreatie’ aangewezen gronden bestemd voor:
      
      
        
          Recreatieve voorzieningen
        
        
          Sport-en speelvoorzieningen
        
        
          Recreatiewoningen, uitsluitend ter plaatse van de aanduiding ‘verblijfsrecreatie’
        
        
          Beheer en dienstverlening, waaronder mede een kantine/restaurant wordt verstaan, sanitaire voorzieningen en onderhoud
        
        
          Het wonen ten dienste  van de recreatievoorzieningen, al dan niet in combinatie met een aan huis verbonden beroep; 
        
      
      Detailhandel , horeca en educatieve voorzieningen zijn toegestaan, mits ondergeschikt aan de recreatieve functie.
      
      
        Ingevolge artikel 8.2 (Bouwregels) gelden voor het bouwen van recreatiewoningen de volgende regels:
      
      1. Recreatiewoningen worden uitsluitend gebouwd ter plaatse van de aanduiding ‘verblijfsrecreatie’; 
      
      
        Ingevolge artikel 8.4 van de planregels wordt onder strijdig gebruik met deze bestemming begrepen het gebruik dat afwijkt van de bestemmingsomschrijving, waaronder in ieder geval wordt begrepen:
      
      
        
          Het gebruik van bouwwerken en kampeermiddelen, met uitzondering van de bedrijfswoning, voor permanente bewoning
        
        
          …
        
      
      
      
        Ingevolge artikel 1vv van de planvoorschriften wordt onder recreatiewoning verstaan een permanent aanwezig gebouw, bestemd om uitsluitend door een huishouden of een daarmee gelijk te stellen groep van personen, dat of die het hoofdverblijf elders heeft, gedurende een gedeelte van het jaar te worden bewoond. 
      
      
      
    
    
      4.4
      Volgens vaste jurisprudentie (bijvoorbeeld de uitspraak van de Afdeling bestuursrechtspraak van de Raad van State (AbRS) van 16 maart 2016, ECLI:NL:RVS:2016:682) zijn de op de plankaart aangegeven bestemming en de daarbij behorende regels bepalend voor het antwoord op de vraag of een bouwplan in strijd is met het bestemmingsplan. De niet bindende toelichting bij het bestemmingsplan heeft in zoverre betekenis dat deze over de bedoeling van de planwetgever meer inzicht kan geven indien de bestemming en de bijbehorende voorschriften waaraan moet worden getoetst, op zichzelf noch in samenhang duidelijk zijn.
      
      
        Voorts dient volgens vaste jurisprudentie van de AbRS een planregel omwille van de rechtszekerheid letterlijk te worden uitgelegd. (vgl de uitspraak van de Abrs van 22 januari 2020 (ECLI:NL:RVS:2020:211) 
      
      
    
    
      4.5
      De voorzieningenrechter overweegt als volgt.
      
      
        Naar het oordeel van de voorzieningenrechter is, anders dan verweerder stelt, het gebruik van de recreatiewoningen door arbeidsmigranten -zoals bedoeld in de lasten- op grond van de bestemmingsplanvoorschriften toegestaan. 
      
      
      
        Daarvoor is van belang dat de betreffende gronden zijn voorzien van de bestemming ‘Recreatie’ (met aanduiding ‘verblijfsrecreatie). Deze gronden mogen op grond van artikel 8.1, onder c, van de planvoorschriften – onder meer- worden gebruikt voor recreatiewoningen. Onder recreatiewoningen wordt, gelet op artikel 1 vv van de bestemmingsplanvoorschriften, verstaan een permanent aanwezig gebouw, bestemd om uitsluitend door een huishouden of een daarmee gelijk te stellen groep van personen, dat of die het hoofdverblijf elders heeft, gedurende een gedeelte van het jaar te worden bewoond. 
      
      
      
        Nu in de begripsomschrijving van het begrip recreatiewoning niet is bepaald dat de recreatiewoningen mogen of moeten worden gebruikt voor recreatieve doeleinden is het gebruik van de recreatiewoningen door arbeidsmigranten toegestaan. Dat de bestemming ‘Recreatie’ is kan aan het voorgaande niet afdoen nu aan de enkele titel van de bestemming geen betekenis toekomt maar voor de invulling moet worden gekeken naar de bestemmingsplanvoorschriften, zoals vervat in artikel 8.1 van de bestemmingsplanvoorschriften. 
        Ten aanzien van de aanduiding ‘verblijfsrecreatie’ geldt daarbij nog dat, zoals de gemachtigde van verweerder ter zitting heeft erkend, dit niet de bestemming betreft maar dat enkel sprake is van een locatieaanduiding. Zoals ook uit de bouwregels (artikel 8.2 van de planvoorschriften) blijkt, mogen de recreatiewoningen slechts ter plaatse van deze aanduiding worden gebouwd. 
      
      
      
        Uit het in artikel 8.4 van de planvoorschriften genoemde strijdige gebruik volgt evenmin dat het gebruik van de recreatiewoningen ten behoeve van arbeidsmigranten in strijd is met de bestemming. Dat ook gebruik in strijd met de bestemmingsomschrijving, waaronder de aanduiding verblijfsrecreatie, wordt aangemerkt als strijdig gebruik kan, gelet op hetgeen hierboven is overwogen, niet tot een ander oordeel leiden.
      
      
      
        Nu de op de plankaart aangegeven bestemming en de bijbehorende regels duidelijk zijn, wordt aan de context van danwel de toelichting bij het bestemmingsplan, danwel hetgeen onder het dagelijks spraakgebruik onder (verblijfs)recreatie moet worden verstaan, niet meer toegekomen. 
      
      
      
        Ook de verwijzing naar de door verweerder genoemde uitspraken kan niet tot een ander oordeel leiden. In de meeste zaken is geen sprake is van vergelijkbare gevallen gelet op de inhoud van de bestemmingsplanvoorschriften. Voor het overige geldt dat de voorzieningenrechter een eigen afweging en beoordeling dient te maken. 
      
      
      
        Gelet op hetgeen hierboven is overwogen is geen sprake van een overtreding en was verweerder niet bevoegd om handhavend op te treden. Aan een beoordeling van de overige gronden komt de voorzieningenrechter niet toe. 
      
      
      
        Het beroep is gegrond.
      
      
      
        5.	Ingevolge artikel 5:39, eerste lid, Algemene wet bestuursrecht (Awb) heeft het bezwaar, beroep of hoger beroep tegen de last onder dwangsom mede betrekking op een beschikking die strekt tot invordering van de dwangsom, voor zover de belanghebbende deze beschikking betwist.
      
      
    
    
      5.1
      Verzoeksters hebben de invorderingsbesluiten betwist door het indienen van bezwaarschriften. Nu zoals hierboven is overwogen de (preventieve) lasten onder dwangsom ten onrechte zijn opgelegd kunnen ook de invorderingsbesluiten niet in stand blijven. Het beroep tegen de invorderingsbesluiten is daarom eveneens gegrond. 
      
      
      
    
  
  
    Conclusie en gevolgen
    
    
    
      6.1
      De beroepen tegen de besluiten (op bezwaar) tot oplegging van de lasten onder dwangsom en de invorderingsbesluiten zijn gegrond. De voorzieningenrechter vernietigt de bestreden besluiten. 
      
      
        Nu het gebrek zich niet laat herstellen, zal de voorzieningenrechter zelf in de zaak voorzien, de bezwaren gegrond verklaren en de bij de primaire besluiten van 30 maart 2022 opgelegde lasten onder dwangsom herroepen. De voorzieningenrechter zal daarbij bepalen dat deze uitspraak in de plaats treedt van de vernietigde bestreden besluiten. 
      
      
      
        Nu de bestreden besluiten worden vernietigd en de primaire besluiten worden herroepen bestaat geen belang meer bij het treffen van een voorlopige voorziening. Het verzoek om voorlopige voorziening wordt daarom afgewezen. 
      
      
    
    
      6.2
      Nu de primaire besluiten wegens aan verweerder te wijten onrechtmatigheid worden herroepen, ziet de voorzieningenrechter aanleiding verweerder op grond van artikel 7:15, tweede lid, van de Awb te veroordelen in de proceskosten van verzoeksters in bezwaar. De voorzieningenrechter zal aan de hand van het Besluit proceskosten bestuursrecht (Bpb) te dien aanzien bepalen dat verweerder de door verzoeksters in bezwaar gemaakte kosten voor door een derde beroepsmatig verleende bijstand dient te vergoeden tot een bedrag van € 1.518,- (1 punt à € 759,- voor het indienen van het bezwaarschrift en 1 punt voor het verschijnen op de hoorzitting, bij wegingsfactor 1).
      
    
    
      6.3
      De voorzieningenrechter ziet tevens aanleiding voor een proceskostenveroordeling ten aanzien van verweerder voor de door verzoeksters in beroep gemaakte kosten. Deze kosten stelt de voorzieningenrechter op grond van het Bpb voor de door een derde beroepsmatig verleende rechtsbijstand vast op € 1.518,- (1 punt voor het indienen van het beroepschrift, 1 punt voor het verschijnen ter zitting, waarde per punt € 759,- en een wegingsfactor 1). Daarnaast dienen de reiskosten van (één vertegenwoordiger van) verzoeksters voor het bijwonen van de zitting van 14 november 2022 te worden vergoed, op basis van het openbaar vervoer, tweede klasse, [plaats] en terug ad € 60,36.
      
    
    
      6.4
      Omdat de voorzieningenrechter het beroep gegrond verklaart, dient verweerder aan verzoeksters het betaalde griffierecht van € 365,- dient te vergoeden.
    
  
  
    Beslissing
    
    - verklaart het beroep gegrond;
    - vernietigt de bestreden besluiten van 24 september 2022 en 13 juni 2022;
    - herroept de primaire besluiten van 30 maart 2022;
    - bepaalt dat deze uitspraak in de plaats treedt van de vernietigde bestreden besluiten;
    - wijst het verzoek om voorlopige voorziening af;
    - draagt verweerder op het betaalde griffierecht van € 365,- aan verzoeksters te vergoeden;
    - veroordeelt verweerder in de proceskosten van verzoeksters tot een bedrag van € 3.036,-.
    
    
    
    
      Deze uitspraak is gedaan door mr. E.M. Visser, voorzieningenrechter, in aanwezigheid van mr. F.K. Heiting, griffier. De uitspraak is uitgesproken in het openbaar op 17 november 2022.
    
    
    
    
    
    
    
    
      
        
        
        
          
            
              griffier
            
            
              voorzieningenrechter
              
              De voorzieningenrechter is verhinderd de uitspraak te ondertekenen.
            
          
        
      
    
    
    
    
      Een afschrift van deze uitspraak is verzonden aan partijen op:
    
    
    
  
  
    Informatie over hoger beroep
    Een partij die het niet eens is met deze uitspraak voor zover deze gaat over het beroep, kan een hogerberoepschrift sturen naar de Afdeling bestuursrechtspraak van de Raad van State waarin wordt uitgelegd waarom deze partij het niet eens is met deze uitspraak voor zover deze gaat over het beroep. Het hogerberoepschrift moet worden ingediend binnen zes weken na de dag waarop deze uitspraak is verzonden. Kan de indiener de behandeling van het hoger beroep niet afwachten, omdat de zaak spoed heeft, dan kan de indiener de voorzieningenrechter van de Afdeling bestuursrechtspraak van de Raad van State vragen om een voorlopige voorziening (een tijdelijke maatregel) te treffen. Tegen deze uitspraak voor zover deze gaat over de voorlopige voorziening staat geen hoger beroep open.