ECLI:NL:RVS:2025:6339, Raad van State, 24-12-2025, 202400527/1/A3
Raad van State — Uitspraak 
Datum: 2025-12-24 00:00:00.000000
Rechtsgebied: Bestuursrecht

Samenvatting: Bij besluit van 5 oktober 2020 heeft de burgemeester aan [appellante] een exploitatievergunning verleend voor een raamprostitutiebedrijf en aan die vergunning voorschriften verbonden. [appellante] heeft voor het eerst in 2014 een exploitatievergunning verleend gekregen voor een raamprostitutiebedrijf. Aan die vergunning zijn door de burgemeester voorschriften verbonden. [appellante] heeft tegen een deel van deze voorschriften bezwaar ingediend en beroep en hoger beroep ingesteld. Dat heeft geleid tot een uitspraak van de Afdeling van 29 augustus 2018, ECLI:NL:RVS:2018:2856. Ook tegen een latere vergunningverlening heeft [appellante] bezwaar ingediend en beroep en hoger beroep ingesteld. Dit heeft geleid tot de uitspraak van de Afdeling van 3 april 2024 (ECLI:NL:RVS:2024:1402). [appellante] is het niet eens met het voorschrift waarin is bepaald dat de exploitant en de leidinggevende verplicht zijn het bedrijfsplan na te leven op het onderdeel intake en dat geen tot de persoon herleidbare gegevens worden geadministreerd.

202400527/1/A3.
    Datum uitspraak: 24 december 2025
    AFDELING
    BESTUURSRECHTSPRAAK
    Uitspraak op het hoger beroep van:
    [appellante], wonend in Amsterdam,
    appellante,
    tegen de uitspraak van de rechtbank Amsterdam van 12 december 2023 in zaak nr. 21/2369 in het geding tussen:
    [appellante]
    en
    de burgemeester van Amsterdam.
    Procesverloop
    Bij besluit van 5 oktober 2020 heeft de burgemeester aan [appellante] een exploitatievergunning verleend voor een raamprostitutiebedrijf en aan die vergunning voorschriften verbonden.
    Bij besluit van 15 maart 2021 heeft de burgemeester het door [appellante] daartegen gemaakte bezwaar ongegrond verklaard.
    Bij uitspraak van 12 december 2023 heeft de rechtbank het door [appellante] daartegen ingestelde beroep ongegrond verklaard.
    Tegen deze uitspraak heeft [appellante] hoger beroep ingesteld.
    De burgemeester heeft een schriftelijke uiteenzetting gegeven.
    De Afdeling heeft de zaak op een zitting behandeld op 26 november 2025, waar de burgemeester, vertegenwoordigd door mr. M.F.W. Boermans en mr. A. Termeulen, is verschenen.
    Overwegingen
    Inleiding
    1.       [appellante] heeft voor het eerst in 2014 een exploitatievergunning verleend gekregen voor een raamprostitutiebedrijf. Aan die vergunning zijn door de burgemeester voorschriften verbonden. [appellante] heeft tegen een deel van deze voorschriften bezwaar ingediend en beroep en hoger beroep ingesteld. Dat heeft geleid tot een uitspraak van de Afdeling van 29 augustus 2018, ECLI:NL:RVS:2018:2856. Ook tegen een latere vergunningverlening heeft [appellante] bezwaar ingediend en beroep en hoger beroep ingesteld. Dit heeft geleid tot de uitspraak van de Afdeling van 3 april 2024 (ECLI:NL:RVS:2024:1402).
    1.1.    In de huidige procedure gaat het om het besluit van 5 oktober 2020, gehandhaafd bij het besluit van 15 maart 2021, waarbij opnieuw aan [appellante] een exploitatievergunning is verleend. Ook aan deze vergunning zijn voorschriften verbonden.
    1.2.    [appellante] is het niet eens met het voorschrift waarin is bepaald dat de exploitant en de leidinggevende verplicht zijn het bedrijfsplan na te leven op het onderdeel intake en dat geen tot de persoon herleidbare gegevens worden geadministreerd. Ook kan [appellante] zich niet vinden in het voorschrift dat bepaalt dat zij verplicht is een administratie te voeren conform de eisen zoals gesteld bij of krachtens in artikel 3.31 van de APV, met dien verstande dat daarin geen tot de persoon herleidbare gegevens worden opgenomen, conform de beleidsregels eisen bedrijfsadministratie raamprostitutiebedrijven van 31 januari 2020. De rechtbank heeft in haar oordeel verwezen naar de uitspraak van dezelfde rechtbank van 10 december 2021, ECLI:NL:RBAMS:2021:760, waarin is geoordeeld dat dit voorschrift evenredig is en voldoende waarborg biedt. Die uitspraak is in hoger beroep bij de Afdeling in stand gebleven (uitspraak van 3 april 2024, ECLI:NL:RVS:2024:1402).
    [appellante] is het verder niet eens met voorschrift dat de exploitant en/of leidinggevende voldoende toezicht houden tijdens de openingsuren van het prostitutiebedrijf, conform de beleidsregels voldoende toezicht, vastgesteld op 31 januari 2020. Naar het oordeel van de rechtbank is dit voorschrift geschikt om het beoogde doel te bereiken en gaat het niet verder dan noodzakelijk.
    [appellante] is het ten slotte niet eens met het voorschrift dat de exploitant en/of leidinggevende ervoor dient te zorgen dat bij het afgaan van het alarm binnen enkele minuten hulp ter plekke is. Volgens de rechtbank is dit voorschrift niet hetzelfde als de twaalf minuten-eis, waarover de Afdeling in haar uitspraak van 29 augustus 2018 heeft geoordeeld dat het verder gaat dan strikt noodzakelijk en in strijd is met de Dienstenrichtlijn. De rechtbank verwijst voor haar oordeel naar de uitspraak van dezelfde rechtbank van 24 februari 2021, ECLI:NL:RBAMS:2021:760. In die uitspraak is geoordeeld dat het voorschrift geschikt en noodzakelijk is om het beoogde doel te bereiken.
    Hoger beroep
    Voorschriften over het bedrijfsplan en de administratie
    2.       Het voorschrift over het bedrijfsplan luidt als volgt: "de onder 2 genoemde verplichting geldt onverkort voor de in het bedrijfsplan omschreven activiteiten op het onderdeel intake, met dien verstande dat geen tot de persoon herleidbare gegevens worden geadministreerd".
    2.1.    Het voorschrift over de administratie luidt als volgt: "de exploitant is verplicht een administratie te voeren conform de eisen zoals gesteld of krachtens in artikel 3.31 van de APV, met dien verstande dat daarin geen tot de persoon herleidbare gegevens worden opgenomen, conform de beleidsregels eisen bedrijfsadministratie raamprostitutiebedrijven d.d. 31 januari 2020". In die beleidsregels staat dat de exploitant in ieder geval gegevens moet opnemen van de in het bedrijf werkzame prostituees, de verhuuradministratie en de getekende intakeformulieren. Verder moeten in de bedrijfsadministratie in ieder geval aanwezig zijn: afschriften van verslagen van intakegesprekken en verslagen van de periodieke vervolggesprekken, een rooster van welke kamer aan welke prostituee is verhuurd voor welke periode, facturen/bonnen met specificatie waarvoor is betaald, verslagen van alle toezichtactiviteiten/journaals en het rooster waarop de aanwezigheid van de exploitant/leidinggevende staat aangegeven. Het is niet vereist dat deze documenten herleidbaar zijn tot een persoon.
    2.2.    [appellante] betoogt in hoger beroep dat het voorschrift dat het bedrijfsplan voor wat betreft de intake moet worden nageleefd zonder dat tot de persoon herleidbare gegevens worden geadministreerd niet uitvoerbaar is. Volgens [appellante] is het voorschrift in strijd met de Algemene Verordening Gegevensbescherming (AVG). Ook is het voorschrift ongeschikt om het beoogde doel te behalen.
    2.3.    [appellante] betoogt verder dat de rechtbank niet heeft onderkend dat de burgemeester geen verwijzing naar de beleidsregels had mogen opnemen in het voorschrift over de administratie. Het voorschrift is daardoor in strijd met het rechtszekerheidsbeginsel. Beleidsregels zijn niet bedoeld om verplichtingen te creëren waarna handhavend kan worden opgetreden, maar geven aan op welke wijze de burgemeester een bevoegdheid gebruikt. Als de beleidsregels wijzigen en als gevolg daarvan het voorschrift wijzigt, dan staat voor [appellante] geen rechtsbescherming open. Volgens [appellante] had de burgemeester dan ook het beleid moeten vertalen naar een vergunningsvoorschrift. Als al wordt verwezen naar beleidsregels moet dit voldoende concreet en objectief zijn begrensd. Dat is niet het geval, aldus [appellante]. Ook is het voorschrift in strijd met de AVG, is het voorschrift onuitvoerbaar, onduidelijk en onredelijk bezwarend.
    2.4.    De Afdeling stelt vast dat in haar uitspraken van 29 augustus 2018, ECLI:NL:RVS:2018:2856, en van 3 april 2024, ECLI:NL:RVS:2024:1402, al een oordeel is gegeven over deze voorschriften. De Afdeling heeft, kortgezegd, geoordeeld dat de voorschriften niet onevenredig zijn in verhouding tot de daarmee te dienen doelen en een gerechtvaardigde beperking zijn op het vrij kunnen verrichten van diensten. Met de voorschriften wordt een dwingende reden van algemeen belang nagestreefd. De Afdeling ziet geen aanleiding hierover nu anders te oordelen. Het enige verschil met de voorschriften die in die zaken aan de orde waren met het huidige voorschrift over de administratie in deze zaak, is dat het huidige voorschrift verwijst naar de Beleidsregels bedrijfsadministratie. Anders dan [appellante] betoogt is de Afdeling van oordeel dat de rechtbank terecht heeft geoordeeld dat het voorschrift niet in strijd is met het rechtszekerheidsbeginsel. Dat er in het voorschrift een koppeling is gemaakt met de beleidsregels betekent niet dat de inhoud van het voorschrift wijzigt als de beleidsregels worden gewijzigd. Er is expliciet in het voorschrift verwezen naar een datum waarop de beleidsregels golden. Er is hier daarom sprake van een zogenaamde statische verwijzing naar de beleidsregels. Een wijziging van de voorschriften kan dan ook alleen plaatsvinden door wijziging van de vergunning zelf en niet door wijziging van de beleidsregels. Deze beleidsregels zijn inhoudelijk ook niet onduidelijk. Daarmee is geen sprake van strijd met het rechtszekerheidsbeginsel.
    2.5.    Het betoog slaagt niet.
    Voorschrift over het toezicht
    3.       Het voorschrift over het toezicht luidt als volgt: "de exploitant en/of leidinggevende houden voldoende toezicht tijdens de openingsuren van het prostitutiebedrijf, conform de beleidsregels ‘voldoende toezicht’ (vastgesteld op 31 januari 2020)". In de beleidsregels is opgenomen dat een exploitant/leidinggevende enkele malen, gelijkmatig verdeeld over die shift, een toezichtronde moet lopen en daarvan verslag moet doen in een journaal. Daarnaast dient er altijd een leidinggevende in een zodanige nabijheid van de bedrijfsruimten aanwezig te zijn dat deze zicht heeft op wat er in en rond de bedrijfsruimten gebeurt en, indien nodig, direct en adequaat kan optreden. De leidinggevende moet zichtbaar en nagenoeg direct bereikbaar zijn, niet enkel voor de prostituees, maar ook voor omwonenden en voor toezichthouders.
    3.1.    [appellante] betoogt dat de rechtbank niet heeft onderkend dat het voorschrift over het toezicht in strijd is met het rechtszekerheidsbeginsel. [appellante] voert hiertoe hetzelfde aan als over het voorschrift over de administratie. Volgens [appellante] is het voorschrift ook in strijd met de Dienstenrichtlijn. Verder betoogt [appellante] dat het voorschrift in strijd is met het evenredigheidsbeginsel. Het gaat voor [appellante] te ver om altijd aanwezig te zijn. [appellante] geeft aan dat altijd een leidinggevende in de nabijheid van het pand is en dat, in combinatie met camera’s, altijd zicht kan worden gehouden op wat in het pand gebeurt. Volgens [appellante] draagt haar permanente aanwezigheid niet bij aan de maatregelen die al zijn getroffen. Het voorschrift gaat verder dan noodzakelijk is, aldus [appellante].
    3.2.    Zoals hiervoor in overweging 2.4 is overwogen, mag de burgemeester in het voorschrift verwijzen naar de beleidsregels omdat ook in dit geval een datum is genoemd zodat duidelijk is welke beleidsregels als voorschriften gelden. Verder zijn ook deze regels voldoende duidelijk. Strijd met de rechtszekerheid doet zich dan ook niet voor.
    3.3.    Anders dan [appellante] betoogt houdt het voorschrift niet in dat [appellante] of een leidinggevende altijd permanent fysiek in het pand aanwezig hoeft te zijn. Aan het voorschrift kan ook worden voldaan door in de nabijheid aanwezig te zijn, als de leidinggevende maar maatregelen neemt om te waarborgen dat gemonitord wordt wat er in en rond het pand gebeurt en hij daar zo nodig snel en adequaat kan optreden. [appellante] heeft in haar bedrijfsplan staan dat altijd een leidinggevende in een zodanige nabijheid van het pand is dat er, in combinatie met camera’s, altijd zicht is op wat er in het pand gebeurt. Ter zitting is door de burgemeester bevestigd dat [appellante] daarmee aan het voorschrift voldoet. Naar het oordeel van de Afdeling is het voorschrift ook niet onevenredig of in strijd met de Dienstenrichtlijn. Het is een dwingende reden van algemeen belang dat de exploitant of een leidinggevende in de nabijheid aanwezig is. Daardoor kunnen banden met de sekswerkers worden onderhouden, kan constant gemonitord worden of zich geen misstanden voordoen en kan worden ingegrepen bij onregelmatigheden.
    3.4.    Het betoog slaagt niet.
    Voorschrift over alarmering
    4.       Het voorschrift over alarmering luidt: "de exploitant dient er voor te zorgen dat bij het afgaan van het alarm binnen enkele minuten hulp ter plekke is".
    4.1.    [appellante] betoogt dat de rechtbank niet heeft onderkend dat het voorschrift over alarmering in strijd is met het evenredigheidsbeginsel. Het voorschrift is volgens [appellante] te ingrijpend en gaat verder dan noodzakelijk. [appellante] stelt dat al sprake is van een stil alarm waarbij drie personen direct worden gealarmeerd. Die personen zijn in de nabijheid van het pand en kunnen via telefonisch contact of camerabeelden de situatie beoordelen en ter plaatse komen of de hulpdiensten inschakelen. Volgens [appellante] is dit voorschrift zelfs meer belastend dan de twaalf minuten-eis waarvan de Afdeling heeft geoordeeld dat die eis verder gaat dan noodzakelijk.
    4.2.    Zoals de rechtbank terecht heeft geoordeeld is het voorschrift over alarmering niet hetzelfde als de twaalf minuten-eis. Die eis hield in dat de exploitant of een leidinggevende binnen twaalf minuten ter plaatse aanwezig moest zijn in het geval een toezichthouder een overtreding constateert. Het voorschrift over alarmering is bedoeld voor noodsituaties waarbij de exploitant of leidinggevende binnen enkele minuten ter plekke moet zijn om de hulpdiensten te woord te staan en informatie te geven over het pand. De burgemeester heeft op de zitting toegelicht dat hieronder moet worden verstaan drie tot vijf minuten. De burgemeester heeft op de zitting verder gesteld dat de werkwijze van [appellante] zoals opgenomen in het bedrijfsplan ook op dit punt aan de voorschriften voldoet. Vooralsnog is dan ook voor de vrees van [appellante] dat niet aan dit voorschrift wordt of kan worden voldaan onvoldoende grond. De noodzaak van dit voorschrift voor de veiligheid van de sekswerkers is tot slot voldoende onderbouwd.
    4.3.    Het betoog slaagt niet.
    Conclusie
    5.       Het hoger beroep is ongegrond. De uitspraak van de rechtbank zal worden bevestigd.
    6.       De burgemeester hoeft geen proceskosten te vergoeden.
    Beslissing
    De Afdeling bestuursrechtspraak van de Raad van State:
    bevestigt de aangevallen uitspraak.
    Aldus vastgesteld door mr. A. Kuijer, lid van de enkelvoudige kamer, in tegenwoordigheid van mr. S. Langeveld, griffier.
    w.g. Kuijer
    lid van de enkelvoudige kamer
    w.g. Langeveld
    griffier
    Uitgesproken in het openbaar op 24 december 2025
    317-1104