ECLI:NL:RBROT:2026:873, Rechtbank Rotterdam, 23-01-2026, ROT 25/10022 en ROT 25/10023
Rechtbank Rotterdam — Uitspraak 
Datum: 2026-01-23 00:00:00.000000
Rechtsgebied: Bestuursrecht; Omgevingsrecht

Samenvatting: Omgevingswet. Vovo hangende beroep. Kortsluiting. Last onder dwangsom opgelegd voor het vervangen van de houten kozijnen in kunststof kozijnen zonder de daarvoor vereiste omgevingsvergunning. Eiseres had op het moment van het bestreden besluit nog geen definitieve aanvraag om een omgevingsvergunning ingediend, wel een conceptaanvraag. Na het nemen van het bestreden besluit heeft eiseres een definitieve aanvraag ingediend. Het college wil niet meewerken aan legalisatie en verwijst naar het negatieve advies van de Adviescommissie Omgevingskwaliteit op de conceptaanvraag van eiseres. Voorzieningenrechter ziet geen aanknopingspunten voor het oordeel dat op voorhand moet worden geconcludeerd dat het door het college ingenomen standpunt rechtens onhoudbaar is en de vereiste medewerking niet kan worden geweigerd. Beroep op het vertrouwensbeginsel en het evenredigheidsbeginsel slaagt niet. De voorzieningenrechter is van oordeel dat de begunstigingstermijn in het bestreden besluit te kort is. Het beroep is gegrond en er is daarom geen aanleiding voor het treffen van een vovo. Verzoek afgewezen. Begunstigingstermijn wordt verlengd met vier maanden.

RECHTBANK ROTTERDAM
  
  
    Bestuursrecht
  
  
    zaaknummers : ROT 25/10022 en ROT 25/10023
    
      
      uitspraak van de voorzieningenrechter van 23 januari 2026 op het beroep en het verzoek om voorlopige voorziening in de zaken tussen
    
  
  
    
      
      [naam eiseres] , uit Schiedam, eiseres
    
    
      en
    
    
  
  
    het college van burgemeester en wethouders van de gemeente Schiedam 
    (gemachtigde: [persoon A] ). 
    
  
  
    Inleiding
    
    
      1.1.
      In deze uitspraak beslist de voorzieningenrechter op het verzoek om een voorlopige voorziening van eiseres tegen de opgelegde last onder dwangsom in verband met de verbouwingswerkzaamheden die hebben plaatsgevonden aan de gevel van het pand aan de [adres] in Schiedam (het pand). Omdat de voorzieningenrechter na afloop van de zitting tot de conclusie is gekomen dat nader onderzoek niet kan bijdragen aan de beoordeling van deze zaak, beslist zij ook op het beroep van eiseres daartegen. Artikel 8:86 van de Algemene wet bestuursrecht (Awb) maakt dat mogelijk.
      
    
    
      1.2.
      Met het besluit van 13 mei 2025 (het primaire besluit) heeft het college eiseres een last onder dwangsom opgelegd. Het college heeft het bezwaar van eiseres tegen het primaire besluit met het bestreden besluit van 24 november 2025 ongegrond verklaard. Eiseres heeft hiertegen beroep ingesteld en de voorzieningenrechter gevraagd om een voorlopige voorziening te treffen.
      
    
    
      1.3.
      Bij besluit van 18 december 2025 heeft het college de begunstigingstermijn verlengd tot twee weken na de datum van de uitspraak van de voorzieningenrechter. 
      
    
    
      1.4.
      
        De voorzieningenrechter heeft het verzoek op 15 januari 2026 op zitting behandeld. Hieraan hebben deelgenomen: eiseres, vergezeld door haar broer [persoon B] , en de gemachtigde van het college, vergezeld door inspecteur [persoon C] . 
        
          Totstandkoming van het bestreden besluit
        
        2. Eiseres is eigenaar van en woonachtig in het pand. Bij besluit van 28 september 2021 heeft het college een omgevingsvergunning verleend voor het vervangen van de houten gevelkozijnen van het pand door (andere) houten kozijnen. Op 4 maart 2025 heeft een toezichthouder namens het college een controle uitgevoerd in het pand. Tijdens de controle is geconstateerd dat eiseres de houten kozijnen heeft vervangen door kunststof kozijnen. 
      
      
    
    
      2.1.
      
        Naar aanleiding van de controle heeft het college met het primaire besluit een last onder dwangsom opgelegd aan eiseres, die bij het bestreden besluit is gehandhaafd. Volgens het college is sprake van strijd met artikel 5.1, eerste lid, onder a, van de Omgevingswet (Ow) in samenhang met artikel 22.26 van het Omgevingsplan gemeente Schiedam. 
        Eiseres wordt gelast om de kunststof kozijnen te verwijderen en te vervangen door houten kozijnen, zoals eerder vergund met het besluit van 28 september 2021. Indien niet binnen de begunstigingstermijn aan de last onder dwangsom is voldaan, verbeurt eiseres een dwangsom. De dwangsom bedraagt € 10.000,- ineens. 
      
      
    
  
  
    Beoordeling door de voorzieningenrechter
    
    3. De voorzieningenrechter beoordeelt de opgelegde last onder dwangsom. Zij doet dat aan de hand van het verzoek en de beroepsgronden van eiseres. 
    
    4. De voorzieningenrechter komt tot het oordeel dat het beroep gegrond is en wijst het verzoek om voorlopige voorziening af. Hierna legt de voorzieningenrechter uit hoe zij tot dit oordeel komt en welke gevolgen dit oordeel heeft. 
    
    
      
        Toetsingskader
      
    
    5. Op 1 januari 2024 is de Omgevingswet in werking getreden. Met de inwerkingtreding van deze wet heeft elke gemeente direct een omgevingsplan van rechtswege dat regels geeft over de fysieke leefomgeving voor het gehele grondgebied van de gemeente. Ter plaatse van het perceel geldt het Omgevingsplan gemeente Schiedam (omgevingsplan). Dat omgevingsplan bestaat voor nu uit een tijdelijk deel, waarin onder meer alle bestemmingsplannen zijn opgenomen die vóór 1 januari 2024 golden. Op het perceel was voor zover relevant vóór 1 januari 2024 het bestemmingsplan “Binnenstad 2014” van kracht. Dit bestemmingsplan maakt dus onderdeel uit van het tijdelijk deel van het omgevingsplan. Het perceel heeft voor zover relevant de bestemming “Waarde – Beschermd stadsgezicht A”. 
    
    
      
        Overtreding
      
    
    6. Vaststaat dat de kunststof kozijnen zijn geplaatst en in stand zijn gehouden zonder de daarvoor vereiste omgevingsvergunning. Tussen partijen is niet in geschil dat er sprake is van een overtreding van artikel 5.1, eerste lid, onder a van de Ow in samenhang met artikel 22.26 van het omgevingsplan. Het college was dus in zoverre bevoegd om handhavend op te treden. 
    
    
      
        Beginselplicht tot handhaving
      
    
    7. Zoals de Afdeling bestuursrechtspraak van de Raad van State (de Afdeling) heeft overwogen in haar uitspraak van 5 maart 2025, geldt bij handhavingsbesluiten bij de toets aan het evenredigheidsbeginsel de maatstaf van de zogeheten Harderwijk-uitspraak. Daarbij geldt als uitgangspunt dat het algemeen belang gediend is met handhaving en dat om die reden in de regel tegen een overtreding moet worden opgetreden. Handhaving blijft dus voorop staan. Handhavend optreden is alleen onevenredig als er in het concrete geval omstandigheden zijn waaraan een zodanig zwaar gewicht toekomt dat het algemeen belang dat gediend is met handhaving daarvoor moet wijken. Dan is er een bijzonder geval waarin toch van handhavend optreden moet worden afgezien. Een bijzonder geval kan zich bijvoorbeeld voordoen bij concreet zicht op legalisatie.
    Concreet zicht op legalisatie
    8. Eiseres stelt zich op het standpunt dat er concreet zicht op legalisatie is en dat het college daarom van handhavend optreden had moeten afzien. Hierbij wijst eiseres op de aanvraag om een omgevingsvergunning die zij heeft ingediend. 
    
    
      8.1.
      De voorzieningenrechter stelt vast dat eiseres op het moment dat het bestreden besluit werd genomen nog geen definitieve aanvraag om een omgevingsvergunning voor afwijking van het omgevingsplan had ingediend. Eiseres had op het moment dat het bestreden besluit werd genomen al wel een conceptaanvraag ingediend maar zij heeft de definitieve (en gelijkluidende) pas op 1 december 2025 en dus na het nemen van het bestreden besluit ingediend. Het college wil niet meewerken aan legalisatie van de kunststof kozijnen. Het college verwijst daarvoor naar het advies van de Adviescommissie Omgevingskwaliteit van 4 november 2025, dat het college heeft ingewonnen naar aanleiding van de conceptaanvraag. In het advies is vermeld dat het plan in strijd is met redelijke eisen van welstand. Dat het college niet bereid is een omgevingsvergunning te verlenen voor afwijking van het omgevingsplan, is in beginsel voldoende voor de conclusie dat er op het moment van het bestreden besluit geen concreet zicht op legalisatie bestond. Eiseres is het niet eens met de argumenten van het college om niet mee te werken aan legalisatie, maar de voorzieningenrechter ziet geen aanknopingspunten voor het oordeel dat op voorhand moet worden geconcludeerd dat het door het college ingenomen standpunt rechtens onhoudbaar is en de vereiste medewerking niet kan worden geweigerd. Voor het overige kan de voorzieningenrechter in deze procedure geen inhoudelijk oordeel geven over het standpunt van het college. Dit kan aan de orde worden gesteld in de procedure over de (weigering van de) omgevingsvergunning. De beroepsgrond slaagt niet.
      
      
        
          Vertrouwensbeginsel
        
        9. Eiseres betoogt dat het opleggen van de last onder dwangsom in strijd is met het vertrouwensbeginsel. Volgens eiseres heeft de toezichthouder na de controle op 14 maart 2023 een e-mail gestuurd waaruit zij heeft mogen aannemen dat er een geldige omgevingsvergunning was voor de kunststof kozijnen. 
      
      
    
    
      9.1.
      
        Op 14 maart 2023 heeft de toezichthouder de volgende e-mail naar eiseres gestuurd:
        
          “Wij hebben elkaar gesproken bij de voordeur op adres [adres] . Ik heb inderdaad gevonden dat de vergunning in 2021 is verleend onder nummer [nummer vergunning] . U hoeft dus verder geen actie meer te ondernemen om mij te voorzien van gegevens.”
        
      
      
    
    
      9.2.
      Voor een geslaagd beroep op het vertrouwensbeginsel is vereist dat eiseres aannemelijk maakt dat van de kant van het college toezeggingen of andere uitlatingen zijn gedaan of gedragingen zijn verricht waaruit zij in de gegeven omstandigheden redelijkerwijs kon en mocht afleiden dat het college een bepaalde bevoegdheid zou uitoefenen en zo ja hoe. Vereist is dat de toezegging, andere uitlating of gedraging afkomstig is van het bevoegde bestuursorgaan of aan het bevoegde bestuursorgaan moet worden toegerekend. Van toerekening van een onbevoegde uitlating is sprake als de betrokkene in de gegeven omstandigheden redelijkerwijs kon en mocht veronderstellen dat degene die de uitlating deed of de gedraging verrichte de opvatting van het bevoegde orgaan vertolkte.
    
    
      9.3.
      Naar het oordeel van de voorzieningenrechter kan de inhoud van de e-mail van 14 maart 2023 niet worden aangemerkt als een toezegging waaruit zij mocht afleiden dat er niet handhavend zou worden opgetreden. Uit de e-mail blijkt niet dat de toezichthouder heeft toegezegd dat de kunststof kozijnen waren geplaatst in overeenstemming met de in 2021 verleende omgevingsvergunning. De toezichthouder heeft enkel meegedeeld dat er in 2021 een omgevingsvergunning is verleend en dat hij deze heeft gevonden. Gelet hierop is niet voldaan aan de eerste stap van de beoordeling van het beroep op het vertrouwensbeginsel. De voorzieningenrechter is van oordeel dat het opleggen van de last onder dwangsom niet in strijd is met het vertrouwensbeginsel. De beroepsgrond slaagt niet.
      
      
        
          Evenredigheidsbeginsel
        
        10. Eiseres betoogt dat de last onder dwangsom in strijd is met het evenredigheidsbeginsel. Hierbij wijst eiseres op het tijdsverloop tussen de controle van de toezichthouder op 13 maart 2023 en het opleggen van de last onder dwangsom op 13 mei 2025. Verder wijst eiseres op de financiële gevolgen van de last onder dwangsom.
      
      
    
    
      10.1.
      Naar het oordeel van de voorzieningenrechter is de last onder dwangsom niet in strijd met het evenredigheidsbeginsel. Het is vaste rechtspraak van de Afdeling dat het enkele tijdsverloop, ongeacht de duur ervan, geen bijzondere omstandigheid is op grond waarvan van handhaving behoort te worden afgezien, nog daargelaten dat onduidelijk is of en in hoeverre de toezichthouder bij die controle al kon constateren dat er in strijd met de omgevingsvergunning werd gehandeld. De voorzieningenrechter overweegt dat het voor rekening en risico van eiseres komt dat zij de kozijnen niet conform de omgevingsvergunning heeft vervangen. Het lag op de weg van eiseres om te controleren aan welke vereisten de kozijnen moesten voldoen op grond van de omgevingsvergunning. Voor zover eiseres betoogt dat de aanvraag om een omgevingsvergunning weliswaar te laat is ingediend om aan te nemen dat sprake is van concreet zicht op legalisatie maar dat het niet evenredig is om de uitkomst van deze procedure niet af wachten gelet op de financiële gevolgen van de last, volgt de voorzieningenrechter eiseres hierin niet. Zoals hiervoor al is overwogen ziet de voorzieningenrechter geen aanknopingspunten voor het oordeel dat op voorhand moet worden geconcludeerd dat het door het college ingenomen standpunt dat de omgevingsvergunning niet kan worden verleend rechtens onhoudbaar is. Daarbij heeft het college in aanmerking genomen dat een eerdere aanvraag voor kunststof kozijnen in 2021 is afgewezen en dat de Adviescommissie Omgevingskwaliteit een negatief advies heeft gegeven op de conceptaanvraag voor kunststof kozijnen van eiseres en de aanvraag die is ingediend in december 2025 niet afwijkt van de conceptaanvraag. De voorzieningenrechter kan dit standpunt van het college volgen. De beroepsgrond slaagt niet.
      
      
        
          Begunstigingstermijn
        
        11. Eiseres stelt zich op het standpunt dat de begunstigingstermijn te kort is. Volgens haar dient de begunstigingstermijn te worden verlengd met zes tot zeven maanden. Eiseres heeft hierbij gewezen op haar financiële situatie. Ook heeft eiseres nog geen aannemer die de werkzaamheden kan uitvoeren. 
      
      
    
    
      11.1.
      De in het bestreden besluit opgenomen begunstigingstermijn liep tot 5 januari 2026. Bij besluit van 18 december 2025 heeft het college de begunstigingstermijn op verzoek van de voorzieningenrechter verlengd tot twee weken na de datum van de uitspraak van de voorzieningenrechter. Voor de vraag of een begunstigingstermijn in redelijkheid kan worden gesteld, is van belang of binnen die termijn aan de last kan worden voldaan. Het college heeft ter zitting toegelicht dat eiseres al een redelijke termijn heeft gekregen om de kozijnen te vervangen, gerekend vanaf het nemen van het primaire besluit. Desgevraagd heeft het college op zitting verklaard dat een verlenging van de termijn met vier maanden voldoende moet zijn om de last uit te voeren. De voorzieningenrechter is van oordeel dat de in het bestreden besluit gestelde termijn te kort is; vanwege de feestdagen die in die periode vielen kan niet in redelijkheid worden aangenomen dat aan de last kon worden voldaan binnen de gestelde termijn. De voorzieningenrechter acht het voorstel van het college om de begunstigingstermijn met vier maanden te verlengen redelijk.  De voorzieningenrechter volgt eiseres niet in haar standpunt dat een termijn van zes of zeven maanden moet worden geboden. Volgens vaste rechtspraak van de Afdeling mag de begunstigingstermijn niet wezenlijk langer worden gesteld dan noodzakelijk is om de overtreding te kunnen opheffen. Daarnaast is slechts van belang of binnen de begunstigingstermijn aan de last kan worden voldaan en niet of de overtreder dat op een vanuit economisch opzicht op zo gunstig mogelijke wijze kan doen. De voorzieningenrechter zal de begunstigingstermijn gelet op het voorgaande met  termijn van  vier maanden verlengen. Deze beroepsgrond slaagt. 
      
    
  
  
    Conclusie en gevolgen
    
    12. Het beroep is gegrond omdat de begunstigingstermijn te kort is. De voorzieningenrechter vernietigt daarom het bestreden besluit voor zover het de daarin opgenomen begunstigingstermijn betreft. De voorzieningenrechter verlengt de begunstigingstermijn met vier maanden. Omdat het beroep gegrond is, is er geen aanleiding om een voorlopige voorziening te treffen. De voorzieningenrechter wijst het verzoek om een voorlopige voorziening daarom af.
    
    13. De voorzieningenrechter bepaalt dat het college eiseres het door haar betaalde griffierecht voor zowel het beroep als het verzoek van in totaal € 388,- vergoedt. Eiseres heeft geen proceskosten gemaakt die vergoed kunnen worden. 
    
    
  
  
    Beslissing
    
    
      De voorzieningenrechter:
    
    - verklaart het beroep gegrond;
    - vernietigt het bestreden besluit voor zover het de daarin  begunstigingstermijn betreft;- herroept het primaire besluit voor zover het de daarin opgenomen begunstigingstermijn betreft;
    - verlengt de begunstigingstermijn tot vier maanden na de datum van verzending van deze uitspraak;- bepaalt dat deze uitspraak in de plaats komt van het vernietigde gedeelte van het bestreden besluit; 
    - wijst het verzoek om voorlopige voorziening af;
    - bepaalt dat het college het griffierecht van € 388,- aan eiseres moet vergoeden.
    
    
    
    
      Deze uitspraak is gedaan door mr. J. Fransen, voorzieningenrechter, in aanwezigheid van mr. A.J.S.Y. Verweij, griffier.
      Uitgesproken in het openbaar op 23 januari 2026.
    
    
    
    
    
    
    
    
      
        
        
        
          
            
              griffier
            
            
              voorzieningenrechter
            
          
        
      
    
    
    
    
      Een afschrift van deze uitspraak is verzonden aan partijen op:
    
    
    
  
  
    Informatie over hoger beroep
    Een partij die het niet eens is met deze uitspraak voor zover deze gaat over het beroep, kan een hogerberoepschrift sturen naar de Afdeling bestuursrechtspraak van de Raad van State waarin wordt uitgelegd waarom deze partij het niet eens is met deze uitspraak voor zover deze gaat over het beroep. Het hogerberoepschrift moet worden ingediend binnen zes weken na de dag waarop deze uitspraak is verzonden. Kan de indiener de behandeling van het hoger beroep niet afwachten, omdat de zaak spoed heeft, dan kan de indiener de voorzieningenrechter van de Afdeling bestuursrechtspraak van de Raad van State vragen om een voorlopige voorziening (een tijdelijke maatregel) te treffen. Tegen deze uitspraak voor zover deze gaat over de voorlopige voorziening staat geen hoger beroep open. 
    
  
  
     ABRvS 5 maart 2025, ECLI:NL:RVS:2025:678. 
  
  
     ABRvS 2 februari 2022, ECLI:NL:RVS:2022:285.
  
  
     ABRvS 30 juli 2025, ECLI:NL:RVS:2025:3580.
  
  
     ABRvS 24 december 2024, ECLI:NL:RVS:2024:5431.
  
  
     ABRvS 6 september 2023, ECLI:NL:RVS:2023:3287.
  
  
     ABRvS 27 januari 2021, ECLI:NL:RVS:2021:167.
  
  
     ABRvS 18 oktober 2023, ECLI:NL:RVS:2023:3860.