ECLI:NL:RVS:2025:2980, Raad van State, 02-07-2025, 202302646/1/A3
Raad van State — Uitspraak 
Datum: 2025-07-02 00:00:00.000000
Rechtsgebied: Bestuursrecht

Samenvatting: Bij besluiten van 12 augustus 2021 en 16 augustus 2021 heeft het college van burgemeester en wethouders van Vught beslissingen genomen op verzoeken van de stichting om openbaarmaking van informatie. In verband met het plan van het college om de rijksweg N65 tussen Vught en Helvoirt te reconstrueren, heeft de stichting in drie afzonderlijke brieven op grond van de Wet openbaarheid van bestuur verzocht om verstrekking van informatie. Bij brief van 21 juli 2021 heeft de stichting verzocht om informatie over de bij de ‘Verkeerstellingen‘ en ‘Kruispuntenanalyse’ gebruikte invoercijfers, modelvariabelen en output van het gebruikte ‘Vissum model’ voor drie ovondes. Bij besluit van 12 augustus 2021 en besluiten van 16 augustus 2021 heeft het college drie afzonderlijke beslissingen genomen op de verzoeken en informatie openbaar gemaakt. Daaronder bevindt zich het onderlinge e-mailverkeer met Ra Infra BV en de door Ra Infra BV gemaakte kostenramingen voor de realisatie van een tunnel. Het college heeft geen aanleiding gezien om documenten op te vragen bij RA Infra BV  omdat de Wob alleen voorziet in openbaarmaking van documenten die onder het bestuursorgaan berusten.

202302646/1/A3.
    Datum uitspraak: 2 juli 2025
    AFDELING
    BESTUURSRECHTSPRAAK
    Uitspraak op het hoger beroep van:
    Stichting Comité N65, gevestigd in Vught (hierna: de stichting),
    appellante,
    tegen de uitspraak van de rechtbank Oost­-Brabant van 10 maart 2023 in zaak nr. 22/1074 in het geding tussen:
    de stichting
    en
    het college van burgemeester en wethouders van Vught.
    Procesverloop
    Bij besluiten van 12 augustus 2021 en 16 augustus 2021 heeft het college beslissingen genomen op verzoeken van de stichting om openbaarmaking van informatie.
    Bij besluit van 9 maart 2022 heeft het college de door de stichting daartegen gemaakte bezwaren ongegrond verklaard.
    Bij uitspraak van 10 maart 2023 heeft de rechtbank het door de stichting daartegen ingestelde beroep ongegrond verklaard.
    Tegen deze uitspraak heeft de stichting hoger beroep ingesteld.
    Het college heeft een schriftelijke uiteenzetting gegeven.
    De stichting heeft de Afdeling toestemming, als bedoeld in artikel 8:29, vijfde lid, van de Algemene wet bestuursrecht (hierna: Awb) verleend om kennis te nemen van de niet openbaar gemaakte informatie.
    De stichting heeft een nader stuk ingediend.
    De Afdeling heeft de zaak ter zitting behandeld op 22 mei 2025, waar de stichting, vertegenwoordigd door [gemachtigden], en het college, vertegenwoordigd door mr. R.P. Randewijk, zijn verschenen.
    Overwegingen
    Waar gaat deze zaak over?
    1.       In verband met het plan van het college om de rijksweg N65 tussen Vught en Helvoirt te reconstrueren, heeft de stichting in drie afzonderlijke brieven op grond van de Wet openbaarheid van bestuur (hierna: de Wob) verzocht om verstrekking van informatie.
    Bij brief van 21 juli 2021 heeft de stichting verzocht om informatie over de bij de ‘Verkeerstellingen‘ en ‘Kruispuntenanalyse’ gebruikte invoercijfers, modelvariabelen en output van het gebruikte ‘Vissum model’ voor drie ovondes.
    Bij brief van 1 augustus 2021 heeft de stichting verzocht om informatie over de financiële onderbouwing van de kosten van een tunnel en de kostenraming van de aanleg van de N65 met een verdiepte ligging. De stichting heeft verzocht om ook alle bij RA Infra BV aanwezige documenten op te vragen die betrekking hebben op deze projecten.
    Bij brief van 11 augustus 2021 heeft de stichting verzocht om informatie over de aanzuigende werking van motorvoertuigen door het verdwijnen van vier stoplichten op de N65. De stichting wil weten welke van de bronnen exact aangeeft waar het door het college gestelde gemiddelde van 2.300 extra motorvoertuigen per etmaal als gevolg van het project vandaan komt. Als daarop geen eenduidig begrijpelijk antwoord op mogelijk is, dan wil de stichting beschikken over het rapport waar die conclusie op is gebaseerd.
    2.       Bij besluit van 12 augustus 2021 en besluiten van 16 augustus 2021 heeft het college drie afzonderlijke beslissingen genomen op de verzoeken en informatie openbaar gemaakt. Daaronder bevindt zich het onderlinge e-mailverkeer met Ra Infra BV en de door Ra Infra BV gemaakte kostenramingen voor de realisatie van een tunnel. Het college heeft geen aanleiding gezien om documenten op te vragen bij RA Infra BV  omdat de Wob alleen voorziet in openbaarmaking van documenten die onder het bestuursorgaan berusten. De openbaarmaking van de door Royal Haskoning DHV opgestelde kostenraming heeft het college gedeeltelijk geweigerd, omdat dit document is opgesteld voor intern beraad en persoonlijke beleidsopvattingen bevat.
    3.       Bij besluit van 9 maart 2022 heeft college, overeenkomstig het advies van de Bezwaarschriftencommissie, de door de stichting daartegen gemaakte bezwaren ongegrond verklaard.
    Wat heeft de rechtbank overwogen?
    4.       De rechtbank heeft het door de stichting ingestelde beroep ongegrond verklaard. De rechtbank heeft overwogen dat de Wob niet is bedoeld voor verzoeken om antwoorden, uitleg, verklaringen of standpunten, maar alleen ziet op de vraag of bestaande documenten over een bestuurlijke aangelegenheid die bij een bestuursorgaan berusten of behoren te berusten openbaar moeten worden gemaakt. Het verzoek van de stichting kan er daarom niet toe leiden dat de documenten inhoudelijk worden beoordeeld. De rechtbank heeft verder geoordeeld dat het document van Royal Haskoning DHV geen milieu-informatie bevat als bedoeld in artikel 19.1a, eerste lid, van de Wet Milieubeheer. Het document bevat alleen ingeschatte bedragen en percentages van de kosten voor de aanleg van een verdiepte tunnel. Dat een eventuele aanleg van een tunnel en het gebruik ervan mogelijk effect heeft op het milieu vanwege fijnstof, maakt nog niet dat het document zelf milieu-informatie bevat. Het college heeft zich daarom terecht op het standpunt heeft gesteld dat geen openbaarmaking van
    milieu-informatie is geweigerd en dat het Verdrag van Aarhus niet van toepassing is. Voorts heeft het college de volledige openbaarmaking van het document van Royal Haskoning DHV over de kostenberaming kunnen weigeren omdat dit document is opgesteld voor intern beraad en daarin persoonlijke beleidsopvattingen zijn opgenomen. Verder is de stichting er niet in geslaagd om aannemelijk te maken dat er meer documenten onder het college berusten dan het college nu heeft verstrekt. De enkele stelling van de stichting dat er meer documenten moeten zijn, is onvoldoende.
    5.       De stichting is het niet eens met de uitspraak van de rechtbank en heeft daarom hoger beroep ingesteld.
    Hoger beroep
    - Wettelijk kader
    6.       Op 1 mei 2022 is de Wet open overheid in werking getreden. Het besluit op bezwaar dat in deze zaak ter beoordeling staat, is genomen op
    22 april 2022, dus vóór 1 mei 2022. Dat betekent, zoals de rechtbank met juistheid heeft overwogen, dat in dit geding de Wob nog van toepassing is. Dat wat de stichting in hoger beroep heeft aangevoerd over de uitleg van de Woo behoeft daarom geen bespreking.
    -         Milieu-informatie
    7.       De stichting heeft aangevoerd dat de rechtbank ten onrechte heeft overwogen dat het document van Royal Haskoning DHV geen milieu-informatie bevat. De stichting wijst op het Verdrag van Aarhus. Daaruit blijkt bovendien dat milieu-informatie ook in een telefoongesprek, woordenwisseling en informeel overleg/vergadering kan zijn neergelegd.
    7.1.    De gronden die de stichting heeft aangevoerd zijn een herhaling van wat zij in beroep heeft aangevoerd. De rechtbank is gemotiveerd op die gronden ingegaan. De stichting heeft geen redenen aangevoerd waarom de gemotiveerde beoordeling van die gronden in de aangevallen uitspraak onjuist of onvolledig zou zijn. De Afdeling kan zich vinden in het oordeel van de rechtbank en in de onder 26 en 27 opgenomen overwegingen, waarop dat oordeel is gebaseerd. Zij voegt daaraan nog toe dat het betoog van de stichting, dat milieu-informatie ook in een telefoongesprek, woordenwisseling en informeel overleg/vergadering kan zijn neergelegd, niet tot gevolg kan hebben dat het document van Royal Haskoning DHV toch milieu-informatie bevat.
    Het betoog slaag niet.
    - Intern beraad
    8.       De stichting betoogt dat de rechtbank ten onrechte heeft overwogen dat het document van Royal Haskoning DHV is opgesteld ten behoeve van intern beraad. De stichting voert aan dat het interne karakter van het beraad komt te vervallen wanneer daaraan het karakter van advisering of gestructureerd overleg moet worden toegekend.
    8.1.    Zoals de Afdeling eerder heeft overwogen in de uitspraak van 24 oktober 2018, ECLI:NL:RVS:2018:3459, volgt uit de geschiedenis van de totstandkoming van artikel 11 van de Wob dat het interne karakter van een stuk wordt bepaald door het oogmerk waarmee dit is opgesteld. Degene die het document heeft opgesteld moet de bedoeling hebben gehad dat dit zou dienen voor hemzelf of voor het gebruik door anderen binnen de overheid. Ook financiële stukken kunnen bestemd zijn voor intern beraad, als zij zijn opgesteld met het oog op een door de overheid te nemen besluit. Vergelijk de uitspraak van de Afdeling van 31 januari 2018, ECLI:NL:RVS:2018:314. Aan een beraad ontvalt het interne karakter wanneer daaraan het karakter van advisering of gestructureerd overleg moet worden toegekend en indien daarbij een externe is betrokken die een eigen belang behartigt dat als zodanig bij het beraad een rol speelt. Hij adviseert in dat geval niet, of niet uitsluitend, in het belang van het bestuursorgaan dat hem om advies vraagt, maar zijn inbreng wordt (mede) ingegeven door een eigen belang bij de uitkomst van het beraad. Documenten van externe derden, die zijn opgesteld met het oog op intern beraad, kunnen slechts onder intern beraad vallen in het geval dat de derde geen ander belang heeft dan het bestuursorgaan vanuit de eigen ervaring en deskundigheid een opvatting te geven over een bestuurlijke aangelegenheid.
    8.2.    De rechtbank heeft met juistheid geconcludeerd dat het document van Royal Haskoning DHV is opgesteld voor intern beraad, te weten het beraad met betrekking tot het nemen van een besluit over de reconstructie van de rijksweg N65. Aan dit document kan niet het karakter van advisering of gestructureerd overleg worden toegekend waardoor het interne karakter van het beraad komt te vervallen, zoals de stichting heeft aangevoerd. In het document is alleen een inschatting gemaakt van de kosten van het project met als doel om het projectteam en de stuurgroep te informeren voordat de aanbestedingen plaatsvinden. De opsteller van het document heeft geen eigen belang bij de uitkomst van het beraad.
    Het betoog slaagt niet.
    - Bewijslast
    9.       De stichting voert aan dat de rechtbank ten onrechte heeft overwogen dat zij de bewijslast heeft om aan te tonen dat er meer documenten moeten zijn. De rechtbank is voorbij gegaan aan het door haar gedane beroep op de correctie van het in artikel 8:69a van de Awb neergelegde relativiteitsvereiste. Daaruit volgt volgens de stichting dat het vertrouwens- en rechtszekerheidsbeginsel verlangen dat het college een begin van bewijs levert dat alle documenten zijn verstrekt.
    Ook is de rechtbank volgens de stichting voorbij gegaan aan het door haar gedane beroep op de uitspraak van de Afdeling van 29 mei 2019, ECLI:NL:RVS:2019:1694. Daarin is overwogen dat meer de nadruk moet worden gelegd op hoe een uitlating van een bestuursorgaan bij een redelijk denkende burger overkomt en minder op wat het bestuursorgaan daarmee bedoelt. Daaruit volgt volgens de stichting dat het college aan een redelijk denkende burger niet zonder nader bewijs mag tegenwerpen dat alle documenten zijn verstrekt.
    Verder is de rechtbank ten onrechte voorbij gegaan aan de ReNEUAL Model Rules waaruit volgens de stichting blijkt dat de bewijslast bij de overheid ligt.
    Tot slot is de rechtbank volgens de stichting voorbij gegaan aan het door haar gedane beroep op de Code Maatschappelijke Participatie.
    9.1.    De Afdeling is van oordeel dat dit betoog niet slaagt. Daartoe is het volgende van belang.
    De rechtbank heeft met juistheid overwogen dat het vaste rechtspraak is dat, wanneer een bestuursorgaan stelt dat na onderzoek is gebleken dat een bepaald document niet of niet meer onder hem berust en een dergelijke mededeling niet ongeloofwaardig voorkomt, het in beginsel aan degene die om informatie verzoekt is om aannemelijk te maken dat, in tegenstelling tot de uitkomsten van het onderzoek door het bestuursorgaan, een bepaald document toch onder dat bestuursorgaan rust. Zie bijvoorbeeld de uitspraak van de Afdeling van 18 november 2020, ECLI:NL:RVS:2020:2753.
    Het door de stichting gedane beroep op de correctie van het relativiteitsvereiste in artikel 8:69a van de Awb, kan niet tot een ander oordeel leiden. In dit geval doet zich geen situatie voor waarin een rechter heeft geoordeeld dat artikel 8:69a van de Awb al dan niet in de weg staat aan de vernietiging van het besluit. Uit de door de stichting genoemde uitspraken van de Afdeling, waarbij een correctie is aanvaard, kunnen geen regels over de verdeling van de bewijslast bij Wob-zaken worden afgeleid.
    Verder volgt de Afdeling het door de stichting gedane beroep op de uitspraak van de Afdeling van 29 mei 2019 niet. Die uitspraak gaat over de toepassing van het vertrouwensbeginsel in het omgevingsrecht. Ook daaruit kunnen geen regels over de verdeling van de bewijslast bij Wob-zaken worden afgeleid.
    Het door de stichting gedane beroep op de ReNEUAL Model Rules, kan niet tot een ander oordeel leiden omdat dit alleen een voorstel voor een Europese wet betreffende regels van bestuursrecht betreft.
    Tot slot kan ook het door de stichting gedane beroep op de Code Maatschappelijke participatie niet slagen. Uit het hierin neergelegde streven van de overheid om burgers, bedrijven en maatschappelijke organisaties aan het beleid- en besluitvormingsproces deel te laten nemen, kunnen geen regels over de verdeling van de bewijslast bij Wob-zaken worden afgeleid. 
    - Zijn er meer documenten?
    10.     De stichting voert aan dat de rechtbank ten onrechte heeft overwogen dat de stelling van het college, dat er niet meer stukken zijn dan de reeds overgelegde documenten, niet ongeloofwaardig is. De stichting wijst erop dat bij dit project meerdere personen zijn betrokken uit drie verschillende organisaties, namelijk de gemeente, RA Infra BV en een extern adviesbureau. Het is ongeloofwaardig dat niemand zijn verbazing heeft uitgesproken over de door Ra Infra BV gemaakte tunnelcalculatie. Daaruit blijkt namelijk dat de kosten voor een tunnel veel hoger zijn dan eerder door Ra Infra BV en een ander calculatiebureau was berekend. Ook vindt de stichting het ongeloofwaardig dat er bij de tientallen bij dit project betrokken personen geen enkel document bestaat over de door het college ingenomen stelling dat het project 2.300 extra motorvoertuigen per weekdag over de N65 met zich meebrengt.
    10.1.  De Afdeling is met de rechtbank van oordeel dat de stelling van het college, dat er niet meer documenten zijn dan de reeds verstrekte documenten, niet ongeloofwaardig is. Daartoe is het volgende van belang. 
    Het college heeft in het verweerschrift bij de rechtbank toegelicht dat het getal 2.300 een grove inschatting bedraagt van het aantal auto’s dat in 2030 extra over de N65 rijdt, als de reconstructie doorgaat. Die inschatting is gemaakt op grond van de Technische rapportage verkeerscijfers N65-PHS van Goudappel Goffeng, die al aan de stichting is verstrekt. Er zijn geen aanknopingspunten waaruit kan worden afgeleid dat er nog meer documenten zijn over de onderbouwing van dit getal. Voor zover de stichting in hoger beroep aanvoert dat het college ook alle verbazende reacties van de bij het project betrokken personen over het getal 2.300 openbaar moet maken, overweegt de Afdeling dat dit valt buiten de reikwijdte van haar verzoek van 11 augustus 2021.
    Verder heeft het college ter zitting bij de Afdeling toegelicht dat de eerder door Ra Infra BV gemaakte kostenraming alleen is gebaseerd op de kosten voor de bouw van een tunnel. De later door Ra Infra BV gemaakte kostenraming is gebaseerd op de kosten voor het gehele project, waaronder bijvoorbeeld ook de kosten voor procedures die gevoerd moeten worden. Daarom was die kostenraming veel hoger dan de eerdere. Het college heeft toegelicht dat over het verschil tussen deze kostenramingen mogelijk mondeling overleg is geweest, maar dat daarover niets is vastgelegd in documenten. De stichting is er niet in geslaagd om aannemelijk te maken dat er meer documenten over de door Ra Infra BV gemaakte kostenramingen onder het college berusten dan het college heeft verstrekt. De omstandigheid dat de stichting het ongeloofwaardig vindt dat er niet meer documenten zijn, is onvoldoende om aan de op haar rustende bewijslast te voldoen.
    Het betoog slaagt niet.
    Conclusie
    11.     Het hoger beroep is ongegrond. De Afdeling bevestigt de uitspraak van de rechtbank.
    12.     Het college hoeft geen proceskosten te vergoeden.
    Beslissing
    De Afdeling bestuursrechtspraak van de Raad van State:
    bevestigt de aangevallen uitspraak.
    Aldus vastgesteld door mr. J.Th. Drop, lid van de enkelvoudige kamer, in tegenwoordigheid van mr. T.E. Larsson-van Reijsen, griffier.
    w.g. Drop
    lid van de enkelvoudige kamer
    w.g. Larsson-van Reijsen
    griffier
    Uitgesproken in het openbaar op 2 juli 2025
    978