ECLI:NL:RBROT:2025:15364, Rechtbank Rotterdam, 18-12-2025, ROT 24/9374
Rechtbank Rotterdam — Uitspraak 
Datum: 2025-12-18 00:00:00.000000
Rechtsgebied: Bestuursrecht

Samenvatting: Ambtshalve vaststelling subsidie en terugvordering van het verstrekte voorschot, beroep ongegrond.

RECHTBANK ROTTERDAM
    
    
      Bestuursrecht
    
    
    
      zaaknummer: ROT 24/9374 
    
    
      uitspraak van de enkelvoudige kamer van 18 december 2025 in de zaak tussen
    
      [naam eiseres] , uit [plaats] , eiseres
    (gemachtigde: [persoon A] )
    
    
      en
    
    
    het college van burgemeester en wethouders van de gemeente Rotterdam 
    (gemachtigden: mr. S.B.H. Fijneman en [persoon B] ).
    
    
    Samenvatting
    
    
      1. Deze uitspraak gaat over het besluit van het college tot het ambtshalve vaststellen van de aan eiseres verleende subsidie. De verleende subsidie is op nihil gesteld en het als voorschot uitbetaalde subsidiebedrag is teruggevorderd. Eiseres is het niet eens met het besluit. De rechtbank komt in deze uitspraak tot het oordeel dat het beroep van eiseres ongegrond is. Nu eiseres geen verantwoording heeft opgestuurd om de subsidie vast te stellen, heeft het college op goede gronden de subsidie op nihil vastgesteld en het gehele subsidieverdrag mogen terugvorderen. 
    
    
  
  
    Procesverloop
    
    
      2. Het college heeft met het besluit van 1 maart 2024 (het primaire besluit) de subsidie voor eiseres ambtshalve vastgesteld op € 0,- en het verstrekte voorschot van € 68.750,-  teruggevorderd. 
    
    
    
      2.1.
      Met het besluit van 2 september 2024 op het bezwaar van eiseres (het bestreden besluit) heeft het college het bezwaar van eiseres ongegrond verklaard.  
      
    
    
      2.2.
      Eiseres heeft beroep ingesteld tegen het bestreden besluit. 
      
    
    
      2.3.
      Het college heeft een verweerschrift ingediend.
      
    
    
      2.4.
      De rechtbank heeft het beroep op 21 november 2025 op zitting behandeld. Hieraan hebben deelgenomen: de gemachtigde van eiseres en de gemachtigden van het college. 
      
      
      
    
  
  
    Totstandkoming van het bestreden besluit
    3. Met het besluit van 2 november 2021 (het verleningsbesluit) is aan eiseres een eenmalige subsidie verleend voor de periode van 1 november 2021 tot 1 november 2022 van maximaal € 75.000,-. De subsidie is verleend op basis van de subsidiabele prestatie(s) en de werkelijke kosten. Dit houdt in dat indien de prestaties of activiteiten niet of niet geheel worden verricht en/of de kosten lager uitvallen dan begroot, de subsidie lager kan worden vastgesteld. In het verleningsbesluit is tevens opgenomen dat gezien de hoogte van de subsidie eiseres bij de verantwoording van de subsidie een aantal stukken dient aan te leveren, waaronder een inhoudelijke subsidieverantwoording die zowel de niet-financiële prestaties en activiteiten als de financiële indicatoren bevat waarover in het besluit verantwoording wordt gevraagd en een assurance-rapport met beperkte mate van zekerheid aangaande de inhoudelijke subsidieverantwoording. Daarnaast is als aanvullende subsidieverplichting in het verleningsbesluit opgenomen dat eiseres verplicht is om afwijkingen van de subsidieactiviteiten van meer dan 10% (aard, omvang of kosten) direct te rapporteren met een opgave van de geleverde activiteiten, de afwijkingen van het oorspronkelijk activiteitenplan en een financiële verantwoording.
    
    
      3.1.
      Eiseres moest uiterlijk op 1 februari 2023 een aanvraag tot vaststelling van de subsidie indienen met de daarbij behorende verantwoording. De termijn voor het indienen van de verantwoording is, op verzoek van eiseres, verlengd bij brieven van 7 februari 2023 (tot 1 maart 2023), 27 maart 2023 (tot 11 april 2023) en 6 april 2023 (tot 1 juni 2023). Bij brief van 5 juni 2023 is aan eiseres een herinnering gestuurd met het verzoek om binnen 14 dagen de subsidieverantwoording in te dienen. Dit betekende dus dat de uiterste datum 19 juni 2023 was.
      
    
    
      3.2.
      Eiseres heeft geen aanvraag ingediend tot vaststelling van de subsidie en daarmee ook geen verantwoording afgelegd. Het college heeft vervolgens ambtshalve het subsidiebedrag vastgesteld op basis van de informatie die hij had en daarbij is met het primaire besluit de subsidie ambtshalve op nihil gesteld. Het reeds verstrekte voorschot van € 68.750,- is teruggevorderd van eiseres.
      
    
    
      3.3.
      Eiseres heeft bezwaar gemaakt tegen het primaire besluit. Op 26 augustus 2024 heeft de Algemene bezwaarschriftencommissie (de commissie) een advies uitgebracht. De commissie stelt vast dat eiseres geen inhoudelijke subsidieverantwoording heeft overgelegd die zowel de niet-financiële prestaties en activiteiten als de financiële indicatoren bevat waarover in het (verlenings)besluit verantwoording wordt gevraagd. Ook is geen assurance-rapport overgelegd. De commissie kan zich vinden in het standpunt van het college dat zonder de verantwoording zoals opgenomen in het verleningsbesluit, het college niet in staat is te beoordelen of er is voldaan aan de gemaakte afspraken. De commissie stelt daarbij voorop dat het belang van de gemeente om publieke middelen goed te besteden een legitiem doel is. Terugvordering van de teveel ontvangen geldbedragen is een geschikt en noodzakelijk middel om dat gerechtvaardigde doel te bereiken. Dit laat onverlet dat in specifieke gevallen de uitkomst van een beoordeling kan zijn dat dit doel niet een gehele terugvordering rechtvaardigt. De commissie is echter van oordeel dat een vaststelling op nihil in dit specifieke geval gerechtvaardigd is nu eiseres de verleende subsidie niet op de gevraagde wijze heeft verantwoord. De (tussentijdse) rapportages die eiseres op 28 maart 2022 en 28 juni 2022 heeft overgelegd hebben niet als zodanig te gelden. Een accountantsproduct ontbreekt in het geheel. De commissie stelt tevens vast dat het college eiseres tot drie keer toe uitstel heeft verleend voor de subsidieverantwoording. Eiseres is ten aanzien van de subsidieverantwoording in gebreke gebleven. Volgens de commissie is het betoog van eiseres weliswaar invoelbaar omdat zij heeft aangegeven dat er kosten zijn gemaakt tot aan het moment van het tijdelijk neerleggen van het werk vanwege gezondheidsredenen. Daarnaast heeft de heer [persoon A] naar eigen zeggen aansluiting gemist met de bestaande interventies in de wijk waardoor hij vastliep en de gevraagde informatie niet heeft kunnen leveren. Maar naar de bevindingen van de commissie mocht het college in het voorliggende geval een zwaarder gewicht toekennen aan een verantwoorde besteding van publieke middelen. Alles overziend is de commissie van oordeel dat het besluit om de subsidie op nihil vast te stellen evenredig is en dat het college blijk heeft gegeven van een zorgvuldige belangenafweging. 
      
    
    
      3.4.
      Met het bestreden besluit heeft het college het bezwaar van eiseres conform het advies van de commissie ongegrond verklaard.
      
    
  
  
    Beroep van eiseres
    
    
      4. Eiseres voert aan dat het project " [naam project] " vanwege de lockdown enige tijd heeft stilgestaan. Eiseres heeft bij de hoorzitting aangeboden nog aanvullende stukken te leveren ter ondersteuning van haar bezwaar. Daar zou de commissie op terugkomen, maar dat is niet gebeurd. Er wordt beweerd dat er geen verslaglegging van de voortgang is gedaan, maar dat heeft eiseres wel gedaan en zij wilde die informatie nog inleveren. Verder heeft eiseres in februari en maart 2022 contact gehad met WMO Radar en beleidsambtenaar [persoon B] . Haar bekruipt het gevoel dat men moedwillig het proces aan het frustreren was. De heer [persoon A] kwam in een burn-out terecht. Er is gevraagd de subsidie met een jaar te verlengen, maar dat is geweigerd, terwijl eiseres niet in de gelegenheid is gesteld hiertegen in bezwaar te gaan. Het is volgens eiseres onbegrijpelijk dat het college het volledige bedrag terug wil vorderen, terwijl er werk is verricht en daar kosten aan verbonden zijn. Het ging mis bij de aansluiting met de bestaande interventies in de wijk die vrijwel allemaal de deuren dichthielden. Het college heeft de procedure voortgezet zonder rekening te houden met de gemoedstoestand van de heer [persoon A] . Het college heeft op basis van onvolledige informatie een beslissing op het bezwaar genomen, aldus eiseres.
    
    
  
  
    Wettelijk kader
    
    
      5. De voor de beoordeling van het beroep relevante wet- en regelgeving is te vinden in de bijlage bij deze uitspraak. 
    
  
  
    Beoordeling door de rechtbank
    
    
      6. De rechtbank beoordeelt de vraag of het college terecht de subsidie ambtshalve op nihil heeft vastgesteld en het reeds als voorschot verstrekte subsidiebedrag heeft teruggevorderd. Dit doet zij aan de hand van de beroepsgronden. 
    
    
    
      
        Ambtshalve vaststelling
      
    
    
      6.1.
      Niet in geschil is dat in het verleningsbesluit voorwaarden zijn gesteld inzake verantwoording na afloop van de periode waarvoor subsidie is verleend. Uit het verleningsbesluit volgt dat de subsidie is verleend op basis van de subsidiabele prestatie(s) en de werkelijke kosten. Uit het verleningsbesluit volgt verder dat de subsidie via meerdere voorschotten aan eiseres zou worden uitgekeerd. Na de vaststelling van de subsidie zou het bedrag waar eiseres nog recht op had worden uitgekeerd, dan wel het bedrag, dat zij op basis van de afrekening terug dient te betalen, teruggevorderd. Eiseres werd daarbij verzocht om uiterlijk op 1 februari 2023 een aanvraag tot subsidievaststelling in te dienen, waarbij zij, gezien de hoogte van de subsidie, bij de verantwoording van de subsidie een aantal stukken moest aanleveren. De periode waarbinnen verantwoording kon worden afgelegd is meerdere keren op verzoek van eiseres verlengd en uiteindelijk bepaald op 19 juni 2023. Eiseres heeft geen verantwoording ingediend. Het college wijst er op dat op 1 maart 2024 nog steeds geen stukken van eiseres waren ontvangen, zodat de subsidie ambtshalve op nihil is vastgesteld en het verstrekte voorschot van € 68.750,- teruggevorderd. 
      
    
    
      6.2.
      Nu eiseres geen inhoudelijke subsidieverantwoording heeft overgelegd, was het college, naar het oordeel van de rechtbank, bevoegd om de subsidie lager vast te stellen en het verstrekte voorschot terug te vorderen. Dat volgt uit artikel 4:46, tweede lid, onder b, en artikel 4:57 van de Algemene wet bestuursrecht (Awb). 
      
      
        
          Evenredigheid nihilstelling
        
      
    
    
      6.3.
      Het lager vaststellen van een verleende subsidie is een bevoegdheid die aan het evenredigheidsbeginsel van artikel 3:4, tweede lid, van de Awb getoetst moet worden. Uit vaste rechtspraak volgt dat voor de beoordeling en de toetsing van de evenredigheid er twee belangrijke oriëntatiepunten zijn: (i) de aard en het gewicht van de bij het besluit betrokken belangen; (ii) de ingrijpendheid van het besluit en de mate waarin het fundamentele rechten van de belanghebbenden aantast. Naar het oordeel van de rechtbank heeft het college in het bestreden besluit (onder verwijzing naar het advies van de commissie) de evenredigheid van de nihilstelling en terugvordering in het licht van deze oriëntatiepunten getoetst. Het belang van het college om publieke middelen goed te besteden is een legitiem doel. Het aantonen van een rechtmatige en doelmatige besteding van publieke middelen is een belangrijk uitgangspunt bij subsidies. Zonder de verantwoording zoals opgenomen in het verleningsbesluit is het college niet in staat te beoordelen of er is voldaan aan de gemaakte afspraken. Hierbij is van belang dat eiseres hiervoor ruimschoots de tijd heeft gehad, nu haar verzoeken om uitstel meerdere keren zijn toegewezen. De stukken die eiseres wel heeft overgelegd, maken niet dat haar belangen zwaarder wegen. De overgelegde stukken zagen op de voortgangsrapportage en waren onvoldoende. Eiseres is er ook meerdere keren op gewezen dat de tussentijdse rapportages niet voldeden aan de eisen. Zo staat bijvoorbeeld in het verleningsbesluit dat eiseres met 15 jongeren het project mocht starten. Dat per casus een geanonimiseerd startdocument wordt gemaakt, een plan van aanpak en na afloop een evaluatie van de casus. Per kwartaal diende een geanonimiseerde voortgangsrapportage op casusniveau te worden verstrekt. De ingebrachte voortgangsrapportages in juni en augustus 2022 bevatten slechts een algemene beschrijving van het project. Verder valt uit de overgelegde stukken niet af te leiden waar het geld aan is besteed en wat precies is gepresteerd. Door het college is eiseres er meerdere malen op gewezen dat na 1 november 2022 wordt teruggekeken en het project wordt beoordeeld op de concrete afspraken die in het verleningsbesluit zijn vastgelegd. Voor zover eiseres heeft aangevoerd dat vanwege medische problemen bij de heer [persoon A] , eiseres niet in staat was om de gevraagde stukken over te leggen, heeft eiseres niet met (medische) stukken de medische situatie van de heer [persoon A] onderbouwd. Het college heeft daarom geen rekening hoeven houden met zijn medische situatie, nog los van het feit dat eiseres meerdere keren uitstel heeft gekregen voor het overleggen van een inhoudelijke subsidieverantwoording. Het college heeft daarom, naar het oordeel van de rechtbank, terecht zwaarder gewicht mogen toekennen aan een verantwoorde besteding van publieke middelen. Terugvordering van de teveel ontvangen geldbedragen is een geschikt en noodzakelijk middel om het doel om publieke middelen goed te besteden te rechtvaardigen.
      
    
    
      6.4.
      Voor zover eiseres aanvoert dat haar financiële situatie maakt dat terugvordering van het gehele bedrag onevenredig is, volgt de rechtbank dat niet. Eiseres heeft haar financiële situatie namelijk niet onderbouwd. Ter zitting is bovendien gebleken dat een terugbetalingsregeling mogelijk is. 
    
    
      6.5.
      Gelet op het voorgaande heeft het college naar het oordeel van de rechtbank de subsidie terecht op nihil vastgesteld en het verstrekte voorschot teruggevorderd. De beroepsgronden slagen niet.
      
      
        7.	Ten aanzien van de gronden van eiseres over het verlengen van de subsidie, wijst de rechtbank eiseres er op dat deze procedure daar niet op ziet. Het gaat in deze zaak om de ambtshalve vaststelling van de subsidie en de terugvordering van het verstrekte voorschot.  Voor het verlengen van de subsidie dient eiseres de daarvoor geëigende procedures te doorlopen.
      
      
      
    
  
  
    Conclusie en gevolgen
    
    
      8.	Het beroep is ongegrond. Dat betekent dat het bestreden besluit in stand blijft. Eiseres krijgt daarom het griffierecht niet terug. Zij krijgt ook geen vergoeding van haar proceskosten.
    
    
    
  
  
    Beslissing
    
    
      De rechtbank verklaart het beroep ongegrond. 
    
    
    
    
    
    
      Deze uitspraak is gedaan door mr. C.A. Hage, rechter, in aanwezigheid van mr. M.M. Mercelina, griffier.
    
    
    
      Uitgesproken in het openbaar op 18 december 2025.
    
    
    
    
    
    
    
    
      
        
        
        
          
            
              griffier
            
            
              rechter
            
          
        
      
    
    
    
    
      Een afschrift van deze uitspraak is verzonden aan partijen op:
    
    
    
    
  
  
    Informatie over hoger beroep
    Een partij die het niet eens is met deze uitspraak, kan een hogerberoepschrift sturen naar de Afdeling bestuursrechtspraak van de Raad van State waarin wordt uitgelegd waarom deze partij het niet eens is met deze uitspraak. Het hogerberoepschrift moet worden ingediend binnen zes weken na de dag waarop deze uitspraak is verzonden. Kan de indiener de behandeling van het hoger beroep niet afwachten, omdat de zaak spoed heeft, dan kan de indiener de voorzieningenrechter van de Afdeling bestuursrechtspraak van de Raad van State vragen om een voorlopige voorziening (een tijdelijke maatregel) te treffen. 
    
  
  
    BIJLAGE
    
    
      
        Algemene wet bestuursrecht
      
    
    
    
      
        Artikel 4:46
      
    
    1. Indien een beschikking tot subsidieverlening is gegeven, stelt het bestuursorgaan de
    subsidie overeenkomstig de subsidieverlening vast.
    2. De subsidie kan lager worden vastgesteld indien:
    a. de activiteiten waarvoor subsidie is verleend niet of niet geheel hebben plaatsgevonden;
    b. de subsidie-ontvanger niet heeft voldaan aan de aan de subsidie verbonden
    verplichtingen;
    c. de subsidie-ontvanger onjuiste of onvolledige gegevens heeft verstrekt en de verstrekking
    
      van juiste of volledige gegevens tot een andere beschikking op de aanvraag tot
      subsidieverlening zou hebben geleid, of
    
    d. de subsidieverlening anderszins onjuist was en de subsidie-ontvanger dit wist of behoorde
    te weten.
    3. Voor zover het bedrag van de subsidie afhankelijk is van de werkelijke kosten van de
    
      activiteiten waarvoor subsidie is verleend, worden kosten die in redelijkheid niet als
      noodzakelijk kunnen worden beschouwd bij de vaststelling van de subsidie niet in
      aanmerking genomen.
    
    
    
      
        Artikel 4:47
      
      Het bestuursorgaan kan de subsidie geheel of gedeeltelijk ambtshalve vaststellen, indien:
    
    a. bij wettelijk voorschrift of bij de subsidieverlening een termijn is bepaald binnen welke de subsidie ambtshalve wordt vastgesteld;
    b. toepassing wordt gegeven aan artikel 4:44, vierde lid, of
    c. de beschikking tot subsidieverlening of de beschikking tot subsidievaststelling wordt
    ingetrokken of ten nadele van de ontvanger wordt gewijzigd.
    
    
      
        Subsidieverordening Rotterdam 2014
      
    
    
    
      
        Artikel 12 Verplichtingen van de subsidieontvanger
      
    
    1. De subsidieontvanger verschaft alle informatie en verleent alle medewerking aan
    
      onderzoeken die door of namens het college worden uitgevoerd. De subsidieontvanger
      overlegt daarbij onverwijld schriftelijk de gevraagde bewijsstukken.
    
    2. Een subsidieontvanger doet onverwijld schriftelijk melding aan het college, zodra
    
      aannemelijk is dat de prestaties/lasten van activiteiten waarvoor de subsidie is verleend niet
      of niet geheel zullen worden gerealiseerd of dat niet of niet geheel aan de beschikking tot
      subsidieverlening verbonden voorwaarden/verplichtingen zal worden voldaan.
      (…)
    
    
    
      
        Artikel 14 Verantwoording en controle subsidies vanaf € 25.000
      
    
    1. Bij subsidies vanaf € 25.000, dient de subsidieontvanger een aanvraag tot vaststelling in
    bij het college:	
    a. bij een eenmalige subsidie, uiterlijk twaalf weken nadat de prestaties in het kader van de
    gesubsidieerde activiteit zijn verricht;
    b. bij een jaarlijkse subsidie, uiterlijk op 31 maart in het jaar na afloop van het kalenderjaar,
    respectievelijk twaalf weken na het subsidietijdvak, waarvoor de subsidie is verleend.
    2. Het college kan bij nadere regels of bij verleningsbeschikking een ander tijdstip van en
    
      andere termijnen voor het indienen van de aanvraag voor vaststelling opnemen voor daarbij
      aan te wijzen subsidies.
    
    3. De aanvraag tot subsidievaststelling wordt ingediend met behulp van een vastgesteld
    formulier en bevat in ieder geval:
    a. een inhoudelijke subsidieverantwoording, waarin de werkelijke realisatie van de
    
      subsidiabele activiteiten wordt afgezet tegenover de bij de subsidieverlening vastgestelde
      activiteiten en waarbij geldt dat afwijkingen van meer dan 10% naar aard en omvang worden toegelicht en verklaard;
    
    b. een financiële subsidieverantwoording, waarin de werkelijke subsidiabele lasten en baten
    
      van de subsidiabele activiteiten over het gesubsidieerde tijdvak worden afgezet tegenover
      de bij de subsidieverlening vastgestelde financiële begroting en waarbij geldt dat
      afwijkingen van meer dan 10% per begrotingsonderdeel worden toegelicht. Tenzij anders is
      overeengekomen bevat de financiële subsidieverantwoording geen verrekenbare of
      compensabele BTW als subsidielast;
    
    c. indien van toepassing de onderstaande accountants-producten zoals nader beschreven in
    
      het subsidiecontroleprotocol, bedoeld in artikel 3, vierde lid, van een accountant als bedoeld
      in artikel 393 Boek 2 van het Burgerlijk Wetboek:
      1°. een assurancerapport met beperkte mate van zekerheid aangaande de inhoudelijke
      subsidieverantwoording bij een verleende subsidie vanaf €50.000 tot € 200.000 die op basis
      van prestatierealisatie wordt vastgesteld;
      (…)
    
    
    
      
        Artikel 15 Vaststelling subsidies
      
    
    1. Het college stelt binnen acht weken na ontvangst van een volledige en juiste aanvraag tot
    subsidievaststelling de subsidie vast.
    2. Het college kan deze termijn voor ten hoogste twaalf weken verlengen.
    3. Indien de aanvraag tot subsidievaststelling niet voor het tijdstip, genoemd in artikel 13 en
    14 is ontvangen, gaat het college zes weken na een eenmalig rappel over tot ambtshalve
    vaststelling.
    4. Het college kan op verzoek van de subsidieontvanger eenmaal uitstel verlenen tot het
    
      aanleveren van gegevens voor aanvraag vaststelling, waarbij het college een termijn
      aangeeft voor aanlevering. Wanneer de stukken voor aanvraag tot subsidievaststelling niet
      binnen de termijn zijn ingediend, gaat het college zes weken na een eenmalig rappel over tot
      ambtshalve vaststelling.
    
    5. het college kan bij nadere regels andere termijnen stellen voor daarbij aan te wijzen
    subsidies.
    
  
  
     Zie de uitspraak van de Afdeling bestuursrechtspraak van de Raad van State van 2 februari 2022, ECLI:NL:RVS:2022:285.