ECLI:NL:RBNHO:2026:215, Rechtbank Noord-Holland, 20-01-2026, HAA 25/5469
Rechtbank Noord-Holland — Uitspraak 
Datum: 2026-01-20 00:00:00.000000
Rechtsgebied: Bestuursrecht; Omgevingsrecht

Samenvatting: Deze uitspraak op het verzoek om een voorlopige voorziening gaat over de oplegging van een bouwstop wegens vermeend (ver)bouwen zonder vereiste vergunning(en). De voorzieningenrechter wijst het verzoek af. Naar voorlopig oordeel is voor de werkzaamheden ten minste één vergunning vereist, waarover verzoekers niet beschikken. Bij die stand van zaken - dat bij verder (ver)bouwen sprake is van een overtreding - is het belang van het college bij handhaving van de bouwstop in afwachting van nader overleg en onderzoek, groter dan het belang van verzoekers bij schorsing.

RECHTBANK NOORD-HOLLAND
    
    
      Zittingsplaats Haarlem
    
    
    
      Bestuursrecht
    
    
    
      zaaknummer: HAA 25/5469
    
    uitspraak van de voorzieningenrechter van 20 januari 2026 in de zaak tussen
    
      
        de besloten vennootschappen MRM Solutions Holding B.V. (hierna: MRM) en Maas Developments B.V., uit Amstelveen, verzoekers
      gemachtigden: mr. W.J. Bosma en mr. P.J. Witlox, advocaten te Den Haag,
    
    
    
      en
    
    
    
      
        het college van burgemeester en wethouders van de gemeente Zaanstad, het college 
      gemachtigde: mr. S.A.J. van der Horst, advocaat te Hoofddorp.
    
    
    Samenvatting
    
    
      
        Deze uitspraak op het verzoek om een voorlopige voorziening gaat over de oplegging van een “bouwstop” wegens vermeend (ver)bouwen zonder vereiste vergunning(en). Verzoekers zijn het niet eens met het besluit waarbij hen gelast is bouwwerkzaamheden nagenoeg onmiddellijk te staken. Zij hebben bezwaar gemaakt en verzoeken om bij voorlopige voorziening het besluit te schorsen. De voorzieningenrechter beoordeelt bij de vraag of hij een voorlopige voorziening zal treffen onder meer of het bezwaar een redelijke kans van slagen heeft omdat (evident) zou zijn dat er geen vergunningplicht is. 
      
      
        De voorzieningenrechter wijst het verzoek af. Naar voorlopig oordeel is voor de werkzaamheden ten minste één vergunning vereist, waarover verzoekers niet beschikken. Bij die stand van zaken – dat bij verder (ver)bouwen sprake is van een overtreding – is het belang van het college bij handhaving van de bouwstop in afwachting van nader overleg en onderzoek groter dan het belang van verzoekers bij schorsing. Hierna legt de voorzieningenrechter uit hoe hij tot dit oordeel komt en welke gevolgen dit oordeel heeft. 
      
    
    
  
  
    Feiten en procesverloop
    
    3. MRM is sedert omstreeks juli 2025 eigenaar van het pand/de panden aan (onder meer) de Zaanweg 93-94 (het pand) in Wormerveer. Dat pand, althans een deel daarvan – de directeurswoning Huis te Zaanen – is in 2003 door het college aangewezen als gemeentelijk monument. Ter zitting is gebleken dat de monumentale onderdelen zowel de gevel als monumentale details in het pand betreffen. Het pand was voorheen deels in gebruik als restaurant en werd (laatstelijk) – voor de verwerving door MRM – (deels) gebruikt voor verblijf door migrerende arbeiders. In het ter plaatse geldende bestemmingsplan Wormerveer, dat onderdeel uitmaakt van het omgevingsplan Zaanstad, is aan het perceel waarop het pand staat, naast de bestemming Centrum, de functieaanduiding “cultuurhistorische waarden” verbonden. In 2020 is aan een rechtsvoorganger van MRM een omgevingsvergunning verleend voor (ver)bouwen in het pand waarbij ook een omgevingsvergunning is verleend voor wijzigen van het gemeentelijk monument. Omstreeks september/oktober 2025 zijn verzoekers begonnen met bouwwerkzaamheden in het pand. De indeling van het pand wordt gewijzigd (merendeels) in die zin dat bestaande ruimten worden opgedeeld in meerdere kamers en er keuken, bad- en toiletvoorzieningen worden aangebracht. Verzoekers zijn voornemens het pand te doen gebruiken voor bewoning door minderjarigen aan wie begeleide opvang en verzorging zal worden verleend. 
    
    4. Verzoekers hebben in oktober 2025 (telefonisch) contact gehad met de afdeling die bouwzaken behandelt in de gemeente. Dat heeft niet geleid tot de constatering dat een of meer vergunningen vereist waren voor de verbouwing. Ter zitting hebben partijen bevestigd dat verzoekers voor de aanvang van de werkzaamheden geen melding van bouwen op grond van de omgevingsvergunning uit 2020 hebben gedaan.
    
    5. Op 19 november 2025 heeft een toezichthouder het pand bezocht en daarvan rapport opgemaakt. 
    
    6. Op 21 november 2025 in de vroege ochtend heeft een toezichthouder telefonisch – door het inspreken van een voicemail aan MRM - meegedeeld een “bouwstop” op te leggen, die in zou gaan op die dag om 11.00 uur. 
    
    7. Met het bestreden besluit van 21 november 2025 heeft het college meegedeeld na de mondelinge aanzegging een last onder dwangsom aan MRM op te leggen. De “bouwstop” ziet op de werkzaamheden aan het pand in Wormerveer. Het college gelast MRM om de werkzaamheden aan het pand vanaf 21 november 2025 om 11:00 uur te staken en gestaakt te houden, onder verbeurte van een dwangsom van € 10.000,- ineens. Ter onderbouwing voert het college aan dat MRM volgens het college zonder vereiste omgevingsvergunningen zowel een omgevingsplanactiviteit – naar de voorzieningenrechter begrijpt voor een bouwactiviteit/bouwwerk – als een bouwactiviteit verricht. Dat is volgens het college een overtreding van de artikelen 5.1, eerste lid, aanhef en onder a, en 5.1, tweede lid, aanhef en onder a, van de Omgevingswet (Ow).
    8. Verzoekers hebben tegen het bestreden besluit bezwaar gemaakt en de voorzieningenrechter verzocht om een voorlopige voorziening te treffen.
    9. Het college heeft na eerst met name de spoedeisendheid van het verzoek ter discussie te stellen, waarop verzoekers hebben gereageerd, nadien op het verzoek (inhoudelijk) gereageerd met een verweerschrift. 
    10. De voorzieningenrechter heeft het verzoek op 6 januari 2026 op zitting behandeld. Hieraan hebben deelgenomen: de heer [naam 1] , statutair bestuurder van verzoekers, de gemachtigden van verzoekers en de gemachtigde van het college, vergezeld door de heer [naam 2] en de heer [naam 3] , toezichthouders/ambtenaren in dienst van de gemeente.
    
  
  
    Gronden van het verzoek
    11. Verzoekers voeren in bezwaar en in deze procedure diverse gronden aan, deels van formele en deels van meer inhoudelijke aard. De voorzieningenrechter vat die gronden, voor zo ver nodig voor de beoordeling, hierna samen. 
    
    
      
        Geen grondslag voor handhaving
        
      
    
    12. Verzoekers stellen samengevat dat geen sprake is van een vergunningplicht voor een aangewezen bouwactiviteit, en dat ook geen sprake is van een vergunningplicht voor een omgevingsplanactiviteit. Zij hebben, zo stellen zij, dus geen overtredingen begaan zodat ook geen sprake is van een grondslag voor handhaving. De bouwactiviteit (5.1, tweede lid, aanhef en onder a, Ow)
    13 Volgens verzoekers is geen sprake van een aangewezen bouwactiviteit waarvoor een vergunningplicht geldt, omdat het project enkel ziet op inpandige wijzigingen, werkzaamheden aan niet-dragende binnenwanden en werkzaamheden aan elementen die losstaan van de muren, vloeren en plafonds. De draagconstructie, brandcompartimentering en isolatie van het pand worden volgens verzoeker niet gewijzigd. Zij voeren aan de monumentale elementen in het pand te eerbiedigen. De werkzaamheden kwalificeren volgens verzoekers niet als een bouwactiviteit zoals bedoeld in de artikelen 2.25 en 2.26 van het Besluit bouwwerken leefomgeving (Bbl), en voor zover dat wel het geval zou zijn, dan geldt volgens verzoekers de uitzondering van artikel 2.27, eerste lid, aanhef en onder b, Bbl. 
    
    
      
        De omgevingsplanactiviteit bouwactiviteit (artikel 5.1, eerste lid, aanhef en onder a Ow): 
      
    
    
      14.1
      Verzoekers erkennen dat het op grond van artikel 6.6 van het omgevingsplan Zaanstad (het omgevingsplan) verboden is zonder omgevingsvergunning een bouwactiviteit te verrichten. Artikel 2.27 van het omgevingsplan bevat echter uitzonderingen op die vergunningplicht, die volgens verzoekers van toepassing zijn. Artikel 2.28, eerste lid, waarin is bepaald dat artikel 22.27 niet van toepassing is als de activiteit wordt verricht in, aan of op een gemeentelijk monument is volgens verzoekers niet van toepassing. Volgens artikel 22.2, eerste en tweede lid, van het omgevingsplan wordt onder gemeentelijk monument ook verstaan een monument dat op grond van een (oude voor de invoering van de Ow geldende) gemeentelijke verordening is aangewezen, zolang in het omgevingsplan aan het pand niet de functie-aanduiding gemeentelijk monument, als bedoeld in de Ow,  is gegeven. In dit geval is het pand volgens verzoekers aangewezen als gemeentelijke monument op grond van de (oude) gemeentelijke verordening (Verordening fysieke leefomgeving Zaanstad; Vfl), maar volgens verzoekers is – zo voeren zij primair aan - in het omgevingsplan reeds de functie-aanduiding gemeentelijk monument gegeven zodat die oude aanwijzing als monument niet meer geldig, althans niet meer leidend is. In het bestemmingsplan Wormerveer (het bestemmingsplan), dat deel uitmaakt van het omgevingsplan, is namelijk de aanduiding “cultuurhistorische waarden” aan het pand toegekend. Met die aanduiding is volgens verzoekers evident – al voor de invoering van de Ow - bedoeld om aan het pand de functie ‘gemeentelijk monument’ toe te kennen, zoals bedoeld in het nieuwe recht. Nu met het bestemmingsplan, dat onderdeel uitmaakt van het omgevingsplan, reeds de functie-aanduiding gemeentelijk monument is gegeven, is artikel 22.28 van het omgevingsplan volgens verzoekers niet van toepassing. Verzoekers voeren daarnaast aan dat artikel 5.72 Vfl, wel van toepassing is, in samenhang bezien met artikel 22.8 Ow. Waar artikel 22.28, eerste lid van het omgevingsplan impliceert dat een vergunning nodig is voor alle inpandige veranderingen van een monument, impliceert artikel 5.72 Vfl dat geen vergunning nodig is als het gaat om onderdelen van een monument die vanuit het oogpunt van monumentenzorg niet van betekenis zijn. Daarvan is volgens verzoekers sprake. Ook als sprake zou zijn van een gemeentelijk monument in de zin van het omgevingsplan, dan zou artikel 5.72 Vfl volgens verzoekers alsnog voorgaan op artikel 22.28 van het omgevingsplan. Laatstgenoemd artikel is volgens verzoekers namelijk een lex generalis, en eerstgenoemd artikel een lex specialis.
      
    
    
      14.2
      
        Verzoekers voeren voorts aan dat op 27 oktober 2020 op grond van de Wet algemene bepalingen omgevingsrecht (Wabo) voor het pand al een vergunning is verleend voor het (ver)bouwen van een bouwwerk en het slopen, verstoren, verplaatsen, of in enig opzicht wijzigen, dan wel herstellen, gebruiken of laten gebruiken van het gemeentelijk monument op een wijze waardoor het monument wordt ontsierd of in gevaar wordt gebracht. Op grond van artikel 4.1, aanhef en onder h, en 4.13, eerste lid van de Invoeringswet Omgevingswet geldt deze vergunning als omgevingsvergunning voor de onder artikel 5.1, eerste lid onder a Ow genoemde omgevingsplanactiviteit, aldus verzoekers. En dus beschikken zij al over de vereiste vergunning, aldus verzoekers. 
        
          
          Formele klachten tegen de bouwstop
          
        
      
      15. Verzoekers stellen dat onder de Ow een wettelijke bevoegdheid voor het opleggen van een bouwstop ontbreekt. Artikel 5.17 Wabo voorzag in de bevoegdheid voor het college om de bouw van een bouwwerk te laten staken, in afwachting van mogelijk te treffen maatregelen. Gelet op de aard en het doel van deze bevoegdheid, behoefde niet te worden onderzocht of de bouw gelegaliseerd kon worden. Deze bevoegdheid is echter niet meer opgenomen in de Ow en bestaat dus niet meer. Voor zover de bouwstop moet worden gezien als een last onder bestuursdwang, dan gaat het om spoedeisende bestuursdwang als bedoeld in artikel 5:31, tweede lid, van de Algemene wet bestuursrecht (Awb). Uit het besluit volgt dat de bouwstop – in de vorm van bestuursdwang -  telefonisch, dus mondeling, is opgelegd. Volgens verzoekers is daarom ook gehandeld in strijd met artikel 5:6 Awb, nu voor de vermeende overtreding zowel een last onder bestuursdwang (de bouwstop) als een last onder dwangsom is opgelegd. Volgens verzoekers was voorts geen sprake van zodanige spoedeisende redenen dat bestuursdwang kon worden toegepast zonder eerst een besluit op schrift te stellen. Benadrukt wordt dat het gaat om inpandige werkzaamheden die niet leiden tot een aantasting van de onderdelen van het pand met culturele waarde. Er was ook geen reden om bij de handhaving af te zien van een begunstigingstermijn. Bovendien is bij de mondelinge mededeling van de bouwstop alsnog een zeer korte begunstigingstermijn gegeven, maar dat is, aldus verzoekers, onverenigbaar met het karakter van een last als bedoeld in artikel 5:31, tweede lid, Awb.  Volgens verzoekers is ook gehandeld in strijd met artikel 4:8 Awb. Het college heeft niet voor het besluit tot handhaving beoordeeld of de vermeende overtreding gelegaliseerd kan worden, terwijl dit alleszins aannemelijk is, gelet op de eerder afgegeven vergunning uit 2020. Het college is dus veel te snel tot handhaving overgegaan. Dit had voorkomen kunnen worden door verzoekers eerst om een zienswijze te vragen, maar ook dat is ten onrechte niet gebeurd.
      16. Voor zover het opleggen van een last onder dwangsom toch is toegestaan, voeren verzoekers nog aan dat de dwangsom onevenredig hoog is. Gesteld noch gebleken is volgens hen dat de dwangsom in redelijke verhouding staat tot de vermeende overtreding. 
    
  
  
    Beoordeling door de voorzieningenrechter
    Kan Maas Developments B.V. als partij in dit geding optreden?
    
    17. Ter zitting heeft de voorzieningenrechter de vraag opgeworpen of Maas Developments B.V. aangemerkt kan worden als belanghebbende bij het niet tot haar gerichte bestreden besluit. Dat die vennootschap een zustervennootschap is van de pandeigenaar en diensten verleent in het kader van projectontwikkeling en verbouwing is niet zonder meer voldoende om belanghebbendheid aan te nemen. De voorzieningenrechter zal daar geen definitief (voorlopig) oordeel over vellen, omdat voor beantwoording van die vraag nader feitenonderzoek nodig is en niet in discussie is dat MRM als pandeigenaar en geadresseerde van het bestreden besluit belanghebbende is en zij dus in elk geval de voorziening kan vragen.
    
    
      
        Spoedeisend belang
        
      
    
    18. Het college heeft als meest verstrekkend verweer aangevoerd, dat MRM geen spoedeisend belang zou hebben en daarom geen voorziening kan verkrijgen. Het college heeft zich op het standpunt gesteld dat slechts sprake is van een financieel belang dat niet is onderbouwd met concrete stukken. Er is volgens het college niet gebleken van financiële nood of andere zwaarwegende belangen.
    
    
      19. De voorzieningenrechter treft op grond van artikel 8:81, eerste lid, van de Awb alleen een voorlopige voorziening als “onverwijlde spoed” dat vereist. De voorzieningenrechter acht, anders dan het college, een belang voor MRM aanwezig dat voldoende spoedeisend is. De werkzaamheden aan het pand die al in gang waren gezet, heeft het college met het bestreden besluit stilgelegd. De stillegging maakt dat het bouwproces wordt vertraagd. Naast financiële schade ontstaan er ook problemen van praktische aard, zoals verzoekers hebben toegelicht. Verzoekers worden immers gedwongen te stoppen met bouwen. Het argument van het college komt er op neer dat het bedrag van de dwangsom voor verzoekers niet onoverkomelijk zou zijn, zodat zij door het besluit niet worden belemmerd en dus de gewenste stillegging aan hun laars kunnen lappen. Het college miskent daarmee dat verzoekers recht hebben op de rechtsbescherming die de Awb en Grondwet en EVRM hen biedt. Het kunnen voldoen van de dwangsom kan tegen die achtergrond de spoedeisendheid niet wegnemen. De stelling dat de dwangsom voor verzoekers te dragen is en verzoekers dus het risico maar moeten nemen, kan geen drempel zijn om voorziening te kunnen vragen. Dat betekent niet dat er bij een verzoek om voorziening in verband met een handhavingsbesluit steeds spoedeisend belang zal zijn. Dat hangt van de omstandigheden af, maar dat het bedrag van de dwangsom voor de betreffende partij overkomelijk zou zijn, zoals het college in wezen aanvoert, is onvoldoende om gebrek aan spoedeisend belang aan te nemen. Inhoudelijke beoordeling van het verzoek
      19. De voorzieningenrechter zal hierna, op basis van de gronden van het verzoek, eerst beoordelen of het bezwaar een redelijke kans van slagen heeft in de zin dat het besluit in bezwaar niet in stand zal kunnen blijven, en bezien of die slagingskans meebrengt dat het bestreden besluit nu moet worden geschorst. Daarna zal (eventueel) een belangenafweging volgen. 
    
    
    
      
        Formele argumenten 
      
    
    21. De voorzieningenrechter zal eerst de formele bezwaren van verzoekers tegen het besluit bespreken. Die gronden vormen geen aanleiding een voorziening te treffen. 
    
    22. De betogen van verzoekers dat het college geen “bouwstop” meer kon opleggen, omdat die mogelijkheid uit de wet is verdwenen, en dat geen aanleiding bestond voor toepassing van spoedeisende bestuursdwang, treft geen doel. Bouwen zonder een vereiste omgevings(bouw)vergunning is een overtreding die handhaving rechtvaardigt. Dat die handhavingsfiguur niet meer afzonderlijk in de wet is geregeld, betekent niet dat met toepassing van Titel 5.1 Awb niet hetzelfde kan worden bereikt, waarbij het college zelfs de keuze heeft tussen daadwerkelijke stillegging door bestuursdwang toe te passen dan wel een last tot staken te geven op straffe van een dwangsom. Daarbij tekent de voorzieningenrechter aan dat in geval een activiteit wordt uitgevoerd zonder een daarvoor vereiste vergunning, het onmiddellijk staken van die activiteit in de regel geboden zal zijn, juist om te onderzoeken of aan de vergunningsplicht alsnog kan worden voldaan. De gestelde overtreding vloeit in dit geval voort uit het bouwen zonder omgevingsvergunningen terwijl die vergunningen – aldus het college - volgens het omgevingsplan of het Bbl zijn vereist. In dat geval ligt het opleggen van een “bouwstop” al snel in de rede. 
    
    23. Anders dan verzoekers aanvoeren is de bouwstop in dit geval opgelegd in de vorm van een last onder dwangsom, die eerst mondeling is aangekondigd en vervolgens schriftelijk aan verzoekers is medegedeeld. Het feit dat de toezichthouder voorafgaand aan dit schriftelijke besluit een voicemail heeft achtergelaten, maakt niet dat het college daarmee toen (spoedeisende) bestuursdwang heeft toepast zoals bedoeld in artikel 5:31, tweede lid, Awb. Anders dan verzoekers betogen, is dus ook geen sprake van een dubbele herstelsanctie wegens dezelfde overtreding zoals bedoeld in artikel 5:6 Awb. Daarnaast worden verzoekers, gelet op het bepaalde in artikel 4:11 Awb, niet gevolgd in hun standpunt dat het college artikel 4:8 Awb heeft geschonden. Hoewel eerst praten – maar dan zonder verder bouwen – wellicht een redelijk alternatief had kunnen zijn, heeft het college er terecht op gewezen dat aanleiding bestond om spoedeisend op te treden en daarom geen gelegenheid te geven een zienswijze in te dienen voor het nemen van het besluit, nu het hier gaat om werkzaamheden aan een pand, dat bovendien een monument is, waarvan niet op voorhand evident is – bij de (gestelde) constatering dat zonder vergunning wordt gebouwd - dat die wijzigingen zomaar ongedaan kunnen worden gemaakt. In zo’n situatie is het, anders dan verzoekers onder verwijzing  artikel 5:32a Awb betogen, ook aanvaardbaar dat werd afgezien van het geven van een begunstigingstermijn, nu niet aannemelijk is dat stoppen met bouwen meer tijd vergde. Dat blijkt ook wel omdat direct stoppen hier niet geleid heeft tot relevante problemen, omdat de dwangsom niet is verbeurd. 
    
    
    
    
      
        Vergunning(plicht) omgevingsplanactiviteit? 
      
    
    24. Naar het voorlopig oordeel van de voorzieningenrechter is sprake van een omgevingsplanactiviteit bestaande uit een bouwactiviteit waarvoor op dit moment een vergunning is vereist. Een omgevingsplanactiviteit behelst een activiteit waarvoor in het omgevingsplan is bepaald dat het is verboden deze zonder omgevingsvergunning te verrichten. Uit artikel 6.6 van het omgevingsplan volgt dat het verboden is om zonder omgevingsvergunning een bouwactiviteit te verrichten. In artikel 2.27 van het omgevingsplan zijn uitzonderingen op het verbod van artikel 6.6 opgenomen, maar in artikel 2.28 van het omgevingsplan is bepaald dat artikel 2.27 niet van toepassing is als sprake is van een activiteit die wordt verricht aan een gemeentelijk monument. Ingevolge artikel 22.2, eerste lid van het omgevingsplan wordt daaronder verstaan een monument dat op grond van “een gemeentelijke verordening is aangewezen”, zoals het pand in onderhavige zaak. De voorzieningenrechter volgt verzoekers niet in hun stelling dat artikel 22.2, tweede lid, van het omgevingsplan in dit geval meebrengt dat het eerste lid niet van toepassing is. In dat tweede lid is bepaald dat het eerste lid van toepassing is zolang aan het monument in het omgevingsplan nog niet de functie-aanduiding gemeentelijk monument is gegeven. Dat het pand in het bestemmingsplan Wormerveer – laatstelijk in 2015 – de aanduiding ‘cultuurhistorische waarden’ heeft gekregen, maakt – anders dan verzoekers aanvoeren – nog niet dat het pand daarmee ook in het omgevingsplan onder de Ow de functie-aanduiding gemeentelijk monument heeft gekregen. Ter zitting heeft het college toegelicht dat die aanduiding in een bestemmingsplan onder het tot 1 januari 2024 geldende regime bedoeld was om in het bestemmingsplan te laten zien dat daar een monumentenaanwijzing gold. In het bestemmingsplan zijn daaraan geen voorschriften of regels verbonden. Van een aanwijzing onder het nieuwe recht is daarmee dan ook geen sprake, nog daargelaten dat de oude gemeentelijke verordening (Vfl), waarin de aanwijzing tot monumenten (mede) is geregeld, op grond van het omgevingsrecht haar gelding heeft behouden en in het omgevingsplan nog geen regels over aanwijzing van monumenten zijn opgenomen. Uit een en ander vloeit voort dat het college er vooralsnog terecht vanuit gaat dat verzoekers bouwen zonder de vereiste omgevingsvergunning voor de (binnenplanse) omgevingsplanactiviteit bouwwerken als bedoeld in artikel 6.6 van het omgevingsplan.
    
    25. De stelling dat artikel 5.72 Vfl een lex specialis is, die voorgaat op de bepalingen uit het omgevingsplan als het gaat om bouwwerkzaamheden aan een monument, kan dat niet anders maken, reeds omdat artikel 6.6 van het omgevingsplan sec ziet op bouwen en een omgevingsvergunningsplicht voor een omgevingsplanactiviteit voor het veranderen (e.d.) van een gemeentelijk monument daar los van staat. Artikel 5.72 van de Vfl voorziet overigens in een (afzonderlijk) verbod om zonder of in afwijking van een omgevingsvergunning een gemeentelijk monument te slopen, te verstoren, te verplaatsen of in enig opzicht te wijzigen, terwijl artikel 6.6 van het omgevingsplan voorziet in een verbod om zonder omgevingsvergunning een bouwactiviteit te verrichten en het te bouwen bouwwerk in stand te houden en te gebruiken. Beide verbodsbepalingen kunnen naast elkaar bestaan. Als onder de Vfl een vrijstelling geldt voor de omgevingsvergunningplicht voor de omgevingsplanactiviteit veranderen van een gemeentelijk monument voor geringe, het monument niet aantastende bouwwerkzaamheden, dan levert dat dus nog geen vrijstelling op van de omgevingsvergunningsplicht voor de omgevingsplanactiviteit bouwwerken als bedoeld in artikel 6.6 van het omgevingsplan. 
    
    
      26. Ook het betoog van verzoekers dat de werkzaamheden vallen onder de vergunning die verleend is in 2020, volgt de voorzieningenrechter niet. Het bouwplan waarvoor in 2020 een vergunning is verleend voor bouwen en veranderen van een gemeentelijk monument, ziet, zo is ter zitting ook vastgesteld, op andere aanpassing(en) in het pand dan het huidige bouwplan. Destijds was nog geen sprake van een algehele, verdere “verkamering” van het pand, zoals nu wel het geval is. Voor zover verzoekers bedoelen aan te voeren dat een eenmaal verleende omgevingsvergunning om een gemeentelijk monument te veranderen een vrijbrief zou geven om in het vervolg zonder nieuwe vergunning andere veranderingen aan te brengen, miskennen verzoekers de reikwijdte van zo’n vergunning. De vraag of de wijzigingen van ondergeschikte aard zijn, is daarbij niet relevant. De vergunning uit 2020 staat in rechte vast, zodat geen ruimte bestaat voor uitvoering van het huidige bouwplan binnen die vergunning. 
      26. De vergunningplicht voor de hiervoor besproken omgevingsplanactiviteit volgt uit artikel 5.1, eerste lid, aanhef en onder a, Ow. De overtreding van dat artikel is reeds voldoende grondslag om handhavend op te treden. 
    
    
    
      
        Vergunningplicht voor een bouwactiviteit? 
      
    
    28. Los daarvan verdient opmerking dat het college nog niet deugdelijk heeft gemotiveerd dat ook sprake is van overtreding van artikel 5.1, tweede lid, onder a, Ow. Weliswaar kan de voorzieningenrechter volgen dat het gaat om een bouwactiviteit zoals bedoeld in artikel 2.25 Bbl, maar de vraag is of artikel 2.27 van het Bbl maakt dat artikel 2.25 in dit geval niet van toepassing is. Het college stelt in dat kader dat artikel 2.27 van het Bbl niet opgaat, omdat de verkamering van het pand zou leiden tot een wijziging van (sub)brandcompartimenten. Waar het college op baseert dat het realiseren van extra kamers feitelijk leidt tot een wijziging van (sub)brandcompartimenten, is niet overtuigend beargumenteerd en dus onduidelijk gebleven. In die zin staat dus niet vast of ook sprake is van vergunningplicht voor een in het Bbl aangewezen bouwactiviteit. Omdat er wel gebouwd wordt zonder een andere vereiste vergunning, is dat onvoldoende om de opgelegde last nu te schorsen.
    Overige argumenten
    29. Dat de hoogte van de dwangsom onevenredig zou zijn, is onvoldoende om een voorziening te treffen. Niet valt in te zien wat voor belang verzoekers hebben bij het schorsen enkel op die grond, omdat de bouwstop vooralsnog in stand blijft en zij door de hoogte van het bedrag op dit moment dus niet worden geschaad. In de bodemzaak kan dat punt aan de orde komen. Voor zover verzoekers nog andere gronden hebben aangevoerd is ook daarin geen aanleiding gelegen om de opgelegde last nu te schorsen. Het belang van het college bij het staken van het bouwen in afwachting van verder overleg, een eventuele aanvraag en nadere beoordeling van vergunningplicht is groter dan het belang voor verzoekers om onmiddellijk zonder dreiging van een dwangsom door te (kunnen) bouwen. Dat bijvoorbeeld een aanvraag om een omgevingsvergunning voor de binnenplanse omgevingsplanactiviteit bouwwerken wellicht overzichtelijk inwilligbaar zal blijken te zijn en ook de vergunningplicht voor monumenten na onderzoek geen groot obstakel zal blijken te zijn, is gelet op de aard van het bestreden besluit als bouwstop onvoldoende grond om de gevraagde voorziening te treffen. 
    
  
  
    Conclusie en gevolgen
    
    
      30.  Alles overziend ziet de voorzieningenrechter thans onvoldoende aanleiding om aan te nemen dat de bouwstop in bezwaar geen stand kan houden. Daartegenover staat geen toereikend belang van verzoekers om verder te gaan met de overtreding (ver)bouwen zonder omgevingsvergunning voor de (binnenplanse) omgevingsplanactiviteit bouwwerken als bedoeld in artikel 6.6 van het omgevingsplan. Daarom ziet de voorzieningenrechter onvoldoende grond om over te gaan tot het treffen van een voorlopige voorziening. De voorzieningenrechter wijst het verzoek dus af. Dit betekent dat de gevolgen van het bestreden besluit – en dus het bouwverbod - vooralsnog van kracht blijven. De voorzieningenrechter wijst er op dat zo’n bouwstop alleen een conservatoire maatregel is en in wezen niet bedoeld is permanent te gelden, maar inleiding voor partijen moet zijn om in gesprek te gaan om te bezien of de (ver)bouwing alsnog toegestaan kan worden. Voor een proceskostenveroordeling bestaat geen aanleiding.
    
    
  
  
    Beslissing
    
    
      De voorzieningenrechter wijst het verzoek af. 
    
    
    
    
    
      Deze uitspraak is gedaan door mr. R.H.M. Bruin, voorzieningenrechter, in aanwezigheid van mr. E. Boon, griffier en uitgesproken in het openbaar op 20 januari 2026.
    
    
    
    
    
    
    
    
      
        
        
        
          
            
              griffier
            
            
              voorzieningenrechter
            
          
        
      
    
    
    
    
      Een afschrift van deze uitspraak is verzonden aan partijen op:
    
    
    
  
  
    Tegen deze uitspraak staat geen hoger beroep of verzet open.
    
    
  
  
     Binnen die bestemming zijn onder meer toegestaan: bedrijven, dienstverlening, horeca, maatschappelijke dienstverlening en voorzieningen en wonen. Hoewel het college daaromtrent geen definitieve uitspraak heeft gedaan, lijkt het door verzoekers voorgenomen gebruik daarin te passen. 
  
  
     Ter zitting heeft het college verklaard dat toezichthouders eerder wel buiten langs het pand waren gegaan, maar toen geen reden voor rapportage hadden gezien. Wel was het telefonisch overleg van oktober daar mede gevolg van. 
  
  
     De gemeenteraad van Zaanstad heeft de binnenplanse vergunningplicht voor de “omgevingsplanactiviteit bouwwerken” uit de zogenaamde “Bruidsschat” bij de invoering van de Ow (artikel 22.26) reeds omgezet in artikel 6.6 van het omgevingsplan. 
  
  
     De overige bepalingen uit paragraaf 22.2.7.2 over “Binnenplanse vergunning omgevingsplanactiviteit bouwwerken” van de Bruidsschat heeft de Zaanse raad (nog) niet omgezet, zodat die onderdeel zijn van het omgevingsplan. 
  
  
     De oude verordening is op grond van het overgangsrecht van toepassing gebleven, vergelijk overweging 11 in de uitspraak van 7 februari 2024, ECLI:NL:RBNHO:2024:1047. 
  
  
     Dat is onder de Ow ook een omgevingsvergunningplicht voor een omgevingsplanactiviteit maar losstaand van de activiteit (ver)bouwen.