ECLI:NL:RVS:2025:5618, Raad van State, 19-11-2025, 202406176/1/V6
Raad van State — Uitspraak 
Datum: 2025-11-19 00:00:00.000000
Rechtsgebied: Bestuursrecht

Samenvatting: Bij besluit van 5 april 2023 heeft de minister [appellant] een boete opgelegd van € 42.750,00 wegens zes overtredingen van artikel 2, eerste lid, van de Wet arbeid vreemdelingen en zes overtredingen van artikel 15, eerste lid, van de Wav. Op 16 november 2021 hebben inspecteurs van de Nederlandse Arbeidsinspectie onderzoek gedaan op een werklocatie in Bleiswijk. De inspecteurs hebben op 24 oktober 2022 op ambtsbelofte een boeterapport opgemaakt. Daarin constateerden zij na administratief onderzoek dat [appellant] artikel 2, eerste lid, van de Wav heeft overtreden door zes vreemdelingen (hierna: de betrokkenen) te laten werken zonder dat [appellant] over tewerkstellingsvergunningen beschikte of de betrokkenen in het bezit waren van een gecombineerde vergunning voor verblijf en arbeid. Het werk bestond uit afbouwwerkzaamheden bij nieuwbouw en/of renovatie van gebouwen. Ook constateerden de inspecteurs na administratief onderzoek dat [appellant] artikel 15, eerste lid, van de Wav heeft overtreden. [appellant] heeft de betrokkenen namelijk arbeid laten verrichten bij andere werkgevers zonder deze werkgevers een kopie van de geldige identiteitsdocumenten van de betrokkenen te verstrekken.

202406176/1/V6.
    Datum uitspraak: 19 november 2025
    AFDELING
    BESTUURSRECHTSPRAAK
    Uitspraak op het hoger beroep van:
    [appellant], gevestigd in [plaats],
    appellant,
    tegen de uitspraak van de rechtbank Rotterdam van 27 augustus 2024 in zaak nr. 23/6830 in het geding tussen:
    [appellant]
    en
    de minister van Sociale Zaken en Werkgelegenheid.
    Procesverloop
    Bij besluit van 5 april 2023 heeft de minister [appellant] een boete opgelegd van € 42.750,00 wegens zes overtredingen van artikel 2, eerste lid, van de Wet arbeid vreemdelingen (hierna: de Wav) en zes overtredingen van artikel 15, eerste lid, van de Wav.
    Bij besluit van 1 september 2023 heeft de minister het door [appellant] daartegen gemaakte bezwaar ongegrond verklaard.
    Bij uitspraak van 27 augustus 2024 heeft de rechtbank het door [appellant] daartegen ingestelde beroep gegrond verklaard, het besluit van 1 september 2023 vernietigd voor zover het gaat om de hoogte van de totale boete, het besluit van 5 april 2023 herroepen voor zover het gaat om de hoogte van de totale boete, de hoogte van de totale boete vastgesteld op € 35.000,00 en bepaald dat deze uitspraak in de plaats treedt van het vernietigde deel van het besluit.
    Tegen deze uitspraak heeft [appellant] hoger beroep ingesteld.
    De minister heeft een schriftelijke uiteenzetting gegeven.
    De Afdeling heeft de zaak ter zitting behandeld op 23 september 2025, waar [appellant], vertegenwoordigd door [gemachtigde] en mr. E.T.P. Scheers, advocaat in Den Haag, en de minister, vertegenwoordigd door mr. N. Majid, zijn verschenen. Verder is C. Georgantas als tolk verschenen.
    Overwegingen
    Inleiding
    1.       Op 16 november 2021 hebben inspecteurs van de Nederlandse Arbeidsinspectie (hierna: de inspecteurs) onderzoek gedaan op een werklocatie in Bleiswijk. De inspecteurs hebben op 24 oktober 2022 op ambtsbelofte een boeterapport opgemaakt. Daarin constateerden zij na administratief onderzoek dat [appellant] artikel 2, eerste lid, van de Wav heeft overtreden door zes vreemdelingen (hierna: de betrokkenen) te laten werken zonder dat [appellant] over tewerkstellingsvergunningen beschikte of de betrokkenen in het bezit waren van een gecombineerde vergunning voor verblijf en arbeid. Het werk bestond uit afbouwwerkzaamheden bij nieuwbouw en/of renovatie van gebouwen. Ook constateerden de inspecteurs na administratief onderzoek dat [appellant] artikel 15, eerste lid, van de Wav heeft overtreden. [appellant] heeft de betrokkenen namelijk arbeid laten verrichten bij andere werkgevers zonder deze werkgevers een kopie van de geldige identiteitsdocumenten van de betrokkenen te verstrekken. Het ging om de volgende betrokkenen:
    -         [persoon A]             (betrokkene 1);
    -         [persoon B]              (betrokkene 2);
    -         [persoon C]             (betrokkene 3);
    -         [persoon D]             (betrokkene 4);
    -         [persoon E]              (betrokkene 5);
    -         [persoon F]              (betrokkene 6).
    2.       Tussen partijen staat vast dat de betrokkenen hebben gewerkt bij [appellant] en dat zij op enig moment in het bezit waren van Griekse identiteitsdocumenten. Uit onderzoek van de Koninklijke Marechaussee (hierna: de KMAR) is naar voren gekomen dat deze Griekse identiteitsdocumenten vals of vervalst zijn. Tussen partijen staat verder vast dat de betrokkenen allemaal de Georgische nationaliteit hebben.
    2.1.    Het wettelijk kader is opgenomen in de bijlage, die deel uitmaakt van deze uitspraak.
    Oordeel van de rechtbank
    3.       De rechtbank is de minister gevolgd in het standpunt dat [appellant] met grove schuld heeft gehandeld bij de overtredingen van artikel 2, eerste lid, van de Wav waar betrokkenen 1, 2, 5 en 6 bij zijn betrokken. Bij de overtredingen van artikel 2, eerste lid, van de Wav waar betrokkenen 3 en 4 bij betrokken zijn, gaat het volgens de rechtbank om normale verwijtbaarheid. De rechtbank heeft die boetes om die reden tot 50% van het boetenormbedrag van € 8.000,00 gematigd. Volgens de rechtbank heeft [appellant] artikel 15, eerste lid, van de Wav niet overtreden bij betrokkenen 5 en 6, waardoor die boetes vervallen. Volgens de rechtbank gaat het bij de overtredingen van artikel 15, eerste lid, van de Wav wat betrokkenen 1 en 2 betreft om grove schuld en wat betrokkenen 3 en 4 betreft om verminderde verwijtbaarheid. Die laatste twee boetes heeft de rechtbank daarom gematigd tot 25% van het boetenormbedrag. De rechtbank heeft geen aanleiding gezien voor een verdere matiging van de boetes.
    4.       Partijen komen niet op tegen het oordeel van de rechtbank dat [appellant] artikel 15, eerste lid, van de Wav niet heeft overtreden bij betrokkenen 5 en 6. Ook komen zij niet op tegen het oordeel dat het wat betrokkenen 3 en 4 betreft gaat om verminderde verwijtbaarheid bij de overtreding van die bepaling. Dit betekent dat vaststaat dat zich geen overtreding voordoet van artikel 15, eerste lid, van de Wav bij betrokkenen 5 en 6 en dat sprake is van verminderde verwijtbaarheid bij betrokkenen 3 en 4.
    Het recht op bijstand door een raadsman
    5.       [appellant] betoogt dat de rechtbank niet heeft onderkend dat de inspecteurs de wettelijke vertegenwoordiger van [appellant] (hierna: de vertegenwoordiger) voor het verhoor van 10 mei 2022 hadden moeten wijzen op het recht op bijstand door een raadsman. [appellant] voert aan dat het onderzoek onzorgvuldig is geweest, omdat dit niet is gebeurd. Op de zitting bij de Afdeling heeft [appellant] aangevoerd dat haar verklaring van 10 mei 2022 op twee punten onjuist is. Anders dan in haar verklaring staat, hebben betrokkenen 1 en 2 niet gewerkt bij [bedrijf] en heeft zij niet de identiteit van betrokkenen 1 en 2 gecontroleerd aan de hand van een kopie van de identiteitsdocumenten. Omdat zij niet is gewezen op het recht op bijstand door een raadsman, is het gestelde bewijs op deze punten aangetast en moet de boete worden vernietigd. Ter motivering verwijst zij naar het arrest van de Hoge Raad van 6 september 2024, ECLI:NL:HR:2024:1135, onder 5.2.1 en 5.2.2.
    5.1.    De Hoge Raad heeft in zijn arrest van 6 september 2024 overwogen dat degene tegen wie een strafvervolging is ingesteld in de zin van artikel 6 van het EVRM, op grond van artikel 6, derde lid, aanhef en onder c, van het EVRM, het recht heeft om bij zijn verdediging bijstand te hebben van een raadsman. Het recht op bijstand door een raadsman is een van de fundamentele kenmerken van een behoorlijk proces in zaken die een ‘criminal charge’ betreffen. Voor een - tijdelijke - uitzondering op dit recht is alleen plaats indien en zolang er dwingende redenen bestaan om het te beperken. De Hoge Raad heeft overwogen dat er gelet op het fundamentele belang van het recht op bijstand door een raadsman geen aanleiding bestaat om dit recht te beperken tot zaken die naar nationaal recht behoren tot het strafrecht. Het recht op bijstand door een raadsman geldt ook voor andere sancties die zijn gebaseerd op een ‘criminal charge’. De Hoge Raad heeft overwogen dat het recht op bijstand door een raadsman en het recht om hierover te worden geïnformeerd dus ook van toepassing zijn bij bestuurlijke boetes.
    5.2.    Zoals de Afdeling heeft overwogen in haar uitspraak van 14 februari 2018, ECLI:NL:RVS:2018:476, onder 9.4, is het opleggen van een Wav-boete, waarbij aan de overtreder een onvoorwaardelijke verplichting tot betaling van een geldbedrag wordt opgelegd, een bestraffende sanctie. De in deze zaak opgelegde boete is een tegen [appellant] ingestelde vervolging, en dus een ‘criminal charge’ in de zin van artikel 6 van het EVRM. [appellant] betoogt terecht dat de vertegenwoordiger recht heeft op bijstand door een raadsman en dat hij hierover door de inspecteurs had moeten worden geïnformeerd. Uit de uitspraak van de Afdeling van 24 december 2024, ECLI:NL:RVS:2024:5293, onder 5.7, volgt dat voor het moment dat de betrokkene gewezen moet worden op het recht op bijstand door een raadsman, wordt aangesloten bij het moment waarop de cautie moet worden gegeven. Dit betekent dat de vertegenwoordiger recht had op bijstand door een raadsman en dat de inspecteurs de vertegenwoordiger hierop hadden moeten wijzen voorafgaand aan het verhoor op 10 mei 2022.
    5.3.    De Afdeling heeft in haar uitspraak van 24 december 2024, onder 5.10, echter ook overwogen dat indien iemand in dit verband ten onrechte niet onmiddellijk is gewezen op zijn recht op bijstand door een raadsman, dit niet zonder meer met zich brengt dat hij in de daaropvolgende procedure geen behoorlijk proces heeft gekregen. De vraag of het proces in een punitieve zaak behoorlijk is geweest, moet ook dan worden beoordeeld aan de hand van het verloop van dat proces als geheel met inachtneming van de omstandigheden van het geval. Deze beoordeling is van belang met het oog op de bruikbaarheid van het bewijs tegen de betrokkene. Het EHRM heeft een aantal niet-limitatieve factoren genoemd die van belang kunnen zijn bij deze beoordeling. Het EHRM wijst onder andere op de bijzondere kwetsbaarheid van de verdachte wegens leeftijd of psychische capaciteit, de kwaliteit van het bewijs en de omstandigheden waaronder het is verkregen, de mogelijkheid het bewijs te bestrijden en of een verklaring onmiddellijk is ingetrokken of gewijzigd.
    5.4.    In dit geval hebben de inspecteurs de vertegenwoordiger voorafgaand aan het verhoor gewezen op zijn zwijgrecht. Uit het verslag van het verhoor is niet af te leiden dat de inspecteurs tijdens het verhoor ongeoorloofde druk hebben uitgeoefend. De vertegenwoordiger heeft zijn verklaring na afloop doorgelezen en ondertekend. Verder is [appellant] in de bezwaarfase en in beroep bijgestaan door een raadsman en is hij in die fases niet teruggekomen van zijn eerdere verklaring. [appellant] heeft pas op de zitting bij de Afdeling gesteld dat zijn verklaring op twee punten onjuist is, waardoor de Afdeling geen aanleiding ziet om te twijfelen aan de juistheid van de eerdere verklaring. De vertegenwoordiger is daarnaast meerderjarig en er zijn geen aanknopingspunten die erop duiden dat hij kwetsbaar is. Gelet op het voorgaande is de Afdeling van oordeel dat de procedure in zijn geheel eerlijk is verlopen. De Afdeling ziet daarom geen aanleiding om een deel van de verklaring die de vertegenwoordiger heeft afgelegd tijdens het verhoor van 10 mei 2022, uit te sluiten als bewijs.
    5.5.    Het betoog slaagt niet.
    Vaststellen overtreding van artikel 2, eerste lid, van de Wav
    5.6.    [appellant] betoogt dat de rechtbank ten onrechte heeft overwogen dat de minister niet hoeft te bewijzen dat de betrokkenen over een ander verblijfsrecht beschikten. Zij voert daarover aan dat de bewijslast van de overtreding bij het bestuursorgaan ligt en dat de minister gewoonlijk deze informatie opvraagt uit de Basisvoorziening vreemdelingen (hierna: de BVV). In dit geval heeft de minister dat volgens [appellant] niet gedaan, waardoor hij niet aan zijn bewijslast heeft voldaan. De rechtbank heeft volgens [appellant] ten onrechte de uitspraak van de Afdeling van 28 januari 2015, ECLI:NL:RVS:2015:204, aangehaald, omdat in die zaak de BVV-informatie wel was opgevraagd en vervolgens was opgenomen in het boeterapport.
    5.7.    De Afdeling laat in het midden of de minister verplicht is om de BVV te raadplegen, omdat de minister op de zitting bij de rechtbank heeft toegelicht dat hij de BVV voor de zes betrokkenen heeft geraadpleegd. Twee van de betrokkenen kwamen volgens de minister in de BVV voor en de vier andere betrokkenen niet. Uit het boeterapport leidt de Afdeling daarnaast af dat de inspecteurs het Uitvoeringsinstituut werknemersverzekeringen en de IND hebben benaderd en dat is gebleken dat [appellant] niet in het bezit was van de vereiste tewerkstellingsvergunningen en dat de betrokkenen niet in het bezit waren van de vereiste gecombineerde vergunning. De inspecteurs hebben vastgesteld dat het gaat om vreemdelingen in de zin van de Vw 2000. De Afdeling volgt het betoog van [appellant] dat de minister niet heeft voldaan aan zijn bewijslast dan ook niet.
    5.8.    Het betoog slaagt niet.
    Verwijtbaarheid artikel 2, eerste lid, van de Wav
    6.       In de uitspraak van 13 juli 2022, ECLI:NL:RVS:2022:1973, onder 3.2, heeft de Afdeling overwogen dat de Beleidsregel boeteoplegging Wav 2017 (hierna: de Beleidsregel) ten onrechte geen onderscheid maakt tussen opzet, grove schuld en normale verwijtbaarheid bij het vaststellen van het toepasselijke boetenormbedrag. Hetzelfde geldt voor de Beleidsregel boeteoplegging Wav 2020 en eerdere beleidsregels. Hoewel de minister inmiddels nieuw beleid heeft neergelegd in de Beleidsregel boeteoplegging Wav 2025, is op deze zaak de Beleidsregel boeteoplegging Wav 2020 van toepassing. De Afdeling houdt daarom vast aan wat de Afdeling in haar uitspraak van 13 juli 2022 over dit beleid heeft overwogen. Dit betekent dat de Afdeling 100% van het boetenormbedrag als uitgangspunt neemt wanneer de Wav opzettelijk is overtreden en 75% van dat bedrag in geval van grove schuld bij de overtreder. Is geen sprake van opzet of grove schuld, dan is 50% van het boetenormbedrag een passend uitgangspunt en bij verminderde verwijtbaarheid is dat 25% van het boetenormbedrag.
    Dat de Wav als zodanig bekend wordt verondersteld en dat deze is overtreden, brengt nog niet met zich dat de werkgever in kwestie de overtreding opzettelijk heeft begaan of daaraan grove schuld heeft. Onder verminderde verwijtbaarheid worden verstaan situaties waarin het de werkgever niet volledig valt aan te rekenen dat hij de Wav heeft overtreden.
    Grove schuld is aan de orde wanneer de mate van verwijtbaarheid hoger ligt dan de normale verwijtbaarheid, maar er geen sprake is van opzet. Het gaat dan bijvoorbeeld om ernstige nalatigheid, ernstige onzorgvuldigheid of ernstige onachtzaamheid met als gevolg dat de Wav niet of niet behoorlijk is nageleefd. Van grove schuld kan ook sprake zijn wanneer er omstandigheden zijn die elk op zich normale verwijtbaarheid opleveren, maar in onderlinge samenhang bezien wel leiden tot grove schuld. Het is aan de minister om aan te tonen dat de werkgever met opzet of grove schuld heeft gehandeld.
    7.       [appellant] betoogt dat de rechtbank ten onrechte heeft overwogen dat uit de verklaringen van betrokkenen 5 en 6 blijkt dat zij de valse of vervalste Griekse identiteitsdocumenten niet aan [appellant] hebben laten zien. De rechtbank heeft op basis hiervan ten onrechte aangenomen dat [appellant] deze identiteitsdocumenten niet heeft gecontroleerd. [appellant] wijst op het boeterapport, waaruit volgens haar volgt dat de betrokkenen gebruik hebben gemaakt van de onjuiste Griekse nationaliteit en onjuiste Griekse identiteitsdocumenten. Ook blijkt volgens [appellant] uit de boetekennisgeving van 2 februari 2023, het besluit van 5 april 2023 en het besluit van 1 september 2023 dat [appellant] de identiteitsdocumenten heeft bekeken. Bovendien zijn de Griekse identiteitsdocumenten door de KMAR onderzocht. Uit deze omstandigheden kan volgens [appellant] niet worden opgemaakt dat zij de identiteitsdocumenten van betrokkenen 5 en 6 niet heeft gecontroleerd en deze betrokkenen zich niet hebben geïdentificeerd met een vals of vervalst Grieks identiteitsdocument. [appellant] betoogt dat de overtreding haar niet of verminderd verweten kan worden, waardoor de boete tot 25% van het boetenormbedrag moet worden gematigd.
    7.1.    Zoals de Afdeling eerder heeft overwogen, is het de eigen verantwoordelijkheid van een werkgever om bij aanvang van de werkzaamheden na te gaan of aan de voorschriften van de Wav wordt voldaan. Zie hiervoor onder meer de uitspraak van 3 oktober 2007, ECLI:NL:RVS:2007:BB4694, onder 2.3.1.
    De minister is op basis van de verklaringen van betrokkenen 5 en 6 tot de conclusie gekomen dat [appellant] de Griekse identiteitsbewijzen van deze betrokkenen niet heeft bekeken en gecontroleerd. Betrokkene 5 heeft op de vraag wanneer hij de Griekse identiteitskaart heeft gebruikt, het volgende verklaard: "Bij mijn eerste werk heb ik het document niet gebruikt, zij vroegen toen alleen naar mijn Georgische paspoort. Ik heb de Griekse identiteitskaart alleen gebruikt bij [weggelakt]". Uit de verklaring van betrokkene 5 maakt de minister op dat hij hiermee [appellant] bedoelt. Betrokkene 6 heeft het volgende verklaard: "Ik heb mijn Georgische paspoort aan iemand laten zien waarmee wij ook samengewerkt hebben. Niemand heeft naar onze identiteitsdocumenten gevraagd." En over de Griekse identiteitskaart: "Wij hadden dit document nog niet toen wij voor het bouwbedrijf werkten". Ook wijst de minister op de verklaring van de vertegenwoordiger, waarin hij heeft gezegd dat betrokkenen 5 en 6 een BSN hadden, waardoor hij ervan uitging dat zij in Nederland mochten werken. In beginsel heeft de minister voldaan aan zijn bewijslast door te wijzen op deze verklaringen.
    7.2.    [appellant] stelt hier tegenover dat de KMAR onderzoek heeft gedaan naar de Griekse identiteitsbewijzen van de betrokkenen. Dit wijst er, anders dan [appellant] aanvoert, echter niet op dat zij deze stukken heeft gecontroleerd. Uit het onderzoek van de KMAR blijkt namelijk dat de KMAR de identiteitsbewijzen heeft ontvangen op de dag waarop de betrokkenen werkend zijn aangetroffen door de inspecteurs, terwijl [appellant] haar administratieve stukken pas op een latere datum aan de inspecteurs heeft verstrekt. In die stukken bevinden zich geen kopieën van de Griekse identiteitsbewijzen. [appellant] wijst er wel terecht op dat in het boeterapport staat dat betrokkenen 5 en 6 zich bij [appellant] hebben geïdentificeerd met een Griekse identiteitskaart. Ook uit de boetekennisgeving volgt dat volgens de minister gebleken is dat [appellant] de identiteitsdocumenten van de zes betrokkenen heeft bekeken. [appellant] stelt daarnaast dat betrokkenen 5 en 6 hebben verklaard dat zij bij hun eerste werk met Georgische identiteitsbewijzen hebben gewerkt en dat dat eerste werk een ander bouwbedrijf is dan [appellant]. De Afdeling volgt [appellant] in haar betoog dat uit de verklaringen van de betrokkenen 5 en 6 niet eenduidig blijkt dat [appellant] hun eerste werkgever is en dat daaruit volgt dat [appellant] hun Griekse documenten niet heeft gezien. De Afdeling is daarom van oordeel dat geen duidelijke conclusie kan worden getrokken over of [appellant] de valse of vervalste Griekse identiteitsdocumenten heeft gecontroleerd. [appellant] heeft hiermee voldoende twijfel gezaaid over het door de minister aangedragen bewijs dat het in dit geval gaat om ernstige verwijtbaarheid en daarmee grove schuld. Dat [appellant] betrokkenen 5 en 6 met de Georgische nationaliteit in de administratie heeft opgenomen, zoals de minister stelt, blijkt daarnaast niet uit de stukken in het boeterapport. Ook hiermee heeft de minister dus geen grove schuld aangetoond. De Afdeling ziet daarom geen aanleiding om in het geval van betrokkenen 5 en 6 grove schuld aan te nemen.
    7.3.    In dit geval is er geen aanleiding om aan te nemen dat het [appellant] minder valt te verwijten dat zij de Wav heeft overtreden. Zij heeft namelijk nagelaten de originele identiteitsdocumenten zorgvuldig te controleren. De Afdeling is dan ook van oordeel dat het hier niet gaat om verminderde verwijtbaarheid. De Afdeling komt wat betreft betrokkenen 5 en 6 daarom tot de conclusie dat het gaat om normale verwijtbaarheid bij de overtredingen van artikel 2 van de Wav.
    7.4.    Het betoog slaagt.
    8.       Ook betoogt [appellant] dat de rechtbank ten onrechte heeft overwogen dat de identiteit van betrokkenen 1 en 2 aan de hand van een kopie van een identiteitsdocument niet of onvoldoende kan worden gecontroleerd, waardoor moet worden uitgegaan van grove schuld. [appellant] voert daarover aan dat zij ervan uitging dat de betrokkenen de Griekse nationaliteit hadden. Ook wijst zij op het feit dat de rechtbank bij betrokkenen 3 en 4 bij de overtreding in het kader van artikel 15, eerste lid, van de Wav uit is gegaan van verminderde verwijtbaarheid, omdat [appellant] dacht dat deze betrokkenen de Griekse nationaliteit hadden.
    8.1.    Op basis van de eigen verklaring van de vertegenwoordiger is de minister tot de conclusie gekomen dat [appellant] de identiteit van deze betrokkenen heeft vastgesteld aan de hand van een kopie van het identiteitsdocument. Zoals is overwogen onder 6.4, is deze verklaring niet uitgesloten als bewijs. Zoals de rechtbank terecht heeft overwogen, rust op [appellant] bij het naleven van de Wav de plicht om aan de hand van een identiteitsdocument de identiteit te controleren van de betrokkenen die zij in Nederland arbeid laat verrichten. Uit het door de Nederlandse Arbeidsinspectie opgestelde ‘Stappenplan verificatieplicht’ volgt dat dit begint met het controleren van een authentiek identiteitsbewijs - en niet een kopie daarvan. Hoewel het voor een werkgever niet verplicht is om dit stappenplan te raadplegen, geeft dat stappenplan wel aan wat van een werkgever wordt verwacht. [appellant] heeft, door de identiteit van betrokkenen 1 en 2 niet aan de hand van een origineel identiteitsdocument te controleren, het risico genomen dat deze betrokkenen een vals of vervalst document gebruikten. Daarom is de Afdeling van oordeel dat de rechtbank terecht heeft overwogen dat in het geval van betrokkenen 1 en 2 moet worden uitgegaan van grove schuld en de minister terecht een boete heeft opgelegd voor een bedrag gelijk aan 75% van het boetenormbedrag. Dat de rechtbank bij betrokkenen 3 en 4 is uitgegaan van verminderde verwijtbaarheid voor de overtredingen van artikel 15, eerste lid, van de Wav, is geen reden om er anders over te oordelen, alleen al omdat het daar om een andere overtreding gaat.
    8.2.    Het betoog slaagt niet.
    9.       Daarnaast betoogt [appellant] dat de rechtbank ten onrechte heeft overwogen dat [appellant] redelijkerwijs had kunnen vermoeden dat het bij betrokkenen 3 en 4 om valse of vervalste identiteitsdocumenten ging en daarom om normale verwijtbaarheid. [appellant] voert aan dat uit het boeterapport niet volgt dat het zo duidelijk was dat de Griekse identiteitskaarten vervalst waren, dat [appellant] redelijkerwijs had kunnen vermoeden dat het om vervalsingen ging. Uit de stukken volgt volgens [appellant] slechts dat dit door experts met specialistische middelen is waargenomen. [appellant] verwijst daarbij naar de uitspraak van 2 september 2009, ECLI:NL:RVS:2009:BJ6673, onder 2.3.4, waarin de Afdeling tot het oordeel komt dat de boete in die zaak tot nul moet worden gematigd, omdat niet is vastgesteld dat de identiteitskaart van de betrokkene zulke beschadigingen vertoonde, dat het bedrijf waar het in die zaak om ging redelijkerwijs had moeten vermoeden dat het om een vervalsing ging. Volgens [appellant] is deze situatie vergelijkbaar met de boeteoplegging van betrokkenen 3 en 4 en moet ook in dit geval de boete tot nul worden gematigd of geoordeeld worden dat sprake is van verminderde verwijtbaarheid.
    Ook betoogt [appellant] dat het wringt dat de rechtbank bij de overtreding op grond van artikel 15, eerste lid, van de Wav voor betrokkenen 3 en 4 wel verminderde verwijtbaarheid heeft aangenomen, omdat [appellant] dacht dat zij de Griekse nationaliteit hadden en de rechtbank deze redenering niet heeft doorgetrokken bij de boeteoplegging van de overtreding op grond van artikel 2, eerste lid, van de Wav.
    9.1.    De Afdeling stelt vast dat uit het proces-verbaal van de onderzochte documenten van betrokkenen 3 en 4 volgt dat het dermate duidelijk was dat de documenten vervalst waren, dat [appellant] redelijkerwijs had kunnen vermoeden dat het om vervalste documenten ging. Deze situatie is daarom niet vergelijkbaar met de situatie in de uitspraak van 2 september 2009. Daarbij heeft [appellant] niet aannemelijk gemaakt dat zij een vaste procedure heeft voor het controleren van de echtheid van identiteitsdocumenten en daarvoor inspanningen heeft verricht. De Afdeling volgt het betoog van [appellant] dat bij betrokkenen 3 en 4 moet worden uitgegaan van verminderde verwijtbaarheid of de boete tot nul moet worden gematigd dan ook niet. Dat de rechtbank in het kader van artikel 15, eerste lid, van de Wav voor deze betrokkenen wel verminderde verwijtbaarheid heeft aangenomen, maakt dit niet anders. Het gaat bij artikel 2, eerste lid, en artikel 15, eerste lid, van de Wav namelijk om twee verschillende gedragingen die afzonderlijk beboetbaar zijn.
    9.2.    Het betoog slaagt niet.
    10.     Verder betoogt [appellant] dat de boete op grond van artikel 2, eerste lid, van de Wav verder gematigd moet worden, omdat [appellant] de betrokkenen in de administratie heeft opgenomen, conform de wettelijke regels heeft verloond en de premies en belastingen zijn betaald. Uit Bijlage II van de Beleidsregel volgt weliswaar dat de minister de boete alleen om deze reden matigt als de betrokkenen die werkend zijn aangetroffen, rechtmatig verblijf hebben, maar volgens [appellant] ging zij ervan uit dat dat het geval was. De betrokkenen hadden zich namelijk gemeld met Griekse identiteitsdocumenten. De minister had volgens [appellant] op grond van artikel 4:84 van de Algemene wet bestuursrecht (hierna: de Awb) moeten afwijken van dit beleid.
    10.1.  Zoals de rechtbank terecht heeft overwogen, is de matigingsgrond uit de Beleidsregel niet van toepassing, omdat de betrokkenen geen rechtmatig verblijf hadden. Dat [appellant] in de verkeerde veronderstelling verkeerde dat de betrokkenen Grieks waren en dus rechtmatig verblijf hadden, is geen reden om er anders over te oordelen. Het kan [appellant] namelijk, zoals hiervoor is weergegeven, verweten worden dat zij de identiteit van de vreemdelingen niet goed heeft gecontroleerd. De Afdeling ziet in de omstandigheden dat de betrokkenen conform de wettelijke regels zijn verloond en dat premies en belastingen zijn betaald geen aanleiding om de boete verder te matigen. [appellant] heeft daarnaast geen bijzondere omstandigheden aangevoerd waaruit volgt dat de minister op grond van artikel 4:84 van de Awb zou hebben moeten afwijken van zijn beleid.
    10.2.  Het betoog slaagt niet.
    Vaststelling overtreding van artikel 15, eerste lid, van de Wav
    11.     [appellant] betoogt dat de rechtbank ten onrechte heeft overwogen dat betrokkenen 1 en 2 arbeid hebben verricht bij [bedrijf] en vervolgens ten onrechte heeft overwogen dat [appellant] wat deze betrokkenen betreft artikel 15, eerste lid, van de Wav heeft overtreden. Volgens [appellant] volgt dit niet uit het boeterapport en de verklaring van [bedrijf] en heeft de rechtbank deze aanname alleen gebaseerd op het in de verklaring van de vertegenwoordiger genoemde overzicht van opdrachtgevers en werknemers die bij deze opdrachtgevers hebben gewerkt.
    11.1.  [appellant] betoogt terecht dat uit het boeterapport niet volgt dat betrokkenen 1 en 2 arbeid hebben verricht bij [bedrijf]. Weliswaar heeft de vertegenwoordiger verklaard dat betrokkenen 1 en 2 bij [bedrijf] hebben gewerkt, maar uit het boeterapport volgt dat uit administratief onderzoek bij [bedrijf] is gebleken dat alleen betrokkenen 3 en 4 hebben gewerkt bij deze opdrachtgever. Betrokkenen 1 en 2 worden in dat kader niet genoemd. De wettelijke vertegenwoordiger van [bedrijf] heeft betrokkenen 1 en 2 ook niet genoemd in zijn verklaring. Omdat de minister op de zitting bij de Afdeling heeft toegelicht dat hij [appellant] alleen heeft beboet omdat zij de identiteitsdocumenten niet heeft doorgestuurd aan [bedrijf] en er dus in dit geval geen andere opdrachtgevers zijn bij wie artikel 15, eerste lid, is overtreden, is er geen overtreding. Dit betekent dat de minister [appellant] ten onrechte boetes heeft opgelegd voor overtreding van artikel 15, eerste lid, van de Wav wat betrokkenen 1 en 2 betreft.
    11.2.  Het betoog slaagt. Het betoog over het matigen van deze boetes behoeft geen bespreking.
    Cumulatie
    12.     Ten slotte betoogt [appellant] dat de rechtbank ten onrechte heeft overwogen dat zij geen aanleiding ziet om de boete te matigen op basis van de mate van samenhang van de overtredingen. Ter toelichting wijst [appellant] op de uitspraak van 9 juli 2014, ECLI:NL:RVS:2014:2493, waarin de Afdeling volgens [appellant] om dezelfde reden aanleiding zag om de boete met 75% te matigen. [appellant] wijst erop dat de minister haar in het kader van artikel 15, eerste lid van de Wav, net als bij de overtredingen van artikel 2, eerste lid, van de Wav, alleen verwijt dat de identiteitsdocumenten vals of vervalst zijn of niet voldoende zijn gecontroleerd.
    13.     Zoals volgt uit de uitspraak van de Afdeling van 6 december 2017, ECLI:NL:RVS:2017:3362, onder 6.2, kan de mate van samenhang van overtredingen een relevante factor zijn om de boete te matigen. De Afdeling ziet in dit geval geen aanleiding voor verdere matiging. De Afdeling is namelijk van oordeel dat de rechtbank terecht heeft overwogen dat het gaat om twee verschillende gedragingen. Voor de overtreding van artikel 15, eerste lid, van de Wav gaat het niet om het feit dat [appellant] de betrokkenen arbeid heeft laten verrichten zonder tewerkstellingsvergunning en zonder dat de betrokkenen in bezit waren van een gecombineerde vergunning, maar om het feit dat de identiteitsdocumenten niet zijn doorgestuurd aan de werkgevers. De Afdeling volgt het betoog van [appellant] dan ook niet.
    14.     Het betoog slaagt niet.
    Conclusie
    15.     Het hoger beroep is gegrond. De uitspraak van de rechtbank, voor zover aangevochten, wordt vernietigd. Het beroep is gegrond. Omdat er, kortgezegd, nog een boetebedrag overblijft, wordt het besluit van 1 september 2023 alleen vernietigd voor zover het gaat om de hoogte van de boete. De Afdeling ziet aanleiding om het geschil definitief te beslechten door met toepassing van artikel 8:72a van de Awb zelf op de hierna te melden wijze in de zaak te voorzien en te bepalen dat deze uitspraak in de plaats treedt van het vernietigde gedeelte van het besluit.
    Het besluit van 5 april 2023 wordt herroepen voor zover het gaat om de hoogte van de boete die de minister heeft opgelegd voor overtreding van artikel 2, eerste lid, van de Wav (betrokkenen 5 en 6). Gelet op wat onder 7 tot en met 7.4 is overwogen, brengt de Afdeling voor de overtredingen van artikel 2, eerste lid, van de Wav voor betrokkenen 5 en 6 de boete naar beneden van 75% naar 50% van het boetenormbedrag.
    Het besluit van 5 april 2023 wordt ook herroepen voor zover de minister een boete heeft opgelegd voor overtreding van artikel 15, eerste lid, van de Wav (betrokkenen 1 en 2). Gelet op wat onder 11 tot en met 11.2 is overwogen, oordeelt de Afdeling over betrokkenen 1 en 2 dat geen overtreding van artikel 15, eerste lid, van de Wav heeft plaatsgevonden.
    De Afdeling stelt de boete daarom vast op € 28.750,00 wegens zes overtredingen van artikel 2, eerste lid, van de Wav en twee overtredingen van artikel 15, eerste lid, van de Wav.
    16.     De minister moet de proceskosten vergoeden.
    Beslissing
    De Afdeling bestuursrechtspraak van de Raad van State:
    I.        verklaart het hoger beroep gegrond;
    II.       vernietigt de uitspraak van de rechtbank Rotterdam van 27 augustus 2024 in zaak nr. 23/6830, voor zover aangevochten;
    III.      verklaart het beroep gegrond;
    IV.      vernietigt het besluit van de minister van Sociale Zaken en Werkgelegenheid van 1 september 2023, kenmerk WBJA/ABWA/1.2023.0584.001, voor zover het gaat om de hoogte van de opgelegde boete;
    V.       herroept het besluit van 5 april 2023, kenmerk 072204259/03, voor zover het gaat om de hoogte van de boete die de minister heeft opgelegd voor overtreding van artikel 2, eerste lid, van de Wav (betrokkenen 5 en 6), en voor zover de minister een boete heeft opgelegd voor overtreding van artikel 15, eerste lid, van de Wav (betrokkenen 1 en 2);
    VI.      stelt de boete vast op € 28.750,00;
    VII.     bepaalt dat deze uitspraak in de plaats treedt van het vernietigde gedeelte van het besluit van 1 september 2023;
    VIII.    veroordeelt de minister van Sociale Zaken en Werkgelegenheid tot vergoeding van bij [appellant] in verband met de behandeling van het bezwaar, het beroep en het hoger beroep opgekomen proceskosten tot een bedrag van € 4.275,00, geheel toe te rekenen aan door een derde beroepsmatige verleende rechtsbijstand;
    IX.      gelast dat de minister van Sociale Zaken en Werkgelegenheid aan [appellant] het door haar voor de behandeling van het beroep en het hoger beroep betaalde griffierecht ten bedrage van € 924,00 vergoedt.
    Aldus vastgesteld door mr. J.C.A. de Poorter, voorzitter, en mr. D.A. Verburg en mr. M. den Heyer, leden, in tegenwoordigheid van mr. A.E. de Ruijter, griffier.
    w.g. De Poorter
    voorzitter
    w.g. De Ruijter
    griffier
    Uitgesproken in het openbaar op 19 november 2025
    887-1061
     
    BIJLAGE
     
    Europees Verdrag voor de Rechten van de Mens
    Artikel 6
    3. Een ieder tegen wie een vervolging is ingesteld, heeft in het bijzonder de volgende rechten:
    […]
    b. zich zelf te verdedigen of daarbij de bijstand te hebben van een raadsman naar eigen keuze of, indien hij niet over voldoende middelen beschikt om een raadsman te bekostigen, kosteloos door een toegevoegd advocaat te kunnen worden bijgestaan, indien de belangen van een behoorlijke rechtspleging dit eisen;
    […]
    Wet arbeid vreemdelingen
    Artikel 2
    1. Het is een werkgever verboden een vreemdeling in Nederland arbeid te laten verrichten zonder tewerkstellingsvergunning of zonder dat een vreemdeling in het bezit is van een gecombineerde vergunning voor werkzaamheden bij die werkgever.
    2. Het verbod, bedoeld in het eerste lid, is niet van toepassing met betrekking tot een vreemdeling ten aanzien van wie tevens een ander als werkgever optreedt, indien die ander beschikt over een voor de desbetreffende arbeid geldige tewerkstellingsvergunning of indien die vreemdeling beschikt over een gecombineerde vergunning voor werkzaamheden bij die werkgever.
    Artikel 15
    1. Indien de werkgever door een vreemdeling arbeid laat verrichten waarbij die arbeid feitelijk wordt verricht bij een andere werkgever, draagt de eerstgenoemde werkgever er bij aanvang van de arbeid door de vreemdeling onverwijld zorg voor dat de andere werkgever een afschrift van het document, bedoeld in artikel 1, eerste lid, onder 1° tot en met 3°, van de Wet op de identificatieplicht, van de vreemdeling ontvangt.
    […]