ECLI:NL:RBOBR:2023:3310, Rechtbank Oost-Brabant, 07-07-2023, 21/2222, 21/2488, 21/2497, 21/2505, 22/1274
Rechtbank Oost-Brabant — Uitspraak 
Datum: 2023-07-07 00:00:00.000000
Rechtsgebied: Bestuursrecht; Bestuursprocesrecht

Samenvatting: Tegemoetkomingsregeling gesubsidieerde toevoegingspraktijk van advocaten, mediators en bijzondere curatoren COVID-19-crisis, een vangnet voor terugval van vergoedingen als gevolg van COVID-19.  Geen enkele aanvraag is toegekend omdat niemand boven de drempel van 20% inkomensverlies uit artikel 5, eerste lid, van de Tegemoetkomingsregeling is uitgekomen. Buitenwettelijke beleidsregel, tijdelijke noodmaatregel, “begunstigend beleid”, ter voorkoming van verlies van sociale rechtsbijstand. Geen terughoudende maar volle toets, ter voorkoming van een onbevredigende uitkomst en ter voorkoming van een niet te verklaren onderscheid tussen de toetsing van de Tegemoetkomingsregeling en de toetsing van andere COVID 19-regelingen over subsidies met wel een wettelijke grondslag. Tegemoetkoming mede afhankelijk van een groepsgemiddelde van het rechtsgebied met de hoogste afname in vergoedingen. Afname in een rechtsgebied niet boven de 20% geen aanspraak op een tegemoetkoming.
        Aanduiding van de rechtsgebieden in de toelichting en de referentieperiode van 16 maart 2020 tot en met 31 december 2020 beschouwt de rechtbank als vaste gedragslijn van de raad met gevolg dat voor de motivering van de gekozen rechtsgebieden niet naar de Tegemoetkomingsregeling kan worden verwezen, maar per bestreden besluit de keuze van de rechtsgebieden moet worden gemotiveerd. 
        De rechtbank toetst de Tegemoetkomingsregeling aan het evenredigheidsbeginsel, in het bijzonder op geschiktheid, noodzakelijkheid en evenwichtigheid. Tegemoetkomingsregeling niet in strijd met het evenredigheidsbeginsel.
        Geen geslaagd beroep op het vertrouwensbeginsel op grond van de informatiebrief van 20 mei 2020 van de minister aan de Tweede Kamer.
        De raad had concreet onderzoek moeten doen naar de door eisers naar voren gebrachte omstandigheden. Verwijzing naar de Tegemoetkomingsregeling is onvoldoende. Omzetverlies bijzondere rechtsgebieden kunnen bijzondere omstandigheden zijn voor afwijking van de Tegemoetkomingsregeling.
        In ieder geval is omstandigheid bijzonder bij afname van het aantal vergoedingen 30% of meer en verband houdend met COVID-19. In die gevallen ligt het in de rede dat de raad artikel 5, tweede lid, van de Tegemoetkomingsregeling buiten toepassing laat, zodat toekenning van een tegemoetkoming mogelijk is.
        Het besluit is onvoldoende gemotiveerd en de bijzondere omstandigheden moeten opnieuw worden beoordeeld.

bbRECHTBANK OOST-BRABANT
  
  
    Zittingsplaats 's-Hertogenbosch
  
  
    Bestuursrecht
  
  
    zaaknummers:	SHE 21/2222
    SHE 21/2488
    SHE 21/2497
    SHE 21/2505
    SHE 22/1274 
  
  
    
      uitspraak van de meervoudige kamer van 7 juli 2023 in de zaken tussen
    
      
      1. [eiser] zaaknr. 21/2222), uit [plaatsnaam] , eiser(gemachtigde: mr. C.M.G.M. Raafs)
    
      2. [eiser] zaaknr. 21/2488), uit [plaatsnaam] , eiser(gemachtigde: mr. drs. C.G. Matze)
    
      3. [eiser] zaaknr. 21/2497), uit [plaatsnaam] , eiser (gemachtigde: mr. S. Arts)
    
      4. [eiser] zaaknr. 21/2505), uit [plaatsnaam] , eiser
    
      5. [eiserss] zaaknr. 22/1274), uit [plaatsnaam] , eisers (gemachtigde: mr. I.J.M. Oomen)
    
    
      en
    
    
  
  
    het bestuur van de raad voor rechtsbijstand (de raad)
    (gemachtigden: mr. G. Hennissen en B.C. Pfeifelen).
    
    
  
  
    Inleiding
    
    
      1.1
      In deze uitspraak beoordeelt de rechtbank de beroepen van eisers, hiervoor weergegeven onder 1. tot en met 5., over de afwijzing door de raad van hun aanvragen om een tegemoetkoming in de afname van de vergoedingen voor het aantal toevoegingen, toegekende extra uren en piketmeldingen (tegemoetkoming). [naam] , [naam] , [naam] , De [naam] en de erven [naam] zullen hierna gezamenlijk worden weergegeven als eisers, tenzij een proceshandeling of grond specifiek door één of een aantal van hen is ingediend of naar voren gebracht. 
      
    
    
      1.2
      De raad heeft de aanvragen van eisers met de besluiten van 12 januari 2021 afgewezen. Met het besluit op de bezwaren van eisers [naam] , [naam] , [naam] en De [naam] 6 september 2021 en het besluit op het bezwaar van de erven [naam] van 15 december 2021 (de bestreden besluiten) is de raad bij de afwijzing van de aanvragen gebleven.
      
    
    
      1.3
      De raad heeft op de beroepen gereageerd met een verweerschrift. Eiseres [naam] heeft een nader stuk ingediend via een brief van 12 januari 2023.
    
    
      1.4
      De rechtbank heeft de beroepen op 31 januari 2023 op zitting behandeld. Hieraan hebben deelgenomen: eisers, hun gemachtigden en [naam] namens de erven L [naam] en de gemachtigden van de raad. 
      
    
  
  
    Beoordeling door de rechtbank
    
    
      2.	Deze uitspraak gaat over de Tegemoetkomingsregeling gesubsidieerde toevoegingspraktijk van advocaten, mediators en bijzondere curatoren COVID-19-crisis (de Tegemoetkomingsregeling). De raad heeft de aanvragen van eisers op grond van de Tegemoetkomingsregeling afgewezen. 
    
    
    
      2.1
      De rechtbank toetst de bestreden besluiten van de raad, waarbij de raad bij de afwijzingen van de aanvragen van eisers is gebleven. Zij doet dat aan de hand van de beroepsgronden van eisers.
      
    
    
      2.1
      De rechtbank zal de beroepen van eisers gegrond verklaren. Deze beslissing staat aan het einde van deze uitspraak onder het kopje “Beslissing”. De rechtbank zal eerst toelichten hoe zij tot haar beslissing is gekomen en welke gevolgen haar beslissing heeft. 
      
    
    
      2.2
      
        In deze uitspraak zijn de betekenis en uitleg van artikel 1, artikel 2, eerste en tweede lid, en artikel 5, eerste tot en met het derde lid, van de Tegemoetkomingsregeling van belang. Daarom staan deze artikelen in de bijlage bij deze uitspraak.
        
          De Tegemoetkomingsregeling in het kort
          
        
        3.	De Minister voor Rechtsbescherming (de minister) heeft de Tegemoetkomingsregeling op 19 juni 2020 in de Staatscourant gepubliceerd.
      
      
    
    
      3.1
      Op grond van de Tegemoetkomingsregeling heeft de minister de raad aangewezen om namens hem de regeling uit te voeren.  
    
    
      3.2
      De Tegemoetkomingsregeling voorziet in een vangnet voor sociaal advocaten, mediators en bijzondere curatoren die als gevolg van de uitbraak van COVID-19 in 2020 te maken hebben gekregen met een terugval van hun vergoedingen. Zij komen uitsluitend in aanmerking voor een toevoeging als zij bij de raad zijn ingeschreven als sociaal advocaat of  mediator dan wel zijn geregistreerd als bijzonder curator en de intentie hebben hun praktijk na 1 januari 2021 te continueren. 
      
    
    
      3.3
      De Tegemoetkomingsregeling voorziet niet in een volledige compensatie van de afname van de vergoedingen maar in een tegemoetkoming. In de Tegemoetkomingsregeling zijn diverse voorwaarden en beperkingen gesteld aan de aanspraak op een tegemoetkoming in de vorm van een drempel, een aftrek op de tegemoetkoming en andere beperkingen of maxima gesteld aan de tegemoetkoming. Die onderdelen van de Tegemoetkomingsregeling worden hierna besproken.   
      
      
        
          Totstandkoming van de bestreden besluiten
        
      
      
      
        4.	Eisers hebben in december 2020 op grond van de Tegemoetkomingsregeling gevraagd om een tegemoetkoming in de afname van vergoedingen voor het jaar 2020. 
      
      
    
    
      4.1
      De raad heeft alle aanvragen om een tegemoetkoming die op grond van de Tegemoetkomingsregeling zijn gedaan voor het jaar 2020 afgewezen, dus ook die van eisers, omdat het percentage van de gemiddelde landelijke vermindering van het aantal afgegeven toevoegingen, toegekende extra uren en het aantal piketmeldingen minder dan 20% bedraagt ten opzichte van het aantal dat in 2019 is afgegeven. De raad baseert de afwijzingen op artikel 5, eerste lid, gelezen in samenhang met artikel 5, tweede lid, van de Tegemoetkomingsregeling. Volgens de raad komt geen enkele advocaat, mediator of curator die een aanvraag heeft ingediend boven de drempel van 20% inkomensverlies, zoals die in artikel 5, eerste lid, van de Tegemoetkomingsregeling is opgenomen. Bij de berekening van dat verlies is de raad dus niet uitgegaan van het individuele inkomensverlies van de aanvrager, maar van de hoogste gemiddelde inkomensdaling in één van de maatgevende rechtsgebieden. Dat laatste ontleent de raad aan artikel 5, tweede lid, van de Tegemoetkomingsregeling. De hoogste gemiddelde inkomensdaling in een rechtsgebied kwam niet uit boven de 20%, zodat geen aanspraak op een tegemoetkoming bestaat, aldus de raad.      
      
    
    
      4.2
      De Commissie voor Bezwaar van de raad (de commissie) heeft de raad geadviseerd om artikel 5, tweede lid, van de Tegemoetkomingsregeling wegens strijd met artikel 3:2 en artikel 3:4 van de Algemene wet bestuursrecht (Awb) buiten toepassing te laten. Voor de commissie is daarvoor van belang dat door de uitleg die de raad geeft aan de Tegemoetkomingsregeling het daarmee beoogde doel, te weten het bieden van financiële ondersteuning aan advocaten, mediators en bijzondere curatoren die door COVID-19 hun inkomen zien teruglopen, niet wordt bereikt. Het doel van de Tegemoetkomingsregeling is juist inkomensondersteuning in individuele gevallen, aldus de commissie. De raad heeft aan de hand van de uitleg van artikel 5, eerste en tweede lid, van de Tegemoetkomingsregeling namelijk in geen enkel van de 600 gevallen een tegemoetkoming toegekend. Verder heeft de commissie geconstateerd dat de raad ten onrechte niet is ingegaan op het bezwaar van eisers dat hij niet heeft overwogen om gebruik te maken van de inherente afwijkingsbevoegdheid zoals die in artikel 4:84 van de Awb is opgenomen. De commissie adviseert de raad om alsnog in te gaan op de vraag of er aanleiding bestaat om van deze bevoegdheid gebruik te maken.  
    
    
      4.3
      De raad heeft het advies niet overgenomen en vastgehouden aan zijn eigen uitleg van artikel 5, eerste lid, gelezen in samenhang met het tweede lid, de toelichting en de daarin opgenomen rekenvoorbeelden van de Tegemoetkomingsregeling. De raad is het niet eens met het advies van de commissie, waar die het standpunt heeft ingenomen dat het eerste lid van artikel 5 een recht op tegemoetkoming geeft en het tweede lid alleen van belang is voor de berekening van de hoogte van de tegemoetkoming. Daarom is de raad het ook niet eens met de commissie waar die stelt dat het tweede lid slechts betekenis heeft in gevallen waarin op een of meer rechtsterreinen een daling van meer dan 20% zou hebben plaatsgevonden. Verder is de raad van mening dat het feit dat achteraf gezien geen aanleiding bestond om een tegemoetkoming toe te kennen, niet betekent dat de Tegemoetkomingsregeling haar doel niet heeft bereikt. Pilotuitspraak
      
      
        5. 	De beroepen van eisers staan niet op zichzelf. De rechtbank heeft diverse andere beroepen in behandeling die ook gaan over de afwijzing door de raad van aanvragen om een tegemoetkoming op grond van de Tegemoetkomingsregeling. De beroepen die niet bij deze rechtbank zijn ingekomen, zijn op verzoek van de raad met toepassing van artikel 8:13 van de Awb door andere rechtbanken ter verdere behandeling verwezen naar deze rechtbank. Tijdens de zitting heeft de raad bevestigd dat hij het verzoek aan de andere rechtbanken heeft gedaan om een geconcentreerde behandeling van de beroepen mogelijk te maken om zoveel mogelijk eenvormige rechtspraak te krijgen.   
      
      
    
    
      5.1
      De doorzending heeft ertoe geleid dat de rechtbank een cluster van zaken in behandeling heeft over de toepassing door de raad van de Tegemoetkomingsregeling. De rechtbank heeft ervoor gekozen om, rekening houdend met de verhinderdata van een aantal eisers, uitspraak te doen in een aantal beroepen die tot dit cluster behoren in de vorm van een “pilotuitspraak”. Daarna worden de andere beroepen behandeld.    
      
      
        
          Beroepsgronden 
          
        
        6.	Eisers voeren deels dezelfde en deels van elkaar afwijkende gronden aan. Samengevat worden alle gronden van eisers hierna onder 6.1 en volgende weergegeven.
      
      
    
    
      6.1	-
      
        Uitleg die de raad geeft aan de Tegemoetkomingsregeling
        
        [naam] , [naam] en [naam] bestrijden de uitleg die de raad geeft aan artikel 5, eerste en tweede lid, van de Tegemoetkomingsregeling. Volgens hen heeft de raad op dat punt ten onrechte niet het advies van de commissie gevolgd. De commissie komt volgens hen terecht tot de conclusie dat het rechtens onaanvaardbaar is om een regeling aan te bieden waar niemand voor in aanmerking komt. [naam] , [naam] en [naam] stellen dat de uitleg van de raad de Tegemoetkomingsregeling zinledig maakt, omdat in geen enkel geval een tegemoetkoming is toegekend terwijl 600 aanvragen zijn ingediend. Alle eisers betogen in het verlengde daarvan dat naar de individuele situatie van de advocaat moet worden gekeken. De regeling ziet namelijk op een individuele omzetdaling. Met zijn uitleg miskent de raad dat de regeling uitgaat van een individuele beoordeling van de daling van inkomsten, in plaats van een algemene beoordeling aan de hand van groepsresultaten, aldus deze eisers. In dat verband wijzen zij op artikel 5, eerste lid, van de Tegemoetkomingsregeling. De leden 2 en 3 van artikel 5 geven alleen aan tot welke bedragen de tegemoetkoming gemaximeerd wordt, maar geven niet nog eens een extra drempel, aldus eisers. [naam] voert verder aan dat artikel 5, tweede lid, verkeerd door de raad is gelezen. Daarin staat niet dat van een algemene groepsbenadering moet worden uitgegaan. De uitleg wijkt ook af van andere inkomensvoorzieningen voor COVID-19 zoals de Noodmaatregel Overbugging Werkgelegenheid (NOW), aldus deze eiser. Eiser [naam] vindt het onredelijk dat zijn tegemoetkoming afhankelijk is van omzetcijfers van andere advocaten. [naam] acht, tot slot, de gebruikte referentieperiode van 16 maart 2020 tot en met 31 december 2021 te kort. Die staat niet in de Tegemoetkomingsregeling, aldus [naam] . Het leidt volgens hem ook tot niet-representatieve uitkomsten. Eiser geeft een aantal voorbeelden en roept de vraag op of niet de cijfers van de periode 15 maart 2019 tot 15 maart 2020 met de periode 15 maart 2020 tot en met 15 maart 2021 met elkaar moeten worden vergeleken.  
    
    
      6.2 	-
      
        Strijd met vertrouwens -en rechtszekerheidsbeginsel
        Eisers [naam] , [naam] en [naam] betogen dat de Tegemoetkomingsregeling in strijd met het vertrouwens- en rechtszekerheidsbeginsel is vastgesteld en toegepast. De uitleg die de raad geeft aan de Tegemoetkomingsregeling kwam voor hen als een verrassing. Zij wijzen op de brief van de minister voor Rechtsbescherming en de minister van Veiligheid en Justitie van 20 mei 2020 en de website van het ministerie. Daaruit blijkt volgens deze eisers dat de aanspraak op een tegemoetkoming uitsluitend individueel zou worden beoordeeld. 
    
    
      6.3	-
      
        
          Bijzondere omstandigheden om af te wijken van Tegemoetkomingsregeling
        
        Alle eisers vinden dat de uitleg die de raad aan de Tegemoetkomingsregeling heeft gegeven voor hen onredelijk uitpakt. Zij vinden dat de raad ten onrechte geen gebruik heeft gemaakt van de mogelijkheden om van de Tegemoetkomingsregeling af te wijken. De raad heeft een inherente afwijkingsbevoegdheid, terwijl de raad ook een hardheidsclausule kan toepassen. Daarbij wijzen zij erop dat het omzetverlies dat zij in 2020 hebben geleden, veel groter was dan het gemiddelde omzetverlies in het rechtsgebied met de hoogste daling. Zij hebben te maken gekregen met een omzetverlies dat varieert van 30-40% ten opzichte van 2019. Verder wijzen sommige eisers op de bijzondere omstandigheden in de rechtsgebieden waarin zij werkzaam zijn. Volgens [naam] schaart de raad het psychiatrisch patiëntenrecht ten onrechte onder strafrecht. Dat pakt voor haar onredelijk uit omdat corona juist in de regio Zeeland-West-Brabant tot minder (psychiatrische) ziekenhuisopnames heeft geleid, aldus [naam] . Zij vindt dat voor de specialisatie psychiatrisch patiëntenrecht een eigen percentage voor het berekenen van inkomensverlies vastgesteld had moeten worden en dat er een individuele beoordeling had moeten plaatsvinden. Eisers [naam] en [naam] wijzen op de specifieke omstandigheden in het asielrecht. Zij zijn werkzaam in het AZC Budel respectievelijk het AC Schiphol waar zich vanwege reisbeperkingen door corona minder asielzoekers melden. Alle eisers vinden dat de raad ten onrechte geen rekening heeft gehouden met het feit dat zij niet in staat waren, ook niet volgens de regels van de raad zelf, om in korte tijd over te stappen naar een ander rechtsgebied.  
      
      
    
    
      6.4	-
      
        Overige gronden
        Eisers verwijzen verder ter ondersteuning van hun beroepsgronden naar wat zij in bezwaar hebben aangevoerd. [naam] en [naam] beschouwen de tegemoetkoming als een subsidie. Zij vinden dat een subsidie niet achteraf mag worden ingetrokken en vinden dat de raad de schade die zij hebben geleden als gevolg van de onjuiste en niet aangekondigde uitleg van de Tegemoetkomingsregeling moet vergoeden. 
      
    
    
      6.5.	-
      
        Evenredigheidsbeginsel
        Sinds het indienen van de beroepen hebben de hoogste bestuursrechters diverse richtinggevende uitspraken gewezen over de toepassing van het evenredigheidsbeginsel. De bekendste is de uitspraak van de grote kamer van de Afdeling bestuursrechtspraak van de Raad van State (de Afdeling) van 2 februari 2022. Zoals ook tijdens de zitting bevestigd door eisers op vragen van de rechtbank, moeten de door hen aangevoerde beroepsgronden worden beoordeeld in het licht van de inmiddels verschenen rechtspraak over het evenredigheidsbeginsel. De rechtbank ziet daarom aanleiding om de door eisers aangevoerde beroepsgronden over de uitleg van artikel 5, eerste en tweede lid, van de Tegemoetkomingsregeling te beschouwen in het licht van het evenredigheidsbeginsel en de inmiddels verschenen rechtspraak van de hoogste bestuursrechters.  Leeswijzer7.	De rechtbank zal hierna eerst ingaan op de kwalificatie van de Tegemoetkomingsregeling. Vervolgens gaat de rechtbank in op de uitleg van artikel 5, eerste en tweede lid, van de Tegemoetkomingsregeling. Daarna zal de rechtbank ingaan op de gronden van eisers dat met de uitleg die de raad aan artikel 5, tweede lid, van de Tegemoetkomingsregeling geeft, het beoogde doel van de regeling niet wordt bereikt, de uitleg onredelijk voor hen uitpakt, te veel en te hoge drempels voor een tegemoetkoming worden opgeworpen en die uitleg voorbijgaat aan de individuele omstandigheden van een advocaat. Verder zal de rechtbank aan de hand van de beroepsgronden van eisers toetsen of de Tegemoetkomingsregeling in strijd met het vertrouwens- en rechtzekerheidsbeginsel is vastgesteld. Tot slot zal de rechtbank ingaan op de vraag of er bijzondere omstandigheden zijn om van de Tegemoetkomingsregeling af te wijken.       
      
      
        
          Kwalificatie van de Tegemoetkomingsregeling en de tegemoetkoming
        
        
          8.	De raad beschouwt de Tegemoetkomingsregeling, net als de minister en eisers, als een beleidsregel. De rechtbank volgt hen hierin. De Tegemoetkomingsregeling bevat algemene regels die zijn vastgesteld met het oog op besluiten van de minister, uitgevoerd door de raad, omtrent de toekenning van de tegemoetkoming. 
      
      
    
    
      8.1
      De tegemoetkoming beschouwt de rechtbank als een subsidie. De tegemoetkoming omvat de toekenning van een geldbedrag door de raad aan advocaten, mediators en bijzondere curatoren die staan ingeschreven of zijn geregistreerd bij de raad, en in ruil voor het geldbedrag de intentie hebben om na 1 januari 2021 de gesubsidieerde toevoegingspraktijk voor te zetten (zie daarvoor artikel 2 van de Tegemoetkomingsregeling). 
      
    
    
      8.2
      Voor het toekennen van de tegemoetkoming bestaat geen wettelijke grondslag. De Wet Justitiesubsidies die gold tot 1 juli 2022 bevat geen wettelijke grondslag om een subsidie toe te kennen voor activiteiten in de rechtspleging. De Kaderwet overige JenVsubsidies (Stb. 2021, 138) heeft wel een dergelijke grondslag (zie artikel 2, eerste lid, aanhef en onder e), maar deze wet is pas op 1 juli 2022 in werking getreden, dus na vaststelling van de Tegemoetkomingsregeling. De uitzonderingen op het verstrekken van subsidies zonder wettelijke grondslag die staan genoemd in artikel 4:23, derde lid, van de Awb doen zich niet voor.      
      
    
    
      8.3
      Dat betekent dat de Tegemoetkomingsgregeling als buitenwettelijke beleidsregel kwalificeert. De rechtbank ziet hierin echter geen aanleiding voor een terughoudende toetsing, zoals is toegepast in bijvoorbeeld de uitspraken van de Afdeling en van de Centrale Raad van Beroep (CRvB). Die terughoudende toetsing houdt in dat de aanwezigheid en de toepassing van dat beleid als een gegeven worden aanvaard en alleen wordt getoetst of een zodanig beleid op consistente wijze is toegepast. 
      
      
    
    
      8.4
      Daarvoor is voor de rechtbank het volgende van belang:- anders dan het geval was in de hiervoor weergegeven uitspraken van de Afdeling en van de CRvB, is de Tegemoetkomingsregeling niet vastgesteld in aanvulling op of in afwijking van een bestaand wettelijk kader, maar valt voor de tegemoetkoming of de Tegemoetkomingsregeling helemaal geen wettelijke grondslag of kader aan te wijzen; 
      - de Tegemoetkomingsregeling is een tijdelijke noodmaatregel die is getroffen naar aanleiding van een onvoorziene omstandigheid, te weten de uitbraak van COVID-19;- weliswaar was de minister niet verplicht om de Tegemoetkomingsregeling te treffen en is de regeling in zekere zin als “begunstigend” beleid aan te merken, maar de minister heeft met de Tegemoetkomingsregeling wel een vangnet willen bieden voor de plotselinge en aanzienlijke terugval in inkomen waarmee sommige sociaal advocaten te maken kregen, en beoogde daarmee een mogelijk maatschappelijk probleem te voorkomen (verlies van sociale rechtsbijstand); - de eis van een wettelijke grondslag is onder meer gesteld in het belang van de rechtszekerheid van de begunstigde, maar deze eis gaat bij een zeer terughoudende toetsing van de Tegemoetkomingsregeling juist tegen de potentieel begunstigde werken;   - een zeer terughoudende toetsing van de Tegemoetkomingsregeling kan uit een oogpunt van rechtsbescherming tot een onbevredigende uitkomst leiden, onder meer omdat de aanspraak op een door de overheid in het vooruitzicht gestelde financiële aanspraak niet ten volle aan de bestuursrechter kan worden voorgelegd, en  
      - leidt tot een moeilijk te verklaren onderscheid tussen de toetsing van de Tegemoetkomingsregeling en de toetsing van andere COVID19-regelingen over subsidies waar wel een wettelijke grondslag valt aan te wijzen.     
      
    
    
      8.5
      De rechtbank zal daarom de beleidsregels en de daarop gebaseerde bestreden besluiten toetsen alsof de bevoegdheid tot toekenning van de tegemoetkoming is gebaseerd op een wettelijke grondslag die voor de minister de discretionaire bevoegdheid schept om aan eisers een tegemoetkoming (subsidie) toe te kennen. Dat betekent dat de rechtbank de Tegemoetkomingsregeling niet als een gegeven zal beschouwen en ook de toetsing niet zal beperken tot de vraag of de regeling op consistente wijze door de raad is toegepast.
      
      
        
          Uitleg artikel 5, eerste en tweede lid, van de Tegemoetkomingsregeling
        
      
      
      
        9.	Artikel 5, eerste lid, bevat een voorwaarde of drempel voor toekenning van de vergoeding. Deze houdt in dat alleen aanspraak op een tegemoetkoming bestaat als de door de raad toegekende vergoedingen minder dan 80% bedragen ten opzichte van het jaar 2019. De uitleg van deze voorwaarde is op zichzelf niet in geschil. Artikel 5, eerste lid, van de Tegemoetkomingsregeling stelt daarnaast een beperking aan de hoogte van de tegemoetkoming. Een tegemoetkoming wordt alleen toegekend voor ten hoogste 80% van de afname van de vergoedingen, waarbij de eerste 20% voor rekening komt van de advocaat. Naar het oordeel van de rechtbank kwalificeert deze beperking als een aftrek op de vergoeding. Deze lezing en uitleg van artikel 5, eerste lid, is niet in geschil.  
      
      
    
    
      9.1
      Wel in geschil is de uitleg die de raad heeft gegeven aan artikel 5, tweede lid, van de Tegemoetkomingsregeling. Volgens eisers stelt dit artikel hooguit een beperking aan de hoogte van de tegemoetkoming, maar geldt het niet als een aanvullende voorwaarde voor de aanspraak op de tegemoetkoming. Volgens de raad is het wel een aanvullende voorwaarde. 
    
    
      9.2
      De rechtbank deelt de lezing van de raad van artikel 5, tweede lid, van de Tegemoetkomingsregeling. Weliswaar staat in artikel 5, tweede lid, dat het artikel van toepassing is bij de berekening van de tegemoetkoming in individuele gevallen, maar daarna regelt het artikel welk deel van de afname van de vergoedingen van een individuele advocaat voor een tegemoetkoming in aanmerking komt. Dat deel wordt in alle gevallen toegepast en bepaald aan de hand van de gemiddelde afname in het rechtsgebied met de hoogste afname van de vergoedingen. Artikel 5, tweede lid, vult dus nader in wat onder een afname in de vergoeding moet worden verstaan. De afname in de vergoeding wordt daarmee niet alleen bepaald aan de hand van de afname maar is ook afhankelijk van een groepsgemiddelde. In de Tegemoetkomingsregeling staat, anders dan eisers stellen, niet dat alleen van een individuele beoordeling op een aanspraak op een tegemoetkoming mag worden uitgegaan. Als artikel 5, tweede lid, wordt gelezen in samenhang met artikel 5, eerste lid, is het gevolg daarvan dat de drempel om in aanmerking te komen voor een tegemoetkoming in artikel 5, tweede lid, mede afhankelijk is van een groepsgemiddelde van het rechtsgebied met de hoogste afname in vergoedingen. Dat betekent dat als de hoogste afname in een rechtsgebied niet uit boven de 20% uitkomt, geen aanspraak op een tegemoetkoming bestaat, ook niet als een individuele advocaat met een grote afname in de vergoedingen te maken kreeg. Hoewel de rechtbank vindt dat artikel 5, tweede lid, in samenhang met het eerste lid, niet gemakkelijk leest, deelt zij om de hiervoor genoemde redenen de uitleg van de raad. Het betoog van [naam] en [naam] slaagt niet. 
      
    
    
      9.3
      
        [naam] en [naam] dragen echter wel terecht voor dat de rechtsgebieden waaraan de afname van de vergoedingen zijn gerelateerd, niet zijn opgenomen in artikel 5, tweede lid, van de Tegemoetkomingsregeling en ook niet ergens anders in de regeling. De rechtsgebieden staan wel in de toelichting op artikel 5, tweede lid, van de Tegemoetkomingsregeling, maar de toelichting maakt geen deel uit van de Tegemoetkomingsregeling zelf. De rechtbank zal de aanduiding van de rechtsgebieden in de toelichting daarom als een vaste gedragslijn beschouwen die de raad toepast. Dat heeft tot gevolg dat voor de motivering van de gekozen rechtsgebieden niet naar de Tegemoetkomingsregeling kan worden verwezen, maar per bestreden besluit de keuze van de rechtsgebieden moet worden gemotiveerd.
      
    
    
      9.4
      Hetzelfde geldt voor de referentieperiode van 16 maart 2020 tot en met 31 december 2020 die de raad toepast om de afname van de toevoegingen c.a. te bepalen. Ook die beschouwt de rechtbank als een vaste gedragslijn. De rechtbank maakt uit de datum van 16 maart 2020 – die correspondeert met de bekendmaking door de Minister van Justitie en Veiligheid van maatregelen in verband met COVID-19 voor de rechtspleging – weliswaar op dat het de bedoeling van de minister is geweest om deze periode als regel te hanteren, maar constateert dat die periode in de Tegemoetkomingsregeling niet uitdrukkelijk is vastgelegd. In artikel 2, eerste lid, staat de periode wel genoemd, maar die heeft daar uitsluitend betrekking op de eis dat sociaal advocaten, mediators en bijzondere curatoren die in aanmerking willen komen voor een tegemoetkoming, in die periode bij de raad moeten zijn ingeschreven of zijn geregistreerd als bijzonder curator.          
      
      
        
          Uitgangspunten bij toetsing van de Tegemoetkomingsregeling aan de evenredigheid 
          10.	In de uitspraak van de Afdeling van 2 februari 2022 die hiervoor is genoemd, heeft zij overwogen dat de toetsing van een bestreden besluit aan het evenredigheidsbeginsel ook de toetsing aan de beleidsregels omvat waarop dat besluit is gebaseerd. Dit wordt exceptieve toetsing genoemd. Exceptieve toetsing houdt in dat de bestuursrechter in het kader van een beroep tegen een besluit, de rechtmatigheid van de beleidsregel toetst aan hoger recht of een algemeen rechtsbeginsel. Verder heeft de Afdeling in haar uitspraak van 17 augustus 2022, het volgende overwogen: 
        “6.1.    Als de beroepsgronden daartoe aanleiding geven, zal de bestuursrechter de belangenafweging die ten grondslag ligt aan besluiten, toetsen aan de norm die is neergelegd in artikel 3:4, tweede lid, van de Awb. De bestuursrechter zal daarbij niet langer het willekeurcriterium vooropstellen. De toetsing aan het evenredigheidsbeginsel is afhankelijk van een veelheid van factoren en verschilt daarom van geval tot geval. De geschiktheid, noodzakelijkheid en evenwichtigheid van het besluit spelen daarbij een rol, maar de toetsing daaraan zal niet in alle gevallen op dezelfde wijze kunnen plaatsvinden.
      
    
    
      6.2.
      
        De intensiteit van de toetsing aan het evenredigheidsbeginsel wordt bepaald door onder meer de aard en de mate van de beleidsruimte van het bestuursorgaan, de aard en het gewicht van de met het besluit te dienen doelen en de aard van de betrokken belangen en de mate waarin deze door het besluit worden geraakt. Naarmate die belangen zwaarder wegen, de nadelige gevolgen van het besluit ernstiger zijn of het besluit een grotere inbreuk maakt op fundamentele rechten, zal de toetsing intensiever zijn. De intensiteit van de toetsing aan het evenredigheidsbeginsel is een glijdende schaal waarop alle intensiteiten tussen vol en terughoudend moeten kunnen worden toegepast.
      
    
    
      6.3.
      
        Voor zaken over besluiten die zijn genomen op basis van een discretionaire bevoegdheid die is ingevuld met beleidsregels, geldt dat als de (on)evenredigheid van het besluit in geschil is en dat besluit (mede) berust op een beleidsregel, de bestuursrechter al dan niet uitdrukkelijk ook de evenredigheid van de beleidsregel toetst. Als de beleidsregel zelf niet onrechtmatig is, toetst de bestuursrechter het besluit aan de norm van artikel 4:84 van de Awb ("tenzij dat voor een of meer belanghebbenden gevolgen heeft die wegens bijzondere omstandigheden onevenredig zijn in verhouding tot de met de beleidsregel te dienen doelen"). Daarbij gelden dezelfde maatstaven als bij de toetsing van het besluit aan de norm van artikel 3:4, tweede lid, van de Awb. Die zijn hiervoor beschreven. Ook reeds in de beleidsregel verdisconteerde omstandigheden kunnen 'bijzondere omstandigheden' zijn (uitspraak van de Afdeling van 26 oktober 2016, ECLI:NL:RVS:2016:2840, onder 4.3).”
      
    
    
      10.1
      De rechtbank neemt deze overwegingen van de Afdeling tot uitgangspunt bij de toetsing van de Tegemoetkomingsregeling aan het evenredigheidsbeginsel. Dat betekent dat zij, aan de hand van de door eisers naar voren gebrachte gronden en argumenten van eisers, de Tegemoetkomingsregeling zal toetsen op geschiktheid, noodzakelijkheid en evenwichtigheid. 
      
    
    
      10.2
      De rechtbank zal de onderdelen van de Tegemoetkomingsregeling die eisers aan de orde stellen terughoudend toetsen. Weliswaar kan de afwijzing van aanvragen niet onaanzienlijke effecten hebben voor eisers, maar de aard van de Tegemoetkomingsregeling, een noodmaatregel ter bestrijding van de effecten van een onvoorziene omstandigheid (uitbraak van COVID-19) en de beleidsruimte die de minister op dat punt toekomt, brengen mee dat het in de eerste plaats aan de minister is om te bepalen of, en zo ja, welke maatregelen voor de sociale advocatuur in verband met de uitbraak van COVID-19 worden getroffen en hoe deze vorm worden gegeven. 
      
      
        
          Toetsing van de Tegemoetkomingsregeling aan het evenredigheidbeginsel
          11.	Aanleiding voor de Tegemoetkomingsregeling is de uitbraak van COVID-19 en de maatregelen die in verband daarmee voor de rechtspraak zijn getroffen. Die hebben in maart en april 2020 geleid tot een aanzienlijke daling van het aantal vergoedingen in de sociale advocatuur, onder meer in de rechtsgebieden straf- en asielzaken. 
      
      
    
    
      11.1
      De redenen voor het vaststellen van de Tegemoetkomingsregeling zijn, zo blijkt uit de toelichting, dat het verlies aan vergoedingen niet in de rest van het jaar kan worden ingelopen en dat het verlies ertoe kan leiden dat sociaal advocaten zich gedwongen zien om met hun praktijk te stoppen. De verwachting ten tijde van het vaststellen van de Tegemoetkomingsregeling was namelijk dat het aanzienlijke verlies aan vergoedingen die zich vanaf medio maart en april 2020 voordeed, later niet zou kunnen worden ingehaald en dus aanzienlijke effecten zou hebben voor de sociale advocatuur. Tegelijkertijd vond de minister het belangrijk dat de sociale advocatuur als maatschappelijke voorziening in stand zou blijven, omdat ongeveer 40% van de Nederlandse bevolking voor haar rechtsbijstand op de sociale advocatuur is aangewezen. 
      
    
    
      11.2
      Het doel van de Tegemoetkomingsregel is om op langere termijn een adequaat aanbod (omvang en kwaliteit) van de sociale advocatuur te waarborgen (zie daarvoor de Algemene toelichting, eerste alinea, en met name de derde alinea van de artikelsgewijze toelichting bij artikel 2). Het instrument om dat doel te bereiken is het verstrekken van een tegemoetkoming in het verlies van vergoedingen voor toevoegingen (artikel 2 van de Tegemoetkomingsregeling).
    
    
      11.3
      De Tegemoetkomingsregeling bevat een drempel van 20% voordat tegemoet wordt gekomen in de afname van de vergoedingen (artikel 5, eerste en tweede lid) en een aftrek van 20% op de afname van de vergoedingen die voor een tegemoetkoming in aanmerking komen (artikel 5, eerste lid). Daarnaast geldt een (absoluut) bedrag van € 40.000,00 als maximum van de tegemoetkoming (artikel 5, derde lid). 
      
    
    
      11.4
      Voor zover eisers aanvoeren dat de Tegemoetkomingsregeling in strijd is met het evenredigheidsbeginsel omdat daarin te veel beperkingen voor een tegemoetkoming zijn opgenomen, acht de rechtbank deze beperkingen in het licht van het doel van de regeling niet onredelijk. De regeling is bedoeld als vangnet voor de sociale advocatuur om deze beroepsgroep te behouden, en niet als volledige compensatie voor verlies aan inkomen. De rechtbank neemt verder in aanmerking dat hoewel de terugval in inkomen voor sommige advocaten aanzienlijk was, ook deze advocaten niet helemaal zonder inkomen waren. Verder neemt de rechtbank in aanmerking dat de uitbraak van COVID-19 weliswaar uitzonderlijk was, maar van hen mocht worden verwacht dat zij in het kader van de uitoefening van een zelfstandig beroep tot op zekere hoogte, afhankelijk van hun inkomsten, rekening hielden met het risico van een plotselinge terugval in inkomen als gevolg van een onvoorziene omstandigheid. 
    
    
      11.4
      Verder is de rechtbank van oordeel dat het enkele feit dat de raad op grond van artikel 5, tweede lid, van de Tegemoetkomingsregeling in geen enkel geval een tegemoetkoming heeft verstrekt, niet maakt dat de Tegemoetkomingsregeling zinloos is of haar doel niet nastreeft en artikel 5, tweede lid, van de Tegemoetkomingsregeling alleen al om die reden onverbindend moet worden geacht. Daarvoor is het volgende van belang.        
    
    
      11.5
      Zoals hiervoor overwogen, is het doel van de Tegemoetkomingsregeling niet om advocaten die (overwegend) werkzaam zijn in de sociale advocatuur een inkomensvoorziening te bieden, maar om de sociale advocatuur als maatschappelijke voorziening in stand te houden. De tegemoetkoming is het instrument om dat doel te bereiken. Bovendien was op het moment dat de Tegemoetkomingsregeling werd vastgesteld, niet te voorspellen wat de effecten van de uitbraak van COVID-19 en de in verband daarmee genomen maatregelen waren. Weliswaar was de verwachting dat de afname in het aantal vergoedingen zich ook na april (en mei) 2020 zou voortzetten, maar dat was een verwachting die uitsluitend was gebaseerd op de daling van het aantal vergoedingen over de periode medio maart-april-mei 2020. Op het moment dat de Tegemoetkomingsregeling werd vastgesteld, was nog niet te voorzien welk effect de maatregelen hadden die de rechtspleging had getroffen of bezig was te treffen om procedures weer op gang te brengen. Het kon dus ook zijn dat het aantal vergoedingen zich in 2020 in zekere mate zou herstellen, wat na mei 2020 ook is gebeurd. 
      
    
    
      11.6
      Als het gaat om artikel 5, tweede lid, van de Tegemoetkomingsregeling heeft de minister naar het oordeel van de rechtbank er ook voor kunnen kiezen om de afname in het aantal vergoedingen te relateren aan de gemiddelde daling in het rechtsgebied met procentueel de hoogste daling in het aantal vergoedingen. Daarbij betrekt de rechtbank de redenen van de minister voor deze keuze. Deze keuze is, zoals blijkt uit de toelichting, onder meer ingegeven door uitvoeringstechnische redenen, in het bijzonder de werklast voor de raad. Ook is de keuze voor deze regeling gemaakt om te waarborgen dat de afname afhankelijk was van een groepsgemiddelde. Die laatste reden vindt de rechtbank niet onbegrijpelijk, omdat advocaten via aanvragen om toevoegingen zelf invloed kunnen uitoefenen op de omvang en hoogte van de toevoegingen en de daarbij behorende vergoedingen. Een individuele benadering was ook denkbaar geweest, maar bij een terughoudende toetsing is het niet aan de rechtbank om die keuze te maken maar aan de raad. Het gaat er bij een terughoudende toetsing om of de keuze van de raad redelijk is. Dat is het geval. Dat eisers liever een beoordeling per individu hadden gehad, kan de rechtbank zich voorstellen maar maakt de keuze van de minister niet onredelijk. 
      
    
    
      11.7
      Wat betreft de door de raad gehanteerde referentieperiode van 16 maart 2020 tot en met 31 december 2020 heeft de rechtbank hiervoor vastgesteld dat deze niet in de Tegemoetkomingsregeling staat. Desondanks overweegt de rechtbank dat zij de keuze voor deze referentieperiode niet onredelijk of onbegrijpelijk vindt, gezien de looptijd van de regeling – het jaar 2020 - en de aanvang van het treffen van coronamaatregelen in de rechtspleging – 16 maart 2020. 
    
    
      11.8
      De rechtbank komt op grond van de vorige overwegingen onder 11. tot de conclusie dat artikel 5, eerste en tweede lid, van de Tegemoetkomingsregeling niet in strijd met het evenredigheidsbeginsel zijn. Het betoog van eisers slaagt niet.
      
      
        
          
          Beroep op het vertrouwens- en rechtszekerheidsbeginsel 
        
      
      
      
        12.	Eisers [naam] , [naam] en [naam] voeren aan dat zij voorafgaande aan het indienen van de aanvragen erop vertrouwden dat alleen artikel 5, eerste lid, van de Tegemoetkomingsregeling als voorwaarde zou worden gesteld en niet ook artikel 5, tweede lid, van de Tegemoetkomingsregeling. Zij wijzen in dat verband op het feit dat de Tegemoetkomingsregeling niet correspondeert met een brief van de minister van 20 mei 2020 aan de Tweede Kamer. Naar aanleiding van die brief, waarin hen een tegemoetkoming conform artikel 5, eerste lid, in het vooruitzicht werd gesteld, hebben zij personeel in dienst gehouden en vaste lasten voldaan. 
      
    
    
      12.1
      Zoals de Afdeling heeft overwogen in haar uitspraken van 29 mei 2019 en van 4 november 2020, wordt een beroep op het vertrouwensbeginsel aan de hand van drie stappen beoordeeld. Voor een geslaagd beroep op het vertrouwensbeginsel is in de eerste plaats vereist dat de betrokkene aannemelijk maakt dat van de zijde van de overheid toezeggingen of andere uitlatingen zijn gedaan of gedragingen zijn verricht waaruit de betrokkene in de gegeven omstandigheden redelijkerwijs kon en mocht afleiden of en zo ja, hoe het bestuursorgaan in een concreet geval een bevoegdheid zou uitoefenen (stap 1). Verder is vereist dat de toezegging, andere uitlating of gedraging aan het bevoegde bestuursorgaan kan worden toegerekend. Dat is het geval indien de betrokkene in de gegeven omstandigheden redelijkerwijs kon en mocht veronderstellen dat degene die de uitlating deed of de gedraging verrichtte de opvatting van het bevoegde orgaan vertolkte (stap 2). Dat sprake is van gerechtvaardigde verwachtingen betekent niet dat daaraan altijd moet worden voldaan. Zwaarder wegende belangen, zoals het algemeen belang of de belangen van derden, kunnen daaraan in de weg staan (stap 3).
    
    
      12.2
      Het betoog van eisers [naam] , [naam] en [naam] slaagt niet. Met de brief van 20 mei 2020 heeft de minister de Tweede Kamer geïnformeerd over zijn voornemen om voor onder meer de sociale advocatuur een tegemoetkoming in verband met COVID-19 in het leven te roepen door daarin verkort de regeling weer te geven die hij op dat moment voor ogen had. Een ontwerp voor een regeling is niet als bijlage bij die brief meegezonden en was op dat moment nog niet openbaar gemaakt of verspreid onder de betrokken organisaties zoals de Nederlandse Orde van Advocaten (de NOvA). Tot de regeling werd vastgesteld behoorden eisers er rekening mee te houden dat de regeling nog zou worden gewijzigd of aangevuld. Op dat moment was de vormgeving nog voorwerp van overleg met betrokken ministeries en met betrokken organisaties, zoals de raad en de NOvA. De NOvA nam deel aan de gesprekken over de vormgeving van de Tegemoetkomingsregeling, zo blijkt uit de door [naam] en [naam] overgelegde stukken die via een verzoek op grond van de toenmalige Wet openbaarheid van bestuur (Wob) zijn verkregen. Via de NOvA konden eisers op de hoogte raken van de gesprekken met het ministerie over de vormgeving van de stukken. Daarbij gaat de rechtbank ervan uit dat de NOvA ruggenspraak heeft gehouden met de advocaten en ook het standpunt van de sociale advocatuur als groep vertolkte. 
      
      
      
    
    
      12.3
      De verkorte weergave van de hoofdlijnen van de voorgenomen regeling in de brief van 20 mei 2020 aan de Tweede Kamer kan verder ook niet als een onvoorwaardelijke toezegging worden beschouwd. Aan het einde van de brief staat namelijk dat de contouren van de regeling zijn afgestemd met de raad en de NOvA, maar dat deze in afstemming met hen definitief worden vormgegeven, wat daarna ook is gebeurd. Vervolgens heeft de minister de Tegemoetkomingsregeling op 19 juni 2020 in de Staatscourant openbaar gemaakt. Vanaf dat moment hadden eisers op de hoogte kunnen zijn van de inhoud van de Tegemoetkomingsregeling en dus ook van de aanvullende voorwaarde en beperking die in de regeling zijn opgenomen ten opzichte van de brief van 20 mei 2020. Dat zij eerst tijdens het indienen van de aanvragen op de hoogte zijn geraakt van de volledige inhoud van de Tegemoetkomingsregeling, komt voor hun risico.  
      
    
    
      12.4
      De rechtbank komt dan ook tot de conclusie dat eisers onder de gegeven omstandigheden aan de brief van de minister van 20 mei 2020 redelijkerwijs niet de verwachting konden ontlenen dat de Tegemoetkomingsregeling gelijk zou zijn aan de verkorte weergave van de regeling in die brief of dat de regeling bij de bestreden besluiten aan de hand van die brief zou worden toegepast. Daarbij neemt de rechtbank in aanmerking dat de minister met de brief de Tweede Kamer alleen over zijn voornemen informeerde, dat onderhevig kon zijn aan wijzigingen of aanvullingen. 
      
    
    
      12.5
      De rechtbank ziet ook geen aanleiding voor het oordeel dat de bestreden besluiten in strijd zijn met de rechtszekerheid. Tussen de bekendmaking van de Tegemoetkomingsregeling en het moment dat de aanvragen konden worden ingediend, is de regeling niet gewijzigd. De rechtbank acht het ook niet in strijd met de rechtszekerheid dat de raad bij de toepassing van de regeling gebruik maakte van vaste gedragslijnen. Die gedragslijnen tasten de hoofdlijnen van de regeling niet aan en waren bekend of konden dat zijn bij het indienen van de aanvragen. Ook in zoverre slaagt het betoog niet.   
      
    
    
      12.6
      Voor het oordeel dat de raad ten aanzien van [naam] ten onrechte geen onzelfstandig schadebesluit of ten onrechte geen subsidie heeft toegekend wegens schending van het vertrouwens -of rechtszekerheidsbeginsel bestaat geen aanleiding.  
      
      
        
          Bijzondere omstandigheden en toepassing van artikel 4:84 van de Awb
        
        
          13.	Alle eisers hebben in bezwaar uitdrukkelijk naar voren gebracht dat het onverkort vasthouden aan de Tegemoetkomingsregeling in hun geval onevenredig of onredelijk uitpakt en dat de door hen aangedragen omstandigheden voor de raad aanleiding hadden moeten zijn om van de Tegemoetkomingsregeling af te wijken. 
      
      
    
    
      13.1
      Op grond van artikel 4:84 van de Awb en de rechtspraak van de Afdeling had de raad in dat betoog van eisers aanleiding moeten zien om bij de bestreden besluiten concreet onderzoek te doen naar de door eisers naar voren gebrachte omstandigheden en aan de hand van de geschiktheid, noodzakelijkheid en evenwichtigheid een gemotiveerd standpunt in te nemen over de vraag of hij op grond van artikel 4:84 van de Awb al dan niet van de Tegemoetkomingsregeling moest afwijken. De raad heeft dat bij de bestreden besluiten echter niet kenbaar gedaan, maar voornamelijk volstaan met een verwijzing naar de algemene overwegingen die tot de Tegemoetkomingsregeling hebben geleid.  
    
    
      13.2
      De rechtbank neemt bij haar oordeel het volgende in aanmerking. Voor zover de raad heeft verondersteld dat dat een groter omzetverlies van eisers dan het gemiddelde omzetverlies al is verdisconteerd bij de totstandkoming van artikel 5 van de Tegemoetkomingsregeling maakt dat niet dat het omzetverlies van eisers geen bijzondere omstandigheid kan zijn voor afwijking van de Tegemoetkomingsregeling. Daarbij verwijst de rechtbank naar vaste rechtspraak van de Afdeling over de toepassing van artikel 4:84 van de Awb. Ook moeten bij de vraag of er bijzondere omstandigheden bestaan voor afwijking van de Tegemoetkomingsregeling, op grond van artikel 4:84 van de Awb de effecten die de regeling op eisers worden betrokken en niet alleen de doelstelling van de regeling. De aanwijzing van rechtsgebieden vergde sowieso per bestreden besluit een eigen motivering, omdat deze aanwijzing geen deel uitmaakt van de Tegemoetkomingsregeling. Bij de beoordeling van de grond in bezwaar van eisers dat bij de beoordeling van de aanvragen ten onrechte geen rekening is gehouden met het feit dat zij werkzaam zijn in een bijzonder rechtsgebied of op een bijzondere locatie, heeft de raad om deze reden niet kunnen volstaan met een verwijzing naar de Tegemoetkomingsregeling. 
      
    
    
      13.3
      Naar aanleiding van de overwegingen 13.1 en 13.2 komt de rechtbank tot de conclusie dat de bestreden besluiten zijn genomen in strijd met artikel 7:12, eerste lid, van de Awb. Deze gronden van eisers slagen.
      
      
        14.	De rechtbank zal hierna – uit een oogpunt van finale geschilbeslechting – ingaan op de vraag in welke gevallen er naar haar oordeel bijzondere omstandigheden zijn die aanleiding kunnen zijn om van de Tegemoetkomingsregeling af te wijken. De rechtbank zal zich niet uitlaten over de vraag of die omstandigheden ook tot een toekenning van een tegemoetkoming behoren te leiden. De raad en eisers hebben tijdens de zitting laten weten dat voor het toekennen van een tegemoetkoming meer inzicht nodig is in de precieze daling van de vergoedingen per individuele advocaat in de relevante beoordelingsperiode (16 maart – 31 december 2020), voordat opnieuw een beslissing kan worden genomen op hun aanvragen.
      
      
    
    
      14.1
      De rechtbank komt alles overwegende tot de conclusie dat in de volgende gevallen in ieder geval sprake is van een bijzondere omstandigheid die aanleiding kan geven om af te wijken van de Tegemoetkomingsregeling:- de afname van het aantal vergoedingen bedraagt in de periode van 16 maart 2020 tot en met 31 december 2020, ten opzichte van dezelfde periode in het jaar 2019, 30% of meer, en - de sociaal advocaat, mediator of bijzonder curator heeft in voldoende mate toegelicht dat de afname van het aantal vergoedingen verband houdt met de uitbraak van COVID-19. In die gevallen ligt het in de rede dat de raad artikel 5, tweede lid, van de Tegemoetkomingsregeling buiten toepassing laat, zodat toekenning van een tegemoetkoming mogelijk is. 
    
    
      14.2
      De rechtbank heeft hierbij doel en vormgeving van de Tegemoetkomingsregeling betrokken en tegelijkertijd de belangen van eisers. Een aanzienlijke afname van de inkomsten van eisers, ruimschoots boven de door de raad toegepaste 20%, is een aanwijzing dat zich een bijzondere omstandigheid voordoet om van de Tegemoetkomingsregeling af te wijken. De rechtbank stelt daarom het percentage vast op 30%, waarmee zij aansluit bij de “Tegemoetkoming Vaste Lasten (TVL)”. 14.3	Wat betreft de toelichting die van eisers wordt gevergd, merkt de rechtbank op dat het specifieke rechtsgebied (bijvoorbeeld rechtshulp aan psychiatrische patiënten) waarin de advocaat werkzaam is, of de verbondenheid die een advocaat heeft met een specifieke locatie voor het voeren van de praktijk (bijvoorbeeld AZC Budel of AC Schiphol) een concrete aanwijzing kan zijn dat de afname in de vergoeding niet door toedoen van de advocaat is veroorzaakt maar het gevolg is van de maatregelen die vanaf 16 maart 2020 golden voor de rechtspleging. 
      
    
    
      14.4
      Met het oog op een representatieve vergelijking tussen het aantal en de omvang van de vergoedingen in het jaar 2019 met het aantal en de omvang in het jaar 2020, stelt de rechtbank de referentieperiode in 2019 vast op de periode van 16 maart 2019 tot en met 31 december 2019. Deze periode komt overeen met de periode in 2020, waarover de afname van de vergoedingen wordt berekend. De rechtbank gaat er verder van uit dat als het gaat om de afname van de vergoedingen, deze worden gerelateerd aan toevoegingen die zijn aangevraagd in de relevante periode in 2020.     
      
    
    
      14.5
      De rechtbank verwacht dat met haar vaststelling van de bijzondere omstandigheden de raad niet onevenredig zwaar wordt belast. Het gaat om een beperkt aantal gevallen van de 600 aanvragen, terwijl de raad bij uitstek de organisatie is die de beschikking heeft over het aantal verleende toevoegingen en toegekende vergoedingen.  
      
      
    
  
  
    Conclusie en gevolgen
    
      15.	De beroepen van eisers zijn gegrond. De bestreden besluiten worden vernietigd wegens strijd met artikel 7:12, eerste lid, van de Awb.   
    
    
      15.1
      De raad moet nieuwe besluiten nemen op de bezwaren van eisers met inachtneming van deze uitspraak. Omdat eisers de gelegenheid moet worden geboden een toelichting te geven op de omvang en de oorzaak van de afname in de vergoedingen in het jaar 2020, stelt de rechtbank de termijn om opnieuw op de bezwaren te beslissen vast op 16 weken, na de datum van verzending van deze uitsprak.  
      
    
    
      15.2
      Met uitzondering van de erven [naam] , krijgen eisers geen vergoeding voor proceskosten. Naar het oordeel van de rechtbank zijn de kosten die zijn verbonden aan deze procedure inherent aan de uitoefening van de eigen praktijk, dat inschakeling van een derde voor rechtsbijstand redelijkerwijs niet nodig was. De procedure is ook niet zodanig complex dat inschakeling van een derde om die reden nodig was. De rechtbank sluit hiermee aan op rechtspraak van de Afdeling als het gaat om procedures over toevoegingen en vergoedingen (subsidies) op grond van de Wet op de rechtsbijstand.De veroordeling in de proceskosten van de erven [naam] bedraagt in totaal € 1674,00 (1 punt à € 837,00 voor het indienen van het beroepschrift en 1 punt voor de aanwezigheid van hun gemachtigde tijdens de zitting).  
      
    
    
      15.3
      Omdat de beroepen gegrond zijn, zal de rechtbank bepalen dat de raad het door eisers betaalde griffierecht aan ieder van hen moet terugbetalen. 
    
  
  
    Beslissing
    
    
      
        verklaart de beroepen van alle eisers gegrond;
      
      
        vernietigt de bestreden besluiten;
      
      
        draagt de raad op om binnen 16 weken opnieuw te beslissen op de bezwaren van eisers;
      
      
        bepaalt dat de raad het door eisers betaalde griffierecht (€ 181,00 eisers [naam] , [naam] , [naam] en [naam] ; € 184,00 erven [naam] ) moet terugbetalen;
      
      
        veroordeelt de raad in de vergoeding van de proceskosten van de erven [naam] tot een bedrag van € 1674,00. 
      
    
    
    
      Deze uitspraak is gedaan door mr. J.A.W. Huijben, voorzitter, mr. J. Heijerman en mr. J.H.G van den Broek, leden, in aanwezigheid van mr. H.J. van der Meiden, griffier. De uitspraak is uitgesproken in het openbaar op 7 juli 2023.
    
    
    
    
    
    
    
    
      
        
        
        
          
            
              de griffier is verhinderd de uitspraak te ondertekenen
            
            
              voorzitter
            
          
        
      
    
    
    
    
      Een kopie van deze uitspraak is verzonden aan partijen op:
    
    
  
  
    Informatie over hoger beroep
    Een partij die het niet eens is met deze uitspraak, kan een hoger  beroepschrift sturen naar de Afdeling bestuursrechtspraak van de Raad van State waarin wordt uitgelegd waarom deze partij het niet eens is met deze uitspraak. Het hoger beroepschrift moet worden ingediend binnen zes weken na de dag waarop deze uitspraak is verzonden. Deze datum is direct hierboven met een stempel weergegeven. Kan de indiener de behandeling van het hoger beroep niet afwachten, omdat de zaak spoed heeft, dan kan de indiener de voorzieningenrechter van de Afdeling bestuursrechtspraak van de Raad van State vragen om een voorlopige voorziening (een tijdelijke maatregel) te treffen.  
    
    
    
    
    
    
    
    
    
    
    
  
  
    Bijlage
    
    
    
      
        Tegemoetkomingsregeling gesubsidieerde toevoegingenpraktijk van advocaten, mediators en bijzondere curatoren COVID-19 crisis (de Tegemoetkomingsregeling) 
      
    
    
    - Artikel 1“De Minister voor Rechtsbescherming wijst het bestuur van de Raad voor Rechtsbijstand aan om deze regeling namens hem uit te voeren.”
    
    - Artikel 2“1.	De Minister voor Rechtsbescherming kan met inachtneming van het bepaalde in deze regeling een tegemoetkoming in de afname van de vergoedingen voor het aantal toevoegingen, toegekende extra uren en piketmeldingen in het jaar 2020 ten opzichte van het jaar 2019 toekennen aan:
    
      a.de advocaat die is ingeschreven op grond van artikel 14 van de Wet op de rechtsbijstand;
      b.de mediator die is ingeschreven op grond van artikel 33b van de Wet op de rechtsbijstand;
      c.de bijzondere curator die staat geregistreerd bij de Raad voor Rechtsbijstand;
      die voor de continuïteit in belangrijke mate afhankelijk is van vergoedingen in de gesubsidieerde toevoegingspraktijk en in de gehele periode van 16 maart 2020 tot en met 31 december 2020 ingeschreven onderscheidenlijk geregistreerd staat bij de Raad voor Rechtsbijstand.
    
    2. De advocaat, mediator of bijzondere curator komt uitsluitend voor een tegemoetkoming in aanmerking indien hij de intentie heeft om de gesubsidieerde toevoegingspraktijk na 1 januari 2021 te continueren.(…).”
    
    - Artikel 5
    “1.	Indien de vergoedingen van de afgegeven toevoegingen, toegekende extra uren en piketmeldingen in het jaar 2020 minder dan 80% bedragen ten opzichte van het jaar 2019, wordt binnen twee weken na de beschikking als genoemd in artikel 4, een tegemoetkoming aan de advocaat, mediator of bijzondere curator toegekend ten hoogte van 80% van de afname van de vergoedingen van de afgegeven toevoegingen, de toegekende extra uren en piketmeldingen, met uitzondering van de eerste 20% van de afname van die vergoedingen. De tegemoetkoming is inclusief btw.
    2. Ter berekening van de tegemoetkoming wordt in individuele gevallen ten hoogste uitgegaan van een afname van de vergoedingen tot aan het percentage van de gemiddelde vermindering van het aantal afgegeven toevoegingen, toegekende extra uren en in voorkomende gevallen het aantal piketmeldingen in het rechtsgebied dat procentueel de grootste afname laat zien in het jaar 2020 ten opzichte van 2019.
    3. Onverminderd het vorige lid bedraagt de tegemoetkoming ten hoogste € 40.000.(…).”
    
  
  
     Stcrt. 2020, 32505.
  
  
     ECLI:NL:RVS:2022:285.
  
  
     Zie de uitspraken van de Afdeling van 14 februari 2018, ECLI:NL:RVS:2018:476 en van de CRvB van 11 oktober 2018, ECLI:NL:CRVB:2018:3128.
  
  
     Zie bijvoorbeeld de uitspraak van de Afdeling van 14 september 2022, ECLI:NL:RVS:2022:2693.
  
  
    ECLI:NL:RVS:2022:2290.
  
  
     ECLI:NL:RVS:2019:1694 respectievelijk ECLI:NL:RVS:2020:2606. 
  
  
     Zie de uitspraak van 17 augustus 2022, ECLI:NL:RVS:2022:2290.
  
  
     Zie bijvoorbeeld de uitspraak van 26 oktober 2016, ECLI:NL:RVS:2016:2840. 
  
  
     Zie bijvoorbeeld de uitspraak van de Afdeling van 19 juni 2019, ECLI:NL:RVS:2019:1944.