ECLI:NL:RVS:2025:6333, Raad van State, 24-12-2025, 202301079/1/A2
Raad van State — Uitspraak 
Datum: 2025-12-24 00:00:00.000000
Rechtsgebied: Bestuursrecht

Samenvatting: Bij besluit van 24 maart 2021 heeft de minister van Volksgezondheid, Welzijn en Sport. de aan [appellant] verleende subsidie als bedoeld in de Subsidieregeling overgang integrale tarieven medisch specialistische zorg vastgesteld op nihil en het al betaalde voorschot tot een bedrag van € 80.000,00 teruggevorderd. [appellant] is een medisch specialist die gebruik heeft gemaakt van de SOIT. Het doel van de SOIT is de overstap van vrijgevestigd medisch specialisten naar loondienst bij zorgaanbieders te faciliteren, waarbij een duurzame arbeidsverhouding tussen de zorgaanbieder en medisch specialist dient te ontstaan. Een van de voorwaarden is dat [appellant] met ingang van de beëindiging als vrijgevestigd medisch specialist tot en met 31 mei 2019 uitsluitend bij een of meer zorgaanbieder(s) als medisch specialist in dienst is. [appellant] is met ingang van 1 januari 2015 in loondienst getreden van Medisch Centrum Haaglanden. Daarvoor heeft hij zijn praktijk als vrijgevestigd medisch specialist beëindigd, waarvoor € 100.000,00 subsidie is verleend. Op 1 juli 2017 is [appellant] veranderd van werkgever en in loondienst getreden bij DC Klinieken.

202301079/1/A2.
    Datum uitspraak: 24 december 2025
    AFDELING
    BESTUURSRECHTSPRAAK
    Uitspraak op het hoger beroep van:
    [appellant], wonend in [woonplaats],
    appellant,
    tegen de uitspraak van de rechtbank Den Haag van 11 januari 2023 in zaak nr. 21/8390 in het geding tussen:
    [appellant]
    en
    de minister van Volksgezondheid, Welzijn en Sport.
    Procesverloop
    Bij besluit van 24 maart 2021 heeft de minister de aan [appellant] verleende subsidie als bedoeld in de Subsidieregeling overgang integrale tarieven medisch specialistische zorg (hierna: SOIT) vastgesteld op nihil en het al betaalde voorschot tot een bedrag van € 80.000,00 teruggevorderd.
    Bij besluit van 30 november 2021 heeft de minister het door [appellant] daartegen gemaakte bezwaar ongegrond verklaard.
    Bij uitspraak van 11 januari 2023 heeft de rechtbank het door [appellant] daartegen ingestelde beroep ongegrond verklaard.
    Tegen deze uitspraak heeft [appellant] hoger beroep ingesteld.
    De minister heeft een schriftelijke uiteenzetting ingediend.
    [appellant] en de minister hebben ieder een nader stuk ingediend.
    De Afdeling heeft de zaak op een zitting behandeld op 16 mei 2025, waar [appellant], bijgestaan door mr. T.A.M. van Oosterhout, advocaat in Utrecht, en de minister, vertegenwoordigd door mr. R. Kroes, vergezeld door mr. D. Georgieva en A. Lavertu MSc, zijn verschenen.
    Overwegingen
    1.       De relevante bepalingen zijn opgenomen in de bijlage, die deel uitmaakt van deze uitspraak.
    Inleiding
    2.       [appellant] is een medisch specialist die gebruik heeft gemaakt van de SOIT. Het doel van de SOIT is de overstap van vrijgevestigd medisch specialisten naar loondienst bij zorgaanbieders te faciliteren, waarbij een duurzame arbeidsverhouding tussen de zorgaanbieder en medisch specialist dient te ontstaan. Een van de voorwaarden is dat [appellant] met ingang van de beëindiging als vrijgevestigd medisch specialist tot en met 31 mei 2019 uitsluitend bij een of meer zorgaanbieder(s) als medisch specialist in dienst is.
    3.       [appellant] is met ingang van 1 januari 2015 in loondienst getreden van Medisch Centrum Haaglanden. Daarvoor heeft hij zijn praktijk als vrijgevestigd medisch specialist beëindigd, waarvoor € 100.000,00 subsidie is verleend.
    4.       Op 1 juli 2017 is [appellant] veranderd van werkgever en in loondienst getreden bij DC Klinieken. Daarnaast heeft hij in de periode van september 2017 tot en met juni 2018 gewerkt op basis van een arbeidsovereenkomst met de maatschap van medische specialisten anesthesiologie in het Van Weel-Bethesda Ziekenhuis in Dirksland (hierna: de maatschap). Verder heeft hij in 2018 als vrijgevestigd medisch specialist in opdracht werkzaamheden verricht voor de maatschap, waarmee hij € 17.600,00 heeft verdiend.
    5.       Op 25 juni 2019 heeft het Medisch Centrum Haaglanden namens [appellant] een aanvraag tot vaststelling van de verleende subsidie ingediend.
    Bestreden besluitvorming
    6.       Bij besluit van 24 maart 2021, zoals gehandhaafd bij besluit op bezwaar van 30 november 2021, heeft de minister de subsidie van [appellant] vastgesteld op nihil en het al uitbetaalde subsidiebedrag van € 80.000,00 bij hem teruggevorderd. Volgens de minister voldoet [appellant] niet aan de voorwaarden van de subsidieverlening, omdat de maatschap, waarvoor hij in loondienst heeft gewerkt, geen zorgaanbieder is in de zin van de SOIT. Daarbij komt dat [appellant] werkzaamheden voor de maatschap heeft verricht als vrijgevestigd medisch specialist op basis van een overeenkomst van opdracht. Hij heeft daarmee binnen de relevante termijn niet uitsluitend een arbeidsovereenkomst gehad met een zorgaanbieder als aangewezen in de SOIT. [appellant] heeft geen omstandigheden aangevoerd die tot de conclusie kunnen leiden dat de subsidievaststelling onevenredig is. Van [appellant] mocht worden verwacht dat hij op de hoogte was van de subsidievoorwaarden en er zelf op zou toezien dat hij daaraan voldoet; er is uitgebreid over de regels van de SOIT gecommuniceerd. Verder is niet gebleken dat het op nihil stellen van de subsidie leidt tot een financiële noodsituatie, waardoor de minister geen reden heeft gezien het al uitbetaalde voorschot niet terug te vorderen.
    Uitspraak van de rechtbank
    7.       De rechtbank is tot het oordeel gekomen dat de minister deugdelijk heeft gemotiveerd dat [appellant] niet aan de verplichtingen, gesteld in artikel 9, eerste lid, van de SOIT, heeft voldaan. Hij is namelijk in loondienst getreden bij de maatschap, terwijl dat geen zorgaanbieder is als bedoeld in de SOIT. Daarbij heeft hij ook werkzaamheden verricht op basis van een overeenkomst van opdracht met de maatschap. Voor zover [appellant] niet wist dat hij daarmee niet voldeed aan de subsidieverplichtingen, had het op zijn weg gelegen om bij de minister te informeren of het aangaan van de overeenkomst met de maatschap gevolgen heeft voor de subsidieverlening. Temeer omdat de minister [appellant] in het besluit tot subsidieverlening expliciet heeft gewezen op de voor hem geldende meldingsplicht en op de mogelijkheid tot intrekking van de subsidie bij een wijziging in de situatie. Ook waren in het besluit de contactgegevens van de minister vermeld. [appellant] was dus duidelijk geïnformeerd over de aan de subsidie verbonden verplichtingen.
    8.       De rechtbank is verder tot het oordeel gekomen dat niet is gebleken dat artikel 9 van de SOIT vanwege strijd met het evenredigheidsbeginsel onverbindend moet worden geacht, gelet op de uitspraak van de Afdeling van 10 maart 2021, ECLI:NL:RVS:2021:507. Aangezien [appellant] niet heeft voldaan aan de aan de subsidie verbonden verplichting, was de minister bevoegd de subsidie op nihil vast te stellen en het onverschuldigd betaalde bij hem terug te vorderen. Hierbij is niet gebleken dat er individuele omstandigheden zijn waardoor de minister daarvan - in het kader van het evenredigheidsbeginsel - af had moeten zien. Dat de terugbetaling van het al uitbetaalde voorschot een negatief effect heeft op de pensioenopbouw van [appellant], is daartoe onvoldoende, aldus de rechtbank.
    Beoordeling van het hoger beroep
    Subsidievoorwaarden van de SOIT
    9.       De Afdeling begrijpt het betoog van [appellant] zo, dat de rechtbank ten onrechte heeft geoordeeld dat [appellant] niet voldoet aan de subsidievoorwaarden. Het (relatief korte) loondienstverband van [appellant] bij de maatschap had exact dezelfde voorwaarden als de voorwaarden die zijn collega’s hadden in loondienst bij het ziekenhuis, zoals de CAO en het lidmaatschap van de Vereniging van Medisch Specialisten in Dienstverband. Hierbij heeft de SOIT onvoldoende oog voor de praktijk van het zorglandschap. [appellant] is dan ook te goeder trouw het loondienstverband aangegaan. Hem kan niet worden verweten dat dit een loondienst was bij de maatschap; hij had geen zeggenschap over het soort loondienstverband bij zijn sollicitatie bij het ziekenhuis. Wat betreft het inkomen uit de overeenkomst van opdracht heeft de rechtbank niet onderkend dat dit in geen verhouding staat tot het hoofdinkomen uit loondienst. Verder was [appellant] niet duidelijk voorgelicht over de subsidievoorwaarden.
    9.1.    [appellant] betoogt tevergeefs dat de rechtbank ten onrechte heeft geoordeeld dat hij niet voldoet aan de subsidievoorwaarden. Daarvoor is van belang dat hij op de hoogte was of kon zijn van de subsidieverplichtingen die zijn verbonden aan de SOIT. In de subsidieverleningsbeschikking heeft de minister gewezen op de in artikel 9 van de SOIT gestelde verplichtingen, waarbij [appellant] ook is gewezen op de meldplicht als sprake is van een arbeidsovereenkomst met een nieuwe zorgaanbieder. Dat de subsidieverleningsbeschikking ter attentie van [appellant] is verzonden aan de Stichting Medisch Centrum Haaglanden en Bronovo-Nebo (hierna: de Stichting), die de subsidieaanvraag namens [appellant] heeft ingediend, doet aan het voorgaande niet af. [appellant] heeft immers met de ondertekening van het subsidieaanvraagformulier verklaard bekend te zijn met de voorwaarden voor subsidieverlening, terwijl hij de Stichting heeft gemachtigd namens hem de subsidieaanvraag in te dienen.
    9.2.    [appellant] heeft desondanks in 2018 als vrijgevestigd medisch specialist in overeenkomst van opdracht werkzaamheden verricht voor de maatschap. Daarmee heeft hij niet voldaan aan de verplichting dat hij uitsluitend op basis van één of meer arbeidsovereenkomsten met één of meer zorgaanbieders als medisch specialist werkzaam mag zijn, als bedoeld in artikel 9, eerste lid, van de SOIT. Alleen al om deze reden mocht de minister de subsidie overeenkomstig artikel 4:46, tweede lid en onder b, van de Algemene wet bestuursrecht en artikel 5, tweede lid, aanhef en onder b, van de SOIT vaststellen op nihil. Daarbij komt dat [appellant] in de maanden september 2017 tot en met juni 2018 in loondienst heeft gewerkt bij de maatschap en dat deze entiteit geen ‘zorgaanbieder’ is waarop de SOIT van toepassing is, zoals volgt uit de uitspraak van de Afdeling van 5 november 2025, ECLI:NL:RVS:2025:5327 (onder 9.1-9.2). In deze uitspraak is uiteengezet dat de definities van ‘instelling’ en ‘zorgaanbieder’ uit de SOIT niet zien op organisatorische verbanden van binnen een instelling werkzame beroepsbeoefenaren, die strekken tot verlening van zorg, zoals bijvoorbeeld een maatschap, en dat daarmee deze organisatorische verbanden ook geen zorgaanbieders zijn als bedoeld in de SOIT. Dat [appellant] te goeder trouw was en de SOIT geen oog heeft gehad voor de praktijk van het medische landschap, wat daar ook van zij, doet aan het voorgaande niet af. [appellant] is immers zelf akkoord gegaan met de subsidieverplichtingen en heeft daaraan vervolgens niet voldaan.
    Evenredigheidsbeginsel
    10.     [appellant] betoogt verder dat, voor zover tot het oordeel wordt gekomen dat hij niet voldoet aan de subsidievoorwaarden, de terugvordering in strijd is met het evenredigheidsbeginsel. De rechtbank heeft geen oog gehad voor de omstandigheid dat [appellant] zijn praktijk en goodwill kwijt is en door de nihil-stelling € 100.000,00 moet terugbetalen, wat een aanzienlijk bedrag is.
    10.1.  Het betoog dat de nihil-stelling van de subsidievaststelling en de terugvordering van de al uitbetaalde voorschotten in strijd zijn met het evenredigheidsbeginsel, slaagt evenmin.
    10.2.  Artikel 5, tweede lid, aanhef en onder b, van de SOIT is een gebonden bevoegdheid. De belangenafweging van het besluit dat op grond van die bepaling is genomen heeft in algemene zin plaatsgevonden op het niveau van het algemeen verbindende voorschrift. De uitkomst daarvan is neergelegd in de voorwaarden voor de uitoefening van die bevoegdheid. Daarmee is in beginsel ook de evenredigheid van het besluit gegeven. Toch kunnen er bijzondere omstandigheden zijn die maken dat in een voorliggend geval toepassing van het algemeen verbindende voorschrift voor een of meer belanghebbenden zozeer in strijd komt met het evenredigheidsbeginsel dat die toepassing achterwege moet blijven. Dit betekent dat het bestuursorgaan nog wel moet beoordelen of er bijzondere omstandigheden zijn die maken dat toepassing van het algemeen verbindende voorschrift in het voorliggende geval tot een onevenredige uitkomst zou leiden. Daarbij gaat het dan alleen nog om de evenwichtigheid. In dat kader moet beoordeeld worden of er bijzondere omstandigheden zijn die maken dat de voor een of meer belanghebbenden nadelige gevolgen van uitoefening van de gebonden bevoegdheid zozeer onevenwichtig zijn, dat toepassing van het algemeen verbindende voorschrift waarop die bevoegdheid berust in het voorliggende geval achterwege moet blijven (zie de uitspraak van het College van Beroep voor het bedrijfsleven van 24 december 2024, ECLI:NL:CBB:2024:927, onder 8.1).
    10.3.  [appellant] heeft geen bijzondere omstandigheden aangevoerd die tot de conclusie kunnen leiden dat het op nihil stellen van de subsidie en de terugvordering van de al uitbetaalde voorschotten leiden tot gevolgen die zozeer onevenwichtig zijn dat de minister daarvan had moeten afzien. De Afdeling acht het navolgbaar dat € 100.000,00 ook voor een natuurlijk persoon met een bovengemiddeld inkomen veel geld is, maar dat neemt niet weg dat, zoals de rechtbank terecht heeft overwogen, [appellant] niet heeft gesteld dat hij daardoor in ernstige (financiële) problemen zal komen.
    10.4.  De rechtbank heeft dus terecht geoordeeld dat de minister de subsidie op nihil mocht vaststellen en de al uitbetaalde voorschotten mocht terugvorderen.
    Conclusie
    11.     Het hoger beroep is ongegrond. De Afdeling bevestigt de uitspraak van de rechtbank.
    12.     De minister hoeft geen proceskosten te vergoeden.
    Beslissing
    De Afdeling bestuursrechtspraak van de Raad van State:
    bevestigt de aangevallen uitspraak.
    Aldus vastgesteld door mr. W. den Ouden, voorzitter, en mr. C.J. Borman en mr. J.W. van de Gronden, leden, in tegenwoordigheid van mr. O. van Loon, griffier.
    w.g. Den Ouden
    voorzitter
    w.g. Van Loon
    griffier
    Uitgesproken in het openbaar op 24 december 2025
    284-1062
     
    BIJLAGE
     
    WETTELIJK KADER
    Algemene wet bestuursrecht
    Artikel 4:46
    1. Indien een beschikking tot subsidieverlening is gegeven, stelt het bestuursorgaan de subsidie overeenkomstig de subsidieverlening vast.
    2. De subsidie kan lager worden vastgesteld indien:
    [..].
    b. de subsidie-ontvanger niet heeft voldaan aan de aan de subsidie verbonden verplichtingen;
    Artikel 4:57
    1. Het bestuursorgaan kan onverschuldigd betaalde subsidiebedragen terugvorderen.
    […].
    Subsidieregeling overgang integrale tarieven medisch specialistische zorg (SOIT) (zoals deze gold ten tijde van de subsidieverlening)
    Artikel 1. Definities
    In deze regeling wordt verstaan onder:
    arbeidsovereenkomst: overeenkomst als bedoeld in artikel 610 van Boek 7 van het Burgerlijk Wetboek;
    […]
    instelling: organisatorisch verband anders dan een organisatorisch verband als bedoeld in artikel 1, derde lid, van de Kwaliteitswet zorginstellingen, dat strekt tot de verlening van zorg als omschreven bij of krachtens de Zorgverzekeringswet;
    […]
    vrij gevestigd medisch specialist: medisch specialist die op basis van toelatingsovereenkomst werkzaam is in een instelling;
    zorgaanbieder:
    1. de natuurlijke of de rechtspersoon, die een instelling in stand houdt;
    2. de natuurlijke personen of de rechtspersonen, die gezamenlijk een instelling vormen.
    Artikel 3. Voorwaarden aanspraak
    1. De Minister verstrekt op aanvraag subsidie aan een natuurlijk persoon die:
    a. het gehele jaar 2014 een vrij gevestigd medisch specialist was die op basis van de voor hem voor dat jaar geldende één of meer toelatingsovereenkomsten ten minste twintig uren per week in de instelling aanwezig was ter uitoefening van zijn beroep;
    b. met ingang van een na 31 december 2014 doch voor 1 juli 2015 gelegen tijdstip zijn hoedanigheid als vrij gevestigd medisch specialist heeft beëindigd;
    c. zonder dat sprake is of zal zijn van een andere vergoeding daarvoor dan een onmiddellijke of middellijke vergoeding in de vorm van een geldsom van een zorgaanbieder waarmee hij een arbeidsovereenkomst heeft gesloten:
    1°. zijn ondernemersactiviteiten als vrij gevestigd medisch specialist als bedoeld in artikel 3.4 onderscheidenlijk 3.5 van de Wet inkomstenbelasting 2001 heeft gestaakt;
    2°. de ondernemingsactiviteiten als vrij gevestigd medisch specialist in een rechtspersoon heeft beëindigd, en
    d. met ingang van het tijdstip, bedoeld in onderdeel b, uitsluitend op basis van één of meer arbeidsovereenkomsten met één of meer zorgaanbieders als medisch specialist werkzaam is en zal zijn.
    2. De Minister verstrekt per medisch specialist slechts één subsidie op grond van deze regeling.
    Artikel 4. Activiteiten
    De Minister verstrekt de subsidie met het oog op de beëindiging na 31 december 2014 en voor 1 juli 2015 van de hoedanigheid als vrij gevestigd medisch specialist en het met ingang van het tijdstip van die beëindiging, uitsluitend op basis van één of meer arbeidsovereenkomsten met één of meer zorgaanbieders werkzaam zijn als medisch specialist.
    Artikel 5. Bedrag
    1. Het bedrag van de subsidie is € 100 000.
    2. Het bedrag van de subsidie is in afwijking van het eerste lid, nihil indien:
    a. de subsidiabele activiteiten, bedoeld in artikel 4 niet of niet geheel hebben plaatsgevonden, of
    b. de subsidie-ontvanger niet heeft voldaan aan de aan de subsidie verbonden verplichtingen, bedoeld in artikel 9.
    3. De Minister kan in afwijking van het eerste lid, de subsidie op een lager bedrag vaststellen indien de subsidie-ontvanger niet heeft voldaan aan:
    a. de in deze regeling aan de subsidie verbonden verplichtingen anders dan bedoeld in artikel 9, of
    b. de verplichtingen die de Minister krachtens artikel 4:37 van de Algemene wet bestuursrecht, aan de subsidie-ontvanger heeft opgelegd.
    Artikel 9. Aanvullende doelverplichtingen
    1. De subsidie-ontvanger is met ingang van het tijdstip, bedoeld in artikel 3, eerste lid, onderdeel b, tot en met 31 mei 2019 uitsluitend op basis van één of meer arbeidsovereenkomsten met één of meer zorgaanbieders, als medisch specialist werkzaam.
    2. Er wordt voor de beëindiging van de hoedanigheid als vrij gevestigd medisch specialist, geen vergoeding door een derde verleend anders dan een onmiddellijke of middellijke vergoeding in de vorm van een geldsom van een zorgaanbieder waarmee hij een arbeidsovereenkomst heeft gesloten.
    3. De subsidie-ontvanger doet in de periode, bedoeld in het eerste lid, onverwijld een schriftelijke melding aan de Minister van een nieuwe met een zorgaanbieder afgesloten arbeidsovereenkomst of van een wijziging van een met een zorgaanbieder afgesloten arbeidsovereenkomst met betrekking tot de arbeidsduur.