ECLI:NL:RVS:2025:2852, Raad van State, 25-06-2025, 202405875/1/A2
Raad van State — Uitspraak 
Datum: 2025-06-25 00:00:00.000000
Rechtsgebied: Bestuursrecht

Samenvatting: Bij besluit van 28 oktober 2021 heeft het college van burgemeester en wethouders van Horst aan de Maas het verzoek van [appellante] om nadeelcompensatie afgewezen. [appellante] heeft op 30 juni 2015 de percelen Horst L 242, L 245, L 300, L 301 en L 1880 gekocht. De eigendom van de percelen is op 29 juli 2015 geleverd. Op 10 juni 2016 heeft [appellante] het naastgelegen perceel Horst L 243 gekocht, waarvan de eigendom op 30 december 2016 is geleverd. De percelen liggen tussen de Nieuwe Peeldijk en de Reindonker Kleiweg in America. [appellante] heeft de percelen gekocht met het doel daarop glastuinbouw voor de teelt van aardbeiplanten te realiseren. Ten tijde van de aankoop hadden de percelen een agrarische bestemming en was glastuinbouw op grond van het toen geldende bestemmingsplan niet toegestaan.

202405875/1/A2.
    Datum uitspraak: 25 juni 2025
    AFDELING
    BESTUURSRECHTSPRAAK
    Uitspraak op het hoger beroep van:
    [appellante], gevestigd in America, gemeente Horst aan de Maas,
    appellante,
    tegen de uitspraak van de rechtbank Limburg van 16 augustus 2024 in zaak nr. 22/1900 in het geding tussen:
    [appellante]
    en
    het college van burgemeester en wethouders van Horst aan de Maas.
    Procesverloop
    Bij besluit van 28 oktober 2021 heeft het college het verzoek van [appellante] om nadeelcompensatie afgewezen.
    Bij besluit van 12 juli 2022 heeft het college het door [appellante] daartegen gemaakte bezwaar ongegrond verklaard.
    Bij uitspraak van 16 augustus 2024 heeft de rechtbank het door [appellante] daartegen ingestelde beroep ongegrond verklaard.
    Tegen deze uitspraak heeft [appellante] hoger beroep ingesteld.
    [appellante] heeft een nader stuk ingediend.
    De Afdeling heeft de zaak op een zitting behandeld op 2 juni 2025, waar [appellante], vertegenwoordigd door mr. B.P.M. Dirkx, advocaat in Venray, en [appellante], vergezeld door ing. P.W.M. van der Ligt, en het college, vertegenwoordigd door mr. R.J.H. Pijpers, vergezeld door mr. drs. L.A. van Montfort, deskundige, zijn verschenen.
    Overwegingen
    1.       [appellante] heeft op 30 juni 2015 de percelen Horst L 242, L 245, L 300, L 301 en L 1880 gekocht. De eigendom van de percelen is op 29 juli 2015 geleverd. Op 10 juni 2016 heeft [appellante] het naastgelegen perceel Horst L 243 gekocht, waarvan de eigendom op 30 december 2016 is geleverd.
    2.       De percelen liggen tussen de Nieuwe Peeldijk en de Reindonker Kleiweg in America. [appellante] heeft de percelen gekocht met het doel daarop glastuinbouw voor de teelt van aardbeiplanten te realiseren. Ten tijde van de aankoop hadden de percelen een agrarische bestemming en was glastuinbouw op grond van het toen geldende bestemmingsplan niet toegestaan.
    3.       Bij besluit van 14 juli 2015 heeft het college de Reindonker Kleiweg aan de openbaarheid onttrokken (hierna: het onttrekkingsbesluit). Dit besluit is na schorsing op 1 juli 2016 in werking getreden.
    4.       De Reindonker Kleiweg is een onverharde weg van 2,5 m breed en 382 m lang. De weg loopt vanaf de Hoebertweg langs het agrarisch bedrijf van [bedrijf] (hierna: [bedrijf]) tot het achterste perceel van [appellante]. De gemeente Horst aan de Maas heeft het perceel waarover de weg liep op 9 juni 2015 verkocht aan [bedrijf]. Het college heeft de weg aan de openbaarheid onttrokken wegens het belang van de verkeersveiligheid en het bedrijfsbelang van [bedrijf].
    5.       Uit de uitspraak van 26 juni 2019, ECLI:NL:RVS:2019:2008, volgt dat de onttrekking van de Reindonker Kleiweg in rechte onaantastbaar is en daarmee zowel naar inhoud als totstandkoming voor rechtmatig moet worden gehouden.
    Verzoek om nadeelcompensatie
    6.       Op 13 juli 2020 heeft [appellante] het college verzocht om nadeelcompensatie. Doordat de Reindonker Kleiweg aan het openbaar verkeer is onttrokken, kan [appellante] haar percelen niet meer aan de achterzijde ontsluiten naar de Hoebertweg. Zij moet daarom kosten maken om een tweede (uit)weg op eigen grond te realiseren om bij de achterzijde van het perceel (en een toekomstige kas) te kunnen komen. [appellante] stelt daardoor permanente inkomensschade te lijden, omdat door de aanleg van die ontsluitingsweg naar de Nieuwe Peeldijk op een kleiner oppervlak glastuinbouw mogelijk is. Verder derft zij inkomsten door het tijdelijk niet ontsloten zijn van het akkerbouwperceel, waarop zij in de derde fase glastuinbouw wil realiseren. Volgens [appellante] bedraagt de totale schade € 678.860,-.
    Besluitvorming
    7.       Bij besluit van 28 oktober 2021 heeft het college het verzoek afgewezen onder verwijzing naar het advies van 29 september 2021, opgesteld door mr. drs. L.A. van Montfoort van Adviesbureau Van Montfoort (hierna: Van Montfoort).
    8.       Bij besluit van 12 juli 2022 heeft het college, onder verwijzing naar een advies van de commissie voor de behandeling van bezwaarschriften en klachten van 13 mei 2022, de afwijzing van het verzoek om nadeelcompensatie gehandhaafd.
    Uitspraak van de rechtbank
    9.       Volgens de rechtbank is er een oorzakelijk verband tussen het onttrekkingsbesluit en de gestelde schade. [appellante] heeft op de zitting onweersproken gesteld dat de voertuigen waarmee zij van de Reindonker Kleiweg gebruik wilde maken op grond van de Wegenverkeerswetgeving niet breder mogen zijn dan 2,5 m. De rechtbank leidt daaruit af dat het onttrokken gedeelte van de Reindonker Kleiweg breed genoeg was om dit te (blijven) gebruiken met de voertuigen van [appellante]. Door het onttrekkingsbesluit is dit niet meer mogelijk.
    10.     Tot vergoeding van schade is het college volgens de rechtbank echter niet verplicht omdat [appellante] onvoldoende aannemelijk heeft gemaakt dat de gestelde schade in een zodanig verband staat met het onttrekkingsbesluit dat zij het college kan worden toegerekend.
    11.     Daarbij heeft de rechtbank betrokken dat [appellante] op de zitting heeft toegelicht dat de weg aan de Reindonker Kleiweg niet nodig was als een tweede ontsluiting voor haar percelen, omdat in de normale bedrijfsvoering daarvoor de bestaande en door haar niet aangepaste ontsluiting aan de Nieuwe Peeldijk gebruikt wordt en ook voldoende is. [appellante] wilde de weg gebruiken als ontsluiting voor een tweede, incidentele in- en uitgang van de kassen. Op die manier zou het mogelijk zijn om de betreffende kassen binnen te komen en te verlaten met gemotoriseerd vervoer aan twee kanten in het incidentele geval dat het niet aangewezen is om met dat gemotoriseerd vervoer van voor tot achter door de kassen te rijden.
    12.     [appellante] heeft verder niet betwist dat de door haar voorgestane bedrijfsvoering en inrichting van het kassencomplex naar de huidige stand van de regelgeving niet verplicht is. Volgens de rechtbank volgt evenmin uit de voorwaarden voor de certificering en het onderzoek waar [appellante] naar verwijst, dat een dergelijke incidentele tweede in- en uitgang specifiek voorgeschreven, laat staan verplicht, is. Uit die stukken volgt slechts een algemene stelregel dat vuile en schone materiaalstromen idealiter gescheiden zijn als het gaat om hygiëne. Dat dit zonder meer moet gebeuren op de wijze als [appellante] voorstaat, wordt niet beschreven. De enkele omstandigheid dat [appellante] vindt dat de meest optimale inrichting van het kassencomplex is dat zij had kunnen ontsluiten via de Reindonker Kleiweg, is onvoldoende om de gestelde schade aan het onttrekkingsbesluit te kunnen toerekenen.
    13.     Verder heeft de rechtbank overwogen dat het glastuinbouwcomplex niet geheel is gerealiseerd en dat tot nu toe voldoende mogelijkheden bestonden om de inmiddels gerealiseerde kassen te bereiken zonder een nieuwe, tweede, ontsluitingsweg aan te leggen. Uit het feit dat het kassencomplex nog in aanleg is, volgt dat [appellante] onvoldoende aannemelijk heeft gemaakt dat het niet mogelijk is om, bij toekomstige realisatie van de derde fase van het glastuinbouwcomplex, haar terrein, dan wel de kassen, zodanig in te richten dat een tweede in- en uitgang kan worden ontsloten via de Nieuwe Peeldijk zonder dat dit tot verlies van kasoppervlak leidt.
    Beoordeling van het hoger beroep door de Afdeling
    14.     Volgens [appellante] heeft de rechtbank miskend dat zij recht heeft op nadeelcompensatie, omdat het voor het college voorzienbaar was dat het onttrekkingsbesluit substantiële nadelige invloed op haar bedrijfsvoering zou hebben. Het onttrekkingsbesluit heeft direct gevolg voor haar bedrijfsvoering wat betreft verminderde efficiëntie en hogere kosten. Een alternatieve ontsluitingsmogelijkheid is ook noodzakelijk door sector-gebonden normen. Het is een binnen de glastuinbouw algemeen aanvaarde praktijk om schone en vuile stromen te scheiden. Het belang bij de scheiding van schone en vuile stromen als essentieel onderdeel van haar bedrijfsvoering is onvoldoende meegewogen in de besluitvorming over het onttrekkingsbesluit en dat is in strijd met het evenredigheidsbeginsel, aldus [appellante].
    15.     Aan nadeelcompensatie wordt niet toegekomen als de gestelde schade niet het gevolg is van het onttrekkingsbesluit. De Afdeling volgt het standpunt van het college dat dit causaal verband tussen het onttrekkingsbesluit en de gestelde schade ontbreekt.
    16.     Op 1 juli 2016 is het onttrekkingsbesluit in werking getreden. Op grond van het destijds geldende bestemmingsplan Buitengebied Horst 2009, deelgebied 2 waren de gronden van [appellante] aangewezen voor agrarische doeleinden en was het niet toegestaan om glastuinbouw op de percelen van [appellante] te realiseren (artikel 3, lid 3.2 onder e).
    17.     Pas met het bestemmingsplan Nieuwe Peeldijk 36 America, vastgesteld op 6 juni 2017, is glastuinbouw (eerste fase) mogelijk gemaakt op (een deel van) de percelen van [appellante]. In de planregels is in artikel 3.4.6 opgenomen, dat ontsluiting van het bouwvlak uitsluitend via de Nieuwe Peeldijk plaatsvindt. Ook in het bestemmingsplan waarmee de tweede fase van het glastuinbouwbedrijf van [appellante] planologisch mogelijk is gemaakt is bepaald dat [appellante] het glastuinbouwbedrijf moet ontsluiten via de Nieuwe Peeldijk. In het bestemmingsplan voor de derde fase is de ontsluiting van het glastuinbouwbedrijf van [appellante] via de Nieuwe Peeldijk niet meer in de planregels opgenomen, omdat de Reindonker Kleiweg inmiddels aan de openbaarheid was onttrokken.
    18.     De gestelde schade door verlies aan kasoppervlak en het realiseren van een tweede ontsluiting op eigen grond om te voldoen aan het principe van een gescheiden schone en vuile weg is dus niet het gevolg van het besluit waarbij de Reindonker Kleiweg is onttrokken. De onmogelijkheid om via de Reindonker Kleiweg te ontsluiten is namelijk het gevolg van de bestemmingsplannen waarmee glastuinbouw op de percelen van [appellante] juist mogelijk is gemaakt. Tegen deze bestemmingsplannen en de daarin opgenomen voorwaarde dat het bouwvlak moet worden ontsloten via de Nieuwe Peeldijk heeft [appellante] geen rechtsmiddelen aangewend. Met de uitspraken van de Afdeling van 27 september 2017, ECLI:NL:RVS:2017:2570, en van 29 mei 2019, ECLI:NL:RVS:2019:1763, zijn de bestemmingsplannen voor respectievelijk de eerste en tweede fase ook in rechte onaantastbaar geworden. Er is dus nooit een mogelijkheid voor [appellante] geweest om ten behoeve van de glastuinbouw op zijn percelen een uitweg te realiseren via de Reindonker Kleiweg.
    19.     Op de zitting heeft [appellante] erop gewezen dat aardbeiplanten niet noodzakelijk in kassen hoeven te worden geteeld maar ook in de volle grond kunnen worden geteeld en dat het verzoek om nadeelcompensatie ook ziet op het verlies aan grondgebonden akkerbouw. [appellante] stelt nadeel te lijden, omdat hij ook voor de aardbeiplantenteelt in volle grond moet voldoen aan het principe van een gescheiden schone en vuile weg en een tweede ontsluitingsweg ten koste gaat van grond voor akkerbouw. Dit nadeel - naast de kosten voor het realiseren van een tweede ontsluitingsweg - is volgens haar het gevolg van het onttrekkingsbesluit.
    20.     De Afdeling gaat aan dit betoog voorbij. Uit het verzoek om nadeelcompensatie en het daaraan ten grondslag gelegde advies van Arvalis ter onderbouwing van aard en omvang van de schade volgt dat [appellante] heeft verzocht om nadeelcompensatie, omdat door het realiseren van een tweede ontsluitingsweg op eigen terrein het beschikbare kasoppervlak voor de teelt van aardbeiplanten afneemt. Het is haar dus steeds te doen geweest om de effecten van het onttrekkingsbesluit op de aardbeiplantenteelt die in kassen plaatsvindt. Van aardbeiplantenteelt in de volle grond was en is geen sprake. Op de zitting heeft [appellante] ook bevestigd op de achterste gronden die nu nog voor akkerbouw in volle grond worden gebruikt een kas te willen bouwen en daaraan toegevoegd dat de vergunning daarvoor al is verleend.
    21.     Op de zitting is verder komen vast te staan dat de huidige exploitatie van de achterste percelen voor grondgebonden akkerbouw (onder meer mais en biet) geen probleem is zonder uitweg naar de Reindonker Kleiweg.
    22.     De slotsom is dat de gestelde schade niet het gevolg is van het onttrekkingsbesluit en dat het college terecht heeft geweigerd nadeelcompensatie toe te kennen.
    23.     Het betoog slaagt niet.
    Beperking van het eigendomsrecht
    24.     [appellante] betoogt verder dat de rechtbank en het college onvoldoende gewicht hebben toegekend aan de inbreuk op haar eigendomsrecht zoals beschermd door artikel 1 van het Eerste Protocol bij het Verdrag tot bescherming van de rechten van de mens en de fundamentele vrijheden (EVRM). Door het onttrekkingsbesluit wordt zij beperkt in de volledige benutting van haar gronden (naar de Afdeling begrijpt: voor (glas)tuinbouw). Daarmee wordt zij in haar bedrijfsvoering belemmerd.
    25.     De Afdeling stelt voorop dat deze grond niet in bezwaar en evenmin in beroep bij de rechtbank is aangevoerd. In zoverre kon dit standpunt dan ook niet eerder worden betrokken bij de besluitvorming of bij het oordeel van de rechtbank. Bovendien ziet dit standpunt primair op de rechtmatigheid van het onttrekkingsbesluit, zodat het in de procedure daartegen naar voren had moeten worden gebracht.
    26.     Voor zover [appellante] heeft bedoeld te betogen dat zonder het bieden van nadeelcompensatie voor de schade die zij stelt te lijden als gevolg van het onttrekkingsbesluit, het college in strijd handelt met artikel 1 van het Eerste Protocol bij het EVRM, is de Afdeling van oordeel dat die bepaling in dit geval niet leidt tot een verdergaande verplichting dan de nationale nadeelcompensatieregeling op grond van het beginsel van gelijkheid voor de publieke lasten. [appellante] wordt in haar eigendomsrecht niet beperkt door het onttrekkingsbesluit. Het onttrekkingsbesluit ziet immers niet op de percelen van [appellante]. Ook is hiervoor vastgesteld dat de gestelde schade niet het gevolg is van het onttrekkingsbesluit.
    27.     Het betoog slaagt niet.
    Conclusie
    28.     Het hoger beroep is ongegrond. De Afdeling bevestigt de uitspraak van de rechtbank met verbetering van gronden.
    29.     Het college hoeft geen proceskosten te vergoeden.
    Beslissing
    De Afdeling bestuursrechtspraak van de Raad van State:
    bevestigt de aangevallen uitspraak.
    Aldus vastgesteld door mr. J.M. [bedrijf], voorzitter, en mr. C.H.M. van Altena en mr. N. Verheij, leden, in tegenwoordigheid van mr. M.A.E. Planken, griffier.
    w.g. Willems
    voorzitter
    w.g. Planken
    griffier
    Uitgesproken in het openbaar op 25 juni 2025
    299-1120