ECLI:NL:RVS:2025:2961, Raad van State, 02-07-2025, 202402993/1/R2
Raad van State — Uitspraak 
Datum: 2025-07-02 00:00:00.000000
Rechtsgebied: Bestuursrecht

Samenvatting: Bij besluit van 22 november 2022 heeft de minister voor Natuur en Stikstof het wijzigingsbesluit Habitatrichtlijngebieden vanwege aanwezige waarden vastgesteld. Het wijzigingsbesluit heeft betrekking op 101 gebieden die zijn aangewezen als speciale beschermingszone ter uitvoering van de Richtlijn 92/43 EEG van de Raad van de Europese Gemeenschappen van 21 mei 1992 inzake de instandhouding van de natuurlijke habitats en de wilde flora en fauna (Pb L 206; de Habitatrichtlijn). Met het wijzigingsbesluit wordt beoogd te corrigeren wat niet goed is gegaan bij de oorspronkelijke aanwijzing van de gebieden.  [appellant] woont aan de [locatie]. Hij exploiteert daar een melkveebedrijf. Hij heeft beroep ingesteld tegen het wijzigingsbesluit, voor zover dat betrekking heeft op het Habitatrichtlijngebied Regte Heide &amp; Riels Laag. Dit gebied is op 25 april 2013 aangewezen als Habitatrichtlijngebied.

202402993/1/R2.
    Datum uitspraak: 2 juli 2025
    AFDELING
    BESTUURSRECHTSPRAAK
    Uitspraak op het hoger beroep van:
    [appellant], wonend in [woonplaats],
    appellant,
    tegen de uitspraak van de rechtbank Zeeland­-West­-Brabant van 19 maart 2024 in zaak nr. 23/524 in het geding tussen:
    [appellant]
    en
    de minister voor Natuur en Stikstof (nu: de staatssecretaris van Landbouw, Visserij, Voedselzekerheid en Natuur).
    Procesverloop
    Bij besluit van 22 november 2022 heeft de minister het wijzigingsbesluit Habitatrichtlijngebieden vanwege aanwezige waarden (hierna: het wijzigingsbesluit) vastgesteld.
    Bij uitspraak van 19 maart 2024 heeft de rechtbank het door [appellant] daartegen ingestelde beroep ongegrond verklaard.
    Tegen deze uitspraak heeft [appellant] hoger beroep ingesteld.
    De staatssecretaris heeft een schriftelijke uiteenzetting gegeven.
    De Afdeling heeft de zaak, samen met de zaken met zaaknummers 202404334/1/R2, 202404348/1/R2, 202405978/1/R2 en 202404284/1/R2, op zitting behandeld op 11 februari 2025, waar [appellant], bijgestaan door mr. R.P. van den Broek, advocaat in Utrecht, en [gemachtigde], en de staatssecretaris, vertegenwoordigd door mr. R.H.M. Sipman en D. Bal, zijn verschenen.
    Overwegingen
    Overgangsrecht Aanvullingswet natuur Omgevingswet
    1.       Op 1 januari 2024 zijn de Omgevingswet en de Aanvullingswet natuur Omgevingswet in werking getreden. Als vóór het tijdstip van inwerkingtreding van de Aanvullingswet natuur Omgevingswet voor een ambtshalve te nemen besluit een ontwerp ter inzage is gelegd van een besluit op de voorbereiding waarvan afdeling 3.4 van de Algemene wet bestuursrecht (hierna: Awb) van toepassing is, dan blijft op grond van artikel 2.9, tweede lid, onder a, van de Aanvullingswet natuur Omgevingswet het recht zoals dat gold onmiddellijk vóór dat tijdstip van toepassing tot het besluit onherroepelijk wordt.
    Het wijzigingsbesluit is voorbereid met toepassing van afdeling 3.4 van de Awb. Het ontwerpbesluit is op 9 maart 2018 ter inzage gelegd. Dat betekent dat in dit geval het recht, zoals dat gold vóór 1 januari 2024, van toepassing blijft.
    Inleiding
    2.       Het wijzigingsbesluit heeft betrekking op 101 gebieden die zijn aangewezen als speciale beschermingszone ter uitvoering van de Richtlijn 92/43 EEG van de Raad van de Europese Gemeenschappen van 21 mei 1992 inzake de instandhouding van de natuurlijke habitats en de wilde flora en fauna (Pb L 206; hierna: de Habitatrichtlijn). Met het wijzigingsbesluit wordt beoogd te corrigeren wat niet goed is gegaan bij de oorspronkelijke aanwijzing van de gebieden.
    2.1.    [appellant] woont aan de [locatie]. Hij exploiteert daar een melkveebedrijf. Hij heeft beroep ingesteld tegen het wijzigingsbesluit, voor zover dat betrekking heeft op het Habitatrichtlijngebied Regte Heide & Riels Laag (hierna: het gebied). Dit gebied is op 25 april 2013 aangewezen als Habitatrichtlijngebied.
    Totstandkoming en achtergrond van het besluit
    3.       De Habitatrichtlijn bepaalt dat een coherent Europees ecologisch netwerk moet worden gevormd van speciale beschermingszones: het Natura 2000-netwerk. Dit netwerk is bedoeld om bepaalde dieren, planten en hun natuurlijke leefomgeving te beschermen en zo de biodiversiteit te behouden. De gebieden worden aangewezen vanwege hun relatieve belang voor de in bijlage I van de Habitatrichtlijn genoemde habitattypen en de in bijlage II van de Habitatrichtlijn genoemde habitatsoorten. Een gebied wordt in beginsel geselecteerd, wanneer het voor een habitattype of soort, afhankelijk van de omstandigheid of het een prioritair habitattype of prioritaire soort betreft, tot de vijf of tien belangrijkste gebieden in Nederland behoort.
    3.1.    De procedure voor de aanwijzing van de Habitatrichtlijngebieden bestaat uit drie fases. In de eerste fase meldt de lidstaat een lijst met gebieden aan bij de Europese Commissie (hierna: de Commissie). In de tweede fase stelt de Commissie, in samenspraak met de lidstaat, de lijst van gebieden van communautair belang vast. Vervolgens wijst de lidstaat in de derde fase binnen zes jaar de gebieden op die lijst aan als Habitatrichtlijngebieden. Deze aanwijsverplichting is in Nederland geïmplementeerd in artikel 2.1 van de Wet natuurbescherming.
    3.2.    De Europese Commissie heeft op 7 december 2004 een lijst van gebieden van communautair belang vastgesteld die geldt voor Nederland. Deze lijst is daarna meermaals geactualiseerd. Vanaf 2008 zijn in Nederland aanwijzingsbesluiten gepubliceerd voor deze Habitatrichtlijngebieden. In deze besluiten zijn de grenzen van de gebieden, de habitattypen en -soorten waarvoor de gebieden zijn aangewezen en de instandhoudingsdoelstellingen voor die habitattypen en -soorten opgenomen.
    3.3.    De Afdeling heeft al eerder overwogen (uitspraak van 9 april 2014, ECLI:NL:RVS:2014:1239, onder 8.2) dat de aanmelding en plaatsing van gebieden op de lijst van gebieden van communautair belang niet alleen zien op de habitattypen en habitatsoorten waarvoor dat gebied is geselecteerd. Die aanmelding en plaatsing hebben betrekking op alle habitattypen en habitatsoorten die in het bewuste gebied voorkomen in een meer dan verwaarloosbare oppervlakte of populatie. Ook voor die habitattypen en habitatsoorten moeten daarom instandhoudingsdoelstellingen worden geformuleerd.
    3.4.    Gelet hierop was de minister verplicht om bij de aanwijzing van de Habitatrichtlijngebieden instandhoudingsdoelstellingen te formuleren voor alle in bijlagen I en II van de Habitatrichtlijn genoemde habitattypen en habitatsoorten die op dat moment in meer dan verwaarloosbare mate in die gebieden voorkwamen.
    3.5.    Met het wijzigingsbesluit is beoogd te corrigeren wat niet goed is gegaan bij de oorspronkelijke aanwijzing van de Habitatrichtlijngebieden. Op het moment van aanwijzen waren in veel gevallen de habitattypenkaarten, waarop de aanwijzingen zijn gebaseerd, nog niet compleet. Met het wijzigingsbesluit zijn de habitattypen en -soorten, die op het moment van aanwijzen van het desbetreffende Habitatrichtlijngebied al in meer dan verwaarloosbare mate aanwezig waren, alsnog toegevoegd aan de aanwijzingsbesluiten. In een (beperkt) aantal gevallen bleken habitattypen en soorten op het moment van aanwijzen niet in meer dan verwaarloosbare mate aanwezig te zijn. Deze zijn met het wijzigingsbesluit verwijderd. Verder voorziet het wijzigingsbesluit in de aanpassing van sommige instandhoudingsdoelstellingen van habitattypen of -soorten waarvoor de gebieden al zijn aangewezen. Het wijzigingsbesluit brengt geen wijzigingen aan in de begrenzingen van de Habitatrichtlijngebieden en gaat niet over de Vogelrichtlijngebieden.
    Terinzagelegging habitattypenkaarten
    4.       [appellant] betoogt dat de rechtbank het gebrek in het wijzigingsbesluit, inhoudende dat de habitattypenkaarten niet ter inzage zijn gelegd, ten onrechte heeft gepasseerd met toepassing van artikel 6:22 van de Algemene wet bestuursrecht (hierna: de Awb). [appellant] verwijst naar de uitspraak van de rechtbank Oost-Brabant van 15 december 2023, ECLI:NL:RBOBR:2023:5852, onder 5.11. Daar oordeelde de rechtbank Oost-Brabant juist dat dit gebrek niet kan worden gepasseerd, omdat het aannemelijk is dat belanghebbenden door het gebrek zijn benadeeld. Volgens [appellant] leiden deze afwijkende uitspraken tot rechtsongelijkheid.
    4.1.    Het wijzigingsbesluit is gebaseerd op habitattypenkaarten. Deze kaarten zijn opgesteld door de provincies, Rijkswaterstaat en het ministerie van Defensie (de voortouwnemers). Op de kaarten is te zien waar de toegevoegde habitattypen zich ten tijde van het aanwijzingsbesluit bevonden en wat het oppervlaktepercentage van dat habitattype toen was.
    4.2.    De rechtbank heeft, voor zover hier van belang, geoordeeld dat het niet ter inzage leggen van de habitattypenkaarten in strijd is met artikel 3:11 van de Awb. De staatssecretaris heeft geen hoger beroep ingesteld tegen de uitspraak van de rechtbank. Tussen partijen is daarom niet in geschil dat het niet ter inzage leggen van de habitattypenkaarten in strijd is met artikel 3:11 van de Awb. Het geschil draait om de vraag of de rechtbank dit gebrek heeft mogen passeren met toepassing van artikel 6:22 van de Awb.
    4.3.    Op grond van artikel 6:22 van de Awb kan een besluit waartegen bezwaar is gemaakt of beroep is ingesteld, ondanks schending van een geschreven of ongeschreven rechtsregel of algemeen rechtsbeginsel, door het orgaan dat op het bezwaar of beroep beslist in stand worden gelaten als aannemelijk is dat de belanghebbenden daardoor niet zijn benadeeld.
    4.4.    Naar het oordeel van de Afdeling heeft de rechtbank het gebrek mogen passeren met toepassing van artikel 6:22 van de Awb. Het is namelijk niet aannemelijk dat belanghebbenden zijn benadeeld door de omstandigheid dat de habitattypenkaarten niet met het wijzigingsbesluit ter inzage hebben gelegen. In het ontwerp-wijzigingsbesluit was uitdrukkelijk vermeld dat de wijzigingen zijn gebaseerd op de gegevens van de habitattypenkaarten. [appellant] had het gebrek daarom in een zienwijze tegen het ontwerp aan de orde kunnen stellen. Ook andere belanghebbenden hadden dit gebrek in een zienswijze aan de orde kunnen stellen. De Afdeling acht verder van belang dat de minister de habitattypenkaarten tijdens de procedure bij de rechtbank op een internetpagina over het wijzigingsbesluit heeft gepubliceerd. De habitattypenkaarten waren daarom voorafgaand aan de zitting bij de rechtbank voor iedereen toegankelijk. [appellant] had op basis daarvan zijn beroepsgronden kunnen aanvullen, maar heeft dat niet gedaan. Bovendien heeft [appellant] niet aannemelijk gemaakt dat een ander besluit zou zijn genomen als de habitattypenkaarten wel met het besluit ter inzage waren gelegd. De omstandigheid dat de rechtbank Oost-Brabant anders over deze kwestie oordeelde, leidt niet tot een ander oordeel. De rechtbank is namelijk, als aan de voorwaarden van artikel 6:22 van de Awb is voldaan, bevoegd maar niet verplicht om een gebrek te passeren, nog daargelaten de omstandigheid dat de habitattypenkaarten ten tijde van de uitspraak van de rechtbank Oost-Brabant nog niet op de internetpagina waren gepubliceerd.
    Het betoog slaagt niet.
    Terinzagelegging achtergronddocumenten
    5.       [appellant] betoogt dat de rechtbank ten onrechte heeft overwogen dat de achtergronddocumenten die ten grondslag liggen aan de habitattypenkaarten, niet met het wijzigingsbesluit ter inzage hoefden te worden gelegd. [appellant] kan hierdoor niet controleren of de toegevoegde habitattypen ook daadwerkelijk ten tijde van het aanwijzingsbesluit aanwezig waren. Het wijzigingsbesluit is daarom in strijd met artikel 3:11 van de Awb vastgesteld.
    5.1.    De staatssecretaris heeft toegelicht dat het wijzigingsbesluit is gebaseerd op de habitattypenkaarten. Uit die toelichting kan worden opgemaakt dat de habitattypenkaarten op hun beurt zijn gebaseerd op vegetatiekarteringen en veldonderzoeken van deskundigen (hierna: de achtergronddocumenten). Deze achtergronddocumenten zijn niet specifiek opgesteld ten behoeve van het wijzigingsbesluit. De achtergronddocumenten liggen ook niet rechtstreeks aan het wijzigingsbesluit ten grondslag, omdat de minister niet over deze documenten beschikte en zich heeft gebaseerd op de habitattypenkaarten. De staatssecretaris heeft toegelicht dat de minister zich op de habitattypenkaarten kon baseren, omdat deze kaarten meermaals zijn gevalideerd door de voortouwnemers, de Interbestuurlijke Projectgroep Habitatkartering en door de minister zelf. Deze validatie gebeurde onder andere aan de hand van luchtfoto’s. De achtergronddocumenten hebben daarom niet ter inzage gelegen met het ontwerp-wijzigingsbesluit, maar ze waren wel op te vragen bij de Rijksdienst voor Ondernemend Nederland. Een deel van de belanghebbenden heeft dat ook gedaan, aldus de staatssecretaris.
    5.2.    Artikel 3:11 van de Awb schrijft voor dat het bestuursorgaan het ontwerp van het te nemen besluit ter inzage legt, samen met de daarop betrekking hebbende stukken die redelijkerwijs nodig zijn voor een beoordeling van het ontwerp.
    5.3.    Voor de beoordeling van het ontwerp-wijzigingsbesluit was het van belang dat belanghebbenden konden nagaan of een habitattype zich ten tijde van de aanwijzing in meer dan verwaarloosbare mate in het gebied bevond. Dit konden belanghebbenden nagaan met de habitattypenkaarten. Naar het oordeel van de Afdeling was met de terinzagelegging van de habitattypenkaarten daarom alle relevante informatie voor belanghebbenden kenbaar, en was terinzagelegging van de achtergronddocumenten redelijkerwijs niet nodig voor de beoordeling van het ontwerp-wijzigingsbesluit. De Afdeling betrekt daarbij ook de omstandigheid dat de achtergronddocumenten niet zijn opgesteld ten behoeve van het wijzigingsbesluit, dat de minister zelf niet over de achtergronddocumenten beschikte en dat de minister deze achtergronddocumenten dus ook niet direct bij de besluitvorming heeft betrokken. Het is weliswaar voorstelbaar dat het lastig is om te controleren of een habitattypenkaart klopt, omdat dit betekent dat jaren na de vaststelling van de aanwijzingsbesluiten moet worden gecontroleerd of een habitattype ten tijde van de aanwijzing al aanwezig was, maar de terinzagelegging van de achtergronddocumenten, waarop de habitattypenkaarten zijn gebaseerd, had dat niet minder ingewikkeld gemaakt. De Afdeling concludeert daarom dat de rechtbank terecht heeft overwogen dat er, voor zover het de terinzagelegging van de achtergronddocumenten betreft, geen sprake is van een schending van artikel 3:11 van de Awb (vergelijk ook de uitspraak van de Afdeling van 9 september 2020, ECLI:NL:RVS:2020:2187, onder 10.5).
    Het betoog slaagt niet.
    Toegevoegde habitattypen
    6.       [appellant] betoogt dat de rechtbank ten onrechte heeft overwogen dat de minister voldoende heeft aangetoond dat de toegevoegde habitattypen in meer dan verwaarloosbare mate aanwezig waren in het gebied op het moment van het aanwijzingsbesluit. Volgens de Jong heeft de minister dit onvoldoende aangetoond. Hij verwijst daarvoor naar de uitspraak van de Afdeling van 12 maart 2014, ECLI:NL:RVS:2014:856. Daarnaast toont het rapport "Het voorkomen van Habitatrichtlijnsoorten in Habitatrichtlijngebieden: advies ten aanzien van wijzigingen in de Natura 2000-aanwijzingsbesluiten" van december 2017, van de Vlinderstichting (hierna: het rapport van de Vlinderstichting) niet aan welke habitattypen in welk Habitatrichtlijngebied aanwezig waren ten tijde van de aanwijzing. Het wijzigingsbesluit is daarom in strijd met artikel 3:2 en artikel 3:46 van de Awb vastgesteld.
    6.1.    Met het wijzigingsbesluit zijn twee habitattypen toegevoegd aan het gebied. Het gaat om habitattype H6410 (blauwgraslanden) en habitattype H7140 (overgangs- en trilvenen). De omvang en locatie van deze habitattypen zijn weergegeven op de habitattypenkaart van het gebied.
    6.2.    De Afdeling stelt voorop dat de minister met de habitattypenkaarten in beginsel voldoende aannemelijk heeft gemaakt dat de habitattypen in meer dan verwaarloosbare mate aanwezig waren in het gebied ten tijde van de aanwijzing. Het is vervolgens aan [appellant] om aannemelijk te maken dat deze habitattypenkaarten zodanige leemten of gebreken bevatten dat de minister deze kaarten niet bij de besluitvorming mocht betrekken (zie bijvoorbeeld de uitspraak van de Afdeling van 30 maart 2016, ECLI:NL:RVS:2016:864, onder 5.2). Dat in de zaak die in de uitspraak van de Afdeling van 12 maart 2014, ECLI:NL:RVS:2014:856 aan de orde was tussen partijen niet in geschil was dat uit deskundigenonderzoek is gebleken dat het habitattype "actief hoogveen, hoogveenlandschap" vóór het nemen van het aanwijzingsbesluit in het Natura 2000-gebied aanwezig was, betekent niet dat uit die uitspraak moet worden afgeleid dat het ter beschikking stellen van de habitattypenkaarten onvoldoende is om aannemelijk te maken dat een habitattype ten tijde van de aanwijzing in meer dan verwaarloosbare mate aanwezig was.
    6.3.    De Afdeling ziet met de rechtbank geen aanleiding voor het oordeel dat de minister de habitattypenkaarten niet aan het wijzigingsbesluit ten grondslag heeft kunnen leggen. [appellant] heeft namelijk geen redenen gegeven welke habitattypenkaarten gebreken bevatten en waarom die kaarten gebrekkig zouden zijn. [appellant] verwijst weliswaar naar het rapport van de Vlinderstichting, maar dat rapport is niet relevant voor de vraag of de habitattypenkaarten gebreken bevatten, omdat het alleen gaat over soorten en niet over habitattypen.
    Het betoog slaagt niet.
    Gevolgen voor bedrijfsvoering
    7.       [appellant] betoogt dat de rechtbank ten onrechte heeft overwogen dat de minister bij het vaststellen van het wijzigingsbesluit geen rekening hoefde te houden met de gevolgen van het wijzigingsbesluit voor zijn bedrijf. [appellant] voert hiertoe aan dat hij als gevolg van het wijzigingsbesluit bij het aanvragen van een natuurvergunning rekening moet houden met twee extra stikstofgevoelige habitattypen. Hierdoor wordt het lastiger om zijn huidige bedrijfsvoering te continueren, dan wel om zijn bedrijf uit te breiden of te verduurzamen.
    7.1.    Zoals de Afdeling hiervoor heeft overwogen onder 3.3 en 3.4, was de minister verplicht alle in bijlagen I en II van de Habitatrichtlijn genoemde habitattypen en -soorten die ten tijde van de aanwijzing in meer dan verwaarloosbare mate voorkwamen in de Habitatrichtlijngebieden in de aanwijzingsbesluiten op te nemen en daarvoor instandhoudingsdoelstellingen te formuleren. Met het wijzigingsbesluit heeft de minister nader uitvoering gegeven aan die verplichting, door onvolledigheden en eerder gemaakte fouten ten aanzien van de - al aangewezen - Habitatrichtlijngebieden te herstellen. Gelet op die verplichting is er geen ruimte om rekening te houden met de gevolgen van het wijzigingsbesluit voor de agrarische bedrijfsvoering van [appellant]. De rechtbank is terecht tot dezelfde conclusie gekomen.
    Het betoog slaagt niet.
    Conclusie
    8.       Het hoger beroep is ongegrond. De uitspraak van de rechtbank wordt bevestigd.
    9.       De staatssecretaris hoeft geen proceskosten te vergoeden.
    Beslissing
    De Afdeling bestuursrechtspraak van de Raad van State:
    bevestigt de aangevallen uitspraak.
    Aldus vastgesteld door mr. E.A. Minderhoud, lid van de enkelvoudige kamer, in tegenwoordigheid van mr. J.E.H.J. Vollaers, griffier.
    w.g. Minderhoud
    lid van de enkelvoudige kamer
    w.g. Vollaers
    griffier
    Uitgesproken in het openbaar op 2 juli 2025
    880-1092