ECLI:NL:RBAMS:2024:5342, Rechtbank Amsterdam, 27-08-2024, AMS 22/4761
Rechtbank Amsterdam — Uitspraak 
Datum: 2024-08-27 00:00:00.000000
Rechtsgebied: Bestuursrecht

Samenvatting: De gemeente Amsterdam mocht geen vergunning verlenen om een woning om te zetten naar vijf onzelfstandige woonruimten, voor kamerverhuur.

RECHTBANK AMSTERDAM
    Bestuursrecht
    
    
      zaaknummer: AMS 22/4761 
    
    
    uitspraak van de meervoudige kamer van 27 augustus 2024 in de zaak tussen
    
    
      
        
          [eiser 1]
        , [eiser 2], [eiser 3], [eiser 4] en [eiser 5], uit [woonplaats] , eisers
      (gemachtigde: mr. F. van der Heijden),
    
    
    
      en
    
    
    
      
        het college van burgemeester en wethouders van de gemeente Amsterdam, verweerder, hierna: het college 
      (gemachtigde: mr. W.D.R. van Smeden).
    
    
    
      Als derde-partij neemt aan de zaak deel: Equity Participations B.V. uit Blaricum, hierna: vergunninghouder
      (gemachtigde: mr. M. van Diggelen).
    
    
  
  
    Procesverloop
    
    
      Bij besluit van 12 januari 2021 (het primaire besluit) heeft het college een omzettingsvergunning voor vijf onzelfstandige woonruimten op de locatie 
      
        [adres 1] aan vergunninghouder verleend. Bij het besluit van 
      24 augustus 2022 (het bestreden besluit) zijn de bezwaren van eisers ongegrond verklaard.
    
    
    
      Eisers hebben beroep ingesteld tegen het bestreden besluit. Het college heeft op het beroep gereageerd met een verweerschrift. De vergunninghouder heeft schriftelijk gereageerd. 
    
    
    
      Het beroep is op de zitting van 16 januari 2024 door de enkelvoudige kamer behandeld. Hieraan hebben deelgenomen: [eiser 1] , [eiser 3] , de gemachtigde van eisers, de gemachtigde van het college en de gemachtigde van de vergunninghouder. De rechtbank heeft het onderzoek geschorst, zodat verweerder kon reageren op stukken van eisers die eerder abusievelijk niet zijn doorgestuurd door de rechtbank.
    
    
    
      Na ontvangst van schriftelijke reacties van partijen, heeft de enkelvoudige kamer het beroep verwezen naar de meervoudige kamer. Het onderzoek ter zitting is voortgezet op de zitting van 9 juli 2024 van de meervoudige kamer. Hieraan hebben deelgenomen: [eiser 1] , [eiser 3] , de gemachtigde van eisers en de gemachtigde van vergunninghouder. Het college is zonder bericht van verhindering niet verschenen. De rechtbank heeft het onderzoek gesloten. 
    
    
    
      De rechtbank heeft na het sluiten van het onderzoek een brief ontvangen van de gemachtigde van het college over zijn afwezigheid ter zitting. De rechtbank heeft in deze brief geen aanleiding gezien om het onderzoek te heropenen. 
    
    
    
  
  
    Overwegingen
    
    
      1.1.
      De vergunninghouder is eigenaar van de woning aan de [adres 1] . Hij heeft op 20 november 2020 een aanvraag ingediend voor een vergunning om deze woning om te zetten naar vijf onzelfstandige woonruimten.
      
    
    
      1.2.
      Met het primaire besluit heeft het college de aangevraagde omzettingsvergunning voor vijf onzelfstandige woonruimten in de woning aan de vergunninghouder verleend. 
      
    
    
      1.3.
      Eisers hebben op 19 februari 2021 en op 22 februari 2021 bezwaar gemaakt tegen de verleende omzettingsvergunning. 
      
      
        
          Besluitvorming 
        
      
      
      2. Met het bestreden besluit heeft het college de verleende omzettingsvergunning gehandhaafd. Eisers worden aangemerkt als belanghebbenden bij het besluit, maar hun bezwaar wordt ongegrond verklaard. Het college meent dat de vergunning terecht is verleend. Er is voldaan aan het wijk- en pandquotum, genoemd in artikel 3.3.11, tweede lid, van de Huisvestingsverordening Amsterdam 2020 (Huisvestingsverordening). Ook wordt voldaan aan de eisen die het college stelt aan de woonruimte. In de bezwaargronden over het woon- en leefklimaat en de (geluids)overlast ziet het college geen reden om het primaire besluit te herroepen. De vergunning is namelijk onder voorwaarden verleend, waarmee het woon- en leefklimaat gewaarborgd wordt. Aan geluidseisen hoeft pas te worden voldaan bij de ingebruikname van het pand, waardoor deze bezwaargrond ook niet leidt tot herroeping van de vergunning. 
      
      
        
          Beoordeling door de rechtbank
        
      
      
      3. De rechtbank beoordeelt of het college de omzettingsvergunning heeft mogen verlenen op basis van de Huisvestingsverordening. Zij doet dat aan de hand van de beroepsgronden van eisers. 
      
      
        
          Is de vergunning verleend in strijd met de Huisvestingsverordening?
        
      
      
    
    
      4.1.
      Eisers voeren aan dat de omzettingsvergunning in strijd met de Huisvestingsverordening is verleend. Eisers stellen dat voorafgaand aan de verlening van de onderhavige vergunning reeds drie woningen waren omgezet in een rij van twaalf aaneengesloten eengezinswoningen. Het gaat om de woning aan de [adres 2] , de woning aan de [adres 3] en de woning aan de [adres 4] . Omdat het pandquotum voorschrijft dat maximaal drie woningen in een aaneengesloten rij eengezinswoningen mag worden omgezet en de onderhavige vergunning de vierde vergunning is die in deze rij wordt verleend, is de omzettingsvergunning in strijd met artikel 3.3.11, tweede lid, van de Huisvestingsverordening verleend. Verweerder werpt ten onrechte tegen dat enkel omzettingsvergunningen zijn verleend voor de woningen aan de [adres 2] en [adres 4] .
      
    
    
      4.2.
      Verweerder stelt zich op het standpunt dat voor het wel of niet kunnen verlenen van de onderhavige vergunning het criterium van het maximum aantal omgezette woonruimten in een rij aaneengesloten eengezinswoningen niet per definitie bepalend is. Uitgaande van de tekst van artikel 3.3.11, tweede lid, van de Huisvestingsverordening wordt namelijk een keuzemogelijkheid geboden tussen ‘in een pand, of in een rij aaneengesloten eengezinswoningen’ voor het vaststellen van het maximum aantal omgezette woonruimten. Met inachtneming van het gestelde in artikel 3.3.11, onder b en c, van de Huisvestingsverordening, waar het gaat om het aantal adressen per pand, is de vergunning op grond van de keuze ‘in een pand’ aldus terecht verleend. Het pand bestaat uit de adressen [adres 5] en [adres 1] . Op het moment van verlening had er nog geen adres in het pand een omzettingsvergunning en kan er op grond van artikel 3.3.11, tweede lid, onder c, van de Huisvestingsverordening één vergunning worden verleend.
      
    
    
      4.3.
      De vergunninghouder stelt zich op het standpunt dat de vergunning conform de Huisvestingsverordening is verleend. Bovendien blijkt volgens de vergunninghouder uit het BAG-register dat de [adres 3] niet is omgezet in een onzelfstandige woonruimte. 
      
    
    
      4.4.
      Ter discussie staat de interpretatie van artikel 3.3.11, van de Huisvestingsverordening zoals dat gold ten tijde van de aanvraag. Dit artikel luidt: 
      
      
        “Artikel 3.3.11 Quotumvoorwaarden omzettingsvergunning
      
      
      
        1. Vergunningen voor het omzetten van een zelfstandige woonruimte in meerdere onzelfstandige woonruimten worden met inachtneming van een door burgemeester en wethouders per wijk vastgesteld quotum verstrekt.
      
      
      2. In aanvulling op het eerste lid geldt dat maximaal 25 procent van het aantal woningen, in een pand, of in een rij aaneengesloten eengezinswoningen, kan bestaan uit omgezette woonruimten. Waarbij geldt dat:
      
        
          
            bij minimaal vier zelfstandige woonruimten per verdieping kan tot een maximum van 25 procent van het totaal aantal woningen per verdieping uit omgezette woonruimte bestaan;
          
        
        
          
            ij minder dan vier zelfstandige woonruimten per verdieping kan tot een maximum van 25 procent van het totaal aantal woningen per pand uit omgezette woonruimten bestaan; en,
          
        
        
          
            bij minder dan vier woningen per pand kan er maximaal sprake zijn van één omgezette woonruimte.
          
        
      
      
      3. In situaties waar het tweede lid geen toepassing vindt, omdat sprake is van een afwijkende indeling, ontsluitingssystematiek, interne indeling of plattegrond, wordt door burgemeester en wethouders een individuele afweging gemaakt.
      
      
        4. Indien het aantal aanvragen voor een wijk hoger is dan het quotum, geschiedt de verdeling middels loting. Alleen wanneer aan alle vergunningsvoorwaarden ingevolge artikel 3.3.13 wordt voldaan kan de aanvrager in de loting meedingen naar een vergunning.
      
      
      
        5. Burgemeester en wethouders stellen in nadere de regels de hoogte van het quotum als bedoeld in het eerste lid vast alsmede nadere regels over de wijze waarop vergunningverlening plaatsvindt.”
      
      
    
    
      4.5.
      De rechtbank stelt voorop dat voor het bewonen voor drie of meer personen (niet zijnde een huishouden) een vergunningsplicht geldt ter borging van de leefbaarheid. De gemeente heeft voorzien in quota-vereisten waarin dit belang is verdisconteerd. Dit brengt mee dat zolang het quotum nog niet is bereikt, als uitgangspunt geldt dat het belang van de aanvrager zwaarder weegt dan het belang van het beschermen en behoud van de samenstelling van de woningvoorraad (waaronder het beschermen van de leefbaarheid). Uit de toelichting op de Huisvestingsverordening volgt verder dat het quotum op wijkniveau een overmaat aan verkamering voorkomt en zorgt dat woningen beschikbaar blijven voor reguliere bewoning. Het quotum beschermt dus de samenstelling van de woonruimtevoorraad. Daarnaast geldt een quotum per pand. Het quotum op pandniveau beschermt de leefbaarheid in de directe omgeving. Dit quotum voorkomt dat binnen een wijk concentraties van kamerverhuur ontstaan en zorgt dat kamerverhuur niet de overhand krijgt binnen een pand. Een wijk waarin een groot aandeel van de woningen verkamerd is, kan een negatief effect hebben op de leefbaarheid. Met het oog hierop is bepaald dat maximaal 25 procent van de woningen in een pand, of in een rij aaneengesloten eengezinswoningen, kan bestaan uit omgezette woonruimten. In de Leeswijzer wijzigingen in de Huisvestingsverordening 2020 (inspraakversie) (hierna: de Leeswijzer) staat dat het begrip gebouw (ofwel pand)  een grote verscheidenheid aan bouwvormen omvat, zoals portiekwoningen, galerijflats, woontorens en een rij eengezinswoningen. 
      
    
    
      4.6.
      Naar het oordeel van de rechtbank sluit de interpretatie van eiser van artikel 3.3.11, tweede lid, van de Huisvestingsverordening aan bij de ratio en de strekking van de Huisvestingverordening zoals hierboven in 4.5. weergegeven. De quota, en met name het pandquotum, dienen immers de leefbaarheid in de directe omgeving van het pand te beschermen, waarbij een concentratie van kamerverhuur voorkomen moet worden. Dit doel wordt niet gediend indien het college in zijn uitleg wordt gevolgd. De uitleg van het college kan – in dit geval, maar dit geldt ook in het algemeen – tot gevolg hebben dat in dit deel van de [straat] in alle gebouwen minimaal één woonruimte kan worden omgezet zolang het wijkquotum dat toelaat. Daardoor zal wel degelijk sprake zijn van concentratie van kamerverhuur in (deel van) een straat. Bovendien sluit de lezing van eisers aan bij de ruimte interpretatie van het begrip gebouw in de Leeswijzer, waar ook een rij eengezinswoningen onder valt. De rechtbank acht verder van belang dat de uitleg van het college dat zij bij het vaststellen van het maximum aantal omgezette woonruimten kan kiezen om enkel de woonruimten in een pand in acht te nemen, nergens uit volgt. Dat deze keuzemogelijkheid niet zo vanzelfsprekend is als het college doet voorkomen, blijkt al uit het feit dat het college ook zelf in het bestreden besluit aan beide criteria heeft getoetst, dus zowel de omgezette woonruimten in het pand als in de rij aaneengesloten eengezinswoningen. Dat betekent dat artikel 3.3.11, van de Huisvestingsverordening zo moet worden uitgelegd dat indien een pand ook onderdeel uitmaakt van een rij aaneengesloten eengezinswoningen, maximaal 25 procent van het aantal woningen, in dat pand, én in de rij aaneengesloten eengezinswoningen, kan bestaan uit omgezette woonruimten.
      
    
    
      4.7.
      De rechtbank acht aannemelijk dat al drie omzettingsvergunningen zijn verleend voordat de onderhavige vergunning werd verleend. Uit de bekendmaking van het besluit omzetting tot onzelfstandige woonruimten [adres 3] en [adres 4] van 5 april 2018 volgt namelijk dat vergunningen zijn verleend om twee zelfstandige woonruimten naar acht onzelfstandige woonruimten om te zetten. Het gaat dus om twee afzonderlijke woningen. Dat uit het BAG-register blijkt dat de woning niet daadwerkelijk is omgezet, doet niet af aan het feit dat de vergunning is verleend. Het college heeft op de zitting van 16 januari 2024 bevestigd dat de vergunning ten aanzien van [adres 3] niet is ingetrokken. Verder zit in het dossier een bekendmaking van het besluit voor het omzetten van een zelfstandige woonruimte naar onzelfstandige woonruimten aan het adres [adres 2] van 5 maart 2020. Niet in geschil is dat de woning zich bevindt in een aaneengesloten rij van 13 woningen. Voorgaande betekent dat het pandquotum van 25% al was bereikt voordat de onderhavige omzettingsvergunning werd verleend en deze vergunning dus niet mocht worden verleend. De rechtbank is van oordeel dat het college de vergunning heeft verleend in strijd met het bepaalde in artikel 3.3.11, van de Huisvestingsverordening. 
      
      
        5.	Gelet op het voorgaande slaagt de beroepsgrond. De overige beroepsgronden behoeven geen bespreking. De rechtbank zal het beroep gegrond verklaren en het bestreden besluit vernietigen en het primaire besluit herroepen wegens strijd met de Huisvestingsverordening.
      
      
    
  
  
    Conclusie en gevolgen
    
    
      6.1.
      Het beroep is gegrond en de rechtbank vernietigt het bestreden besluit. Gelet op het bepaalde in artikel 8:72a, derde lid, aanhef en onder b, van de Algemene wet bestuursrecht ziet de rechtbank aanleiding zelf in de zaak te voorzien, in die zin dat het primaire besluit zal worden herroepen. Aan het primaire besluit kleeft immers hetzelfde gebrek als aan het bestreden besluit en dit gebrek kan in deze procedure niet door verweerder worden hersteld. De rechtbank zal daarbij bepalen dat deze uitspraak in de plaats treedt van het vernietigde bestreden besluit. Deze uitspraak betekent dat ook dat de vergunninghouder zijn omzettingsvergunning verliest. 
      
    
    
      6.2.
      Omdat de rechtbank het beroep gegrond verklaart, bepaalt de rechtbank dat verweerder aan eisers het door hen betaalde griffierecht vergoedt.  
      
    
    
      6.3.
      De rechtbank veroordeelt het college in de door eisers gemaakte proceskosten in bezwaar en beroep. Deze kosten stelt de rechtbank op grond van het Besluit proceskosten bestuursrecht voor de door een derde beroepsmatig verleende rechtsbijstand vast op € 3.500,- (1 punt voor het indienen van het bezwaarschrift, 1 punt voor het verschijnen ter hoorzitting, 1 punt voor het indienen van het beroepschrift, 1 punt voor het verschijnen ter zitting met een waarde per punt van € 875,- en een wegingsfactor 1). 
      
    
  
  
    Beslissing
    
    
      De rechtbank: 
    
    
      
        verklaart het beroep gegrond; 
      
      
        vernietigt het bestreden besluit;
      
      
        herroept het primaire besluit en bepaalt dat deze uitspraak in de plaats treedt van het vernietigde bestreden besluit;
      
      
        draagt verweerder op het betaalde griffierecht van € 184,- aan eisers te vergoeden;
      
      
        veroordeelt verweerder in de proceskosten van eisers tot een bedrag van € 3.500,-.
      
    
    
    
      Deze uitspraak is gedaan door mr. A.D. Belcheva, voorzitter, en mr. L.H. Waller en mr. M.H.W. Franssen, leden, in aanwezigheid van mr. K.M. Nannan Panday, griffier. De beslissing is in het openbaar uitgesproken op 27 augustus 2024.
    
    
    
    
    
    
      griffier voorzitter
    
    
    
    
      Afschrift verzonden aan partijen op: 
    
  
  
    Rechtsmiddel
    
      Tegen deze uitspraak kan binnen zes weken na de dag van verzending daarvan hoger beroep worden ingesteld bij de Afdeling bestuursrechtspraak van de Raad van State.
      Als hoger beroep is ingesteld, kan bij de voorzieningenrechter van de hogerberoepsrechter worden verzocht om het treffen van een voorlopige voorziening of om het opheffen of wijzigen van een bij deze uitspraak getroffen voorlopige voorziening.
    
    
  
  
     Basisregistratie Adressen en Gebouwen. 
  
  
     Huisvestingsverordening, Toelichting bij artikel 3.3.11.
  
  
     In de Leeswijzer wordt het begrip gebouw gebruikt in plaats van pand. De rechtbank gaat er echter vanuit dat deze begrippen inwisselbaar zijn, aangezien de toelichting in de Leeswijzer verder hetzelfde is als de toelichting bij de Huisvestingsverordening, zie p. 10 van de Leeswijzer.  
  
  
     Artikel 3.3.1, zevende lid, aanhef en onder a, van de Huisvestingsverordening 2020.