ECLI:NL:CBB:2025:625, College van Beroep voor het bedrijfsleven, 25-11-2025, 23/1718
College van Beroep voor het bedrijfsleven — Uitspraak 
Datum: 2025-11-25 00:00:00.000000
Rechtsgebied: Bestuursrecht

Samenvatting: Meststoffenwet, boete wegens overtreding van de mestverwerkingsplicht. Fosfaatgehalte na mestscheiding. Geanalyseerde fosfaatgehalten ‘dikke koek’ sluiten niet aan met het fosfaatgehalte van de voor de scheiding gebruikte opgeslagen mest. De minister mocht uitgaan van beredeneerde waarden vanuit het gemiddelde fosfaatgehalte van de opgeslagen mest. Redelijke termijn.

uitspraak
    
      
        
          
        
      
      
        
          
        
      
    
    COLLEGE VAN BEROEP VOOR HET BEDRIJFSLEVEN
    
    
      Zaaknummer: 23/1718
    
    
    
      
        uitspraak van de meervoudige kamer van 25 november 2025 op het hoger beroep van:
        
      
    
    de minister van Landbouw, Visserij, Voedselzekerheid en Natuur 
    (gemachtigde: mr. A.H. Spriensma-Heringa)
    
    
      tegen de uitspraak van de rechtbank Gelderland van 9 augustus 2023, kenmerk 21/3289, in het geding tussen
    
    
    
      de minister 
    
    en 
    
      [naam] , te [woonplaats] (de veehouder) 
    (gemachtigde: mr. J.T. Fuller)
    
    
      en
    
    
    
      
        de Staat der Nederlanden (de minister voor van Justitie en Veiligheid) (de Staat)
    
    
    
  
  
    Procesverloop in hoger beroep
    
    
      De minister heeft hoger beroep ingesteld tegen de uitspraak van de rechtbank Gelderland (de rechtbank) van 9 augustus 2023 (ECLI:NL:RBGEL:2023:4565, de aangevallen uitspraak).
    
    
    
      De veehouder heeft een reactie op het hogerberoepschrift ingediend.
    
    
    
      Op 30 september 2024 heeft de minister het bij de rechtbank bestreden besluit van 1 juni 2021 (het bestreden besluit) gewijzigd. Met een brief van 22 oktober 2024 heeft de minister de gronden voor het hoger beroep aangepast.
    
    
    
      Op 8 november 2024 heeft de veehouder gereageerd op de herziene beslissing op bezwaar. De veehouder heeft tegen die gewijzigde beslissing beroep ingesteld bij de rechtbank. De rechtbank heeft het beroepschrift doorgestuurd naar het College.
    
    
    
      Op 30 december 2024 heeft de veehouder gereageerd op de wijziging van de hogerberoepsgronden. Met de brief van 29 april 2025 heeft de minister daarop gereageerd. 
    
    
    
      Het onderzoek ter zitting heeft plaatsgevonden op 16 september 2025. Daar zijn verschenen de veehouder, bijgestaan door zijn gemachtigde, en de gemachtigde van de minister. 
    
    
  
  
    Grondslag van het geschil
    
    
      1.1
      De veehouder exploiteert een vleesvarkensbedrijf. Uit een administratieve controle op de naleving van de Meststoffenwet (Msw) kwam naar voren dat voor het jaar 2016 zes vrachten ‘koek na mestscheiding’ (mestcode 43) van de veehouder zijn geregistreerd met onverwacht hoge fosfaatgehaltes. De minister heeft deze vrachten uitgesloten in de berekening voor de mestverwerkingsplicht waardoor de veehouder de eigen mestverwerkingsplicht met 996 kg en de overgenomen mestverwerkingsplicht met 2.900 kg zou hebben verzaakt. 
      
    
    
      1.2
      Met het besluit van 10 december 2020 (het boetebesluit) heeft de minister daarom aan de veehouder een boete opgelegd van € 40.713,20 wegens overtreding van de Msw. Met het bestreden besluit op het bezwaar van de veehouder, heeft de minister de boete verlaagd naar € 15.288,35, doordat de minister vijf van de zes afgevoerde vrachten ‘koek na mestscheiding’ alsnog, uitgaande van een geschat fosfaatgehalte, heeft meegenomen in de berekening voor de mestverwerkingsplicht. De zesde vracht bleef (nog steeds) buiten de berekeningen, omdat het door de veehouder opgegeven fosfaatgehalte (34,11 kg/ton) uitstijgt boven de absolute technische bovengrens (31 kg/ton). 
      
    
    
      1.3
      In beroep heeft de minister verder met een herberekening het scheidingsrendement van 70% naar 78% verhoogd waardoor de veehouder 2.712 kg fosfaat heeft verwerkt en hij voor 1.184 kg fosfaat niet heeft voldaan aan zijn mestverwerkingsplicht. Dit zou volgens de minister moeten resulteren in een boete van € 13.024,-, die vanwege de lange behandelingsduur met 5% moet worden gematigd tot € 12.372,80.
      
    
  
  
    Uitspraak van de rechtbank
    
    
      2.1
      De rechtbank heeft het beroep gegrond verklaard, het bestreden besluit vernietigd, het boetebesluit herroepen en de boete vastgesteld op nul. Zij heeft namelijk geoordeeld dat de minister de zesde vracht had moeten meenemen als afvoer, ook al overstijgt het fosfaatgehalte de technische bovengrens. De rechtbank volgt de minister weliswaar in zijn standpunt dat sprake is van een schijnconstructie (onder 7.2.2 van de aangevallen uitspraak), maar overweegt dan dat dit de minister er niet van mag weerhouden om een beredeneerde schatting van het fosfaatgehalte van de zesde vracht te maken en deze (alsnog) te betrekken in de berekening of (en in hoeverre) is voldaan aan de mestverwerkingsplicht.
      
    
    
      2.2
      Omdat de minister weigerde gebruik te maken van de mogelijkheid om zo’n berekening of schatting uit te voeren, heeft de rechtbank afgezien van de toepassing van artikel 8:51a, eerste lid, van de Algemene wet bestuursrecht (Awb), geconcludeerd dat daardoor niet vaststaat dat niet is voldaan aan de mestverwerkingsplicht en om die reden de opgelegde boete herroepen. 
      
    
  
  
    Het hoger beroep
    
    
      3.1
      De minister heeft hoger beroep ingesteld, omdat hij het – kort gezegd – niet eens was met het oordeel van de rechtbank dat hij de zesde vracht (toch, zij het met een geschat fosfaatgehalte) in de berekening of is voldaan aan de mestverwerkingsplicht moet betrekken. Dat standpunt heeft de minister laten varen met zijn besluit van 30 september 2024 en hij heeft alsnog alle zes afgevoerde vrachten meegenomen. Daarmee keert het hoger beroep zich alleen nog tegen de wijze waarop de rechtbank de artikelen 8:72, derde lid, sub b, en 8:72a van de Awb heeft toegepast.
    
    
      3.2
      De minister gaat er nu van uit dat met de zes vrachten 3.514 kg fosfaat is afgevoerd. De boete komt daardoor nu op € 11.418,-. Deze boete verlaagt de minister overeenkomstig zijn beleid wegens de langere behandelingsduur met 10% tot € 10.276,20. Dat heeft de minister neergelegd in zijn gewijzigde besluit van 30 september 2024. Dat besluit is een besluit als bedoeld in artikel 6:19 van de Awb en het College zal dat besluit hierna in zijn beoordeling betrekken. De minister treedt met zijn besluit van 30 september 2024 in de wijze waarop de rechtbank met toepassing van de artikelen 8:72, derde lid, sub b, en 8:72a van de Awb zelf in de zaak heeft voorzien. 
      
    
    
      3.3
      Anders dan de veehouder veronderstelt, is de minister daartoe bevoegd zolang hij daarmee het hoger beroep niet onaanvaardbaar doorkruist. Het is logisch dat de minister een door de bestuursrechter geslagen besluit kan wijzigen. Nadat de rechter zijn uitspraak heeft gedaan, beschikt de rechter immers niet meer over die bevoegdheid, terwijl in een voorkomend geval de wijziging van dat besluit wel kan zijn aangewezen.
      
    
    
      3.4
      In dit geval doorkruist het besluit van 30 september 2024 het hoger beroep niet onaanvaardbaar. Het hoger beroep richt zich immers (nog) tegen de wijze waarop de rechtbank zelf in de zaak heeft voorzien en daarover kan en zal het College oordelen. Indien en voor zover het College daarbij zich niet kan vinden in de uitkomst van het besluit van 30 september 2024, kan het dat besluit zo nodig vernietigen en zelf in de zaak voorzien. De veehouder gaat eraan voorbij dat de aangevallen uitspraak (deels) onderworpen is aan het hoger beroep en daarmee geen gezag van gewijsde heeft verkregen. 
      
      
        3.5.1
        De rechtbank heeft in de aangevallen uitspraak (in 7.2.2) overwogen:
        
        
          “De minister stelt zich terecht op het standpunt dat sprake is van een schijnconstructie. Het samenstel van handelingen – bemonstering, analyse en het doorgeven van de geanalyseerde gehalte als vervoersgegeven – heeft gezien de opgegeven onaannemelijk hoge fosfaatgehalte geen praktische, reële betekenis. Het moet ervoor worden gehouden dat deze gegevens uitsluitend zijn doorgegeven zodat op papier is voldaan aan de mestverwerkingsplicht.”
        
        
      
      
        3.5.2
        Deze passage heeft de rechtbank geplaatst onder het kopje “Heeft de minister ten onrechte de zesde vracht niet meegenomen in zijn berekening?”. Daaruit, en uit de daaronder weergegeven standpunten, leidt het College af dat 7.2.2 alleen ziet op de zesde vracht. Over de eerste vijf vrachten heeft de rechtbank geen oordeel gegeven.
        
      
      
        3.5.3
        Nu de veehouder geen hoger beroep heeft ingesteld, heeft het oordeel in 7.2.2 tussen partijen gezag van gewijsde gekregen en ook het College moet uitgaan van de juistheid van dat oordeel. Dat oordeel komt er op neer dat voor wat betreft de zesde vracht geen gebruik kan worden gemaakt van de geanalyseerde gegevens (die reële betekenis missen) en moet worden teruggevallen op beredeneerde waarden.
        
      
      
        3.6.1
        Voor wat betreft de eerste vijf vrachten brengt de devolutieve werking van het hoger beroep met zich dat de veehouder daarover in het hoger beroep (nog) een discussie kan voeren. De veehouder betoogt dat de minister op de eerste vijf vrachten de geanalyseerde waarden in plaats van de beredeneerde waarden had moeten toepassen en dat om die reden het besluit van 30 september 2024 moet worden vernietigd.
        
      
      
        3.6.2
        Het College stelt voorop dat artikel 33a, eerste lid, van de Msw een landbouwer verbiedt in enig kalenderjaar op zijn bedrijf dierlijke meststoffen te produceren. Dat verbod geldt niet in de in artikel 33a, tweede lid, van de Msw genoemde uitzonderingsgevallen. De bewijslast (en daarmee het bewijsrisico) dat zo’n uitzondering zich voordoet, rust op de veehouder. Het standpunt van de veehouder komt er op neer dat met de afvoer van de vijf vrachten dikke koek na mestscheiding zich zo’n uitzondering voordoet, mits de minister daarbij uitgaat van de analyse van het fosfaatgehalte van die koek.
        
      
      
        3.6.3
        Artikel 68 van het Uitvoeringsbesluit Meststoffenwet geeft de manier voor het bepalen van hoeveelheden meststoffen. Het gewicht of het volume van de aan- en afgevoerde en de vervoerde hoeveelheid mest en, voor zover van belang, het fosfaatgehalte van die mest is maatgevend (eerste lid). De in enig kalenderjaar per saldo uit opslag gekomen hoeveelheid dierlijke mest wordt bepaald door de aan het eind van het voorgaande kalenderjaar op het bedrijf opgeslagen hoeveelheid dierlijke mest te verminderen met de aan het eind van desbetreffend kalenderjaar op het bedrijf opgeslagen hoeveelheid dierlijke mest (tweede lid). De opgeslagen hoeveelheid dierlijke mest wordt bepaald op basis van het zo nauwkeurig mogelijk bepaalde gewicht van de dierlijke meststoffen en het zo nauwkeurig mogelijk bepaalde, voor zover van belang, fosfaatgehalte van die mest (derde lid).
        
      
      
        3.6.4
        De veehouder heeft varkensmest laten scheiden. Het doel van die scheiding is om de mest op te delen in drijfmest en dikke koek. Bij dit proces gaat geen fosfaat verloren, er blijft (zij het anders verdeeld over drijfmest en de dikke koek) in totaal net zo veel fosfaat over als er is ingegaan. De drijfmest wordt gebruikt om als mest over het land uit te rijden en moet (om die reden) zo weinig mogelijk fosfaat bevatten. Bij de scheiding wordt het fosfaat zo veel mogelijk in de dikke koek gecentrifugeerd. 
        
      
      
        3.6.5
        De vijf vrachten zijn gewogen en bemonsterd en het fosfaatgehalte van die monsters is geanalyseerd. Die analyses variëren van 19,11 tot 20,63 kg/ton. In totaal heeft de veehouder met deze vijf vrachten 185,43 ton dikke koek afgevoerd, en daarmee in totaal 3780 kg fosfaat. Met de zesde vracht is nog eens 29,7 ton dikke koek afgevoerd, in totaal dus ruim 215 ton en dus (uitgaande van de analyses) 4.793 kg fosfaat. Het ging om in totaal 1.222 ton mest die is gescheiden met een, volgens de door de veehouder zelf aangeleverde gegevens, fosfaatgehalte van 3,16 kg/ton en dus in totaal 3.861 kg fosfaat. Dat betekent dat met de dikke koek 932 kg meer fosfaat zou zijn afgevoerd dan in de te scheiden mest aanwezig was. Daarbij is nog voorbij gezien aan het ondanks de scheiding in de drijfmest achtergebleven fosfaat. Dat is, daar zijn partijen het over eens, onmogelijk.
        
      
      
        3.6.6
        De veehouder heeft hiervoor als verklaring gegeven dat de uit de mestkelder voor scheiding gehaalde mest een hoger fosfaatgehalte moet hebben gehad (dan het voor de totaal opgeslagen mest geldende gehalte van 3,16 kg/ton). Het valt inderdaad niet uit te sluiten dat de voor de scheiding gebruikte mest een afwijkend fosfaatgehalte had. Die mest heeft de veehouder echter niet bemonsterd en het fosfaatgehalte is dus niet bepaald. Achteraf is dat fosfaatgehalte niet meer vast te stellen. Zoals gezegd rust op de veehouder de bewijslast dat aan de uitzondering van artikel 33a, tweede lid, van de Msw is voldaan. In dat verband moet worden bedacht dat de mestscheiding op initiatief van de veehouder en onder zijn uitsluitende regie en buiten het zicht van de minister plaats vindt. Het bewijs dat de veehouder aanvoert, de analyses van de afgevoerde vrachten dikke koek, is onvoldoende betrouwbaar, omdat geen aansluiting kan worden verkregen met het fosfaatgehalte van de voor de scheiding gebruikte mest. Het daarover best beschikbare gegeven is het door de veehouder zelf opgegeven fosfaatgehalte van de bij hem opgeslagen mest. Dat fosfaatgehalte maakt echter duidelijk dat de analyses van de afgevoerde vrachten daarmee niet in overeenstemming zijn te brengen.
        
      
      
        3.6.7
        Al met al is het College het met de minister eens dat onder die omstandigheden ook niet van de geanalyseerde fosfaatgehalten van de eerste vijf vrachten kan worden uitgegaan en dat moet worden teruggevallen op vanuit het gemiddelde fosfaatgehalte van de opgeslagen mest beredeneerde waarden. Tegen de (hoogte van de) beredeneerde waarden heeft de veehouder geen gronden aangevoerd. Daarmee is het beroep tegen het besluit van 30 september 2024 ongegrond.
        
      
    
    
      3.7
      Over het verzoek om immateriële schadevergoeding vanwege overschrijding van de redelijke termijn als bedoeld in artikel 6 van het Verdrag tot bescherming van de rechten van de mens en de fundamentele vrijheden overweegt het College als volgt. Uitgaande van het boetevoornemen op 17 augustus 2020, is de voor een zaak als deze geldende redelijke termijn van vier jaar, op het moment van deze uitspraak overschreden met meer dan 12 maanden (maar minder dan 18 maanden). Bij een overschrijding tot 12 maanden is uitgangspunt dat de boete wordt gematigd met 10%, bij verdere overschrijding handelt het College naar bevind van zaken. Nu de minister de boete al met 10% heeft gematigd en de rechtbank vanwege de overschrijding € 1.000,- aan schadevergoeding heeft toegekend, ziet het College geen aanleiding voor verdere matiging. 
      
      
        
          Conclusie
        
      
      
      4 Het hoger beroep slaagt en de aangevallen uitspraak, voor zover (nog) aangevochten, komt voor vernietiging in aanmerking. Die vernietiging raakt dus (alleen) de toepassing van de artikelen 8:72, derde lid, sub b, en 8:72a van de Awb. Het besluit van 30 september 2024 komt daarvoor in de plaats.
      
      5 Voor een proceskostenveroordeling bestaat geen aanleiding.
      
      
    
  
  
    Beslissing
    
    
      Het College:
    
    
    
      
        vernietigt de aangevallen uitspraak voor zover aangevochten;
      
      
        verklaart het beroep tegen het besluit van 30 september 2024 ongegrond.
      
    
    
    
      Deze uitspraak is gedaan door mr. R.C. Stam, mr. C.T. Aalbers en mr. M.J. Jacobs, in aanwezigheid van mr. A. Graefe, griffier. De beslissing is in het openbaar uitgesproken op 25 november 2025.
    
    
    
    
    
    
      De rechter is verhinderd							w.g. A. Graefede uitspraak te ondertekenen