ECLI:NL:RVS:2026:407, Raad van State, 23-01-2026, 202504732/2/R4
Raad van State — Uitspraak 
Datum: 2026-01-23 00:00:00.000000
Rechtsgebied: Bestuursrecht

Samenvatting: Bij onderscheiden besluiten van 14 november 2022 heeft het college aan [verzoeker] en anderen een last onder dwangsom opgelegd om het gebruik van het pand aan de [locatie 1], [locatie 2] en [locatie 3] en [locatie 4] in Haalderen ten behoeve van kamerverhuur te staken en gestaakt te houden, het gebruik van (een gedeelte van) dit pand als tattoo shop te (laten) staken en gestaakt te houden en de overtreding van artikel 1a, tweede lid, 1b, tweede lid, en 1b, derde lid, van de Woningwet te beëindigen en beëindigd te houden. [verzoeker] en anderen zijn eigenaren van het pand aan de [locatie 1], [locatie 2] en [locatie 3] en [locatie 4] in Haalderen. Aan dit pand is ook het huisnummer [locatie 5] toegekend. Het college heeft onder meer handhavend opgetreden tegen het gebruik van dat pand ten behoeve van kamerverhuur vanwege strijd met het bestemmingsplan "Herstelplan komplannen Lingewaard" (het herstelplan). Volgens het college wordt kamerverhuur ook niet beschermd door het overgangsrecht van het herstelplan. Het college heeft aan de last, voor zover deze ziet op gebruik van het pand ten behoeve van kamerverhuur, een dwangsom verbonden van € 12.500,00 ineens.

202504732/2/R4.
    Datum uitspraak: 23 januari 2026
    AFDELING
    BESTUURSRECHTSPRAAK
    Uitspraak van de voorzieningenrechter van de Afdeling bestuursrechtspraak van de Raad van State op een verzoek om het treffen van een voorlopige voorziening (artikel 8:81 van de Algemene wet bestuursrecht), hangende het hoger beroep van:
    [verzoeker] en anderen, wonend in Haalderen, gemeente Lingewaard,
    verzoekers,
    tegen de uitspraak van de rechtbank Gelderland van 17 juli 2025 in zaak nr. 23/3669 in het geding tussen:
    [verzoeker]
    en
    het college van burgemeester en wethouders van Lingewaard.
    Procesverloop
    Bij onderscheiden besluiten van 14 november 2022 heeft het college aan [verzoeker] en anderen een last onder dwangsom opgelegd om het gebruik van het pand aan de [locatie 1], [locatie 2] en [locatie 3] en [locatie 4] in Haalderen ten behoeve van kamerverhuur te staken en gestaakt te houden, het gebruik van (een gedeelte van) dit pand als tattoo shop te (laten) staken en gestaakt te houden en de overtreding van artikel 1a, tweede lid, 1b, tweede lid, en 1b, derde lid, van de Woningwet te beëindigen en beëindigd te houden.
    Bij onderscheiden besluiten van 17 mei 2023 heeft het college het door
    [verzoeker] en anderen daartegen gemaakte bezwaar gegrond verklaard voor zover de lastgeving ziet op het gebruik van het pand ten behoeve van een
    tattoo-shop en het bezwaar voor het overige ongegrond verklaard.
    Bij uitspraak van 17 juli 2025 heeft de rechtbank het door [verzoeker] daartegen ingestelde beroep ongegrond verklaard.
    Tegen deze uitspraak hebben [verzoeker] en anderen hoger beroep ingesteld.
    Ook hebben [verzoeker] en anderen de voorzieningenrechter verzocht om een voorlopige voorziening te treffen.
    De voorzieningenrechter heeft het verzoek op een zitting behandeld op 15 januari 2026, waar [verzoeker] en [verzoeker A], bijgestaan door mr. R. Kramer, advocaat in Nijmegen, en het college, vertegenwoordigd door M.C. Staring, zijn verschenen.
    Overwegingen
    1.       Het oordeel van de voorzieningenrechter heeft een voorlopig karakter en is niet bindend in de bodemprocedure.
    Overgangsrecht inwerkingtreding Omgevingswet
    2.       Op 1 januari 2024 zijn de Omgevingswet en de Invoeringswet Omgevingswet in werking getreden. Voor de beoordeling van het hoger beroep blijft het recht zoals dat gold vóór 1 januari 2024, van toepassing.
    Inleiding
    2.1.    [verzoeker] en anderen zijn eigenaren van het pand aan de [locatie 1], [locatie 2] en [locatie 3] en [locatie 4] in Haalderen. Aan dit pand is ook het huisnummer [locatie 5] toegekend.
    Het college heeft onder meer handhavend opgetreden tegen het gebruik van dat pand ten behoeve van kamerverhuur vanwege strijd met het bestemmingsplan "Herstelplan komplannen Lingewaard" (het herstelplan). Volgens het college wordt kamerverhuur ook niet beschermd door het overgangsrecht van het herstelplan.
    Het college heeft aan de last, voor zover deze ziet op gebruik van het pand ten behoeve van kamerverhuur, een dwangsom verbonden van € 12.500,00 ineens.
    De brief van 11 november 2025
    3.       Volgens [verzoeker] en anderen heeft het college de opgelegde last bij brief van 11 november 2025 uitgebreid. Dat is volgens [verzoeker] en anderen in strijd met de rechtszekerheid.
    3.1.    In de brief van 11 november 2025, gericht aan de toenmalige gemachtigde van [verzoeker] en anderen, heeft het college kort gezegd aangegeven dat op 31 oktober 2025 een controle is uitgevoerd in het pand [locatie 1]. Tijdens deze inspectie hebben toezichthouders vastgesteld dat diverse kamers in het pand inmiddels beschikken over een eigen keuken, douche en toilet. Het pand is daarmee in feite gesplist in meerdere zelfstandige wooneenheden en dat is in strijd met het herstelplan, zo stelt het college.
    3.2.    Ingevolge artikel 1:3, eerste lid, van de Algemene wet bestuursrecht wordt onder besluit verstaan: een schriftelijke beslissing van een bestuursorgaan, inhoudende een publiekrechtelijke rechtshandeling.
    3.3.    Bij de beantwoording van de vraag of de in de brief van 11 november 2025 vervatte mededeling een besluit is, is bepalend of de mededeling gericht is op een rechtsgevolg. Dat is het geval als een bestuursorgaan een verandering beoogt in een bevoegdheid, recht, verplichting of status van een persoon of zaak. Van een op rechtsgevolg gerichte mededeling is verder sprake als een bestuursorgaan beoogt een bevoegdheid, recht, verplichting of status van een persoon of zaak bindend vast te stellen.  
    De voorzieningenrechter stelt vast dat de in de brief van 11 november 2025 vervatte mededeling niet op een rechtsgevolg is gericht. De opgelegde last is dan ook niet uitgebreid met de brief. Het college kan indien gewenst ten aanzien van de bevindingen op 31 oktober 2025 een nieuw handhavingstraject starten. Op de zitting is van de zijde van het college bevestigd dat met de brief niet is beoogd de opgelegde last onder dwangsom uit te breiden. De brief moet volgens het college worden opgevat als een informerende brief die er op wijst dat woningsplitsing ter plaatse niet is toegestaan.
    Omvang van het verzoek
    4.       [verzoeker] en anderen hebben de voorzieningenrechter verzocht om een voorlopige voorziening te treffen die ertoe strekt dat de in bezwaar gehandhaafde last onder dwangsom, voor zover de last ziet op het gebruik van het pand ten behoeve van kamerverhuur, wordt geschorst tot ten minste zes maanden nadat is beslist op hun hoger beroep. Op de zitting hebben [verzoeker] en anderen toegelicht dat niet wordt verzocht om schorsing van de last voor zover deze ziet op de bouwtechnische voorzieningen die moeten worden aangebracht.
    Kamerverhuur in strijd met het herstelplan
    5.       [verzoeker] en anderen hebben aangevoerd dat kamerverhuur niet in strijd is met het herstelplan, zodat van strijdig gebruik geen sprake is.
    5.1.    Gelet op het bepaalde in artikel 6.1 en 6.2 van de planregels behorende bij het herstelplan bestaat naar het oordeel van de voorzieningenrechter geen grond voor de conclusie dat gebruik van het pand ten behoeve van kamerverhuur in overeenstemming is met de bestemming "Gemengd-1".
    Naar het voorlopig oordeel van de voorzieningenrechter volgt uit de bestemmingsomschrijving voor "Gemengd-1" in artikel 6.1 van de planregels van het herstelplan en de aanvulling daarop in artikel 6.2 van de planregels van het herstelplan, dat het gebruik van het pand voor wonen in het geheel niet is toegestaan. Dat betekent dat ook kamergewijze bewoning niet is toegestaan. In zoverre bestond naar het oordeel van de voorzieningenrechter daarom voor het college de bevoegdheid om handhavend op te treden tegen het gebruik van het pand ten behoeve van kamerverhuur.
    Belangenafweging
    6.       In deze zaak moeten diverse vragen worden beantwoord, in het bijzonder de vraag op welk moment en in welke omvang sprake was van kamergewijze bewoning en de vraag of [verzoeker] en anderen aannemelijk hebben gemaakt dat het gebruik valt onder het overgangsrecht. Gelet op de aard van deze vragen en ook in aanmerking genomen het karakter van de voorlopige voorzieningenprocedure leent deze procedure zich niet goed voor het geven van een oordeel over deze vragen. De voorzieningenrechter zal de vraag of vooruitlopend op de hoofdzaak aanleiding bestaat tot het treffen van de gevraagde voorlopige voorziening daarom verder beantwoorden aan de hand van een belangenafweging. De voorzieningenrechter zal daartoe de aan de orde zijnde belangen inventariseren en vervolgens een afweging maken.
    6.1.    De voorzieningenrechter is van oordeel dat het verzoek bij afweging van alle betrokken belangen gedeeltelijk moet worden toegewezen. De voorzieningenrechter neemt hierbij in aanmerking dat op de zitting is gebleken dat op dit moment uitsluitend de onzelfstandige woonruimte, bestaande uit een studio met keuken, zonder badkamer, met het adres [locatie 4] en de kamer op de eerste verdieping aan de rechterzijde van het pand aan de kant van de Van der Mondeweg worden verhuurd. [verzoeker] en anderen hebben met een huurkomst en een verklaring van [persoon A] onderbouwd dat de huurder van de kamer, [persoon A], sinds 1 juli 2013 in het pand woont. Op de zitting is door [verzoeker] en anderen aangegeven dat de twee personen, [persoon B en [persoon C], die woonachtig zijn op het adres [locatie 4] ook al geruime tijd in de studio wonen. Dat is door het college niet bestreden.
    De voorzieningenrechter acht verder van belang dat [verzoeker] en anderen op de zitting hebben aangegeven geen nieuwe huurders in het pand te zullen toelaten, totdat de Afdeling uitspraak heeft gedaan in de bodemprocedure. Verder neemt de voorzieningenrechter in aanmerking dat tussen partijen niet in geschil is dat het gelet op de huidige situatie op de woningmarkt niet eenvoudig is om op korte termijn vervangende woonruimte voor de drie huurders te vinden.
    7.       Gelet op het voorgaande en rekening houdend met het belang van het college dat op de zitting heeft aangegeven het met het herstelplan strijdige gebruik van het pand graag beëindigd te willen zien, ziet de voorzieningenrechter aanleiding om het verzoek om het treffen van een voorlopige voorziening gedeeltelijk toe te wijzen.
    8.       Het college moet de proceskosten vergoeden.
    Beslissing
    De voorzieningenrechter van de Afdeling bestuursrechtspraak van de Raad van State:
    -         schorst bij wijze van voorlopige voorziening de onderscheiden besluiten van het college van burgemeester en wethouders van Lingewaard van 17 mei 2023, alsmede de onderscheiden besluiten van het college van burgemeester en wethouders van Lingewaard van 14 november 2022, met zaaknummer ODRA22HB0131, voor zover daarbij aan [verzoeker], [verzoeker A] en [verzoeker B] is gelast het gebruik van het pand aan de [locatie 1], [locatie 2] en [locatie 3] en [locatie 4] in Haalderen ten behoeve van kamerverhuur te staken en gestaakt te houden, uitsluitend voor zover het betreft het gebruik ten behoeve van kamerverhuur van de onzelfstandige woonruimte aan de [locatie 4] door de huidige bewoners [persoon B] en [persoon C] en het gebruik ten behoeve van kamerverhuur van de kamer op de eerste verdieping aan de rechterzijde aan de kant van de Van der Mondeweg door de huidige bewoner [persoon A];
    -         veroordeelt het college van burgemeester en wethouders van Lingewaard tot vergoeding van bij [verzoeker], [verzoeker A] en [verzoeker B] in verband met de behandeling van het verzoek opgekomen proceskosten tot een bedrag van € 1.868,00, geheel toe te rekenen aan door een derde beroepsmatig verleende rechtsbijstand, met dien verstande dat bij betaling van genoemd bedrag aan een van hen het bestuursorgaan aan zijn betalingsverplichting heeft voldaan;
    -         gelast dat het college van burgemeester en wethouders van Lingewaard aan [verzoeker], [verzoeker A] en [verzoeker B] het door hen voor de behandeling van het verzoek betaalde griffierecht ten bedrage van € 289,00 vergoedt, met dien verstande dat bij betaling van genoemd bedrag aan een van hen het bestuursorgaan aan zijn betalingsverplichting heeft voldaan.  
    Aldus vastgesteld door mr. J. Gundelach, voorzieningenrechter, in tegenwoordigheid van mr. L.M. Melenhorst, griffier.
    w.g. Gundelach
    voorzieningenrechter
    w.g. Melenhorst
    griffier
    Uitgesproken in het openbaar op 23 januari 2026
    490