ECLI:NL:RBDHA:2023:317, Rechtbank Den Haag, 19-01-2023, 21/1527
Rechtbank Den Haag — Uitspraak 
Datum: 2023-01-19 00:00:00.000000
Rechtsgebied: Bestuursrecht

Samenvatting: Activiteitenbesluit milieubeheer. Maatwerkvoorschriften.

RECHTBANK DEN HAAG
    
    
      Bestuursrecht
    
    
    
      zaaknummer: SGR 21/1527 
    
    
      uitspraak van de enkelvoudige kamer van 19 januari 2023 in de zaak tussen
    
      [eiser], uit '[woonplaats], eiser
    (gemachtigde: mr. T. van der Weide),
    
    
      en
    
    
    het college van burgemeester en wethouders van Den Haag, verweerder
    (gemachtigde: mr. I. Esser).
    
    Als derde-partij neemt aan het geding deel [derde-partij], te [woonplaats].
    
    
  
  
    Procesverloop
    
    
      In het besluit van 10 februari 2020 (het primaire besluit) heeft verweerder eisers verzoek tot het opleggen van maatwerkvoorschriften aan ijssalon [bedrijfsnaam], gevestigd op het adres [adres] [nummer] in [vestigingsplaats], afgewezen.
    
    
    
      In het besluit van 13 januari 2021 (het bestreden besluit) heeft verweerder het bezwaar van eiser tegen het primaire besluit ongegrond verklaard.
    
    
    
      Eiser heeft tegen het bestreden besluit beroep ingesteld.
    
    
    
      Verweerder heeft een verweerschrift ingediend.
    
    
    
      De rechtbank heeft het beroep op 8 december 2022 op zitting behandeld. Eiser is verschenen, bijgestaan door zijn gemachtigde. Verweerder heeft zich laten vertegenwoordigen door zijn gemachtigde, bijgestaan door [A], [B] en [C]. Derde-partij is in persoon verschenen.
    
    
    
  
  
    Overwegingen
    
    1. In deze uitspraak verwijst de rechtbank door middel van voetnoten naar wet- en regelgeving. De relevante bepalingen zijn afzonderlijk opgenomen in een bijlage die achter deze uitspraak zit.
    
    2. Eiser bewoont het appartement (adres) dat is gesitueerd boven ijssalon [bedrijfsnaam] in [woonplaats]. Hij heeft toegelicht dat hij al jaren overlast ervaart van de ijssalon en dat hij verweerder herhaaldelijk heeft gevraagd om handhavingsmaatregelen te nemen. Om de overlast te beperken heeft eiser aan verweerder verzocht maatwerkvoorschriften te stellen op grond van het Activiteitenbesluit milieubeheer (Activiteitenbesluit). Verweerder heeft dit afgewezen. Volgens eiser ten onrechte. Hij heeft daarom bezwaar gemaakt en beroep ingesteld. De rechtbank beoordeelt hieronder het bestreden besluit aan de hand van de door eiser aangevoerde beroepsgronden. 
    
    
      
        Maatwerkvoorschriften: algemeen
      
    
    
    3. Het Activiteitenbesluit bevat de voorkeursgrenswaarde van de Wet geluidhinder als de standaard geluidsnorm. Uitgangspunt is dat met deze normen doorgaans een acceptabel geluidsniveau in de zin van geluidsbeleving en risico’s voor de persoonlijke gezondheid in de directe omgeving van het bedrijf wordt bereikt. Voor woningen gelden deze waarden voor geluidsgevoelige ruimten, waarmee wordt aangesloten bij de Handreiking industrielawaai. Wel biedt het Activiteitenbesluit de mogelijkheid om door middel van een maatwerkvoorschrift af te wijken van de opgenomen standaard geluidsnorm, waarbij gewoonlijk – maar niet uitsluitend – het omgevingsgeluid bepalend is voor de wens, behoefte of noodzaak tot afwijken. Dit kan bijvoorbeeld aan de orde zijn als het omgevingsgeluid zodanig laag is, dat de standaard geluidsnorm zal leiden tot hinder voor de omgeving; bijvoorbeeld in de situatie van een bedrijf gevestigd in een stille woonwijk. Een maatwerkvoorschrift maakt het mogelijk om te komen tot een op een concrete situatie toegesneden doelmatige oplossing. Daarbij kan het bevoegd gezag bij maatwerkvoorschrift technische voorzieningen en gedragsregels voorschrijven met als doel dat aan de geldende geluidsnormen wordt voldaan. Gezien de specifieke werkingssfeer van het instrument moet het gebruik beperkt blijven tot bijzondere en incidentele gevallen. Het bevoegd gezag komt beleidsruimte toe bij de beantwoording van de vraag of het gebruik zal maken van de bevoegdheid maatwerkvoorschriften te stellen en moet daarbij een belangenafweging maken, waaronder bedrijfseconomische belangen, milieubelangen en belangen van derden kunnen vallen.
    
    
      
        Maatwerkvoorschriften: lagere geluidsnorm
      
    
    
    4. Partijen zijn hoofdzakelijk verdeeld over de vraag of verweerder in redelijkheid heeft kunnen besluiten geen maatwerkvoorschrift te treffen om zo af te wijken van de in het Activiteitenbesluit opgenomen standaard geluidsnorm. De rechtbank vindt dat verweerder dat in redelijkheid heeft kunnen besluiten. Zij legt hieronder uit waarom.
    
    5. Eisers woning is gelegen op de hoek van de wijkontsluitingsweg [straatnaam] en de tweebaansweg [adres]. In de directe omgeving zijn diverse scholen, bedrijven en ondernemingen gevestigd, waaronder [bedrijfsnaam], maar ook een kinderopvang en een drogisterij. De scholen, bedrijven en ondernemingen hebben hun eigen verkeersaantrekkende werking. Bovendien worden kantoren van diverse grote bedrijven en instellingen, zoals een kantoor van Shell, ontsloten door de [adres]. Verweerder heeft in het primaire en bestreden besluit gewezen op de aanwezigheid van de scholen en bedrijvigheid in de nabije omgeving van eisers woning, en dit nader toegelicht in beroep. Op grond daarvan heeft verweerder de aard van eisers woonomgeving terecht getypeerd als een ‘woonwijk in de stad’ en niet als een ‘rustige woonwijk, weinig verkeer’. Verweerder heeft er verder terecht op gewezen dat het Activiteitenbesluit voor wat betreft de geluidsnormering voor woningen heeft aangesloten bij de aanbevolen richtwaarden die volgens de Handreiking industrielawaai gelden voor een woning gelegen in een woonwijk in de stad. Verweerder heeft daarmee deugdelijk gemotiveerd dat met de in het Activiteitenbesluit opgenomen geluidsnorm ook in het geval van eiser een acceptabel binnenklimaat in voldoende mate wordt geborgd. Verweerder heeft daarom redelijkerwijs het verzoek tot het vaststellen van een lagere geluidsnorm door middel van een maatwerkvoorschrift kunnen afwijzen. 
    
    6. Dat het ter plaatse geldende bestemmingsplan “Benoordenhout” (bestemmingsplan) volgens eiser is vastgesteld terwijl daarbij ten onrechte geen rekening is gehouden met de gevolgen van een ijssalon voor het geluid in zijn woning, maakt dit niet anders. Het bestemmingsplan is onherroepelijk, zodat van de rechtmatigheid van zowel de inhoud als de totstandkoming van dat plan uit moet worden gegaan. Er bestaat daarom geen ruimte om de door eiser aangevoerde omstandigheden, nog los van de vraag of eiser hierin gelijk heeft, te betrekken bij de beoordeling of een maatwerkvoorschrift moet worden getroffen. 
    
    7. Dat verweerder geen integrale geluidsmeting heeft verricht en geen aanleiding heeft gezien om aan te nemen dat de wettelijke geluidsnorm wordt overtreden, zijn ook geen bijzondere omstandigheden die het opleggen van een lagere geluidsnorm rechtvaardigen. De rechtbank benadrukt dat aan de orde is de vraag of de norm op zichzelf bezien een acceptabele geluidskwaliteit in de omgeving oplevert. Het gaat hier dus niet om de vraag of die norm mogelijk wordt overtreden. Het overtreden van de norm zegt in principe niets over de vraag of de gehanteerde norm juist is, alleen of er reden is om handhavend op te treden. 
    
    8. Eiser heeft tot slot tijdens de zitting toegelicht dat een maatwerkvoorschrift nodig is omdat de naleving dan door middel van handhaving kan worden afgedwongen. Volgens de rechtbank is dat op zichzelf bezien geen reden om een maatwerkvoorschrift op te leggen. De geldende geluidsnormen die volgen uit het Activiteitenbesluit, en die een redelijk woon- en leefklimaat garanderen, kunnen namelijk ook door middel van toezicht en handhaving worden afgedwongen, en daar is een maatwerkvoorschrift dus niet voor nodig. 
    
    
      
        Maatwerkvoorschriften: technische voorziening en gedragsregel
      
    
    
    9. De volgende vraag is of verweerder in redelijkheid heeft kunnen besluiten geen maatwerkvoorschrift op te leggen in de vorm van een technische voorziening of gedragsregel om [bedrijfsnaam] aan de geldende geluidsnormen te laten voldoen. Volgens de rechtbank is dat het geval. Verweerder heeft deugdelijk gemotiveerd dat bij een vermoeden van overschrijding van geluidsnormen toezicht en handhaving op zijn plaats zijn, niet het opleggen van een maatwerkvoorschrift. Zo heeft eerder handhavend optreden geleid tot aanpassingen in de bedrijfsvoering, zoals een kap op de koelcompressor, waardoor een geconstateerde overschrijding van de geluidsnorm ongedaan werd gemaakt. Verweerder heeft dit bovendien toegelicht in het primaire besluit, zodat de beroepsgrond van eiser dat verweerder de mogelijkheid tot het opleggen van een technische voorziening of gedragsregel niet heeft onderzocht, niet slaagt. Dat verweerder in enkele gevallen abusievelijk en ten onrechte geen gevolg heeft gegeven aan meldingen van eiser, maakt niet dat hij vervolgens voor het opleggen van een maatwerkvoorschrift had moeten kiezen in plaats van voor handhaving. Daarbij komt dat eiser naar eigen zeggen weliswaar ‘meldingsmoe’ is geworden, maar verweerder heeft daarover terecht opgemerkt dat zonder melding geen toezicht kan worden gehouden of handhavend kan worden opgetreden. Eiser heeft dit dus voor een deel zelf in de hand. Verweerder heeft ook redelijkerwijs het verzoek tot het opleggen van een technische voorziening of gedragsregel door middel van een maatwerkvoorschrift kunnen afwijzen. 
    
    
      
        Overige gronden: geluid
      
    
    
    10. Eiser vindt dat verweerder ten onrechte het terras van [bedrijfsnaam] aan de achterzijde van zijn woning kwalificeert als een buitenruimte. Volgens eiser is dit een binnenruimte, en moet het stemgeluid dat afkomstig is van het terras betrokken worden bij het bepalen van het geluidsniveau. Daarom had verweerder een maatwerkvoorschrift moeten opleggen. 
    
    11. De rechtbank volgt eiser hier niet in. Volgens het Activiteitenbesluit blijft bij het bepalen van geluidsniveaus buiten beschouwing het stemgeluid van personen op een onverwarmd en onoverdekt terrein, dat onderdeel is van de inrichting, tenzij dit terrein kan worden aangemerkt als een binnenterrein. Met onoverdekt terrein wordt bedoeld een voor publiek toegankelijk onbebouwd deel van de inrichting, dus een buitenterrein zoals een tuin of een terras. Dit geldt feitelijk uitsluitend voor situaties waarbij het buitenterrein aan de straat of een andere openbare ruimte is gelegen. In deze gevallen mag worden aangenomen dat het van bijvoorbeeld het terras afkomstige geluid opgaat in het omgevingsgeluid. Dit is anders als een buitenterrein omsloten is door bebouwing.
    
    12. Tijdens de zitting heeft de rechtbank vastgesteld dat het terras aan twee zijden wordt begrensd door bebouwing, zodat het terras niet door bebouwing is omsloten. Omsluiten betekent namelijk “aan alle kanten insluiten”, en daar is geen sprake van; het terras is rechtstreeks toegankelijk voor publiek vanaf de openbare weg. Onder die omstandigheden is van een binnenterrein zoals beschreven in de vorige overweging van deze uitspraak geen sprake, en heeft verweerder het stemgeluid afkomstig van het terras niet hoeven betrekken in zijn beoordeling. 
    
    
      
        Overige gronden: andere vormen van overlast
      
    
    
    13. Tot slot heeft verweerder volgens eiser ondeugdelijk gemotiveerd waarom de door hem ervaren geur- en trillinghinder geen aanleiding hoeven te geven tot het opleggen van maatwerkvoorschriften. 
    
    14. Deze beroepsgrond slaagt. In bezwaar heeft eiser toegelicht dat zijn verzoek tot het treffen van maatwerkvoorschriften ook ziet op het tegengaan van door hem ervaren geur- en trillinghinder. In zowel het primaire besluit als in het bestreden besluit heeft verweerder niet (deugdelijk) gemotiveerd waarom de door eiser gestelde geur- en trillinghinder geen aanleiding geeft tot het opleggen van een maatwerkvoorschrift. Dit levert een motiveringsgebrek op. De rechtbank ziet hierin aanleiding om het bestreden besluit te vernietigen. Wel zal de rechtbank de rechtsgevolgen van dit besluit in stand laten. Daartoe wordt het volgende overwogen.
    
    15. In beroep heeft verweerder toegelicht dat ten tijde van het nemen van het bestreden besluit geen (recente) overlastmeldingen van eiser zijn ontvangen die zien op geur- en trillinghinder. Verweerder is er daarom vanuit gegaan dat de algemene normen van het Activiteitenbesluit voldoende bescherming bieden. Verder heeft eiser tijdens de zitting toegelicht dat de door hem ervaren geurhinder beperkt blijft tot een half uur per dag, wanneer hij ruikt dat er iemand in de keuken van ijssalon [bedrijfsnaam] bezig is. De rechtbank is van oordeel dat onder deze omstandigheden de in beroep gegeven motivering van verweerder het bestreden besluit kan dragen. De rechtbank ziet daarom aanleiding te bepalen dat de rechtsgevolgen van het bestreden besluit in stand blijven. Verweerder heeft dus in redelijkheid kunnen besluiten om geen maatwerkvoorschriften op te leggen aan ijssalon [bedrijfsnaam]. 
    
    
      
        Conclusie
      
    
    
    16. Eisers beroepsgronden slagen niet, met uitzondering van de beroepsgrond zoals besproken onder 13 tot en met 15 van deze uitspraak. Het beroep is gegrond. De rechtbank zal het bestreden besluit vernietigen maar de rechtsgevolgen ervan in stand laten. 
    
    17. Omdat de rechtbank het beroep gegrond verklaart, moet verweerder aan eiser het door hem betaalde griffierecht vergoeden. Ook krijgt hij een vergoeding voor de proceskosten die hij heeft gemaakt. Verweerder moet die vergoeding betalen. De vergoeding wordt met toepassing van het Besluit proceskosten bestuursrecht als volgt berekend. De bijstand door een gemachtigde levert twee punten op (één punt voor het indienen van het beroepschrift en één punt voor het verschijnen op de zitting met een waarde per punt van € 837,-), bij een wegingsfactor 1. Toegekend wordt € 1.674,-.
    
  
  
    Beslissing
    
    
      De rechtbank:
    
    
    
      
        verklaart het beroep gegrond;
      
      
        vernietigt het bestreden besluit;
      
      
        bepaalt dat de rechtsgevolgen van het vernietigde bestreden besluit in stand blijven;
      
      
        draagt verweerder op het betaalde griffierecht van € 181,- aan eiser te vergoeden;
      
      
        veroordeelt verweerder in de proceskosten van eiser tot een bedrag van € 1.674,-.
      
    
    
    
      Deze uitspraak is gedaan door mr. T.E.F. Reijnders, rechter, in aanwezigheid van mr.S.M. Kraan, griffier. De uitspraak is uitgesproken in het openbaar op 19 januari 2023.
    
    
    
    
    
    
    
    
    
    
      
        
        
        
          
            
              griffier
            
            
              rechter
            
          
        
      
    
    
    
    
      De griffier is verhinderd deze uitspraakmede te ondertekenen. 
    
    
    
    
    
    
      Een afschrift van deze uitspraak is verzonden aan partijen op:
    
    
    
  
  
    Bent u het niet eens met deze uitspraak?
    Als u het niet eens bent met deze uitspraak, kunt u een brief sturen naar de Afdeling bestuursrechtspraak van de Raad van State waarin u uitlegt waarom u het er niet mee eens bent. Dit heet een beroepschrift. U moet dit beroepschrift indienen binnen 6 weken na de dag waarop deze uitspraak is verzonden. U ziet deze datum hierboven.
    
    
    
    
    
    
      
        Bijlage wet- en regelgeving
      
    
    
    
      	Algemene wet bestuursrecht
    
    
    
      		Artikel 7:12, eerste lid
    
    
    
      De beslissing op het bezwaar dient te berusten op een deugdelijke motivering, die bij de bekendmaking van de beslissing wordt vermeld.
    
    
    
      	Activiteitenbesluit milieubeheer
    
    
    
      		Artikel 2.17, eerste lid, aanhef en onder a en f
    
    
    
      Voor het langtijdgemiddelde beoordelingsniveau (LAr,LT) en het maximaal geluidsniveau LAmax, veroorzaakt door de in de inrichting aanwezige installaties en toestellen, alsmede door de in de inrichting verrichte werkzaamheden en activiteiten en laad- en losactiviteiten ten behoeve van en in de onmiddellijke nabijheid van de inrichting, geldt dat:
    
    
    
      a. de niveaus op de in tabel 2.17a genoemde plaatsen en tijdstippen niet meer bedragen dan de in die tabel aangegeven waarden;
    
    
      
        
        
        
        
        
          
            
              
                Tabel 2.17a
              
            
          
          
            
              
            
            
              
                07:00–19:00 uur
              
            
            
              
                19:00–23:00 uur
              
            
            
              
                23:00–07:00 uur
              
            
          
          
            
              LAr,LT op de gevel van gevoelige gebouwen
            
            
              50 dB(A)
            
            
              45 dB(A)
            
            
              40 dB(A)
            
          
          
            
              LAr,LT in in- en aanpandige gevoelige gebouwen
            
            
              35 dB(A)
            
            
              30 dB(A)
            
            
              25 dB(A)
            
          
          
            
              LAmax op de gevel van gevoelige gebouwen
            
            
              70 dB(A)
            
            
              65 dB(A)
            
            
              60 dB(A)
            
          
          
            
              LAmax in in- en aanpandige gevoelige gebouwen
            
            
              55 dB(A)
            
            
              50 dB(A)
            
            
              45 dB(A)
            
          
        
      
    
    
    
      			(…)
    
    
    
      f. de waarden in in- en aanpandige gevoelige gebouwen slechts gelden in geluidsgevoelige ruimten en verblijfsruimten
    
    
    
    
    
      Artikel 2.18, eerste lid, aanhef en onder a
    
    
    
      Bij het bepalen van de geluidsniveaus, bedoeld in de artikelen 2.17, 2.17a, 2.19, 2.19a dan wel 2.20, blijft buiten beschouwing:
    
    
    
      a. het stemgeluid van personen op een onverwarmd en onoverdekt terrein, dat onderdeel is van de inrichting, tenzij dit terrein kan worden aangemerkt als een binnenterrein;
    
    
    
      Artikel 2.20, eerste en vijfde lid
    
    
    
      1 In afwijking van de waarden, bedoeld in de artikelen 2.17, 2.17a, 2.19 dan wel 2.19a, kan het bevoegd gezag bij maatwerkvoorschrift andere waarden voor het langtijdgemiddeld beoordelingsniveau (LAr,LT) en het maximaal geluidsniveau LAmax vaststellen.
    
    
    
      (…)
    
    
    
      5 Het bevoegd gezag kan bij maatwerkvoorschrift bepalen welke technische voorzieningen in de inrichting worden aangebracht en welke gedragsregels in acht worden genomen teneinde aan geldende geluidsnormen te voldoen.
    
  
  
     Artikel 2.17 van het Activiteitenbesluit. De hier relevante normen staan in artikel 2.17, eerste lid, aanhef en onder a, van het Activiteitenbesluit. 
  
  
     Nota van Toelichting bij Activiteitenbesluit milieubeheer (NvT), Staatsblad 2007 / 415, p. 202 en 203. 
  
  
     Artikel 2.17, eerste lid, aanhef en onder f, van het Activiteitenbesluit. 
  
  
     NvT, p. 204. 
  
  
     Artikel 2.20, eerste lid, van het Activiteitenbesluit. 
  
  
     NvT, p. 210. 
  
  
     Artikel 2.20, vijfde lid, van het Activiteitenbesluit.
  
  
     NvT, p. 116. 
  
  
     AbRvS 24 oktober 2018, ECLI:NL:RVS:2018:3463, r.o. 3.2. 
  
  
     NvT, p. 117.
  
  
     Artikel 2.18, eerste lid, aanhef en onder a, van het Activiteitenbesluit. 
  
  
     NvT, p. 205. 
  
  
     Vgl. AbRvS 20 februari 2019, ECLI:NL:RVS:2019:534, r.o. 3.1. 
  
  
     Artikel 7:12, eerste lid, van de Algemene wet bestuursrecht.