ECLI:NL:RVS:2025:3425, Raad van State, 23-07-2025, 202305399/1/A2
Raad van State — Uitspraak 
Datum: 2025-07-23 00:00:00.000000
Rechtsgebied: Bestuursrecht

Samenvatting: Bij besluit van 4 augustus 2021 heeft het college van gedeputeerde staten van Flevoland het verzoek van Stamina om handhavend op te treden tegen Staatsbosbeheer vanwege het vangen van konikpaarden in de Oostvaardersplassen om deze elders te laten doden, afgewezen. Staatsbosbeheer is de eigenaar en de beheerder van het Natura 2000-gebied de Oostvaardersplassen. Staatsbosbeheer voert populatiebeheer uit op de konikpaarden in het gebied. Daartoe is een deel van de Oostvaardersplassen in gebruik als vangweide. De vangweide is een omheind grasland van ca. 55 ha. Zo nu en dan wordt een hek in de omheining geopend, waarna de konikpaarden de vangweide kunnen betreden. Naderhand wordt het hek weer gesloten, zodat de konikpaarden niet meer kunnen terugkeren naar de andere delen van het gebied. Binnen de vangweide bevindt zich een omheinde vangkraal. De vangkraal bestaat uit compartimenten die met hekken afsluitbaar zijn. De konikpaarden worden met voer naar de vangkraal gelokt. De op deze wijze gevangen konikpaarden worden door Staatsbosbeheer naar andere natuurgebieden verplaatst of, als dat niet mogelijk is, geslacht.

202305399/1/A2.
    Datum uitspraak: 23 juli 2025
    AFDELING
    BESTUURSRECHTSPRAAK
    Uitspraak op de hoger beroepen van:
    1. Stichting Aanpak Misstanden Natuurbeheer (hierna: Stamina), gevestigd in Doorn, gemeente Utrechtse Heuvelrug,
    2. het college van gedeputeerde staten van Flevoland,
    appellanten,
    tegen de uitspraak van de rechtbank Midden-­Nederland van 19 juni 2023 in zaak nr. 21/5086 in het geding tussen:
    Stamina
    en
    het college.
    Procesverloop
    Bij besluit van 4 augustus 2021 heeft het college het verzoek van Stamina om handhavend op te treden tegen Staatsbosbeheer vanwege het vangen van konikpaarden in de Oostvaardersplassen om deze elders te laten doden, afgewezen.
    Bij besluit van 8 december 2021, zoals gewijzigd bij het besluit van 17 december 2021, heeft het college het door Stamina daartegen gemaakte bezwaar ongegrond verklaard.
    Bij uitspraak van 19 juni 2023 heeft de rechtbank het door Stamina daartegen ingestelde beroep ongegrond verklaard.
    Tegen deze uitspraak heeft Stamina hoger beroep ingesteld.
    Het college heeft een schriftelijke uiteenzetting gegeven en incidenteel hoger beroep ingesteld.
    Stamina heeft een zienswijze gegeven.
    Stamina, het college en Staatsbosbeheer hebben nadere stukken ingediend.
    De Afdeling heeft de zaak ter zitting behandeld op 23 april 2025, waar Stamina, vertegenwoordigd door [gemachtigden], en het college, vertegenwoordigd door mr. L. Verhees en mr. R.D. Reinders, advocaten in Den Haag, zijn verschenen. Voorts is ter zitting Staatsbosbeheer, vertegenwoordigd door mr. M. van Egmond, drs. IJ. Zwart, drs. J. Bijl en mr. A.Y. Muus, als partij gehoord.
    Overwegingen
    Overgangsrecht en wettelijk kader
    1.       Op 1 januari 2024 zijn de Omgevingswet en de Aanvullingswet natuur Omgevingswet in werking getreden. Als een verzoek om handhaving van de Wet natuurbescherming (hierna: de Wnb) is ingediend vóór het tijdstip van inwerkingtreding van de Omgevingswet, dan blijft op grond van artikel 2.9, eerste lid, aanhef en onder a, van de Aanvullingswet natuur Omgevingswet het recht zoals dat gold onmiddellijk vóór dat tijdstip van toepassing tot het besluit op dat verzoek onherroepelijk wordt.
    Het verzoek om handhaving van de Wnb is gedaan op 18 juni 2021. Dat betekent dat in dit geval de Wnb, zoals die gold vóór 1 januari 2024, van toepassing blijft.
    2.       De bepalingen uit de Wnb die relevant zijn voor de uitspraak zijn opgenomen in de bijlage bij deze uitspraak die hiervan deel uitmaakt.
    Inleiding
    3.       Staatsbosbeheer is de eigenaar en de beheerder van het Natura 2000-gebied de Oostvaardersplassen. Staatsbosbeheer voert populatiebeheer uit op de konikpaarden in het gebied. Daartoe is een deel van de Oostvaardersplassen in gebruik als vangweide. De vangweide is een omheind grasland van ca. 55 ha. Zo nu en dan wordt een hek in de omheining geopend, waarna de konikpaarden de vangweide kunnen betreden. Naderhand wordt het hek weer gesloten, zodat de konikpaarden niet meer kunnen terugkeren naar de andere delen van het gebied. Binnen de vangweide bevindt zich een omheinde vangkraal. De vangkraal bestaat uit compartimenten die met hekken afsluitbaar zijn. De konikpaarden worden met voer naar de vangkraal gelokt. De op deze wijze gevangen konikpaarden worden door Staatsbosbeheer naar andere natuurgebieden verplaatst of, als dat niet mogelijk is, geslacht.
    4.       Stamina is een stichting met als statutaire basisdoelstelling het bestrijden van natuurbeheer daar waar de intrinsieke waarde van elk individueel dier niet wordt gerespecteerd en beschermd. Stamina heeft het college verzocht om handhavend op te treden tegen Staatsbosbeheer. Stamina heeft in het verzoek vermeld dat voor het vangen van de konikpaarden in de Oostvaardersplassen een opdracht in de zin van artikel 3.18 van de Wnb is vereist en dat zonder die opdracht sprake is van een overtreding.
    5.       Het college heeft het verzoek van Stamina om handhavend op te treden, onder verwijzing naar het advies van de Bezwarencommissie provincie Flevoland (hierna: de bezwaaradviescommissie), afgewezen. Volgens het college zijn konikpaarden verwilderde dieren, zodat voor het vangen daarvan geen toestemming op grond van de Wnb is vereist. Omdat geen sprake is van een overtreding bestaat geen grond om handhavend op te treden, aldus het college.
    Uitspraak van de rechtbank
    6.       De rechtbank heeft geoordeeld dat het college het handhavingsverzoek terecht heeft afgewezen, omdat niet is komen vast te staan dat Staatsbosbeheer met betrekking tot de konikpaarden een overtreding heeft begaan. Voor het vangen en doden van konikpaarden is geen opdracht als bedoeld in artikel 3.18, vierde lid, van de Wnb nodig. Het vangen van konikpaarden is ook niet in strijd met de zorgplicht uit artikel 1.11 van de Wnb of vergunningplichtig op grond van artikel 2.7, tweede lid, van de Wnb, aldus de rechtbank.
    Incidenteel hoger beroep
    7.       Het college betoogt dat de rechtbank, door de beroepsgronden van Stamina over de natuurvergunning en de zorgplichten uit de Wnb en de Wet dieren te beoordelen, buiten de omvang van het geding is getreden. Hij voert daartoe aan dat Stamina enkel heeft verzocht om handhaving op grond van het ontbreken van een opdracht. Het is niet toegestaan om de reikwijdte van het handhavingsverzoek na het primaire besluit uit te breiden, ook niet met een andere wettelijke grondslag. Bij de natuurvergunningplicht gaat het bovendien niet om de gevolgen van de handelingen voor de konikpaarden, maar om de gevolgen voor de instandhoudingsdoelstellingen voor de kwalificerende vogelsoorten in het Natura 2000-gebied de Oostvaardersplassen.
    7.1.    Zoals de Afdeling eerder heeft overwogen (bijvoorbeeld in de uitspraak van 10 december 2014, ECLI:NL:RVS:2014:4517, en de uitspraak van 7 juni 2023, ECLI:NL:RVS:2023:2221) kan de reikwijdte van een handhavingsverzoek na het primaire besluit niet meer worden uitgebreid.  Anders dan de rechtbank heeft overwogen, is het aanwijzen van een andere wettelijke bepaling waarmee de in het handhavingsverzoek gestelde feiten in strijd zouden zijn in dit geval een uitbreiding van de reikwijdte van een handhavingsverzoek. Stamina heeft aan het handhavingsverzoek namelijk specifiek ten grondslag gelegd dat de konikpaarden zonder opdracht in de zin van artikel 3.18 van de Wnb worden gevangen en elders gedood. Stamina heeft aan het handhavingsverzoek niet ten grondslag gelegd dat het vangen en doden van konikpaarden in strijd is met de zorgplicht uit de Wnb en dat daarvoor een natuurvergunning is vereist. Beoordeling daarvan vergt de toepassing van een ander wettelijk toetsingskader. Aan wat Stamina daarover in bezwaar en beroep heeft aangevoerd, komt daarom geen betekenis toe. Overigens kan, anders dan Stamina ter zitting heeft betoogd en wat daar verder van zij, uit het bezwaarschrift en het advies van de bezwaaradviescommissie niet worden afgeleid dat Stamina de uitbreiding van de wettelijk grondslag van het handhavingsverzoek al in bezwaar heeft voorgestaan. Gelet op het voorgaande heeft het college terecht aangevoerd dat de rechtbank de beroepsgronden van Stamina over de zorgplicht en de ontbrekende natuurvergunning niet had te beoordelen.
    7.2.    Het betoog slaagt.
    Hoger beroep
    8.       Het voorgaande betekent dat ook in hoger beroep het geding zich beperkt tot de vraag of het handhavingsverzoek terecht is afgewezen, omdat voor het vangen van konikpaarden geen opdracht als bedoeld in artikel 3.18, vierde lid, van de Wnb nodig is.
    9.       Stamina betoogt dat de rechtbank ten onrechte heeft geoordeeld dat voor het vangen en doden van konikpaarden geen opdracht als bedoeld in artikel 3.18, vierde lid, van de Wnb nodig is. Zij voert daartoe aan dat Staatsbosbeheer als eigenaar van de Oostvaardersplassen niet zelf mag bepalen wat hij met de konikpaarden op zijn grondgebied doet. Dit volgt niet uit het gebruik van het woord ‘kunnen’ in artikel 3.18, vierde lid, van de Wnb. Uit de Overeenkomst Dierenwelzijn in de Oostvaardersplassen volgt verder dat provinciale staten van Flevoland het beleid voor het dierenwelzijn in de Oostvaardersplassen maken en dat het college toeziet op de juiste uitvoering hiervan door Staatsbosbeheer. In het door provinciale staten als beleidskader vastgestelde Advies Beheer Oostvaardersplassen van de Externe Begeleidingscommissie beheer Oostvaardersplassen van april 2018 (hierna: het beleidskader) is bepaald dat gevangen paarden moeten worden uitgeplaatst en dus niet worden gedood. Daarom moet de opdracht als voorgenomen besluit ter stemming aan provinciale staten worden voorgelegd. De rechtbank is er volgens Stamina daarnaast aan voorbij gegaan dat ook als geen geweer wordt gebruikt een opdracht is vereist, omdat de noodzakelijkheid van het actief populatiebeheer aan de hand van een van de criteria uit artikel 3.17, eerste lid, van de Wnb in een besluit moet worden neergelegd en onderbouwd. Zij voert verder aan dat uit artikel 3.18, derde lid, van de Wnb volgt dat de konikpaarden ook na bemachtiging daarvan onder de Wnb blijven vallen, waardoor het college beschikkingsmacht daarover blijft houden. Stamina voert tot slot aan dat de rechtbank niet heeft onderkend dat voor het gebruikmaken van een vangkraal een opdracht nodig is, omdat die analoog aan een vangkooi een verboden middel is als bedoeld in artikel 3.25, tweede lid, van de Wnb.
    9.1.    De rechtbank heeft met juistheid geoordeeld dat voor het vangen en elders laten doden van konikpaarden geen opdracht als bedoeld in artikel 3.18, vierde lid, van de Wnb nodig is. Het konikpaard is geen beschermde soort op grond van de Wnb, zodat het niet verboden is om in het wild levende konikpaarden opzettelijk te vangen. Omdat konikpaarden verwilderde dieren zijn kan het college voor het terugbrengen van de populatie een opdracht als bedoeld in artikel 3.18, vierde lid, van de Wnb geven, maar dit is geen vereiste om tot populatiebeheer over te mogen gaan. Dat het college nauw betrokken is bij het beheer van de Oostvaardersplassen en daar overeenkomsten over heeft gesloten en beleid over voert, roept dit vereiste ook niet in het leven. Het recht om verwilderde dieren die niet zijn aangewezen als beschermde soort te vangen komt aan de eigenaar of gebruiker van de grond toe, zodat Staatbosbeheer ook vrijwillig tot populatiebeheer kan overgaan. Dit levert geen overtreding op. De Afdeling kan zich vinden in het oordeel van de rechtbank en in de onder 16 tot en met 22 opgenomen overwegingen van de uitspraak, waarop dat oordeel is gebaseerd.
    9.2.    Daarbij merkt de Afdeling op dat de rechtbank er terecht belang aan heeft gehecht dat in artikel 3.18, eerste lid, van de Wnb het woord ‘kunnen’ wordt gebruikt. Hieruit volgt dat het een bevoegdheid van het college is om opdracht te geven om de omvang van een populatie verwilderde dieren te beperken, bijvoorbeeld als de eigenaar van een gebied onwillig is, maar dat een gegeven opdracht geen voorwaarde is om daartoe over te gaan. Artikel 3.18 van de Wnb bevat geen verbod op het vangen van in het wild levende dieren. Staatsbosbeheer kan als eigenaar van de Oostvaardersplassen dus ook zonder opdracht de populatie konikpaarden terugbrengen. Uit de door Stamina ter zitting aangehaalde passage uit de totstandkomingsgeschiedenis van de Wnb (Kamerstukken II 2024/15, 33 348, nr. 9, blz. 108) kan niet het tegendeel worden afgeleid. De daarin aangehaalde motie (Kamerstukken II 2013/14, 33 750-XIII, nr. 75) gaat over het afschieten van verwilderde katten, terwijl de gezonde konikpaarden in de Oostvaardersplassen worden gevangen en niet gedood met een geweer. Dat de gevangen konikpaarden, als zij niet kunnen worden uitgeplaatst, door Staatsbosbeheer naar de slacht worden gebracht, maakt dit niet anders. De konikpaarden vallen nadat zij zijn gevangen onder de beschikkingsmacht van Staatsbosbeheer, zodat de Wnb niet in de weg staat aan het doden van de dieren voor de slacht. Het betoog van Stamina dat uit artikel 3.18, derde lid, van de Wnb volgt dat de konikpaarden ook na bemachtiging door Staatsbosbeheer onder de Wnb blijven vallen slaagt niet. Artikel 3.18, derde lid, van de Wnb is slechts van toepassing als de dieren op basis van een opdracht in zin van het eerste lid van die bepaling zijn bemachtigd. Een dergelijke opdracht is in dit geval niet gegeven.
    9.3.    Staatsbosbeheer is bij het populatiebeheer in de Oostvaardersplassen niet gebonden aan door provinciale staten van Flevoland vastgesteld beleid, omdat een bestuursorgaan met het vaststellen van beleid alleen zichzelf kan binden. Verder kan met een tussen de staatssecretaris van Economische Zaken en het college gesloten overeenkomst over het beleid met betrekking tot het dierenwelzijn in de Oostvaardersplassen niet van de bepalingen van de Wnb worden afgeweken, als de bij die overeenkomst betrokken partijen dat al zouden hebben beoogd.
    9.4.    Stamina wordt verder niet gevolgd in het betoog dat een vangkraal een verboden middel is en dat voor het gebruik ervan bij het vangen van de konikpaarden daarom een opdracht is vereist. Staatsbosbeheer heeft de volledige beschikkingsmacht over de konikpaarden die zich in de vangweide bevinden nadat het hek is gesloten, waardoor de konikpaarden niet langer in het wild levende dieren zijn. De vangkraal waarmee de konikpaarden worden bijeengebracht kan bovendien niet gelijkgesteld worden aan een vangkooi, die aan de bovenkant is afgesloten. De gebruikte vangkraal is dus geen verboden middel.
    9.5.    Het betoog faalt.
    10.     Gelet op wat onder 8 is overwogen behoeft wat Stamina voor het overige heeft aangevoerd geen bespreking.
    Conclusie
    11.     Het incidenteel hoger beroep van het college, dat zich alleen tegen overwegingen van de rechtbank en niet tegen haar beslissing richt, is gegrond. Het hoger beroep van Stamina is ongegrond. De Afdeling bevestigt daarom de uitspraak van de rechtbank.
    12.     Het college hoeft geen proceskosten te vergoeden.
    Beslissing
    De Afdeling bestuursrechtspraak van de Raad van State:
    I.        verklaart het hoger beroep van Stichting Aanpak Misstanden Natuurbeheer ongegrond;
    II.       verklaart het incidenteel hoger beroep van het college van gedeputeerde staten van Flevoland gegrond;
    III.      bevestigt de aangevallen uitspraak.
    Aldus vastgesteld door mr. J.M. Willems, voorzitter, en mr. J.J.W.P. van Gastel en mr. M.M. Kaajan, leden, in tegenwoordigheid van mr. H.A. Komduur, griffier.
    w.g. Willems
    voorzitter
    w.g. Komduur
    griffier
    Uitgesproken in het openbaar op 23 juli 2025
    809
     
    BIJLAGE
     
    Wet natuurbescherming
    Artikel 3.5
    1. Het is verboden in het wild levende dieren van soorten, genoemd in bijlage IV, onderdeel a, bij de Habitatrichtlijn, bijlage II bij het Verdrag van Bern of bijlage I bij het Verdrag van Bonn, met uitzondering van de soorten, bedoeld in artikel 1 van de Vogelrichtlijn, in hun natuurlijk verspreidingsgebied opzettelijk te doden of te vangen.
    […]
    Artikel 3.10
    1. Onverminderd artikel 3.5, eerste, vierde en vijfde lid, is het verboden:
    a. in het wild levende zoogdieren, amfibieën, reptielen, vissen, dagvlinders, libellen en kevers van de soorten, genoemd in de bijlage, onderdeel A, bij deze wet, opzettelijk te doden of te vangen;
    […]
    Artikel 3.17
    1. Ten behoeve van de beperking van de omvang van een populatie van vogels als bedoeld in artikel 3.1, eerste lid, of van dieren van soorten als bedoeld in artikel 3.5, eerste lid, of 3.10, eerste lid, verlenen gedeputeerde staten ontheffing als bedoeld artikel 3.3, eerste, vierde en vijfde lid, 3.4, tweede lid, 3.8, eerste en vijfde lid, 3.9, tweede lid, of 3.10, tweede lid, in samenhang met artikel 3.8, tweede lid, indien deze beperking nodig is:
    a. in geval van vogels:
    1°. in het belang van de volksgezondheid of de openbare veiligheid;
    2°. in het belang van de veiligheid van het luchtverkeer;
    3°. ter voorkoming van belangrijke schade aan gewassen, vee, bossen, visserij of wateren, of
    4°. ter bescherming van flora en fauna;
    b. in geval van dieren van soorten als bedoeld in artikel 3.5, eerste lid:
    1°. in het belang van de bescherming van de wilde flora en fauna en van de instandhouding van de natuurlijke habitats;
    2°. ter voorkoming van ernstige schade aan met name de gewassen, veehouderijen, bossen, visgronden en wateren en andere vormen van eigendom, of
    3°. in het belang van de volksgezondheid en de openbare veiligheid of om andere dwingende redenen van groot openbaar belang, of
    c. ingeval dieren van soorten als bedoeld in 3.10, eerste lid, met uitzondering van soorten als bedoeld in artikel 3.5, eerste lid:
    1°. om de redenen genoemd in onderdeel b;
    2°. ter voorkoming van schade of overlast, met inbegrip van schade aan sportvelden, industrieterreinen of begraafplaatsen,
    3°. ter voorkoming of bestrijding van onnodig lijden van zieke of gebrekkige dieren, en
    4°. in het algemeen belang.
    […]
    Artikel 3.18
    1. Gedeputeerde staten kunnen aan faunabeheereenheden of wildbeheereenheden, aan andere samenwerkingsverbanden van personen, of aan personen opdracht geven om, in afwijking van het bepaalde bij of krachtens de artikelen 3.1, 3.4, eerste lid, 3.5, 3.9, eerste lid, en 3.10, eerste lid, de omvang van een bij de opdracht aangeduide populatie van vogels of van dieren van soorten als bedoeld in artikel 3.5, eerste lid, of 3.10, eerste lid, te beperken als dat nodig is om de onderscheidenlijke redenen, genoemd in artikel 3.17, eerste lid, onderdelen a, b en c. De artikelen 3.3, vierde en vijfde lid, 3.8, vijfde lid, en 3.10, tweede lid, zijn van overeenkomstige toepassing op die opdracht.
    […]
    3. Gedeputeerde staten kunnen bepalen wat met de ingevolge het eerste lid bemachtigde dieren gebeurt.
    4. Het eerste tot en met derde lid, met uitzondering van de tweede volzin van het eerste lid, zijn van overeenkomstige toepassing op het beperken van de omvang van populaties van dieren die zijn aan te merken als exoten of van verwilderde dieren.
    Artikel 3.24
    1. Een ieder die een in het wild levend dier doodt of vangt voorkomt dat het dier onnodig lijdt.
    2. Het is verboden zich buiten gebouwen te bevinden met bij algemene maatregel van bestuur aangewezen middelen die geschikt zijn voor het doden of vangen van dieren, of met materialen ter onmiddellijke vervaardiging van die middelen, indien redelijkerwijs moet worden aangenomen dat die middelen of materialen zullen worden gebruikt voor het doden of vangen van dieren.
    3. Bij een aanwijzing krachtens het tweede lid wordt mede rekening gehouden met het voorkomen van onnodig lijden bij het te doden of te vangen dier.
    […]
    Artikel 3.25
    1. Bij het verlenen van een ontheffing of vrijstelling als bedoeld in de artikelen 3.3, eerste onderscheidenlijk tweede lid, 3.4, tweede lid, 3.8, eerste, onderscheidenlijk tweede lid, 3.9, tweede lid, of 3.10, tweede lid, in samenhang met artikel 3.8, eerste of tweede lid, en met artikel 3.9, tweede lid, en bij het geven van een opdracht als bedoeld in artikel 3.18, eerste lid, worden de middelen aangewezen die voor het vangen en doden van de aldaar bedoelde vogels en dieren mogen worden gebruikt.
    2. Onze Minister wijst bij ministeriële regeling, onderscheidenlijk provinciale staten wijzen bij verordening de middelen aan die mogen worden gebruikt ter uitvoering van het bepaalde krachtens artikel 3.15, tweede, onderscheidenlijk vierde lid, en 3.16, tweede, onderscheidenlijk vierde lid.
    […]
    4. Gedeputeerde staten kunnen ontheffing en provinciale staten kunnen vrijstelling verlenen van:
    a. het verbod, bedoeld in artikel 3.24, tweede lid. Op deze vrijstelling of ontheffing is artikel 3.24, derde, lid van overeenkomstige toepassing
    […]
    Artikel 3.26
    Het is verboden een geweer te gebruiken ter uitoefening van het bepaalde bij of krachtens deze wet:
    […]
    d. voor andere handelingen dan:
    […]
    3°. de uitvoering van artikel 3.18, eerste lid, in voorkomend geval in samenhang met het vierde lid, of 3.19, tweede lid, in samenhang met artikel 3.18, vierde lid;
    […]
    Besluit natuurbescherming
    Artikel 3.10
    Als middelen als bedoeld in artikel 3.24, tweede lid, van de wet worden aangewezen:
    […]
    e. vangkooien, met uitzondering van vangkooien geschikt en bestemd voor het vangen van verwilderde katten en verwilderde duiven binnen de bebouwde kom;
    […]