ECLI:NL:RVS:2025:2972, Raad van State, 02-07-2025, 202303523/1/A2
Raad van State — Uitspraak 
Datum: 2025-07-02 00:00:00.000000
Rechtsgebied: Bestuursrecht

Samenvatting: Bij besluit van 30 maart 2021 heeft de Dienst Toeslagen aan wijlen [appellante] een compensatiebedrag van € 26.610,00 toegekend. Deze uitspraak gaat over de door de erven van [appellante] gevraagde compensatie in het kader van de hersteloperatie toeslagen. Het gaat daarbij in het bijzonder om de vraag of de Dienst Toeslagen op de juiste wijze is omgegaan met een bedrag van € 18.920,00 dat wijlen [appellante] als gevolg van een schuldsaneringstraject niet heeft terugbetaald aan de Dienst Toeslagen. Wijlen [appellante] is aangemerkt als een gedupeerde ouder van de toeslagenaffaire. Zij heeft recht op compensatie over de toeslagjaren 2008 tot en met 2010. De Dienst Toeslagen heeft bij besluit van 30 maart 2021 aan wijlen [appellante] een compensatiebedrag van € 26.610,00 toegekend. Wijlen [appellante] heeft bezwaar gemaakt tegen dit besluit. Naar aanleiding daarvan heeft de Dienst Toeslagen bij besluit van 2 juni 2023 het compensatiebedrag herzien en dit bedrag verhoogd naar € 40.399,00.

202303523/1/A2.
    Datum uitspraak: 2 juli 2025
    AFDELING
    BESTUURSRECHTSPRAAK
    Uitspraak op het hoger beroep van:
    De erven van [appellante], wonend in [woonplaats],
    appellante,
    tegen de uitspraak van de rechtbank Noord-­Nederland van 21 april 2023 in zaak nr. 22/1200 in het geding tussen:
    [appellante]
    en
    de Belastingdienst/Toeslagen (thans en hierna: Dienst Toeslagen).
    Procesverloop
    Bij besluit van 30 maart 2021 heeft de Dienst Toeslagen aan wijlen [appellante] een compensatiebedrag van € 26.610,00 toegekend.
    Bij besluit van 3 januari 2022 heeft de Dienst Toeslagen het door wijlen [appellante] daartegen gemaakte bezwaar gegrond verklaard, en aan wijlen [appellante] een compensatiebedrag van in totaal € 32.462,00 toegekend.
    Bij uitspraak van 21 april 2023 heeft de rechtbank het door wijlen [appellante] daartegen ingestelde beroep gegrond verklaard, het besluit van 3 januari 2022 vernietigd en de Dienst Toeslagen opgedragen om een nieuw besluit te nemen.
    Tegen deze uitspraak heeft wijlen [appellante] hoger beroep ingesteld.
    De Dienst Toeslagen heeft een schriftelijke uiteenzetting gegeven.
    Bij besluit van 2 juni 2023 heeft de Dienst Toeslagen opnieuw op het bezwaar beslist, en aan wijlen [appellante] een compensatiebedrag van in totaal € 40.399,00 toegekend.
    Wijlen [appellante] heeft een zienswijze ingediend.
    De Afdeling heeft de zaak op een zitting behandeld op 20 mei 2025, waar de Dienst Toeslagen, vertegenwoordigd door [gemachtigden], zijn verschenen.
    Overwegingen
    Inleiding
    1.       Deze uitspraak gaat over de door de erven van [appellante] gevraagde compensatie in het kader van de hersteloperatie toeslagen. Het gaat daarbij in het bijzonder om de vraag of de Dienst Toeslagen op de juiste wijze is omgegaan met een bedrag van € 18.920,00 dat wijlen [appellante] als gevolg van een schuldsaneringstraject niet heeft terugbetaald aan de Dienst Toeslagen.
    2.       Gedurende de looptijd van de hersteloperatie heeft de Dienst Toeslagen op basis van verschillende herstelregelingen compensatie toegekend. Met ingang van 5 november 2022 is de Wet hersteloperatie toeslagen (hierna: Wht) van kracht. Op grond van het overgangsrecht worden compensatiebeschikkingen die in het kader van de hersteloperatie toeslagen zijn genomen vóór de inwerkingtreding van de Wht, aangemerkt als beschikkingen die zijn gegeven krachtens de Wht.
    3.       De compensatieregeling in de Wht is bedoeld voor gedupeerden van zowel institutionele vooringenomenheid als hardheid van het stelsel. De regeling biedt financiële compensatie voor een aantal componenten: teruggevorderde kinderopvangtoeslag, niet toegekende kinderopvangtoeslag of stopgezette voorschotverlening, opgelegde boetes, immateriële schade, proceskosten, invorderingskosten, rentenadeel en materiële schade.
    In artikel 2.2 en 2.3 van de Wht is opgenomen op welke wijze de hoogte van de compensatie voor deze componenten wordt vastgesteld. De berekening van compensatie op basis van deze componenten wordt ook wel integrale beoordeling genoemd.
    Als de werkelijke schade als gevolg van institutionele vooringenomenheid of hardheid hoger is, kunnen gedupeerde ouders een aanvullende compensatie voor werkelijke schade aanvragen. Gedupeerde aanvragers dienen de werkelijke schade aannemelijk te maken, maar zij hoeven deze niet te bewijzen. De grondslag voor deze aanvullende compensatie voor werkelijke schade is artikel 2.1, derde lid, van de Wht. Deze compensatie wordt ook wel aangeduid als de beoordeling van de werkelijke schade of de beoordeling van schade via de Commissie Werkelijke Schade.
    Het wettelijk kader is nader opgenomen in de bijlage, die deel uitmaakt van deze uitspraak.
    4.       Wijlen [appellante] is aangemerkt als een gedupeerde ouder van de toeslagenaffaire. Zij heeft recht op compensatie over de toeslagjaren 2008 tot en met 2010. De Dienst Toeslagen heeft bij besluit van 30 maart 2021 aan wijlen [appellante] een compensatiebedrag van € 26.610,00 toegekend. Wijlen [appellante] heeft bezwaar gemaakt tegen dit besluit. Naar aanleiding daarvan heeft de Dienst Toeslagen bij besluit van 2 juni 2023 het compensatiebedrag herzien en dit bedrag verhoogd naar € 40.399,00.
    5.       Wijlen [appellante] heeft in 2010 te maken gekregen met terugvorderingen van verleende kinderopvangtoeslag door de Dienst Toeslagen. De terugvorderingen hebben grote gevolgen gehad. Zo hebben de terugvorderingen destijds onder meer geleid tot een relatiebreuk en een gijzeling van haar partner. Wijlen [appellante] heeft vanwege haar schulden een wettelijk schuldsaneringstraject gevolgd, zoals bedoeld in de Wet schuldsanering natuurlijke personen (hierna: Wsnp). Zij heeft dit traject afgerond met een schone lei. Wijlen [appellante] heeft als gevolg van dit traject een bedrag van € 18.920,00 niet aan de Dienst Toeslagen terugbetaald. De Dienst Toeslagen heeft, bij de berekening van de compensatie in de onderhavige besluitvorming, dit bedrag afgetrokken van het bedrag aan kinderopvangtoeslag dat zij ten onrechte moest terugbetalen of niet heeft ontvangen. De erven van [appellante] zijn het daar niet mee eens.
    Aangevallen uitspraak
    6.       De rechtbank heeft geoordeeld dat de Dienst Toeslagen terecht het bedrag dat [appellante] als gevolg van het Wsnp-traject niet aan de dienst heeft terugbetaald, in mindering heeft gebracht op de compensatie. Het in mindering brengen van een niet terugbetaald bedrag aan teruggevorderde kinderopvangtoeslag is in overeenstemming met artikel 2.3, eerste lid, onder a van de Wht. Als de Dienst Toeslagen dit bedrag niet in mindering zou brengen zou [appellante] dit deel van de kinderopvangtoeslag dubbel ontvangen, aldus de rechtbank, wat niet de bedoeling van de herstelregeling is. Ook bij ouders die op dit moment een schuldsaneringstraject doorlopen, worden niet terugbetaalde toeslagen afgetrokken van de compensatie. Zij worden daarmee niet anders behandeld dan [appellante].
    Hoger beroep
    7.       De erven van [appellante] betogen dat de rechtbank niet heeft onderkend dat de Dienst Toeslagen ten onrechte het bedrag van € 18.920,00 in mindering heeft gebracht op de compensatie die wijlen [appellante] heeft ontvangen. Wijlen [appellante] is ten gevolge van de schuldenlast die was ontstaan door de achteraf bezien onterechte terugvordering van kinderopvangtoeslag in de Wsnp geraakt. Zij heeft dit traject beëindigd met een schone lei. De daarin meegenomen schulden zijn gesaneerd, zij bestaan daarmee niet meer. De Dienst Toeslagen heeft daarom ten onrechte een historische vordering van niet terugbetaalde kinderopvangtoeslag in mindering gebracht bij de berekening van compensatie.
    7.1.    Zoals hiervoor is overwogen, biedt de compensatieregeling in de Wht financiële compensatie voor een aantal componenten. In de artikelen 2.2 en 2.3 van de Wht is opgenomen op welke wijze de hoogte van de compensatie voor deze componenten wordt vastgesteld.
    7.2.    Eén van die componenten, opgenomen in artikel 2.2, aanhef en onder a, van de Wht is een bedrag vanwege een beschikking tot het verminderen of niet toekennen van kinderopvangtoeslag of het beëindigen van voorschotverlening voor kinderopvangtoeslag en de bij de terugvordering inbegrepen rente.
    Artikel 2.3, eerste lid, van de Wht, waaruit de hoogte van deze component volgt, luidt:
    "Het bedrag, bedoeld in artikel 2.2, onderdeel a, is gelijk aan het bedrag dat als gevolg van de beschikking niet is toegekend of is teruggevorderd, vermeerderd met het bedrag van de rente die is begrepen in een beschikking tot terugvordering en verminderd, maar niet verder dan tot nihil, met:
    a. een nog niet betaald bedrag van de terugvordering en van de rente; of
    b. een alsnog toegekende kinderopvangtoeslag of een verhoging daarvan met betrekking tot het berekeningsjaar waarop de compensatie betrekking heeft."
    7.3.    De Dienst Toeslagen heeft, in overeenstemming met artikel 2.3, eerste lid, van de Wht, het door wijlen [appellante] nog niet betaalde bedrag van terugvordering ter hoogte van € 18.920,00 in mindering gebracht op de component compensatie die wijlen [appellante] ontvangt voor kinderopvangtoeslag die zij ten onrechte niet heeft gekregen.
    7.4.    De Afdeling is van oordeel dat de rechtbank terecht heeft geoordeeld dat de Dienst Toeslagen dit bedrag in mindering mocht brengen. In de memorie van toelichting van de Wht heeft de wetgever vermeld dat het compensatiebedrag wordt verminderd indien de kinderopvangtoeslag op een later moment, bijvoorbeeld na bezwaar, alsnog is toegekend of indien de gedupeerde ouder het teruggevorderde bedrag niet heeft betaald (Kamerstukken II 2021/22, 36 151, nr. 3, blz. 14). De Afdeling is van oordeel dat daarmee na een Wsnp-traject niet anders moet worden omgegaan. De rechtbank heeft dit bedrag daarom terecht aangemerkt als een teruggevorderd bedrag dat feitelijk niet is terugbetaald. Een zogenoemde schone lei leidt er bovendien niet toe dat schulden in juridische zin verdwenen zijn, maar alleen dat een vordering ten aanzien waarvan de schuldsaneringsregeling werkt, niet langer afdwingbaar is. Dat wijlen [appellante] als gevolg van het Wsnp-traject niet langer verplicht was om het bedrag van € 18.920,00 terug te betalen, betekent dus niet dat de Dienst Toeslagen dit bedrag zou moeten aanmerken als een terugvordering die ook daadwerkelijk is terugbetaald, of dat hij gehouden was om dit bedrag aan de erven van [appellante] te betalen in de vorm van compensatie voor ten onrechte teruggevorderde kinderopvangtoeslag.
    7.5.    De Afdeling overweegt dat het in mindering brengen van het nog niet betaalde bedrag van de terugvordering, niet betekent dat de erven van [appellante] geen compensatie ontvangen voor het leed dat als gevolg van de gehele terugvordering is ontstaan. Zoals is overwogen onder 3, bestaat het compensatiebedrag uit meerdere componenten. Bij de berekening van de hoogte van de compensatie voor de materiële schade, zoals bedoeld in artikel 2.2, onder c, in samenhang met artikel 2.3, derde lid, van de Wht, wordt een percentage van 25% toegekend van het bedrag als bedoeld in artikel 2.3, eerste lid, waarbij de verminderingen buiten beschouwingen worden gelaten. In het geval van wijlen [appellante] wordt de compensatie voor de materiële schade dus berekend op basis van € 26.317,00, het gehele bedrag aan kinderopvangtoeslag dat ten onrechte is teruggevorderd of verrekend over de jaren 2008, 2009 en 2010. Datzelfde geldt voor de rentevergoeding, zoals bedoeld in artikel 2.2, aanhef en onder g, in samenhang met artikel 2.3, zevende lid, van de Wht. Ook bij het bepalen van de immateriële schade worden de verminderingen buiten beschouwing gelaten.
    Het betoog slaagt niet.
    Nieuw besluit
    8.       De rechtbank heeft de Dienst Toeslagen opdracht gegeven een nieuw besluit op bezwaar te nemen. In het besluit van 2 juni 2023 is opgenomen dat de compensatie ter uitvoering van de uitspraak van de rechtbank op enkele punten dient te worden aangepast. Bij dit besluit heeft de Dienst Toeslagen aan wijlen [appellante] een aanvullende compensatie van € 7.937,00 toegekend en zijn de rekenkundige bewerkingen opgenomen van de toeslagrente over de toeslagjaren 2008, 2009 en 2010.
    9.       Wijlen [appellante] heeft in de zienswijze op het nieuwe besluit aangegeven dat zij zich daarmee kan verenigen, zodat geen beroep van rechtswege als bedoeld in artikel 6:19, eerste lid, en artikel 6:24 van de Algemene wet bestuursrecht is ontstaan waarop nog dient te worden beslist.
    Conclusie
    10.     Het hoger beroep is ongegrond. De Afdeling bevestigt de uitspraak van de rechtbank.
    11.     De Dienst Toeslagen hoeft geen proceskosten te vergoeden.
    Beslissing
    De Afdeling bestuursrechtspraak van de Raad van State:
    bevestigt de aangevallen uitspraak.
    Aldus vastgesteld door mr. J.F. de Groot, voorzitter, en mr. A.B. Blomberg en mr. M. den Heyer, leden, in tegenwoordigheid van mr. J.S. de Jong, griffier.
    w.g. De Groot
    voorzitter
    w.g. De Jong
    griffier
    Uitgesproken in het openbaar op 2 juli 2025
    1014
     
    BIJLAGE
     
    Wet hersteloperatie toeslagen
    Artikel 2.2
    De compensatie bestaat uit:
    a. een bedrag vanwege een beschikking tot het verminderen of niet toekennen van een kinderopvangtoeslag of het beëindigen van voorschotverlening voor een kinderopvangtoeslag die een direct gevolg is van institutionele vooringenomenheid als bedoeld in artikel 2.1, eerste lid, onderdeel a, of de hardheid, bedoeld in artikel 2.1, eerste lid, onderdeel b, vermeerderd met een bedrag voor de rente die is begrepen in een beschikking tot terugvordering;
    b. een bedrag voor een bestuurlijke boete die is opgelegd op grond van artikel 40 of 41 van de Algemene wet inkomensafhankelijke regelingen voor een verzuim of vergrijp betreffende de kinderopvangtoeslag;
    c. een bedrag voor materiële schade;
    d. een bedrag voor immateriële schade;
    e. een bedrag voor invorderingskosten;
    f. een bedrag voor proceskosten;
    g. een rentevergoeding voor het niet uitgekeerde bedrag vanwege het verminderen of niet toekennen van de kinderopvangtoeslag of het beëindigen van de voorschotverlening kinderopvangtoeslag.
    Artikel 2.3
    1. Het bedrag, bedoeld in artikel 2.2, onderdeel a, is gelijk aan het bedrag dat als gevolg van de beschikking niet is toegekend of is teruggevorderd, vermeerderd met het bedrag van de rente die is begrepen in een beschikking tot terugvordering en verminderd, maar niet verder dan tot nihil, met:
    a. een nog niet betaald bedrag van de terugvordering en van de rente; of
    b. een alsnog toegekende kinderopvangtoeslag of een verhoging daarvan met betrekking tot het berekeningsjaar waarop de compensatie betrekking heeft.
    2. Het bedrag, bedoeld in artikel 2.2, onderdeel b, is gelijk aan het bedrag van de bestuurlijke boete dat is betaald.
    3. Het bedrag, bedoeld in artikel 2.2, onderdeel c, is gelijk aan de som van 25% van het bedrag, bedoeld in het eerste lid, zonder de verminderingen, en 25% van het bedrag van een bestuurlijke boete als bedoeld in artikel 2.2, onderdeel b.
    4. Het bedrag, bedoeld in artikel 2.2, onderdeel d, is ongeacht het aantal berekeningsjaren waarop de compensatie betrekking heeft, gelijk aan € 500 voor ieder half jaar dat is verstreken tussen de dagtekening van een eerste beschikking als bedoeld in artikel 2.2, onderdeel a, en de dagtekening van de eerste beschikking tot toekenning van compensatie, waarbij een deel van een half jaar naar boven wordt afgerond op een half jaar, met dien verstande dat het bedrag niet hoger is dan de som van de bedragen die overeenkomstig het eerste lid voor de berekeningsjaren zijn vastgesteld, zonder de verminderingen.
    5. Het bedrag, bedoeld in artikel 2.2, onderdeel e, is gelijk aan de kosten die door de Belastingdienst/Toeslagen in rekening zijn gebracht en zijn betaald voor invorderingshandelingen in verband met de beschikking, bedoeld in artikel 2.2, onderdeel a, met inbegrip van betaalde invorderingsrente.
    6. Het bedrag, bedoeld in artikel 2.2, onderdeel f, is een forfaitair bedrag voor de kosten van de door een derde beroepsmatig verleende en aan de belanghebbende in rekening gebrachte rechtsbijstand met betrekking tot een beschikking als bedoeld in artikel 2.2, onderdeel a, dat is vastgesteld overeenkomstig het Besluit proceskosten bestuursrecht, met wegingsfactor 2, waarbij wordt aangenomen dat er geen sprake is van samenhangende zaken, verminderd met een reeds toegekende of nog te toe te kennen proceskostenvergoeding.
    7. Het bedrag, bedoeld in artikel 2.2, onderdeel g, wordt berekend over het bedrag, bedoeld in het eerste lid, zonder de verminderingen, met overeenkomstige toepassing van artikel 27 van de Algemene wet inkomensafhankelijke regelingen en verminderd met rente die is vergoed op grond van een alsnog toegekende kinderopvangtoeslag of een verhoging daarvan.
    8. De bedragen, bedoeld in het eerste tot en met zevende lid, worden vermeerderd met 1%.
    9. Het bedrag van de aanvullende compensatie voor de werkelijke schade is de aanvullende werkelijke schade, bedoeld in artikel 2.1, derde lid, vermeerderd met 1%.
    Artikel 2.7
    1. Aan een aanvrager van een kinderopvangtoeslag die in aanmerking komt voor toepassing van een herstelmaatregel en daarvoor voor 1 januari 2024 een aanvraag heeft ingediend, kent de Belastingdienst/Toeslagen ambtshalve eenmalig een forfaitair bedrag toe van € 30.000, met dien verstande dat dit bedrag wordt verminderd, maar niet verder dan tot nihil, met de bedragen die de aanvrager op het moment van toekenning van het forfaitaire bedrag al op grond van een herstelmaatregel heeft ontvangen. Bij vermindering tot nihil vindt geen toekenning plaats.
    […]
    Artikel 8.6
    Beschikkingen ter zake van compensatie, aanvullende compensatie voor de werkelijke schade, O/GS-tegemoetkomingen, aanvullende O/GS-tegemoetkomingen voor de werkelijke schade of andere tegemoetkomingen of vergoedingen, ter zake van brede ondersteuning op de vijf leefgebieden financiën, gezin, werk, wonen en zorg aan gedupeerde aanvragers van een kinderopvangtoeslag, hun partners, kinderen en pleegkinderen van een van hen die woonachtig zijn buiten Nederland, kwijtschelding van bestuursrechtelijke schulden en betaling of overneming van privaatrechtelijke schulden die in het kader van de hersteloperatie toeslagen zijn gegeven voor het tijdstip van inwerkingtreding van de artikelen van afdeling 2.1, 2.4, 3.1, 4.1 onderscheidenlijk 4.2, worden vanaf dat tijdstip aangemerkt als beschikkingen die zijn gegeven krachtens het artikel van afdeling 2.1, 2.4, 3.1, 4.1 of 4.2 waarin de desbetreffende herstelregeling is opgenomen.