ECLI:NL:RVS:2025:2839, Raad van State, 25-06-2025, 202206745/1/A3
Raad van State — Uitspraak 
Datum: 2025-06-25 00:00:00.000000
Rechtsgebied: Bestuursrecht

Samenvatting: Bij besluiten van 17 december 2020 heeft de minister van Onderwijs, Cultuur en Wetenschap beslist op verzoeken van het kerkgenootschap en anderen om openbaarmaking van informatie op grond van de Wet openbaarheid van bestuur en documenten openbaar gemaakt. Het kerkgenootschap en anderen hebben de minister in de periode van eind oktober tot en met begin november 2020 bij afzonderlijke brieven verzocht om op grond van de Wob documenten openbaar te maken over het door de Universiteit Utrecht verrichte onderzoek naar seksueel misbruik en aangiftebereidheid binnen het kerkgenootschap, dat heeft geleid tot het rapport Seksueel misbruik en aangiftebereidheid binnen de gemeenschap van Jehova’s Getuigen van 11 december 2019. Het kerkgenootschap en anderen betogen dat de rechtbank ten onrechte heeft geoordeeld dat de minister voldoende inzicht heeft gegeven in hoe hij naar relevante documenten heeft gezocht. Hierbij voeren zij aan dat de minister alleen heeft gezocht naar correspondentie van en naar het ministerie, terwijl de verzoeken ook zien op notities, agenda’s, gespreks- of telefoonnotities, rapportages, beoordelingen, WhatsApp-berichten en sms-berichten.

202206745/1/A3.
    Datum uitspraak: 25 juni 2025
    AFDELING
    BESTUURSRECHTSPRAAK
    Uitspraak op het hoger beroep van:
    het kerkgenootschap Christelijke Gemeente van Jehovah’s Getuigen in Nederland, gevestigd in Emmen, (hierna: het kerkgenootschap), [appellant A], wonend in [woonplaats A], [appellant B], wonend in
    [woonplaats B], [appellant C], wonend in [woonplaats C], [appellant D], wonend in [woonplaats D], [appellant E], wonend in [woonplaats E], [appellant F], wonend in [woonplaats F], [appellant G], wonend in [woonplaats G], [appellant H], wonend in [woonplaats H], en [appellant I], wonend in [woonplaats I], (hierna samen: het kerkgenootschap en anderen),
    appellanten,
    tegen de uitspraak van de rechtbank Den Haag van 12 oktober 2022 in zaken nrs. 21/5065, 21/5067, 21/5068, 21/5069, 21/5070, 21/5073, 21/5074, 21/5075, 21/5076 en 21/5077 in het geding tussen:
    het kerkgenootschap en anderen
    en
    de minister van Onderwijs, Cultuur en Wetenschap.
    Procesverloop
    Bij besluiten van 17 december 2020 heeft de minister beslist op verzoeken van het kerkgenootschap en anderen om openbaarmaking van informatie op grond van de Wet openbaarheid van bestuur (hierna: de Wob) en documenten openbaar gemaakt.
    Bij besluiten van 17 juni 2021 heeft de minister de daartegen door het kerkgenootschap en anderen gemaakte bezwaren ongegrond verklaard.
    Bij uitspraak van 12 oktober 2022 heeft de rechtbank de daartegen door het kerkgenootschap en anderen ingestelde beroepen gegrond verklaard, de besluiten van 17 juni 2021 vernietigd voor zover daarbij is geweigerd de gedeelten van de e-mailadressen waaruit blijkt bij welke afdeling/sector de betrokken ambtenaar werkt openbaar te maken en de minister opgedragen nieuwe besluiten op de gemaakte bezwaren te nemen met inachtneming van de uitspraak.
    Tegen deze uitspraak hebben het kerkgenootschap en anderen hoger beroep ingesteld.
    Bij besluiten van 24 november 2022 heeft de minister de gemaakte bezwaren gedeeltelijk gegrond verklaard.
    De minister heeft een schriftelijke uiteenzetting gegeven.
    Het kerkgenootschap en anderen hebben hierop gereageerd en gronden ingediend tegen de besluiten van 24 november 2022.
    De Afdeling heeft de Staat der Nederlanden (minister van Binnenlandse Zaken en Koninkrijksrelaties) aangemerkt als partij in deze procedure.
    De Afdeling heeft de zaak op een zitting behandeld op 17 maart 2025, waar het kerkgenootschap en anderen, vertegenwoordigd door mr. C.J. Dekker en mr. D.J. Blok, advocaten in Rotterdam, en de minister, vertegenwoordigd door mr. V. Sitaram, zijn verschenen. Ook heeft [appellant A] het woord gevoerd.  Ter zitting hebben het kerkgenootschap en anderen de toestemming, bedoeld in artikel 8:29, vijfde lid, van de Algemene wet bestuursrecht (hierna: de Awb), gegeven.
    Overwegingen
    1.       Het kerkgenootschap en anderen hebben de minister in de periode van eind oktober tot en met begin november 2020 bij afzonderlijke brieven verzocht om op grond van de Wob documenten openbaar te maken over het door de Universiteit Utrecht verrichte onderzoek naar seksueel misbruik en aangiftebereidheid binnen het kerkgenootschap, dat heeft geleid tot het rapport Seksueel misbruik en aangiftebereidheid binnen de gemeenschap van Jehova’s Getuigen van 11 december 2019.
    2.       Op 1 mei 2022 is de Wet open overheid (hierna: de Woo) in werking getreden. De besluiten op bezwaar die de rechtbank heeft beoordeeld, zijn genomen op 17 juni 2021, dus voor 1 mei 2022. Dat betekent dat bij de beoordeling van de uitspraak van de rechtbank in hoger beroep de Wob nog van toepassing is. Bij de beoordeling van de ter uitvoering van die uitspraak genomen besluiten van 24 november 2022 is de Woo van toepassing.
    3.       Het kerkgenootschap en anderen betogen dat de rechtbank ten onrechte heeft geoordeeld dat de minister voldoende inzicht heeft gegeven in hoe hij naar relevante documenten heeft gezocht. Hierbij voeren zij aan dat de minister alleen heeft gezocht naar correspondentie van en naar het ministerie, terwijl de verzoeken ook zien op notities, agenda’s, gespreks- of telefoonnotities, rapportages, beoordelingen, WhatsApp-berichten en sms-berichten. Verder voeren zij aan dat de minister alleen in het algemeen heeft beschreven in e-mailboxen en op netwerkschijven te hebben gezocht, zonder daarbij te vermelden welke personen bij het zoeken betrokken waren en in welke specifieke systemen is gezocht. Daarbij heeft de minister ten onrechte geen bestuurders bij het zoeken betrokken en ten onrechte louter de zoekterm "Jehova" gebruikt.
    3.1.    Wanneer een bestuursorgaan stelt dat na onderzoek is gebleken dat een bepaald document niet of niet meer bij hem berust en een dergelijke mededeling niet ongeloofwaardig voorkomt, is het in beginsel aan degene die om informatie verzoekt om aannemelijk te maken dat, in tegenstelling tot de uitkomsten van het onderzoek door het bestuursorgaan, een bepaald document toch onder dat bestuursorgaan berust (zie onder meer de uitspraak van de Afdeling van 21 april 2021, ECLI:NL:RVS:2021:848).
    3.2.    Naar het oordeel van de Afdeling heeft de rechtbank terecht - op basis van de door de minister gegeven beschrijving van de door hem verrichte zoekslag - het standpunt van de minister dat er bij hem geen andere relevante documenten berusten niet ongeloofwaardig geacht. Mede gelet op de door de minister op de zitting van de Afdeling gegeven toelichting, is wat het kerkgenootschap en anderen hebben aangevoerd onvoldoende om aannemelijk te achten dat er toch meer documenten, zoals WhatsApp-berichten en sms-berichten, onder de minister berusten. De Afdeling betrekt daarbij dat de minister onweersproken heeft toegelicht dat niet hij, maar het Wetenschappelijk Onderzoek- en Datacentrum en het Ministerie van Justitie en Veiligheid opdrachtgever van het onderzoek waren en hij alleen zijdelings betrokken is geweest, wat een verklaring vormt voor het feit dat er relatief weinig documenten zijn gevonden.
    Het betoog slaagt niet.      
    4.       Het kerkgenootschap en anderen betogen dat de rechtbank ten onrechte heeft geoordeeld dat de minister mocht weigeren informatie over persoonlijke beleidsopvattingen in niet tot personen herleidbare vorm openbaar te maken. Hierbij voeren zij aan dat de door de minister in dit kader gegeven motivering onvoldoende is.
    4.1.    Artikel 11, tweede lid, van de Wob, luidt:
    "Over persoonlijke beleidsopvattingen kan met het oog op een goede en democratische bestuursvoering informatie worden verstrekt in niet tot personen herleidbare vorm. Indien degene die deze opvattingen heeft geuit of zich erachter heeft gesteld, daarmee heeft ingestemd, kan de informatie in tot personen herleidbare vorm worden verstrekt."
    4.2.    De Afdeling heeft kennis genomen van de door de minister vertrouwelijk overgelegde documenten en is met de rechtbank van oordeel dat de minister mocht weigeren daarin vervatte informatie over persoonlijke beleidsopvattingen in niet tot personen herleidbare vorm openbaar te maken, omdat openbaarmaking geen bijdrage levert aan een goede en democratische bestuursvoering. De minister hoefde dit niet nader te motiveren, omdat dit niet goed mogelijk was zonder iets van de inhoud van de persoonlijke beleidsopvattingen prijs te geven.
    Het betoog slaagt niet.                
    5.       Het kerkgenootschap en anderen betogen dat de rechtbank ten onrechte hun beroep op de artikelen 8 en 10 van het Verdrag tot bescherming van de rechten van de mens en de fundamentele vrijheden (hierna: het EVRM) heeft verworpen. Hierbij voeren zij aan dat de rechtbank het zeer bijzondere karakter van de door hen naar voren gebrachte omstandigheden heeft miskend. Ten aanzien van artikel 8 van het EVRM wijzen zij erop dat het onderzoek van de universiteit een verregaande negatieve invloed heeft op het privéleven en gezinsleven van de leden van het kerkgenootschap en dat er overheidsmaatregelen worden voorbereid die eveneens invloed zullen hebben. Daarbij komt dat de discussie over deze maatregelen publiekelijk wordt gevoerd. In dit kader heeft de minister van Justitie en Veiligheid uitlatingen in de nieuwsmedia gedaan die zijn gebaseerd op niet-openbare informatie waarover met de minister is gecorrespondeerd. Daarnaast gaat het om een zeer heftig onderwerp, omdat de negen natuurlijke personen die hoger beroep hebben ingesteld zelf ouders zijn. Verder wijzen zij op de expert opinion van H. Folk, M. Introvigne en J. Gordon Melton van 7 januari 2020. Hierin staat: "Indeed, since the end of World War II, they have been the group most targeted by anti-cult literature and propaganda in Europe. We are very concerned that the publication of the report may lead to more stereotyping and discrimination." Volgens het kerkgenootschap en anderen hebben zij de gevraagde informatie nodig om zich tegen de ongewenste aandacht te verweren, met name waar het gaat om de ouders die samen met hun kinderen aan verscherpt toezicht door de overheid dreigen te worden onderworpen. Ten aanzien van artikel 10 van het EVRM wijzen zij erop dat het kerkgenootschap een met een ‘public watchdog’ vergelijkbare rol vervult. Verder wijzen zij erop dat zij als groep en individuen publiekelijk in verband worden gebracht met zeer ernstige en strafbare feiten, dat hierover maatschappelijk debat wordt gevoerd, dat maatschappelijke en politieke druk ontstaat om verregaande maatregelen tegen hen te nemen, dat de overheid gesloten is en blijft over welke maatregelen zij van plan is te nemen en dat zij zich hiertegen zonder de verzochte informatie niet publiekelijk kunnen verweren, noch de leden van het kerkgenootschap erover kunnen informeren.
    5.1.    Artikel 8, eerste lid, van het EVRM, luidt:
    "Een ieder heeft recht op respect voor zijn privé leven, zijn familie- en gezinsleven, zijn woning en zijn correspondentie."   
    Artikel 10, eerste lid, luidt:
    "Een ieder heeft recht op vrijheid van meningsuiting. Dit recht omvat de vrijheid een mening te koesteren en de vrijheid om inlichtingen of denkbeelden te ontvangen of te verstrekken, zonder inmenging van enig openbaar gezag en ongeacht grenzen. Dit artikel belet Staten niet radio- omroep-, bioscoop- of televisieondernemingen te onderwerpen aan een systeem van vergunningen. "       
    5.2.    Op de zitting van de Afdeling hebben het kerkgenootschap en anderen toegelicht, dat in deze procedure alleen de negen natuurlijke personen die hoger beroep hebben ingesteld zich op artikel 8 van het EVRM beroepen en dat het kerkgenootschap zich alleen op artikel 10 van het EVRM beroept.
    Voor zover de documenten of gedeelten van documenten waarvan de minister openbaarmaking met toepassing van artikel 11, eerste lid, van de Wob heeft geweigerd informatie over leden van het kerkgenootschap bevatten, is dit zeer algemene informatie. De informatie is zo algemeen dat deze niet raakt aan het privé- of gezinsleven van de negen natuurlijke personen. De weigering om deze informatie openbaar te maken, valt daarom niet binnen de werkingssfeer van artikel 8 van het EVRM. De rechtbank heeft verder terecht geoordeeld dat het kerkgenootschap niet de rol vervult van een ‘public watchdog’ zoals bedoeld in de rechtspraak van het Europees Hof voor de Rechten van de Mens, zodat het aan artikel 10 van het EVRM geen aanvullend recht op informatie kan ontlenen. Het kerkgenootschap heeft zijn Wob-verzoek immers primair ingediend met het oog op zijn eigen belangen en de belangen van zijn leden.
    Het betoog slaagt niet.
    6.       Het hoger beroep is ongegrond. De uitspraak van de rechtbank, voor zover aangevallen, moet worden bevestigd.
    7.       Ter uitvoering van de uitspraak van de rechtbank heeft de minister de besluiten van 24 november 2022 genomen. Daartegen zijn ingevolge artikel 6:19, eerste lid, van de Awb, van rechtswege beroepen voor het kerkgenootschap en anderen ontstaan.
    8.       Het kerkgenootschap en anderen betogen dat de minister bij de besluiten van 22 november 2022 mogelijk niet alle gedeelten van de e-mailadressen waaruit de afkortingen van de afdelingen/sectoren blijken openbaar heeft gemaakt, omdat veel e-mailadressen onveranderd gelakt zijn gebleven. Het is voor hen onduidelijk of de minister ook de e-mailadressen waarvan de extensies door Outlook onzichtbaar zijn gemaakt, heeft beoordeeld.
    8.1.    De rechtbank heeft overwogen dat de domeinnamen van e-mailadressen die in Outlook onzichtbaar zijn in beginsel zichtbaar en openbaar gemaakt moeten worden. In dit geval blijkt echter uit de inventarislijst tussen welke ministeries het e-mailverkeer plaatsvond, zodat de minister het maken van een printscreen met het gedeelte van de e-mail waaruit de domeinnaam blijkt achterwege mocht laten. Dit geldt echter niet voor de gedeelten van de e-mailadressen waaruit blijkt bij welke afdeling/sector de betrokken ambtenaar werkt. De rechtbank heeft het beroep op dit punt gegrond verklaard en overwogen dat de minister nieuwe besluiten op bezwaar moet nemen waarbij hij alsnog de delen van de e-mailadressen waaruit de afkortingen van de afdelingen/sectoren blijken openbaar maakt. Dit geldt volgens de rechtbank ook voor de e-mailadressen waarvan Outlook de extensie onzichtbaar maakt. 
    8.2.    De Afdeling kan uit de besluiten van 24 november 2022, in samenhang bekeken met zowel de gelakte als de ongelakte e-mails, niet opmaken of de minister de uitspraak van de rechtbank juist heeft uitgevoerd. De minister heeft weliswaar enige informatie over de afdelingen/sectoren openbaar gemaakt, maar van veel e-mailadressen waarvan Outlook de extensie onzichtbaar maakt, heeft hij openbaarmaking nog steeds geheel geweigerd. Het gaat hier om e-mailadressen waarvan Outlook alleen de naam van de verzender of ontvanger weergeeft. Het is onduidelijk gebleven of de minister de bij die namen behorende e-mailadressen heeft bekeken en heeft beoordeeld of die e-mailadressen informatie over afdelingen/sectoren bevatten.
    Het betoog slaagt.                        
    9.       De beroepen zijn gegrond. De besluiten van 22 november 2022 moeten worden vernietigd wegens strijd met de artikelen 3:2 en 7:12, eerste lid, van de Awb. De minister moet nieuwe besluiten op de door het kerkgenootschap en anderen gemaakte bezwaren nemen. De Afdeling zal hiervoor een termijn stellen. Met het oog op een efficiënte afdoening van het geschil ziet de Afdeling ook aanleiding om met toepassing van artikel 8:113, tweede lid, van de Awb te bepalen dat tegen de nieuwe besluiten alleen bij haar beroep kan worden ingesteld.
    10.     Op de zitting van de Afdeling hebben het kerkgenootschap en anderen verzocht om schadevergoeding wegens overschrijding van de redelijke termijn.
    10.1.  De Afdeling beoordeelt de vraag of de redelijke termijn is overschreden naar de stand van de zaak op het moment van haar uitspraak. Daarbij wordt de duur van de totale procedure in ogenschouw genomen. Volgens vaste rechtspraak van de Afdeling vangt de redelijke termijn in beginsel aan op het moment waarop het bestuursorgaan het bezwaarschrift heeft ontvangen. Vergelijk de uitspraak van 29 januari 2014, ECLI:NL:RVS:2014:188. De behandeling van het bezwaar mag ten hoogste een half jaar, de behandeling van het beroep ten hoogste anderhalf jaar en de behandeling van het hoger beroep ten hoogste twee jaar duren.
    10.2.  De redelijke termijn die uitgangspunt is voor bestuursrechtelijke geschillen die bestaan uit een bezwaarprocedure en twee rechterlijke instanties is in dit geval vier jaar. Bij de berekening wordt uitgegaan van een vergoeding van € 500,00 per half jaar dat de redelijke termijn is overschreden, waarbij de overschrijding naar boven wordt afgerond.
    10.3.  De redelijke termijn is in dit geval gestart vanaf het moment dat de minister het bezwaarschrift op 21 januari 2021 heeft ontvangen. Met de uitspraak van heden heeft de totale procedure vier jaar en ruim vijf maanden geduurd. Dat betekent een overschrijding van de redelijke termijn met ruim vijf maanden. Het kerkgenootschap en anderen komen daarom ieder voor zich in aanmerking voor een schadevergoeding ten bedrage van € 500,00. De Afdeling ziet evenwel in de omstandigheid dat zij in bezwaar, beroep en hoger beroep gezamenlijk hebben geprocedeerd, aanleiding dit bedrag te matigen, in die zin dat zij ieder voor zich 25% van dit bedrag, dus € 125,00, krijgen toegekend. Het totaal te vergoeden bedrag is dus € 1.250,00. De matiging acht de Afdeling redelijk vanwege de matigende invloed die het gezamenlijk procederen heeft gehad op de mate van stress, ongemak en onzekerheid die het kerkgenootschap en anderen hebben ondervonden vanwege de te lang durende procedure. Vergelijk de uitspraak van de Afdeling van 30 januari 2019, ECLI:NL:RVS:2019:245.
    10.4.  De overschrijding moet geheel aan de Afdeling worden toegerekend. Daarom moet de Staat worden veroordeeld tot vergoeding van een bedrag van € 1.250,00 aan het kerkgenootschap en anderen. Het kerkgenootschap en anderen hebben ieder voor zich recht op een bedrag van  € 125,00.
    11.     De minister moet de proceskosten vergoeden, voor zover deze bij het kerkgenootschap en anderen zijn opgekomen in verband met de behandeling van de beroepen tegen de besluiten van 22 november 2022.
    De Staat moet de proceskosten vergoeden, voor zover deze bij het kerkgenootschap en anderen zijn opgekomen in verband met de behandeling van het verzoek om schadevergoeding.
    Beslissing
    De Afdeling bestuursrechtspraak van de Raad van State:
    I.        bevestigt de uitspraak van de rechtbank, voor zover aangevallen;
    II.       verklaart de beroepen tegen de besluiten van 24 november 2022 gegrond;
    III.      vernietigt die besluiten;
    IV.     draagt de minister van Onderwijs, Cultuur en Wetenschap op om binnen zes weken na verzending van deze uitspraak nieuwe besluiten te nemen op de door het kerkgenootschap en anderen gemaakte bezwaren en deze op de voorgeschreven wijze bekend te maken;
    V.      bepaalt dat tegen de te nemen nieuwe besluiten alleen bij de Afdeling beroep kan worden ingesteld;
    VI.     veroordeelt de Staat der Nederlanden (minister van Binnenlandse Zaken en Koninkrijksrelaties) om aan het kerkgenootschap en anderen een schadevergoeding van € 1.250,00 te betalen, met dien verstande dat bij betaling van genoemd bedrag aan een van hen de Staat aan zijn betalingsverplichting heeft voldaan;
    VII.     veroordeelt de minister van Onderwijs, Cultuur en Wetenschap tot vergoeding van bij het kerkgenootschap en anderen in verband met de behandeling van de beroepen tegen de besluiten van 24 november 2022 opgekomen proceskosten tot een bedrag van € 453,50, geheel toe te rekenen aan door een derde beroepsmatig verleende rechtsbijstand, met dien verstande dat bij betaling van genoemd bedrag aan een van hen de minister aan zijn betalingsverplichting heeft voldaan;
    VIII.    veroordeelt de Staat der Nederlanden (minister van Binnenlandse Zaken en Koninkrijksrelaties) tot vergoeding van bij het kerkgenootschap en anderen in verband met de behandeling van het verzoek om schadevergoeding opgekomen proceskosten tot een bedrag van € 453,50, geheel toe te rekenen aan door een derde beroepsmatig verleende rechtsbijstand, met dien verstande dat bij betaling van genoemd bedrag aan een van hen de Staat aan zijn betalingsverplichting heeft voldaan.
    Aldus vastgesteld door mr. E.J. Daalder, voorzitter, en mr. J.M.L. Niederer en mr. H.J.M. Besselink, leden, in tegenwoordigheid van mr. T. Hartsuiker, griffier.
    w.g. Daalder
    voorzitter
    w.g. Hartsuiker
    griffier
    Uitgesproken in het openbaar op 25 juni 2025
    620