ECLI:NL:RBDHA:2023:18337, Rechtbank Den Haag, 29-11-2023, C/09/632156 / HA ZA 22-572
Rechtbank Den Haag — Uitspraak 
Datum: 2023-11-29 00:00:00.000000
Rechtsgebied: Civiel recht

Samenvatting: Aansprakelijkheidsrecht. Staatsaansprakelijkheid. Nadeelcompensatie. Door overheidssubsidie (o.m. Subsidieregeling sanering varkenshouderijen) bewerkstelligde bedrijfssluiting veehouders. Is de Staat gehouden compensatie te bieden aan veevoerbedrijven die stellen door die bedrijfssluitingen omzet te verliezen?

RECHTBANK Den Haag
    
    
      Team handel 
    
    
    
      Zaaknummer: C/09/632156 / HA ZA 22-572
    
    
    
      
        Vonnis van 29 november 2023
      
    
    
    
      in de zaak van
    
    
  
  
    
      1 [eiser 1] B.V. te [plaats 1],2. [eiser 2] B.V. te [plaats 2],
    
      eisende partijen,
      advocaat: mr. K.J. Defares te Amsterdam,
    
    
    
      tegen
    
    
    
      
        STAAT DER NEDERLANDEN (MINISTERIE VAN LANDBOUW, NATUUR EN VOEDSELKWALITEIT) te Den Haag,
      gedaagde partij,
      advocaat: mr. J.S. Procee te Den Haag.
    
    
    
      Eiseressen zullen hierna gezamenlijk [eiser 1] en [eiser 2] genoemd worden. Gedaagde zal hierna de Staat genoemd worden.
    
    
    
  
  
    
      1De procedure
    
    
      1.1.
      Het verloop van de procedure blijkt uit:
      - de dagvaarding van 28 juni 2022 met 1 productie;
      - de conclusie van antwoord van 5 oktober 2022 met 2 producties;
      - het tussenvonnis van 7 juni 2023 waarin een mondelinge behandeling is bevolen;
      - de akte overlegging producties tevens houdende wijziging van eis van [eiser 1] en [eiser 2] van 11 juli 2023 met 6 producties; - de akte houdende reactie op de wijziging van eis van de Staat van 3 oktober 2023.
      
    
    
      1.2.
      Op 3 oktober 2023 heeft de mondelinge behandeling plaatsgevonden. Daarbij waren partijen en hun advocaten aanwezig. Ten slotte is vonnis bepaald.
      
    
  
  
    
      2De feiten
    
    
      2.1.
      
        [eiser 1] en [eiser 2] zijn bedrijfsmatig actief met onder meer de productie, distributie, verkoop en transport van veevoeders en veevoedergrondstoffen. Afnemers van [eiser 1] en [eiser 2] zijn onder meer Nederlandse veehouders.
      
    
    
      2.2.
      Op 11 oktober 2019 is de Subsidieregeling sanering varkenshouderijen (hierna: de Subsidieregeling) in de Staatscourant gepubliceerd. De Subsidieregeling is op 12 oktober 2019 in werking getreden.
      
    
    
      2.3.
      Doel van de Subsidieregeling is het op korte termijn verminderen van geuroverlast die wordt veroorzaakt door varkenshouderijlocaties in veedichte gebieden. Varkenshouders kunnen op grond van de regeling een subsidie krijgen om hun varkenshouderijbedrijf of een locatie van hun varkenshouderijbedrijf definitief en onherroepelijk te beëindigen. 
      
    
    
      2.4.
      Het subsidieplafond van de Subsidieregeling bedroeg, uiteindelijk, € 450.000.000. 277 varkenshouders, dat is 6,7% van alle varkenshouders, hebben aangegeven op grond van de Subsidieregeling te willen stoppen en daartoe een overeenkomst ondertekend.
      
    
    
      2.5.
      In vervolg op de Subsidieregeling is een aantal andere beëindigingsregelingen ingevoerd die, kort gezegd, (mede) tot doel hebben de omvang van de veehouderij in Nederland te verminderen. Het betreft, voor zover in deze procedure van belang, de volgende regelingen:
      ( i) de Regeling provinciale aankoop veehouderijen nabij natuurgebieden;
      ( ii) de gewijzigde Regeling provinciale aankoop veehouderijen nabij natuurgebieden;
      ( iii) de Landelijke beëindigingsregeling veehouderijlocaties voor stikstofreductie; en 
      ( iv) de Landelijke beëindigingsregeling veehouderijlocaties met piekbelasting.
      
    
    
      2.6.
      Op 9 mei 2022 is een concept van de Maatregel gerichte aankoop en beëindiging veehouderijen nabij natuurgebieden (tweede tranche) voor consultatie gepubliceerd.
      
    
    
      2.7.
      De Subsidieregeling en de hiervoor onder 2.5 en 2.6 genoemde (concept) regelingen worden hierna ook aangeduid als: de Regelingen. 
      
    
  
  
    
      3Het geschil
    
    
      3.1.
      
        [eiser 1] en [eiser 2] vorderen, na wijziging van eis, dat de rechtbank voor recht verklaart dat de Staat jegens hen onrechtmatig heeft gehandeld en handelt zolang hij nalaat de door hen geleden en nog te lijden schade te compenseren die het gevolg is van ministeriële of andere wettelijke regelingen die ten doel hebben de sanering van veehouderijen ten behoeve van stikstof- en geuroverlastreductie. Daarnaast vorderen [eiser 1] en [eiser 2] dat de rechtbank voor recht verklaart dat de Staat aansprakelijk is voor de door hen geleden en nog te lijden schade, nader op te maken bij staat. Ten slotte vorderen [eiser 1] en [eiser 2] dat de Staat wordt veroordeeld in de kosten van de procedure en dat het vonnis zoveel mogelijk uitvoerbaar bij voorraad wordt verklaard.
      
    
    
      3.2.
      
        [eiser 1] en [eiser 2] leggen aan hun vorderingen, kort gezegd, het volgende ten grondslag. De Regelingen leiden er toe dat een groot aantal varkenshouderijen hun bedrijfsactiviteiten heeft gestaakt. Een deel daarvan nam voorheen diervoeder en andere producten af van [eiser 1] en/of [eiser 2]. De afzet van [eiser 1] en [eiser 2] is dus als gevolg van de Regelingen aanzienlijk teruggelopen, wat een blijvend karakter heeft. De Staat handelt onrechtmatig jegens [eiser 1] en [eiser 2] door aan hen geen compensatie te bieden voor de door dit verlies aan afzet geleden schade, in het bijzonder vanwege het feit dat aan de varkenshouderijen die hun bedrijfsactiviteiten staken wel compensatie (subsidie) wordt geboden.
      
    
    
      3.3.
      De Staat betwist de vorderingen. Op de stellingen van partijen wordt hierna, voor zover nodig, nader ingegaan.
      
    
  
  
    
      4De beoordeling
    
    
      4.1.
      De door [eiser 1] en [eiser 2] gestelde onrechtmatige gedraging(en) van de Staat houdt in dat de Staat haar niet compenseert voor het nadeel dat zij lijden vanwege de door de Regelingen teweeggebrachte bedrijfssluiting van meerdere veehouderijen. Aldus doen [eiser 1] en [eiser 2] een beroep op nadeelcompensatie.
      
    
    
      4.2.
      Nadeelcompensatie is een uitvloeisel van het gelijkheidsbeginsel, de regel dat onevenredige gevolgen van een overheidshandeling niet ten laste van een beperkte groep dienen te komen, maar gelijkelijk over de gemeenschap dienen te worden verdeeld. Het moet daarbij gaan om een op zichzelf rechtmatige overheidshandeling met onevenredige, buiten het normale maatschappelijke risico of normale ondernemersrisico vallende gevolgen, die op een beperkte groep burgers of instellingen drukken.
      
    
    
      4.3.
      Het vereiste dat de gevolgen op een beperkte groep burgers of instellingen drukken (een ‘speciale last’) houdt in dat de benadeelde, of benadeelden, in vergelijking met anderen in het bijzonder wordt getroffen. Bij de beoordeling of sprake is van een last die buiten het normale maatschappelijke risico of normale ondernemersrisico valt (de abnormale last) is onder meer van belang in hoeverre de ondernemer die zich op benadeling beroept het risico had kunnen of moeten voorzien en dus bedrijfsmatige voorzorgsmaatregelen had kunnen nemen om zijn bedrijfsvoering op de veranderende omstandigheden aan te passen.
      
    
    
      4.4.
      Tussen partijen is niet in geschil dat de Regelingen er toe hebben geleid dat een aantal varkenshouders diens bedrijfsactiviteiten heeft gestaakt. Het is niet onaannemelijk dat dit onder meer varkenshouders betreft die afnemer waren van [eiser 1] of [eiser 2] en dat de bedoelde bedrijfsstakingen een nadelig effect hebben op de bedrijfsvoering van [eiser 1] en [eiser 2]. Het enkele (veronderstelde) feit dat [eiser 1] en [eiser 2] nadelen ondervinden van de Regelingen maakt echter nog niet dat zij aanspraak kunnen maken op nadeelcompensatie. Daarvoor is immers (onder meer) vereist dat sprake is van onevenredig nadeel. Dat kan niet worden afgeleid uit de door [eiser 1] en [eiser 2] aangedragen feiten en omstandigheden. Niet alleen is onduidelijk welk concreet nadeel zij hebben geleden (of zullen leiden) door de Regelingen, maar ook is niet toegelicht waarom dit onevenredig is; dat zij in het bijzonder zijn getroffen en dat zij met de daling van afzetmogelijkheden redelijkerwijs geen rekening hoefden te houden. Dat wordt hieronder verder uitgelegd.
      
    
    
      4.5.
      
        [eiser 1] en [eiser 2] hebben in hun dagvaarding niet onderbouwd welke concrete gevolgen zij hebben ondervonden als gevolg van de Regelingen. Zo is niet aan de hand van bijvoorbeeld jaarrekeningen of accountantsverklaringen een concreet inzicht gegeven in de omzet- cq. afzetdaling (ten opzichte van haar totale omzet en afzet). Evenmin is concreet onderbouwd dat, of in hoeverre, die daling het gevolg is van bedrijfssluiting door afnemers die gebruik hebben gemaakt van de Regelingen. Ter zitting hebben [eiser 1] en [eiser 2] gesteld dat hun afzet ongeveer 10% is gedaald als gevolg van bedrijfssluitingen op grond van de Regelingen, maar zij hebben die stelling niet met schriftelijke stukken onderbouwd terwijl de Staat de juistheid daarvan wel – bij gebreke van wetenschap daarover – heeft betwist. De rechtbank kan daarom niet zonder meer uitgaan van de juistheid van de door [eiser 1] en [eiser 2] gestelde percentages. Omdat niet duidelijk is geworden welk nadeel [eiser 1] en [eiser 2] door de Regelingen hebben geleden, kan al helemaal niet geoordeeld worden dat zij onevenredig nadeel hebben geleden door de Regelingen. Alleen daarom al kan vordering tot nadeelcompensatie niet worden toegewezen. 
      
    
    
      4.6.
      In deze zaak zijn ook andere vereisten voor het toekennen van nadeelcompensatie onvoldoende onderbouwd. Als de financiële gevolgen inzichtelijk waren gemaakt, moest vervolgens immers nog beoordeeld worden in hoeverre deze gevolgen al dan niet binnen het normale ondernemersrisico van [eiser 1] en [eiser 2] vallen en in hoeverre op hen een speciale last drukt en zij meer of in het bijzonder worden getroffen in vergelijking met anderen. Dat volgt niet reeds uit de door [eiser 1] en [eiser 2] aangedragen feiten en omstandigheden. Dat 6,7% van de varkenshouders in Nederland op grond van de Subsidieregeling is overgegaan op bedrijfssluiting is daarvoor niet voldoende. Die teruggang in afzetmarkt is niet zo groot, dat kan worden aangenomen dat er voor toeleveranciers zonder meer sprake is van een dusdanige zware last dat zij hoe dan ook aanspraak hebben op nadeelcompensatie. Toeleveranciers hebben immers rekening te houden met schommelingen in de markt, of dit nu komt door overheidshandelen of anderszins. Dat geldt zeker in een markt als deze, omdat al geruime tijd een maatschappelijk debat gaande is over de houdbaarheid van de (omvang van) de intensieve veeteelt in Nederland. [eiser 1] en [eiser 2] hebben ook niet onderbouwd dat zij, doordat juist bij de Regelingen betrokken veehouders hun bedrijfsvoering hebben gestaakt, onevenredig hard zijn geraakt ten opzichte van ander veevoerbedrijven, zodat de rechtbank ook daarin niet een omstandigheid ziet die tot een ander oordeel zou kunnen leiden. Bij deze stand van zaken kan dus, ook als zou worden uitgegaan van het door [eiser 1] en [eiser 2] gestelde verlies van afzet, niet worden aangenomen dat sprake is van een onevenredige last die niet behoort tot het normale bedrijfsrisico van [eiser 1] en [eiser 2]. Ook op die grond kunnen de vorderingen van [eiser 1] en [eiser 2] niet worden toegewezen. 
      
    
    
      4.7.
      Het voorgaande leidt tot de slotsom dat de vorderingen van [eiser 1] en [eiser 2] worden afgewezen voor zover deze zijn gegrond op nadeelcompensatie.
      
    
    
      4.8.
      Ter zitting is door [eiser 1] en [eiser 2] toegelicht dat het hen met name steekt dat aan de betrokken veehouders wel compensatie wordt geboden, terwijl de toeleveranciers van die veehouders geen compensatie krijgen. Het gaat [eiser 1] en [eiser 2] er dus in zoverre niet om dat de Staat maatregelen neemt om de veestapel te verkleinen, maar om het feit dat – naar de mening van [eiser 1] en [eiser 2] – daarbij de ene groep (de veehouders) ruimhartig schadeloos wordt gesteld terwijl een andere groep (de toeleveranciers, of meer specifiek: de veevoerbedrijven) in de kou worden gelaten.
      
    
    
      4.9.
      Het betoog van [eiser 1] en [eiser 2] houdt in die zin niet in dat sprake is van een onevenredige verdeling van de lasten van het handelen door de Staat, zoals bij het leerstuk van nadeelcompensatie het geval is, maar dat sprake is van een onevenredige verdeling van de compensatie die de Staat voor haar handelen beschikbaar heeft gesteld. 
      
    
    
      4.10.
      De rechtbank stelt voorop dat het enkele feit dat iemand meer last ondervindt of minder profijt heeft van bepaald beleid of handelen door de Staat, nog niet met zich brengt dat de Staat jegens diegene schadeplichtig is. Het feit dat de Staat wel de betrokken veehouders compenseert vanwege hun bedrijfssluiting maar niet de betrokken toeleveranciers is daarom niet zonder meer onrechtmatig jegens [eiser 1] en [eiser 2]. Om te kunnen beoordelen of het achterwege blijven van compensatie in het concrete geval onrechtmatig is, is op zijn minst vereist dat [eiser 1] en [eiser 2] concreet onderbouwen wat het door hen geleden nadeel als gevolg van de bedrijfssluitingen is. Zoals hiervoor onder 4.5 overwogen hebben [eiser 1] en [eiser 2] dit nagelaten. Bovendien geldt ook in dit geval dat de door de Subsidieregeling bewerkstelligde afname van de marktomvang niet dusdanig is dat de rechtbank daarin aanleiding zou zien te oordelen dat de Staat gehouden zou zijn om compensatie aan te bieden aan de toeleveranciers van de varkenshouders die door haar tot sluiting zijn bewogen. De rechtbank verwijst in dit kader naar wat zij hiervoor heeft overwogen ten aanzien van nadeelcompensatie. 
      
    
    
      4.11.
      Ook de ter zitting naar voren gebrachte grondslag leidt dus niet tot toewijzing van de vorderingen.
      
    
    
      4.12.
      Voor zover [eiser 1] en [eiser 2] ook andere ministeriële dan wel (andere) wettelijke regelingen dan de Regelingen aan hun vorderingen ten grondslag hebben willen leggen wordt hun vordering eveneens afgewezen. [eiser 1] en [eiser 2] hebben namelijk onvoldoende onderbouwd om welke regelingen het dan zou gaan en op welke wijze de Staat onrechtmatig handelt door na te laten de door [eiser 1] en [eiser 2] gestelde als gevolg van die regelingen geleden schade te compenseren. Evenmin hebben [eiser 1] en [eiser 2] onderbouwd dat en in hoeverre die regelingen tot nadelige gevolgen voor hun bedrijfsvoering hebben geleid.
    
    
      4.13.
      
        [eiser 1] en [eiser 2] worden in deze procedure in het ongelijk gesteld en zij worden daarom veroordeeld in de proceskosten, waaronder de nakosten. De proceskosten van de Staat worden begroot op:
      
        
          
          
          
          
          
            
              
                - griffierecht
              
              
                €
              
              
                676,00
              
              
                
              
            
            
              
                - salaris advocaat
              
              
                €
              
              
                1.196,00
              
              
                (2,00 punten × € 598,00)
              
            
            
              
                - nakosten
              
              
                €
              
              
                173,00 
              
              
                (plus verhoging bij betekening)
              
            
            
              
                Totaal
              
              
                €
              
              
                2.045,00
              
              
                
              
            
          
        
      
      
    
  
  
    
      5De beslissing
    
    
      De rechtbank
    
    
    
      5.1.
      wijst de vorderingen van [eiser 1] en [eiser 2] af,
      
    
    
      5.2.
      veroordeelt [eiser 1] en [eiser 2] in de proceskosten van € 2.045,00, te betalen binnen veertien dagen na aanschrijving daartoe. Als [eiser 1] en [eiser 2] niet tijdig aan de veroordeling voldoen en het vonnis daarna wordt betekend, moeten [eiser 1] en [eiser 2] ook de kosten van betekening dragen,
      
    
    
      5.3.
      veroordeelt [eiser 1] en [eiser 2] in de wettelijke rente als bedoeld in artikel 6:119 BW over de proceskosten als deze niet binnen veertien dagen na aanschrijving zijn voldaan, 
      
    
    
      5.4.
      verklaart dit vonnis wat betreft de proceskostenveroordeling uitvoerbaar bij voorraad.
      
      
        Dit vonnis is gewezen door mr. P. Dondorp, mr. I.A.M. Kroft en (dhr.) mr. S.M. de Bruijn en in het openbaar uitgesproken op 29 november 2023.
      
    
  
  
     Regeling van de Minister van Landbouw, Natuur en Voedselkwaliteit van 10 oktober 2019, nr. WJZ/ 19237719, tot vaststelling van een regeling voor de verstrekking van subsidie voor het saneren van varkenshouderijlocaties in verband met geurhinder (Subsidieregeling sanering varkenshouderijen), Staatscourant 2019, 55830.
  
  
     Regeling van de Minister van Landbouw, Natuur en Voedselkwaliteit van 27 oktober 2020, nr. WJZ/ 20259020, houdende eenmalige specifieke uitkeringen ten behoeve van de gerichte opkoop van veehouderijen ter vermindering van de stikstofdepositie op overbelaste stikstofgevoelige Natura 2000-gebieden (Regeling provinciale aankoop veehouderijen nabij natuurgebieden), Staatscourant 2020, 57568.
  
  
     Regeling van de Minister van Landbouw, Natuur en Voedselkwaliteit van 21 december 2021, nr. WJZ/ 21181501, houdende eenmalige specifieke uitkeringen ten behoeve van de gerichte opkoop van veehouderijen ter vermindering van de stikstofdepositie op overbelaste stikstofgevoelige Natura 2000-gebieden (Regeling provinciale aankoop veehouderijen nabij natuurgebieden), Staatscourant 2021, 49899.
  
  
     Regeling van de Minister voor Natuur en Stikstof van 5 juni 2023, nr. WJZ/ 27312647, houdende regels voor de verstrekking van subsidie voor het sluiten van veehouderijlocaties voor de reductie van stikstofdepositie op natuurgebieden (Landelijke beëindigingsregeling veehouderijlocaties voor stikstofreductie), Staatscourant 2023, 14992.
  
  
     Regeling van de Minister voor Natuur en Stikstof van 5 juni 2023, nr. WJZ/ 27312934, houdende regels voor de verstrekking van subsidie voor het sluiten van veehouderijlocaties met piekbelasting op natuurgebieden (Landelijke beëindigingsregeling veehouderijlocaties met piekbelasting), Staatscourant 2023, 15029.
  
  
     HR 20 juni 2003, ECLI:NL:HR:2003:AF7902.