ECLI:NL:RVS:2025:3571, Raad van State, 30-07-2025, 202300468/1/R1
Raad van State — Uitspraak 
Datum: 2025-07-30 00:00:00.000000
Rechtsgebied: Bestuursrecht; Omgevingsrecht

Samenvatting: Bij besluit van 18 januari 2022 heeft het college van burgemeester en wethouders van West Betuwe een omgevingsvergunning verleend voor het aanpassen van een bij besluit van 15 april 2019 verleende omgevingsvergunning voor het bedrijfsgebouw op het perceel [locatie 1] in Geldermalsen. [appellant sub 1B] wonen op het perceel [locatie 2]. [appellant sub 2B] wonen op het perceel [locatie 1]. Op dat laatste perceel staat het bedrijfsgebouw van [appellant sub 2B] met daarin hun woning en een tweede wooneenheid voor hun (schoon)ouders. Ook stond daar op 30 augustus 2022 een chalet waarin hun zoon woonde. [appellant sub 1B] hebben om handhaving gevraagd ten aanzien van het perceel van [appellant sub 2B].

202300468/1/R1.
    Datum uitspraak: 30 juli 2025
    AFDELING
    BESTUURSRECHTSPRAAK
    Uitspraak op de hoger beroepen van:
    1.       [appellant sub 1A] en [appellant sub 1B], beiden wonend in Geldermalsen, gemeente West Betuwe,
    2.       [appellant sub 2A] en [appellanten sub 2B], beiden wonend in Geldermalsen,
    3.       het college van burgemeester en wethouders van West Betuwe,
    appellanten,
    tegen de uitspraak van de voorzieningenrechter van de rechtbank Gelderland (hierna: de rechtbank) van 23 december 2022 in zaak nrs. 22/4717 en 22/4708 in het geding tussen:
    1.       [appellant sub 1B]
    2.       [appellant sub 2B]
    en
    het college.
    Procesverloop
    Bij besluit van 18 januari 2022 heeft het college een omgevingsvergunning verleend voor het aanpassen van een bij besluit van 15 april 2019 verleende omgevingsvergunning voor het bedrijfsgebouw op het perceel [locatie 1] in Geldermalsen (hierna: het bedrijfsgebouw).
    Bij besluit van 11 februari 2022 heeft het college het verzoek van [appellanten sub 1B] om handhavend op te treden tegen het chalet en het bedrijfsgebouw afgewezen.
    Bij besluit van 30 augustus 2022 heeft het college naar aanleiding van de bezwaren van [appellanten sub 1B] het besluit van 11 februari 2022 herroepen en besloten om onder meer handhavend op te treden tegen het chalet op het perceel [locatie 1], de bewoning van het bedrijfsgebouw voor zover daarvoor geen omgevingsvergunning is verleend, en het besluit van 18 januari 2022 voor het overige in stand gelaten. Bij besluit van 30 augustus 2022, gericht aan [appellanten sub 2B], heeft het college hen onder meer gelast om de niet-toegestane bewoning van het bedrijfsgebouw te stoppen en gestopt te houden, het niet-vergunde woongedeelte in het bedrijfsgebouw te verwijderen en verwijderd te houden, de bewoning van het chalet te staken en het chalet geheel te verwijderen en verwijderd te houden.
    Bij uitspraak van 23 december 2022 heeft de rechtbank het door [appellanten sub 2B] daartegen ingestelde beroep ongegrond verklaard, het door [appellanten sub 1B] ingestelde beroep gegrond verklaard, het besluit van 30 augustus 2022 vernietigd voor zover het college het besluit van 18 januari 2022 voor het overige in stand heeft gelaten, en het college opgedragen binnen zes weken na de verzenddatum van deze uitspraak een nieuwe beslissing op het bezwaar te nemen met inachtneming van deze uitspraak.
    Tegen deze uitspraak hebben [appellanten sub 1B], [appellanten sub 2B] en het college hoger beroep ingesteld.
    Bij besluit van 23 mei 2023 heeft het college, opnieuw beslissend op het door [appellanten sub 1B] gemaakte bezwaar, het besluit van 18 januari 2022 onder wijziging van de motivering in stand gelaten.
    [appellanten sub 1B] hebben gronden ingediend tegen het besluit van 23 mei 2023.
    [appellanten sub 2B] hebben op dit besluit gereageerd.
    [appellanten sub 2B] en [appellanten sub 1B] hebben nadere stukken ingediend.
    De Afdeling heeft de zaak ter zitting behandeld op 18 juni 2025, waar [appellanten sub 1B], vertegenwoordigd door mr. L. Bolier, juridisch adviseur in Elspeet, en [appellanten sub 2B], vertegenwoordigd door [gemachtigde], bijgestaan door mr. T.N. Bakkes, advocaat in Tilburg, en het college, vertegenwoordigd door mr. A. de Zeeuw, zijn verschenen.
    Overwegingen
    Overgangsrecht inwerkingtreding Omgevingswet
    1.       Op 1 januari 2024 zijn de Omgevingswet en de Invoeringswet Omgevingswet in werking getreden.
    2.       Als een aanvraag om een omgevingsvergunning is ingediend vóór het tijdstip van inwerkingtreding van de Omgevingswet blijft op grond van artikel 4.3, aanhef en onder a, van de Invoeringswet Omgevingswet het recht zoals dat gold onmiddellijk vóór dat tijdstip van toepassing tot het besluit op die aanvraag onherroepelijk wordt, met uitzondering van artikel 3.9, derde lid, eerste zin, van de Wet algemene bepalingen omgevingswet (hierna: de Wabo).
    De aanvraag om een omgevingsvergunning is ingediend op 10 november 2021. Dat betekent dat in dit geval de Wabo, zoals die gold vóór 1 januari 2024, van toepassing blijft.
    3.       Als vóór het tijdstip van inwerkingtreding van de Omgevingswet een overtreding heeft plaatsgevonden, is aangevangen of het gevaar voor een overtreding klaarblijkelijk dreigde, en vóór dat tijdstip een last onder dwangsom is opgelegd voor die overtreding of dreigende overtreding, dan blijft op grond van artikel 4.23, eerste lid, van de Invoeringswet Omgevingswet op die opgelegde last onder dwangsom het recht zoals dat gold onmiddellijk vóór het tijdstip van inwerkingtreding van de Omgevingswet van toepassing tot het tijdstip waarop de last volledig is uitgevoerd, de dwangsom volledig is verbeurd en betaald, of de last is opgeheven.
    Bij het besluit van 30 augustus 2022 heeft het college aan [appellanten sub 2B] een last onder dwangsom opgelegd. Dat betekent dat in dit geval de Wabo, zoals die gold vóór 1 januari 2024, van toepassing blijft.
    Inleiding
    4.       [appellanten sub 1B] wonen op het perceel [locatie 2]. [appellanten sub 2B] wonen op het perceel [locatie 1]. Op dat laatste perceel staat het bedrijfsgebouw van [appellanten sub 2B] met daarin hun woning en een tweede wooneenheid voor hun (schoon)ouders. Ook stond daar op 30 augustus 2022 een chalet waarin hun zoon woonde.
    [appellanten sub 1B] hebben om handhaving gevraagd ten aanzien van het perceel van [appellanten sub 2B]. In deze uitspraak gaat het alleen over het chalet en het bedrijfsgebouw, voor zover het college daarvoor op 18 januari 2022 een omgevingsvergunning heeft verleend en voor zover het gaat om de aanwezigheid van de tweede wooneenheid. Deze uitspraak gaat niet over andere procedures.
    5.       Bij het besluit van 18 januari 2022 heeft het college aan [partij] een omgevingsvergunning verleend voor het aanpassen van de eerder bij besluit van 15 april 2019 verleende omgevingsvergunning voor het bedrijfsgebouw. Het gaat om het wijzigen van de bouwtekeningen en meer in het bijzonder om het wijzigen van de hoogte.
    6.       Ter plaatse van het perceel [locatie 1] geldt het bestemmingsplan "Bedrijventerreinen". Het perceel heeft onder meer de bestemming "Bedrijventerrein". Ter plaatse geldt een maximum bouwhoogte van 12 m en een maximum bebouwingspercentage van 60%.
    De kwestie over de bewoning van het chalet en het bedrijfsgebouw
    7.       [appellanten sub 2B] betogen dat de rechtbank ten onrechte heeft aangenomen dat het chalet en de tweede woonruimte in het bedrijfsgebouw niet zijn vergund. Zij voeren daarover aan dat de gemeente door een eigen fout alle bouwvergunningen die het college in de periode van 1945 tot en met 2011 heeft verleend, heeft vernietigd. Als gevolg van een lekkage en een verbouwing is ook een deel van de administratie van [appellanten sub 2B] verloren gegaan. Desondanks moet aannemelijk worden geacht dat de vergunningen wel degelijk zijn verleend. Daarom heeft de rechtbank ten onrechte geoordeeld dat het college handhavend mocht optreden tegen het chalet en de tweede woonruimte. Gelet daarop heeft de rechtbank ten onrechte het beroep tegen de aan hen opgelegde last onder dwangsom ongegrond verklaard, aldus [appellanten sub 2B].
    7.1.    In het besluit van 30 augustus 2022 heeft het college [appellanten sub 2B] onder meer gelast om de niet-toegestane bewoning van het bedrijfsgebouw te stoppen en gestopt te houden, het niet-vergunde woongedeelte in het bedrijfsgebouw te verwijderen en verwijderd te houden, de bewoning van het chalet te staken en het chalet geheel te verwijderen en verwijderd te houden. Volgens het college zijn de benodigde vergunningen hiervoor niet verleend en wordt er in strijd gehandeld met artikel 2.1, eerste lid, aanhef en onderdelen a en c, van de Wabo. Het college heeft zich op het standpunt gesteld dat het gebruik van bijgebouwen zoals het chalet voor zelfstandige bewoning in strijd is met artikel 19.1 van de planregels. Het gebruik van het chalet valt niet onder het overgangsrecht en het college wil ook geen medewerking aan legalisatie verlenen. De tweede wooneenheid in het bedrijfsgebouw is aanwezig in afwijking van de vergunning die voor de dienstwoning van [appellanten sub 2B] is verleend. Het college wil geen medewerking verlenen aan een tweede wooneenheid in het bedrijfsgebouw.
    7.2.    Vooropgesteld moet worden dat het aan het college is om aannemelijk te maken dat de bebouwing op het perceel zonder de vereiste vergunning aanwezig is en dat het gebruik zonder de vereiste vergunning plaatsvindt. Het college heeft onderzoek verricht naar de aanwezigheid van de volgens [appellanten sub 2B] verleende vergunningen, maar heeft deze niet aangetroffen in de archieven van verleende vergunningen. Gelet hierop is het in beginsel aan [appellanten sub 2B] om deze stelling van het college te ontkrachten. Naar het oordeel van de Afdeling zijn [appellanten sub 2B] daar niet in geslaagd. Dat het archief van bouwvergunningen van het college is vernietigd, brengt niet met zich dat alleen al daarom moet worden aangenomen dat de gestelde vergunningen daadwerkelijk zijn verleend. Hierna gaat de Afdeling in op de andere door [appellanten sub 2B] naar voren gebrachte feiten en omstandigheden.
    Aan de omstandigheid dat het chalet en het bedrijfsgebouw aparte huisnummers hebben, hecht de Afdeling niet de waarde die [appellanten sub 2B] daaraan verbonden willen zien. Huisnummers in de zin van de Basisadministratie Gebouwen zeggen namelijk niets over het gebruik in de zin van het bestemmingsplan. De toestemming voor een huisnummer impliceert ook geen toestemming voor bewoning (zie bijvoorbeeld de uitspraak van de Afdeling van 14 februari 2018, ECLI:NL:RVS:2018:469). Op de zitting van de Afdeling hebben [appellanten sub 2B] nader toegelicht dat zij een vergunning voor het chalet hebben aangevraagd toen zij het perceel aankochten en nog in afwachting waren van een vergunning voor de verbouwing van de showroom. Hoewel het voorstelbaar is dat het college destijds een tijdelijke vergunning zou hebben verleend, komt het de Afdeling niet aannemelijk voor dat het college een permanente vergunning zou hebben verleend voor een chalet op dit perceel. De vergunning van 7 juni 2001 voor het veranderen van de showroom in een dienstwoning, die wel behouden is gebleven, geeft ook geen aanknopingspunten om aan te nemen dat er al een bestaande wooneenheid op het perceel aanwezig was.
    De Afdeling acht het ook niet aannemelijk dat het college in 2005 een vergunning zou hebben verleend voor de tweede woonruimte in het bedrijfsgebouw. Het college heeft in 2001 weliswaar een vergunning verleend voor de dienstwoning van [appellanten sub 2B], maar dat is niet voldoende om aan te nemen dat het college later nog een tweede woonruimte in het bedrijfsgebouw zou hebben vergund. De verklaring van [persoon] van 6 december 2022, voormalig ambtenaar van de gemeente, is ook onvoldoende om aannemelijk te achten dat de vergunningen zijn verleend. [persoon] verklaart slechts dat hij destijds geen reden had om te twijfelen aan de stelling van [appellanten sub 2B] dat de benodigde vergunningen waren verleend. [appellanten sub 2B] hebben verder gewezen op diverse controles die op het perceel zijn uitgevoerd, onder meer in het kader van de verkoop van vuurwerk. Die controles zijn echter in een ander kader uitgevoerd en niet in het kader van de vraag of het bestemmingsplan wordt nageleefd.
    Gelet op het voorgaande, is de rechtbank er terecht van uitgegaan dat er geen vergunningen zijn verleend voor het chalet en de tweede woonruimte.
    Het betoog slaagt niet.
    De kwestie over de bouwkundige aanpassingen aan het bedrijfsgebouw
    8.       [appellanten sub 1B] betogen dat de rechtbank ten onrechte heeft geoordeeld dat het bedrijfsgebouw overeenkomstig een onherroepelijk geworden omgevingsvergunning is gebouwd en dat de vraag of het bedrijfsgebouw gedeeltelijk op hun perceel 6a staat dus een privaatrechtelijke kwestie is. De rechtbank heeft volgens hen dus niet onderkend dat het besluit van 30 augustus 2022 ook in zoverre niet in stand kon blijven.
    8.1.    Bij besluit van 15 april 2019 heeft het college aan [partij] een omgevingsvergunning verleend voor het vervangen van het dak en het verhogen van de gevels van het bedrijfsgebouw op de [locatie 1]. Tegen dit besluit zijn geen rechtsmiddelen aangewend.
    8.2.    Het verzoek om handhaving van [appellanten sub 1B] van 16 juli 2021 had de strekking om na te gaan of er overeenkomstig de omgevingsvergunning van 15 april 2019 werd gebouwd en meer in het bijzonder of alleen op het perceel [locatie 1] werd gebouwd.
    Het college heeft zich op het standpunt gesteld dat uit het controlerapport van een gemeentelijke toezichthouder van 22 juni 2021 blijkt dat wat betreft het bouwen nabij de perceelsgrens overeenkomstig de vergunning van 15 april 2019 is gebouwd. De omgevingsvergunning van 15 april 2019 voorziet onder meer in het realiseren van stalen kolommen aan de buitenzijde van de bestaande gevel waardoor het pand is verbreed. Dat achteraf na metingen van onder meer het Kadaster twijfel is ontstaan over de vraag of het bedrijfsgebouw deels op het perceel van [appellanten sub 1B] was voorzien en als zodanig is uitgevoerd, betekent niet dat het college in het besluit van 30 augustus 2022 ten onrechte geen overtreding heeft geconstateerd op dit punt. De Afdeling is met de rechtbank van oordeel dat het bouwen over de erfgrens een kwestie is die alleen bij de burgerlijke rechter aan de orde kan worden gesteld.
    Het betoog faalt.
    9.       [appellanten sub 2B] en het college betogen dat de rechtbank ten onrechte heeft geconcludeerd dat de omgevingsvergunning van 18 februari 2022 ten onrechte niet ziet op strijdig gebruik. Anders dan de rechtbank heeft overwogen, is er volgens hen geen strijd met de afstandseis van artikel 4.2.4 van de planregels. Het bedrijfsgebouw was al in deze vorm op de erfgrens aanwezig voordat het bestemmingsplan werd vastgesteld. Dat maakt dat het hier gaat om een bestaande afstand in de zin van artikel 1.21 van de planregels, die volgens artikel 18.2 is toegestaan. Volgens [appellanten sub 2B] en het college betekent dit dat de rechtbank het besluit op bezwaar van 30 augustus 2022 in zoverre ten onrechte heeft vernietigd en dat er dus ook geen aanleiding was om het college op te dragen een nieuw besluit op bezwaar te nemen.
    9.1.    In artikel 1.21 van de planregels is "bestaand(e)" als volgt gedefinieerd:
    "- bij gebruik: het legale gebruik van grond en bebouwing, zoals aanwezig op het tijdstip van inwerkingtreding van het bestemmingsplan, dan wel toegestaan krachtens een omgevingsvergunning;
    - bij bouwwerken: aanwezig op het moment van de terinzagelegging van het ontwerp van dit plan. Als bestaand bouwwerk wordt ook aangemerkt een bouwwerk dat na dat tijdstip is of mag worden gebouwd krachtens een bouwvergunning of omgevingsvergunning, waarbij de bouwaanvraag voor dat tijdstip is ingediend. Onder bestaande bouwwerken worden niet verstaan bouwwerken die weliswaar bestaan op het tijdstip van inwerkingtreding van het plan, maar zijn gebouwd zonder vergunning en in strijd met het daarvoor geldende plan, daaronder begrepen de overgangsbepaling van dat plan."
    Artikel 4.2.4 van de planregels luidt: "De afstand van bedrijfsgebouwen tot de zijdelingse en achterste perceelsgrenzen mag niet minder bedragen dan 5 m."
    Artikel 4.3.4 luidt: "Het bevoegd gezag kan door middel van het verlenen van een omgevingsvergunning afwijken van het bepaalde in 4.2.4, ten aanzien van de voorgeschreven afstand tot perceelsgrenzen, mits voldaan wordt aan de volgende voorwaarden:
    a. de bereikbaarheid van het perceel voor hulpdiensten voldoende gegarandeerd blijft;
    b. er vindt geen onevenredige aantasting plaats van het woon- en leefmilieu en de gebruiksmogelijkheden van aangrenzende gronden."
    Artikel 18.2 luidt: "In die gevallen dat de bestaande afstand tot enige op de verbeelding aangegeven lijn van bouwwerken, die in overeenstemming met het bepaalde in de Wabo en/of Woningwet tot stand zijn gekomen minder bedraagt dan in de bouwregels in hoofdstuk 2 van deze regels is voorgeschreven, geldt die afstand in afwijking daarvan als minimaal toegestaan."
    9.2.    Ook als in aanmerking wordt genomen dat de bestaande afstand tot de perceelsgrens kleiner dan 5 m mag worden aangehouden, heeft de rechtbank terecht geconcludeerd dat het college bij de aanvraag voor het verhogen van het bedrijfsgebouw op dat onderdeel een nieuwe afweging diende te maken over de afstand tot de perceelsgrens. De Afdeling onderschrijft het oordeel van de rechtbank hierover zoals in haar uitspraak weergegeven onder 11.2. Dat betekent dat de rechtbank het besluit van 30 augustus 2022 op dit punt terecht heeft vernietigd en dat het college alsnog moest bezien of de omgevingsvergunning mogelijk met toepassing van artikel 4.3.4 van de planregels kon worden verleend.
    De betogen slagen niet.
    Conclusie over de hoger beroepen
    10.     De hoger beroepen zijn ongegrond. De Afdeling bevestigt de uitspraak van de rechtbank.
    Het beroep tegen het besluit van 23 mei 2023
    11.     Bij besluit van 23 mei 2023 heeft het college, opnieuw beslissend op het door [appellanten sub 1B] gemaakte bezwaar, het besluit van 18 januari 2022 onder wijziging van de motivering in stand gelaten. Dit besluit wordt, gelet op artikel 6:24 van de Awb gelezen in samenhang met artikel 6:19, eerste lid, van de Awb, van rechtswege geacht onderwerp te zijn van dit geding.
    12.     Bij het besluit van 23 mei 2023 heeft het college de eerder op 18 januari 2022 verleende omgevingsvergunning voor het aanpassen van de bij besluit van 15 april 2019 verleende omgevingsvergunning voor het bedrijfsgebouw gehandhaafd. Het college heeft in dat besluit alsnog beoordeeld of de omgevingsvergunning voor het verhogen van het bedrijfsgebouw met toepassing van artikel 4.3.4 van de planregels kan worden verleend. Het college heeft zich op het standpunt gesteld dat er is voldaan aan de voorwaarden dat de bereikbaarheid van het perceel voor hulpdiensten voldoende gegarandeerd blijft en dat er geen onevenredige aantasting plaatsvindt van het woon- en leefmilieu en de gebruiksmogelijkheden van het perceel van [appellanten sub 1B]. Dat betekent dat het college de vergunning is verleend met toepassing van artikel 2.12, eerste lid, aanhef en onder 1˚, van de Wabo.
    13.     [appellanten sub 1B] betogen dat de omgevingsvergunning niet kon worden verleend, omdat de aanvraag voorziet in het bouwen over de erfgrens waarvoor zij geen toestemming geven. Dat betekent volgens hen dat er een evidente privaatrechtelijke belemmering is.
    13.1.  Artikel 4.3.4 van de planregels geeft het college de bevoegdheid om af te wijken van de minimale afstand van 5 m tot de perceelsgrens, zoals het heeft gedaan. Die bevoegdheid staat los van de vraag of er, zoals door [appellanten sub 1B] op de zitting nader is toegelicht, over de erfgrens wordt gebouwd.
    13.2.  Een zogenoemde privaatrechtelijke belemmering kan in de weg staan aan de verlening van een omgevingsvergunning om af te wijken van het bestemmingsplan. De burgerlijke rechter en niet de bestuursrechter moet als eerste beoordelen of een privaatrechtelijke belemmering in de weg staat aan het uitvoeren van een activiteit. De bestuursrechter zal daarom alleen oordelen dat een privaatrechtelijke belemmering aan de vergunningverlening in de weg staat als die belemmering evident is. Een privaatrechtelijke belemmering is pas evident als zonder nader onderzoek kan worden vastgesteld dat voor de bouw van een bouwwerk de toestemming van een ander vereist is en die ander die toestemming niet geeft en ook niet hoeft te geven.
    Tussen partijen is in geschil of het bedrijfsgebouw in het verleden over de erfgrens op het perceel van [appellanten sub 1B] is gebouwd. Uit het dossier blijkt dat er sinds 2019 drie kadastrale metingen zijn gevoerd: twee door het Kadaster en één door Boon Landmeten. Al deze metingen hebben een andere uitkomst. Het is aan de burgerlijke rechter om hierover desgevraagd uitsluitsel te geven. Dat betekent dat er voor de Afdeling geen aanleiding is voor het oordeel dat een privaatrechtelijke belemmering evident aan de vergunningverlening in de weg staat.
    Het betoog slaagt niet.
    14.     Het beroep van [appellanten sub 1B] tegen het besluit van 23 mei 2023 is ongegrond.
    Slot
    15.     Het college hoeft geen proceskosten te vergoeden.
    Beslissing
    De Afdeling bestuursrechtspraak van de Raad van State:
    I.        bevestigt de aangevallen uitspraak;
    II.       verklaart het beroep van [appellant sub 1A] en [appellanten sub 1B] tegen het besluit van het college van burgemeester en wethouders van West Betuwe van 23 mei 2023 met kenmerk GZDGWB/399392 ongegrond.
    Aldus vastgesteld door mr. J.C.A. de Poorter, lid van de enkelvoudige kamer, in tegenwoordigheid van mr. L.C.M. Wijgerde, griffier.
    w.g. De Poorter
    lid van de enkelvoudige kamer
    De griffier is verhinderd de uitspraak te ondertekenen
    Uitgesproken in het openbaar op 30 juli 2025
    672-1049