ECLI:NL:CBB:2026:17, College van Beroep voor het bedrijfsleven, 20-01-2026, 24/379
College van Beroep voor het bedrijfsleven — Uitspraak 
Datum: 2026-01-20 00:00:00.000000
Rechtsgebied: Bestuursrecht

Samenvatting: Wet dieren, Besluit houders van dieren en Besluit handhaving en overige zaken Wet dieren. Bestuurlijke boete. Bedrijfsmatig houden van dieren. Halvering boete. Hoger beroep ongegrond.

uitspraak 
    
      
        
          
        
      
      
        
          
        
      
    
    COLLEGE VAN BEROEP VOOR HET BEDRIJFSLEVEN
    
    
      zaaknummer: 24/379
    
    
    uitspraak van de enkelvoudige kamer van 20 januari 2026 op het hoger beroep van
    
      [naam 1] , te [plaats]
    (gemachtigde: mr. J. Biemond)
    
    
      tegen de uitspraak van de rechtbank Rotterdam van 7 maart 2024, kenmerk ROT 22/4366, in het geding tussen
    
    
    
      
        [naam 1]
        
      
    
    en 
    de minister van Landbouw, Visserij, Voedselzekerheid en Natuur
    (gemachtigden: mr. B.M. Kleijs en mr. M. den Toon)
    
    
  
  
    Procesverloop in hoger beroep
    
    
      
        [naam 1] heeft hoger beroep ingesteld tegen de uitspraak van de rechtbank Rotterdam (rechtbank) van 7 maart 2024 (ECLI:NL:RBROT:2024:1893).
    
    
    
      De zitting was op 8 december 2025. Aan de zitting hebben partijen en hun gemachtigden deelgenomen. 
    
    
  
  
    Overwegingen
    
    
      
        Inleiding
        
      
    
    
      1.1
      Deze zaak gaat over de vraag of de minister terecht een boete van in totaal € 3.000,- heeft opgelegd aan [naam 1] , omdat zij niet beschikte over een Uniek Bedrijfsnummer (UBN) en een erkend bewijs van vakbekwaamheid. Voor een uitgebreide weergave van het verloop van de procedure en de in dit geding van belang zijnde feiten en omstandigheden, voor zover niet bestreden, wordt verwezen naar de aangevallen uitspraak. Het College volstaat met het volgende.
      
    
    
      1.2
      
        [naam 1] was voorzitter van de [naam 2] (stichting). De stichting hield zich bedrijfsmatig bezig met het herplaatsen van rescuehonden. Omdat [naam 1] niet over een erkend bewijs van vakbekwaamheid beschikte, is de stichting op 22 september 2021 een last onder dwangsom opgelegd. In het kader van die last is een hercontrole uitgevoerd op 6 januari 2022. De bevindingen van de hercontrole zijn neergelegd in een op 11 februari 2022 op ambtseed opgemaakt rapport van bevindingen van drie toezichthouders van de Nederlandse Voedsel- en Warenautoriteit (NVWA). Bij de hercontrole is geconstateerd dat de stichting per 4 oktober 2021 is ontbonden en uitgeschreven bij de Kamer van Koophandel. Het UBN waaronder [naam 1] bij RVO.nl stond ingeschreven, is per 7 oktober 2021 uitgeschreven. De toezichthouders hebben ook geconstateerd dat [naam 1] in de periode 4 oktober 2021 tot 21 december 2021 zestien advertenties heeft geplaatst op Marktplaats waarin zij honden aanbood. Op 13 januari 2022 heeft een gesprek over de bevindingen plaatsgevonden tussen de toezichthouders en [naam 1] en haar partner, [naam 3] . 
      
    
    
      1.3
      Naar aanleiding van de constateringen van de toezichthouders heeft de minister vastgesteld dat sprake is van bedrijfsmatig houden van honden, zonder dat de inrichting over een UBN beschikte en zonder dat [naam 1] als beheerder van de inrichting over een erkend bewijs van vakbekwaamheid beschikte. Daarmee heeft [naam 1] volgens de minister twee overtredingen van de Wet dieren begaan. Het ontbreken van een UBN levert een overtreding op van artikel 2.2, tiende lid, van de Wet dieren, gelezen in samenhang met artikel 3.7, eerste lid en artikel 3.8, eerste en tweede lid van het Besluit houders van dieren (Bhd). Het niet beschikken over een erkend bewijs van vakbekwaamheid is een overtreding van artikel 2.2, tiende lid, van de Wet dieren gelezen in samenhang met artikel 3.11, eerste lid, van het Bhd. Met het besluit van 11 maart 2022 heeft de minister [naam 1] daarom een boete van in totaal € 3.000,- opgelegd (voor elke overtreding een boete van € 1.500,-).
      
    
    
      1.4
      Met het besluit van 5 augustus 2022 heeft de minister het bezwaar van [naam 1] tegen het boetebesluit ongegrond verklaard. Tegen dit besluit was het beroep van [naam 1] bij de rechtbank gericht.
      
    
  
  
    Uitspraak van de rechtbank 
    
    
      2	De rechtbank heeft geoordeeld dat [naam 1] de overtreding heeft begaan en daarvoor terecht is beboet. 
    
    
  
  
    Beoordeling van het hoger beroep
    
    
      
        Standpunten van partijen
      
    
    
    
      3.1
      
        [naam 1] heeft verzocht hetgeen in bezwaar en beroep is aangevoerd, als ingelast en herhaald te beschouwen. [naam 1] betwist niet dat zij niet beschikte over een UBN en een erkend bewijs van vakbekwaamheid, maar meent dat dit niet nodig was, omdat geen sprake was van bedrijfsmatig handelen. Ook meent [naam 1] dat de opgelegde boetes en de hoogte daarvan niet bij wet zijn vastgelegd. Daarnaast zijn er volgens [naam 1] onjuiste boetecategorieën gehanteerd. Tot slot hadden de boetes volgens [naam 1] gehalveerd moeten worden.
      
    
    
      3.2
      Volgens de minister is het boetebesluit op goede gronden genomen en heeft de rechtbank het beroep van [naam 1] terecht ongegrond verklaard. 
      
      
        
          Beoordeling door het College 
        
      
      
      
        
          Wettelijk kader
        
      
      
      4 Het toepasselijke wettelijke kader is opgenomen in een bijlage bij deze uitspraak. Deze bijlage maakt deel uit van de uitspraak.
      
        Omvang geding
      
      
      5 Het College geeft eerst een oordeel over de omvang van het geding. [naam 1] heeft verzocht om haar gronden van bezwaar en beroep als herhaald en ingelast te beschouwen. Tijdens de zitting heeft het College vastgesteld dat deze stelling geen nadere uitwerking heeft gekregen. Volgens de rechtspraak van het College is deze opmerking onvoldoende om te spreken van een beroepsgrond waar het College op in dient te gaan (zie bijvoorbeeld de uitspraak van het College van 4 oktober 2017 (ECLI:NL:CBB:2017:391) en de uitspraak van het College van 18 november 2025 (ECLI:NL:CBB:2025:608)). Het College zal daarom niet ingaan op deze gronden. Het College geeft hierna een oordeel over de andere door [naam 1] aangevoerde gronden.
      
      
        
          Is sprake van bedrijfsmatig handelen? 
        
      
      
    
    
      6.1
      In de eerste plaats heeft [naam 1] aangevoerd dat geen sprake is van bedrijfsmatig handelen. [naam 1] heeft daarom de Wet dieren niet overtreden. Het College oordeelt dat wel sprake is van bedrijfsmatig handelen. Omdat [naam 1] heeft erkend dat zij niet over een UBN en niet over een geldig bewijs van vakbekwaamheid beschikte, staat daarmee ook vast dat [naam 1] de Wet dieren heeft overtreden. Het College legt hierna uit hoe het tot dit oordeel is gekomen.
      
    
    
      6.2
      In een geval als het onderhavige waarin een boete is opgelegd, rust de bewijslast dat sprake is van een overtreding, gelet op het vermoeden van onschuld, op het bestuursorgaan dat de boete heeft opgelegd. De minister moet daarom het bewijs leveren dat [naam 1] artikel 2.2, tiende lid, van de Wet dieren, gelezen in samenhang met artikel 3.7, eerste lid, artikel 3.8, eerste en tweede lid en artikel 3.11, eerste lid, van het Bhd heeft overtreden en daartoe de feiten deugdelijk vaststellen. 
      
    
    
      6.3
      Het College stelt voorop dat een bestuursorgaan in beginsel mag uitgaan van de bevindingen in een rapport, indien de controle is verricht en het rapport is opgemaakt door een hiertoe bevoegde toezichthouder en het rapport zelf geen grond biedt om aan de juistheid van de bevindingen te twijfelen (vergelijk de uitspraak van het College van 18 april 2023 (ECLI:NL:CBB:2023:195)). Een toezichthouder wordt geacht te beschikken over de benodigde expertise om het wettelijk geregelde toezicht te houden. Aan de bevindingen van een toezichthouder van de NVWA kan daarom niet lichtvaardig worden voorbijgegaan. Indien de bevindingen worden betwist, zal moeten worden onderzocht of er, gelet op de aard en inhoud van die betwisting, grond bestaat voor zodanige twijfel aan die bevindingen dat deze niet of niet volledig aan de vaststelling van de overtreding ten grondslag kunnen worden gelegd. Daarbij zal doorgaans van belang zijn de wijze waarop de bedoelde waarnemingen in het rapport zijn weergegeven en onderbouwd, alsmede de aard van de waarneming en daarbij in het bijzonder in welke mate die waarneming waarderende elementen kent. 
      
    
    
      6.4
      De Wet dieren en het Bhd bevatten geen definitie van wat moet worden verstaan onder het bedrijfsmatig houden van gezelschapsdieren. De nota van toelichting bij het Bhd (Stb. 2014, 232) geeft hier wel nadere handvatten voor: het begrip bedrijfsmatig staat voor het “in zekere omvang en met een zekere regelmaat uitoefenen van activiteiten”. Dit wordt per geval getoetst. De nota van toelichting bevat ook een lijst omstandigheden aan de hand waarvan kan worden beoordeeld of gezelschapsdieren bedrijfsmatig worden gehouden. Het College heeft al eerder overwogen (vergelijk de uitspraak van 16 juli 2024 (ECLI:NL:CBB:2024:470)) dat deze lijst niet cumulatief is. Dat betekent dat niet aan alle genoemde omstandigheden moet worden voldaan. Door het niet-cumulatieve karakter van de lijst zal uiteindelijk in elk individueel geval afzonderlijk op basis van de concrete feiten en omstandigheden beoordeeld moeten worden of sprake is van bedrijfsmatig handelen. De lijst bevat de volgende omstandigheden (indicaties van bedrijfsmatig handelen):
      
      
        “- gezelschapsdieren worden gefokt anders dan voor uitbreiding van het aantal gezelschapsdieren binnen het eigen huishouden of de directe familie- en vriendenkring;
      
      - gezelschapsdieren worden verkocht aan anderen dan familie en vrienden;
      - gezelschapsdieren worden opgevangen tegen een vergoeding en er worden hiervoor advertenties geplaatst;
      - ruimtes zijn speciaal ingericht voor de onder dit besluit vallende activiteiten;
      - registratie van de Kamer van koophandel of het hebben van een BTW-nummer;
      - adverteren, al dan niet op websites, met gezelschapsdieren;
      - er wordt gehandeld vanuit een winstoogmerk.”
      
      
        In de gevallen waarin dit niet duidelijk is, maar wel wordt vermoed dat sprake is van bedrijfsmatig handelen, moet de betrokkene aannemelijk maken dat niet bedrijfsmatig wordt gehandeld om niet onder de werking van het besluit te vallen. Dit volgt uit artikel 3.6, tweede lid, van het Bhd. Tot slot blijkt uit de nota van toelichting dat voor honden en katten een getalsmatige duiding wordt gegeven wanneer sprake is van bedrijfsmatig handelen. Als richtsnoer wordt aangegeven dat iemand bedrijfsmatig handelt wanneer hij in een aaneengesloten periode van twaalf maanden in totaal meer dan twintig honden heeft verkocht. De nota van toelichting voegt hieraan toe dat het daarbij niet relevant is of de verkoop met of zonder winstoogmerk wordt verricht.
      
      
    
    
      6.5
      Het College stelt vast dat niet in geschil is dat [naam 1] honden heeft verkocht of ter verkoop heeft aangeboden via Marktplaats. De vraag is of daarbij sprake was van bedrijfsmatige verkoop. Voor het bewijs hiervoor steunt de minister op de in het rapport beschreven waarnemingen van de toezichthouders. Die hebben geconstateerd dat in de periode vanaf 4 oktober 2021 (na de uitschrijving van de UBN) tot 21 december 2021 nog zestien advertenties op de website Marktplaats zijn geplaatst waarin honden te koop werden aangeboden. Rekenend vanaf de datum dat [naam 1] niet meer over een UBN beschikte (7 oktober 2022) was dit aantal vijftien. Op 13 januari 2022 hebben de toezichthouders een controle-bezoek afgelegd bij de woning van [naam 1] . Ter plaatse heeft [naam 1] toegegeven inderdaad honden ter verkoop te hebben aangeboden in advertenties op Marktplaats. Vanwege enkele dubbele advertenties, heeft de minister in het bestreden besluit het aantal ter verkoop aangeboden honden op Marktplaats op elf vastgesteld. Dit heeft plaatsgevonden in de periode tussen 18 november 2021 en 21 december 2021. Van dit aantal van elf honden zijn er tien verkocht. In het bestreden besluit heeft de minister inzichtelijk gemaakt om welke honden en welke advertenties het ging. 
      
    
    
      6.6
      De minister heeft het bedrijfsmatige karakter van het handelen van [naam 1] gebaseerd op de verkoop aan anderen dan vrienden en familie, via advertenties en het grote aantal honden dat in korte tijd ter verkoop is aangeboden. [naam 1] heeft in beroep op de getalsmatige omvang gewezen die in de nota van toelichting wordt genoemd. In het verlengde daarvan meent [naam 1] dat de minister aandacht had moeten hebben voor de contra-indicaties (geen twintig honden gedurende twaalf maanden, maar slechts tien gedurende een maand). De rechtbank heeft geoordeeld dat de getalsmatige omvang uit de nota van toelichting niet betekent dat als iemand minder dan twintig honden verkoopt er geen sprake zou kunnen zijn van bedrijfsmatig handelen. De rechtbank heeft er hierbij op gewezen dat dit aantal volgens de nota van toelichting slechts een richtsnoer is. De rechtbank overweegt dat het aantal honden, in samenhang genomen met de indicaties dat de honden niet aan familie of vrienden zijn verkocht en dat voor die verkopen is geadverteerd, voldoende is om aan te nemen dat sprake was van bedrijfsmatig handelen. Dat het beweerdelijk ging om een uitloop van de activiteiten met rescuehonden door de stichting zonder dat zij daaraan geld verdiende, kan daar volgens de rechtbank niet aan afdoen. De rechtbank wijst in dat verband op de nota van toelichting waarin staat dat het bij honden niet relevant is of de activiteiten met winstoogmerk zijn verricht en dat ook activiteiten met een ideëel doel onder bedrijfsmatig handelen kunnen vallen. 
      
    
    
      6.7
      Volgens [naam 1] heeft de rechtbank ten onrechte geoordeeld dat sprake was van bedrijfsmatig handelen, maar [naam 1] heeft in hoger beroep geen andere argumenten aangevoerd dan hetgeen zij reeds in beroep naar voren had gebracht. Naar het oordeel van het College heeft de rechtbank echter terecht geoordeeld dat sprake was van het bedrijfsmatig houden van de honden. Doorslaggevend acht het College in dit geval dat het bij de verkoop van de tien honden ging om (in [naam 1] woorden) ‘het staartje van de stichting’. Dat het handelen van [naam 1] (het houden en herplaatsen van rescuehonden) ten tijde van de stichting bedrijfsmatig was, staat buiten kijf. [naam 1] beschikte in die periode over een UBN en de stichting beschikte eerder ook over een erkend bewijs van vakbekwaamheid. Op de zitting heeft [naam 1] verklaard dat de reden dat zij de stichting heeft ontbonden, juist was ingegeven door het feit dat zij niet langer bedrijfsmatig bezig wilde zijn vanwege alle eisen die daaraan waren verbonden. Het College is in zoverre met [naam 1] van oordeel dat het bij bedrijfsmatig handelen gaat om het “in zekere omvang en met een zekere regelmaat” uitoefenen van activiteiten. Het College begrijpt het verweer van [naam 1] zo dat het zou gaan om een ‘eenmalige’ verkoop van tien honden. De verkoop van deze tien rescuehonden kan naar het oordeel van het College in dit specifieke geval echter niet los worden gezien van de activiteiten van de stichting. Er is daarom naar het oordeel van het College geen sprake van een eenmalige verkoop van tien rescuehonden, maar van het afwikkelen van activiteiten die ten tijde van het bestaan van de stichting gewoon bedrijfsmatig waren en die [naam 1] ook in het kader van de afwikkeling van de stichting binnen de stichting had kunnen uitvoeren. De zeer korte tijdspanne die tussen de ontbinding van de stichting en de advertenties en verkoop van de betreffende rescuehonden lag, versterkt deze lezing. Door deze activiteiten te verrichten na het ontbinden van de stichting heeft [naam 1] zich onttrokken aan het toezicht dat op bedrijfsmatig houden van dieren wordt gehouden. Op dit punt zal het College de uitspraak van de rechtbank dus bevestigen met verbetering van gronden. Met de rechtbank is het College van oordeel dat de minister mocht constateren dat artikel 2.2, tiende lid, van de Wet dieren, gelezen in samenhang met artikel 3.7, eerste lid, artikel 3.8, eerste en tweede lid en artikel 3.11, eerste lid, van het Bhd zijn overtreden. 
      
    
    
      6.8
      De hogerberoepsgrond slaagt niet.
      
      
        
          Is de boete bij wet vastgesteld? 
        
      
      
    
    
      7.1
      Nu het College in 6.7 geeft geoordeeld dat er sprake is van een overtreding, is de minister op grond van artikel 8.6, eerste lid, in samenhang gelezen met artikel 8.7 van de Wet dieren bevoegd om een boete op te leggen. Volgens [naam 1] is de aan haar opgelegde boete niet bij wet vastgesteld. Het College oordeelt dat dit wel het geval is. Hierna licht het College dit toe.
      
    
    
      7.2
      Het legaliteitsbeginsel vereist dat uit de wet moet volgen welke boete ten hoogste kan worden opgelegd. Voor de bestuurlijke boete is dit uitgangspunt neergelegd in artikel 5:46, tweede lid, van de Algemene wet bestuursrecht (Awb). Dat schrijft immers voor dat de wet de bestuurlijke boete bepaalt die ten hoogste kan worden opgelegd voor een bepaalde overtreding. Dit betekent dat de maximaal op te leggen boete in de bijzondere wet moet zijn neergelegd. In het geval van [naam 1] is dit de Wet dieren. Artikel 8.8, tweede lid, van de Wet dieren bepaalt de maximaal op te leggen boetes: voor natuurlijke personen bedraagt de boete ten hoogste het bedrag van de vijfde categorie en ten hoogste het bedrag van de zesde categorie als de overtreding, voor zover in deze zaak relevant, is begaan door een rechtspersoon. Uit artikel 1.2 en de bijbehorende bijlage van de Regeling handhaving en overige zaken Wet dieren (Regeling handhaving), vloeit voort dat een overtreding van artikel 3.7, eerste lid, van het Bhd net als artikel 3.11, eerste lid van het Bhd wordt bestraft met een boete van de tweede categorie. Dit valt dus binnen de maxima van artikel 8.8, tweede lid, van de Wet dieren. Artikel 2.2, eerste lid, aanhef en onder b, van het Besluit handhaving en overige zaken Wet dieren (Besluit handhaving) bepaalt dat een boete van de tweede categorie een bedrag van € 1.500,- bedraagt. Het College oordeelt dan ook dat de (maximale hoogte van de) boete bij wet is vastgesteld.
      
    
    
      7.3
      De hogerberoepsgrond slaagt niet.
      
      
        
          Heeft de minister de juiste overtredingsklasse gehanteerd: boete of waarschuwing?
        
      
      
    
    
      8.1
      
        [naam 1] heeft vervolgens aangevoerd dat de onjuiste boetecategorieën zouden zijn toegepast. Op de zitting heeft het College vastgesteld dat [naam 1] met deze hogerberoepsgrond in feite de overtredingsklasse aanvecht waar de minister van uit is gegaan en die de rechtbank ten onrechte zou hebben gevolgd. Het College oordeelt dat de minister bij beide overtredingen terecht uit mocht gaan van de overtredingsklasse B. Hierna legt het College uit hoe het tot dit oordeel komt. 
      
    
    
      8.2
      Bij het opleggen van de boete heeft de minister zijn interventiebeleid toegepast. Het beleid dat in kwestie geldt, is het ‘Specifiek interventiebeleid dierenwelzijn’ (IB02-SPEC 02, versie 5). Op basis van dit beleid worden de overtredingen in klassen ingedeeld en worden er interventies aan gekoppeld zoals een waarschuwing of een boete. Bij het beoordelen van de ernst van de overtreding wordt rekening gehouden met het risico op de aantasting van het dierenwelzijn, de herstelbaarheid daarvan en of er sprake is van calculerend en/of bewust risiconemend gedrag. Het beleid kent drie klassen: D, C en B. Een klasse D-overtreding geldt als een overtreding met een gering risico op aantasting van dierenwelzijn of een geringe ondermijning van het systeem. Bij een C-klasse is sprake van een incidentele of lichtere overtreding en bij de B-klasse van een ernstige overtreding. Voorts kunnen eerdere overtredingen van invloed zijn op de klasse-aanduiding. In de bijlage bij het beleidskader zijn de bepalingen van de geldende wetgeving ingedeeld in een overtredingsklasse. Ook de bijbehorende interventies zijn opgenomen in deze lijst. Het niet beschikken over een UBN is zowel een klasse C- als een klasse B-overtreding. In het laatste geval wordt direct een boete opgelegd bij een eerste overtreding. Bij een C-klasse wordt eerst een waarschuwing opgelegd en (pas) bij een herhaalde overtreding een bestuurlijke boete. Voor het ontbreken van een erkend bewijs van vakbekwaamheid geldt ook dat sprake kan zijn van zowel een B- als een C-klasse overtreding. Ook in dat geval wordt bij de C-klasse voor een eerste overtreding een waarschuwing opgelegd. Voor een herhaalde overtreding een boete. De B-klasse overtreding wordt altijd beboet. Volgens de tabel in de Bijlage is bij een B-klasse overtreding de afwijking van de norm zwaarder en/of heeft een meer structureel karakter. Ook is er dan sprake van een (risico op) ernstige aantasting van het dierenwelzijn. 
      
    
    
      8.3
      De minister is bij beide overtredingen in deze zaak uitgegaan van de B-klasse. De rechtbank heeft geoordeeld dat dit terecht was. De overtredingen hadden een meer structureel karakter, omdat sprake was van meerdere verkopen over een bepaalde periode waarbij meerdere dieren waren betrokken. Daardoor was ook het risico op aantasting van dierenwelzijn ernstiger dan in geval van een C-klasse overtreding. Ook was [naam 1] ermee bekend dat de eis van een erkend vakbekwaamheidscertificaat gold, omdat daarvoor al een last onder dwangsom aan de stichting was opgelegd. Volgens de rechtbank heeft de minister dus in overeenstemming met zijn beleid voor beide overtredingen een boete opgelegd. 
      
    
    
      8.4
      Het College stelt vast dat [naam 1] geen specifieke gronden heeft aangevoerd tegen dit oordeel van de rechtbank. Met de rechtbank is het College van oordeel dat de minister terecht uit is gegaan van een meer structurele overtreding. Daarbij weegt de eerder opgelegde last onder dwangsom mee. Ook al zou sprake zijn van een C-overtreding dan zou op grond van het beleid vanwege de herhaalde overtreding een bestuurlijke boete zijn opgelegd en geen waarschuwing. Ook ten aanzien van het ontbreken van de UBN volgt het College de rechtbank. Het betreft hier niet een enkel dier en evenmin gaat het om fouten of onvolledigheden bij registratie, maar ontbreekt de registratie als geheel.     
      
    
    
      8.5
      De hogerberoepsgrond slaagt niet. 
      
      
        
          Had de minister de opgelegde boetes moeten halveren?
        
      
      
    
    
      9.1
      
        [naam 1] heeft tot slot aangevoerd dat de boete gehalveerd zou moeten worden op grond van artikel 2.3, aanhef en onder a, en op grond van artikel 2.4 van het Besluit handhaving. Het College volgt [naam 1] hierin niet. Hierna licht het College dit als volgt toe.
      
    
    
      9.2
      Artikel 2.3, aanhef en onder a, van het Besluit handhaving bepaalt dat de boete wordt gehalveerd wanneer de risico’s of gevolgen voor de diergezondheid of voor het dierenwelzijn gering zijn of ontbreken. De rechtbank heeft geoordeeld dat de minister terecht heeft aangenomen dat de risico’s meer dan gering zijn. [naam 1] heeft geen nadere onderbouwing gegeven waarom het oordeel van de rechtbank onjuist zou zijn. Met de rechtbank is het College van oordeel dat geen sprake is van geringe risico’s voor de diergezondheid of het dierenwelzijn. Immers, met de vaststelling van de overtredingsklasse (in beide gevallen: B) staat vast dat de overtreding niet gering is. Ook onttrekt [naam 1] zich aan het toezicht door de honden ter verkoop aan te bieden terwijl zij niet langer beschikt over een UBN. De stelling van [naam 1] dat een vakbekwaamheidscertificaat zich richt op het fokken van honden is (net als in beroep) ook in hoger beroep niet onderbouwd. Het College ziet geen aanleiding om te twijfelen aan het standpunt van de minister dat een vakbekwaamheidscertificaat verzekert dat de kennis en kunde voor het goed verzorgen van dieren aanwezig is. De hogerberoepsgrond treft geen doel. 
      
    
    
      9.3
      Artikel 2.4, van het Besluit handhaving bepaalt dat de boete wordt gehalveerd als de overtreding is begaan anders dan in de uitoefening van een beroep of bedrijf. De rechtbank zag geen grond voor matiging, omdat juist was vastgesteld dat [naam 1] bedrijfsmatig handelde. De rechtbank onderbouwt haar oordeel met een toelichting uit de nota van toelichting. Daaruit blijkt dat de personen die bedrijfsmatig handelen niet beschouwd worden als particulieren in de zin van artikel 2.4 van het Besluit handhaving. [naam 1] heeft in hoger beroep weliswaar gesteld dat dit oordeel onjuist is, maar heeft hier niets tegenover gesteld. Het College is met de minister van oordeel dat de rechtbank een juiste lezing van de nota van toelichting heeft gegeven. Nu het College in 6.7 heeft geoordeeld dat [naam 1] bedrijfsmatig handelde, biedt artikel 2.14 van het Besluit handhaving daarom ook naar het oordeel van het College geen grondslag voor halvering. De hogerberoepsgrond treft geen doel.
      
    
    
      9.4
      Het College overweegt dat er voor matiging van de opgelegde boetes ook anderszins geen aanleiding bestaat. Zoals het College onder meer heeft geoordeeld in de uitspraak van 23 april 2019 (ECLI:NL:CBB:2019:167) brengt artikel 6 van het Europees Verdrag tot bescherming van de rechten van de mens en de fundamentele vrijheden (EVRM) met zich dat de rechter dient te toetsen of de hoogte van de opgelegde boete in redelijke verhouding staat tot de ernst en de verwijtbaarheid van de overtreding. Voor bij wettelijk voorschrift vastgestelde boetebedragen vormt artikel 5:46, derde lid, van de Awb het kader waarin de op artikel 6 van het EVRM gestoelde evenredigheidstoets wordt voltrokken. Binnen dit kader kan en behoort te worden beoordeeld of de voorgeschreven boete in het concrete geval evenredig is aan met name de aard en ernst van de geconstateerde overtreding, de mate waarin deze aan de overtreder kan worden verweten en, zo nodig, de omstandigheden waaronder de overtreding is begaan. Met de rechtbank is het College van oordeel dat de opgelegde boetes in dit geval evenredig zijn. Door [naam 1] zijn ook in hoger beroep geen omstandigheden aangevoerd die aanleiding vormen voor een ander oordeel.
      
      
        
          Slotsom
        
      
      
      10 Het voorgaande betekent dat de rechtbank het beroep van [naam 1] terecht ongegrond heeft verklaard. De aangevallen uitspraak zal met verbetering van gronden worden bevestigd. 
      
      11 De minister hoeft geen proceskosten te vergoeden.
      
      
    
  
  
    Beslissing
    
    
      Het College bevestigt de aangevallen uitspraak.
      
        Deze uitspraak is gedaan door mr. C. de Kruif, in aanwezigheid van mr. B. van den Bergh, griffier. De beslissing is in het openbaar uitgesproken op 20 januari 2026.
    
    
    
    
    
    
    
    
      w.g. C. de Kruif						w.g. B. van den Bergh 
      
        Bijlage 
      
    
    
    
      
        Algemene wet bestuursrecht
      
      Artikel 5:46, eerste en derde lid
    
    1. De wet bepaalt de bestuurlijke boete die wegens een bepaalde overtreding ten hoogste kan worden opgelegd.
    3. Indien de hoogte van de bestuurlijke boete bij wettelijk voorschrift is vastgesteld, legt het bestuursorgaan niettemin een lagere bestuurlijke boete op indien de overtreder aannemelijk maakt dat de vastgestelde bestuurlijke boete wegens bijzondere omstandigheden te hoog is.
    
    
      
        Wet Dieren 
      
      Artikel 2.2, tiende lid, onder c, k en l
    
    10. Bij of krachtens algemene maatregel van bestuur kunnen voor het onderwerp, bedoeld in het negende lid, voor dieren of voor dieren behorende tot bepaalde diersoorten of diercategorieën, regels worden gesteld die betrekking hebben op onder meer:
    c. de wijze waarop dieren worden gehouden, waaronder:
    […]
    k. de bij de houder, de personen die bij hem in dienst zijn en de personen die voor hem diensten verrichten aanwezige kennis over het houden van dieren; 
    l. het bijhouden, overleggen, controleren, bewaren en melden van gegevens, onder meer over:
    
      1°. dieren, waaronder de gezondheidstoestand, geboorte- en sterftegevallen;
      2°. bezoekers van bedrijven, en vervoermiddelen;
      3°. de herkomst, bestemming of verplaatsing van dieren, en
      […]
    
    
    
      Artikel 8.6, aanhef en onder a, sub 1
      In deze paragraaf wordt verstaan onder:
    
    a. overtreding: gedraging die in strijd is met het bepaalde bij of krachtens:
    1°. de artikelen 2.2, negende en tiende lid, […]
    
    
      Artikel 8.7
      Onze Minister kan een overtreder een bestuurlijke boete opleggen.
    
    
    
      Artikel 8.8, eerste lid en tweede lid
    
    1. Bij of krachtens algemene maatregel van bestuur worden regels gesteld over de hoogte van de bestuurlijke boete die voor een overtreding of voor categorieën van overtredingen kan worden opgelegd.
    2. De op grond van het eerste lid te bepalen bestuurlijke boete bedraagt ten hoogste het bedrag dat is bepaald voor de vijfde categorie, bedoeld in artikel 23, vierde lid, van het Wetboek van Strafrecht, per overtreding begaan door een natuurlijke persoon, en ten hoogste het bedrag dat is bepaald voor de zesde categorie, bedoeld in artikel 23, vierde lid, van het Wetboek van Strafrecht per overtreding, begaan door een rechtspersoon of een vennootschap, of, indien dat meer is, 10 procent van de jaaromzet in het boekjaar voorafgaande aan het boekjaar waarin de boete wordt opgelegd.
    
    
      
        Besluit houders van dieren
      
      Artikel 3.6
    
    1. Het is verboden gezelschapsdieren te verkopen, ten verkoop in voorraad te houden, af te leveren, te houden ten behoeve van opvang, of te fokken ten behoeve van de verkoop of aflevering van nakomelingen, tenzij daarbij wordt voldaan aan deze paragraaf.
    2. Deze paragraaf is niet van toepassing indien degene onder wiens verantwoordelijkheid gezelschapsdieren worden verkocht, ten verkoop in voorraad worden gehouden, afgeleverd, gehouden ten behoeve van opvang, of gefokt ten behoeve van de verkoop of aflevering van nakomelingen, aannemelijk maakt dat er bij de uitoefening van die activiteiten geen sprake is van bedrijfsmatig handelen.
    
    
      Artikel 3.7, eerste lid
      De activiteiten, bedoeld in artikel 3.6, eerste lid, worden verricht in een inrichting die bij Onze Minister overeenkomstig artikel 3.8 is aangemeld.
    
    
    
      Artikel 3.8, eerste lid
    
    1. De aanmelding van een inrichting geschiedt door degene onder wiens verantwoordelijkheid de in artikel 3.6, eerste lid, bedoelde activiteiten worden verricht of door de beheerder, indien dat degene is onder wiens verantwoordelijkheid de activiteiten worden verricht. Na de aanmelding wordt aan de inrichting een uniek nummer toegekend.
    
    
      Artikel 3.11, eerste lid
    
    1. In de inrichting is een beheerder werkzaam die in het bezit is van een door Onze Minister erkend bewijs van vakbekwaamheid voor de diergroep waarmee activiteiten in de inrichting worden verricht.
    
    
      
        Besluit handhaving en overige zaken Wet dieren
      
      Artikel 2.2, eerste lid, onder b
    
    1. De hoogte van de bestuurlijke boete die Onze Minister aan een overtreder voor een overtreding kan opleggen wordt overeenkomstig de volgende boetecategorieën vastgesteld:
    b. categorie 2: € 1500;
    
    
      Artikel 2.3
      Indien de risico’s of de gevolgen van een overtreding voor de volksgezondheid, diergezondheid, dierenwelzijn of milieu:
    
    a. gering zijn of ontbreken, wordt het bedrag, bedoeld in artikel 2.2, eerste lid, gehalveerd;
    b. ernstig zijn, wordt het bedrag, bedoeld in artikel 2.2, eerste lid, verdubbeld.
    
    
      Artikel 2.4
      Indien een overtreding is begaan anders dan in de uitoefening van een beroep of bedrijf, wordt het voor die overtreding op grond van de artikelen 2.2 en 2.3 op te leggen boetebedrag gehalveerd.