ECLI:NL:RBOVE:2026:211, Rechtbank Overijssel, 20-01-2026, AK 25_3220 en AK 25_3219
Rechtbank Overijssel — Uitspraak 
Datum: 2026-01-20 00:00:00.000000
Rechtsgebied: Bestuursrecht

Samenvatting: Verzoek voorlopige voorziening en beroep n.a.v. last onder dwangsom i.v.m. het gebruik van een pand als woonruimte en kantoor. Verzoek afgewezen, beroep ongegrond. Het pand bevindt zich in een havengebied waar zware industrie is toegestaan. Het beroep op gebruiksovergangsrecht is onvoldoende onderbouwd en slaagt daarom niet. Handhaving is niet onevenredig.

RECHTBANK OVERIJSSEL
    
    
      Bestuursrecht
    
    
    
      zaaknummers: ZWO 25/3219 en 25/3220
      
        
        uitspraak van de voorzieningenrechter op het beroep en het verzoek om voorlopige voorziening in de zaak tussen
      
    
    
    
      [eiser] , uit [woonplaats 1] , verzoeker/eiser,
    
    
      en
    
    
    het college van burgemeester en wethouders van Enschede 
    
    
    
      Als derde- partij heeft aan het geding deelgenomen: [derde belanghebbende] te [woonplaats 2] .
    
    
    
    Samenvatting
    
    
      1. Het college heeft aan [eiser] een last onder dwangsom opgelegd die inhoudt dat [eiser] moet stoppen met het gebruik van het pand aan de [adres 1] als woonruimte en kantoor. Het pand bevindt zich in het havengebied waar zware industrie is gehuisvest. Wonen en het gebruik van een pand als kantoor is daar volgens het college niet toegestaan. [eiser] is het met de last onder dwangsom niet eens. Hij meent dat hij gebruik kan maken van overgangsrecht, zodat gebruik van het pand als woning wel is toegestaan. Hij heeft daarom beroep ingesteld en verzocht om een voorlopige voorziening. 
    
    
    
      1.1
      De voorzieningenrechter komt in deze uitspraak tot het oordeel dat de beroepsgronden niet slagen en dat het college de last onder dwangsom terecht aan [eiser] heeft opgelegd. [eiser] krijgt dus geen gelijk en het beroep is ongegrond. Omdat de voorzieningenrechter uitspraak doet op het beroep, wijst zij het verzoek om een voorlopige voorziening af.
      
      
    
  
  
    Feiten en procesverloop
    
    
      2.1
      
        Eigenaar van het pand aan de [adres 1] is
         [derde belanghebbende] . Het pand wordt bewoond door [eiser] en [naam 1] , die het pand huren van [derde belanghebbende] . [eiser] gebruikt het pand ook als kantoor voor zijn bedrijven ( [bedrijf 1] en [bedrijf 2] B.V.). 
      
      
    
    
      2.2
      Bij brief van 11 juli 2025 heeft het college [eiser] op de hoogte gebracht van het voornemen om aan hem een last onder dwangsom op te leggen om het strijdige gebruik en daarmee de overtreding van artikel 5.1, eerste lid, onder a, van de Omgevingswet te beëindigen.
      
    
    
      2.3
      Bij brief van 17 juli 2025 heeft [eiser] zijn zienswijze gegeven op dat voornemen.
    
    
      2.4
      
        Met het besluit van 7 maart 2025 heeft het college aan [eiser] een last onder dwangsom opgelegd, inhoudende dat hij dient te stoppen met het gebruik van het pand ten behoeve van bewoning en kantoor. [eiser] dient hieraan te voldoen vóór 17 juni 2025. Indien [eiser] hieraan niet (tijdig) voldoet, verbeurt hij een dwangsom van 
        € 20.000,- per geconstateerde overtreding per 2 maanden, met een maximum van 
        € 80.000,-.
      
      
    
    
      2.5
      Met het besluit van 20 mei 2025 heeft het college de begunstigingstermijn verlengd tot 6 weken na de beslissing op bezwaar.
      
    
    
      2.6
      Met het bestreden besluit van 21 oktober 2025 op het bezwaar van [eiser] is het college bij zijn besluit gebleven. [eiser] heeft hiertegen beroep ingesteld en de voorzieningenrechter gevraagd om een voorlopige voorziening te treffen.
      
    
    
      2.7
      Met het besluit van 11 november 2025 heeft het college de last onder dwangsom geschorst tot de voorzieningenrechter uitspraak heeft gedaan.
      
    
    
      2.8
      
        De voorzieningenrechter heeft het verzoek om voorlopige voorziening op
        20 november 2025 op zitting behandeld. Hieraan hebben deelgenomen: [eiser] , namens het college [naam 2] , en [derde belanghebbende] .
      
      
    
    
      2.9
      
        De voorzieningenrechter heeft het onderzoek ter zitting aangehouden om [eiser] de gelegenheid te geven zijn beroep op het overgangsrecht nader te onderbouwen. [eiser] heeft van deze gelegenheid gebruik gemaakt en bij brief van 12 december 2025 stukken overgelegd. Het college heeft gereageerd op de overgelegde stukken. Bij brief van 
        22 december 2025 heeft de voorzieningenrechter het onderzoek gesloten. 
      
      
      
    
  
  
    Beoordeling
    
    
      
        Spoedeisend belang
      
    
    
    
      3.1
      Op grond van artikel 8:81, eerste lid, van de Algemene wet bestuursrecht (Awb) kan, indien tegen een besluit beroep is ingesteld, de voorzieningenrechter van de bestuursrechter die bevoegd is in de hoofdzaak, op verzoek een voorlopige voorziening treffen indien onverwijlde spoed, gelet op de betrokken belangen, dat vereist.
      
    
    
      3.2
      De voorzieningenrechter is van oordeel dat [eiser] een spoedeisend belang heeft. [eiser] beoogt het verbeuren van dwangsom te voorkomen.
      
    
    
      3.3
      De begunstigingstermijn loopt af op maandag 2 december 2025 en het college is niet bereid om de last onder dwangsom langer op te schorten dan tot de voorzieningenrechter uitspraak heeft gedaan.
      
    
    
      3.4
      De voorzieningenrechter is van oordeel dat nader onderzoek redelijkerwijs niet kan bijdragen aan de beoordeling van de zaak en ziet dan ook aanleiding om met toepassing van artikel 8:86, eerste lid, van de Awb meteen op het beroep van [eiser] te beslissen (ook wel ‘kortsluiten’ genoemd).
      
      
        
          Bevoegdheid van het college om te handhaven 
        
      
      
    
    
      3.5
      
        Het college is bevoegd om handhavend op te treden indien sprake is van een overtreding. Volgens het college is sprake van een overtreding van artikel 5.1, eerste lid, onder a, van de Omgevingswet. Op grond daarvan is het namelijk verboden om een pand te gebruiken in strijd met het omgevingsplan en zonder een omgevingsvergunning.
        Het college vindt het illegale gebruik ongewenst omdat het nadelige gevolgen kan hebben voor omliggende bedrijven in het havengebied met zware industrie (opslaan verwerken en vervaardigen van goederen). Volgens het college moet [eiser] zijn gebruik van het pand staken. Volgens [eiser] is bewoning wel toegestaan, omdat het gaat om een vergunde woning die ook altijd voor bewoning in gebruik is geweest. Daarnaast meent hij dat handhaving niet evenredig is. 
      
      
    
    
      3.6
      De rechtbank gaat hierna in op de verschillende onderdelen die in dit geschil een rol spelen: (a) de huidige bestemming, (b) de oorspronkelijke vergunningverlening, (c) het overgangsrecht en (d) de evenredigheid.
      
      
        
          (a) de huidige bestemming
        
      
      
    
    
      3.7
      Niet in geschil is dat gebruik van het pand ten behoeve van wonen en als kantoor in strijd is met de ter plekke geldende bestemming.
      
    
    
      3.8
      Ter plaatse geldt het tijdelijke deel van het omgevingsplan gemeente Enschede, voormalig bestemmingsplan ‘[bestemmingsplan]’. Het pand heeft ingevolge dit omgevingsplan de bestemming ‘Bedrijventerrein’ en de functie-aanduiding ‘Bedrijf tot en met categorie 3.1’. Op grond van artikel 5.1.1 onder a van het omgevingsplan zijn ter plaatse – kort gezegd – bedrijven van milieu-categorie 1, 2 of 3.1, met de daarbij behorende voorzieningen, toegestaan. Bewoning en kantoor vallen daar niet onder.
      
      
        
          (b) de oorspronkelijke vergunningverlening
        
      
      
    
    
      3.9
      Vaststaat dat voor de bouw van het pand in 1958 een vergunning is verleend waarmee gebruik als woning oorspronkelijk was toegestaan. Op enig moment, het college heeft toegelicht dat dit in 2008 is geweest, is deze bestemming gewijzigd omdat met de inwerkingtreding van een nieuw bestemmingsplan de bestemming wijzigde naar het huidige bedrijventerrein. Voor zover [eiser] stelt dat de gemeenteraad bij het toekennen van de huidige bedrijfsbestemming zonder bedrijfswoning ten onrechte geen rekening heeft gehouden met het bestaand gebruik, geldt dat het bestemmingsplan geen onderwerp van geschil is en kan zijn in dit geding. De huidige bestemming staat dan ook vast en [eiser] kan in zoverre geen beroep meer doen op de (bouw)vergunning.
      
      
        
          (c) Overgangsrecht
        
      
      
    
    
      3.10
      
        
          [eiser] stelt dat het gewraakte gebruik onder het overgangsrecht valt. 
        Het pand was volgens hem al bewoond toen [derde belanghebbende] het in 1996 kocht en is sindsdien voortdurend als woning verhuurd en gebruikt. Het college heeft dat ten onrechte niet onderzocht, aldus [eiser] .  
      
      
    
    
      3.11
      Op zitting heeft de gemachtigde van het college toegelicht dat het college ten aanzien van illegale bewoning op het bedrijventerrein een uitsterfconstructie hanteert. Bewoners zijn in 2002 en later aangeschreven en in de gelegenheid gesteld om te onderbouwen dat ten tijde van de functiewijziging het betreffende pand bewoond werd en dat de bewoning sindsdien ononderbroken is voortgezet. Bewoners zouden dan namelijk aanspraak kunnen maken over overgangsrecht en mogen blijven wonen. Volgens de gemachtigde van het college is [eiser] ook aangeschreven. [eiser] stelt dat hij nooit een dergelijke brief heeft ontvangen. 
      
    
    
      3.12
      De rechtbank overweegt dat volgens vaste rechtspraak van de Afdeling bestuursrecht van de Raad van State (hierna: de Afdeling) degene die een beroep doet op het overgangsrecht aan de hand van concrete en objectieve gegevens aannemelijk dient te maken dat het overgangsrecht inderdaad van toepassing is. Dat betekent dat [eiser] zijn beroep op het overgangsrecht moet onderbouwen. 
      
    
    
      3.13
      Het college heeft er op de zitting mee ingestemd dat [eiser] de gelegenheid krijgt om zijn beroep op het overgangsrecht te onderbouwen. Het gaat dan concreet om de periode vanaf de inwerkingtreding van het bestemmingsplan “Havengebied 2002” in september 2008 tot de datum van inschrijving van [eiser] aan de [adres 1] op 11 december 2023 in de Basis registratie personen (Brp). 
      
    
    
      3.14
      De voorzieningenrechter stelt vast dat het college uitgebreid onderzoek heeft gedaan naar [naam 1] en dat daaruit is gebleken dat [naam 1] sinds 20 april 2015 staat ingeschreven in de Brp op het adres [adres 1] en daar woonachtig is. Verder is gebleken dat er in de periode september 2008 tot 20 april 2015 geen personen stonden ingeschreven op het adres in de Brp. 
      
    
    
      3.15
      Ten bewijze dat het pand in de periode 2008-2015 bewoond is geweest, heeft [eiser] ten eerste verklaringen overgelegd van een tweetal buren. [naam 3] wonende aan de [adres 2] en [naam 4] , wonende aan de [adres 3] . Zij hebben op 26 november 2025 de volgende verklaring ondertekend:
      
      
        “.. verklaart hierbij dat de woning aan de [adres 1] altijd bij ondergetekende als woonhuis bekend staat en feitelijk bewoond is geweest en dat dit ook sinds 2002 tot op heden ononderbroken het geval is.” 
      
      
    
    
      3.16
      De voorzieningenrechter is van oordeel dat deze verklaringen onvoldoende concreet zijn om te kunnen dienen als bewijs. Uit de verklaringen blijkt namelijk niet op grond waarvan de buren tot de conclusie komen dat het pand altijd bewoond is geweest, door wie het pand werd bewoond en gedurende welke periode de buren zelf op de betrokken adressen woonachtig waren. 
      
    
    
      3.17
      Ten tweede heeft [eiser] een verklaring overgelegd van ‘oud huurder’ [naam 5] d.d. 26 november 2025 waarin deze verklaart dat hij de woning aan de [adres 1] heeft gehuurd in de periode 1997 tot en met 2010 en dat de woning in deze gehele periode feitelijk en onafgebroken bewoond is geweest.
      
    
    
      3.18
      De verklaring van [naam 5] wordt door het college betwist. Volgens het college heeft [naam 5] nooit zelf in het pand gewoond maar verhuurde hij het weer door en volgt nergens uit dat het pand is verhuurd ten behoeve van bewoning. 
      
    
    
      3.19
      De rechtbank overweegt dat ook als de verklaring van [naam 5] klopt, nog geen onderbouwing is gegeven voor bewoning van het pand in de tussenliggende periode van 2010 tot en met 2015. Ondanks dat dit wel op zitting is besproken, heeft [eiser] – ook niet in samenwerking met [derde belanghebbende] – geen huurovereenkomsten overgelegd en geen overzicht van huurders en huurperioden. De rechtbank komt daarom tot de conclusie dat [eiser] zijn beroep op het gebruiksovergangsrecht onvoldoende heeft onderbouwd. 
      
    
    
      3.20
      Het beroep van [eiser] op het gebruiksovergangsrecht slaagt daarom niet. Het college was dan ook in beginsel bevoegd om handhavend op te treden. 
      
      
        
          (d) Evenredigheidstoets
        
      
      
    
    
      3.21
      
        Zoals de Afdeling in haar uitspraak van 5 maart 2025 heeft overwogen, geldt bij handhavingsbesluiten als uitgangspunt dat een bestuursorgaan in de regel gebruik moet maken van de bevoegdheid om handhavend op te treden. Bij de vraag of van handhavend optreden mocht worden afgezien, moet worden beoordeeld of handhavend optreden onevenredig is. Bij de toets aan het evenredigheidsbeginsel geldt de maatstaf van de zogeheten Harderwijk-uitspraak. 
        Handhavend optreden is alleen onevenredig als er in het concrete geval omstandigheden zijn waaraan een zodanig zwaar gewicht toekomt dat het algemeen belang dat gediend is met handhaving daarvoor moet wijken. Dan is er een bijzonder geval waarin toch van handhavend optreden moet worden afgezien. Een bijzonder geval kan zich bijvoorbeeld voordoen bij concreet zicht op legalisering, of bij een schending van het gelijkheidsbeginsel of het vertrouwensbeginsel.
      
      
    
    
      3.22
      Niet in geschil is dat geen sprake is van concreet zicht op legalisatie. Er is geen sprake van een verleende omgevingsvergunning of aanvraag daartoe en het college heeft toegelicht dat hij daar ook niet aan wil meewerken omdat het bewoning in het havengebied niet wenselijk acht. 
      
    
    
      3.23
      
        [eiser] heeft wel een beroep gedaan op het gelijkheidsbeginsel. Volgens hem wordt op andere plekken in het havengebied wel gewoond en niet handhavend opgetreden. Het college heeft dit betoog op zitting betwist en toegelicht dat alleen in situaties waar een gegrond beroep kon worden gedaan op het gebruiksovergangsrecht niet handhavend wordt opgetreden tegen bewoning. [eiser] heeft dit niet meer weersproken en zijn beroep op het gelijkheidsbeginsel niet nader onderbouwd, zodat zijn beroep op het gelijkheidsbeginsel niet slaagt. 
      
    
    
      3.24
      
        [eiser] heeft ook een beroep gedaan op het vertrouwensbeginsel en betoogt dat omdat [naam 1] en hij zich konden inschrijven op het pand, daarmee het vertrouwen is gewekt dat bewoning was toegestaan. Ook heeft het pand in de BAG-registratie een woonfunctie en heeft het college door (jarenlang) geen enkel signaal te geven dat bewoning onrechtmatig zou zijn, de gerechtvaardigde verwachting gewekt dat het gebruik als woning was toegestaan, aldus [eiser] . De rechtbank volgt dit betoog niet, omdat vaste rechtspraak van de Afdeling is dat acceptatie van een inschrijving in de basisadministratie niet kan worden opgevat als een toestemming om het gebouw in strijd met het omgevingsplan te mogen bewonen; uit de omstandigheid dat in de BAG het pand als woning geregistreerd staat, heeft [eiser] niet kunnen afleiden dat hij niet (meer) aan de regelgeving van de Omgevingswet moest voldoen; en ook stilzitten van het college kan geen gerechtvaardigd vertrouwen wekken. 
      
      
        
          Persoonlijke situatie
        
      
      
    
    
      3.25
      Verder ziet de voorzieningenrechter geen aanleiding voor het oordeel dat het college van handhavend optreden had moeten afzien, vanwege de door [eiser] naar voren gebrachte persoonlijke omstandigheden. De enkele omstandigheden dat het lastig is om een andere (huur)woning te vinden, is naar het oordeel van de voorzieningenrechter onvoldoende om tot het oordeel te komen dat het belang dat gediend is met handhaving daarvoor had moeten wijken. [eiser] heeft verder geen persoonlijke belangen naar voren gebracht.
      
    
    
      3.26
      De voorzieningenrechter ziet gelet hierop dan ook geen aanleiding voor het oordeel dat handhavend optreden in dit geval onevenredig is.
      
      
        
          Hoogte dwangsom
        
      
      
    
    
      3.27
      Ten aanzien van de stelling van [eiser] dat de te verbeuren dwangsom te hoog is, overweegt de rechtbank dat op grond van artikel 5:32b, derde lid, van de Awb de dwangsom in redelijke verhouding dient te staan tot de zwaarte van het geschonden belang en de beoogde werking van de dwangsom.
      
    
    
      3.28
      De voorzieningenrechter is van oordeel dat de hoogte van de te verbeuren dwangsom niet onevenredig is. In dit verband is van belang dat van een dwangsom een zodanige prikkel moet uitgaan dat de opgelegde last wordt uitgevoerd zonder dat een dwangsom wordt verbeurd. Een dwangsom van maximaal € 80.000,- teneinde bewoning te staken is een zodanige prikkel. De stelling van [eiser] dat de dwangsom te hoog is, slaagt dan ook niet.
      
    
  
  
    Conclusie en gevolgen 
    
    
      4.	Het beroep is ongegrond. Omdat het beroep ongegrond is, is er geen aanleiding om een voorlopige voorziening te treffen. [eiser] krijgt daarom het griffierecht niet terug. Hij krijgt ook geen vergoeding van zijn proceskosten.
    
    
    
  
  
    Beslissing
    
    
      De voorzieningenrechter:
    
    - verklaart het beroep ongegrond;
    - wijst het verzoek om voorlopige voorziening af.
    
    
    
    
    
      Deze uitspraak is gedaan door mr. E.C. Rozeboom, voorzieningenrechter, in aanwezigheid van mr. A. Landstra, griffier.
      Uitgesproken in het openbaar op 
    
    
    
    
    
    
    
    
      
        
        
        
          
            
              griffier
            
            
              de voorzieningenrechter is buiten staat te tekenen
            
          
          
            
              
            
            
              
            
          
        
      
    
    
    
    
      Een afschrift van deze uitspraak is verzonden aan partijen op:
    
    
    
  
  
    Informatie over hoger beroep
    Een partij die het niet eens is met deze uitspraak voor zover deze gaat over het beroep, kan een hogerberoepschrift sturen naar de Afdeling bestuursrechtspraak van de Raad van State waarin wordt uitgelegd waarom deze partij het niet eens is met deze uitspraak voor zover deze gaat over het beroep. Het hogerberoepschrift moet worden ingediend binnen zes weken na de dag waarop deze uitspraak is verzonden. Kan de indiener de behandeling van het hoger beroep niet afwachten, omdat de zaak spoed heeft, dan kan de indiener de voorzieningenrechter van de Afdeling bestuursrechtspraak van de Raad van State vragen om een voorlopige voorziening (een tijdelijke maatregel) te treffen. Tegen deze uitspraak voor zover deze gaat over de voorlopige voorziening staat geen hoger beroep open. 
  
  
     zie bijvoorbeeld ECLI:NL:RVS:2019:4439 en ECLI:NL:RVS:2025:1036
  
  
     ECLI:NL:RVS:2025:678
  
  
    uitspraak van de Afdeling van 2 februari 2022 ECLI:NL:RVS:2022:285
  
  
     zie bijvoorbeeld de uitspraak van de Afdeling van 6 april 2022, ECLI:NL:RVS:2022:1007