ECLI:NL:RBNHO:2025:15679, Rechtbank Noord-Holland, 01-08-2025, AWB-24_1412
Rechtbank Noord-Holland — Uitspraak 
Datum: 2025-08-01 00:00:00.000000
Rechtsgebied: Bestuursrecht; Socialezekerheidsrecht

Samenvatting: Kostendelersnorm. Toepassing artikel 18, eerste lid PW. Toets aan de dringende redenen.

RECHTBANK NOORD-HOLLAND
    
    
      Zittingsplaats Alkmaar
    
    
    
      Bestuursrecht
    
    
    
      zaaknummer: HAA 24/1412 
    
    
      uitspraak van de enkelvoudige kamer van 1 augustus 2025 in de zaak tussen
    
      [eiseres], uit [plaats], eiseres
    (gemachtigde: mr. P.E. Stam),
    
    
      en
    
    
    Het dagelijks bestuur van WerkSaam Westfriesland, het dagelijks bestuur 
    (gemachtigde: H. Mentink).
    
    
    Samenvatting
    
    
      1. Deze uitspraak gaat over de vraag of het dagelijks bestuur in het geval van eiseres de kostendelersnorm terecht heeft toegepast en terecht een bedrag aan bijstand heeft teruggevorderd. Eiseres is het daar niet mee eens. Zij voert daartoe een aantal beroepsgronden aan. Aan de hand van deze beroepsgronden beoordeelt de rechtbank of het dagelijks bestuur terecht de bijstand heeft herzien naar de kostendelersnorm en tot (volledige) terugvordering is overgegaan.
    
    
    
      1.1.
      De rechtbank komt in deze uitspraak tot het oordeel dat het bestreden besluit geen stand kan houden. Het beroep is dus gegrond. Hierna legt de rechtbank uit hoe zij tot dit oordeel komt en welke gevolgen dit oordeel heeft. 
      
    
  
  
    Procesverloop
    
    
      2. Met een besluit van 24 oktober 2023 heeft het dagelijks bestuur de bijstand van eiseres vanaf 25 juli 2022 tot 26 juli 2023 herzien naar de kostendelersnorm omdat de dochter van eiseres in die periode haar hoofdverblijf had op haar adres. De in die periode ten onrechte verstrekte bijstand wordt teruggevorderd. Het betreft een bedrag van € 4.394,08. Met het bestreden besluit van 5 maart 2024 op het bezwaar van eiseres is het dagelijks bestuur bij dat besluit gebleven.
    
    
    
      2.1.
      
        Eiseres heeft beroep ingesteld tegen het bestreden besluit. 
        Het dagelijks bestuur heeft op het beroep gereageerd met een verweerschrift. 
      
      
    
    
      2.2.
      Naar aanleiding van de uitspraak van de Centrale Raad van Beroep (CRvB) van 18 april 2024 heeft de rechtbank het dagelijks bestuur de gelegenheid gegeven een verweer in te dienen. Het dagelijks bestuur heeft van die gelegenheid gebruik gemaakt. 
    
    
      2.3.
      De rechtbank heeft het beroep op 12 mei 2025 op zitting behandeld. Hieraan hebben deelgenomen: eiseres, de gemachtigde van eiseres en de gemachtigde van het dagelijks bestuur. 
    
  
  
    Beoordeling door de rechtbank
    
    
      
        Totstandkoming van het bestreden besluit 
        
      
    
    3. Het dagelijks bestuur heeft aan het bestreden besluit ten grondslag gelegd dat eiseres niet heeft gemeld dat haar dochter in de periode van 25 juli 2022 tot 26 juli 2023 (de te beoordelen periode) op haar adres haar hoofdverblijf heeft gehad. 
    
    4. Naar aanleiding van een anonieme melding, inhoudende dat de dochter van eiseres feitelijk bij haar moeder zou wonen, is het dagelijks bestuur een onderzoek naar de woonsituatie van beiden gestart. Uit de onderzoeksresultaten heeft het dagelijks bestuur geconcludeerd dat de dochter van eiseres van 25 juli 2022 tot 26 juli 2023 haar hoofdverblijf heeft gehad op haar adres, zodat vanaf 25 juli 2022 sprake is van het kunnen delen van de kosten van het bestaan en de kostendelersnorm had moeten worden toegepast.
    
    5. Voor de conclusie dat de dochter van eiseres bij haar inwoonde acht het dagelijks bestuur het extreem lage waterverbruik in de eigen woning van de dochter de belangrijkste aanwijzing. Het waterverbruik in de woning van eiseres past bij een huishouden van vier personen. Deze conclusie vindt volgens het dagelijks bestuur bevestiging in de waarnemingen, de bevindingen bij het huisbezoek en in de verklaringen van eiseres en haar moeder. Voor de datum 25 juli 2022 heeft het dagelijks bestuur aangeknoopt bij de verklaring van eiseres zelf in het gesprek op 4 oktober 2023 dat haar dochter en de kinderen een jaar bij haar woonden, tot ongeveer juni 2023.
    
    6. Het dagelijks bestuur heeft hierin aanleiding gevonden om in de periode 25 juli 2022 tot 26 juli 2023 de kostendelersnorm van toepassing te verklaren. Het dagelijks bestuur heeft het recht op bijstand van eiseres over die periode herzien (met toepassing van artikel 54, derde lid Pw) en de teveel uitgekeerde bijstand over die periode ad € 4.394,08 van eiseres teruggevorderd (met toepassing van artikel 58, eerste lid Pw). 
    
    7. Per 26 juli 2023 heeft eiseres weer recht op een uitkering naar de norm voor een alleenstaande.
    
    
      
        Standpunt eiseres 
      
    
    
    8. Eiseres betwist dat haar dochter haar hoofdverblijf had op haar adres. Volgens eiseres bieden de onderzoeksresultaten onvoldoende feitelijke grondslag voor die conclusie. Het klopt dat dat haar dochter vaak met de kinderen bij haar verbleef, maar zij heeft haar woonstede op haar eigen adres niet prijsgegeven. Gewezen wordt op de persoonlijke omstandigheden waarom haar dochter regelmatig bij haar was, zoals psychische problematiek. Ook was haar eigen woning te klein om met twee kinderen in te wonen. Haar dochter was al langere tijd op zoek naar een andere woning en rond de datum van indiening van het beroepschrift heeft zij via Woningnet een andere, geschikte, woning gevonden. Ook wordt gewezen op haar eigen omstandigheden. Eiseres vindt dat het dagelijks bestuur rekening dient te houden met die omstandigheden.Eiseres betwist ook de inlichtingenplicht te hebben geschonden. Voor zover wordt aangenomen dat zij wel de inlichtingenplicht heeft geschonden beroept eiseres zich op dringende redenen om af te zien van terugvordering.
    
      Toepassing kostendelersnorm 
      
    
    9. Artikel 19a, eerste lid, van de Pw bepaalt, voor zover van belang, dat in deze paragraaf onder kostendelende medebewoner wordt verstaan de persoon van 27 jaar of ouder die in dezelfde woning als de belanghebbende zijn hoofdverblijf heeft.
    10. Op grond van artikel 22a, eerste lid, van de Pw is de kostendelersnorm van toepassing, indien de belanghebbende van 21 jaar of ouder een of meer kostendelende medebewoners heeft.
    11. Het besluit tot herziening van bijstand is een voor eiseres belastend besluit, wat betekent dat de last om aannemelijk te maken dat aan de voorwaarden voor herziening is voldaan in beginsel op het dagelijks bestuur rust.
    
    12. Voor de toepasselijkheid van de kostendelersnorm hoeft het dagelijks bestuur alleen aannemelijk hoeft te maken dat eiseres en haar dochter hoofdverblijf hebben in dezelfde woning. Voor de toepasselijkheid van de kostendelersnorm is verder niet bepalend  of de woonkosten en de overige kosten door eiseres en haar dochter feitelijk worden gedeeld, maar dat die kosten konden worden gedeeld. Dat volgt uit vaste rechtspraak. Dit vindt ook bevestiging in de wetsgeschiedenis. 
    
    
      
        Hoofdverblijf
      
    
    
    13. Het antwoord op de vraag waar iemand zijn hoofdverblijf heeft, dient te worden beantwoord aan de hand van concrete feiten en omstandigheden. Het gegeven dat de dochter in de hier te beoordelen periode een eigen huurwoning had en in de BRP daar stond ingeschreven, staat op zichzelf niet in de weg aan het hebben van hoofdverblijf op het adres van eiseres.
    
    14. De onderzoeksresultaten bieden naar het oordeel van de rechtbank, anders dan eiseres meent, wel voldoende feitelijke grondslag voor de conclusie dat de dochter in de te beoordelen periode haar hoofdverblijf had op het adres van eiseres.
    
    15.  Uit de onderzoeksresultaten volgt dat in de te beoordelen periode het waterverbruik op het uitkeringsadres van de dochter extreem laag was. Het waterverbruik bedroeg in de periode van 23 februari 2021 tot 25 juli 2023 5 m³ bedroeg. Op dat adres is per 23 februari 2021 een nieuwe watermeter geplaatst en die stond op 14 februari 2023 op 2 m³. Op 25 juli 2023 (tijdens het huisbezoek) stond die meter op een totaal verbruik van 5 m³. Dat verbruik is ver beneden het gemiddelde. Het Nationaal instituut voor budgetvoorlichting (Nibud) hanteert voor een eenpersoonshuishouden een gemiddeld waterverbruik van 68 m³ per jaar. In de rechtspraak wordt uitgegaan van een extreem laag waterverbruik bij een verbruik van maximaal 7 m³ per jaar per huishouden, ongeacht het aantal personen. Een extreem laag verbruik rechtvaardigt de veronderstelling dat de woning niet wordt bewoond en dus dat de betrokkene zijn hoofdverblijf niet op het uitkeringsadres heeft. Het is in zo’n situatie aan de betrokkene(n) om het tegendeel aannemelijk te maken . 
    
    16. Betrokkenen zijn daarin naar het oordeel van de rechtbank niet geslaagd. Dat wat wordt gesteld kan het extreem lage waterverbruik niet verklaren. Alleen al niet omdat, zo is in de rechtspraak al vaker overwogen, een minimaal toiletgebruik, gebaseerd op één toiletbezoek per dag, in combinatie met één douchebeurt per week al een waterverbruik van ruim 6 m³ per jaar oplevert, Een verbruik van 5 m³ in ruim 2 jaar (tussen februari 2021 en juli 2023) dan wel 3 m³ in vijf maanden (tussen februari en juli 2023) rechtvaardigt dus de vooronderstelling dat de woning niet werd bewoond. Daar komt bij dat het vastgestelde waterverbruik in de woning van eiseres overeenkomt met een verbruik voor vier personen (volgens de gegevens van PWN is over 2020-2021 een verbruik gemeten van 294 m³ en over 2021-2022 een verbruik van 271 m³).
    
    17. Onder deze omstandigheden kan de conclusie niet anders luiden dan dat de dochter van eiseres in de te beoordelen periode haar hoofdverblijf had op haar adres.
    
    
      
        Toepassing artikel 18, eerste lid van de Pw
      
    
    
    
      18. Eiseres heeft aangevoerd dat het dagelijks bestuur rekening had moeten houden met de individuele omstandigheden. De rechtbank begrijpt deze grond zo dat eiseres aanvoert dat het dagelijks bestuur maatwerk had moeten leveren bij de toepassing van de kostendelersnorm, wat er op neerkomt dat het dagelijks bestuur de bijstand had moeten afstemmen met toepassing van artikel 18, eerste lid van de Pw. Het dagelijks bestuur heeft nagelaten hier in het bestreden besluit op in te gaan. 
      18. Op grond van artikel 18, eerste lid van de Pw moet het dagelijks bestuur de bijstand en de daaraan verbonden verplichtingen afstemmen op de omstandigheden, de mogelijkheden en de middelen van de betrokkene. Deze bepaling geeft inhoud aan één van de uitgangspunten van de Pw, namelijk de afstemming op de feitelijke behoeften in het individuele geval. Daarvoor is in zeer bijzondere omstandigheden plaats. De rechtbank wijst hierbij op een brief van de staatssecretaris van SZW van 13 november 2015, waarin gemeenten zijn geïnformeerd over de mogelijkheid van individueel maatwerk bij toepassing van de kostendelersnorm, het rapport ‘Samen onder dak, belemmeringen voor bijstandsgerechtigden om woonruimte te delen’ van 24 augustus 2020 en het rapport ‘Hardvochtige effecten op burgers door knelpunten in (uitvoering) wet- en regelgeving binnen de sociale zekerheid’ van 20 juni 2022. En daarnaast ook nog op het (op 22 april 2025) door de tweede Kamer aangenomen wetsvoorstel Participatiewet in balans (waarin onder meer amendementen zijn aangenomen over een uitzondering op de kostendelersnorm bij tijdelijke bijzondere individuele omstandigheden en ingeval van tijdelijke mantelzorg).
    
    
      20. Maatwerk is dus nadrukkelijk mogelijk door toepassing van artikel 18, eerste lid Pw. Eiseres beroept zich op de individuele omstandigheden van haar en haar dochter. Zo noemt zij de psychische problemen (paniekaanvallen) van haar dochter, de woonomstandigheden van haar dochter (te klein huis voor een gezin met twee jonge kinderen) en haar eigen groter huis met tuin. Ook wijst zij op haar eigen medische klachten (reuma) en de hulp die zij daarbij krijgt van haar dochter. Verder benoemt zij dat zij al geruime tijd een bijstandsuitkering in aanvulling op een WAO/WIA-uitkering heeft. Zij heeft schulden bij de belastingdienst. Die schulden worden niet meer geïnd vanwege een te kort aan inkomsten en zullen medio 2026 worden weggeboekt. Eiseres heeft al vanaf 2012 een bewindvoerder (sinds juli 2022 staat zij bij een andere bewindvoerder onder beschermingsbewind omdat de eerdere bewindvoerder niet alle rekeningen had betaald, zoals de tandartsrekeningen). In verband met de hoge tandartsrekeningen moet zij leven van een (laag) weekgeld van € 50,-.
      20. Het dagelijks bestuur heeft daar niet (in ieder geval niet kenbaar) naar gekeken. Ook dient in dit kader aandacht te zijn voor het feit dat wellicht sprake was van een tijdelijke situatie (in afwachting van passende huisvesting voor de dochter en haar kinderen).  Het is aan het dagelijks bestuur die afweging alsnog te maken. Het bestreden besluit is in zoverre niet zorgvuldig voorbereid en ondeugdelijk gemotiveerd.
    
    
      Dringende redenen 
      
    
    
      22. De rechtbank heeft het dagelijks bestuur gevraagd te reageren naar aanleiding van de uitspraak van de CRvB van 18 april 2024. Het dagelijks bestuur heeft van die gelegenheid gebruik gemaakt. Het dagelijks bestuur ziet geen dringende redenen.  
      22. Kort samengevat stelt het dagelijks bestuur, wat betreft de eigen rol, zorgvuldig onderzoek te hebben gedaan. Ook wijst het dagelijks bestuur er op geen boete te hebben opgelegd, maar eiseres heeft wel teveel bijstand ontvangen en dat vraagt om correctie. Verder benadrukt het dagelijks bestuur dat eiseres bescherming vindt in de beslagvrije voet. Het dagelijks bestuur vindt het evenredig dat eiseres moet terugbetalen, gelet op het belang van het dagelijks bestuur zorg te dragen voor een correcte besteding van overheidsgelden. Eiseres heeft immers de inlichtingenplicht geschonden en het gaat hier om een gebonden besluit, aldus het dagelijks bestuur. Ook wordt aangegeven dat men in de nieuwe weg die de jurisprudentie heeft ingeslagen nog zoekende is. 
      22. De rechtbank overweegt dat van het dagelijks bestuur, in positieve zin, wordt verlangd dat zijn besluit geschikt, noodzakelijk en evenwichtig is. Als uitgangspunt geldt daarbij dat de wetgever met de invoering van de Pw heeft gekozen voor een systeem van verplichte terugvordering, indien achteraf blijkt dat een recht op uitkering niet op de juiste wijze is vastgesteld. Tegenover het belang van de overheid bij een juiste vaststelling van het recht op uitkering en terugbetaling van hetgeen teveel ontvangen is, staat echter het belang van een betrokkene dat hij door een dergelijk belastend overheidsbesluit niet onevenredig wordt geraakt. Voor wat betreft het genomen terugvorderingsbesluit geldt dat de rechtbank dat, gelet op de aard van de betrokken belangen, op het punt van de evenwichtigheid intensief toetst. Het gaat bij terugvorderingsbesluiten in het kader van de Pw immers om uitkeringsgerechtigden die veelal een kwetsbare positie hebben in de samenleving, juist omdat zij op of rond het sociaal minimum leven. Terugvorderingsbesluiten zullen in die gevallen dan ook diep kunnen ingrijpen in hun (financiële) belangen en zijn daarmee doorgaans ingrijpend van aard. Dit rechtvaardigt een intensieve rechterlijke toets.
      22. Naar het oordeel van de rechtbank zal het dagelijks bestuur zich (meer) rekenschap moeten geven van de eigen rol in het geheel. De vraag is of de regels voor betrokkenen wel voldoende helder waren. De consulent van de dochter was ermee bekend dat zij regelmatig bij haar moeder verbleef en daar steun zocht en vond. Van het dagelijks bestuur mag worden verwacht dan ook aan de voorkant (meer) duidelijke uitleg te geven over de juridische begrippen. Het dagelijks kan dan niet volstaan met achteraf stellen dat eiseres en haar dochter niet hebben doorgegeven dat zij ‘hoofdverblijf’ in dezelfde woning hadden. 
      22. Ook zal het dagelijks bestuur zich (meer) rekenschap moeten geven van de gevolgen die de terugvordering voor eiseres heeft. In dat kader dient verweerder mee te wegen dat eiseres een kwetsbaar persoon is. Het dagelijks bestuur kan in ieder geval niet meer volstaan met te stellen dat de beslagvrije voet eiseres helpt en dat bij de invordering rekening zal worden gehouden met de financiële omstandigheden van eiseres. De vraag die onder andere opkomt is of op het moment van het nemen van het terugvorderingsbesluit voorzienbaar was dat dit voor eiseres financiële of andere gevolgen zal hebben, met name ook gelet op het lopende schuldhulptraject en de mogelijkheid dat die dreigt als gevolg van de besluitvorming te worden beëindigd. Dat zal het dagelijks bestuur ook mee moeten wegen. Het dagelijks bestuur kan niet volstaan met algemeenheden.
      22. Het bestreden besluit is (ook) op dit punt niet houdbaar.
    
    
  
  
    Conclusie en gevolgen
    
    28. Het beroep is gegrond. Gelet op het voorgaande is het bestreden besluit genomen in strijd met het zorgvuldigheidsbeginsel (artikel 3:2 van de Awb) en het motiveringsbeginsel (artikel 7:12, eerste lid, van de Awb). De rechtbank vernietigt daarom het bestreden besluit. De rechtbank ziet geen reden om de rechtsgevolgen van het besluit in stand te laten of zelf in de zaak te voorzien omdat de rechtmatige uitkomst naar de huidige stand van zaken nog te veel open ligt. Ook draagt de rechtbank niet aan het dagelijks bestuur op om het gebrek te herstellen met een betere motivering of een ander besluit (een zogenoemde bestuurlijke lus). Dat is in deze zaak naar het zich laat aanzien geen doelmatige en efficiënte afdoeningswijze. De rechtbank zal het dagelijks bestuur daarom opdragen, met inachtneming van deze uitspraak, een nieuw besluit te nemen op het bezwaar.
    
    29. Omdat het beroep gegrond is, krijgt eiseres een vergoeding van haar proceskosten. Het dagelijks bestuur moet deze vergoeding betalen. Deze kosten stelt de rechtbank op grond van het Besluit proceskosten bestuursrecht voor de door een derde beroepsmatig verleende rechtsbijstand vast op € 1.814,- (1 punt voor het indienen van een beroepschrift en 1 punt voor het verschijnen op de zitting, met een waarde per punt van € 907,- bij een wegingsfactor 1). Het dagelijks bestuur moet ook het betaalde griffierecht aan eiseres vergoeden.
    
  
  
    Beslissing
    
    
      De rechtbank:
    
    - verklaart het beroep gegrond;
    - vernietigt het bestreden besluit;
    - draagt het dagelijks bestuur op een nieuw besluit te nemen op het bezwaar van eiseres met inachtneming van deze uitspraak;
    - bepaalt dat het dagelijks bestuur het griffierecht van € 51,- aan eiseres moet vergoeden;
    - veroordeelt het dagelijks bestuur tot betaling van € 1.814,- aan proceskosten aan eiseres, uit te betalen aan de gemachtigde.
    
    
    
    
    
      Deze uitspraak is gedaan door mr. L.M. Kos, rechter, in aanwezigheid van mr. H.R.A. Horring, griffier.
      Uitgesproken in het openbaar op 1 augustus 2025.
    
    
    
    
    
    
    
    
      
        
        
        
          
            
              griffier
            
            
              rechter
            
          
        
      
    
    
    
    
      Een afschrift van deze uitspraak is verzonden aan partijen op:
    
    
    
  
  
    Informatie over hoger beroep
    Een partij die het niet eens is met deze uitspraak, kan een hogerberoepschrift sturen naar de Centrale Raad van Beroep waarin wordt uitgelegd waarom deze partij het niet eens is met deze uitspraak. Het hogerberoepschrift moet worden ingediend binnen zes weken na de dag waarop deze uitspraak is verzonden. 
    
    
      Digitaal hoger beroep instellen kan via “Formulieren en inloggen” op www.rechtspraak.nl. Hoger beroep instellen kan eventueel ook nog steeds door verzending van een brief aan de Centrale Raad van Beroep, Postbus 16002, 3500 DA Utrecht.
    
    
    
      Kan de indiener de behandeling van het hoger beroep niet afwachten, omdat de zaak spoed heeft, dan kan de indiener de voorzieningenrechter van de Centrale Raad van Beroep vragen om een voorlopige voorziening (een tijdelijke maatregel) te treffen. 
    
    
  
  
     ECLI:NL:CRVB:2024:726
  
  
     Zie bijvoorbeeld ECLI:NL:CRVB:2020:994
  
  
     de wetgever heeft bij de invoering van de kostendelersnorm nadrukkelijk overwogen dat de voordelen van het kunnen delen van de kosten met medebewoners los staan van de redenen waarom men de woning deelt (Kamerstukken II 2013/14, 33 801, nr. 19, blz. 15-16).
  
  
     Zie bijvoorbeeld ECLI:NL:CRVB:2025:969
  
  
     Zie bijvoorbeeld ECLI:NL:CRVB:2022:1029
  
  
     Kamerstuk II 2015/16 2015D43622
  
  
     TK 34352, nr. 199, pagina’s 22 tot en met 24
  
  
     TK 29362, pagina 141