ECLI:NL:RVS:2025:3344, Raad van State, 22-07-2025, 202305855/1/V1
Raad van State — Uitspraak 
Datum: 2025-07-22 00:00:00.000000
Rechtsgebied: Bestuursrecht; Vreemdelingenrecht

Samenvatting: Bij besluit van 31 augustus 2022 heeft de staatssecretaris van Justitie en Veiligheid een aanvraag van betrokkene om afgifte van een document als bedoeld in artikel 9, eerste lid, van de Vw 2000, waaruit rechtmatig verblijf als gemeenschapsonderdaan blijkt, afgewezen.

202305855/1/V1.
    Datum uitspraak: 22 juli 2025
    AFDELING
    BESTUURSRECHTSPRAAK
    Uitspraak met toepassing van artikel 8:54, eerste lid, van de Algemene wet bestuursrecht op het hoger beroep van:
    de minister van Asiel en Migratie,
    appellant,
    tegen de uitspraak van de rechtbank Den Haag, zittingsplaats Amsterdam, van 21 augustus 2023 in zaak nr. 23/1086 in het geding tussen:
    [betrokkene]
    en
    de minister.
    Procesverloop
    Bij besluit van 31 augustus 2022 heeft de staatssecretaris van Justitie en Veiligheid een aanvraag van betrokkene om afgifte van een document als bedoeld in artikel 9, eerste lid, van de Vw 2000, waaruit rechtmatig verblijf als gemeenschapsonderdaan blijkt, afgewezen.
    Bij besluit van 26 januari 2023 heeft de staatssecretaris het daartegen door betrokkene gemaakte bezwaar ongegrond verklaard.
    Bij uitspraak van 21 augustus 2023 heeft de rechtbank het daartegen door betrokkene ingestelde beroep gegrond verklaard, dat besluit vernietigd en bepaald dat de staatssecretaris een nieuw besluit op het gemaakte bezwaar neemt met inachtneming van de uitspraak.
    Tegen deze uitspraak heeft de staatssecretaris hoger beroep ingesteld.
    Betrokkene, vertegenwoordigd door mr. J. van Bennekom, advocaat in Amsterdam, heeft een schriftelijke uiteenzetting gegeven.
    Overwegingen
    Inleiding
    1.       Betrokkene heeft de Surinaamse nationaliteit. Met zijn aanvraag beoogt hij verblijf bij het minderjarige kind van zijn partner, dat de Nederlandse nationaliteit heeft (hierna: referent). Betrokkene is noch de biologische ouder, noch de juridische ouder of stiefouder van referent, en heeft ook geen gezag over hem. Betrokkene staat sinds april 2022 in Nederland met zijn partner en de kinderen van zijn partner, onder wie referent, op hetzelfde adres in de Basisregistratie Personen ingeschreven.
    1.1.    Betrokkene betoogt dat hij op grond van artikel 20 van het VWEU een van referent afgeleid verblijfsrecht heeft. Dit baseert hij op de arresten van 10 mei 2017, Chavez-Vilchez, ECLI:EU:C:2017:354, en 5 mei 2022, XU en QP, ECLI:EU:C:2022:354, waarin het Hof van Justitie uitleg heeft gegeven over deze bepaling. Om zijn aanvraag te onderbouwen heeft hij verklaringen van de kinderen van zijn partner, waaronder referent, overgelegd. De minister heeft zijn aanvraag afgewezen, omdat betrokkene niet aannemelijk heeft gemaakt dat hij meer dan marginale zorg- en/of opvoedingstaken voor referent verricht en dat er sprake is van een zodanige afhankelijkheidsverhouding tussen hem en referent dat referent gedwongen zou zijn om het grondgebied van de Europese Unie te verlaten als de minister aan betrokkene een verblijfsrecht weigert.
    1.2.    Deze uitspraak gaat over de verhouding tussen het verrichten van meer dan marginale zorg- en/of opvoedingstaken en de afhankelijkheidsverhouding. Ook gaat deze uitspraak over de vraag wanneer, volgens het arrest XU en QP, punt 69, op weerlegbare wijze kan worden vermoed dat er een afhankelijkheidsverhouding bestaat tussen een minderjarige Unieburger en zijn ouder die derdelander is.
    Uitspraak van de rechtbank
    2.       De rechtbank heeft erop gewezen dat partijen het erover eens zijn dat betrokkene samenwoont met zijn partner en referent. De rechtbank heeft vervolgens overwogen dat uit het arrest XU en QP volgt dat bij duurzame samenwoning een afhankelijkheidsverhouding wordt vermoed tussen een minderjarige Unieburger en zijn ouder die derdelander is. De rechtbank heeft in dit licht verder overwogen dat de minister niet deugdelijk heeft gemotiveerd waarom er in dit geval geen sprake is van duurzame samenwoning. Daarbij heeft de rechtbank van belang geacht dat de minister, gelet op het arrest XU en QP, een strikt onderscheid moet maken tussen het aannemen van een duurzame samenwoning en de afhankelijkheidsverhouding. Dit betekent dat de minister, voor de motivering van het standpunt dat referent niet duurzaam samenwoont met zijn beide ouders, niet mag volstaan met het aanvoeren van argumenten die ook kunnen worden gebruikt om de afhankelijkheidsverhouding te weerleggen. Op het moment dat een betrokkene duurzaam samenwoont met een referent, verschuift het bewijsrisico voor het aannemelijk maken van de afhankelijkheidsverhouding. Het is dan aan de minister om aan te tonen dat betrokkene ondanks de samenwoning geen rol van betekenis in de verzorging en opvoeding van referent speelt. Gelet op het voorgaande heeft de minister volgens de rechtbank een onjuist beoordelingskader toegepast.
    Hoger beroep
    3.       In haar enige grief klaagt de minister over het oordeel van de rechtbank dat zij, gelet op het arrest XU en QP, een onjuist beoordelingskader heeft toegepast. De rechtbank heeft volgens de minister niet onderkend dat voor de verkrijging van een verblijfsrecht op grond van artikel 20 van het VWEU naast het bestaan van een afhankelijkheidsverhouding ook moet zijn voldaan aan vereiste c van het beleid, neergelegd in paragraaf B10/2.5 van de Vc 2000. Omdat betrokkene niet aannemelijk heeft gemaakt dat hij meer dan marginale zorg- en/of opvoedingstaken verricht voor referent, komt hij alleen om die reden al niet in aanmerking voor een verblijfsrecht op grond van artikel 20 van het VWEU. De minister betoogt verder dat de rechtbank ten onrechte heeft overwogen dat uit het arrest XU en QP, punt 69, volgt dat het aannemen van samenwoning maakt dat de bewijslast en daarmee het bewijsrisico voor de afhankelijkheidsverhouding verschuift. Volgens de minister geldt het weerlegbaar rechtsvermoeden alleen als de omstandigheden genoemd in punt 69 van het arrest XU en QP, zich voordoen. Omdat betrokkene, anders dan de betrokkene in het arrest XU en QP, niet de biologische ouder van referent is en geen wettelijke en/of financiële verantwoordelijkheid voor referent draagt, kan de samenwoning volgens de minister niet leiden tot een weerlegbaar rechtsvermoeden. De minister stelt zich tot slot op het standpunt dat, zelfs in het geval dat er een weerlegbaar rechtsvermoeden zou bestaan, geen afhankelijkheidsverhouding bestaat tussen betrokkene en referent. De minister betoogt daartoe dat betrokkene geen biologische of juridische ouder of stiefouder van referent is, niet is gebleken dat betrokkene financiële verantwoordelijkheid draagt voor referent, referent ten tijde van het besluit van 31 augustus 2022 al 17 jaar oud was, de moeder van referent altijd voor referent heeft gezorgd en niet is gebleken dat referent lichamelijke of psychische schade oploopt als betrokkene uit Nederland moet vertrekken.
    Oordeel van de Afdeling
    3.1.    Het is vaste rechtspraak van het Hof dat er zeer bijzondere situaties bestaan waarin aan een onderdaan van een derde land die familielid is van een burger van de Unie, een verblijfsrecht moet worden toegekend, omdat anders aan het Unieburgerschap de nuttige werking zou worden ontnomen indien, als gevolg van de weigering om een dergelijk recht te verlenen, deze burger feitelijk verplicht is het grondgebied van de gehele Unie te verlaten en hem zo het effectieve genot van de essentie van de aan die status ontleende rechten zou worden ontzegd (zie het arrest Chavez-Vilchez, punt 63, en de daar aangehaalde rechtspraak). Eén zo'n zeer bijzondere situatie is de situatie dat tussen een familielid dat derdelander is en het desbetreffende kind dat Unieburger is een daadwerkelijke afhankelijkheidsverhouding bestaat (zie het arrest Chavez-Vilchez, punt 70).
    3.2.    Uit de arresten Chavez-Vilchez en XU en QP volgt dat de relevante factoren om te bepalen of er een zodanige afhankelijkheidsverhouding bestaat tussen een minderjarige Unieburger en zijn ouder die derdelander is, dat de minderjarige Unieburger gedwongen zou zijn het grondgebied van de Europese Unie te verlaten, als de minister aan de ouder een verblijfsrecht weigert, liggen in het antwoord op de vraag wie het gezag over het kind heeft en bij welke ouder of ouders de wettelijke, financiële en/of affectieve lasten van het kind berusten. Meer in het bijzonder zal de minister moeten bepalen of de ouder die derdelander is, de daadwerkelijke zorg voor de minderjarige Unieburger draagt en of er een daadwerkelijke afhankelijkheidsverhouding tussen hen bestaat. Het gegeven dat de ouder die Unieburger is, in staat en bereid is om de daadwerkelijke zorg voor de minderjarige Unieburger alleen te dragen, is daarbij weliswaar relevant, maar volstaat niet voor de conclusie dat geen afhankelijkheidsverhouding bestaat. Ook samenwoning van de ouder die derdelander is met de minderjarige Unieburger is relevant, maar vormt geen noodzakelijk vereiste voor het aannemen van een afhankelijkheidsverhouding. Bij de beoordeling moet de minister rekening houden met alle omstandigheden van het geval, meer in het bijzonder de leeftijd van het kind, zijn lichamelijke en emotionele ontwikkeling, de mate van zijn affectieve relatie zowel met de ouder die Unieburger is als met de ouder die derdelander is, evenals het risico dat voor het evenwicht van het kind zou ontstaan als het van de ouder die derdelander is, zou worden gescheiden. Mede gelet op deze relevante omstandigheden, weergegeven in de punten 65 tot en met 67 van het arrest XU en QP, wordt, wanneer een minderjarige Unieburger duurzaam samenwoont met zijn beide ouders en het gezag over dit kind en de wettelijke, affectieve en financiële lasten van dit kind dagelijks door beide ouders worden gedeeld, op weerlegbare wijze vermoed dat een afhankelijkheidsverhouding bestaat tussen deze minderjarige Unieburger en zijn ouder die derdelander is, ongeacht het feit dat de andere ouder als onderdaan van de lidstaat op het grondgebied waarvan dit gezin is gevestigd, beschikt over een onvoorwaardelijk recht om op het grondgebied van deze lidstaat te verblijven (zie de uitspraak van de Afdeling van 30 mei 2024, ECLI:NL:RVS:2024:2265, onder 5.2). De Afdeling begrijpt deze overwegingen van het Hof aldus, dat naar het oordeel van het Hof de minister, in het geval beide ouders met het gezag zijn belast, moet uitgaan van de veronderstelling dat zij bij duurzame samenwoning dat gezag ook daadwerkelijk samen uitoefenen en de wettelijke, affectieve en financiële lasten van de minderjarige Unieburger ook dagelijks samen dragen.
    Zijn de in paragraaf B10/2.5 van de Vc 2000 genoemde vereisten cumulatief?
    3.3.    Voor zover de minister betoogt dat voor het verkrijgen van een van referent afgeleid verblijfsrecht op grond van artikel 20 van het VWEU naast het bestaan van een afhankelijkheidsverhouding ook moet zijn voldaan aan het vereiste dat betrokkene meer dan marginale zorg- en/of opvoedingstaken verricht voor referent, berust dit op een onjuiste lezing van de rechtspraak van het Hof. Naar vaste rechtspraak van het Hof is het namelijk de afhankelijkheidsverhouding tussen een minderjarige burger van de Unie en de onderdaan van het derde land aan wie een verblijfsrecht wordt geweigerd, die het nuttig effect van het burgerschap van de Unie in het geding kan brengen, aangezien die afhankelijkheid ertoe kan leiden dat de burger van de Unie als gevolg van die weigering gedwongen zal zijn niet alleen het grondgebied van de lidstaat waarvan hij de onderdaan is, maar eveneens het grondgebied van de Unie als geheel te verlaten (zie het arrest Chavez-Vilchez, punt 69 en de daar aangehaalde rechtspraak). De afhankelijkheidsverhouding, in het beleid van de minister weergegeven onder d in paragraaf B10/2.5 van de Vc 2000, vormt dus de grondslag voor het ontstaan van een afgeleid verblijfsrecht. Het voorgaande brengt naar het oordeel van de Afdeling met zich dat de minister de in paragraaf B10/2.5 genoemde vereisten niet als cumulatief mag uitleggen. Dat neemt enerzijds echter niet weg dat een afhankelijkheidsverhouding doorgaans niet voorstelbaar is als een betrokkene niet meer dan marginale zorg- en/of opvoedingstaken verricht, weergegeven onder c in het beleid van de minister (zie in dat kader de uitspraak van de Afdeling van 16 mei 2023, ECLI:NL:RVS:2023:1962, onder 4). Anderzijds is het verrichten van meer dan marginale zorg- en/of opvoedingstaken niet zonder meer voldoende voor het doen ontstaan van een afhankelijkheidsverhouding (zie in dat verband de uitspraak van de Afdeling van 17 augustus 2021, ECLI:NL:RVS:2021:1821, onder 3.1).
    3.3.1. In zoverre slaagt de grief niet.
    Leidt de samenwoning tot een weerlegbaar vermoeden van een afhankelijkheidsverhouding tussen referent en betrokkene?
    3.4.    De minister betoogt wel terecht dat de rechtbank niet heeft onderkend dat in het geval van betrokkene het samenwonen met referent op zichzelf niet kan leiden tot een weerlegbaar vermoeden van het bestaan van een afhankelijkheidsverhouding. De feitelijke omstandigheden van betrokkene verschillen van de feitelijke omstandigheden die het Hof in het arrest XU en QP ten grondslag heeft gelegd aan het oordeel dat bij duurzame samenwoning een weerlegbaar rechtsvermoeden ontstaat. Betrokkene is noch de biologische ouder, noch de juridische ouder of stiefouder van referent, en heeft ook geen gezag over hem. Op hem rusten daarom ook geen wettelijke financiële verplichtingen of wettelijke zorgtaken. Daarom kan de samenwoning met referent op zichzelf in zijn geval niet leiden tot een weerlegbaar vermoeden van een afhankelijkheidsrelatie tussen hem en referent. De rechtbank heeft in dat kader niet onderkend dat de minister zich op het standpunt heeft mogen stellen dat het aan betrokkene is om aannemelijk te maken dat er tussen hem en referent desalniettemin een afhankelijkheidsverhouding bestaat.
    3.4.1. De grief slaagt in zoverre.
    Conclusie
    4.       Het hoger beroep is gegrond. De Afdeling vernietigt de uitspraak van de rechtbank. Het is niet nodig wat de minister verder aanvoert te bespreken. Omdat er geen beroepsgronden zijn die nog bespreking behoeven, is het beroep van betrokkene tegen het besluit van 26 januari 2023 alsnog ongegrond. De minister hoeft geen proceskosten te vergoeden.
    Beslissing
    De Afdeling bestuursrechtspraak van de Raad van State:
    I.        verklaart het hoger beroep gegrond;
    II.       vernietigt de uitspraak van de rechtbank Den Haag, zittingsplaats Amsterdam, van 21 augustus 2023 in zaak nr. 23/1086;
    III.      verklaart het beroep ongegrond.
    Aldus vastgesteld door mr. H.G. Sevenster, voorzitter, en mr. B. Meijer en mr. J.C.A. de Poorter, leden, in tegenwoordigheid van mr. M.M. Mercelina, griffier.
    w.g. Sevenster
    voorzitter
    w.g. Mercelina
    griffier
    Uitgesproken in het openbaar op 22 juli 2025
    938-1118