ECLI:NL:RVS:2025:5313, Raad van State, 05-11-2025, 202303006/1/R2
Raad van State — Uitspraak 
Datum: 2025-11-05 00:00:00.000000
Rechtsgebied: Bestuursrecht

Samenvatting: Bij besluit van 30 augustus 2021 heeft het college van gedeputeerde staten van Zeeland het verzoek van de Stichting om handhavend op te treden tegen Waterzande B.V. afgewezen. Het college heeft op 13 december 2016 aan Perkpolder Beheer B.V., de rechtsvoorganger van Waterzande B.V., een natuurvergunning verleend voor de uitvoering van de gebiedsontwikkeling Perkpolder. Het project omvat het realiseren van 250 woningen, een hotel en de aanleg van een golfbaan met 200 deeltijdwoningen, in de Perkpolder bij Walsoorden, gemeente Hulst. De Stichting heeft het college op 29 april 2021 verzocht om handhavend op te treden tegen de werkzaamheden in de Perkpolder, zolang de gevolgen van het project voor de ontpolderde Noorddijkpolder niet passend zijn beoordeeld. Het college heeft het verzoek afgewezen en het bezwaar daartegen ongegrond verklaard. Het college en Waterzande B.V. betogen dat de rechtbank ten onrechte heeft geoordeeld dat het college het verzoek te beperkt heeft opgevat en het verzoek ook had moeten aanmerken als verzoek om een passende maatregel te nemen in de vorm van het opstellen van een passende beoordeling.

202303006/1/R2.
    Datum uitspraak: 5 november 2025
    AFDELING
    BESTUURSRECHTSPRAAK
    Uitspraak op de hoger beroepen van:
    1.       Waterzande B.V., gevestigd in Hulst,
    2.       het college van gedeputeerde staten van Zeeland,
    appellanten,
    tegen de uitspraak van de rechtbank Zeeland-­West-­Brabant van 20 april 2023 in zaak nr. 22/1731 in het geding tussen:
    Stichting Schone Polder (hierna: de Stichting)
    en
    het college.
    Procesverloop
    Bij besluit van 30 augustus 2021 heeft het college het verzoek van de Stichting om handhavend op te treden tegen Waterzande B.V. afgewezen.
    Bij besluit van 15 februari 2022 heeft het college het door de Stichting daartegen gemaakte bezwaar ongegrond verklaard.
    Bij uitspraak van 20 april 2023 heeft de rechtbank het door de Stichting daartegen ingestelde beroep gegrond verklaard, het besluit van 15 februari 2022 vernietigd en het college opgedragen om een nieuw besluit te nemen.
    Tegen deze uitspraak hebben Waterzande B.V. en het college hoger beroep ingesteld.
    Bij besluit van 3 januari 2024 heeft het college het bezwaar van de Stichting opnieuw ongegrond verklaard.
    De Stichting heeft gronden ingediend tegen het besluit van 3 januari 2024.
    De Stichting heeft een nader stuk ingediend.
    De Stichting heeft verzocht om schadevergoeding wegens overschrijding van de redelijke termijn.
    De Afdeling heeft de Staat der Nederlanden (minister van Binnenlandse Zaken en Koninkrijksrelaties) (hierna: de Staat) aangemerkt als partij in deze procedure.
    De Afdeling heeft de zaak samen met de zaak met nummer 202202341/1/R2 op 24 september 2025 op een zitting behandeld. Daar zijn Waterzande B.V., vertegenwoordigd door mr. H.A. Pasveer, advocaat in Enschede, en het college, vertegenwoordigd door E. Philipse-Eversdijk, bijgestaan door mr. J. van Vulpen, advocaat in Nijmegen, verschenen. Verder is op de zitting de Stichting, vertegenwoordigd door[gemachtigde], bijgestaan door mr. R. Hörchner, advocaat in Breda, als partij gehoord.
    Overwegingen
    Overgangsrecht inwerkingtreding Omgevingswet
    1.       Op 1 januari 2024 zijn de Omgevingswet en de Aanvullingswet natuur Omgevingswet in werking getreden. Als een verzoek om handhaving van de Wet natuurbescherming (hierna: Wnb) is ingediend vóór het tijdstip van inwerkingtreding van de Aanvullingswet natuur Omgevingswet, dan blijft op grond van artikel 2.9, eerste lid, aanhef en onder a, van de Aanvullingswet natuur Omgevingswet het recht zoals dat gold onmiddellijk vóór dat tijdstip van toepassing tot het besluit op dat verzoek onherroepelijk wordt.
    Het verzoek om handhaving van de Wnb is gedaan op 29 april 2021. Dat betekent dat in dit geval de Wnb, zoals die gold vóór 1 januari 2024, van toepassing blijft.
    Inleiding
    2.       Het college heeft op 13 december 2016 aan Perkpolder Beheer B.V., de rechtsvoorganger van Waterzande B.V., een natuurvergunning verleend voor de uitvoering van de gebiedsontwikkeling Perkpolder. Het project omvat het realiseren van 250 woningen, een hotel en de aanleg van een golfbaan met 200 deeltijdwoningen, in de Perkpolder bij Walsoorden, gemeente Hulst.
    2.1.    De locatie van het project ligt nabij Natura 2000-gebied Westerschelde & Saeftinghe. Direct ten oosten van het projectgebied ligt de ontpolderde Noorddijkpolder. Deze polder is in december 2017 door de Europese Commissie op de lijst van gebieden van communautair belang (hierna: lijst gcb) geplaatst. Dat betekent dat artikel 6, tweede, derde en vierde lid, van de Habitatrichtlijn (hierna: Hrl) vanaf dat moment voor dat gebied van toepassing is.
    2.2.    De Stichting heeft op 19 september 2019 en 9 september 2020 verzocht om intrekking van de natuurvergunning. Het college heeft die verzoeken afgewezen. De rechtbank heeft de beroepen van de Stichting daartegen bij uitspraak van 8 maart 2022 gegrond verklaard en de rechtsgevolgen van de vernietigde besluiten in stand gelaten. Het hoger beroep van de Stichting tegen die uitspraak is aan de orde in de zaak met nr. 202202341/1/R2, waarin vandaag ook uitspraak wordt gedaan.
    2.3.    De Stichting heeft het college op 29 april 2021 verzocht om handhavend op te treden tegen de werkzaamheden in de Perkpolder, zolang de gevolgen van het project voor de ontpolderde Noorddijkpolder niet passend zijn beoordeeld. Het college heeft het verzoek afgewezen en het bezwaar daartegen ongegrond verklaard.
    De aangevallen uitspraak
    3.       De rechtbank overweegt dat het college het verzoek terecht heeft afgewezen voor zover dat verzoek moet worden opgevat als een verzoek om preventief handhavend op te treden tegen Waterzande B.V. Artikel 6, derde lid, van de Hrl geldt niet voor een project waarvoor toestemming is verleend voorafgaand aan de datum waarop een gebied op de lijst gcb is geplaatst. De plaatsing van de Noorddijkpolder op de lijst gcb heeft daarom niet tot gevolg dat Waterzande B.V. een aanvullende natuurvergunning nodig heeft.
    Maar de rechtbank is gelet op het arrest van het Hof van Justitie van 14 januari 2016, Grüne Liga, ECLI:EU:C:2016:10, van oordeel dat het college het verzoek van de Stichting te beperkt heeft opgevat. Uit dat arrest volgt dat artikel 6, tweede lid, van de Hrl wel van toepassing is in een situatie als hier aan de orde. Het college had het verzoek daarom ook moeten aanmerken als een verzoek om een passende maatregel. Het college had volgens de rechtbank een beslissing moeten nemen op het verzoek om in de vorm van een passende maatregel een passende beoordeling op te stellen en daarin de gevolgen van het project voor de Noorddijkpolder te onderzoeken. De rechtbank verklaart het beroep daarom gegrond en vernietigt de beslissing op bezwaar.
    De hoger beroepen van het college en Waterzande B.V.
    4.       Het college en Waterzande B.V. betogen dat de rechtbank ten onrechte heeft geoordeeld dat het college het verzoek te beperkt heeft opgevat en het verzoek ook had moeten aanmerken als verzoek om een passende maatregel te nemen in de vorm van het opstellen van een passende beoordeling.
    Waterzande B.V. en het college betogen dat de rechtbank met deze overweging buiten de omvang van het geding is getreden. Dat is in strijd met artikel 8:69, eerste lid, van de Algemene wet bestuursrecht (hierna: Awb). Volgens het college en Waterzande B.V. is de tekst van het verzoek evident een verzoek om preventief handhavend optreden. Zo is dat ook in het primaire besluit opgevat. Verder heeft de Stichting in het bezwaar- en beroepschrift niet aangevoerd dat het college het verzoek te beperkt heeft opgevat. Uit deze stukken kan juist worden afgeleid dat het om een verzoek om handhaving gaat. Daarbij is ook van belang dat de Stichting voorafgaand aan het verzoek om handhaving twee verzoeken om intrekking van de natuurvergunning op grond van artikel 5.4, eerste en tweede lid, van de Wnb had gedaan. Een passende beoordeling kan een stap zijn in een besluit omtrent het intrekken of wijzigen van een natuurvergunning. Volgens het college en Waterzande B.V. is het tegen deze achtergrond niet logisch om in het verzoek om handhaving een derde verzoek om intrekking van de natuurvergunning (een passende maatregel) te lezen. Het handhavingsverzoek was juist bedoeld als aanvulling op de verzoeken tot intrekking of wijziging van de natuurvergunning.
    Waterzande B.V. betoogt ook dat het opstellen van een passende beoordeling een feitelijke handeling is. Als het verzoek van de Stichting al opgevat had moeten worden als een verzoek een passende beoordeling op te stellen, dan gaat het om een verzoek een feitelijke handeling te verrichten. Feitelijke handelingen zijn geen besluit. De weigering om feitelijke handelingen uit te voeren is ook geen besluit. Een weigering om op zo’n verzoek te beslissen is ook geen besluit en kan daarmee niet gelijk worden gesteld.
    -        Wat was de reikwijdte van het verzoek?
    5.       De Stichting heeft op 29 april 2021 verzocht om handhavend op te treden tegen het uitvoeren van werkzaamheden in de Perkpolder. Volgens de Stichting worden op korte afstand van de ontpolderde Noorddijkpolder, die sinds 2017 beschermd is als Natura 2000-gebied, woningen gepland zonder dat de gevolgen daarvan voor de Noorddijkpolder passend zijn beoordeeld. De Stichting verzoekt: "om alle maatregelen te treffen, inhoudend dat er niet in strijd met artikel 2.8 Wnb en artikel 6 Habitatrichtlijn ter plaatse zal worden gehandeld, o.a. door het bouwen van woningen en/of een eventueel hotel en/of jachthaven en/of golfbaan en/of de aanvoer van grond en/of de aanleg van infrastructuur en andere zaken. Maatregelen zijn o.a. het stilleggen middels een last onder dwangsom, waarbij tenminste wordt voorgeschreven dat nu eerst een passende beoordeling wordt opgesteld. MER-aspecten en stikstofdepositie zijn daarbij ook nadrukkelijk van belang. Op grond van de beginselplicht tot handhaving bent u hiertoe gehouden, nu er ook geen bijzondere omstandigheden zijn (geen zicht op legalisatie, geen onevenredigheid, te verwachten onomkeerbare gevolgen)".
    5.1.    Het college heeft het verzoek opgevat als een verzoek om een preventieve last onder dwangsom op te leggen, omdat de werkzaamheden in het gebied op het moment van het primaire besluit en ook op het moment van de beslissing op bezwaar nog niet waren aangevangen. Het college wijst het verzoek af en verklaart het bezwaar daartegen ongegrond, omdat er geen sprake is van een klaarblijkelijk dreigende overtreding van artikel 2.8 van de Wnb. Het college betrekt daarbij dat op 13 december 2016 een natuurvergunning is verleend voor het project, die onherroepelijk is. De plaatsing van de Noorddijkpolder op de lijst gcb in 2017 en de vernietiging van het PAS in 2019 doen aan die vergunning niet af.
    Verder wijst het college erop dat hij in de beslissing op bezwaar in de procedure over het verzoek om intrekking van de natuurvergunning heeft onderbouwd dat het project waarvoor de natuurvergunning is verleend, niet zal leiden tot significante verstoring of verslechtering van de ontpolderde Noorddijkpolder. Tot slot stelt het college dat de Stichting zich niet rechtstreeks op artikel 6 van de Habitatrichtlijnlijn kan beroepen omdat deze bepaling is omgezet in de Wnb.
    5.2.    De Afdeling volgt de rechtbank niet in haar oordeel dat het college het verzoek van de Stichting te beperkt heeft opgevat. De Stichting vraagt in het verzoek om handhaving van de vergunningplicht en geeft aan dat het college dat kan doen met een last onder dwangsom, waarbij zij wijst op de beginselplicht tot handhaving. De Afdeling leest in het verzoek niet meer dan een verzoek om met een last onder dwangsom op te treden tegen de werkzaamheden in de Perkpolder. Het college heeft op dat verzoek beslist. De Stichting kan in bezwaar haar verzoek niet uitbreiden met een verzoek om toepassing van andere bevoegdheden, in dit geval de bevoegdheid op grond van hoofdstuk 2 van de Wnb om passende maatregelen te treffen.
    5.3.    De hoger beroepen van het college en Waterzande B.V. zijn gegrond. De aangevallen uitspraak moet worden vernietigd. Doende wat de rechtbank zou behoren te doen, zal de Afdeling het beroep van de Stichting tegen het besluit van 15 februari 2022 alsnog ongegrond verklaren.
    5.4.    Tegen het besluit van 3 januari 2024 dat naar aanleiding van de uitspraak van de rechtbank is genomen is, gelet op artikel 6:19, eerste lid, gelezen in samenhang met artikel 6:24 van de Awb, van rechtswege een beroep van de Stichting ontstaan. Uit wat hiervoor onder 5.3 is overwogen, volgt dat aan dit besluit de grondslag is ontvallen. Daarom zal de Afdeling dit besluit vernietigen.
    5.5.    Het college moet de proceskosten van Waterzande B.V. vergoeden.
    5.6.    De griffier van de Raad van State zal aan Waterzande B.V. met toepassing van artikel 8:114 van de Awb het door haar betaalde griffierecht voor de behandeling van het hoger beroep terugbetalen.
    Het verzoek om schadevergoeding
    6.       De Stichting heeft verzocht om schadevergoeding wegens overschrijding van de redelijke termijn.
    6.1.    De redelijke termijn is overschreden als de duur van de totale procedure te lang is. Voor een procedure als deze die uit een bezwaarschriftprocedure en twee rechterlijke instanties bestaat, is in beginsel een totale lengte van ten hoogste vier jaar redelijk. De termijn begint op het moment van ontvangst van het bezwaarschrift door het bestuursorgaan.
    6.2.    Sinds de ontvangst van het bezwaarschrift op 6 oktober 2021 tot de datum van deze uitspraak zijn 4 jaar en één maand verstreken. De redelijke termijn is in deze procedure dus met 1 maand overschreden.
    6.3.    De Afdeling wijst het verzoek van de Stichting om schadevergoeding toe en stelt de vergoeding vast op een bedrag van € 500,00. Hierbij gaat de Afdeling uit van een forfaitair tarief van € 500,00 per half jaar dat de redelijke termijn is overschreden, waarbij het totaal van de overschrijding naar boven wordt afgerond. Het bedrag moet worden betaald door de Staat omdat de overschrijding van de redelijke termijn geheel is toe te rekenen aan de Afdeling.
    6.4.    De Staat moet de proceskosten van het verzoek vergoeden.
    Beslissing
    De Afdeling bestuursrechtspraak van de Raad van State:
    I.        verklaart de hoger beroepen gegrond;
    II.       vernietigt de uitspraak van de rechtbank Zeeland-­West­-Brabant van 20 april 2023 in zaak nr. 22/1731;
    III.      verklaart het beroep tegen het besluit van 15 februari 2022 ongegrond;
    IV.     vernietigt het besluit van 3 januari 2024;
    V.      veroordeelt het college van gedeputeerde staten van Zeeland tot vergoeding van bij Waterzande B.V. in verband met de behandeling van het hoger beroep opgekomen proceskosten tot een bedrag van € 1.814, geheel toe te rekenen aan door een derde beroepsmatig verleende rechtsbijstand;
    VI.     bepaalt dat de griffier van de Raad van State aan Waterzande B.V. het door haar voor de behandeling van het hoger beroep betaalde griffierecht ten bedrag van € 548,00 terugbetaalt;
    VII.     veroordeelt de Staat der Nederlanden (minister van Binnenlandse Zaken en Koninkrijksrelaties) om aan Stichting Schone Polder een schadevergoeding van € 500,00 te betalen;
    VIII.    veroordeelt de Staat der Nederlanden (minister van Binnenlandse Zaken en Koninkrijksrelaties) tot vergoeding van bij de Stichting Schone Polder in verband met de behandeling van haar verzoek opgekomen proceskosten tot een bedrag van € 453,50, geheel toe te rekenen aan door een derde beroepsmatig verleende rechtsbijstand.
    .
    Aldus vastgesteld door mr. C.H.M. van Altena, voorzitter, en mr. J. Gundelach en mr. N.H. van den Biggelaar, leden, in tegenwoordigheid van mr. J. Verbeek, griffier.
    w.g. Van Altena
    voorzitter
    w.g. Verbeek
    griffier
    Uitgesproken in het openbaar op 5 november 2025
    388