ECLI:NL:RVS:2025:3568, Raad van State, 30-07-2025, 202308010/1/R3
Raad van State — Uitspraak 
Datum: 2025-07-30 00:00:00.000000
Rechtsgebied: Bestuursrecht; Omgevingsrecht

Samenvatting: Bij besluit van 23 september 2022 heeft het college van burgemeester en wethouders van Hof van Twente geweigerd aan [appellant] een omgevingsvergunning te verlenen voor het realiseren van 16.805 m2 aan teeltondersteunende voorzieningen op het perceel [locatie] in Ambt Delden. [appellant] exploiteert op het perceel [locatie] een kwekerij die zich in hoofdzaak bezig houdt met de teelt van asperges. [appellant] wil de kwekerij uitbreiden door ook fruit te telen. Om deze uitbreiding mogelijk te maken wil [appellant] op het perceel 16.805 m2 aan teeltondersteunende voorzieningen realiseren. Daarvoor heeft hij een omgevingsvergunning voor de activiteit "bouwen" aangevraagd. [appellant] betoogt dat de rechtbank ten onrechte niet heeft onderkend dat het bouwplan in overeenstemming is met het bestemmingsplan en dat er dus ook geen omgevingsvergunning nodig was voor het afwijken van het bestemmingsplan.

202308010/1/R3.
    Datum uitspraak: 30 juli 2025
    AFDELING
    BESTUURSRECHTSPRAAK
    Uitspraak op het hoger beroep van:
    [appellant], wonend in Ambt Delden, gemeente Hof van Twente,
    appellant,
    tegen de uitspraak van de rechtbank Overijssel van 16 november 2023 in zaak nr. 22/1975 in het geding tussen:
    [appellant]
    en
    het college van burgemeester en wethouders van Hof van Twente.
    Procesverloop
    Bij besluit van 23 september 2022 heeft het college geweigerd aan [appellant] een omgevingsvergunning te verlenen voor het realiseren van 16.805 m2 aan teeltondersteunende voorzieningen op het perceel [locatie] in Ambt Delden.
    Bij uitspraak van 16 november 2023 heeft de rechtbank het door [appellant] daartegen ingestelde beroep ongegrond verklaard.
    Tegen deze uitspraak heeft [appellant] hoger beroep ingesteld.
    Het college heeft een schriftelijke uiteenzetting gegeven.
    De Afdeling heeft de zaak op de zitting van 20 juni 2025 behandeld, waar [appellant], bijgestaan door mr. J. van Groningen, advocaat in Middelharnis, en het college, vertegenwoordigd door G.M. Jannink en B.J.M. Beernink-Rouweler, zijn verschenen.
    Overwegingen
    Overgangsrecht inwerkingtreding Omgevingswet
    1.       Op 1 januari 2024 zijn de Omgevingswet en de Invoeringswet Omgevingswet in werking getreden. Als een aanvraag om een omgevingsvergunning is ingediend vóór het tijdstip van inwerkingtreding van de Omgevingswet, dan blijft op grond van artikel 4.3, aanhef en onder a, van de Invoeringswet Omgevingswet het recht zoals dat gold onmiddellijk vóór dat tijdstip van toepassing tot het besluit op die aanvraag onherroepelijk wordt, met uitzondering van artikel 3.9, derde lid, eerste zin, van de Wet algemene bepalingen omgevingsrecht (hierna: de Wabo).
    De aanvraag om een omgevingsvergunning is ingediend op 5 november 2021. Dat betekent dat in dit geval de Wabo, zoals die gold vóór 1 januari 2024, van toepassing blijft.
    Inleiding
    2.       [appellant] exploiteert op het perceel [locatie] een kwekerij die zich in hoofdzaak bezig houdt met de teelt van asperges. [appellant] wil de kwekerij uitbreiden door ook fruit te telen. Om deze uitbreiding mogelijk te maken wil [appellant] op het perceel 16.805 m2 aan teeltondersteunende voorzieningen realiseren. Daarvoor heeft hij een omgevingsvergunning voor de activiteit "bouwen" aangevraagd.
    3.       Op grond van het bestemmingsplan "Buitengebied Hof van Twente" hebben de gronden van het perceel de bestemming "Agrarisch". Aan het noordelijke deel van het perceel is ook de aanduiding "bouwvlak" toegekend. Uit artikel A van de regels van het bestemmingsplan "Buitengebied Hof van Twente, Veegplan 2020" blijkt dat, als op de verbeelding geen bestemming is opgenomen, de bestemming op de verbeelding van het bestemmingsplan ervoor geldt, met de aangepaste regels van het bestemmingsplan "Buitengebied Hof van Twente, Veegplan 2020" (hierna: de planregels).
    4.       Bij besluit van 23 september 2022 heeft het college geweigerd om een omgevingsvergunning te verlenen. Volgens het college is het bouwplan in strijd met artikel 3.2.1, aanhef en onder a, van de planregels in samenhang bezien met de verbeelding, omdat dit de maximale bebouwingsoppervlakte overschrijdt. Op grond van artikel 2.10, tweede lid, van de Wabo is de aanvraag daarom mede aangemerkt als aanvraag voor het gebruiken van gronden of bouwwerken in strijd met het bestemmingsplan. Het college is niet bereid om op grond van artikel 2.12, eerste lid, aanhef en onder a, onder 3°, van de Wabo van het bestemmingsplan af te wijken, omdat de raad bij besluit van 13 september 2022 heeft geweigerd de vereiste verklaring van geen bedenkingen af te geven.
    Toetsingskader
    5.       Artikel 2.10, eerste lid, van de Wabo is het toetsingskader voor een aanvraag om een omgevingsvergunning voor de activiteit ‘bouwen van een bouwwerk’. Dat is een vergunning als bedoeld in artikel 2.1, eerste lid, aanhef en onder a, van de Wabo. Toetsen aan artikel 2.10, eerste lid, van de Wabo houdt in dat het college uitsluitend moet beoordelen of zich één van de in dat artikel opgenomen weigeringsgronden voordoet. Als dat niet het geval is, dan moet het de gevraagde vergunning verlenen. Als dat wel zo is, dan moet het de gevraagde vergunning weigeren. Het college heeft daarbij dus geen ruimte om een belangenafweging te maken.
    Op grond van artikel 2.10, eerste lid, aanhef en onder c, van de Wabo moet de vergunning onder meer worden geweigerd als het bouwplan in strijd is met het bestemmingsplan. Het tweede lid van artikel 2.10 van de Wabo bepaalt dat de aanvraag in dat geval ook wordt aangemerkt als een aanvraag om een vergunning voor de activiteit ‘het gebruiken van gronden of bouwwerken in strijd met het bestemmingsplan’. Dan gaat het dus ook om een vergunning als bedoeld in artikel 2.1, eerste lid, aanhef en onder c, van de Wabo.
    6.       De relevante wet- en regelgeving, voor zover niet geciteerd in de overwegingen, is opgenomen in de bijlage. Deze bijlage maakt deel uit van de uitspraak.
    Beoordeling van het hoger beroep
    Is het bouwplan in strijd met het bestemmingsplan?
    7.       [appellant] betoogt dat de rechtbank ten onrechte niet heeft onderkend dat het bouwplan in overeenstemming is met het bestemmingsplan en dat er dus ook geen omgevingsvergunning nodig was voor het afwijken van het bestemmingsplan. Daartoe voert [appellant] allereerst aan dat artikel 3.2.1, aanhef en onder a, van de planregels geen rol kan spelen bij de toetsing van het bouwplan aan het bestemmingsplan, aangezien de daarin opgenomen bouwregel alleen ziet op de bouw van teeltondersteunende voorzieningen die zijn aan te merken als bedrijfsgebouw. Volgens [appellant] is artikel 3.2.1 van de planregels namelijk alleen van toepassing op teeltondersteunende voorzieningen die zijn aan te merken als bedrijfsgebouw omdat artikel 3.2.1 staat vermeld onder het kopje "Bedrijfsgebouwen". Hij verwijst ter onderbouwing van zijn standpunt naar de uitspraak van de Afdeling van 7 september 2022, ECLI:NL:RVS:2022:2612, onder 8.1. De rechtbank heeft in dit verband volgens [appellant] ten onrechte overwogen dat het bouwplan voorziet in de bouw van teeltondersteunende voorzieningen die zijn aan te merken als bedrijfsgebouw. Daarbij heeft de rechtbank ten onrechte gewicht toegekend aan de grootte en hoogte van de teeltondersteunende voorzieningen, en deze ten onrechte vergeleken met een kas.
    [appellant] voert verder aan dat artikel 3.2.1, aanhef en onder a, van de planregels onverbindend moet worden verklaard. Daarover heeft hij op de zitting toegelicht dat de planregel onverenigbaar is met de op het perceel rustende bestemming "Agrarisch" omdat de planregel die bestemming ter plaatse niet realiseerbaar maakt. De teelt van gewassen vindt immers voornamelijk plaats op de gronden rondom het bouwvlak en niet slechts ter plaatse van het bouwvlak. Artikel 3.2.1, aanhef en onder a, van de planregels is om die reden evident in strijd met artikel 3.1, eerste lid, van de Wet ruimtelijke ordening (hierna: de Wro), aldus [appellant].
    7.1.    De relevante planregels luiden als volgt:
    "Artikel 1 Begrippen
    […]
    1.125 teeltondersteunende voorzieningen: bouwwerken, niet zijnde kassen, die door grondgebonden agrarische bedrijven toegepast worden om de teelt van fruit, bomen, groente of potplanten te bevorderen en te beschermen; hieronder wordt mede begrepen afdekfolies; […]"
    "Artikel 3 Agrarisch
    […]
    3.2 Bouwregels
    3.2.1 Bedrijfsgebouwen
    Bedrijfsgebouwen, teeltondersteunende voorzieningen en bedrijfswoningen voldoen aan de volgende kenmerken:
    a. gebouwd binnen het bouwvlak; […]"
    7.2.    Over het betoog van [appellant] dat artikel 3.2.1, aanhef en onder a, van de planregels onverbindend moet worden geacht, overweegt de Afdeling als volgt. De mogelijkheid om de gelding van de toepasselijke bestemmingsplanregeling aan de orde te stellen in een procedure die is gericht tegen een besluit over de verlening van een omgevingsvergunning, strekt niet zover dat deze regeling aan dezelfde toetsingsmaatstaf wordt onderworpen als de toetsingsmaatstaf die wordt gehanteerd in het kader van de beoordeling van beroepen tegen een vastgesteld bestemmingsplan. Als in een procedure over vergunningverlening wordt aangevoerd dat de bestemmingsregeling in strijd is met een hogere regeling, dan moet de bestemmingsregeling alleen onverbindend worden geacht of buiten toepassing worden gelaten als de bestemmingsregeling evident in strijd is met de hogere regeling. Om evident te zijn, is onder meer vereist dat de hogere regelgeving zo concreet is dat deze zich voor toetsing daaraan bij wijze van exceptie leent.
    Wat [appellant] heeft aangevoerd dwingt niet zonder meer tot de conclusie dat artikel 3.2.1, aanhef en onder a, van de planregels in strijd moet worden geacht met de goede ruimtelijke ordening zoals neergelegd in artikel 3.1, eerste lid, van de Wro. Dat met deze planregel de gronden buiten het bouwvlak niet voor agrarische activiteiten kunnen worden gebruikt, omdat daar geen bouwwerken voor teeltondersteuning op zijn toegestaan
    - wat daar ook van zij - is verder niet concreet onderbouwd. Omdat het bestemmingsplan niet evident in strijd is met een hogere regeling, ziet de Afdeling geen aanleiding voor het oordeel dat het bestemmingsplan in zoverre onverbindend moet worden geacht.
    Het betoog slaagt in zoverre niet.
    7.3.    Over het betoog van [appellant] dat de bouwregels in artikel 3.2.1 van de planregels alleen betrekking hebben op teeltondersteunende voorzieningen die zijn aan te merken als bedrijfsgebouw, overweegt de Afdeling als volgt. Voor het antwoord op de vraag of een bouwplan in strijd is met het bestemmingsplan zijn de op de verbeelding aangegeven bestemming(en) en aanduiding(en) en de daarbij behorende regels bepalend. Vanwege de rechtszekerheid moet een planregel letterlijk worden uitgelegd. Als die op zichzelf niet duidelijk is en ook niet in samenhang met de andere planregels (systematiek), dan komt betekenis toe aan de niet bindende plantoelichting. Die plantoelichting kan namelijk meer inzicht geven in de bedoeling van de planwetgever.
    7.4.    De door [appellant] voorgestane uitleg van het begrip "teeltondersteunende voorzieningen" volgt niet uit de letterlijke lezing van artikel 3.2.1 van de planregels. Deze bepaling bevat bouwregels voor gronden met de bestemming "Agrarisch". Uit de aanhef van artikel 3.2.1 volgt dat de daarin opgenomen bouwregels gelden voor zowel bedrijfsgebouwen als teeltondersteunende voorzieningen en bedrijfswoningen. Voldoende is dus dat, in dit geval, sprake is van teeltondersteunende voorzieningen zoals gedefinieerd in artikel 1.125 van de planregels. De door [appellant] voorgestane uitleg van artikel 3.2.1, waarbij alleen teeltondersteunende voorzieningen zijnde bedrijfsgebouwen binnen het bouwvlak moeten worden gebouwd, is daarin niet te lezen. Voor zover [appellant] verwijst naar de uitspraak van de Afdeling van 7 september 2022, ECLI:NL:RVS:2022:2612, onder 8.1, leidt dit niet tot een ander oordeel. Deze uitspraak ziet op een andere situatie, omdat daarin is overwogen dat een voorschrift vanwege de plaatsing onder het kopje "Bouwregels" alleen van toepassing is bij de toetsing van aanvragen om omgevingsvergunning voor bouwen aan het bestemmingsplan.
    7.5.    De rechtbank heeft artikel 3.2.1, aanhef en onder a, van de planregels ten onrechte niet letterlijk uitgelegd. Dit leidt echter niet tot het oordeel dat de aangevallen uitspraak op dit punt moet worden vernietigd. De rechtbank is naar het oordeel van de Afdeling namelijk tot de juiste conclusie gekomen, namelijk dat bij realisering van het bouwplan vanwege een forse overschrijding van het bouwvlak in strijd wordt gehandeld met artikel 3.2.1, aanhef en onder a, van de planregels. De Afdeling overweegt in dit verband dat tussen partijen niet in geschil is dat de aanvraag betrekking heeft op teeltondersteunende voorzieningen als bedoeld in artikel 1.125 van de planregels, en dat 14.628 m2 van de teeltondersteunende voorzieningen buiten het bouwvlak zijn voorzien.
    Het betoog slaagt niet.
    7.6.    Gelet op het voorgaande heeft de rechtbank terecht overwogen dat het bouwplan in strijd is met artikel 3.2.1, aanhef en onder a, van de planregels. Dit betekent dat de aanvraag op grond van artikel 2.10, tweede lid, van de Wabo mede een aanvraag om een omgevingsvergunning voor een activiteit als bedoeld in artikel 2.1, eerste lid, aanhef en onder c, van de Wabo is en dat de vergunning daarom slechts kan worden verleend met toepassing van artikel 2.12, eerste lid, aanhef en onder a, van de Wabo.
    Is de omgevingsvergunning van rechtswege gegeven?
    8.       [appellant] betoogt dat de omgevingsvergunning van rechtswege is gegeven. Daarover voert hij aan dat de rechtbank heeft miskend dat het college de uitgebreide voorbereidingsprocedure van toepassing heeft kunnen verklaren. Daarnaast voert hij aan dat de rechtbank heeft miskend dat het college ten onrechte mondeling heeft medegedeeld dat de uitgebreide voorbereidingsprocedure op de aanvraag van toepassing is, en dit pas schriftelijk na het verstrijken van de beslistermijn van de reguliere voorbereidingsprocedure aan [appellant] heeft medegedeeld. Ter onderbouwing van zijn standpunt verwijst [appellant] naar de uitspraak van 9 oktober 2013, ECLI:NL:RVS:2013:1465, onder 7.
    8.1.    Op grond van artikel 3.7, eerste lid, van de Wabo, gelezen in samenhang met artikel 3.10, eerste lid, van de Wabo, is op een aanvraag om een omgevingsvergunning de reguliere voorbereidingsprocedure van toepassing, tenzij de uitgebreide voorbereidingsprocedure geldt. De beantwoording van de vraag welke voorbereidingsprocedure van toepassing is, is afhankelijk van de activiteit die is aangevraagd. Dat is geregeld in artikel 3.10, eerste lid, van de Wabo. De Wabo schrijft dwingend voor welke procedure op een aanvraag om omgevingsvergunning van toepassing is. Het college heeft hierin dus geen keuze, maar moet de voorbereidingsprocedure toepassen die de Wabo voorschrijft.
    Bij de ene voorbereidingsprocedure kan wel een vergunning van rechtswege zijn gegeven, bij de andere kan dat niet. In paragraaf 4.1.3.3 van de Algemene wet bestuursrecht (hierna: de Awb) is de beschikking van rechtswege geregeld. Die paragraaf geldt ook voor vergunningen van rechtswege. Als de Wabo bepaalt dat de voorbereidingsprocedure van afdeling 3.4 van de Awb van toepassing is, dan kan geen omgevingsvergunning van rechtswege zijn gegeven. In artikel 3:10, vierde lid, van de Awb is namelijk bepaald dat paragraaf 4.1.3.3 van die wet niet van toepassing is als afdeling 3.4 moet worden toegepast. Als de reguliere voorbereidingsprocedure moet worden toegepast, dan is een omgevingsvergunning van rechtswege gegeven als het bestuursorgaan niet binnen de wettelijk gestelde termijn een besluit op de aanvraag heeft genomen. Dat is geregeld in artikel 3.9, derde lid, van de Wabo in combinatie met artikel 4:20b, eerste lid, van de Awb.
    8.2.    Uit artikel 3.10, eerste lid en onder a, van de Wabo, volgt dat de uitgebreide voorbereidingsprocedure moet worden toegepast indien de omgevingsvergunning voor afwijking van het bestemmingsplan slechts kan worden verleend met toepassing van artikel 2.12, eerste lid, aanhef en onder a, onder 3°, van de Wabo. Als de omgevingsvergunning voor afwijking van het bestemmingsplan met toepassing van artikel 2.12, eerste lid, aanhef en onder a, onder 1° en/of 2° van de Wabo kan worden verleend, is de reguliere voorbereidingsprocedure van toepassing.
    8.3.    Zoals uit overwegingen 8.1 en 8.2 volgt, is op de aanvraag de uitgebreide voorbereidingsprocedure van toepassing en kan geen vergunning van rechtswege gegeven zijn. Dat het college vervolgens niet schriftelijk binnen de termijn van de reguliere voorbereidingsprocedure heeft medegedeeld dat op de aanvraag de uitgebreide voorbereidingsprocedure van toepassing is, maakt, anders dan [appellant] betoogt, niet dat van rechtswege een vergunning is gegeven. De uitspraak van de Afdeling van 9 oktober 2013, ECLI:NL:RVS:2013:1465, ziet op een situatie waarin op een aanvraag om een omgevingsvergunning de reguliere voorbereidingsprocedure van toepassing is. Deze is dan ook niet relevant.
    Gelet op het voorgaande heeft de rechtbank terecht geoordeeld dat geen vergunning van rechtswege is verleend.
    Het betoog slaagt niet.
    Conclusie
    9.       Het hoger beroep is ongegrond. De aangevallen uitspraak dient te worden bevestigd.
    10.     Het college hoeft geen proceskosten te vergoeden.
    Beslissing
    De Afdeling bestuursrechtspraak van de Raad van State:
    bevestigt de aangevallen uitspraak.
    Aldus vastgesteld door mr. P.H.A. Knol, lid van de enkelvoudige kamer, in tegenwoordigheid van mr. T.R. Mosterd, griffier.
    w.g. Knol
    lid van de enkelvoudige kamer
    w.g. Mosterd
    griffier
    Uitgesproken in het openbaar op 30 juli 2025
    1091
     
    BIJLAGE
     
    Wet algemene bepalingen omgevingsrecht
    Artikel 2.1
    "1. Het is verboden zonder omgevingsvergunning een project uit te voeren, voor zover dat geheel of gedeeltelijk bestaat uit:
    a. het bouwen van een bouwwerk,
    […]
    c. het gebruiken van gronden of bouwwerken in strijd met een bestemmingsplan […]"
    Artikel 2.10
    "1. Voor zover de aanvraag betrekking heeft op een activiteit als bedoeld in artikel 2.1, eerste lid, onder a, wordt de omgevingsvergunning geweigerd indien:
    […]
    c. de activiteit in strijd is met het bestemmingsplan, de beheersverordening of het exploitatieplan, of de regels die zijn gesteld krachtens artikel 4.1, derde lid, of 4.3, derde lid, van de Wet ruimtelijke ordening, tenzij de activiteit niet in strijd is met een omgevingsvergunning die is verleend met toepassing van artikel 2.12;
    […]
    2. In gevallen als bedoeld in het eerste lid, onder c, wordt de aanvraag mede aangemerkt als een aanvraag om een vergunning voor een activiteit als bedoeld in artikel 2.1, eerste lid, onder c, en wordt de vergunning op de grond, bedoeld in het eerste lid, onder c, slechts geweigerd indien vergunningverlening met toepassing van artikel 2.12 niet mogelijk is."
    Artikel 2.12
    "1. Voor zover de aanvraag betrekking heeft op een activiteit als bedoeld in artikel 2.1, eerste lid, onder c, kan de omgevingsvergunning slechts worden verleend indien de activiteit niet in strijd is met een goede ruimtelijke ordening en:
    a. indien de activiteit in strijd is met het bestemmingsplan of de beheersverordening:
    1°. met toepassing van de in het bestemmingsplan of de beheersverordening opgenomen regels inzake afwijking,
    2°. in de bij algemene maatregel van bestuur aangewezen gevallen, of
    3°. in overige gevallen, indien de motivering van het besluit een goede ruimtelijke onderbouwing bevat; […]"
    Artikel 3.7
    "1. Deze paragraaf is van toepassing op de voorbereiding van besluiten, tenzij paragraaf 3.3 daarop van toepassing is. […]"
    Artikel 3.10
    "1. Afdeling 3.4 van de Algemene wet bestuursrecht is van toepassing op de voorbereiding van de beschikking op de aanvraag om een omgevingsvergunning, indien de aanvraag geheel of gedeeltelijk betrekking heeft op:
    a. een activiteit als bedoeld in artikel 2.1, eerste lid, onder c, voor zover er strijd is met het bestemmingsplan of een beheersverordening en slechts vergunning kan worden verleend met toepassing van artikel 2.12, eerste lid, onder a, onder 3°;
    […]"