ECLI:NL:RVS:2026:897, Raad van State, 18-02-2026, 202304242/1/R1
Raad van State — Uitspraak 
Datum: 2026-02-18 00:00:00.000000
Rechtsgebied: Bestuursrecht

Samenvatting: Bij besluit van 15 april 2021 heeft de minister van Infrastructuur en Waterstaat onder oplegging van een dwangsom [appellant] gelast werken die zijn opgericht op de percelen aan de [locatie] te Velden, zonder dat daarvoor op grond van de Waterwet een vergunning is verleend of melding is gedaan, te verwijderen en verwijderd te houden. [appellant] is eigenaar van de percelen, waarop hij een camping exploiteert. De percelen zijn gelegen aan de rechterzijde van de rivier de Maas en bevinden zich in het rivierbed. In 1993 en 1995 hebben ernstige overstromingen van gronden langs de Maas plaatsgevonden, die ook de percelen hebben getroffen. Als gevolg van de hoogwaterstanden hebben verschillende bouwwerken schade opgelopen. [appellant] heeft deze bouwwerken in een periode van een aantal jaren gesloopt en een deel daarvan herbouwd. De rechtbank heeft in de aangevallen uitspraak geoordeeld dat de persoonlijke omstandigheden van [appellant] aanleiding vormen voor verbeurte van dwangsommen per bouwwerk en per tijdseenheid in plaats van een verbeurte van het volledige bedrag ineens na een half jaar. Om die reden heeft de rechtbank zelf in de zaak voorzien en heeft zij alsnog een lagere dwangsom per bouwwerk bepaald. De rechtbank heeft [appellant] een termijn van vier weken gegeven om te voldoen aan de last. [appellant] kan zich niet verenigen met de aangevallen uitspraak. In hoger beroep beoogt hij een verdergaande vernietiging van het besluit op bezwaar te bewerkstelligen.

202304242/1/R1.
    Datum uitspraak: 18 februari 2026
    AFDELING
    BESTUURSRECHTSPRAAK
    Uitspraak op het hoger beroep van:
    [appellant], wonend in [woonplaats],
    appellant,
    tegen de uitspraak van de rechtbank Limburg van 7 juni 2023 in zaak nr. 21/2537 in het geding tussen:
    [appellant]
    en
    de minister van Infrastructuur en Waterstaat.
    Procesverloop
    Bij besluit van 15 april 2021 heeft de minister van Infrastructuur en Waterstaat (hierna: de minister) onder oplegging van een dwangsom [appellant] gelast werken die zijn opgericht op de percelen aan de [locatie] te Velden (hierna: de percelen), zonder dat daarvoor op grond van de Waterwet een vergunning is verleend of melding is gedaan, te verwijderen en verwijderd te houden.
    Bij besluit van 4 augustus 2021 heeft de minister het door [appellant] daartegen gemaakte bezwaar ongegrond verklaard.
    Bij uitspraak van 7 juni 2023 heeft de rechtbank, voor zover hier van belang, het beroep van [appellant] tegen het besluit van 4 augustus 2021 gegrond verklaard, en het besluit vernietigd, onder meer voor zover dat gaat over de hoogte van de dwangsom. Ook heeft de rechtbank het besluit van 15 april 2021 herroepen, onder meer voor zover dat ziet op de hoogte van de dwangsommen en de dwangsommen gematigd, en bepaald dat de uitspraak in de plaats treedt van het vernietigde deel van het besluit van 4 augustus 2021.
    Tegen deze uitspraak heeft [appellant] hoger beroep ingesteld.
    De minister heeft een schriftelijke uiteenzetting gegeven.
    [appellant] heeft nadere stukken ingediend.
    De Afdeling heeft de zaak ter zitting behandeld op 8 mei 2025, waar [appellant] en de minister, vertegenwoordigd door mr. J.H.G. Metsemakers, zijn verschenen.
    De Afdeling heeft aanleiding gezien na de zitting een zogenoemde informele burgerlus toe te passen. Dat heeft de Afdeling gedaan door het onderzoek te heropenen om [appellant] in de gelegenheid te stellen om alsnog nader bewijs te leveren. [appellant] heeft een stuk ingediend en de minister heeft op dat stuk gereageerd.
    De Afdeling heeft de zaak opnieuw ter zitting behandeld op 7 januari 2026, waar [appellant] en de minister, vertegenwoordigd door mr. J.H.G. Metsemakers en N.A.K.C. Wellens, zijn verschenen. De Afdeling heeft vervolgens het onderzoek gesloten.
    Overwegingen
    Overgangsrecht inwerkingtreding Omgevingswet
    1.       Op 1 januari 2024 zijn de Omgevingswet en de Invoeringswet Omgevingswet in werking getreden. Als vóór het tijdstip van inwerkingtreding van de Omgevingswet een overtreding heeft plaatsgevonden en vóór dat tijdstip een last onder dwangsom is opgelegd voor die overtreding, dan blijft op grond van artikel 4.23, eerste lid, van de Invoeringswet Omgevingswet op die opgelegde last onder dwangsom het recht zoals dat gold onmiddellijk vóór het tijdstip van inwerkingtreding van de Omgevingswet van toepassing tot het tijdstip waarop de last volledig is uitgevoerd, de dwangsom volledig is verbeurd en betaald, of de last is opgeheven.
    Bij besluit van 15 april 2021 heeft de minister aan [appellant] een last onder dwangsom opgelegd. Dat betekent dat in dit geval het recht, zoals dat gold vóór 1 januari 2024, van toepassing blijft.
    Inleiding
    2.       [appellant] is eigenaar van de percelen, waarop hij een camping exploiteert. De percelen zijn gelegen aan de rechterzijde van de rivier de Maas en bevinden zich in het rivierbed. In 1993 en 1995 hebben ernstige overstromingen van gronden langs de Maas plaatsgevonden, die ook de percelen hebben getroffen. Als gevolg van de hoogwaterstanden hebben verschillende bouwwerken schade opgelopen. [appellant] heeft deze bouwwerken in een periode van een aantal jaren gesloopt en een deel daarvan herbouwd.
    Het hoogwater in 1995 is voor de rechtsvoorganger van de minister aanleiding geweest voor het treffen van nieuwe maatregelen langs onder meer de Maas. Deze maatregelen zijn uitgewerkt in de beleidsnota "Ruimte voor de Rivier", die op 12 mei 1997 in werking is getreden. Ten behoeve daarvan heeft in 1998 een inventarisatie van werken plaatsgevonden op de percelen van [appellant].
    Op 10 april 1998 is het koninklijk besluit van 6 maart 1998, houdende wijziging van het Besluit van de 24ste februari 1916 (Stb.84), tot toepassing van de Rivierenwet, (Stb. 1998, 164) in werking getreden. Met dat koninklijk besluit zijn de kaarten bij de destijds geldende Rivierenwet van 1916 herzien. Op die kaarten staat het gebied waar werken mogen worden gerealiseerd zonder vergunning. Met het koninklijk besluit zijn de percelen van [appellant] aangewezen als onderdeel van het rivierbed en dat heeft tot gevolg gehad dat een vergunningplicht voor werken is gaan gelden.
    In 2003 is aan [appellant] ambtshalve een watervergunning verleend voor het behoud van verschillende werken op de percelen. In 2005 is naar aanleiding van een door [appellant] ingediende aanvraag een watervergunning verleend. Op 14 december 2005 is een integrale vergunning verleend, die nu geldt als watervergunning op grond van de Waterwet.
    Op 5 april 2019 heeft een toezichthouder van Rijkswaterstaat een controle uitgevoerd op de percelen van [appellant]. Tijdens deze controle heeft de toezichthouder geconstateerd dat op de percelen werken aanwezig zijn. Het gaat onder meer om een hooimijt, een fundering voor een zorgwoning, een loods, een schuur, twee afdaken, twee tuinhuizen en een carport. Voor het maken of behouden van deze werken is een watervergunning vereist op grond van artikel 6.5, aanhef en onder c, van de Waterwet, in verbinding met artikel 6.12, eerste lid, van het Waterbesluit. Vast staat dat voor deze werken geen watervergunning is verleend. Daarmee hebben overtredingen zich voorgedaan, zodat de minister bevoegd was om daartegen handhavend op te treden.
    De minister heeft [appellant] onder oplegging van een dwangsom gelast de overtredingen te beëindigen door alle werken te verwijderen die zijn gemaakt en behouden zonder dat daarvoor een vergunning is verleend of een melding is gedaan. Als daar niet aan wordt voldaan, wordt een dwangsom van € 75.000,00 verbeurd. De minister heeft daarbij de beleidsregels "Beleidsregels Grote Rivieren" (hierna: Beleidsregels), een geactualiseerde versie van de beleidslijn "Beleidslijn Ruimte voor de Rivier", gehanteerd.
    De rechtbank heeft in de aangevallen uitspraak geoordeeld dat de persoonlijke omstandigheden van [appellant] aanleiding vormen voor verbeurte van dwangsommen per bouwwerk en per tijdseenheid in plaats van een verbeurte van het volledige bedrag ineens na een half jaar. Om die reden heeft de rechtbank zelf in de zaak voorzien en heeft zij alsnog een lagere dwangsom per bouwwerk bepaald. De rechtbank heeft [appellant] een termijn van vier weken gegeven om te voldoen aan de last.
    [appellant] kan zich niet verenigen met de aangevallen uitspraak. In hoger beroep beoogt hij een verdergaande vernietiging van het besluit op bezwaar te bewerkstelligen.
    Wettelijk kader
    3.       De relevante wet- en regelgeving is opgenomen in de bijlage, die deel uitmaakt van deze uitspraak.
    Beoordelingskader
    4.       Zoals de Afdeling heeft overwogen in haar uitspraak van 5 maart 2025, ECLI:NL:RVS:2025:678, geldt als uitgangspunt dat het algemeen belang gediend is met handhaving en dat om die reden in de regel tegen een overtreding moet worden opgetreden.
    Handhavend optreden is alleen onevenredig als er in het concrete geval omstandigheden zijn waaraan een zodanig gewicht toekomt dat het algemene belang dat is gediend met handhaving daarvoor moet wijken. Dan is er een bijzonder geval waarin toch van handhavend optreden moet worden afgezien. Een bijzonder geval kan zich voordoen bij concreet zicht op legalisering, maar ook andere omstandigheden van het concrete geval kunnen leiden tot het oordeel dat er een bijzonder geval is.
    Andere redenen om van handhavend optreden af te zien kunnen zich bijvoorbeeld voordoen bij een schending van het gelijkheidsbeginsel of het vertrouwensbeginsel.
    Is handhaving onevenredig?
    5.       [appellant] betoogt dat de rechtbank heeft miskend dat de minister van handhaving had moeten afzien, omdat handhaving onevenredig is. Volgens hem bestaat er concreet zicht op legalisering. Daartoe brengt hij allereerst naar voren dat op grond van de Beleidsregels voor een grotere oppervlakte aan werken dan waarvan de minister uitgaat, een watervergunning kan worden verleend. Daarbij wijst hij erop dat hij als gevolg van het hoogwater in de jaren ’90 van de vorige eeuw bouwwerken met waterschade heeft gesloopt. Volgens [appellant] mocht de destijds gesloopte bebouwing volledig worden teruggebouwd. Dat heeft hij in de loop der jaren gedaan. Ter onderbouwing van zijn stellingen heeft hij foto’s ingebracht. Ook wijst [appellant] erop dat de oppervlakte van die bebouwing op grond van de beleidslijn met 10% mag worden uitgebreid.
    [appellant] betoogt daarnaast dat er concreet zicht op legalisering bestaat, nu de nabij de percelen gelegen dijk in 2030 wordt verhoogd. Dit heeft tot gevolg dat de status van rivierbed in het binnendijkse gebied komt te vervallen en er geen beperkingen meer zullen gelden voor werken in het desbetreffende gebied. Ter motivering van zijn stellingen heeft [appellant] onder meer gewezen op de brief van de minister van 18 juni 2020 (Kamerstukken II 2019-2020, 27 625, nr. 504).
    Daarnaast brengt [appellant] naar voren dat de minister niet mocht besluiten tot handhaving, omdat hij erop mocht vertrouwen dat de minister daarvan zou afzien, aangezien de werken immers inmiddels al ruim 17 jaren aanwezig zijn op de percelen. Daarbij wijst hij erop dat het college van burgemeester en wethouders vergunningen heeft verleend voor het bouwen van bouwwerken. Het college heeft hem niet verteld dat ook een watervergunning van de minister is vereist.
    Tot slot wijst [appellant] erop dat afdaken en carports op naburige percelen wel zonder watervergunning worden toegestaan. Ook vindt hij het niet redelijk dat hij geen mantelzorgwoning voor zijn zorgafhankelijke zoon mag realiseren, terwijl op andere percelen in het rivierbed wel woningen worden toegestaan
    5.1.    De Afdeling overweegt dat aan de in 2003 en 2005 verleende vergunningen een in 1998 gehouden inventarisatie van werken op de percelen mede ten grondslag ligt. Toen is vastgesteld dat op 10 april 1998, de datum van inwerkingtreding van het koninklijk besluit van 6 maart 1998, op de percelen aan bestaande werken een bebouwingsoppervlakte van 1.150 m2 aanwezig was. [appellant] is er niet in geslaagd om aannemelijk te maken dat op zijn perceel gebouwen stonden die hij voor 10 april 1998 heeft gesloopt, en die hij na die datum op de oorspronkelijke plek, en met een vergelijkbare omvang heeft herbouwd en die sindsdien voor hetzelfde doel worden gebruikt als de bouwwerken die er voor die datum zouden hebben gestaan. Op basis van de door hem ingediende foto’s kan dat niet worden vastgesteld. Reeds daarom slaagt zijn betoog niet dat het anderen wel is toegestaan om gebouwen te realiseren ter vervanging van gelijksoortige gebouwen die als gevolg van het hoogwater in 1993 en 1995 verloren zijn gegaan. Anders dan waarvan [appellant] uitgaat, is gezien de wettelijke regeling verder niet bepalend of er voor 10 april 1998 een groter aantal vierkante meters aan bebouwing dan 1.150 m2 op zijn perceel stond. De minister heeft zich daarom terecht op het standpunt gesteld dat hij bij zijn besluit tot handhaving mocht uitgaan van de op 10 april 1998 aanwezige 1.150 m2 aan bestaande werken.
    De minister heeft bij zijn op 15 april 2021 genomen besluit tot handhaving vastgesteld dat ruim 800 m2 aan illegale werken op de percelen aanwezig is. Een uitbreidingsmogelijkheid bebouwing van 10% van de op 10 april 1998 bestaande bebouwing van 1.150 m2 omvat 115 m2, maar volgens de minister is daarvan thans nog maar 70 m2 voor uitbreiding van werken beschikbaar. Dit heeft [appellant] als zodanig niet betwist. De rechtbank heeft, gelet op deze oppervlakte aan illegale werken, terecht overwogen dat er in zoverre geen concreet zicht op legalisering bestaat. Met toepassing van de Beleidsregels kan, als het al zou gaan om uitbreiding van bestaande bebouwing, voor niet meer dan 70 m2 watervergunning worden verleend. De oppervlakte van de aanwezige illegale werken overschrijdt deze omvang ruimschoots. Op grond van de Beleidsregels kan voor de aanwezige illegale werken geen watervergunning worden verleend.
    Het betoog treft in zoverre geen doel.
    5.2.    Over het betoog van [appellant] dat er concreet zicht op legalisering bestond, omdat hij verwacht dat voor het gebied, waartoe zijn percelen behoren, vanwege een voorgenomen dijkverhoging in de toekomst geen beperkingen meer zullen gelden, overweegt de Afdeling het volgende.
    Voor de vraag of concreet zicht op legalisering bestond, zijn de feiten en omstandigheden, zoals die zich voordeden ten tijde van het besluit op bezwaar van 4 augustus 2021, bepalend. De minister heeft immers met latere ontwikkelingen geen rekening kunnen houden bij dat besluit.
    In de door [appellant] genoemde brief van 18 juni 2020 staat inderdaad dat de minister het beleidsvoornemen heeft om zodra een dijk veilig is, de status rivierbed in het achterliggende binnendijkse gebied te laten vervallen. Die beleidsbrief was echter ten tijde van het besluit op bezwaar nog niet omgezet in concreet toepasbare beleidsregels. Daardoor was ook nog onduidelijk voor welke locaties ander beleid zou gaan gelden. Op het moment van het besluit op bezwaar bestond daarom voor de werken op de percelen van [appellant] geen concreet zicht op legalisering.
    Overigens bestaat er ook op dit moment nog geen zekerheid op dat vlak. Verschillende overheden, waaronder de minister, zijn bezig met een dijkversterkingsoperatie. In reactie op de stelling van [appellant] dat er in 2029 een nieuwe dijk nabij zijn percelen komt, heeft de minister op de zitting van 20 januari 2026 medegedeeld dat in het kader van het project Vierwaarden het voorkeursalternatief nog moet worden bepaald. Dat wordt het vierde kwartaal van dit jaar verwacht. Daarover kunnen vervolgens zienswijzen werden ingebracht. Vervolgens moet er een projectbesluit worden genomen en allerlei stappen worden gezet ten behoeve van de uitvoering, aldus de minister.
    Het betoog treft in zoverre geen doel.
    5.3.    In de enkele omstandigheid dat werken al ruim 17 jaar aanwezig zijn op het perceel, heeft de minister niet hoeven afzien van handhaving. Daarbij is van belang dat de minister te kennen heeft gegeven dat vanwege de historiserende bouwstijl van de werken het hem niet direct duidelijk was dat de werken zonder watervergunning zijn gemaakt. Ook heeft de minister in dit verband erop gewezen dat de percelen aan de straatzijde begroeid zijn, waardoor bij controles vanaf de weg de werken niet goed waren te zien. [appellant] heeft geen feiten en omstandigheden genoemd op grond waarvan de minister bij hem verwachtingen heeft gewekt dat niet zal worden gehandhaafd. Dat het college van burgemeester en wethouders hem niet erover heeft geïnformeerd dat watervergunningen zijn vereist, is onvoldoende voor een geslaagd beroep op het vertrouwensbeginsel, alleen al omdat het college niet het bevoegde gezag is ter zake van watervergunningen.
    Het beroep op het vertrouwensbeginsel slaagt niet.
    5.4.    Wat betreft het beroep op het gelijkheidsbeginsel heeft de minister te kennen gegeven dat hij drie situaties op het oog heeft waar mogelijk zonder vereiste watervergunning werken zijn gemaakt. Indien zich overtredingen hebben voorgedaan, zal handhavend worden opgetreden, aldus de minister. Verder heeft de minister erkend watervergunningen te hebben verleend voor mantelzorgwoningen, maar daarbij gaat het volgens hem om situaties waarin, anders dan bij [appellant], uitbreiding van bebouwing nog mogelijk was. In de enkele betwisting hiervan door [appellant], ziet de Afdeling geen aanleiding voor het oordeel dat het gaat om in relevant opzicht gelijke situaties.
    Het beroep op het gelijkheidsbeginsel slaagt niet.
    5.5.    Gelet op wat hiervoor is overwogen, heeft de rechtbank terecht geoordeeld dat de minister het handhavingsbesluit niet in strijd met het evenredigheidsbeginsel heeft genomen.
    Conclusie en proceskosten
    6.       Het hoger beroep is ongegrond. De uitspraak, voor zover aangevallen, moet worden bevestigd.
    7.       Bij besluiten van 4 juli 2023 en van 11 juli 2023 heeft de minister de begunstigingstermijn van de opgelegde last onder dwangsom verlengd tot zes weken na bekendmaking van de uitspraak op het hoger beroep. Op de zitting heeft de minister te kennen geven bereid te zijn [appellant], zo nodig, alsnog een langere termijn te gunnen om aan de last te voldoen.
    8.       Het college hoeft geen proceskosten te vergoeden.
    Beslissing
    De Afdeling bestuursrechtspraak van de Raad van State:
    bevestigt de uitspraak, voor zover aangevallen.
    Aldus vastgesteld door mr. A. Kuijer, lid van de enkelvoudige kamer, in tegenwoordigheid van mr. R. van Heusden, griffier.
    w.g. Kuijer
    lid van de enkelvoudige kamer
    w.g. Van Heusden
    griffier
    Uitgesproken in het openbaar op 18 februari 2026
    163-1049
     
    BIJLAGE
     
    Waterwet
    Artikel 6.5
    Bij of krachtens algemene maatregel van bestuur kan voor rijkswateren en, met het oog op internationale verplichtingen of bovenregionale belangen, voor regionale wateren worden bepaald dat het verboden is zonder daartoe strekkende vergunning van Onze Minister, onderscheidenlijk het bestuur van het waterschap:
    […];
    c. gebruik te maken van een waterstaatswerk of een daartoe behorende beschermingszone door, anders dan in overeenstemming met de functie, daarin, daarop, daarboven, daarover of daaronder werkzaamheden te verrichten, werken te maken of te behouden, dan wel vaste substanties of voorwerpen te storten, te plaatsen of neer te leggen, of deze te laten staan of liggen.
    Waterbesluit
    Artikel 6.12
    1. Het is verboden zonder daartoe strekkende vergunning van Onze Minister als bedoeld in artikel 6.5 van de wet gebruik te maken van een oppervlaktewaterlichaam of een bijbehorend kunstwerk in beheer bij het Rijk, niet zijnde de Noordzee, door, anders dan in overeenstemming met de functie, daarin, daarop, daarboven, daarover of daaronder:
    a. werken te maken of te behouden;
    […].
    Waterregeling
    Artikel 6.14
    1. Degene die een werk of een activiteit gaat uitvoeren waarvoor krachtens artikel 6.12 of 6.13 van het besluit geen vergunning is vereist, meldt dit schriftelijk ten minste vier weken voor de uitvoering aan de minister;
    […].
    Beleidsregels Grote Rivieren
    Artikel 3
    In het rivierbed wordt, onverminderd het bepaalde in artikel 7, eerste lid, toestemming gegeven voor:
    a. een eenmalige uitbreiding van ten hoogste tien procent van de bestaande bebouwing;
    b. het slopen en vervangen van bebouwing door bebouwing van gelijke omvang;
    c. tijdelijke activiteiten, anders dan bedoeld in artikel 6.11, eerste lid, onderdeel b, van de Waterregeling, en
    d. overige activiteiten die naar aard en omvang vergelijkbaar zijn met activiteiten van ondergeschikt belang als bedoeld in artikel 6.11, eerste lid, van de Waterregeling.