ECLI:NL:RBGEL:2024:1654, Rechtbank Gelderland, 26-03-2024, AWB - 20 _ 5307, AWB - 21 _ 1173, AWB - 21 _ 3644
Rechtbank Gelderland — Uitspraak 
Datum: 2024-03-26 00:00:00.000000
Rechtsgebied: Bestuursrecht

Samenvatting: In vier uitvoeringsbeschikkingen heeft het college een subsidie verleend van telkens € 340.000 voor de transformatie van een gebied. Concurrent wil ook in aanmerking komen voor deze subsidie. Er is geen sprake van een incidentele subsidie en ook niet van een schaarse subsidie. Het lag op de weg van de concurrent om zelf een aanvraag in te dienen en via die weg verder te procederen.

RECHTBANK GELDERLAND
    
    
      Zittingsplaats Arnhem
    
    
    
      Bestuursrecht
    
    
    
      zaaknummers: ARN 20/5307, 21/1173 en 21/3644 
    
  
  
    
      uitspraak van de meervoudige kamer van 
    
  
  in de zaken tussen
  
    
      
      [eiseres 1] , 
    
      
        
          [eiseres 2] .
      
      eiseressen
      (gemachtigde: mr. A.S.D. Lijkwan),
    
    
    
      en
    
    
    
      
        het college van burgemeester en wethouders van de gemeente Doetinchem (het college)
      (gemachtigde: mr. B.S. ten Kate).
    
    
  
  
    Als derde-partij neemt aan de zaken deel: [derde partij]
    
    
  
  
    Inleiding
    
    
      1. In deze uitspraak beoordeelt de rechtbank de beroepen van eiseressen tegen de aan [derde partij] verleende subsidie.
    
    
    
      1.1.
      In vier uitvoeringsbeschikkingen (de primaire besluiten) van 16 januari 2020, 30 juli 2020, 12 januari 2021 en 22 februari 2021 heeft het college aan [derde partij] subsidie verleend van telkens € 340.000. Eiseressen hebben tegen die uitvoeringsbesluiten op 28 februari 2020, 3 september 2020 en 12 maart 2021 bezwaar gemaakt. Met de bestreden besluiten van 10 september 2020, 28 januari 2021 en 21 juni 2021 heeft het college de bezwaren van [eiseres 1] tegen de uitvoeringsbeschikkingen niet-ontvankelijk verklaard. Het college heeft de bezwaren van [eiseres 2] tegen de derde uitvoeringsbeschikking ook niet-ontvankelijk verklaard. De bezwaren van [eiseres 2] tegen de eerste, de tweede en de vierde uitvoeringsbeschikking heeft het college ongegrond verklaard.
      
    
    
      1.2.
      De rechtbank heeft de beroepen op 28 maart 2023 op zitting behandeld. Hieraan hebben namens eiseressen deelgenomen: [persoon A] en de gemachtigde van eiseressen. Namens het college hebben deelgenomen: [persoon B] , [persoon C] , [persoon D] en de gemachtigde van het college. 
      
    
    
      1.3.
      De rechtbank heeft hierna het onderzoek heropend om het college in de gelegenheid te stellen een verzendbewijs over te leggen van het besluit van 12 januari 2021. Het college heeft bij brief van 5 april 2023 hieraan voldaan. De gemachtigde van eiseressen heeft hierop gereageerd bij brief van 13 april 2023.
      
    
    
      1.4.
      Omdat geen van de partijen behoefte heeft aan een nadere zitting heeft de rechtbank het onderzoek gesloten bij brieven van 29 januari 2024. 
      
    
  
  
    Totstandkoming van de besluiten
    
    
      2. Het gebied [gebied] is gelegen in de periferie van de binnenstad van [plaats] en bestaat gedeeltelijk uit winkels en woningen. Na verloop van tijd is er veel leegstand ontstaan en is het gebied verloederd. In 2014 is gestart met inventarisatie van de leegstand en in 2016 is de gemeente met onder andere [derde partij] en [eiseres 1] , allebei eigenaar van vastgoed op [gebied] , op zoek gegaan naar een manier om [gebied] opnieuw te ontwikkelen (transformatieproject). In 2017 heeft de gemeenteraad besloten om (onder andere) [gebied] vast te stellen als stimuleringsgebied voor transformatie en doorontwikkeling. Het economische beleid is hier op aangepast. Het vaststellen van beleid is noodzakelijk om te voldoen aan de voorwaarden zoals die door de provincie Gelderland worden gesteld voor het verstrekken van subsidie binnen de regeling SteenGoed Benutten.
    
    
    
      2.1.
      Op 6 april 2017 heeft [eiseres 1] een aanvraag ingediend voor een omgevingsvergunning voor het slopen van het supermarktgebouw op [gebied] en de bouw van een appartementencomplex. Op 7 juni 2017 is tussen [eiseres 1] als exploitant en de gemeente een anterieure overeenkomst tot stand gekomen in verband met de herontwikkeling van het leegstaande supermarktgebouw tot appartementencomplex. 
      
    
    
      2.2.
      Op 26 september 2018 hebben Provinciale Staten van de provincie Gelderland aan de gemeente Doetinchem een subsidie van € 1,7 miljoen ter beschikking gesteld voor het verlenen van een subsidie door de gemeente voor de transformatie van [gebied] . 
      
    
    
      2.3.
      
        Bij besluit van 1 november 2018 heeft de gemeenteraad besloten om:
        (1) kennis te nemen van de beslissing van Provinciale Staten om € 1,7 miljoen ter beschikking ter stellen voor het verlenen van een subsidie voor de transformatie van [gebied] ;
        (2) een krediet van € 3.189.000 ter beschikking te stellen voor de transformatie van het winkelgebied van [gebied] en dit besteedbaar te verklaren onder de voorwaarde dat de Europese Commissie akkoord gaat met de melding staatssteun en;
        (3) geen wensen en bedenkingen te hebben bij de samenwerkingsovereenkomst met [derde partij] mits de opschortende voorwaarde wordt vervuld.
      
      
    
    
      2.4.
      Op 13 december 2018 is door [eiseres 1] de eigendom van de grond waarop de supermarkt was gevestigd overgedragen aan [eiseres 2] . Ook heeft [eiseres 1] op 13 december 2018 bij wijze van contractsoverneming zijn volledige rechtsverhouding met de gemeente uit hoofde van de anterieure overeenkomst met instemming van de gemeente overgedragen aan [eiseres 2] . Hierop heeft [eiseres 1] zich uit het transformatieproject teruggetrokken. Daarna zijn de gemeente en [derde partij] verder met de transformatie van [gebied] aan de slag gegaan.
      
    
    
      2.5.
      
        Op 4 april 2019 is de steunmaatregel van de gemeente aan het project [gebied] door de Europese Commissie voorlopig gekwalificeerd als geoorloofde staatssteun. Vervolgens is op 12 april 2019 een samenwerkingsovereenkomst tussen de gemeente en [derde partij] gesloten onder de opschortende voorwaarden dat:
        (1) Provinciale Staten positief beslissen op de subsidieaanvraag van € 1,7 miljoen en
        (2) de Europese Commissie onvoorwaardelijk instemt met de melding staatssteun van de gemeente.
        In de samenwerkingsovereenkomst is verder onder meer vastgelegd dat [derde partij] verantwoordelijk is voor het uitvoeren van een bouwplan conform de verleende omgevingsvergunning van 28 maart 2018 en dat de gemeente de openbare ruimte opnieuw zal inrichten. In de overeenkomst is verder voorzien in financiële bijdragen van de gemeente, die in termijnen (gekoppeld aan de voortgang van de bouw) aan [derde partij] zullen worden betaald. 
      
      
    
    
      2.6.
      Op 11 juli 2019 hebben Gedeputeerde Staten van Gelderland voor het project een subsidie van maximaal € 1.700.000 verleend.
      
    
    
      2.7.
      Ter uitvoering van de samenwerkingsovereenkomst heeft het college bij de primaire besluiten steeds € 340.000 subsidie aan [derde partij] verleend. Bij de bestreden besluiten heeft het college de bezwaren van eiseressen tegen deze besluiten deels niet-ontvankelijk en deels ongegrond verklaard.
      
    
  
  
    Beoordeling door de rechtbank
    
    3. De rechtbank beoordeelt de rechtmatigheid van de aan de [derde partij] verleende subsidie. Zij doet dat aan de hand van de beroepsgronden van eiseressen.
    
    4. De rechtbank verklaart het beroep tegen het bestreden besluit van 21 juni 2021 gegrond. De overige beroepen verklaart de rechtbank ongegrond. Hierna legt de rechtbank uit hoe zij tot dit oordeel komt en welke gevolgen dit oordeel heeft. De rechtbank zal eerst beoordelen of het college [eiseres 1] terecht niet heeft aangemerkt als belanghebbende en om die reden de bezwaren van [eiseres 1] tegen de besluiten van 16 januari 2020, 30 juli 2020 en 22 februari 2021 terecht niet-ontvankelijk heeft verklaard. Vervolgens zal de rechtbank beoordelen of in het bestreden besluit van 21 juni 2021 terecht de bezwaren tegen het besluit van 12 januari 2021 niet-ontvankelijk zijn verklaard vanwege een niet verschoonbare termijnoverschrijding. Daarna komt aan de orde de vraag of sprake is van een incidentele subsidie en tot slot beoordeelt de rechtbank of sprake is van een schaarse subsidie.
    
    
      
        Is [eiseres 1] belanghebbende?
      
    
    5. De bezwaren van [eiseres 1] tegen de eerste, tweede en vierde uitvoeringsbeschikking zijn niet-ontvankelijk verklaard omdat de grondposities en rechten voortvloeiende uit de tussen de gemeente en [eiseres 1] gesloten anterieure overeenkomst zijn overgedragen aan [eiseres 2] . De beroepen zijn mede namens [eiseres 1] ingediend. Er zijn in de beroepsprocedure echter geen gronden aangevoerd tegen de niet-ontvankelijk verklaringen van [eiseres 1] . Naar het oordeel van de rechtbank heeft het college op goede gronden overwogen dat [eiseres 1] geen belanghebbende is. De bezwaren van [eiseres 1] zijn in zoverre dus terecht niet-ontvankelijk verklaard. De beroepen van [eiseres 1] zijn daarmee ongegrond. 
    De ontvankelijkheid van de bezwaren tegen het besluit van 12 januari 2021
    6. Eiseressen hebben op 12 maart 2021 onder meer bezwaar gemaakt tegen de derde uitvoeringsbeschikking. Bij besluit van 21 juni 2021 heeft het college het bezwaar van eiseressen niet-ontvankelijk verklaard, omdat het bezwaarschrift volgens het college te laat is ingediend. Eiseressen betogen dat zij het besluit van 12 januari 2021 niet hebben ontvangen en dat de bezwaren daarom ten onrechte niet-ontvankelijk zijn verklaard. 
    
    7. Deze beroepsgrond slaagt. Het is vaste rechtspraak dat als de geadresseerde stelt dat hij een niet aangetekend verzonden besluit niet heeft ontvangen, het bestuursorgaan aannemelijk moet maken dat het besluit wel op het adres van de geadresseerde is ontvangen. Daartoe volstaat in eerste instantie het aannemelijk maken van verzending naar het juiste adres door een bij de Autoriteit Consument en Markt geregistreerd postvervoerbedrijf. Omdat de bij deze postvervoerbedrijven aangeboden stukken in de regel op het daarop vermelde adres worden bezorgd rechtvaardigt het gebruik maken van deze bedrijven het vermoeden van ontvangst van het besluit op dat adres. Vereist is wel dat het besluit is voorzien van de juiste adressering en een verzenddatum en dat er een deugdelijke verzendadministratie is.
    
    
      7.1.
      Vaststaat dat het college het besluit niet aangetekend heeft verzonden. Het besluit is voorzien van een juiste adressering en van een verzenddatum. Dit is echter niet genoeg om de verzending van het besluit aannemelijk te achten. Het college dient ook over een deugdelijke verzendadministratie te beschikken, waaruit de verzending blijkt. Het college heeft desgevraagd een printscreen uit het Onegov systeem overgelegd en toegelicht dat Onegov een zaaksysteem is waarin elke processtap wordt bijgehouden, zoals de binnenkomst van een poststuk, het opstellen van een besluit of het verzenden van een poststuk. Wil sprake zijn van een deugdelijke verzendadministratie, dan moet hieruit duidelijk blijken wanneer het poststuk is aangeboden en aan welk postvervoersbedrijf dat is gedaan. Uit de door het college overgelegde printscreen blijkt echter niet wanneer de beschikking ter verzending aan een postvervoersbedrijf is aangeboden. Uit de overgelegde printscreen blijkt slechts dat het genoemde bestand voor het laatst gewijzigd is op 20 januari 2021. Het college heeft dan ook geen verzendadministratie of andere stukken overgelegd waaruit de verzending blijkt. Gelet hierop heeft het college niet aannemelijk gemaakt dat het besluit op het juiste adres is ontvangen. Onder deze omstandigheden moet worden geoordeeld dat eiseressen door op 12 maart 2021 bezwaar te maken niet in verzuim zijn geweest. Het college heeft daarom ten onrechte de bezwaren wegens overschrijding van de bezwaartermijn niet-ontvankelijk verklaard. Dit betekent dat de beroepen ten aanzien van de derde uitvoeringsbeschikking gegrond zijn.
      
      
        
          Is sprake van een incidentele subsidie?
        
        8. [eiseres 2] betoogt dat het college de subsidie aan [derde partij] ten onrechte heeft aangemerkt als een incidentele subsidie in de zin van artikel 4:23, derde lid, van de Algemene wet bestuursrecht (Awb). De subsidie aan [derde partij] ontbeert daarmee een wettelijke grondslag zoals vereist in gevolge artikel 4:23, eerste lid, van de Awb. Volgens [eiseres 2] is er van een incidentele subsidie sprake als er geen beleid is dat voorziet in subsidiering van de desbetreffende activiteit en evenmin sprake is van een vaste bestuurspraktijk om dat soort activiteiten te subsidiëren. De subsidie aan [derde partij] om leegstaande winkelpanden te slopen en te transformeren naar woningen is volgens [eiseres 2] onderdeel van een algemener gemeentelijk woningbouwbeleid gericht op de transformatie van [gebied] van winkel- naar woongebied. Ter toelichting en onderbouwing verwijst [eiseres 2] naar concrete besluitvorming van de gemeente [plaats] .
      
      
    
    
      8.1.
      Deze beroepsgrond slaagt niet. Artikel 4:23, eerste lid, van de Awb bepaalt dat een bestuursorgaan slechts subsidie verstrekt op grond van een wettelijk voorschrift dat regelt voor welke activiteiten subsidie kan worden verstrekt. Ingevolge artikel 4:23, derde lid, van de Awb is het eerste lid niet van toepassing in incidentele gevallen. Die situatie doet zich voor, indien er geen beleid is dat voorziet in subsidiëring van de desbetreffende activiteit en evenmin sprake is van een vaste bestuurspraktijk om dat soort activiteiten te subsidiëren. Dat laatste is hier aan de orde. Het beleid van de gemeente [plaats] waar [eiseres 2] naar verwijst is onvoldoende om een vaste bestuurspraktijk aan te nemen. Hoewel de subsidie het gemeentelijke beleid om (leegstaande) winkelruimten te transformeren naar woningen ondersteunt, is het subsidiëren geen onderdeel van dat beleid. Voor het oordeel dat de subsidie niet aangemerkt kan worden als incidentele subsidie bestaat dan ook geen grond. 
      
      
        
          Is sprake van verlening van een schaarse subsidie in strijd met het gelijkheidsbeginsel?
        
        9.	[eiseres 2] betoogt dat er ten onrechte geen ruimte is geboden aan potentieel gegadigden om mee te dingen naar de subsidie voor de sloop van winkels en aansluitende bouw van woningen in het gebied [gebied] . Volgens [eiseres 2] heeft het college geen passende mate van openbaarheid verzekerd met betrekking tot de beschikbaarheid van de schaarse subsidie, de verdelingsprocedure, het aanvraagtijdvlak en toe te passen criteria. Eén en ander is in strijd met het gelijkheidsbeginsel dat in deze context strekt tot het bieden van gelijke kansen om aanspraak te maken op deze schaarse subsidie. 
      
      
    
    
      9.1.
      Deze beroepsgrond slaagt niet. De aan [derde partij] verleende subsidie betreft een incidentele subsidie. Deze subsidie kent geen plafond De provincie heeft niet anders dan onder voorwaarden een bedrag van € 1,7 miljoen ter beschikking gesteld. Reeds daarom is geen sprake van een schaarse subsidie. Indien [eiseres 2] (ook) voor subsidie in aanmerking had willen komen had het op haar weg gelegen om een subsidie aanvraag in te dienen bij de gemeente. In het geval dat deze subsidie was afgewezen had [eiseres 2] de mogelijkheid gehad rechtsmiddelen tegen die afwijzing aan te wenden. Het lag op de weg van [eiseres 2] om via die weg verder te procederen. De verleende subsidie aan [derde partij] staat, gelet op de aard van de subsidie, los van de eventuele aanspraken die [eiseres 2] kon maken.
      
    
  
  
    Conclusie en gevolgen
    
    
      10. De beroepen ten aanzien van de eerste, tweede en vierde uitvoeringsbeschikking zijn ongegrond. 
    
    
    
      10.1.
      
        De beroepen ten aanzien van de derde uitvoeringsbeschikking zijn gegrond. 
        Het college heeft de bezwaren van eiseressen ten onrechte niet-ontvankelijk verklaard vanwege onverschoonbare termijnoverschrijding. Daarom moet opnieuw op deze bezwaren beslist worden. Een nieuw te nemen beslissing op bezwaar zal echter inhoudelijk gelijkluidend zijn aan de bestreden besluiten ten aanzien van de uitvoeringsbeschikkingen van de eerste, tweede en vierde tranche. Daarom zal de rechtbank in het kader van finale geschilbeslechting, met instemming van partijen, in deze uitspraak ook inhoudelijk op de derde uitvoeringsbeschikking beslissen. Dat betekent dat ten aanzien van het bezwaar van [eiseres 1] de rechtsgevolgen van het bestreden besluit in stand blijven: dit bezwaar blijft niet-ontvankelijk nu hij na de overdracht van zijn grondposities en rechten geen belanghebbende meer is. Ten aanzien van [eiseres 2] zal de rechtbank het bezwaar ongegrond verklaren vanwege de hierboven weergegeven beoordeling van de beroepsgronden ten aanzien van de andere uitvoeringsbeschikkingen.
      
      
    
    
      10.2.
      Omdat het beroep ten aanzien van de derde uitvoeringsbeschikking gegrond is, moet het college het griffierecht aan eiseressen vergoeden en krijgen eiseressen ook een vergoeding van de proceskosten. Het college moet deze vergoeding betalen. Deze vergoeding bedraagt € 2.092,50 omdat de gemachtigde een beroepschrift heeft ingediend, aan de zitting heeft deelgenomen en desgevraagd schriftelijk heeft gereageerd op de door het college overgelegde onderbouwing van de verzending van de derde uitvoeringsbeschikking. Verder zijn er geen kosten gemaakt die voor vergoeding in aanmerking komen.
      
      
      
      
    
  
  
    Beslissing
    
    
      De rechtbank:
    
    
    - verklaart de beroepen tegen de besluiten van 10 september 2020 en 28 januari 2021 ongegrond;
    - verklaart de beroepen tegen het besluit van 21 juni 2021 gegrond;
    - vernietigt dat besluit voor zover daarbij de bezwaren tegen de derde uitvoeringsbeschikking niet-ontvankelijk zijn verklaard;
    - bepaalt dat de rechtsgevolgen van het besluit van 21 juni 2021 in stand blijven wat betreft het bezwaar van [eiseres 1] ;
    - verklaart het bezwaar van [eiseres 2] tegen de derde uitvoeringsbeschikking ongegrond;
    - bepaalt dat deze uitspraak in de plaats komt van het vernietigde gedeelte van het besluit van 21 juni 2021 voor zover dat gaat over het bezwaar van [eiseres 2] ;
    - bepaalt dat het college het griffierecht van € 360 aan eiseressen moet vergoeden;
    - veroordeelt het college tot betaling van € 2.092,50 aan proceskosten aan eiseressen.
    
    
    
    
    
    
      Deze uitspraak is gedaan door mr. M.J.M. Verhoeven, voorzitter, en mr. G.W.B. Heijmans en mr. J.A.M. van Heijningen, leden, in aanwezigheid van mr. C.M.J.C. Rooding, griffier. De uitspraak is uitgesproken in het openbaar op
    
    
    
    
    
    
    
    
      
        
        
        
          
            
              griffier
            
            
              voorzitter
            
          
        
      
    
    
    
    
      Een afschrift van deze uitspraak is verzonden aan partijen op:
    
    
    
  
  
    Informatie over hoger beroep
    Een partij die het niet eens is met deze uitspraak, kan een hogerberoepschrift sturen naar de Afdeling bestuursrechtspraak van de Raad van State waarin wordt uitgelegd waarom deze partij het niet eens is met deze uitspraak. Het hogerberoepschrift moet worden ingediend binnen zes weken na de dag waarop deze uitspraak is verzonden. Kan de indiener de behandeling van het hoger beroep niet afwachten, omdat de zaak spoed heeft, dan kan de indiener de voorzieningenrechter van de Afdeling bestuursrechtspraak van de Raad van State vragen om een voorlopige voorziening (een tijdelijke maatregel) te treffen. 
    
  
  
     Zoals bedoeld in artikel 1:2, eerste lid, van de Awb.
  
  
    Afdeling bestuursrechtspraak van de Raad van State, 24 november 2021, ECLI:NL:RVS:2021:2637.
  
  
     De rechtbank heeft daarbij het oude kantooradres van de gemachtigde aangemerkt als het juiste adres.
  
  
     ABRvS 17 september 2003, ECLI:NL:RVS:2003:AK4014.