ECLI:NL:RVS:2026:765, Raad van State, 11-02-2026, 202405560/1/R3
Raad van State — Uitspraak 
Datum: 2026-02-11 00:00:00.000000
Rechtsgebied: Bestuursrecht

Samenvatting: Bij besluit van 27 juni 2024 heeft de raad van de gemeente Emmen het bestemmingsplan "Emmen, Centrum-Oost, Brandstoflocatie" vastgesteld. Het plan voorziet in de mogelijkheid om 92 appartementen en 4 stadswoningen te realiseren aan de Wilhelminastraat, Julianastraat en Molenstraat in Emmen. Het plangebied is momenteel braakliggend. Voorheen bevonden zich daar een bankgebouw met parkeervoorzieningen en woningen. Onderdeel van het plan is het realiseren van ondergrondse parkeerplaatsen ten behoeve van de woningbouwontwikkeling en een in-  en uitrit vanaf het terrein naar de Julianastraat. [appellant] en anderen wonen aan de Julianastraat, tegenover het plangebied. Zij kunnen zich niet verenigen met het plan en hebben hiertegen beroep ingesteld.

202405560/1/R3.
    Datum uitspraak: 11 februari 2026
    AFDELING
    BESTUURSRECHTSPRAAK
    Uitspraak in het geding tussen:
    [appellant] en anderen, wonend in Emmen,
    appellanten,
    en
    de raad van de gemeente Emmen,
    verweerder.
    Procesverloop
    Bij besluit van 27 juni 2024 heeft de raad van de gemeente Emmen het bestemmingsplan "Emmen, Centrum-Oost, Brandstoflocatie" vastgesteld.
    Tegen dit besluit hebben [appellant] en anderen beroep ingesteld.
    De raad heeft een verweerschrift ingediend.
    Brands Bouwgroep B.V. (hierna: Brands) heeft een schriftelijke uiteenzetting gegeven.
    De raad heeft nadere stukken ingediend.
    [appellant] en anderen hebben nadere stukken ingediend.
    De Afdeling heeft de zaak op een zitting behandeld op 15 januari 2026, waar [appellant] en anderen, voor wie [appellant], [appellant A] en [appellant B], en de raad, vertegenwoordigd door N.N.C. Plug, vergezeld door J. Sandker en B. Luinge, zijn verschenen. Verder is op de zitting [partij], vertegenwoordigd door [gemachtigde], als partij gehoord.
    Overwegingen
    Overgangsrecht inwerkingtreding Omgevingswet
    1.       Op 1 januari 2024 zijn de Omgevingswet en de Invoeringswet Omgevingswet in werking getreden. Op grond van artikel 4.6, derde lid, van de Invoeringswet Omgevingswet blijft op een beroep tegen een besluit tot vaststelling van een bestemmingsplan waarvan het ontwerp vóór het tijdstip van inwerkingtreding van de Omgevingswet ter inzage is gelegd het recht zoals dat gold onmiddellijk vóór dat tijdstip van toepassing tot het bestemmingsplan onherroepelijk is.
    Het ontwerpplan is op 20 december 2023 ter inzage gelegd. Dat betekent dat op deze beroepsprocedure het recht, waaronder de Wet ruimtelijke ordening (de Wro), zoals dat gold vóór 1 januari 2024 van toepassing blijft.
    Inleiding
    2.       Het plan voorziet in de mogelijkheid om 92 appartementen en 4 stadswoningen te realiseren aan de Wilhelminastraat, Julianastraat en Molenstraat in Emmen. Het plangebied is momenteel braakliggend. Voorheen bevonden zich daar een bankgebouw met parkeervoorzieningen en woningen. Onderdeel van het plan is het realiseren van ondergrondse parkeerplaatsen ten behoeve van de woningbouwontwikkeling en een in-  en uitrit vanaf het terrein naar de Julianastraat.
    3.       [appellant] en anderen wonen aan de Julianastraat, tegenover het plangebied. Zij kunnen zich niet verenigen met het plan en hebben hiertegen beroep ingesteld.
    Brands is de ontwikkelaar van de voorziene woningen.
    Toetsingskader
    4.       Bij de vaststelling van een bestemmingsplan moet de raad bestemmingen aanwijzen en regels geven die de raad uit het oogpunt van een goede ruimtelijke ordening nodig acht. De raad heeft daarbij beleidsruimte en moet de betrokken belangen afwegen. De Afdeling oordeelt niet zelf of het plan in overeenstemming is met een goede ruimtelijke ordening. De Afdeling beoordeelt aan de hand van de beroepsgronden of het besluit tot vaststelling van het bestemmingsplan in overeenstemming is met het recht. Daarbij kan aan de orde komen of de nadelige gevolgen van het plan onevenredig zijn in verhouding tot de met het plan te dienen doelen.
    Beroep
    5.       [appellant] en anderen betogen dat de woongebouwen die het plan toestaat qua aard en schaal niet passen bij de bestaande bebouwing in de omgeving. [appellant] en anderen vrezen hierdoor voor een vermindering van hun woongenot en privacy en voor een vermindering van de waarde van hun woningen. Zij vinden dat andere, kleinere woonbebouwing, beter passend is in de omgeving.
    5.1.    Het plan voorziet in twee appartementengebouwen. Het gebouw aan de Wilhelminastraat aan de westzijde voorziet in 56 woningen. Het gebouw aan de Julianastraat aan de oostzijde, tegenover de woningen van [appellant] en anderen, voorziet in 36 woningen. Door de afscherming door het gebouw aan de Julianastraat hebben [appellant] en anderen in de plansituatie geen zicht op het gebouw aan de Wilhelminastraat. Het plan laat voor het gebouw aan de Julianastraat bouwhoogten toe van maximaal 16 m aan de zuidzijde en 13 m aan de noordzijde. De afstand van de beoogde locatie van dit gebouw tot de woningen van [appellant] en anderen bedraagt ongeveer 15 m.
    5.2.    De raad acht de gevolgen van de woonbebouwing op de beoogde locatie voor het woon- en leefklimaat van de bewoners van de Julianastraat aanvaardbaar. De raad wijst erop dat hij rekening heeft gehouden met de belangen van omwonenden door (deels) lagere bouwhoogten toe te staan en door de positionering van het bouwvlak. Het bouwvlak van het appartementengebouw aan de Julianastraat is acht meter naar achteren (in westelijke richting) op het perceel geplaatst, waardoor een grotere afstand tot de bestaande woningen aan de Julianastraat wordt aangehouden. Dit schept enerzijds ruimte voor een voortuin en groenvoorzieningen en beperkt anderzijds de gevolgen van de bebouwing voor de bezonning en de privacy van de bewoners van de Julianastraat.
    5.3.    De Afdeling stelt vast dat de voorzieningenrechter in zijn uitspraak van 7 oktober 2025, ECLI:NL:RVS:2025:4775, onder 5.3 en 5.4, heeft geoordeeld dat de raad de gevolgen van de woonbebouwing op de beoogde locatie voor het woon- en leefklimaat van de bewoners van de Julianastraat aanvaardbaar heeft mogen vinden. Verder heeft hij geoordeeld dat niet aannemelijk is dat een eventuele waardevermindering van de woning van [appellant] en anderen zo groot zal zijn dat de raad bij de afweging van de belangen hieraan een groter gewicht had moeten toekennen. De Afdeling ziet geen aanleiding om tot een ander oordeel te komen. Daarbij betrekt zij dat de voorziene appartementengebouwen qua schaal weliswaar omvangrijker zijn dan de al in de Julianastraat aanwezige grondgebonden woningen, maar dat die schaal overeenkomt met het op de hoek van de Molenstraat en de Julianastraat aanwezige "Molenhoek"-gebouw. In zoverre passen de voorziene appartementengebouwen dus wel bij (een deel van) de bestaande bebouwing in de omgeving. Verder blijkt uit het naar achteren plaatsen van het bouwvlak van het appartementengebouw aan de Julianastraat en het toestaan van (deels) lagere bouwhoogten dat de raad rekening heeft gehouden met de belangen van de bewoners van de Julianastraat. Op de zitting hebben [appellant] en anderen ook laten weten dat zij op zich wel tevreden zijn met deze aanpassingen. Dat zij liever een andere ontwikkeling hadden gezien, betekent niet dat het huidige plan in strijd is met een goede ruimtelijke ordening.
    5.4.    Het betoog slaagt niet.
    6.       [appellant] en anderen hebben bezwaren over de plaatsing van de in- en uitrit van de parkeergarage aan de Julianastraat. De komst hiervan leidt tot een toename van verkeer in die straat, terwijl die daar niet voor is ingericht. Verder leidt de verkeerstoename tot verkeersonveilige situaties voor voetgangers en fietsers. Het beleid van de gemeente richt zich volgens hen op het autoluw houden van de Julianastraat. Het plan is daarmee in strijd. Ook moet het verkeer door de Kerkhoflaan, die is ingericht als fietsstraat. De raad heeft de gevolgen hiervan ten onrechte niet onderzocht. Wegens de nadelige gevolgen voor de verkeerssituatie betogen [appellant] en anderen dat de parkeergarage beter aan de zijde van de Wilhelminastraat kan worden ontsloten.
    6.1.    Het plan voorziet in de mogelijkheid om een ondergrondse parkeergarage met 93 parkeerplaatsen te realiseren, die wordt ontsloten via de noordzijde van de Julianastraat. In de plantoelichting staat dat hiervoor is gekozen omdat een ingang aan de Molenstraat volgens bewoners van de Julianastraat minder wenselijk is. In de Julianastraat was vroeger ook de toegang naar het grote parkeerterrein van de ING met ongeveer 60 parkeerplaatsen. Door de ingang van de parkeergarage te verplaatsen naar het meest oostelijke deel van het plangebied aan de Julianastraat zal er verderop in de Julianastraat geen extra verkeer zijn, aldus de raad.
    6.2.    Uit het verplaatsen van de ontsluiting van de parkeergarage naar het meest oostelijke deel van het plangebied blijkt dat de raad rekening heeft gehouden met de belangen van de bewoners van de Julianastraat. Op de zitting hebben [appellant] en anderen ook aangegeven die verplaatsing een verbetering te vinden. Naar het oordeel van de Afdeling heeft de raad evenwel onvoldoende inzichtelijk gemaakt wat de gevolgen zijn van de verkeerstoename door de ontwikkeling voor de verkeersveiligheid in de Julianastraat en de omliggende straten, met name voor fietsers. Daarmee is het besluit onvoldoende zorgvuldig voorbereid.
    Het betoog slaagt.
    7.       [appellant] en anderen betogen dat het plan leidt tot een toename van de parkeerdruk in de omgeving. Voor de parkeeroplossing voor bezoekers is door de raad ten onrechte verwezen naar bestaande parkeerterreinen, waaronder de twee nabijgelegen parkeerterreinen Karbeel en Fletcher P-oost, die op korte termijn zullen gaan verdwijnen.
    7.1.    Vooropgesteld wordt dat in artikel 3.5.1 van de planregels een parkeernorm is opgenomen die ervan uitgaat dat ten minste 1 parkeerplaats per woning op het eigen terrein aanwezig moet zijn in het plangebied. In de plantoelichting staat hierover dat een gebruikelijke parkeernorm conform de CROW-publicatie van 1,3 per appartement niet haalbaar is door de stedelijke omgeving van het plangebied. Ook is er niet voor gekozen om te voorzien in parkeergelegenheid op eigen terrein voor bezoekers. Daarom wordt een parkeernorm van 1 per appartement voorgesteld, ongeacht de grootte van een appartement. In de parkeergarage worden ten behoeve van de appartementen 93 parkeerplaatsen gerealiseerd. Verder worden voor de vier grondgebonden woningen parkeerplaatsen gerealiseerd op het eigen terrein. Aanvullend daarop worden nog drie parkeerplaatsen gerealiseerd op het maaiveld. Daarmee voorziet het plan in 100 parkeerplaatsen. In het verweerschrift heeft de raad hieraan nog toegevoegd dat het plangebied in een stedelijk gebied ligt met goede voorzieningen voor het openbaar vervoer en dat ervoor is gekozen bezoekers niet toe te laten tot de parkeergarage. Zij worden geacht parkeervoorzieningen in het openbaar gebied te gebruiken. De raad heeft in dit kader verwezen naar enkele parkeerlocaties op loopafstand, zoals die bij P-oost, de Matissepassage, Achter het oude Postkantoor, de Klokkenslag en de Klepel.
    De raad heeft Roelofs gevraagd nader onderzoek te doen naar de parkeerbehoefte. In haar advies ‘Verkeersonderzoek ontwikkeling Julianastraat’ van 19 december 2025 heeft Roelofs uiteengezet dat de door de raad gehanteerde parkeernorm van 1,0 per woning voor bewoners voor alle appartementen binnen de bandbreedte van de kengetallen uit de CROW-publicatie 744 ‘Parkeerkencijfers, basis voor parkeernormering’ valt. Dat betekent dat de parkeerbehoefte voor de bewoners van de appartementen 92 parkeerplaatsen is. Deze parkeerbehoefte kan volledig in de parkeergarage worden opgevangen. Uitgaande van de CROW-kengetallen voor bezoekers van de appartementen is de parkeerbehoefte voor hen afgerond 10 parkeerplaatsen. Voor de vraag of in die parkeerbehoefte kan worden voorzien heeft Roelofs naar zeven parkeersecties (met in totaal 254 parkeerplekken) gekeken die binnen een loopafstand van maximaal 250 meter zijn gelegen. Voor de berekening van de parkeerdruk in die secties heeft Roelofs twee metingen verricht in de periode tussen 19 en 30 november 2025. Uit deze metingen blijkt dat de parkeerdruk het hoogste is op zaterdagmiddag en tijdens koopavond. Als bezoekers op straat moeten parkeren, komen er tijdens de piekmomenten (vrijdagavond, zaterdagmiddag en zaterdagavond) maximaal 10 auto’s bij. De meeste restcapaciteit bevindt zich in sectie 1 (de Klokkenslag), waar zelfs op het drukste moment nog 35 plaatsen beschikbaar zijn. Het opvangen van de bezoekers van de ontwikkeling kan dus goed plaatsvinden in sectie 1. Verder blijft in alle meetmomenten de toekomstige parkeerdruk onder de door de gemeente Emmen vastgestelde grens van 90%. Dit betekent dat binnen acceptabele loopafstand van het plangebied in de parkeerbehoefte van de bezoekers kan worden voorzien, aldus Roelofs.
    7.2.    Naar het oordeel van de Afdeling heeft de raad voldoende onderbouwd dat met 1 parkeerplek per appartement in de parkeerbehoefte van de bewoners is voorzien. Dit wordt ook bevestigd in het rapport van Roelofs, waarin is aangesloten bij de meest recente kencijfers van CROW. Verder heeft de raad voldoende onderbouwd wat de parkeerbehoefte van de bezoekers van de appartementen is, en dat die behoefte kan worden opgevangen door openbare parkeergebieden die binnen een acceptabele loopafstand van 250 meter vanaf het plangebied zijn gelegen. Ook dit is bevestigd door het onderzoek van Roelofs. Dat, naar [appellant] en anderen op de zitting hebben gesteld, er door Roelofs beter gemeten had kunnen worden tijdens de Vlindermarkt of in de laatste 14 dagen van het jaar, omdat dat de drukste perioden zijn, volgt de Afdeling niet. De metingen hebben plaatsgevonden in aanloop naar Sinterklaas. Daarmee is niet gemeten in de rustigste of de drukste periode van het jaar, maar wel in een drukkere periode. Gelet hierop is sprake van representatieve meetmomenten.
    7.3.    Het betoog slaagt niet.
    8.       [appellant] en anderen betogen ten slotte dat het bouwplan het historische en culturele erfgoed van de omgeving significant dreigt aan te tasten.
    8.1.    Uit paragraaf 2.2.2 van de plantoelichting blijkt dat de raad is nagegaan of de voorziene ontwikkeling past binnen de kernkwaliteiten zoals geformuleerd in de Omgevingsvisie Drenthe. De raad heeft daarin gemotiveerd uiteengezet dat de ontwikkeling binnen die kernkwaliteiten past. Ten aanzien van de cultuurhistorie heeft de raad in deze paragraaf uiteengezet dat het plan geen (negatieve) invloed heeft op de cultuurhistorische hoofdstructuur, aangezien zich binnen het plangebied geen cultuurhistorisch waardevolle bebouwing bevindt en de Wilhelminastraat, Julianastraat en Molenstraat geen wegen zijn met een cultuurhistorisch karakter.
    [appellant] en anderen hebben niet (onderbouwd) aangegeven dat de toelichting van de raad onjuist of onvolledig zou zijn. Voor zover zij op de zitting hebben gesteld dat het beeld van de Julianastraat zou worden aangetast vanwege de voorziene hogere bebouwing, geldt, zoals hiervoor onder 5.2 uiteen is gezet, dat de ontwikkeling past bij (een deel van) de bebouwing in de straat.
    Het betoog slaagt niet.
    Conclusie beroep
    9.       Gelet op hetgeen is overwogen onder 6.2 is het beroep gegrond. Het besluit van 27 juni 2024 tot vaststelling van het bestemmingsplan het bestemmingsplan "Emmen, Centrum-Oost, Brandstoflocatie" dient te worden vernietigd wegens strijd met artikel 3:2 van de Algemene wet bestuursrecht (Awb).
    Instandlating rechtsgevolgen
    10.     De raad heeft hangende beroep het adviesbureau Roelofs gevraagd om een nader onderzoek te doen naar de verkeersgeneratie van de voorziene ontwikkeling en naar de vraag of het extra verkeer op een veilige manier kan worden verwerkt door de omliggende wegen. De Afdeling zal gelet hierop beoordelen of de rechtsgevolgen van het te vernietigen besluit in stand kunnen blijven.
    11.     In het rapport van Roelofs staat dat de voorziene 92 woningen zullen leiden tot ongeveer 385 extra verkeersbewegingen per werkdag op zowel de Julianastraat als op de Kerkhoflaan. Volgens Roelofs kunnen beide straten deze toename aan. Daarnaast gaat deze toename niet ten koste van de veiligheid. Roelofs wijst er in dat kader op dat zowel de Julianastraat als de Kerkhoflaan in 2023 heringericht zijn, waarbij snelheidsremmende maatregelen zijn getroffen. In de Julianastraat is daarnaast het asfalt vervangen door klinkerverharding en de Kerkhoflaan is ingericht als fietsstraat, waarbij de auto te gast is. Bij de herinrichting is ook het kruispunt Kerkhoflaan-Julianastraat voorzien van een inritconstructie, waarbij de voorrang duidelijk is geregeld en de snelheid is verlaagd naar stapvoets. Roelofs komt gelet hierop tot de conclusie dat het extra autoverkeer als gevolg van de ontwikkeling zowel op de Julianastraat als de Kerkhoflaan veilig afgewikkeld wordt.
    De raad heeft in een aanvullende motivering van het verweerschrift naar dit rapport verwezen en zich op het standpunt gesteld dat hieruit blijkt dat het bestemmingsplan geen probleem oplevert voor de verkeersveiligheid. Verder heeft de raad erop gewezen dat in de omliggende straten een maximale snelheid van 30 km/uur geldt.
    11.1.  Naar het oordeel van de Afdeling heeft de raad met het onderzoek van Roelofs alsnog voldoende inzichtelijk gemaakt dat de verkeersveiligheid niet in het geding komt door de ontsluiting van de ondergrondse parkeergarage in de Julianastraat. Dat, naar [appellant] en anderen op de zitting hebben gesteld, de Julianastraat te smal zou zijn voor die ontsluiting, omdat daar geen fiets- of voetpad is en omdat er auto’s geparkeerd staan, leidt niet tot een ander oordeel. In dit kader is van belang dat de raad op de zitting onweersproken heeft gesteld dat de Julianastraat een voor dat type straat normale breedte heeft en dat er een parkeerverbod geldt.
    Conclusie
    12.     Gelet op wat hiervoor is overwogen ziet de Afdeling aanleiding om de rechtsgevolgen van het te vernietigen besluit met toepassing van artikel 8:72, derde lid, onder a, van de Awb in stand te laten. Dit betekent dat het besluit toch geldig blijft.
    13.     De raad hoeft geen proceskosten te vergoeden.
    Beslissing
    De Afdeling bestuursrechtspraak van de Raad van State:
    I.        verklaart het beroep gegrond;
    II.       vernietigt het besluit van 27 juni 2024 tot vaststelling van het bestemmingsplan "Emmen, Centrum-Oost, Brandstoflocatie";
    III.      bepaalt dat de rechtsgevolgen van dat besluit geheel in stand blijven;
    IV.      gelast dat de raad van de gemeente Emmen aan [appellant] en anderen het door hen voor de behandeling van het beroep betaalde griffierecht van € 187,- vergoedt, met dien verstande dat bij betaling van genoemd bedrag aan een van hen de raad aan zijn verplichting heeft voldaan.
    Aldus vastgesteld door mr. A.J.C. de Moor-van Vugt, lid van de enkelvoudige kamer, in tegenwoordigheid van mr. I.S. Ouwehand, griffier.
    w.g. De Moor-van Vugt
    lid van de enkelvoudige kamer
    w.g. Ouwehand
    griffier
    Uitgesproken in het openbaar op 11 februari 2026
    752