ECLI:NL:RVS:2025:5873, Raad van State, 03-12-2025, 202304104/1/R3
Raad van State — Uitspraak 
Datum: 2025-12-03 00:00:00.000000
Rechtsgebied: Bestuursrecht; Omgevingsrecht

Samenvatting: Bij besluit van 3 april 2020 heeft het college van burgemeester en wethouders van Rotterdam de door [appellant A] aangevraagde omgevingsvergunning voor het bouwen van een tuinbouwkas ten behoeve van de stalling van caravans op het perceel Wildersekade 90 in Rotterdam geweigerd. Omdat de aanvraag in strijd met het bestemmingsplan is, heeft het college beoordeeld of het een omgevingsvergunning voor afwijken van het bestemmingsplan kon verlenen. Gedeputeerde staten hebben het college in dat kader medegedeeld dat de aanvraag in strijd met het provinciaal beleid is. Het college heeft de aanvraag daarom afgewezen vanwege strijd met een goede ruimtelijke ordening. De rechtbank heeft het door VOF Stalling 010 en anderen ingestelde beroep gegrond verklaard en het besluit van 3 april 2020 vernietigd. Volgens de rechtbank heeft het college niet deugdelijk gemotiveerd dat het de mogelijkheid heeft overwogen om gemotiveerd van het provinciale beleid af te wijken.

202304104/1/R3.
    Datum uitspraak: 3 december 2025
    AFDELING
    BESTUURSRECHTSPRAAK
    Uitspraak op het hoger beroep van:
    VOF Stalling 010, [appellant A] en [appellant B] (hierna: VOF Stalling 010 en anderen), gevestigd en wonend in Rotterdam,
    appellanten,
    tegen de uitspraak van de rechtbank Rotterdam van 15 mei 2023 in zaak nr. 20/1916 in het geding tussen:
    VOF Stalling 010 en anderen
    en
    het college van burgemeester en wethouders van Rotterdam.
    Procesverloop
    Bij besluit van 3 april 2020 heeft het college de door [appellant A] aangevraagde omgevingsvergunning voor het bouwen van een tuinbouwkas ten behoeve van de stalling van caravans op het perceel Wildersekade 90 in Rotterdam geweigerd.
    Bij uitspraak van 15 mei 2023 heeft de rechtbank het door VOF Stalling 010 en anderen daartegen ingestelde beroep gegrond verklaard en het besluit van 3 april 2020 vernietigd.
    Tegen deze uitspraak hebben VOF Stalling 010 en anderen hoger beroep ingesteld.
    Bij besluit van 26 juli 2024 heeft het college, gevolg gevend aan de uitspraak van 15 mei 2023, opnieuw op de aanvraag beslist. Het college heeft de gevraagde omgevingsvergunning geweigerd. Daaraan heeft het college ten grondslag gelegd dat het college van gedeputeerde staten van Zuid-Holland (hierna: gedeputeerde staten) bij besluit van 23 september 2023 heeft geweigerd om aan het college ontheffing als bedoeld in artikel 6.29 van de Omgevingsverordening Zuid-Holland te verlenen ten behoeve van de aanvraag.
    Het college heeft een schriftelijke uiteenzetting ingediend.
    VOF Stalling 010 en anderen hebben nadere stukken ingediend.
    De Afdeling heeft de zaak op een zitting behandeld op 30 juni 2025, waar [appellant A], [appellant B] en VOF Stalling 010, vertegenwoordigd door de voornoemde vennoten, bijgestaan door mr. R.Th.J. van 't Zelfde, rechtsbijstandsverlener in Breda, zijn verschenen.
    Overwegingen
    Overgangsrecht inwerkingtreding Omgevingswet
    1.       Op 1 januari 2024 zijn de Omgevingswet en de Invoeringswet Omgevingswet in werking getreden. Als een aanvraag om een omgevingsvergunning is ingediend vóór het tijdstip van inwerkingtreding van de Omgevingswet, dan blijft op grond van artikel 4.3, aanhef en onder a, van de Invoeringswet Omgevingswet het recht zoals dat gold onmiddellijk vóór dat tijdstip van toepassing tot het besluit op die aanvraag onherroepelijk wordt, met uitzondering van artikel 3.9, derde lid, eerste zin, van de Wet algemene bepalingen omgevingsrecht (hierna: de Wabo).
    De aanvraag om een omgevingsvergunning is ingediend op 22 mei 2018. Dat betekent dat in dit geval de Wabo, zoals die gold vóór 1 januari 2024, van toepassing blijft.
    Inleiding
    2.       Op 3 april 2020 heeft het college geweigerd een omgevingsvergunning te verlenen voor het bouwen van een tuinbouwkas om deze te gebruiken voor het stallen van caravans op het perceel Wildersekade 90 in Rotterdam. Omdat de aanvraag in strijd met het bestemmingsplan is, heeft het college beoordeeld of het een omgevingsvergunning voor afwijken van het bestemmingsplan kon verlenen. Gedeputeerde staten hebben het college in dat kader medegedeeld dat de aanvraag in strijd met het provinciaal beleid is. Het college heeft de aanvraag daarom afgewezen vanwege strijd met een goede ruimtelijke ordening.
    Wettelijk kader
    3.       De relevante wettelijke bepalingen staan in de bijlage bij de uitspraak. De bijlage is onderdeel van deze uitspraak.
    Aangevallen uitspraak
    4.       De rechtbank heeft het door VOF Stalling 010 en anderen ingestelde beroep gegrond verklaard en het besluit van 3 april 2020 vernietigd. Volgens de rechtbank heeft het college niet deugdelijk gemotiveerd dat het de mogelijkheid heeft overwogen om gemotiveerd van het provinciale beleid af te wijken. Na de zitting heeft het college zijn motivering aangevuld, na daartoe door de rechtbank in de gelegenheid te zijn gesteld. De rechtbank heeft over die motivering overwogen dat het college zich terecht op het standpunt heeft gesteld dat de bouw van een nieuwe kas van 2.000 m2 voor een caravanstalling in strijd is met artikel 6.9, eerste lid, onder b, van de Omgevingsverordening. Naar het oordeel van de rechtbank is het college er desondanks met die aanvullende motivering wederom niet in geslaagd een afdoende motivering aan zijn besluit tot weigering van de omgevingsvergunning ten grondslag te leggen. Daarover heeft de rechtbank overwogen dat het college niet om een als verklaring van geen bedenkingen aan te merken ontheffing heeft verzocht aan gedeputeerde staten, terwijl het dat wel had behoren te doen. Aangezien het college niet heeft gesteld dat er een andere grond was om de omgevingsvergunning te weigeren, heeft de rechtbank geen aanleiding gezien om de rechtsgevolgen van het vernietigde besluit van 3 april 2020 in stand te laten. De beroepsgronden die betrekking hebben op de ladder voor duurzame verstedelijking en het gelijkheidsbeginsel slagen naar het oordeel van de rechtbank niet.
    Toetsingskader
    5.       Het college komt bij de beslissing om al dan niet toepassing te geven aan de hem toegekende bevoegdheid om in afwijking van het bestemmingsplan een omgevingsvergunning te verlenen, beleidsruimte toe en het moet de betrokken belangen afwegen. De bestuursrechter beoordeelt aan de hand van de beroepsgronden of het besluit in overeenstemming is met het recht. Daarbij kan aan de orde komen of de nadelige gevolgen van het besluit onevenredig zijn in verhouding tot de met dat besluit te dienen doelen.
    Ingetrokken hoger beroepsgronden
    6.       VOF Stalling 010 en anderen hebben hun hoger beroepsgrond gericht tegen de overweging van de rechtbank dat de Omgevingsverordening versie 2020, die gold vanaf 20 april 2019 tot 1 augustus 2020 (hierna: de Omgevingsverordening) toegepast moet worden, op de zitting ingetrokken.
    Hoger beroepsgronden
    Vindbaarheid provinciaal beleid
    7.       VOF Stalling 010 en anderen betogen dat de rechtbank niet heeft onderkend dat de Omgevingsvisie en de kwaliteitskaart, die invulling geven aan artikel 6.9 van de Omgevingsverordening, niet kunnen worden toegepast bij de beoordeling van de aanvraag, vanwege strijd met de formele rechtszekerheid. Daartoe voeren zij aan dat het college eerder heeft toegelicht dat hij de kwaliteitskaart niet heeft kunnen vinden. Volgens VOF Stalling 010 en anderen kan onder die omstandigheden niet van burgers en bedrijven worden verwacht dat zij daartoe wel in staat zijn. Om die reden zouden de richtpunten die volgen uit de kwaliteitskaart volgens hen buiten beschouwing moeten blijven.
    7.1.    Op de zitting heeft de Afdeling de Omgevingsvisie en kwaliteitskaart getoond en met VOF Stalling 010 en anderen vastgesteld dat het perceel waarvoor de caravanstalling is aangevraagd ligt in het gebied dat op de bij de Omgevingsvisie horende kwaliteitskaart is aangeduid als "Verspreide kassen buiten de glastuinbouwgebieden". Het betoog dat de Omgevingsvisie, kwaliteitskaart en de daarbij behorende richtpunten niet vindbaar zijn, en om die reden niet kunnen worden toegepast bij de beoordeling van de aanvraag, volgt de Afdeling niet.
    Het betoog slaagt niet.
    Aanvraag niet in strijd met Omgevingsverordening
    8.       VOF Stalling 010 en anderen betogen dat het bouwplan niet in strijd is met artikel 6.9, eerste lid, van de Omgevingsverordening. Zij voeren aan dat de rechtbank ten onrechte heeft geoordeeld dat het college uit de brief van 5 augustus 2019 heeft kunnen afleiden dat volgens de provincie de bouw van een nieuwe kas van 2.000 m2 voor een caravanstalling op het perceel voorziet in een wijziging op structuurniveau waarbij de ruimtelijke kwaliteit per saldo niet ten minste gelijk blijft en dus in strijd is met artikel 6.9, eerste lid, aanhef en onder b, van de Omgevingsverordening.
    Daartoe voeren zij allereerst aan dat onduidelijk is wanneer sprake is van een wijziging op structuurniveau, als bedoeld in die bepaling. Op de zitting hebben zij toegelicht dat de aangevraagde kas zou komen te staan in een gebied waar al veel kassen staan waaronder ook kassen ten behoeve van het stallen van caravans en dat de aangevraagde kas vanaf de weg niet zichtbaar zou zijn. VOF Stalling 010 en anderen betwijfelen dan ook dat zich onder die omstandigheden een wijziging op structuurniveau voordoet.
    Daarnaast brengen VOF Stalling 010 en anderen naar voren dat de ruimtelijke kwaliteit per saldo gelijk blijft. Daarbij wijzen zij op de zorgvuldige inbedding van de ontwikkeling in de omgeving.
    VOF Stalling 010 en anderen voeren verder aan dat het relevante richtpunt van de kwaliteitskaart van toepassing is bij het saneren van bestaande kassen, terwijl hun aanvraag ziet op een nieuw te bouwen kas. Dat richtpunt kan volgens hen dan ook niet leiden tot het oordeel dat de aanvraag in strijd is met artikel 6.9, eerste lid, van de Omgevingsverordening.
    VOF Stalling 010 en anderen wijzen er bovendien op dat het college op grond van artikel 6.9, eerste lid, aanhef en onder b, van de Omgevingsverordening slechts rekening hoeft te houden met de relevante richtpunten van de kwaliteitskaart. Dat betekent volgens hen dat het college daar gemotiveerd van had kunnen afwijken. Dat heeft de rechtbank evenmin onderkend.
    8.1.    Het college sluit zich aan bij het oordeel van de rechtbank en stelt zich op het standpunt dat het bouwplan in strijd is met artikel 6.9, eerste lid, van de Omgevingsverordening. Om die reden is volgens het college geen sprake van een goede ruimtelijke ordening als bedoeld in artikel 2.12, eerste lid, aanhef en onder a, onder 3o, van de Wabo en kon geen omgevingsvergunning voor het afwijken van het bestemmingsplan worden verleend.
    8.2.    De Afdeling begrijpt het betoog van VOF Stalling 010 en anderen over de vraag of zich een wijziging op structuurniveau voordoet zo, dat de aangevraagde ontwikkeling gelet op de door hen genoemde omstandigheden niet voorziet in zo'n wijziging, en dat daarom geen sprake is van "aanpassen" als bedoeld in artikel 6.9, eerste lid, aanhef en onder b, van de Omgevingsverordening, waardoor dat artikelonderdeel niet van toepassing is. De Afdeling overweegt dat de rechtbank ten onrechte voorbij is gegaan aan de beantwoording van de vraag of sprake is van een wijziging op structuurniveau. Om die reden zal de Afdeling dat alsnog doen.
    Naar het oordeel van de Afdeling is in dit geval geen sprake van een wijziging op structuurniveau. Daarbij betrekt de Afdeling dat in het gebied al meerdere grote kassen aanwezig zijn en de locatie waarvoor de kas is aangevraagd wordt omringd door bebouwing. Er veranderen met de aangevraagde ontwikkeling ook geen wezenlijke structuren, zoals bijvoorbeeld verkeers- of waterstructuren (vergelijk de uitspraak van de Afdeling van 13 maart 2024, ECLI:NL:RVS:2024:1041, onder 16.6). Daarom is de Afdeling van oordeel dat de aanvraag niet voorziet in een ontwikkeling als bedoeld in artikel 6.9, eerste lid, aanhef en onder b, van de Omgevingsverordening, zodat daar ook geen strijd mee kan bestaan.
    Het betoog slaagt op dit punt.
    8.3.    Omdat de aanvraag niet in strijd is artikel 6.9, eerste lid, aanhef en onder b, van de Omgevingsvergunning komt de Afdeling niet toe aan bespreking van de grond dat het college gemotiveerd daarvan had kunnen afwijken.
    8.4.    De Afdeling staat vervolgens voor de vraag of de aanvraag toch niet in strijd is met het eerste lid van artikel 6.9 van de Omgevingsverordening, vanwege onderdeel a. Indien sprake is van "inpassen" als bedoeld in dat artikelonderdeel, is een ruimtelijke ontwikkeling toegestaan die niet voorziet in een structuurwijziging en voldoet aan de relevante richtpunten van de kwaliteitskaart. Het college heeft zich in het besluit van 3 april 2020 op het standpunt gesteld dat met dat artikelonderdeel eveneens strijd bestaat, omdat met de aanvraag niet aan de relevante richtpunten wordt voldaan. VOF Stalling 010 en anderen voeren aan dat aan die richtpunten wel wordt voldaan. Daarom zal de Afdeling daarover een oordeel geven.
    8.5.    Zoals onder 7.1 is overwogen, ligt het perceel waarvoor de kas is aangevraagd in het gebied dat op de kwaliteitskaart is aangeduid als "Verspreide kassen buiten de glastuinbouwgebieden". Onder "Verspreide kassen buiten de glastuinbouwgebieden" staat een richtpunt dat luidt:
    "Kassen buiten de glastuinbouwgebieden, die geen tuinbouwfunctie meer hebben (en een grote invloed hebben op het omliggende landschap), worden gesaneerd. Hergebruik voor ander functies is uitgesloten. In kassen op locaties, waar sanering geen verbetering van de ruimtelijke kwaliteit oplevert, is passend hergebruik of herontwikkeling mogelijk."
    8.6.    De toelichting bij het richtpunt beschrijft dat als kassen hun tuinbouwfunctie verliezen en hergebruikt worden voor andere functies zoals een caravanstalling, de functie niet meer in overeenstemming is met de verschijningsvorm en sprake is van een ongewenste aantasting van de ruimtelijke kwaliteit van het landschap. Daaruit blijkt naar het oordeel van de Afdeling dat het gebruik van kassen, bestaand of nieuw, voor een caravanstalling volgens het relevante richtpunt afbreuk doet aan de ruimtelijke kwaliteit. Alleen als sanering van bestaande kassen niet tot verbetering van de ruimtelijke kwaliteit leidt is hergebruik van die kassen voor andere functies of herontwikkeling daarvan mogelijk. Naar het oordeel van de Afdeling heeft het college zich op het standpunt kunnen stellen dat de aangevraagde ruimtelijke ontwikkeling niet voldoet aan het relevante richtpunt van de kwaliteitskaart, omdat de aanvraag voorziet in de bouw van een nieuwe kas ten behoeve van een caravanstalling. Om die reden wordt niet voldaan aan de voorwaarden die gelden voor "inpassen", als bedoeld in artikel 6.9, eerste lid, aanhef en onder a, van de Omgevingsverordening. Naar het oordeel van de Afdeling is de aanvraag dan ook in strijd met de Omgevingsverordening. De rechtbank is terecht tot diezelfde conclusie gekomen, zij het op andere gronden.
    Het betoog slaagt op dit punt niet.
    Artikel 6.34 van de Omgevingsverordening
    9.       VOF Stalling 010 en anderen betogen dat de rechtbank niet heeft onderkend dat het college niet is gebonden aan de Omgevingsverordening, omdat hij daarvan kan afwijken op grond van artikel 6.34 van de Omgevingsverordening. De rechtbank is volgens VOF Stalling 010 en anderen ten onrechte niet ingegaan op de beroepsgrond over die afwijkingsmogelijkheid.
    9.1.    Zoals hiervoor onder 4 is vastgesteld, heeft de rechtbank geoordeeld dat de bouw van een nieuwe kas van 2.000 m2 voor een caravanstalling in strijd is met artikel 6.9, eerste lid, onder b, van de Omgevingsverordening. De rechtbank heeft geen oordeel gegeven over de afwijkingsmogelijkheid van artikel 6.34 van de Omgevingsverordening.
    De Afdeling stelt vast dat in het aanvullend beroepschrift van
    VOF Stalling 010 en anderen een passage uit hun zienswijze op het ontwerpbesluit wordt geciteerd, waaruit blijkt dat VOF Stalling en anderen het college hebben gewezen op de afwijkingsmogelijkheid van artikel 6.34 van de Omgevingsverordening. Naar het oordeel van de Afdeling had dat als beroepsgrond opgevat moeten worden. De rechtbank is dan ook ten onrechte niet daarop ingegaan.
    Het betoog is terecht voorgedragen.
    9.2.    De Afdeling zal alsnog inhoudelijk ingaan op het betoog van VOF Stalling 010 en anderen, dat het college op grond van artikel 6.34 van de Omgevingsverordening had moeten afwijken van artikel 6.9, eerste lid, van de Omgevingsverordening.
    9.3.    Op grond van artikel 4.1, eerste lid, van de Wet ruimtelijke ordening (hierna: Wro) kunnen bij of krachtens een provinciale verordening regels worden gesteld omtrent de inhoud van omgevingsvergunningen waarbij met toepassing van artikel 2.12, eerste lid, onderdeel a, onder 2o of 3o, van de Wabo van het bestemmingsplan wordt afgeweken. De Omgevingsverordening stelt in afdeling 6.2 regels die bij de vaststelling van bestemmingsplannen in acht moet worden genomen. Artikel 6.34 maakt deel uit van afdeling 6.2. Artikel 6.40, aanhef en onder b, van de Omgevingsverordening bepaalt dat afdeling 6.2 van overeenkomstige toepassing is op besluiten op een aanvraag om een omgevingsvergunning waarbij met toepassing van artikel 2.12, eerste lid, onderdeel a, onder 3o, van de Wabo wordt afgeweken van het bestemmingsplan.
    Voor zover het college zich nu in hoger beroep op het standpunt stelt dat artikel 6.34 van de Omgevingsverordening niet van toepassing is op de aanvraag, volgt de Afdeling het college niet.
    9.4.    Het college heeft zich blijkens de zienswijzennota op het standpunt gesteld dat de aangevraagde kas niet in relatief beperkte mate afwijkt van artikel 6.9, eerste lid, aanhef en onder a, van de Omgevingsverordening waarin is bepaald dat aan de richtpunten van de kwaliteitskaart moet worden voldaan. Volgens het college voldoet de aangevraagde ontwikkeling bestaande uit de bouw van een kas van 2.000 m2 ten behoeve van caravanstalling niet aan de relevante richtpunten van de kwaliteitskaart die van toepassing zijn op het perceel waarvoor de kas is aangevraagd, waardoor geen sprake is van een relatief beperkte afwijking. Aangezien artikel 6.34 van de Omgevingsverordening enkel kan worden toegepast bij een relatief beperkte afwijking, en daarvan volgens het college geen sprake is, heeft het college geen ruimte gezien om in dit geval gebruik te maken van die afwijkingsmogelijkheid.
    9.5.    De toelichting op artikel 6.34, voor zover relevant, luidt:
    "Deze afwijkingsmogelijkheid biedt gemeenten enige nadere afwegingsruimte, omdat het in concrete gevallen onredelijk kan zijn functies geheel op slot te zetten of verplaatsing van functies of gebouwen onmogelijk te maken.
    […]
    De gemeente moet het gebruik van deze afwijkingsmogelijkheid voldoende motiveren en de provincie vertrouwt erop dat de toepassing geschiedt in goed overleg.
    […]."
    9.6.    De Afdeling ziet zich gesteld voor de vraag of het college zich redelijkerwijs op het standpunt heeft kunnen stellen dat geen sprake is van een relatief beperkte afwijking als bedoeld in artikel 6.34 van de Omgevingsverordening, zodat het niet met toepassing van dat artikel van de Omgevingsverordening kon afwijken. Zoals de Afdeling onder 8.6 heeft overwogen is de aanvraag in strijd met artikel 6.9, eerste lid, aanhef en onder a, van de Omgevingsverordening, omdat niet aan het relevante richtpunt wordt voldaan. Dat relevante richtpunt stelt in het kader van de ruimtelijke kwaliteit, dat kassen in beginsel moeten worden gebruikt voor glastuinbouw. Daarbij is passend hergebruik in sommige gevallen toegestaan, maar noemt de toelichting bij het richtpunt het gebruik voor een caravanstalling expliciet als ongewenste aantasting van de ruimtelijke kwaliteit. Naar het oordeel van de Afdeling heeft het college zich redelijkerwijs op het standpunt kunnen stellen dat de aanvraag niet in beperkte mate afwijkt van dat richtpunt, waaraan op grond van artikel 6.9, eerste lid, aanhef en onder a, van de Omgevingsverordening moet worden voldaan. Daarbij betrekt de Afdeling dat het beoogde gebruik van de aangevraagde kas voor het stallen van caravans wordt genoemd als ongewenste aantasting van de ruimtelijke kwaliteit. Naar het oordeel van de Afdeling kan dat gebruik niet worden beschouwd als een relatief beperkte afwijking. Verder stelt het college zich terecht op het standpunt dat de aangevraagde kas een aanzienlijke omvang heeft van 2.000 m2. Tot slot blijkt uit de toelichting bij artikel 6.34 van de Omgevingsverordening dat de provincie vertrouwt op goed overleg indien de afwijkingsmogelijkheid wordt toegepast. In dit geval blijkt uit de brief van het Hoofd Beoordeling van de provincie van 5 augustus 2019 aan het college, dat de provincie de ontwikkeling evenmin beschouwt als een relatief beperkte afwijking.
    Het betoog slaagt op dit punt niet.
    De rechtbank heeft ten onrechte niet beoordeeld of aanvraag in strijd is met provinciaal beleid
    10.     VOF Stalling 010 en anderen betogen dat de rechtbank ten onrechte niet volledig op hun beroep heeft beslist, omdat zij niet heeft beoordeeld of de aanvraag in strijd is met provinciaal beleid.
    10.1.  De rechtbank heeft overwogen dat het college de weigering van de omgevingsvergunning heeft gebaseerd op strijd met het provinciale beleid. Volgens de rechtbank is het college echter niet gebonden aan het provinciale beleid en had het college moeten motiveren waarom het daar niet van heeft kunnen afwijken. Nu het dat heeft nagelaten heeft de rechtbank geoordeeld dat het besluit in zoverre in strijd met artikel 3:46 van de Awb is genomen.
    10.2.  De Afdeling overweegt dat het college van de rechtbank de mogelijkheid heeft gekregen om het motiveringsgebrek te herstellen. Van die mogelijkheid heeft het college bij brief van 22 december 2022 gebruikgemaakt, waarbij het een nadere motivering ten grondslag heeft gelegd aan de weigering van de omgevingsvergunning. De rechtbank heeft beoordeeld of dat reden was om de rechtsgevolgen van het te vernietigen besluit in stand te laten. Omdat het college strijd met de Omgevingsverordening in de reactie van 22 december 2022 aan de weigering ten grondslag heeft gelegd, is dat de grondslag die de rechtbank moest meenemen in haar oordeel. In die beoordeling heeft de rechtbank overwogen dat het college uit de brief van het Hoofd Beoordeling van de provincie van 5 augustus 2019 heeft kunnen afleiden dat de aanvraag volgens hem in strijd is met de Omgevingsverordening. Gelet op dat oordeel was er voor de rechtbank geen reden om ook nog te beoordelen of de aanvraag in strijd is met het provinciale beleid.
    Het betoog slaagt niet.
    Strijd met het vertrouwensbeginsel
    11.     VOF Stalling 010 en anderen betogen dat de rechtbank niet heeft onderkend dat het college in strijd met het vertrouwensbeginsel heeft gehandeld door aan hen geen omgevingsvergunning te verlenen. Het college heeft meermaals aangegeven geen ruimtelijke of andere bezwaren te hebben tegen hun voorgenomen bouwplan. Daaraan hebben VOF Stalling 010 en anderen het gerechtvaardigd vertrouwen mogen ontlenen, dat de omgevingsvergunning verleend zou worden. In dat kader hebben VOF Stalling 010 en anderen op de zitting gewezen op twee brieven van 25 maart 2011 en 25 juli 2012 van de toenmalige wethouders, waarin wordt ingegaan op de verschillende kassen aan de Wildersekade die worden gebruikt als caravanstalling.
    11.1.  Wie zich beroept op het vertrouwensbeginsel moet aannemelijk maken dat van de kant van de overheid toezeggingen of andere uitlatingen zijn gedaan of gedragingen zijn verricht waaruit hij in de gegeven omstandigheden redelijkerwijs kon en mocht afleiden of het bestuursorgaan een bepaalde bevoegdheid zou oefenen en zo ja hoe.
    11.2.  De Afdeling overweegt dat uit de brieven waar VOF Stalling 010 en anderen op hebben gewezen geen concrete toezegging blijkt, waaruit zij konden afleiden dat het college een omgevingsvergunning zou verlenen voor het oprichten van een kas ten behoeve van een caravanstalling op hun perceel. In de brief van 25 maart 2011 licht de toenmalige wethouder toe dat hij het niet opportuun acht om aan het verzoek van VOF Stalling 010 en anderen, om een nieuwe kas op te richten voor het stallen van caravans op het perceel Wildersekade 90, te voldoen. De brief van 25 juli 2012 gaat over de status van en oplossingsrichtingen voor bestaande caravanstallingen aan de Wildersekade. Naar het oordeel van de Afdeling hebben VOF Stalling 010 en anderen ook anderszins niet aannemelijk gemaakt dat sprake is van een toezegging of andere uitlating van of namens het college waaruit zij mochten afleiden dat een omgevingsvergunning voor de bouw van een kas voor een caravanstalling zou worden verleend.
    Het betoog slaagt niet.
    Strijd met het gelijkheidsbeginsel
    12.     VOF Stalling 010 en anderen betogen dat de rechtbank niet heeft onderkend dat het college het weigeringsbesluit in strijd met het gelijkheidsbeginsel heeft genomen. Daartoe voeren zij aan dat er geen wezenlijk verschil bestaat tussen hun aanvraag en de verleende omgevingsvergunning voor het perceel Wildersekade 60. Er is volgens VOF Stalling 010 en anderen sprake van gelijke gevallen, omdat op beide percelen moet worden gebouwd om een kas als caravanstalling te kunnen gebruiken. Anders dan de rechtbank heeft overwogen, blijkt dat volgens VOF Stalling 010 en anderen uit het dictum van de voor het perceel Wildersekade 60 verleende omgevingsvergunning van 7 maart 2019. Dat gebouwd moet worden op dat perceel blijkt volgens VOF Stalling 010 en anderen eveneens uit de omgevingsvergunning van 26 juni 2020 voor het bouwen van een brandwerende muur, om de kas als stalling te kunnen gebruiken.
    Verder merken VOF Stalling 010 en anderen over het perceel Wildersekade 60 op dat daar jarenlang illegaal een caravanstalling in een kas is geëxploiteerd. Het kan volgens hen niet zo zijn dat dat illegale gebruik wordt beloond met een omgevingsvergunning, terwijl zij zich aan de regels houden en geen omgevingsvergunning krijgen.
    12.1.  De rechtbank heeft overwogen dat de situatie op het perceel Wildersekade 60 wezenlijk verschilt van de situatie op het perceel Wildersekade 90. Bij Wildersekade 60 gaat het om een omgevingsvergunning voor het van het bestemmingsplan afwijkende gebruik van een bestaande kas ten behoeve van een caravanstalling, terwijl voor de situatie van VOF Stalling 010 en anderen een omgevingsvergunning voor het bouwen van een nieuwe kas voor caravanstalling is aangevraagd. Dat in de omgevingsvergunning van 7 maart 2019 voor het perceel Wildersekade 60 eveneens de activiteit bouwen in het dictum is opgenomen, betreft volgens de rechtbank een kennelijke verschrijving. Er is enkel een omgevingsvergunning voor het gebruik van een bestaande kas in strijd met het bestemmingsplan verleend. Op 26 juni 2020 is weliswaar alsnog een omgevingsvergunning voor bouwen verleend, maar alleen voor bouwkundige wijzigingen aan de al bestaande kas, zo overwoog de rechtbank. Naar het oordeel van de rechtbank heeft het college niet gehandeld in strijd met het gelijkheidsbeginsel.
    12.2.  Zoals overwogen in de uitspraak van de Afdeling van 24 juli 2024, ECLI:NL:RVS:2024:3019, onder 7.1 - 7.3, is het aan degene die een beroep doet op het gelijkheidsbeginsel om dat beroep te onderbouwen met concrete gevallen die volgens hem op relevante punten vergelijkbaar zijn met zijn situatie.
    Anders dan VOF Stalling 010 en anderen betogen is het perceel Wildersekade 60 geen gelijk geval, omdat op het perceel Wildersekade 60 voor de caravanstalling gebruik wordt gemaakt van een bestaande kas en voor de aangevraagde stalling van VOF Stalling 010 en anderen een nieuwe kas moet worden gebouwd. De rechtbank heeft terecht overwogen dat de op 7 maart 2019 verleende omgevingsvergunning ziet op het gebruik van de bestaande kas in strijd met het bestemmingsplan en niet op het bouwen van een nieuwe kas. Dat op 26 juni 2020 voor het perceel Wildersekade 60 een omgevingsvergunning is verleend voor een bouwactiviteit ten behoeve van de kas, maakt niet dat daarom wel sprake is van een gelijk geval. Het bouwen van een nieuwe kas om die als caravanstalling te gaan gebruiken verschilt wezenlijk van het gaan gebruiken van een bestaande kas als caravanstalling, ook al is het nodig daarvoor eerst de brandcompartimentering te wijzigen door bouwwerkzaamheden uit te voeren. De Afdeling ziet in wat VOF Stalling 010 en anderen verder hebben aangevoerd, ook geen aanleiding voor het oordeel dat sprake is van een gelijk geval. De rechtbank heeft terecht geoordeeld dat het college niet heeft gehandeld in strijd met het gelijkheidsbeginsel.
    Het betoogt slaagt niet.
    Conclusie hoger beroep
    13.     Het hoger beroep is gegrond. Dat leidt in dit geval echter niet tot vernietiging van de aangevallen uitspraak, omdat het hoger beroep van VOF Stalling 010 en anderen alleen is gericht tegen de overwegingen en niet tegen de beslissing van de rechtbank.
    Nader besluit van 26 juli 2024
    14.     Bij besluit van 26 juli 2024 heeft het college, opnieuw op de aanvraag van VOF Stalling 010 en anderen beslist. Het college heeft opnieuw een omgevingsvergunning geweigerd.
    15.     Dit besluit wordt, gelet op artikel 6:24 van de Awb, gelezen in samenhang met artikel 6:19, eerste lid, van de Awb, van rechtswege geacht onderwerp te zijn van dit geding.
    16.     Aan het besluit van 26 juli 2024 ligt ten grondslag dat gedeputeerde staten bij besluit van 23 september 2023 hebben geweigerd om op verzoek van het college ontheffing te verlenen van de Omgevingsverordening. Op grond van artikel 4.1a, tweede lid, van de Wro wordt een ontheffing, indien deze is aangevraagd met het oog op een voorgenomen besluit over de verlening van een omgevingsvergunning, aangemerkt als een verklaring van geen bedenkingen als bedoeld in artikel 2.27, eerste lid, van de Wabo. De inhoud van dat besluit wordt in het besluit op de aanvraag van de omgevingsvergunning verwerkt. Zoals de Afdeling eerder heeft overwogen (onder meer in de uitspraak van 30 september 2020, ECLI:NL:RVS:2020:2317), wordt de rechtmatigheid van het besluit omtrent een verklaring van geen bedenkingen getoetst in het kader van een beroep tegen het besluit met betrekking tot de aangevraagde omgevingsvergunning. Het besluit van gedeputeerde staten is in dit geding dus ook aan de orde.
    Beroepsgronden
    17.     VOF Stalling 010 en anderen hebben op de zitting toegelicht dat zij tegen het besluit van 26 juli 2024 dezelfde beroepsgronden aanvoeren als de gronden die zij hebben aangevoerd tegen de uitspraak van de rechtbank. Tegen het besluit van gedeputeerde staten hebben zij geen afzonderlijke gronden aangevoerd.
    17.1.  Het college heeft aan het nieuwe besluit tot weigering van de omgevingsvergunning van 26 juli 2024 ten grondslag gelegd dat de provincie het bouwplan ziet als een verdere aantasting van de ruimtelijke kwaliteit. Daarmee is het college er vanuit gegaan dat het bouwplan in strijd wordt geacht met artikel 6.9, eerste lid, van de Omgevingsverordening, waaronder onderdeel a van dat artikellid.
    17.2.  Gelet op wat de Afdeling onder 8.6 heeft overwogen is de aanvraag voor de bouw van een kas van 2.000 m2 ten behoeve van het stallen van caravans op het perceel Wildersekade 90 in strijd met de Omgevingsverordening. Daarnaast overweegt de Afdeling dat, onder verwijzing naar wat onder 9.6 is overwogen, het college zich redelijkerwijs op het standpunt heeft kunnen stellen dat het niet met toepassing van artikel 6.34 van de Omgevingsverordening van die verordening kon afwijken. Dit betekent dat een ontheffing van gedeputeerde staten nodig was om van de Omgevingsverordening te kunnen afwijken. Gelet op wat hiervoor onder 11.2 en 12.2 is overwogen slagen ook de andere beroepsgronden niet.
    Gelet op het voorgaande hebben gedeputeerde staten de gevraagde ontheffing van artikel 6.9 van de Omgevingsvergunning redelijkerwijs kunnen weigeren.
    Gelet op artikel 2.27, eerste lid, van de Wabo, gelezen in samenhang met artikel 4.1a, tweede lid, van de Wro, kon het college de gevraagde omgevingsvergunning bij het ontbreken van een ontheffing van de Omgevingsverordening niet verlenen. Het college heeft die omgevingsvergunning dus terecht geweigerd.
    Het betoog slaagt niet.
    Conclusie beroep
    18.     Het beroep is ongegrond. Dat betekent dat een einde is gekomen aan dit geschil. Het college hoeft geen nieuw besluit meer te nemen.
    Proceskosten
    19.     Het college moet de proceskosten vergoeden.
    Beslissing
    De Afdeling bestuursrechtspraak van de Raad van State:
    I.        verklaart het hoger beroep gegrond;
    II.       verklaart het beroep tegen het besluit van het college van burgemeester en wethouders van Rotterdam van 26 juli 2024 ongegrond;
    III.      veroordeelt het college van burgemeester en wethouders van Rotterdam tot vergoeding van bij [appellant A], [appellant B] en VOF Stalling 010 in verband met de behandeling van het hoger beroep opgekomen proceskosten tot een bedrag van € 1.814,00, geheel toe te rekenen aan door een derde beroepsmatig verleende rechtsbijstand, waarbij betaling aan een van hen bevrijdend werkt ten opzichte van de ander;
    IV.     gelast dat het college van burgemeester en wethouders van Rotterdam aan [appellant A], [appellant B] en VOF Stalling 010 het door hen voor de behandeling van het hoger beroep betaalde griffierecht ten bedrage van € 548,00 vergoedt, waarbij betaling aan een van hen bevrijdend werkt ten opzichte van de ander.
    Aldus vastgesteld door mr. E.A. Minderhoud, lid van de enkelvoudige kamer, in tegenwoordigheid van mr. J.J.M.A. Wolvers-Poppelaars, griffier.
    w.g. Minderhoud
    lid van de enkelvoudige kamer
    w.g. Wolvers-Poppelaars
    griffier
    Uitgesproken in het openbaar op 3 december 2025
    780-1157
     
    BIJLAGE
     
    Wettelijk kader
    Wet algemene bepalingen omgevingsrecht
    Artikel 2.1
    1. Het is verboden zonder omgevingsvergunning een project uit te voeren, voor zover dat geheel of gedeeltelijk bestaat uit:
    a. het bouwen van een bouwwerk,
    (…)
    c. het gebruiken van gronden of bouwwerken in strijd met een bestemmingsplan, een beheersverordening, een exploitatieplan, de regels gesteld krachtens artikel 4.1, derde lid, of 4.3, derde lid, van de Wet ruimtelijke ordening of een voorbereidingsbesluit voor zover toepassing is gegeven aan artikel 3.7, vierde lid, tweede volzin, van die wet,
    (…)
    Artikel 2.10
    1. Voor zover de aanvraag betrekking heeft op een activiteit als bedoeld in artikel 2.1, eerste lid, onder a, wordt de omgevingsvergunning geweigerd indien:
    (…)
    b. de activiteit in strijd is met het bestemmingsplan, de beheersverordening of het exploitatieplan, of de regels die zijn gesteld krachtens artikel 4.1, derde lid, of 4.3, derde lid, van de Wet ruimtelijke ordening, tenzij de activiteit niet in strijd is met een omgevingsvergunning die is verleend met toepassing van artikel 2.12;
    (…)
    2. In gevallen als bedoeld in het eerste lid, onder c, wordt de aanvraag mede aangemerkt als een aanvraag om een vergunning voor een activiteit als bedoeld in artikel 2.1, eerste lid, onder c, en wordt de vergunning op de grond, bedoeld in het eerste lid, onder c, slechts geweigerd indien vergunningverlening met toepassing van artikel 2.12 niet mogelijk is.
    Artikel 2.12
    1. Voor zover de aanvraag betrekking heeft op een activiteit als bedoeld in artikel 2.1, eerste lid, onder c, kan de omgevingsvergunning slechts worden verleend indien de activiteit niet in strijd is met een goede ruimtelijke ordening en:
    a. indien de activiteit in strijd is met het bestemmingsplan of de beheersverordening:
    (…)
    3°. in overige gevallen, indien de motivering van het besluit een goede ruimtelijke onderbouwing bevat;
    (…)
    Artikel 2.27
    1. In bij wet of algemene maatregel van bestuur aangewezen categorieën gevallen wordt een omgevingsvergunning niet verleend dan nadat een daarbij aangewezen bestuursorgaan heeft verklaard dat het daartegen geen bedenkingen heeft. (…)
    Wet ruimtelijke ordening
    Artikel 4.1
    1. Indien provinciale belangen dat met het oog op een goede ruimtelijke ordening noodzakelijk maken, kunnen bij of krachtens provinciale verordening regels worden gesteld omtrent de inhoud van bestemmingsplannen, van omgevingsvergunningen waarbij met toepassing van artikel 2.12, eerste lid, onderdeel a, onder 2° of 3°, van de Wet algemene bepalingen omgevingsrecht van het bestemmingsplan of de beheersverordening wordt afgeweken, omtrent de daarbij behorende toelichting of onderbouwing, alsmede omtrent de inhoud van beheersverordeningen. Daarbij kan worden bepaald dat een regel slechts geldt voor een daarbij aangegeven gedeelte van het grondgebied van de provincie.
    (…)
    Artikel 4.1a
    1. Bij de verordening, bedoeld in artikel 4.1, eerste lid, kan worden bepaald dat gedeputeerde staten op aanvraag van burgemeester en wethouders ontheffing kunnen verlenen van krachtens dat lid vast te stellen regels, voor zover de verwezenlijking van het gemeentelijk ruimtelijk beleid wegens bijzondere omstandigheden onevenredig wordt belemmerd in verhouding tot de met die regels te dienen provinciale belangen. Aan de ontheffing kunnen voorschriften worden verbonden indien de betrokken provinciale belangen dat met het oog op een goede ruimtelijke ordening noodzakelijk maken.
    2. Voor zover de ontheffing wordt aangevraagd met het oog op een voorgenomen besluit tot verlening van een omgevingsvergunning waarbij met toepassing van artikel 2.12, eerste lid, onderdeel a, onder 2˚of 3˚, van de Wet algemene bepalingen omgevingsrecht van het bestemmingsplan of de beheersverordening wordt afgeweken, wordt deze ontheffing aangemerkt als een verklaring van geen bedenkingen als bedoeld in artikel 2.27, eerste lid, van de Wet algemene bepalingen omgevingsrecht.
    Omgevingsverordening Zuid-Holland, geldend vanaf 20 april 2019 tot 1 augustus 2020
    Bijlage I, onder 1
    (…)
    kwaliteitskaart: kaart van de Omgevingsvisie en die is opgebouwd uit vier lagen: de laag van de ondergrond, de laag van de cultuur- en natuurlandschapen, de laag van de stedelijke occupatie en de laag van de beleving;
    (…).
    Artikel 6.9, eerste lid
    Een bestemmingsplan kan voorzien in een nieuwe ruimtelijke ontwikkeling, onder de volgende voorwaarden ten aanzien van ruimtelijke kwaliteit:
    a. de ruimtelijke ontwikkeling past binnen de bestaande gebiedsidentiteit, voorziet geen wijziging op structuurniveau, past bij de aard en schaal van het gebied en voldoet aan de relevante richtpunten van de kwaliteitskaart (inpassen);
    b. als de ruimtelijke ontwikkeling past binnen de bestaande gebiedsidentiteit, maar wijziging op structuurniveau voorziet (aanpassen), wordt deze uitsluitend toegestaan mits de ruimtelijke kwaliteit per saldo ten minste gelijk blijft door:
    a. zorgvuldige inbedding van de ontwikkeling in de omgeving, rekening houdend met de relevante richtpunten van de kwaliteitskaart;
    (…)
    Artikel 6.34
    Een bestemmingsplan kan voorzien in een bestemming waarbij in relatief beperkte mate wordt afgeweken van de regels in deze afdeling, mits geen onevenredige afbreuk wordt gedaan aan de doelstelling van de desbetreffende regels.
    Artikel 6.40
    Afdeling 6.2 is van overeenkomstige toepassing op besluiten op een aanvraag om een:
    (…)
    b. omgevingsvergunning, waarbij met toepassing van artikel 2.12, eerste lid, onderdeel a, onder 3, van de Wet algemene bepalingen omgevingsrecht, van het bestemmingsplan of van de beheersverordening wordt afgeweken.