ECLI:NL:RVS:2025:6129, Raad van State, 17-12-2025, 202204345/1/R4
Raad van State — Uitspraak 
Datum: 2025-12-17 00:00:00.000000
Rechtsgebied: Bestuursrecht

Samenvatting: Bij besluit van 21 februari 2022 heeft de minister het verzoek van de stichting om handhavend op te treden tegen de waterinjectie in Twente door de Nederlandse Aardolie Maatschappij B.V. afgewezen. In Twente wordt door de NAM productiewater, dat vrijkomt bij de oliewinning in Schoonebeek, geïnjecteerd in bestaande putten in het leeggeproduceerde gasreservoir Rossum-Weerselo (ROW). Op 4 maart 2010 zijn hiervoor drie vergunningen krachtens de Wet milieubeheer, thans omgevingsvergunningen, verleend voor de verschillende putten. Bij de oliewinning in Schoonebeek wordt stoom gebruikt om de taaie en stroperige olie warm en vloeibaar te maken, zodat de olie kan worden opgepompt. Bij dit proces condenseert de stoom en vermengt zich met water dat van nature in de diepe ondergrond aanwezig is. Nadat het mengsel van olie en water omhoog is geproduceerd, wordt het water van de olie gescheiden en via een ondergrondse pijpleiding naar een aantal lege gasreservoirs in Twente afgevoerd, waaronder het gasreservoir Rossum-Weerselo dat zich op ongeveer 1.200 tot 1.800 m diepte bevindt.

202204345/1/R4.
    Datum uitspraak: 17 december 2025
    AFDELING
    BESTUURSRECHTSPRAAK
    Uitspraak in het geding tussen:
    Stichting Stop Afvalwater Twente, gevestigd in Vasse, gemeente Tubbergen,
    appellante,
    en
    de minister van Economische Zaken en Klimaat, nu de minister van Economische Zaken (hierna: de minister),
    verweerder.
    Procesverloop
    Bij besluit van 21 februari 2022 heeft de minister het verzoek van de stichting om handhavend op te treden tegen de waterinjectie in Twente door de Nederlandse Aardolie Maatschappij B.V. (hierna: NAM), afgewezen.
    Bij besluit van 17 mei 2022 heeft de minister het door de stichting daartegen gemaakte bezwaar ongegrond verklaard.
    Tegen dit besluit heeft de stichting beroep ingesteld.
    De minister heeft een verweerschrift ingediend.
    De Stichting Advisering Bestuursrechtspraak voor Milieu en Ruimtelijke Ordening (hierna: STAB) heeft desverzocht een deskundigenbericht uitgebracht. De minister, de stichting en de NAM hebben daarop hun zienswijze naar voren gebracht.
    De Afdeling heeft de zaak ter zitting behandeld op 15 juli 2025, waar de stichting, vertegenwoordigd door [gemachtigde A], [gemachtigde B], [gemachtigde C] en [gemachtigde D], en de minister, vertegenwoordigd door H. van Gellecum LLM en F.J.J. Janssen, zijn verschenen. Voorts is ter zitting de NAM, vertegenwoordigd door mr. J.A.M.A. Sluysmans, advocaat in Den Haag, J.[gemachtigde E] en [gemachtigde F], als partij gehoord.
    Overwegingen
    Overgangsrecht inwerkingtreding Omgevingswet
    1.       Op 1 januari 2024 zijn de Omgevingswet en de Invoeringswet Omgevingswet in werking getreden. Als een verzoek om handhaving van de Wet milieubeheer is ingediend vóór het tijdstip van inwerkingtreding van de Omgevingswet, dan blijft op grond van artikel 4.3, aanhef en onder a, van de Invoeringswet Omgevingswet het recht zoals dat gold onmiddellijk vóór dat tijdstip van toepassing tot het besluit op dat verzoek onherroepelijk wordt.
    Het verzoek om handhaving ziet mede op de Wet milieubeheer en is gedaan op 18 november 2021. Dat betekent dat in dit geval de Wet milieubeheer, zoals die gold vóór 1 januari 2024, van toepassing blijft.
    Inleiding
    2.       In Twente wordt door de NAM productiewater, dat vrijkomt bij de oliewinning in Schoonebeek, geïnjecteerd in bestaande putten in het leeggeproduceerde gasreservoir Rossum-Weerselo (ROW). Op 4 maart 2010 zijn hiervoor drie vergunningen krachtens de Wet milieubeheer, thans omgevingsvergunningen, verleend voor de verschillende putten.
    Bij de oliewinning in Schoonebeek wordt stoom gebruikt om de taaie en stroperige olie warm en vloeibaar te maken, zodat de olie kan worden opgepompt. Bij dit proces condenseert de stoom en vermengt zich met water dat van nature in de diepe ondergrond aanwezig is. Nadat het mengsel van olie en water omhoog is geproduceerd, wordt het water van de olie gescheiden en via een ondergrondse pijpleiding naar een aantal lege gasreservoirs in Twente afgevoerd, waaronder het gasreservoir Rossum-Weerselo dat zich op ongeveer 1.200 tot 1.800 m diepte bevindt. Via de bestaande putten, die destijds zijn geboord en gebruikt voor de winning van aardgas, wordt het water geïnjecteerd in het gasreservoir.
    Overigens ligt de waterinjectie sinds december 2021 stil, omdat de concentratie tolueen en andere aromaten in het productiewater te hoog is. Als deze concentraties met een filtertechniek kunnen worden verlaagd, zou de waterinjectie kunnen worden hervat.
    2.1.    De stichting heeft de minister in haar handhavingsverzoek van 18 november 2021 verzocht om de waterinjectie in Twente op te schorten, niet toe te staan, dan wel direct volledig te laten stoppen. Volgens haar overtreedt de NAM artikel 17.1 van de Wet milieubeheer door niet alle redelijkerwijs van haar te verlangen maatregelen te nemen nadat zich een aantal ongewone voorvallen hadden voorgedaan. Die ongewone voorvallen zijn volgens de stichting een bodemdaling aan de oppervlakte boven het gasveld, een scheur die is ontstaan in de buis in put ROW-2 en de gaslekkage bij put ROW-7. Daarnaast is volgens de stichting de concentratie CO2 in het injectiewater al jarenlang te hoog.
    Bij het besluit van 21 februari 2022 heeft de minister het handhavingsverzoek afgewezen, omdat de NAM volgens hem niet in strijd heeft gehandeld met artikel 17.1 van de Wet milieubeheer en omdat er geen overschrijding plaatsvond van de maximaal toegestane concentratie CO2 in het water zoals geldt op grond van de omgevingsvergunningen voor de waterinjectie.
    Bij het besluit van 17 mei 2022 op het door de stichting gemaakte bezwaar heeft de minister de afwijzing van het handhavingsverzoek in stand gelaten.
    2.2.    Artikel 17.1 van de Wet milieubeheer luidt:
    "1. Indien zich in een inrichting een ongewoon voorval voordoet of heeft voorgedaan, waardoor nadelige gevolgen voor het milieu zijn ontstaan of dreigen te ontstaan, treft degene die de inrichting drijft, onmiddellijke maatregelen die redelijkerwijs van hem kunnen worden verlangd, om herhaling of de gevolgen van dat voorval te voorkomen of, voor zover die gevolgen niet kunnen worden voorkomen, zoveel mogelijk te beperken en ongedaan te maken.
    2. Indien door het voorval direct gevaar voor de menselijke gezondheid ontstaat of dreigt te ontstaan of onmiddellijke en aanmerkelijke gevolgen voor het milieu ontstaan of dreigen te ontstaan en zolang niet kan worden gewaarborgd dat door de getroffen maatregelen, bedoeld in het eerste lid, of de aanvullende maatregelen, bedoeld in artikel 17.3, eerste lid, wordt voldaan aan de voorschriften verbonden aan een omgevingsvergunning voor de inrichting of aan de bij of krachtens een algemene maatregel van bestuur als bedoeld in artikel 8.40 voor de inrichting geldende regels, legt degene die de inrichting drijft de inrichting geheel of gedeeltelijk stil."
    De gaslekkage bij put ROW-7
    3.       De stichting voert aan dat de gaslekkage bij put ROW-7, die al sinds de aanleg van de put in 1977 bekend is, gedurende de waterinjectie opnieuw is gaan opspelen en daarom een ongewoon voorval is. Volgens de stichting is onvoldoende onderzoek gedaan naar de herkomst van het gas, de manier waarop het weglekt en welke fractie van het gas via de annulaire ruimte naar buiten komt, waardoor dit onbekend is. Zij stelt dat een vergelijking van de gassamenstelling een duidelijke aanwijzing geeft dat het gas uit een diepere laag komt dan het Bentheimer-zandsteen op 220 m diepte, waar de minister van uitgaat.
    Ook voert de stichting aan dat het afblazen van gas verboden is op grond van artikel 38 van het Mijnbouwbesluit.
    3.1.    Put ROW-7 is in 1977 aangelegd als gasproductieput. Bij de aanleg is ontdekt dat ROW-7 een "bubbling well" is, een put waaruit langs de bij de boring gebruikte buizen in zekere mate zogenoemd bubbelgas opborrelt. De put is in 2011 omgebouwd van een gasproductieput naar een waterinjectieput en toen bleek de gaslekkage niet meer aanwezig te zijn. In 2015 heeft de NAM aan de minister gemeld dat in de putkelder van ROW-7 wederom gasbelletjes werden waargenomen, afkomstig uit de annulaire ruimtes tussen verbuizingen die niet in verbinding staan met het injectiereservoir. Naar aanleiding hiervan heeft de NAM over de C- en D-annulus van de put een gaskap geplaatst, zodat het gas op een veilige manier kan worden weggeleid en zodat zij de druk en de volumes voortdurend kan monitoren.
    In 2016 is een risicoanalyse uitgevoerd waaruit bleek dat de gaslekkage een verwaarloosbare bijdrage levert aan de totale vergunde emissies van de NAM en dat er geen directe blootstelling mogelijk is aan het weglekkende gas via de bodem of het grondwater.
    3.2.    De minister heeft zich in het besluit van 21 februari 2022 op het standpunt gesteld dat de NAM artikel 17.1 van de Wet milieubeheer niet overtreedt door het laten voortbestaan van de gaslekkage bij put ROW-7. De minister erkent dat het opborrelen van gas een ongewoon voorval is, omdat dit afwijkt van de normale bedrijfsactiviteiten. Volgens de minister heeft de gaslekkage echter geen nadelige gevolgen voor het milieu, omdat de hoeveelheid gas die naar de oppervlakte komt daarvoor te gering is. Daarbij licht hij toe dat de lekkage periodiek wordt bekeken en dat de hoeveelheid bubbelgas in de loop der jaren sterk afneemt, namelijk van 140 liter per dag in 2015 naar ongeveer 40 liter per dag in 2020. Daarom hoeven er volgens hem, afgezien van de monitoring die reeds plaatsvindt, geen maatregelen van de NAM te worden verlangd. Tot slot wijst de minister erop dat de NAM bij het buiten gebruik stellen van de put voorzieningen moet treffen om het opborrelen van het gas te stoppen. De STAB bevestigt dat de gaslekkage geen nadelige gevolgen voor het milieu heeft veroorzaakt en dat de hoeveelheid bubbelgas sterk afneemt. De Afdeling ziet geen aanleiding om hieraan te twijfelen.
    Volgens de minister is geen nader onderzoek nodig naar de herkomst van het bubbelgas, omdat het in ieder geval niet afkomstig is uit het reservoir waaruit destijds gas werd gewonnen, het zogeheten Zechsteinreservoir op 1.200 tot 1.800 m diepte. De samenstelling is namelijk anders dan van het gas dat destijds werd gewonnen. De STAB onderschrijft het standpunt van de minister dat het, gezien de samenstelling van het bubbelgas, in het bijzonder de afwezigheid van zwavelwaterstof, aannemelijk is dat het afkomstig is uit een ondiepere aardlaag dan het Zechsteinreservoir. De Afdeling ziet in wat de stichting heeft aangevoerd, geen aanleiding om hieraan te twijfelen.
    Naar het oordeel van de Afdeling heeft de minister zich terecht op het standpunt gesteld dat de NAM artikel 17.1 van de Wet milieubeheer niet heeft overtreden. De minister is er terecht van uitgegaan dat de gaslekkage geen nadelige gevolgen voor het milieu heeft veroorzaakt en dat het door de afnemende hoeveelheid bubbelgas niet aannemelijk is dat dat alsnog zal gebeuren. Naar het oordeel van de Afdeling is daarvoor voldoende bekend over de herkomst van het bubbelgas, de manier waarop het weglekt en de hoeveelheid die weglekt. De minister heeft zich daarom terecht op het standpunt gesteld dat er van de NAM geen aanvullende maatregelen naast monitoring verlangd hoeven te worden op grond van artikel 17.1 van de Wet milieubeheer.
    Het betoog faalt.
    3.3.    Op grond van artikel 38, eerste lid, van het Mijnbouwbesluit is het verboden op een mijnbouwwerk aardgas af te blazen of af te fakkelen in de open lucht. De Afdeling begrijpt het betoog van de stichting zo dat de NAM volgens haar deze bepaling overtreedt doordat er bij put ROW-7 bubbelgas opborrelt. Naar het oordeel van de Afdeling is dat niet het geval, reeds omdat het onbedoeld opborrelen van gas zoals gebeurt bij put ROW-7, niet kan worden gelijkgesteld met het afblazen van gas in de zin van artikel 38, eerste lid, van het Mijnbouwbesluit.
    Het betoog faalt.
    De dubbele barrière
    4.       De stichting betoogt dat de dubbele barrière van de putten op sommige plekken ontbreekt, onbetrouwbaar is of onvoldoende wordt onderzocht en onderhouden, waardoor lekpaden voor gas en verontreinigingen kunnen ontstaan. Volgens haar toont de in 2021 ontdekte scheur in de buitenste buis van put ROW-2 aan dat een betrouwbare dubbele barrière noodzakelijk is. Zij voert aan dat de minister zich ten onrechte op het standpunt heeft gesteld dat de mogelijke ondeugdelijkheid van de dubbele barrières geen ongewoon voorval is. Volgens haar moeten er meer controles worden gedaan en meer onderzoeken worden verricht dan nu in het Waterinjectie Management Plan (hierna: WMP) worden voorgeschreven, omdat het huidige WMP onvoldoende inzicht zou geven in de integriteit van de putten.
    4.1.    In februari 2021 heeft de NAM tijdens werkzaamheden aan put ROW-2 ontdekt dat de buitenbuis was gescheurd. Omdat de binnenste buis, die het injectiewater transporteert, nog intact was, is er geen injectiewater buiten de put gelekt als gevolg van de scheur in de buitenbuis. Naar aanleiding van de ontdekte scheur heeft de NAM put ROW-2 permanent afgesloten en verschillende onderzoeken gedaan naar de oorzaak van de scheurvorming. Die onderzoeken hebben geen eenduidige verklaring voor de ontstane scheur opgeleverd. De conclusie van de onderzoeken is dat het risico op eenzelfde soort gebeurtenis bij andere putten niet uit te sluiten is, maar dat eventuele gevolgen daarvan wel vroegtijdig kunnen worden opgemerkt met een adequaat monitoringsprogramma en kunnen worden beperkt met een beheersprogramma. Vervolgens heeft de NAM ook extra onderzoek gedaan naar de integriteit bij de overige injectieputten, haar monitoringsprogramma aangepast door het WMP te updaten en haar systemen en procedures zodanig ingericht dat er tijdig en adequaat gereageerd wordt op signalen uit de monitoring. Uit dit onderzoek is gebleken dat er bij de putten ROW-5 en ROW-7 geen sprake is van een dreigende scheur in de buitenbuis, geen onregelmatigheden zijn vastgesteld achter de buitenbuis en dat de binnen- en buitenbuizen nog intact zijn.
    4.2.    Omdat uit het onderzoek bij de andere injectieputten niet is gebleken van dreigende scheuren, onregelmatigheden of beschadigingen, heeft de minister zich terecht op het standpunt gesteld dat er geen aanwijzingen zijn dat zich daar een ongewoon voorval voordoet of heeft voorgedaan met betrekking tot de verbuizingen van die putten. De minister gaat er terecht vanuit dat de theoretische mogelijkheid dat de dubbele barrières van die putten op plekken niet deugdelijk of betrouwbaar zijn, terwijl er geen concrete aanwijzingen zijn dat dit daadwerkelijk het geval is, op zichzelf geen ongewoon voorval is. De omstandigheid dat niet alle putten over de hele lengte een dubbele barrière hebben, is ook geen ongewoon voorval, omdat de uitvoering van de putten sinds de aanleg bekend is en de waterinjectie bij de omgevingsvergunningen van 4 maart 2010 is vergund in die putten met die uitvoering.
    De stichting heeft verder niet aannemelijk gemaakt dat de onderzoeken en de aanpassingen van het monitoringsprogramma, het WMP en de systemen en procedures van de NAM die zijn gedaan naar aanleiding van het ongewone voorval bij put ROW-2, onvoldoende zijn.
    Het betoog faalt.
    De concentratie CO2
    5.       De stichting betoogt dat de concentratie CO2 in het injectiewater te hoog is. Hoewel wordt voldaan aan de op grond van de omgevingsvergunningen geldende grenswaarde, zijn na het ontstaan van de scheur bij ROW-2 toch maatregelen nodig om de concentratie te verlagen, aldus de stichting. Hierbij wijst zij erop dat kalk gemakkelijk oplost in aanwezigheid van CO2 en zuur. Dat zou ook kunnen leiden tot aantasting van de zoutlagen boven de kalksteen. Volgens haar is de combinatie van CO2 en zuur niet in ogenschouw genomen bij de vaststelling van de grenswaarden.
    5.1.    Zoals de stichting zelf ook erkent, wordt de op grond van de omgevingsvergunningen van 4 maart 2010 geldende grenswaarde voor de concentratie CO2 in het injectiewater niet overschreden. Ook de zuurgraad van het injectiewater voldoet aan de daarvoor in die omgevingsvergunningen gestelde grenswaarden. De minister heeft zich terecht op het standpunt gesteld dat er daarom geen overtreding is waartegen hij handhavend kan optreden. De STAB heeft voorts gerapporteerd dat niet wordt verwacht dat kalksteen dermate wordt opgelost door het injectiewater dat dit leidt tot aantasting van de zoutlagen boven de kalksteen. Mede gezien het standpunt van de STAB is er naar het oordeel van de Afdeling ook overigens geen grondslag om handhavend op te treden.
    Het betoogt faalt.
    Bodemdaling
    6.       De stichting betoogt dat de minister ten onrechte geen rekening houdt met gegevens van de TU Delft op basis waarvan kan worden afgeleid dat er een voortgaande daling van de bodem plaatsvindt. De stichting voert aan dat de TU Delft een organisatie is die betrouwbaar is en dat haar metingen dus serieus genomen moeten worden.
    6.1.    De door de stichting bedoelde gegevens van de TU Delft, zijn de gegevens afkomstig uit de database "bodemdalingskaart 2.0". Deze zijn te raadplegen op de website bodemdalingskaart.nl. De minister heeft al in het besluit van 21 februari 2022 toegelicht dat deze kaart de totale bodemdaling toont die is opgetreden als gevolg van mijnbouwactiviteiten, grondwaterwinning, (veen)oxidatie en andere fysische oorzaken en dat deze kaart daarom niet representatief is voor de bodembeweging als gevolg van enkel de mijnbouwactiviteiten door de NAM, te weten de huidige waterinjectie en de gaswinning daarvoor. De STAB bevestigt dat deze kaart niet geschikt is om uitspraken te doen over de bodemdaling als gevolg van de waterinjectie. Alleen al hierom hoefde de minister, anders dan de stichting betoogt, geen rekening te houden met deze gegevens.
    Voor het overige heeft de minister zich terecht op het standpunt gesteld dat de bodembeweging boven het gasveld niet afwijkt van de verwachte waarden en daarom geen ongewoon voorval is in de zin van artikel 17.1 van de Wet Milieubeheer. Voor wat betreft de verwachte bodembeweging, verwijst de minister in zijn besluit van 21 februari 2022 naar het milieueffectrapport dat ten grondslag ligt aan de omgevingsvergunningen voor de waterinjectie. Daarin staat dat de waterinjectie een omgekeerd effect kan hebben op de bodemdaling en dat als gevolg van de gaswinning in het verleden een zeer geringe bodemdaling van 0 tot 2 cm heeft plaatsgevonden die over lange tijd nauwelijks meetbaar is. Vervolgens wordt geconcludeerd dat een eventuele bodemstijging ook niet meetbaar zal zijn en dat het effect van de waterinjectie op de omkering van de bodemdaling daarom als nihil wordt beschouwd. Volgens het winningsplan dat ten grondslag lag aan de gaswinning in het verleden werd een totale bodemdaling van iets meer dan 2 cm verwacht.
    Voor wat betreft de opgetreden bodemdaling, verwijst de minister naar gegevens van metingen die de NAM periodiek verricht overeenkomstig een wettelijk verplicht en door de minister goedgekeurd meetplan. Uit deze gegevens, die zijn te raadplegen op het Nederlandse Olie- en Gasportaal, www.nlog.nl/bodemdalingsmetingen, blijkt dat de bodembeweging in de periode van 2015 tot en met 2020 binnen de verwachte bandbreedte van 2 cm stijging tot 2 cm daling bleef. De STAB sluit zich aan bij het standpunt van de minister dat deze gegevens representatief zijn en dat de gemeten bodembeweging niet anders is dan verwacht, zodat zich geen ongewoon voorval voordoet. De Afdeling ziet, mede gelet op de bevindingen van de STAB, in het betoog van de stichting geen reden om te twijfelen aan de juistheid van dat standpunt.
    Het betoog faalt.
    Conclusie
    7.       Het beroep is ongegrond.
    8.       De minister hoeft geen proceskosten te vergoeden.
    Beslissing
    De Afdeling bestuursrechtspraak van de Raad van State:
    verklaart het beroep ongegrond.
    Aldus vastgesteld door mr. C.H.M. van Altena, voorzitter, en mr. C.J. Borman en mr. A. Kuijer, leden, in tegenwoordigheid van mr. L.S. Kors, griffier.
    w.g. Van Altena
    voorzitter
    w.g. Kors
    griffier
    Uitgesproken in het openbaar op 17 december 2025
    687-1142