ECLI:NL:RVS:2025:3429, Raad van State, 23-07-2025, 202301332/1/R1
Raad van State — Uitspraak 
Datum: 2025-07-23 00:00:00.000000
Rechtsgebied: Bestuursrecht; Omgevingsrecht

Samenvatting: Bij besluit van 10 februari 2020 heeft het college van burgemeester en wethouders van Den Haag verzoek van [appellant] tot het vaststellen van maatwerkvoorschriften voor ijssalon BitterKoud afgewezen. [appellant] woont in Den Haag aan de [locatie]. In hetzelfde pand, op de begane grond en onder de woning, bevindt zich ijssalon BitterKoud. Die ijssalon wordt geëxploiteerd door [partij A]. Het pand is eigendom van [partij B] en [partij C]. [appellant] ervoer overlast van de ijssalon. Daarom heeft hij het college verzocht om maatwerkvoorschriften vast te stellen op grond van het Activiteitenbesluit. Het college heeft dit geweigerd en die weigering in stand gelaten bij het besluit van 13 januari 2021. De rechtbank heeft dat besluit vernietigd, omdat het college naar haar oordeel niet (deugdelijk) heeft gemotiveerd waarom de door [appellant] gestelde geur- en trillinghinder geen aanleiding geeft tot het stellen van een maatwerkvoorschrift. Maar de rechtbank heeft de rechtsgevolgen van het besluit in stand gelaten, omdat de nadere toelichting die het college tijdens de zitting van de rechtbank heeft gegeven, hiervoor naar het oordeel van de rechtbank alsnog een toereikende motivering biedt.

202301332/1/R1.
    Datum uitspraak: 23 juli 2025
    AFDELING
    BESTUURSRECHTSPRAAK
    Uitspraak op het hoger beroep van:
    [appellant], wonend in Den Haag,
    appellant,
    tegen de uitspraak van de rechtbank Den Haag van 19 januari 2023 in zaak nr. 21/1527 in het geding tussen:
    [appellant]
    en
    het college van burgemeester en wethouders van Den Haag.
    Procesverloop
    Bij besluit van 10 februari 2020 heeft het college verzoek van [appellant] tot het vaststellen van maatwerkvoorschriften voor ijssalon BitterKoud afgewezen.
    Bij besluit van 13 januari 2021 heeft het college het door [appellant] daartegen gemaakte bezwaar ongegrond verklaard.
    Bij uitspraak van 19 januari 2023 heeft de rechtbank het door [appellant] daartegen ingestelde beroep gegrond verklaard, het besluit van 13 januari 2021 vernietigd en de rechtsgevolgen van dat besluit in stand gelaten.
    Tegen deze uitspraak heeft [appellant] hoger beroep ingesteld.
    Het college heeft een schriftelijke uiteenzetting gegeven.
    De Afdeling heeft de zaak op de zitting behandeld van 10 juni 2025, waar [appellant], bijgestaan door mr. R. Lie-A-Lien, rechtsbijstandverlener in Amsterdam, en het college, vertegenwoordigd door mr. H.I. van Scheindelen, drs. R.M. Vos, ing. P. Zonneveld en drs. M.P.M. Wijnstekers, zijn verschenen. Verder zijn op de zitting [partij A] en [partij B] en [partij C] als partij gehoord.
    Overwegingen
    Overgangsrecht inwerkingtreding Omgevingsrecht
    1.       Op 1 januari 2024 zijn de Omgevingswet, de Invoeringswet Omgevingswet en het Invoeringsbesluit Omgevingswet in werking getreden. Als vóór het tijdstip van inwerkingtreding van de Omgevingswet voor een besluit omtrent het stellen van maatwerkvoorschriften of nadere voorschriften, het opleggen van nadere voorwaarden of het nemen van maatregelen, toepassing is gegeven aan artikel 4:8 van de Algemene wet bestuursrecht of een dergelijk besluit is bekendgemaakt, dan blijft op grond van artikel 8.1.5, vierde lid, van het Invoeringsbesluit Omgevingswet het recht zoals dat gold onmiddellijk vóór dat tijdstip van toepassing tot het besluit onherroepelijk wordt.
    Het besluit van het college tot afwijzen van het verzoek tot het vaststellen van maatwerkvoorschriften is op 13 januari 2021 bekend gemaakt. Dat betekent dat in dit geval het recht, waaronder het Activiteitenbesluit milieubeheer (hierna: het Activiteitenbesluit), zoals dat gold vóór 1 januari 2024 van toepassing blijft.
    Inleiding
    2.       [appellant] woont in Den Haag aan de [locatie]. In hetzelfde pand, op de begane grond en onder de woning, bevindt zich ijssalon BitterKoud. Die ijssalon wordt geëxploiteerd door [partij A]. Het pand is eigendom van [partij B] en [partij C]. [appellant] ervoer overlast van de ijssalon. Daarom heeft hij het college verzocht om maatwerkvoorschriften vast te stellen op grond van het Activiteitenbesluit. Het college heeft dit geweigerd en die weigering in stand gelaten bij het besluit van 13 januari 2021. De rechtbank heeft dat besluit vernietigd, omdat het college naar haar oordeel niet (deugdelijk) heeft gemotiveerd waarom de door [appellant] gestelde geur- en trillinghinder geen aanleiding geeft tot het stellen van een maatwerkvoorschrift. Maar de rechtbank heeft de rechtsgevolgen van het besluit in stand gelaten, omdat de nadere toelichting die het college tijdens de zitting van de rechtbank heeft gegeven, hiervoor naar het oordeel van de rechtbank alsnog een toereikende motivering biedt. [appellant] is het niet eens met de uitspraak van de rechtbank, omdat hij van mening is dat de rechtbank tot een verderstrekkende vernietiging had behoren te komen. Verder is hij het niet eens met het in stand laten van de rechtsgevolgen.
    Weigering van vaststellen van lagere geluidsnormen door middel van maatwerkvoorschriften
    3.       [appellant] betoogt dat de rechtbank heeft miskend dat het college maatwerkvoorschriften strekkende tot een lagere geluidsnorm moest vaststellen. Hij vindt met name de toegestane geluidsbelasting op de gevel in de avonden te hoog. Hierover voert [appellant] aan dat bij de vaststelling van het bestemmingsplan "Benoordenhout" (hierna: het bestemmingsplan) geen integrale geluidmeting is verricht en dat dat wel had gemoeten. Dit is een fout die het college had moeten rechtzetten, vindt [appellant]. Verder is [appellant] van mening dat de wijk Benoordenhout een "rustige woonwijk met weinig verkeer" is in plaats van een "woonwijk in de stad". Daarom zouden er volgens de Handreiking Industrielawaai en Vergunningverlening (hierna: de Handreiking) lagere grenswaarden moeten gelden, zo betoogt hij. Tot slot wijst hij erop dat volgens de nota van toelichting van het Activiteitenbesluit het college in geval van overlast maatwerkvoorschriften kan vaststellen op grond van artikel 2.20 van het Activiteitenbesluit.
    3.1.    Artikel 2.20, eerste lid, van het Activiteitenbesluit luidde:
    "1. In afwijking van de waarden, bedoeld in de artikelen 2.17, 2.17a, 2.19 dan wel 2.19a, kan het bevoegd gezag bij maatwerkvoorschrift andere waarden voor het langtijdgemiddeld beoordelingsniveau (LAr,LT) en het maximaal geluidsniveau LAmax vaststellen."
    3.2.    Bij de vraag of het college gebruik maakt van de bevoegdheid om maatwerkvoorschriften te stellen, heeft het college beleidsruimte. Het moet daarbij een belangenafweging maken.
    3.3.    De Afdeling is van oordeel dat de rechtbank terecht heeft geoordeeld dat het college ervoor mocht kiezen om geen maatwerkvoorschriften vast te stellen op grond van artikel 2.20, eerste lid, van het Activiteitenbesluit. Daarbij is allereerst van belang dat de totstandkoming van het bestemmingsplan niet ter beoordeling voorligt in deze procedure. Het bestemmingsplan is ook al onherroepelijk geworden. Op grond van dat bestemmingplan is ter plaatse lichte horeca als is bedoeld in de bij de planregels behorende staat van horeca-categorieën, toegestaan. Daarvan moet worden uitgegaan. Wat betreft de typering van de wijk geldt dat in de Handreiking geen definitie staat van een "rustige woonwijk met weinig verkeer" of een "woonwijk in de stad". De Handreiking vermeldt verder dat de beschrijving van de gebieden niet bindend is, omdat deze te beperkt is en in veel gevallen ook niet letterlijk van toepassing zal zijn. Het college heeft in beroep toegelicht dat het vindt dat sprake is van een woonwijk in de stad als is bedoeld in de Handreiking, onder meer omdat aan de overkant van de weg meerdere scholen gevestigd zijn. Ook zijn Shell International B.V. en diverse andere ondernemingen in de buurt gevestigd. Deze voorzieningen hebben ieder een verkeersaantrekkende werking. De rechtbank heeft terecht overwogen dat het college zodoende deugdelijk heeft gemotiveerd dat sprake is van een woonwijk in de stad. Dat het omgevingsgeluid volgens [appellant] in de avondperiode gering is, doet daaraan niet af, omdat de in de Handreiking vermelde richtwaarden zijn gerelateerd aan de aard van de woonomgeving. Vergelijk de uitspraak van de Afdeling van 23 juni 2010, ECLI:NL:RVS:2010:BM8794, onder 2.1.3. De omstandigheid dat in de nota van toelichting van het Activiteitenbesluit staat dat in geval van overlast maatwerkvoorschriften kunnen worden vastgesteld, betekent tot slot niet dat dat in dit geval moet.
    Het betoog slaagt niet.
    Weigering om een technische voorziening of gedragsregels op te leggen door middel van maatwerkvoorschriften
    4.       [appellant] betoogt dat de rechtbank ten onrechte heeft overwogen dat het college bij de beslissing om geen maatwerkvoorschriften vast te stellen op grond van artikel 2.20, vijfde lid, van het Activiteitenbesluit, niet hoefde te onderzoeken of sprake is van geluidsoverlast. Volgens [appellant] zijn geluidsmetingen nodig om vast te stellen of sprake is van geluidsoverlast. Dat is naar zijn mening temeer het geval omdat hij in het verleden vaker melding heeft gedaan van geluidsoverlast.
    4.1.    Artikel 2.20, vijfde lid, van het Activiteitenbesluit luidde:
    "5. Het bevoegd gezag kan bij maatwerkvoorschrift bepalen welke technische voorzieningen in de inrichting worden aangebracht en welke gedragsregels in acht worden genomen teneinde aan geldende geluidsnormen te voldoen."
    4.2.    De Afdeling is van oordeel dat de rechtbank terecht heeft geconcludeerd dat het college niet door middel van een meting hoefde te onderzoeken of sprake is van geluidsoverlast. Daarbij heeft het college van belang mogen achten dat handhaving van de geldende geluidsnormen kan leiden tot vermindering of wegneming van de ervaren overlast. De rechtbank heeft in dit verband als voorbeeld gegeven dat in het verleden naar aanleiding van handhaving een kap op de koelcompressor is gezet, zodat een geconstateerde overschrijding van de geluidsnorm ongedaan werd gemaakt. De rechtbank is in verband hiermee terecht tot het oordeel gekomen dat het college het verzoek tot het opleggen van een technische voorziening of gedragsregel door middel van een maatwerkvoorschrift mocht afwijzen.
    Het betoog slaagt niet.
    Is het terras gelegen op een binnenterrein als is bedoeld in het Activiteitenbesluit?
    5.       [appellant] betoogt dat de rechtbank heeft miskend dat het terras aan de oostzijde van het pand een binnenterrein is. Volgens [appellant] is het terras aan drie van de vier zijden omsloten. Daarom is volgens hem sprake van een binnenterrein. Volgens [appellant] hoeft geen sprake te zijn van wanden aan alle zijden om te kunnen spreken van omsluiten. In dit kader verwijst hij naar de uitspraak van de Afdeling van 9 december 2009, ECLI:NL:RVS:2009:BK5843. Ook heeft de rechtbank niet aangegeven dat de achtergrond van artikel 2.18, aanhef en onderdeel a, van het Activiteitenbesluit is dat stemgeluid doorgaans opgaat in het omgevingsgeluid. Tot slot had het college rekening moeten houden met de Kaderbrief Soepeler Terrassenbeleid.
    5.1.    Artikel 2.18 van het Activiteitenbesluit luidt:
    "Bij het bepalen van de geluidsniveaus, bedoeld in de artikelen 2.17, 2.17a, 2.19, 2.19a dan wel 2.20, blijft buiten beschouwing:
    a. het stemgeluid van personen op een onverwarmd en onoverdekt terrein, dat onderdeel is van de inrichting, tenzij dit terrein kan worden aangemerkt als een binnenterrein;
    […]."
    5.2.    De Afdeling is van oordeel dat de rechtbank terecht heeft overwogen dat het terras aan de oostzijde van het pand geen binnenterrein is. Onder verwijzing naar de uitspraak van 24 maart 2010, ECLI:NL:RVS:2010:BL8735, en de uitspraak van 20 november 2024, ECLI:NL:RVS:2024:4723, overweegt de Afdeling dat met name van belang is dat het terras, zoals ook de rechtbank heeft geconstateerd, aan de openbare ruimte ligt. Het terras is aan de noordzijde open en grenst direct aan de openbare weg. De vergelijking met de uitspraak van de Afdeling van 9 december 2009, ECLI:NL:RVS:2009:BK5843, gaat niet op. In die uitspraak ging het om de term "omsloten" zoals dit stond in de in die zaak geldende planvoorschriften. In de voorliggende zaak gaat het om de definitie van "binnenterrein" in de zin van artikel 2.18, aanhef en onderdeel a, van het Activiteitenbesluit. Verder is de Kaderbrief Soepeler Terrassenbeleid op zichzelf niet relevant voor de vraag of sprake is van een binnenterrein als is bedoeld in artikel 2.18, aanhef en onderdeel a, van het Activiteitenbesluit. Tot slot heeft de rechtbank aangegeven dat, wanneer een terrein slechts in beperkte mate is omgeven door bebouwing, mag worden aangenomen dat het van het terras afkomstige geluid opgaat in het omgevingsgeluid en dat dit anders is als het terrein in overwegende mate is omgeven door bebouwing. Daarmee heeft de rechtbank, anders dan [appellant] aanvoert, juist wel aandacht geschonken aan de achtergrond van artikel 2.18, aanhef en onderdeel a, van het Activiteitenbesluit.
    Het betoog slaagt niet.
    In stand laten van de rechtsgevolgen
    6.       [appellant] betoogt dat de rechtbank ten onrechte de rechtsgevolgen van het besluit van 13 januari 2021 in stand heeft gelaten. [appellant] voert aan dat hij overlast ervaart van trillingen en geur als gevolg van het in werking zijn van de ijssalon. Hij vindt daarom dat de rechtbank het besluit zonder instandlating van de rechtsgevolgen had moeten vernietigen.
    6.1.    De Afdeling is van oordeel dat de rechtbank de rechtsgevolgen van het besluit van 13 januari 2021 in stand heeft mogen laten. De rechtbank heeft geoordeeld dat het college in de door hem genomen besluiten niet deugdelijk heeft gemotiveerd waarom de door [appellant] gestelde geur- en trillinghinder geen aanleiding geeft tot het vaststellen van een maatwerkvoorschrift. In beroep heeft het college wat betreft de trillingen aangegeven dat daar geen recente overlastmeldingen van zijn gedaan. Het college hoefde in verband daarmee geen aanleiding te zien om op grond van artikel 2.23, derde lid, van het Activiteitenbesluit maatwerkvoorschriften op het gebied van trillinghinder vast te stellen, zo oordeelde de rechtbank. Hoewel deze motivering op zichzelf summier is, ziet de Afdeling onvoldoende grond voor het oordeel dat de rechtbank in zoverre niet mocht overgaan tot het in stand laten van de rechtsgevolgen van het vernietigde besluit. Daarbij wordt in aanmerking genomen dat het gezien de aard van de bedrijfsvoering niet voor de hand ligt dat zich in dit geval een bijzondere mate van trillinghinder voordoet, en dat wat [appellant] aanvoert geen aanknopingspunten biedt om te veronderstellen dat dit toch zo is. Wat [appellant] in hoger beroep naar voren brengt, geeft ook geen grond voor het oordeel dat de rechtbank waar het gaat om geurhinder de rechtsgevolgen van het vernietigde besluit niet in stand mocht laten. Ook daarbij is de aard van de bedrijfsvoering van belang.
    Het betoog slaagt niet.
    Conclusie en proceskosten
    7.       Het hoger beroep is ongegrond. De Afdeling bevestigt de uitspraak van de rechtbank, voor zover aangevallen.
    8.       Het college hoeft geen proceskosten te vergoeden.
    Beslissing
    De Afdeling bestuursrechtspraak van de Raad van State:
    bevestigt de uitspraak van de rechtbank, voor zover aangevallen.
    Aldus vastgesteld door mr. J. Gundelach, lid van de enkelvoudige kamer, in tegenwoordigheid van mr. C. Sparreboom, griffier.
    w.g. Gundelach
    lid van de enkelvoudige kamer
    w.g. Sparreboom
    griffier
    Uitgesproken in het openbaar op 23 juli 2025
    195-1126