ECLI:NL:RVS:2026:493, Raad van State, 28-01-2026, 202304782/1/R4
Raad van State — Uitspraak 
Datum: 2026-01-28 00:00:00.000000
Rechtsgebied: Bestuursrecht

Samenvatting: Bij besluit van 15 juni 2023 heeft de raad van de gemeente Culemborg het bestemmingsplan "Bedrijventerrein Pavijen I-IV (ged.), herziening milieucategorieën" vastgesteld. Het bestemmingsplan verlaagt de maximaal toegestane milieucategorieën op een deel van het bestaande bedrijventerrein Pavijen, gelegen ten zuidwesten van Culemborg. De raad heeft deze aanpassing doorgevoerd vooruitlopend op de voorgenomen gebiedsontwikkeling Stationskwartier, waarin een woon- en werkomgeving rond het station van Culemborg wordt beoogd. Omdat voor de realisatie van deze nieuwe woonwijk het bedrijventerrein Pavijen zal worden getransformeerd, acht de raad het noodzakelijk de milieucategorieën in het plangebied te verlagen. Vastgoed Parallelweg en anderen betogen dat de raad hun bestaande, legale bedrijfsactiviteiten ten onrechte niet als zodanig heeft bestemd, maar onder het gebruiksovergangsrecht heeft gebracht.

202304782/1/R4.
    Datum uitspraak: 28 januari 2026
    AFDELING
    BESTUURSRECHTSPRAAK
    Uitspraak in het geding tussen:
    Vastgoed Parallelweg West B.V., gevestigd in Culemborg, en anderen,
    appellanten,
    en
    de raad van de gemeente Culemborg,
    verweerder.
    Procesverloop
    Bij besluit van 15 juni 2023 heeft de raad het bestemmingsplan "Bedrijventerrein Pavijen I-IV (ged.), herziening milieucategorieën" vastgesteld.
    Tegen dit besluit hebben Vastgoed Parallelweg en anderen beroep ingesteld.
    De raad heeft een verweerschrift ingediend.
    De raad en Vastgoed Parallelweg en anderen hebben nadere stukken ingediend.
    De Afdeling heeft de zaak op een zitting behandeld op 9 januari 2026, waar via een videoverbinding Vastgoed Parallelweg en anderen, vertegenwoordigd door ing. H.A.M. Erinkveld, rechtsbijstandverlener in Didam, en [gemachtigde], en via een videoverbinding de raad, vertegenwoordigd door mr. D.C.E. de Haas en mr. A. Nijenhuis, advocaten in Utrecht, vergezeld door P.C.G. Versloot-Martens, B.M.K. Vellinga en N.H.P. Sikkens, zijn verschenen.
    Overwegingen
    Overgangsrecht inwerkingtreding Omgevingswet
    1.       Op 1 januari 2024 zijn de Omgevingswet en de Invoeringswet Omgevingswet in werking getreden. Op grond van artikel 4.6, derde lid, van de Invoeringswet Omgevingswet blijft op een beroep tegen een besluit tot vaststelling van een bestemmingsplan waarvan het ontwerp vóór het tijdstip van inwerkingtreding van de Omgevingswet ter inzage is gelegd het recht zoals dat gold onmiddellijk vóór dat tijdstip van toepassing tot het bestemmingsplan onherroepelijk is.
    Het ontwerpplan is op 15 maart 2023 ter inzage gelegd. Dat betekent dat op deze beroepsprocedure het recht, waaronder de Wet ruimtelijke ordening (Wro), zoals dat gold vóór 1 januari 2024 van toepassing blijft.
    Inleiding
    2.       Het bestemmingsplan verlaagt de maximaal toegestane milieucategorieën op een deel van het bestaande bedrijventerrein Pavijen, gelegen ten zuidwesten van Culemborg. De raad heeft deze aanpassing doorgevoerd vooruitlopend op de voorgenomen gebiedsontwikkeling Stationskwartier, waarin een woon- en werkomgeving rond het station van Culemborg wordt beoogd. Omdat voor de realisatie van deze nieuwe woonwijk het bedrijventerrein Pavijen zal worden getransformeerd, acht de raad het noodzakelijk de milieucategorieën in het plangebied te verlagen.
    Vastgoed Parallelweg en anderen zijn gevestigd in het plangebied aan de Parallelweg West 25, kadastraal bekend gemeente Culemborg, sectie C, nrs. 1558 en 3323, en Parallelweg West 27, kadastraal bekend gemeente Culemborg, sectie C, nr. 2156. Op grond van het voorheen geldende plan "Bedrijventerrein Pavijen I t/m IV" gold op beide percelen een maximale milieucategorie 3.2, met op een klein deel van het perceel Parallelweg West 25 een maximale milieucategorie 4.2. De bestaande bedrijfsactiviteiten van Vastgoed Parallelweg en anderen vallen onder milieucategorie 3.1 en 3.2. In dit plan zijn de milieucategorieën teruggebracht naar milieucategorie 2.
    Wijze van toetsen
    3.       Bij de vaststelling van een bestemmingsplan moet de raad bestemmingen aanwijzen en regels geven die de raad uit het oogpunt van een goede ruimtelijke ordening nodig acht. De raad heeft daarbij beleidsruimte en moet de betrokken belangen afwegen. De Afdeling oordeelt niet zelf of het plan in overeenstemming is met een goede ruimtelijke ordening. De Afdeling beoordeelt aan de hand van de beroepsgronden of het besluit tot vaststelling van het bestemmingsplan in overeenstemming is met het recht. Daarbij kan aan de orde komen of de nadelige gevolgen van het plan onevenredig zijn in verhouding tot de met het plan te dienen doelen.
    Overgangsrecht
    4.       Vastgoed Parallelweg en anderen betogen dat de raad hun bestaande, legale bedrijfsactiviteiten ten onrechte niet als zodanig heeft bestemd, maar onder het gebruiksovergangsrecht heeft gebracht. Volgens hen is deze keuze uitsluitend ingegeven door nog onzekere en onvoldoende geconcretiseerde woningbouwplannen, terwijl het bestemmingsplan ingrijpende gevolgen heeft voor hun bedrijfsvoering.
    4.1.    Tussen partijen is niet in geschil dat de bestaande bedrijfsactiviteiten op de percelen Parallelweg West 25 en 27 met het bestemmingsplan zijn wegbestemd en onder het gebruiksovergangsrecht van artikel 16 van de planregels zijn gebracht.
    4.2.    In beginsel moet legaal bestaand gebruik als zodanig in het bestemmingsplan worden bestemd. Indien nieuwe planologische inzichten daartoe aanleiding geven en het belang bij de beoogde nieuwe bestemming zwaarder weegt dan de gevestigde rechten en belangen, kan uit het oogpunt van een goede ruimtelijke ordening daarvan worden afgezien. In dat geval kan het bestaande legale gebruik onder het overgangsrecht worden gebracht als de raad aannemelijk maakt dat het gebruik op termijn zal worden beëindigd. Met het overgangsrecht wordt namelijk beoogd een tijdelijke situatie te overbruggen.
    4.3.    De Afdeling stelt vast dat op het moment van de vaststelling van het plan nog geen bestemmingsplan was vastgesteld of omgevingsvergunning was verleend waarmee de beoogde woningbouw rondom het stationsgebied - waaronder ook op de in geschil zijnde bedrijfslocaties - planologisch mogelijk wordt gemaakt. Gelet hierop is er geen concreet planologisch besluit op grond waarvan aannemelijk is dat de bestaande bedrijfsactiviteiten daadwerkelijk op termijn zullen worden beëindigd. De Afdeling volgt de raad niet in het standpunt dat de "Structuurvisie Stationsomgeving Culemborg" van 9 maart 2023 hiervoor voldoende grondslag biedt. Zo’n structuurvisie maakt de beoogde woningbouw niet planologisch mogelijk, omdat voor realisering daarvan nog nadere besluitvorming is vereist. Vergelijk de uitspraak van de Afdeling van 29 maart 2023, ECLI:NL:RVS:2023:1237, onder 3.2. Bovendien beschikte de raad op het moment van de vaststelling van het bestemmingsplan - en nog steeds - niet over een titel om de percelen van Vastgoed Parallelweg en anderen zo nodig te kunnen onteigenen. Dit is van belang, omdat met Vastgoed Parellelwegweg en anderen - op het moment van de vaststelling van het bestemmingsplan en nog steeds - geen minnelijke overeenstemming is bereikt over bedrijfsverplaatsing.
    De raad heeft tijdens de zitting toegelicht dat om praktische redenen is gekozen voor vaststelling van het bestemmingsplan vooruitlopend op de woningbouw, in de verwachting dat op korte termijn een omgevingsplan zou worden vastgesteld voor het stationsgebied. De Afdeling overweegt dat deze praktische overwegingen geen toereikende motivering vormen om bestaand legaal gebruik weg te bestemmen en onder het overgangsrecht te brengen. Omdat op het moment van de vaststelling van het bestemmingsplan niet aannemelijk is gemaakt dat de bestaande bedrijfsactiviteiten op termijn zullen worden beëindigd, heeft de raad het bestaande gebruik ten onrechte onder het overgangsrecht gebracht.
    Het betoog slaagt.
    Overige beroepsgronden
    5.       Gelet op wat hiervoor is overwogen, behoeft wat Vastgoed Parallelweg en anderen voor het overige hebben aangevoerd over de inspraakprocedure, de noodzaak voor verlaging van de milieucategorieën, het ontbreken van een volwaardige alternatieve bedrijfslocatie en de gestelde schade als gevolg van het bestemmingsplan, geen bespreking meer.
    Conclusie
    6.       Het beroep is gegrond. Het bestreden besluit is genomen in strijd met artikel 3.1 van de Wro en moet daarom worden vernietigd, voor zover het gaat om de plandelen met de bestemmingen "Bedrijf - 1" en "Bedrijf - 2" die zien op de percelen aan de Parallelweg West 25, kadastraal bekend gemeente Culemborg, sectie C, nrs. 1558 en 3323, en Parallelweg West 27, kadastraal bekend gemeente Culemborg, sectie C, nr. 2156.
    De Afdeling ziet aanleiding om de raad op te dragen het hierna in de beslissing nader aangeduide onderdeel van deze uitspraak binnen vier weken na verzending van de uitspraak te verwerken in het elektronisch vastgestelde plan dat te raadplegen is op de landelijke voorziening.
    7.       De raad moet de proceskosten vergoeden.
    Beslissing
    De Afdeling bestuursrechtspraak van de Raad van State:
    I.        verklaart het beroep gegrond;
    II.       vernietigt het besluit van de raad van de gemeente Culemborg van 15 juni 2023 tot vaststelling van het bestemmingsplan "Bedrijventerrein Pavijen I-IV (ged.), herziening milieucategorieën", voor zover het gaat om de plandelen met de bestemmingen "Bedrijf - 1" en "Bedrijf - 2" die zien op de percelen Parallelweg West 25, kadastraal bekend gemeente Culemborg sectie C, nrs. 1558 en 3323, en Parallelweg West 27, kadastraal bekend gemeente Culemborg, sectie C, nr. 2156;
    III.      draagt de raad van de gemeente Culemborg op om binnen vier weken na verzending van deze uitspraak ervoor zorg te dragen dat het hiervoor vermelde onderdeel II, wordt verwerkt in het elektronisch vastgestelde plan dat te raadplegen is op de landelijke voorziening;
    IV.     veroordeelt de raad van de gemeente Culemborg tot vergoeding van bij Vastgoed Parallelweg West B.V. en anderen in verband met de behandeling van het beroep opgekomen proceskosten tot een bedrag van € 2.402,10, waarvan € 2.335,00 is toe te rekenen aan door een derde beroepsmatige verleende rechtsbijstand, met dien verstande dat bij de betaling van genoemd bedrag aan één van hen, het bestuursorgaan aan zijn betalingsverplichting heeft voldaan;
    V.      gelast dat de raad van de gemeente Culemborg aan Vastgoed Parallelweg West B.V. en anderen het door hen voor de behandeling van het beroep betaalde griffierecht ten bedrage van € 365,00 vergoedt, met dien verstande dat bij betaling van genoemd bedrag aan één van hen het bestuursorgaan aan zijn betalingsverplichting heeft voldaan.
    Aldus vastgesteld door mr. J. Gundelach, lid van de enkelvoudige kamer, in tegenwoordigheid van mr. J.V. Vreugdenhil, griffier.
    w.g. Gundelach
    lid van de enkelvoudige kamer
    w.g. Vreugdenhil
    griffier
    Uitgesproken in het openbaar op 28 januari 2026
    571-1077