ECLI:NL:RVS:2025:2987, Raad van State, 02-07-2025, 202306039/1/A2
Raad van State — Uitspraak 
Datum: 2025-07-02 00:00:00.000000
Rechtsgebied: Bestuursrecht

Samenvatting: Bij besluit van 11 oktober 2021 heeft de Dienst Toeslagen aan [appellante] een compensatiebedrag toegekend van € 53.645,00 voor de toeslagjaren 2008 en 2009. [appellante] is een gedupeerde van de toeslagenaffaire. [appellante] heeft recht op compensatie over de toeslagjaren 2008 en 2009, omdat er sprake is geweest van institutioneel vooringenomen handelen. Gedurende de looptijd van de hersteloperatie heeft de Dienst Toeslagen op basis van verschillende herstelregelingen compensatie toegekend. Met ingang van 5 november 2022 is de Wet hersteloperatie toeslagen van kracht. Op grond van het overgangsrecht worden compensatiebeschikkingen die in het kader van de hersteloperatie toeslagen zijn genomen vóór de inwerkingtreding van de Wht, aangemerkt als beschikkingen die zijn gegeven krachtens de Wht.  [appellante] stelt zich op het standpunt dat zij onvoldoende is gecompenseerd voor het leed dat zij ten tijde van de toeslagenaffaire heeft moeten ondergaan.

202306039/1/A2.
    Datum uitspraak: 2 juli 2025
    AFDELING
    BESTUURSRECHTSPRAAK
    Uitspraak op het hoger beroep van:
    [appellante], wonend in [woonplaats],
    appellante,
    tegen de uitspraak van de rechtbank Midden­-Nederland van 7 augustus 2023 in zaak nr. 23/1010 in het geding tussen:
    [appellante]
    en
    de Belastingdienst/Toeslagen (thans en hierna: Dienst Toeslagen)
    Procesverloop
    Bij besluit van 11 oktober 2021 heeft de Dienst Toeslagen aan [appellante] een compensatiebedrag toegekend van € 53.645,00 voor de toeslagjaren 2008 en 2009.
    [appellante] heeft beroep ingesteld vanwege het uitblijven van een besluit op het door haar ingediende bezwaar tegen het besluit van 11 oktober 2021.
    Bij uitspraak van 7 augustus 2023 heeft de rechtbank het door [appellante]  ingestelde beroep gegrond verklaard, het met een besluit gelijk te stellen niet tijdig nemen van een besluit vernietigd, de Dienst Toeslagen opgedragen om uiterlijk 1 juli 2024 een besluit op bezwaar bekend te maken, en daarbij bepaald dat de Dienst Toeslagen aan [appellante] een dwangsom moet betalen van € 100,00 voor elke dag waarmee hij de hiervoor genoemde termijn overschrijdt, met een maximum van € 15.000,00.
    Tegen deze uitspraak heeft [appellante] hoger beroep ingesteld.
    De Dienst Toeslagen heeft een schriftelijke uiteenzetting gegeven.
    Op 5 februari 2024 heeft de Dienst Toeslagen alsnog een inhoudelijk besluit genomen. De Dienst Toeslagen heeft daarbij het besluit van 11 oktober 2021 herzien en naar aanleiding van een herziene compensatieberekening aan [appellante] een compensatiebedrag van in totaal € 62.972,00 toegekend.
    [appellante] heeft gronden ingediend tegen het besluit van 5 februari 2024.
    De Dienst Toeslagen heeft een schriftelijke uiteenzetting gegeven.
    De Afdeling heeft de zaak op een zitting behandeld op 20 mei 2025, waar [appellante], vertegenwoordigd door mr. S.N. Ali, advocaat in Almere, en de Dienst Toeslagen, vertegenwoordigd door [gemachtigden], zijn verschenen.
    Overwegingen
    Inleiding
    1.       [appellante] is een gedupeerde van de toeslagenaffaire. [appellante] heeft recht op compensatie over de toeslagjaren 2008 en 2009, omdat er sprake is geweest van institutioneel vooringenomen handelen.
    2.       Gedurende de looptijd van de hersteloperatie heeft de Dienst Toeslagen op basis van verschillende herstelregelingen compensatie toegekend. Met ingang van 5 november 2022 is de Wet hersteloperatie toeslagen (hierna: Wht) van kracht. Op grond van het overgangsrecht worden compensatiebeschikkingen die in het kader van de hersteloperatie toeslagen zijn genomen vóór de inwerkingtreding van de Wht, aangemerkt als beschikkingen die zijn gegeven krachtens de Wht.
    Het wettelijk kader is opgenomen in de bijlage, die deel uitmaakt van deze uitspraak.
    Ontvankelijkheid hoger beroep
    3.       [appellante] heeft hoger beroep ingesteld tegen de uitspraak van de rechtbank. Terwijl het hoger beroep aanhangig was, heeft de Dienst Toeslagen alsnog een inhoudelijk besluit genomen op het door [appellante] gemaakte bezwaar tegen het besluit van 11 oktober 2021. Daarmee is het doel dat [appellante] met deze procedure wilde bereiken - namelijk dat de Dienst Toeslagen alsnog een beslissing op bezwaar nam - al bereikt. [appellante] heeft geen ander belang bij de inhoudelijke beoordeling van het hoger beroep. De Afdeling is van oordeel dat het procesbelang van [appellante] daarmee is vervallen.
    3.1.    Het hoger beroep zal daarom niet-ontvankelijk worden verklaard.
    Het beroep van rechtswege
    4.       De Dienst Toeslagen heeft op 5 februari 2024 alsnog een inhoudelijk besluit genomen. [appellante] heeft tegen dit besluit gronden ingediend. Daarmee is, gelet op artikel 6:20, derde lid, gelezen in samenhang met artikel 6:24 van de Algemene wet bestuursrecht (hierna: Awb), van rechtswege een beroep tegen het nader besluit ontstaan. De rechtbank heeft dit beroep, gelet op deze bepalingen, doorgezonden aan de Afdeling en [appellante] daarover geïnformeerd. Anders dan [appellante] stelt, is er geen procedure meer aanhangig bij de rechtbank over het besluit van 5 februari 2024.
    5.       [appellante] stelt zich op het standpunt dat zij onvoldoende is gecompenseerd voor het leed dat zij ten tijde van de toeslagenaffaire heeft moeten ondergaan. Het leed dient op gepaste wijze gecompenseerd te worden. [appellante] heeft recht op vergoeding van materiële schade, immateriële schade, en rentevergoeding voor gemiste kinderopvangtoeslag en vergoeding voor de rente die over de terugvorderingen aan de Dienst Toeslagen is betaald. Verder is het besluit van 5 februari 2024 onzorgvuldig voorbereid, omdat niet alle persoonlijke omstandigheden op de juiste wijze in de beoordeling zijn betrokken. Bovendien is het besluit niet voldoende gemotiveerd, omdat daarin niet wordt ingegaan op de fouten die door de Dienst Toeslagen zijn gemaakt. Om wat zij heeft meegemaakt, zou er een veel hoger bedrag voor immateriële schade moeten worden toegekend. [appellante] heeft een groot bedrag aan kinderopvangtoeslag, € 18.000,00, moeten terugbetalen. Zij heeft destijds veel moeite gedaan om de door de Dienst Toeslagen gevraagde informatie over te leggen, omdat het kinderopvangbureau niet meer bestond. [appellante] heeft daarin voorzien door een verzekering die zij op haar woning had af te kopen. Omdat het proces rondom de teruggevorderde kinderopvangtoeslag lang duurde moest zij een groot bedrag aan rente betalen, wat tot financiële problemen leidde. Omdat [appellante] een zogenoemde "OG/S (Opzet of Grove schuld)-kwalificatie" had gekregen, werd haar verzoek om een persoonlijke betalingsregeling vervolgens afgewezen. Omdat [appellante] aannemelijk heeft gemaakt dat haar werkelijke schade hoger is dan de bedragen van de forfaitaire compensatie die aan haar is toegekend, zou zij in aanmerking moeten komen voor aanvullende compensatie voor werkelijke schade.
    6.       [appellante] ontvangt, zoals ook in de besluitvorming is vermeld, compensatie vanwege institutioneel vooringenomen handelen door de Dienst Toeslagen. In de Wht is daarvoor in de eerste plaats een regeling opgenomen waarbij compensatie wordt toegekend op basis van een aantal vaste componenten. De berekening van compensatie op basis van deze componenten wordt ook wel integrale beoordeling genoemd. Deze regeling biedt financiële compensatie voor teruggevorderde kinderopvangtoeslag, niet toegekende kinderopvangtoeslag of stopgezette voorschotverlening, opgelegde boetes, immateriële schade, proceskosten, invorderingskosten, rentenadeel en materiële schade. In artikel 2.2 en 2.3 van de Wht is opgenomen op welke wijze de hoogte van de compensatie voor deze componenten in het kader van de integrale beoordeling wordt vastgesteld.
    
              Uit artikel 2.3, derde lid, van de Wht volgt daarbij dat voor materiële schade een bedrag van 25% wordt toegekend van de component voor het niet toekennen of terugvorderen van kinderopvangtoeslag en de daarbij inbegrepen rente, en 25% van het bedrag van eventuele bestuurlijke boetes. Uit artikel 2.3, vierde lid, van de Wht volgt dat voor immateriële schade een bedrag wordt toegekend van € 500,00 per half jaar vanaf de dagtekening van de eerste beschikking tot terugvordering, niet-toekenning of stopzetting van (het voorschot op) kinderopvangtoeslag en de dagtekening van de eerste compensatiebeschikking. Uit artikel 2.3, eerste lid, aanhef en onder a van de Wht volgt dat rente die is inbegrepen in een beschikking tot terugvordering wordt gecompenseerd, tenzij deze rente nog niet was betaald. Verder volgt uit artikel 2.3, zevende lid, van de Wht dat ook een bedrag wordt toegekend voor rentevergoeding vanwege gemiste kinderopvangtoeslag.
    In de tweede plaats kunnen gedupeerde ouders, als de werkelijke schade als gevolg van institutionele vooringenomenheid of hardheid hoger is, een aanvullende compensatie voor werkelijke schade aanvragen. De grondslag voor deze aanvullende compensatie voor werkelijke schade is artikel 2.1, derde lid, van de Wht. Deze compensatie wordt ook wel aangeduid als de beoordeling van de werkelijke schade of de beoordeling van schade via de Commissie Werkelijke Schade. Dit is een afzonderlijk besluitvormingstraject.
    7.       De Afdeling volgt [appellante] niet in haar betoog dat het besluit van 5 februari 2024 onvoldoende gemotiveerd is omdat haar persoonlijke omstandigheden er niet in zijn betrokken. Het besluit dat in deze procedure voorligt, is het besluit over compensatie op basis van de integrale beoordeling. Uit het voorgaande volgt dat bij de compensatie die in het kader van de integrale beoordeling wordt toegekend vaste bedragen worden verleend, die niet afhankelijk zijn van persoonlijke omstandigheden. Verder volgt uit het dossier waarom volgens de Dienst Toeslagen sprake was van institutionele vooringenomenheid, wat de grondslag is om compensatie aan [appellante] toe te kennen. Omdat vervolgens vaste componenten aan compensatie worden toegekend die onafhankelijk zijn van dat wat zich exact heeft afgespeeld, bestond er voor de Dienst Toeslagen geen aanleiding om in de besluiten nader in te gaan op de fouten die door hem in het verleden zijn gemaakt.
    8.       Uit de bij het besluit van 5 februari 2024 gevoegde compensatieberekening blijkt dat [appellante] als vergoeding voor materiële schade een bedrag van € 5.496,00 heeft ontvangen, voor immateriële schade een bedrag van € 14.000,00, een bedrag van € 4.118,00 vanwege door haar betaalde rente en kosten, en een bedrag van € 8.932,00 aan rentevergoeding over gemiste kinderopvangtoeslag. [appellante] heeft op de zitting bevestigd dat zij de wijze waarop de compensatie volgens de compensatieberekening bij het besluit van 5 februari 2024 is berekend, niet betwist.
    9.       De Afdeling volgt [appellante] niet in haar betoog dat aan haar een hoger bedrag voor compensatie voor immateriële schade zou moeten worden toegekend. Zoals hiervoor is overwogen, wordt voor immateriële schade een bedrag toegekend van € 500,00 per half jaar vanaf de dagtekening van de eerste beschikking tot terugvordering, niet-toekenning of stopzetting van (het voorschot op) kinderopvangtoeslag en de dagtekening van de eerste compensatiebeschikking. Aan [appellante] is een vergoeding van immateriële schade toegekend vanaf 27 mei 2010, de datum van de eerste beschikking tot terugvordering van kinderopvangtoeslag voor het toeslagjaar 2008, tot aan 5 februari 2024, de datum van het besluit op bezwaar. [appellante] heeft daarmee de compensatie voor immateriële schade waar zij in het kader van de integrale beoordeling aanspraak op maakt, ontvangen.
    10.     Zoals de Afdeling heeft overwogen in haar uitspraak van 2 juli 2025, ECLI:NL:RVS:2025:2864, heeft de bestuursrechter geen ruimte om in het kader van de integrale beoordeling een ander bedrag aan vergoeding voor immateriële schade toe te kennen dan het bedrag van € 500,00 per half jaar, op de wijze zoals hiervoor is overwogen. De wetgever heeft bij de totstandkoming van de Wht voor ogen gehad dat in het kader van de integrale beoordeling een forfaitair bedrag van € 500,00 per half jaar wordt toegekend vanwege veronderstelde stress, ongemak en onzekerheid. Daarbij heeft de wetgever er rekening mee gehouden dat een gedupeerde andere immateriële schade heeft geleden, en dat het bedrag van € 500,00 per half jaar niet volstaat. In dat geval kan een aanvraag voor aanvullende compensatie voor werkelijke schade worden gedaan (zie nader: de uitspraak van 2 juli 2025, ECLI:NL:RVS:2025:2864).
    11.     Nu de wetgever voor ouders die vinden dat hun schade met de uitkomst van de integrale beoordeling niet volledig is vergoed heeft voorzien in een aparte regeling - de regeling voor aanvullende compensatie voor werkelijke schade -, slaagt ook het verdere betoog van [appellante] dat aan haar bij het besluit van 5 februari 2024 ten onrechte geen aanvullende compensatie voor werkelijke schade is toegekend, niet. Of aan [appellante] aanvullende compensatie voor werkelijke schade moet worden toegekend, staat in deze procedure niet ter discussie (zie ook: de uitspraak van de Afdeling van 30 april 2025, ECLI:NL:RVS:2025:1944). [appellante] kan voor deze schade een aparte aanvraag indienen. Op de zitting bij de Afdeling heeft zij meegedeeld dat zij deze aanvraag ook al heeft gedaan.
    Het betoog slaagt niet.
    Conclusie beroep van rechtswege
    12.     Het beroep is ongegrond.
    13.     De Dienst Toeslagen hoeft geen proceskosten te vergoeden.
    Beslissing
    De Afdeling bestuursrechtspraak van de Raad van State:
    I.        verklaart het hoger beroep van [appellante] niet-ontvankelijk;
    II.       verklaart het beroep van [appellante] ongegrond.
    Aldus vastgesteld door mr. J.F. de Groot, voorzitter, en mr. A.B. Blomberg en mr. M. den Heyer, leden, in tegenwoordigheid van mr. J.S. de Jong, griffier.
    w.g. De Groot
    voorzitter
    w.g. De Jong
    griffier
    Uitgesproken in het openbaar op 2 juli 2025
    1014
     
    BIJLAGE
     
    Wet hersteloperatie toeslagen
    Artikel 2.2.
    De compensatie bestaat uit:
    a. een bedrag vanwege een beschikking tot het verminderen of niet toekennen van een kinderopvangtoeslag of het beëindigen van voorschotverlening voor een kinderopvangtoeslag die een direct gevolg is van institutionele vooringenomenheid als bedoeld in artikel 2.1, eerste lid, onderdeel a, of de hardheid, bedoeld in artikel 2.1, eerste lid, onderdeel b, vermeerderd met een bedrag voor de rente die is begrepen in een beschikking tot terugvordering;
    b. een bedrag voor een bestuurlijke boete die is opgelegd op grond van artikel 40 of 41 van de Algemene wet inkomensafhankelijke regelingen voor een verzuim of vergrijp betreffende de kinderopvangtoeslag;
    c. een bedrag voor materiële schade;
    d. een bedrag voor immateriële schade;
    e. een bedrag voor invorderingskosten;
    f. een bedrag voor proceskosten;
    g. een rentevergoeding voor het niet uitgekeerde bedrag vanwege het verminderen of niet toekennen van de kinderopvangtoeslag of het beëindigen van de voorschotverlening kinderopvangtoeslag.
    Artikel 2.3.
    1. Het bedrag, bedoeld in artikel 2.2, onderdeel a, is gelijk aan het bedrag dat als gevolg van de beschikking niet is toegekend of is teruggevorderd, vermeerderd met het bedrag van de rente die is begrepen in een beschikking tot terugvordering en verminderd, maar niet verder dan tot nihil, met:
    a. een nog niet betaald bedrag van de terugvordering en van de rente; of
    b. een alsnog toegekende kinderopvangtoeslag of een verhoging daarvan met betrekking tot het berekeningsjaar waarop de compensatie betrekking heeft.
    2. Het bedrag, bedoeld in artikel 2.2, onderdeel b, is gelijk aan het bedrag van de bestuurlijke boete dat is betaald.
    3. Het bedrag, bedoeld in artikel 2.2, onderdeel c, is gelijk aan de som van 25% van het bedrag, bedoeld in het eerste lid, zonder de verminderingen, en 25% van het bedrag van een bestuurlijke boete als bedoeld in artikel 2.2, onderdeel b.
    4. Het bedrag, bedoeld in artikel 2.2, onderdeel d, is ongeacht het aantal berekeningsjaren waarop de compensatie betrekking heeft, gelijk aan € 500 voor ieder half jaar dat is verstreken tussen de dagtekening van een eerste beschikking als bedoeld in artikel 2.2, onderdeel a, en de dagtekening van de eerste beschikking tot toekenning van compensatie, waarbij een deel van een half jaar naar boven wordt afgerond op een half jaar, met dien verstande dat het bedrag niet hoger is dan de som van de bedragen die overeenkomstig het eerste lid voor de berekeningsjaren zijn vastgesteld, zonder de verminderingen.
    5. Het bedrag, bedoeld in artikel 2.2, onderdeel e, is gelijk aan de kosten die door de Dienst Toeslagen in rekening zijn gebracht en zijn betaald voor invorderingshandelingen in verband met de beschikking, bedoeld in artikel 2.2, onderdeel a, met inbegrip van betaalde invorderingsrente.
    6. Het bedrag, bedoeld in artikel 2.2, onderdeel f, is een forfaitair bedrag voor de kosten van de door een derde beroepsmatig verleende en aan de belanghebbende in rekening gebrachte rechtsbijstand met betrekking tot een beschikking als bedoeld in artikel 2.2, onderdeel a, dat is vastgesteld overeenkomstig het Besluit proceskosten bestuursrecht, met wegingsfactor 2, waarbij wordt aangenomen dat er geen sprake is van samenhangende zaken, verminderd met een reeds toegekende of nog te toe te kennen proceskostenvergoeding.
    7. Het bedrag, bedoeld in artikel 2.2, onderdeel g, wordt berekend over het bedrag, bedoeld in het eerste lid, zonder de verminderingen, met overeenkomstige toepassing van artikel 27 van de Algemene wet inkomensafhankelijke regelingen en verminderd met rente die is vergoed op grond van een alsnog toegekende kinderopvangtoeslag of een verhoging daarvan.
    8. De bedragen, bedoeld in het eerste tot en met zevende lid, worden vermeerderd met 1%.
    9. Het bedrag van de aanvullende compensatie voor de werkelijke schade is de aanvullende werkelijke schade, bedoeld in artikel 2.1, derde lid, vermeerderd met 1%.