ECLI:NL:CBB:2026:5, College van Beroep voor het bedrijfsleven, 13-01-2026, 24/545
College van Beroep voor het bedrijfsleven — Uitspraak 
Datum: 2026-01-13 00:00:00.000000
Rechtsgebied: Bestuursrecht

Samenvatting: Bevestiging van de aangevallen uitspraak. Overtreding van artikel 2.22, eerste en tweede lid, van het Besluit houders van dieren. Varkens beschikten niet over voldoende materiaal om mee te onderzoeken en mee te spelen. Zeugen en gelten beschikken in de laatste week voor het werpen niet over voldoende en adequaat nestmateriaal. De minister heeft terecht een boete opgelegd.

uitspraak
    
      
        
          
        
      
      
        
          
        
      
    
    COLLEGE VAN BEROEP VOOR HET BEDRIJFSLEVEN
    
    
      zaaknummer: 24/545
    
    
    uitspraak van de meervoudige kamer van 13 januari 2026 op het hoger beroep van:
    
      [naam] B.V., te [woonplaats] (varkenshouder) (gemachtigde: mr. J. van Groningen)
    
    
      tegen de uitspraak van de rechtbank Rotterdam van 22 april 2024, kenmerk 23/1753, in het geding tussen
    
    
    de varkenshouderende minister van Landbouw, Visserij, Voedselveiligheid en Natuur, 
    (gemachtigde: mr. A.F.D. Weken)
    
    
  
  
    Procesverloop in hoger beroep
    
    
      De varkenshouder heeft hoger beroep ingesteld tegen de uitspraak van de rechtbank Rotterdam (rechtbank) van 22 april 2024 (ECLI:NL:RBROT:2024:3470).
    
    
    
      De minister heeft een reactie op het hogerberoepschrift ingediend.
    
    
    
      De zitting was op 8 oktober 2025. Aan de zitting hebben de gemachtigden van partijen deelgenomen. 
    
    
  
  
    Grondslag van het geschil
    
    
      1.1
      Voor een uitgebreide weergave van het verloop van de procedure, het wettelijk kader en de in dit geding van belang zijnde feiten en omstandigheden, voor zover niet bestreden, wordt verwezen naar de aangevallen uitspraak. Het College volstaat met het volgende.
      
      
        1.2.1
        Op 17 augustus 2022 hielden toezichthouders van de Nederlandse Voedsel- en Warenautoriteit (NVWA) een inspectie op het bedrijf van de varkenshouder. Op het bedrijf worden circa 6200 varkens (waarvan circa 2200 gelten en zeugen met bijbehorende biggen) gehouden. De toezichthouders zagen dat in de kraamstallen niet voldoende materiaal aanwezig was voor de varkens om te onderzoeken en om mee te spelen. Zij zagen dat ongeveer 300 varkens alleen beschikten over een kunststof pijpje dat op snuithoogte aan de spijlen van de behuizing hing waarin de varkens werden gehouden. De varkens konden hierdoor niet in dit verrijkingsmateriaal wroeten. De toezichthouders zagen géén ander geschikt materiaal voor de varkens om te onderzoeken en mee te spelen. In de kraamstallen was geen dichte vloer in de nabijheid van de varkens aanwezig. Daarnaast werd op de vloer van de kraamstal geen materiaal aangetroffen zoals stro, hooi, hout, zaagsel, compost van champignons, turf of een mengsel daarvan. Ten slotte zagen de toezichthouders dat de varkens die nog biggen moesten werpen in de laatste week voor het werpen niet konden beschikken over voldoende en adequaat nestmateriaal.
        
      
      
        1.2.3
        De bevindingen van de toezichthouders zijn neergelegd in het rapport van bevindingen (rapport) gedateerd op 8 september 2022. Het College verwijst voor de weergave van dit rapport naar de aangevallen uitspraak onder 2. In het rapport is onder meer beschreven waar de toezichthouders van de NVWA zich bevonden en wat zij hebben geconstateerd.
        
      
    
    
      1.3
      Naar aanleiding van de bevindingen in dit rapport heeft de minister de varkenshouder  met het besluit van 21 oktober 2022 een boete opgelegd van € 1.500,- (boetebesluit), voor de volgende beboetbare feiten:
      
      
        “-Varkens beschikten niet permanent over voldoende materiaal
        om te onderzoeken en mee te spelen.
        - Zeugen en gelten beschikken in de laatste week voor het
        werpen niet over voldoende en adequaat nestmateriaal.”
      
      
      
        Volgens de minister heeft de varkenshouder daarmee overtredingen begaan van artikel 2.2, tiende lid, van de Wet dieren, in samenhang gelezen met artikel 2.22, eerste en tweede lid, van het Besluit houders van dieren (Bhd).
      
      
    
    
      1.4
      Met het besluit van 3 februari 2023 heeft de minister de bezwaren van de varkenshouder tegen het boetebesluit ongegrond verklaard. Tegen dit besluit was het beroep van de varkenshouder bij de rechtbank gericht.
      
    
  
  
    Uitspraak van de rechtbank
    
    
      2	De rechtbank heeft geoordeeld dat de varkenshouder de overtredingen heeft begaan en daarvoor terecht is beboet. De rechtbank heeft, voor zover voor het hoger beroep van belang, het volgende overwogen, waarbij voor ‘eiseres’ ‘de varkenshouder’ en voor ‘verweerder’ ’de minister’ moet worden gelezen:
    
    
    
      “6.3. In het rapport van bevindingen staat dat de toezichthouder zag dat in de kraamstallen niet voldoende materiaal aanwezig was om te onderzoeken en om mee te spelen. De toezichthouder beschrijft dat een deel van de gelten of zeugen alleen kon beschikken over een kunststof pijpje dat op neushoogte van de varkens was bevestigd en waarmee ze dus niet konden wroeten. Ook heeft de toezichthouder blijkens het rapport op de vloeren in de kraamstal geen sporen van ander materiaal zoals stro, hooi, hout, zaagsel, compost van champignons, turf of een mengsel aangetroffen en geen ander geschikt materiaal voor de varkens om te onderzoeken en mee te spelen. Eiseres betwist op zichzelf deze bevindingen van de toezichthouder over de aan- en afwezigheid van materialen in de kraamstallen niet. De rechtbank stelt vast dat (een deel van) de varkens in de kraamstallen uitsluitend beschikten over een kunststof pijpje, welk materiaal niet wordt genoemd in de reeks van materialen die zijn opgesomd in artikel 2.22, eerste lid, van het Besluit houders van dieren en ook niet is aan te merken als ander geschikt materiaal als bedoeld in die bepaling, omdat het niet eet- en wroetbaar is. De varkens beschikten dus niet over voldoende materiaal om te onderzoeken en mee te spelen. Eiseres stelt periodiek stro in de stal te strooien maar vast staat dat bij de controle geen stro in de stallen is aangetroffen en de toezichthouder schrijft in het rapport ook geen sporen van (restanten) van materiaal zoals stro te hebben aangetroffen. In artikel 2.22, eerste lid, van het Besluit houders van dieren staat duidelijk dat de varkens permanent moeten beschikken over voldoende materiaal om te onderzoeken en mee te spelen en de rechtbank kan dit niet anders lezen dan dat het materiaal continu in de stal aanwezig moet zijn. Dit past ook in het doel van de eis van de aanwezigheid van onderzoek- en spelmateriaal, namelijk het voorkomen van agressie bij de varkens, zoals staartbijten. Dat in de stallen van eiseres niet is vastgesteld dat varkens verwondingen hadden, neemt niet weg dat eiseres het risico op agressie en bijtgedrag tussen haar varkens wel heeft aanvaard door niet permanent eet- en wroetbaar materiaal aan te bieden. Verweerder heeft terecht op grond van het rapport van bevindingen vastgesteld dat eiseres artikel 2.22, eerste lid, van het Besluit houders van dieren heeft overtreden.
    
    
    
      6.4.
      Op grond van artikel 2.22, tweede lid, van het Besluit houders van dieren moeten zeugen en gelten in de laatste week voor het werpen over voldoende en adequaat nestmateriaal beschikken. Eiseres stelt dat niet is vastgesteld dat de dieren in de laatste week voor het werpen zaten, maar dit betoog treft geen doel. Verweerder heeft verwezen naar artikel 2.13 en artikel 2.15 van het Besluit houders van dieren waaruit volgt dat zeugen en gelten in groepen moeten worden gehouden, maar dat ze individueel mogen worden gehouden vanaf één week voor het werpen. Ervan uitgaande dat eiseres voldoet aan deze regelgeving, kunnen de zeugen en gelten in de individuele kraamstallen niet anders dan in de laatste week voor het werpen hebben gezeten. Verweerder is daar dan ook terecht van uitgegaan. Als eiseres desondanks stelt dat zij (in afwijking van regelgeving en de vaste praktijk) gelten en zeugen in individuele stallen hield die nog niet in de laatste week voor het werpen zaten, dan is het ook aan haar om dat te onderbouwen. Dat heeft zij niet gedaan. Verder heeft eiseres niet betwist dat de dieren geen nestmateriaal tot hun beschikken hadden tijdens de controle. Verweerder heeft dan ook terecht vastgesteld dat eiseres ook artikel 2.22, tweede lid, van het Besluit houders van dieren had overtreden.”
      
    
  
  
    Beoordeling van het geschil in hoger beroep
    
    
      
        Is er sprake van adequate hokverrijking?
      
    
    
    
      3.1
      
        De varkenshouder kan zich niet vinden in de aangevallen uitspraak, omdat de rechtbank ten onrechte niet heeft laten meewegen dat door de toezichthouders niet is geconstateerd dat de varkens geen verwondingen hadden. Juist met dat doel is de betreffende wettelijke regeling vastgesteld. Volgens de varkenshouder wordt de bewuste wettelijke regeling te stringent gehandhaafd. Het doel van de regeling wordt immers bereikt: er is geen sprake van verwondingen bij de varkens. De rechtbank overweegt ten onrechte in 6.3 van de aangevallen uitspraak dat ondanks dat de varkens geen verwondingen hadden, dit niet wegneemt dat de varkenshouder het risico op agressie en bijtgedrag tussen haar varkens wel heeft aanvaard door niet permanent eet- en wroetbaar materiaal aan te bieden. Er is echter evident geen sprake van een risico. Dat had zich anders wel voorgedaan. Zolang geen 
        verwondingen optreden, kan van het voorwaardelijk aanvaarden van het verondersteld aanwezige theoretische risico geen sprake zijn. 
      
      
    
    
      3.2
      
        De varkenshouder voert verder aan dat zij staartbijten bij varkens voorkomt door 
        goed management en goede stalcondities, zoals het dagelijks strooien van stro en het permanent beschikbaar stellen van een touw met daaraan een kunststof pijpje. Daarmee spelen de varkens, voor zover ze niet rusten, en ook dat draagt bij aan het voorkomen van verwondingen. Het gaat om afleidingsmateriaal en daarbij is het niet noodzakelijk dat het
        materiaal eetbaar is. Het is ook een duurzamer materiaal omdat de varkens het kunststof pijpje
        niet kunnen eten. Verder krijgen de varkens op tijd voer toegediend en wordt gezorgd voor rust en evenwicht. Volgens de varkenshouder eten de varkens het stro echter direct op. Omdat varkens een groot deel van de dag rustend en liggend doorbrengen, is het voldoende dat het stro alleen beschikbaar wordt gesteld voor de momenten dat ze actiever zijn. Daarmee wordt voldoende invulling gegeven aan de kwalificatie 'permanent'. Dat de varkenshouder wel degelijk stro verstrekt, blijkt uit het stro dat nog waarneembaar was in de biggenafdelingen. Het iedere keer opnieuw in de hokken strooien van stro verstoort bovendien (1) het wenselijke eetpatroon, (2) is praktisch niet uitvoerbaar en (3) geeft te veel onrust in de hokken en beïnvloedt daarmee het noodzakelijke rusten op onaanvaardbare wijze.
      
      
    
    
      3.3
      Het College onderschrijft het in 6.3 van de aangevallen uitspraak gegeven oordeel van de rechtbank en maakt de overweging van de rechtbank tot de zijne. Zoals het College reeds in zijn uitspraak van 26 maart 2024 (ECLI:NL:CBB:2024:214 onder 5.4) heeft overwogen moeten varkens, om aan de norm van artikel 2.22, eerste lid, van het Besluit houders van dieren te kunnen voldoen, permanent kunnen beschikken over materiaal dat eet-en wroetbaar is. Op de zitting heeft de gemachtigde van de minister nog toegelicht dat het materiaal niet noodzakelijk eet- en wroetbaar is, maar het mag ook eet- of wroetbaar zijn. Wel moeten beide soorten materiaal altijd aanwezig zijn. Dat betekent in dit geval dat er naast het kunststof pijpje ook materiaal aan de varkens beschikbaar moet worden gesteld dat eetbaar is. Dat de varkenshouder stro had gestrooid, acht het College niet aannemelijk aangezien er door de toezichthouders geen restanten stro zijn aangetroffen. Uit het voorgaande volgt dat de varkens niet permanent beschikten over materiaal dat eetbaar en wroetbaar is, waardoor niet voldaan is aan de norm van artikel 22, eerste lid, van het Bhd. De beroepsgrond slaagt niet.
      
      
        
          Is sprake van een overtreding ten aanzien van het nestmateriaal?
        
      
      
    
    
      3.4
      De varkenshouder betoogt ten slotte dat de rechtbank in 6.4 van de aangevallen uitspraak ten onrechte overweegt dat de varkenshouder niet heeft onderbouwd dat het geen zeugen in de laatste week voor het werpen betrof. Daarmee miskent de rechtbank dat de bewijslast van de overtreding niet op de varkenshouder, maar op de minister rust. Aangezien in het rapport niets is vermeld over de fase van de dracht van de zeugen ontbreekt het wettelijk en overtuigend bewijs dat de varkenshouder een overtreding heeft begaan. Dat de zeugen anders niet individueel mogen worden gehuisvest, betreft een andere overtreding en die is niet aan de boete ten grondslag gelegd.
      
    
    
      3.5
      Het betoog van de varkenshouder slaagt niet. Het College volgt de rechtbank in haar overweging dat verweerder er terecht van uitgegaan is dat de zeugen en gelten in de individuele kraamstallen in de laatste week voor het werpen hebben gezeten. Uit artikel 2.13 en 2.15 van het Bhd volgt dat zeugen en gelten in groepen moeten worden gehouden, maar dat ze individueel mogen worden gehouden vanaf één week voor het werpen. De minister heeft geconstateerd dat de zeugen en gelten individueel in hokken werden gehouden en dat er geen adequaat nestmateriaal voorhanden was. Nu de zeugen en gelten individueel werden gehouden, mocht de minister daaruit afleiden dat ze binnen een week zouden gaan werpen. Dat betekent dan ook dat er adequaat nestmateriaal voorhanden moet zijn. Het is niet aan de minister om aan te tonen dat de zeugen en gelten in hun laatste week voor het werpen zaten. De minister mocht ervan uitgaan dat de varkenshouder voldoet aan de geldende regelgeving en bekend is met de mogelijkheid om zeugen en gelten individueel te houden in de laatste week voordat zij werpen. Dat er een andere reden of rechtvaardiging was voor het individueel houden, is niet aangevoerd noch anderszins gebleken. Indien er sprake is van een overtreding van de desbetreffende regelgeving dan is dat aan de varkenshouder om te onderbouwen dat er sprake is van een afwijkende situatie. Nu de varkenshouder dat heeft nagelaten, heeft de minister terecht vastgesteld dat de varkenshouder ook artikel 2.22, tweede lid, van het Bhd heeft overtreden. De beroepsgrond slaagt niet. 
      
      
      
        
          Slotsom
        
      
      
      
        4	Het beroep is ongegrond. De minister hoeft geen proceskosten te vergoeden. 
      
      
    
  
  
    Beslissing
    
    
      Het College bevestigt de aangevallen uitspraak.
    
    
    
    
      Deze uitspraak is gedaan door mr. T. Pavićević, mr. M.J. Jacobs en mr. P.H.A. Knol, in aanwezigheid van mr. B.W.N. van den Oever, griffier. De beslissing is in het openbaar uitgesproken op 13 januari 2026.
    
    
    
    
    
    
    
    
      w.g. T. Pavićević				w.g. B.W.N. van den Oever
    
    
    
    
    
  
  
    Bijlage: wettelijk kader
    
    
      
        Wet dieren
      
    
    
    
      Artikel 2.2. Houden van dieren	
    
    9. Bij of krachtens algemene maatregel van bestuur worden regels gesteld voor de uitvoering van bindende onderdelen van EU-rechtshandelingen over het houden van dieren behorende tot bij die maatregel aangewezen diersoorten of diercategorieën.
    10. Bij of krachtens algemene maatregel van bestuur kunnen voor het onderwerp, bedoeld in het negende lid, voor dieren of voor dieren behorende tot bepaalde diersoorten of diercategorieën, regels worden gesteld die betrekking hebben op onder meer:
    […]
    b. de ruimte of het terrein waar dieren worden gehouden, waaronder:
    
      1°. de afmeting, uitvoering en vormgeving;
      2°. de wanden, de vloer en de grond;
      3°. de voorzieningen, waaronder de voeder- en drinkwatervoorziening;
      4°. de verlichting, luchtverversing en verwarming;
      5°. het onderbrengen of afzonderen van zieke dieren, dieren die mogelijk met een besmettelijke ziekteverwekker zijn besmet, of dieren met een bepaalde gezondheidstoestand;
      6°. de afrasteringen en beschutting, en
      7°. de ligging ten opzichte van onroerende zaken en ruimten waar zich mensen kunnen bevinden;
    
    c. de wijze waarop dieren worden gehouden, waaronder:
    
      1°. het vastleggen of aangebonden houden van dieren;
      2°. het gescheiden houden van dieren, al naar gelang de leeftijd, het geslacht of de soort;
      3°. het groeperen van dieren;
      4°. het aantal dieren dat in één ruimte wordt gehouden, en
      5°. de ruimte waarover dieren kunnen beschikken;
      […]
    
    
    
      
        Besluit houders van dieren
      
    
    
    
      Artikel 2.13. Houden in groepen
    
    1. Gespeende varkens, gebruiksvarkens, gelten en zeugen worden in afzonderlijke groepen gehouden.
    […]
    
    
      Artikel 2.15. Tijdelijke afzondering	
    
    1. In afwijking van artikel 2.13, eerste lid, is het toegestaan:
    a. een zeug ten behoeve van het zogen van de biggen, tezamen met de biggen, individueel te houden;
    b. een gelt of zeug individueel te houden:
    
      1° vanaf één week voor het berekende tijdstip van werpen tot het tijdstip van werpen;
      […]
    
    
    
      Artikel 2.22. Verrijking en vloerbedekking	
    
    1. Varkens beschikken permanent over voldoende materiaal om te onderzoeken en mee te spelen, bestaande uit stro, hooi, hout, zaagsel, compost van champignons, turf of een mengsel daarvan, of ander geschikt materiaal, voor zover de gezondheid van de dieren daardoor niet in gevaar komt.
    2. Zeugen en gelten beschikken in de laatste week voor het werpen over voldoende en adequaat nestmateriaal, tenzij dit in verband met de op het bedrijf gebruikte mengmestmethode technisch niet uitvoerbaar is.
    […]