ECLI:NL:RVS:2025:5201, Raad van State, 29-10-2025, 202502172/1/A2
Raad van State — Uitspraak 
Datum: 2025-10-29 00:00:00.000000
Rechtsgebied: Bestuursrecht

Samenvatting: Bij beslissing van 1 oktober 2024 heeft de opleidingsmanager van het Zadkine Gezondheid en Welzijn College [appellant] per 30 september 2024 uitgeschreven. [appellant] is in februari 2024 ingestroomd in het eerste jaar van de opleiding Gespecialiseerd pedagogisch medewerker kinderopvang BOL, niveau 4. Aan het begin van zijn tweede studiejaar is hij wegens een negatief bindend studieadvies met terugwerkende kracht van de opleiding uitgeschreven. Naar aanleiding van het door hem daartegen gemaakte bezwaar heeft de adjunct-directeur deze beslissing ingetrokken. Gelijktijdig met de intrekking heeft de adjunct-directeur laten weten dat zij voornemens is om [appellant] wegens wangedrag van het Zadkine te verwijderen. Op 29 november 2024 is [appellant] van de onderwijsinstelling verwijderd.

202502172/1/A2.
    Datum uitspraak: 29 oktober 2025
    AFDELING
    BESTUURSRECHTSPRAAK
    Uitspraak in het geding tussen:
    [appellant], wonend in [woonplaats],
    appellant,
    en
    het College van Bestuur van Zadkine Rotterdam,
    verweerder.
    Procesverloop
    Bij beslissing van 1 oktober 2024 heeft de opleidingsmanager van het Zadkine Gezondheid en Welzijn College [appellant] per 30 september 2024 uitgeschreven.
    Bij beslissing van 15 november 2024 heeft de adjunct-directeur van het Zadkine Gezondheid en Welzijn College (hierna: de adjunct-directeur) namens het CvB naar aanleiding van het door [appellant] gemaakte bezwaar de beslissing van 1 oktober 2024 ingetrokken.
    Bij beslissing van 15 november 2024 heeft de adjunct-directeur het voornemen tot verwijdering bekendgemaakt en bepaald dat [appellant] gedurende de verwijderingsprocedure is geschorst.
    Bij beslissing van 29 november 2024 heeft de directeur van het Zadkine Gezondheid en Welzijn College namens het CvB [appellant] van de instelling verwijderd.
    Bij beslissing van 2 april 2025 heeft het CvB het door [appellant] daartegen gemaakte bezwaar ongegrond verklaard.
    Tegen dit besluit heeft [appellant] beroep ingesteld.
    Het CvB heeft een verweerschrift ingediend.
    Het CvB heeft de Afdeling verzocht om toepassing van artikel 8:29 van de Algemene wet bestuursrecht (hierna: Awb) ten aanzien van verschillende gedingstukken.
    Bij beslissing van 28 mei 2025 heeft de geheimhoudingskamer van de Afdeling het verzoek toegewezen.
    [appellant] heeft geen toestemming als bedoeld in artikel 8:29 van de Awb gegeven.
    De Afdeling heeft de zaak ter zitting behandeld op 17 juni 2025, waar [appellant], bijgestaan door mr. R. Verspaandonk, advocaat in Den Haag, en het CvB, vertegenwoordigd door [gemachtigde], bijgestaan door mr. C.J. Dekker en mr. R. Yahya, beiden advocaat in Rotterdam, zijn verschenen.
    Overwegingen
    Inleiding
    1.       [appellant] is in februari 2024 ingestroomd in het eerste jaar van de opleiding Gespecialiseerd pedagogisch medewerker kinderopvang BOL, niveau 4. Aan het begin van zijn tweede studiejaar is hij wegens een negatief bindend studieadvies met terugwerkende kracht van de opleiding uitgeschreven. Naar aanleiding van het door hem daartegen gemaakte bezwaar heeft de adjunct-directeur deze beslissing ingetrokken. Gelijktijdig met de intrekking heeft de adjunct-directeur laten weten dat zij voornemens is om [appellant] wegens wangedrag van het Zadkine te verwijderen. Op 29 november 2024 is [appellant] van de onderwijsinstelling verwijderd.
    Bestreden beslissing
    2.       Het CvB heeft het verwijderingsbesluit van 29 november 2024 in bezwaar gehandhaafd en hieraan het advies van de Klachten en bezwarencommissie mbo hbo van de Stichting Onderwijsgeschillen van 20 maart 2025 ten grondslag gelegd. Het CvB acht de verwijdering gerechtvaardigd, omdat het CvB het belang van de opleiding bij een goed verloop van het onderwijsproces en het borgen van de orde, rust en veiligheid binnen Zadkine zwaarder vindt wegen dan het belang van [appellant] bij het kunnen voortzetten van zijn opleiding. Door (1) het aanspreken van vrouwelijke medestudenten op vroomheid en kuisheid en hen te blijven bellen wanneer zij aangeven hier niet van gediend te zijn, (2) een zeer defensieve en stugge attitude richting docenten wanneer zij [appellant] aanspreken op zijn houding en gedrag en (3) het op vrijdagavond 4 oktober 2024 versturen van meerdere spraakberichten van intimiderende toon aan een docente, heeft [appellant] de rust en orde binnen Zadkine ernstig verstoord.
    Beoordeling in beroep
    3.       Het wettelijk kader is opgenomen in de bijlage. De bijlage maakt deel uit van deze uitspraak.
    4.       Omdat [appellant] geen toestemming heeft verleend als bedoeld in artikel 8:29 van de Awb, zal de Afdeling op het beroep beslissen op basis van de stukken waarvan zij kennis heeft kunnen nemen en het verhandelde ter zitting.
    5.       [appellant] betoogt dat als hij geen bezwaar tegen de beslissing van 1 oktober 2024 had gemaakt, niet was besloten tot verwijdering. Uit de beslissing van 1 oktober 2024 volgt niet dat hij voor de opleiding is uitgeschreven wegens een negatief bindend studieadvies. Ook is de daarvoor in artikel 8.1.7a van de Wet educatie en beroepsonderwijs (hierna: Web) voorgeschreven procedure niet gevolgd. Dit doet vermoeden dat het negatief bindend studieadvies er later is bij gehaald, maar dat het doel steeds is geweest om hem uit te schrijven, dan wel te verwijderen. Wanneer hij het negatief bindend studieadvies niet zou hebben aangevochten, had hij enkel zijn opleiding niet kunnen voortzetten. Door het verwijderingsbesluit van 29 november 2024 kan hij geen enkele opleiding bij het Zadkine volgen.
    5.1.    In de beslissing van 15 november 2024 staat dat de beslissing van 1 oktober 2024 wordt ingetrokken, omdat [appellant] op dat moment tweedejaars student was en een negatief bindend studieadvies alleen aan eerstejaars studenten kan worden opgelegd. Vervolgens is op 29 november 2024 de beslissing genomen om [appellant] wegens wangedrag te verwijderen. Deze beslissing staat los van de beslissingen van 1 oktober 2024 en 15 november 2024 en heeft een andere wettelijke grondslag. Alleen al daarom is van schending van het verbod van reformatio in peius geen sprake.
    6.       [appellant] betoogt dat de verweten gedragingen, afzonderlijk of in samenhang bezien, geen grond kunnen vormen voor het opleggen van het uiterste middel van verwijdering. Met betrekking tot het wijzen van vrouwelijke medestudenten op hun rechten en plichten als moslima, stelt [appellant] dat dit slechts één medestudente betrof. Die situatie heeft hij zelf aan de orde gesteld. Bovendien is de desbetreffende medestudente ook verwijderd. Daar komt bij dat hij hier destijds niet op is aangesproken en het incident kennelijk niet zo ernstig is geacht, dat dit is gemeld bij de directie of dat hiervoor een waarschuwing of ordemaatregel is opgelegd. [appellant] betwist dat hij de studente heeft aangesproken op haar gedrag als moslima. Ten aanzien van de gestelde zeer defensieve en stugge attitude richting docenten, merkt [appellant] op dat wat hierover in Eduarte is opgenomen geen grondslag kan vormen voor verwijdering en dat hij ook hier niet op is aangesproken. Over het incident van 4 oktober 2024 stelt [appellant] dat hij zich gefrustreerd voelde vanwege de verwijdering van de opleiding en vanuit die frustratie naar zijn interne begeleider via Teams berichten heeft verstuurd met de strekking ‘U moet mij helpen’. Uit niets volgt dat sprake is geweest van intimidatie. De door de docente ingeschakelde politie heeft alle berichten afgeluisterd, maar kennelijk geen reden gezien om de berichten op te slaan of een proces-verbaal op te maken.
    6.1.    Zoals de Afdeling eerder heeft overwogen, is een besluit tot verwijdering van een student van een instelling op grond van artikel 8.1.7d van de Web geen bestraffende sanctie. Een verwijdering heeft geen punitief karakter, gericht op leedtoevoeging, maar is een ordemaatregel ten behoeve van het verzekeren van de orde, rust of veiligheid op de instelling. Dit betekent dat de verweten gedragingen niet onomstotelijk hoeven te worden vastgesteld, maar wel aannemelijk moeten worden gemaakt (zie bijvoorbeeld de uitspraak van de Afdeling van 3 juli 2024, ECLI:NL:RVS:2024:2698, onder 5.2). Verder volgt uit de rechtspraak van de Afdeling dat de definitieve verwijdering van een student een uiterste middel is. Een beslissing hierover is geen beslissing die het CvB lichtvaardig kan nemen (vergelijk de uitspraak van de Afdeling van 22 januari 2025, ECLI:NL:RVS:2025:145, onder 9.1).
    6.2.    Uit de door het CvB overgelegde notitie in Eduarte van 16 februari 2024 kan worden afgeleid dat, hoewel [appellant] wellicht zelf slechts in relatie tot één medestudent een conflict heeft ervaren, een docent met hem in gesprek is gegaan, omdat meerdere medestudenten hebben gemeld dat hij hen erop wijst dat zij zich moeten gedragen als een goede moslim. Verder kan uit deze notitie worden opgemaakt dat hierover meerdere gesprekken met [appellant] zijn gevoerd en dat [appellant] is gewaarschuwd dat als hij zelf contact opneemt met medestudenten, dit consequenties heeft. Het CvB heeft op de zitting toegelicht dat navraag bij de docent die de notitie heeft opgesteld, heeft bevestigd dat [appellant] een conflict met meerdere medestudenten had. Volgens de notitie heeft hij hen aangesproken op hun gedrag als moslim.
    6.3.    Ter onderbouwing van de obstructieve houding van [appellant] richting docenten heeft het CvB drie notities in Eduarte van 16 februari 2024, 17 september 2024 en 3 oktober 2024 overgelegd. De notities tezamen schetsen een patroon dat als [appellant] door een docent wordt aangesproken op onder meer een conflict met medestudenten, het te laat komen voor de les, zijn studievoortgang en zijn houding in de les, hij op een stugge manier en in de trant van ‘ik regel mijn eigen zaken’ reageert.
    6.4.    Ten aanzien van het incident van 4 oktober 2024 overweegt de Afdeling dat tussen partijen niet in geschil is dat [appellant] op vrijdagavond meerdere spraakberichten via Teams aan zijn studieloopbaanbegeleidster heeft verstuurd en dat hij deze spraakberichten nadien heeft verwijderd. Het CvB heeft een verklaring van de studieloopbaanbegeleidster van 3 februari 2025 overgelegd, waarin staat beschreven hoe de studieloopbaanbegeleidster zich door de vele spraakberichten op de vrijdagavond, die volgens haar steeds dwingender en onaardiger van toon werden, geïntimideerd heeft gevoeld. Verder volgt uit de verklaring dat de studieloopbaanbegeleidster dat zij diezelfde avond de veiligheidscoördinator van het Zadkine heeft gebeld en dat de veiligheidscoördinator de situatie dusdanig ernstig heeft ingeschat, dat hij haar heeft geadviseerd om de politie in te lichten, wat ook is gebeurd. Uit de verklaring blijkt ook dat de politie bij de studieloopbaanbegeleidster thuis is langsgekomen en met haar heeft gepraat.
    6.5.    De Afdeling is van oordeel dat het CvB in de hiervóór besproken feiten en omstandigheden aanleiding mocht vinden tot het treffen van de door [appellant] bestreden ordemaatregel om de rust, orde en veiligheid op het Zadkine te herstellen. De vraag of de getroffen ordemaatregel evenredig is, zal de Afdeling hierna beantwoorden.
    7.       [appellant] stelt zich op het standpunt dat een verkeerde belangenafweging is gemaakt. De verweten gedragingen zijn onvoldoende om te kunnen concluderen dat sprake is van wangedrag dat een dusdanige ernstige bedreiging vormt voor de orde, rust en veiligheid op Zadkine dat een definitieve verwijdering gerechtvaardigd is.
    7.1.    Uit het besluit van 2 april 2025 volgt dat het CvB [appellant] wegens het samenstel van de drie gedragingen van het Zadkine heeft verwijderd. De Afdeling is van oordeel dat het CvB aldus het besluit deugdelijk heeft onderbouwd. Uit de inhoud van de notities in Eduarte die zijn vermeld onder 6.2 en 6.3 van deze uitspraak, in combinatie met het onder 6.4 vermelde benaderen van een docente op een wijze die door haar als intimiderend werd ervaren, heeft het CvB mogen concluderen dat het gedrag van [appellant] de grenzen van wat van een leerling mag worden verwacht zodanig te buiten ging, dat dit een verwijdering rechtvaardigde.
    7.2.    De Afdeling overweegt in dit verband dat, hoewel een verwijdering op grond van artikel 8.1.7d van de Web geldt voor onbepaalde tijd, een student die is verwijderd van een onderwijsinstelling een verzoek kan doen om zich opnieuw te laten inschrijven (zie de uitspraak van de Afdeling van 3 juli 2024, ECLI:NL:RVS:2024:2698, onder 5.4). Zoals volgt uit de uitspraak van de Afdeling van 11 juni 2025, ECLI:NL:RVS:2025:2510, onder 4.1, kan een verzoek om herinschrijving worden geweigerd onder verwijzing naar een - recent genomen - verwijderingsbesluit. Dit betekent echter niet dat een student zich nooit meer zou mogen inschrijven bij die onderwijsinstelling. Bij een verzoek tot herinschrijving na verwijdering moet het CvB de betrokken belangen afwegen. Het is denkbaar dat, bijvoorbeeld na verloop van tijd of andere ontwikkelingen, de betrokken belangen met zich brengen dat de student weer toegang moet krijgen tot de onderwijsinstelling.
    7.3.    Het betoog slaagt niet.
    Conclusie
    8.       Het beroep is ongegrond.
    9.       Het CvB hoeft geen proceskosten te vergoeden.
    Beslissing
    De Afdeling bestuursrechtspraak van de Raad van State:
    verklaart het beroep ongegrond.
    Aldus vastgesteld door mr. C.J. Borman, voorzitter, en mr. E.A. Minderhoud en mr. H. Benek, leden, in tegenwoordigheid van mr. O. van Loon, griffier.
    w.g. Borman
    voorzitter
    w.g. Van Loon
    griffier
    Uitgesproken in het openbaar op 29 oktober 2025
    284-1160
     
    BIJLAGE
     
    Wet educatie en beroepsonderwijs
    Artikel 8.1.7d. Verwijdering
    1        Het bevoegd gezag kan een student of vavo-student van de instelling verwijderen.
    2        Het bevoegd gezag verwijdert een student of vavo-student op wie de Leerplichtwet 1969 van toepassing is pas definitief van de instelling nadat het bevoegd gezag ervoor heeft gezorgd dat het bevoegd gezag van een andere instelling, een school voor voortgezet speciaal onderwijs, een school voor speciaal en voortgezet speciaal onderwijs of een instelling als bedoeld in artikel 1, onder c, van de Leerplichtwet 1969 bereid is de student of vavo-student toe te laten. Indien aantoonbaar gedurende acht weken zonder succes is gezocht naar een zodanige instelling of school waarnaar kan worden verwezen, kan in afwijking van de eerste volzin tot definitieve verwijdering worden overgegaan.
    3        Het bevoegd gezag maakt de beslissing tot verwijdering van een student of vavo-student schriftelijk en voorzien van een deugdelijke motivering aan hem bekend. Indien de student of vavo-student jonger dan 18 jaar is, maakt het bevoegd gezag de beslissing ook aan de ouders, voogden of verzorgers schriftelijk bekend. Voorafgaand daaraan kan de student of vavo-student worden geschorst. Deze schorsing kan de duur, bedoeld in artikel 8.1.7c, eerste lid, overschrijden. Het bevoegd gezag gaat in geval van schorsing na op welke andere manier de betrokken student of vavo-student onderwijs kan blijven volgen.
    4        Op een bezwaarschrift tegen een beslissing over verwijdering van een student of vavo-student beslist het bevoegd gezag, voor zover het een openbare instelling betreft in afwijking van artikel 7:10 van de Algemene wet bestuursrecht, binnen vier weken na ontvangst van het bezwaarschrift. Voorafgaand daaraan wordt de student of vavo-student in de gelegenheid gesteld te worden gehoord en kennis te nemen van de adviezen en rapporten over die beslissing. Is de student of vavo-student jonger dan 18 jaar, dan komen deze rechten ook toe aan diens ouders, voogden of verzorgers.
    5        Bij of krachtens algemene maatregel van bestuur kunnen nadere regels worden gesteld over het verwijderen van studenten en vavo-studenten.
    Artikel 7.4.8. Zorgplicht regeling voor onderwijsprogramma en examens; informatie ondersteuningsaanbod; studentenstatuut
    […]
    4        Het bevoegd gezag zorgt ervoor dat de instelling beschikt over een toegankelijk en begrijpelijk studentenstatuut waarin de rechten en plichten van de studenten zijn opgenomen, en stelt de actuele versie van het studentenstatuut voor de studenten beschikbaar. Het bevoegd gezag bevordert voorts de kennis van het studentenstatuut. Het studentenstatuut bevat in elk geval:
    […]
    i.        het beleid van het bevoegd gezag met betrekking tot toelating, verzuim, schorsing en verwijdering van studenten;
    […]
    Studentenstatuut Zadkine 2024
    Artikel 28 Uitschrijven en verwijderen van studenten
    28.1 Een student wordt uitgeschreven van de opleiding op eigen verzoek, met wederzijds goedvinden, na een negatief bindend studieadvies, bij ongeschiktheid voor toekomstige beroepsuitoefening, na diplomering of na een ander eenzijdig verwijderingsbesluit.
    28.2 De directie kan een student verwijderen. Een verwijdering is gerechtvaardigd wanneer het belang van een goede voortgang van het onderwijs hierom vraagt en zwaarder weegt dan het belang van de
    student om de opleiding af te ronden.
    28.3 Van een situatie zoals bedoeld in artikel 28 lid 2 is in ieder geval sprake indien de student door zijn wangedrag een ernstige bedreiging vormt voor de orde, rust of veiligheid op Zadkine.
    28.4 Van een situatie zoals bedoeld in artikel 28 lid 2 kan sprake zijn indien het gedrag van de student strijdig is met de verplichtingen in het studentenstatuut. Het gaat dan in ieder geval, maar niet alleen, om gedragingen of nalaten daarvan die strijdig zijn met de verboden of verlichtingen die zijn opgenomen in:
    •        artikel 11 (Aanwezigheid)
    •        artikel 18 (Huisregels en naleving reglementen)
    •        artikel 19 (Alcohol, verdovende middelen, wapens)
    •        artikel 20 (Roken)
    •        artikel 21 (Gebruik mobiele telefoons en andere multimedia)
    •        artikel 22 (Gebruik ICT-infrastructuur en sociale media)
    •        artikel 24 (Ongewenst gedrag, vrijheid van meningsuiting en geloofsovertuiging)
    28.5 De gedragingen of nalaten daarvan in 28.3 en 28.4 zijn niet limitatief bedoeld. De directie kan gemotiveerd besluiten dat een andere gedraging of nalaten situatie veroorzaakt zoals bedoeld in artikel 28.2 waardoor een verwijdering gerechtvaardigd is.
    28.6 Indien de directie besluit dat de meest passende maatregel conform artikel 25 lid 1 verwijdering is, wordt de student schriftelijk per aangetekende brief uitgenodigd voor een gesprek. Indien de student
    minderjarig is worden diens ouders, voogden, of verzorgers ook uitgenodigd. Tevens mag de student op eigen kosten een vertegenwoordiger meenemen naar dit gesprek.
    28.7 De brief uit artikel 28.6 bevat naast de uitnodiging voor het gesprek de omstandigheden, redenen en motivatie waarom Zadkine wenst over te gaan tot verwijdering.
    28.8 Binnen twee schoolweken nadat het gesprek heeft plaatsgevonden ontvangt de student bericht of al dan niet wordt overgegaan tot verwijdering met eventueel andere maatregelen die zijn genomen.
    Artikel 24 Ongewenst gedrag, vrijheid van meningsuiting en geloofsovertuiging
    24.1 Zadkine vindt een veilig leer- en werkklimaat belangrijk en heeft een aanpak voor ongewenst gedrag. In situaties van ongewenst gedrag waaronder (seksuele) intimidatie, discriminatie, pesten, agressie en (bedreiging met) geweld kan de student zich wenden tot de vertrouwenspersoon. De vertrouwenspersoon kan de student adviseren en begeleiden. Bij klachten geldt het ‘Reglement ongewenst gedrag’. Dit reglement is te vinden op de website van Zadkine.
    24.2 Binnen Zadkine gelden de regels voor de vrijheid van meningsuiting en de vrijheid van geloofsovertuiging zoals ze zijn vastgelegd in de grondwet.
    24.3 De vrijheid van meningsuiting en/of de vrijheid van geloofsovertuiging houdt op waar een ander door een meningsuiting of een beroep op de geloofsovertuiging wordt gekwetst of gediscrimineerd.