ECLI:NL:CBB:2026:10, College van Beroep voor het bedrijfsleven, 20-01-2026, 23/1654
College van Beroep voor het bedrijfsleven — Uitspraak 
Datum: 2026-01-20 00:00:00.000000
Rechtsgebied: Bestuursrecht

Samenvatting: Hoger beroep mestboete. Stikstofcorrectie, waardering begin- en eindvoorraad. Gebruik gemaakt van de BEX-berekening. Er worden verschillende berekeningswijzen toegepast bij graasdieren en bij staldieren. Begin- en eindvoorraad wordt bepaald op basis van de gegevens over een kalenderjaar. Overschrijding redelijke termijn.

uitspraak
    
      
        
          
        
      
      
        
          
        
      
    
    COLLEGE VAN BEROEP VOOR HET BEDRIJFSLEVEN
    
    
      zaaknummer: 23/1654
    
    
    uitspraak van de meervoudige kamer van 20 januari 2026 op het hoger beroep van:
    Landbouwbedrijf [naam 1] , te [woonplaats] (vennootschap) 
    (gemachtigde: P.J. Houtsma)
    
    
      tegen de uitspraak van de rechtbank Oost-Brabant van 14 juli 2023, kenmerk 21/752, in het geding tussen
    
    
    
      de vennootschap
      
        en
    
    de minister van Landbouw, Visserij, Voedselzekerheid en Natuur
    (gemachtigden: mr. A.H. Spriensma-Heringa en mr. M. Leegsma)
    
    
      en
    
    
    de Staat der Nederlanden (de minister van Justitie en Veiligheid)
    
    
  
  
    Procesverloop in hoger beroep
    
    
      De vennootschap heeft hoger beroep ingesteld tegen de uitspraak van de rechtbank Oost- Brabant van 14 juli 2023 (niet gepubliceerd).
    
    
    
      De minister heeft een reactie op het hogerberoepschrift ingediend.
    
    
    
      De vennootschap heeft nadere stukken ingediend.
      
        Het College heeft de zaak op 13 oktober 2025 op een zitting behandeld. Aan de zitting hebben de gemachtigden van partijen deelgenomen. Namens de vennootschap zijn ook [naam 2] en [naam 3] verschenen.
    
    
    
      De vennootschap heeft verzocht om matiging van de boete wegens overschrijding van de redelijke termijn als bedoeld in artikel 6 van het Verdrag tot bescherming van de rechten van de mens en de fundamentele vrijheden (EVRM). Naar aanleiding van dit verzoek heeft het College de Staat der Nederlanden (minister van Justitie en Veiligheid) als partij aangemerkt.
    
    
    
  
  
    Grondslag van het geschil
    
    
      1.1
      De vennootschap is een landbouwbedrijf met onder andere graasdieren. Het boetebesluit van 4 november 2020 is gebaseerd op de bevindingen van de Rijksdienst voor ondernemend Nederland (RVO) die zijn vermeld in de ‘Berekening gebruik meststoffen 2018’. Om vast te stellen of de gebruiksnormen zijn overschreden heeft RVO voor de mestproductie van de graasdieren de bedrijfsspecifieke excretieberekening (BEX-berekening) van de vennootschap gevolgd die is opgesteld aan de hand van de Handreiking BEX. De voorraadbepaling van de graasdierenmest heeft RVO berekend aan de hand van de door de vennootschap opgeven hoeveelheden. Bij de gehalten is voor de beginvoorraad uitgegaan van het gemiddelde fosfaat- en stikstofgehalten in de gewogen en geanalyseerde afgevoerde rundveedrijfmest over 2017. Bij de gehalten in rundvee vaste mest is uitgegaan van forfaitaire waarden. Bij de eindvoorraad is uitgegaan van het gemiddelde fosfaat-en stikstofgehalte in de gewogen en geanalyseerde afgevoerde mest in 2018.
      
    
    
      1.2
      De minister heeft aan de vennootschap een boete opgelegd van € 25.734,50. De boete is als volgt opgebouwd:
      - een bedrag van € 15.799,- wegens overschrijding van de gebruiksnorm dierlijke mest;
      - een bedrag van € 679,- wegens overschrijding van de stikstofgebruiksnorm en
      - een bedrag van € 9.256,50 wegens overschrijding van de fosfaatgebruiksnorm.
      
    
    
      1.3
      Met het besluit van 10 maart 2021, waartegen het beroep bij de rechtbank was gericht, heeft de minister deze boete gehandhaafd.
      
    
  
  
    Uitspraak van de rechtbank
    
    
      2.1
      De rechtbank heeft het beroep van de vennootschap ongegrond verklaard, maar wel de minister veroordeeld in betaling van de proceskosten en het griffierecht. De rechtbank heeft, voor zover voor het hoger beroep van belang, het volgende overwogen.
      
    
    
      2.2
      Volgens de rechtbank heeft de minister de overschrijding van de gebruiksnormen juist vastgesteld. De mestproductie is overgenomen uit de door de vennootschap zelf aangeleverde BEX-berekening. De systematiek van de stikstofgatberekening is alleen van toepassing op staldieren. De rechtbank overweegt dat geen aanleiding bestaat om ook hier een extra correctie voor stikstofverliezen toe te passen. De normeringen in de BEX – waaronder stikstofverliezen naar de lucht – zijn gebaseerd op adviezen van deskundigen die periodiek controleren of op grond van nieuw onderzoek en/of ervaringsgegevens aanleiding bestaat de normen te herzien. Ten aanzien van de voorraadbepaling overweegt de rechtbank dat voor de berekening die de vennootschap gebruikt geen grondslag in de meststoffenwetgeving bestaat. De begin- en eindvoorraad wordt bepaald op basis van de gegevens over een kalenderjaar en niet over delen daarvan. De best beschikbare gegevens voor de beginvoorraad van 2018 zijn de analyseresultaten van de in 2017 afgevoerde vrachten mest en voor de eindvoorraad de analyseresultaten van de in 2018 afgevoerde vrachten mest waarvan de minister is uitgegaan.
      
    
  
  
    Beoordeling van het geschil in hoger beroep
    
    
      
        Standpunt partijen
      
    
    
      3.1
      Volgens de vennootschap is de boete voor overschrijding van de gebruiksnormen ten onrechte opgelegd. De vennootschap voert aan dat de gasvormige verliezen groter zijn dan waarmee in de mestproductieberekening rekening is gehouden. Hierbij wijst zij op berekeningen aan de hand van de NP-methode. Volgens de vennootschap levert het niet toepassen van een extra correctie voor gasvormige verliezen bij graasdieren strijd op met het gelijkheidsbeginsel, omdat die correctie bij staldieren wel plaatsvindt. Ook zijn volgens de vennootschap de mestvoorraden voor 2018 onjuist berekend. De vennootschap heeft een alternatieve berekening gemaakt op basis van de afvoer van de beginvoorraad in de maanden januari en februari van 2018 en de samenstelling van de eindvoorraad onderzocht aan de hand van de afvoer van de eindvoorraad in januari en februari van 2019. Verder stelt de vennootschap dat de rechtbank ten onrechte geen matiging van de hoogte van de boete wegens overschrijding van de redelijke termijn heeft toegepast. Ter zitting heeft de vennootschap de overige gronden ingetrokken.
      
    
    
      3.2
      De minister heeft gemotiveerd verweer gevoerd. Zijn stellingen zullen, voor zover nodig, hierna bij de beoordeling van de hogerberoepsgronden worden besproken.
      
      
        
          Oordeel van het College
        
      
      
      
        
          Toetsingskader
        
      
      
      
        4	De materiële bewijslast ten aanzien van de naleving van gebruiksnormen ligt volgens het systeem van de Meststoffenwet (Msw) primair bij degene die de meststoffen in de bodem brengt of laat brengen (de vennootschap). De grote kamer van het College heeft op 26 oktober 2017 (ECLI:NL:CBB:2017:343, onder 7.2.1 sub 1) uitspraak gedaan over de bewijsmaatstaf bij een boete voor overschrijding van de gebruiksnormen. Uit de artikelen 7 en 8 van de Msw en de memorie van toelichting bij het wetsvoorstel “Wijziging van de Meststoffenwet (invoering gebruiksnormen)” (Kamerstukken II 2004/05, 29 930, nr. 3, blz. 67-72 en 112-113) blijkt dat het gebruiksnormensysteem uitgaat van een algeheel verbod van het op of in de bodem brengen van meststoffen (mestgebruik). Een landbouwer kan alleen aan dit verbod ontkomen door bij zijn mestgebruik geen van de in artikel 8 van de Msw bedoelde gebruiksnormen te overschrijden. Om een geslaagd beroep op de opheffing van het verbod te kunnen doen, moet hij feiten stellen en bewijs aandragen die aannemelijk maken dat hij de gebruiksnormen niet heeft overschreden. De wet regelt niet alleen aan de hand van welke elementen wordt bepaald hoeveel stikstof of fosfaat op of in de bodem is gebracht, maar verplicht de landbouwer ook een administratie te voeren en over te leggen van de meststoffenhuishouding van het landbouwbedrijf. Het voorgaande neemt niet weg dat de landbouwer met ander bewijs aannemelijk kan maken dat hij de gebruiksnormen niet heeft overschreden. Dat bewijs moet wel voldoende onderbouwd en betrouwbaar zijn. Dat de landbouwer zelf aannemelijk moet maken dat hij de gebruiksnormen niet overschrijdt, neemt niet weg dat de minister, als hij een bestuurlijke boete wil opleggen, op basis van concrete feiten en omstandigheden moet aantonen dat de landbouwer de gebruiksnormen heeft overschreden.
      
      
      
        
          Stikstofcorrectie
        
      
      
    
    
      5.1
      De op een bedrijf geproduceerde hoeveelheid dierlijke meststoffen, uitgedrukt in kg stikstof en fosfaat, wordt in beginsel bepaald op basis van de in artikel 66 van het Uitvoeringsbesluit Meststoffenwet opgenomen berekeningsmethoden. Het eerste lid van dit artikel ziet op de berekening bij graasdieren niet zijnde melkkoeien, het tweede lid heeft betrekking op melkkoeien en het derde lid op staldieren. In de wettelijk vastgestelde excretieforfaits bij graasdieren is al rekening gehouden met stikstofverliezen en wordt er geen extra stikstofcorrectie toegepast. Voor de berekening van de stikstofvervluchtiging bij staldieren heeft de minister in paragraaf 5.1.4.4 van het Boetebeleid een rekenmethode opgenomen. Bij de vennootschap is de mestproductie bepaald aan de hand van de BEX-berekening, dus gebaseerd op gegevens van het bedrijf zelf. Ook in de BEX-berekening is een bedrijfsspecifieke correctiefactor opgenomen voor stikstofvervluchtiging bij graasdieren.
      
    
    
      5.2
      De vennootschap is er niet in geslaagd aannemelijk te maken dat de correctiefactor in de BEX-berekening in haar specifieke geval een te laag vastgestelde stikstofvervluchtiging oplevert. De alternatieve berekening die de vennootschap heeft overgelegd, is gebaseerd op de rekenmethode zoals die is neergelegd in paragraaf 5.1.4.4 van het Boetebeleid. Maar deze rekenmethode ziet op stikstofvervluchtiging bij staldieren, terwijl het hier gaat om de graasdieren die de vennootschap houdt. Hiermee heeft de vennootschap niet onderbouwd waarom specifiek voor haar bedrijf te weinig stikstofcorrectie heeft plaatsgevonden. De stelling van de vennootschap dat net als bij staldieren een extra stikstofcorrectie moet worden toegepast, omdat anders sprake is van strijd met het gelijkheidsbeginsel, gaat niet op. Zoals het College heeft overwogen in onder meer de uitspraak van het 19 december 2023 (ECLI:NL:CBB:2023:724, onder 6.3) worden er verschillende berekeningswijzen toegepast bij graasdieren en bij staldieren. Er is daarom geen sprake van gelijke gevallen.
      
      
        
          Begin- en eindvoorraad 2018
        
      
      
    
    
      6.1
      Uit artikel 94, tweede lid, van de Uitvoeringsregeling Msw (Uitvoeringsregeling) volgt dat het stikstof- en fosfaatgehalte van de op een bedrijf opgeslagen hoeveelheden dierlijke mest wordt bepaald aan de hand van de best beschikbare gegevens. Uit de toelichting op dit artikel (Stcrt. 2005, nr. 226, blz. 59) volgt dat de best beschikbare gegevens verkregen worden door de gehele voorraad te bemonsteren en te analyseren. Indien deze gegevens niet beschikbaar zijn, kan gerekend worden met de gemiddelde stikstof- en fosfaatgehalten van de in het betreffende jaar bemonsterde afgevoerde mest. Als laatste, alleen als geen afvoer heeft plaatsgevonden, kan gebruik worden gemaakt van forfaitaire gehalten. Uit het vierde lid van artikel 94 van de Uitvoeringsregeling volgt dat de aan het begin van het kalenderjaar opgeslagen hoeveelheid dierlijke meststoffen, gelijk is aan de aan het einde van het voorafgaande kalenderjaar opgeslagen hoeveelheid dierlijke meststoffen.
      
    
    
      6.2
      Omdat gegevens over de gehele voorraad graasdierenmest van de maatschap niet beschikbaar waren, heeft de minister bij het vaststellen van de beginvoorraad graasdierenmest in 2018 gerekend met de gemiddelde stikstof- en fosfaatgehalten van de in 2017 bemonsterde afgevoerde drijfmest en voor de vaste mest met forfaitaire gehalten. Voor de eindvoorraad graasdierenmest in 2018 is gerekend met de gemiddelde stikstof- en fosfaatgehalten van de in 2018 afgevoerde mest. Niet in geschil is dat deze berekening in overeenstemming is met artikel 94 van de Uitvoeringsregeling. De vennootschap heeft desondanks gesteld dat moet worden gerekend met resultaten die zijn gebaseerd op de maanden januari en februari 2018 voor de beginvoorraad en de maanden januari en februari 2019 voor de eindvoorraad. Deze beroepsgrond slaagt niet. De rechtbank heeft terecht overwogen dat de begin- en eindvoorraad wordt bepaald op basis van de gegevens over een kalenderjaar en niet over delen daarvan en dat de minister dus heeft gerekend met de best beschikbare gegevens.
      
      
        
          Redelijke termijn
        
      
      
    
    
      7.1
      Over het verzoek van de vennootschap om matiging van de boete wegens overschrijding van de redelijke termijn als bedoeld in artikel 6 van het EVRM, overweegt het College als volgt. In punitieve zaken geldt het uitgangspunt dat de redelijke termijn voor een procedure in drie instanties (bezwaar, beroep en hoger beroep) in beginsel is overschreden als die procedure in haar geheel langer dan vier jaar heeft geduurd. De termijn begint op het moment waarop een handeling is verricht waaraan de betrokkene in redelijkheid de verwachting kan ontlenen dat hem een bestuurlijke boete wordt opgelegd. Dat is in dit geval 15 september 2020, de datum waarop de minister het voornemen tot boeteoplegging heeft uitgebracht. Ten tijde van deze uitspraak is deze termijn met meer dan vijftien maanden overschreden. Deze overschrijding is volledig toe te rekenen aan de rechterlijke fase.
      
    
    
      7.2
      Er vindt een matiging plaats met 5% voor ieder half jaar overschrijding. Voor de overschrijding van de redelijke termijn tot twaalf maanden is plaats voor een matiging van de boete met 10% met een maximum van € 2.500,-. Voor de resterende overschrijding van de redelijke termijn vanaf twaalf maanden (namelijk met drie maanden) wordt naar bevind van zaken gehandeld. Het College ziet in dit gegeven aanleiding om de boete te verlagen met nog eens 5% en vast te stellen op € 22.072,77 (€ 23.234,50,- verminderd met 5% (€ 1.161,73)). 
      
      
        
          Slotsom 
        
      
      
    
    
      8.1
      Het College zal de aangevallen uitspraak vernietigen. Het College zal het beroep tegen het bestreden besluit gegrond verklaren, dat besluit vernietigen voor zover het de hoogte van de boete betreft en het boetebesluit in zoverre herroepen. Het College zal het boetebedrag vaststellen op € 22.072,77 en bepalen dat de uitspraak in de plaats treedt van het vernietigde gedeelte van het bestreden besluit.
      
    
    
      8.2
      Nu de overschrijding van de redelijke termijn is veroorzaakt door de duur van de rechterlijke fase, zal de Staat veroordeeld worden in de door de vennootschap gemaakte proceskosten voor het doen van het verzoek om matiging van de boete wegens het overschrijden van de redelijke termijn. Het College stelt deze kosten op grond van het Besluit proceskosten bestuursrecht vast op € 467,- (één punt met een wegingsfactor van 0,5 en een waarde van € 934,-).
      
      
      
    
  
  
    Beslissing
    
    
      Het College: 
    
    - vernietigt de aangevallen uitspraak; 
    - verklaart het bij de rechtbank ingestelde beroep van de vennootschap tegen het bestreden besluit van 10 maart 2021 gegrond; 
    - vernietigt dit besluit voor zover het de hoogte van de boete betreft;
    
      
        herroept het boetebesluit van 4 november 2020 voor zover het de hoogte van de boete betreft en stelt de boete vast op € 22.072,77;
      
      
        bepaalt dat deze uitspraak in de plaats treedt van het vernietigde gedeelte van het bestreden besluit van 10 maart 2021;
      
    
    - veroordeelt de Staat (minister van Justitie en Veiligheid) in de proceskosten van de vennootschap tot een bedrag van € 467,-;
    - draagt de Staat (minister van Justitie en Veiligheid) op het in hoger beroep betaalde griffierecht van € 548,- aan de vennootschap te vergoeden.
    
    
    
      Deze uitspraak is gedaan door mr. B. Bastein, mr. M.L. Noort en mr. A. van Gijzen, in aanwezigheid van mr. C.S. de Waal, griffier. De beslissing is in het openbaar uitgesproken op 20 januari 2026.
    
    
    
    
    
    
    
    
    
      w.g B. Bastein						w.g. C.S. de Waal