ECLI:NL:RBLIM:2025:12726, Rechtbank Limburg, 19-12-2025, ROE 24/4766
Rechtbank Limburg — Uitspraak 
Datum: 2025-12-19 00:00:00.000000
Rechtsgebied: Bestuursrecht

Samenvatting: Verweerder heeft aan eiseres een last onder dwangsom opgelegd wegens overtreding van artikel 5.1, eerste lid, aanhef en onder a, van de Omgevingswet in verband met kamergewijze bewoning in haar pand door meer dan twee personen zonder verleende omgevingsvergunning en in strijd met het tijdelijk deel van het omgevingsplan. Eiseres is het hier niet mee eens. Zij voert daartoe een aantal beroepsgronden aan. Aan de hand van deze beroepsgronden beoordeelt de rechtbank de last onder dwangsom en de invorderingsbeschikking. De rechtbank komt tot het oordeel dat verweerder de last onder dwangsom terecht heeft opgelegd aan eiseres. Ten tijde van de last onder dwangsom was er gelet op de feitelijke situatie in het pand namelijk sprake van een overtreding. Ten aanzien van de invorderingsbeschikking is de rechtbank van oordeel dat verweerder een overtreding heeft mogen aannemen op basis van de eerste controle maar niet op basis van de tweede en derde controle. Er was volgens de rechtbank op die momenten sprake van voldoende onderlinge verbondenheid en continuïteit bij de desbetreffende familie en dus sprake van een huishouden. Dat bepaalde aspecten op kamerbewoning wijzen doet daar niet aan af. Gelet hierop is de rechtbank van oordeel dat de invorderingsbeschikking deels niet in stand kan blijven. Dat besluit wordt in zoverre vernietigd. Vergoeding van griffierecht, proces- en reiskosten.

RECHTBANK LIMBURG
    
    
      Zittingsplaats Roermond
    
    
    
      Bestuursrecht 
    
    
    
      zaaknummer: ROE 24 / 4766 
    
    
      uitspraak van de enkelvoudige kamer van 19 december 2025 in de zaak tussen
    
      [eiseres] , uit [vestigingsplaats] , eiseres
    (gemachtigde: [gemachtigde 1] ),
    
    
      en
    
    
    het college van burgemeester en wethouders van de gemeente Venlo, verweerder 
    (gemachtigden: mr. E.P.B. Moors en [gemachtigde 2] ).
    
    
    Samenvatting
    
    
      Deze uitspraak gaat over de aan eiseres opgelegde last onder dwangsom en de naar aanleiding hiervan genomen invorderingsbeschikking. 
    
    
    
      Verweerder heeft aan eiseres een last onder dwangsom opgelegd wegens overtreding van artikel 5.1, eerste lid, aanhef en onder a, van de Omgevingswet (Ow) in verband met kamergewijze bewoning in haar pand door meer dan twee personen zonder verleende omgevingsvergunning en in strijd met het tijdelijk deel van het omgevingsplan. Eiseres is het hier niet mee eens. Zij voert daartoe een aantal beroepsgronden aan. Aan de hand van deze beroepsgronden beoordeelt de rechtbank de last onder dwangsom en de invorderingsbeschikking.
    
    
    
      De rechtbank komt in deze uitspraak tot het oordeel dat verweerder de last onder dwangsom terecht heeft opgelegd aan eiseres. Ten tijde van de last onder dwangsom was er gelet op de feitelijke situatie in het pand namelijk sprake van een overtreding. Ten aanzien van de invorderingsbeschikking is de rechtbank van oordeel dat verweerder een overtreding heeft mogen aannemen op basis van de eerste controle maar niet op basis van de tweede en derde controle. Er was volgens de rechtbank op die momenten sprake van voldoende onderlinge verbondenheid en continuïteit bij de desbetreffende familie en dus van een huishouden. Dat bepaalde aspecten op kamerbewoning wijzen doet daar niet aan af. Gelet hierop is de rechtbank van oordeel dat de invorderingsbeschikking deels niet in stand kan blijven. 
    
    
    
      Eiseres krijgt dus deels gelijk en het beroep is gegrond. 
    
    
    
      Hierna legt de rechtbank uit hoe zij tot dit oordeel is gekomen en welke gevolgen dit oordeel heeft. 
    
    
    
    
  
  
    Procesverloop
    
    
      Bij besluit van 13 juni 2024 (hierna ook: het primaire besluit / de last onder dwangsom) heeft verweerder aan eiseres een last onder dwangsom opgelegd wegens kamerbewoning door meer dan twee personen zonder omgevingsvergunning in haar pand aan de [adres] in [plaats] (strijd met artikel 5.1, eerste lid, aanhef en onder a, van de Ow). Eiseres heeft hiertegen bezwaar gemaakt. 
    
    
    
      Bij besluit van 7 oktober 2024 (het bestreden besluit) heeft verweerder het bezwaar van eiseres tegen de last onder dwangsom ongegrond verklaard en deze in stand gelaten. 
    
    
    
      Eiseres heeft tegen het bestreden besluit beroep ingesteld.
    
    
    
      Verweerder heeft op het beroep gereageerd met een verweerschrift. 
    
    
    
      Bij besluit van 8 mei 2025 (hierna: de invorderingsbeschikking) is verweerder overgegaan tot het invorderen van drie verbeurde dwangsommen bij eiseres ter hoogte van in totaal 
      € 4.500,- (3 x € 1.500,-). Eiseres heeft tegen deze invorderingsbeschikking bezwaar gemaakt. 
    
    
    
      Bij brief van 15 juli 2025 heeft verweerder dit bezwaar op grond van artikel 5:39, eerste lid, van de Algemene wet bestuursrecht (Awb) doorgestuurd naar de rechtbank. Het beroep van eiseres tegen de last onder dwangsom is hiermee ook gericht tegen de invorderings-beschikking. 
    
    
    
      De rechtbank heeft het beroep van eiseres op 4 november 2025 op zitting behandeld. Hieraan hebben deelgenomen: de vertegenwoordiger van eiseres [naam 1] , de gemachtigde van eiseres en de gemachtigden van verweerder. 
    
    
    
      Ter zitting heeft de rechtbank de zaak aangehouden tot 5 december 2025. De rechtbank heeft partijen in de gelegenheid gesteld om gedurende deze periode tot een minnelijke regeling te komen.
    
    
    
      Bij e-mail van 10 november 2025 heeft verweerder aangegeven dat hij een uitspraak wenst van de rechtbank, omdat hij om moverende redenen geen minnelijke regeling wenst te treffen met eiseres. De gemachtigde van eiseres heeft hierop bij e-mail van 
      11 november 2025 gereageerd. De rechtbank heeft partijen vervolgens bij brief van 
      13 november 2025 laten weten dat zij een nadere zitting niet nodig vindt, omdat zij voldoende informatie heeft om een uitspraak te doen waarbij partijen zijn gevraagd om binnen twee weken aan te geven of zij nog mondeling op een zitting willen worden gehoord. Omdat partijen niet om een nadere zitting hebben gevraagd, heeft de rechtbank het onderzoek gesloten op 3 december 2025.
    
    
    
    
  
  
    Overwegingen 
    
    
      
        De totstandkoming van de besluiten 
      
    
    
    
      
        De last onder dwangsom 
      
    
    
    1. Op het perceel aan de [adres] in [plaats] is een pand gelegen waarvan eiseres ten tijde hier van belang de eigenaar was (hierna: het pand) . Ter plaatse van het pand geldt het bestemmingsplan ‘Bestemmingsplan met verbrede reikwijdte Tegelen’ (hierna: het tijdelijk deel van het omgevingsplan). Op grond van het tijdelijk deel van het omgevingsplan geldt ter plaatse van het pand - voor zover hier relevant - de bestemming ‘Woongebied’. Op grond van artikel 12.3, aanhef en onder 1, van het tijdelijk deel van het omgevingsplan is ter plaatse van het pand ‘Wonen’ toegestaan en is ‘Kamerbewoning’ toegestaan tot maximaal twee personen per woning. 
    
    2. Nadat bij verweerder diverse meldingen zijn binnengekomen dat er teveel bewoners aanwezig zouden zijn in het pand, heeft hij op 15 januari 2024 een controle gehouden ter plaatse. Uit het controlerapport van 18 januari 2024, dat is opgemaakt naar aanleiding van deze controle, volgt dat drie slaapkamers in het pand elk afzonderlijk bewoond werden door twee personen. Door een van de bewoners is ook tijdens de controle verklaard dat er zes personen verblijven in het pand. Tevens bevond zich een beslapen matras in de kelder van het pand dat mogelijk duidt op een zevende persoon. Verweerder heeft naar aanleiding van de gehouden controle op 9 april 2024 een voornemen tot het opleggen van een last onder dwangsom uitgebracht aan eiseres. Dit omdat er volgens verweerder gelet op de constateringen zoals die zijn gedaan tijdens de controle sprake is van kamerbewoning door meer dan twee personen hetgeen in strijd is met het tijdelijk deel van het omgevingsplan. 
    
    3. Verweerder heeft vervolgens op 30 mei 2024 opnieuw een controle gehouden in het pand. Van deze controle is op diezelfde dag een controlerapport opgemaakt. Uit dit controlerapport volgt dat er is geconstateerd dat acht personen het pand bewonen. Gelet op de manier waarop deze personen het pand bewonen is er volgens verweerder (nog steeds) sprake van kamergewijze bewoning door meer dan twee personen. Uit het controlerapport volgt dat de bewoners onder andere hebben verklaard dat ze individueel boodschappen doen en alle een eigen bankrekening hebben waardoor er volgens verweerder geen sprake is van één huishouden maar van kamerbewoning. Aangezien kamergewijze bewoning door meer dan twee personen in het pand in strijd is met artikel 12.3, aanhef en onder 1, van het tijdelijk deel van het omgevingsplan en verweerder hiervoor geen omgevingsvergunning heeft verleend is er volgens verweerder sprake van een overtreding van artikel 5.1, eerste lid, aanhef en onder a, van de Ow. Volgens verweerder zijn er verder geen bijzondere omstandigheden die maken dat van handhavend optreden moet worden afgezien. Bij het primaire besluit) heeft verweerder daarom aan eiseres een last onder dwangsom opgelegd inhoudende dat eiseres vóór 1 augustus 2024 de kamergewijze bewoning door meer dan twee personen in het pand moet stoppen en gestopt moet houden: dit op straffe van het verbeuren van een dwangsom van € 1.500,- per week met een maximum van € 15.000,-. Eiseres heeft tegen de last onder dwangsom bezwaar gemaakt. 
    
    4. Bij het bestreden besluit heeft verweerder het bezwaar van eiseres tegen de last onder dwangsom ongegrond verklaard en deze in stand gelaten. Verweerder is bij zijn standpunt gebleven dat gelet op de constateringen zoals die zijn gedaan tijdens de controles op 15 januari 2024 en 30 mei 2024 sprake is van een overtreding wegens kamerbewoning door meer dan twee personen in het pand. De bewoners van het pand voeren volgens verweerder geen duurzame gemeenschappelijke huishouding met elkaar waarbij sprake is van onderlinge verbondenheid en continuïteit in de samenstelling ervan. 
    
    
      
        De invorderingsbeschikking 
      
    
    
    5. Nadat de begunstigingstermijn uit de last onder dwangsom op 1 augustus 2024 was verstreken, heeft verweerder op 6 augustus 2024, 9 oktober 2024 en 15 januari 2025 controles gehouden in het pand. Aangezien er volgens verweerder ook na het verstrijken van de begunstigingstermijn nog steeds sprake was van kamergewijze bewoning door meer dan twee personen, heeft hij bij brieven van 29 augustus 2024, 29 oktober 2024 en 13 februari 2025 aan eiseres medegedeeld voornemens te zijn om verbeurde dwangsommen ter hoogte van in totaal € 4.500,- (3 x € 1.500,-) te gaan invorderen. Eiseres heeft hiertegen een zienswijze ingediend. 
    
    6. In de invorderingsbeschikking is verweerder overgegaan tot het invorderen van de verbeurde dwangsommen bij eiseres ter hoogte van in totaal € 4.500,-. Eiseres heeft hiertegen bezwaar gemaakt.
    
    7. Eiseres is het niet eens met de last onder dwangsom en de invorderingsbeschikking. 
    
    
      
        De standpunten van partijen 
      
    
    
    8. Eiseres heeft zich in het beroepschrift op het standpunt gesteld dat verweerder ten onrechte de last onder dwangsom heeft opgelegd en dat deze ten onrechte in stand is gelaten bij de beslissing op bezwaar. Ook is verweerder volgens eiseres ten onrechte overgegaan tot het invorderen van dwangsommen.  
    
    
      8.1.
      
        Eiseres heeft zich op zitting ten aanzien van de last onder dwangsom via een pleitnota en nadere mondelinge toelichting op het standpunt gesteld dat ten tijde van de last onder dwangsom, of in ieder geval na het verstrijken van de begunstigingstermijn die hierin is opgenomen, er geen sprake was van een overtreding van artikel 5.1, eerste lid, aanhef en onder a, van de Ow ten aanzien van het pand. Volgens eiseres vormen de bewoners 
        
          [bewoner 1] , [bewoner 2] , [bewoner 3] en [bewoner 4] een familie hetgeen door haar ook met stukken is onderbouwd. De [familienaam] woonde zowel in Roemenië als in het pand in een familieverband samen. Zij aten samen, poetsten samen en onderhielden het pand en de tuin. Voor het dagelijkse huishouden was er ook een gezamenlijke rekening waarmee inkopen werden gedaan. Gelet hierop was er bij de [familienaam] sprake van onderlinge verbondenheid en van continuïteit ook gezien het feit dat zij tijdens alle controles in augustus 2024, oktober 2024 en januari 2025 in het pand woonde. Dit laatste maakt volgens eiseres dat in ieder geval de invorderingsbeschikking ten onrechte is genomen door verweerder. Gelet op het voorgaande was er volgens eiseres bij de [familienaam] geen sprake van kamerbewoning, zoals bedoeld in artikel 1.50 van het tijdelijk deel van het omgevingsplan, maar van een duurzame gemeenschappelijke huishouding, zoals bedoeld in artikel 1.47 van het tijdelijk deel van het omgevingsplan, hetgeen op grond van artikel 12.3.1, aanhef en onder 1, van het tijdelijk deel van het omgevingsplan is toegestaan. Naast de [familienaam] woonden verder [naam 2] en [naam 3] op kamers in het pand hetgeen op grond van artikel 12.3, aanhef en onder 1, van het tijdelijk deel van het omgevingsplan ook is toegestaan. Het voorgaande maakt volgens eiseres dat ten tijde van de last onder dwangsom of in ieder geval ten tijde van de invorderingsbeschikking er geen sprake was van een overtreding waardoor verweerder niet bevoegd was tot het nemen van deze besluiten. Eiseres heeft zich daarnaast op het standpunt gesteld dat verweerder niet goed ter plaatse van het pand heeft gecontroleerd.  
      
      
    
    
      8.2.
      Eiseres heeft daarnaast in het kader van het beroep tegen de last onder dwangsom aangevoerd dat verweerder haar ten onrechte niet de mogelijkheid heeft geboden om na het uitbrengen van het voornemen of in ieder geval voor het opleggen van de last onder dwangsom een (mondelinge) toelichting of zienswijze te geven. Eiseres had graag haar zienswijze willen geven over de bewoning en de personen die in het pand verbleven. Volgens eiseres had verweerder dit moeten doen naar aanleiding van de door haar gestuurde e-mails van 14 mei 2024 en 21 mei 2024 en de brief van 21 mei 2024. Dat verweerder van deze e-mails en brief niet tijdig kennis heeft genomen kan volgens eiseres niet alleen aan haar worden verweten. Daarbij komt dat verweerder hiervan in ieder geval wel op de hoogte was ten tijde van het opleggen van de last onder dwangsom, zodat verweerder dit bij het opleggen van de last onder dwangsom had kunnen en moeten betrekken. Aangezien dit niet is gebeurd, stoelt de last onder dwangsom volgens eiseres niet op een zorgvuldige voorbereiding, motivering en belangenafweging. 
      
    
    
      8.3.
      Eiseres heeft in het kader van het beroep tegen de invorderingsbeschikking aangevoerd dat de hierin door verweerder opgenomen betalingstermijn wezenlijk korter is dan noodzakelijk. De invorderingsbeschikking dateert namelijk van 8 mei 2025 terwijl de betalingstermijn is gesteld op 30 april 2025. Gelet hierop was eiseres in feite al te laat met het betalen van de dwangsommen terwijl de invorderingsbeschikking nog niet eens genomen was. 
      
      9. Verweerder heeft zich op het standpunt gesteld dat er, in tegenstelling tot het standpunt van eiseres, zowel ten tijde van de last onder dwangsom als ten tijde van de invorderingsbeschikking in het pand geen sprake was van een duurzame gemeenschappelijke huishouding. Volgens verweerder was er juist sprake van kamergewijze bewoning door meer dan twee personen hetgeen in strijd is met het tijdelijk deel van het omgevingsplan. Verweerder heeft hiertoe gesteld dat er geen feiten en omstandigheden zijn op basis waarvan het aannemelijk is dat de bewoners in het pand een duurzame gemeenschappelijke huishouding met elkaar voerden. Eiseres heeft dit volgens verweerder ook niet aannemelijk gemaakt en het enkele bestaan van een familierelatie is daartoe onvoldoende. Volgens verweerder zijn er juist diverse feiten en omstandigheden op basis waarvan het aannemelijk is dat de bewoners geen duurzame gemeenschappelijke huishouding met elkaar voerden. Zo hadden de bewoners allen een eigen bankrekening en geen gezamenlijke bankrekening. Dat er met gebruikmaking van één bankrekening inkopen zouden zijn gedaan, zoals door eiseres gesteld, is volgens verweerder ook niet gebleken. De bewoners zorgden verder zelf voor het eten en het huishouden, deden individueel boodschappen en hadden geen gemeenschappelijke auto. Verder heeft verweerder bij zijn standpunt betrokken dat het tijdens de controle op 30 mei 2024 ging om andere personen dan tijdens de controle op 15 januari 2024. Daarin is volgens verweerder reeds een reden gelegen om niet aan te nemen dat er sprake is van continuïteit in de samenstelling van het huishouden. 
      
      10. Op hetgeen eiseres in beroep heeft aangevoerd zal de rechtbank hierna, met inachtneming van het in de bijlage opgenomen juridische kader, ingaan. 
      
      
        
          De beoordeling door de rechtbank 
        
      
      
      
        
          Was verweerder bevoegd tot het opleggen van de last onder dwangsom?   
        
      
      
      11. De rechtbank zal hierna eerst beoordelen of er ten tijde van de last onder dwangsom sprake was van een overtreding van artikel 5.1, eerste lid, aanhef en onder a, van de Ow en of verweerder dus bevoegd was tot het opleggen hiervan. Tussen partijen is niet in geschil dat er geen omgevingsvergunning is verleend. Daarom dient beoordeeld te worden of er ten tijde van de last onder dwangsom sprake was van kamerbewoning door meer dan twee personen in het pand hetgeen in strijd is met artikel 12.3, aanhef en onder 1, van het tijdelijk deel van het omgevingsplan. Leidend is de feitelijke situatie zoals deze bestond op het moment van de controles van 15 januari 2024 en 30 mei 2024 die ten grondslag zijn gelegd aan de last onder dwangsom.
      
    
    
      11.1.
      
        De rechtbank stelt in dat kader ten eerste vast dat uit het controlerapport van 
        18 januari 2024 naar aanleiding van de controle op 15 januari 2024 onder meer het volgende blijkt: 
      
      
      
        
          Tijdens deze controle is geconstateerd dat er drie kamers bewoond worden door zes personen in het pand. Tevens bevond zich een beslapen matras in de kelder. Dit kan een zevende persoon zijn. 
        
        
          Tijdens de controle waren vier personen aanwezig. 
        
        
          Er verblijven zes personen in het pand. Dit is ook verklaard door een van de personen die aanwezig was in het pand. 
        
      
      
    
    
      11.2.
      Uit de Handhavingsrapportage die ook is opgemaakt naar aanleiding van de controle op 15 januari 2024 blijkt dat de toen aanwezige personen zich zouden gaan inschrijven in de basisregistratie personen (brp).
      
    
    
      11.3.
      De rechtbank stelt voorts vast dat uit het controlerapport van 30 mei 2024 naar aanleiding van de op die dag uitgevoerde controle, onder andere het volgende blijkt: 
      
      
        
          Tijdens de controle van het pand zijn er vier bewoners aangetroffen.
        
        
          Twee bewoners verklaarden dat er momenteel acht personen in totaal verblijven in het pand. 
        
        
          Tijdens het stellen van de vragen is meerdere malen telefonisch contact geweest met [naam 1] , zoon van de eigenaar van het pand. 
        
        
          
            [naam 1] verklaarde dat er midden in juni vier dagen gepland zijn om de bewoners in te schrijven in de brp. Vier dagen, per dag twee personen. 
        
        
          De bewoners hebben aangegeven dat vier personen in de woning waren en dat vier personen reeds vertrokken waren naar hun werk. 
        
        
          De bewoners verklaarden dat 4 bewoners woonachtig zijn sinds 15 april 2024 in het pand en dat de overige 4 bewoners woonachtig zijn sinds 23 april 2024.
        
        
          De acht bewoners vormen samen dus niet één huishouden. 
        
      
      
    
    
      11.4.
      Verder stelt de rechtbank vast dat in de Handhavingsrapportage die ook is opgemaakt naar aanleiding van de controle op 30 mei 2024 het volgende is opgenomen: 
      
      
        “Ik heb met [naam 4] aan de telefoon gesproken en hij vertelde dat ze van de gemeente een schrijven hadden gekregen over problemen in de woning en zij hierop al diverse problemen hadden opgelost en voor juni al 4 afspraken hadden gemaakt om per afspraak 2 bewoners in te laten schrijven op dit adres. Ik zei 8 personen dus, hetgeen hij bevestigde.”
      
      
      
        “Op dit adres staan sinds 5-9-2023 al geen mensen meer ingeschreven.”
      
      
    
    
      11.5.
      
        De rechtbank is met verweerder van oordeel dat (een deel van) de personen die aanwezig waren in het pand ten tijde van de last onder dwangsom niet als een huishouden kan worden aangemerkt. Van een groep personen met een onderlinge verbondenheid en continuïteit in de samenstelling is namelijk geen sprake hetgeen blijkt uit de volgende feiten en omstandigheden. Uit het controlerapport van 18 januari 2024 volgt dat er zes personen verblijven in het pand. Uit het controlerapport van 30 mei 2024 blijkt juist weer dat er acht personen wonen in het pand. [naam 4] heeft dit (telefonisch) ook bevestigd en dit is niet betwist door eiseres ter zitting. Hierin is naar het oordeel van de rechtbank reeds een reden gelegen om aan te nemen dat er geen sprake is van continuïteit in de samenstelling van de groep personen. Ter zitting is verder door eiseres verklaard dat 
        
          [bewoner 4] in november 2023 vanuit Roemenië naar Nederland is gekomen. [bewoner 1] en [bewoner 2] zijn vervolgens op 9 april 2024 naar Nederland gekomen. [bewoner 3] is echter pas op 13 juni 2024 naar Nederland gekomen en verbleef dus ten tijde van de controles niet in het pand. Hierdoor was het door eiseres gestelde huishouden ten tijde van de last onder dwangsom (nog) niet compleet en moeten er dus tijdens de controles ook nog andere personen in het pand hebben verbleven. Dat betekent volgens de rechtbank dat er ten tijde van de last onder dwangsom sprake was van kamergewijze bewoning door meer dan twee personen in strijd met artikel 12.3, aanhef en onder 1, van het tijdelijk deel van het omgevingsplan waarvoor geen omgevingsvergunning is verleend. Dit is ook door eiseres ter zitting erkend en daarom gaat de rechtbank niet verder in op het eerdere standpunt van eiseres. Gelet hierop was verweerder naar het oordeel van de rechtbank bevoegd om bij het primaire besluit de last onder dwangsom aan eiseres op te leggen wegens overtreding van artikel 5.1, eerste lid, aanhef en onder a, van de Ow.  
      
      
    
    
      11.6.
      
        Voor zover eiseres heeft beoogd aan te voeren dat de last onder dwangsom niet in stand kan blijven omdat verweerder haar in strijd met artikel 4:8, eerste lid, van de Awb niet de gelegenheid heeft gegeven om een zienswijze in te dienen tegen het voornemen van 
        9 april 2024 volgt de rechtbank haar hierin niet. De rechtbank stelt namelijk vast dat verweerder eiseres op pagina 3 van het voornemen de gelegenheid heeft geboden om binnen twee weken een zienswijze in te dienen. Reeds hierom slaagt deze beroepsgrond van eiseres niet. De rechtbank is daarnaast van oordeel dat mocht al sprake zijn van een gebrek er aanleiding is om dit gebrek met toepassing van artikel 6:22 van de Awb te passeren. Eiseres heeft immers de gelegenheid gekregen (en daarvan gebruik gemaakt) om haar bezwaren tegen de last onder dwangsom kenbaar te maken en deze ook toe te lichten tijdens een hoorzitting. 
      
      
      
        
          Beginselplicht tot handhaving 
        
      
      
      12. Als sprake is van een overtreding geldt de beginselplicht tot handhaving. 
      Dat betekent dat verweerder in de regel, gelet op het algemeen belang dat is gediend met handhaving, van zijn bevoegdheid om handhavend op te treden gebruik moet maken. Slechts onder bijzondere omstandigheden mag van de beginselplicht tot handhaving worden afgeweken. Dit kan zich voordoen indien concreet zicht op legalisatie bestaat. Voorts kan handhavend optreden zodanig onevenredig zijn in verhouding tot de daarmee te dienen belangen dat van optreden in die concrete situatie behoort te worden afgezien.
      
      
        
          Bijzondere omstandigheden? 
        
      
      
      13. Eiseres heeft geen bijzondere omstandigheden aangevoerd die volgens haar maken dat verweerder had moeten afzien van handhavend optreden. 
      
      
        
          De beslissing op bezwaar 
        
      
      
      14. Gelet op hetgeen hiervoor is overwogen is de rechtbank van oordeel dat verweerder bij het bestreden besluit terecht het bezwaar van eiseres tegen de last onder dwangsom ongegrond heeft verklaard. Ten tijde van de last onder dwangsom (het primaire besluit) was er immers sprake van een overtreding waardoor verweerder ook bevoegd was om deze aan eiseres op te leggen. 
      
      
        
          De invorderingsbeschikking
        
      
      
      15. Verweerder heeft in de invorderingsbeschikking besloten om drie volgens hem verbeurde dwangsommen bij eiseres in te vorderen. Volgens verweerder was er ten tijde van de desbetreffende controles op 6 augustus 2024, 9 oktober 2024 en 15 januari 2025 nog steeds sprake van een overtreding van artikel 5.1, eerste lid, aanhef en onder a, van de Ow. 
      
    
    
      15.1.
      Eiseres vindt dat dat niet het geval is, omdat gebleken is dat er op die momenten steeds sprake was van dezelfde personen, namelijk de [familienaam] (vader, moeder, dochter en zoon) en [naam 2] en [naam 3] , derhalve een huishouden en twee kamerbewoners.
    
    
      15.2.
      Ter zitting is besproken in hoeverre op basis van alle feiten en omstandigheden op een bepaald moment toch niet sprake kan zijn voor de [familienaam] van onderlinge verbondenheid en continuïteit in de samenstelling ervan en daarmee van een duurzaam gemeenschappelijk huishouden met daarnaast kamerbewoning door twee personen. 
      
    
    
      15.3.
      De rechtbank stelt in dit kader vast dat in het controlerapport van 12 augustus 2024 (controle 6 augustus 2024), dat door verweerder ten grondslag is gelegd aan de invorderingsbeschikking, onder andere het volgende is opgenomen: 
      
      
        
          Tijdens de controle van het pand zijn er zes bewoners aangetroffen. 
        
        
          De bewoners verklaren dat er vier personen een gezin zijn. Vader, moeder, dochter en zoon. 
        
        
          Tevens woont de vriend van de dochter inclusief zijn vader in het pand. 
        
        
          De bewoners verklaarden te werken voor uitzendbureau IPV. 
        
        
          De bewoners konden niet exact aangeven hoeveel huur er betaald werd. 
        
        
          De bewoners verklaarden individueel boodschappen te doen. 
        
        
          De bewoners verklaarden alle een eigen bankrekening te hebben. 
        
        
          De bewoners verklaarden geen gezamenlijke rekening te hebben. 
        
      
      
    
    
      15.4.
      De rechtbank stelt daarnaast vast dat in het controlerapport van 21 oktober 2024 (controle 9 oktober 2024), dat door verweerder ook ten grondslag is gelegd aan de invorderingsbeschikking, onder andere het volgende is opgenomen: 
      
      
        
          Tijdens de controle van het pand zijn er vier bewoners aangetroffen. 
        
        
          Twee bewoners verklaarden dat er momenteel zes personen in totaal verblijven in het pand. 
        
        
          Vier personen waren aanwezig tijdens de controle, één persoon was aan het werk en één persoon was op vakantie. Totaal zes personen. 
        
        
          Het betreft dezelfde personen die eerder zijn aangetroffen tijdens de hercontrole van 6 augustus 2024. 
        
        
          Één persoon verklaarde dat de aanwezige personen familie van elkaar zijn. 
        
        
          De bewoners konden niet aangeven hoeveel huur er betaald werd. 
        
        
          De bewoners konden geen huurcontract overleggen. 
        
        
          De bewoners konden niet aan tonen hoe de huur betaald werd. 
        
        
          De bewoners verklaarden individueel boodschappen te doen. 
        
        
          De bewoners verklaarden alle een eigen bankrekening te hebben. 
        
        
          De bewoners verklaarden geen gezamenlijke rekening te hebben. 
        
      
      
    
    
      15.5.
      De rechtbank stelt ten slotte vast dat in het controlerapport van 16 januari 2025 (controle 15 januari 2025), dat door verweerder ook ten grondslag is gelegd aan de invorderingsbeschikking, onder andere het volgende is opgenomen: 
      
      
        
          Tijdens de controle van het pand zijn er vier bewoners aangetroffen. 
        
        
          Twee bewoners verklaarden dat er momenteel zes personen in totaal verblijven in het pand. 
        
        
          Van de totaal zes bewoners zijn er twee op vakantie in Roemenië. 
        
        
          De bewoners verklaarden nog steeds te werken voor uitzendbureau IPV. 
        
        
          De twee bewoners verklaren dat de situatie hetzelfde is als de vorige keer. 
        
      
      
    
    
      15.6.
      Uit de controlerapporten van 12 augustus 2024, 21 oktober 2024 en 16 januari 2025 volgt volgens de rechtbank dat telkens ten aanzien van dezelfde zes personen is vastgesteld dat ze wonen in het pand. Van deze zes personen vormen vier personen, namelijk [bewoner 1] , [bewoner 2] , [bewoner 3] en [bewoner 4] (vader, moeder, dochter en zoon) een familie. Dat er geen sprake kan zijn van een familie omdat het geen minderjarige kinderen zijn, zoals door verweerder ter zitting gesteld, volgt de rechtbank niet. Voor de rechtbank staat voorop dat deze personen - de rechtbank merkt terzijde op dat de dochter is geboren op [geboortedatum 1] 2001 en de zoon is geboren op [geboortedatum 2] 2005 - een familie vormen. Daarnaast is komen vast te staan uit de door eiseres in beroep overgelegde cv’s dat deze personen reeds in Roemenië samen op hetzelfde adres woonden, hetgeen niet is weersproken door verweerder. Gelet hierop is er naar het oordeel van de rechtbank sprake van een (voldoende) onderlinge verbondenheid tussen hen. 
      
    
    
      15.7.
      
        Ten aanzien van de continuïteit vindt de rechtbank anders dan verweerder dat de inschrijving in de brp wel van belang is. Gebleken is dat de familieleden zich in september 2024 hebben laten inschrijven in de brp. Ten tijde van de controle van 6 augustus 2024 was dat niet het geval en toen zaten zij er volgens de rechtbank niet lang genoeg om continuïteit te kunnen aannemen: de zoon was er pas sinds 13 juni 2024 en de andere personen sinds eind april 2024. In dat licht en in combinatie met de aspecten tijdens de controle van 
        6 augustus 2024 over het ontbreken van een gemeenschappelijke huishouding mocht verweerder volgens de rechtbank op die datum er nog vanuit gaan dat er geen sprake was van een ‘huishouden’ in de zin van artikel 1.47 van het tijdelijk deel van het omgevingsplan.
      
      
    
    
      15.8.
      
        Aangezien uit de controles op 9 oktober 2024 en 15 januari 2025 is gebleken dat dezelfde [familienaam] het pand bewoonde, was er op die momenten nog steeds sprake van verbondenheid. Met de inschrijving in de brp vanaf 13 september 2024 en gezien het feit dat op 9 oktober 2024 de familie er al weer twee maanden langer woonde dan op
        6 augustus 2024 vindt de rechtbank, anders dan verweerder, dat er vanaf 9 oktober 2024 (en dus ook op 15 januari 2025) wel sprake is van voldoende continuïteit.
      
      
    
    
      15.9.
      De rechtbank kan verweerder tot op zekere hoogte volgen dat bepaalde aspecten als het gaat om de [familienaam] wijzen op kamerbewoning. Maar de rechtbank vindt voorts dat diverse aspecten ook aan de orde kunnen zijn in een situatie die hoort bij ieder gezin met (oudere) kinderen, namelijk dat er aparte slaapkamers zijn, dat leden individueel boodschappen doen en/of koken, aparte bankrekeningen hebben en wat dies meer zij. Datzelfde geldt voor het feit dat de bewoners niet konden aangeven hoeveel huur er betaald werd, dat zij geen huurovereenkomst konden overleggen en dat zij niet konden aantonen hoe de huur betaald werd. Gebleken is dat er een huurovereenkomst is tussen eiseres en de ouders van de [familienaam] en dat volgens de rechtbank een en ander vooral speelt in de verhouding tussen verhuurder en huurder. De rechtbank is met eiseres van oordeel dat dit planologisch gezien - daarvoor is artikel 1.47 van het tijdelijk deel van het omgevingsplan bedoeld - niet van belang is. Anders gezegd: verweerder had volgens de rechtbank doorslaggevend moeten achten dat er wat betreft de [familienaam] sprake is van een duurzaam (gemeenschappelijk) huishouden met voldoende onderlinge verbondenheid en continuïteit in de samenstelling ervan. 
      
    
    
      15.10.
      
        Uit het voorgaande volgt dat de rechtbank van oordeel is dat er tijdens de controles op 9 oktober 2024 en 15 januari 2025 geen sprake meer was van een overtreding van artikel 1.47 van het tijdelijk deel van het omgevingsplan waar het de [familienaam] betreft. Omdat er daarnaast twee kamerbewoners mogen zijn op grond van artikel 12.3, aanhef en onder 1, van het tijdelijk deel van het omgevingsplan is ook dat niet verboden.
        Van een overtreding van artikel 5.1, eerste lid, aanhef en onder a, van de Ow is dus volgens de rechtbank geen sprake.
      
      
    
    
      15.11.
      Gelet op het voorgaande slaagt het beroep van eiseres tegen de invorderings-beschikking voor zover die ziet op de invordering ten aanzien van de controles op 9 oktober 2024 en 15 januari 2025. De invorderingsbeschikking kan dus (deels) niet in stand kan blijven. 
      
    
    
      15.12.
      Ten aanzien van de beroepsgrond over de betalingstermijn (zie onder 8.3) heeft verweerder ter zitting aangegeven dat er in de invorderingsbeschikking ook een termijn van zes weken is vermeld en dat de vermelde datum een kennelijke verschrijving is. De rechtbank volgt dit standpunt van verweerder te meer nu niet gebleken is dat dit gevolgen voor eiseres heeft gehad.
      
      
        
          Conclusie en gevolgen 
        
      
      
      
        16.	Gelet op het voorgaande is het beroep van eiseres tegen de last onder dwangsom / het bestreden besluit ongegrond. 
      
      
    
    
      16.1.
      Verder is het beroep van eiseres tegen de invorderingsbeschikking gedeeltelijk gegrond. De rechtbank vernietigt daarom in zoverre de invorderingsbeschikking. Dit komt er dus op neer dat eiseres geen € 4.500,- moet betalen aan verweerder maar € 1.500,-.
      
    
    
      16.2.
      
        Omdat het beroep van eiseres tegen de invorderingsbeschikking gegrond is, moet verweerder het griffierecht aan eiseres vergoeden en krijgt eiseres ook een vergoeding van haar proceskosten. Verweerder moet deze vergoeding betalen. De vergoeding is met toepassing van het Besluit proceskosten bestuursrecht als volgt berekend. Voor de rechtsbijstand door een gemachtigde krijgt eiseres een vast bedrag per proceshandeling. In beroep heeft elke proceshandeling een waarde van € 907,-. De gemachtigde heeft een beroepschrift ingediend en heeft aan de zitting van de rechtbank deelgenomen. Daarnaast heeft de gemachtigde van eiseres verzocht om vergoeding van reiskosten ter hoogte van 
        € 12,-. De rechtbank kent deze vergoeding toe. Het totaal bedraagt dan € 1.826,-. 
      
      
      
      
    
  
  
    Beslissing
    
    
      De rechtbank: 
    
    
    - verklaart het beroep tegen het bestreden besluit ongegrond;
    - verklaart het beroep tegen de invorderingsbeschikking gegrond voor zover dat ziet op de invordering naar aanleiding van de controles op 9 oktober 2024 en 15 januari 2025; 
    - vernietigt de invoeringsbeschikking in zoverre;
    - draagt verweerder op het betaalde griffierecht van € 371,- aan eiseres te vergoeden;
    - veroordeelt verweerder in de proceskosten van eiseres tot een bedrag van € 1.826,- (waarvan € 12,- aan reiskosten).
    
    
      Deze uitspraak is gedaan door mr. R.J.G.H. Seerden, rechter, in aanwezigheid van 
      mr. A.E.M. Genders, griffier.
      De beslissing is uitgesproken in het openbaar op 19 december 2025.			.
    
    
    
    
    
    
    
    
      
        
        
        
          
            
              griffier
            
            
              rechter
            
          
        
      
    
    
    
    
      Een afschrift van deze uitspraak is verzonden aan partijen op: 19 december 2025
    
    
    
    
    
    
    
  
  
    Informatie over hoger beroep
    Een partij die het niet eens is met deze uitspraak, kan een hogerberoepschrift sturen naar de Afdeling bestuursrechtspraak van de Raad van State waarin wordt uitgelegd waarom deze partij het niet eens is met deze uitspraak. Het hogerberoepschrift moet worden ingediend binnen zes weken na de dag waarop deze uitspraak is verzonden. Kan de indiener de behandeling van het hoger beroep niet afwachten, omdat de zaak spoed heeft, dan kan de indiener de voorzieningenrechter van de Afdeling bestuursrechtspraak van de Raad van State vragen om een voorlopige voorziening (een tijdelijke maatregel) te treffen. 
    
  
  
    Bijlage: juridisch kader 
    
    
      Op grond van artikel 5.1., eerste lid, aanhef en onder a, van de Ow is het verbonden zonder omgevingsvergunning een omgevingsplanactiviteit te verrichten.
    
    
    
      Uit artikel 1.1 van de Ow volgt dat onder ‘omgevingsplanactiviteit’ wordt verstaan een activiteit, inhoudende: 
    
    
    
      
        een activiteit waarvoor in het omgevingsplan is bepaald dat het is verboden deze zonder omgevingsvergunning te verrichten en die niet in strijd is met het omgevingsplan,
      
      
        een activiteit waarvoor in het omgevingsplan is bepaald dat het is verboden deze zonder omgevingsvergunning te verrichten en die in strijd is met het omgevingsplan, of
      
      
        een andere activiteit die in strijd is met het omgevingsplan;
      
    
    
    
      In artikel 22.1. van de Ow is - voor zover hier relevant - bepaalt dat in deze afdeling onder het tijdelijke deel van het omgevingsplan wordt verstaan het deel van het omgevingsplan dat bestaat uit: 
    
    
    a. de besluiten, bedoeld in artikel 4.6, eerste lid, van de Invoeringswet Omgevingswet
    
    
      Uit artikel 4.6., eerste lid, aanhef en onder g, van de Invoeringswet Omgevingswet volgt dat als een deel van het omgevingsplan, bedoeld in artikel 2.4 van de Omgevingswet, geldt een bestemmingsplan als bedoeld in artikel 3.1, eerste lid, van de Wet ruimtelijke ordening. 
    
    
    
      Ter plaatse van het pand geldt het bestemmingsplan ‘Bestemmingsplan met verbrede reikwijdte Tegelen’ (hierna: het tijdelijk deel van het omgevingsplan). 
    
    
    
      Op grond van tijdelijk deel van het omgevingsplan rust - voor zover hier relevant - op het pand de bestemming ‘Woongebied’.
    
    
    
      In artikel 12.3, aanhef en onder 1, van het tijdelijk deel van het omgevingsplan is bepaald dat ter plaatse van het pand ‘Wonen’ is toegestaan. 
    
    
    
      In artikel 12.3, aanhef en onder 1, van het tijdelijk deel van het omgevingsplan is bepaald dat kamerbewoning is toegestaan tot maximaal 2 personen per woning.
    
    
    
      In artikel 1.47 van het tijdelijk deel van het omgevingsplan is de volgende definitie opgenomen voor ‘huishouden’: 
    
    
    
      de bewoning van een woning door:
    
    
    
      
        één persoon;
      
      
        twee of meerdere personen in de vorm van een samenlevingsverband, die een duurzame (gemeenschappelijke) huishouding voeren of willen voeren, waar bij een gemeenschappelijke huishouding sprake is van onderlinge verbondenheid en continuïteit in de samenstelling ervan, waaronder geen kamerbewoning begrepen.
      
    
    
    
      In artikel 1.50 van het tijdelijk deel van het omgevingsplan is de volgende definitie opgenomen voor ‘kamerbewoning’: 
    
    
    
      Een woning die, al dan niet mede door de rechthebbende, duurzaam en (nagenoeg) zelfstandig kamergewijs door maximaal 2 personen wordt bewoond en welke niet valt aan te merken als het verstrekken van logies.
    
    
    
    
  
  
     Ter zitting is door de vertegenwoordiger van eiseres verklaard dat het pand inmiddels is verkocht en dat de bewoners het pand in juni of juli 2025 hebben verlaten. 
  
  
     Vastgesteld op 22 december 2021. 
  
  
     Op grond van artikel 4.6., eerste lid, aanhef en onder g, van de Invoeringswet Omgevingswet maakt het bestemmingsplan ‘Bestemmingsplan met verbrede reikwijdte Tegelen’ sinds 1 januari 2024, de datum van de inwerkingtreding van de Ow, van rechtswege onderdeel uit van het tijdelijk deel van het omgevingsplan. 
  
  
     Verweerder heeft dit bezwaar op grond van artikel 5:39, eerste lid, van de Awb doorgestuurd naar de rechtbank.
  
  
     Zie bijvoorbeeld de uitspraak van de Afdeling bestuursrechtspraak van de Raad van State (de Afdeling) van 16 oktober 2024, ECLI:NL:RVS:2024:4147. 
  
  
     [naam 4] , zoon van de vertegenwoordiger van eiseres. 
  
  
     Zie onder 8.
  
  
     Zie de uitspraken van de Afdeling van 17 maart 2021, ECLI:NL:RVS:2021:574 (r.o. 7.1) en van 
    5 maart 2025, ECLI:NL:RVS:2025:678 (r.o. 6.1).