ECLI:NL:RVS:2025:6390, Raad van State, 24-12-2025, 202302796/1/A3
Raad van State — Uitspraak 
Datum: 2025-12-24 00:00:00.000000
Rechtsgebied: Bestuursrecht

Samenvatting: Bij besluit van 28 maart 2022 heeft de burgemeester van IJsselstein de aanvraag van [wederpartij] om ontheffing te verlenen van de voor haar geldende sluitingstijden afgewezen. [wederpartij] is een snackbar die döner, kebab en turkse pizza’s verkoopt. De burgemeester heeft de aanvraag van [wederpartij] om ontheffing te verlenen van de sluitingstijden op elke vrijdag en zaterdag van 01:00 uur tot 06:00 uur en op zondag van 01:00 uur tot 02:00 uur afgewezen in het belang van de openbare orde en de openbare veiligheid. De burgemeester betoogt dat de rechtbank ten onrechte heeft geoordeeld dat hij onvoldoende heeft gemotiveerd waarom hij de ontheffing heeft geweigerd in het belang van de openbare orde en veiligheid.

202302796/1/A3.
    Datum uitspraak: 24 december 2025
    AFDELING
    BESTUURSRECHTSPRAAK
    Uitspraak op het hoger beroep van:
    de burgemeester van IJsselstein,
    appellant,
    tegen de uitspraak van de rechtbank Midden-­Nederland van 23 maart 2023 in zaak nr. 22/5131 in het geding tussen:
    de burgemeester
    en
    [wederpartij]
    Procesverloop
    Bij besluit van 28 maart 2022 heeft de burgemeester de aanvraag van [wederpartij] om ontheffing te verlenen van de voor haar geldende sluitingstijden afgewezen.
    Bij besluit van 6 september 2022 heeft de burgemeester het door [wederpartij] daartegen gemaakte bezwaar ongegrond verklaard.
    Bij uitspraak van 23 maart 2023 heeft de rechtbank het door [wederpartij] daartegen ingestelde beroep gegrond verklaard, het besluit van 6 september 2022 vernietigd en de burgemeester opgedragen om een nieuw besluit te nemen.
    Tegen deze uitspraak heeft de burgemeester hoger beroep ingesteld.
    [wederpartij] heeft een schriftelijke uiteenzetting ingediend.
    Bij besluit van 12 mei 2023 heeft de burgemeester opnieuw besloten op het bezwaar van [wederpartij]. De burgemeester heeft het bezwaar van [wederpartij] opnieuw ongegrond verklaard.
    [wederpartij] heeft gronden ingediend tegen het besluit van 12 mei 2023.
    De burgemeester heeft een reactie gegeven.
    De Afdeling heeft de zaak op een zitting behandeld op 28 augustus 2025, waar de burgemeester, vertegenwoordigd door mr. J.J. Vogel, en [wederpartij], vertegenwoordigd door [gemachtigden], via een digitale verbinding bijgestaan door mr. A.P. van Stralen, advocaat te Utrecht, zijn verschenen.
    Overwegingen
    Toepasselijke regelgeving
    1.       De voor deze zaak relevante regelgeving is opgenomen in de bijlage, die deel uitmaakt van deze uitspraak.
    Inleiding
    2.       [wederpartij] is een snackbar die döner, kebab en turkse pizza’s verkoopt. De burgemeester heeft de aanvraag van [wederpartij] om ontheffing te verlenen van de sluitingstijden op elke vrijdag en zaterdag van 01:00 uur tot 06:00 uur en op zondag van 01:00 uur tot 02:00 uur afgewezen in het belang van de openbare orde en de openbare veiligheid. Aan zijn besluitvorming heeft de burgemeester het politieadvies van 17 maart 2022 en een intern advies van het team Openbare Orde en Veiligheid van 8 maart 2022 ten grondslag gelegd waaruit volgens hem blijkt dat er verschillende opstootjes en incidenten zijn geweest bij [wederpartij]. Ruimere openingstijden zullen volgens de burgemeester vermoedelijk leiden tot ontoelaatbare problemen met de openbare orde en veiligheid.
    3.       De rechtbank heeft allereerst geoordeeld dat de burgemeester onvoldoende heeft gemotiveerd dat het afwijzen van de ontheffing in het belang is van de openbare orde en veiligheid. De rechtbank heeft hiertoe overwogen dat in het politieadvies weliswaar staat vermeld dat er meer dan 300 registraties zijn van incidenten waarbij [wederpartij] staat vermeld, maar het is echter onduidelijk op welke periode deze registraties zien en wie daarbij de exploitanten waren. Daar komt bij dat de summier uitgewerkte registraties in het politieadvies over de periode september 2018 tot maart 2022 slechts deels te koppelen zijn aan [wederpartij] en een verstoring van de openbare orde en veiligheid opleveren. Gelet op het geringe aantal meldingen dat met het oog hierop overblijft, is het beeld dat het politieadvies schetst van meer dan 300 registraties waarbij [wederpartij] betrokken zou zijn, niet voldoende onderbouwd, aldus de rechtbank.
    Vervolgens overweegt de rechtbank dat de burgemeester ook de belangenafweging onvoldoende draagkrachtig heeft gemotiveerd. De burgemeester heeft namelijk niet gemotiveerd waarom het belang van handhaving van de openbare orde en veiligheid in dit geval zwaarder weegt dan het belang van [wederpartij] om ontheffing te krijgen van de sluitingstijden. Daarbij betrekt de rechtbank dat de burgemeester een discretionaire bevoegdheid heeft voor het verlenen van ontheffingen, maar dat op de zitting is gebleken dat het beleid hiervoor niet duidelijk is.
    Hoger beroep
    Is de rechtbank tot het juiste oordeel gekomen?
    4.       De burgemeester betoogt dat de rechtbank ten onrechte heeft geoordeeld dat hij onvoldoende heeft gemotiveerd waarom hij de ontheffing heeft geweigerd in het belang van de openbare orde en veiligheid. Volgens de burgemeester heeft de rechtbank ten onrechte alleen gekeken naar de in het advies van de politie genoemde meldingen en niet naar het advies zelf om de ontheffingsaanvraag af te wijzen en het advies van Team Openbare Orde en Veiligheid. Ook is de rechtbank ten onrechte voorbijgegaan aan de in het verweerschrift genoemde recente incidenten.
    Verder betoogt de burgemeester dat de rechtbank ten onrechte heeft geoordeeld dat hij onvoldoende heeft gemotiveerd waarom het belang van de openbare orde en veiligheid zwaarder weegt dan het financiële belang van [wederpartij]. Volgens de burgemeester heeft hij beleidsruimte om een ontheffing te weigeren en hoeft hij zijn besluit niet nog nader te motiveren.
    5.       Met de rechtbank is de Afdeling van oordeel dat de burgemeester in het besluit van 6 september 2022 onvoldoende heeft gemotiveerd dat het afwijzen van de aanvraag om ontheffing in het belang van de openbare orde en veiligheid is en dat dit belang zwaarder weegt dan het belang van [wederpartij] om ontheffing te krijgen van de sluitingstijden. Uit het politieadvies blijkt onvoldoende bij welke registraties [wederpartij] betrokken was, in welke periode de registraties plaatsvonden en wie in die periode de exploitanten waren. Hoewel de burgemeester terecht aanvoert dat het advies van Team Openbare Orde en Veiligheid niet is meegewogen door de rechtbank, leidt dit niet tot een ander oordeel omdat dat advies op zichzelf onvoldoende is om het besluit van de burgemeester te kunnen dragen. Reeds hierom is de rechtbank terecht tot de conclusie gekomen dat het besluit van 6 september 2022 een motiveringsgebrek vertoonde dat tot vernietiging van dat besluit moest leiden. Wat de burgemeester verder heeft aangevoerd in hoger beroep kan niet leiden tot vernietiging van de aangevallen uitspraak of het doel dat hij daarmee wil bereiken.
    Het betoog slaagt niet.
    6.       Het hoger beroep van de burgemeester is ongegrond. De uitspraak van de rechtbank moet worden bevestigd.
    Het besluit van 12 mei 2023
    7.       De burgemeester heeft ter uitvoering van de opdracht van de rechtbank op 12 mei 2023 een nieuw besluit genomen op de door [wederpartij] gemaakte bezwaren. Dit besluit is op grond van artikel 6:19, eerste lid, in samenhang met artikel 6:24, van de Algemene wet bestuursrecht (hierna: Awb) onderdeel van dit geding.
    7.1.    De burgemeester heeft de bezwaren opnieuw ongegrond verklaard. Aan dit nieuwe besluit heeft de burgemeester een op ambtseed opgemaakte bestuurlijke rapportage van 12 mei 2023 ten grondslag gelegd, waarin de politie adviseert om de aanvraag tot verruiming van de openingstijden af te wijzen. In deze rapportage staan ongeveer 30 incidenten beschreven in de periode 2018 tot en met 2023 waarin [wederpartij] staat vermeld. Daarnaast neemt de burgemeester het standpunt in dat hij de aanvraag van de ontheffing afwijst conform de op 29 april 2023 ingevoerde Beleidsregel ontheffingen sluitingsuur gemeente IJsselstein 2023 (hierna: de beleidsregel).
    8.       [wederpartij] kan zich niet verenigen met dit nieuwe besluit van 12 mei 2023. Volgens haar mocht de burgemeester zich niet baseren op de bestuurlijke rapportage van 12 mei 2023, omdat daaruit alleen een onrustig straatbeeld blijkt en de incidenten nog steeds niet aan haar gekoppeld kunnen worden. Daar komt bij dat het besluit in strijd is met het gelijkheidsbeginsel, omdat volgens [wederpartij] andere horeca-inrichtingen in de buurt wel ontheffing hebben voor de openingstijden.
    9.       De Afdeling is van oordeel dat de burgemeester, mede gelet op de bestuurlijke rapportage van 12 mei 2023, zijn besluit voldoende heeft gemotiveerd. Gelet op de aard van de incidenten en het aantal incidenten heeft de burgemeester zich op het standpunt mogen stellen dat het belang van de openbare orde in de zin van artikel 1:8 van de Algemene Plaatselijke Verordening 2023 (hierna: de APV) zich verzet tegen een ontheffing van de sluitingstijden. De burgemeester verwijst verder naar de beleidsregel waarin staat dat de burgemeester geen ontheffing verleent aan een horecabedrijf dat eten verkoopt. Nu [wederpartij] als snackbar eten verkoopt heeft de burgemeester daarmee conform de beleidsregel de aanvraag afgewezen. [wederpartij] stelt dat de burgemeester cafés in de omgeving wel een ontheffing heeft verleend. De burgemeester heeft toegelicht dat er geen soortgelijke horecagelegenheden als de snackbar van [wederpartij] zijn met een dergelijke ontheffing. Verder heeft de burgemeester toegelicht dat één Grieks restaurant in het verleden weliswaar een ontheffing voor de sluitingstijden had, maar dat deze ontheffing naar aanleiding van de in 2023 in werking getreden beleidsregel inmiddels is ingetrokken door de burgemeester. Het betoog over het gelijkheidsbeginsel kan daarom niet slagen. Dit betekent dat de burgemeester conform de APV en de beleidsregel de aanvraag om ontheffing van de sluitingstijd van [wederpartij] mocht afwijzen.
    Het betoog slaagt niet.
    10.     Het beroep van [wederpartij] tegen het besluit van 12 mei 2023 is ongegrond.
    Conclusie
    11.     Het hoger beroep is ongegrond. De aangevallen uitspraak dient te worden bevestigd. Het beroep tegen het besluit van 12 mei 2023 is ongegrond.
    12.     De burgemeester moet de proceskosten van [wederpartij] vergoeden.
    13.     Gelet op artikel 8:109, tweede lid, van de Awb moet griffierecht van de burgemeester worden geheven.
    Beslissing
    De Afdeling bestuursrechtspraak van de Raad van State:
    I.        bevestigt de aangevallen uitspraak;
    II.       verklaart het beroep tegen het besluit van de burgemeester van IJsselstein van 12 mei 2023, kenmerk D108890, ongegrond;
    III.      veroordeelt de burgemeester tot vergoeding van bij [wederpartij] in verband met de behandeling van het hoger beroep opgekomen proceskosten tot een bedrag van € 1.814,00, geheel toe te rekenen aan door een derde beroepsmatige verleende rechtsbijstand;
    IV.      bepaalt dat van de burgemeester van IJsselstein een griffierecht van € 365,00 wordt geheven.
    Aldus vastgesteld door mr. J.A.W. Scholten-Hinloopen, lid van de enkelvoudige kamer, in tegenwoordigheid van mr. I.W.M.J. Bossmann, griffier.
    w.g. Scholten-Hinloopen
    lid van de enkelvoudige kamer
    w.g. Bossmann
    griffier
    Uitgesproken in het openbaar op 24 december 2025
    314-1146
     
    BIJLAGE
     
    Algemene Plaatselijke Verordening IJsselstein 2021
    Artikel 1:8 Weigeringsgronden
    1. Een vergunning of ontheffing kan in ieder geval worden geweigerd in het belang van:
    a. de openbare orde;
    b. de openbare veiligheid;
    c. de volksgezondheid;
    d. de bescherming van het milieu
    […]
    Artikel 2:29 Sluitingstijd
    1. Openbare inrichtingen zijn gesloten tussen 01.00 uur en 06.00 uur.
    2. Het is verboden een openbare inrichting voor bezoekers geopend te hebben, of bezoekers in de inrichting te laten verblijven na sluitingstijd.
    3. De burgemeester kan ontheffing verlenen van de sluitingstijd.
    […]
    Algemene Plaatselijke Verordening IJsselstein 2023
    Artikel 1:8 Weigeringsgronden
    1. Een vergunning of ontheffing kan in ieder geval worden geweigerd in het belang van:
    a. de openbare orde;
    b. de openbare veiligheid;
    c. de volksgezondheid;
    d. de bescherming van het milieu
    […]
    Beleidsregel ontheffingen sluitingsuur gemeente IJsselstein 2023
    Geen ontheffing wordt verleend in de volgende gevallen:
    1. Het gaat om een horecabedrijf dat eten verkoopt
    Toelichting
    Na sluiting van de horeca is het de bedoeling dat de bezoekers naar huis gaan. Als de mogelijkheid wordt geboden om nog eten te kopen, wordt daardoor juist gestimuleerd dat bezoekers niet naar huis gaan maar in de omgeving blijven met alle overlast die daar bij hoort. Dat is beleidsmatig niet gewenst. Daar komt ook bij dat eetgelegenheden, anders dan de reguliere horecabedrijven geen bijeenkomsten van bijzondere aard organiseren waarvoor een incidentele ontheffing mogelijk is.
    […]