ECLI:NL:RVS:2025:6331, Raad van State, 24-12-2025, 202405312/1/R4
Raad van State — Uitspraak 
Datum: 2025-12-24 00:00:00.000000
Rechtsgebied: Bestuursrecht

Samenvatting: Bij besluit van 4 juli 2023 heeft het college [appellant] een last onder dwangsom opgelegd om binnen acht weken na verzending van het besluit de bootoverkapping op het perceel [locatie] in Breukelen (hierna: het perceel) te verwijderen en verwijderd te houden. [appellant] is eigenaar van het perceel. Bij besluit van 1 februari 2021 heeft het college aan hem een omgevingsvergunning verleend voor het aanleggen van een haven en steiger op het perceel. Tijdens een controle op 7 februari 2023 heeft een toezichthouder van de gemeente geconstateerd dat op het perceel ter hoogte van de aangelegde steiger een bootoverkapping is gebouwd op hydraulische palen. Het college heeft zich op het standpunt gesteld dat [appellant] de overkapping zonder de vereiste omgevingsvergunning heeft gebouwd en in stand heeft gelaten. Volgens het college heeft [appellant] daarmee de artikelen 2.1, eerste lid, aanhef en onder a, en 2.3a, eerste lid, van de Wabo overtreden. Volgens [appellant] had het college de last onder dwangsom niet mogen opleggen.

202405312/1/R4.
    Datum uitspraak: 24 december 2025
    AFDELING
    BESTUURSRECHTSPRAAK
    Uitspraak op het hoger beroep van:
    [appellant], wonend in Breukelen, gemeente Stichtse Vecht,
    appellant,
    tegen de uitspraak van de rechtbank Midden­Nederland van 10 juli 2024 in zaak nr. 23/5935 in het geding tussen:
    [appellant]
    en
    het college van burgemeester en wethouders van Stichtse Vecht.
    Procesverloop
    Bij besluit van 4 juli 2023 heeft het college [appellant] een last onder dwangsom opgelegd om binnen acht weken na verzending van het besluit de bootoverkapping op het perceel [locatie] in Breukelen (hierna: het perceel) te verwijderen en verwijderd te houden.
    Bij besluit van 14 november 2023 heeft het college naar aanleiding van het door [appellant] daartegen gemaakte bezwaar het besluit van 4 juli 2023 in stand gelaten.
    Bij uitspraak van 10 juli 2024 heeft de rechtbank het door [appellant] daartegen ingestelde beroep ongegrond verklaard.
    Tegen deze uitspraak heeft [appellant] hoger beroep ingesteld.
    Het college heeft een schriftelijke uiteenzetting gegeven.
    De Afdeling heeft de zaak op een zitting behandeld op 15 december 2025, waar [appellant], vertegenwoordigd door mr. E.T. de Jong, advocaat in Arnhem, en het college, vertegenwoordigd door mr. S. Ralović en W. van der Lee, zijn verschenen.
    Overwegingen
    Overgangsrecht inwerkingtreding Omgevingswet
    1.       Op 1 januari 2024 zijn de Omgevingswet en de Invoeringswet Omgevingswet in werking getreden. Als vóór het tijdstip van inwerkingtreding van de Omgevingswet een overtreding heeft plaatsgevonden, is aangevangen of het gevaar voor een overtreding klaarblijkelijk dreigde, en vóór dat tijdstip een last onder dwangsom is opgelegd voor die overtreding of dreigende overtreding, dan blijft op grond van artikel 4.23, eerste lid, van de Invoeringswet Omgevingswet op die opgelegde last onder dwangsom het recht zoals dat gold onmiddellijk vóór het tijdstip van inwerkingtreding van de Omgevingswet van toepassing tot het tijdstip waarop de last volledig is uitgevoerd, de dwangsom volledig is verbeurd en betaald, of de last is opgeheven.
    Bij besluit van 4 juli 2023 heeft het college aan [appellant] een last onder dwangsom opgelegd. Dat betekent dat in dit geval de Wet algemene bepalingen omgevingsrecht (hierna: de Wabo), zoals die gold vóór 1 januari 2024, van toepassing blijft.
    Inleiding
    2.       [appellant] is eigenaar van het perceel. Bij besluit van 1 februari 2021 heeft het college aan hem een omgevingsvergunning verleend voor het aanleggen van een haven en steiger op het perceel.  Tijdens een controle op 7 februari 2023 heeft een toezichthouder van de gemeente geconstateerd dat op het perceel ter hoogte van de aangelegde steiger een bootoverkapping is gebouwd (in de stukken ook wel lichtstraat genoemd; hierna: de overkapping) op hydraulische palen. Het college heeft zich op het standpunt gesteld dat [appellant] de overkapping zonder de vereiste omgevingsvergunning heeft gebouwd en in stand heeft gelaten. Volgens het college heeft [appellant] daarmee de artikelen 2.1, eerste lid, aanhef en onder a, en 2.3a, eerste lid, van de Wabo overtreden. Het college heeft [appellant] een last onder dwangsom opgelegd om de overkapping te verwijderen en verwijderd te houden. Tussen partijen is niet meer in geschil dat de last alleen is opgelegd voor de overkapping en niet ook voor de hydraulische palen.
    Volgens [appellant] had het college de last onder dwangsom niet mogen opleggen.
    Is voor de overkapping een omgevingsvergunning nodig?
    3.       [appellant] betoogt dat de rechtbank ten onrechte heeft geoordeeld dat voor het bouwen van de overkapping een omgevingsvergunning nodig is, omdat de overkapping geen bouwwerk is. Hij voert aan dat de last onder dwangsom alleen betrekking heeft op de overkapping en niet de hydraulische palen. Volgens hem betekent dit dat voor de vraag of sprake is van een bouwwerk alleen moet worden gekeken naar de overkapping en niet ook de hydraulische palen. Omdat de overkapping feitelijk kan en ook geregeld wordt verwijderd, heeft de overkapping geen plaatsgebonden karakter. Daarom is de overkapping geen bouwwerk, zo stelt [appellant].
    3.1.    Op grond van artikel 2.1, eerste lid, aanhef en onder a, van de Wabo is het verboden om zonder een omgevingsvergunning een bouwwerk te bouwen.
    Het begrip "bouwwerk" is in de Wabo niet omschreven. Voor de uitleg van dit begrip wordt volgens vaste rechtspraak van de Afdeling aangesloten bij de omschrijving van dit begrip in de modelbouwverordening. Deze omschrijving luidt: "elke constructie van enige omvang van hout, steen, metaal of ander materiaal, die op de plaats van bestemming hetzij direct of indirect met de grond verbonden is, hetzij direct of indirect steun vindt in of op de grond, bedoeld om ter plaatse te functioneren". Als hieraan wordt voldaan, dan gaat het dus om een bouwwerk.
    3.2.    De omstandigheid dat de last onder dwangsom alleen betrekking heeft op de overkapping en niet ook de hydraulische palen, betekent niet dat niet naar de hydraulische palen mag worden gekeken voor de beoordeling of de overkapping een bouwwerk of onderdeel van een bouwwerk is. De rechtbank heeft terecht geconcludeerd dat de overkapping en de hydraulische palen samen een constructie van enige omvang vormen die is verbonden met de grond en bedoeld is om ter plaatse te functioneren, zodat sprake is van een bouwwerk. Dit betekent dat voor het bouwen van de overkapping een omgevingsvergunning nodig was. Dat de overkapping van de hydraulische palen kan worden afgehaald en misschien af en toe ook daadwerkelijk tijdelijk wordt verwijderd is onvoldoende voor het oordeel dat geen sprake is van een bouwwerk. De rechtbank heeft terecht overwogen dat de overkapping is geplaatst met het kennelijke doel om daar voor langere tijd te staan.
    Het betoog slaagt niet.
    Is voor de overkapping een omgevingsvergunning verleend?
    4.       Bij besluit van 1 februari 2021 heeft het college aan [appellant] een omgevingsvergunning verleend voor het aanleggen van een insteekhaven en steiger op het perceel. Op de bouwtekening die hoort bij de aanvraag staat onder de beschrijving van het project "nieuwe insteekhaven, lichtstraat en steiger". Daarnaast staat op die tekening bij het principeaanzicht de tekst "Principeaanzicht hardhouten beschoeiing en hefbare lichtstraat" en bij de principedoorsnede "Principedoorsnede hardhouten beschoeiing en hefbare lichtstraat". In het principeaanzicht en de principedoorsnede zelf is geen  hefbare lichtstraat ingetekend.
    De rechtbank heeft overwogen dat geen omgevingsvergunning is verleend voor de overkapping. Daarvoor heeft de rechtbank van belang geacht dat de hefbare lichtstraat op de bouwtekening alleen tekstueel wordt genoemd en dat iedere beschrijving of uitwerking daarvan, zoals een schetsontwerp, de maatvoering en gebruikte materialen, ontbreekt. Daarnaast heeft de rechtbank overwogen dat het aanvraagformulier en de tekening op zichzelf voldoende waren om de aanvraag te beoordelen. Volgens de rechtbank heeft [appellant] zelf nagelaten om de overkapping in de aanvraag te vermelden en op de tekening in te tekenen en was er voor het college geen aanleiding om hem te wijzen op de onvolledige aanvraag op dit punt.
    5.       [appellant] betoogt dat de rechtbank ten onrechte heeft overwogen dat geen omgevingsvergunning is verleend voor de overkapping. Volgens hem is de rechtbank met het onder 4 weergegeven oordeel voorbij gegaan aan het wettelijk systeem. Hij voert aan dat als een aanvraag vragen oproept of niet volledig is, het op de weg van het bestuursorgaan ligt om aan de burger ontbrekende gegevens of informatie te vragen waardoor het bestuursorgaan een zorgvuldig besluit kan nemen. Als het college vragen had gehad over de tekening of beschrijving van het project, had het college met hem contact moeten opnemen om de onduidelijkheid weg te nemen. Volgens [appellant] heeft de rechtbank een te grote verantwoordelijkheid bij hem als aanvrager gelegd, zeker omdat hij op de bouwtekening bij de aanvraag expliciet de hefbare lichtstraat heeft benoemd.
    5.1.    Deze procedure gaat niet over de aanvraag van [appellant] en het besluit daarop van 1 februari 2021, maar over de last onder dwangsom om de overkapping te verwijderen. De vraag of het college [appellant] vóór het nemen van het besluit van 1 februari 2021 in de gelegenheid had moeten stellen om de aanvraag aan te vullen, valt buiten het bestek van deze procedure en is in deze procedure ook niet van belang. Van belang is alleen of de bij het besluit van 1 februari 2021 verleende omgevingsvergunning ook is verleend voor de overkapping. De rechtbank heeft terecht geoordeeld dat dat niet het geval is. Daarvoor heeft de rechtbank terecht van belang geacht dat op de bouwtekening waarvoor de vergunning is verleend iedere beschrijving of uitwerking van de overkapping, zoals een schetsontwerp, de maatvoering en gebruikte materialen, ontbreekt. Met het enkel noemen van het woord "lichtstraat" op de bouwtekening bij de omschrijving van het project en de titel van het principeaanzicht en de principedoorsnede is geen concrete overkapping aangevraagd.
    Het betoog slaagt niet.
    Overige beroepsgronden
    6.       Wat [appellant] heeft aangevoerd over concreet zicht op legalisatie en de evenredigheid van de last heeft hij niet eerder aangevoerd. In het omgevingsrecht kunnen beroepsgronden niet voor het eerst in hoger beroep worden aangevoerd. Een uitzondering wordt gemaakt als uitgesloten is dat andere belanghebbenden daardoor worden benadeeld. Die uitzondering doet zich bij deze beroepsgronden niet voor. De Afdeling zal deze beroepsgronden dus niet inhoudelijk bespreken.
    Conclusie
    7.       Het hoger beroep is ongegrond. De Afdeling bevestigt de uitspraak van de rechtbank.
    8.       Het college hoeft geen proceskosten te vergoeden.
    Beslissing
    De Afdeling bestuursrechtspraak van de Raad van State:
    bevestigt de aangevallen uitspraak.
    Aldus vastgesteld door mr. B.P.M. van Ravels, lid van de enkelvoudige kamer, in tegenwoordigheid van mr. J.A.A. van Roessel, griffier.
    w.g. Van Ravels
    lid van de enkelvoudige kamer
    w.g. Van Roessel
    griffier
    Uitgesproken in het openbaar op 24 december 2025
    457