ECLI:NL:RBOBR:2024:2623, Rechtbank Oost-Brabant, 21-06-2024, 23/2790
Rechtbank Oost-Brabant — Uitspraak 
Datum: 2024-06-21 00:00:00.000000
Rechtsgebied: Bestuursrecht; Bestuursprocesrecht

Samenvatting: Woo-besluit. Adres bij melding verdorde boom is een persoonsgegeven in de zin van de AVG.

RECHTBANK OOST-BRABANT
  
  
    Zittingsplaats 's-Hertogenbosch
  
  
    Bestuursrecht
  
  
    zaaknummer: SHE 23/2790 
  
  
    uitspraak van de enkelvoudige kamer van 21 juni 2024 in de zaak tussen
  
    
      
      [eiseres] , uit [woonplaats] , eiseres
    
    
      en
    
    
  
  
    de burgemeester van Eindhoven, de burgemeester
    (gemachtigde: M.L.M. Lammerschop).
    
    
  
  
    Inleiding
    
    
      1. In deze uitspraak beoordeelt de rechtbank het beroep van eiseres tegen het besluit van de burgemeester op het verzoek van eiseres op grond van de Wet open overheid (Woo) om informatie over feitelijk buurtonderzoek dat heeft plaatsgevonden na meldingen over eiseres. Ook beoordeelt de rechtbank het verzoek om schadevergoeding van eiseres.
    
    
    
      1.1.
      De burgemeester heeft in reactie op dit Woo-verzoek op 15 juni 2023 besloten een (al eerder verstrekt) overzicht ‘Meldingen woonoverlast 9 juni 2020 en 15 en 21 juli 2021’ (overzicht Meldingen) openbaar te maken waarbij gegevens die herleidbaar zijn naar de melder zijn geanonimiseerd. Met het bestreden besluit van 19 september 2023 op het bezwaar van eiseres is de burgemeester bij dat besluit gebleven.
      
    
    
      1.2.
      De burgemeester heeft op het beroep gereageerd met een verweerschrift.
      
    
    
      1.3.
      De burgemeester heeft op verzoek van de rechtbank het niet geanonimiseerde overzicht Meldingen toegezonden. Hij heeft daarbij een verzoek gedaan om beperkte kennisneming op grond van artikel 8:29 van de Algemene wet bestuursrecht (Awb). In reactie hierop heeft de rechtbank partijen medegedeeld dat alleen de bestuursrechter kennis neemt van dit stuk en dat de toestemming om dit te doen op grond van artikel 8:29, zesde lid, van de Awb van rechtswege is verleend.
      
    
    
      1.4.
      Eiseres heeft een reactie gegeven op het verweerschrift. 
      
    
    
      1.5.
      De burgemeester heeft gereageerd op de reactie van eiseres. 
      
    
    
      1.6.
      De rechtbank heeft het beroep op 24 april 2024 op zitting behandeld. Hieraan hebben deelgenomen: eiseres en de gemachtigde van de burgemeester. 
      
    
    
      1.7.
      Bij sluiting van het onderzoek op zitting heeft de rechtbank medegedeeld binnen zes weken uitspraak te doen. De rechtbank heeft deze termijn niet gehaald en partijen bericht zes weken later uitspraak te doen.
      
      
    
  
  
    Relevante feiten en omstandigheden
    
    
      2. Eiseres woont aan [adres] in [woonplaats] .
    
    
    
      2.1.
      Op 8 oktober 2022 heeft de (toenmalige) gemachtigde van eiseres, mr. Verdaas, de gemeente Eindhoven gevraagd om duidelijkheid over het al dan niet uitvoeren van buurtonderzoek aan [adres] in [woonplaats] en het bestaan van meerdere rapportages over eiseres. Ook heeft eiseres op grond van de Wet openbaarheid van bestuur (Wob) verzocht om informatie over het feitelijk buurtonderzoek, wat de uitkomst daarvan is geweest en de betrokkenheid van eiseres daarin. Het gaat om meldingen die over eiseres zijn gedaan in het verleden vanuit [adres] en wat daarmee is gebeurd. 
      
    
    
      2.2.
      Op 15 november 2022 wordt namens een medewerker van de afdeling handhaving van de gemeente Eindhoven - onder meer - gereageerd op het verzoek om informatie van 8 oktober 2022. Met deze reactie wordt het overzicht Meldingen verstrekt, waarin de informatie die kan herleiden naar melders, is weggelakt. 
      
    
    
      2.3.
      Op 28 november 2022 heeft eiseres gereageerd op het overzicht Meldingen. Zij heeft zich daarin - onder meer - op het standpunt gesteld dat sprake is van strijd met de Algemene Verordening Gegevensbescherming (AVG) omdat anoniem een melding wordt gekoppeld aan haar adres. 
      
    
    
      2.4.
      De burgemeester heeft op 15 juni 2023 een besluit genomen op het Woo-verzoek van eiseres. Hij stelt zich op het standpunt dat van een buurtonderzoek geen sprake is geweest, zodat geen documenten bestaan of enig ander geheel van vastgelegde gegevens over een buurtonderzoek. Over het verzoek om informatie over mogelijke meldingen over [adres] bij de afdeling Handhaving blijft verstrekking en openbaarmaking achterwege, omdat geen meldingen bij deze afdeling bestaan. De burgemeester maakt het eerder verstrekte overzicht Meldingen, dat is gegenereerd uit een applicatie gebruikt door de afdeling Veiligheid, gedeeltelijk openbaar. Hij weigert de onleesbare tekst in het overzicht openbaar te maken omdat het belang van openbaar maken van die informatie niet opweegt tegen het belang van eerbiediging van de persoonlijke levenssfeer (artikel 5.1, tweede lid, aanhef en onder e, van de Woo). Openbaarmaking zou leiden tot de naam/identiteit van de melder. 
      
    
    
      2.5.
      De burgemeester stelt zich verder op het standpunt dat hij niet in strijd met de AVG heeft gehandeld. De gemeente mag rechtmatig gegevens, zoals een adres, verwerken als dat noodzakelijk is voor de uitoefening van een taak van algemeen belang (artikel 6, aanhef en onder e, van de AVG). De gemeente vervult een publieke taak voor het algemeen belang en moet gegevens kunnen verwerken om die taak goed te kunnen vervullen. Daartoe worden meldingen vastgelegd. 
      
      
    
  
  
    Beoordeling door de rechtbank
    
    3. De rechtbank beoordeelt het beroep van eiseres tegen het bestreden besluit van de burgemeester. Zij doet dat aan de hand van de beroepsgronden van eiseres.
    
    4. De rechtbank verklaart het beroep gegrond. Hierna legt de rechtbank uit hoe zij tot dit oordeel komt en welke gevolgen dit oordeel heeft.
    
    
      4.1.
      De voor de beoordeling van het beroep belangrijke wet- en regelgeving is te vinden in de bijlage bij deze uitspraak.
      
      
        
          Woo-verzoek
        
      
      
      
        5. Eiseres voert aan dat de burgemeester ten onrechte de naar personen herleidbare gegevens heeft weggelakt in het overzicht Meldingen. Zij heeft deze gegevens nodig voor een rechtsvordering op de persoon die haar goede naam heeft geschonden door het doen van een valse melding. Ook heeft zij de gegevens nodig voor het indienen van een klacht of het doen van aangifte bij de politie. 
      
      
    
    
      5.1.
      Op grond van artikel 5.1, tweede lid, aanhef en onder e, van de Woo, blijft het openbaar maken van informatie achterwege voor zover het belang daarvan niet opweegt tegen het belang van de eerbiediging van de persoonlijke levenssfeer. Onder de voorganger van de Woo, de Wob, gold dat als er een belangenafweging moet worden gemaakt, het uitgangspunt van de Wob - openbaarheid is regel - zwaar weegt. De op 1 mei 2022 in werking getreden Woo gaat daar ook van uit. Dat volgt ook uit artikel 2.5 van de Woo, waarin staat dat bij de toepassing van die wet wordt uitgegaan van het algemeen belang van openbaarheid van publieke informatie voor de democratische samenleving.
      
    
    
      5.2.
      De rechtbank heeft met toepassing van artikel 8:29, vijfde lid, van de Awb kennisgenomen van het overzicht Meldingen en stelt vast dat de door de burgemeester weggelakte informatie herleidbaar is tot individuele personen.
      
    
    
      5.3.
      De rechtbank is van oordeel dat de burgemeester terecht een belangenafweging heeft gemaakt tussen het belang van bescherming van de persoonlijke levenssfeer van de melder(s) en het publieke belang dat is gediend met openbaarmaking van de naam/identiteit van de melder(s). De burgemeester heeft in dit geval een zwaarder gewicht mogen toekennen aan de bescherming van de persoonlijke levenssfeer van de melder(s) dan aan het publieke belang van openbaarheid. De rechtbank neemt daarbij in overweging dat de burgemeester tijdens de zitting heeft verduidelijkt dat melders erop moeten erop kunnen vertrouwen dat hun anonimiteit (in het belang van de persoonlijke levenssfeer) bij het doen van meldingen gewaarborgd blijft. Eiseres heeft het belang bij openbaarmaking voor een ieder niet toegelicht, maar enkel haar individuele belang bij het bekendmaken van de naam van de melder en wat deze persoon over haar zou hebben gezegd, benadrukt. Dat individuele belang van eiseres is in het kader van de beoordeling of dit overzicht Meldingen volledig openbaar gemaakt moet worden, niet van belang. Verder wijst de rechtbank erop dat in deze procedure niet aan de orde kan komen of de afhandeling van de melding juist is geweest. Ter beoordeling staat alleen of de burgemeester de door eiseres gevraagde informatie openbaar moet maken.
      
    
    
      5.4.
      Gelet hierop heeft de burgemeester de openbaarmaking van het overzicht Meldingen gedeeltelijk mogen weigeren. 
      
      
        
          AVG-verzoek
        
      
      
      
        6. Eiseres voert vervolgens aan dat de burgemeester ten onrechte weigert haar adres in het overzicht Meldingen ten aanzien van de melding van 9 juni 2020 over een dorre boom te rectificeren. Zij stelt dat de boom niet voor haar huis staat, maar voor het adres [adres] . Haar adres is volkomen willekeurig gebruikt en de melding heeft niets te maken met eiseres of deze locatie.
      
      
    
    
      6.1.
      Tijdens de zitting heeft eiseres verduidelijkt dat zij wil dat haar huisnummer wordt verwijderd in het overzicht Meldingen dat de burgemeester op grond van de Woo openbaar heeft gemaakt. 
      
    
    
      6.2.
      De burgemeester heeft zich op het standpunt gesteld dat geen sprake is van een persoonsgegeven als bedoeld in de AVG. Het gaat in dit geval om een adres dat is gebruikt als locatieaanduiding voor een boom. Er is volgens de burgemeester in deze melding geen enkele koppeling met eiseres als persoon. 
      
    
    
      6.3.
      In artikel 4, aanhef en onder 1, van de AVG is bepaald dat onder persoonsgegevens wordt verstaan alle informatie over een geïdentificeerde of identificeerbare natuurlijke persoon. Als identificeerbaar wordt beschouwd een natuurlijke persoon die direct of indirect kan worden geïdentificeerd, met name aan de hand van een identificator zoals een naam, een identificatienummer, locatiegegevens, een online identificator of van een of meer elementen die kenmerkend zijn voor de fysieke, fysiologische, genetische, psychische, economische, culturele of sociale identiteit van die natuurlijke persoon. Zoals volgt uit rechtspraak van het Hof van Justitie komt aan het begrip "persoonsgegevens" een ruime betekenis toe. Het gaat om informatie die daadwerkelijk (eventueel met tussenstappen) kan worden herleid tot die persoon.
      
    
    
      6.4.
      In tegenstelling tot de burgemeester, is de rechtbank van oordeel dat de vermelding van het adres ‘ [adres] ’ in het overzicht Meldingen een persoonsgegeven is als bedoeld in de AVG. De rechtbank overweegt hiertoe dat het adres van een object, in dit geval ter aanduiding van een dorre boom, op zichzelf geen persoonsgegeven is omdat daarmee een natuurlijke persoon niet (sec) geïdentificeerd wordt. Wel kan het adres eventueel een persoonsgegeven zijn als het te definiëren is als informatie over een ‘identificeerbare natuurlijke persoon’. Het adres maakt onderdeel uit van het overzicht Meldingen woonoverlast, zodat niet zomaar gezegd kan worden dat het geen persoonsgegeven is omdat het slechts dient ter aanduiding is van een boom. Het gaat hier om informatie die door de burgemeester openbaar is gemaakt op grond van de Woo over meldingen van overlast. Nu het bijvoorbeeld via het Kadaster vrij eenvoudig is om te achterhalen wie de eigenaar van het pand op het adres en het adres op de website Google als zoekresultaat de achternaam van eiseres (weliswaar anders gespeld) oplevert, is sprake van een identificator als bedoeld in artikel 4 van de AVG. Gelet hierop is sprake van een persoonsgegeven. 
      
    
    
      6.5.
      Dit betekent dat het bestreden besluit van de burgemeester op dit onderdeel niet in stand kan blijven, omdat het bestreden besluit niet zorgvuldig is voorbereid. Het bestreden besluit is dan ook genomen in strijd met artikel 3:2 van Awb. Het beroep is daarom gegrond en het bestreden besluit zal worden vernietigd. De rechtbank zal de burgemeester opdragen een nieuw besluit te nemen op het bezwaar van eiseres voor zover dat betrekking heeft op het standpunt van eiseres dat vermelding van het adres [adres] in het overzicht Meldingen in strijd is met de AVG en moet worden verwijderd. De burgemeester moet daarbij deze uitspraak in acht nemen. 
      
      
        
          Verzoek om schadevergoeding
        
      
      
      
        7. Eiseres voert tot slot aan dat de klachtbehandelaar van de gemeente Eindhoven een onrechtmatige daad jegens haar zou hebben gepleegd door zonder de toestemming van eiseres informatie te delen met de afdeling juridische zaken. In het bestreden besluit, onder het kopje procesverloop, gaat de burgemeester in op de vraag of er een buurtonderzoek is geweest. Die vraag maakte onderdeel uit van een klachtprocedure en staat los van het Woo-verzoek en de daaropvolgende bezwaarprocedure. Eiseres stelt dat zij de gemeente schriftelijk in kennis heeft gesteld dat de door ARAG namens haar ter beschikking gestelde informatie niet met derden gedeeld mocht worden en dat zij alleen toestemming heeft gegeven aan de klachtbehandelaar voor het delen ter afhandeling van de klacht. 
      
      
    
    
      7.1.
      
        De rechtbank gaat ervan uit dat eiseres van mening is dat zij recht heeft op een vergoeding van immateriële schade als gevolg van het handelen van de gemeente. Voor de beoordeling van een verzoek om vergoeding van immateriële schade wordt, volgens vaste jurisprudentie van de Afdeling, aansluiting gezocht bij het civiele schadevergoedingsrecht. In artikel 6:106 van het Burgerlijk Wetboek staat het volgende:“Voor nadeel dat niet in vermogensschade bestaat, heeft de benadeelde recht op een naar billijkheid vast te stellen schadevergoeding:
        (…)
        b. indien de benadeelde lichamelijk letsel heeft opgelopen, in zijn eer of goede naam is geschaad of op andere wijze in zijn persoon is aangetast;
        (…).”
      
      
    
    
      7.2.
      Degene die zich hierop beroept, zal voldoende concrete gegevens moeten aanvoeren waaruit kan volgen dat in verband met de omstandigheden van het geval schade is ontstaan. Het algemene uitgangspunt dat de gestelde schade moet worden onderbouwd, geldt namelijk ook hier. Daar wordt door eiseres niet aan voldaan. Wat ook zij van de door eiseres geschetste gang van zaken, stelt de rechtbank hier vast dat eiseres geen enkele onderbouwing heeft gegeven van de door haar geleden schade noch heeft zij gesteld ter hoogte van welk bedrag zij van mening is dat schade zou moeten worden vergoed. De rechtbank wijst het verzoek daarom af. 
      
    
    
      7.3.
      Voor zover eiseres wil dat de informatie over de klachtafhandeling uit het bestreden besluit wordt verwijderd, stelt de rechtbank vast dat dit buiten de omvang van het geding valt en zij daarover geen oordeel mag geven. 
      
      
    
  
  
    Conclusie en gevolgen
    
    
      8. Het beroep is gegrond. Het bestreden besluit wordt vernietigd, voor zover de burgemeester daarin het standpunt heeft ingenomen dat de vermelding van het adres [adres] ten aanzien van het dorre boom in het overzicht Meldingen geen persoonsgegeven in de zin van de AVG is. Het bestreden besluit is op dat onderdeel in strijd met artikel 3:2 van de Awb onvoldoende zorgvuldig tot stand gekomen. 
    
    
    
      8.1.
      De rechtbank ziet geen aanleiding de rechtsgevolgen van het bestreden besluit in stand te laten of zelf in de zaak te voorzien. Ook ziet de rechtbank geen aanleiding om een bestuurlijke lus toe te passen, omdat dat naar het zich laat aanzien geen doelmatige en efficiënte afdoeningswijze zou inhouden. De rechtbank bepaalt met toepassing van artikel 8:72, vierde lid, van de Awb dat de burgemeester een nieuw besluit moet nemen met inachtneming van deze uitspraak. De rechtbank geeft de burgemeester hiervoor een termijn van zes weken. 
      
    
    
      8.2.
      Het verzoek om schadevergoeding wordt afgewezen.
      
    
    
      8.3.
      Omdat het beroep gegrond is moet de burgemeester aan eiseres het door haar betaalde griffierecht vergoeden. Ook wordt de burgemeester veroordeelt in de door eiseres gevraagde proceskosten van € 15,, bestaande uit de reiskosten voor het bijwonen van de zitting. Als reiskosten komen op grond van artikel 11, eerste lid, onderdeel d, van het Besluit tarieven in strafzaken 2003 voor vergoeding in aanmerking de reiskosten openbaar vervoer, laagste klasse.
      
      
    
  
  
    Beslissing
    
    
      De rechtbank:
    
    
    
      
        verklaart het beroep gegrond;
      
      
        vernietigt het bestreden besluit van 19 september 2023;
      
      
        draagt de burgemeester op binnen zes weken na de dag van verzending van deze uitspraak een nieuw besluit te nemen op het bezwaar met inachtneming van deze uitspraak;
      
      
        bepaalt dat het college het griffierecht van € 184, aan eiseres moet vergoeden;
      
      
        veroordeelt het college tot betaling van € 15, aan proceskosten aan eiseres; 
      
      
        wijst het verzoek tot schadevergoeding af.
      
    
    
    
    
      Deze uitspraak is gedaan door mr. M. Venderbosch, rechter, in aanwezigheid van mr. M.A.L. Verbruggen, griffier. De uitspraak is uitgesproken in het openbaar op 21 juni 2024.
    
    
    
      De griffier is niet in de gelegenheid deze uitspraak mede te ondertekenen. 
    
    
    
    
    
    
    
      
        
        
        
          
            
              
            
            
              rechter
            
          
        
      
    
    
    
    
      Een afschrift van deze uitspraak is verzonden aan partijen op:
    
    
    
  
  
    Informatie over hoger beroep
    Een partij die het niet eens is met deze uitspraak, kan een hogerberoepschrift sturen naar de Afdeling bestuursrechtspraak van de Raad van State waarin wordt uitgelegd waarom deze partij het niet eens is met deze uitspraak. Het hogerberoepschrift moet worden ingediend binnen zes weken na de dag waarop deze uitspraak is verzonden. Kan de indiener de behandeling van het hoger beroep niet afwachten, omdat de zaak spoed heeft, dan kan de indiener de voorzieningenrechter van de Afdeling bestuursrechtspraak van de Raad van State vragen om een voorlopige voorziening (een tijdelijke maatregel) te treffen.
  
  
    Bijlage: voor deze uitspraak belangrijke wet- en regelgeving
    
    
      
        Wet open overheid
      
    
    
  
  
    Artikel 5.1. Uitzonderingen
    
      
        (…)
      
      
        Het openbaar maken van informatie blijft eveneens achterwege voor zover het belang daarvan niet opweegt tegen de volgende belangen:
      
    
    
      
        de betrekkingen van Nederland met andere landen en staten en met internationale organisaties;
      
      
        de economische of financiële belangen van de Staat, andere publiekrechtelijke lichamen of bestuursorganen, in geval van milieu-informatie slechts voor zover de informatie betrekking heeft op handelingen met een vertrouwelijk karakter;
      
      
        de opsporing en vervolging van strafbare feiten;
      
      
        e inspectie, controle en toezicht door bestuursorganen;
      
      
        de eerbiediging van de persoonlijke levenssfeer;
      
    
    (…)
    3. Indien een verzoek tot openbaarmaking op een van de in het tweede lid genoemde gronden wordt afgewezen, bevat het besluit hiervoor een uitdrukkelijke motivering.
    4. Openbaarmaking kan tijdelijk achterwege blijven, indien het belang van de geadresseerde van de informatie om als eerste kennis te nemen van de informatie dit kennelijk vereist. Het bestuursorgaan doet mededeling aan de verzoeker van de termijn waarbinnen de openbaarmaking alsnog zal geschieden.
    (…).
    
    
    
      
        Algemene Verordening Gegevensbescherming
      
    
    
  
  
    Artikel 4 Definities
    
      Voor de toepassing van deze verordening wordt verstaan onder:
      1) ‘persoonsgegevens’: alle informatie over een geïdentificeerde of identificeerbare natuurlijke persoon (‘de betrokkene’); als identificeerbaar wordt beschouwd een natuurlijke persoon die direct of indirect kan worden geïdentificeerd, met name aan de hand van een identificator zoals een naam, een identificatienummer, locatiegegevens, een online identificator of van een of meer elementen die kenmerkend zijn voor de fysieke, fysiologische, genetische, psychische, economische, culturele of sociale identiteit van die natuurlijke persoon;
      (…).
    
    
    
  
  
    Omdat op 1 mei 2022 de Woo (Staatsblad 2021, 499), zoals gewijzigd bij de Wijzigingswet Woo (Staatsblad 2021, 500) in werking is getreden, heeft de burgemeester het verzoek van eiseres in behandeling genomen op grond van de Woo. 
  
  
    Verordening (EU) 2016/679 van het Europees Parlement en de raad van 27 april 2016 betreffende de bescherming van natuurlijke personen in verband met de verwerking van persoonsgegevens en betreffende het vrije verkeer van die gegevens en tot intrekking van Richtlijn 95/46/EG (algemene verordening gegevensbescherming).
  
  
     Zie bijvoorbeeld de uitspraak van de Afdeling bestuursrechtspraak van de Raad van State (de Afdeling) van 15 mei 2024, ECLI:NL:RVS:2024:2046 (vindplaats: www.rechtspraak.nl). 
  
  
     Zie ook de uitspraak van de Afdeling van 17 januari 2024, ECLI:NL:RVS:2024:143, r.o. 4.2.
  
  
     Europese Hof van Justitie 19 oktober 2016, ECLI:EU:C:2016:779, C-582/14, NJ 2017/392, r.o. 37 tot en met 49.
  
  
     Zie bijvoorbeeld de uitspraak van de Afdeling van 1 april 2020, ECLI:NL:RVS:2020:898.
  
  
     Zie ook de uitspraken van de Afdeling van 26 januari 2022, ECLI:NL:RVS:2022:230 en van 5 juni 2024, ECLI:NL:RVS:2024:2311.
  
  
     Artikel 2, eerste lid, aanhef en onder d, van het Besluit proceskosten bestuursrecht.