ECLI:NL:RVS:2025:2846, Raad van State, 25-06-2025, 202402988/1/A3
Raad van State — Uitspraak 
Datum: 2025-06-25 00:00:00.000000
Rechtsgebied: Bestuursrecht

Samenvatting: Bij besluit van 25 april 2022 heeft de minister van Sociale Zaken en Werkgelegenheid aan [appellante] een boete opgelegd van € 16.875,00 omdat zij geen deugdelijke registratie van de arbeids- en rusttijden heeft gevoerd. [appellante] stelt arbeidskrachten beschikbaar aan bedrijven in de bloemenbranche. Na een melding van één van de arbeidskrachten hebben arbeidsinspecteurs onderzoek gedaan. Tijdens hun onderzoek hebben zij aangifte gedaan van mogelijke valsheid in geschrifte. Het Openbaar Ministerie is daarop een strafrechtelijk onderzoek gestart en gegevens van [appellante] gevorderd. Het OM heeft het strafrechtelijke onderzoek gestopt zonder een straf te vorderen. De arbeidsinspecteurs zijn wel verder gegaan en hebben een boeterapport opgesteld. Daarin is vastgesteld dat de registratie van de arbeids- en rusttijden ondeugdelijk is. [appellante] voert aan dat het besluit om de boete op te leggen niet correct tot stand is gekomen. Volgens haar hebben de arbeidsinspecteurs strafrechtelijke onderzoeks- en opsporingsbevoegdheden misbruikt.

202402988/1/A3.
    Datum uitspraak: 25 juni 2025
    AFDELING
    BESTUURSRECHTSPRAAK
    Uitspraak op het hoger beroep van:
    [appellante], gevestigd in [plaats],
    appellante,
    tegen de uitspraak van de rechtbank Den Haag van 17 april 2024 in zaak nr. 23/851 in het geding tussen:
    [appellante]
    en
    de minister van Sociale Zaken en Werkgelegenheid.
    Procesverloop
    Bij besluit van 25 april 2022 heeft de minister aan [appellante] een boete opgelegd van € 16.875,00 omdat zij geen deugdelijke registratie van de arbeids- en rusttijden heeft gevoerd.
    Bij besluit van 20 december 2022 heeft de minister het door [appellante] daartegen gemaakte bezwaar ongegrond verklaard.
    Bij uitspraak van 17 april 2024 heeft de rechtbank het door [appellante] daartegen ingestelde beroep gegrond verklaard, het besluit van 20 december 2022 gedeeltelijk vernietigd en bepaald dat de overwegingen van de uitspraak in zoverre in de plaats treden van het vernietigde deel van het besluit op bezwaar.
    Tegen deze uitspraak heeft [appellante] hoger beroep ingesteld.
    De minister heeft stukken overgelegd en met verwijzing naar artikel 8:29 van de Algemene wet bestuursrecht (hierna: Awb) medegedeeld dat uitsluitend de Afdeling kennis zal mogen nemen van deze stukken.
    De Afdeling heeft op 13 mei 2025, in andere samenstelling, beslist dat beperkte kennisneming van deze stukken gerechtvaardigd is.
    [appellante] heeft de toestemming als bedoeld in artikel 8:29 van de Awb alleen gegeven voor de e-mailcorrespondentie tussen het OM en de arbeidsinspectie  over deze zaak.
    De Afdeling heeft de zaak behandeld op de zitting van 20 mei 2025, waar [appellante], vertegenwoordigd door mr. F.H.H. Sijbers en mr. B.F.M. de Koning, beiden advocaat in Den Haag, en de minister, vertegenwoordigd door mr. J.P. Stokkers, zijn verschenen.
    Overwegingen
    Inleiding
    1.       De bepalingen uit het Verdrag tot bescherming van de rechten van de mens en de fundamentele vrijheden (hierna: EVRM) en de Awb, staan in de bijlage bij deze uitspraak.
    2.       [appellante] stelt arbeidskrachten beschikbaar aan bedrijven in de bloemenbranche. Na een melding van één van de arbeidskrachten hebben arbeidsinspecteurs onderzoek gedaan. Tijdens hun onderzoek hebben zij aangifte gedaan van mogelijke valsheid in geschrifte. Het Openbaar Ministerie (hierna: OM) is daarop een strafrechtelijk onderzoek gestart en gegevens van [appellante] gevorderd. Het OM heeft het strafrechtelijke onderzoek gestopt zonder een straf te vorderen. De arbeidsinspecteurs zijn wel verder gegaan en hebben een boeterapport opgesteld. Daarin is vastgesteld dat de registratie van de arbeids- en rusttijden ondeugdelijk is. Dat rapport is voor de minister de reden geweest om een boete op te leggen. [appellante] heeft het boeterapport en de bijbehorende bijlagen gekregen. Zij wil daarnaast ook het proces-verbaal uit het strafdossier en de e-mailcorrespondentie tussen het OM en de arbeidsinspectie (hierna: de correspondentie) over deze zaak krijgen. Die heeft de minister niet gegeven. De rechtbank heeft geoordeeld dat de minister die stukken niet hoefde te geven en dat daardoor het recht van [appellante] om zich te kunnen verdedigen niet is geschonden.
    Hoger beroep
    Wat heeft [appellante] aangevoerd?
    3.       [appellante] voert aan dat het besluit om de boete op te leggen niet correct tot stand is gekomen. Volgens haar hebben de arbeidsinspecteurs strafrechtelijke onderzoeks- en opsporingsbevoegdheden misbruikt. De rechtbank heeft volgens [appellante] ten onrechte overwogen dat het strafdossier geen op de zaak betrekking hebbend stuk is. Arbeidsinspecteurs beschikten, zo stelt zij, namelijk wel over het strafdossier. Daarvoor verwijst [appellante] onder meer naar de verklaring van haar vertegenwoordiger. Over de correspondentie betoogt [appellante] dat het standpunt van de minister impliceert dat sprake is van een gewichtige reden in de zin van artikel 8:29 van de Awb als een uitsluitingsgrond in de zin van de Wet open overheid (hierna: Woo) van toepassing is. Dat is volgens [appellante] een onjuiste interpretatie van de wet. Het belang van [appellante] moet zwaarder wegen omdat zij wezenlijk in haar procesvoering wordt belemmerd. Bovendien valt volgens [appellante] niet in te zien welk onderzoeksbelang van het OM in het gedrang kan komen nu het strafrechtelijke onderzoek uiteindelijk niet is doorgezet. Tot slot voert [appellante] aan dat het niet verstrekken van het strafdossier en de correspondentie in strijd is met artikel 6 van het EVRM. Op grond van die bepaling mag zij niet worden gefrustreerd in haar bewijsvoering en heeft zij recht op een volledig dossier, aldus [appellante].
    Het oordeel van de Afdeling
    4.       De Afdeling geeft [appellante] geen gelijk. Hieronder zal zij toelichten waarom niet.
    Voordat zij dat doet nog het volgende. De Afdeling begrijpt dat [appellante] het niet eens is met de overweging van de rechtbank dat de feiten die aanleiding vormden voor het onderzoek en de boete niet ter discussie staan. [appellante] vindt dat zij pas inhoudelijke gronden kan aanvoeren als zij beschikt over alle stukken en heeft alleen om die reden nog niets aangevoerd tegen de feiten. De Afdeling ziet hierin echter geen grond om de aangevallen uitspraak te vernietigen.
    Heeft de minister strafrechtelijke onderzoeks- en opsporingsbevoegdheden misbruikt?
    5.       De Afdeling ziet, net zoals de rechtbank, geen aanwijzingen voor misbruik van onderzoeks- en opsporingsbevoegdheden. Zoals de rechtbank terecht heeft overwogen moet een strafbaar feit eerst aan het OM worden voorgelegd voordat een bestuursorgaan kan bekijken of het maatregelen gaat treffen. De arbeidsinspecteur moest dus aangifte doen toen er tijdens het onderzoek verdenkingen rezen van valsheid in geschrifte. De rechtbank mocht daarbij uitgaan van de door de minister gegeven verklaring over het verloop van het onderzoek, de verdeling van de taken over de twee betrokken directies "Meldingen en verzoeken" en "Opsporing" binnen het ministerie en de ingebouwde scheidingen daartussen. In wat [appellante] heeft aangevoerd, ziet de Afdeling geen aanleiding het oordeel van de rechtbank, dat er geen indicaties zijn dat bevoegdheden anders zijn uitgeoefend dan waarvoor ze zijn bedoeld, onjuist te achten.
    Behoort het strafdossier tot de stukken van deze zaak?
    6.       De Afdeling vindt van niet.
    [appellante] heeft de Afdeling geen toestemming gegeven om de stukken van het strafdossier in te zien. De Afdeling kan dus niet wat in die stukken staat betrekken bij haar oordeel. Zij gaat uit van de stukken die zijn overgelegd.
    Uit het boeterapport en de bijbehorende 20 bijlagen blijkt niet dat daarvoor gebruik is gemaakt van informatie uit het strafdossier. [appellante] heeft niet aannemelijk gemaakt dat de arbeidsinspecteurs ten behoeve van dat boeterapport toch toegang hadden of hebben gehad tot het strafdossier, temeer nu alle verklaringen die aan het boeterapport ten grondslag liggen dateren van voor de aangifte. Ook uit de aangehaalde passages van de verklaring van [appellante]s vertegenwoordiger volgt dat niet. Daarin staat dat de inspecteur beschikt over administratieve bescheiden uit een computer van [appellante]. Het verkrijgen van administratieve bescheiden is echter ook een bevoegdheid die de Awb geeft aan arbeidsinspecteurs. Dat het OM eveneens heeft gevorderd om bepaalde gegevens uit te leveren, betekent nog niet dat de arbeidsinspecteurs dus gebruik hebben gemaakt van het strafdossier. Verder steunt de vermeende bevestiging door de gemachtigde van de minister over zijn kennis van het strafdossier alleen op een passage in een brief van de gemachtigde van [appellante] en niet op een verklaring of document van de gemachtigde zelf. [appellante] heeft daarmee niet ontkracht dat de directies "Meldingen en verzoeken" en "Opsporing" los van elkaar onderzoek doen en niet in elkaars systemen kunnen komen. De rechtbank heeft terecht overwogen dat er onvoldoende aanknopingspunten zijn om het strafdossier aan te merken als onderdeel van de zaakstukken.
    Moet de correspondentie aan [appellante] worden verstrekt?
    7.       De Afdeling heeft de correspondentie gelezen. Zij is het eens met de minister dat er gewichtige redenen zijn om [appellante] daarin geen inzage te geven. Die gewichtige redenen zijn dat het OM en de inspecteurs van de directie "Opsporing" van het ministerie vrij moeten kunnen corresponderen over hun onderzoek. Het risico dat zij anders terughoudend zullen zijn in wat zij schrijven, acht de Afdeling aanwezig. Dat het strafrechtelijk onderzoek in deze zaak inmiddels is gestopt, betekent niet dat daardoor dat belang er ook niet meer is. Het gaat namelijk ook om toekomstige gevallen. De minister mocht dat belang in dit geval zwaarder laten wegen dan het belang van [appellante] om te kunnen beschikken over de correspondentie.
    [appellante] heeft gelijk dat er volgens de wet geen gewichtige redenen zijn als de stukken op grond van de Woo openbaar moeten worden gemaakt en dat voor de toets of er gewichtige redenen zijn, niet alleen moet worden gekeken naar de weigeringsgronden uit die wet en haar voorganger de Wet openbaarheid van bestuur (hierna: Wob). Anders dan [appellante] is de Afdeling met de rechtbank van oordeel dat de minister in dit geval niet de weigeringsgronden uit de Woo/Wob heeft toegepast bij de beoordeling van de gewichtige redenen maar slechts heeft gewezen op de erkenning van het opsporings- en onderzoeksbelang in die wetten.
    Het klopt, zoals [appellante] betoogt, dat artikel 7:4 van de Awb niet in een regeling voorziet om voor de inzage een betrokkene om een zienswijze te vragen en de reactie daarop te betrekken bij de beoordeling. Anders dan [appellante] betoogt, betekent dat niet dat de minister dus niet het OM om en reactie had mogen vragen. Als de minister zijn bevoegdheid toepast om de stukken niet ter inzage te leggen, moet hij daarbij een zorgvuldige afweging te maken. Die afweging kan mede inhouden dat zienswijzen worden ingewonnen bij belanghebbenden. De Afdeling oordeelt daarom dat de minister in dit geval het OM om een zienwijze mocht vragen over de inzage van de correspondentie.
    Het betoog slaagt niet.
    Is het recht op een eerlijk proces geschonden?
    8.       De Afdeling oordeelt met de rechtbank dat het recht op een eerlijk proces in dit geval niet is geschonden. Wat [appellante] tegen de aangevallen uitspraak heeft aangevoerd, leidt niet tot een ander oordeel.
    Volgens vaste rechtspraak is het recht op een eerlijk proces niet in zijn essentie beperkt als betrokkene geen inzage krijgt in sommige stukken (zie bijvoorbeeld de uitspraak van de Afdeling van 31 oktober 2001, ECLI:NL:RVS:2001:AE3244). De reden daarvoor is dat de beperkingsmogelijkheid bij toepassing van de regelingen van artikel 7:4 en artikel 8:29 van de Awb met voldoende waarborgen is omkleed. Uitsluitend als zich gewichtige redenen voordoen en die zwaarder wegen dan het belang van de andere partij, kan de kennisneming worden beperkt. In de rechterlijke procedure beoordeelt de rechter of het belang waarop de verzoeker zich beroept aan de orde is en weegt vervolgens af of dat belang in dat geval zwaarder moet wegen dan het belang van de andere partij om kennis te kunnen nemen van de stukken. De Afdeling ziet in wat [appellante] heeft aangevoerd geen grond om deze rechtspraak te wijzigen.
    Conclusie en proceskosten
    9.       Het hoger beroep is ongegrond. De uitspraak van de rechtbank moet worden bevestigd voor zover aangevallen.
    10.     De minister hoeft geen proceskosten te vergoeden.
    Beslissing
    De Afdeling bestuursrechtspraak van de Raad van State:
    bevestigt de uitspraak van de rechtbank, voor zover aangevallen.
    Aldus vastgesteld door mr. C.M. Wissels, voorzitter, en mr. G.O. van Veldhuizen en mr. M.C Stoové, leden, in tegenwoordigheid van mr. S.C. van Tuyll van Serooskerken, griffier.
    w.g. Wissels
    voorzitter
    w.g. Van Tuyll van Serooskerken
    griffier
    Uitgesproken in het openbaar op 25 juni 2025
    290
     
    BIJLAGE
     
    Verdrag tot bescherming van de rechten van de mens en de fundamentele vrijheden
    Artikel 6
    1. […].
    3. Een ieder tegen wie een vervolging is ingesteld, heeft in het bijzonder de volgende rechten:
    a. […];
    b. te beschikken over de tijd en faciliteiten die nodig zijn voor de voorbereiding van zijn verdediging;
    c. […].
    Algemene wet bestuursrecht
    Artikel 5:16
    Een toezichthouder is bevoegd inlichtingen te vorderen.
    Artikel 5:17
    1. Een toezichthouder is bevoegd inzage te vorderen van zakelijke gegevens en bescheiden.
    2. Hij is bevoegd van de gegevens en bescheiden kopieën te maken.
    3. Indien het maken van kopieën niet ter plaatse kan geschieden, is hij bevoegd de gegevens en bescheiden voor dat doel voor korte tijd mee te nemen tegen een door hem af te geven schriftelijk bewijs.
    Artikel 5:18
    1. Een toezichthouder is bevoegd zaken te onderzoeken, aan opneming te onderwerpen en daarvan monsters te nemen.
    2. […].
    Artikel 5:44
    1. Het bestuursorgaan legt geen bestuurlijke boete op indien tegen de overtreder wegens dezelfde gedraging een strafvervolging is ingesteld en het onderzoek ter terechtzitting is begonnen, dan wel een strafbeschikking is uitgevaardigd.
    2. Indien de gedraging tevens een strafbaar feit is, wordt zij aan de officier van justitie voorgelegd, tenzij bij wettelijk voorschrift is bepaald, dan wel met het openbaar ministerie is overeengekomen, dat daarvan kan worden afgezien.
    3. Voor een gedraging die aan de officier van justitie moet worden voorgelegd, legt het bestuursorgaan slechts een bestuurlijke boete op indien:
    a. de officier van justitie aan het bestuursorgaan heeft medegedeeld ten aanzien van de overtreder van strafvervolging af te zien, of
    b. het bestuursorgaan niet binnen dertien weken een reactie van de officier van justitie heeft ontvangen.
    Artikel 5:49
    1. Het bestuursorgaan stelt de overtreder desgevraagd in de gelegenheid de gegevens waarop het opleggen van de bestuurlijke boete, dan wel het voornemen daartoe, berust, in te zien en daarvan afschriften te vervaardigen.
    2. […].
    Artikel 7:4
    1. […].
    2. Het bestuursorgaan legt het bezwaarschrift en alle verder op de zaak betrekking hebbende stukken voorafgaand aan het horen gedurende ten minste een week voor belanghebbenden ter inzage.
    3. […].
    6. Het bestuursorgaan kan, al dan niet op verzoek van een belanghebbende, toepassing van het tweede lid voorts achterwege laten, voor zover geheimhouding om gewichtige redenen is geboden. Van de toepassing van deze bepaling wordt mededeling gedaan.
    7. Gewichtige redenen zijn in ieder geval niet aanwezig, voor zover ingevolge de Wet open overheid de verplichting bestaat een verzoek om informatie, vervat in deze stukken, in te willigen.
    Artikel 8:29
    1. Partijen die verplicht zijn inlichtingen te geven dan wel stukken over te leggen, kunnen, indien daarvoor gewichtige redenen zijn, het geven van inlichtingen dan wel het overleggen van stukken weigeren of de bestuursrechter mededelen dat uitsluitend hij kennis zal mogen nemen van de inlichtingen onderscheidenlijk de stukken.
    2. Gewichtige redenen zijn voor een bestuursorgaan in ieder geval niet aanwezig, voor zover ingevolge de Wet open overheid de verplichting zou bestaan een verzoek om informatie, vervat in de over te leggen stukken, in te willigen.
    3. […].
    Artikel 8:42
    1. Binnen vier weken na de dag van verzending van de gronden van het beroepschrift aan het bestuursorgaan zendt dit de op de zaak betrekking hebbende stukken aan de bestuursrechter en kan het een verweerschrift indienen. Indien de bestuursrechter om een verweerschrift heeft verzocht, dient het bestuursorgaan binnen vier weken een verweerschrift in.
    2. […].