ECLI:NL:RBZWB:2025:9080, Rechtbank Zeeland-West-Brabant, 19-12-2025, 24/8490 VEROR
Rechtbank Zeeland-West-Brabant — Uitspraak 
Datum: 2025-12-19 00:00:00.000000
Rechtsgebied: Bestuursrecht; Bestuursprocesrecht

Samenvatting: Subsidie. Uitvoeringsovereenkomst. Subsidieverordening. Egalisatiereserve. Ongegrond.

RECHTBANK ZEELAND-WEST-BRABANT
    
    
      Zittingsplaats Middelburg
    
    
    
      Bestuursrecht
    
    
    
      zaaknummer: BRE 24/8490 VEROR
    
    
      uitspraak van de meervoudige kamer van 19 december 2025 in de zaak tussen
    
      [eiseres] B.V., uit [plaats] , eiseres
    (gemachtigde: mr. P.H.A. van Namen),
    
    
      en
    
    
    
      
        het college van burgemeester en wethouders van de gemeente Goes (het college), verweerder.
    
    
    
    Samenvatting
    
    
      1. Deze uitspraak gaat over de beslissing op bezwaar van 6 november 2024 (bestreden besluit) inzake de verlening van subsidie aan eiseres. Eiseres is het niet eens met dit besluit. Zij voert daartoe een aantal beroepsgronden aan. Aan de hand van deze beroepsgronden beoordeelt de rechtbank of het beroep van eiseres kan slagen.
    
    
    
      1.1.
      De rechtbank komt in deze uitspraak tot het oordeel dat het college terecht eiseres voor het jaar 2024 subsidie heeft verleend tot een bedrag van € 997.726,-. Eiseres krijgt dus geen gelijk en het beroep is ongegrond. Hierna legt de rechtbank uit hoe zij tot dit oordeel komt en welke gevolgen dit oordeel heeft. 
      
    
  
  
    Procesverloop
    
    
      2.	Op 23 maart 2023 heeft eiseres subsidie aangevraagd voor het jaar 2024. Met het primaire besluit van 21 december 2023, verzonden op 27 december 2023, heeft het college aan eiseres een subsidie toegekend voor het jaar 2024. Toegekend is een bedrag van € 997.726,-. Tegen dit besluit heeft eiseres bezwaar gemaakt. Met het bestreden besluit heeft het college, onder aanvulling van de motivering, het primaire besluit gehandhaafd. 
    
    
    
      2.1.
      Eiseres heeft beroep ingesteld tegen het bestreden besluit. 
      
    
    
      2.2.
      De rechtbank heeft het beroep op 21 november 2025 op zitting behandeld. Hieraan hebben namens eiseres deelgenomen: [naam 1] , [naam 2] en haar gemachtigde. Het college heeft zich laten vertegenwoordigen door mr. G.M. van Belzen.
      
    
  
  
    Beoordeling door de rechtbank
    
    
      
        Feiten
      
    
    
    
      3.	Eiseres exploiteert het [theater] in de gemeente Goes. Eiseres en het college hebben op 26 mei 2011 een intentieovereenkomst gesloten. Vervolgens hebben eiseres en het college in 2012 een uitvoeringsovereenkomst gesloten, die in 2018 is vervangen door een nieuwe uitvoeringsovereenkomst. Daarnaast hebben partijen in 2012 een huurovereenkomst gesloten, die in 2017 is vervangen door een nieuwe huurovereenkomst en een allonge daarop van februari 2022.
    
    
    
      3.1.
      Vanaf het jaar 2011 heeft eiseres subsidie ontvangen van het college. 
      
    
    
      3.2.
      Met het besluit van 13 januari 2023 heeft het college subsidie aan eiseres verleend voor het jaar 2023 voor een bedrag van € 999.236,-. Tegen dit besluit heeft eiseres bezwaar gemaakt. Met de beslissing op bezwaar van 12 mei 2023 heeft het college het bezwaar van eiseres gegrond verklaard. Het college heeft vastgesteld dat eiseres is benadeeld doordat het college een onjuist indexeringspercentage heeft gehanteerd. Het college heeft dit nadeel als volgt berekend:
      
      
        
          
          
          
          
            
              
                
                  
                    [theater]
                  
                
              
              
                
                  Index 4,8
                
              
              
                
                  Index 14,3
                
              
            
            
              
                Subsidie
              
              
                € 999.236
              
              
                € 1.089.815
              
            
            
              
                Huur
              
              
                € 619.192
              
              
                € 675.321
              
            
            
              
                Verschil
              
              
                € 380.044
              
              
                € 414.914
              
            
            
              
                
                  Nadeel
                
              
              
                
              
              
                
                  € 34.450
                
              
            
          
        
      
      
      
        Het college heeft daarbij het subsidiebedrag voor het jaar 2023 gewijzigd en vastgesteld op een bedrag van € 1.033.686,- (€ 999.236,- + € 34.450,-).
      
      
    
    
      3.3.
      Voor het jaar 2024 heeft eiseres voor een bedrag van € 1.139.747,- subsidie aangevraagd bij het college. 
      
    
    
      3.4.
      Met het primaire besluit heeft het college een bedrag van € 997.726,- aan subsidie voor het jaar 2024 aan eiseres verleend. Het college heeft daarbij als basis het subsidiebedrag voor het jaar 2023 van € 1.033.686,- aangehouden. Dit bedrag is niet geïndexeerd, omdat de consumentenprijsindex voor oktober 2023 negatief was. Daarop is vervolgens een bedrag van € 35.960,- in mindering gebracht wegens een overschrijding van het maximale bedrag aan overige reserve. 
      
    
    
      3.5.
      Tegen dit besluit heeft eiseres bezwaar gemaakt. Dit bezwaar is bij het bestreden besluit ongegrond verklaard. Vervolgens heeft eiseres beroep ingesteld.
      
      
        
          Wat is de basis van de subsidieverlening?
        
      
      
      
        4.	In het bestreden besluit heeft het college aangegeven dat de subsidie wordt verleend op grond van de Algemene subsidieverordening Goes 2023 (ASV) en de Beleidsregels reserves subsidie gemeente Goes (Beleidsregels). 
      
      
    
    
      4.1.
      Eiseres heeft aangevoerd dat de subsidie moet worden vastgesteld (de rechtbank begrijpt: verleend) op basis van de tussen partijen gemaakte afspraken die in de uitvoeringsovereenkomst (en voorafgaande intentieovereenkomst) zijn vastgelegd. De contractuele afspraken zijn volgens eiseres leidend en gaan voor op de ASV en op gemeentelijke beleidsregels van latere datum. In de voorgaande jaren is de subsidie steeds vastgesteld overeenkomstig de (indexerings)afspraken. Eiseres doet een beroep op het rechtszekerheids- en vertrouwensbeginsel.
      
    
    
      4.2.
      De rechtbank overweegt dat de subsidieverordening de grondslag vormt voor de subsidieverlening, zoals bedoeld in artikel 4:23 van de Algemene wet bestuursrecht (Awb). Ter uitvoering van de beschikking tot subsidieverlening kan een overeenkomst worden gesloten. Uit de rechtspraak volgt dat een beschikkingvervangende overeenkomst bij subsidieverstrekking niet is toestaan. Dit betekent dan ook dat de tussen partijen in de uitvoeringsovereenkomst gemaakte afspraken over de hoogte van het subsidiebedrag een onaanvaardbare doorkruising van de publiekrechtelijke regeling van de subsidietitel inhouden. 
      
    
    
      4.3.
      Dat het college in het verleden wel jarenlang op basis van de intentie- en uitvoeringsovereenkomst subsidie heeft verleend, houdt naar het oordeel van de rechtbank niet in dat eiseres daaraan een gerechtvaardigd vertrouwen mocht ontlenen dat dit ook voor het jaar 2024 zou gelden. Daarbij neemt de rechtbank in aanmerking dat er elk jaar een nieuwe aanvraag voor subsidie moet worden ingediend, waarbij elk jaar opnieuw getoetst dient te worden of (en in hoeverre) voor subsidieverlening in aanmerking wordt gekomen. Elke aanvraag dient op zijn eigen merites te worden beoordeeld. Van een schending van het rechtszekerheids- of vertrouwensbeginsel is volgens de rechtbank dan ook geen sprake.
      
      
        
          Welk bedrag dient als uitgangspunt te worden genomen voor de subsidie voor het jaar 2024?
        
      
      
      
        5.	De rechtbank stelt vast dat tussen partijen niet in geschil is dat voor de bepaling van het subsidiebedrag voor 2024 als uitgangspunten gelden de toegekende subsidie voor het jaar 2023 en het indexeringspercentage van oktober 2023. Wel zijn partijen verdeeld over het antwoord op de vraag van welk bedrag aan toegekende subsidie voor het jaar 2023 moet worden uitgegaan. Eiseres stelt zich op het standpunt dat een bedrag van € 1.089.815,- moet worden gehanteerd, terwijl dit volgens het college een bedrag van € 1.033.686,- moet zijn. 
      
      
    
    
      5.1.
      De rechtbank is van oordeel dat het college bij de berekening van het subsidiebedrag voor 2024 het bedrag van € 1.033.686,- als uitgangspunt heeft kunnen nemen als het bedrag aan toegekende subsidie voor het jaar 2023. Weliswaar is dit bedrag het resultaat van een berekening waarbij een subsidiebedrag van € 1.089.815,- wordt genoemd, maar dat betreft een ‘fictief’ subsidiebedrag op basis van het niet toegepaste indexcijfer van 14,3%. Het genoemde bedrag van € 675.321,- aan huur is eveneens ‘fictief’, in die zin dat in werkelijkheid slechts € 619.192,- (op basis van indexering met 4,8%) bij eiseres in rekening is gebracht. Aangezien eiseres per saldo benadeeld werd doordat een lager percentage werd gehanteerd – omdat dit een groter effect heeft op het subsidiebedrag dan op het bedrag aan huur – is berekend dat het bedrag van € 999.236,- verhoogd moest worden met een bedrag van € 34.450,-. Niet in geschil is dat het college in de jaren daarna de huur heeft doorberekend op basis van het lagere bedrag van € 619.192,-. Bovendien heeft het college ter zitting toegezegd dat de huurprijs in de opvolgende jaren niet alsnog zal worden verhoogd op basis van het hogere indexcijfer van 14,3%. Ten slotte is de rechtbank niet gebleken dat eiseres tekort wordt gedaan wanneer een bedrag van € 1.033.686,- als uitgangspunt wordt genomen.
      
      
        
          Mag de subsidie gedeeltelijk worden geweigerd vanwege de aanwezigheid van reserves?
        
      
      
      
        6.	In artikel 7, tweede lid, van de ASV is bepaald dat subsidie zal worden geweigerd als een aanvrager over voldoende middelen beschikt of kan beschikken om hieruit de kosten van de activiteit deels of volledig te voldoen. Artikel 10, eerste lid, van de ASV bepaalt dat een subsidieontvanger een egalisatiereserve mag vormen, die als doel heeft om schommelingen tussen de jaarlijkse inkomsten en uitgaven op te vangen. Vervolgens is in artikel 3, derde lid, van de Beleidsregels uitgewerkt dat subsidie geheel of gedeeltelijk kan worden geweigerd als de totale egalisatiereserve meer bedraagt dan 15% van het totaalbedrag van de exploitatiebegroting voor het jaar waarvoor subsidie wordt gevraagd.
      
      
    
    
      6.1.
      Eiseres voert aan dat het college ten onrechte de subsidie gedeeltelijk heeft geweigerd wegens een te hoge (egalisatie)reserve. Volgens eiseres is artikel 3 van de Beleidsregels in strijd met de Awb en ASV. Ter zitting is namens eiseres gesteld dat het percentage vastgelegd had moeten worden in de ASV en dat dit niet uitgewerkt mag worden in beleidsregels.
      
    
    
      6.2.
      De rechtbank overweegt allereerst dat het college bevoegd was om de weigeringsgronden nader uit te werken in de Beleidsregels. Het is aan het college om te beoordelen wanneer sprake is van voldoende middelen in de zin van artikel 7, tweede lid, van de ASV. In tegenstelling tot eiseres is de rechtbank niet gebleken dat het college in strijd met haar bevoegdheid heeft gehandeld door in de beleidsregels te bepalen hoe het die beoordeling uitvoert. Vervolgens stelt de rechtbank vast dat eiseres niet betwist dat bij juiste toepassing van de ASV en Beleidsregels de uitkomst luidt dat 15% van het totaalbedrag van de exploitatiebegroting € 266.623,- bedraagt. Aangezien de egalisatiereserve van € 302.583,- dit bedrag overschrijdt met € 35.960,-, heeft het college naar het oordeel van de rechtbank dan ook terecht dit bedrag in mindering gebracht op het te verlenen subsidiebedrag. 
      
      
        
          Dient de hardheidsclausule te worden toegepast?
        
      
      
      
        7.	Eiseres meent dat de hardheidsclausule dient te worden toegepast. De gedeeltelijke weigering van subsidie voor het jaar 2024 acht eiseres onevenredig.
      
      
    
    
      7.1.
      In artikel 14 van de ASV is een hardheidsclausule vastgelegd. Daarin is bepaald dat het college in een bijzondere situatie van een bepaling uit de verordening kan afwijken. Om rechtsongelijkheid en precedentwerking te voorkomen, kan dit alleen als een onverkorte toepassing van een bepaling uit de verordening leidt tot een uitkomst die onvoorzien en onredelijk is. 
      
    
    
      7.2.
      De rechtbank beschikt over te weinig aanknopingspunten om vast te kunnen stellen dat sprake is van een uitkomst voor eiseres die onvoorzien en onredelijk is. Gesteld noch gebleken is dat een (financieel) schrijnende situatie is ontstaan als gevolg van de subsidieverlening tot een lager bedrag dan het aangevraagde bedrag. Evenmin is gebleken dat een deel van het programma geen doorgang heeft kunnen vinden als gevolg van de gedeeltelijke weigering van de subsidie. Weliswaar heeft eiseres aangevoerd dat haar pas eind december 2023 bekend is geworden dat een lager subsidiebedrag wordt toegekend dan door haar is begroot, maar eiseres heeft niet nader onderbouwd tot welke nadelige gevolgen dit zou hebben geleid. De rechtbank is dan ook van oordeel dat er geen aanleiding bestaat tot toepassing van de hardheidsclausule. Gelet op wat hiervoor is overwogen, ziet de rechtbank evenmin reden om de gedeeltelijke weigering van de subsidie als onevenredig te beoordelen. 
      
      
        
          Redelijke termijn voor afbouw
        
      
      
      
        8.	Eiseres heeft (subsidiair) aangevoerd dat het college pas eind 2023 het teveel aan eigen middelen heeft tegengeworpen terwijl het programma voor 2024 toen al was vastgesteld. Er had volgens eiseres een redelijke termijn en/of een afbouwregeling in acht moeten worden genomen, zodat zij genoeg tijd zou hebben gehad om haar bedrijfsvoering op de gewijzigde financiële omstandigheden aan te passen. 
      
      
    
    
      8.1.
      Indien aan een subsidieontvanger voor drie of meer achtereenvolgende jaren subsidie voor dezelfde of in hoofdzaak dezelfde voortdurende activiteiten is verstrekt, geschiedt gehele of gedeeltelijke weigering van de subsidie voor een daarop aansluitend tijdvak, op de grond dat veranderde omstandigheden of gewijzigde inzichten zich tegen voortzetting of ongewijzigde voortzetting van de subsidie verzetten, slechts met inachtneming van een redelijke termijn. Vaste rechtspraak is dat de subsidieontvanger voldoende tijd moet krijgen om de maatregelen te nemen om de gevolgen van de vermindering van de subsidie op een behoorlijke wijze op te vangen, ook jegens derden. 
      
    
    
      8.2.
      Ter zitting is namens het college verklaard dat medio 2023 een brief naar eiseres is verzonden waarin wordt aangekondigd dat de Algemene Subsidieverordening van de gemeente Goes 2020 zal worden vervangen. Het college heeft op 19 juli 2023 het nieuwe beleid gepubliceerd. Hiermee heeft het college naar het oordeel van de rechtbank een redelijke termijn als bedoeld in artikel 4:51, eerste lid, van de Awb gegeven. Dat het primaire besluit pas eind december 2023 door eiseres is ontvangen, doet hieraan niet af. Daarbij neemt de rechtbank in aanmerking dat is gesteld noch gebleken dat eiseres als gevolg van de vermindering van het subsidiebedrag in haar voortbestaan is bedreigd of verplichtingen jegens derden niet heeft kunnen nakomen. Dat geen afbouwregeling is gehanteerd, maakt het besluit evenmin onredelijk.
      
    
  
  
    Conclusie en gevolgen
    
    
      9.	Het beroep is ongegrond. Omdat het beroep ongegrond wordt verklaard, krijgt eiseres geen proceskostenvergoeding. Ook krijgt zij het griffierecht niet vergoed.
    
    
  
  
    Beslissing
    
    
      De rechtbank verklaart het beroep ongegrond.
    
    
    
      Deze uitspraak is gedaan door mr. J.E.C. Vriends, voorzitter, en mr. J.W. Ponds en mr. M. Snoeks, leden, in aanwezigheid van mr. S. Constant, griffier, op 19 december 2025 en openbaar gemaakt door middel van geanonimiseerde publicatie op www.rechtspraak.nl. 
    
    
    
    
    
    
    
    
      
        
        
        
          
            
              griffier
            
            
              voorzitter
            
          
        
      
    
    
    
    
      Een afschrift van deze uitspraak is verzonden aan partijen op:
    
    
    
  
  
    Informatie over hoger beroep
    Een partij die het niet eens is met deze uitspraak, kan een hogerberoepschrift sturen naar de Afdeling bestuursrechtspraak van de Raad van State waarin wordt uitgelegd waarom deze partij het niet eens is met deze uitspraak. Het hogerberoepschrift moet worden ingediend binnen zes weken na de dag waarop deze uitspraak is verzonden. 
    
  
  
     Artikel 4:36 van de Awb.
  
  
     Zie onder meer de uitspraak van de Hoge Raad (HR) van 18 februari 2022, ECLI:NL:HR:2022:275 en de uitspraak van de Afdeling bestuursrechtspraak van de Raad van State (Afdeling) van 23 maart 2016, ECLI:NL:RVS:2016:803.
  
  
    Artikel 4:51, eerste lid, van de Awb.
  
  
     Zie de uitspraak van de Afdeling van 26 maart 2008, ECLI:NL:RVS:2008:BC7627.
  
  
     Gemeenteblad 2023, 317083.