ECLI:NL:CBB:2026:33, College van Beroep voor het bedrijfsleven, 03-02-2026, 24/868
College van Beroep voor het bedrijfsleven — Uitspraak 
Datum: 2026-02-03 00:00:00.000000
Rechtsgebied: Bestuursrecht

Samenvatting: Tussenuitspraak. Regeling nationale EZK- en LNV-subsidies, Beleidsexperiment menselijk kapitaal. Essentiële wijziging. Minister heeft subsidie op juiste gronden vastgesteld op nihil, maar terugvordering onvoldoende gemotiveerd. Financiële gevolgen niet betrokken bij belangenafweging. Het College draagt minister op het gebrek te herstellen of ander besluit daarvoor in de plaats te nemen.

tussenuitspraak
    
      
        
          
        
      
      
        
          
        
      
    
    COLLEGE VAN BEROEP VOOR HET BEDRIJFSLEVEN
    
    
      zaaknummer: 24/868
    
    
    tussenuitspraak van de meervoudige kamer van 3 februari 2026 in de zaak tussen
    
      [naam 1] B.V., te [woonplaats] (onderneming)
    
    
      en
    
    
    de minister van Economische Zaken
    (gemachtigden: mr. Y. Groen en mr. P.J. Kooijman)
    
    
  
  
    Procesverloop
    
    
      Met het besluit van 22 december 2023 (vaststellingsbesluit) heeft de minister de subsidie die aan de onderneming op grond van de Regeling nationale EZK- en LNV-subsidies, titel 3.21 Beleidsexperiment menselijk kapitaal (Regeling) was verleend, vastgesteld op nihil en de onverschuldigd betaalde voorschotten tot een bedrag van € 112.499,- van haar teruggevorderd.
    
    
    
      Met het besluit van 30 augustus 2024 (bestreden besluit) heeft de minister het daartegen door de onderneming gemaakte bezwaar ongegrond verklaard.
    
    
    
      De onderneming heeft tegen het bestreden besluit beroep ingesteld.
    
    
    
      De minister heeft een verweerschrift ingediend.
    
    
    
      De zitting was op 13 november 2025. Aan de zitting hebben deelgenomen [naam 2] namens de onderneming en de gemachtigden van de minister.
    
    
  
  
    Overwegingen
    
    
      
        Inleiding
      
    
    
    
      1.1
      Titel 3.21 van de Regeling voorzag ten tijde van belang in subsidie voor projectvoorstellen van het midden- en kleinbedrijf (mkb) om de leercultuur in hun onderneming(en) te versterken en belemmeringen bij het investeren in scholing en ontwikkeling weg te nemen. Op grond van artikel 3.21.4 van de Regeling vond de beoordeling van de projecten plaats op basis van het tenderprincipe. Dit houdt in dat de minister de ingediende aanvragen gelijktijdig inhoudelijk beoordeelde, onderling vergeleek en ten opzichte van elkaar rangschikte.
      
    
    
      1.2
      De onderneming heeft op 19 januari 2021 samen met twee andere projectdeelnemers (sportscholen) subsidie aangevraagd voor het project ‘ [projectnaam] ’. In het projectplan staat omschreven dat dit project als doel heeft medewerkers van fitnessclubs te helpen hun digitale vaardigheden te ontwikkelen en digitalisering in fitnessclubs te stimuleren. Het project is gericht op de ontwikkeling van kennis en het gebruik van sociale media en online marketing. Medewerkers zullen zich relevante digitale technieken en vaardigheden eigen maken. Het project zal de leercultuur verbeteren en daarmee de wendbaarheid en duurzame inzetbaarheid van medewerkers in de fitnessclubs vergroten. Het project is goed schaalbaar en ook geschikt voor andere mkb-ondernemingen. Het project bestaat uit de ontwikkeling van een fysiek leerboek, een online leeromgeving, een online marketingplatform en mobiele applicaties.
      
    
    
      1.3
      Met het besluit van 20 april 2021 (verleningsbesluit) heeft de minister voor het project een bedrag van in totaal maximaal € 175.199,- subsidie verleend, waarvan een bedrag van € 124.499,- is toegekend aan de onderneming. Verder heeft de minister met dit besluit een voorschot verstrekt. De looptijd van het project is van 1 april 2021 tot en met 31 maart 2023. In het verleningsbesluit staat dat gemaakte kosten buiten deze periode niet voor subsidie in aanmerking komen en dat aan de subsidieverlening verplichtingen zijn verbonden, waaronder de verplichting om activiteiten uit de voeren zoals deze in de aanvraag zijn beschreven. Voor vertragen of op essentiële punten wijzigen van het project moet vooraf schriftelijk toestemming worden gevraagd aan de Rijksdienst voor Ondernemend Nederland (RVO). Wanneer de verplichtingen niet worden nagekomen, kan dat betekenen dat de subsidie lager wordt vastgesteld of in zijn geheel wordt ingetrokken.
      
    
    
      1.4
      De onderneming heeft de minister op 30 juni 2023 verzocht om de subsidie vast te stellen. Met het vaststellingsbesluit heeft de minister de subsidie vastgesteld op nihil en de onverschuldigd betaalde voorschotten tot een bedrag van € 112.499,- van de onderneming teruggevorderd. Volgens de minister hebben de activiteiten waarvoor subsidie is verleend niet of niet geheel plaatsgevonden. Wat de onderneming wel heeft ontwikkeld, heeft weinig relatie met de fitnessbranche. Het projectplan is niet gevolgd en de onderneming heeft de afwijkingen en wijzigingen niet gemeld. 
      
    
    
      1.5
      Met het bestreden besluit heeft de minister dit besluit gehandhaafd. De minister heeft toegelicht dat het projectplan essentiële wijzigingen heeft ondergaan, met name omdat ervoor is gekozen de connectie met de fitnessbranche los te laten. De onderneming heeft daar voorafgaand geen toestemming voor gevraagd. Verder is een substantieel deel van het projectplan niet uitgevoerd en een deel van het projectplan pas buiten de looptijd uitgevoerd.
      
      
        
          Standpunten van partijen
        
      
      
    
    
      2.1
      De onderneming heeft aangevoerd dat het bestreden besluit onvoldoende is gemotiveerd. De onderneming heeft de activiteiten namelijk wel in overeenstemming met het projectplan uitgevoerd. Er is geen sprake van afwijkingen van het projectplan, afgezien van kleine, logische aanpassingen die passen binnen de subsidieregels. Tijdens de looptijd van het project is besloten dat een ‘mkb brede oplossing’ beter was, zodat het de voorkeur verdiende de content niet specifiek te richten op de fitnessbranche. Dit past binnen het projectplan en wat er is ontwikkeld kan ook voor de fitnessbranche worden gebruikt. Van een essentiële wijziging is dus geen sprake. Verder heeft de onderneming aangevoerd dat aan het bestreden besluit geen zorgvuldig onderzoek ten grondslag ligt. Tijdens de hoorzitting heeft de onderneming alle onderdelen van het project uitgebreid toegelicht en gedemonstreerd. De minister heeft dit niet betrokken bij het bestreden besluit. Ook heeft de onderneming gewezen op logbestanden, waaruit blijkt dat de beoordelaars van het project niet langer dan veertien minuten ingelogd zijn geweest op de online leeromgeving. Daarmee heeft de minister zich geen goed beeld gevormd van het project. Verder heeft de onderneming aangevoerd dat het op nihil stellen van de subsidie in strijd met de redelijkheid en billijkheid is en niet proportioneel. Door de besluitvorming verkeert de onderneming in financiële onzekerheid. Tot slot heeft de onderneming aangevoerd dat de minister vooringenomen heeft gehandeld en het rechtszekerheids-, vertrouwens- en ‘fair play’-beginsel heeft geschonden.
      
    
    
      2.2
      De minister heeft zich op het standpunt gesteld dat de onderneming de activiteiten niet overeenkomstig het projectplan heeft uitgevoerd omdat de uitvoering niet is gericht op de fitnessbranche. De nadruk in het projectplan ligt op de fitnessbranche en de activiteiten betroffen de ontwikkeling van een fysiek leerboek, een online leeromgeving, een online marketingplatform en mobiele applicaties. De zaak is tijdens de bezwaarprocedure uitvoerig met de onderneming besproken en de minister heeft per onderdeel uiteengezet waarom dit niet in overeenstemming met het projectplan is uitgevoerd. De onderneming heeft voor de essentiële wijzigingen geen ontheffing gevraagd. De minister heeft daarom de subsidie vastgesteld op nihil en de voorschotten teruggevorderd. Volgens de minister zijn de gevolgen van het bestreden besluit niet onevenredig voor de onderneming. 
      
      
        
          Wettelijk kader 
        
      
      
      3 Het toepasselijke wettelijke kader is opgenomen in een bijlage bij deze uitspraak. 
      
      
        
          Beoordeling door het College
        
      
      
      4 Naar het oordeel van het College heeft de minister de subsidie op juiste gronden vastgesteld op nihil, maar heeft hij de terugvordering van de onverschuldigd betaalde voorschotten tot een bedrag van € 112.499,- van de onderneming onvoldoende gemotiveerd. Uit de motivering blijkt namelijk niet dat er een belangenafweging heeft plaatsgevonden. Het College zal dit hieronder toelichten.
      
      
        
          De vaststelling van de subsidie op nihil
        
      
      
    
    
      4.1
      De subsidie is aan de onderneming toegekend op basis van het projectplan voor ‘Digitalisering in beweging’. In beginsel moet de onderneming het project volgens het projectplan uitvoeren. Dat is bepaald in artikel 37, eerste lid, van het Kaderbesluit nationale EZK- en LNV-subsidies (Kaderbesluit). Voor een essentiële wijziging van het project moet vooraf om ontheffing worden gevraagd. Alleen als daarvoor ontheffing is verleend mag het plan gewijzigd worden uitgevoerd. Dat is bepaald in artikel 37, derde lid, van het Kaderbesluit. 
      
    
    
      4.2
      Het projectplan is gericht op het trainen van fitnessmedewerkers in het gebruik van sociale media en online marketing. Dit blijkt uit onder meer de volgende passage (zie pagina 7 van het projectplan, onder 4):
      
      
        “Door het pilotproject 'Digitalisering in beweging' zijn fitnessmedewerkers straks getraind in het omgaan met digitalisering als belangrijke 21st century skill, zoals het gebruik van sociale media en online marketing. Ze zijn dan beter in staat om digitaal te communiceren met collega's en leden van onze fitnessclubs. Hun kennis over digitalisering en het gebruik van online data(systemen) neemt toe. Ook begrijpen ze door het project de werking ervan en leren ze ermee werken. Ze krijgen door het project ook een betere aansluiting met andere digitale ontwikkelingen.
        […]
        Door het project zijn medewerkers in staat om met elkaar nieuwe digitale fitnessdiensten te ontwikkelen. Met de ontwikkeling zal de duurzame inzetbaarheid van medewerkers toenemen. Hierdoor zal de economische waarde van medewerkers voor hun fitnessclub toenemen. Ze krijgen door het project op termijn ook kansen om hun nieuwe competenties in andere MKB-ondernemingen in te zetten. Daarmee nemen de 'marktwaarde' en economische waarde van medewerkers verder toe.”
      
      
    
    
      4.3
      Het College volgt de minister in zijn standpunt dat de onderneming de activiteiten niet overeenkomstig het projectplan heeft uitgevoerd. De activiteiten van de onderneming hebben namelijk geen betrekking op de fitnessbranche, maar zijn gericht op het mkb in brede zin. Dat dit – zoals de onderneming betoogt – in overeenstemming is met het projectplan, omdat daarin ook over de geschiktheid van het project voor andere mkb-ondernemingen wordt gesproken, volgt het College niet. Zoals in 4.2 is overwogen, blijkt uit het projectplan dat het was gericht op de fitnessbranche. Later zouden de resultaten ook eventueel voor andere mkb-ondernemingen kunnen worden gebruikt. Het ontwikkelen van een project voor het mkb als geheel dat ook geschikt kan zijn voor fitness-ondernemingen omdat die over het algemeen tot het mkb behoren, is het omgekeerde van het projectplan op basis waarvan de subsidie is toegekend. De keuze van de onderneming om de activiteiten niet langer te richten op de fitnessbranche betreft een essentiële wijziging, waarvoor de onderneming vooraf een ontheffing had moeten vragen. Dit heeft de onderneming nagelaten. Het standpunt van de onderneming dat deze wijziging past binnen de subsidieregels, volgt het College niet. In het verleningsbesluit is uitdrukkelijk vermeld dat toestemming moet worden gevraagd voor essentiële wijzigingen van het project. Dat geldt ook voor een wijziging die vanuit het standpunt van de onderneming een logische is. Dat wil namelijk nog niet zeggen dat de minister voor het gewijzigde project subsidie wil blijven verlenen. Voor zover de onderneming twijfelde over de noodzaak om voor deze wijziging ontheffing aan te vragen, had het voor de hand gelegen om bij de RVO navraag te doen. Dit geldt des te meer, nu de onderneming eerder via e-mail aan de RVO heeft gevraagd wat te doen als het project aangepast moet worden in verband met financiële problemen van twee projectdeelnemers. Hierop heeft een medewerker van de RVO met het e-mailbericht van 19 mei 2021 geantwoord dat het nodig is de voorgestelde wijzigingen door te geven via de website van de RVO en contact op te nemen.
      
    
    
      4.4
      De beroepsgrond over de onzorgvuldigheid van het onderzoek slaagt niet. Met het door de RVO verrichte onderzoek is voldoende vastgesteld dat wat is opgeleverd de specifieke connectie met de fitnessbranche mist, wat op zichzelf ook niet door de onderneming wordt betwist. In die situatie is er geen aanleiding voor de conclusie dat verder onderzoek had moeten worden verricht. Voor het standpunt van de onderneming dat de minister vooringenomen heeft gehandeld en het rechtszekerheids-, vertrouwens- en ‘fair play’-beginsel heeft geschonden, ziet het College in het dossier geen aanknopingspunten. Het voorgaande leidt tot het oordeel dat de minister bevoegd was om de subsidie met toepassing van artikel 4:46, eerste lid, aanhef en onder b, van de Algemene wet bestuursrecht (Awb) lager vast te stellen.
      
    
    
      4.5
      Vervolgens ligt ter beoordeling voor of de minister van zijn bevoegdheid om de subsidie lager vast te stellen – in dit geval op nihil – gebruik mocht maken. Op grond van het eerste lid van artikel 3:4 van de Awb dient een bestuursorgaan in een geval als hier aan de orde een belangenafweging te maken. Op grond van het evenredigheidsbeginsel dat is neergelegd in artikel 3:4, tweede lid, van de Awb mogen de nadelige gevolgen van een besluit niet onevenredig zijn in verhouding tot de daarmee te dienen doelen. In dat verband stelt het College allereerst vast dat het bestreden besluit een belangenafweging mist. De minister heeft dit gebrek beoogd te herstellen door in het verweerschrift alsnog een belangenafweging te maken. Hierin is toegelicht dat het op nihil vaststellen van een subsidie een geschikt en noodzakelijk middel is om, in het belang van een juiste en rechtmatige besteding van subsidiegelden, ervoor te zorgen dat het beschikbaar gestelde geld op de juiste plek terecht komt en wordt besteed zoals verleend. Volgens de minister is de vaststelling op nihil in dit geval ook evenwichtig, omdat het uiteindelijke resultaat in geen verhouding staat tot de verleende subsidie. Aangezien het hier om een tendersubsidie gaat, is het van groot belang dat het projectplan daadwerkelijk wordt uitgevoerd zoals ingediend. Het College kan de minister in deze toelichting volgen. Omdat het bestreden besluit pas in beroep is voorzien van deze navolgbare belangenafweging en daarmee van een toereikende motivering is dit in strijd met artikel 3:4, eerste lid, van de Awb en artikel 7:12, eerste lid, van de Awb genomen. Het College ziet aanleiding om dit gebrek te passeren met toepassing van artikel 6:22 van de Awb, omdat aannemelijk is dat de onderneming door dit gebrek niet is benadeeld. Met een eerdere belangenafweging en daarmee een deugdelijke motivering zou namelijk een besluit met gelijke uitkomst zijn genomen. Verder heeft de onderneming voldoende gelegenheid gehad om op het verweerschrift te reageren, zodat de onderneming ook niet in een processueel belang is geschaad.
      
      
        
          De terugvordering van de betaalde voorschotten
        
      
      
    
    
      4.6
      Omdat de minister de subsidie op juiste gronden op nihil heeft vastgesteld, was de minister bevoegd de onverschuldigd betaalde voorschotten met toepassing van artikel 4:95, vierde lid, van de Awb van de onderneming terug te vorderen. 
      
    
    
      4.7
      Vervolgens ligt de vraag voor of de minister van deze bevoegdheid gebruik heeft mogen maken. In dit kader heeft de onderneming gewezen op de zware financiële impact die de terugvordering heeft op de onderneming. Zoals op de zitting met partijen is besproken, mist bij de terugvordering een belangenafweging als bedoeld in artikel 3:4, eerste lid, van de Awb. Zo zijn de financiële gevolgen van de terugvordering voor de onderneming niet bij het bestreden besluit betrokken. Ook in het verweerschrift in beroep is niet alsnog een motivering gegeven waaruit een afweging van belangen blijkt. Het College is daarom van oordeel dat het bestreden besluit ook op dit punt in strijd is met artikel 3:4, eerste lid, van de Awb en artikel 7:12, eerste lid, van de Awb. 
      
    
    
      4.8
      Het College ziet in het belang van een spoedige beëindiging van het geschil aanleiding de minister op te dragen dit gebrek te herstellen dan wel een ander besluit voor het bestreden besluit in de plaats te nemen. Om het gebrek te herstellen, zal de minister de benodigde financiële gegevens bij de onderneming moeten opvragen. De onderneming zal hieraan haar medewerking moeten verlenen. Vervolgens zal de minister met gebruikmaking van deze gegevens een belangenafweging moeten maken en, als hij de terugvordering wil handhaven, moeten motiveren waarom hij in dit geval gebruik heeft gemaakt van zijn bevoegdheid om de onverschuldigd betaalde voorschotten geheel of gedeeltelijk terug te vorderen. 
      
    
    
      4.9
      Voor het herstellen van het in 4.7 geconstateerde gebrek zal het College een termijn van twaalf weken stellen na verzending van deze tussenuitspraak. Het College zal daarna de onderneming in de gelegenheid stellen om binnen vier weken na verzending van de reactie van de minister schriftelijk haar zienswijze te geven over de wijze waarop het gebrek is hersteld. Het College zal vervolgens in beginsel zonder nadere zitting uitspraak doen op het beroep.
      
      
        5	Het College houdt iedere verdere beslissing aan tot de einduitspraak op het beroep. Dit betekent ook dat over eventuele proceskosten en het griffierecht in de einduitspraak zal worden beslist.
      
      
    
  
  
    Beslissing 
    
    
      Het College:
    
    
    
      
        draagt de minister op binnen twaalf weken na het verzenden van deze tussenuitspraak het gebrek in het besluit van 30 augustus 2024 te herstellen of een ander besluit hiervoor in de plaats te nemen, met inachtneming van de overwegingen en aanwijzingen in 4.7 en 4.8 in deze tussenuitspraak;
      
      
        houdt iedere verdere beslissing aan.
      
    
    
    
    
      Deze uitspraak is gedaan door mr. J.L. Verbeek, mr. A. van Gijzen en mr. M.A.H. van Dalen-van Bekkum, in aanwezigheid van mr. M.C. Verviers, griffier. De beslissing is in het openbaar uitgesproken op 3 februari 2026.
    
    
    
    
    
    
    
    
    
      w.g. J.L. Verbeek				w.g. M.C. Verviers
    
  
  
    Bijlage
    
    
      
        Algemene wet bestuursrecht
      
    
    
    
      Artikel 3:4
    
    1. Het bestuursorgaan weegt de rechtstreeks bij het besluit betrokken belangen af, voor zover niet uit een wettelijk voorschrift of uit de aard van de uit te oefenen bevoegdheid een beperking voortvloeit.
    2. De voor een of meer belanghebbenden nadelige gevolgen van een besluit mogen niet onevenredig zijn in verhouding tot de met het besluit te dienen doelen.
    
    
      Artikel 4:46
    
    1. Indien een beschikking tot subsidieverlening is gegeven, stelt het bestuursorgaan de subsidie overeenkomstig de subsidieverlening vast.
    2. De subsidie kan lager worden vastgesteld indien:
    […]
    b. de subsidie-ontvanger niet heeft voldaan aan de aan de subsidie verbonden verplichtingen;
    […]
    
    
      Artikel 4:95, vierde lid
    
    4. Betaalde voorschotten worden verrekend met de te betalen geldsom. Onverschuldigd betaalde voorschotten kunnen worden teruggevorderd.
    
    
      Artikel 6:22
      Een besluit waartegen bezwaar is gemaakt of beroep is ingesteld, kan, ondanks schending van een geschreven of ongeschreven rechtsregel of algemeen rechtsbeginsel, door het orgaan dat op het bezwaar of beroep beslist in stand worden gelaten indien aannemelijk is dat de belanghebbenden daardoor niet zijn benadeeld.
    
    
    
      Artikel 7:12, eerste lid
    
    1. De beslissing op het bezwaar dient te berusten op een deugdelijke motivering, die bij de bekendmaking van de beslissing wordt vermeld. […]
    
    
      
        Regeling nationale EZK- en LNV-subsidies
      
    
    
    
      Artikel 3.21.4
      De Minister verdeelt het subsidieplafond op volgorde van rangschikking van de aanvragen.
    
    
    
      
        Kaderbesluit nationale EZK- en LNV-subsidies
      
    
    
    
      Artikel 37
    
    1. Indien de beschikking tot subsidieverlening betrekking heeft op een plan, voert de subsidieontvanger de activiteiten uit overeenkomstig dit plan.
    […]
    3. Onze Minister kan voor het vertragen of het essentieel wijzigen van de wijze van uitvoering van de activiteiten op voorafgaand verzoek van de subsidieontvanger ontheffing verlenen van de verplichting, bedoeld in het eerste lid, tenzij hierdoor afbreuk wordt gedaan aan doelstellingen als omschreven in het plan. Aan de ontheffing kunnen voorschriften worden verbonden.