ECLI:NL:RVS:2025:3086, Raad van State, 09-07-2025, 202206987/1/R3
Raad van State — Uitspraak 
Datum: 2025-07-09 00:00:00.000000
Rechtsgebied: Bestuursrecht; Omgevingsrecht

Samenvatting: Bij besluit van 10 september 2021 heeft het college van burgemeester en wethouders van Deventer aan de Stichting voor Persoonlijk Onderwijs Geldermalsen een omgevingsvergunning verleend voor het verbouwen van de bestaande pastorie en het bouwen van nieuwbouw aansluitend op de bestaande pastorie en de bestaande kerk op het perceel Zwolseweg 96 in Deventer, het maken van een uitweg aan de Kerkstraat en het kappen van zeven bomen op het perceel. De Stichting heeft de voormalige Heilig Hartkerk op het perceel gekocht om hierin een school voor kleinschalig middelbaar onderwijs te realiseren. De Stichting wil de bestaande parochie op het perceel verbouwen en aansluitend op de parochie en de kerk nieuwbouw realiseren. In de pastorie komen zeven leslokalen en in de nieuwbouw komen vijf leslokalen. De school had in de bestaande situatie 230 leerlingen in de onderbouw. Het aantal leerlingen kan na uitbreiding van de school stijgen tot 390 leerlingen in de onderbouw en bovenbouw. Omwonenden zijn het niet eens met de verlening van de omgevingsvergunning. Zij vrezen voor een aantasting van hun woon- en leefklimaat.

202206987/1/R3.
    Datum uitspraak: 9 juli 2025
    AFDELING
    BESTUURSRECHTSPRAAK
    Uitspraak op het hoger beroep van:
    [appellant A] en anderen, allen wonend in Deventer,
    appellanten,
    tegen de uitspraak van de rechtbank Overijssel van 20 oktober 2022 in zaken nrs. 22/456 en 22/1503 in het geding tussen:
    1. [appellant B] en anderen, allen wonend te Deventer
    2. [appellant A]
    en
    het college van burgemeester en wethouders van Deventer.
    Procesverloop
    Bij besluit van 10 september 2021 heeft het college aan de Stichting voor Persoonlijk Onderwijs Geldermalsen (hierna: de Stichting) een omgevingsvergunning verleend voor het verbouwen van de bestaande pastorie en het bouwen van nieuwbouw aansluitend op de bestaande pastorie en de bestaande kerk op het perceel Zwolseweg 96 in Deventer (hierna: het perceel), het maken van een uitweg aan de Kerkstraat en het kappen van zeven bomen op het perceel.
    Bij besluit van 18 november 2021 heeft het college het besluit van 10 september 2021 aangevuld met vier voorschriften ter bescherming van enkele leilindes tegen boven- en ondergrondse bouwwerkzaamheden.
    Bij afzonderlijke besluiten van 27 januari 2022 heeft het college de door [appellant B] en anderen en [appellant A] daartegen gemaakte bezwaren, voor zover het de activiteit 'kappen' betreft niet-ontvankelijk verklaard, het door [appellant B] en anderen gemaakte bezwaar, voor zover het de andere activiteiten betreft, deels niet-ontvankelijk en deels ongegrond verklaard, het bezwaar van [appellant A], voor zover het de andere activiteiten betreft, ongegrond verklaard en het besluit van 10 september 2021 met aanvulling van de in de schriftelijke reactie op bezwaar genoemde motivering, belangenafweging en correctie op het aantal te kappen en te herplanten bomen, in stand gelaten.
    Bij uitspraak van 20 oktober 2022 heeft de rechtbank het door [appellant A] ingestelde beroep tegen het besluit van 27 januari 2022 waarin op zijn bezwaar is beslist, ongegrond verklaard. De rechtbank heeft verder het door [appellant B] en anderen ingestelde beroep tegen het besluit van 27 januari 2022 waarin op hun bezwaar is beslist, deels niet-ontvankelijk en deels ongegrond verklaard.
    Tegen deze uitspraak hebben [appellant A] en anderen hoger beroep ingesteld.
    Het college en de Stichting hebben een schriftelijke uiteenzetting gegeven.
    [appellant A] en anderen hebben een nader stuk ingediend.
    De Afdeling heeft de zaak ter zitting behandeld op 20 juni 2025, waar [appellant A] en anderen, vertegenwoordigd door [appellant B], en het college, vertegenwoordigd door drs. ing. R. Mensink en J.D. Oosterloo, zijn verschenen. Voorts is ter zitting de Stichting, vertegenwoordigd door [partij], als partij gehoord.
    Overwegingen
    Overgangsrecht inwerking Omgevingswet
    1.       Op 1 januari 2024 zijn de Omgevingswet en de Invoeringswet Omgevingswet in werking getreden. Voor de beoordeling van het hoger beroep blijft het recht zoals dat gold vóór 1 januari 2024 van toepassing.
    Inleiding
    2.       De Stichting heeft de voormalige Heilig Hartkerk op het perceel gekocht om hierin een school voor kleinschalig middelbaar onderwijs te realiseren. Het college heeft bij besluit van 24 juli 2019 aan de Stichting een omgevingsvergunning verleend voor het intern verbouwen van de kerk. Deze omgevingsvergunning is onherroepelijk. De Stichting is in de loop van 2020 begonnen met het geven van onderwijs op deze locatie.
    3.       De Stichting wil de bestaande parochie op het perceel verbouwen en aansluitend op de parochie en de kerk nieuwbouw realiseren. In de pastorie komen zeven leslokalen en in de nieuwbouw komen vijf leslokalen. De school had in de bestaande situatie 230 leerlingen in de onderbouw. Het aantal leerlingen kan na uitbreiding van de school stijgen tot 390 leerlingen in de onderbouw en bovenbouw.
    Het college heeft een omgevingsvergunning verleend als bedoeld in artikel 2.1, eerste lid, aanhef en onder a en c, en artikel 2.2, eerste lid, aanhef en onder b, e en g, van de Wet algemene bepalingen omgevingsrecht (hierna: de Wabo).
    Omwonenden zijn het niet eens met de verlening van de omgevingsvergunning. Zij vrezen voor een aantasting van hun woon- en leefklimaat.
    Beoordeling van het hoger beroep
    4.       [appellant A] en anderen betogen dat de rechtbank ten onrechte heeft overwogen dat zij onvoldoende hebben onderbouwd waarom de overwegingen van het college in reactie op de bezwaargronden niet in stand kunnen blijven. Zij voeren aan dat zij in beroep aannemelijk hebben gemaakt dat de motivering in de besluiten op bezwaar op een groot aantal punten niet deugt. Volgens hen heeft de rechtbank ten onrechte zonder inhoudelijke behandeling van hun beroep geoordeeld dat het college de ongegrondverklaring van het bezwaar voldoende heeft gemotiveerd.
    4.1.    De rechtbank heeft over wat in het beroepschrift is aangevoerd, overwogen dat de beroepsgronden in feite een herhaling zijn van wat ook al in bezwaar naar voren is gebracht. In de besluiten op bezwaar en het daarbij gevoegde advies van de adviescommissie bezwaarschriften van 24 januari 2022, waarop het college de besluiten op bezwaar heeft gebaseerd en die (ook) de motivering van die besluiten vormen, is uitvoerig gereageerd op deze gronden van bezwaar. De rechtbank is van oordeel dat in beroep onvoldoende is onderbouwd waarom de overwegingen van het college in reactie op de bezwaargronden niet in stand kunnen blijven.
    4.2.    Het beroepschrift van [appellant A] en anderen bevat - naast een reactie op het standpunt van het college over de ontvankelijkheid van verschillende bezwaarschriften - onder het kopje 'feitenrelaas' een uitgebreide toelichting op de gebeurtenissen die tot het instellen van het beroep hebben geleid. Verschillende aspecten uit het primaire besluit en de besluiten op bezwaar worden daar aangehaald, zoals de participatie in het voortraject, het ecologisch en akoestisch onderzoek, verkeer en parkeren en de belangenafweging. Wat [appellant A] en anderen over die aspecten aanvoeren, is echter, zoals de rechtbank in de rechtsoverwegingen 4.1 en 4.3 van de aangevallen uitspraak heeft overwogen, in feite niet meer dan een herhaling van wat zij in bezwaar naar voren hebben gebracht. Zij hebben niet onderbouwd waarom de reactie van het college op die bezwaargronden onjuist is. De Afdeling ziet geen grond voor het oordeel dat de rechtbank dit ten onrechte heeft overwogen.
    Het betoog slaagt niet.
    5.       De rechtbank is in de rechtsoverwegingen 4.5 tot en met 4.15 van de aangevallen uitspraak ingegaan op wat [appellant A] en anderen naar voren hebben gebracht op de zitting en in reactie op het verweerschrift van het college op het beroepschrift. In hun hogerberoepschrift gaan [appellant A] en anderen in op wat de rechtbank daarover heeft overwogen. De Afdeling beoordeelt hieronder deze hogerberoepsgronden. Daarbij stelt de Afdeling vast dat [appellant A] en anderen hun beroepsgrond over het uitgevoerde ecologisch onderzoek op de zitting hebben ingetrokken.
    6.       [appellant A] en anderen betogen dat de rechtbank voorbij is gegaan aan hun stelling dat het college de milieugevolgen van de gehele inrichting, met inbegrip van de al vergunde activiteiten moet toetsen aan de geldende wet- en regelgeving.
    6.1.    De rechtbank is gemotiveerd ingegaan op het betoog van [appellant A] en anderen over het feit dat het college twee vergunningen heeft verleend die beide een deel van de totale activiteiten van de school regelen. De rechtbank heeft in rechtsoverweging 4.7 overwogen dat het wettelijk systeem van de Wabo zich er niet tegen verzet om voor de uitbreiding van de school een omgevingsvergunning te verlenen terwijl voor hetzelfde perceel al eerder een omgevingsvergunning is verleend. De Afdeling kan zich vinden in dit oordeel van de rechtbank. Zij voegt daaraan toe dat in dit geval geen sprake is van een aanvraag om een omgevingsvergunning voor de activiteit als bedoeld in artikel 2.1, eerste lid, aanhef en onder e, van de Wabo. De door [appellant A] en anderen bedoelde beoordeling van de milieugevolgen van de inrichting, daargelaten of hier sprake is van een vergunningplichtige of meldingsplichtige inrichting, hoefde het college daarom in deze procedure niet uit te voeren.
    Het betoog slaagt niet.
    7.       [appellant A] en anderen betogen verder dat de rechtbank voorbij is gegaan aan hun betoog dat het college de vergunningprocedure heeft gevoerd in de geest van de Omgevingswet, maar dat er desondanks geen participatie was als bedoeld in die wet. De rechtbank heeft volgens [appellant A] en anderen ten onrechte van belang geacht dat er in de bezwaarfase een gesprek is geweest tussen partijen. Dat gesprek heeft meer dan een jaar na vergunningverlening plaatsgevonden en kon dus nooit onderdeel zijn geweest van de participatie-procedure voorafgaand aan de vergunningverlening.
    7.1.    In rechtsoverweging 4.12 van de aangevallen uitspraak is uiteengezet dat de aanvraag voor de omgevingsvergunning volgens de op dat moment geldende wettelijke regels en voorschriften, dus op grond van de Wabo, is behandeld. Participatie, zoals de Omgevingswet die kent en waar [appellant A] en anderen op wijzen, is geen onderdeel van de Wabo. Daaraan doet niet af dat het college, vooruitlopend op de Omgevingswet, partijen wel de gelegenheid heeft geboden om met elkaar in gesprek te gaan. Zoals ook op de zitting met [appellant A] en anderen is besproken, maakt dit niet dat de op de procedure de Omgevingswet van toepassing is. Dat de geboden participatie in de opvatting van [appellant A] en anderen onvoldoende was, kan daarom ook niet leiden tot het oordeel dat het besluit onrechtmatig is en moet worden vernietigd.
    Het betoog slaagt niet.
    8.       [appellant A] en anderen betogen dat de rechtbank ten onrechte heeft overwogen dat het college ervan uit heeft kunnen gaan dat sprake is van het omgevingstype 'gemengd gebied' als bedoeld in de handreiking 'Bedrijven en milieuzonering' (2009), van de VNG. Zij voeren aan dat zij in bezwaar zorgvuldig hebben gemotiveerd dat het gebied moet worden getypeerd als een 'rustige woonwijk'. Dat betekent volgens hen dat een minimale richtafstand van 30 m tussen het perceel en de gevels van hun woningen moet worden aangehouden in plaats van de 10 m die het college aanhoudt. Aan die afstand wordt niet voldaan, aldus [appellant A] en anderen.
    8.1.    De Antea Group heeft een akoestisch onderzoek uitgevoerd. In haar memo van 23 juli 2021 staat dat het aspect stemgeluid is beoordeeld aan de hand van de VNG-handreiking. De wijk waarin de school staat, is aangemerkt als 'gemengd gebied', waar een richtafstand van 10 m geldt tussen de perceelsgrens en de gevels van de omliggende woningen. De kortste afstand tussen de bestemming "Maatschappelijk" en een bouwvlak van een woning is 14 m. Er wordt voldaan aan de richtafstand van 10 m, ook indien rekening wordt gehouden met de mogelijkheden van vergunningvrij bouwen van bijbehorende bouwwerken, aldus de memo. Concluderend staat in de memo dat, omdat aan de richtafstand wordt voldaan, sprake is van een goed woon- en leefklimaat bij de omliggende woningen en dat de school niet in de bedrijfsvoering wordt belemmerd. Het college heeft deze memo aan zijn besluit ten grondslag gelegd.
    8.2.    Het college heeft zich onder verwijzing naar de memo van Antea Group op het standpunt gesteld dat sprake is van 'gemengd gebied'. Het heeft gewezen op de aanwezigheid van een tandartspraktijk, zalencentrum en basisschool in de wijk en op de Zwolseweg, die kan worden aangemerkt als hoofdinfrastructuur in de zin van de VNG-Handreiking. De Zwolseweg is volgens het college een drukke doorgaande weg en zorgt voor de ontsluiting van de wijk. Dat het doorgaand verkeer niet over de Zwolseweg wordt geleid, maar via de Rembrandtkade en IJsselkade wordt omgeleid, zoals [appellant A] en anderen aanvoeren, staat daar volgens het college los van. Omdat de kortste afstand van het schoolplein tot de gevels van de omringende woningen aan de noordkant 14 meter bedraagt, wordt aan die richtafstand voldaan, aldus het college.
    De Afdeling is met de rechtbank van oordeel dat het college deugdelijk heeft gemotiveerd dat, gelet op de systematiek van de VNG-handreiking, het gebied kan worden getypeerd als 'gemengd gebied'. Dat betekent dat voor de school van een richtafstand van 10 m kan worden uitgegaan.
    Het betoog slaagt niet.
    9.       [appellant A] en anderen betogen dat de rechtbank ten onrechte heeft overwogen dat het college zich op het standpunt heeft kunnen stellen dat er geen sprake is van een zodanige slechte verkeerssituatie dat de omgevingsvergunning niet had kunnen worden verleend. Zij voeren aan dat de rechtbank ten onrechte betekenis heeft toegekend aan een verschil van 10 minuten dat de onder- en bovenbouw hebben in hun rooster om spreiding van leerlingen en verkeersbewegingen te bewerkstelligen. Zij wijzen erop dat dat de lessen van de onder- en bovenbouw dezelfde aanvangs- en eindtijden hebben en het bovendien ook roostertechnisch niet mogelijk is om verschillende tijden te hanteren. Zij voeren verder aan dat de rechtbank ten onrechte heeft meegewogen dat er nagenoeg geen ouders de scholieren met de auto brengen en halen. Zij wijzen erop dat zij nu al dagelijks overlast ondervinden van slordig geparkeerde auto's van ouders.
    9.1.    De rechtbank is gemotiveerd ingegaan op de grond van [appellant A] en anderen over de te verwachten slechte verkeerssituatie rondom de school. De Afdeling onderschrijft het oordeel van de rechtbank in rechtsoverweging 4.9 van de aangevallen uitspraak. De Afdeling betrekt daarbij dat [appellant A] en anderen op de zitting hebben laten weten dat er in de bestaande situatie, met alleen leerlingen in de onderbouw een chaotische situatie was, maar dat het in de nieuwe situatie met de overlast meevalt.
    Het betoog slaagt niet.
    10.     Over het betoog van [appellant A] en anderen dat de rechtbank ten onrechte voorbij is gegaan aan hun betoog dat geen voorschriften aan de vergunning zijn verbonden, overweegt de Afdeling dat het college, anders dan zij lijken te veronderstellen, niet verplicht is om voorschriften aan een omgevingsvergunning te verbinden. Gelet op artikel 2.22, tweede lid, van de Wabo kunnen alleen voorschriften aan een omgevingsvergunning worden verbonden, die nodig zijn met het oog op het belang dat voor de betrokken activiteit is aangegeven. [appellant A] en anderen hebben er in beroep wel op gewezen dat het college geen voorschriften aan de vergunning heeft verbonden, maar slechts adviezen aan de vergunninghouder heeft gegeven, maar zij hebben niet onderbouwd dat het college daar in dit geval niet mee kon volstaan. De Afdeling wijst er in dit verband op dat de Planadviesraad welstand, monumenten en beschermd stadsgezicht slechts een advies over de uitvoering van het achterterrein van de school heeft gegeven, wat het college onvoldoende heeft kunnen achten om dat als voorschrift aan de vergunning te verbinden.
    Het betoog slaagt niet.
    Conclusie
    11.     Het hoger beroep is ongegrond. De aangevallen uitspraak dient te worden bevestigd.
    12.     Het college hoeft geen proceskosten te vergoeden.
    Beslissing
    De Afdeling bestuursrechtspraak van de Raad van State:
    bevestigt de aangevallen uitspraak.
    Aldus vastgesteld door mr. C.H. Bangma, lid van de enkelvoudige kamer, in tegenwoordigheid van N.D.T. Pieters, griffier.
    w.g. Bangma
    lid van de enkelvoudige kamer
    w.g. Pieters
    griffier
    Uitgesproken in het openbaar op 9 juli 2025
    473