ECLI:NL:RVS:2025:3391, Raad van State, 23-07-2025, 202303937/1/R1
Raad van State — Uitspraak 
Datum: 2025-07-23 00:00:00.000000
Rechtsgebied: Bestuursrecht

Samenvatting: Bij besluit van 24 februari 2022 heeft het college van burgemeester en wethouders van Alkmaar [appellante] onder oplegging van een dwangsom gelast om voor 1 mei 2022 het bedrijfsmatige gebruik van het pand aan de [locatie] in Alkmaar te beëindigen en beëindigd te houden. [appellante] is eigenaar van het perceel aan de [locatie] in Alkmaar. De begane grond van het pand op dat perceel verhuurde zij sinds 31 augustus 2021 aan [bedrijf], die daar een uitzendbureau exploiteerde. Boven de begane grond bevinden zich twee verdiepingen die werden verhuurd als woning. Op het perceel geldt op grond van het bestemmingsplan "Alkmaar Zuid-West" de bestemming "Wonen". Vast staat dat [bedrijf] op het perceel geen aan-huis-verbonden bedrijf uitoefende als bedoeld in artikel 22.1, onder a, van de regels van het bestemmingsplan en dat het bedrijfsmatige gebruik van de begane grond in strijd was met het bestemmingsplan. Het college heeft meldingen van overlast ontvangen over het bedrijfsmatige gebruik van het pand. Ook heeft het college aangegeven een verzoek ontvangen te hebben om handhavend op te treden tegen het bedrijfsmatige gebruik.

202303937/1/R1.
    Datum uitspraak: 23 juli 2025
    AFDELING
    BESTUURSRECHTSPRAAK
    Uitspraak op het hoger beroep van:
    [appellante] (hierna: [appellante]), gevestigd in [plaats]),
    appellante,
    tegen de uitspraak van de rechtbank Noord­-Holland van 16 mei 2023 in zaak nr. 22/4055 in het geding tussen:
    [appellante]
    en
    het college van burgemeester en wethouders van Alkmaar.
    Procesverloop
    Bij besluit van 24 februari 2022 heeft het college [appellante] onder oplegging van een dwangsom gelast om voor 1 mei 2022 het bedrijfsmatige gebruik van het pand aan de [locatie] in Alkmaar te beëindigen en beëindigd te houden.
    Bij besluit van 27 juni 2022 heeft het college het door [appellante] daartegen gemaakte bezwaar ongegrond verklaard.
    Bij uitspraak van 16 mei 2023 heeft de rechtbank het door [appellante] daartegen ingestelde beroep ongegrond verklaard.
    Tegen deze uitspraak heeft [appellante] hoger beroep ingesteld.
    Het college heeft een schriftelijke uiteenzetting gegeven.
    De Afdeling heeft de zaak op de zitting behandeld van 10 juni 2025, waar [appellante], vertegenwoordigd door [gemachtigde], bijgestaan door mr. A.A. Aartse Tuijn, advocaat in Alkmaar, en het college, vertegenwoordigd door mr. B. Schellingerhout mr. A. Kooij, zijn verschenen.
    Overwegingen
    Overgangsrecht inwerkingtreding Omgevingswet
    1.       Op 1 januari 2024 zijn de Omgevingswet en de Invoeringswet Omgevingswet in werking getreden. Als een verzoek om handhaving van het bestemmingsplan is ingediend vóór 1 januari 2024 en het bestuursorgaan naar aanleiding van dit verzoek na dit tijdstip een last onder dwangsom heeft opgelegd, dan blijft op grond van artikel 4.3, aanhef en onder a, van de Invoeringswet Omgevingswet op die opgelegde last onder dwangsom het recht zoals dat gold onmiddellijk vóór 1 januari 2024 van toepassing totdat dit besluit onherroepelijk wordt.
    Naar aanleiding van een handhavingsverzoek dat vóór 1 januari 2024 is ingediend heeft het college aan [appellante] een last onder dwangsom opgelegd. Dat betekent dat in dit geval het recht, zoals dat gold vóór 1 januari 2024, van toepassing blijft.
    Inleiding
    2.       [appellante] is eigenaar van het perceel aan de [locatie] in Alkmaar. De begane grond van het pand op dat perceel verhuurde zij sinds 31 augustus 2021 aan [bedrijf], die daar een uitzendbureau exploiteerde. Boven de begane grond bevinden zich twee verdiepingen die werden verhuurd als woning. Op het perceel geldt op grond van het bestemmingsplan "Alkmaar Zuid-West" (hierna: het bestemmingsplan) de bestemming "Wonen". Vast staat dat [bedrijf] op het perceel geen aan-huis-verbonden bedrijf uitoefende als bedoeld in artikel 22.1, onder a, van de regels van het bestemmingsplan en dat het bedrijfsmatige gebruik van de begane grond in strijd was met het bestemmingsplan.
    Het college heeft meldingen van overlast ontvangen over het bedrijfsmatige gebruik van het pand. Ook heeft het college aangegeven een verzoek ontvangen te hebben om handhavend op te treden tegen het bedrijfsmatige gebruik. Het college heeft [appellante] daarom gelast om het bedrijfsmatige gebruik van het pand te beëindigen en beëindigd te houden onder oplegging van een dwangsom van € 50.000,00 ineens. In bezwaar heeft het college dit besluit gehandhaafd.
    De rechtbank heeft geoordeeld dat sprake is van een overtreding en dat het college de last onder dwangsom mocht opleggen. [appellante] is het daar niet mee eens.
    Relevante wettelijke bepalingen
    3.       Artikel 2.1 van de Wet algemene bepalingen omgevingsrecht (hierna: de Wabo) luidde:
    "1. Het is verboden zonder omgevingsvergunning een project uit te voeren, voor zover dat geheel of gedeeltelijk bestaat uit:
    […]
    c. het gebruiken van gronden of bouwwerken in strijd met een bestemmingsplan […]."
    Artikel 2.12 luidde:
    "1. Voor zover de aanvraag betrekking heeft op een activiteit als bedoeld in artikel 2.1, eerste lid, onder c, kan de omgevingsvergunning slechts worden verleend indien de activiteit niet in strijd is met een goede ruimtelijke ordening en:
    a. indien de activiteit in strijd is met het bestemmingsplan of de beheersverordening:
    1°. met toepassing van de in het bestemmingsplan of de beheersverordening opgenomen regels inzake afwijking,
    2°. in de bij algemene maatregel van bestuur aangewezen gevallen, of
    3°. in overige gevallen, indien de motivering van het besluit een goede ruimtelijke onderbouwing bevat;
    […]."
    Is van rechtswege een omgevingsvergunning ontstaan?
    4.       [appellante] betoogt dat de rechtbank ten onrechte heeft geoordeeld dat sprake is van een overtreding, omdat de situatie is gelegaliseerd. Hierover voert [appellante] aan dat zij in het bezwaarschrift impliciet een aanvraag heeft gedaan voor een omgevingsvergunning voor het gebruik in strijd met het bestemmingsplan en dat het college hier niet tijdig op heeft beslist. Volgens [appellante] is daardoor een omgevingsvergunning van rechtswege ontstaan.
    4.1.    De Afdeling is van oordeel dat de rechtbank terecht heeft geoordeeld dat sprake is van een overtreding. Ook is de Afdeling van oordeel dat de rechtbank terecht heeft geoordeeld dat geen omgevingsvergunning van rechtswege is ontstaan. Zoals de Afdeling eerder heeft overwogen (zie de uitspraak van 20 maart 2019, ECLI:NL:RVS:2019:829, en de uitspraak van 1 november 2023, ECLI:NL:RVS:2023:4052), is de gebruikelijke weg om een aanvraag om een omgevingsvergunning in te dienen langs elektronische weg als bedoeld in artikel 4.3, eerste lid, van het Besluit omgevingsrecht (hierna: het Bor) via het Omgevingsloket online of met gebruikmaking van het formulier als bedoeld in artikel 4.2, eerste lid, van het Bor. Zoals de Afdeling heeft overwogen in haar uitspraak van 20 maart 2019, ECLI:NL:RVS:2019:829, kan een aanvraag ook op andere wijze worden gedaan. Maar het moet daarbij altijd gaan om een zelfstandig stuk waaruit meteen duidelijk is of kan zijn dat een aanvraag is gedaan. Het verzoek is niet gedaan in een zelfstandig stuk. [appellante] heeft in het bezwaarschrift tegen het besluit van 24 februari 2022 verzocht om een omgevingsvergunning. Gelet hierop moet worden geoordeeld dat [appellante] geen aanvraag heeft ingediend. De omgevingsvergunning kan alleen al daarom niet van rechtswege zijn ontstaan.
    Het betoog slaagt niet.
    Moest het college afzien van handhavend optreden?
    5.       [appellante] betoogt dat de rechtbank heeft miskend dat het college moest afzien van handhaving, omdat handhaving in dit geval onevenredig is. Hierover voert [appellante] aan dat de raad van de gemeente Alkmaar het bestemmingsplan "Alkmaar Zuid-West" in 2013 heeft vastgesteld en daarmee de bedrijfsbestemming die al 50 jaar op de begane grond van het pand van toepassing was, heeft wegbestemd. Dit is volgens [appellante] een fout van de gemeente die de gemeente ook moest rechtzetten. Daardoor bestond naar de mening van [appellante] concreet zicht op legalisatie. Bovendien heeft het college volgens [appellante] onvoldoende gemotiveerd waarom legalisatie in strijd zou zijn met een goede ruimtelijke ordening. Verder heeft de rechtbank volgens [appellante] miskend dat handhaving onevenredig was, omdat de raad de bedrijfsbestemming ten onrechte heeft wegbestemd.
    5.1.    Zoals de Afdeling heeft overwogen in haar uitspraak van 5 maart 2025, ECLI:NL:RVS:2025:678, geldt bij handhavingsbesluiten bij de toets aan het evenredigheidsbeginsel de maatstaf van de zogeheten Harderwijk-uitspraak (uitspraak van 2 februari 2022, ECLI:NL:RVS:2022:285). Daarbij geldt als uitgangspunt dat het algemeen belang gediend is met handhaving en dat daarom in de regel tegen een overtreding moet worden opgetreden. Handhaving blijft dus voorop staan.
    Handhavend optreden is alleen onevenredig als er in het concrete geval omstandigheden zijn waaraan een zodanig zwaar gewicht toekomt dat het algemeen belang dat gediend is met handhaving daarvoor moet wijken. Dan is er een bijzonder geval waarin toch van handhavend optreden moet worden afgezien. Een bijzonder geval kan zich bijvoorbeeld voordoen bij concreet zicht op legalisatie, maar ook andere omstandigheden van het concrete geval kunnen leiden tot het oordeel dat er een bijzonder geval is.
    Andere redenen om van handhavend optreden af te zien kunnen zich bijvoorbeeld voordoen bij een schending van het gelijkheidsbeginsel of het vertrouwensbeginsel.
    5.2.    De Afdeling is van oordeel dat de rechtbank terecht niet heeft geoordeeld dat het college moest afzien van handhaving vanwege een bijzonder geval. Het is vaste rechtspraak van de Afdeling (zie bijvoorbeeld de uitspraak van 16 augustus 2023, onder 8.1, ECLI:NL:RVS:2023:3140) dat voor concreet zicht op legalisatie van planologisch strijdig gebruik tenminste al een begin moet zijn gemaakt met de voor verlening van een omgevingsvergunning vereiste procedure. Dit is niet mogelijk zonder aanvraag. Zoals de Afdeling onder 4.1 heeft overwogen, is het verzoek in het bezwaarschrift geen aanvraag. Op het moment van het nemen van het besluit van 27 juni 2022 was er dus geen aanvraag en was er dus ook geen concreet zicht op legalisatie door middel van een omgevingsvergunning. Verder komt de vraag of sprake is van een goede ruimtelijke ordening als bedoeld in artikel 2.12, eerste lid, van de Wabo pas aan bod bij de beoordeling van zo’n aanvraag. [appellante] heeft verder ook geen bestemmingsplanwijziging aangevraagd. Omdat deze aanvragen ontbraken, hoefde het college niet te motiveren of legalisatie in strijd zou zijn met een goede ruimtelijke ordening.
    Voor zover [appellante] aanvoert dat de raad met de vaststelling van het bestemmingsplan ten onrechte de bedrijfsbestemming heeft wegbestemd, overweegt de Afdeling dat het bestemmingsplan niet ter beoordeling voorligt in deze procedure.
    Het betoog slaagt niet.
    Had [appellante] recht op een proceskostenvergoeding?
    6.       [appellante] betoogt dat de rechtbank het college ten onrechte niet heeft veroordeeld in de proceskosten in beroep. Ook heeft de rechtbank volgens [appellante] miskend dat het college de kosten van bezwaar moest vergoeden.
    6.1.    De Afdeling is van oordeel dat de rechtbank terecht niet heeft geoordeeld dat het college de kosten van bezwaar moest vergoeden. Op grond van artikel 7:15, tweede lid, van de Algemene wet bestuursrecht (hierna: de Awb) kunnen de kosten die de belanghebbende in verband met de behandeling van het bezwaar redelijkerwijs heeft moeten maken, door het bestuursorgaan uitsluitend worden vergoed op verzoek van de belanghebbende voor zover het bestreden besluit wordt herroepen wegens aan het bestuursorgaan te wijten onrechtmatigheid. Het college heeft het besluit van 24 februari 2022 niet herroepen en dat hoefde op grond van de uitspraak van de rechtbank niet alsnog te gebeuren. Er bestond voor de rechtbank dus geen grond om te bepalen dat het college de proceskosten in bezwaar moest vergoeden.
    Daarnaast heeft de rechtbank het college terecht niet veroordeeld in de proceskosten. De rechtbank heeft het beroep namelijk ongegrond verklaard.
    Het betoog slaagt niet.
    Heroverwegen van de beroepsgronden
    7.       De gronden die [appellante] voor het overige in hoger beroep aanvoert, zijn een herhaling van wat zij in beroep heeft aangevoerd. De rechtbank is gemotiveerd op die gronden ingegaan. [appellante] heeft geen redenen aangevoerd waarom de gemotiveerde beoordeling van die gronden in de aangevallen uitspraak onjuist of onvolledig zou zijn. De Afdeling kan zich vinden in het oordeel van de rechtbank en in de overwegingen waarop dat oordeel is gebaseerd.
    Conclusie en proceskosten
    8.       Het hoger beroep is ongegrond. De Afdeling bevestigt de uitspraak van de rechtbank.
    9.       Het college hoeft geen proceskosten te vergoeden.
    Beslissing
    De Afdeling bestuursrechtspraak van de Raad van State:
    bevestigt de aangevallen uitspraak.
    Aldus vastgesteld door mr. J. Gundelach, lid van de enkelvoudige kamer, in tegenwoordigheid van mr. C. Sparreboom, griffier.
    w.g. Gundelach
    lid van de enkelvoudige kamer
    w.g. Sparreboom
    griffier
    Uitgesproken in het openbaar op 23 juli 2025
    195-1126