ECLI:NL:RBNHO:2025:15803, Rechtbank Noord-Holland, 26-11-2025, Awb-25_2120, 25_2121, 25_2122, 25_2124, 25_2125 en 25_2126
Rechtbank Noord-Holland — Uitspraak 
Datum: 2025-11-26 00:00:00.000000
Rechtsgebied: Bestuursrecht; Socialezekerheidsrecht

Samenvatting: NOW-2. Definitieve vaststelling subsidie en terugvordering. Beroep tegen gewijzigd besluit op bezwaar na eerdere vernietiging. Noodzakelijke redelijke belangenafweging ten aanzien van de terugvordering door verweerder is nog steeds niet gemaakt. Gegrond beroep. Rechtbank voorziet zelf. Matiging terug te vorderen bedragen.

RECHTBANK NOORD-HOLLAND
    
    
      Zittingsplaats Haarlem
    
    
    
      Bestuursrecht
    
    
    
      zaaknummers: HAA 25/2120, 25/2121, 25/2122, 25/2124, 25/2125 en 25/2126 
    
    
      uitspraak van de meervoudige kamer van 26 november 2025 in de zaak tussen
    
      [eiseres 1] B.V. [eiseres 2] B.V. [eiseres 3] B.V. [eiseres 4] B.V. [eiseres 5] B.V. [eiseres 6] B.V. 
    
      (hierna: [naam] Group )
      statutair gevestigd in de gemeente Velsen, [naam] Group
      (gemachtigde: mr. L.C.A.C. Hoogewerf),
    
    
    
      en
    
    
    
      
        de Minister van Sociale Zaken en Werkgelegenheid, namens deze de Raad van Bestuur van het Uitvoeringsinstituut werknemersverzekeringen, de Minister
      (gemachtigde: R. Roos).
    
    
    
    Inleiding
    
    
      Deze uitspraak ziet op de beroepen tegen de definitieve vaststelling van de subsidie op grond van de Tweede tijdelijke noodmaatregel overbrugging voor behoud van werkgelegenheid (NOW-2) en de terugvordering van teveel betaalde voorschotten.
    
    
  
  
    Procesverloop 
    
    
      1. De rechtbank stelt in het licht van de totstandkoming van het thans bestreden besluit van 13 maart 2025 de volgende niet in geschil zijnde feiten en het procesverloop vast die zij tot uitgangspunt heeft genomen.
    
    
    
      1.1.
      In 2017 is [naam] Group overgenomen, nadat het op het punt stond om failliet te gaan. Er heeft een kapitaalinvestering plaatsgevonden en [naam] Group was daarmee gered. Alle werkgelegenheid is behouden.
      
    
    
      1.2.
      Dan volgt de coronacrisis in maart 2020. [naam] Group is als gevolg van de coronacrisis bijna 40% in omzet er op achteruit gegaan. 
      
    
    
      1.3.
      
        [naam] Group heeft op 6 juli 2020 subsidie op grond van de NOW-2 aangevraagd voor de maanden juni, juli, augustus en september 2020 op basis van een verwacht omzetverlies van 59%. 
      
    
    
      1.4.
      Bij besluiten van 8 juli 2020 heeft de Minister voorschotten verstrekt aan [naam] Group . 
      
    
    
      1.5.
      Omdat voor [naam] Group op dat moment niet duidelijk was of er vervolgsteunmaatregelen zouden komen en [naam] Group in dat geval zou moeten saneren, is er vanuit de werknemers een initiatie gestart. Zo hebben nagenoeg alle werknemers (120) vrijwillig onbetaald verlof opgenomen en hebben die werknemers op deze wijze 20% van hun salaris ingeleverd. Zonder vervolgsteunmaatregelen zou [naam] Group hiermee gered kunnen worden en zou de werkgelegenheid behouden blijven. Toen NOW-3 in werking trad, bleek die steunmaatregel niet meer nodig. De werkgelegenheid bleef in stand. Er is alleen gebruik gemaakt van het opnemen van onbetaald verlof uit de CAO. 
      
    
    
      1.6.
      In maart 2022 heeft [naam] Group een aanvraag gedaan voor de definitieve vaststelling van de subsidie. 
      
    
    
      1.7.
      Met de besluiten van 13 en 19 april 2022 heeft de Minister de subsidies definitief vastgesteld en de verschillen met de verleende voorschotten teruggevorderd. 
      
    
    
      1.8.
      
        [naam] Group heeft bezwaar gemaakt met het indienen van bezwaarschriften.
      
    
    
      1.9.
      Met de besluiten van 31 januari 2023 heeft de Minister de bezwaren van [naam] Group (gedeeltelijk) gegrond verklaard ( [eiseres 2] B.V., [eiseres 1] B.V., [eiseres 2] B.V., [eiseres 4] B.V. en [eiseres 6] B.V.), respectievelijk ongegrond verklaard ( [eiseres 3] B.V.) en de besluiten van 13 en 19 april 2022 – voor zover van toepassing - herzien.
      
    
    
      1.10.
      
        [naam] Group heeft beroep ingesteld en daarop een aanvulling gegeven.
      
    
    
      1.11.
      De Minister heeft op de beroepen gereageerd met (aanvullende) verweerschriften. 
      
    
    
      1.12.
      De rechtbank heeft de beroepen op 11 april 2024 op zitting behandeld en heeft op 24 mei 2024 tussenuitspraak gedaan. In deze tussenuitspraak heeft de rechtbank het volgende overwogen en geoordeeld:
      
      
        
          Belangenafweging
        
      
      
      
        24. Het staat vast dat genoemde belangenafweging, ingevolge het bepaalde in artikel 19 van de NOW-2, niet is toegepast en niet is beoordeeld of, ingevolge het bepaalde in artikel 3:4, tweede lid, van de Awb, de nadelige gevolgen van de terugvordering voor eiseressen niet onevenredig zijn in verhouding met de doelen die met de besluiten worden gediend. (…).
      
      
      
        26. De rechtbank stelt voorop dat het belang van de Minister om publieke middelen goed te besteden een legitiem doel is. Terugvordering van de teveel ontvangen geldbedragen is een geschikt en noodzakelijk middel om dat gerechtvaardigde doel te bereiken. Dit laat onverlet dat in specifieke gevallen de uitkomst van een beoordeling kan zijn dat dit doel niet een gehele terugvordering rechtvaardigt. Daarbij doelt de rechtbank in het bijzonder op de unieke situatie in onderhavige zaken. 
      
      
    
    
      1.13.
      De Minister heeft in reactie op de tussenuitspraak een aanvullende motivering ingediend.
      
    
    
      1.14.
      De rechtbank heeft vervolgens op 28 november 2024 einduitspraak gedaan. Daarin heeft de rechtbank het volgende overwogen en geoordeeld:
      
      
        8.	In de tussenuitspraak heeft de rechtbank een concreet gebrek geconstateerd in de besluitvorming van de Minister en naar het oordeel van de rechtbank heeft de Minister dat gebrek niet hersteld. De rechtbank zal dit hierna toelichten.
      
      
      
        9. De Minister houdt in de brief van 5 juli 2024 vast aan zijn eerdere standpunten en onderbouwt die nader. De Minister legt uitgebreid(er) uit waardoor de terugvordering is ontstaan. De Minister vordert de teveel betaalde subsidie terug, omdat eiseressen zich niet hebben gehouden aan de verplichtingen in artikel 15 van de NOW-2. Die stellingname was de rechtbank bekend.
      
      
      
        (…) 
      
      
      
        10. De rechtbank moet vaststellen dat een kenbare belangenafweging ten aanzien van de terugvordering door de Minister nog steeds niet is gemaakt. (…)
      
      
      
        12.	Wat de Minister had moeten beoordelen is of de nadelige gevolgen van de (uit de lagere subsidievaststelling voortvloeiende) terugvordering van (een deel van) het voorschot in dit concrete geval niet onevenredig zijn in verhouding tot het belang van de Minister bij de terugvordering van (een deel van) het voorschot. Dat vereist een actieve beoordeling. De rechtbank heeft de Minister meegegeven daarbij te betrekken dat bij eiseressen sprake was van een unieke situatie. Uit de stukken blijkt ook niet dat de gevolgen van de terugvordering voor eiseressen door de Minister concreet zijn onderzocht. 
      
    
    
      1.15.
      De Minister heeft  op 17 december 2024 hoger beroep in gesteld tegen de einduitspraak, heeft het hoger beroep nadien ingetrokken en heeft op 13 maart 2025 in elk van de zaken een gewijzigd besluit op bezwaar genomen. De Minister heeft daarbij aangegeven alsnog uitvoering te willen geven aan de einduitspraak.
      
    
    
      1.16.
      
        [naam] Group heeft hierop schriftelijk haar zienswijze gegeven.
      
    
    
      1.17.
      Partijen hebben desgevraagd toestemming gegeven om de zaak af te doen zonder het houden van een zitting. Vervolgens heeft de rechtbank het onderzoek gesloten.
      
    
  
  
    Beoordeling 
    Inleiding
    
    
      2. De rechtbank stelt het volgende voorop. Zoals bekend heeft de Centrale Raad van Beroep, in navolging van de Afdeling Bestuursrechtspraak van de Raad van State, een toetsingskader opgesteld voor de wijze van toetsing aan het evenredigheidsbeginsel. Het is binnen dit raamwerk en de aan de Minister toekomende beleidsruimte niet meer voldoende dat de Minister – in negatieve zin – niet onredelijk handelt. Er wordt tevens van  de Minister – in positieve zin – verlangd dat diens besluit geschikt, noodzakelijk en evenwichtig is. 
    
    
    
      2.1.
      Uitgaande van het uitoefenen van de beschikkingsbevoegdheid, is het vervolgens aan de Minister om te expliciteren dat er voor [naam] Group geen ander minder belastend besluit kon worden genomen. Dit vergt, zoals overwogen in de einduitspraak, een degelijk onderzoek naar de relevante feiten en de af te wegen belangen (artikel 3:2 van de Algemene wet bestuursrecht (Awb)): de genoemde actieve beoordeling. Bij de stap of het genomen besluit evenwichtig is moet worden beoordeeld of het op zichzelf geschikte besluit, gelet op alle omstandigheden van het geval, voor [naam] Group niet onredelijk bezwarend is. Het gaat bij dit laatste om de concrete maatvoering. Daarbij kan het aangewezen zijn om inzicht in de context te hebben van de situatie van eiseressen, zoals is geoordeeld in de tussenuitspraak.
      
      
        
          Standpunt Minister
        
      
      
    
    
      2.2.
      In plaats dat de Minister de tussen- en einduitspraak heeft opgevat als een aansporing om te komen tot genoemde actieve beoordeling van de bij de besluiten af te wegen belangen, waarbij door de Minister inzicht wordt verkregen in de specifieke situatie van eiseressen, zoals de bedrijfsvoering, de bedrijfscontinuiteit en de overige door [naam] Group aangevoerde feiten en omstandigheden, heeft de Minister in  de thans bestreden besluiten - wederom - volstaan met een nadere motivering van het eerder ingenomen standpunt. 
      
    
    
      2.3.
      De Minister ziet in bovenstaande geen aanleiding de teveel betaald subsidie niet geheel terug te vorderen. [naam] Group heeft een betalingsregeling getroffen en daaruit maakt de Minister op dat er middelen aanwezig zijn. Over de bijzondere situatie van [naam] Group stelt de Minister het volgende: 
      
      
        Echter, op het moment dat het collectief onbetaald verlof werd opgenomen was al bekend dat er een loonsteunmaatregel NOW2 zou volgen op de NOW1. Werkgever heeft deze ook aangevraagd v66r ingang van het loonoffer van de werknemers. Werkgever was na ontvangst NOW1 bekend met de methodiek van de NOW subsidies en wist/had moeten weten dat daling van de loonsom gevolgen zou hebben voor de definitieve vaststelling van de subsidie. Werkgever had werknemers dienen te wijzen op het feit dat voor behoud van werkgelegenheid een loonoffer niet meer nodig was. Het was een weloverwogen keuze van de werkgever om akkoord te gaan met een loonoffer van de werknemers. Het gevolg hiervan is dat de loonsom in de subsidieperiode is gedaald en bij vaststelling van de subsidie een lager bedrag aan subsidie wordt vastgesteld.
      
      
      
        Wij zien geen aanleiding om de teveel betaalde subsidie niet geheel terug te vorderen. 
      
      
      
        
          Gegrond beroep
        
      
      
    
    
      2.4.
      Bovenstaande standpunt is voor de rechtbank niet goed te volgen. De rechtbank heeft tot twee keer toe, in het licht van de evenwichtigheid, de Minister de aanwijzing gegeven de bijzondere situatie van [naam] Group te betrekken bij de oordeelsvorming. Niet alleen volgt de Minister die aanwijzing niet op, ook wordt [naam] Group verweten die situatie zelf gecreëerd te hebben. Naar het oordeel van de rechtbank is dit een niet alleen een miskenning van de benarde situatie waarin [naam] Group zich in die tijd bevond, maar dit standpunt getuigt ook van weinig invoelbaarheid jegens [naam] Group en haar werknemers die vanuit hun eigen verantwoordelijkheid meenden het juiste te hebben gedaan wat in het breder maatschappelijk belang door de overheid ook van hen werd gevraagd en aanzienlijke stappen hebben genomen om de werkgelegenheid binnen de bedrijven van [naam] Group te behouden. Naar het oordeel van de rechtbank kan in redelijkheid niet worden volgehouden dat het belang van een goede besteding van gemeenschapsgeld (het aangegeven belang van de Minister) ernstig in het geding zou komen als matiging van het terugvorderingsbedrag achterwege blijft in een specifiek geval als dit. 
      
    
    
      2.5.
      Bovenstaande maakt op zichzelf al dat de beroepen gegrond zijn en de besluiten voor vernietiging in aanmerking komen wegens schending van het bepaalde in de artikelen 3:2, 3:4, tweede lid en 7:12 van de Algemene wet bestuursrecht (Awb). Omdat verweerder al twee keer eerder in de gelegenheid is gesteld de gebreken te herstellen ziet de rechtbank nu aanleiding om het geschil definitief te beslechten en zelf in de zaken te voorzien. De rechtbank is van oordeel dat dit kan op grond van de door [naam] Group gestelde concrete feiten en omstandigheden, die niet zijn betwist door de Minister. De rechtbank overweegt daartoe het volgende.
      
      
        
          Loonoffer werknemers
        
      
      
    
    
      3.1.
      De rechtbank volgt het onderbouwde standpunt van [naam] Group dat het loonoffer van de werknemers van [naam] Group een besparing heeft opgeleverd voor de Minister. De toegekende NOW-subsidie is daardoor op een lager bedrag vastgesteld. Op de zitting van 11 april 2024 is bepleit – en in de onderhavige beroepen is dat herhaald - dat het [naam] Group met name gaat om het feit dat zij meer subsidie over de loonsom moeten terugbetalen dan in het voorschot aan subsidie was opgenomen. Dat ervaart [naam] Group , in het licht van de bijzondere omstandigheden van het geval, als een onnodig nadeel. Het onnodig nadeel voor de ondernemingen zit volgens [naam] Group ook hierin dat, in de situatie dat geen loonoffer zou zijn gegeven, er een volledige NOW-subsidie zou zijn vastgesteld. [naam] Group heeft zich er ook op beroepen dat zij de enige onderneming is waarin een dergelijke regeling is getroffen.
      
    
    
      3.2.
      
        [naam] Group heeft verder aannemelijk gemaakt dat zijn er financieel slecht voor is komen te staan ten gevolge van de coronamaatregelen. Haar kosten bleven doorlopen, maar hier stond geen omzet tegenover. Vanwege de coronacrisis en het teruglopen van de opdrachten heeft [naam] Group flinke schulden moeten maken. [naam] Group is nog steeds bezig om een belastingschuld van 3,5 miljoen euro af te lossen. Hiertoe wordt iedere maand een bedrag van € 100.000,00 aan de Belastingdienst betaald. Voor [naam] Group is de coronacrisis nog niet voorbij. Alle inkomsten gaan naar de aflossingen van schulden. De banken zijn niet bereid tot om een herfinanciering te faciliteren. Er is dus sprake van een enorme financiële druk. [naam] Group heeft geen gelden beschikbaar om de terugvordering af te lossen. 
      
      
      
      
      
        
          Zelf voorzien
        
      
      
    
    
      4.1.
      De rechtbank kiest er voor zelf te voorzien in het geschil door de van de werkmaatschappijen van [naam] Group teruggevorderde bedragen te matigen met een percentage van 20% op de terug te vorderen bedragen. Daarbij betrekt de rechtbank, naast vorenstaande ook, in het bijzonder, het halsstarrig (proces)gedrag van de Minister, waardoor [naam] Group onnodig lang in spanning is gelaten over een definitieve uitkomst. Zo heeft de Minister tot twee keer toe de gebreken niet hersteld, terwijl het door de Minister ingestelde hoger beroep nadien is ingetrokken onder de mededeling dat de uitspraak van de rechtbank zou worden nagekomen, terwijl daar geenszins sprake van is geweest. Integendeel, een toenadering of oplossing van het geschil is uitgebleven. Vorenstaande betekent, voor de afzonderlijke ondernemingen van [naam] Group , het volgende.
      
      
        
          
            [eiseres 1] B.V.
        
      
      
    
    
      4.2.
      Het terugvorderingsbedrag is vastgesteld op een bedrag groot € 60.322,00. De rechtbank zal, met aftrek van 20% op dit bedrag (€ 12.064,40), het terug te vorderen bedrag vaststellen op € 48,257,60.
      
      
        
          
            [eiseres 2] B.V.
        
      
      
    
    
      4.3.
       Het terugvorderingsbedrag is vastgesteld op een bedrag groot € 154.508,00. De rechtbank zal, met aftrek van 20% op dit bedrag (€ 30.901,60), het terug te vorderen bedrag vaststellen op € 123.606,40.
      
      
        
          
            [eiseres 3] B.V.
        
      
      
    
    
      4.4.
      Het terugvorderingsbedrag is vastgesteld op een bedrag groot € 11.127,00. De rechtbank zal, met aftrek van 20% op dit bedrag (€ 2.225,40), het terug te vorderen bedrag vaststellen op € 8.901,60.
      
      
        
          
            [eiseres 4] B.V.
        
      
      
    
    
      4.5.
      Het terugvorderingsbedrag is vastgesteld op een bedrag groot € 81.797,00. De rechtbank zal, met aftrek van 20% op dit bedrag (€ 16.359,40), het terug te vorderen bedrag vaststellen op € 65.437,60.
      
      
        
          
            [eiseres 5] B.V.
        
      
      
    
    
      4.6.
      Het terugvorderingsbedrag is vastgesteld op een bedrag groot € 146.072,00. De rechtbank zal, met aftrek van 20% op dit bedrag (€ 29.214,40), het terug te vorderen bedrag vaststellen op € 116.857,60.
      
      
        
          
            [eiseres 6] B.V.
        
      
      
    
    
      4.7.
      
        Het terugvorderingsbedrag is vastgesteld op een bedrag groot € 172.889,00. De rechtbank zal, met aftrek van 20% op dit bedrag (€ 34.577,80), het terug te vorderen bedrag vaststellen op € 138.311,20.
        
          Conclusie 
          
        
      
      5. De beroepen zijn gegrond. De bestreden besluiten zullen worden vernietigd wegens strijd met het bepaalde in de artikelen 3:2, 3:4, tweede lid en 7:12, eerste lid, van de Awb. 
      
      6. De rechtbank ziet aanleiding om zelf in de zaak te voorzien, omdat in het voorgaande afdoende is besproken welke uitkomst voldoende tegemoetkomt aan de noodzakelijke redelijke afweging van belangen. 
      
      7. Omdat de rechtbank de beroepen gegrond verklaart, moet de Minister aan [naam] Group in alle zes de zaaknummers de betaalde griffierechten van € 385,00 per zaak vergoeden.
      
      8. Ook krijgt [naam] Group een vergoeding voor de proceskosten die in verband met de behandeling van de beroepen redelijkerwijs voor de verleende rechtsbijstand zijn gemaakt. De Minister moet die vergoeding betalen. De vergoeding wordt met toepassing van het Besluit proceskosten bestuursrecht als volgt berekend. Voor de rechtsbijstand door een gemachtigde krijgt [naam] Group een vast bedrag per proceshandeling. In beroep heeft elke proceshandeling een waarde van € 907,00. De gemachtigde heeft in alle zaken identieke beroepschriften ingediend. Het gaat hier om samenhangende zaken en die worden als één zaak beschouwd. Om die reden zal de rechtbank voor het indienen van de zes beroepschriften één punt toekennen. Omdat sprake is van meer dan vier samenhangende zaken, wordt een wegingsfactor van 1,5 toegekend. Daarmee bedraagt de proceskostenvergoeding in beroep in totaal € 1.360,50.
      
    
  
  
    Beslissing
    
    
      De rechtbank:
    
    - verklaart de beroepen gegrond;
    - vernietigt de bestreden besluiten, voor zover die zien op de terugvordering;
    - stelt de hoogte van de terugvorderingsbedragen vast op:
    
      - € 48,257,60 ( [eiseres 1] B.V.)
      - € 123.606,40 ( [eiseres 2] B.V.)
      - € 8.901,60 ( [eiseres 3] B.V.)
      - € 65.437,60 ( [eiseres 4] B.V.)
      - € 116.857,60 ( [eiseres 5] B.V.)
      - € 138.311,20 ( [eiseres 6] B.V.)
    
    - bepaalt dat deze uitspraak in de plaats treedt van het vernietigde besluit;
    - draagt de Minister op het betaalde griffierecht van zes keer € 385,00 aan [naam] Group te vergoeden; en
    - veroordeelt de Minister in de proceskosten van [naam] Group tot een bedrag van € 1.360,50.
    
    
    
      Deze uitspraak is gedaan door mr. M. Jurgens, voorzitter, en mr. H.H. Riemeijer en mr. L.M. Kos, leden, in aanwezigheid van mr. H.R.A. Horring, griffier. De uitspraak is uitgesproken in het openbaar op 26 november 2025.
    
    
    
    
    
    
    
    
      
        
        
        
          
            
              griffier
            
            
              voorzitter
            
          
        
      
    
    
    
    
      Een afschrift van deze uitspraak is verzonden aan partijen op: 
    
    
    
    
    
    
    
    
  
  
    Informatie over hoger beroep
    Een partij die het niet eens is met deze uitspraak en de tussenuitspraak/tussenuitspraken, kan een hogerberoepschrift sturen naar de Centrale Raad van Beroep waarin wordt uitgelegd waarom deze partij het niet eens is met deze uitspraak en de tussenuitspraak/tussenuitspraken. Het hogerberoepschrift moet worden ingediend binnen zes weken na de dag waarop deze uitspraak is verzonden. 
    
    
      Digitaal hoger beroep instellen kan via “Formulieren en inloggen” op www.rechtspraak.nl. Hoger beroep instellen kan eventueel ook nog steeds door verzending van een brief aan de Centrale Raad van beroep, Postbus 16002, 3500 DA Utrecht.
    
    
    
      Kan de indiener de behandeling van het hoger beroep niet afwachten, omdat de zaak spoed heeft, dan kan de indiener de voorzieningenrechter van de Centrale Raad van Beroep vragen om een voorlopige voorziening (een tijdelijke maatregel) te treffen. 
    
  
  
     Artikel 3 van het Bpb
  
  
     onderdeel C2 van de bijlage bij de Bpb