ECLI:NL:RVS:2025:2966, Raad van State, 02-07-2025, 202303032/1/R1
Raad van State — Uitspraak 
Datum: 2025-07-02 00:00:00.000000
Rechtsgebied: Bestuursrecht

Samenvatting: Bij besluit van 17 juni 2021 heeft het college van burgemeester en wethouders van Wageningen een omgevingsvergunning voor het tijdelijk gebruik van de benedenverdieping van het pand aan de [locatie] in Wageningen als woonruimte geweigerd. Bij besluit van 28 oktober 2021 heeft het college het door [appellant] daartegen gemaakte bezwaar ongegrond verklaard en de weigering van de omgevingsvergunning in stand gelaten. Bij uitspraak van 4 april 2023 heeft de rechtbank het door [appellant] daartegen ingestelde beroep ongegrond verklaard.

202303032/1/R1.
    Datum uitspraak: 2 juli 2025
    AFDELING
    BESTUURSRECHTSPRAAK
    Uitspraak op het hoger beroep van:
    [appellant], wonend in Wageningen,
    appellant,
    tegen de uitspraak van de rechtbank Gelderland van 4 april 2023 in zaak nr. 21/5575 in het geding tussen:
    [appellant]
    en
    het college van burgemeester en wethouders van Wageningen.
    Procesverloop
    Bij besluit van 17 juni 2021 heeft het college een omgevingsvergunning voor het tijdelijk gebruik van de benedenverdieping van het pand aan de [locatie] in Wageningen als woonruimte geweigerd.
    Bij besluit van 28 oktober 2021 heeft het college het door [appellant] daartegen gemaakte bezwaar ongegrond verklaard en de weigering van de omgevingsvergunning in stand gelaten.
    Bij uitspraak van 4 april 2023 heeft de rechtbank het door [appellant] daartegen ingestelde beroep ongegrond verklaard.
    Tegen deze uitspraak heeft [appellant] hoger beroep ingesteld.
    Het college heeft een schriftelijke uiteenzetting gegeven.
    [appellant] heeft een nader stuk ingediend.
    De Afdeling heeft de zaak ter zitting behandeld op 5 juni 2025, waar [appellant] en het college, vertegenwoordigd door A.G.J. PoIman, zijn verschenen.
    Overwegingen
    Overgangsrecht Omgevingswet
    1.       Op 1 januari 2024 zijn de Omgevingswet en de Invoeringswet Omgevingswet in werking getreden. Als een aanvraag om een omgevingsvergunning is ingediend vóór het tijdstip van inwerkingtreding van de Omgevingswet, dan blijft op grond van artikel 4.3, aanhef en onder a, van de Invoeringswet Omgevingswet het recht zoals dat gold onmiddellijk vóór dat tijdstip van toepassing tot het besluit op die aanvraag onherroepelijk wordt, met uitzondering van artikel 3.9, derde lid, eerste zin, van de Wet algemene bepalingen omgevingsrecht (hierna: de Wabo).
    De aanvraag om een omgevingsvergunning is ingediend op 31 maart 2020. Dat betekent dat in dit geval de Wabo, zoals die gold vóór 1 januari 2024, van toepassing blijft.
    Inleiding
    2.       [appellant] is eigenaar van het pand aan de [locatie] in Wageningen. De begane grond van het pand werd ten tijde van de aanvraag gebruikt als kapsalon. [appellant] wil de begane grond tijdelijk gebruiken als een zelfstandige eenkamerwoning. Volgens [appellant] is het gebruik van de begane grond als woning niet in strijd met de ter plaatse geldende beheersverordening "Stadcentrum", zodat daarvoor geen omgevingsvergunning nodig is. Om hierover duidelijkheid te krijgen, heeft hij een omgevingsvergunning aangevraagd. Het college heeft die omgevingsvergunning geweigerd. Volgens het college is het gebruik van de begane grond als woning in strijd met de beheersverordening. Ook is het college niet bereid om daarvan af te wijken.
    Strijd met de beheersverordening?
    3.       [appellant] betoogt dat de rechtbank ten onrechte tot de conclusie is gekomen dat het gebruik van de begane grond als woning in strijd met de beheersverordening is. Hij voert daartoe aan dat het gehele pand, dus inclusief de begane grond, moet worden gezien als één woonhuis. Het pand is als woonhuis gebouwd en daarin is een woning gerealiseerd, waardoor er een bestaand woonhuis aanwezig is. Op de begane grond bevinden zich de entree, hal en meterkast van de woonruimte daarboven en ook daarom is de begane grond een onderdeel van het bestaande woonhuis. De bepaling uit de beheersverordening dat op de begane grond alleen bestaande woonhuizen zijn toegestaan, staat volgens [appellant] dus niet aan het gebruik als woning in de weg.
    3.1.    De beheersverordening ontleent haar inhoud aan het daarvóór geldende bestemmingsplan "Stadscentrum 2003". Het perceel van [appellant] heeft daarin de bestemming "Centrumvoorzieningen II".
    Artikel 4, eerste lid, van de voorschriften van dat plan luidt:
    "De op de kaart als "Centrumvoorzieningen II" aangewezen gronden zijn bestemd voor:
    a. in de eerste bouwlaag en in de onderbouw van de gebouwen:
    - […];
    - detailhandel, […];
    - dienstverlenende bedrijven […];
    - bestaande woonhuizen, al dan niet in combinatie met ruimte voor de uitoefening van een aan huis verbonden beroep op maximaal 30% van het bruto-vloeroppervlak van hoofd- en bijgebouwen tot een maximum per woning van: […];
    b. in de bovengelegen bouwlagen van de gebouwen:
    - woonhuizen, al dan niet in combinatie met ruimte voor de uitoefening van een aan huis verbonden beroep op maximaal 30% van het bruto-vloeroppervlak van hoofd- en bijgebouwen tot een maximum per woning van […];
    - de doeleinden onder a, alleen voor zover bestaand in de boven gelegen bouwlagen;
    […]."
    Artikel 1 luidt, voor zover hier van belang: "In deze voorschriften wordt verstaan onder:
    […]
    11. bestaand:
    - bij bouwwerken: bestaand ten tijde van de terinzagelegging van het ontwerp van dit plan;
    - bij gebruik: bestaand ten tijde van het van kracht worden van het desbetreffende gebruiksverbod;
    33. gebouw: elk bouwwerk, dat een voor mensen toegankelijke, overdekte, geheel of gedeeltelijk met wanden omsloten ruimte vormt;
    60. woning: een complex van ruimten, uitsluitend bedoeld voor de huisvesting van één afzonderlijk huishouden;
    61. woonhuis: een gebouw, dat één woning omvat, dan wel twee of meer naast elkaar en/of geheel of gedeeltelijk boven elkaar gelegen woningen omvat en qua uiterlijke verschijningsvorm als een eenheid beschouwd kan worden."
    3.2.    Tussen partijen is niet in geschil dat de bestaande situatie sinds de verbouwing in 1986 hetzelfde is als ten tijde van de terinzagelegging van het ontwerpbestemmingsplan en het van kracht worden van de beheersverordening: er is een gebouw aanwezig, met daarin op de eerste bouwlaag een werk- of winkelruimte en de entree, hal en meterkast van de woning die voor het overige aanwezig is in de tweede bouwlaag.
    3.3.    Voor het antwoord op de vraag of een voorgenomen gebruik in strijd is met - in dit geval - de beheersverordening, zijn de op de plankaart aangegeven bestemming(en) en aanduiding(en) en de daarbij behorende voorschriften bepalend. Vanwege de rechtszekerheid moet een planvoorschrift letterlijk worden uitgelegd. Als het planvoorschrift op zichzelf niet duidelijk is en ook niet in samenhang met de andere planvoorschriften (systematiek), dan komt betekenis toe aan de niet bindende plantoelichting. Die plantoelichting kan namelijk meer inzicht geven in de bedoeling van de planwetgever.
    3.4.    Op de locatie van het pand zijn "bestaande woonhuizen" toegestaan op de eerste bouwlaag. Op de tweede bouwlaag zijn "woonhuizen" toegestaan zonder dat het hoeft te gaan om bestaande woonhuizen. Het begrip "woonhuis" is gedefinieerd in de planvoorschriften. Het antwoord op de vraag of het gebruik waarvoor [appellant] de omgevingsvergunning heeft aangevraagd in overeenstemming of in strijd is met de beheersverordening, hangt af van de uitleg van het begrip "woonhuis" in combinatie met het begrip "bestaand". Partijen zijn daarbij verdeeld over de vraag of het pand in bouwkundige zin als geheel een woonhuis is, of dat ook het gebruik relevant is en alleen de als woning gebruikte ruimten tot het woonhuis behoren.
    In dit geval biedt een letterlijke uitleg van de planvoorschriften geen duidelijkheid over wat is toegestaan. Omdat een letterlijke uitleg van de planvoorschriften op zichzelf niet die duidelijkheid biedt, moet worden bezien of die duidelijkheid er wel is als wordt gekeken naar de plansystematiek.
    Naar het oordeel van de Afdeling moet ervan worden uitgegaan dat de planwetgever in artikel 4, eerste lid, van de planvoorschriften een scheiding heeft willen aanbrengen in het toegelaten gebruik van de verschillende bouwlagen binnen een pand. Die scheiding bestaat eruit dat commerciële functies in beginsel alleen in de eerste bouwlaag en in de onderbouw zijn toegestaan, terwijl wonen in beginsel alleen op de verdieping is toegestaan. Commerciële functies zijn alleen in de tweede bouwlaag toegestaan als het om een bestaande vorm gaat, en wonen is alleen in de eerste bouwlaag en in de onderbouw toegestaan als het om een bestaande vorm gaat. De uitzondering die dus in artikel 4, eerste lid, aanhef en onder a, van de planvoorschriften wordt gemaakt, is dat wonen op de begane grond is toegestaan als het om bestaand gebruik gaat. Als het standpunt van [appellant] zou worden gevolgd dat het pand als geheel een woonhuis is, dan zou het enkele feit dat op het peilmoment een woning in het pand aanwezig was, met zich brengen dat alle andere ruimten binnen dat pand als woning in gebruik genomen kunnen worden. Het ligt niet in de rede dat de planwetgever dat heeft beoogd.
    Dit leidt de Afdeling tot de conclusie dat een bestaand woonhuis in de zin van de beheersverordening alleen bestaat uit de ruimten binnen een gebouw die ten tijde van de terinzagelegging van het ontwerpbestemmingsplan "Stadscentrum 2003" als onderdeel van een woning werden gebruikt. Dat zijn in dit geval dus de hele tweede bouwlaag en de hal met de entree en de meterkast op de eerste bouwlaag. Daarbij sluit de beheersverordening niet uit dat een woonhuis slechts een gedeelte van een bouwlaag beslaat. Dat gedeelte is dan onderdeel van een "woonhuis", maar de overige ruimten in die bouwlaag niet. De verwijzing van [appellant] naar de uitspraak van de Afdeling van 25 maart 2020, ECLI:NL:RVS:2020:857, maakt dat niet anders, omdat in die zaak een andere discussie aan de orde was. Het ging daar namelijk om een vereiste voor toepassing van een afwijkingsbevoegdheid dat het met de omgevingsvergunning nieuw te realiseren appartement een volledige bouwlaag beslaat. In de zaak van [appellant] gaat het om de vraag of de omstandigheid dat een bouwlaag gedeeltelijk in gebruik is als woning met zich brengt dat die gehele bouwlaag kwalificeert als woonhuis en de Afdeling beantwoordt die vraag ontkennend.
    Het betoog dat het gebruik waarvoor [appellant] de omgevingsvergunning aanvroeg niet strijdig is met de beheersverordening, zodat daarvoor geen omgevingsvergunning is vereist, slaagt dan ook niet. Met de rechtbank is de Afdeling van oordeel dat het college zich terecht op het standpunt heeft gesteld dat het voorziene gebruik in strijd is met de beheersverordening.
    Conclusie
    4.       Het hoger beroep is ongegrond. De Afdeling zal de uitspraak van de rechtbank bevestigen.
    5.       Het college hoeft geen proceskosten te vergoeden.
    Beslissing
    De Afdeling bestuursrechtspraak van de Raad van State:
    bevestigt de aangevallen uitspraak.
    Aldus vastgesteld door mr. C.H. Bangma, lid van de enkelvoudige kamer, in tegenwoordigheid van mr. L.C.M. Wijgerde, griffier.
    w.g. Bangma
    lid van de enkelvoudige kamer
    w.g. Wijgerde
    griffier
    Uitgesproken in het openbaar op 2 juli 2025
    672-1136