ECLI:NL:RBOVE:2026:74, Rechtbank Overijssel, 09-01-2026, : ZWO 25/3839, 25/3841 en 25/3847
Rechtbank Overijssel — Uitspraak 
Datum: 2026-01-09 00:00:00.000000
Rechtsgebied: Bestuursrecht; Bestuursprocesrecht

Samenvatting: Deze uitspraak op de verzoeken om een voorlopige voorziening gaat over de (fictieve) weigering van het college om een preventief handhavingsbesluit te nemen op het voornemen van de gemeente Zwolle om de parkeergarage Noordereiland zonder voorafgaand verkeersbesluit te sluiten en over de door het college aan de gemeente Zwolle verleende omgevingsvergunning voor sloop van de parkeergarage.
      
      Verzoeker is het daar niet mee eens, omdat hij vindt dat het college niet tijdig heeft besloten op zijn schriftelijke verzoek om een (preventief handhavings-)besluit te nemen danwel ten onrechte schriftelijk heeft geweigerd een besluit daarop te nemen. Verder vindt verzoeker dat het college ten onrechte een sloopvergunning heeft verleend voor de parkeergarage Noordereiland.

RECHTBANK OVERIJSSEL
    
    
      Zittingsplaats Zwolle
    
    
    
      Bestuursrecht
    
    
    
      zaaknummers: ZWO 25/3839, 25/3841 en 25/3847
    
    
      uitspraak van de voorzieningenrechter in de zaak tussen
    
      [verzoeker], uit [woonplaats], verzoeker,
    
    
      en
    
    
    het college van burgemeester en wethouders van Zwolle 
    (gemachtigde: mr. A. Stellingwerff).
    
    
      Als derdebelanghebbende heeft aan het geding deelgenomen: de gemeente Zwolle.
    
    
    
    
    Samenvatting
    
    
      1. Deze uitspraak op de verzoeken om een voorlopige voorziening gaat over de (fictieve) weigering van het college om een preventief handhavingsbesluit te nemen op het voornemen van de gemeente Zwolle om de parkeergarage Noordereiland zonder voorafgaand verkeersbesluit te sluiten en over de door het college aan de gemeente Zwolle verleende omgevingsvergunning voor sloop van de parkeergarage.
      
        [verzoeker] is het daar niet mee eens, omdat hij vindt dat het college niet tijdig heeft besloten op zijn schriftelijke verzoek om een (preventief handhavings-)besluit te nemen danwel ten onrechte schriftelijk heeft geweigerd een besluit daarop te nemen. Verder vindt [verzoeker] dat het college ten onrechte een sloopvergunning heeft verleend voor de parkeergarage Noordereiland. 
    
    
    
      1.1
      De voorzieningenrechter komt in deze uitspraak tot het oordeel dat sluiting van de parkeergarage niet kan plaatsvinden zonder voorafgaand verkeersbesluit en het college het verzoek om preventieve handhaving ten onrechte heeft geweigerd.
      De voorzieningenrechter treft dan ook de voorlopige voorziening dat de parkeergarage niet mag worden gesloten tot twee weken na de bekendmaking van de beslissing op het bezwaar tegen de weigering om een handhavingsbesluit te nemen. 
      Omdat niet gesloopt kan worden zonder dat de parkeergarage wordt gesloten treft de voorzieningenrechter tevens de voorlopige voorziening dat de aan de gemeente Zwolle verleende sloopvergunning wordt geschorst tot twee weken na de bekendmaking van de beslissing op het bezwaar tegen de sloopvergunning.
      Omdat [verzoeker] ten onrechte beroep heeft ingesteld tegen het niet tijdig nemen van een besluit door het college wordt het beroep niet-ontvankelijk verklaard en het daarmee verband houdende verzoek om voorlopige voorziening afgewezen. 
    
    
  
  
    Inleiding: feiten en procesverloop
    
    
      2.1
      De gemeente Zwolle is bezig met de ontwikkeling van het Noorderkwartier, waar in totaal ongeveer 750 woningen worden gerealiseerd. Onderdeel van de plannen is de herontwikkeling van de (locatie van de) parkeergarage Noordereiland. Op die locatie zal een buurthub met 250 parkeerplaatsen worden gerealiseerd, woningen, andere functies en een park. Dit blijkt onder meer uit het Ruimtelijk Ontwikkelingsplan Noorderkwartier (ROP) van maart 2025 dat op 10 april 2025 is vastgesteld door het college en op 26 mei 2025 is vastgesteld door de raad. Op 26 mei 2025 heeft de raad ook besloten dat de parkeergarage zal sluiten op 5 januari 2026.
      
    
    
      2.2
      Bij brief van 27 augustus 2025 heeft [verzoeker] bezwaar gemaakt tegen het besluit van de gemeenteraad van 26 mei 2025 tot vaststelling van het ROP en het ‘kennelijke besluit’ (dat dit besluit is genomen volgt volgens [verzoeker] uit diverse documenten) tot sloop van het parkeerdek Noordereiland zoals aangekondigd via gemeentelijke communicatie en aanbestedingsdocumentatie.
      
    
    
      2.3
      Met het besluit van 9 oktober 2025 heeft het college het bezwaar van [verzoeker] kennelijk niet-ontvankelijk verklaard omdat het bezwaar niet is gericht tegen een besluit in de zin van artikel 1:3 van de Algemene wet bestuursrecht (Awb).
      
    
    
      2.4
      
        [verzoeker] heeft tegen het besluit van 9 oktober 2025 beroep ingesteld en de voorzieningenrechter gevraagd om een voorlopige voorziening te treffen.
      
    
    
      2.5
      De voorzieningenrechter heeft bij uitspraak van 16 december 2025 het beroep ongegrond verklaard, omdat op het moment dat [verzoeker] bezwaar maakte en op dat bezwaar werd beslist er geen besluit lag in de zin van artikel 1:3 van de Awb tot sloop van de parkeergarage. Omdat het beroep ongegrond was werd het verzoek om voorlopige voorziening afgewezen.  
      
    
    
      2.6
      
        Met het besluit van 28 november 2025 heeft het college aan de gemeente Zwolle
        omgevingsvergunning verleend voor de circulaire sloop van de parkeergarage Noordereiland aan Noordereiland 3 te Zwolle
      
      
    
    
      2.7
      
        [verzoeker] heeft tegen het besluit van 28 november 2025 bezwaar gemaakt 
      
    
    
      2.8
      Bij brief van 9 december heeft [verzoeker] het college verzocht een besluit te nemen in de zin van artikel 1:3 van de Awb met betrekking tot de voorgenomen sluiting door de gemeente Zwolle op 5 januari 2026 van de parkeergarage Noordereiland.
      
    
    
      2.9
      Bij brief van 17 december 2025 heeft het college [verzoeker] in reactie daarop meegedeeld dat voor de sluiting van de parkeergarage Noordereiland geen besluit in de zin van artikel 1:3Awb nodig is, omdat de sluiting een feitelijke handeling is. De aanvraag van [verzoeker] van 9 december 2025 is dan ook geen aanvraag in de zin van artikel 1:3 Awb en onderhavige reactie daarop geen appellabel besluit, aldus het college.
      
    
    
      2.10
      
        [verzoeker] heeft bij brief van 19 december 2025 beroep ingesteld, tegen primair het niet tijdig beslissen van het college op zijn verzoek van 9 december 2025 en subsidiair tegen de schriftelijke weigering van het college om een besluit te nemen, en de voorzieningenrechter gevraagd om een voorlopige voorziening te treffen.
      
    
    
      2.11
      De voorzieningenrechter heeft het verzoek op 30 december 2025 op zitting behandeld. Hieraan hebben deelgenomen: [verzoeker] en namens het college de gemachtigde bijgestaan door mr. T. Heegsma en namens de gemeente ing. [naam 1] en ir. [naam 2]. Ter zitting is namens de gemeente toegezegd dat de parkeergarage niet zal worden gesloten voordat de voorzieningenrechter op 9 januari 2026 uitspraak doet. 
      
    
  
  
    Beoordeling 
    
    
      
        Spoedeisend belang
      
    
    
    
      3.1
      Op grond van artikel 8:81, eerste lid, van de Awb kan, indien tegen een besluit bezwaar is gemaakt of beroep is ingesteld, de voorzieningenrechter van de bestuursrechter die bevoegd is of kan worden in de hoofdzaak, op verzoek een voorlopige voorziening treffen indien onverwijlde spoed, gelet op de betrokken belangen, dat vereist.
      
    
    
      3.2
      De voorzieningenrechter is van oordeel dat [verzoeker], die een pand in gebruik heeft recht tegenover de ingang van de parkeergarage en deze garage zelf gebruikt, zoals ook zijn klanten, een spoedeisend belang heeft omdat de gemeente heeft aangekondigd dat de parkeergarage per 5 januari 2026 zal zijn gesloten. [verzoeker] beoogt dat te voorkomen.
      
      
        
          Sluiting van de parkeergarage 
        
      
      
    
    
      3.3
      
        [verzoeker] heeft op 9 december 2025 het college verzocht een besluit in de zin van artikel 1:3, eerste lid, van de Awb te nemen met betrekking tot de voorgenomen sluiting door de gemeente Zwolle op 5 januari 2026 van de parkeergarage Noordereiland.
      
    
    
      3.4
      Het college heeft daarop gereageerd met zijn brief van 17 december 2025. Het college heeft daarin het volgende verklaard: “(…) berichten wij u dat voor de sluiting van de parkeergarage Noordereiland geen besluit in de zin van artikel 1:3Awb nodig is. De sluiting van de parkeergarage dient namelijk te worden aangemerkt als een feitelijke handeling van de gemeente Zwolle en vloeit voort uit het feit dat de gemeente Zwolle eigenaar en exploitant van de parkeergarage Noordereiland is. In die hoedanigheid is de gemeente bevoegd om de parkeergarage te sluiten. Uw aanvraag in de brief van 9 december kan dan ook niet worden beschouwd als een aanvraag om een besluit te nemen in de zin van artikel 1:3 Awb.”
      
    
    
      3.5
      
        [verzoeker] heeft op deze mededeling gereageerd primair met een beroep gericht tegen het niet tijdig nemen van een besluit. Subsidiair is hij van mening dat de reactie van het college is aan te merken als een schriftelijke weigering een besluit te nemen. Volgens [verzoeker] kan daartegen rechtstreeks beroep worden ingesteld en dient het voornoemde beroepschrift dan ook subsidiair te worden aangemerkt als een beroep gericht tegen het schriftelijk weigeren een besluit te nemen.
      
      
        Het verzoek van [verzoeker] om een voorlopige voorziening te treffen ten aanzien van de sluiting ziet op beide casus.
      
      
      
        
          Beroep niet tijdig nemen van een besluit met betrekking tot de sluiting.
        
      
      
    
    
      3.6
      De voorzieningenrechter zal allereerst het beroep van [verzoeker] behandelen gericht tegen het niet tijdig nemen van een besluit op zijn verzoek van 9 december 2025.
      
    
    
      3.7
      Op grond van artikel 8:86, eerste lid, van de Awb, kan de voorzieningenrechter onmiddellijk uitspraak doen in de hoofdzaak, indien het verzoek wordt gedaan indien beroep bij de rechtbank is ingesteld en de voorzieningenrechter van oordeel is dat na de zitting, bedoeld in artikel 8:83, eerste lid, nader onderzoek redelijkerwijs niet kan bijdragen aan de beoordeling van de zaak.
      
      
        De voorzieningenrechter is van oordeel dat zich een geval als bedoeld in artikel 8:86, eerste lid, van de Awb hier voordoet.
      
      
    
    
      3.8
      
        Zoals hierna zal blijken is de voorzieningenrechter van oordeel dat het verzoek van [verzoeker] van 9 december 2025 zich redelijkerwijs laat lezen als een verzoek om een preventief handhavingsbesluit te nemen. De reactie van het college van 17 december 2025 is naar het oordeel van de voorzieningenrechter te kwalificeren als een schriftelijke weigering tot het nemen van dat verzochte besluit. [verzoeker] kan op basis van artikel 6:2, aanhef en sub a, van de Awb daartegen bezwaar maken. 
        
          [verzoeker] heeft aangenomen dat hij daar net als tegen het bepaalde in artikel 6:2, aanhef en onder b, van de Awb (het niet tijdig nemen van een besluit) rechtstreeks beroep kon instellen. Echter heeft de wetgever voor die laatstgenoemde mogelijkheid een speciale regeling getroffen in de Awb. Dat is niet gebeurd voor het geval dat er sprake is van een “schriftelijke weigering een besluit te nemen”. Het beroepschrift heeft dan ook tevens te gelden als een bezwaarschrift. 
      
      
    
    
      3.9
      Nu naar het oordeel van de voorzieningenrechter de reactie van het college van 17 december 2025 is aan te merken als de weigering een besluit te nemen heeft [verzoeker] dus ten onrechte beroep ingesteld tegen het niet tijdig nemen van een besluit en dient dat beroep niet-ontvankelijk te worden verklaard en het in die procedure tevens verzochte verzoek om voorlopige voorziening te worden afgewezen.
      
    
    
      3.10
      Het beroepschrift dat in zoverre heeft te gelden als een bezwaarschrift gericht tegen de weigering van 17 december 2025 om een besluit te nemen zal naar het college als zodanig worden doorgezonden.
      
      
        
          Verzoek om voorlopige voorziening gericht tegen het niet tijdig nemen van een besluit met betrekking tot de sluiting.
        
      
      
    
    
      3.11
      De voorzieningenrechter is vooreerst van oordeel dat voor zover [verzoeker] heeft beoogd een aanvraag in te dienen met het oog op het nemen van een publiekrechtelijk besluit tot sluiting van de parkeergarage, een dergelijke aanvraag niet kan leiden tot een besluit. Immers kan alleen degene die het in zijn macht heeft om een zodanig besluit te effectueren worden aangemerkt als aanvrager van een dergelijk besluit. Niet is aannemelijk geworden of gebleken dat [verzoeker] het in zijn macht heeft om tot sluiting van de parkeergarage over te gaan. 
      
    
    
      3.12
      
        De voorzieningenrechter is evenwel niet gebleken dat [verzoeker] met zijn verzoek aan het college tot het nemen van een dergelijk besluit heeft beoogd een dergelijk besluit voor zichzelf of in dit geval namens het college te vragen. De voorzieningenrechter leest het verzoek van [verzoeker] vanuit de intentie van [verzoeker]. [verzoeker] wenst namelijk te bereiken dat de parkeergarage niet eerder kan worden gesloten dan nadat voor die sluiting een publiekrechtelijk besluit is genomen.
        Naar het voorlopig oordeel van de voorzieningenrechter kan dit verzoek redelijkerwijs niet anders worden gelezen dan een verzoek aan het college om een preventief handhavingsbesluit te nemen, mits er een publiekrechtelijke grondslag kan worden aangewezen op grond waarvan het college bevoegd is om handhavend op te treden tegen een sluiting zonder dat voor die sluiting daaraan voorafgaand een publiekrechtelijk (sluitings)besluit is genomen.
      
      
    
    
      3.13
      
        Het college heeft schriftelijk geweigerd een besluit te nemen op dat verzoek van [verzoeker]. Het college stelt zich op het standpunt dat sluiting van de parkeergarage door de gemeente een civielrechtelijke beslissing van de gemeente is. Sluiting betreft voorts een feitelijke handeling. Naar de mening van het college is geen publiekrechtelijke bevoegdheid aan te wijzen om een besluit in de zin van artikel 1:3, eerste lid, van de Awb te nemen in verband met de sluiting van de parkeergarage.
        Het college is verder van mening dat zijn reactie van 17 december 2025 niet kan worden aangemerkt als een besluit en dat daartegen geen bezwaar of beroep open staat.
      
      
    
    
      3.14
      Om te kunnen concluderen of er sprake is van een schriftelijke weigering tot het nemen van een besluit dient te worden beoordeeld of er een publiekrechtelijke grondslag bestaat op basis waarvan een sluiting van de parkeergarage kan worden toegestaan dan wel kan worden geweigerd.
      
    
    
      3.15
      
        Niet in geschil is dat de gemeente eigenaar en exploitant is van de parkeergarage Noordereiland. De gemeente heeft het dan ook in zijn macht om civielrechtelijke beslissingen te nemen met betrekking tot de garage. 
        De gemeente heeft in zijn hoedanigheid van eigenaar van de garage besloten om de garage met ingang van 5 januari 2026 te sluiten. Die sluiting zal plaatsvinden door middel van het plaatsen van hekwerken rond de garage waarmee de toegang tot de garage voor eenieder onmogelijk wordt gemaakt.
        Niet in geschil is dat dit een feitelijke handeling is.
      
      
    
    
      3.16
      In beginsel is de bestuursrechter slechts bevoegd om kennis te nemen van een geschil als een bestuursrechtelijk besluit in geschil is. In beginsel is daarom het standpunt van het college ook juist dat tegen een feitelijke handeling geen rechtsbescherming kan worden geboden door de bestuursrechter. De gang naar de civiele rechter als “restrechter” staat dan open.
      
    
    
      3.17
      
        Uitzondering op deze algemene regel is mogelijk als de wetgever in specifieke gevallen de gang naar de bestuursrechter toch heeft opengesteld.
        De voorzieningenrechter is ambtshalve ermee bekend dat de wetgever dergelijke uitzonderingen heeft gemaakt, bijvoorbeeld in de Vreemdelingenwet en eerder ook in de Algemene bijstandswet. Er zijn ook andere voorbeelden te noemen waaronder de uitzondering die is geregeld in de Wegenverkeerswet 1994 (WVW).
      
      
    
    
      3.18
      In de WVW zijn verkeersbesluiten nodig voor bijvoorbeeld het plaatsen van verkeersborden waardoor een gebod of verbod ontstaat of wordt gewijzigd. In artikel 15, tweede lid, van de WVW is vervolgens bepaald dat maatregelen op of aan de weg tot wijziging van de inrichting van de weg of tot het aanbrengen of verwijderen van voorzieningen ter regeling van het verkeer geschieden krachtens een verkeersbesluit, indien de maatregelen leiden tot een beperking of uitbreiding van het aantal categorieën weggebruikers dat van een weg of weggedeelte gebruik kan maken.
      
      
        Het gaat in de gevallen genoemd in artikel 15, tweede lid, van de WVW dus om feitelijke handelingen.
      
      
    
    
      3.19
      
        De vraag die vervolgens dient te worden beantwoord is of een parkeergarage deel uitmaakt van een weg in de zin van de WVW of een weg is in de zin van de WVW.
        In artikel 1, eerste lid, aanhef en onder b, van de WVW is het begrip “wegen” gedefinieerd als: “alle voor het openbaar verkeer openstaande wegen of paden met inbegrip van de daarin liggende bruggen en duikers en de tot die wegen behorende paden en bermen of zijkanten.”
      
      
    
    
      3.20
      
        De voorzieningenrechter is uit de jurisprudentie gebleken dat onder omstandigheden een parkeergarage wordt aangemerkt als een weg in de zin van de WVW. 
        In zijn conclusie (ECLI:NL:PHR:2010:BL5614) schrijft de Procureur-Generaal (PG) bij de Hoge Raad (HR) in overweging 6.13: “Uit het voorgaande valt mijns inziens – en voor zover in casu van belang – af te leiden dat een weg in de zin van de Wegenverkeerswet geacht wordt voor het openbaar verkeer open te staan, indien het gebruik daarvan niet beperkt is tot bepaalde categorieën weggebruikers. Het komt mij voor dat dit het geval is bij ‘algemene’ parkeergarages en -terreinen, ook al zijn zij met een slagboom afgesloten. Die afsluiting is immers niet bedoeld om de weg c.q. het terrein af te sluiten, maar om betaling van parkeergeld zeker te stellen. Ieder mag naar binnen en ieder mag naar buiten, doch slechts na betaling van parkeergeld.” 
        En vervolgens in de overwegingen 6.15 en 6.16:
        “6.15  Ik leid hieruit af dat de gedachte dat een beslagboomd parkeerterrein voor het openbaar verkeer openstaat, kennelijk – ook in het kader van het gemeentelijk parkeren – niet blijk geeft van een onjuiste rechtsopvatting.
      
    
    
      6.16
      Al met al ben ik van mening dat de enkele omstandigheid dat een parkeergarage of parkeerterrein – in wezen in het kader van de betaalwijze voor het parkeren – voorzien is van een slagboom bij in- en uitgang, niet voldoende is om deze niet aan te merken als openbare weg in de zin van de Wegenverkeerswet.”
      
      
        In het daaropvolgende arrest van de HR van 15 oktober 2010 (ECLI:NL:HR:2010:BL5614) overweegt de HR: “3.3.3.   Ingevolge artikel 225 van de Gemeentewet heeft een gemeente de bevoegdheid parkeerbelasting te heffen ter zake van het parkeren van een voertuig op binnen de gemeente gelegen en voor het openbaar verkeer openstaande terreinen of weggedeelten. Uit de wetsgeschiedenis van de Gemeentewet moet worden afgeleid dat de wetgever voor het begrip 'voor het openbaar verkeer openstaande terreinen of weggedeelten' aansluiting heeft willen zoeken bij het begrip 'voor het openbaar verkeer openstaande wegen of paden' in de zin van de Wegenverkeerswet (Kamerstukken II, 1986/87, 19 405, nr. 6, blz. 7). Dat dergelijke terreinen of weggedeelten bij de in- en uitgang zijn voorzien van een fysieke barrière zoals een hek of (automatische) slagboom, brengt nog niet mee dat deze terreinen of weggedeelten niet voor het openbaar verkeer openstaan (vergelijk ook de in onderdeel 6.17 van de conclusie van de Advocaat-Generaal aangehaalde passage uit de wetsgeschiedenis).”
      
      
      
        De voorzieningenrechter is voorts gebleken dat het Gerechtshof Arnhem-Leeuwarden in zijn arrest van 19 april 2016 (ECLI:NL:GHARL:2016:3076) heeft – voor zover thans relevant – overwogen:
        “7. Niet in geding is dat de betreffende parkeerplaats behoort bij het vliegveld Schiphol. Beslissend voor de vraag of het terrein als een voor het openbaar verkeer openstaande weg dient te worden aangemerkt, is echter de vraag of dit ten tijde van de gedraging feitelijk voor het openbaar verkeer openstond. Daarvoor zijn mede van belang de verdere feitelijke omstandigheden zoals of door de rechthebbende wordt geduld dat het algemene verkeer gebruik maakt van dat terrein (vgl. het arrest van de Hoge Raad van 8 april 1997, LJN ZD0686, gepubliceerd op www.rechtspraak.nl).
      
      8. Het hof stelt vast dat de betreffende parkeerplaats P3, behorend bij vliegveld Schiphol en bestemd voor lang parkeren, is afgesloten door middel van slagbomen.
      
        Gesteld noch gebleken is dat de rechthebbende zich op kenbare wijze, bijvoorbeeld door de borden "verboden toegang" en "eigen weg", het recht heeft voorbehouden en de feitelijke mogelijkheid heeft geschapen om desgewenst weggebruikers de toegang te ontzeggen (vgl. Hoge Raad 16 januari 2001, LJN AA9494, gepubliceerd op www.rechtspraak.nl). Het hof leidt uit hetgeen de betrokkene heeft aangevoerd af, dat de slagbomen uitsluitend zijn geplaatst met het oog op de heffing van het parkeergeld en dat zij geenszins de functie hebben om bepaalde weggebruikers de toegang te ontzeggen.
        De betrokkene heeft gesteld dat eerst via internet een plaats moet worden gereserveerd en betaald, waarna men pas de slagboom kan passeren. Uit de door de betrokkene overgelegde voorwaarden blijkt dat er meerdere wijzen zijn waarop een Eenmalige Parkeerovereenkomst, zoals door de betrokkene aangegaan, kan worden gesloten, onder meer via een bij de ingang van de Parkeeraccommodatie getrokken parkeerkaart (artikel 2.3).
        Deze omstandigheden in aanmerking genomen is het hof van oordeel dat het parkeerterrein dient te worden aangemerkt als een voor het openbaar verkeer openstaande weg.
      
      9. Het voorgaande brengt mee dat de bepalingen bij en krachtens de WVW 1994 van toepassing zijn op het parkeerterrein (….)”
      
      
        De voorzieningenrechter wijst ten slotte nog op het arrest van hetzelfde gerechtshof maar nu van 6 juni 2018 (ECLI:NL:GHARL:2018:5187) waarin – voor zover thans relevant – is overwogen:
        “10. Het hof ziet zich thans voor de vraag gesteld of de plaats waar het betreffende voertuig zich bevond als een voor het openbaar verkeer openstaande weg in de zin van artikel 1, eerste lid, aanhef en onder b, van de Wvw 1994 dient te worden aangemerkt, en derhalve of de bepalingen bij of krachtens de Wvw 1994 van toepassing zijn.
      
      11. Ingevolge artikel 1, eerste lid, aanhef en onder b, van de Wvw 1994 moet onder "wegen" worden verstaan: alle voor het openbaar verkeer openstaande wegen of paden met inbegrip van de daarin liggende bruggen en duikers en de tot die wegen behorende paden en bermen of zijkanten.
      12. Beslissend voor de vraag of het terrein als een voor het openbaar verkeer openstaande weg dient te worden aangemerkt, is de vraag of dit ten tijde van de gedraging feitelijk voor het openbaar verkeer openstond. Daarvoor zijn mede van belang de verdere feitelijke omstandigheden zoals of door de rechthebbende wordt geduld dat het algemene verkeer gebruik maakt van dat terrein (vgl. Hoge Raad van 8 april 1997, LJN ZD0686, gepubliceerd op www.rechtspraak.nl).
      13. De desbetreffende parkeergarage is, blijkens de verklaring van de verbalisant, opengesteld voor het publiek. Het hof is dan ook van oordeel dat de plaats waar het voertuig stond geparkeerd feitelijk voor het openbaar verkeer openstond.”
      
    
    
      3.21
      Ter zitting is gebleken dat de parkeergarage Noordereiland feitelijk voor het openbaar verkeer openstond en dat de slagbomen alleen dienden voor het zekerstellen van de betaling voor het gebruik van de garage.
      
    
    
      3.22
      Het vorenoverwogene leidt de voorzieningenrechter dan ook tot het voorlopig oordeel dat de parkeergarage Noordereiland is aan te merken als een weg in de zin van de WVW waarop de bepalingen bij en krachtens die wet van toepassing zijn.
      
    
    
      3.23
      Nu naar het voorlopig oordeel van de voorzieningenrechter de voorgenomen feitelijke handeling door de gemeente Zwolle, te weten de sluiting door middel van de plaatsing van hekwerken om de garage heen, leidt tot een beperking van het aantal categorieën weggebruikers dat van de weg of weggedeelte gebruik kan maken, sterker nog leidt tot het geheel onmogelijk maken van het gebruik van de weg door alle categorieën weggebruikers, laat het zich naar het voorlopig oordeel van de voorzieningenrechter thans aanzien dat deze afsluiting gelet op het bepaalde in artikel 15, tweede lid, van de WVW  pas kan plaatsvinden nadat een verkeersbesluit daarover is genomen.
      
    
    
      3.24
      
        Nu van een dergelijk besluit thans geen sprake komt de voorzieningenrechter tot het voorlopig oordeel dat de sluiting in strijd met de WVW plaatsvindt.
        Dat betekent dat het college bevoegd is om daartegen op te treden. Uit de jurisprudentie volgt dat het college in beginsel gehouden is om in een dergelijk geval handhavend op te treden. Uit de brief van het college van 17 december 2025 blijkt dat het college niet voornemens is van die bevoegdheid gebruik te maken en dus niet het voornemen heeft handhavend op te treden. 
      
      
    
    
      3.25
      Nu verzoeker met het ingestelde beroep heeft beoogd om ook op te komen tegen de weigering een besluit te nemen dient dat beroep te worden aangemerkt als een bezwaar tegen de weigering van het college om een preventief handhavingsbesluit te nemen.
      
    
    
      3.26
      
        Het vorenoverwogene leidt de voorzieningenrechter ertoe dat er reden is om de gevraagde voorlopige voorziening te treffen. De voorzieningenrechter zal daarom bepalen dat het de gemeente Zwolle niet zal zijn toegestaan om de parkeergarage te sluiten zolang niet is beslist op het bezwaar van [verzoeker] gericht tegen het voor de toepassing van de voorschriften van bezwaar en beroep met een besluit gelijk te stellen weigering om een handhavingsbesluit te nemen. In het kader van die beslissing op bezwaar zal het college zich moeten uitlaten over de vraag of de sluiting van de parkeergarage al dan niet een verkeersbesluit behoeft en in het geval dat wel het geval is verdient het mogelijk de voorkeur dat hij voor zover dat mogelijk is met name uit het oogpunt van proceseconomie dat besluit in het kader van de beslissing op bezwaar neemt. Ter voorlichting van partijen merkt de voorzieningenrechter op dat mocht het college een verkeerbesluit nemen in de vorm van een primair besluit de voorzieningenrechter partijen wijst op de mogelijkheid van rechtstreeks beroep, zodat de verschillende procedures parallel aan elkaar lopen. 
        
          Omgevingsvergunning voor het slopen van de garage.
        
      
      
    
    
      3.27
      
        [verzoeker] heeft ook een voorlopige voorziening gevraagd in het kader van zijn bezwaar gericht tegen de door het college aan de gemeente Zwolle op 28 november 2025 verleende sloopvergunning.
      
    
    
      3.28
      
        De voorzieningenrechter zal ook deze voorlopige voorziening toewijzen.
        De voorzieningenrechter overweegt daartoe het volgende.
      
      
    
    
      3.29
      
        Naar het voorlopig oordeel van de voorzieningenrechter zijn zowel de procedure met betrekking tot de sluiting als de procedure met betrekking de sloop van de garage met elkaar verknoopt. Weliswaar heeft het college terecht gesteld dat de sluiting kan plaatsvinden zonder dat er gesloopt hoeft te worden maar dat geldt niet voor het slopen. Gesloopt kan er alleen worden als er ook gesloten kan worden. De situatie die zich thans lijkt aan te dienen is zo dat er, voorlopig oordelend, alleen gesloten kan worden als daarvoor een verkeersbesluit is genomen. Nu dat besluit er (nog) niet is staat niet vast dat er ook gesloten zal (kunnen) worden. Daarmee staat thans ook niet vast dat er uiteindelijk gebruik zal kunnen worden gemaakt van de verleende sloopvergunning.
        Gelet op deze onzekerheid vormt dat voor de voorzieningenrechter al reden genoeg om ook voor wat betreft de sloopvergunning de verzochte voorlopige voorziening te treffen in de zin dat de sloopvergunning zal worden geschorst.
      
      
      
        Daarnaast acht de voorzieningenrechter het voor alle partijen beter dat beide procedures zo veel als mogelijk tegelijkertijd hetzelfde spoor volgen.
      
      
      
        
          Verzoek tot opleggen van een dwangsom
        
      
      
    
    
      3.30
      
        
          [verzoeker] heeft verzocht om een dwangsom op te leggen ter zekerstelling van de naleving door het college en de gemeente van onderhavige uitspraak. 
        De voorzieningenrechter ziet daartoe geen aanleiding. De voorzieningenrechter heeft geen aanleiding gevonden voor de vrees dat het college dan wel de gemeente de onderhavige uitspraak niet zal respecteren.
      
      
    
  
  
    Conclusie en gevolgen 
    
    
      4.1
      Naar voorlopig oordeel van de voorzieningenrechter lijkt voorafgaand aan de sluiting van de parkeergarage Noordereiland een verkeersbesluit benodigd. Nu het college heeft geweigerd het door [verzoeker] gevraagde preventieve handhavingsbesluit te nemen tegen de voorgenomen feitelijke sluiting van de parkeergarage door de gemeente zonder  een in verband daarmee benodigd verkeersbesluit, terwijl het college daartoe bevoegd en in beginsel ook gehouden is ingeval van een handelen in strijd met de wet, ziet de voorzieningenrechter aanleiding het verzoek om voorlopige voorziening toe te wijzen in de zin dat het de gemeente Zwolle niet zal zijn toegestaan om de parkeergarage te sluiten tot twee weken na bekendmaking van de beslissing op het bezwaar van [verzoeker] gericht tegen de voor de voorschriften van beroep en bezwaar met een besluit gelijk te stellen weigering om een handhavingsbesluit te nemen.
      
      
        Omdat de omgevingsvergunning voor sloop van de parkeergarage zodanig is verknoopt met de sluiting van de parkeergarage ziet de voorzieningenrechter tevens aanleiding de omgevingsvergunning te schorsen tot twee weken na bekendmaking van de beslissing op bezwaar tegen de omgevingsvergunning. 
      
      
    
    
      4.2
      Omdat de voorzieningenrechter de verzoeken toewijst, ziet hij ook aanleiding om te bepalen dat [verzoeker] en vergoeding krijgt van zijn proceskosten. 
      
      
        
          [verzoeker] heeft gevraagd zijn verletkosten te vergoeden. Hij heeft er daartoe op gewezen dat hij tijd heeft vrij moeten maken voor het opstellen van de verzoekschriften en het voorbereiden van de zitting alsmede voor het bijwonen van de zitting.
        Op grond van het Besluit proceskosten bestuursrecht (Bpb) komen verletkosten van een partij voor vergoeding in aanmerking. De kosten kunnen op grond van artikel 2, eerste lid, aanhef en onder e, van het Bpb, afhankelijk van de omstandigheden, tussen € 9,- en € 109,- per uur bedragen
      
      
      
        Hoewel daarnaar gevraagd heeft [verzoeker] geen inzicht verschaft in de tijd die hij aan de voorbereiding heeft besteed noch op welke momenten hij die tijd daarin heeft gestoken. Evenmin heeft [verzoeker] duidelijkheid geboden over de hoogte van de daarmee gemoeide verletkosten.
      
      
      
        De voorzieningenrechter zal daarom slechts verletkosten toekennen voor het door [verzoeker] bijwonen van de zitting en dat naar het lage tarief berekenen. De zitting heeft 1,5 uur geduurd en de voorzieningenrechter zal verder rekening houden met een kwartier voor en na de zitting. De voorzieningenrechter acht een bedrag van € 9,- per uur redelijk. Dit leidt tot een bedrag van in totaal: € 18,-.
      
      
      
        Ter zitting heeft de voorzieningenrechter uit de reactie van het college begrepen dat hij zich refereert aan het oordeel ter zake van de voorzieningenrechter. 
      
      
    
    
      4.3
      Omdat de voorzieningenrechter de verzoeken toewijst, ziet hij ook aanleiding om te bepalen dat het college de door [verzoeker] daarvoor betaalde griffierechten vergoedt.
      
    
    
      4.4
      Ter zitting is nog aan de orde geweest of er eventueel ook nog besluitvorming in het kader van de Wegenwet nodig is. In de beoordeling van de voorliggende verzoeken om een voorlopige voorziening heeft de voorzieningenrechter ervan afgezien om zich inhoudelijk over dat vraagstuk uit te laten. 
      
      
      
    
  
  
    Beslissing
    
    
      De voorzieningenrechter:
    
    
    
       verklaart het beroep gericht tegen het niet tijdig nemen van een besluit op het verzoek van [verzoeker] van 9 december 2025 niet-ontvankelijk;
       wijst het verzoek om een voorlopige voorziening in dat kader te treffen, af;
       wijst het verzoek om een voorlopige voorziening te treffen in verband met de weigering door het college een handhavingsbesluit te nemen toe;
       treft de voorlopige voorziening dat het de gemeente Zwolle wordt verboden om de parkeergarage Noordereiland te Zwolle, te sluiten;
       de aldus getroffen voorlopige voorziening geldt tot twee weken na de bekendmaking van een besluit op het bezwaarschrift van [verzoeker];
       wijst het verzoek om een voorlopige voorziening te treffen inzake de aan de gemeente Zwolle verleende sloopvergunning ten aanzien van parkeergarage Noordereiland te Zwolle toe en schorst die vergunning tot twee weken na de bekendmaking van de beslissing op het door [verzoeker] daartegen ingediende bezwaarschrift;
       bepaalt dat het college aan [verzoeker] het door hem betaalde griffierecht van in totaal € 386, - (2 x € 193,-) vergoedt;
       bepaalt dat het college aan [verzoeker] een bedrag van € 18,-. ter zake van verletkosten vergoedt.
    
    
    
    
      Deze uitspraak is gedaan door mr. J.W.M. Bunt, voorzieningenrechter, in aanwezigheid van mr. A. Landstra, griffier.
      Uitgesproken in het openbaar op 
    
    
    
    
    
      
        
        
        
          
            
              griffier
            
            
              voorzieningenrechter
            
          
        
      
    
    
    
    
      Een afschrift van deze uitspraak is verzonden aan partijen op:
    
    
    
  
  
    Informatie over hoger beroep
    Een partij die het niet eens is met deze uitspraak voor zover deze gaat over het beroep, kan een hogerberoepschrift sturen naar de Afdeling bestuursrechtspraak van de Raad van State waarin wordt uitgelegd waarom deze partij het niet eens is met deze uitspraak voor zover deze gaat over het beroep. Het hogerberoepschrift moet worden ingediend binnen zes weken na de dag waarop deze uitspraak is verzonden. Kan de indiener de behandeling van het hoger beroep niet afwachten, omdat de zaak spoed heeft, dan kan de indiener de voorzieningenrechter van de Afdeling bestuursrechtspraak van de Raad van State vragen om een voorlopige voorziening (een tijdelijke maatregel) te treffen. 
    
    
      Tegen deze uitspraak voor zover deze gaat over de voorlopige voorzieningen staat geen hoger beroep open.
    
  
  
      ECLI:NL:RBOVE:2025:7336