ECLI:NL:RVS:2025:6135, Raad van State, 17-12-2025, 202304720/1/A3
Raad van State — Uitspraak 
Datum: 2025-12-17 00:00:00.000000
Rechtsgebied: Bestuursrecht

Samenvatting: Bij vijf besluiten van 12 februari 2018 heeft het college van burgemeester en wethouders van Amsterdam aanvragen van Amsterdam Canal Boats om exploitatievergunningen voor de passagiersvaart afgewezen. Amsterdam Canal Boats heeft het college op 7 november 2016 verzocht voor vijf vaartuigen een exploitatievergunning te verlenen voor het vervoeren van passagiers. De aanvragen waren ingeloot, wat betekende dat in beginsel tot vergunningverlening kon worden overgegaan. Het college heeft deze aanvragen echter afgewezen. Volgens het college kon geen vergunning worden verleend op basis van een vergunningstop. Bij uitspraak van 12 september 2018, ECLI:NL:RVS:2018:2958, heeft de Afdeling geoordeeld dat een vergunningstop voor onbepaalde tijd niet is toegestaan. De rechtbank heeft naar aanleiding van die uitspraak op 13 december 2018 in zaaknummers 18/4757 en 18/4760 het beroep van Amsterdam Canal Boats gegrond verklaard, het besluit op bezwaar van 13 juni 2018 vernietigd en het college opgedragen om binnen zes weken na de dag van verzending van de uitspraak een nieuw besluit op het bezwaar te nemen.

202304720/1/A3.
    Datum uitspraak: 17 december 2025
    AFDELING
    BESTUURSRECHTSPRAAK
    Uitspraak op het hoger beroep van:
    Amsterdam Canal Boats B.V., gevestigd in Amsterdam,
    appellante,
    tegen de uitspraak van de rechtbank Amsterdam van 1 juni 2023 in zaak nr. 19/1394 in het geding tussen:
    Amsterdam Canal Boats
    en
    het college van burgemeester en wethouders van Amsterdam.
    Procesverloop
    Bij vijf besluiten van 12 februari 2018 heeft het college aanvragen van Amsterdam Canal Boats om exploitatievergunningen voor de passagiersvaart afgewezen.
    Bij besluit van 22 januari 2019 heeft het college het door Amsterdam Canal Boats daartegen gemaakte bezwaar opnieuw ongegrond verklaard.
    Bij uitspraak van 1 juni 2023 heeft de rechtbank het door Amsterdam Canal Boats daartegen ingestelde beroep gegrond verklaard, het besluit van 22 januari 2019 vernietigd en bepaald dat de rechtsgevolgen van dat besluit in stand blijven.
    Tegen deze uitspraak heeft Amsterdam Canal Boats hoger beroep ingesteld.
    Het college heeft een schriftelijke uiteenzetting gegeven.
    Amsterdam Canal Boats heeft een nader stuk ingediend.
    De Afdeling heeft de zaak op een zitting van 2 juli 2025 behandeld, waar  Amsterdam Canal Boats, vertegenwoordigd door [gemachtigde], bijgestaan door mr. L.W. Tellegen en mr. H.E.M. van Beurden, advocaten in Amsterdam, en het college, vertegenwoordigd door mr. K. van Driel, bijgestaan door mr. B.S. Jaasma, advocaat in Den Haag, zijn verschenen.
    Overwegingen
    Inleiding
    1.       Amsterdam Canal Boats heeft het college op 7 november 2016 verzocht voor vijf vaartuigen een exploitatievergunning te verlenen voor het vervoeren van passagiers. De aanvragen waren ingeloot, wat betekende dat in beginsel tot vergunningverlening kon worden overgegaan. Het college heeft deze aanvragen echter afgewezen. Volgens het college kon geen vergunning worden verleend op basis van een vergunningstop.
    1.1.    Bij uitspraak van 12 september 2018, ECLI:NL:RVS:2018:2958, heeft de Afdeling geoordeeld dat een vergunningstop voor onbepaalde tijd niet is toegestaan.
    1.2.    De rechtbank heeft naar aanleiding van die uitspraak op 13 december 2018 in zaaknummers 18/4757 en 18/4760 het beroep van Amsterdam Canal Boats gegrond verklaard, het besluit op bezwaar van 13 juni 2018 vernietigd en het college opgedragen om binnen zes weken na de dag van verzending van de uitspraak een nieuw besluit op het bezwaar te nemen.
    1.3.    Bij het besluit van 22 januari 2019 heeft het college opnieuw het bezwaar van Amsterdam Canal Boats ongegrond verklaard. Volgens het college zijn de aanvragen niet ingediend in de periode tussen 1 maart 2020 om 8:00 uur en 31 maart 2020 om 18:00 uur. Daarbij heeft het college verwezen naar de Regeling uitgifteronde 2022 voor exploitatievergunningen passagiersvaart (hierna: de Regeling).
    Uitspraak van de rechtbank
    2.       De rechtbank heeft het beroep gegrond verklaard. Volgens de rechtbank heeft Amsterdam Canal Boats haar aanvragen ingediend voordat de vergunningstop gold. Gelet op de uitspraak van de Afdeling van 22 december 2021, ECLI:NL:RVS:2021:2918, had het college volgens de rechtbank de aanvragen niet mogen afwijzen op grond van de Regeling. De rechtbank heeft zelf voorziend aanleiding gezien om de gevolgen van het besluit van 22 januari 2019 in stand te laten. Volgens de rechtbank mocht het college de aanvragen afwijzen op grond van artikel 16, eerste lid, van het Reglement voor uitgifte van exploitatievergunningen voor passagiersvaart voor het Amsterdamse binnenwater voor de uitgifteronde 2016 voor het segment Bemand Groot (hierna: GWT-Reglement). Daarbij heeft de rechtbank verwezen naar de uitspraak van de Afdeling van 23 november 2022, ECLI:NL:RVS:2022:3408.
    Hoger beroep
    3.       In de kern betoogt Amsterdam Canal Boats dat de rechtbank ten onrechte de gevolgen van het vernietigde besluit van 22 januari 2019 in stand heeft gelaten. Volgens Amsterdam Canal Boats bevat artikel 16, eerste lid, van het GWT-Reglement materieel een ontbindende voorwaarde, die onverbindend is omdat deze in strijd is met het rechtszekerheidsbeginsel. Ook is de bepaling volgens haar in strijd met de systematiek van de Algemene wet bestuursrecht (hierna: Awb). Voor zover dat niet het geval zou zijn, betoogt Amsterdam Canal Boats dat Richtlijn 2006/123/EG van het Europees Parlement en de Raad van 12 december 2006 betreffende diensten op de interne markt (hierna: de Dienstenrichtlijn) eraan in de weg staat om artikel 16, eerste lid, van het GWT-Reglement zo te lezen dat dit artikellid ook de bevoegdheid bevat om een gevraagde vergunning te weigeren. Verder heeft artikel art 16 van het GWT Reglement geen grondslag in de Verordening op het binnenwater 2010 (hierna: de Vob). Het GWT Reglement is gebaseerd op artikel 2.4.5 van de Vob maar die bepaling ziet op de bevoegdheid om een vergunning te verlenen en niet op de bevoegdheid om een vergunning in te trekken of wijziging.
    4.       De rechtbank had daarom ook het besluit van 12 februari 2018 moeten herroepen.
    4.1.    Volgens het college was artikel 16, eerste lid, van het GWT-reglement opgenomen voor het geval de bestuursrechter besluiten tot het ambtshalve wijzigen van bestaande exploitatievergunningen, die voor onbepaalde tijd waren verleend, in vergunningen voor bepaalde tijd zou vernietigen. In dat geval moesten verleende vergunningen kunnen worden ingetrokken om de vlotte en veilige doorvaart te kunnen waarborgen. Het college betoogt dat nu deze bevoegdheid kon worden ingezet om vergunningen in te trekken, deze ook kan worden gebruikt om aanvragen voor een vergunning te weigeren.
    Wettelijk kader
    5.       Het wettelijk kader is opgenomen in de bijlage, die deel uitmaakt van deze uitspraak.
    Exceptieve toetsing artikel 16, eerste lid, van het GWT-Reglement
    6.       De Afdeling heeft in de uitspraak van 22 december 2021,  ECLI:NL:RVS:2021:2918, geoordeeld dat toepassing van de Regeling in procedures tegen afwijzingen van aanvragen die al voor de vergunningstop van 13 juni 2017 zijn gedaan, niet verenigbaar is met het beginsel van effectieve rechtsbescherming. Daarom moet, zoals de rechtbank terecht heeft overwogen, in dit geval worden afgeweken van het uitgangspunt dat bij het nemen van een besluit op bezwaar het recht moet worden toegepast zoals dat ten tijde van dat besluit op bezwaar geldt. Omdat de aanvraag van Amsterdam Canal Boats was ingediend voor de vergunningstop van 13 juni 2017 en omdat de Afdeling in haar uitspraak van 27 januari 2016, ECLI:NL:RVS:2016:160, heeft geoordeeld dat het zogeheten volumebeleid in strijd is met de Dienstenrichtlijn, had het college moeten beoordelen of die aanvraag in overeenstemming was met de voorschriften voor vergunningverlening op grond van de Vob en de regels uit het GWT-reglement die niet onverbindend waren verklaard.
    6.1.    Eveneens heeft de rechtbank terecht overwogen dat het college in het nieuwe besluit op bezwaar de afwijzing van de aanvraag niet alleen moet beoordelen op grond van de Vob, maar ook op grond van het GWT-Reglement, voor zover dit reglement niet onverbindend was als gevolg van de uitspraak van de Afdeling van 7 juni 2017, ECLI:NL:RVS:2017:1520.
    6.2.    In geschil is de vraag of de rechtbank terecht heeft geoordeeld dat het college artikel 16, eerste lid, van het GWT-Reglement aan de weigering van de aanvraag ten grondslag mocht leggen.
    6.3.    Een rechter kan een algemeen verbindend voorschrift dat geen wet in formele zin is, in een zaak over een besluit dat op dat voorschrift gebaseerd is, toetsen op rechtmatigheid. In het bijzonder gaat het daarbij om de vraag of het voorschrift niet in strijd is met hogere regelgeving. De rechter komt ook de bevoegdheid toe te beoordelen of dat algemeen verbindend voorschrift een voldoende deugdelijke grondslag biedt voor het besluit waarover de zaak gaat. Bij die indirecte toetsing van het algemeen verbindend voorschrift vormen de algemene rechtsbeginselen en de algemene beginselen van behoorlijk bestuur een belangrijk richtsnoer, waarbij de toetsing wordt verricht op de wijze zoals de Afdeling die heeft uiteengezet in haar uitspraak van 12 februari 2020, ECLI:NL:RVS:2020:452.
    6.4.    De Afdeling is van oordeel dat artikel 16, eerste lid, van het GWT-Reglement niet in strijd komt met het rechtszekerheidsbeginsel. Deze bepaling bevat een intrekkingsbevoegdheid die afhankelijk is van een onzekere toekomstige gebeurtenis die het in het belang van de vlotte en veilige doorvaart noodzakelijk maakt om reeds verleende vergunningen weer in te trekken. Dat een dergelijke intrekkingsbevoegdheid een ontbindende voorwaarde zou vormen die in strijd komt met de systematiek van de Awb volgt de Afdeling niet. Nog daargelaten dat het mogelijk is om in een vergunning een ontbindende voorwaarde op te nemen (vgl. de uitspraak van de Afdeling van 6 juli 2022, ECLI:NL:RVS:2022:1900), gaat het hier om een intrekkingsbevoegdheid. Daarover heeft de Afdeling al eerder geoordeeld dat het college zich het recht mocht voorbehouden de vergunning in te trekken op het moment dat de omzetting van de oude vergunningen in rechte geen stand zou houden (zie de uitspraak van de Afdeling van 23 november 2022,  ECLI:NL:RVS:2022:3408). In die uitspraak is ook overwogen dat, nu het college in dit geval de vergunning mocht intrekken, het ook bevoegd was om op grond van dit artikel de aanvraag af te wijzen.
    6.5.    De Afdeling is verder van oordeel dat artikel 16, eerste lid, van het GWT-reglement niet in strijd is met de Dienstenrichtlijn. Het gaat hier om een vergunning voor het verrichten van een dienst in de zin van de Dienstenrichtlijn. Op vergunningstelsels die de uitoefening van dienstenactiviteiten reguleren, heeft artikel 10 van de Dienstenrichtlijn betrekking. Op grond van het eerste lid van dit artikel moet een vergunningstelsel zijn gebaseerd op criteria die beletten dat de bevoegde instanties hun beoordelingsbevoegdheid op willekeurige wijze uitoefenen. Op grond van het tweede lid van dit artikel, onder d, e en f, zijn deze criteria duidelijk en ondubbelzinnig, objectief en vooraf openbaar bekend gemaakt.
    6.5.1. Het Hof van Justitie van de Europese Unie heeft in het arrest van 17 oktober 2024, FA.RO, ECLI:EU:C:2024:886, punt 108, over artikel 10, tweede lid, van de Dienstenrichtlijn het volgende geoordeeld: "Ten vierde, […], zij er om te beginnen aan herinnerd dat de vereisten van duidelijkheid en ondubbelzinnigheid [onder d)] betrekking hebben op de noodzaak om de vergunningsvoorwaarden voor eenieder gemakkelijk verstaanbaar te maken door elke dubbelzinnigheid in de formulering ervan te vermijden. Voorts is het objectiviteitsvereiste [onder e)] bedoeld om ervoor te zorgen dat vergunningaanvragen op hun eigen verdiensten worden beoordeeld, zodat de betrokken partijen de garantie hebben dat hun aanvraag objectief en onpartijdig wordt behandeld. Ten slotte veronderstellen de vereisten van voorafgaande bekendmaking [onder f)] en van transparantie en toegankelijkheid [onder g)], dat iedere belanghebbende onmiddellijk kan nagaan of er een regeling bestaat die gevolgen kan hebben voor de toegang tot of de uitoefening van de betrokken activiteit […]."
    6.5.2. Zoals uit de uitspraak van de Afdeling van 25 mei 2022, ECLI:NL:RVS:2022:1493, volgt, moet op basis van de criteria waarop het vergunningstelsel is gebaseerd vooraf duidelijk zijn wanneer daaraan is voldaan. Uit de regels over vergunningverlening voor de passagiersvaart volgt dat exploitatievergunningen kunnen worden ingetrokken op het moment dat als gevolg van een uitspraak van de bestuursrechter meer dan 135 vaartuigen in het segment bemand groot in de grachten zullen varen. Daaruit volgt naar het oordeel van de Afdeling dat het duidelijk is dat ook geen exploitatievergunningen meer zullen worden verleend als het aantal van 135 daardoor wordt overschreden. De Afdeling wijst daarbij op de toelichting van artikel 16 van het GWT-reglement. Dat ook een aanvraag voor een vergunning op deze grondslag kan worden geweigerd, maakt dat dit beleid consistent is. Een ander oordeel zou ertoe leiden dat een vergunning verleend moet worden en tegelijkertijd kan worden ingetrokken, omdat het aantal van 135 vergunde vaartuigen wordt overschreden. Van de bevoegdheid van het college om vergunningen te weigeren wanneer dat zou leiden tot meer dan 135 vaartuigen in het segment bemand groot maakt het college niet op een inconsistente, niet inzichtelijke en niet met de beginselen van rechtsgelijkheid en rechtszekerheid strokende wijze gebruik. Het college heeft op de zitting onweersproken toegelicht dat het voor de uitgifte van exploitatievergunningen voor het segment bemand groot een rangorde op basis van de aanvragen heeft vastgesteld, en dat elke aanvraag die ertoe zou leiden dat er meer dan 135 vaartuigen in het segment bemand groot zouden varen is afgewezen.
    6.6.    Gelet op het voorgaande is de Afdeling van oordeel dat artikel 16, eerste lid, van het GWT-Reglement niet onverbindend verklaard moet worden. Dat betekent dat, zoals de Afdeling in de genoemde uitspraak van 23 november 2022 heeft geoordeeld, het college op grond van artikel 16, eerste lid, van het GWT-Reglement de aanvraag mocht afwijzen. Deze bepaling heeft bovendien voldoende grondslag in de Vob, nu artikel 2.4.5 van de Vob in het vijfde lid ook de bevoegdheid geeft om in het belang van de vlotte en veilige doorvaart en ter beperking van het aantal passagiersvaartuigen de vergunning te weigeren, in te trekken of aan te passen.
    6.7.    Het betoog slaagt niet.
    Conclusie
    7.       Het hoger beroep is ongegrond. De aangevallen uitspraak moet worden bevestigd, voor zover aangevallen.
    8.       Het college hoeft geen proceskosten te vergoeden.
    Beslissing
    De Afdeling bestuursrechtspraak van de Raad van State:
    bevestigt de uitspraak van de rechtbank, voor zover aangevallen.
    Aldus vastgesteld door mr. W. den Ouden, voorzitter, en mr. C.C.W. Lange en mr. C.H. Bangma, leden, in tegenwoordigheid van mr. S.R. Renkema, griffier.
    w.g. Den Ouden
    voorzitter
    w.g. Renkema
    griffier
    Uitgesproken in het openbaar op 17 december 2025
    1071
     
    BIJLAGE
     
    Dienstenrichtlijn
    Artikel 10 Vergunningsvoorwaarden
    1. Vergunningstelsels zijn gebaseerd op criteria die beletten dat de bevoegde instanties hun beoordelingsbevoegdheid op willekeurige wijze uitoefenen.
    2. De in lid 1 bedoelde criteria zijn:
    a) niet-discriminatoir;
    b) gerechtvaardigd om een dwingende reden van algemeen belang;
    c) evenredig met die reden van algemeen belang;
    d) duidelijk en ondubbelzinnig;
    e) objectief;
    f) vooraf openbaar bekendgemaakt;
    g) transparant en toegankelijk.
    […]
    Vob
    Artikel 2.3.1 Ligplaatsvergunning woonboot
    […]
    2. De vergunning kan worden geweigerd in het belang van de welstand, ordening, de veiligheid, het milieu, het bestemmingsplan en de vlotte en veilige doorvaart.
    […]
    Artikel 2.4.5 Exploitatie (bedrijfs)vaartuigen voor vervoer van goederen dan wel passagiers
    1. Het is een ieder verboden met een vaartuig of object, tegen betaling of andere vergoeding, goederen of passagiers te vervoeren, vaartochten te verzorgen, dan wel een vaartuig of een object daartoe te verhuren tenzij:
    a. het een bedrijfsvaartuig betreft en
    b. een daartoe strekkende vergunning is verleend door het college. Artikel 2.4.1 eerste lid, tweede volzin, is van overeenkomstige toepassing.
    […]
    4. Artikel 2.3.1, tweede lid, is van overeenkomstige toepassing. Bij de toepassing daarvan, alsmede bij de toepassing van artikel 1.2.6, kan onderscheid worden gemaakt naar categorieën passagiersvaartuigen of segmenten.
    5. Het college kan, gelet op de in artikel 2.3.1, tweede lid, genoemde belangen, alsmede met het oogmerk de kwaliteit en samenstelling (divers aanbod) van het passagiersvervoer te verbeteren en een divers aanbod daarvan te faciliteren en voorts ter bescherming tegen overlast, ter beperking van het aantal passagiersvaartuigen de vergunning weigeren, intrekken of aanpassen.
    […]
    8. Het college kan nadere regels vaststellen.
    […]
    RPA 2013
    Artikel 1.3 wijze van vergunningverlening binnenwater
    1. Als het aantal te verlenen vergunningen beperkt is, worden vergunningen uitsluitend verleend nadat Burgemeester en wethouder hebben besloten tot een uitgifteronde.
    2. Per uitgifteronde besluiten Burgemeester en wethouders hoeveel vergunningen er per segment en voor welk vergunninggebied beschikbaar zijn en hoe de vergunningen worden verdeeld. Burgemeester en wethouders stellen daartoe een Uitgiftereglement vast, dat wordt toegepast bij de desbetreffende uitgifteronde.
    […]
    GWT-Reglement
    16. Verlening onder voorbehoud
    1. Indien de ambtshalve wijzigingen van de huidige exploitatievergunningen in het segment bemand groot van onbepaalde naar bepaalde tijd in rechte geen stand houden, behoudt het college zich het recht voor alle of een deel van de in de Uitgifteprocedure 2016 verleende vergunningen in te trekken om te voorkomen dat er meer dan de 135 Vaartuigen in het segment bemand groot met een vergunning in de vaart komen.
    2. In het geval dat een in eerste instantie afgewezen Aanvraag, als gevolg van een heroverweging van het college in bezwaar of een gerechtelijke uitspraak in beroep, alsnog wordt toegewezen, zal de Rangorde opnieuw berekend worden. Het college heeft het recht een Vergunning, die in de Uitgifteprocedure 2016 aan een Aanvraag is toegekend, in te trekken wanneer die Aanvraag na herberekening niet meer Vergunningsgerechtigd is.
    3. Het college zal na 1 juli 2018 geen gebruik meer maken van het in artikel 16.2 bedoelde recht.
    Toelichting bij artikel 16
    In artikel 16.1 en 16.2 wordt een voorbehoud gemaakt bij de verlening van de vergunningen na de Uitgifteprocedure 2016. Dat voorbehoud moet worden gemaakt omdat ten tijde van de Uitgifteprocedure 2016 het nog niet duidelijk is wat het oordeel van de Afdeling bestuursrecht van de Raad van State over de ambtshalve wijziging van de exploitatievergunningen in het segment bemand groot van onbepaalde naar bepaalde tijd. Indien de Afdeling van oordeel is dat de gemeente de wijziging dient terug draaien, dan ontstaat de situatie dat er wellicht meer dan het gewenst aantal van ca 140 Vaartuigen in het segment bemand groot in de Amsterdamse grachten komen te varen. Dat moet worden voorkomen: vergunningen verleend in de Uitgifteprocedure 2016 worden dan ingetrokken.
    Het voorbehoud in 16.2 houdt eveneens verband met de wens niet meer dan ca 140 Vaartuigen in het segment bemand groot te vergunnen. Indien afgewezen Aanvragers in bezwaar- en beroepsprocedure alsnog gelijk krijgen en hun een vergunning moet worden verleend, moet eenzelfde aantal vergunningen worden ingetrokken. Opgemerkt wordt dat ervan wordt uitgegaan dat Aanvragers met deze situatie rekening houden. Er zal bekend gemaakt worden hoeveel bezwaarprocedures worden gestart en voor hoeveel verleende vergunningen derhalve een voorbehoud moet worden gemaakt.