ECLI:NL:RVS:2025:6386, Raad van State, 24-12-2025, 202400289/1/R3
Raad van State — Uitspraak 
Datum: 2025-12-24 00:00:00.000000
Rechtsgebied: Bestuursrecht; Omgevingsrecht

Samenvatting: Bij besluit van 4 december 2020 heeft het college geweigerd aan [appellante] een omgevingsvergunning te verlenen voor het plaatsen van een berging met overkapping van ongeveer 6 m breed, ongeveer 2,4 m diep en ongeveer 2,2 m hoog op 0,5 m afstand van de erfgrens, op het perceel [locatie] in Rotterdam.  [appellante] woont op het perceel. Op 6 juli 2020 heeft zij een omgevingsvergunning aangevraagd voor het legaliseren van een grijze berging met overkapping van 6,3 m breed, 3,36 m diep en 2,4 m hoog op 0,3 meter afstand van de erfgrens. Op 19 augustus 2020 heeft de commissie voor welstand en monumenten Rotterdam negatief geadviseerd over de aanvraag. Naar aanleiding daarvan heeft [appellante] haar aanvraag gewijzigd, waarbij onder andere de afstand tot de erfgrens is gewijzigd naar 0,5 m. Op 19 november 2020 heeft de commissie wederom negatief geadviseerd over de aanvraag. Bij besluit van 4 december 2020 heeft het college de omgevingsvergunning geweigerd. In bezwaar heeft de commissie op 28 april 2021 alsnog positief geadviseerd over de gewijzigde aanvraag.

202400289/1/R3.
    Datum uitspraak: 24 december 2025
    AFDELING
    BESTUURSRECHTSPRAAK
    Uitspraak op het hoger beroep van:
    [appellante], wonend in Rotterdam,
    appellante,
    tegen de uitspraak van de rechtbank Rotterdam van 29 november 2023 in zaak nr. 21/5686 in het geding tussen:
    [appellante]
    en
    het college van burgemeester en wethouders van Rotterdam.
    Procesverloop
    Bij besluit van 4 december 2020 heeft het college geweigerd aan [appellante] een omgevingsvergunning te verlenen voor het plaatsen van een berging met overkapping van ongeveer 6 m breed, ongeveer 2,4 m diep en ongeveer 2,2 m hoog op 0,5 m afstand van de erfgrens, op het perceel [locatie] in Rotterdam.
    Bij besluit van 10 augustus 2021 heeft het college het besluit van 4 december 2020 ingetrokken en aan [appellante] een omgevingsvergunning verleend voor het plaatsen van een donkergroene berging met overkapping van ongeveer 6 m breed, ongeveer 2,4 m diep en ongeveer 2,2 m hoog op 0,5 m afstand van de erfgrens.
    Bij besluit van 30 september 2021 heeft het college het door [appellante] tegen het besluit van 4 december 2020 gemaakte bezwaar niet-ontvankelijk verklaard, het tegen het besluit van 10 augustus 2021 gemaakte bezwaar gedeeltelijk gegrond verklaard en aan [appellante] een omgevingsvergunning verleend voor het plaatsen van een donkergroene berging met overkapping van 6,3 m breed, 3,36 m diep en 2,4 m hoog op 0,5 m afstand van de erfgrens. Daarbij heeft het college aan [appellante] een vergoeding voor de kosten in bezwaar toegekend van € 1068,00.
    Bij uitspraak van 29 november 2023 heeft de rechtbank het door [appellante] daartegen ingestelde beroep ongegrond verklaard.
    Tegen deze uitspraak heeft [appellante] hoger beroep ingesteld.
    Het college heeft een schriftelijke uiteenzetting gegeven.
    [appellante] heeft nadere stukken ingediend.
    De Afdeling heeft de zaak behandeld op een zitting van 10 oktober 2025, waar [appellante], vertegenwoordigd door J. van der Velden en A.J. van Putten, rechtsbijstandverleners in Zoetermeer, en het college, vertegenwoordigd door mr. A.J. Wintjes en mr. P.J. Dudok, zijn verschenen.
    Overwegingen
    Overgangsrecht inwerkingtreding Omgevingswet
    1.       Op 1 januari 2024 zijn de Omgevingswet en de Invoeringswet Omgevingswet in werking getreden. Als een aanvraag om een omgevingsvergunning is ingediend vóór het tijdstip van inwerkingtreding van de Omgevingswet, dan blijft op grond van artikel 4.3, aanhef en onder a, van de Invoeringswet Omgevingswet het recht zoals dat gold onmiddellijk vóór dat tijdstip van toepassing tot het besluit op die aanvraag onherroepelijk wordt, met uitzondering van artikel 3.9, derde lid, eerste zin, van de Wet algemene bepalingen omgevingsrecht (hierna: Wabo).
    De aanvraag om een omgevingsvergunning is ingediend op 6 juli 2020. Dat betekent dat in dit geval de Wabo, zoals die gold vóór 1 januari 2024, van toepassing blijft.
    Inleiding
    2.       [appellante] woont op het perceel [locatie] in Rotterdam. Op 6 juli 2020 heeft zij een omgevingsvergunning aangevraagd voor het legaliseren van een grijze berging met overkapping van 6,3 m breed, 3,36 m diep en 2,4 m hoog op 0,3 meter afstand van de erfgrens. Op 19 augustus 2020 heeft de commissie voor welstand en monumenten Rotterdam negatief geadviseerd over de aanvraag. Naar aanleiding daarvan heeft [appellante] haar aanvraag gewijzigd, waarbij onder andere de afstand tot de erfgrens is gewijzigd naar 0,5 m. Op 19 november 2020 heeft de commissie wederom negatief geadviseerd over de aanvraag. Bij besluit van 4 december 2020 heeft het college de omgevingsvergunning geweigerd. In bezwaar heeft de commissie op 28 april 2021 alsnog positief geadviseerd over de gewijzigde aanvraag. Bij besluit van 10 augustus 2021 heeft het college het besluit van 4 december 2020 ingetrokken en aan [appellante] een omgevingsvergunning verleend voor het plaatsen van een donkergroene berging met overkapping van ongeveer 6 m breed, ongeveer 2,4 m diep en ongeveer 2,2 m hoog op 0,5 m afstand van de erfgrens. Bij besluit op bezwaar van 30 september 2021 heeft het college aan [appellante] een omgevingsvergunning verleend voor het plaatsen van een donkergroene berging met overkapping van 6,3 m breed, 3,36 m diep en 2,4 m hoog op 0,5 m afstand van de erfgrens.
    Uitspraak van de rechtbank
    3.       De rechtbank heeft geoordeeld dat het college terecht het tegen het besluit van 4 december 2020 gemaakte bezwaar niet-ontvankelijk heeft verklaard en terecht een omgevingsvergunning heeft verleend voor het plaatsen van een donkergroene berging met overkapping van 6,3 m breed, 3,36 m diep en 2,4 m hoog op 0,5 meter afstand van de erfgrens. Daartoe heeft de rechtbank als volgt overwogen. [appellante] heeft geen belang meer bij een inhoudelijke beoordeling van het besluit van 4 december 2020, omdat het college op 10 augustus 2021 een nieuw besluit heeft genomen en zij met het besluit van 30 september 2021 al een vergoeding voor de kosten in bezwaar heeft ontvangen. Verder heeft het college met dit besluit conform de aanvraag en het wijzigingsverzoek van [appellante] beslist. [appellante] had kunnen weigeren om haar aanvraag te wijzigen. Dat heeft zij niet gedaan, zodat het college tevens mocht uitgaan van de gewijzigde aanvraag.
    Beoordeling van het hoger beroep
    Ingetrokken hogerberoepsgrond
    4.       Op de zitting heeft [appellante] de hogerberoepsgrond over de kostenvergoeding in bezwaar ingetrokken.
    Beslist op de aanvraag?
    5.       [appellante] betoogt dat de rechtbank niet heeft onderkend dat het college ten onrechte niet op haar aanvraag, zoals deze is ingediend, heeft beslist. Zij heeft een omgevingsvergunning aangevraagd voor een grijze berging met overkapping op 0,3 m afstand van de erfgrens. Het college heeft bij het besluit op bezwaar van 30 september 2021 een omgevingsvergunning verleend voor het plaatsen van een donkergroene berging met overkapping op 0,5 m afstand van de erfgrens. Volgens haar kon het college de omgevingsvergunning alleen weigeren of verlenen, zonder daarbij voorwaarden te stellen die de aanvraag feitelijk wijzigen. De rechtbank heeft het vorenstaande niet onderkend door te overwegen dat het college mocht uitgaan van de gewijzigde aanvraag. Gelet op de brief van 31 mei 2021 was er ten tijde van het besluit op bezwaar geen sprake meer van een gewijzigde aanvraag. Indien wel sprake is van een gewijzigde aanvraag, is deze volgens [appellante] onder druk van het college gewijzigd, omdat de aanvraag anders zou worden geweigerd, en is de wijziging niet van ondergeschikte aard.
    5.1.    Zoals de Afdeling eerder heeft overwogen (bijvoorbeeld de uitspraak van 13 november 2024, ECLI:NL:RVS:2024:4625, onder 4.1), moet het college beslissen op de aanvraag zoals deze is ingediend. Voor het antwoord op de vraag welke maten het college bij de beoordeling van de aanvraag moest hanteren, is daarom de aanvraag en de daarin opgenomen maatvoering bepalend.
    Het college mag en moet zelfs in bepaalde gevallen de indiener van een aanvraag in de gelegenheid stellen om zijn aanvraag te wijzigen. Het doel daarvan is dat geconstateerde beletselen voor het verlenen van de omgevingsvergunning worden weggenomen. Dat moet beperkt blijven tot wijzigingen van ondergeschikte aard, want daarvoor is volgens vaste rechtspraak van de Afdeling geen nieuwe aanvraag vereist. De vraag of een wijziging van ondergeschikte aard is, moet per concreet geval worden beantwoord. Als de wijziging van de oorspronkelijke aanvraag zo ingrijpend is dat redelijkerwijs niet meer van hetzelfde bouwplan kan worden gesproken, dan moet daarvoor een nieuwe aanvraag worden ingediend.
    Ook kan de aanvrager op eigen initiatief de aanvraag nog wijzigen. Daarbij geldt eveneens dat de wijzigingen van ondergeschikte aard moeten zijn.
    5.2.    Naar het oordeel van de Afdeling heeft de rechtbank terecht overwogen dat het college bij het besluit van 30 september 2021 mocht uitgaan van de gewijzigde aanvraag. Daarbij neemt de Afdeling het volgende in aanmerking. [appellante] heeft op 6 juli 2020 een omgevingsvergunning aangevraagd voor een grijze berging op 0,3 m afstand van openbaar gebied. Het college heeft [appellante] in de gelegenheid gesteld om haar aanvraag te wijzigen, zodat geconstateerde beletselen voor het verlenen van de omgevingsvergunning worden weggenomen. [appellante] heeft van deze gelegenheid gebruik gemaakt. Niet is gebleken dat het college daarbij ontoelaatbare druk heeft uitgeoefend. De wijzigingen zijn, voor zover hier van belang, een afstand van 0,5 m tot de erfgrens en een donkergroene kleur. Naar het oordeel van de Afdeling zijn deze wijzigingen niet zo ingrijpend dat redelijkerwijs niet meer van hetzelfde bouwplan kan worden gesproken.
    Bij de brief van 31 mei 2021 heeft [appellante] aan het college laten weten dat zij in bezwaar wil dat er beslist wordt op de aanvraag zoals die op 6 juli 2020 is ingediend. Een dergelijke wijziging terug naar de oorspronkelijke aanvraag is naar het oordeel van de Afdeling in dit geval niet mogelijk. Voor het perceel [locatie] geldt het bestemmingsplan "Kralingen-West". Het plan kent aan de grond waarop de aanvraag betrekking heeft de bestemming "Tuin-1" toe. In artikel 21.2.1, onder h, van de planregels is bepaald dat aanbouwen of bijgebouwen een afstand van ten minste 1 m tot de erfgrens moeten aanhouden aan de zijde waar de kavel grenst aan het openbaar toegankelijke gebied. Door de afstand van de berging tot openbaar toegankelijk gebied te wijzigen van 0,5 m naar 0,3 m wordt de afwijking van het bestemmingsplan groter, waardoor niet kan worden gesproken van een wijziging van ondergeschikte aard. Het college is dan ook terecht uitgegaan van de gewijzigde aanvraag.
    Het betoog slaagt niet.
    Belangenafweging
    6.       [appellante] betoogt dat de rechtbank ten onrechte heeft overwogen dat het college zich op het standpunt heeft kunnen stellen dat een bouwplan op een afstand van 0,3 m van de erfgrens planologisch ongewenst is. Volgens haar heeft geen gedegen belangenafweging plaatsgevonden. Het college heeft niet kenbaar meegewogen dat het niet mogelijk is om het bouwwerk 0,2 m te verplaatsen zonder sloop van het gehele bouwwerk, terwijl het verschil tussen 0,3 m en 0,5 m volgens haar geen aantoonbare ruimtelijke effecten heeft. Verwijzen naar een eerder verleende parapluvergunning is volgens haar geen belangenafweging.
    6.1.    Zoals onder 5.2 is overwogen, is het college bij het besluit van 30 september 2021 terecht uitgegaan van de gewijzigde aanvraag. Het college heeft overeenkomstig die aanvraag aan [appellante] een omgevingsvergunning verleend voor het plaatsen van een berging op 0,5 m afstand van de erfgrens. Wat de rechtbank heeft overwogen over een bouwplan op 0,3 m afstand van de erfgrens heeft daarom geen betrekking op het bij de rechtbank bestreden besluit, waardoor de hogerberoepsgrond geen inhoudelijke bespreking behoeft.
    Welstand
    7.       [appellante] betoogt dat de rechtbank niet heeft onderkend dat het college geen voorwaarde mocht stellen over de kleur van de berging. Volgens haar is voor het bouwen van de berging geen omgevingsvergunning vereist, omdat de berging een bijbehorend bouwwerk is in het achtererfgebied waarvan de hoogte niet meer is dan 3 m. Ook is volgens haar schilderen niet aan te merken als bouwen in de zin van de Wabo en daarom niet vergunningplichtig. Het stellen van een voorwaarde hiervoor is volgens haar dan ook niet mogelijk.
    Verder betoogt [appellante] dat de rechtbank ten onrechte geen aanknopingspunten heeft gezien voor het oordeel dat het college het welstandsadvies niet aan de besluitvorming ten grondslag heeft kunnen leggen wat betreft de groene kleur van de berging. Uit de welstandsnota blijkt volgens haar niet dat de kleuren lichtgrijs en gebroken wit zijn uitgesloten.
    Ook betoogt [appellante] dat de rechtbank niet heeft onderkend dat het college ten onrechte heeft getoetst aan de parapluvergunning 2016. Volgens haar had het college uitsluitend moeten toetsen aan het bestemmingsplan en de welstandsnota.
    7.1.    Zoals onder 5.2 is overwogen, is het college bij het besluit van 30 september 2021 terecht uitgegaan van de gewijzigde aanvraag. Het college heeft overeenkomstig die aanvraag aan [appellante] een omgevingsvergunning verleend voor het plaatsen van een donkergroene berging. Wat [appellante] heeft aangevoerd over de kleur van de berging behoeft daarom ook geen inhoudelijke bespreking.
    Conclusie
    8.       Het hoger beroep is ongegrond. De uitspraak van de rechtbank moet worden bevestigd.
    9.       Het college hoeft geen proceskosten te vergoeden.
    Verzoek om schadevergoeding wegens overschrijding van de redelijke termijn
    10.     [appellante] heeft de Afdeling verzocht om een schadevergoeding wegens overschrijding van de redelijke termijn.
    10.1.  De redelijke termijn is overschreden als de duur van de totale procedure te lang is. Voor een procedure als deze die uit een bezwaarprocedure en twee rechterlijke instanties bestaat, is in beginsel een totale lengte van ten hoogste vier jaar redelijk. Hierbij wordt een half jaar gerekend voor de behandeling van het bezwaar, anderhalf jaar voor de behandeling van het beroep en twee jaar voor de behandeling van het hoger beroep. De termijn begint op het moment van ontvangst van het bezwaarschrift door het bestuursorgaan.
    10.2.  Het college heeft het bezwaarschrift van [appellante] ontvangen op 13 januari 2021. De redelijke termijn is in deze procedure dus met ruim elf maanden overschreden. De overschrijding moet voor 3/11e deel aan het college en voor 8/11e deel aan de rechtbank worden toegerekend.
    10.3.  De Afdeling hanteert een forfaitaire vergoeding van € 500,00 per half jaar waarmee de redelijke termijn is overschreden. Daarmee wordt de schadevergoeding vastgesteld op € 1.000,00.
    10.4.  Het college en de Staat (de minister van Justitie en Veiligheid) zullen ieder voor de helft van het totaalbedrag worden veroordeeld om de proceskosten die [appellante] heeft gemaakt in verband met de behandeling van het verzoek te vergoeden.
    Beslissing
    De Afdeling bestuursrechtspraak van de Raad van State:
    I.        bevestigt de aangevallen uitspraak;
    II.       wijst het verzoek om schadevergoeding toe;
    III.      veroordeelt de Staat der Nederlanden (de minister van Justitie en Veiligheid) om aan [appellante] een schadevergoeding van  € 727,30 te betalen;
    IV.     veroordeelt het college van burgemeester en wethouders van Rotterdam om aan [appellante] een schadevergoeding van € 272,70 te betalen;
    V.      veroordeelt de Staat der Nederlanden (de minister van Justitie en  Veiligheid) om bij [appellante] in verband met de behandeling  van het verzoek om schadevergoeding opgekomen proceskosten tot  een bedrag van € 226,75 te vergoeden, geheel toe te rekenen aan door een derde beroepsmatig verleende rechtsbijstand;
    VI.     veroordeelt het college van burgemeester en wethouders van Rotterdam om bij [appellante] in verband met de behandeling van het verzoek om schadevergoeding opgekomen proceskosten tot een bedrag van € 226,75 te vergoeden, geheel toe te rekenen aan door een derde beroepsmatig verleende rechtsbijstand.
    Aldus vastgesteld door mr. C.C.W. Lange, lid van de enkelvoudige kamer, in tegenwoordigheid van mr. R.I.Y. Lap, griffier.
    w.g. Lange
    lid van de enkelvoudige kamer
    w.g. Lap
    griffier
    Uitgesproken in het openbaar op 24 december 2025
    288-1164