ECLI:NL:RBDHA:2025:24540, Rechtbank Den Haag, 07-10-2025, SGR 24/810 en SGR 24/5168
Rechtbank Den Haag — Uitspraak 
Datum: 2025-10-07 00:00:00.000000
Rechtsgebied: Bestuursrecht

Samenvatting: Bestuurlijke boetes vanwege het gebruik geven van woning in strijd met de opkoopbescherming - beroep gegrond en zelf in de zaak voorzien door de boetes te matigen

RECHTBANK DEN HAAG
  
  
    Bestuursrecht
  
  
    zaaknummers: SGR 24/810 en SGR 24/5168
  
  
    uitspraak van de enkelvoudige kamer van 7 oktober 2025 in de zaken tussen
  
    
      
      [eiser 1] en [eiser 2] , uit [woonplaats] , eisers
    (gemachtigde: mr. N. Gierdharie),
    
    
      en
    
    
  
  
    het college van burgemeester en wethouders van Den Haag, verweerder
    (gemachtigde: mr. S.V. Benjamin).
    
    
  
  
    Inleiding
    
    
      1. In deze uitspraak beoordeelt de rechtbank de beroepen van eisers tegen de aan hen opgelegde bestuurlijke boetes vanwege het verhuren dan wel in gebruik geven van een woning in strijd met de opkoopbescherming.
    
    
    
      1.1.
      Met de besluiten van 31 mei 2023 heeft verweerder aan eisers beiden individueel een bestuurlijke boete opgelegd van € 10.000,-. 
      
    
    
      1.2.
      Met de bestreden besluiten van 13 december 2023 op het bezwaar van eisers is verweerder bij die besluiten gebleven.
      
    
    
      1.3.
      Met de herziene besluiten op bezwaar van 12 augustus 2024 heeft verweerder beide bestuurlijke boetes gematigd naar € 5.000,-. De beroepen tegen de bestreden besluiten hebben van rechtswege ook betrekking op deze besluiten tot wijziging van de bestreden besluiten.
      
    
    
      1.4.
      Verweerder heeft op de beroepen gereageerd met een verweerschrift.
      
    
    
      1.5.
      De rechtbank heeft de beroepen op 23 september 2025 op zitting behandeld. Hieraan hebben deelgenomen: eisers, de gemachtigde van eisers en de gemachtigde van verweerder.
      
    
  
  
    Beoordeling door de rechtbank
    
    
      
        Waar gaat deze zaak over?
      
    
    
    
      2. Eisers zijn broers van elkaar en zij zijn ieder voor 50% eigenaar van de woning aan de [adres] (hierna: de woning). Tijdens een controle door inspecteurs van de Haagse Pandbrigade op 21 december 2022 is mevrouw [naam] aangetroffen in de woning. Zij heeft verklaard de woning te huren van eisers en stond sinds augustus 2022 ook ingeschreven op dit adres in de basisregistratie personen. Eisers waren zelf niet woonachtig op het adres. 
    
    
    
      2.1.
      Volgens verweerder hebben eisers de woning in gebruik gegeven, terwijl de woning onder de regels inzake de opkoopbescherming valt. Verweerder heeft daarom aan ieder van de eisers een bestuurlijke boete opgelegd van € 10.000,-. Verweerder heeft de bezwaren van eisers ongegrond verklaard, maar de bestuurlijke boetes gematigd naar € 5.000,- per boete, omdat eisers mede-eigenaren zijn.
      
      
        
          Wat vinden eisers in beroep?
        
      
      
      
        3. Eisers vinden dat de boetes onrechtmatig zijn. De intentie bij de aankoop van de woning was dat eisers hier zelf in gingen wonen. Zij hebben de woning niet verhuurd. Eisers hebben enkel een vriendendienst bewezen door een hulpbehoevend stel tijdelijk onderdak te bieden in de woning. Ook kenden zij de regels inzake opkoopbescherming niet.
      
      
    
    
      3.1.
      De boetes zijn bovendien in strijd met het evenredigheidsbeginsel, namelijk met het beginsel van een evenwichtige belangenafweging. Verweerder had de boetes verder moeten matigen op grond van de financiële situatie van eisers. 
      
      
        
          Wat zijn de regels?
        
      
      
      
        
          Opkoopbescherming 
        
      
      
      
        4. Op 1 januari 2022 is de Tijdelijke regeling inzake opkoopbescherming opgenomen als hoofdstuk 7 in de Huisvestingswet 2014 (hierna: de Huisvestingswet). Deze regeling geeft gemeenten een instrument om op te kunnen treden tegen het opkopen van woningen door beleggers om deze vervolgens lucratief te verhuren. Gemeenten kunnen sindsdien een opkoopbescherming instellen in bepaalde buurten om ervoor te zorgen dat goedkope en middeldure woningen beschikbaar blijven voor de verkoop. 
      
      
    
    
      4.1.
      Uit artikel 41 van de Huisvestingswet volgt dan ook dat het verboden is om bepaalde woningen zonder vergunning in gebruik te geven binnen een periode van vier jaar na de datum van inschrijving in de openbare registers van de akte van levering.
      
    
    
      4.2.
      Met ingang van 1 maart 2022 geldt in de gemeente Den Haag een opkoopbescherming in alle wijken van de stad voor bestaande woningen tot een bepaalde WOZ-waarde.
      
    
    
      4.3.
      
        Voor overtreding van de regels inzake de opkoopbescherming kan verweerder een bestuurlijke boete opleggen, zo volgt uit artikel 7:2, eerste lid, van de Huisvestingsverordening. Een bestuurlijke boete kan niet worden opgelegd als de overtreding niet aan de overtreder kan worden verweten.
        
          Boetehoogte 
        
      
      
      
        5. Verweerder bepaalt de hoogte van de boete op basis van de tabel in de bijlage bij de Huisvestingsverordening. De hoogte hangt af van het soort overtreding, of er al dan niet sprake is van bedrijfsmatige exploitatie, en of eerder al een soortgelijke overtreding is begaan.
      
      
    
    
      5.1.
      Hoewel de hoogte van de bestuurlijke boete bij wettelijk voorschrift is vastgesteld en sprake is van een gefixeerd boetestelsel, moet verweerder niettemin een lagere bestuurlijke boete opleggen indien de overtreder aannemelijk maakt dat de vastgestelde bestuurlijke boete wegens bijzondere omstandigheden te hoog is. Volgens vaste rechtspraak kunnen een verminderde verwijtbaarheid, een beperkte ernst van een overtreding en een geringe financiële draagkracht worden aangemerkt als bijzondere omstandigheden die aanleiding geven om een boete te matigen.
      
    
    
      5.2.
      Het beleid van verweerder bij een beroep op de geringe financiële draagkracht, is neergelegd in artikel 2:3, eerste lid, van de Beleidsregel matiging bestuurlijke boete huisvesting Den Haag 2019 (hierna: de Beleidsregel matiging). Uit het eerste lid van deze bepaling volgt dat verweerder  de boete kan matigen indien deze onevenredige gevolgen voor de overtreder heeft. Van onevenredige gevolgen is in ieder geval sprake indien de overtreder aannemelijk maakt dat zijn netto besteedbare maandinkomen, bij aflossing van de volledige boete in 60 maandelijkse termijnen, daalt tot onder de standaard beslagvrije voet. Om verweerder in staat te stellen om te beoordelen of deze situatie zich voordoet, legt de overtreder documenten over zoals de definitieve aanslagen inkomstenbelasting van de Belastingdienst, de aanslagen onroerendezaakbelasting en de bankafschriften van de (spaar)rekeningen van de overtreder over de drie jaren voorafgaand aan de overtreding.
      
      
        
          Wat is het oordeel van de rechtbank?
        
      
      
      6. De rechtbank verklaart de beroepen gegrond omdat verweerder herziene besluiten heeft genomen hangende beroep waarin hij de boetes heeft gematigd. Eisers hebben gelet daarop terecht beroep ingesteld. De rechtbank zal hierna beoordelen of de rechtsgevolgen van verweerders besluitvorming in stand kunnen blijven.
      
      
        
          Rechtmatigheid van de boete
        
      
      
      7. Uit het dossier blijkt dat eisers de woning die viel onder de opkoopbescherming in gebruik hebben gegeven binnen een periode van vier jaar na de datum van inschrijving in de openbare registers van de akte van levering. Dit levert een overtreding op van artikel 41, eerste lid, van de Huisvestingswet in samenhang met artikel 5:27, eerste lid, van de Huisvestingsverordening. 
      
    
    
      7.1.
      Of sprake is geweest van verhuur, wat eisers betwisten, is voor het vaststellen van de overtreding in zoverre niet relevant, dat het enkele in gebruik geven van de woning al maakt dat sprake is van een overtreding (zie rechtsoverweging 4.1). Verweerder mocht de bestuurlijke boetes dus opleggen.
      
    
    
      7.2.
      Dat eisers de intentie hadden om zelf in de woning te gaan wonen, maar een vriendendienst hebben bewezen door de woning tijdelijk aan anderen in gebruik te geven, maakt niet dat de overtreding hen niet kan worden verweten. Het is de verantwoordelijkheid van eisers om ervoor te zorgen dat bij verhuur dan wel het in gebruik geven van de woning in overeenstemming wordt gehandeld met de verplichtingen die volgen uit de Huisvestingswet en de Huisvestingsverordening. Gelet hierop slaagt ook het betoog van eisers, dat zij niet op de hoogte waren van de wet- en regelgeving, niet.
      
    
    
      7.3.
      Ook het standpunt van eisers dat eerst een waarschuwing  had moeten worden opgelegd, volgt de rechtbank niet. Verweerder hanteert bij het opleggen van een bestuurlijke boete een vaste gedragslijn welke inhoudt dat meteen een boete wordt opgelegd, omdat een waarschuwing geen afschrikwekkende werking heeft. Een belangrijk doel van het opleggen van een bestuurlijke boete is het voorkomen van toekomstige overtredingen. Deze vaste gedragslijn acht de rechtbank niet kennelijk onredelijk. De rechtbank ziet ook geen aanleiding voor het oordeel dat verweerder in dit geval van deze gedragslijn had moeten afwijken en eiser eerst een waarschuwing had moeten geven. 
      
      
        
          Hoogte van de boete
        
      
      
      
        8. Eisers hebben voor het eerst de regels inzake opkoopbescherming overtreden en er is geen sprake van bedrijfsmatige exploitatie. Conform de tabel in de Huisvestingsverordening heeft verweerder daarom bestuurlijke boetes van € 10.000,- opgelegd, die later gematigd zijn naar € 5.000,- omdat eisers ieder voor 50% eigenaar zijn van de woning (zie ook rechtsoverweging 2.1).
      
      
    
    
      8.1.
      Naar het oordeel van de rechtbank heeft verweerder de boetes niet verder hoeven matigen. Het is aan eisers om aannemelijk te maken dat sprake is van een geringe financiële draagkracht en dat de boetes onevenredige gevolgen voor hen heeft (zie rechtsoverweging 5.1.). Verweerder heeft zich op het standpunt kunnen stellen dat eisers hierin niet zijn geslaagd. Hoewel eisers wel stukken hebben overgelegd ter onderbouwing van hun financiële situatie (zoals bankafschriften en inkomensopgaven), heeft verweerder kunnen concluderen dat hij op basis hiervan niet kan beoordelen wat het netto besteedbare maandinkomen van eisers is. Zo kan verweerder in de stukken niet alle inkomstenbronnen terugvinden en kan verweerder bepaalde inkomsten op de bankafschriften niet verklaren. Het netto besteedbare maandinkomen is wel relevant voor de beoordeling van de financiële draagkracht van eisers. Gelet op het voorgaande is de rechtbank met verweerder van oordeel dat eisers niet aannemelijk hebben gemaakt dat het opleggen van een boete van € 5.000,- aan ieder van de eisers onevenredige gevolgen voor hen heeft. 
      
      
      
      
        
          Overschrijding van de redelijke termijn
        
      
      
      
        9. Volgens vaste rechtspraak geldt bij punitieve sancties, zoals een bestuurlijke boete, als uitgangspunt dat de redelijke termijn is overschreden als de rechtbank niet binnen twee jaar uitspraak doet nadat de termijn is aangevangen. De redelijke termijn vangt in boetezaken aan op het moment dat het betrokken bestuursorgaan ten opzichte van de beboete een handeling heeft verricht waaraan deze in redelijkheid de verwachting kan ontlenen dat aan hem een boete zal worden opgelegd. In deze zaken zijn op 9 mei 2023 concept bestuurlijke boeten toegezonden aan eisers. Deze uitspraak wordt gedaan op 7 oktober 2025. De tussenliggende periode bedraagt twee jaar en vijf maanden maanden, waarmee sprake is van vijf maanden overschrijding van de redelijke termijn. De rechtbank acht daarom een matiging van de boetes aangewezen. De rechtbank sluit hierbij aan bij het arrest van de Hoge Raad van 19 december 2008, waarin de Hoge Raad bij een overschrijding van de redelijke termijn van zes maanden of minder een matigingspercentage van 5% hanteert.
      
      
    
  
  
    Conclusie en gevolgen
    
    10. De beroepen zijn gegrond. Verweerder heeft wel bestuurlijke boetes op kunnen leggen, maar gelet op de overschrijding van de redelijke termijn kan de rechtbank de rechtsgevolgen van de bestreden besluiten niet in stand laten. De rechtbank zal de bestreden besluiten vernietigen voor zover daarin de hoogte van de boetes is bepaald en zelf in de zaken voorzien door de boetes te matigen vanwege de overschrijding van de redelijke termijn. De rechtbank zal de hoogte van de boetes vaststellen op € 4.750,- en bepalen dat deze uitspraak in zoverre in de plaats treedt van de vernietigde besluiten.
    
    11. Omdat de beroepen gegrond zijn moet verweerder het griffierecht aan eisers vergoeden en krijgen zij ook een vergoeding van hun proceskosten. Op grond van artikel 3 van het Besluit proceskosten bestuursrecht worden samenhangende zaken beschouwd als één zaak. De proceskostenvergoeding bedraagt daarom € 1.814,-.
    
    
    
  
  
    Beslissing
    
    
      De rechtbank:
    
    
      
        verklaart de beroepen gegrond;
      
      
        vernietigt de bestreden besluiten, voor zover daarin de hoogte van de boetes is bepaald;
      
      
        bepaalt dat het bedrag van de boetes wordt vastgesteld op € 4.750,-;
      
      
        bepaalt dat deze uitspraak in de plaats komt van de vernietigde gedeeltes van de bestreden besluiten;
      
      
        bepaalt dat verweerder het griffierecht van € 187,- aan eisers moet vergoeden;
      
      
        veroordeelt verweerder tot betaling van € 1.814,- aan proceskosten aan eisers.
      
    
    
    
    
      Deze uitspraak is gedaan door mr. dr. C. Hofman, rechter, in aanwezigheid van mr. M.C. Bakker, griffier.
    
    
    
      De beslissing is uitgesproken in het openbaar op 7 oktober 2025.
    
    
    
    
    
    
    
    
      
        
        
        
          
            
              griffier
            
            
              rechter
            
          
        
      
    
    
    
    
      Een afschrift van deze uitspraak is verzonden aan partijen op:
    
    
    
  
  
    Informatie over hoger beroep
    Een partij die het niet eens is met deze uitspraak, kan een hogerberoepschrift sturen naar de Afdeling bestuursrechtspraak van de Raad van State waarin wordt uitgelegd waarom deze partij het niet eens is met deze uitspraak. Het hogerberoepschrift moet worden ingediend binnen zes weken na de dag waarop deze uitspraak is verzonden. Kan de indiener de behandeling van het hoger beroep niet afwachten, omdat de zaak spoed heeft, dan kan de indiener de voorzieningenrechter van de Afdeling bestuursrechtspraak van de Raad van State vragen om een voorlopige voorziening (een tijdelijke maatregel) te treffen.  
  
  
     Dat volgt uit artikel 6:19, eerste lid, van de Algemene wet bestuursrecht (Awb).
  
  
     Met verwijzing naar de uitspraak van de Afdeling Bestuursrechtspraak van de Raad van State (hierna: de Afdeling) van 8 mei 2024, ECLI:NL:RVS:2024:1971.
  
  
     Zie artikel 5:27 van de Huisvestingsverordening Den Haag 2019 (huidig: Huisvestingsverordening Den Haag 2023, hierna: de Huisvestingsverordening). 
  
  
     Artikel 5:41 van de Awb.
  
  
     Artikel 7:2, zevende lid, van de Huisvestingsverordening in samenhang met Bijlage II bij de Huisvestingsverordening.
  
  
     Op grond van artikel 5:46, derde lid, van de Awb. 
  
  
     Zie bijvoorbeeld de uitspraak van de Afdeling van 15 juli 2020, ECLI:NL:RVS:2020:1654.
  
  
     Artikel 2:3, eerste lid, van de Beleidsregel matiging.
  
  
     Artikel 2:3, derde lid, van de Beleidsregel matiging.
  
  
     Artikel 2:3, vijfde lid, van de Beleidsregel matiging.
  
  
     Met verwijzing naar de uitspraak van de Afdeling van 8 mei 2024, ECLI:NL:RVS:2024:1971.
  
  
     Waaronder de huuropbrengsten van de woning van € 1.500 per maand. 
  
  
     Zie bijvoorbeeld de uitspraak van de Afdeling van 29 augustus 2018, ECLI:NL:RVS:2018:2831.
  
  
     Zie de uitspraak van de Afdeling van 8 maart 2023, ECLI:NL:RVS:2023:913, onder 9.1 en 9.3
  
  
     Arrest van de Hoge Raad van 19 december 2008, ECLI:NL:HR:2008:BD0191.
  
  
     De rechtbank geeft hierbij toepassing aan artikel 8:72a van de Awb.
  
  
     1 punt voor het indienen van het beroepschrift en 1 punt voor het verschijnen ter zitting, met een waarde van € 907,- per punt en een wegingsfactor 1.