ECLI:NL:RBGEL:2025:11095, Rechtbank Gelderland, 18-12-2025, ARN 23/6743 en ARN 25/2584
Rechtbank Gelderland — Uitspraak 
Datum: 2025-12-18 00:00:00.000000
Rechtsgebied: Bestuursrecht; Omgevingsrecht

Samenvatting: Handhaving tegen bouwwerk op achtererf van een woning. Onvoldoende gemotiveerd waarom handhaving is beperkt tot het aanbrengen van het toilet in het bouwwerk. Uit de overgelegde stukken blijkt dat het bouwwerk in de periode tussen 1986 en 1993 is vergroot en is verbouwd tot zelfstandige woonruimte en in die periode is voorzien van in ieder geval toilet en douche. Vernietiging beslissing op bezwaar. College moet een nieuw besluit nemen.

RECHTBANK GELDERLAND
    
    
      Zittingsplaats Arnhem
    
    
    
      Bestuursrecht
    
    
    
      zaaknummers: ARN 23/6743 en ARN 25/2584
    
    uitspraak van de enkelvoudige kamer van 
    
    
      in de zaken tussen
    
    
    in de zaak met zaaknummer ARN 23/6743:[partij 1], uit [plaats], (hierna: [partij 1])
    (gemachtigde: mr. J.F. Verheijen),
    
    in de zaak met zaaknummer ARN 25/2584:[partij 2], uit [plaats], (hierna: [partij 2])
    (gemachtigde: mr. M.H. Hogeman),
    
    
      en
    
    
    het college van burgemeester en wethouders van de gemeente Arnhem, het college
    (gemachtigde: mr. M.A. de Ronde).
    
    
      In de zaak met zaaknummer ARN 23/6743 neemt als derde-partij aan de zaak deel: [partij 2], uit [plaats], (gemachtigde: mr. M.H. Hogeman).
      In de zaak met zaaknummer ARN 25/2584 neemt als derde-partij aan de zaak deel: [partij 1], uit [plaats], (gemachtigde: mr. J.F. Verheijen).
    
    
    
    Samenvatting
    
    
      1.	In deze uitspraak beoordeelt de rechtbank beroep van [partij 1] tegen de beslissing op bezwaar en het bezwaar van [partij 2] tegen de last onder dwangsom wegens het zonder omgevingsvergunning plaatsen van een toilet in het bouwwerk in de achtertuin aan de [locatie] in [plaats] (het bouwwerk).
    
    
    
      1.1.
      De rechtbank oordeelt dat de beroepen gegrond zijn. Hierna legt de rechtbank uit hoe zij tot dit oordeel komt en welke gevolgen dit oordeel heeft.
      
    
    Waar gaan deze zaken over?
    
    
      2.	[partij 2] is eigenaar van de woning aan de [locatie] in [plaats]. In de achtertuin staat een bouwwerk dat hij verhuurt als zelfstandige woonruimte. [partij 1] woont op het naastgelegen perceel en ervaart overlast. In maart 2018 heeft [partij 1] om handhaving verzocht. Dit heeft uiteindelijk geleid tot een uitspraak van de Afdeling bestuursrechtspraak van de Raad van State (de Afdeling), waarbij is geoordeeld dat het gebruik voor woondoeleinden van het bouwwerk vanaf 1 mei 2001 onder de bescherming van het gebruiksovergangsrecht. De Afdeling heeft verder bepaald dat het college alsnog op basis van deugdelijk onderzoek moet motiveren of het al dan niet handhavend moet optreden tegen het bouwen en wijzigen van het bouwwerk. De nieuwe beslissing op bezwaar na de uitspraak van de Afdeling is op 30 juni 2023 vernietigd door deze rechtbank omdat uit die beslissing op bezwaar niet blijkt wat de overtreding is en dat het onduidelijk is welke belangen tegen elkaar zijn afgewogen. Vervolgens heeft het college een nieuwe beslissing op bezwaar genomen en een last onder dwangsom opgelegd ter verwijdering van het toilet in het bouwwerk. [partij 1] is in beroep gegaan en [partij 2] heeft bezwaar gemaakt tegen de last onder dwangsom.
    
    
  
  
    Procesverloop
    
    
      3.	Bij besluit van 28 september 2023 heeft het college opnieuw beslist op het bezwaar van [partij 1]. Het college heeft besloten om te handhaven op het toilet in het bouwwerk. [partij 1] is in beroep gegaan tegen de beslissing op bezwaar.
    
    
    
      3.1.
      Op 27 september 2023 heeft het college een last onder dwangsom aan [partij 2] opgelegd. De last onder dwangsom wegens overtreding van het zonder omgevingsvergunning bouwen van een toilet in het bouwwerk luidt als volgt:
      
        
          het verwijderen en verwijderd houden van het toilet in het bouwwerk;
        
        
          de tijd geven tot drie maanden vanaf het moment dat de huidige bewoner niet langer op het adres is gevestigd;
        
        
          de hoogte van de dwangsom te bepalen op € 5.000 ineens.
        
      
      
        [partij 2] heeft bezwaar gemaakt tegen de last onder dwangsom.
      
    
    
      3.2.
      De rechtbank heeft de zaak met zaaknummer ARN 23/6743 op 7 februari 2025 op zitting behandeld. Hieraan hebben deelgenomen: [partij 1] en zijn gemachtigde, de gemachtigde van het college en [partij 2] en zijn gemachtigde. 
      
    
    
      3.3.
      Tijdens de zitting van 7 februari 2025 heeft de rechtbank het onderzoek geschorst en het college de gelegenheid gegeven het bezwaarschrift van [partij 2] tegen de last onder dwangsom van 27 september 2023 in de procedure te brengen en partijen de gelegenheid gegeven hierop te reageren. Ook is gelegenheid geboden te reageren op de stukken die tijdens de zitting zijn overgelegd.
      
    
    
      3.4.
      Het college heeft het bezwaar van [partij 2] van 27 oktober 2023 tegen de last onder dwangsom van 27 september 2023 op 20 februari 2025 aan de rechtbank doorgezonden. 
      
    
    
      3.5.
      Het college heeft verweerschriften ingediend. 
      
    
    
      3.6.
      
        [partij 1] heeft een reactie ingediend. 
      
    
    
      3.7.
      
        [partij 2] heeft een reactie ingediend.
      
    
    
      3.8.
      De rechtbank heeft de zaken op 12 november 2025 op zitting behandeld. Hieraan hebben deelgenomen: [partij 1] en zijn gemachtigde, de gemachtigde van het college en [partij 2] en zijn gemachtigde.
      
    
  
  
    Beoordeling door de rechtbank
    
    
      4.	Artikel 7:11, tweede lid, van de Algemene wet bestuursrecht (Awb) brengt met zich dat het bestuursorgaan dat op grond van de heroverweging alsnog tot het oordeel komt dat handhavend moet worden opgetreden, bij de beslissing op bezwaar een handhavingsbesluit voor de aanvankelijke afwijzing van het handhavingsverzoek in de plaats moet stellen. 
    
    
    
      4.1
      De rechtbank stelt vast dat het college bij de beslissing op bezwaar van 28 september 2023 niet een last onder dwangsom heeft opgelegd aan [partij 2]. Deze last onder dwangsom heeft het college op 27 september 2023 opgelegd. Gelet hierop heeft het college, door niet bij de beslissing op bezwaar ook een handhavingsbesluit te nemen, in strijd gehandeld met artikel 7:11, tweede lid, van de Awb. De rechtbank oordeelt dat de beslissing op bezwaar en de last onder dwangsom een onlosmakelijk geheel vormen. Anders dan [partij 1] naar voren heeft gebracht is de rechtbank van oordeel dat de besluiten samenhangen. Het college is bij bezwaar gehouden tot volledige heroverweging van het besluit. Daarbij kan het college terugkomen op zijn eerdere besluit. In dit geval heeft het college bij beslissing op bezwaar besloten tot gewijzigde handhaving en een last onder dwangsom opgelegd aan [partij 2]. In de beslissing op bezwaar wordt ook verwezen naar de last onder dwangsom.
      
      5. De rechtbank beoordeelt de beslissing op bezwaar aan de hand van de gronden van [partij 1] en [partij 2]. Voorafgaand daaraan gaat de rechtbank in op wat volgt uit eerdere uitspraken. 
      
      
        
          Voorgeschiedenis
        
      
      6. Het gebruik van het bouwwerk voor woondoeleinden is sinds 1 mei 2001 mogelijk op grond van het gebruiksovergangsrecht van het geldende bestemmingsplan, zo heeft de Afdeling bepaald. Zowel deze rechtbank en de Afdeling  hebben vastgesteld dat [partij 2] zonder omgevingsvergunning betekenisvolle aanpassingen heeft aangebracht in het bouwwerk.Ook heeft de rechtbank eerder geoordeeld  dat het bouwovergangsrecht geen vervangende titel voor een omgevingsvergunning verschaft. Daarna heeft deze rechtbank bij haar uitspraak van 30 juni 2023 de overtreding wegens het bouwen zonder omgevingsvergunning gekwalificeerd als niet gering van aard omdat het bouwwerk is getransformeerd naar een gebouw waarin zelfstandige bewoning mogelijk is. Tegen deze uitspraak is geen hoger beroep ingesteld. 
      
      
      
        
          Heeft het college de last onder dwangsom kunnen beperken tot het toilet?
        
      
      7. [partij 1] betoogt dat de last onder dwangsom betrekking moet hebben op het gehele bouwwerk en niet enkel op het toilet. De last onder dwangsom is niet in lijn met de uitspraak van deze rechtbank van 30 juni 2023 en laat andere vastgestelde wijzigingen buiten beschouwing zoals de douche. Alle wijzigingen tezamen rechtvaardigen de conclusie dat er een compleet nieuw bouwwerk zonder vergunning is gerealiseerd. Het college dient de zelfstandige bewoning te beëindigen. Op die manier wordt het gebruiksovergangsrecht te niet gedaan omdat het gebruik verandert en wordt onderbroken. Een begunstigingstermijn ter bescherming van de huidige bewoner is niet nodig, ten tijde van de huurovereenkomst was er al een risico op ontruiming. 
      
    
    
      7.1.
      
        [partij 2] betoogt dat niet kan worden gehandhaafd vanwege het plaatsen van een toilet in 1996 dan wel in 1992. Het toilet was altijd al aanwezig. In 1996 is het reeds bestaande toilet vervangen door een zwevend toilet en sindsdien is dat onveranderd gebleven. Nu [partij 2] als huidige eigenaar niet zelf het toilet heeft gerealiseerd en het bouwwerk heeft verworven voor 1 april 2007 en als zodanig in stand laat, verzet de rechtszekerheid zich tegen handhavend optreden, gelet op het huidige artikel 2.3 a eerste lid van de Wet algemene bepalingen omgevingsrecht. [partij 2] voert aan dat het bouwwerk sinds 1986 niet is vergroot en voor zover er bouwwerkzaamheden zijn verricht is dat gebeurd als normaal onderhoud. [partij 2] betwist verder het ingebrachte beeldmateriaal. Als er een vergelijking moet worden gemaakt dan moet dat geschieden op basis van de feitelijke situatie in 1986.
      
    
    
      7.2.
      Het college heeft zich in zijn verweerschrift van 25 april 2025 op het nadere standpunt gesteld dat uit de huurcontracten van 6 september 1986 en 13 februari 1993 kan worden afgeleid dat [partij 2] in deze periode tenminste een toilet en douche in het bouwwerk heeft gerealiseerd. Uit het overgelegde fotomateriaal volgt dat de nieuwe voorgevel verder naar voren is gebouwd en dat het dak is verhoogd. Hieruit blijkt dat het bouwvolume en de bebouwde oppervlakte zijn vergroot. Deze wijzigingen blokkeren een beroep op artikel 3, aanhef en onderdeel 8 van het Besluit omgevingsrecht. Daarmee staat vast dat het bouwwerk zoals dat is gerealiseerd, niet vergunningsvrij kon worden gebouwd. Het college heeft daarom terecht besloten om tot handhaving over te gaan. Dit houdt in dat het college het verzoek tot handhaving op het bouwwerk kan inwilligen, voor zover het betreft het terugbrengen van het bouwwerk naar de proporties en materiaalgebruik van 1979, en met verwijdering van in ieder geval zowel de douche als het toilet.
      
    
    
      7.3.
      De beroepsgronden van [partij 1] en [partij 2] slagen. De rechtbank is van oordeel dat het college bij de (samengestelde) beslissing op bezwaar onvoldoende heeft gemotiveerd waarom het college de handhaving beperkt tot het toilet. Het college erkent ook in zijn nadere standpunt van 25 april 2025 dat de last onder dwangsom te beperkt is en heeft dat tijdens de zitting ook bevestigd. Naar het oordeel van de rechtbank heeft het college niet gemotiveerd waarom het niet ook handhavend optreedt tegen de douche die in dezelfde periode als het toilet is aangebracht en tegen de vergroting van het bouwwerk waarvan naar het oordeel van de rechtbank duidelijk is dat deze na 1986 is gerealiseerd. Hierna legt de rechtbank uit hoe zij tot dit oordeel is gekomen. 
      
    
    
      7.4.
      De rechtbank oordeelt dat uit de overgelegde stukken blijkt dat het bouwwerk in de periode tussen 1986 en 1993 is vergroot en is verbouwd tot zelfstandige woonruimte en in die periode is voorzien van in ieder geval toilet en douche. Uit de overgelegde tekeningen van de splitsingsakte van 1979 en de overgelegde luchtfoto van 2023 blijkt dat het bouwwerk in 1979 een beduidend geringere omvang had dan in 2023. Uit een vergelijking van de overgelegde foto’s van 1986 en 2015 valt af te leiden dat het oorspronkelijk houten bouwwerk van 1986 in die periode is veranderd in een hoofdzakelijk stenen bouwwerk dat in volume groter is dan het oorspronkelijke bouwwerk. [partij 2] betwist weliswaar het beeldmateriaal, maar heeft dat niet onderbouwd. De rechtbank heeft geen reden te twijfelen aan het beeldmateriaal. Verder heeft [partij 2] verklaard het bouwwerk in 1986 te hebben aangekocht en in 1992 te hebben verbouwd waarbij ook de voorgevel is vervangen. Tussen partijen is niet in geschil dat [partij 2] op 6 september 1986 een huurcontract heeft getekend waarin staat dat het bouwwerk in 1986 werd verhuurd als onzelfstandige woonruimte met gedeeld gebruik van in ieder geval toilet en douche. Dat [partij 2] tijdens de zitting heeft verklaard dat hij destijds standaardcontracten gebruikte die niet de werkelijke situatie weergaven, acht de rechtbank niet doorslaggevend. Dat [partij 2] het contract niet heeft aangepast en heeft ondertekend, komt voor zijn rekening. De verhuur als onzelfstandige woonruimte in 1986 wordt bevestigd door de brief van [partij 2] van 1 juni 2018 waarin hij schrijft: ‘Het pand is aangekocht in 1986 en in die tijd was het bijgebouw ook verhuurd als onzelfstandige kamer, daar is later een toilet bijgekomen.’ Uit het overgelegde huurcontract van 13 februari 1993 blijkt dat het bouwwerk werd verhuurd als zelfstandige woonruimte voorzien van douche en toilet en keuken. 
      
    
    
      7.5.
      De rechtbank vernietigt daarom de beslissing op bezwaar en de daarbij behorende last onder dwangsom. Het college dient opnieuw te beslissen op het bezwaar van [partij 1]. Daarbij moet het college een standpunt innemen over de belangenafweging en inzichtelijk maken welke belangen zijn afgewogen. Zoals de rechtbank in haar eerdere uitspraak van 30 juni 2023 heeft overwogen moet de belangenafweging zien op het bouwwerk en de gevolgen van al dan niet handhaven voor zowel [partij 1] (bijvoorbeeld privacy, uitzicht), als [partij 2] (bijvoorbeeld kosten). 
      
    
  
  
    Conclusie en gevolgen
    
    
      8.	Het beroep van [partij 1] en het beroep van [partij 2] zijn gegrond omdat de (samengestelde) beslissing op bezwaar onvoldoende is gemotiveerd. De rechtbank vernietigt daarom de beslissing op bezwaar. Vanwege de samenhang tussen de beslissing op bezwaar en de last onder dwangsom betekent dit dat ook de last onder dwangsom is vernietigd. 
    
    
    
      8.1.
      De rechtbank bepaalt met toepassing van artikel 8:72, vierde lid, van de Algemene wet bestuursrecht dat het college een nieuw besluit moet nemen met inachtneming van deze uitspraak. De rechtbank geeft het college hiervoor zes weken.
      
    
    
      8.2.
      Omdat het beroep gegrond is moet het college het griffierecht aan [partij 1] en [partij 2] vergoeden en krijgen zij ook een vergoeding van hun proceskosten. Het college moet deze vergoeding betalen. Deze vergoeding bedraagt € 3.174,50 voor zowel [partij 1] als [partij 2] omdat hun gemachtigden ieder een beroepschrift hebben ingediend, aan twee zittingen hebben deelgenomen en na schorsing van de eerste zitting een nadere reactie hebben gegeven op de ingediende stukken (respectievelijk 1, 2 en 0,5 punt). Verder zijn er geen kosten gemaakt die vergoed kunnen worden.
      
    
  
  
    Beslissing
    
    
      De rechtbank: 
    
    - verklaart het beroep van [partij 1] gegrond;
    - verklaart het beroep van [partij 2] gegrond;
    - vernietigt de beslissing op bezwaar van 28 september 2023 en de daarbij behorende last onder dwangsom van 27 september 2023;
    - draagt het college op binnen zes weken na de dag van verzending van deze uitspraak een nieuw besluit te nemen op het bezwaar van [partij 1] met inachtneming van deze uitspraak; 
    - bepaalt dat het college het griffierecht van € 184,- aan [partij 1] moet vergoeden;
    - veroordeelt het college tot betaling van € 3.174,50 aan proceskosten aan [partij 1];
    - bepaalt dat het college het griffierecht van € 184,- aan [partij 2] moet vergoeden;
    - veroordeelt het college tot betaling van € 3.174,50 aan proceskosten aan [partij 2].
    
    
      Deze uitspraak is gedaan door mr. A.L.M. Steinebach-de Wit, rechter, in aanwezigheid van mr. M.M. Verschuren, griffier.
      Uitgesproken in het openbaar op
    
    
    
    
    
    
    
    
      
        
        
        
          
            
              griffier
            
            
              rechter
            
          
        
      
    
    
    
    
      Een afschrift van deze uitspraak is verzonden aan partijen op:
    
    
    
  
  
    Informatie over hoger beroep
    Een partij die het niet eens is met deze uitspraak, kan een hogerberoepschrift sturen naar de Afdeling bestuursrechtspraak van de Raad van State waarin wordt uitgelegd waarom deze partij het niet eens is met deze uitspraak. Het hogerberoepschrift moet worden ingediend binnen zes weken na de dag waarop deze uitspraak is verzonden. Kan de indiener de behandeling van het hoger beroep niet afwachten, omdat de zaak spoed heeft, dan kan de indiener de voorzieningenrechter van de Afdeling bestuursrechtspraak van de Raad van State vragen om een voorlopige voorziening (een tijdelijke maatregel) te treffen.
    
  
  
     ABRvS 4 augustus 2021, ECLI:NL:RVS:2021:1745.
  
  
     Rb. Gelderland 30 juni 2023, ECLI:NL:RBGEL:2023:3633.
  
  
     Overtreding van artikel 2.1 lid 1 sub a en artikel 2.3a lid 1 van de Wet algemene bepalingen omgevingsrecht (Wabo).
  
  
     Zie bijvoorbeeld ABRvS 8 mei 2024, ECLI:NL:RVS:2024:1976 onder 3.
  
  
     ABRvS 4 augustus 2021, ECLI:NL:RVS:2021:1745.
  
  
     Rb. Gelderland 19 september 2019, ECLI:NL:RBGEL:2019:4243, zie ook ABRvS 4 augustus 2021, ECLI:NL:RVS:2021:1745 onder 3.2. 
  
  
     Rb. Gelderland 19 september 2019, ECLI:NL:RBGEL:2019:4243 onder 7.
  
  
     Rb. Gelderland 30 juni 2023, ECLI:NL:RBGEL:2023:3633 onder 5.1.