ECLI:NL:RBAMS:2025:9971, Rechtbank Amsterdam, 15-12-2025, 25/1872
Rechtbank Amsterdam — Uitspraak 
Datum: 2025-12-15 00:00:00.000000
Rechtsgebied: Bestuursrecht

Samenvatting: Opleggen preventieve dwangsom. Evenement. Geen aparte vergunning aangevraagd voor het tonen van een voetbalwedstrijd in kader van EURO2024. Public viewing. Verweerder mocht uitgaan van een dreiging van de overtreding, waardoor zij bevoegd was om te handhaven en een preventieve dwangsom op te leggen. Geen onevenredige gevolgen. Beroep op het vertrouwensbeginsel slaagt niet. Beroep ongegrond.

RECHTBANK AMSTERDAM
    
    
      Bestuursrecht
    
    
    
      zaaknummer: AMS 25/1872 
    
    
      uitspraak van de enkelvoudige kamer van 15 december 2025 in de zaak tussen
    
      [eiseres], te [vestigingsplaats], eiseres
    (gemachtigde: mr. A.A. Westers),
    
    
      en
    
    
    de burgemeester van Amsterdam, verweerder 
    (gemachtigden: mr. D.R. van Ee en [gemachtigde]).
    
    Samenvatting
    
    
      1. Deze uitspraak gaat over het opleggen van een preventieve last onder dwangsom door verweerder. Eiseres is het niet eens met de preventieve dwangsom. Zij voert daartoe een aantal beroepsgronden aan. Aan de hand van deze beroepsgronden beoordeelt de rechtbank of verweerder terecht een preventieve dwangsom heeft opgelegd.
    
    
      1.1.
      De rechtbank komt in deze uitspraak tot het oordeel dat verweerder terecht een preventieve dwangsom heeft opgelegd. Eiseres krijgt dus geen gelijk en het beroep is dus ongegrond. Hierna legt de rechtbank uit hoe zij tot dit oordeel komt en welke gevolgen dit oordeel heeft. 
      
    
  
  
    Procesverloop
    
    
      2. Met het primaire besluit van [datum 1] 2024 heeft verweerder aan eiseres een preventieve last onder dwangsom opgelegd. Met het bestreden besluit van 31 januari 2025 op het bezwaar van eiseres is verweerder bij dat besluit gebleven.
    
    
    
      2.1.
      Eiseres heeft beroep ingesteld tegen het bestreden besluit. Verweerder heeft op het beroep gereageerd met een verweerschrift. 
      
    
    
      2.2.
      De rechtbank heeft het beroep op 2 december 2025 op zitting behandeld. Hieraan hebben deelgenomen: de gemachtigde van eiseres, de gemachtigde van verweerder en de heer [naam 1] namens de politie van Amsterdam. 
      
      
        
          Feiten en omstandigheden
        
      
      
      
        3. Eiseres heeft op 20 maart 2024 een aanvraag ingediend voor het houden van het [evenement] op [datum 1] 2024 vanaf 13.00 uur tot en met [datum 2] 2024 om 23.00 uur op een evenemententerrein aan de [locatie]. In het aanvraagformulier staat dat het evenement draait om muziek, dansen, eten en drinken. 
      
      
    
    
      3.1.
      Op 2 juli 2024 is een evenementenvergunning verleend voor het evenement [evenement].
    
    
      3.2.
      Voorafgaand aan het evenement heeft er een schouw plaatsgevonden. Dit was een dag voor het evenement, dus op [datum 3] 2024. De bevindingen daarvan zijn in een verslag vastgelegd. Dit verslag vermeldt het volgende:
      
      
        
          ‘wij adviseren om het aangekondigde uitzenden van de voetbalwedstrijd Nederland- Turkijke niet te laten plaatsvinden op of rondom het evenemententerrein. Dit omdat dit meerdere veiligheidsrisico’s met zich meebrengt. Wanneer de voetbalwedstrijd Nederland – Turkije (aanvang 21.00 uur) wordt verlengd in verband met een gelijke stand, zal dit maken dat dit doorloopt tot na 23/00 uur. De vergunning voor het evenement is afgegeven tot 23.00 uur waardoor dit met elkaar in strijd is. Wanneer alle bezoekers die voetbal kijken om 23.00 uur van het evenemententerrein verwijderd moeten worden. Voorzien wij als risico een hoop commotie. Gelet op het gebruik van alcohol tijdens het evenement en de invloed van de uitslag van de voetbalwedstrijd op de gemoedstoestand van het publiek, voorzien bij openbare orde verstoringen waar wij als politie geen capaciteit voor hebben gerekend.”
        
      
      
      
        
          De besluitvorming
        
      
      
      
        4. Naar aanleiding van het advies van de politie is eiseres telefonisch benaderd voor de indiening van een mondelinge zienswijze. Eiseres gaf in een zienswijze aan dat het stadsdeel geen voorschriften opgenomen heeft over het vertonen van live-wedstrijdbeelden tijdens dit evenement. Eiseres zal de live-wedstrijd niet vertonen als zij van het stadsdeel een schriftelijke bevestiging ontvangt dat dat niet toegestaan is. Naar aanleiding daarvan heeft verweerder op [datum 1] 2024 een preventieve dwangsom opgelegd (het primaire besluit). Deze dwangsom is aan eiseres opgelegd, aangezien met het vertonen van die wedstrijd artikel 2.40 van de Algemene Plaatselijke Verordening 2008 (APV) overtreden zou worden, want hiervoor heeft eiseres in het kader van EURO 2024 geen aparte vergunning aangevraagd. Eiseres beoogde de wedstrijd te vertonen, aangezien op de Facebooksite van eiseres op de Public View gerichte groepstickets aangeboden werden met een programmering vanaf 21.00 uur op het hoofdpodium.
      
    
    
      4.1.
      De preventief opgelegde dwangsom van [datum 1] 2024 betekent dat indien eiseres toch zou besluiten op het evenemententerrein de wedstrijd Nederland - Turkije te vertonen, dat eiseres dan een dwangsom van € 100.000, - ineens moet betalen. Als eiseresten behoeve van het vertonen van die wedstrijd dit terrein anders ingericht heeft, dan verbeurt eiseres nog een extra dwangsom van € 25.000,-.
    
    
      4.2.
      Met het bestreden besluit van 31 januari 2025 heeft verweerder het bezwaar van eiseres ongegrond verklaard.
      
    
  
  
    Beoordeling door de rechtbank
    
    
      
        Preventieve last onder dwangsom
      
    
    
    
      
        Was er al een vergunning voor public viewing? 
      
    
    
    5. Eiseres stelt zich op het standpunt dat verweerder miskent dat er in het onderhavige geval reeds een vergunning is afgegeven en aldus wordt voldaan aan de vergunningplicht. Niet uit de APV noch uit enig ander algemeen verbindend voorschrift volgt dat voor het tonen van EURO 2024 beelden een aparte vergunning nodig is. Het tonen van EURO 2024 beelden op een reeds vergund festival kan daarmee geen overtreding opleveren van het bepaalde in artikel 2.40 van de APV, temeer niet nu het besluit van 27 maart 2024 geen algemeen verbindende voorschriften bevat. Eiseres heeft nadrukkelijk aangegeven dat de vergunning zou worden nageleefd, ongeacht of een verlenging van de voetbalwedstrijd aan de orde zou zijn. 
    6. In het besluit van 27 maart 2024 wordt overwogen dat het plaatsen van televisieschermen op de openbare weg, groepen mensen aantrekt, die ook op de openbare weg alcohol zullen nuttigen en dat dit nadelige effecten kan hebben voor de openbare orde en (verkeers)veiligheid rond deze schermen. Overwogen wordt dat het voor de beheersbaarheid van de openbare orde en in verband met de capaciteit van de nood- en hulpdiensten van belang is dat het in de openbare ruimte kijken naar wedstrijden plaats vindt in over de stad verspreide groepen. Evenementen moeten in samenhang worden beoordeeld. Onder public viewing wordt begrepen het plaatsen van schermen in de openbare ruimte. In artikel V van dit besluit is geregeld dat vanaf de kwartfinale van EURO 2024 een evenementenvergunning verleend kan worden voor klein- en grootschalige public viewing bij wedstrijden van het EURO 2024 op daartoe geschikte locaties, mits aan de voorwaarden a tot en met h is voldaan. Een voorwaarde is dat dit evenement gratis toegankelijk is. 
    
    7. De rechtbank volgt eiseres niet in haar standpunt dat er reeds een vergunning is afgegeven en aldus wordt voldaan aan de vergunningplicht. Het gezamenlijk kijken van voetbalwedstrijden is iets anders dan een muziek, dans en eten en drinken festival. In de aanvraag heeft eiseres vermeld dat het festival draait om muziek, dansen en eten en drinken. In het aanvraagformulier staat niet vermeld dat er ook gezamenlijk voetbal gekeken zal worden op een groot scherm. Het gezamenlijk voetbal kijken in de openbare ruimte is public viewing. Anders dan eiseres aanvoert, is de rechtbank met verweerder van oordeel dat de locatie van het festival openbare ruimte is. Dat het terrein tijdelijk omheind is ten behoeve van het festival maakt niet dat hier niet meer zou gaan om openbare ruimte. 
    
    8. Verweerder heeft dus terecht aangenomen dat eiseres voornemens was om public viewing te laten plaatsvinden van genoemde voetbalwedstrijd. Verweerder heeft dat terecht als apart evenement gekwalificeerd. Nu sprake is van een apart evenement, volgt uit artikel 2.40 van de APV bezien in samenhang met het besluit van 27 maart 2024 over public viewing dat daarvoor een aparte vergunning aangevraagd diende te worden. Dat, zoals eiseres stelt, het idee van gezamenlijk voetbal kijken pas vlak voor het festival is ontstaan, maakt dit niet anders. Vast staat dat eiseres die vergunning niet heeft aangevraagd. 
    
    9. Dat een separate vergunning moet worden aangevraagd voor public viewing volgt niet alleen logischerwijze uit de hierboven vermelde regelgeving, maar is ook alleszins begrijpelijk en redelijk te achten. Op basis van de omschrijving van het evenement dat wordt aangevraagd, wordt er een screening gedaan waarbij mogelijke veiligheidsrisico’s in kaart worden gebracht. Gezamenlijk voetbal kijken is iets anders dan een dans- en muziekfestival. Voorstelbaar is dat dit een ander publiek aantrekt, dat er bij de screening op andere specifieke aspecten wordt gelet en dat er andere veiligheidsrisico’s bij kunnen komen kijken. De conclusie is dan ook dat verweerder op goede gronden van eiseres heeft verlangd dat zij al in de vergunningaanvraag public viewing van voetbal expliciet als onderdeel van het evenement had moeten vermelden of dat eiseres separaat en aanvullend een vergunningaanvraag had moeten indienen toen het voornemen voor public viewing ontstond.
    
    
      
        Dreigde er klaarblijkelijk gevaar voor de overtreding? 
      
    
    
    10. In artikel 5:7 van de Algemene wet bestuursrecht (Awb) is bepaald dat een herstelsanctie kan worden opgelegd zodra het gevaar voor de overtreding klaarblijkelijk dreigt. In artikel 5:32, eerste lid, van de Awb is bepaald dat een bestuursorgaan dat bevoegd is een last onder bestuursdwang op te leggen, in plaats daarvan aan de overtreder een last onder dwangsom kan opleggen.
    
    11. Volgens vaste rechtspraak van de Afdeling bestuursrechtspraak van de Raad van State (Afdeling) geldt voor het opleggen van een preventieve last het vereiste dat de overtreding zich met een aan zekerheid grenzende waarschijnlijkheid zal voordoen. Omdat het een belastend besluit betreft, ligt het op de weg van verweerder om dit aannemelijk te maken.
    
    12. Verweerder heeft een nader stuk overgelegd van de bevindingen en communicatie tussen de politie en eiser. Zoals verweerder op de zitting heeft toegelicht en eiseres niet heeft weersproken betreft het de communicatie tussen partijen op [datum 1] 2024, de eerste dag van het festival.
    
    
      
        “*14.30 uur: overleg geweest met [eiseres], die bij plan bleef de wedstrijd uit te zenden;
      
      
        *16.00 uur: Op het podium van het [evenement] Festival werd nog verteld aan de bezoekers dat het vertonen van de wedstrijd door zou gaan;
      
      
        *18.00 uur bespreking van de politie met de gemeente - er worden ca 3500 bezoekers verwacht. [eiseres] is nog steeds van plan die wedstrijd uit te zenden;
      
      
        *20.00 uur: [eiseres] besluit de wedstrijd niet uit te zenden, maar vraagt dan of de doelpunten wel getoond mogen worden. Ook dat wordt afgewezen.
      
      
        *20.30 uur: voetbalwedstrijd wordt niet uitgezonden. Er waren toen 1500 bezoekers bij het evenement [evenement].
      
      
        * Voorts hebben de toezichthouder en de evenementen coördinator contact gezocht met de juridisch medewerker van de afdeling VTH, die een preventieve dwangsom opgesteld heeft;
      
      
        * De toezichthouder - [naam 2] - heeft deze dwangsom uitgereikt aan de vertegenwoordiger van [eiseres] bv.”. 
      
    
    
    
      Uit bovenstaande volgt dat eiseres meerdere keren heeft meegedeeld de voetbalwedstrijd te gaan uitzenden in weerwil van het negatieve advies naar aanleiding van de schouw. Eiseres’ standpunt dat er geen sprake was van een klaarblijkelijke dreiging van een overtreding kan dan ook niet gevolgd worden. Bovendien is uit de stukken en de toelichting van verweerder op de zitting naar voren gekomen dat de kaartverkoop voor enkel de voetbalwedstrijd ook in volle gang was toen bovenstaande communicatie tussen partijen plaats vond. Eiseres wilde het gezamenlijk kijken van de voetbalwedstrijd of in ieder geval delen daarvan (doelpunten) dus door laten gaan, terwijl de politie had geadviseerd om het niet te doen. Hierboven is reeds overwogen dat voor public viewing van genoemde wedstrijd een separate vergunning had moeten worden aangevraagd en dat eiseres dat ten onrechte niet heeft gedaan. Verweerder mocht daarom uitgaan van een dreiging van de overtreding, waardoor zij bevoegd was om te handhaven en een preventieve dwangsom op te leggen.
    
    
    
      
        Evenredigheid 
      
    
    
    
      13. Eiseres stelt zich onder andere op het standpunt dat verweerder zonder problemen een vergunning had kunnen verlenen. Nu zij dat niet heeft gedaan is het bestreden besluit onevenredig. De beveiliging was immers op orde, de politie was op de hoogte en van enige dreiging van ongeregeldheden was geen sprake. Er valt niet in te zien hoe een verlenging van de voetbalwedstrijd leidt tot een gevaar voor de openbare orde en veiligheid. Bovendien heeft eiseres in alle gesprekken met de gemeente Amsterdam aangegeven dat de tijden van het evenement zoals deze zijn vergund zouden worden nageleefd, ongeacht of een verlenging van de wedstrijd aan de orde zou zijn. 
      13. In het kader van de evenredigheid is op zitting stil gestaan bij de vraag of het nodig was om een preventieve last op te leggen terwijl er nog communicatie liep tussen partijen over het al dan niet tonen van de voetbalwedstrijd. Eiseres heeft in dit verband aangevoerd dat verweerder nog snel een vergunning had kunnen verlenen. Verweerder heeft op de zitting toegelicht dat hij geen vergunning meer kon verlenen op basis van een nog in te dienen aanvraag. Het festival was namelijk al in volle gang, het was zaterdag en verweerder beschikt niet over een piketdienst voor vergunningaanvragen voor evenementen. Zoals hierboven reeds overwogen, was eiseres ondanks het negatieve advies van de politie toch van plan om de genoemde voetbalwedstrijd (deels) te tonen op schermen. De reactie van verweerder om een preventieve dwangsom op te leggen zodat er geen voetbal zou worden gekeken vindt de rechtbank in het licht van dit samenstel van feiten en omstandigheden evenredig. 
    
    
    15. Evenmin volgt de rechtbank eiseres in het standpunt dat het besluit tot onevenredige gevolgen voor haar heeft geleid in de vorm van imagoschade en financiële schade doordat er minder bezoekers zijn gekomen. Eiseres heeft dit standpunt op geen enkele wijze onderbouwd met bijvoorbeeld overzichten van bezoekersaantallen en financiële gegevens. Op de vraag of er negatieve berichten zijn gekomen (op social media bijvoorbeeld) vanwege het niet uitzenden van de voetbalwedstrijd, heeft eiseres meegedeeld dat zij niet weet van dergelijke berichten en dat die in ieder geval niet zijn overgelegd in deze procedure. Dit betoog slaagt niet.
    
    
      
        Vertrouwensbeginsel
      
    
    
    16. Eiseres voert ten slotte aan dat het vertrouwensbeginsel met zich meebrengt dat zij op de uitingen en de vergunning van verweerder moet kunnen vertrouwen. Het hele proces van vergunningverlening heeft nooit ook maar de indruk gewekt dat het tonen van EURO 2024 beelden op het evenemententerrein niet zou zijn toegestaan. Bovendien heeft de nadruk van het evenement altijd op dansen, muziek en feesten gelegen (hetgeen is vergund). De vergunningsvoorwaarden stellen voorts ook niets over bijkomende activiteiten zoals het tonen van EK-beelden.
    
    17. Voor een geslaagd beroep op het vertrouwensbeginsel is vereist dat aan verweerder toe te rekenen concrete, ondubbelzinnige en onvoorwaardelijke toezeggingen zijn gedaan door een daartoe bevoegd persoon dat er tijdens dit evenement gezamenlijk voetbal mocht worden gekeken op grote schermen. Hiervan is in dit geval niet gebleken. Eiseres mocht op de evenementenvergunning vertrouwen voor zover die vergunning betrekking had op hetgeen zij heeft aangevraagd, dus dansen, muziek, eten en drinken. De beroepsgrond slaagt niet.
    
  
  
    Conclusie en gevolgen
    
    
      18. Het beroep is ongegrond. Dat betekent dat eiseres geen gelijk krijgt. Eiseres krijgt daarom het griffierecht niet terug. Zij krijgt ook 
    
  
  
    Beslissing
    
    
      De rechtbank verklaart het beroep ongegrond. 
    
    
    
      Deze uitspraak is gedaan door mr. H.J.M. Baldinger, rechter, in aanwezigheid van mr.C. Simonis, griffier.
      Uitgesproken in het openbaar op 15 december 2025
    
    
    
      
        
        
        
          
            
              griffier
            
            
              rechter
            
          
        
      
    
    
    
      Een afschrift van deze uitspraak is verzonden aan partijen op:
    
    
  
  
    Informatie over hoger beroep
    Een partij die het niet eens is met deze uitspraak, kan een hogerberoepschrift sturen naar de Afdeling bestuursrechtspraak van de Raad van State waarin wordt uitgelegd waarom deze partij het niet eens is met deze uitspraak. Het hogerberoepschrift moet worden ingediend binnen zes weken na de dag waarop deze uitspraak is verzonden. Kan de indiener de behandeling van het hoger beroep niet afwachten, omdat de zaak spoed heeft, dan kan de indiener de voorzieningenrechter van de Afdeling bestuursrechtspraak van de Raad van State vragen om een voorlopige voorziening (een tijdelijke maatregel) te treffen.