ECLI:NL:RVS:2025:6155, Raad van State, 17-12-2025, 202304793/1/A3
Raad van State — Uitspraak 
Datum: 2025-12-17 00:00:00.000000
Rechtsgebied: Bestuursrecht

Samenvatting: Bij besluit van 31 augustus 2021 heeft de burgemeester aan [appellant] een last onder dwangsom opgelegd. Bij besluit van 31 januari 2022 heeft de burgemeester het door [appellant] daartegen gemaakte bezwaar ongegrond verklaard. In een bestuurlijke rapportage van de politie van 5 juli 2021 staat dat [appellant] op 30 juni 2021 als bijrijder in een auto op de Sportweg in Doetinchem iets aan een persoon heeft overhandigd. De politie heeft die persoon daarna gecontroleerd. Die verklaarde 3-MMC gekocht te hebben van [appellant] en dit al drie of vier keer eerder gedaan te hebben. De ondervraagde persoon overhandigde daarbij een sealbag met wit poeder aan de politie. [appellant] en de bestuurder van de auto zijn vervolgens aangehouden. Tijdens de insluiting werden bij de bestuurder dertig wikkels cocaïne aangetroffen en 26 sealbags met 3-MMC. De uiterlijke kenmerken van de sealbags kwamen overeen met die van de sealbag die de politie aantrof bij de ondervraagde persoon. Bij [appellant] zijn twee telefoons en € 385,00 aan contant geld aangetroffen.

202304793/1/A3.
    Datum uitspraak: 17 december 2025
    AFDELING
    BESTUURSRECHTSPRAAK
    Uitspraak op het hoger beroep van:
    [appellant], wonend in Doetinchem,
    appellant,
    tegen de uitspraak van de rechtbank Gelderland van 20 juni 2023 in zaak nr. 22/1319 in het geding tussen:
    [appellant]
    en
    de burgemeester van Doetinchem.
    Procesverloop
    Bij besluit van 31 augustus 2021 heeft de burgemeester aan [appellant] een last onder dwangsom opgelegd.
    Bij besluit van 31 januari 2022 heeft de burgemeester het door [appellant] daartegen gemaakte bezwaar ongegrond verklaard.
    Bij besluiten van 19 mei 2022 en 23 mei 2023 heeft de burgemeester besloten tot invordering van verbeurde dwangsommen.
    Bij uitspraak van 20 juni 2023 heeft de rechtbank het door [appellant] tegen de besluiten van 31 januari 2022, 19 mei 2022 en 23 mei 2023 ingestelde beroep ongegrond verklaard.
    Tegen deze uitspraak heeft [appellant] hoger beroep ingesteld.
    De burgemeester heeft een schriftelijke uiteenzetting gegeven.
    [appellant] heeft een nader stuk ingediend.
    De Afdeling heeft de zaak op de zitting van 26 november 2025 behandeld, waar [appellant], vertegenwoordigd door mr. Y. ten Tuijnte, advocaat in Arnhem, en de burgemeester, vertegenwoordigd door mr. F.A. Pommer, advocaat in Nijmegen, en mr. R.A.M. Elbers, zijn verschenen.
    Overwegingen
    Inleiding
    1.       In een bestuurlijke rapportage van de politie van 5 juli 2021 staat dat [appellant] op 30 juni 2021 als bijrijder in een auto op de Sportweg in Doetinchem iets aan een persoon heeft overhandigd. De politie heeft die persoon daarna gecontroleerd. Die verklaarde 3-MMC gekocht te hebben van [appellant] en dit al drie of vier keer eerder gedaan te hebben. De ondervraagde persoon overhandigde daarbij een sealbag met wit poeder aan de politie. [appellant] en de bestuurder van de auto zijn vervolgens aangehouden. Tijdens de insluiting werden bij de bestuurder dertig wikkels cocaïne aangetroffen en 26 sealbags met 3-MMC. De uiterlijke kenmerken van de sealbags kwamen overeen met die van de sealbag die de politie aantrof bij de ondervraagde persoon. Bij [appellant] zijn twee telefoons en € 385,00 aan contant geld aangetroffen.
    Wat heeft de burgemeester besloten?
    2.       De burgemeester heeft naar aanleiding van de bevindingen van de politie aan [appellant] een last onder dwangsom opgelegd. De last houdt in dat hij artikel 2:74 van de Algemene Plaatselijke Verordening Doetinchem 2016 (hierna: de APV) niet opnieuw mag overtreden. Bij het niet nakomen van de last verbeurt [appellant] een dwangsom van € 5.000,00 per geconstateerde overtreding, met een maximum van € 50.000,00. De burgemeester heeft het daartegen gemaakte bezwaar ongegrond verklaard en de rechtbank heeft dat besluit in stand gelaten.
    Relevante wet- en regelgeving
    3.       Artikel 2:74 van de APV luidt: "Onverminderd het bepaalde in de Opiumwet is het verboden zich op een openbare plaats op te houden met het kennelijke doel om middelen als bedoeld in artikel 2 of 3 van de Opiumwet, of daarop gelijkende waar, al dan niet tegen betaling, af te leveren, aan te bieden of te verwerven, daarbij behulpzaam te zijn of daarin te bemiddelen."
    Waarom is [appellant] het niet met de rechtbank eens?
    4.       [appellant] betoogt allereerst dat artikel 2:74 van de APV te vaag en onduidelijk is geformuleerd, omdat niet duidelijk is wat onder ‘daarop gelijkende waar’ valt. Hij kon en hoefde niet te weten dat het eventuele verhandelen van 3-MMC viel onder de reikwijdte van dat artikel. Gelet op het rechtszekerheidsbeginsel kan de burgemeester daarom geen herstelsanctie opleggen wegens overtreding van dit artikel. De rechtbank heeft dat volgens hem niet onderkend.
    Voor zover de Afdeling niet in dat betoog meegaat, betoogt hij dat hij artikel 2:74 van de APV niet heeft overtreden en dat de burgemeester daarom geen last onder dwangsom aan hem mocht opleggen. Er zijn bij hem geen verdovende middelen aangetroffen en zijn strafzaak is daarom geseponeerd. Hij is niet betrokken bij wat is aangetroffen bij de bestuurder van de auto.
    Verder betoogt [appellant] dat de rechtbank ten onrechte niet heeft geoordeeld dat de last onder dwangsom in strijd is met het gelijkheidsbeginsel. De bestuurder is namelijk onherroepelijk veroordeeld en aan haar is een last onder dwangsom van € 2.500,00 per overtreding opgelegd, met een maximum van € 25.000,00. De aan hem opgelegde last onder dwangsom had daarom gehalveerd moeten worden, aldus [appellant].
    Beoordeling van het hoger beroep
    Valt 3-MMC onder ‘daarop gelijkende waar’ uit artikel 2:74 van de APV?
    5.       Zoals de Afdeling eerder heeft overwogen verlangt het lex certa-beginsel, dat onder meer besloten ligt in artikel 7 van het Verdrag tot bescherming van de rechten van de mens en de fundamentele vrijheden, van de wetgever dat hij met het oog op de rechtszekerheid op een zo duidelijk mogelijke wijze de verboden gedragingen omschrijft. Daarbij moet evenwel niet uit het oog worden verloren dat de wetgever soms met een zekere vaagheid, voortvloeiend uit het gebruik van algemene termen, verboden gedragingen omschrijft om te voorkomen dat gedragingen die strafwaardig zijn buiten het bereik van die omschrijving vallen. Die vaagheid kan onvermijdelijk zijn, omdat niet altijd te voorzien is op welke wijze de te beschermen belangen in de toekomst zullen worden geschonden. Zie de uitspraak van de Afdeling van 12 maart 2025, ECLI:NL:RVS:2025:1028, onder 4.1.
    5.1.    De rechtbank heeft terecht geoordeeld dat in dit geval voldoende duidelijk is dat 3-MMC onder de zinsnede ‘daarop gelijkende waar’ valt. De Afdeling kan zich vinden in het oordeel van de rechtbank hierover en in de onder 4.3.1 opgenomen overweging, waarop dat oordeel is gebaseerd. Zij voegt daar nog het volgende aan toe.
    5.2.    Artikel 2:74 van de APV is gebaseerd op de modelverordening van de Vereniging van Nederlandse Gemeenten en luidt exact hetzelfde. In de toelichting op die modelverordening staat over artikel 2:74:
    "(…) Artikel 2:74 is opgenomen om de overlast op straat tegen te gaan. De straathandel in drugs kan leiden tot een verstoring van de openbare orde. Om daartegen op te treden is het noodzakelijk in de APV een bepaling op te nemen, die tot doel heeft het voorkomen van de aantasting van de openbare orde en van strafbare feiten. In de praktijk gaat het met name om harddrugs. In het artikel wordt evenwel gesproken over middelen uit lijst 2 en 3 van de Opiumwet, dus zowel hard- als softdrugs en "daarop gelijkende waar". Bij "daarop gelijkende waar" kan bijvoorbeeld worden gedacht aan nieuwe middelen die al wel worden gebruikt (denk aan lachgas), maar nog niet op de lijst voorkomen en waartegen wel moet worden opgetreden of aan nepdrugs (bijvoorbeeld waspoeder). (…)"
    In die toelichting wordt ook verwezen naar het arrest van de Hoge Raad van 17 november 1992, ECLI:NL:HR:1992:AD1779, onder 6.4, over artikel 83 van de Algemene Plaatselijke Verordening van de gemeente Amsterdam. Dat artikel komt in zijn bewoordingen in grote mate overeen met artikel 2:74 van de APV. In dat arrest heeft de Hoge Raad overwogen:
    "Ook de klacht dat de in art. 83 APV vervatte bepaling onverbindend is wegens te grote onbepaaldheid faalt, aangezien de bepaling - ook voor zover zij melding maakt van 'daarop gelijkende waar', waarmee kennelijk is bedoeld waar die voor enig verdovend middel kan doorgaan - voldoende duidelijk maakt welke gedraging daarbij is verboden en strafbaar gesteld."
    De zinsnede ‘daarop gelijkende waar’ is gelet op het voorgaande niet in strijd is met het lex certa-beginsel. Uit de slotzin van het hierboven weergegeven citaat uit de toelichting van de VNG blijkt verder voldoende duidelijk dat 3-MMC onder ‘daarop gelijkende waar’ valt.
    Het betoog slaagt niet.
    Heeft [appellant] artikel 2:74 van de APV overtreden?
    6.       De Afdeling is van oordeel dat [appellant] artikel 2:74 van de APV heeft overtreden en dat de burgemeester daarom bevoegd was om een last onder dwangsom op te leggen. De Afdeling kan zich vinden in het oordeel van de rechtbank hierover en in de onder 4.4.1 en 4.4.2 opgenomen overwegingen, waarop dat oordeel is gebaseerd.
    Het betoog slaagt niet.
    Heeft de burgemeester gehandeld in strijd met het gelijkheidsbeginsel?
    7.       De Afdeling komt net als de rechtbank tot het oordeel dat de burgemeester niet in strijd met het gelijkheidsbeginsel heeft gehandeld. Het gelijkheidsbeginsel houdt in dat gelijke gevallen gelijk moeten worden behandeld. De burgemeester heeft aan de bestuurder van de auto een last opgelegd met een lagere dwangsom dan bij [appellant]. De burgemeester heeft toegelicht dat de reden daarvoor is dat de bestuurder niet zelf in drugs handelde, maar deze enkel op haar lichaam bewaarde en daarmee slechts als medeplichtige kon worden beschouwd. Zoals in de bestuurlijke rapportage staat, heeft de politie geconstateerd dat [appellant] vanuit de auto 3-MMC aan een persoon heeft overhandigd. De feiten en omstandigheden voor [appellant] liggen daarmee anders dan voor de bestuurder van de auto. Van een gelijk geval is daarom geen sprake.        
    Het betoog slaagt niet.
    Invorderingsbeschikkingen van 19 mei 2022 en 23 mei 2023
    8.       Nadat de last onder dwangsom aan [appellant] is opgelegd, zijn er meerdere overtredingen van artikel 2:74 van de APV, begaan door [appellant], geconstateerd. Met de besluiten van 19 mei 2022 en 23 mei 2023 heeft de burgemeester besloten om over te gaan tot invordering van de verbeurde dwangsommen ter hoogte van respectievelijk € 5.000,00 en € 15.000,00 en de wettelijk verschuldigde rente. De Afdeling verwijst voor een overzicht van de feiten naar rechtsoverwegingen 7, 7.1, 9 en 9.1 van de uitspraak van de rechtbank. In hoger beroep wordt de invorderingsbeschikking van 19 mei 2022 niet meer bestreden. De gronden die [appellant] in hoger beroep tegen de invorderingsbeschikking van 23 mei 2023 heeft aangevoerd zijn zo goed als een herhaling van wat hij in beroep heeft aangevoerd. De rechtbank is gemotiveerd op die gronden ingegaan. De Afdeling kan zich vinden in het oordeel van de rechtbank en in de onder 10 tot en met 11.2 opgenomen overwegingen, waarop dat oordeel is gebaseerd. Zij voegt daar nog het volgende aan toe.
    8.1.    In hoger beroep heeft [appellant] een proces-verbaal van verhoor getuige van 6 december 2023 ingebracht van een door de rechter-commissaris afgenomen getuigenverhoor van [persoon]. Dat verhoor gaat over het afnemen van drugs op 7 juli 2022. [appellant] heeft erop gewezen dat [persoon] in dit verhoor heeft verklaard dat hij geen drugs bij [appellant] heeft gekocht. Het verhoor bevestigt zijn stelling dat hij in ieder geval aan [persoon] geen drugs heeft verkocht en dat hij de last op 7 juli 2022 dus niet in totaal drie keer heeft overtreden, maar minder vaak. De burgemeester mocht daarom niet overgaan tot het invorderen van € 15.000,00, aldus [appellant].
    8.2.    De Afdeling volgt [appellant] hierin niet. De burgemeester heeft aan het besluit van 23 mei 2023 de bestuurlijke rapportage van 11 juli 2022 ten grondslag gelegd. Daarin staat dat de politie op 7 juli 2022 tussen 14.25 uur en 20.05 uur heeft waargenomen dat [appellant] drie keer contact heeft gehad met drie verschillende personen en dat [appellant] daarbij iets overhandigde. In de bestuurlijke rapportage zijn verklaringen opgenomen van deze drie personen: ‘Afnemer 1’, ‘Afnemer 2’ en ‘Afnemer 3’. Alle drie hebben verklaard dat zij bij [appellant] drugs hebben gekocht. [appellant] stelt dat ‘Afnemer 1’ [persoon] is en dat hij tijdens het getuigenverhoor heeft ontkend dat hij drugs van [appellant] heeft gekocht op 7 juli 2022. Daarmee zou er volgens hem ten aanzien van ‘Afnemer 1’ geen sprake zijn van een overtreding. Hoewel de burgemeester op de zitting bij de Afdeling te kennen heeft gegeven dat het erop lijkt dat ‘Afnemer 1’ [persoon] is, is dat niet met zekerheid vast te stellen. Dat betekent dat de mogelijkheid bestaat dat ‘Afnemer 1’ iemand anders dan [persoon] is en dat de politie heeft waargenomen dat [appellant] aan diegene drugs heeft verkocht. Er is in dat geval sprake van een overtreding. Ook als ervan wordt uitgegaan dat [persoon] ‘Afnemer 1’ is, kan er uitgegaan worden van een overtreding. Daarvoor is van belang dat [persoon] op 8 juli 2022 heeft verklaard dat hij 40 XTC-pillen bij [appellant] heeft gekocht. Deze verklaring, die de dag na de gebeurtenis is afgelegd, komt namelijk overeen met de waarnemingen van de politie zoals die zijn vastgelegd in de bestuurlijke rapportage van 11 juli 2022. De Afdeling verwijst naar haar uitspraak van 5 juli 2017, ECLI:NL:RVS:2017:1819, onder 4.1.
    Het betoog slaagt niet.
    Conclusie over het hoger beroep
    9.       Het hoger beroep is ongegrond. De uitspraak moet worden bevestigd.
    Proceskosten
    10.     De burgemeester hoeft geen proceskosten te vergoeden.
    Beslissing
    De Afdeling bestuursrechtspraak van de Raad van State:
    bevestigt de aangevallen uitspraak.
    Aldus vastgesteld door mr. C.J. Borman, voorzitter, en mr. A.J.C. de Moor-van Vugt en mr. J. Schipper-Spanninga, leden, in tegenwoordigheid van mr. R.J.A. Meerman, griffier.
    w.g. Borman
    voorzitter
    w.g. Meerman
    griffier
    Uitgesproken in het openbaar op 17 december 2025
    960