ECLI:NL:RBROT:2024:2948, Rechtbank Rotterdam, 19-03-2024, ROT 21/1735
Rechtbank Rotterdam — Uitspraak 
Datum: 2024-03-19 00:00:00.000000
Rechtsgebied: Bestuursrecht

Samenvatting: Verordening toegang woningmarkt en samenstelling woningvoorraad 2019. 
        De rechtbank is van oordeel dat uit de bepalingen over vrijwilligerswerk uit de huurovereenkomst niet blijkt dat dit vrijwilligerswerk ten gunste van de buurt komt. De Huisvestingsverordening stelt dit wel duidelijk als vereiste. Evenmin bevinden zich in het dossier aanknopingspunten waaruit blijkt dat het voorgenomen vrijwilligerswerk ook daadwerkelijk wordt uitgevoerd, dit geldt ook voor de vraag of hierop door de vergunninghouder ook handhavend wordt toegezien. Niet is gebleken dat verweerder daar onderzoek naar heeft verricht.

RECHTBANK ROTTERDAM
  
  
    Bestuursrecht
  
  
    zaaknummer: ROT 21/1735 
  
  
    uitspraak van de enkelvoudige kamer van 19 maart 2024 in de zaak tussen
  
    
      
      [naam eiseres], uit [plaatsnaam], eiseres
    (gemachtigde: [naam]),
    
    
      en
    
    
  
  
    het college van burgemeester en wethouders van Rotterdam, het college 
    (gemachtigde: mr. J.C. Avedissian).
    
    
  
  
    Inleiding
    
    
      1.	In deze uitspraak beoordeelt de rechtbank het beroep van eiseres tegen de door het college verleende vergunning voor kamerbewoning door maximaal vijf personen voor de woning aan [adres 1] (hierna: de woning). 
    
    
    
      1.1.
      Het college heeft de vergunning op 11 mei 2020 verleend op grond van artikel 21 van de Huisvestingswet 2014 (hierna: de Huisvestingswet) en artikel 3.2.5. van de Verordening toegang woningmarkt en samenstelling woningvoorraad 2019 (hierna: de Huisvestingsverordening). Het bezwaar dat eiseres tegen de vergunning heeft gemaakt, heeft het college met het bestreden besluit van 16 februari 2021, met aanvulling van de motivering, ongegrond verklaard. 
      
    
    
      1.2.
      Eiseres heeft daartegen beroep ingesteld.
      
    
    
      1.3.
      Verweerder heeft een verweerschrift ingediend.
      
    
    
      1.4
      Eiseres heeft nadere stukken ingediend. 
      
    
    
      1.5.
      De rechtbank heeft het beroep op 6 februari 2024 op zitting behandeld. Hieraan hebben deelgenomen:
      - de gemachtigde van eiseres;
      - de gemachtigde van het college, bijgestaan door mr. V. Feber.
      
      
    
  
  
    Totstandkoming van het besluit
    
    
      2.1.
      Op 6 mei 2020 heeft de vergunninghouder de vergunning voor kamerbewoning door vijf personen aangevraagd. 
      
    
    
      2.2.
      Eiseres woont aan [adres 2], dit is in de directe omgeving van de woning. Zij heeft bezwaar gemaakt tegen de vergunningverlening omdat zij overlast heeft van de studenten die in de woning wonen. 
      
    
    
      2.3.
      
        De Algemene bezwaarschriftencommissie (hierna: de commissie) heeft op 9 september 2020 advies over het bezwaar van eiseres uitgebracht en daarin geconcludeerd dat het bezwaar gegrond is. De commissie heeft, kort samengevat, overwogen dat de bepalingen uit hoofdstuk 3 van de Huisvestingsverordening buiten toepassing moeten worden gelaten waardoor de grondslag voor de verleende vergunning voor kamerbewoning is komen te vervallen. De vergunning is dan ook ten onrechte verstrekt, aldus de commissie. 
        	De commissie heeft vervolgens in haar advies ten overvloede nog overwogen dat het college bij de beoordeling van een vergunningaanvraag een belangenafweging moet verrichten bij het criterium of kamerbewoning een positieve invloed heeft op het woonmilieu en de leefbaarheid in de buurt. De commissie meent in dit verband dat het enkel opnemen van een bepaling over vrijwilligerswerk in het huurcontract onvoldoende is om te beoordelen of een impuls wordt gegeven aan de leefbaarheid van de buurt. Op voorhand moet duidelijk zijn of sprake is van een positieve invloed en waaruit deze bestaat, aldus de commissie. 
      
      
    
    
      2.4.
      
        Het college heeft in afwijking van dit advies van de commissie het bezwaar van eiseres ongegrond verklaard. Het college stelt zich op het standpunt dat hoofdstuk 3 van de Huisvestingsverordening wel van toepassing is omdat voldoende onderbouwd is dat sprake is van schaarste en onevenwichtige en onrechtvaardige effecten die het noodzakelijk maken om van de bevoegdheden uit artikel 21 Huisvestingswet gebruik te maken. 
        	Daarnaast stelt het college zich op het standpunt dat wordt voldaan aan de criteria die gelden voor het verlenen van een vergunning voor kamerbewoning. Het college meent dat de vergunningverlening een positieve invloed heeft op het woonmilieu en de leefbaarheid in de buurt. Daarbij heeft het college van belang geacht dat sprake is van een bestaande situatie, er geen overlast is geconstateerd en dat de studenten vrijwilligerswerk in de buurt doen. Ook heeft het college in haar besluit betrokken dat er drie onderwijsinstellingen in de buurt van de woning zijn.
      
      
      
    
  
  
    Beoordeling door de rechtbank
    
    
      3.	De rechtbank beoordeelt aan de hand van de beroepsgronden van eiseres of het bestreden besluit rechtmatig is. 
    
    
    
      4.1.
      De rechtbank stelt voorop dat de op 12 december 2019 vastgestelde Huisvestingsverordening 2019 van toepassing is op de vergunningverlening in deze zaak. Uit de overgangsbepalingen van de daarop volgende Huisvestingsverordeningen volgt dat de Huisvestingsverordening die op het moment van de aanvraag geldt leidend is voor de beoordeling van deze aanvraag. Dat het college in bezwaar een zogenoemde ex-nunc toetsing moet uitvoeren en daarbij alle op dat moment bekende feiten en omstandigheden moet betrekken, doet hier niet aan af. De rechtbank volgt eiseres dan ook niet in het betoog dat het college de aanvraag op grond van de Huisvestingsverordening 2019/2, welke op 1 februari 2021 in werking is getreden, had moeten beoordelen. 
      
    
    
      4.2.
      
        Artikel 3.2.5. van de toepasselijke Huisvestingsverordening luidt als volgt:
        Het college verleent een vergunning voor kamerbewoning, indien wordt voldaan aan de volgende criteria:
      
      a.	het betreft kamerbewoning door studenten zoals gedefinieerd in artikel 1.1 onder t,
      b.	de kamerbewoning zal naar het oordeel van het college een positieve invloed op het woonmilieu en de leefbaarheid in de buurt hebben, en
      c.	in de woonruimte is ten minste 18 m² gebruiksoppervlak gemiddeld per persoon aanwezig.
      
    
    
      4.3.
      Voor de overige bij de beoordeling van het beroep belangrijke wet- en regelgeving wordt verwezen naar de bijlage bij deze uitspraak.
      
      
        5.	Eiseres voert als meest verstrekkende grond aan dat een wettelijke grondslag voor vergunningverlening ontbreekt omdat door verweerder onvoldoende is onderbouwd dat in de wijk waar de woning staat sprake is van schaarste aan dat woningtype. Eiseres is bekend met de uitspraak van de Afdeling bestuursrechtspraak van de Raad van State (de Afdeling) van 8 februari 2023 (ECLI:NL:RVS:2023:484) waarin is overwogen dat voor de vraag of sprake is van schaarste in woonruimte in ieder geval onderscheid moet worden gemaakt in woningtypes en prijssegmenten en dat een specificatie op wijkniveau geen verplichting is op grond van de Huisvestingswet. Eiseres wijst echter op de open formulering die de Afdeling in deze uitspraak hanteert, die volgens eiseres alsnog kan leiden tot een vereiste onderbouwing van schaarste op wijkniveau. Gelet op de rechtszekerheid acht eiseres deze duidelijkheid wel gewenst, ook indien dit als gevolg heeft dat een vergunningplicht voor kamerbewoning geen stand kan houden.
      
      
    
    
      5.1.
      De rechtbank komt niet toe aan een inhoudelijke beoordeling van deze beroepsgrond. De door eiseres bedoelde open formulering ziet, zo begrijpt de rechtbank het standpunt van eiseres, op de situatie waarin gebieden zijn aangewezen als nul quotum-gebieden. In deze zaak is daar geen sprake van omdat, zoals hiervoor is overwogen, de Huisvestingsverordening 2019 van toepassing is. 
      
      
        6.	Eiseres doet verder een beroep op het Voorbereidingsbesluit ‘Middelland, Het Nieuwe Westen, Kralingen West, Kralingen Oost, Struisenberg en de Mathenesserweg (hierna: het voorbereidingsbesluit), dat op 6 augustus 2020 in werking is getreden en waarin nieuwe kamerbewoning in onder meer Kralingen-West voor de periode van een jaar wordt verboden. Eiseres meent dat het college ten onrechte dit voorbereidingsbesluit niet in de besluitvorming heeft betrokken. 
      
      
    
    
      6.1.
      De rechtbank is van oordeel dat het college zich terecht op het standpunt heeft gesteld dat het voorbereidingsbesluit buiten het wettelijk kader van de onderhavige vergunning valt. De vergunning waar het in deze zaak om gaat, is gebaseerd op de Huisvestingswet 2014 en die is gericht op de verdeling van (schaarse) woningen. Het voorbereidingsbesluit is echter gebaseerd op de Wet ruimtelijke ordening, die betrekking heeft op de verdeling van ruimte en het aanwijzen van gebieden voor bepaalde bestemmingen. De rechtbank begrijpt de toelichting van het college op dit punt zo dat het voorbereidingsbesluit gevolgen kan hebben voor het wel of niet toewijzen van een omgevingsvergunning en geen gevolgen kan hebben voor de verlening van een vergunning voor kamerbewoning. De rechtbank volgt het college hierin. 
      
      
        7.	Eiseres voert ook aan dat verweerder zich ten onrechte op het standpunt heeft gesteld dat wordt voldaan aan criterium b van artikel 3.2.5. van de Huisvestingsverordening omdat de vergunningverlening geen positieve invloed op het woonmilieu en de leefbaarheid in de buurt heeft. De bepaling in de huurovereenkomsten met betrekking tot het verrichten van vrijwilligerswerk door de studenten is hiertoe onvoldoende. Bovendien volgt daaruit niet dat het te verrichten vrijwilligerswerk ten goede moet komen aan de buurt, terwijl de toelichting op de Huisvestingsverordening dit wel voorschrijft. 
        	Daarnaast stelt eiseres dat wel degelijk veelvuldig melding is gedaan van overlast vanuit de woning. Verweerder heeft dit ten onrechte niet bij de beoordeling betrokken.
      
      
    
    
      7.1.
      Bij de vraag of de kamerbewoning een positieve invloed op het woonmilieu en de leefbaarheid in de buurt zal hebben, komt het college een zekere mate van beoordelingsruimte toe. Dat neemt niet weg dat het aan het college is om feiten en omstandigheden aannemelijk te maken op grond waarvan hij zich op het standpunt stelt dat aan dit vereiste van ‘een positieve invloed’ is voldaan. De rechtbank wijst erop dat tussen partijen niet in geschil is dat de wijk Kralingen-West, waarin de woning staat, te kampen heeft met overlast veroorzaakt door studenten. Een groot aantal woningen wordt inmiddels verhuurd aan studenten, met als gevolg dat de leefbaarheid in de wijk onder druk is komen te staan. Van het college mag daarom worden verwacht dat het zorgvuldig onderbouwt waarom naar zijn oordeel de kamerbewoning waarvoor vergunning is aangevraagd een positieve invloed op het woonmilieu en de leefbaarheid in de buurt zal hebben.  
      
    
    
      7.2.
      In de toelichting op de Huisvestingsverordening 2019 staat over het criterium onder b het volgende: ‘Huisvesting van studenten (in de definitie van artikel 1.1 onder t) kan in bepaalde omstandigheden een impuls geven aan de leefbaarheid in een gebied. Het is aan het college van burgemeester en wethouders om te beoordelen of dit in het specifieke geval van toepassing is. Hier is bijvoorbeeld sprake van in het geval dat de in de woning te huisvesten studenten minimaal één dagdeel per maand vrijwilligerswerk uitvoeren waar de leefbaarheid in de buurt baat bij heeft’.
      
    
    
      7.3.
      Het college heeft toegelicht dat bekeken wordt of in de huurovereenkomsten van de studenten wordt voorgeschreven dat zij vrijwilligerswerk doen. Indien de huurovereenkomst een bepaling omtrent het vrijwilligerswerk kent, gaat het college ervan uit dat de studenten een positieve bijdrage aan de buurt (zullen) leveren. Deze zogenaamde positieve invloed kan vervolgens nog teniet worden gedaan als sprake is van ernstige en structurele overlast vanuit de woning. In dit specifieke geval heeft het college ook in haar afweging betrokken dat sprake is van het formaliseren van een al bestaande situatie en de vergunningverlening dus niet leidt tot een toename van het aantal studenten in de buurt. De rechtbank is van oordeel dat het college op deze wijze invulling heeft kunnen geven aan de haar toekomende beoordelingsruimte. Zoals het college tijdens de zitting heeft uitgelegd wordt geen, zoals eiseres wenst, expliciet onderscheid gemaakt tussen ‘het woonmilieu’ en ‘de leefbaarheid’. Dat neemt niet weg dat het college wel alle relevante aspecten in de besluitvorming betrekt. 
      
    
    
      7.4.
      In de door de bewoners van de woning ondertekende huurovereenkomst is met artikel 9 een bepaling opgenomen die ziet op het verrichten van vrijwilligerswerk. Dit artikel luidt als volgt:
      
      
      
      
        
          ‘Volunteer work
        
      
    
    
      9.1
      
        The Rotterdam Municipality requires flatgroup members of student residences licensed since end 2019, to commit to perform volunteer work for a minimum of 4 hours per month as community service. This to provide for a positive & shared social contribution to the community and general public.
      
    
    
      9.2
      
        
          Reg. execution: students are deemed by the Municipality to initiate volunteer work of their choice, which can be accounted for. Alternatively one can sign up at a foundation to this end: NL Cares (https://www.nlcares.nl/en)
        
        
          At intake, students together with NL Cares will see the best volunteer job of their liking, ideally tying in with one's interest and/or talents.
        
      
    
    
      9.3
      
        NL Cares will liaise with Landlord to confirm & maintain rapport that student is actually carrying out his/ her contractual volunteer responsibility. If the stipulated monthly requirement of 4 hours volunteering is not met, Student will be fined € 10 per hour not worked. This fine will be donated by Landlord to NL Cares. If the Tenant-student persists in failing to execute his work responsibility and/ or subsequent pay the fine within three months of the initiation of the rent agreement. Landlord has the right/ duty to terminate the rent agreement and evict the failing Tenant-student from the premises.
      
      
    
    
      7.5.
      De rechtbank volgt het standpunt van het college dat de bewoners van de woning zich door het ondertekenen van deze huurovereenkomst met de daarin opgenomen bepaling aangaande vrijwilligerswerk hebben gecommitteerd aan het verrichten van dat vrijwilligerswerk voor minimaal 4 uur per week. De rechtbank is van oordeel dat eiseres terecht stelt dat uit deze bepaling niet blijkt dat dit vrijwilligerswerk ten gunste van de buurt komt. De Huisvestingsverordening stelt dit wel duidelijk als vereiste. Evenmin bevinden zich in het dossier aanknopingspunten waaruit blijkt dat het voorgenomen vrijwilligerswerk ook daadwerkelijk wordt uitgevoerd, dit geldt ook voor de vraag of hierop door de vergunninghouder ook handhavend wordt toegezien. Niet is gebleken dat verweerder daar onderzoek naar heeft verricht. Gelet op wat hiervoor onder 7.1. is overwogen, is de rechtbank van oordeel dat het door het college enkel afgaan op de hiervoor weergegeven en vrij algemeen geformuleerde clausule in het huurcontract over het verrichten van vrijwilligerswerk onvoldoende is. Het college heeft zich dan ook niet op het standpunt kunnen stellen dat de vergunde kamerbewoning een positieve invloed op het woonmilieu en de leefbaarheid in de buurt zal hebben.
      
      
    
  
  
    Conclusie en gevolgen
    
    8. Het beroep is gegrond. De rechtbank vernietigt het bestreden besluit. Omdat het college, behalve de clausule in de huurovereenkomst over het verrichten van vrijwilligerswerk, geen andere feiten en omstandigheden heeft genoemd die zijn standpunt ondersteunen dat van de kamerbewoning de vereiste positieve invloed uitgaat, had het college de aanvraag moeten afwijzen. De rechtbank zal daarom de vergunning herroepen en de aanvraag alsnog afwijzen. Een bespreking van de overige beroepsgronden is om deze reden niet meer nodig.
    
    9. Omdat de rechtbank het beroep gegrond verklaart, bepaalt zij dat verweerder aan eiseres het door haar betaalde griffierecht moet vergoeden.
    
    10. Van proceskosten die voor vergoeding in aanmerking komen is niet gebleken.
    
  
  
    Beslissing
    
    
      De rechtbank:
    
    
      
        verklaart het beroep gegrond;
      
      
        vernietigt het bestreden besluit;
      
      
        herroept het primaire besluit en wijst de vergunningsaanvraag van 6 mei 2020 af;
      
      
        bepaalt dat deze uitspraak in de plaats komt van het vernietigde besluit;
      
      
        bepaalt dat verweerder aan eiser het betaalde griffierecht van € 181,- vergoedt.
      
    
    
    
    
    
    
    
      Deze uitspraak is gedaan door mr. M. Zoethout, rechter, in aanwezigheid van mr. L. Meijer, griffier. De uitspraak is uitgesproken in het openbaar op 19 maart 2024.
    
    
    
    
    
    
    
    
      
        
        
        
          
            
              griffier
            
            
              rechter
            
          
        
      
    
    
    
    
      Een afschrift van deze uitspraak is verzonden aan partijen op:
    
    
    
  
  
    Informatie over hoger beroep
    Een partij die het niet eens is met deze uitspraak, kan een hogerberoepschrift sturen naar de Afdeling bestuursrechtspraak van de Raad van State waarin wordt uitgelegd waarom deze partij het niet eens is met deze uitspraak. Het hogerberoepschrift moet worden ingediend binnen zes weken na de dag waarop deze uitspraak is verzonden. Kan de indiener de behandeling van het hoger beroep niet afwachten, omdat de zaak spoed heeft, dan kan de indiener de voorzieningenrechter van de Afdeling bestuursrechtspraak van de Raad van State vragen om een voorlopige voorziening (een tijdelijke maatregel) te treffen.  
    
    
    
    
    
    
    
    
    
    
    
    
    
    
  
  
    Bijlage: wettelijk kader
    
    
      
        Verordening toegang woningmarkt en samenstelling woningvoorraad 2019:
      
    
    
    
      Artikel 1.1 Begripsbepalingen
      In deze verordening en de daarop berustende bepalingen wordt verstaan onder:
      (…)
    
    c. gebruiksoppervlak (gbo): gebruiksoppervlakte als bedoeld in NEN 2580;
    (…)
    
    
      Paragraaf 3.2 Vergunning voor kamerbewoning
    
    
    
      Artikel 3.2.1 Toepassingsgebied
      Deze paragraaf is van toepassing op alle woonruimten gelegen in de gemeente Rotterdam.
    
    
    
      Artikel 3.2.2 Vergunningvereiste vergunning voor kamerbewoning
      Het is verboden om een in artikel 3.2.1 aangewezen woonruimte zonder een vergunning voor kamerbewoning van zelfstandige woonruimte om te zetten in onzelfstandige woonruimte, indien de zelfstandige woonruimte wordt bewoond door:
    
    a. vier of meer kamerbewoners, of
    b. één uit meer personen bestaand huishouden en drie of meer kamerbewoners;
    c. meer dan één uit meer personen bestaande huishoudens, waarvan het kleinste huishouden uit drie of meer personen bestaat.
    
    
      Artikel 3.2.5 Criteria voor verlening vergunning voor kamerbewoning
      Het college verleent een vergunning voor kamerbewoning, indien wordt voldaan aan de volgende criteria:
    
    a. het betreft kamerbewoning door studenten zoals gedefinieerd in artikel 1.1 onder t,
    b. de kamerbewoning zal naar het oordeel van het college een positieve invloed op het woonmilieu en de leefbaarheid in de buurt hebben, en
    c. in de woonruimte is ten minste 18 m² gebruiksoppervlak gemiddeld per persoon aanwezig.