ECLI:NL:RBNNE:2025:5619, Rechtbank Noord-Nederland, 24-12-2025, LEE 25/4273 en 25/4275
Rechtbank Noord-Nederland — Uitspraak 
Datum: 2025-12-24 00:00:00.000000
Rechtsgebied: Bestuursrecht; Omgevingsrecht

Samenvatting: Kortsluiting. Chw van toepassing. Het college heeft terecht geconcludeerd dat er geen vvgb vereist was. Het college heeft de mileu-omgevingsvergunning mogen verlenen. De voorschriften over de bodem, geluid en licht zijn voldoende om te borgen dat er geen onaanvaardbare hinder zal optreden bij de woningen van eisers. Het college heeft ook de vergunning voor afwijking van het bestemmingsplan mogen verlenen. Daarbij heeft het college de belangen van omwonenden voldoende in kaart gebracht en heeft het college kunnen concluderen dat het maatschappelijk belang van opvang van asielzoekers zwaarder weegt dan de individuele belangen van eisers.

RECHTBANK NOORD-NEDERLAND
    
    
      Zittingsplaats Groningen
    
    
    
      Bestuursrecht
    
    
    
      zaaknummers: LEE 25/4273 en 25/4275
      
        
        uitspraak van de voorzieningenrechter van 24 december 2025 op het beroep en het verzoek om een voorlopige voorziening in de zaak tussen
      
    
    
    
      [eiser 1] e.a., uit [woonplaats] , eisers
    (gemachtigde: W.E. van Bentem),
    
    
      en
    
    
    het college van Gedeputeerde Staten van de provincie Groningen, college 
    (gemachtigde: mr. T.P. Tjeerdsma).
    
    
      Als derde-partijen nemen aan de zaken deel: 
      Gemeente Groningen, vergunninghouder 
      (gemachtigde: mr. R. Snel) 
      en 
      Centraal Orgaan opvang asielzoekers (COA) gevestigd te Den Haag, derde-partij 
      (gemachtigde: mr. R. van Duffelen).
    
    
    Samenvatting
    
    
      1. Deze uitspraak gaat over de verlening van een omgevingsvergunning voor het realiseren van een tijdelijke noodopvang op een voormalig baggerslibdepot aan [adres] te [woonplaats] . Eisers zijn het niet eens met de verlening van de omgevingsvergunning. Zij hebben daarom beroep ingesteld en verzocht om een voorlopige voorziening. Zij voeren een aantal gronden aan. Aan de hand van deze gronden beoordeelt de voorzieningenrechter de verlening van de omgevingsvergunning.
    
    
    
      1.1.
      De voorzieningenrechter komt in deze uitspraak tot het oordeel dat het college de omgevingsvergunning heeft mogen verlenen. Eisers krijgen dus geen gelijk en het beroep is ongegrond. Hierna legt de voorzieningenrechter uit hoe zij tot dit oordeel komt en welke gevolgen dit oordeel heeft. Omdat de voorzieningenrechter uitspraak doet op het beroep, wijst zij het verzoek om een voorlopige voorziening af. 
      
    
    
      1.2.
      Onder 2 staat het procesverloop in deze zaak. Onder 3 staan de van belang zijnde feiten en omstandigheden die hebben geleid tot het bestreden besluit. De beoordeling door de voorzieningenrechter volgt vanaf 4. Daarbij gaat de voorzieningenrechter in op de volgende vragen:
      
        
          Welk recht is in deze zaak van toepassing?
        
        
          Had het college een verklaring van geen bedenkingen moeten vragen?
        
        
          Zijn de door eisers ingeroepen normen bedoeld om hun belangen te beschermen?
        
        
          Heeft het college de milieu-omgevingsvergunning mogen verlenen?
        
        
          Heeft het college de vergunning voor strijdig gebruik mogen verlenen?
        
      
      Aan het eind staat de beslissing van de voorzieningenrechter en de gevolgen daarvan. 
      
    
    
      1.3.
      De wettelijke regels en beleidsregels die van belang zijn voor deze zaak, staan in de bijlage bij deze uitspraak.
      
    
  
  
    Procesverloop
    
    
      2. De gemeente heeft op 9 december 2022 een aanvraag ingediend voor het intrekken van enkele voorschriften van een bestaande omgevingsvergunning voor een inrichting. Op 26 oktober 2023 heeft de gemeente een aanvraag ingediend voor een omgevingsvergunning voor uitbreiding van de tijdelijke noodopvang aan de [adres] . Het college heeft op beide aanvragen tegelijkertijd beslist en heeft een omgevingsvergunning verleend met het besluit van 5 september 2025. Met hetzelfde besluit zijn enkele voorschriften van de bestaande omgevingsvergunning ingetrokken. Eisers hebben beroep ingesteld tegen het bestreden besluit en de voorzieningenrechter verzocht om een voorlopige voorziening te treffen.
    
    
    
      2.1.
      Het college heeft op het verzoek om een voorlopige voorziening gereageerd met een verweerschrift. Vergunninghouder heeft ook schriftelijk gereageerd. 
      
    
    
      2.2.
      De voorzieningenrechter heeft het verzoek op 17 december 2025 op zitting behandeld. Hieraan hebben deelgenomen: [eiser 1] , [eiseres] en [eiser 2] namens eisers, de gemachtigde van eisers, de gemachtigde van het college, de gemachtigde van vergunninghouder en de gemachtigde van derde-partij. J. Pol was ook namens het college aanwezig.
      
    
    
      2.3.
      Omdat de voorzieningenrechter na afloop van de zitting tot de conclusie is gekomen dat nader onderzoek niet kan bijdragen aan de beoordeling van de zaak beslist zij ook op het beroep van eisers.
      
    
  
  
    Beoordeling door de voorzieningenrechter
    
    
      3. De voorzieningenrechter gaat uit van de volgende feiten en omstandigheden.
    
    
      3.1.
      De aanvraag voor de omgevingsvergunning is gedaan voor het perceel [perceel 1] , inmiddels gewijzigd in het kadastrale perceel [perceel 2] (hierna: het perceel). 
    
    
      3.2.
      Eisers zijn bewoners van de [locatie] , gelegen naast het perceel. 
      
    
    
      3.3.
      Op het perceel was een baggerslibdepot gevestigd. Voor dit baggerslibdepot is op 21 maart 2001 een omgevingsvergunning (revisievergunning) verleend. Het baggerslibdepot wordt sinds 2011 niet meer gebruikt. Op 22 april 2022 is een omgevingsvergunning verleend voor de tijdelijke opvang van 100 asielzoekers. 
    
    
      3.4.
      De gemeente heeft op 9 december 2022 een aanvraag gedaan tot wijziging van de revisievergunning, verleend op 21 maart 2001. De gemeente heeft in de aanvraag verzocht om enkele voorschriften over de toegankelijkheid van het baggerslibdepot in te trekken.
    
    
      3.5.
      Op 26 oktober 2023 heeft de gemeente een aanvraag gedaan voor uitbreiding van de tijdelijke opvanglocatie met 80 wooneenheden voor de opvang van 500 extra asielzoekers. 
    
    
      3.6.
      De aanvragen zijn op verzoek van de gemeente gecombineerd beoordeeld, via de uitgebreide voorbereidingsprocedure. 
    
    
      3.7.
      Eisers hebben op het ontwerpbesluit een zienswijze gegeven.
      
    
    
      3.8.
      De zienswijze was aanleiding voor het college om de motivering van de belangenafweging in het kader van de goede ruimtelijke ordening aan te vullen. De overige bezwaren zijn voor het college geen aanleiding geweest om het ontwerpbesluit aan te passen. 
      
      
        
          Welk recht is in deze zaak van toepassing?
        
        4. De voorzieningenrechter moet ambtshalve beoordelen of de Crisis- en herstelwet (Chw) van toepassing is op de in het bestreden besluit verleende omgevingsvergunning. Of dit het geval is, is onder meer van belang voor het moment waarop de gronden van het beroep en een eventueel hoger beroep moeten worden ingediend, of een aanvullend beroepschrift mag worden ingediend en voor de snelheid waarmee het beroep en een eventueel hoger beroep moeten worden behandeld. In het bestreden besluit staat dat de Chw van toepassing is.
      
      
    
    
      4.1.
      Eisers stellen dat de Chw niet van toepassing is, omdat de Chw per 1 januari 2024 vervallen is en de Chw geen overgangsrecht kent voor omgevingsvergunningen.
    
    
      4.2.
      De voorzieningenrechter is van oordeel dat de Chw wel van toepassing is. Uit artikel 1.1, eerste lid, van de Chw, gelezen in samenhang met categorie 3.1 van bijlage I van de Chw, volgt dat de Chw onder meer van toepassing is op omgevingsvergunningen waarbij met toepassing van artikel 2.12, eerste lid, onder a, onder 3º, van de Wet algemene bepalingen omgevingsrecht (Wabo) wordt afgeweken van het bestemmingsplan ten behoeve van de bouw van elf of meer woningen. In dit geval is sprake van een omgevingsvergunning waarbij met toepassing van de genoemde bepaling van de Wabo wordt afgeweken van het bestemmingsplan. De omgevingsvergunning maakt de bouw mogelijk van gebouwen voor de huisvesting van circa 500 asielzoekers in 80 wooneenheden. Naar het oordeel van de voorzieningenrechter kunnen deze wooneenheden worden aangemerkt als woningen in de zin van categorie 3.1 van bijlage I van de Chw. Daarbij is van belang dat elke wooneenheid zal bestaan uit woon-/slaapkamers met daarnaast een toilet, een douche en een kookgelegenheid. Hieruit volgt dat de wooneenheden beschikken over eigen (woon)voorzieningen. Verder geldt dat de wooneenheden moeten voldoen aan de eisen uit het Bouwbesluit 2012.
    
    
      4.3.
      Op 1 januari 2024 zijn de Omgevingswet (Ow) en de Invoeringswet Ow in werking getreden. Als een aanvraag om een omgevingsvergunning is ingediend vóór het tijdstip van inwerkingtreding van de Ow blijft op grond van artikel 4.3, aanhef en onder a, van de Invoeringswet Ow het recht zoals dat gold onmiddellijk vóór dat tijdstip van toepassing tot het besluit op die aanvraag onherroepelijk wordt, met uitzondering van artikel 3.9, derde lid, eerste zin, van de Wabo. De aanvragen om een omgevingsvergunning zijn in dit geval ingediend op 9 december 2022 en 26 oktober 2023. Artikel 4.1, onder a, van de Invoeringswet Ow verklaart afdeling 4.1 van die wet, waar artikel 4.3 onderdeel van is, ook van toepassing op besluiten die zijn genomen met toepassing van de Chw. Dat betekent dat in dit geval de Wabo en de Chw, zoals die golden vóór 1 januari 2024, van toepassing blijven.
    
    
      4.4.
      
        De voorzieningenrechter overweegt dat eisers op grond van artikel 1.6, tweede lid, van de Chw hun beroepsgronden moesten indienen binnen de beroepstermijn. Eisers hebben dit ook gedaan. De toepasselijkheid van de Chw op deze zaak heeft daarom geen gevolgen voor de behandeling van het beroep van eisers. 
        
          Had het college een verklaring van geen bedenkingen moeten vragen?
        
        5. Eisers stellen dat er ten onrechte geen verklaring van bedenkingen (vvgb) bij de gemeenteraad is gevraagd. Het college heeft zich ten onrechte beroepen op categorie D ‘Nieuwbouw op open plekken’ van de ‘Categorieënlijst verklaring van geen bedenkingen’ (hierna: de Categorieënlijst). Volgens eisers is er geen sprake van een ‘open plek’ en passeert het college ten onrechte de voorwaarde genoemd onder 2 van categorie D. Ter zitting hebben eisers aangevuld dat er geen sprake is van een open plek omdat er al een gebouw staat voor de opvang van 100 asielzoekers. 
      
    
    
      5.1.
      Het college stelt dat het project wel valt in categorie D van de Categorieënlijst. De locatie is te beschouwen als een ‘open plek’. Op dit moment wordt de grond alleen gebruikt als depot en er staan geen bouwwerken van enige omvang die ervoor zorgen dat stedenbouwkundig gesproken kan worden van een ingevulde locatie. Ter zitting heeft het college aangevuld dat de aanwezigheid van het gebouw voor de opvang van 100 asielzoekers hier niet aan afdoet, omdat het bij deze categorie vaker voorkomt dat er aan weerszijden van de projectlocatie al wel bebouwing aanwezig is, maar dat dit niet maakt dat er geen sprake meer is van een ‘open plek’. Volgens het college is voorwaarde 2 niet van toepassing omdat de asielopvang geen bedrijfsactiviteit is. Het gebruik als opvang is vergelijkbaar met de functie wonen. Voor deze functie bestaat in de VNG-publicatie ‘Bedrijven en milieuzonering’ (hierna: VNG-publicatie) geen eigen zonering. 
    
    
      5.2.
      De voorzieningenrechter overweegt dat de vraag of ten onrechte geen vvgb is gevraagd een bevoegdheidsvraag betreft. Als een vvgb in dit geval vereist was en het college heeft nagelaten deze vvgb bij de gemeenteraad te vragen, dan was het college niet bevoegd om de omgevingsvergunning te verlenen. De voorzieningenrechter moet daarom ambtshalve toetsen of het project onder een van de categorieën valt, waarvoor de gemeenteraad heeft besloten dat geen vvgb vereist is.
      
    
    
      5.3.
      
        In de Categorieënlijst is het volgende opgenomen:
        
          “D. Nieuwbouw op open plekken 
      
      
      
        Het bouwen van woningen of andere gebouwen ter opvulling van een reeds bestaande open plek in een bestaande bebouwingsstructuur, mits:
      
      1. het project naar aard en schaal in de bestaande ruimtelijke en functionele structuur past;
      2. de uitoefening van bedrijfsactiviteiten beperkt blijft tot de categorieën 1 en 2, bedoeld in de VNG-brochure Bedrijven en Milieuzonering.”
      
    
    
      5.4.
      
        Naar het oordeel van de voorzieningenrechter heeft het college zich op goede gronden op het standpunt gesteld dat het project valt onder categorie D van de Categorieënlijst. Het college heeft zich, gelet op de situatie ter plaatse, op het standpunt mogen stellen dat zowel feitelijk als stedenbouwkundig sprake is van een open plek in de bebouwingsstructuur. Het project betreft een (grotendeels) onbebouwd terrein dat stedenbouwkundig nog geen invulling heeft gekregen. De aanwezigheid van het gebouw voor opvang van 100 asielzoekers doet hier niet aan af, omdat deze bebouwing een klein deel van het perceel betreft en er voor het overige geen bebouwing aanwezig is. 
        	Het college heeft zich voorts op het standpunt mogen stellen dat het project past in de bestaande ruimtelijke en functionele structuur. Daarvoor is van belang dat het gebied deel uitmaakt van de planontwikkeling Groningen Stad aan het water. Volgens de daarvoor ontwikkelde omgevingsvisie ‘Stad aan het water’ wordt beoogd het slibdepot te ontwikkelen als landschapspark met een recreatief netwerk voor wandelaars, doorlopend tot aan Meerstad. Uit de visie volgt de ambitie om de Hunzezone weer zichtbaar te maken in de stad Groningen. Dat wil de gemeente bereiken door het doortrekken van lijnen vanuit Driebond naar het Eemskanaal, waardoor de wijk met het kanaal verbonden wordt. In de huidige situatie wordt Driebond nog van het kanaal gescheiden door het slibdepot. Door de tijdelijke inrichting van het terrein als noodopvang van asielzoekers wordt deze ambitie niet belemmerd, met name niet omdat in dit project ook beoogd is de groene lijn – in de vorm van twee rijen populieren – te behouden en deze groene lijn opgenomen is in de groenstructuurvisie als een duidelijk aanzicht tussen de verbinding van Meerstad enerzijds en de stad Groningen anderzijds. Ruimtelijk gezien is van belang dat het college de belangen van de asielzoekers in het kader van privacy en leefruimte en bereikbaarheid van voorzieningen heeft meegewogen en heeft geconcludeerd dat de locatie op dat punt voldoet. 
        	De voorzieningenrechter is tot slot van oordeel dat het college zich op het standpunt heeft mogen stellen dat, als al sprake is van een bedrijfsactiviteit, de uitoefening van deze bedrijfsactiviteit beperkt zal blijven tot categorie 1 of 2 uit de VNG-publicatie. 
      
    
    
      5.5.
      
        De voorzieningenrechter is van oordeel dat het college niet gehouden was een vvgb bij de gemeenteraad te vragen, omdat er sprake is van een project waarvoor de gemeenteraad besloten heeft dat geen vvgb vereist is. Het bestreden besluit is dus bevoegd genomen.   
        
          Zijn de door eisers ingeroepen normen bedoeld om hun belangen te beschermen?
        
        6. Eisers beroepen zich op normen over de bodemkwaliteit, geluid(hinder), licht(hinder) en veiligheid. De beroepsgrond over de m.e.r.-beoordeling hebben eisers ter zitting ingetrokken. Ten aanzien van de gronden over de bodem en het licht heeft het college zich op het standpunt gesteld dat eisers zich hier niet op kunnen beroepen vanwege het relativiteitsvereiste van artikel 8:69a van de Algemene wet bestuursrecht (Awb).  
      
    
    
      6.1.
      Op grond van dit artikel mag de bestuursrechter een besluit niet vernietigen als een rechtsregel of een algemeen rechtsbeginsel kennelijk niet strekt tot bescherming van de belangen van degene die zich daarop beroept. 
    
    
      6.2.
      De voorzieningenrechter is van oordeel dat het relativiteitsvereiste eisers voor geen van de aangevoerde gronden tegengeworpen kan worden. De voorzieningenrechter is namelijk van oordeel dat niet op voorhand uit te sluiten is dat eisers gevolgen zullen ondervinden op het moment dat de gestelde normen voor de bodem, het geluid en het licht niet voldoen. Er kan daarom niet gesteld worden dat deze normen niet (ook) gesteld zijn ter bescherming van de belangen van eisers. 
      
      
        
          Bodem
        
      
      
        6.2.1.
        
          Zo overweegt de voorzieningenrechter dat voorschrift 1.2.6 is opgenomen ter voorkoming van het uitlogen van verontreinigende stoffen en daarmee van verontreiniging van het grondwater. De voorzieningenrechter is van oordeel dat niet op voorhand uit te sluiten is dat, als verontreiniging van het grondwater plaatsvindt, dit ook van invloed is op de woon- en leefomgeving van eisers. De verwijzing van vergunninghouder naar de uitspraak van de rechtbank Oost-Brabant van 8 oktober 2021 doet hier niet aan af, omdat het in die zaak ging om een verbod om te bouwen op verontreinigde grond. Dit verbod was opgenomen om te voorkomen dat gebruikers van de grond door (langdurige) blootstelling aan de verontreinigde bodem hiervan gezondheidsschade zouden ondervinden. Het oogmerk van die norm was daarom een geheel andere dan van voorschrift 1.2.6 en is dus niet te vergelijken met deze situatie. 
          
            Geluid 
          
        
      
      
        6.2.2.
        
          De voorschriften in de omgevingsvergunning over geluid zijn onder andere opgenomen ter voorkoming van geluidhinder in de omgeving. Ook hiervoor is de voorzieningenrechter van oordeel dat niet op voorhand uit te sluiten valt dat eisers vanwege het geproduceerde geluid door de asielopvang gevolgen voor hun woon- en leefomgeving ondervinden.
          
            Licht
          
        
      
      
        6.2.3.
        
          Het college stelt zich op het standpunt dat de voorschriften ter regulering van lichthinder opgenomen zijn ter voorkoming van lichthinder voor de scheepvaart. Dit zou blijken uit voorschrift 1.4.14. De voorzieningenrechter is echter van oordeel dat niet op voorhand valt uit te sluiten dat ook eisers gevolgen ondervinden als de normen ter voorkoming van lichthinder niet voldoen. 
          
            Heeft het college de milieu-omgevingsvergunning mogen verlenen?
            
            
            Bodem; voorschrift 1.2.6 
          
          7. Eisers stellen dat het college vooraf onvoldoende onderzoek heeft gedaan naar de relevante feiten en omstandigheden. Daartoe stellen eisers dat voorschrift 1.2.6 een essentiële milieuhygiënische beoordeling ten onrechte doorschuift naar de uitvoeringsfase, terwijl het college vooraf had moeten vaststellen dat de gekozen funderingstechniek veilig is voor de werking van de onderafdichting en leeflaag. 
        
      
    
    
      7.1.
      Het college stelt zich op het standpunt dat het voorschrift dient als (extra) waarborg om de bodemkwaliteit ter plaatse te beschermen. De fundatiemethode bestaat uit het inbrengen van grondverdringende palen. Uit bodemonderzoek blijkt dat de kwaliteit van het grondwater in het depot, onder het depot en in de directe omgeving van het depot verwaarloosbare verschillen vertoont. Hiermee is al aannemelijk dat de verspreiding van mogelijke verontreinigingen van de ene bodemlaag tot de andere kan worden uitgesloten. Bovendien zijn de grondverdringende palen al aanwezig. Het terugdraaien van dit feit kan schadelijke gevolgen hebben.
    
    
      7.2.
      
        De voorzieningenrechter is van oordeel dat het bestreden besluit niet onzorgvuldig voorbereid is doordat het college voorschrift 1.2.6 aan de vergunning verbonden heeft. Met het voorschrift wordt geborgd dat, wanneer een onzekere gebeurtenis (doorboring van de onderafdichting ten behoeve van funderings- of constructiewerkzaamheden) plaatsvindt, voorafgaand aan die gebeurtenis nadere gegevens overgelegd moeten worden om te kunnen beoordelen of de werking van de onderafdichting niet tenietgedaan wordt. De voorzieningenrechter ziet niet in waarom dit voorschrift onzorgvuldig is, omdat het juist borgt dat de onderafdichting zijn werking behoudt en zo voorkomen wordt dat eventuele schadelijke stoffen in het grondwater terechtkomen. Het college was niet gehouden om vooraf te onderzoeken of een funderingstechniek veilig was, temeer nu dit afhankelijk was van een in de uitvoering te maken keuze voor een bepaalde fundering. Met het voorschrift heeft het college voldoende geborgd dat de werkzaamheden aan de bodem op een veilige manier plaatsvinden en dat er geen risico’s op bodemverontreiniging voor de omgeving ontstaan. 
        	Uit het bodemonderzoek in opdracht van vergunninghouder volgt verder dat de beoogde fundatiemethode, namelijk het inbrengen van grondverdringende palen, geen risico vormt voor een verslechtering van de kwaliteit van freatisch grondwater. Vergunninghouder heeft dus onderzoek laten doen naar de gevolgen van deze fundatiemethode. Gebleken is dat verspreiding van mogelijke verontreiniging in de directe omgeving van het depot niet aannemelijk is. Uit dat onderzoek mocht het college ook afleiden dat dit niet aannemelijk is ter plaatse van de woonschepen van eisers op (minimaal) 280 meter afstand van de projectlocatie.
      
    
    
      7.3.
      Voor zover eisers ter zitting hebben gesteld dat de fundering is geplaatst voordat de vergunning is verleend en dat – de voorzieningenrechter begrijpt zonder voorafgaand onderzoek - geen grondverdringende palen zijn gebruikt, merkt de voorzieningenrechter op dat dit een handhavingskwestie is die buiten de omvang van dit geding valt. 
      
      
      
        
          Geluid
        
        8. Eisers stellen dat het college ten onrechte geen voorschrift heeft opgenomen dat het maximale geluidsniveau (Lmax) normeert. Het college had een voorschrift op moeten nemen ter beperking van de Lmax of het college had moeten motiveren waarom dit niet vereist was. Het college had dit moeten onderbouwen met een akoestisch onderzoek waarin het piekgeluid op de gevels van gevoelige objecten was vastgesteld.   
      
    
    
      8.1.
      Het college stelt zich op het standpunt dat, hoewel er geen voorschriften voor piekgeluiden opgenomen zijn in de vergunning, er wel degelijk normen gelden. Op grond van de regels uit het Activiteitenbesluit milieubeheer gelden er algemene normen voor piekgeluiden. Op grond van het huidige recht stelt artikel 32.66, eerste lid, van het Omgevingsplan normen voor piekgeluiden. Er kan daarom ook gehandhaafd worden. Het college stelt zich daarnaast op het standpunt dat het niet aannemelijk is dat de normen voor piekgeluiden overschreden zullen worden. Met een afstand van ongeveer 350 meter van de projectlocatie tot aan de [locatie] zou de geluidsemissie, volgens de geluidsadviseur van het college, 118 dB(A) moeten bedragen om de strengste norm van 60 dB(A) in de nachtperiode te overschrijden. Dit staat gelijk aan het geluid van een opstijgend vliegtuig. De optredende geluidspieken als gevolg van dichtslaande portieren van auto’s, stemgeluid en muziek blijven ruim onder de 118 dB(A). 
    
    
      8.2.
      Eisers hebben ter zitting erkend dat, als algemene normen gelden voor het piekgeluid, geluid een handhavingskwestie is. De voorzieningenrechter is van oordeel dat het college terecht verwijst naar de algemene normen uit het Activiteitenbesluit milieubeheer. Het was daarom, ook gezien de afstand van de opvang tot aan de [locatie] , niet vereist om in de vergunningvoorschriften normen op te nemen voor het maximale geluidsniveau. Daarnaast heeft het college afdoende gemotiveerd dat het niet aannemelijk is dat de normen voor het maximale geluidsniveau overschreden zullen worden. Eisers hebben de berekening van de toegestane piekgeluiden tot 118 dB(A) niet betwist.
      
      
        
          Licht; voorschrift 1.4.4
        
        9. Eisers stellen dat het bestreden besluit onvoldoende zorgvuldig is voorbereid nu een ex ante-toets ontbreekt waaruit blijkt dat er geen lichthinder zal optreden. Het college verlangt een lichtplan pas drie maanden nadat de vergunning onherroepelijk is geworden. Een uitgewerkt ontwerp-lichtplan had vooraf moeten worden beoordeeld en geborgd. 
      
    
    
      9.1.
      Het college stelt zich op het standpunt dat, door het opnemen van grenswaarden zoals bepaald in de Richtlijn Lichthinder van de Nederlandse Stichting voor Verlichtingskunde (NSVV), verwacht mag worden dat de verlichting buiten de inrichting niet zal leiden tot hinderlijke overlast. Om dit nog extra te borgen is in voorschrift 1.4.4 een monitoringsvoorschrift opgenomen, waarin de verplichting wordt opgelegd om een lichtplan op te stellen waaruit moet blijken of ook daadwerkelijk aan de grenswaarden wordt voldaan. 
    
    
      9.2.
      De voorzieningenrecht stelt vast dat eisers de voorgeschreven normen voor de grenswaarden van verlichting niet betwist hebben. Zoals het college daarnaast terecht stelt, is voorschrift 1.4.4 een monitoringsvoorschrift. De voorzieningenrechter is daarom van oordeel dat er wel degelijk een toets vooraf heeft plaatsgevonden en dat het college door het opnemen van de voorschriften 1.4.1, 1.4.2, 1.4.3, 1.4.8-1.4.14 voldoende geborgd heeft dat er geen onaanvaardbare lichthinder zal optreden naar de omgeving. Het monitoringsvoorschrift van 1.4.4 dient daarbij als een extra waarborg achteraf om (onaanvaardbare) lichthinder te voorkomen dan wel te beperken. 
      10. Op grond van voorgaande is de voorzieningenrechter van oordeel dat het college de milieu-omgevingsvergunning heeft mogen verlenen. 
      
        Heeft het college de vergunning voor strijdig gebruik mogen verlenen?
        
      
      11. Eisers stellen dat het college niet inzichtelijk heeft gemaakt dat sprake is van een evenwichtige belangenafweging en een goede ruimtelijke ordening. De ruimtelijke onderbouwing beklemtoont de gemeentelijke taakstelling en het maatschappelijk belang van opvang, maar blijft algemeen waar het de locatie-specifieke effecten voor de directe omgeving betreft. In het bijzonder ontbreken een overtuigende afweging van piekgeluid-hinder op de maatgevende gevels van de woonschepen, van lichtemissies richting Eemskanaal en woonschepen vóór realisatie en van beheer/veiligheid als vergunninggebonden normering. 
    
    
      11.1.
      Het college stelt zich op het standpunt dat de belangen ten aanzien van geluid en licht onder de milieuvergunning uitvoerig besproken zijn. Verder verwijst het college naar de ruimtelijke onderbouwing. Daarin is opgenomen dat een opvanglocatie voor asielzoekers niet wordt genoemd in de VNG-publicatie. De toekomstige tijdelijke vorm van gebruik is vergelijkbaar met de functie wonen. Deze functie kent geen zonering op grond van de VNG-publicatie. Ten aanzien van beheer en veiligheid wijst het college erop dat er een integraal veiligheidsplan wordt opgesteld en dat er afspraken worden gemaakt met politie, COA en wijkorganisaties om de leefbaarheid voor zowel bewoners als omwonenden te borgen. Ook worden er structurele overlegmomenten georganiseerd om signalen uit de omgeving op te vangen en, indien nodig, maatregelen te treffen. 
    
    
      11.2.
      Vergunninghouder heeft ter zitting ook gewezen op de VNG-publicatie, waarbij geldt dat als een bedrijf ten opzichte van woningen aan de richtafstanden voldoet, aangenomen wordt dat geen onaanvaardbare geluidhinder op zal treden. Met 350 meter afstand tussen de noodopvang en de woonschepen wordt ruim aan de richtafstanden voldaan.
      
    
    
      11.3.
      De rechtbank overweegt dat uit artikel 2.12, eerste lid, onder c, van de Wabo volgt dat het college een omgevingsvergunning om af te wijken van het bestemmingsplan alleen kan verlenen als de activiteit niet in strijd is met een goede ruimtelijke ordening. Het college komt bij de beslissing om al dan niet toepassing te geven aan de hem toegekende bevoegdheid om in afwijking van het bestemmingsplan een omgevingsvergunning te verlenen, beleidsruimte toe en het moet de betrokken belangen afwegen. De bestuursrechter oordeelt niet zelf of verlening van de omgevingsvergunning in overeenstemming is met een goede ruimtelijke ordening. De bestuursrechter beoordeelt aan de hand van de beroepsgronden of het besluit in overeenstemming is met het recht. Daarbij kan aan de orde komen of de nadelige gevolgen van het besluit onevenredig zijn in verhouding tot de met de verlening van de omgevingsvergunning te dienen doelen.
    
    
      11.4.
      Naar het oordeel van de voorzieningenrechter heeft het college zich in redelijkheid op het standpunt kunnen stellen dat geen sprake is van strijd met een goede ruimtelijke ordening. Het college heeft de belangen van omwonenden voldoende in kaart gebracht en zich op het standpunt mogen stellen dat het maatschappelijke belang van opvang van asielzoekers in dit geval zwaarder weegt. 
      
      
        11.4.1.
        
          De voorzieningenrechter acht hierbij van belang dat eisers enkel stellen dat het college hun individuele belangen onvoldoende meegenomen heeft in de besluitvorming en enkele onderwerpen (piekgeluid, licht en beheer/veiligheid) benoemen waarop de motivering tekort zou schieten, maar dat eisers niet onderbouwd hebben waarom hun belangen geschaad zullen worden door de aangevraagde noodopvang. 
          	Ten aanzien van eventuele geluidhinder is de voorzieningenrechter van oordeel dat het college aannemelijk heeft mogen achten dat er geen sprake zal zijn van onaanvaardbare geluidhinder. De voorzieningenrechter heeft onder 5.4 geoordeeld dat het college zich op het standpunt heeft mogen stellen dat, als al sprake is van een bedrijfsactiviteit, de uitoefening van deze bedrijfsactiviteit beperkt zal blijven tot de categorieën 1 en 2 uit de VNG-publicatie. Dat betekent dat met een afstand van (minimaal) 280 meter tussen de planlocatie en de [locatie] ruim wordt voldaan aan de geldende richtafstand uit de VNG-publicatie en dat dus aangenomen mag worden dat er geen sprake zal zijn van onaanvaardbare geluidhinder.   
          	De voorzieningenrechter acht verder van belang dat eisers de normen over de verlichting niet betwist hebben. Op grond van de in de vergunningvoorschriften opgenomen normen, die aansluiten bij de Richtlijn Lichthinder, heeft het college aannemelijk mogen achten dat er geen sprake zal zijn van onaanvaardbare lichthinder.
          	Ten aanzien van de veiligheid heeft het college tot slot voldoende gemotiveerd hoe dit geborgd is. In de voorbereiding is en wordt aandacht besteed aan aspecten als veiligheid, beheer, toezicht en mogelijke overlast. Er zal worden gewerkt met een integraal veiligheidsplan en er worden afspraken gemaakt met politie, COA en wijkorganisaties om de leefbaarheid voor zowel bewoners als omwonenden te borgen. Ook worden er structurele overlegmomenten georganiseerd om signalen uit de omgeving op te vangen en indien nodig maatregelen te treffen. 
        
      
      
        11.4.2.
        Tegenover het belang van eisers staat het zwaarwegende maatschappelijke belang van opvang van asielzoekers. Zoals het college onweersproken heeft gesteld, is de problematiek (van onvoldoende opvang) in Ter Apel nog uiterst actueel, de nood hoog en het snel realiseren van extra noodopvangplekken daarom noodzakelijk. Op die grond mocht het college zich in redelijkheid op het standpunt stellen dat het maatschappelijk belang van realisatie van de noodopvang zwaarder weegt dan de individuele belangen van omwonenden. 
      
    
    
      11.5.
      Op grond van voorgaande is de voorzieningenrechter dan ook van oordeel dat het college de omgevingsvergunning voor afwijking van het bestemmingsplan (strijdig gebruik) in redelijkheid heeft mogen verlenen. 
    
  
  
    Conclusie en gevolgen
    
    
      12. Het beroep is ongegrond. Dat betekent dat de verleende omgevingsvergunning in stand blijft. Omdat het beroep ongegrond is, is er geen aanleiding om een voorlopige voorziening te treffen. Eisers krijgen daarom het griffierecht niet terug. Zij krijgen ook geen vergoeding van hun proceskosten. 
    
  
  
    Beslissing
    
    
      De voorzieningenrechter:
    
    - verklaart het beroep ongegrond;
    - wijst het verzoek om een voorlopige voorziening af.
    
    
    
    
    
      Deze uitspraak is gedaan door mr. M. Lok, voorzieningenrechter, in aanwezigheid van mr. M. Dijk, griffier.
      Uitgesproken in het openbaar op 24 december 2025.
    
    
    
    
    
    
    
    
      
        
        
        
          
            
              griffier
            
            
              voorzieningenrechter
            
          
        
      
    
    
    
    
      Een afschrift van deze uitspraak is verzonden aan partijen op:
    
    
    
  
  
    Informatie over hoger beroep
    Een partij die het niet eens is met deze uitspraak voor zover deze gaat over het beroep, kan een hogerberoepschrift sturen naar de Afdeling bestuursrechtspraak van de Raad van State waarin wordt uitgelegd waarom deze partij het niet eens is met deze uitspraak voor zover deze gaat over het beroep. Het hogerberoepschrift moet worden ingediend binnen zes weken na de dag waarop deze uitspraak is verzonden. Op het hoger beroep tegen deze uitspraak is de Crisis- en herstelwet van toepassing. Dit betekent dat in het hogerberoepschrift de gronden van hoger beroep kenbaar moeten worden gemaakt. Na de genoemde termijn van zes weken kunnen geen nieuwe beroepsgronden meer worden aangevoerd. Indien binnen de beroepstermijn geen gronden zijn ingediend, wordt het hoger beroep niet-ontvankelijk verklaard. Kan de indiener de behandeling van het hoger beroep niet afwachten, omdat de zaak spoed heeft, dan kan de indiener de voorzieningenrechter van de Afdeling bestuursrechtspraak van de Raad van State vragen om een voorlopige voorziening (een tijdelijke maatregel) te treffen. Tegen deze uitspraak voor zover deze gaat over de voorlopige voorziening staat geen hoger beroep open. 
    
  
  
    Bijlage: voor deze uitspraak belangrijke wet- en regelgeving
    
    
      
        Algemene wet bestuursrecht
      
    
    
    
      Artikel 8:69a
    
    
    
      De bestuursrechter vernietigt een besluit niet op de grond dat het in strijd is met een geschreven of ongeschreven rechtsregel of een algemeen rechtsbeginsel, indien deze regel of dit beginsel kennelijk niet strekt tot bescherming van de belangen van degene die zich daarop beroept.
    
    
    
      Artikel 8:86
    
    
    1. Indien het verzoek wordt gedaan indien beroep bij de bestuursrechter is ingesteld en de voorzieningenrechter van oordeel is dat na de zitting, bedoeld in artikel 8:83, eerste lid, nader onderzoek redelijkerwijs niet kan bijdragen aan de beoordelinge van de zaak, kan hij onmiddellijk uitspraak doen in de hoofdzaak.
    
    
      
        Invoeringswet Omgevingswet
      
    
    
    
      Artikel 4.1
    
    
    
      Deze afdeling is, tenzij bij of krachtens dit hoofdstuk anders is bepaald, van toepassing op besluiten op grond van:
    
    a. of met toepassing van de Crisis- en herstelwet,
    
    
      Artikel 4.3
    
    
    
      Als voor de inwerkingtreding van de Omgevingswet een aanvraag om een besluit is ingediend, blijft het oude recht, met uitzondering van artikel 3.9, derde lid, eerste zin, van de Wet algemene bepalingen omgevingsrecht, van toepassing:
    
    a. als tegen het besluit beroep openstaat: tot het besluit onherroepelijk wordt,
    
    
      
        Crisis- en herstelwet
      
    
    
    1. Afdeling 2 is van toepassing op:
    
    
      a. alle besluiten die krachtens enige wettelijk voorschrift zijn vereist voor de ontwikkeling of verwezenlijking van de in bijlage I bij deze wet bedoelde categorieën ruimtelijke en infrastructurele projecten dan wel voor de in bijlage II bij deze wet bedoelde ruimtelijke en infrastructurele projecten; 
    
    
    
      
        Bijlage I
      
    
    3. gebiedsontwikkeling en werken van lokaal of regionaal belang.
    
    
      3.1.
      ontwikkeling en verwezenlijking van werken en gebieden krachtens afdeling 3.1 van de Wet ruimtelijke ordening of een omgevingsvergunning waarbij met toepassing van artikel 2.12, eerste lid, onder a, onder 3º, van de Wet algemene bepalingen omgevingsrecht van het bestemmingsplan, het inpassingsplan of de beheersverordening wordt afgeweken, ten behoeve van de bouw van meer dan 11 woningen in een aaneengesloten gebied of de herstructurering van woon- en werkgebieden. 
      
      
        
          Wet algemene bepalingen omgevingsrecht
        
      
      
      
        Artikel 2.1
      
      
      1. Het is verboden zonder omgevingsvergunning een project uit te voeren, voor zover dat geheel of gedeeltelijk bestaat uit:
      
        a. (…)
        b. (…)
        c. het gebruiken van gronden of bouwwerken in strijd met een bestemmingsplan, een beheersverordening, een exploitatieplan, de regels gesteld krachtens artikel 4.1, derde lid, of 4.3, derde lid, van de Wet ruimtelijke ordening of een voorbereidingsbesluit voor zover toepassing is gegeven aan artikel 3.7, vierde lid, tweede volzin, van die wet.
        d. (…)
        e. 1º. het oprichten
        2º. het veranderen of veranderen van de werking of
        3º. het in werking hebben 
        van een inrichting of mijnbouwwerk,
      
    
  
  
     Artikel 8:86 van de Algemene wet bestuursrecht (Awb) maakt dat mogelijk.
  
  
     Vgl. ook de uitspraken van de rechtbank Overijssel van 24 april 2024, ECLI:NL:RBOVE:2024:2226 en van de Afdeling bestuursrechtspraak van de Raad van State (hierna: de Afdeling) van 7 oktober 2020, ECLI:NL:RVS:2020:2376.
  
  
     Vastgesteld bij raadsbesluit van 26 juni 2019, https://lokaleregelgeving.overheid.nl/CVDR625869/2. 
  
  
     Artikel 2.27, eerste lid, van de Wabo en artikel 6.5, eerste lid, van het Besluit omgevingsrecht (Bor). 
  
  
     Artikel 6.5, derde lid, van het Bor.
  
  
     ECLI:NL:RBOBR:2021:5408.
  
  
     Artikel 2.1, eerste lid, onder e, van de Wabo. 
  
  
     Artikel 2.1, eerste lid, onder c, van de Wabo. 
  
  
     Zie bijvoorbeeld de uitspraak van de Afdeling van 21 december 2022, ECLI:NL:RVS:2022:3858.