ECLI:NL:RVS:2025:6300, Raad van State, 24-12-2025, 202304746/1/A2
Raad van State — Uitspraak 
Datum: 2025-12-24 00:00:00.000000
Rechtsgebied: Bestuursrecht

Samenvatting: Bij besluit van 4 maart 2022 heeft de minister van Volksgezondheid, Welzijn en Sport de aan [appellant] op grond van de Subsidieregeling overgang integrale tarieven medisch specialistische zorg verleende subsidie vastgesteld op nihil en het uitgekeerde voorschot van € 80.000,00 teruggevorderd. De minister heeft bij besluit van 15 september 2015 de subsidie van € 100.000,00 verleend en een voorschot uitgekeerd van € 80.000,00. De subsidie is verleend en vastgesteld op basis van de Subsidieregeling overgang integrale tarieven medisch specialistische zorg (SOIT). De SOIT is een ministeriële regeling die is gebaseerd op de Kaderwet VWS-subsidies. [appellant] is gynaecoloog en was voorheen werkzaam als vrijgevestigd medisch specialist in het Sint Lucas Andreas Ziekenhuis te Amsterdam. De subsidie is een gedeeltelijke tegemoetkoming voor de overstap van [appellant] als vrijgevestigd specialist naar uitsluitend één of meerdere duurzame arbeidsverhoudingen in loondienst. Per 1 januari 2015 heeft [appellant] zijn praktijk als vrijgevestigd specialist bij het ziekenhuis beëindigd en is hij daar in loondienst getreden.

202304746/1/A2.
    Datum uitspraak: 24 december 2025
    AFDELING
    BESTUURSRECHTSPRAAK
    Uitspraak op het hoger beroep van:
    [appellant], wonend in [woonplaats],
    appellant,
    tegen de uitspraak van de rechtbank Amsterdam van 16 juni 2023 in zaak nr. 22/2416 in het geding tussen:
    [appellant]
    en
    de minister van Volksgezondheid, Welzijn en Sport.
    Procesverloop
    s
    Bij besluit van 6 april 2022 heeft de minister, voor zover van belang, het door [appellant] daartegen gemaakte bezwaar ongegrond verklaard.
    Bij uitspraak van 16 juni 2023 heeft de rechtbank het door [appellant] daartegen ingestelde beroep ongegrond verklaard.
    Tegen deze uitspraak heeft [appellant] hoger beroep ingesteld.
    De minister heeft een schriftelijke uiteenzetting gegeven.
    [appellant] heeft een nader stuk ingediend.
    De Afdeling heeft de zaak ter zitting behandeld op 1 april 2025, waar [appellant], bijgestaan door mr. T.A.M. van Oosterhout, advocaat in Utrecht, en de minister, vertegenwoordigd door mr. A.F. Bosma, mr. R. Kroes, mr. D. Georgieva en A. Lavertu, zijn verschenen.
    Overwegingen
    Inleiding
    1.       De minister heeft bij besluit van 15 september 2015 de subsidie van € 100.000,00 verleend en een voorschot uitgekeerd van € 80.000,00. De subsidie is verleend en vastgesteld op basis van de Subsidieregeling overgang integrale tarieven medisch specialistische zorg (hierna: de SOIT). De SOIT is een ministeriële regeling die is gebaseerd op de Kaderwet VWS-subsidies.
    2.       [appellant] is gynaecoloog en was voorheen werkzaam als vrijgevestigd medisch specialist in het Sint Lucas Andreas Ziekenhuis (hierna: het ziekenhuis) te Amsterdam. De subsidie is een gedeeltelijke tegemoetkoming voor de overstap van [appellant] als vrijgevestigd specialist naar uitsluitend één of meerdere duurzame arbeidsverhoudingen in loondienst. Per 1 januari 2015 heeft [appellant] zijn praktijk als vrijgevestigd specialist bij het ziekenhuis beëindigd en is hij daar in loondienst getreden.
    Besluitvorming
    3.       Bij besluit van 4 maart 2022, aangevuld bij besluit van 6 april 2022, heeft de minister de subsidie vastgesteld op nihil omdat [appellant] niet voldoet aan de voorwaarde als bedoeld in artikel 9 van de SOIT. Op grond daarvan moet hij namelijk vanaf de aanvang van zijn loondienst op 1 januari 2015 tot en met 31 mei 2019 uitsluitend op basis van één of meer arbeidsovereenkomsten met één of meer zorgaanbieders werkzaam zijn als medisch specialist. De minister heeft, op basis van de tussentijdse melding van [appellant], vastgesteld dat hij gedurende deze periode tot 1 juni 2017 ook werkzaam is geweest als vrijgevestigd medisch specialist bij de DC Klinieken Lairesse en dus niet uitsluitend in loondienst werkte. In artikel 5, tweede lid, onder b, van de SOIT is bepaald dat de subsidie dan wordt vastgesteld op nihil.
    3.1.    De SOIT heeft als doelstelling om de gehele overstap naar een dienstverband bij een of meerdere zorgaanbieders te faciliteren als duurzame arbeidsverhouding. In de SOIT is daarom ook bij een gedeeltelijke overstap bewust gekozen voor nihilstelling. Er is op basis van de SOIT dus geen mogelijkheid tot matiging van het bedrag bij een gedeeltelijke overstap. De vaststelling op nihil is verder niet onevenredig omdat de gedeeltelijke overstap van [appellant] geen bijzondere omstandigheid is. Dat [appellant] vanaf december 2015 meerdere maanden arbeidsongeschikt was vanwege een burn-out maakt dit niet anders, omdat de aanvraag al in februari 2015 was gedaan. Verder heeft de minister niet afgezien van terugvordering van het volledige bedrag omdat [appellant] afdoende vermogen heeft om daaraan, al dan niet met een betalingsregeling, te voldoen.
    Hoger beroep
    4.       [appellant] voert aan dat de rechtbank ten onrechte zijn beroep ongegrond heeft verklaard en het besluit van de minister in stand heeft gelaten. Tussen 1 januari 2015 en 1 juni 2017 heeft hij per abuis, als gevolg van een burn-out en arbeidsongeschiktheid, zijn werkzaamheden bij DC Klinieken Lairesse laten voortgaan als vrijgevestigd specialist. De omvang van deze werkzaamheden betroffen ongeveer 0,1 fte. Dit heeft hij hersteld door per 1 juni 2017 ook bij de DC Klinieken Lairesse in loondienst te treden. [appellant] betoogt verder dat de SOIT tot doel heeft om de overstap van vrijgevestigde medisch specialisten naar loondienst te faciliteren, waarbij een duurzame arbeidsverhouding ontstaat. [appellant] merkt op dat hij van begin af aan afstand heeft gedaan van zijn praktijk als vrijgevestigd specialist bij het ziekenhuis en dat hij vanaf 1 juni 2017 ook bij de DC Klinieken Lairesse in loondienst heeft gewerkt. Gelet hierop vindt [appellant] dat de rechtbank niet heeft onderkend dat de doelstelling van de SOIT is bereikt en hem niet zonder meer kan worden tegengeworpen dat niet is voldaan aan artikel 9 van de SOIT. De vaststelling op nihil klemt met name, omdat [appellant] de minister heeft aangeboden om een minnelijke regeling te treffen, waarbij zijn inkomsten als vrijgevestigd specialist bij de DC Klinieken Lairesse tussen 1 januari 2015 en 1 juni 2017 in mindering gebracht kunnen worden op het bedrag van de subsidie.
    4.1.    Niet in geschil is dat [appellant] niet voldoet aan de voorwaarden van de SOIT. Het gaat daarom alleen nog om de evenredigheid van het besluit van de minister om de subsidie op nihil vast te stellen.
    4.2.    Op grond van artikel 5, tweede lid, aanhef en onder b, in samenhang gelezen met artikel 9, eerste lid, van de SOIT, stelt de minister de subsidie vast op nihil als de aanvrager niet uitsluitend op basis van één of meer arbeidsovereenkomsten werkzaam is geweest als medisch specialist vanaf de aanvangsdatum, gelegen tussen 31 december 2014 en 1 juli 2015, tot en met 31 mei 2019. In haar uitspraak van 10 maart 2021, ECLI:NL:RVS:2021:507, onder 9.2, heeft de Afdeling overwogen dat deze vierjaarsregeling, in het licht van de doelstelling en het bedrag dat daarvoor per medisch specialist wordt verstrekt, op zichzelf niet onredelijk en niet in strijd is met artikel 3:4 van de Algemene wet bestuursrecht. De Afdeling ziet in hetgeen [appellant] heeft aangevoerd geen grond om thans anders over dit uitgangspunt te oordelen.
    4.3.    Artikel 5, tweede lid, aanhef en onder b, van de SOIT is een gebonden bevoegdheid. De belangenafweging van het besluit dat op grond van die bepaling is genomen heeft in algemene zin plaatsgevonden op het niveau van het algemeen verbindende voorschrift. De uitkomst daarvan is neergelegd in de voorwaarden voor de uitoefening van die bevoegdheid. Daarmee is in beginsel ook de evenredigheid van het besluit gegeven. Toch kunnen er bijzondere omstandigheden zijn die maken dat in een voorliggend geval toepassing van het algemeen verbindende voorschrift voor een of meer belanghebbenden zozeer in strijd komt met het evenredigheidsbeginsel dat die toepassing achterwege moet blijven. Dit betekent dat het bestuursorgaan nog wel moet beoordelen of er bijzondere omstandigheden zijn die maken dat toepassing van het algemeen verbindende voorschrift in het voorliggende geval tot een onevenredige uitkomst zou leiden. Daarbij gaat het dan alleen nog om de evenwichtigheid. In dat kader moet beoordeeld worden of er bijzondere omstandigheden zijn die maken dat de voor een of meer belanghebbenden nadelige gevolgen van uitoefening van de gebonden bevoegdheid zozeer onevenwichtig zijn, dat toepassing van het algemeen verbindende voorschrift waarop die bevoegdheid berust in het voorliggende geval achterwege moet blijven (zie de uitspraak van het College van Beroep voor het bedrijfsleven van 24 december 2024, ECLI:NL:CBB:2024:927, onder 8.1).
    4.4.    Met de rechtbank ziet de Afdeling in de aangevoerde bijzondere omstandigheden geen grond om te oordelen dat toepassing van de nihilstelling achterwege moet blijven. Uit de overgelegde medische stukken blijkt dat [appellant] van december 2015 tot juli 2016 arbeidsongeschikt is geweest vanwege een burn-out. De aanvraag om subsidie dateert van enige tijd daarvóór, namelijk van 13 februari 2015, zodat hij voldoende in de gelegenheid is geweest om de duidelijk geformuleerde voorwaarden van de aangevraagde subsidie in te zien en zijn werkzaamheden voor de DC Klinieken Lairesse als vrijgevestigd specialist op tijd te beëindigen. Dat [appellant], zoals hij stelt, al langer de effecten van een (naderende) burn-out ondervond, is onvoldoende onderbouwd met medische stukken om te oordelen dat de voorwaarden van de subsidie hem niet tegengeworpen mochten worden. Daarbij komt dat [appellant] arbeidsongeschikt is geweest tot juli 2016 en de werkzaamheden bij DC Klinieken Lairesse als vrijgevestigd specialist hebben voortgeduurd tot 1 juni 2017. Verder heeft [appellant] met de ingediende fiscale stukken in het dossier over 2015, 2016, 2017 en 2020, niet aannemelijk gemaakt dat hij gedurende een periode van vier jaar, zij het buiten het precieze tijdvak van de SOIT, uitsluitend in dienstverband als medisch specialist heeft gewerkt, nog daargelaten of dat een bijzondere omstandigheid zou kunnen zijn die maakt dat in dit specifieke geval toepassing van de gebonden bevoegdheid van de nihilstelling achterwege moet blijven. Er is ook overigens, gelet op de doelstelling van de regeling, geen ruimte om de subsidie achteraf te verrekenen met zijn genoten inkomsten als vrijgevestigd specialist.
    4.5.    De rechtbank heeft verder terecht overwogen dat de minister niet is gehouden om af te zien van terugvordering van het uitgekeerde voorschot van € 80.000,00, zoals bepaald in artikel 11, tweede lid, van de SOIT. Uit de aangeleverde stukken blijkt niet dat [appellant] onvoldoende financiële draagkracht heeft om dat bedrag volledig te kunnen voldoen. De minister heeft overigens aangegeven dat een betalingsregeling mogelijk is.
    4.6.    Het betoog slaagt niet.
    Conclusie
    5.       Het hoger beroep is ongegrond. De Afdeling bevestigt de uitspraak van de rechtbank.
    6.       De minister hoeft geen proceskosten te vergoeden.
    Beslissing
    De Afdeling bestuursrechtspraak van de Raad van State:
    bevestigt de aangevallen uitspraak.
    Aldus vastgesteld door mr. E.J. Daalder, voorzitter, en mr. J.A.W. Scholten-Hinloopen en mr. B.P. Vermeulen, leden, in tegenwoordigheid van mr. O. van Loon, griffier.
    w.g. Daalder
    voorzitter
    w.g. Van Loon
    griffier
    Uitgesproken in het openbaar op 24 december 2025
    284-1100
     
    Bijlage
     
    Wettelijk kader
    Algemene wet bestuursrecht
    Artikel 4:46
    1. Indien een beschikking tot subsidieverlening is gegeven, stelt het bestuursorgaan de subsidie overeenkomstig de subsidieverlening vast.
    2. De subsidie kan lager worden vastgesteld indien:
    [..].
    b. de subsidie-ontvanger niet heeft voldaan aan de aan de subsidie verbonden verplichtingen;
    Artikel 4:57
    1. Het bestuursorgaan kan onverschuldigd betaalde subsidiebedragen terugvorderen.
    […].
    Subsidieregeling overgang integrale tarieven medisch specialistische zorg
    Artikel 3. Voorwaarden aanspraak
    1. De Minister verstrekt op aanvraag subsidie aan een natuurlijk persoon die:
    […]
    b. met ingang van een na 31 december 2014 doch voor 1 juli 2015 gelegen tijdstip zijn hoedanigheid als vrij gevestigd medisch specialist heeft beëindigd;
    […]
    d. met ingang van het tijdstip, bedoeld in onderdeel b, uitsluitend op basis van één of meer arbeidsovereenkomsten met één of meer zorgaanbieders als medisch specialist werkzaam is en zal zijn.
    […]
    Artikel 4. Activiteiten
    De Minister verstrekt de subsidie met het oog op de beëindiging na 31 december 2014 en voor 1 juli 2015 van de hoedanigheid als vrij gevestigd medisch specialist en het met ingang van het tijdstip van die beëindiging, uitsluitend op basis van één of meer arbeidsovereenkomsten met één of meer zorgaanbieders werkzaam zijn als medisch specialist.
    Artikel 5. Bedrag
    1. Het bedrag van de subsidie is € 100.000.
    2. Het bedrag van de subsidie is in afwijking van het eerste lid, nihil indien:
    […]
    b. de subsidie-ontvanger niet heeft voldaan aan de aan de subsidie verbonden verplichtingen, bedoeld in artikel 9.
    3. De Minister kan in afwijking van het eerste lid, de subsidie op een lager bedrag vaststellen indien de subsidie-ontvanger niet heeft voldaan aan:
    a. de in deze regeling aan de subsidie verbonden verplichtingen anders dan bedoeld in artikel 9, of
    b. de verplichtingen die de Minister krachtens artikel 4:37 van de Algemene wet bestuursrecht, aan de subsidie-ontvanger heeft opgelegd.
    Artikel 9. Aanvullende doelverplichtingen
    1. De subsidie-ontvanger is vanaf het tijdstip, bedoeld in artikel 3, eerste lid, onderdeel b, tot en met 31 mei 2019 uitsluitend op basis van één of meer arbeidsovereenkomsten met één of meer zorgaanbieders, als medisch specialist werkzaam.
    […]
    Artikel 11. Besluit tot vaststelling
    […]
    2. De Minister vordert de onverschuldigd betaalde één of meer voorschotten terug.
    […]