ECLI:NL:CBB:2026:8, College van Beroep voor het bedrijfsleven, 20-01-2026, 23/651
College van Beroep voor het bedrijfsleven — Uitspraak 
Datum: 2026-01-20 00:00:00.000000
Rechtsgebied: Bestuursrecht

Samenvatting: Hoger beroep mestboete. Stikstofcorrectie en waardering begin- en eindvoorraad. In de forfaits voor graasdieren is een correctie voor stikstofvervluchtiging opgenomen en worden de forfaits regelmatig onderzocht, beoordeeld en bijgesteld. Er worden verschillende berekeningswijzen toegepast bij graasdieren en bij staldieren. De begin- en eindvoorraad wordt bepaald op basis van de gegevens over een kalenderjaar. Overschrijding redelijke termijn.

uitspraak 
    
      
        
          
        
      
      
        
          
        
      
    
    COLLEGE VAN BEROEP VOOR HET BEDRIJFSLEVEN
    
    
      zaaknummer: 23/651
    
    
    uitspraak van de meervoudige kamer van 20 januari 2026 op het hoger beroep van:
    
      [naam 1] , te [woonplaats] (vennootschap) 
    (gemachtigde: P.J. Houtsma)
    
    
      tegen de uitspraak van de rechtbank Gelderland van 24 januari 2023, 21/1394, in het geding tussen
    
    
    
      de vennootschap
    
    
    
      en
    
    de minister van Landbouw, Visserij, Voedselzekerheid en Natuur
    (gemachtigden: mr. A.H. Spriensma-Heringa en mr. M. Leegsma)
    
    
      en
    
    
    de Staat der Nederlanden (de minister van Justitie en Veiligheid)
    
    
  
  
    Procesverloop in hoger beroep
    
    
      De vennootschap heeft hoger beroep ingesteld tegen de uitspraak van de rechtbank Gelderland van 24 januari 2023 (niet gepubliceerd). 
      
        De minister heeft een reactie op het hogerberoepschrift ingediend.
    
    
    
      De vennootschap heeft nadere stukken ingediend.
      
        De zitting was op 13 oktober 2025. Aan de zitting hebben deelgenomen de gemachtigden van partijen en namens de vennootschap was ook [naam 2] aanwezig.
    
    
    
      De vennootschap heeft verzocht om matiging van de boete in verband met overschrijding van de redelijke termijn als bedoeld in artikel 6 van het Verdrag tot bescherming van de rechten van de mens en de fundamentele vrijheden (EVRM). Naar aanleiding van dit verzoek heeft het College de Staat der Nederlanden (minister van Justitie en Veiligheid) als partij aangemerkt.
    
    
    
  
  
    Grondslag van het geschil
    
    
      1.1
      De vennootschap exploiteert een melkveehouderij en kalvermesterij (een zogenoemd gemengd bedrijf). Door de Nederlandse Voedsel- en Warenautoriteit is gecontroleerd of de vennootschap in het jaar 2018 de Meststoffenwet (Msw) heeft nageleefd. Tijdens de controle zijn meerdere overtredingen geconstateerd. De bevindingen van het onderzoek zijn neergelegd in een rapport van bevindingen van 23 maart 2020.
      
    
    
      1.2
      Met het boetebesluit van 6 november 2020 heeft de minister aan de vennootschap een boete opgelegd van in totaal € 18.283,35. Volgens de minister heeft de vennootschap de gebruiksnorm voor dierlijke meststoffen met 1.221 kilogram stikstof en de fosfaatgebruiksnorm met 1.650 kilogram fosfaat overschreden. Ook heeft de vennootschap niet naar waarheid gegevens verstrekt. In het boetebedrag is een matiging van 10% verwerkt wegens overschrijding van de redelijke beslistermijn.
      
    
    
      1.3
      Met het bestreden besluit van 18 februari 2021, waartegen het beroep bij de rechtbank was gericht, heeft de minister het volgende overwogen en beslist. In bezwaar heeft de vennootschap onderbouwd dat zij haar jongvee niet op drijfmest, maar op vaste mest heeft gehouden. De minister heeft daarom een nieuwe berekening van de mestproductie van de graasdieren van de vennootschap gemaakt. Hieruit volgt dat de vennootschap de gebruiksnorm voor dierlijke meststoffen niet met 1.221 kilogram stikstof, maar met 1.200 kilogram stikstof heeft overschreden. De boete wordt gematigd naar € 18.255,-. Voor het overige heeft de minister het boetebesluit gehandhaafd.
      
    
  
  
    Uitspraak van de rechtbank
    
    
      2	De rechtbank heeft het beroep van de vennootschap gegrond verklaard wegens overschrijding van de redelijke termijn en de minister veroordeeld tot betaling van de proceskosten en het griffierecht. De rechtbank heeft het bestreden besluit vernietigd voor zover het de hoogte van de boete betreft en heeft de boete vastgesteld op € 17.242,50. De rechtbank heeft, voor zover voor het hoger beroep van belang, het volgende overwogen.
    
    
    
      “6.2.3. Vaststaat dat eiseres niet de gehele voorraad heeft bemonsterd en geanalyseerd. Daarom heeft verweerder ervan uit mogen gaan dat de gemiddelde gehalten van de afgevoerde mest in 2017 (voor de beginvoorraad) en 2018 (voor de eindvoorraad) in dit geval de best beschikbare gegevens zijn. Eiseres heeft niet aannemelijk gemaakt dat in haar geval de gemiddelde gehalten van de mestafvoer niet representatief zijn. De enkele omstandigheid dat eiseres in 2017 haar mestkelder heeft leeggezogen is in dit verband onvoldoende. De rechtbank neemt hierbij in aanmerking dat de gemiddelde gehalten in 2017 zijn gebaseerd op 54 afgevoerde vrachten. Gelet op dit aantal is geen sprake van een onjuiste of te geringe onderzoekspopulatie. […] Tot slot overweegt de rechtbank in dit verband dat, anders dan in de door eiseres aangehaalde uitspraak van deze rechtbank van 12 december 2013, niet gebleken is van een irreële stikstof-fosfaatverhouding.
    
    
    
      6.2.4.
      Gelet op het voorgaande is de rechtbank van oordeel dat verweerder de mestvoorraad op de juiste wijze heeft vastgesteld. Het betoog van eiseres slaagt niet.
      
      
        […]
      
      
    
    
      6.3.1.
      De rechtbank is van oordeel dat verweerder de mestproductie van de graasdieren op het bedrijf van eiseres terecht heeft bepaald aan de hand van de forfaitaire excretienormen. In deze normen is al een correctie voor stikstofvervluchtiging opgenomen en daarom is, anders dan eiseres betoogt, geen sprake van strijdigheid met de Europese derogatieregeling. De rechtbank volgt verweerder in zijn standpunt dat geen aanleiding bestaat om nog een extra correctie voor stikstofverlies toe te passen. De rechtbank overweegt in dit verband dat de forfaitaire excretienormen periodiek op basis van het advies van de CDM worden geactualiseerd en dat eiseres geen tegenbewijs heeft overgelegd om aan te tonen dat de forfaitaire normen in haar geval niet toegepast mogen worden. Eiseres heeft geen gebruik gemaakt van de mogelijkheid om met behulp van de handreiking Bedrijfsspecifieke Excretie de bedrijfsspecifieke mestproductie te berekenen. Verweerder stelt dan ook terecht dat eiseres onvoldoende heeft aangetoond dat in haar geval een verhoogde correctie had moeten worden toegepast.
      
      
        
          Conclusie
        
      
      
    
    
      6.4.
      Uit het voorgaande volgt dat verweerder de gebruikte meststoffen op de juiste wijze heeft berekend. Het betoogt van eiseres slaagt niet.
      
      
        […]”
      
      
    
  
  
    Beoordeling van het geschil in hoger beroep
    
      3.1
      Volgens de vennootschap is de rechtbank uitgegaan van een te hoge mestproductie van de graasdieren. Er had bij de vennootschap rekening gehouden moeten worden met gasvormige verliezen uit stallen en opslagen. De vennootschap stelt dat deze verliezen op haar bedrijf groter zijn dan volgens de normatieve berekeningen zijn bepaald. Hierbij wijst zij op berekeningen aan de hand van de NP-methode. Volgens de vennootschap levert het niet toepassen van een extra correctie voor gasvormige verliezen bij graasdieren strijd op met het gelijkheidsbeginsel, omdat die correctie bij staldieren wel plaatsvindt. Ook zijn volgens de vennootschap de mestvoorraden voor 2018 onjuist berekend. De vennootschap heeft een alternatieve berekening gemaakt voor de drijfmest van de rosévleeskalveren (mestcode 19) op basis van de afvoer van de beginvoorraad in de maanden januari, februari en maart van 2018 en de samenstelling van de eindvoorraad van deze mest onderzocht aan de hand van de afvoer van de eindvoorraad in januari, februari en maart van 2019. Als hiervan uitgegaan wordt, heeft zij ook geen onjuiste gegevens doorgegeven. De overige gronden zijn ter zitting ingetrokken. 
      
    
    
      3.2
      De minister heeft gemotiveerd verweer gevoerd. Zijn stellingen zullen, voor zover nodig, hierna bij de beoordeling van de hogerberoepsgronden worden besproken.
      
      
        
          Beoordeling door het College
        
      
      
      
        
          Toetsingskader
        
      
      
    
    
      4.1
      De materiële bewijslast ten aanzien van de naleving van gebruiksnormen ligt volgens het systeem van de Msw primair bij degene die de meststoffen in de bodem brengt of laat brengen (de vennootschap). De grote kamer van het College heeft op 26 oktober 2017 (ECLI:NL:CBB:2017:343, onder 7.2.1 sub 1) uitspraak gedaan over de bewijsmaatstaf bij een boete voor overschrijding van de gebruiksnormen. Uit de artikelen 7 en 8 van de Msw en de memorie van toelichting bij het wetsvoorstel “Wijziging van de Meststoffenwet (invoering gebruiksnormen)” (Kamerstukken II 2004/05, 29 930, nr. 3, blz. 67-72 en 112-113) blijkt dat het gebruiksnormensysteem uitgaat van een algeheel verbod van het op of in de bodem brengen van meststoffen (mestgebruik). Een landbouwer kan alleen aan dit verbod ontkomen door bij zijn mestgebruik geen van de in artikel 8 van de Msw bedoelde gebruiksnormen te overschrijden. Om een geslaagd beroep op de opheffing van het verbod te kunnen doen, moet hij feiten stellen en bewijs aandragen die aannemelijk maken dat hij de gebruiksnormen niet heeft overschreden. De wet regelt niet alleen aan de hand van welke elementen wordt bepaald hoeveel stikstof of fosfaat op of in de bodem is gebracht, maar verplicht de landbouwer ook een administratie te voeren en over te leggen van de meststoffenhuishouding van het landbouwbedrijf. Het voorgaande neemt niet weg dat de landbouwer met ander bewijs aannemelijk kan maken dat hij de gebruiksnormen niet heeft overschreden. Dat bewijs moet wel voldoende onderbouwd en betrouwbaar zijn. Dat de landbouwer zelf aannemelijk moet maken dat hij de gebruiksnormen niet overschrijdt, neemt niet weg dat de minister, als hij een bestuurlijke boete wil opleggen, op basis van concrete feiten en omstandigheden moet aantonen dat de landbouwer de gebruiksnormen heeft overschreden.
      
    
    
      4.2
      Uit artikel 66, eerste lid, van het Uitvoeringsbesluit meststoffenwet (Uitvoeringsbesluit) volgt dat de jaarlijkse mestproductie van graasdieren wordt bepaald door het vermenigvuldigen van het gemiddeld aantal aanwezige dieren met forfaitaire productienormen, uitgedrukt in kilogram fosfaat en stikstof per dier per jaar. Voor melkvee en staldieren wordt de mestproductie op een andere wijze bepaald (artikel 66, tweede en derde lid, van het Uitvoeringsbesluit). Zoals volgt uit de Toelichting op de Uitvoeringsregeling Meststoffenwet (Stcrt. 2005, nr. 226, blz. 34 e.v.) is de bepaling van de mestproductie van graasdieren anders dan die van staldieren, omdat gedurende de graasperiode, waarin de dieren buiten staan, de voeropname niet is te meten. De bij staldieren gebruikte stalbalansmethode (artikel 66, derde lid, van het Uitvoeringsbesluit) is dan niet bruikbaar, omdat kenbare voerstromen daarbij een belangrijke variabele zijn, terwijl bij melkvee de stikstof- en fosfaatexcretie (mede) kan worden bepaald door specifieke factoren, zoals de omvang van de melkproductie en het ureumgehalte van de melk. Voor graasdieren bestaan zulke specifieke factoren niet. Voor graasdieren zijn daarom forfaitaire normen ontwikkeld die zijn gebaseerd op berekeningen onder verantwoordelijkheid van de Commissie van Deskundigen Meststoffenwet (CDM) van Wageningen University & Research. Bij die berekeningen worden kengetallen per diercategorie betrokken voor voerverbruik, dierlijke productie, groei en vastlegging in het dier. Bij de bepaling van de forfaits voor graasdieren wordt ook rekening gehouden met de gasvormige stikstofverliezen. Periodiek wordt beoordeeld of er aanleiding is deze normen aan te passen (vergelijk de uitspraak van het College van 19 december 2023, ECLI:NL:CBB:2023:724).
      
      
        
          Stikstofcorrectie
        
      
      
    
    
      5.1
      Partijen zijn verdeeld over de vraag of de vennootschap aannemelijk heeft gemaakt dat de gasvormige verliezen op haar bedrijf voor graasdieren groter zijn dan waar de minister van is uitgegaan. 
      
    
    
      5.2
      Niet in geschil is dat de minister conform artikel 66, eerste lid, van het Uitvoeringsbesluit de mestproductie van de graasdieren heeft berekend op basis van forfaitaire normen. Zoals uit 4.2 volgt, is in de forfaits voor graasdieren een correctie voor stikstofvervluchtiging opgenomen en worden de forfaits regelmatig onderzocht, beoordeeld en bijgesteld. Dat een bijstelling van de correctie heeft plaatsgevonden per 1 januari 2025, betekent niet dat de voor de vennootschap gebruikte forfaits voor 2018 onjuist zijn en dat de minister daarvan om die reden niet heeft mogen uitgaan. De alternatieve berekening die de vennootschap heeft overgelegd, is gebaseerd op de rekenmethode zoals deze is neergelegd in paragraaf 5.1.4.4 van het Boetebeleid. Maar deze rekenmethode ziet op stikstofvervluchtiging bij staldieren, terwijl het hier gaat om de graasdieren die de vennootschap houdt. Hiermee heeft de vennootschap niet onderbouwd waarom specifiek voor haar bedrijf te weinig stikstofcorrectie heeft plaatsgevonden. De stelling van de vennootschap dat net als bij staldieren een extra stikstofcorrectie moet worden toegepast, omdat anders sprake is van strijd met het gelijkheidsbeginsel gaat niet op. Zoals het College heeft overwogen in onder meer de uitspraak van het 19 december 2023 (ECLI:NL:CBB:2023:724 onder 6.3) worden er verschillende berekeningswijzen toegepast bij graasdieren en bij staldieren. Er is daarom geen sprake van gelijke gevallen.
      
      
        
          Voorraadwaardering
        
      
      
    
    
      6.1
      Uit artikel 94, tweede lid, van de Uitvoeringsregeling Msw (Uitvoeringsregeling) volgt dat het stikstof- en fosfaatgehalte van de op een bedrijf opgeslagen hoeveelheden dierlijke mest wordt bepaald aan de hand van de best beschikbare gegevens. Uit de toelichting op dit artikel (Stcrt. 2005, nr. 226, blz. 59) volgt dat de best beschikbare gegevens verkregen worden door de gehele voorraad te bemonsteren en te analyseren. Indien deze gegevens niet beschikbaar zijn, kan gerekend worden met de gemiddelde stikstof- en fosfaatgehalten van de in het betreffende jaar bemonsterde afgevoerde mest. Als laatste, alleen als geen afvoer heeft plaatsgevonden, kan gebruik worden gemaakt van forfaitaire gehalten. Uit het vierde lid van artikel 94 van de Uitvoeringsregeling volgt dat de aan het begin van het kalenderjaar opgeslagen hoeveelheid dierlijke meststoffen, gelijk is aan de aan het einde van het voorafgaande kalenderjaar opgeslagen hoeveelheid dierlijke meststoffen.
      
    
    
      6.2
      Met de rechtbank stelt het College vast dat de vennootschap niet de gehele voorraad van mestcode 19 heeft bemonsterd en geanalyseerd. De minister heeft dan ook de gemiddelde gehalten van de afgevoerde mest in 2017 (voor de beginvoorraad) en 2018 (voor de eindvoorraad) als de best beschikbare gegevens mogen gebruiken. Niet in geschil is dat dit in overeenstemming is met artikel 94 van de Uitvoeringsregeling. De vennootschap heeft desondanks gesteld dat moet worden gerekend met resultaten die zijn gebaseerd op de maanden januari, februari en maart van 2018 voor de beginvoorraad en de maanden januari, februari en maart van 2019 voor de eindvoorraad. Deze beroepsgrond slaagt niet. De begin- en eindvoorraad wordt bepaald op basis van de gegevens over een kalenderjaar en niet over delen daarvan. De vennootschap heeft in hoger beroep niet onderbouwd waarom de uitspraak  van de rechtbank op dit punt onjuist is en waarom in haar geval een andere berekeningswijze had moeten worden toegepast. De stelling dat de onderneming geen onjuiste gegevens heeft aangeleverd, slaagt om deze reden evenmin.
      
      
        
          Overschrijding redelijke termijn
        
      
      
    
    
      7.1
      De vennootschap heeft verzocht om een verdere matiging van de boete vanwege overschrijding van de redelijke termijn. 
      
    
    
      7.2
      In bestraffende zaken geldt het uitgangspunt dat de redelijke termijn voor een procedure in drie instanties in beginsel niet is overschreden als die procedure in haar geheel niet langer dan vier jaar in beslag heeft genomen. Verder geldt als uitgangspunt dat de redelijke termijn is overschreden als niet binnen twee jaar, nadat de termijn is aangevangen, door de rechtbank uitspraak is gedaan. De redelijke termijn van de rechterlijke behandeling in hoger beroep dient ook op twee jaar te worden gesteld, zodat de redelijke termijn derhalve in totaal vier jaar beslaat. De redelijke termijn van vier jaar is aangevangen op 8 juli 2020 (voornemen tot boeteoplegging). Op het moment van deze uitspraak is de redelijke termijn met meer dan achttien maanden overschreden. Deze overschrijding is volledig toe te rekenen aan de rechterlijke fase.
      
    
    
      7.3
      In dit geval heeft de minister de boete al met € 1.998,15 gematigd vanwege het tijdsverloop tussen het rapport van bevindingen en het boetebesluit, zodat geen aanleiding bestaat voor een aanvullende matiging voor de eerste zes maanden (zie de uitspraak van het College van 23 juli 2024, ECLI:NL:CBB:2024:500, onder 5.3). Voor de overschrijding van de redelijke termijn van zes maanden tot een jaar kan plaats zijn voor een aanvullende matiging van de boete met 5% van het boetebedrag (voor eerdere matiging), met een maximum van € 2.500,- (zie de uitspraak van het College van 24 september 2024, ECLI:NL:CBB:2024:660, onder 7.4). Dit betekent een aanvullende matiging van € 501,85 voor de overschrijding van de redelijke termijn tot twaalf maanden. Voor de overschrijding van de redelijke termijn vanaf twaalf maanden handelt het College naar bevind van zaken en ziet het aanleiding voor een aanvullende matiging van 10%. Het College zal het boetebedrag vaststellen op € 15.927,65. 
      
      
        
          Slotsom
        
      
      
    
    
      8.1
      Het College zal de aangevallen uitspraak vernietigen, voor zover het de hoogte van het totale boetebedrag betreft en de uitspraak voor het overige bevestigen. Het College zal het totale boetebedrag vaststellen op € 15.927,65 en bepalen dat de uitspraak in de plaats treedt van het vernietigde gedeelte van het bestreden besluit.
      
    
    
      8.2
      Nu de overschrijding van de redelijke termijn is veroorzaakt door de duur van de rechterlijke fase, zal de Staat veroordeeld worden in de door de vennootschap gemaakte proceskosten voor het doen van het verzoek om matiging van de boete wegens het overschrijden van de redelijke termijn. Het College stelt deze kosten op grond van het Besluit proceskosten bestuursrecht vast op € 467,- (één punt met een wegingsfactor van 0,5 en een waarde van € 934,-).
      
      
      
    
  
  
    Beslissing
    
    
      Het College: 
    
    
      
        vernietigt de aangevallen uitspraak voor zover het de hoogte van het totale boetebedrag betreft;
      
      
        bevestigt de aangevallen uitspraak voor het overige;
      
      
        stelt de hoogte van de boetes vast op een totaalbedrag van € 15.927,65 en bepaalt dat deze uitspraak in de plaats treedt van het vernietigde gedeelte van het bestreden besluit van 18 februari 2021;
      
    
    - veroordeelt de Staat (minister van Justitie en Veiligheid) in de proceskosten tot een bedrag van € 467,-;
    - draagt de Staat (minister van Justitie en Veiligheid) op het in hoger beroep betaalde griffierecht van € 548,- aan de vennootschap te vergoeden.
    
    
    
      Deze uitspraak is gedaan door mr. B. Bastein, mr. M.L. Noort en mr. A. van Gijzen, in aanwezigheid van mr. C.S. de Waal, griffier. De beslissing is in het openbaar uitgesproken op 20 januari 2026.
    
    
    
    
    
    
    
    
      w.g. B. Bastein						w.g. C.S. de Waal