ECLI:NL:RVS:2025:3579, Raad van State, 30-07-2025, 202400006/1/A2
Raad van State — Uitspraak 
Datum: 2025-07-30 00:00:00.000000
Rechtsgebied: Bestuursrecht

Samenvatting: Bij besluit van 27 januari 2022 heeft het college van burgemeester en wethouders van Amsterdam  aan Rofarma een boete opgelegd van € 43.500,00 voor het omzetten of omgezet houden van zelfstandige woonruimte in onzelfstandige woonruimten zonder vereiste vergunning. [appellante] is eigenaar van de woning aan de [locatie] in Amsterdam (hierna: de woning). De woning bestaat uit vier woonlagen en negen slaapkamers. [appellante] heeft de woning verhuurd via een [makelaar], aan de [stichting]. [appellante] heeft eerder bij besluit van 27 maart 2019 een boete van € 18.000,00 opgelegd gekregen voor het omzetten van zelfstandige woonruimte naar onzelfstandige woonruimten voor dezelfde woning zonder vereiste vergunning. [appellante] heeft een aantal keren een aanvraag voor het verlenen van een vergunning voor het omzetten van zelfstandige woonruimte naar onzelfstandige woonruimten voor de woning ingediend. De aanvragen zijn steeds afgewezen. De laatste aanvraag is van 4 september 2019. Het college heeft die aanvraag bij besluit van 10 december 2019 afgewezen.

202400006/1/A2.
    Datum uitspraak: 30 juli 2025
    AFDELING
    BESTUURSRECHTSPRAAK
    Uitspraak op het hoger beroep van:
    [appellante], gevestigd in [plaats],
    appellante,
    tegen de uitspraak van de rechtbank Amsterdam van 21 november 2023 in zaak nr. 22/5069 in het geding tussen:
    [appellante]
    en
    het college van burgemeester en wethouders van Amsterdam (hierna: het college).
    Procesverloop
    Bij besluit van 27 januari 2022 heeft het college aan [appellante] een boete opgelegd van € 43.500,00 voor het omzetten of omgezet houden van zelfstandige woonruimte in onzelfstandige woonruimten zonder vereiste vergunning.
    Bij besluit van 26 september 2022 heeft het college het door [appellante] daartegen gemaakte bezwaar ongegrond verklaard.
    Bij uitspraak van 21 november 2023 heeft de rechtbank het door [appellante] daartegen ingestelde beroep ongegrond verklaard.
    Tegen deze uitspraak heeft [appellante] hoger beroep ingesteld.
    Bij besluit van 11 maart 2025 heeft het college het besluit van 26 september 2022 gedeeltelijk herzien en het besluit van 27 januari 2022 gedeeltelijk herroepen, in die zin dat het uitsluitend de hoogte van de boete heeft gewijzigd en vastgesteld op € 25.750,00.
    [appellante] heeft een nader stuk ingediend.
    De Afdeling heeft de zaak ter zitting behandeld op 12 juni 2025, waar [appellante], vertegenwoordigd door mr. J.B.M. Swart, advocaat in Almere, en [gemachtigde], en het college, vertegenwoordigd door mr. F.M.E. Schuttenhelm zijn verschenen.
    Overwegingen
    Inleiding
    1.       [appellante] is eigenaar van de woning aan de [locatie] in Amsterdam (hierna: de woning). De woning bestaat uit vier woonlagen en negen slaapkamers. [appellante] heeft de woning verhuurd via een [makelaar], aan de [stichting] (hierna: de stichting).
    [appellante] heeft eerder bij besluit van 27 maart 2019 een boete van € 18.000,00 opgelegd gekregen voor het omzetten van zelfstandige woonruimte naar onzelfstandige woonruimten voor dezelfde woning zonder vereiste vergunning.
    [appellante] heeft een aantal keren een aanvraag voor het verlenen van een vergunning voor het omzetten van zelfstandige woonruimte naar onzelfstandige woonruimten voor de woning ingediend. De aanvragen zijn steeds afgewezen. De laatste aanvraag is van 4 september 2019. Het college heeft die aanvraag bij besluit van 10 december 2019 afgewezen.
    Wettelijk kader
    2.       Het wettelijk kader is opgenomen in de bijlage, die deel uitmaakt van deze uitspraak.
    Besluitvorming
    3.       Het college heeft aan de besluitvorming het volgende ten grondslag gelegd. De woning is verschillende keren door toezichthouders van de gemeente Amsterdam bezocht. Volgens de Basisregistratie personen stonden er op 4 september 2018 zeven personen op het adres ingeschreven, op 26 februari 2020 negen personen, op 17 juni 2021 tien personen en op 28 juli 2021 eveneens tien personen. Op basis van buitendienstonderzoeken van 17 juni 2021 en 28 juli 2021 is vastgesteld dat de woning in strijd met het bepaalde in artikel 21, aanhef en onder c, van de Huisvestingswet 2014 (hierna: de Hw 2014), van een zelfstandige woonruimte in negen onzelfstandige woonruimten is omgezet of omgezet is gehouden. Er is geen sprake van inwoning als bedoeld in artikel 3.1.2, derde lid, aanhef en onder a en b, en vierde lid, van de Huisvestingsverordening Amsterdam 2020 (hierna: de Hvv 2020). Omdat [appellante] al eerder op 27 maart 2019, dus binnen vier jaar, is beboet voor dezelfde overtreding en meer dan twee woningen in Amsterdam in eigendom heeft, voldoet zij aan de criteria van recidive. Het betreft hier nieuwe feiten en omstandigheden ten opzichte van de situatie die op 4 september 2018 is geconstateerd en ten grondslag lagen aan het besluit van 27 maart 2019, zodat artikel 5:43, van de Algemene wet bestuursrecht (hierna: de Awb), niet is geschonden.
    Omdat [appellante] eigenaar is van de woning is zij verantwoordelijk voor het rechtmatig gebruik van de woning. Het college heeft voor dat standpunt verwezen naar de uitspraak van de Afdeling van 28 mei 2014, ECLI:NL:RVS:2014:1912, waarin wordt overwogen dat van de eigenaar van een pand die dat verhuurt, gevergd mag worden dat hij zich tot op zekere hoogte informeert over het gebruik dat van het gehuurde pand wordt gemaakt. Volgens het college wist of had [appellante] kunnen weten dat de woning in strijd met geldende wetgeving werd gebruikt.
    Uitspraak van de rechtbank
    4.       De rechtbank heeft overwogen dat het college [appellante] terecht als functioneel dader heeft aangemerkt. De overtreding houdt direct verband met de wijze waarop de woning wordt gebruikt. De eigenaar kan in de regel beschikken over de wijze van gebruik van zijn woning, ook als hij deze verhuurt. [appellante] had als eigenaar van de woning beschikkingsmacht over het gebruik van de woning.
    [appellante] had volgens de rechtbank aanleiding om een overtreding te vermoeden, omdat het college op 27 maart 2019 [appellante] al eens een boete van € 18.000,00 aangaande de woning had opgelegd en een voornemen tot oplegging van een last onder dwangsom kenbaar had gemaakt. Ook toen verhuurde [appellante] de woning al aan de stichting en waren er al onderhuurovereenkomsten gesloten. [appellante] wist dus dat de stichting kennelijk zelf, of via een derde, kamers onderverhuurde. Het had op de weg van [appellante] gelegen om na de opgelegde boete in 2019 in te grijpen. Uit niets blijkt dat [appellante] actie heeft ondernomen. Door niet in te grijpen en geen toezicht te houden, heeft [appellante] bewust het risico genomen dat de woning na 2019 opnieuw in strijd met artikel 21, van de Hw 2014 werd gebruikt, waarmee zij de overtreding heeft aanvaard.
    De rechtbank heeft overwogen dat het college een recidiveboete kon opleggen aan [appellante]. Weliswaar zijn beide boetes opgelegd voor het omzetten van zelfstandige woonruimte naar onzelfstandige woonruimten, maar deze boetes zijn opgelegd naar aanleiding van twee verschillende huisbezoeken en dus ook twee overtredingen. Het opleggen van een boete voor elk van die overtredingen is niet in strijd met het ne bis in idem-beginsel. In de enkele omstandigheid dat [appellante] al eerder is beboet voor een onrechtmatige verhuursituatie in de woning, heeft de rechtbank geen aanleiding gezien voor het oordeel dat het college van boeteoplegging had moeten afzien of de boete had moeten matigen.
    De rechtbank heeft verder geen aanleiding gezien om de boete te matigen wegens bijzondere omstandigheden. Het omzetten van zelfstandige woonruimte naar onzelfstandige woonruimten is een ernstige overtreding. De overtreding is volledig aan [appellante] te wijten. [appellante] heeft niet onderbouwd een geringe financiële draagkracht te hebben.
    Hoger beroep
    5.       [appellante] betoogt dat de rechtbank ten onrechte op grond van de uitspraken van de Afdeling van 31 mei 2023, ECLI:NL:RVS:2023:2071, en van het CBB van 11 januari 2016, ECLI:NL:CBB:2016:6, [appellante] als functioneel dader heeft aangemerkt, omdat het in die uitspraken om natuurlijke personen ging. Voor rechtspersonen dient aangesloten te worden bij de criteria uit het Drijfmest-arrest van de Hoge Raad van 21 oktober 2003, ECLI:NL:HR:2003:AF7938 (hierna: het Drijfmest-arrest). De rechtbank heeft onvoldoende de criteria uit het Drijfmest-arrest betrokken bij haar beoordeling. De overtreding heeft niet plaatsgevonden in de sfeer van de rechtspersoon. Daarnaast had [appellante] geen aanleiding om te vermoeden dat de woning onrechtmatig werd gebruikt, omdat de stichting mondeling beterschap had beloofd nadat de eerste boete was opgelegd. [appellante] kan daarom de overtreding niet aanvaard hebben.
    5.1.    Zoals de Afdeling eerder heeft overwogen (uitspraak van 31 mei 2023, ECLI:NL:RVS:2023:2067, onder 7.4) heeft de Hoge Raad in het Drijfmest-arrest geoordeeld dat een rechtspersoon kan worden aangemerkt als dader van een strafbaar feit indien de desbetreffende gedraging redelijkerwijs aan die rechtspersoon kan worden toegerekend. Die toerekening is afhankelijk van de concrete omstandigheden van het geval, waartoe mede behoort de aard van de (verboden) gedraging. Een belangrijk oriëntatiepunt bij de toerekening is of de gedraging heeft plaatsgevonden dan wel is verricht in de sfeer van de rechtspersoon. Een dergelijke gedraging kan in beginsel worden toegerekend aan de rechtspersoon. Van een gedraging in de sfeer van de rechtspersoon kan sprake zijn, indien zich één of meer van de navolgende omstandigheden voordoen:
    a) het gaat om een handelen of nalaten van iemand die hetzij uit hoofde van een dienstbetrekking, hetzij uit anderen hoofde werkzaam is ten behoeve van de rechtspersoon,
    b) de gedraging past in de normale bedrijfsvoering of taakuitoefening van de rechtspersoon,
    c) de gedraging is de rechtspersoon dienstig geweest in het door hem uitgeoefende bedrijf of in diens taakuitoefening,
    d) de rechtspersoon vermocht erover te beschikken of de gedraging al dan niet zou plaatsvinden en zodanig of vergelijkbaar gedrag werd blijkens de feitelijke gang van zaken door de rechtspersoon aanvaard of placht te worden aanvaard, waarbij onder bedoeld aanvaarden mede begrepen is het niet betrachten van de zorg die in redelijkheid van de rechtspersoon kon worden gevergd met het oog op de voorkoming van de gedraging.
    De Afdeling heeft in de uitspraak van 31 mei 2023 verder overwogen dat uit het Drijfmest-arrest en het arrest van de Hoge Raad van 26 april 2016, ECLI:NL:HR:2016:733, volgt dat voor de conclusie dat sprake is van een gedraging in de sfeer van de rechtspersoon niet is vereist dat zich alle of meerdere van de onder a tot en met d vermelde omstandigheden voordoen.
    5.2.    De rechtbank heeft [appellante] terecht op basis van omstandigheid d aangemerkt als functioneel pleger. Uit wat is weergegeven onder 5.1 volgt dat de enkele omstandigheid dat [appellante] voldoet aan omstandigheid d op zichzelf voldoende is om aangemerkt te worden als functioneel pleger. De rechtbank heeft terecht overwogen dat [appellante] als eigenaar van de woning beschikkingsmacht had over het gebruik van de woning en de overtreding heeft aanvaard door niet in te grijpen. Gelet op de eerder opgelegde boete in 2019, de afwijzingen van de verzoeken voor omzetting, en de opgelegde dwangsom, wist [appellante] dat de stichting in strijd met artikel 21, aanhef en onder c, van de Hw had gehandeld en dat kon blijven doen. Door niet de nodige maatregelen te treffen, zoals bijvoorbeeld ontbinding van de huurovereenkomst met de stichting en verhuur van de woonruimte aan één of maximaal twee huishoudens, heeft [appellante] niet de zorg betracht die redelijkerwijs van haar verwacht kon worden met het oog op het voorkomen van de overtreding. Het alleen maar voeren van een gesprek met de stichting zonder afspraken vast te leggen of erop toe te zien dat gemaakte afspraken worden nageleefd, is in dit verband onvoldoende. Door niet in te grijpen en geen toezicht te houden heeft [appellante] aanvaard dat de overtreding na 2019 opnieuw kon plaatsvinden, zoals de rechtbank terecht heeft overwogen. De Afdeling neemt daarbij in aanmerking dat de boete ook is opgelegd voor het omgezet houden van zelfstandige woonruimte in onzelfstandige woonruimten zonder de vereiste vergunning en dat [appellante] het omgezet houden heeft laten voortduren.
    Het betoog slaagt niet.
    6.       De gronden die [appellante] voor het overige in hoger beroep heeft aangevoerd tegen de aangevallen uitspraak zijn zo goed als een herhaling van wat zij in beroep heeft aangevoerd. De rechtbank is gemotiveerd op die gronden ingegaan. [appellante] heeft geen redenen aangevoerd waarom de gemotiveerde beoordeling van die gronden in de aangevallen uitspraak onjuist of onvolledig zou zijn. De Afdeling kan zich vinden in het oordeel van de rechtbank en in de onder 11.2 tot en met 11.4 opgenomen overwegingen, waarop dat oordeel is gebaseerd.
    7.       Nadat de rechtbank uitspraak had gedaan, heeft het college bij besluit van 11 maart 2025 alsnog het besluit van 27 januari 2022 gedeeltelijk herzien. Dit besluit wordt, gelet op artikel 6:19, eerste lid, van de Awb, gelezen in samenhang met artikel 6:24, van de Awb, van rechtswege geacht onderwerp te zijn van dit geding. Met dit besluit is het college in ieder geval gedeeltelijk tegemoetgekomen aan het hoger beroep van [appellante]. Dat betekent dat het hoger beroep alleen al hierom gegrond is.
    Herzien besluit van 11 maart 2025
    8.       De boete die het college aan [appellante] heeft opgelegd bij besluit van 27 januari 2022, is gebaseerd op de boetetabel uit de Huisvestingsverordening Amsterdam 2020 die ziet op omzetting van zelfstandige woonruimte in onzelfstandige woonruimte (tabel 3 uit bijlage 3). Bij uitspraak van 23 oktober 2024, ECLI:NL:RVS:2024:4285, heeft de Afdeling geoordeeld dat deze boetetabel onverbindend is wegens strijd met het evenredigheidsbeginsel, omdat daarin - kort gezegd - onvoldoende wordt gedifferentieerd.
    9.       Naar aanleiding van deze uitspraak van de Afdeling heeft het college de boetetabellen gedifferentieerd. De nieuwe boetetabellen zijn sinds 1 januari 2025 van kracht. Bij besluit van 11 maart 2025 heeft het college het besluit van 26 september 2022 gedeeltelijk herzien, namelijk voor zover het gaat om de hoogte van de opgelegde boete en de boete vastgesteld op € 25.750,00. Volgens tabel 3 van bijlage 3 van de Hvv 2024, bedraagt de boete voor het bedrijfsmatig omzetten van een woonruimte in vijf onzelfstandige woonruimten of meer € 18.000,00. Bij een tweede keer is de boete 150% van de boete van de eerste keer, met een maximum van € 25.750,00 binnen vier jaar na de laatste overtreding.
    10.     [appellante] kan zich ook niet met het besluit van 11 maart 2025 verenigen. Omdat de boetetabel van de Hvv 2020 onverbindend is verklaard, bestond er volgens [appellante] op het moment van de overtreding geen boetetabel. De boetetabel die per 1 januari 2025 van kracht is geworden, kan niet worden gebruikt door het college, omdat die niet gold ten tijde van de overtreding. Op grond van het legaliteitsbeginsel kan geen straf worden opgelegd op grond van regelgeving die op de dag van het strafbare feit niet bestond.
    11.     Dat tabel 3 van bijlage 3 van de Hvv 2020 onverbindend is verklaard, betekent niet dat aan [appellante] in het geheel geen boete had mogen worden opgelegd. Hij heeft immers ten tijde van het besluit van 27 januari 2022 in strijd met artikel 21, aanhef en onder c, van de Hw de woning zonder vergunning omgezet of omgezet gehouden in onzelfstandige woonruimte en ter zake van overtreding van die bepaling kan op grond van artikel 35, eerste lid, van de Hw een bestuurlijke boete worden opgelegd. Met toepassing van artikel 4.2.1. van de Hvv 2020 kon het college dus een bestuurlijke boete opleggen. De onverbindendverklaring van de daarbij behorende boetetabel 3 heeft alleen maar tot gevolg dat het college de hoogte van de boete, achteraf bezien, niet aan de hand daarvan kon vaststellen. Dat betekent dat de onverbindendverklaring er niet toe leidt dat het college niet langer de bevoegdheid om een nieuw boetebedrag vast te stellen heeft.
    12.     In het besluit van 11 maart 2025 heeft het college de eerder opgelegde boete gematigd en vastgesteld op € 25.750,00. Gelet op artikel 5:46, vierde lid, van de Awb kon het college daarbij aansluiten bij de nieuwe boetetabel van 1 januari 2025 van de Huisvestingsverordening Amsterdam 2024. Het college heeft het boetebedrag gebaseerd op tabel 3 in bijlage 3 van de Huisvestingsverordening 2024, waarin is gedifferentieerd naar type overtreding, karakter van de omzetting (bedrijfsmatig of niet), omvang en duur van de overtreding en al dan niet recidive binnen een bepaalde periode. Even genoemd boetebedrag van € 25.750,00 kan volgens die tabel worden opgelegd bij het omzetten van een woning door een rechtspersoon, waarbij de omzetting een structureel karakter heeft en sprake is van een tweede overtreding binnen vier jaar na de laatste overtreding. Die situatie is hier aan de orde. De Afdeling is van oordeel dat het boetebedrag van € 25.750,00, mede gelet op de in de nader vastgestelde boetetabel gehanteerde bedragen, passend en geboden is.
    Conclusie
    13.     Het hoger beroep is gegrond. De uitspraak van de rechtbank wordt vernietigd, voor zover de rechtbank het beroep tegen de hoogte van de boete ongegrond heeft verklaard. Het beroep tegen het besluit van 26 september 2022 is gegrond. Dit besluit zal worden vernietigd voor zover het de hoogte van de boete betreft. Het beroep van [appellante] tegen het besluit van 11 maart 2025 is ongegrond.
    14.     Het college moet de proceskosten vergoeden.
    Beslissing
    De Afdeling bestuursrechtspraak van de Raad van State:
    I.        verklaart het hoger beroep gegrond;
    II.       vernietigt de uitspraak van de rechtbank Amsterdam van 21 november 2023 in zaak nr. 22/5069, voor zover het de ongegrondverklaring van het beroep de hoogte van de boete betreft;
    III.      verklaart het beroep tegen het besluit van 26 september 2022 gegrond, voor zover het de hoogte van de boete betreft;
    IV.      vernietigt dit besluit in zoverre;
    V.       verklaart het van rechtswege ontstane beroep tegen het besluit van 11 maart 2025 ongegrond;
    VI.      veroordeelt het college van burgemeester en wethouders van Amsterdam tot vergoeding van bij [appellante] in verband met de behandeling van het bezwaar, beroep en hoger beroep opgekomen proceskosten tot een bedrag van € 4.922,00, geheel toe te rekenen aan door een derde beroepsmatige verleende rechtsbijstand;
    VII.     gelast dat het college van burgemeester en wethouders van Amsterdam aan [appellante] het door haar voor de behandeling van het beroep en het hoger beroep betaalde griffierecht ten bedrage van € 913,00 vergoedt.
    Aldus vastgesteld door mr. E.J. Daalder, voorzitter, en mr. J.Th. Drop en mr. C.C.W. Lange, leden, in tegenwoordigheid van mr. T. van Goeverden-Clarenbeek, griffier.
    w.g. Daalder
    voorzitter
    w.g. Van Goeverden-Clarenbeek
    griffier
    Uitgesproken in het openbaar op 30 juli 2025
    488-1112
     
    BIJLAGE
     
    Wettelijk kader
    Huisvestingswet 2014
    Artikel 21
    […]
    […]
    Artikel 35
    […]
    Huisvestingsverordening Amsterdam 2020
    Artikel 3.1.1 Reikwijdte vergunningplicht
    […]
    […]
    […]
    Artikel 4.2.1 Bestuurlijke boete
    […]
    
      
        
          
        
      
    
    Ingevolge tabel 7 van de verordening geldt een recidiveboete bij "Tweede maal overtreding van hetzelfde verbod binnen een periode van vierjaar, ten aanzien van de overtreder, die twee of meer adressen in Amsterdam verhuurt
    aan derden." In dat geval bedraagt de boete: "Tweemaal het boetebedrag dat voor de overtreding staat opgenomen in de tabellen in deze bijlage,"