ECLI:NL:RVS:2025:6152, Raad van State, 17-12-2025, 202205901/1/R4
Raad van State — Uitspraak 
Datum: 2025-12-17 00:00:00.000000
Rechtsgebied: Bestuursrecht; Omgevingsrecht

Samenvatting: Bij besluit van 29 december 2020 heeft de minister de staatssecretaris van Economische Zaken en Klimaat het gebied waarvoor de winningsvergunning Papekop geldt, verkleind. Vermilion is de houder van de winningsvergunning voor het gebied Papekop. Deze vergunning is verleend op 7 juni 2006 en biedt Vermilion het alleenrecht om in dat gebied koolwaterstoffen te winnen. Vermilion betaalt als houder van de winningsvergunning mijnbouwheffingen, waaronder oppervlakterecht. In het vergunningsgebied ligt het gasveld Papekop, waaruit nog geen gas wordt gewonnen. In de rest van het gebied is geen gas, terwijl Vermilion ook voor dat deel heffingen betaalt. Daarom heeft Vermilion een aanvraag ingediend om verkleining van het gebied waarvoor de vergunning geldt. Met het besluit van 29 december 2020 heeft de minister het vergunningsgebied verkleind van 68,83 km2 naar 35,28 km2. De minister heeft het bezwaar van de stichting tegen het besluit van 29 december 2020 niet-ontvankelijk verklaard, omdat de stichting geen belanghebbende zou zijn. Maar de rechtbank heeft het beroep van de stichting gegrond verklaard en geoordeeld dat de stichting wel belanghebbende is.

202205901/1/R4.
    Datum uitspraak: 17 december 2025
    AFDELING
    BESTUURSRECHTSPRAAK
    Uitspraak op de hoger beroepen van:
    1.       de staatssecretaris van Economische Zaken en Klimaat, nu: de minister van Klimaat en Groene Groei (hierna beiden: de minister),
    2.       Vermilion Energy Netherlands B.V. (hierna: Vermilion), gevestigd in Amsterdam,
    3.       Stichting Laat Woerden Niet Zakken (hierna: de stichting), gevestigd in Woerden,
    appellanten,
    tegen de uitspraak van de rechtbank Midden­Nederland van 29 augustus 2022 in zaak nr. 21/3946 in het geding tussen:
    de stichting,
    en
    de minister van Economische Zaken en Klimaat (nu: de minister).
    Procesverloop
    Bij besluit van 29 december 2020 heeft de minister het gebied waarvoor de winningsvergunning Papekop geldt, verkleind.
    Bij besluit van 11 augustus 2021 heeft de minister het door de stichting daartegen gemaakte bezwaar niet-ontvankelijk verklaard.
    Bij uitspraak van 29 augustus 2022 heeft de rechtbank het door de stichting daartegen ingestelde beroep gegrond verklaard, het besluit van 11 augustus 2021 vernietigd en de minister opgedragen om binnen zes weken een nieuw besluit te nemen met inachtneming van deze uitspraak.
    Tegen deze uitspraak hebben Vermilion en de minister hoger beroep ingesteld.
    Bij besluit van 18 november 2022 heeft de minister opnieuw besloten op het bezwaar van de stichting tegen het besluit van 29 december 2020 en dat bezwaar ongegrond verklaard.
    De stichting heeft incidenteel hoger beroep ingesteld en gronden aangevoerd tegen het besluit van 18 november 2022.
    Vermilion heeft gronden aangevoerd tegen het besluit van 18 november 2022.
    De minister en Vermilion hebben een zienswijze naar voren gebracht over het incidenteel hoger beroep.
    De stichting heeft een nader stuk ingediend.
    De Afdeling heeft de zaak op een zitting behandeld op 30 september 2025, waar de minister, vertegenwoordigd door mr. A. Kragting, mr. D.W.M. Wenders, C.M.M. Weisenborn en T.R. van Maurik, en Vermilion, vertegenwoordigd door mr. R. Olivier, advocaat in Den Haag, vergezeld door [gemachtigden], zijn verschenen. Verder is op de zitting de stichting, vertegenwoordigd door [gemachtigden], bijgestaan door mr. S.M. Schipper, advocaat in Breda, als partij gehoord.
    Overwegingen
    Inleiding
    1.       Vermilion is de houder van de winningsvergunning voor het gebied Papekop. Deze vergunning is verleend op 7 juni 2006 en biedt Vermilion het alleenrecht om in dat gebied koolwaterstoffen te winnen. Met de winningsvergunning worden geen fysieke activiteiten toegestaan. Daarvoor zijn andere toestemmingen nodig, zoals een instemmingsbesluit met een winningsplan.
    Vermilion betaalt als houder van de winningsvergunning mijnbouwheffingen, waaronder oppervlakterecht. In het vergunningsgebied ligt het gasveld Papekop, waaruit nog geen gas wordt gewonnen. In de rest van het gebied is geen gas, terwijl Vermilion ook voor dat deel heffingen betaalt. Daarom heeft Vermilion een aanvraag ingediend om verkleining van het gebied waarvoor de vergunning geldt. Met het besluit van 29 december 2020 heeft de minister het vergunningsgebied verkleind van 68,83 km2 naar 35,28 km2. Het vergunningsgebied omvat ook na verkleining nog het hele gasveld Papekop.
    De minister heeft bij besluit van 11 augustus 2021 het bezwaar van de stichting tegen het besluit van 29 december 2020 niet-ontvankelijk verklaard, omdat de stichting geen belanghebbende zou zijn. Maar de rechtbank heeft het beroep van de stichting gegrond verklaard en geoordeeld dat de stichting wel belanghebbende is.
    Belanghebbendheid van de stichting
    2.       De minister en Vermilion betogen dat de rechtbank ten onrechte heeft geoordeeld dat de stichting belanghebbende is bij het besluit van 29 december 2020.
    2.1.    In artikel 1:2, eerste lid, van de Algemene wet bestuursrecht (hierna: Awb) wordt onder belanghebbende verstaan degene wiens belang rechtstreeks bij een besluit is betrokken. Uit artikel 7:1 van de Awb, in samenhang gelezen met artikel 8:1 van de Awb, volgt dat uitsluitend een belanghebbende bezwaar kan maken tegen een besluit. Alleen wie een voldoende objectief en actueel, eigen en persoonlijk belang heeft dat rechtstreeks betrokken is bij het bestreden besluit, is belanghebbende als bedoeld in artikel 1:2, eerste lid, van de Awb.
    Ingevolge artikel 1:2, derde lid, van de Awb, worden ten aanzien van rechtspersonen als hun belangen mede beschouwd de algemene en collectieve belangen die zij krachtens hun doelstellingen en blijkens hun feitelijke werkzaamheden in het bijzonder behartigen.
    2.2.    De Afdeling overweegt dat het voorkomen van gaswinning onder Woerden het belang is dat de stichting in het bijzonder behartigt. Naar aanleiding van vragen van de Afdeling heeft de stichting op de zitting toegelicht dat zij vindt dat dit belang rechtstreeks bij het besluit van 29 december 2020 is betrokken, omdat door dat besluit de kans zou zijn toegenomen dat gaswinning onder het dichtbebouwde deel van de gemeente Woerden zal plaatsvinden. Het oorspronkelijke vergunningsgebied omvatte namelijk de stad Woerden en omliggend buitengebied met relatief weinig bebouwing, terwijl het verkleinde vergunningsgebied zich volgens haar concentreert op de stad Woerden zelf.
    De Afdeling oordeelt dat de stichting geen belanghebbende is bij het besluit van 29 december 2020. Het rechtsgevolg van dit besluit is dat Vermilion in een kleiner gebied dan voorheen het alleenrecht heeft om koolwaterstoffen te winnen. In dit geval is het enige belang dat wordt geraakt het belang van Vermilion om minder mijnbouwheffingen te betalen.
    Het klopt dat het verkleinde vergunningsgebied, in vergelijking met het oorspronkelijke vergunningsgebied, minder buitengebied omvat en daardoor voor een relatief groter deel bestaat uit de stad Woerden. Maar Vermilion had op basis van de oorspronkelijke winningsvergunning al het alleenrecht om in dat gebied gas te winnen. Dit is niet veranderd door de verkleining van het vergunningsgebied. De verkleining van het vergunningsgebied heeft ook geen andere gevolgen die het belang van de stichting raken. Dat het gasveld Papekop zich grotendeels onder Woerden bevindt en of in de toekomst door andere besluiten winning uit dat gasveld wordt toegestaan, wordt namelijk niet door die verkleining beïnvloed.
    Omdat de verkleining van het vergunningsgebied in dit geval geen invloed heeft op de mogelijkheden voor daadwerkelijke gaswinning onder Woerden, is het belang van de stichting niet rechtstreeks betrokken bij het besluit van 29 december 2020. De stichting is daarom geen belanghebbende. De rechtbank heeft dat ten onrechte niet onderkend. Anders dan de rechtbank heeft geoordeeld, heeft de minister het bezwaar van de stichting terecht niet-ontvankelijk verklaard.
    Het betoog slaagt.
    Ten overvloede merkt de Afdeling op dat de stichting op de zitting nog heeft toegelicht dat de omvang van het vergunningsgebied voor haar niet relevant is, maar dat het de stichting erom gaat dat de winningsvergunning uit 2006 wordt ingetrokken.
    Incidenteel hoger beroep stichting
    3.       Bij brief van 29 december 2022 heeft de stichting incidenteel hoger beroep ingesteld. De gronden van het incidenteel hoger beroep zien erop dat de rechtbank tot een verdergaand oordeel had moeten komen. Volgens de stichting had de minister de winningsvergunning uit 2006, op basis van de aanvraag om verkleining van het vergunningsgebied, geheel moeten intrekken. Omdat de Afdeling hiervoor heeft geoordeeld dat de minister het bezwaar van de stichting terecht niet-ontvankelijk heeft verklaard, kon de rechtbank al daarom niet tot dit verdergaande oordeel komen.
    Het betoog slaagt niet.
    Nader besluit
    4.       Bij besluit van 18 november 2022 heeft de minister ter uitvoering van de uitspraak van de rechtbank opnieuw op het bezwaar van de stichting beslist. Dit besluit wordt, gelet op artikel 6:24 van de Awb, gelezen in samenhang met artikel 6:19, eerste lid, van de Awb, van rechtswege geacht onderwerp te zijn van dit geding.
    Uit wat hiervoor is overwogen, volgt dat aan het besluit van 18 november 2022 de grondslag is komen te ontvallen. Dit besluit komt alleen al daarom voor vernietiging in aanmerking. Aan een bespreking van de gronden die de stichting en Vermilion tegen dat besluit hebben aangevoerd, komt de Afdeling niet toe.
    Conclusie
    5.       De hoger beroepen van de minister en Vermilion zijn gegrond. Het incidenteel hoger beroep van de stichting is ongegrond. De aangevallen uitspraak moet worden vernietigd. Doende wat de rechtbank zou behoren te doen, zal de Afdeling het beroep van de stichting ongegrond verklaren.
    6.       De minister moet de proceskosten van Vermilion vergoeden.
    7.       De griffier van de Raad van State zal aan Vermilion met toepassing van artikel 8:114 van de Awb het door haar betaalde griffierecht voor het hoger beroep terugbetalen.
    Overschrijding redelijke termijn
    8.       Vermilion heeft bij brief van 13 maart 2025 verzocht om schadevergoeding, omdat de redelijke termijn is overschreden.
    8.1.    De redelijke termijn is overschreden als de duur van de totale procedure te lang is. Voor een procedure als deze die uit een bezwaarprocedure en twee rechterlijke instanties bestaat, is in beginsel een totale lengte van ten hoogste vier jaar redelijk. Hierbij wordt een half jaar gerekend voor de behandeling van het bezwaar, anderhalf jaar voor de behandeling van het beroep en twee jaar voor de behandeling van het hoger beroep. De termijn begint op het moment van ontvangst van het bezwaarschrift door het bestuursorgaan.
    8.2.    De minister heeft het bezwaarschrift van de stichting ontvangen op 8 februari 2021. De redelijke termijn is in deze procedure dus met ongeveer tien maanden overschreden. Deze overschrijding moet aan de Afdeling worden toegerekend.
    8.3.    De Afdeling hanteert een forfaitaire vergoeding van € 500,00 per half jaar waarmee de redelijke termijn is overschreden. Daarmee wordt de schadevergoeding vastgesteld op € 1.000,00.
    9.       De Staat der Nederlanden (de minister van Binnenlandse Zaken en Koninkrijksrelaties) moet de proceskosten voor het verzoek om schadevergoeding vergoeden.
    Beslissing
    De Afdeling bestuursrechtspraak van de Raad van State:
    I.        verklaart de hoger beroepen van de minister van Klimaat en Groene Groei en Vermilion Energy Netherlands B.V. gegrond;
    II.       verklaart het incidenteel hoger beroep van Stichting Laat Woerden Niet Zakken ongegrond;
    III.      vernietigt de uitspraak van de rechtbank Midden-Nederland van 29 augustus 2022 in zaak nr. 21/3946;
    IV.      verklaart het door Stichting Laat Woerden Niet Zakken bij de rechtbank ingestelde beroep ongegrond;
    V.       vernietigt het besluit van de staatssecretaris van Economische Zaken en Klimaat van 18 november 2022, kenmerk WJZ / 22524540;
    VI.      veroordeelt de minister van Klimaat en Groene Groei tot vergoeding van bij Vermilion Energy Netherlands B.V. in verband met de behandeling van het hoger beroep opgekomen proceskosten tot een bedrag van € 1.814,00, geheel toe te rekenen aan door een derde beroepsmatig verleende rechtsbijstand;
    VII.     bepaalt dat de griffier van de Raad van State aan Vermilion Energy Netherlands B.V. het door haar betaalde griffierecht van € 548,00 voor de behandeling van het hoger beroep terugbetaalt;
    VIII.    wijst het verzoek om schadevergoeding toe;
    IX.      veroordeelt de Staat der Nederlanden (de minister van Binnenlandse Zaken en Koninkrijksrelaties) om aan Vermilion Energy Netherlands B.V. een schadevergoeding van € 1.000,00 te betalen;
    X.       veroordeelt de Staat der Nederlanden (de minister van Binnenlandse Zaken en Koninkrijksrelaties) tot vergoeding van bij Vermilion Energy Netherlands B.V. in verband met de behandeling van het verzoek om schadevergoeding opgekomen proceskosten tot een bedrag van € 453,50, geheel toe te rekenen aan door een derde beroepsmatig verleende rechtsbijstand.
    Aldus vastgesteld door mr. C.H.M. van Altena, voorzitter, en mr. J. Gundelach en mr. A.B. Blomberg, leden, in tegenwoordigheid van mr. J.V. Veldwijk, griffier.
    w.g. Van Altena
    voorzitter
    w.g. Veldwijk
    griffier
    Uitgesproken in het openbaar op 17 december 2025
    912-1069