ECLI:NL:RBGEL:2025:6233, Rechtbank Gelderland, 30-07-2025, AWB- 25_2770 en 25_2374
Rechtbank Gelderland — Uitspraak 
Datum: 2025-07-30 00:00:00.000000
Rechtsgebied: Bestuursrecht; Bestuursprocesrecht

Samenvatting: Verzoek en beroep tegen de aan vergunninghouders verleende omgevingsvergunning voor de bouw van twee nieuwe woningen en het verkleinen van de bestaande woning. De voorzieningenrechter komt in deze uitspraak tot het oordeel dat het college in strijd heeft gehandeld met de beleidsregel van de gemeente waarin is geregeld wanneer nieuwe woningen worden toegestaan in het buitengebied van de gemeente Harderwijk. Eisers krijgen dus gelijk en het beroep is daarom gegrond. Hierna legt de voorzieningenrechter uit hoe hij tot dit oordeel komt en welke gevolgen dit oordeel heeft. Omdat de voorzieningenrechter uitspraak doet op het beroep, wijst hij het verzoek om een voorlopige voorziening af.

RECHTBANK GELDERLAND
    
    
      Zittingsplaats Arnhem
    
    
    
      Bestuursrecht
    
    
    
      zaaknummers: ARN 25/2770 en 25/2374
    
    uitspraak van de voorzieningenrechter van
    
    op het beroep en het verzoek om voorlopige voorziening in de zaak tussen
    
    
      [eiseres] en [eiser], uit [plaats], eisers
    (gemachtigde: mr. I.E. Nauta),
    
    
      en
    
    
    het college van burgemeester en wethouders van de gemeente Harderwijk 
    (gemachtigden: G. Maatkamp en W. van Santen)
    
    
      Als derde-partij neemt aan de zaken deel: [derde-partij 1] en [derde-partij 2], uit [plaats] (vergunninghouders)
      (gemachtigde: J. van den Hoorn).
    
    
    
    Samenvatting
    
    
      1. Deze uitspraak gaat over de aan vergunninghouders verleende omgevingsvergunning voor de bouw van twee nieuwe woningen en het verkleinen van de bestaande woning op het perceel aan de [locatie] in [plaats].
    
    
    
      1.1.
      De voorzieningenrechter komt in deze uitspraak tot het oordeel dat het college in strijd heeft gehandeld met de beleidsregel van de gemeente waarin is geregeld wanneer nieuwe woningen worden toegestaan in het buitengebied van de gemeente Harderwijk. Eisers krijgen dus gelijk en het beroep is daarom gegrond. Hierna legt de voorzieningenrechter uit hoe hij tot dit oordeel komt en welke gevolgen dit oordeel heeft. Omdat de voorzieningenrechter uitspraak doet op het beroep, wijst hij het verzoek om een voorlopige voorziening af. 
      
    
  
  
    Procesverloop
    
    
      2. Bij besluit van 10 oktober 2024 heeft het college de betreffende omgevingsvergunning verleend. Met het bestreden besluit van 24 april 2025 op het bezwaar van eisers heeft het college de omgevingsvergunning in stand gelaten. Eisers hebben beroep ingesteld tegen het bestreden besluit. Daarnaast hebben zij de voorzieningenrechter hangende beroep verzocht om een voorlopige voorziening te treffen.
    
    
    
      2.1.
      De voorzieningenrechter heeft het verzoek op 16 juli 2025 op zitting behandeld. Eisers en de gemachtigde van eisers hebben deelgenomen aan de zitting. Namens het college zijn de gemachtigden verschenen. Namens vergunninghouders hebben [derde-partij 1] en de gemachtigde deelgenomen aan de zitting.
      
    
    
      2.2.
      Omdat de voorzieningenrechter na afloop van de zitting tot de conclusie is gekomen dat nader onderzoek niet kan bijdragen aan de beoordeling van de zaak, beslist hij ook op het beroep van eisers daartegen.
      
    
  
  
    Beoordeling door de voorzieningenrechter
    
    3. De voorzieningenrechter bespreekt hieronder eerst de totstandkoming van het bestreden besluit. Daarna zet hij het wettelijk kader uiteen. Vervolgens wordt de omgevingsvergunning beoordeeld. Dat doet de voorzieningenrechter aan de hand van de beroepsgronden van eisers.
    
    
      
        Totstandkoming van het bestreden besluit
      
    
    4. Vergunninghouders exploiteerden bedrijfsmatig een paardenhouderij aan de [locatie] in [plaats] (hierna: het perceel). Vergunninghouders hebben een omgevingsvergunning aangevraagd voor een erftransformatie op het perceel. Het bouwplan voorziet in het bouwen van twee nieuwe woningen en het verkleinen van de bestaande woning. De achterste woning zal door vergunninghouders bewoond worden, de andere nieuwbouwwoning is bestemd voor de zoon van vergunninghouders en zijn partner. Bij besluit van 10 oktober 2024 heeft het college de aangevraagde omgevingsvergunning voor een buitenplanse omgevingsplanactiviteit verleend. 
    
    
      4.1.
      Eisers zijn het niet eens met de verleende omgevingsvergunning en zij vrezen dat de paardenhouderij gecontinueerd wordt, of dat er bij de woningen alsnog veel paarden hobbymatig zullen worden gehouden. Zij hebben daarom bezwaar gemaakt tegen de verleende omgevingsvergunning. Voordat het college een beslissing op bezwaar heeft genomen, heeft het advies ingewonnen bij de commissie bezwaarschriften van de gemeente Harderwijk. Op 24 april 2025 heeft het college, in navolging van het advies van de commissie, het bezwaar van eisers ongegrond verklaard.
      
      
        
          Wettelijk kader
        
        5. Op 1 januari 2024 is de Omgevingswet in werking getreden. Met de inwerkingtreding van deze wet heeft elke gemeente direct een omgevingsplan van rechtswege dat regels geeft over de fysieke leefomgeving voor het gehele grondgebied van de gemeente. Dat omgevingsplan bestaat voor nu uit een tijdelijk deel, waarin onder meer alle bestemmingsplannen zijn opgenomen die vóór 1 januari 2024 golden. Op het perceel waar de woningen gerealiseerd worden, waren vóór 1 januari 2024 het bestemmingsplan 'Buitengebied 2014’ en het daarmee samenhangende bestemmingsplan ‘Veegplan Buitengebied’ van kracht. Deze bestemmingsplannen maken dus onderdeel uit van het tijdelijk deel van het omgevingsplan van de gemeente Harderwijk. Op grond van het bestemmingsplan Buitengebied 2014 hebben de gronden waar het bouwplan is voorzien een woonbestemming met de functieaanduiding ‘paardenhouderij’. Het bouwplan is in strijd met artikel 15.1, onder a, van het bestemmingsplan Buitengebied 2014, omdat niet meer dan één woning per bestemmingsvlak is toegestaan.
      
      
    
    
      5.1.
      Een activiteit die in strijd is met het (tijdelijk deel van) het omgevingsplan wordt een omgevingsplanactiviteit genoemd. Op grond van artikel 5.1, eerste lid, aanhef en onder a, van de Omgevingswet is het verboden om zonder omgevingsvergunning een omgevingsplanactiviteit te verrichten. In het Besluit kwaliteit leefomgeving (Bkl) staan beoordelingsregels. Deze beoordelingsregels vormen het toetsingskader dat geldt wanneer het college de omgevingsvergunning voor een omgevingsplanactiviteit verleent. In artikel 8.0a, tweede lid, van het Bkl staat dat de omgevingsvergunning voor een buitenplanse omgevingsplanactiviteit alleen wordt verleend met het oog op een evenwichtige toedeling van functies aan locaties.
      
    
    
      5.2.
      De voornaamste vraag die in het kader van deze procedure moet worden beantwoord, is dus of het college zich in redelijkheid op het standpunt heeft kunnen stellen dat het toestaan van de bouw van meer dan één woning voldoet aan het criterium van een evenwichtige toedeling van functies aan locaties. 
      
      
        
          Is sprake van een evenwichtige toedeling van functies aan locaties?
        
      
      6. Eisers voeren aan dat de omgevingsvergunning niet verleend had mogen worden, omdat geen sprake is van een evenwichtige toedeling van functies aan locaties. Zij voeren in beroep aan dat de AERIUS-berekeningen niet juist zijn uitgevoerd en dat de onderliggende onderzoeken die gaan over stikstofuitstoot niet juist zijn. Daarnaast stellen eisers dat niet wordt voldaan aan het gemeentelijk beleid en de beleidsregels zoals genoemd in de ruimtelijke onderbouwing. Eisers wijzen er, kort samengevat, op dat het initiatief in strijd is met de ‘Visie op hoofdlijnen buitengebied Harderwijk’ (hierna: de Visie), de ‘Beleidsregel van de gemeenteraad van de gemeente Harderwijk houdende regels omtrent meer waarde te geven en tegelijkertijd het landschap te ontdoen van ontsierende gebouwen, verval en ongewenst gebruik’ (hierna: de beleidsregel) en de ‘Verdiepingsslag buitengebied Harderwijk en [plaats]’ (hierna: de Verdiepingsslag). 
      
      
        
          Geen inhoudelijke beoordeling over de juistheid van de AERIUS-berekeningen en onderliggende onderzoeken over stikstofuitstoot vanwege het relativiteitsvereiste
        
      
      7. Eisers voeren aan dat de onderzoeken naar stikstofdepositie en de daarbij behorende AERIUS-berekeningen niet juist zijn uitgevoerd.
      
    
    
      7.1.
       Uit de geschiedenis van de totstandkoming van de Wet aanpassing bestuursprocesrecht (Kamerstukken II, 2009/10, 32 450, nr. 3, blz. 18-20) blijkt dat de wetgever met artikel 8:69a van de Awb de eis heeft willen stellen dat er een verband is tussen een beroepsgrond en het belang waarin eisers door het bestreden besluit dreigen te worden geschaad. De voorzieningenrechter mag een besluit niet vernietigen wegens schending van een rechtsregel die kennelijk niet strekt tot bescherming van het belang van degene die in beroep komt. Dit wordt het relativiteitsvereiste genoemd.
      
    
    
      7.2.
      De wettelijke bepalingen in de Omgevingswet (en de daarbij behorende algemene maatregelen van bestuur) over de bescherming van Natura 2000-gebieden beschermen in de kern het algemene belang. Eisers kunnen op grond van vaste rechtspraak alleen opkomen voor de (algemene) belangen die gaan over het beschermen van Natura 2000-gebieden als deze belangen verweven zijn met het individuele belang van eisers bij behoud van een goede kwaliteit van hun leefomgeving. Als die verwevenheid er niet is, staat het relativiteitsvereiste aan een inhoudelijke beoordeling van de betreffende grond in de weg. De voorzieningenrechter stelt vast dat de afstand tussen het woonperceel van eisers en het dichtstbijzijnde Natura 2000-gebied ongeveer 940 meter betreft. Deze afstand is zodanig dat het desbetreffende gebied niet kan worden geacht deel uit te maken van de leefomgeving van eisers. De voorzieningenrechter neemt verder in aanmerking dat eisers geen omstandigheden naar voren hebben gebracht op grond waarvan anders zou moeten worden geoordeeld. Gelet hierop staat artikel 8:69a van de Awb eraan in de weg om het besluit tot verlening van de omgevingsvergunning te vernietigen vanwege de beroepsgrond over de gebiedsbescherming vanwege, onder meer, stikstofdispositie. Die beroepsgrond blijft daarom buiten beschouwing.
      
      
        
          Is sprake van strijd met de Verdiepingsslag en de Visie?
        
        8. De voorzieningenrechter stelt voorop dat in de Verdiepingsslag op pagina 97 staat beschreven dat de beleidsregel (de rood-voor-rood-regeling) leidend is in de opties voor nieuwbouw (in het buitengebied). De voorzieningenrechter acht dit begrijpelijk, nu de beleidsregel concrete voorwaarden bevat waaronder medewerking kan worden verleend aan vergunningverlening voor nieuwbouwwoningen in het buitengebied. De voorzieningenrechter is gelet daarop van oordeel dat aan de Verdiepingsslag dus geen zelfstandige betekenis toekomt bij de beoordeling of nieuwbouwwoningen kunnen worden toegestaan in het buitengebied. 
      
      
    
    
      8.1.
      In de beleidsregel is daarnaast te lezen dat de voorwaarden uit de bestaande regelingen (waaronder de Visie) zijn samengevoegd en hebben geleid tot het concrete beleid- en toetsingskader dat is opgenomen in de beleidsregel. Ook aan de Visie komt, nu de uitgangspunten daaruit in de later vastgestelde beleidsregel zijn omgezet naar een concreet toetsingskader, om die reden geen zelfstandige betekenis toe. De voorzieningenrechter zal zich hierna dus beperken tot een beoordeling van de vraag of de omgevingsvergunning verleend is in strijd met de beleidsregel.
      
      
        
          Is sprake van strijd met de beleidsregel?
        
        9. Aan vergunninghouders is door het college medewerking verleend in het kader van het zogenoemde rood-voor-rood-beleid. Dit beleid is vastgesteld in de beleidsregel. Eisers stellen dat het bouwplan in strijd is met deze beleidsregel. Volgens de tekst van de beleidsregel komen alleen bepaalde aangewezen gronden in aanmerking voor het bouwen van extra woningen. Het moet volgens eisers gaan om, zo volgt uit een voetnoot in de beleidsregel, gronden met de bestemming ‘Agrarisch met waarden – Natuur- en Landschapswaarden’. Het perceel heeft echter een woonbestemming. Ook voldoet het initiatief volgens eisers niet aan voorwaarden 1, 2, 12 en 17 van de beleidsregel. 
      
      
      
        
          Zijn de gronden waarop het bouwplan gerealiseerd wordt aangewezen gronden als bedoeld in de beleidsregel?
        
      
    
    
      9.1.
      De voorzieningenrechter stelt voorop dat het college heeft toegelicht dat de gemeente Harderwijk in het buitengebied uitsluitend nieuwe woningen toestaat wanneer deze voortkomen vanuit de zogenaamde rood-voor-rood regeling, dat dus is vastgelegd in de beleidsregel. Tussen partijen is niet in geschil dat moet worden voldaan aan de voorwaarden in deze beleidsregel, nu het bouwplan voorziet in de bouw van nieuwe woningen in het buitengebied. In de beleidsregel is opgenomen: ‘De aangewezen gronden komen in aanmerking voor het bouwen van extra woning(en) in ruil voor het slopen van voormalige agrarische opstallen in het eendengebied, buitengebied en [plaats], mits aangetoond wordt dat aan de volgende voorwaarden wordt voldaan.’ Achter de woorden ‘aangewezen gronden’ staat een voetnoot (voetnoot 1), waarin is opgenomen wat in de beleidsregel wordt verstaan onder aangewezen gronden. Onder aangewezen gronden wordt volgens de voetnoot verstaan: ‘Gronden met de bestemming ‘Agrarisch met waarden – Natuur- en Landschapswaarden’ wat nog een nadere uitwerking krijgt op een digitale kaart.’ 
      
    
    
      9.2.
      Vast staat dat de grond waarop de woningen gerealiseerd worden een woonbestemming heeft en niet de bestemming ‘Agrarisch met waarden – Natuur- en Landschapswaarden’. Ook is het perceel van vergunninghouders niet opgenomen op de digitale kaart. De voorzieningenrechter kan niet anders dan concluderen dat de gronden van vergunninghouders op grond van de tekst van de beleidsregel niet aanmerking komen voor het bouwen van extra woningen. De omgevingsvergunning is dan ook verleend in strijd met de beleidsregel. Dat het volgens het college de bedoeling is dat de beleidsregel ook toepasbaar is op gronden in het buitengebied waarop reeds een woonbestemming rust, geeft geen aanleiding om tot een andere conclusie te komen, omdat die gestelde bedoeling niet kan afdoen aan de letterlijke en op zichzelf duidelijke tekst van de beleidsregel. 
      
    
  
  
    Wordt voldaan aan voorwaarde 1 en 2 van de beleidsregel?
    10. Voorwaarden 1 en 2 houden, kort gezegd, in dat (1) alle agrarische bedrijfsactiviteiten die niet binnen de bestemming "Wonen” passen zijn of worden gestopt en (2) geldende milieuvergunningen/meldingen worden ingetrokken. Aan deze voorwaarden wordt volgens eisers niet voldaan, omdat de aanduiding “paardenhouderij” op het perceel blijft rusten. Aan voorwaarde 2 wordt niet voldaan omdat het bevoegd gezag per e-mail heeft medegedeeld dat voor het houden van acht paarden en twee pony’s een melding is gedaan, maar niet is gebleken dat deze melding is ingetrokken.
    
    
      10.1.
      De voorzieningenrechter stelt vast dat het college bij de beoordeling of het een omgevingsvergunning wenst te verlenen ervan uit is gegaan dat het bestaande gebruik als paardenhouderij niet langer plaats zal vinden. Zoals eisers terecht hebben aangevoerd, is de beëindiging van het gebruik als paardenhouderij niet met een voorschrift geborgd in de omgevingsvergunning. Het is dus niet (bestuursrechtelijk) uitgesloten dat vergunninghouders in de toekomst op het perceel een paardenhouderij starten. Naar het oordeel van de voorzieningenrechter dient het college dit – als het van oordeel is dat beëindiging van de paardenhouderij nodig is in het kader van een evenwichtige toedeling van functies aan locaties – in het kader van de rechtszekerheid te borgen in de omgevingsvergunning door dit als voorschrift aan de vergunning te verbinden.
      
    
    
      10.2.
      Ten aanzien van voorwaarde 2 (of de meldingen zijn ingetrokken) stelt het college in het verweerschrift dat ‘alle geldende milieuvergunningen/meldingen van het gestopte agrarische bedrijf zijn ingetrokken.’ De voorzieningenrechter heeft geen reden om hieraan te twijfelen. 
      
      
    
  
  
    Wordt voldaan aan voorwaarde 12 van de beleidsregel?
    11. Ook wijzen verzoekers erop dat niet wordt voldaan aan voorwaarde 12 van de beleidsregel, waaruit volgt dat een landschappelijk (erf)inrichtingsplan vereist is, waarin de uitvoering en het beheer worden vastgelegd in een overeenkomst en een voorwaardelijke verplichting. Anders dan deze voorwaarde voorschrijft, zijn uitvoering en beheer van het landschappelijk erfinrichtingsplan niet in een voorwaardelijke verplichting vastgelegd, aldus eisers.
    
    
      11.1.
      De voorzieningenrechter overweegt dat in de omgevingsvergunning niet is geborgd dat het bouwplan wordt verwezenlijkt conform het landschappelijk (erf)inrichtingsplan. Uit de beleidsregel leidt de voorzieningenrechter af dat het de bedoeling is om dit niet enkel privaatrechtelijke te borgen (met een overeenkomst), maar ook publiekrechtelijk (met een voorwaardelijke verplichting). Het college heeft erop gewezen dat het niet mogelijk is om een voorwaardelijke verplichting op te nemen in een omgevingsvergunning. De voorzieningenrechter acht dit juist, maar dat laat onverlet dat het wel mogelijk en op grond van de beleidsregel aangewezen is om dit te borgen door middel van een vergunningvoorschrift, zodat het college handhavend zou kunnen optreden als niet wordt voldaan aan het landschappelijk (erf)inrichtingsplan. Ook aan voorwaarde 12 van de beleidsregel wordt naar het oordeel van de voorzieningenrechter niet voldaan.
      
    
  
  
    Wordt voldaan aan voorwaarde 17 van de beleidsregel?
    12. Voorwaarde 17 houdt in dat er geen nadelige gevolgen mogen zijn voor de waarden ecologie, Natura2000-gebied, landschap, cultuurhistorie, archeologie en hydrologie. Eisers wijzen er ook in dit kader op dat de AERIUS-berekeningen onjuist zijn. Zoals de voorzieningenrechter in rechtsoverweging 7 tot en met 7.2 heeft overwogen, staat het relativiteitsvereiste in de weg aan een inhoudelijke beoordeling van deze grond.
    
  
  
    Conclusie
    13. Nu de voorzieningenrechter heeft vastgesteld dat sprake is van strijd met de beleidsregel komt het bestreden besluit voor vernietiging in aanmerking.
    
  
  
    Conclusie en gevolgen
    
    14. Het beroep is gegrond en de voorzieningenrechter vernietigt het bestreden besluit. Het college moet een nieuwe beslissing op bezwaar nemen. Het college moet in de nieuw te nemen beslissing op bezwaar heroverwegen of de strijdigheid met de beleidsregel aanleiding vormt om de omgevingsvergunning alsnog te weigeren. Ook kan het college besluiten om de omgevingsvergunning na heroverweging in stand te laten, maar dan zal het nader moeten motiveren waarom er, ondanks strijd met de beleidsregel, in dit concrete geval toch een omgevingsvergunning kan worden verleend.
    
    15. Omdat de voorzieningenrechter op het beroep heeft beslist, wijst hij het verzoek om een voorlopige voorziening af. 
    
    16. Omdat het beroep gegrond is, moet het college het door eisers betaalde griffierecht (2 x € 194,-) vergoeden. Ook moet het college de door eisers gemaakte proceskosten vergoeden. Deze vergoeding bedraagt € 2.721,- omdat de gemachtigde van eisers een beroepschrift heeft ingediend, een verzoek om een voorlopige voorziening heeft ingediend en aan de zitting heeft deelgenomen. Verder zijn er geen kosten gemaakt die vergoed kunnen worden.
    
    
    
  
  
    Beslissing
    
    
      De voorzieningenrechter:
    
    - verklaart het beroep gegrond;
    - vernietigt het bestreden besluit;
    - wijst het verzoek om een voorlopige voorziening af;
    - bepaalt dat het college het griffierecht van € 388,- (2 x € 194,-) aan eisers moet vergoeden;
    - veroordeelt het college tot betaling van € 2.721,- aan proceskosten van eisers.
    
    
      Deze uitspraak is gedaan door mr. M. Duifhuizen, voorzieningenrechter, in aanwezigheid van mr. A. Goldebeld, griffier.
    
    
    
      Uitgesproken in het openbaar op 
    
    
    
    
    
    
    
    
      
        
        
        
          
            
              griffier
            
            
              voorzieningenrechter
            
          
        
      
    
    
    
    
      Een afschrift van deze uitspraak is verzonden aan partijen op:
    
    
    
  
  
    Informatie over hoger beroep
    Een partij die het niet eens is met deze uitspraak voor zover deze gaat over het beroep, kan een hogerberoepschrift sturen naar de Afdeling bestuursrechtspraak van de Raad van State waarin wordt uitgelegd waarom deze partij het niet eens is met deze uitspraak voor zover deze gaat over het beroep. Het hogerberoepschrift moet worden ingediend binnen zes weken na de dag waarop deze uitspraak is verzonden. Kan de indiener de behandeling van het hoger beroep niet afwachten, omdat de zaak spoed heeft, dan kan de indiener de voorzieningenrechter van de Afdeling bestuursrechtspraak van de Raad van State vragen om een voorlopige voorziening (een tijdelijke maatregel) te treffen. Tegen deze uitspraak voor zover deze gaat over de voorlopige voorziening staat geen hoger beroep open. 
    
  
  
     Artikel 8:86 van de Algemene wet bestuursrecht (Awb) maakt dat mogelijk.
  
  
     De bedrijfsmatige paardenhouderij is ondertussen gestaakt en de daarvoor aanwezige opstallen zijn inmiddels gesloopt.
  
  
     Zie artikel 22.1, aanhef en onder a, van de Omgevingswet in samenhang met artikel 4.6, eerste lid, van de Invoeringswet Omgevingswet.
  
  
     Dit volgt uit bijlage A behorend bij artikel 1.1 van de Omgevingswet, waarin het begrip ‘omgevingsplanactiviteit’ is gedefinieerd.
  
  
     Zie bijvoorbeeld ABRvS 20 oktober 2021, ECLI:NL:RVS:2021:2335.