ECLI:NL:RVS:2025:3430, Raad van State, 23-07-2025, 202205964/1/R1
Raad van State — Uitspraak 
Datum: 2025-07-23 00:00:00.000000
Rechtsgebied: Bestuursrecht

Samenvatting: Bij besluit van 15 september 2020 heeft het dagelijks bestuur van waterschap Hunze en Aa's aan Contitank een watervergunning verleend voor het uitbreiden van een steiger en het aanbrengen van meerpalen in de zonering van de primaire waterkering van het Zeehavenkanaal nabij de Melasseweg te Farmsum. Het dagelijks bestuur heeft aan Contitank een watervergunning verleend voor het uitbreiden van een steiger en het aanbrengen van meerpalen in de zonering van de primaire waterkering van het Zeehavenkanaal nabij de Melasseweg in Farmsum. Contitank is een bedrijf aan de zeehaven van Delfzijl. Contitank voorziet in de opslag en het transport van dierlijke en plantaardige oliën en vetten. Voor haar bedrijfsvoering ontvangt Contitank grote zeeschepen aan een zeesteiger. Deze steiger is omstreeks 1967 gebouwd en ligt in het water van de zeehaven. In 1993 is het platform van de steiger vernieuwd. Sinds de bouw van de steiger zijn de schepen die de zeehaven van Delfzijl aandoen in tonnage toegenomen. Inmiddels is de situatie ontstaan dat de schepen te groot zijn geworden in verhouding tot de afmeervoorzieningen van Contitank. Daarom stelt Contitank genoodzaakt te zijn de steiger aan te passen, zodat schepen daaraan veilig kunnen afmeren.

202205964/1/R1.
    Datum uitspraak: 23 juli 2025
    AFDELING
    BESTUURSRECHTSPRAAK
    Uitspraak op het hoger beroep van:
    Contitank B.V., gevestigd in Farmsum, gemeente Eemsdelta,
    appellante,
    tegen de uitspraak van de rechtbank Noord-Nederland van 5 september 2022 in zaak nr. 22/795 in het geding tussen:
    Contitank
    en
    het dagelijks bestuur van waterschap Hunze en Aa's.
    Procesverloop
    Bij besluit van 15 september 2020 heeft het dagelijks bestuur van waterschap Hunze en Aa's (hierna: het dagelijks bestuur) aan Contitank een watervergunning verleend voor het uitbreiden van een steiger en het aanbrengen van meerpalen in de zonering van de primaire waterkering van het Zeehavenkanaal nabij de Melasseweg te Farmsum.
    Bij besluit van 19 januari 2022 heeft het dagelijks bestuur het door Contitank daartegen gemaakte bezwaar ongegrond verklaard.
    Bij uitspraak van 5 september 2022 heeft de rechtbank het door Contitank daartegen ingestelde beroep ongegrond verklaard.
    Tegen deze uitspraak heeft Contitank hoger beroep ingesteld.
    Het dagelijks bestuur heeft een schriftelijke uiteenzetting gegeven.
    De Afdeling heeft de zaak op de zitting behandeld van 28 maart 2025, waar Contitank, vertegenwoordigd door [gemachtigde], bijgestaan door mr. E.E. Grit, advocaat in Groningen, en het dagelijks bestuur, vertegenwoordigd door mr. P.A. Schriemer, ir. H. van Norel en B. Lammers, zijn verschenen.
    Overwegingen
    Overgangsrecht inwerkingtreding Omgevingswet
    1.       Op 1 januari 2024 zijn de Omgevingswet en de Invoeringswet Omgevingswet in werking getreden. Als een aanvraag om een watervergunning is ingediend vóór het tijdstip van inwerkingtreding van de Omgevingswet, dan blijft op grond van artikel 4.3, aanhef en onder a, van de Invoeringswet Omgevingswet het recht zoals dat gold onmiddellijk vóór dat tijdstip van toepassing tot het besluit op die aanvraag onherroepelijk wordt.
    De aanvraag om een watervergunning is ingediend op 23 juli 2020. Dat betekent dat in dit geval de Waterwet, zoals die gold vóór 1 januari 2024, van toepassing blijft.
    Inleiding
    2.       Het dagelijks bestuur heeft aan Contitank een watervergunning verleend voor het uitbreiden van een steiger en het aanbrengen van meerpalen in de zonering van de primaire waterkering van het Zeehavenkanaal nabij de Melasseweg in Farmsum. Contitank is een bedrijf aan de zeehaven van Delfzijl. Contitank voorziet in de opslag en het transport van dierlijke en plantaardige oliën en vetten. Voor haar bedrijfsvoering ontvangt Contitank grote zeeschepen aan een zeesteiger. Deze steiger is omstreeks 1967 gebouwd en ligt in het water van de zeehaven. In 1993 is het platform van de steiger vernieuwd. Sinds de bouw van de steiger zijn de schepen die de zeehaven van Delfzijl aandoen in tonnage toegenomen. Inmiddels is de situatie ontstaan dat de schepen te groot zijn geworden in verhouding tot de afmeervoorzieningen van Contitank. Daarom stelt Contitank genoodzaakt te zijn de steiger aan te passen, zodat schepen daaraan veilig kunnen afmeren. De bestaande steiger is tegen deze achtergrond uitgebreid door toevoeging van een nieuw platform aan het uiteinde daarvan en het plaatsen van een aantal additionele meerpalen. Contitank heeft voor deze uitbreiding en additionele meerpalen een watervergunning aangevraagd en deze vergunning vervolgens verkregen. Maar zij is het niet eens met voorschrift 5.5 van de verleende vergunning. Tussen partijen is alleen in geschil of het dagelijks bestuur voorschrift 5.5 aan de verleende vergunning heeft kunnen verbinden.
    3.       Voorschrift 5.5 (Toekomstige aanpassing waterkering) luidt:
    "Wanneer er in de toekomst een versteviging van de primaire waterkering noodzakelijk is, dan moeten, wanneer noodzakelijk, de aangebrachte werken binnen de zonering van de primaire waterkering op kosten van de vergunninghouder of diens rechtsopvolger worden verwijderd of worden aangepast."
    4.       De voor deze zaak relevante wettelijke bepalingen zijn opgenomen in de bijlage die onderdeel uitmaakt van deze uitspraak.
    (Wettelijk) kader watervergunningplicht
    5.       De Afdeling acht het van belang om eerst in te gaan op het hier van belang zijnde (wettelijk) kader voor de aan de orde zijnde watervergunningplicht.
    De Afdeling heeft met partijen vastgesteld dat de aangevraagde en vergunde werken in de zonering van de primaire waterkering liggen. De watervergunningplicht voor deze werken vloeit in dit geval voort uit artikel 6.5, aanhef en onder c, van de Waterwet in samenhang met artikel 3.1, derde lid, aanhef en onder a, van de Keur van het waterschap Hunze en Aa’s 2010.
    Uit artikel 6.20 van de Waterwet volgt dat het dagelijks bestuur aan een watervergunning voorschriften kan verbinden. Deze voorschriften kunnen mede betrekking hebben op: a. financiële zekerheidsstelling voor de nakoming van krachtens de vergunning geldende verplichtingen of voor de dekking van aansprakelijkheid voor schade, voortvloeiend uit door de vergunde handeling of het staken van die handeling veroorzaakte nadelige gevolgen voor het watersysteem; b. het na het staken van de vergunde handeling wegnemen, compenseren of beperken van door de vergunde handeling of het staken van die handeling veroorzaakte nadelige gevolgen voor het watersysteem.
    Een watervergunning wordt geweigerd, voor zover verlening daarvan niet verenigbaar is met de doelstellingen van artikel 2.1 of de belangen, bedoeld in artikel 6.11 van de Waterwet. Dit volgt uit artikel 6.21 van de Waterwet. De in het eerste lid van artikel 2.1 genoemde doelstellingen zijn: a. voorkoming en waar nodig beperking van overstromingen, wateroverlast en waterschaarste, in samenhang met; b. bescherming en verbetering van de chemische en ecologische kwaliteit van watersystemen en c. vervulling van maatschappelijke functies door watersystemen. Dit brengt mee dat aan de watervergunning voorschriften kunnen worden verbonden, die dienen ter bescherming van één van de belangen waarvoor het vergunningvereiste is gesteld (vergelijk de uitspraak van de Afdeling van 18 september 2019, ECLI:NL:RVS:2019:3169, onder 4.3).
    In de uitspraak van de Afdeling van 24 december 2024, ECLI:NL:RVS:2024:5404, onder 5.3, is verder overwogen dat het dagelijks bestuur bij de afweging van belangen in het kader van de verlening of weigering van een watervergunning ook andere belangen dan waterstaatkundige belangen kan meewegen. Daaruit volgt dat ook bij de beantwoording van de vraag of een bepaald voorschrift aan de vergunning kan worden verbonden, andere relevante belangen dan waterstaatkundige belangen betrokken kunnen worden.
    Nieuw werk of uitbreiding bestaand werk in of op de waterkering
    6.       Contitank betoogt dat de rechtbank miskent dat een voorschrift als voorschrift 5.5 alleen aan een vergunning mag worden verbonden, als het een nieuw werk in of op de waterkering is. In dit geval zijn de aangevraagde en vergunde werken niet nieuw, maar betreffen deze een aanpassing van een bestaand werk. Het gaat om een uitbreiding die niet in of op de waterkering is gesitueerd. Contitank wijst erop dat in de uitspraak van de Afdeling van 8 oktober 2008, ECLI:NL:RVS:2008:BF7246, sprake was van een ontheffing van een verbodsbepaling in de keur, die betrekking had op een nieuw aan te leggen bouwwerk op de bestaande waterkering. Volgens haar volgt uit die uitspraak dat zo’n voorschrift alleen aan een vergunning kan worden verbonden, als het gaat om realisatie van een volledig nieuw werk, bestaande uit werkzaamheden aan de primaire waterkering zelf, waardoor een wijziging plaatsvindt van de begrenzing van de primaire waterkering en de bijbehorende beschermingszone.
    6.1.    De rechtbank heeft geoordeeld dat ter bescherming van de bij de waterstaatstaken betrokken belangen aan een vergunning als de onderhavige voorschriften kunnen worden verbonden. Bepalend hierbij is het aangevraagde en vergunde werk en niet of sprake zou zijn van een geheel nieuw werk of nieuw gebruik, zoals door Contitank is gesteld. Ook hoeft volgens de rechtbank geen sprake te zijn van een vergund werk op of in de waterkering zelf. Naar het oordeel van de rechtbank is die stelling van Contitank niet af te leiden uit de door Contitank aangehaalde uitspraak van de Afdeling van 8 oktober 2008.
    6.2.    Het betoog van Contitank dat een voorschrift, zoals voorschrift 5.5, alleen aan een watervergunning kan worden verbonden, als het gaat om een nieuw werk op de primaire waterkering zelf waardoor de begrenzing van de beschermingszone wijzigt, volgt de Afdeling niet. Dit is namelijk niet af te leiden uit de Keur, de Waterwet of de uitspraak van de Afdeling van 8 oktober 2008.
    Het betoog slaagt niet.
    Risico-aanvaarding en voorzienbaarheid
    7.       Contitank betoogt dat de rechtbank miskent dat het dagelijks bestuur voorschrift 5.5 ook niet aan de verleende vergunning heeft kunnen verbinden, omdat hier geen sprake is van risico-aanvaarding door Contitank. Zij voert daartoe aan dat een eventuele versteviging van de primaire waterkering op het moment van de vergunningverlening voor haar niet voorzienbaar was. Op het moment van de aanvraag van 23 juli 2020 en het besluit van 15 september 2020 waren er namelijk geen concrete versterkingsplannen voor de middellange termijn. In ieder geval waren zulke plannen niet gecommuniceerd met Contitank. Gelet op de ruime afstand tussen de steiger en de primaire waterkering was het volgens Contitank ook niet voorzienbaar dat binnen de afschrijvingsduur van de werken van een verwijdering sprake zou zijn, omdat deze gezien de ruime afstand ook niet tot hinder zouden kunnen leiden voor een eventuele versterking van de primaire waterkering.
    Contitank wijst hierbij op de eerdergenoemde uitspraak van de Afdeling van 8 oktober 2008. Daaruit volgt volgens haar dat voor de beoordeling of zo’n voorschrift in redelijkheid aan een vergunning kan worden verbonden, onder meer van belang wordt geacht dat de aanvrager het betreffende risico bewust heeft aanvaard, omdat hij op het moment van het verkrijgen van de vergunning op de hoogte was van het feit dat binnen de termijn waarop zijn investering werd afgeschreven, versteviging van de waterkering aan de orde was. Zij wijst ook op de uitspraak van de Afdeling van 17 april 2013, ECLI:NL:RVS:2013:BZ7731, en meent dat beslissend is of op het moment van investering de mogelijkheid van de schadeveroorzakende overheidsmaatregel zo kenbaar was, dat een redelijk denkend en handelend ondernemer bij de beslissing tot investering daarmee rekening moest houden.
    7.1.    De rechtbank heeft overwogen dat onder bij de waterstaatstaken betrokken belangen van het waterschap mede mag worden gerekend het financiële belang van het dagelijks bestuur dat bij eventuele toekomstige werkzaamheden aan de waterkering bij Farmsum de aanwezigheid van de aangevraagde steiger en meerpalen geen extra kosten met zich mag brengen. De rechtbank heeft geoordeeld dat Contitank op de hoogte kon zijn van mogelijke werkzaamheden op middellange termijn. Uit de uitspraak van de Afdeling van 8 oktober 2008 valt volgens de rechtbank, anders dan Contitank betoogt, niet af te leiden dat deze werkzaamheden concreet moeten zijn, in die zin dat de werkzaamheden op de locatie van de aangevraagde steiger en meerpalen al vast staan. In de uitspraak van 8 oktober 2008 is wel van belang geacht dat op het moment van de verlening van de vergunning bekend was dat dijkverzwaring op middellange termijn aan de orde is. Uit de gedingstukken is volgens de rechtbank voldoende gebleken dat voorafgaand aan de vergunningverlening over de verbeteringswerkzaamheden aan de zeedijk is gecommuniceerd met Contitank. Ook was Contitank door het e-mailbericht van 26 augustus 2020 op de hoogte dat, als het waterschap de ruimte nodig heeft voor een toekomstige dijkversterking, de aangebrachte werken op kosten van vergunninghouder moeten worden verwijderd of verplaatst. Daarmee is volgens de rechtbank sprake van risicoaanvaarding door Contitank bij haar aanvraag tot uitbreiding.
    7.2.    De Afdeling overweegt als volgt. Zoals hiervoor onder 5 al is aangegeven, volgt uit artikel 6.20 van de Waterwet dat het dagelijks bestuur aan een watervergunning voorschriften kan verbinden. Een vergunning wordt geweigerd, voor zover verlening daarvan niet verenigbaar is met de doelstellingen van artikel 2.1, zo volgt uit artikel 6.21 van de Waterwet. Dit brengt mee dat aan de watervergunning voorschriften kunnen worden verbonden, die dienen ter bescherming van één van de belangen waarvoor het vergunningvereiste is gesteld.
    Het dagelijks bestuur heeft voorschrift 5.5 aan de vergunning verbonden zodat wanneer het uitvoeren van een toekomstige dijkversterking noodzakelijk is, de aanwezigheid van de vergunde werken geen extra kosten met zich brengt voor het waterschap en de vergunde werken als dat noodzakelijk is verwijderd of verplaatst moeten worden. Naar het oordeel van de Afdeling kan zo’n voorschrift op grond van artikel 6.20 van de Waterwet aan de vergunning worden verbonden. Met dit voorschrift wordt in het bijzonder het belang van de vervulling van maatschappelijke functies door watersystemen, zoals is bedoeld in artikel 2.1, eerste lid, onder c, van de Waterwet gediend. Het gaat in dit geval om de functie van de primaire waterkering, waarvoor met het oog op het behoud van die functie het in de toekomst treffen van versterkingsmaatregelen noodzakelijk is. Het dagelijks bestuur heeft aangegeven dat uit het waterbeheerprogramma 2016-2021, zoals vastgesteld in 2015, al volgde dat op termijn verbeterwerkzaamheden aan de primaire waterkering moeten worden uitgevoerd. In het voorontwerp Waterbeheerprogramma Hunze en Aa’s 2022-2027, waarmee het dagelijks bestuur op 26 mei 2020 heeft ingestemd, is de potloodplanning voor de verbeteringswerkzaamheden voor de hier aan de orde zijnde waterkering aangegeven, te weten de periode 2039-2040. Het dagelijks bestuur heeft zich naar het oordeel van de Afdeling daarmee terecht op het standpunt kunnen stellen dat de verbeteringsmaatregelen op de middellange termijn aan de orde zijn en dat het vergunningvoorschrift nodig is gelet op de hiervoor genoemde artikelen uit de Waterwet.
    7.3.    De vraag of het noodzakelijk is om de vergunde werken van Contitank in de toekomst te verwijderen of aan te passen in verband met de waterkeringsverbeteringswerkzaamheden, hoeft niet al bij de vergunningverlening te worden beantwoord en is in ieder geval niet bepalend voor de vraag of het dagelijks bestuur bevoegd was om het voorschrift aan de vergunning te verbinden.
    De Afdeling kan de stelling van Contitank dat het gelet op de afstand tussen de steiger en de primaire waterkering niet aannemelijk zou zijn dat van verwijdering van de werken sprake zou kunnen zijn en dat daarom dit voorschrift niet aan de vergunning had kunnen worden verbonden, niet volgen. Het feit dat de werken zich bevinden binnen de zonering van de primaire waterkering en het gegeven dat niet op voorhand kan worden uitgesloten dat verplaatsing of verwijdering in de toekomst nodig is, maakt dat het dagelijks bestuur een voorschrift over verwijdering of aanpassing van de werken aan de vergunning mag en kan verbinden.
    Uit artikel 6.20 in combinatie met artikel 2.1 van de Waterwet volgt ten slotte dat het voor het bestaan van de bevoegdheid om voorschrift 5.5 aan de vergunning te verbinden, niet relevant is of op het moment van de indiening van de aanvraag of het verlenen van de watervergunning sprake was van risicoaanvaarding of voorzienbaarheid aan de zijde van Contitank. Anders dan Contitank veronderstelt, volgt dat laatste ook niet uit de uitspraak van de Afdeling van 8 oktober 2008.
    De betogen slagen niet.
    Opengehouden opties
    8.       Contitank betoogt dat het oordeel van de rechtbank dat het dagelijks bestuur met vergunningvoorschrift 5.5 zoveel mogelijk opties voor de in de toekomst noodzakelijke dijkverzwaring heeft opengehouden, onjuist is. Dat is volgens Contitank niet zo, omdat het voorschrift specifiek ziet op de locatie van de aangevraagde en vergunde werken.
    8.1.    De rechtbank heeft geoordeeld dat het dagelijks bestuur met dit voorschrift zoveel mogelijk opties voor de in de toekomst noodzakelijke dijkverzwaring heeft opengehouden, zoals is vermeld in de uitspraak van de Afdeling van 8 oktober 2008. Dit is zo, omdat in voorschrift 5.5 wordt aangegeven dat als het noodzakelijk is, de aangebrachte werken binnen de zonering van de primaire waterkering op kosten van de vergunninghouder of diens rechtsopvolger worden verwijderd of worden aangepast. Daarmee wordt volgens de rechtbank ook de mogelijkheid opengehouden dat verwijdering of verplaatsing niet noodzakelijk is.
    8.2.    De Afdeling ziet in het aangevoerde door Contitank geen grond voor het oordeel dat het dagelijkse bestuur niet bevoegd zou zijn om voorschrift 5.5 aan de vergunning te verbinden. De Afdeling verwijst naar wat zij hierover onder 7.2 heeft overwogen. Overigens ziet de Afdeling geen aanleiding voor het oordeel dat de uitspraak van de rechtbank op dit punt onjuist zou zijn. Met het voorschrift wordt beoogd om zoveel mogelijk opties voor de in de toekomst noodzakelijke dijkververbetering open te houden. Het kan dus ook zo zijn dat verwijdering of verplaatsing van de werken van Contitank niet noodzakelijk is. Het dagelijks bestuur heeft hierover toegelicht dat het nog onduidelijk is hoeveel ruimte de verbetering van de zeedijk in beslag zal nemen en of de verbeteringswerkzaamheden zich uitstrekken tot de locatie van de uitbreiding van de steiger en de meerpalen. Op dit moment valt volgens het dagelijks bestuur niet uit te sluiten dat er geen verbeteringswerkzaamheden zullen worden uitgevoerd op de locatie van de steiger en de meerpalen.
    Het betoog slaagt niet.
    Belangenafweging en evenredigheid
    9.       Contitank betoogt dat de rechtbank miskent dat het onredelijk is om met het voorschrift 5.5 inbreuk te maken op de schadevergoedingsregeling van artikel 7.14 van de Waterwet, mede omdat niet is voldaan aan de criteria van risicoaanvaarding. Contitank vreest in dit verband dat toekomstige verstevigingswerkzaamheden aan de waterkering eerder zullen plaatsvinden ter plaatse van de vergunde steiger en meerpalen, omdat zij gelet op voorschrift 5.5 geen of minder recht op nadeelcompensatie heeft. Ook vreest zij dat niet duidelijk is welke maatstaf in de toekomst wordt gehanteerd om te bepalen of verwijdering van de vergunde werken noodzakelijk is.
    De rechtbank heeft volgens Contitank ten onrechte geen gewicht toegekend aan de stelling van Contitank dat de uitbreiding van de steiger noodzakelijk is voor de veiligheid vanwege het steeds groter worden van schepen. De vergunde werken zijn nodig om de grote schepen een veilige ligplaats te bieden, zodat de bedrijfsvoering kan worden voortgezet.
    Verder betoogt Contitank dat de rechtbank miskent dat het dagelijks bestuur met het opnemen van voorschrift 5.5 aan de vergunning het evenredigheidsbeginsel heeft geschonden. Onder verwijzing naar de uitspraak van de Afdeling van 2 februari 2022, ECLI:NL:RVS:2022:285, stelt zij dat het voorschrift niet voldoet aan de eisen van doelmatigheid, noodzakelijkheid en evenwichtigheid van het voorschrift. Het voorschrift is volgens Contitank niet doelmatig, omdat de vergunde werken niet kunnen worden losgezien van de bestaande aanwezige werken, waar het voorschrift niet voor geldt. De kosten van verwijderen kunnen niet worden toegerekend aan de te onderscheiden onderdelen van de constructie. Het voorschrift is niet noodzakelijk om het doel te bereiken, omdat de noodzaak tot verplaatsing van de werken door het dagelijks bestuur niet is onderbouwd. Het voorschrift is niet evenwichtig, omdat Contitank de vergunde werken economisch in tien jaar afschrijft. Deze afschrijvingstermijn bevindt zich ruim binnen de termijnen die door het dagelijks bestuur worden genoemd in het waterbeheerprogramma 2022-2027, waar is uitgegaan van een "potloodplanning" 2039-2040 voor de verbeteringswerkzaamheden aan de zeedijk bij het Chemiepark Delfzijl.
    9.1.    De rechtbank heeft overwogen dat het voorschrift niet onredelijk bezwarend is voor Contitank, omdat de steiger en de bedrijfsvoering van Contitank zijn gelegen in de bebouwingszone van de primaire waterkering en dit, gelet op deze situering, beperkingen met zich kan brengen.
    Ook heeft de rechtbank overwogen dat het dagelijks bestuur in redelijkheid heeft kunnen besluiten dat het maatschappelijk belang van de locatie zo groot is, dat het voorschrift aan de vergunning kon worden verbonden.
    9.2.    De Afdeling stelt vast dat de aangevraagde en vergunde werken in constructief opzicht voldoende zijn te onderscheiden van de bestaande werken. De Afdeling stelt met partijen verder vast dat voorschrift 5.5 alleen ziet op het nieuwe deel wat vergund is en niet op het oude deel van de steiger. De betogen van Contitank dat het voorschrift niet doelmatig zou zijn, omdat de vergunde werken niet los kunnen worden gezien van de bestaande werken en de verwijderingskosten niet kunnen worden toegerekend aan de vergunde werken, volgt de Afdeling dan ook niet.
    9.3.    Voor de veronderstelling van Contitank dat eerder voor dijkverbeteringswerkzaamheden ter plaatse van de locatie van de steiger en de palen zal worden gekozen, omdat voorschrift 5.5 aan de vergunning is verbonden en Contitank daardoor geen of minder recht op  nadeelcompensatie heeft, zijn geen concrete aanknopingspunten te vinden. Voorschrift 5.5 laat namelijk onverlet dat Contitank nog steeds de mogelijkheid heeft om, als verwijdering of verplaatsing noodzakelijk blijkt, een verzoek om nadeelcompensatie in te dienen. Dit verzoek zal dan aan de hand van de daarvoor geldende wettelijke criteria worden beoordeeld.
    Bovendien volgt uit de formulering van voorschrift 5.5 voldoende duidelijk dat dit voorschrift alleen van toepassing is, als versteviging van de primaire waterkering noodzakelijk is en verwijdering of aanpassing van de aangebrachte werken daarvoor noodzakelijk is. Hierover zal volgens het dagelijks bestuur op een later moment een projectbesluit als bedoeld in afdeling 5.2 van de Omgevingswet worden genomen, waartegen rechtsmiddelen openstaan. Het betoog van Contitank dat niet duidelijk is welke maatstaf in de toekomst gehanteerd wordt om te bepalen of verwijdering van de werken noodzakelijk is, slaagt daarom niet. Dat is ten eerste zo, omdat het voorschrift op dit punt duidelijk is geformuleerd. Ten tweede is dat zo, omdat Contitank de noodzakelijkheid zoals is bedoeld in voorschrift 5.5, ook nog aan de orde kan stellen in een procedure tegen het projectbesluit. Met deze formulering van voorschrift 5.5 zijn de belangen van Contitank afdoende geborgd.
    Of op het moment van de indiening van de aanvraag of de verlening van de watervergunning sprake was van risicoaanvaarding aan de zijde van Contitank is ook niet relevant, omdat de hier voorliggende vraag is of het dagelijks bestuur voorschrift 5.5 aan de vergunning had kunnen verbinden en er geen verzoek om nadeelcompensatie in de zin van artikel 7.14 van de Waterwet voorligt.
    Zoals onder 7.2 al is overwogen, bestond er op het moment van het verlenen van de watervergunning voor het dagelijks bestuur voldoende aanleiding om voorschrift 5.5 aan de vergunning te verbinden in verband met de benodigde waterkeringsverbeteringsmaatregelen op de middellange termijn. Naar het oordeel van de Afdeling heeft het dagelijks bestuur in dit verband de belangen van Contitank in voldoende mate betrokken door Contitank hierover te informeren. Uit het voorontwerp Waterbeheerprogramma Hunze en Aa’s 2022-2027 met de daarin opgenomen "potloodplanning" voor Delfzijl Chemiepark 2039-2040 blijkt het voornemen van het dagelijks bestuur tot het treffen van de verbeteringswerkzaamheden. Dit voorontwerp, met bijbehorende planning, is besproken in de overleggen op 11 maart 2020 en 27 oktober 2020 tussen het waterschap, Groningen Seaports en Samenwerkende Bedrijven Eemsdelta, waar Contitank deel van uitmaakt. Het dagelijks bestuur heeft verder toegelicht dat het op 26 mei 2020 heeft ingestemd met dit voorontwerp en dat op 10 juni 2020 dit voorontwerp aan het algemeen bestuur is gepresenteerd. Ook zijn in het kader van de totstandkoming van dit voorontwerp gebiedsbijeenkomsten gehouden waarbij het voorontwerp ter inzage heeft gelegen vanaf januari 2021. Het dagelijks bestuur stelt verder dat ter voorbereiding van de aanvraag van Contitank is gecommuniceerd dat de zeedijk in Farmsum is afgekeurd en dat het waterschap op middellange termijn verbeteringswerkzaamheden moet uitvoeren om de zeedijk aan de norm te laten voldoen.
    De Afdeling volgt het dagelijks bestuur dan ook in de stelling dat Contitank dus op de hoogte was van de plannen en dat er met Contitank is gecommuniceerd dat voorschrift 5.5 aan de vergunning zou worden verbonden, nog daargelaten dat Contitank de betreffende werkzaamheden pas kon uitvoeren nadat de watervergunning was verleend en zij toen in ieder geval op de hoogte was van de inhoud van voorschrift 5.5.
    9.4.    De Afdeling begrijpt de noodzaak en de beweegredenen van Contitank om een uitbreiding van de steiger te realiseren. Dat haar wens voortvloeit uit de noodzaak wegens groter wordende schepen en de daarbij komende veiligheidseisen het gevolg zijn van constateringen van toezichthouders is door haar duidelijk toegelicht. Maar dat neemt niet weg dat artikel 6.20 van de Waterwet de mogelijkheid biedt om voorschriften aan een vergunning te verbinden, zoals voorschrift 5.5. Het dagelijks bestuur heeft aangegeven dat als voorschrift 5.5 niet aan de vergunning zou kunnen worden verbonden, zij de vergunning zou weigeren, waartoe zij gelet op artikel 6.21 van de Waterwet zelfs gehouden zou zijn. En daar is Contitank ook niet bij gebaat, gelet op de voortzetting van haar bedrijfsvoering. Daarbij komt dat, zoals ook de rechtbank terecht in aanmerking heeft genomen, de situering van het bedrijf van Contitank in de zone van een primaire waterkering nu eenmaal beperkingen in de bouw- en gebruiksmogelijkheden met zich brengt. Omdat Contitank door verlening van de vergunning haar bedrijfsvoering kan voortzetten en ook de grotere schepen kan verwerken, wordt Contitank niet onevenredig benadeeld. De rechtbank heeft dan ook terecht geoordeeld dat dit voorschrift niet onnodig bezwarend is voor Contitank of eventuele rechtsopvolgers. Hierbij heeft de rechtbank in aanmerking mogen nemen dat het maatschappelijk belang van het op de locatie kunnen uitvoeren van toekomstige versterking van de waterkering groot is en dat ook de bedrijfsbelangen van Contitank bij dijkversterking gemoeid zijn. De rechtbank heeft verder terecht overwogen dat het dagelijks bestuur dit maatschappelijke belang zwaarder mocht laten wegen dan het mogelijke, toekomstige financiële nadeel of belang van Contitank.
    9.5.    Het betoog van Contitank dat de steiger en de palen financieel zouden zijn afgeschreven op het moment dat de waterkeringsverbeteringswerkzaamheden zullen plaatsvinden en voorschrift 5.5 daarom onevenwichtig is, volgt de Afdeling niet. De door Contitank gehanteerde financiële afschrijvingstermijn laat onverlet dat het niet uitgesloten is dat de steiger en de palen op het moment van de waterkeringsverbeteringswerkzaamheden feitelijk aanwezig zijn en het dan noodzakelijk kan zijn om deze werken te verwijderen.
    9.6.    Gelet op bovenstaande omstandigheden komt de Afdeling tot het oordeel dat het dagelijks bestuur de belangen van Contitank bij het stellen van voorschrift 5.5 voldoende heeft betrokken en dat dit voorschrift 5.5 niet leidt tot onevenredig nadelige gevolgen voor Contitank.
    De betogen slagen niet.
    Conclusie
    10.     Het hoger beroep is ongegrond. De aangevallen uitspraak moet worden bevestigd.
    11.     Het dagelijks bestuur hoeft geen proceskosten te vergoeden.
    Beslissing
    De Afdeling bestuursrechtspraak van de Raad van State:
    bevestigt de aangevallen uitspraak.
    Aldus vastgesteld door mr. J. Gundelach, voorzitter, en mr. G.O. van Veldhuizen en mr. M.M. Kaajan, leden, in tegenwoordigheid van mr. N. Janse, griffier.
    w.g. Gundelach
    voorzitter
    w.g. Janse
    griffier
    Uitgesproken in het openbaar op 23 juli 2025
    855
     
    BIJLAGE
     
    Waterwet
    Artikel 1.1
    1. In deze wet en de daarop berustende bepalingen wordt, tenzij anders bepaald, verstaan onder:
    […]
    primaire waterkering: waterkering die beveiliging biedt tegen overstroming door buitenwater;
    […]
    watersysteem: samenhangend geheel van een of meer oppervlaktewaterlichamen en grondwaterlichamen, met bijbehorende bergingsgebieden, waterkeringen en ondersteunende kunstwerken;
    […]
    Artikel 2.1
    1. De toepassing van deze wet is gericht op:
    a. voorkoming en waar nodig beperking van overstromingen, wateroverlast en waterschaarste, in samenhang met
    b. bescherming en verbetering van de chemische en ecologische kwaliteit van watersystemen en
    c. vervulling van maatschappelijke functies door watersystemen.
    2. De toepassing van deze wet is mede gericht op andere doelstellingen dan genoemd in het eerste lid, voor zover dat elders in deze wet is bepaald.
    Artikel 6.5
    Bij of krachtens algemene maatregel van bestuur kan voor rijkswateren en, met het oog op internationale verplichtingen of bovenregionale belangen, voor regionale wateren worden bepaald dat het verboden is zonder vergunning van Onze Minister, onderscheidenlijk het bestuur van het waterschap:
    […]
    c. gebruik te maken van een waterstaatswerk of een daartoe behorende beschermingszone door, anders dan in overeenstemming met de functie, daarin, daarop, daarboven, daarover of daaronder werkzaamheden te verrichten, werken te maken of te behouden, dan wel vaste substanties of voorwerpen te storten, te plaatsen of neer te leggen, of deze te laten staan of liggen.
    Artikel 6.20
    1. Aan een vergunning kunnen voorschriften en beperkingen worden verbonden. De aan de vergunning te verbinden voorschriften kunnen mede betrekking hebben op:
    a. financiële zekerheidsstelling voor de nakoming van krachtens de vergunning geldende verplichtingen of voor de dekking van aansprakelijkheid voor schade, voortvloeiend uit door de vergunde handeling of het staken van die handeling veroorzaakte nadelige gevolgen voor het watersysteem.
    b. het na het staken van de vergunde handeling wegnemen, compenseren of beperken van door de vergunde handeling of het staken van die handeling veroorzaakte nadelige gevolgen voor het watersysteem.
    2. Bij of krachtens algemene maatregel van bestuur kunnen nadere regels worden gesteld omtrent de aan een vergunning te verbinden voorschriften en beperkingen.
    3. Gedragingen in strijd met de aan een vergunning verbonden voorschriften zijn verboden.
    Artikel 6.21
    Een vergunning wordt geweigerd, voor zover verlening daarvan niet verenigbaar is met de doelstellingen in artikel 2.1 of de belangen, bedoeld in artikel 6.11.
    Artikel 7.14
    1. Aan degene die als gevolg van de rechtmatige uitoefening van een taak of bevoegdheid in het kader van het waterbeheer schade lijdt of zal lijden, wordt op zijn verzoek door het betrokken bestuursorgaan een vergoeding toegekend, voor zover de schade redelijkerwijze niet of niet geheel te zijnen laste behoort te blijven en voor zover de vergoeding niet of niet voldoende anderszins is verzekerd.
    2. Het verzoek tot vergoeding van de schade bevat een motivering, alsmede een onderbouwing van de hoogte van de gevraagde schadevergoeding. Bij of krachtens algemene maatregel van bestuur dan wel verordening van provincie of waterschap kunnen regels worden gesteld omtrent de inrichting, indiening en motivering van een verzoek tot schadevergoeding.
    3. Het bestuursorgaan kan het verzoek afwijzen, indien vijf jaren zijn verlopen na de dag waarop de schade zich heeft geopenbaard dan wel nadat de benadeelde redelijkerwijs op de hoogte had kunnen zijn van de schade, doch in elk geval na verloop van twintig jaren na de schadeveroorzakende gebeurtenis. Bij of krachtens de in het tweede lid bedoelde algemene maatregel van bestuur dan wel verordening van provincie of waterschap kunnen regels worden gesteld omtrent de behandeling en de wijze van beoordeling van een verzoek tot schadevergoeding.
    4. Het besluit inzake de toekenning van de vergoeding wordt genomen bij afzonderlijke beschikking.
    5. Bij of krachtens algemene maatregel van bestuur kunnen, onverminderd artikel 7.15, nadere regels worden gesteld met betrekking tot de schade die krachtens het eerste lid voor vergoeding in aanmerking komt.
    Keur waterschap Hunze en Aa’s 2010
    Artikel 1.1 Begripsomschrijvingen
    In deze Keur en de daarop berustende bepalingen wordt verstaan onder:
    […]
    e. beschermingszone: langs een waterstaatswerk, met uitzondering van schouwsloten en van overige oppervlaktewaterlichamen, liggende zone die als zodanig in de legger is opgenomen, waarin ter bescherming van dat waterstaatswerk voorschriften krachtens deze Keur van toepassing zijn;
    […]
    q. profiel van vrije ruimte: de op de legger aangegeven ruimte ter weerszijden van en boven een primaire waterkering die naar het oordeel van de beheerder nodig is voor toekomstige verbeteringen aan de waterkering en waarin ter bescherming van de primaire waterkering voorschriften krachtens de Keur van toepassing zijn.
    […]
    Artikel 3.1 Watervergunning waterstaatswerken, profielen van vrije ruimte,
    bebouwingszones en beschermingszones
    […]
    3. Het is verboden zonder vergunning van het bestuur in het profiel van vrije ruimte, in de bebouwingszone en in de beschermingszone:
    a. werken te plaatsen of te behouden;
    […].