ECLI:NL:RBDHA:2025:24574, Rechtbank Den Haag, 18-09-2025, 25/2249 25/2276
Rechtbank Den Haag — Uitspraak 
Datum: 2025-09-18 00:00:00.000000
Rechtsgebied: Bestuursrecht

Samenvatting: Bestuurlijke boete vanwege het overtreden van de Wet arbeid vreemdelingen (Wav). Openbaar maken van de inspectiegegevens. Waarschuwing preventieve stillegging. Geen aanleiding hoeven zien om de boete te matigen. Er is onvoldoende onderbouwd dat er adequate maatregelen zijn getroffen. De financiele gegevens zijn onvoldoende inzichtelijk om te beoordelen of sprake is van verminderde financiele draagkracht.

RECHTBANK DEN HAAG
  
  
    Bestuursrecht
  
  
    zaaknummers: SGR 25/2249 en SGR 25/2276
  
  
    uitspraak van de enkelvoudige kamer van 18 september 2025 in de zaak tussen
  
    
      
      [eiseres] B.V., uit [vestigingsplaats], eiseres
    (gemachtigde: mr. J.A. Harrijvan en mr. M.M. Arts),
    
    
      en
    
    
  
  
    de minister van Sociale Zaken en Werkgelegenheid, verweerder 
    (gemachtigde: mr. J. Boogaard).
    
    
  
  
    Inleiding
    
    
      1. In deze uitspraak beoordeelt de rechtbank het beroep van eiseres tegen het opleggen van een bestuurlijke boete vanwege het overtreden van de Wet arbeid vreemdelingen (Wav), het openbaar maken van de inspectiegegevens en tegen de waarschuwing preventieve stillegging. 
    
    
    
      
        Dossier SGR 25/2249
      
    
    
      1.1.
      Met het primaire besluit I van 25 juli 2024 heeft verweerder aan eiseres een bestuurlijke boete opgelegd van € 51.750,- vanwege het overtreden van artikel 2, eerste lid en artikel 15, eerste lid van de Wav. Met dit besluit is ook besloten tot openbaarmaking van de inspectiegegevens. Met het bestreden besluit I van 5 februari 2025 op het bezwaar van eiseres is verweerder bij dat besluit gebleven.
      
      
        
          Dossier SGR 25/2276
        
      
    
    
      1.2.
      Met het primaire besluit II van 25 juli 2024 heeft verweerder eiseres een waarschuwing preventieve stillegging als bedoeld in artikel 17b, eerste lid, van de Wav gegeven. Met het bestreden besluit II van 5 februari 2025 heeft verweerder het bezwaar van eiseres ongegrond verklaard. 
      
    
    
      1.3.
      Verweerder heeft op het beroep gereageerd met een verweerschrift. 
      
    
    
      1.4.
      De rechtbank heeft het beroep op 7 augustus 2025 op zitting behandeld. Hieraan hebben deelgenomen: de gemachtigden van eiseres en de gemachtigde van verweerder. Namens eiseres is ook [naam] verschenen. 
      
    
  
  
    Beoordeling door de rechtbank
    
    
      
        Waar gaat de zaak over?
      
    
    
    
      2. Naar aanleiding van een melding van de Immigratie- en Naturalisatiedienst over mogelijke illegale arbeid bij eiseres, zijn inspecteurs van de Nederlandse Arbeidsinspectie (de inspecteurs) een onderzoek gestart op de naleving van de Wav door eiseres. Het onderzoek is gestart op 28 juni 2023 en had betrekking op de periode 29 juni 2022 tot en met 28 juni 2023. De inspecteurs hebben van 30 werknemers een kopie van het identiteitsbewijs gevorderd. Hieruit bleek dat zes van deze 30 werknemers vreemdelingen waren in de zin van de Vreemdelingenwet 2000. 
    
    
    
      2.1.
      Eiseres is aangemerkt als werkgever van de vreemdelingen in de zin van artikel 1, onderdeel b, onder 1 van de Wav. Voor de zes vreemdelingen was geen tewerkstellingsvergunning afgegeven en zij hadden ook geen gecombineerde vergunningen voor verblijf en arbeid. Zonder één van deze vergunningen mag eiseres geen vreemdelingen in Nederland arbeid laten verrichten. Dit volgt uit artikel 2, eerste lid, van de Wav. De inspecteurs hebben daarom zes overtredingen van dit artikel van de Wav vastgesteld. 
      
    
    
      2.2.
      De vreemdelingen zijn in de onderzoeksperiode of een deel daarvan tewerkgesteld bij opdrachtgevers. Eiseres is daarom tevens aangemerkt als uitlener in een in- en uitleenconstructie. Op grond van artikel 15, eerste lid, van de Wav had eiseres bij aanvang van de werkzaamheden een kopie van de identiteitsbewijzen van de vreemdelingen aan de opdrachtgevers moeten verstrekken. Dit is in vijf gevallen niet gebeurd. De inspecteurs hebben daarom ook vijf overtredingen van dit artikel van de Wav vastgesteld. 
      
    
    
      2.3.
      De inspecteurs hebben van het onderzoek op 26 februari 2024 een boeterapport en op 24 mei 2024 een aanvullend boeterapport opgemaakt. Deze rapporten zijn aan eiseres toegezonden. Verweerder heeft eiseres vervolgens op 6 juni 2024 op de hoogte gesteld van het voornemen om een bestuurlijke boete op te leggen. Eiseres heeft hierop een zienswijze ingebracht. Deze zienswijze heeft niet tot een wijziging geleid. 
      
      
        3. Met het primaire besluit I heeft verweerder aan eiseres een boete opgelegd van € 51.750,- vanwege zes overtredingen van artikel 2, eerste lid, van de Wav en vijf overtredingen van artikel 15, eerste lid, van de Wav. Voor het bepalen van de hoogte van de boete is verweerder uitgegaan van de boetenormbedragen in de Beleidsregel boeteoplegging Wav 2020 (de Beleidsregel).
      
      
    
    
      3.1.
      De hoogte van de bestuurlijke boete voor een rechtspersoon is € 8.000,- per overtreding van artikel 2, eerste lid van de Wav. Verweerder heeft overwogen dat sprake is van normale verwijtbaarheid. Daarom is uitgegaan van 50% van het boetenormbedrag. Dit bedrag is vervolgens met 100% verhoogd wegens recidive. De hoogte van de boete is dan zes keer € 8.000,- = € 48.000,-. Voor artikel 15, eerste lid van de Wav bedraagt de boete € 1.500,- per overtreding. Verweerder gaat ook hier uit van een normale verwijtbaarheid, dus 50% van het normbedrag. Dat leidt tot een boete van vijf keer € 750,- = € 3.750,-.  
      
    
    
      3.2.
      Op grond van artikel 19g van de Wav heeft verweerder tevens besloten verschillende inspectiegegevens en opgelegde boetes openbaar te maken. De openbaarmaking vindt plaats op de website van de Nederlandse Arbeidsinspectie en zal niet eerder plaatsvinden dan nadat tien werkdagen zijn verstreken. De inspectiegegevens zijn inmiddels geopenbaard. 
      
    
    
      3.3.
      Verweerder heeft op basis van de boeterapporten vastgesteld dat sprake is van een herhaalde overtreding van artikel 2, eerste lid, van de Wav. Verweerder heeft eiseres hierop (met het primaire besluit II) een waarschuwing preventieve stillegging van werkzaamheden gegeven. Dit houdt in dat bij herhaling van een overtreding van artikel 2, eerste lid, van de Wav of een soortgelijke overtreding, kan worden besloten eiseres te bevelen werkzaamheden te staken of niet aan te vangen om verdere herhaling van overtredingen te voorkomen. De waarschuwing geldt voor vijf jaar na de dagtekening van het primaire besluit (25 juli 2024). 
      
    
    
      3.4.
      Verweerder is in bezwaar bij de bestreden besluiten gebleven. 
      
      
        
          Wat vindt eiseres in beroep?
        
      
      
      
        4. Eiseres meent dat zij voldoende inspanning heeft verricht om overtreding van de Wav te voorkomen. Sinds de eerdere boetebeschikking van 23 oktober 2020 heeft eiseres specifieke richtlijnen en procedures opgesteld om nieuwe overtreding van de Wav te voorkomen. De herziening van de interne protocollen en procedures is afgerond op 1 februari 2024. Volgens eiseres bestaat er daarom gelet op het evenredigheidsbeginsel en artikel 9 van de Beleidsregel boeteoplegging Wav 2025 aanleiding om de boete te matigen, geen inspectiegegevens te openbaren en de waarschuwing preventieve stillegging in te trekken.
      
      
    
    
      4.1.
      Eiseres verzoekt ook om matiging van de boete omdat zij een kleine onderneming is en haar economische positie sinds 2022 sterk is verslechterd. Onverkorte handhaving van de opgelegde maatregelen is volgens eiseres onevenredig hard. Eiseres wijst erop dat de rechtbank op grond van artikel 5:46, derde lid, van de Algemene wet bestuursrecht (Awb), een lagere boete kan opleggen indien de overtreder aannemelijk maakt dat de vastgestelde bestuurlijke boete wegens bijzondere omstandigheden te hoog is. In het kader van de draagkracht kunnen de financiële omstandigheden van eiseres relevant zijn. De financiële situatie van eiseres geeft aanleiding tot matiging van de boete. Eiseres heeft hiervoor financiële kerngegevens verstrekt. Sinds de inspectie is de financiële situatie van eiseres aanzienlijk verslechterd. Er is sprake van een neerwaartse trend. Deze verslechterde economische positie heeft ook gedwongen een samenwerkingsverband aan te gaan. Eiseres heeft haar activiteiten in deze nieuwe samenwerking in gebracht. Deze overname is sinds 1 maart 2025 geeffectueerd. Zonder deze samenwerking was een faillissement onafwendbaar. De boete valt nog steeds in de onderneming van eiseres en drukt zwaar op de financiële resultaten. 
      
    
    
      4.2.
      Volgens eiseres volgen uit de Beleidsregels 2025 nog twee gronden voor matiging van de boete. In de Beleidsregels 2025 is het boetebedrag voor overtredingen van artikel 2 van de Wav bijgesteld van € 8.000,- naar € 6.000,- per overtreding. Dat moet wat eiseres betreft al leiden tot aanpassing van de boete. Tussen de inspectie en de dagtekening van het boeterapport is volgens eiseres een periode van langer dan een half jaar verstreken, wat gelet op artikel 10, eerste lid, van de Beleidsregel 2025 moet leiden tot een matiging van 5%. 
      
      5. Volgens eiseres is de waarschuwing preventieve stillegging ondeugdelijk onderbouwd. Eiseres verwijst in dit kader naar artikel 4 van de Beleidsregel preventieve stillegging arbeidswetten, waaruit volgt dat bij de overweging een waarschuwing of een bevel tot preventieve stillegging achterwege te laten onder meer rekening moet worden gehouden met de aard en omvang van de overtreding, de maatschappelijke gevolgen en de economische gevolgen voor derden. Eiseres stelt dat de waarschuwing niet kenbaar rekening houdt met het nadelige effect dat dit voor derden zou hebben. Gelet op de financiële situatie en het aandeel van personeelskosten in het bedrijf van eiseres zou een preventieve stillegging zonder meer tot faillissement leiden. De werknemers zullen hun baan verliezen. Volgens eiseres wordt ook het nieuwe samenwerkingsverband door de waarschuwing preventieve stillegging onevenredig getroffen. Daarnaast heeft verweerder onterecht in het midden gelaten op welke werkzaamheden de waarschuwing ziet. Dat leidt tot grote (rechts)onzekerheid. 
      
      6. Eiseres wijst er ten slotte op dat matiging van de boete en het intrekken van de waarschuwing niet betekent dat het doel daarvan – het voorkomen van overtreding van de Wav – niet meer wordt bereikt. De realisatie dat de overtredingen niet nogmaals mogen gebeuren leeft sterk binnen de organisatie. Ook na matiging zal de boete nog effect hebben, zowel ter preventie maar ook als straffende maatregel. 
      
      
        
          Wat is het oordeel van de rechtbank?	
        
      
      
      7. Tussen partijen is niet in geschil dat eiseres overtredingen heeft begaan. De vraag die partijen verdeeld houdt, is of verweerder de boete moet matigen en of verweerder de waarschuwing preventieve stillegging van werkzaamheden aan eiseres mocht opleggen. De rechtbank zal dit aan de hand van de beroepsgronden van eiseres beoordelen. 
      
      
        
          Matiging van de boete
        
      
      8. Eiseres verzoekt om matiging van de boete omdat zij voldoende inspanningen heeft verricht om nieuwe overtreding van de Wav te voorkomen. Zij heeft richtlijnen en procedures opgesteld, er is een nieuw aannamebeleid met een 4-ogen principe en er zijn maandelijkse controles. In haar beroepschrift heeft eiseres aangegeven voornemens te zijn om een compliance officer aan te stellen die verantwoordelijk is voor toezicht op de naleving van de nieuwe maatregelentoezicht en het uitvoeren van interne audits door een onafhankelijke auditor (ten minste twee keer per jaar). Op zitting heeft eiseres aangegeven dat alle maatregelen, ook de compliance officer en de audits, per 1 februari 2024 zijn geïmplementeerd. 
      
    
    
      8.1.
      Verweerder heeft toegelicht dat inspanningen die zijn verricht nadat de overtreding is geconstateerd een reden voor matiging kunnen zijn. Dan moeten de maatregelen wel voor de kennisgeving van de boete zijn genomen en zodanig zijn dat daarmee herhaling van de overtreding kan worden voorkomen. Ze moeten geïmplementeerd zijn in het werkproces en er moet voldoende worden toegezien op toepassing van de nieuwe maatregelen.
      
    
    
      8.2.
      Naar het oordeel van de rechtbank heeft eiseres onvoldoende onderbouwd dat er adequate maatregelen zijn getroffen. Eiseres heeft slechts een document met een beschrijving van het vier-ogen beleid verstrekt. Aan de hand daarvan valt echter niet te verifiëren of de maatregel daadwerkelijk is getroffen en hoe deze is geïmplementeerd in het werkproces. Ook is niet concludent of de compliance officer al voor de kennisgeving van de boete was aangesteld, of dat dit nog – zoals in het beroepschrift wordt gesteld – een voornemen is. Ditzelfde geldt voor de audit door een onafhankelijke auditor. Onder deze omstandigheden heeft verweerder in de gestelde aanpassingen in de werkwijze geen aanleiding hoeven zien om de opgelegde boete te matigen.
      
      9. Eiseres heeft aangevoerd dat de boete gematigd moet worden omdat zij een kleine onderneming is. Eiseres heeft hierbij verwezen naar een uitspraak van de Afdeling, zij heeft echter niet toegelicht waarom deze uitspraak relevant is. Dat de grootte van een onderneming bij een verzoek om matiging kan worden betrokken, betekent niet dat de omvang als zelfstandig aspect effect heeft op de hoogte van de boete. Eiseres heeft ook niet onderbouwd waarom zij meent een klein bedrijf te zijn en waarom dit tot matiging zou moeten leiden. Deze beroepsgrond slaagt niet. 
      
      10. Daarnaast heeft eiseres aangevoerd dat de boete gematigd moet worden vanwege haar financiële omstandigheden. Ter onderbouwing van dit standpunt heeft eiseres financiële kerngegevens vanaf 2022 overgelegd. Kort voor de zitting heeft eiseres nog twee definitieve aanslagen van [bedrijfsnaam] B.V. over de jaren 2022 en 2023 overgelegd. Verweerder onderschrijft de stelling van eiseres dat de financiële omstandigheden een matigingsgrond kunnen opleveren. Maar, volgens verweerder zijn de financiën onvoldoende inzichtelijk om te beoordelen of sprake is van verminderde financiële draagkracht. De financiële gegevens zijn niet voldoende actueel en geven geen compleet beeld. Verweerder merkt ook op dat de boete in een keer is betaald zonder een betalingsregeling te vragen of een beroep te doen op verminderde draagkracht. Verweerder heeft er verder op gewezen dat in de kennisgeving is vermeld wat eiseres moest doen om verminderde draagkracht aan te tonen. Desondanks heeft zij de vragenlijst op de website niet ingevuld, waardoor informatie ontbreekt. Op zitting heeft eiseres hierover gezegd dat zij met de door haar verstrekte accountantsverklaring juist verder is gegaan dan de informatie waar verweerder om vraagt. Verweerder heeft er vervolgens op gewezen dat op de vragenlijst ook andere informatie wordt gevraagd, bijvoorbeeld belastingaangiften en informatie over onroerend goed en de juridische structuur. Hiervan heeft eiseres op zitting voor het eerst gezegd dat er vanwege het negatieve resultaat geen vennootschapsbelasting is betaald, er zodoende alleen een 0-aangifte is en dat er geen onroerend goed is. Over de juridische structuur is slechts opgemerkt dat er een beheer B.V. boven de vennootschap hangt. Tegen deze achtergrond is de stelling van eiseres dat sprake is van verminderde draagkracht onvoldoende (met stukken) onderbouwd en heeft verweerder geen aanleiding hoeven zien van haar discretionaire bevoegdheid tot matiging gebruik te maken. 
      
      
        
          Matiging van de boete vanwege een beleidswijziging en overschrijding termijn. 
        
      
      11. Verweerder heeft in haar verweerschrift gemotiveerd toegelicht dat, anders dan eiseres stelt, de Beleidsregel 2025 voor haar niet gunstiger is dan de Beleidsregel 2020 in combinatie met de uitspraak van de Afdeling van 13 juli 2022. De rechtbank kan deze motivering volgen. Eiseres heeft op zitting aangegeven hier geen inhoudelijke reactie op te hebben. Deze beroepsgrond slaagt niet. 
      
      12. Eiseres heeft zich op het standpunt gesteld dat tussen de laatste ambtshandeling van de inspecteur en de dagtekening van het boeterapport langer dan een half jaar is verstreken. Verweerder heeft toegelicht dat de laatste ambtshandeling ten behoeve van het eerste boeterapport het horen van eiseres en het aanzeggen van het boeterapport op 20 oktober 2023 was. Het boeterapport dateert van 26 februari 2024. Dat is minder dan een half jaar. Ook hier had eiseres op zitting geen inhoudelijke reactie op. De rechtbank kan de  uitleg van verweerder volgen. Deze beroepsgrond slaagt niet. 
      
        
        Openbaarmaking inspectiegegevens 
      
      13. Zoals verweerder in het bestreden besluit heeft toegelicht zijn de inspectiegegevens al geopenbaard. Eiseres heeft hiertegen geen voorlopige voorziening ingesteld. Hoewel eiseres in het beroep lijkt op te komen tegen de openbaarmaking van de inspectiegegevens, heeft zij hier geen specifieke gronden tegen gericht, althans heeft zij deze niet onderbouwd. Voor zover eiseres heeft willen betogen dat openbaarmaking onrechtmatig zou zijn, slaagt dat betoog niet. Op grond van artikel 19g van de Wav dient verweerder het feit dat een bestuurlijke boete is opgelegd openbaar te maken teneinde de naleving van de Wav te bevorderen en inzicht te geven in het uitoveren van toezicht op grond van deze wet. Niet gesteld of gebleken is dat verweerder in strijd met deze bepaling heeft gehandeld.   
      
      
        
          Waarschuwing preventieve stillegging
        
      
      14. Tussen partijen is niet in geschil dat sprake is van een herhaalde overtreding en dat verweerder op die grond de waarschuwing preventieve stillegging mocht opleggen. Anders dan eiseres stelt is de rechtbank van oordeel dat verweerder in het bestreden besluit voldoende heeft toegelicht waarom zij, gelet op het bepaalde in artikel 4 van de Beleidsregel preventieve stillegging, geen feiten of omstandigheden ziet om van het opleggen van de waarschuwing af te zien. De werkzaamheden van eiseres zijn niet van vitaal belang voor de maatschappij en kunnen bovendien worden verricht door andere ondernemingen of worden uitgesteld tot na de stillegging. Verweerder heeft uitgelegd dat er geen (zodanige) maatschappelijke of economische gevolgen voor derden bekend zijn of te verwachten die leiden tot het afzien van het opleggen van een waarschuwing. 
      
      15. Het standpunt van eiseres dat een preventieve stillegging zonder meer tot haar faillissement (en daardoor verlies van banen) zal leiden, heeft zij voor het eerst in beroep aangevoerd en verweerder heeft dat in het bestreden besluit dus niet kunnen meewegen. Verweerder heeft hierop ter zitting gereageerd en aan eiseres kunnen tegenwerpen dat de omstandigheid dat financiële gevolgen inherent zijn aan een stillegging een waarschuwing op zich zelf niet onevenredig maakt. 
      
    
    
      15.1.
      Ook het bestaan van een (noodgedwongen) samenwerkingsverband is pas in beroep door eiseres aangevoerd. Over eiseres standpunt dat het nieuwe samenwerkingsverband onevenredig hard door de waarschuwing preventieve stillegging wordt getroffen, overweegt de rechtbank als volgt. De waarschuwing preventieve stillegging is opgelegd aan eiseres. Eerst op zitting heeft eiseres meer duidelijkheid verschaft over het samenwerkingsverband en toegelicht dat het een joint venture betreft. Ervan uitgaande dat er een joint venture tot stand is gekomen en er daadwerkelijk sprake is van een andere entiteit – en de vennootschap niet alleen onder een andere naam wordt voortgezet – kan de waarschuwing preventieve stillegging niet aan de joint venture worden tegengeworpen. Het samenwerkingsverband wordt door de waarschuwing preventieve stillegging dan ook niet onevenredig hard getroffen. Het is daarnaast niet uitgesloten dat eiseres binnen de periode van vijf jaar waarin de waarschuwing van kracht is weer activiteiten gaat verrichten. 
      
      16. De waarschuwing preventieve stillegging is het aangewezen middel om te bewerkstelligen dat een mogelijke nieuwe overtreding wordt voorkomen. Daarbij wordt opgemerkt dat het een waarschuwing betreft en dat eiseres het zelf in de hand heeft om soortgelijke overtredingen te voorkomen en dus te voorkomen dat zal worden overgegaan tot daadwerkelijke stillegging van werk.
      
      17. Concluderend is de rechtbank van oordeel dat verweerder in redelijkheid heeft kunnen overgaan tot het opleggen van de waarschuwing preventieve stillegging van werk aan eiseres.
      
      
    
  
  
    Conclusie en gevolgen
    
    
      18. Het beroep is ongegrond. Dat betekent dat de boete niet gematigd wordt en de aan eiseres gegeven waarschuwing preventieve stillegging van werk in stand blijft. Eiseres krijgt daarom het griffierecht niet terug. Zij krijgt ook geen vergoeding van haar proceskosten.
    
    
    
    
  
  
    Beslissing
    
    
      De rechtbank verklaart het beroep tegen het bestreden besluit I en het bestreden besluit II ongegrond. 
    
    
    
    
      Deze uitspraak is gedaan door mr. J. Smeets, rechter, in aanwezigheid van mr.S. Hoeijmans, griffier. Uitgesproken in het openbaar op 18 september 2025.
    
    
    
    
    
    
    
    
      
        
        
        
          
            
              griffier
            
            
              rechter
            
          
        
      
    
    
    
    
      Een afschrift van deze uitspraak is verzonden aan partijen op:
    
    
    
  
  
    Informatie over hoger beroep
    Een partij die het niet eens is met deze uitspraak, kan een hogerberoepschrift sturen naar de Afdeling bestuursrechtspraak van de Raad van State waarin wordt uitgelegd waarom deze partij het niet eens is met deze uitspraak. Het hogerberoepschrift moet worden ingediend binnen zes weken na de dag waarop deze uitspraak is verzonden. Kan de indiener de behandeling van het hoger beroep niet afwachten, omdat de zaak spoed heeft, dan kan de indiener de voorzieningenrechter van de Afdeling bestuursrechtspraak van de Raad van State vragen om een voorlopige voorziening (een tijdelijke maatregel) te treffen.  
  
  
     Voor een van de vreemdelingen kon niet worden vastgesteld dat hij in de onderzoeksperiode was tewerkgesteld.
  
  
     Rekening houdend met de uitspraak van de Afdeling bestuursrechtspraak van de Raad van State (de Afdeling) van 13 juli 2022, ECLI:NL:RVS:2022:1973.
  
  
     Op grond van artikel 17b, eerste lid, van de Wav in samenhang met artikel 10.1, eerste lid, van het Besluit uitvoering Wav 2020.
  
  
     Referentie: 0719002918/03.
  
  
     Vgl. CBB 28 april 2020, ECLI:NL:CBB:2020:319 en CBB 13 oktober 2020, ECLI:NL:CBB:2020:701.
  
  
     Zie bijvoorbeeld de uitspraak van de Afdeling van 29 augustus 2018, ECLI:NL:RVS:2018:2831. 
  
  
     www.nlarbeidsinspectie.nl/boete