ECLI:NL:RBNHO:2025:15816, Rechtbank Noord-Holland, 24-12-2025, HAA 24/6908
Rechtbank Noord-Holland — Uitspraak 
Datum: 2025-12-24 00:00:00.000000
Rechtsgebied: Bestuursrecht; Omgevingsrecht

Samenvatting: Omgevingsvergunning voor het bouwen van een gebouw in heroverweging alsnog geweigerd. Naar het oordeel van de rechtbank is het plan in de gewijzigde aanvraag niet aan te merken als een wijziging van ondergeschikte aard ten opzichte van het plan in de initiële aanvraag. Wijzigingen zien op het gehele bouwplan. Beroep ongegrond.

RECHTBANK NOORD-HOLLAND
    
    
      Zittingsplaats Haarlem
    
    
    
      Bestuursrecht
    
    
    
      zaaknummer: HAA 24/6908 
    
    
      uitspraak van de enkelvoudige kamer van 24 december 2025 in de zaak tussen
    
      [eiseres] B.V., uit [plaats] , eiseres
    (gemachtigde: mr. T.W.S. Mol),
    
    
      en
    
    
    het college van burgemeester en wethouders van de gemeente Velsen 
    (gemachtigde: A.J. Glastra),
    
    Als derde-partij neemt aan de zaak deel: [derde-partij] uit [plaats] .
    
    
    Samenvatting
    
    
      1. Deze uitspraak gaat over het besluit van het college om de omgevingsvergunning voor het bouwen van een gebouw op het perceel [adres] in [plaats] (hierna: het perceel) in heroverweging alsnog te weigeren. Eiseres is het niet eens met dit besluit. Zij voert daartoe een aantal beroepsgronden aan. Aan de hand van deze beroepsgronden beoordeelt de rechtbank of het college de omgevingsvergunning mocht weigeren.
    
    
    
      1.1.
      De rechtbank komt in deze uitspraak tot het oordeel dat geen sprake is van een wijziging van ondergeschikte aard en het college de omgevingsvergunning mocht weigeren. Eiseres krijgt dus geen gelijk en het beroep is ongegrond. Hierna legt de rechtbank uit hoe zij tot dit oordeel komt en welke gevolgen dit oordeel heeft. 
      
    
    
      1.2.
      Onder 2 staat het procesverloop in deze zaak. Onder 3 staat de totstandkoming van het bestreden besluit. De beoordeling door de rechtbank volgt vanaf 6. Aan het eind staat de beslissing van de rechtbank en de gevolgen daarvan. 
      
    
  
  
    Procesverloop
    
    
      2.1
      Bij besluit van 30 januari 2024 heeft het college aan eiseres omgevingsvergunning verleend voor het bouwen van een gebouw op het perceel. De omgevingsvergunning ziet tevens op strijdig planologisch gebruik.
    
    
      2.2
      Bij besluit van 10 september 2024 heeft het college het bezwaar van derde-partij gegrond verklaard, het primaire besluit herroepen en de omgevingsvergunning geweigerd.
      
    
    
      2.3
      Eiseres heeft beroep ingesteld tegen het bestreden besluit. 
      
    
    
      2.4
      De rechtbank heeft het beroep op 13 november 2025 op zitting behandeld. Hieraan hebben deelgenomen: [naam 1] (eigenaar [eiseres] B.V.), de gemachtigde van eiseres, de gemachtigde van het college en [naam 2] (eigenaar [derde-partij] ).
      
    
  
  
    De totstandkoming van het bestreden besluit
    
      3.1
      Eiseres exploiteert een activiteitenstrand met bijzondere focus op watersport op het [locatie 1] in [plaats] . Eiseres faciliteert een horecagelegenheid met terras, maar ook faciliteiten voor watersporters.
      
    
    
      3.2
      
        Bij besluit van 18 november 2021 heeft het college aan eiseres een omgevingsvergunning verleend voor het vergroten van de bebouwing van het wind- en watersportcentrum en het tijdelijk (10 jaar) vergroten van het horecagebruik op het perceel. Deze omgevingsvergunning ziet op de activiteiten bouwen en strijdig planologisch gebruik. In de omgevingsvergunning staat onder andere:
        ‘Strijdig planologisch gebruik (artikel 2.12)
        (…) Binnen het bouwvlak is aan watersport gerelateerde detailhandel en/of horeca Ia tot een oppervlakte van maximaal 50 m2 bruto vloeroppervlak toegestaan. In het bestaande gebouw is genoemde 50 m2 opgenomen en vergund. De gevraagde oppervlakte voor het buitenterras is circa 204 m2 (...). 
        
          Beoordeling horeca
        
        
          In 2019 is voor de locatie [locatie 2] vergunning verleend. Onderdeel van deze vergunning was horeca/terras van circa 250 m2. Omdat beide locaties op deze manier bestemd zijn, is het alleszins redelijk ook bij deze locatie een grotere oppervlakte aan horeca en terras toe te staan. De horecaoppervlakte binnen is 50 m2, het tijdelijke buitenterras is circa 204 m2. Het totaal meet 254 m2. (…)
        
        
          Conclusie
        
        
          Omdat de huidige bestemming met horeca (max 50m2) economisch niet uitvoerbaar is, de aanvraag past binnen het beleid en de gewenste ontwikkeling van de kustplaats, verlenen wij medewerking aan de aanvraag omgevingsvergunning. (…)’
        
      
      
    
    
      3.3
      Eiseres heeft op 30 november 2023 een aanvraag om een omgevingsvergunning ingediend. De aanvraag ziet op het nieuw plaatsen van een bouwwerk ter verruiming van opslag en toevoeging van watersport faciliteiten op het perceel (hierna: het nieuwe gebouw). Op het aanvraagformulier heeft eiseres aangegeven dat het bouwwerk gebruikt gaat worden voor: ‘opslag/watersport/sportactiviteiten op het strand/faciliteren van de watersporter/maatschappelijke sportactiviteiten/bevordering van toerisme’.
      
    
    
      3.4
      Op de locatie van het bouwplan geldt het bestemmingsplan Zeezicht (het bestemmingsplan). Op het perceel rust de bestemming ‘Recreatie-dagrecreatie’, met de functieaanduiding ‘specifieke vorm van recreatie –activiteitenstrand’.
      
    
    
      3.5
      Bij besluit van 30 januari 2024 (het primaire besluit) heeft het college aan vergunninghouder een omgevingsvergunning verleend voor het vergroten en verhogen van het gebouw voor de activiteiten:
      - bouwen van een bouwwerk;
      - strijdig planologisch gebruik, omdat de maximale bouwhoogte in het bestemmingsplan 3 meter is en een bouwhoogte van 3,6 tot 4 meter is aangevraagd. Het college heeft gebruikt gemaakt van de afwijkingsbevoegdheid via de ‘kruimelregeling’ (artikel 2.12, eerste lid, onder a, Wet algemene bepalingen omgevingsrecht (hierna: Wabo) en artikel 4, eerste lid, Bijlage II van het Besluit omgevingsrecht. 
      Het college heeft in het primaire besluit overwogen dat: ‘Onderhavige aanvraag ziet enkel op het vergroten en het verhogen van het gebouw en betreft (expliciet) geen wijziging van gebruik.’ 
      
    
    
      3.6
      Tegen dit besluit heeft derde-partij een bezwaarschrift ingediend op 4 maart 2024. Op 11 april 2024 heeft een hoorzitting plaatsgevonden. Omdat de derde-partij tijdens de hoorzitting de bezwaren heeft aangevuld met een uitgebreide pleitnotitie, is de vergunninghouder in de gelegenheid gesteld om na afloop van de zitting schriftelijk te reageren op de aanvulling van de bezwaren.
      
    
    
      3.7
      In een reactie van 8 juli 2024 schrijft eiseres dat er onduidelijkheid lijkt te bestaan over de invulling van het project. Eiseres overlegt een tekening ‘Wijziging A’ van 4 juli 2024 en geeft aan dat in de tekening inzichtelijk is gemaakt dat geen sprake is van aanvullende horecameters en dat de verplaatsing van de functies niet vergunningplichtig is. 
      
      
        
          Het bestreden besluit
        
        4.	Met het bestreden besluit van 10 september 2024 heeft het college het besluit van 30 januari 2024 herroepen en de omgevingsvergunning alsnog geweigerd.. Uit een rapportage van toezichthouders blijkt dat onder andere de eerste opslagruimte wordt gebruikt als restaurantgedeelte. De tweede opslagruimte wordt gebruikt als keuken. Volgens het college is de wijziging van de aanvraag – door middel van de tekening van 4 juli 2024 - om een omgevingsvergunning voor het nieuwe gebouw van een ‘opslag en lockerruimte ten behoeven van watersport’ naar een restaurantgedeelte met onder meer biertapinstallatie, koffiemachines, diverse koelkasten met drank en wijzigen van de opslag ruimte naar een professionele horecakeuken met kook- en frituur- en bereidgedeelte en diverse apparatuur, geen ondergeschikte wijziging. Het college volgt niet dat verplaatsing van horeca uit het bestaande gebouw en het toevoegen van vierkante meters van het tijdelijke terras aan het nieuwe gebouw vergunningvrij kan plaatsvinden. Eiseres moet daarom een nieuwe aanvraag indienen voor het gewijzigde plan. De conclusie van het college is dat het bouwplan in afwijking van de verleende vergunning (het primaire besluit) is gerealiseerd, dat geen sprake is van een wijziging van ondergeschikte aard en de aangevraagde vergunning daarom moet worden geweigerd.
      
      
    
  
  
    Bespreken van de beroepsgronden
    
    
      
        Overgangsrecht inwerkingtreding Omgevingswet
      
      5.	Op 1 januari 2024 zijn de Omgevingswet en de Invoeringswet Omgevingswet in werking getreden. Als een aanvraag om een omgevingsvergunning is ingediend vóór het tijdstip van inwerkingtreding van de Omgevingswet blijft op grond van artikel 4.3, aanhef en onder a, van de Invoeringswet Omgevingswet het recht zoals dat gold onmiddellijk vóór dat tijdstip van toepassing tot het besluit op die aanvraag onherroepelijk wordt, met uitzondering van artikel 3.9, derde lid, eerste zin, van de Wet algemene bepalingen omgevingsrecht (de Wabo).
      De aanvraag die heeft geleid tot bestreden besluit is ingediend op 30 november 2023. Dat betekent dat in dit geval de Wabo, zoals die gold vóór 1 januari 2024, van toepassing blijft.
    
    
    
      
        De omgevingsvergunning van 18 november 2021
        6.1	Eiseres voert aan dat zij op 18 november 2021 een omgevingsvergunning voor de realisatie van horeca met een terras van in totaal 254 m2 heeft gekregen. Door het college worden de horecaoppervlakten van het terras en de horeca binnenruimte ten onrechte apart genoemd. De vierkante meters uit deze vergunning moeten als één gezien worden. 
    
    
    
      6.2
      De rechtbank kan eiseres niet volgen in haar stelling. Uit de tekst van de omgevingsvergunning van 18 november 2021 blijkt namelijk dat deze vergunning is verleend voor 204 m2 aan buitenterras, dat dit buitenterras in strijd is met het bestemmingsplan en dat dit buitenterras een aanvulling is op de horeca van 50 m2 in het op dat moment al bestaande gebouw.
      
      
        
          Is sprake van een wijziging van ondergeschikte aard?
        
      
    
    
      7.1
      Eiseres geeft aan dat zij haar aanvraag heeft gewijzigd door in de bezwaarfase een nieuwe tekening in te dienen: de tekening genaamd ‘wijziging A’ van 4 juli 2024 (hierna: de gewijzigde tekening). Eiseres voert aan dat het op de tekening weergegeven ontwerp een wijziging van ondergeschikte aard betreft. De gewijzigde aanvraag blijft binnen de met de vergunning van 28 november 2021 vergunde maximumoppervlakte. Bovendien zijn de ruimtelijke gevolgen van de gewijzigde aanvraag afwezig ofwel nihil. De omvang van de bebouwing – en daarmee de ruimtelijke uitstraling van de nieuwbouw – is gelijk aan het in eerste instantie aangevraagde. Voor zover er sprake is van een wijziging is deze volledig inpandig. Bovendien gaat het college er ten onrechte aan voorbij dat de vraag of sprake is van wijzigingen van ondergeschikte aard in relatie staat met de bezwaargronden. Door derde-partij wordt gesproken over gevolgen voor het uitzicht, deze gevolgen zijn niet veranderd als gevolg van de later doorgevoerde wijzigingen, aldus eiseres.
      
    
    
      7.2
      Volgens vaste rechtspraak van de Afdeling is geen nieuwe aanvraag nodig als de wijziging van het bouwplan van ondergeschikte aard is. De vraag of de wijziging van ondergeschikte aard is, moet per concreet geval worden beantwoord en bezien in relatie tot het totale bouwplan.
      
    
    
      7.3
      De wijziging van het bouwplan houdt feitelijk het volgende in; er vindt als het ware grotendeels een onderlinge wissel qua gebruik tussen het nieuwe en oude gebouw plaats. In de tekening bij de aanvraag (hierna: de oude tekening) wordt het nieuwe gebouw gebruikt als lockerruimte, opslagruimte ten behoeve van het terras en een opslagruimte ten behoeve van watersport. In de gewijzigde tekening wordt de ruimte ‘opslag t.b.v. terras’ gebruikt als keuken en spoelkeuken. De ruimte die in de oude tekening werd gebruikt als ‘opslag t.b.v. watersport’ wordt in de gewijzigde tekening gebruikt als restaurant voor watersporters en bezoekers. De lockerruimte blijft een lockerruimte.
      
    
    
      7.4
      Naar het oordeel van de rechtbank is het plan in de gewijzigde aanvraag niet aan te merken als een wijziging van ondergeschikte aard ten opzichte van het plan in de initiële aanvraag. Het gaat – anders dan eiseres stelt – daarbij niet om de vraag of de wijzigingen van ondergeschikte aard zijn in relatie tot de bezwaargronden, maar of de wijziging van ondergeschikte aard zijn in relatie tot het totale bouwplan. De wijzigingen zien in dit geval op het gehele bouwplan. Het gebruik van het grootste gedeelte van het gebouw wordt met de gewijzigde aanvraag namelijk aangepast: het gebouw wordt niet meer geheel gebruikt als opslag ten behoeve van watersport en terras, maar grotendeels als restaurant voor watersporters en bezoekers en bijbehorende keuken en spoelkeuken. 
      
    
    
      7.5
      Bovendien is meer dan 50 m2 horeca in strijd met het bestemmingsplan en is in afwijking daarvan in de vergunning van 18 november 2021 alleen een buitenterras van 204 m2 voor 10 jaar vergund. Het college heeft in die vergunning voor díe specifieke afwijking een vergunning verleend. Met de gewijzigde aanvraag beoogt eiseres een andere afwijking van het bestemmingsplan dan al is vergund, namelijk een groter horecaoppervlak binnen. Dat het aantal zitplaatsen binnen en buiten in totaal gelijk blijft doet aan het voorgaande niet af. Het gaat namelijk om een gewijzigde locatie van de horeca m2. Deze afwijking van het bestemmingsplan zal het college opnieuw moeten beoordelen en ook om die reden kan geen sprake zijn van een wijziging van ondergeschikte aard. De beroepsgrond slaagt dus niet.
      
      
        
          Is het besluit in strijd met beginselen van (on)geschreven behoorlijk bestuur?
        
      
    
    
      8.1
      Eiseres voert aan dat zij is geconfronteerd met een weigering in heroverweging nadat zij slechts schriftelijk heeft kunnen reageren op bezwaargronden die pas op de hoorzitting naar voren zijn gebracht en er niet om nadere toelichting is gevraagd. Dit is volgens eiseres in strijd met de vereiste zorgvuldigheid bij het nemen van een besluit.  
      
    
    
      8.2
      De rechtbank overweegt als volgt. Er is een hoorzitting geweest waarbij kennelijk nieuwe bezwaargronden naar voren zijn gebracht. Uit de stukken blijkt dat eiseres zich daarover na afloop van de zitting schriftelijk heeft mogen uitlaten. Deze schriftelijke reactie heeft het college ook meegenomen in de beslissing op bezwaar. Daarmee is aan eiser in voldoende mate de gelegenheid geboden om alsnog op de nieuwe bezwaargronden te reageren. Van een onzorgvuldig besluit is daarom geen sprake. De beroepsgrond slaagt niet.
      
    
  
  
    Conclusie en gevolgen
    
    
      9.	Het beroep is ongegrond. Dat betekent dat eiseres geen gelijk krijgt. Het college heeft de aangevraagde vergunning mogen afwijzen en eiseres moet een nieuwe aanvraag indienen voor het gewijzigde bouwplan. Eiseres krijgt daarom het griffierecht niet terug. Zij krijgt ook geen vergoeding van haar proceskosten.
    
    
    
    
    
    
    
    
    
    
    
  
  
    Beslissing
    De rechtbank verklaart het beroep ongegrond. 
    
    
    
      Deze uitspraak is gedaan door mr. A.H. de Regt, rechter, in aanwezigheid van mr. A.M. Wammes, griffier.
      Uitgesproken in het openbaar op 24 december 2025.
    
    
    
    
    
    
    
    
      
        
        
        
          
            
              griffier
            
            
              rechter
            
          
        
      
    
    
    
    
      Een afschrift van deze uitspraak is verzonden aan partijen op:
    
    
    
  
  
    Informatie over hoger beroep
    Een partij die het niet eens is met deze uitspraak, kan een hogerberoepschrift sturen naar de Afdeling bestuursrechtspraak van de Raad van State waarin wordt uitgelegd waarom deze partij het niet eens is met deze uitspraak. Het hogerberoepschrift moet worden ingediend binnen zes weken na de dag waarop deze uitspraak is verzonden. Kan de indiener de behandeling van het hoger beroep niet afwachten, omdat de zaak spoed heeft, dan kan de indiener de voorzieningenrechter van de Afdeling bestuursrechtspraak van de Raad van State vragen om een voorlopige voorziening (een tijdelijke maatregel) te treffen. 
    
  
  
     ECLI:NL:RVS:2022:406.