ECLI:NL:RVS:2025:5954, Raad van State, 10-12-2025, 202501435/1/A2
Raad van State — Uitspraak 
Datum: 2025-12-10 00:00:00.000000
Rechtsgebied: Bestuursrecht

Samenvatting: Bij besluit van 30 maart 2023 heeft het college van Gedeputeerde Staten van Gelderland de subsidie aan ’t Smallert vastgesteld op nihil. Bij besluit van 4 april 2023 heeft het college de uitgekeerde voorschotten van € 74.127,67 teruggevorderd van ‘t Smallert. Het college is de Management Autoriteit Oost-Nederland van subsidies uit het Europees Fonds voor Regionale Ontwikkeling. Het college heeft, op aanvraag van 18 juni 2020, aan Twentevis, ’t Smallert en twee andere bedrijven in totaal een subsidie van € 1.464.273,46 verleend voor het "Circulair samenwerkingsproject voor duurzame viskweek in Oost-Nederland". Het project is gericht op de ontwikkeling van een verwerkingsproces van visreststromen tot grondstof voor visvoer ten behoeve van circulair gekweekte forel. De projectperiode liep van 1 juli 2020 tot en met 30 juni 2023. Twentevis is de penvoerder van het project. Het bedrag van € 1.464.273,46 is onderverdeeld en verleend per subsidiepartner. De aan ’t Smallert verleende subsidie bedraagt € 293.452,28.

202501435/1/A2.
    Datum uitspraak: 10 december 2025
    AFDELING
    BESTUURSRECHTSPRAAK
    Uitspraak op de hoger beroepen van:
    1.       Twentevis Viskweeksystemen B.V. (hierna: Twentevis), gevestigd in Ambt Delden,
    2.       het college van Gedeputeerde Staten van Gelderland (hierna: het college),
    appellanten,
    tegen de uitspraak van de rechtbank Gelderland van 27 januari 2025 in zaak nr. 24/300 in het geding tussen:
    Twentevis en V.O.F. Forellenkwekerij ‘t Smallert
    en
    het college.
    Procesverloop
    Bij besluit van 30 maart 2023 heeft het college de subsidie aan ’t Smallert vastgesteld op nihil.
    Bij besluit van 4 april 2023 heeft het college de uitgekeerde voorschotten van € 74.127,67 teruggevorderd van ‘t Smallert.
    Bij besluit van 5 december 2023 heeft het college de door ’t Smallert en Twentevis daartegen gemaakte bezwaren ongegrond verklaard.
    Bij uitspraak van 27 januari 2025 heeft de rechtbank het door ’t Smallert en Twentevis daartegen ingestelde beroep ongegrond verklaard.
    Tegen deze uitspraak heeft Twentevis hoger beroep ingesteld.
    Het college heeft een schriftelijke uiteenzetting gegeven en incidenteel hoger beroep ingesteld.
    Twentevis heeft een zienswijze op het incidenteel hoger beroep ingediend.
    De Afdeling heeft de zaak ter zitting behandeld op 3 oktober 2025, waar Twentevis, vertegenwoordigd door [gemachtigde A], bijgestaan door [gemachtigde B], en het college, vertegenwoordigd door mr. M.H. Bouwmeester Berends, zijn verschenen.
    Overwegingen
    Inleiding
    1.       Het college is de Management Autoriteit Oost-Nederland van subsidies uit het Europees Fonds voor Regionale Ontwikkeling. Het college heeft, op aanvraag van 18 juni 2020, aan Twentevis, ’t Smallert en twee andere bedrijven in totaal een subsidie van € 1.464.273,46 verleend voor het "Circulair samenwerkingsproject voor duurzame viskweek in Oost-Nederland". Het project is gericht op de ontwikkeling van een verwerkingsproces van visreststromen tot grondstof voor visvoer ten behoeve van circulair gekweekte forel. De projectperiode liep van 1 juli 2020 tot en met 30 juni 2023. Twentevis is de penvoerder van het project.
    2.       Het bedrag van € 1.464.273,46 is onderverdeeld en verleend per subsidiepartner. De aan ’t Smallert verleende subsidie bedraagt € 293.452,28.
    Besluitvorming
    3.       Na een controle in 2022 heeft het college geconcludeerd dat ’t Smallert werkzaamheden voor het project heeft uitgevoerd vóórdat de aanvraag om subsidie is gedaan. ’t Smallert heeft in het kader van de subsidie facturen ten bedrage van € 1.510,99 ingediend. De facturen zien op het verwijderen van boomstammen en takken voor het rijklaar maken en uitgraven van nieuwe vijvers. Deze werkzaamheden zijn uitgevoerd in januari, maart en april 2020.
    4.       Bij besluiten van 30 maart 2023 en 4 april 2023, aangevuld bij besluit van 5 december 2023, heeft het college geconcludeerd dat de werkzaamheden waarop de facturen zien, deel uitmaakten van de projectactiviteiten. Omdat de projectactiviteiten zijn aangevangen vóór de projectperiode van de subsidie, heeft de subsidie geen stimulerend effect als bedoeld in artikel 6, eerste en tweede lid, van de Algemene Groepsvrijstellingsverordening (hierna: AGVV). Dat betekent dat sprake is van staatssteun en het college gehouden is om de subsidie vast te stellen op nihil en de betaalde voorschotten terug te vorderen. Het college is zoveel als mogelijk coulant geweest door alleen consequenties te verbinden aan de subsidie voor ’t Smallert, en niet voor de subsidies aan de andere projectpartners.
    Regelgeving
    5.       De relevante regelgeving staat in de bijlage van deze uitspraak.
    Uitspraak van de rechtbank
    6.       De rechtbank heeft overwogen dat ook voor zover het beroep namens Twentevis is ingediend, dit ontvankelijk is. Twentevis is belanghebbende omdat de besluiten mogelijk consequenties hebben voor de vaststelling van de subsidie die aan haar is verleend.
    7.       Verder heeft de rechtbank overwogen dat ’t Smallert met het indienen van de facturen te kennen heeft gegeven dat de werkzaamheden die zij heeft laten uitvoeren vóór de subsidieaanvraag onderdeel uitmaken van de projectactiviteiten. Uit artikel 2, onder 23, van de AGVV volgt dat het verwijderen van boomstammen en takken geen voorbereidende werkzaamheden zijn zoals het verkrijgen van vergunningen en haalbaarheidsstudies. De stelling van ’t Smallert dat het achteraf bezien een administratieve fout was en dat het gaat om reguliere onderhoudswerkzaamheden, is niet nader onderbouwd. Het college mocht zich daarom op het standpunt stellen dat niet is voldaan aan het vereiste van een stimulerend effect.
    8.       De rechtbank heeft verder overwogen dat op grond van de AGVV niet voorafgaand aan de subsidieaanvraag mag zijn gestart met uitvoering van de projectactiviteiten. De eis is opgenomen om onrechtmatig verstrekte staatssteun te voorkomen. De subsidie is dus achteraf bezien ten onrechte verleend. De nihilstelling is daarom geschikt en noodzakelijk. Verder mocht het college het belang bij de nihilstelling zwaarder laten wegen dan de aanzienlijke impact daarvan op de bedrijfsvoering van Twentevis en ’t Smallert.
    Hoger beroep Twentevis
    9.       Twentevis voert aan dat de rechtbank niet heeft onderkend dat de betreffende snoeiwerkzaamheden geen relatie hebben met het gesubsidieerde project. De werkzaamheden vonden plaats op gronden waar het project niet gerealiseerd is. De gronden hebben de bestemming ‘bos’ en daarop mag het project niet uitgevoerd worden. Het project zou en mag uitsluitend plaatsvinden in de reeds aanwezige productievijvers. Het gaat ook om periodiek onderhoud.
    10.     Verder hebben personen die daartoe niet gemachtigd zijn verklaringen overgelegd op basis waarvan het college heeft aangenomen dat de werkzaamheden zien op het project. De factuur is hoe dan ook niet subsidiabel omdat die niet gaat over afschrijvingen van investeringen. De factuur is op aangeven van het college voorzien van het logo van het project.
    11.     Verder gaat het om facturen ter waarde van € 1.500,00, waarvan € 360,00 gesubsidieerd zou kunnen worden. Het is onevenredig dat op grond daarvan de subsidie op nihil is vastgesteld. Het hele project is hierdoor stopgezet. Forse investeringen van de bedrijven zijn nutteloos geweest. De besluiten van het college staan niet in verhouding tot de nadelige gevolgen ervan voor het project.
    Incidenteel hoger beroep college
    12.     Het college voert aan dat de rechtbank ten onrechte Twentevis heeft aangemerkt als belanghebbende bij de nihilstelling en terugvordering van de subsidie aan ’t Smallert. Het college betoogt dat, vóór de nihilstelling van de subsidie, ’t Smallert op 16 maart 2023 uit het project is gehaald. De nihilstelling heeft daarom geen gevolgen voor de projectpartners.
    Beoordeling van het incidenteel hoger beroep van het college
    13.     De Afdeling ziet aanleiding om eerst in te gaan op het incidenteel hoger beroep van het college. Daarna zal zij ingaan op het hoger beroep van Twentevis.
    14.     De verleende subsidies zijn zogenoemde netwerksubsidies. Twentevis was subsidiepartner van ‘t Smallert en penvoerder van het project. In het besluit van het college van 16 maart 2023 over de wijziging van het project staat dat het aandeel van ’t Smallert komt te vervallen in lijn met het voornemen van het college om de subsidie aan ’t Smallert op nihil te stellen. Dat betekent dat de uitsluiting van ’t Smallert van het project het gevolg is van de (voorgenomen) nihilstelling. Twentevis heeft gemotiveerd gesteld dat ’t Smallert een essentiële rol speelde in het project en dat zonder diens deelname het project niet volledig de originele doelstellingen kan behalen. ’t Smallert beschikt namelijk over een forellenkwekerij, waarvan er weinig zijn in Nederland. Aangenomen moet worden dat Twentevis hierdoor schade heeft geleden. Twentevis is daarom rechtstreeks in haar belang getroffen door de nihilstelling van de subsidie van ’t Smallert en terecht aangemerkt als belanghebbende.
    15.     Het betoog slaagt niet.
    Beoordeling van het hoger beroep van Twentevis
    16.     De gronden die Twentevis in hoger beroep heeft aangevoerd zijn zo goed als een herhaling van wat zij in beroep heeft aangevoerd. De rechtbank is gemotiveerd op die gronden ingegaan. Twentevis heeft geen redenen aangevoerd waarom de gemotiveerde beoordeling van die gronden in de aangevallen uitspraak onjuist of onvolledig zou zijn. De Afdeling kan zich vinden in het oordeel van de rechtbank en in de onder 5.3-5.4 en 6.2-6.3 opgenomen overwegingen, waarop dat oordeel is gebaseerd. Zij voegt daaraan nog het volgende toe.
    17.     Uit de onderliggende facturen van 20 maart 2020 en 11 juni 2020 volgt dat de werkzaamheden zijn uitgevoerd vóór de aanvraag om subsidie. De intermediair van Twentevis heeft toegelicht dat de facturen zien op werkzaamheden die vallen onder het project. Voor zover de intermediair niet bevoegd zou zijn om deze toelichting namens Twentevis te geven, is de inhoud van de toelichting, ook ter zitting van de Afdeling, onvoldoende weersproken door Twentevis. Haar stelling dat de werkzaamheden regulier onderhoud zijn, is niet onderbouwd. Ook is de in hoger beroep ingenomen stelling, dat het aanbrengen van de vijvers op de plek van de werkzaamheden niet mogelijk was vanwege de bestemming ‘bos’ van de grond, niet nader toegelicht. Het college mocht zich daarom op het standpunt stellen dat de projectwerkzaamheden zijn aangevangen vóór de aanvraag om subsidie en dus niet is voldaan aan het vereiste van een stimulerend effect.
    18.     Verder heeft de rechtbank terecht, onder verwijzing naar de Aardbei-uitspraak van de Afdeling van 7 augustus 2024, ECLI:NL:RVS:2024:3208, onder 18 - 21, overwogen dat het college het evenredigheidsbeginsel in acht moet nemen bij de nihilstelling van de subsidie. In dit verband is van belang dat de subsidie achteraf bezien ten onrechte verleend is wegens het ontbreken van een stimulerend effect. De nihilstelling is verder een geschikt en noodzakelijk middel om de subsidieverlening ongedaan te maken.
    19.     Zoals Twentevis heeft toegelicht, zijn de financiële gevolgen van de nihilstelling op haar bedrijfsvoering, en die van de andere subsidiepartners, aanzienlijk. Daar staat tegenover dat de belangen bij het naleven van de regels over het stimulerend effect en staatssteun, als bedoeld in artikel 6, eerste en tweede lid, van de AGVV, groot zijn. De voorwaarde dat werkzaamheden pas kunnen aanvangen na de subsidieaanvraag dient ertoe om onrechtmatig verstrekte staatssteun te voorkomen. Als de werkzaamheden zijn uitgevoerd vóór de subsidieaanvraag, moet het college overgaan tot terugvordering van de subsidie (zie ook het arrest Eesti Pagar AS van het Hof van Justitie van 5 maart 2019, ECLI:EU:C:2019:172, onder 93 en 95). Het college heeft het belang bij het op nihil vaststellen van de subsidie daarom terecht zwaarder laten wegen dan de nadelige gevolgen daarvan voor Twentevis. Voor een meer diepgaande toetsing aan het evenredigheidsbeginsel is gelet op dit arrest van het Hof geen plaats.
    Conclusie
    20.     Het hoger beroep is ongegrond. Het incidenteel hoger beroep is ongegrond. De Afdeling bevestigt de uitspraak van de rechtbank.
    21.     Het college hoeft geen proceskosten te vergoeden.
    Beslissing
    De Afdeling bestuursrechtspraak van de Raad van State:
    bevestigt de aangevallen uitspraak.
    Aldus vastgesteld door mr. E.J. Daalder, voorzitter, en mr. B.P. Vermeulen en mr. C.M. Wissels, leden, in tegenwoordigheid van mr. M. Schuurman, griffier.
    w.g. Daalder
    voorzitter
    w.g. Schuurman
    griffier
    Uitgesproken in het openbaar op 10 december 2025
    284-1100
     
    Bijlage
     
    Relevante regelgeving
    Algemene wet bestuursrecht
    Artikel 4:46
    […]
    2. De subsidie kan lager worden vastgesteld indien:
    a. de activiteiten waarvoor subsidie is verleend niet of niet geheel hebben plaatsgevonden;
    b. de subsidieontvanger niet heeft voldaan aan de aan de subsidie verbonden verplichtingen;
    c. de subsidieontvanger onjuiste of onvolledige gegevens heeft verstrekt en de verstrekking van juiste of volledige gegevens tot een andere beschikking op de aanvraag tot subsidieverlening zou hebben geleid, of
    d. de subsidieverlening anderszins onjuist was en de subsidieontvanger dit wist of behoorde te weten.
    […]
    Regeling Europese EZK- en LNV-subsidies
    Artikel 5.2.12
    1. De subsidieontvanger voert een administratie die zodanig is ingericht dat daaruit te allen tijde op eenvoudige en duidelijke wijze alle door hem gemaakte en betaalde kosten en de aan het project toe te rekenen opbrengsten kunnen worden afgelezen en gespecificeerd, met dien verstande dat ter zake van de kosten bedoeld in artikel 1.4, eerste lid, onderdeel a, en tweede lid, een door middel van een inzichtelijke tijdschrijving controleerbare urenverantwoording per werknemer aanwezig dient te zijn.
    […]
    Artikel 5.2.13
    1. De managementautoriteit kan verplichtingen verbinden aan de subsidie.
    […]
    Beleidsregel EFRO Oost-Nederland 2019
    Artikel 3.1.1
    1. De activiteiten zijn gericht op koolstofarme innovatie en op:
    a) het ontwikkelen en uittesten van nieuwe concepten en processen gericht op koolstofarme technologieën;
    b) onderzoek en ontwikkelen van nieuwe financieringsmodellen;
    c) de ontwikkeling, het testen of het demonstreren van innovatieve technologieën gericht op:
    i. slimme (distributie)systemen;
    ii. de productie en distributie van hernieuwbare energiebronnen;
    iii. energieopslag;
    iv. energie efficiëntie en het gebruik van hernieuwbare energie bij bedrijven, openbare gebouwen en in de woningbouw;
    v. het terugdringen of hergebruik van grondstoffen en mineralen, of
    vi. het vervangen van fossiele grondstoffen door biologische grondstoffen;
    d) slimme uitrol, of
    e) het verrichten van experimentele ontwikkelingen in een proeftuin gericht op (opschaling van) introductie van nieuwe milieu- en energietechnologie. De kosten kunnen die voor de exploitatie en het upgraden van de proeftuin omvatten.
    […]
    Artikel 3.1.4
    1. Subsidie ten behoeve van activiteiten als bedoeld in artikel 3.1.1 wordt verstrekt met toepassing van artikel 18, 22, 25, 26, 27 of 29 van verordening 651/2014.
    […]
    Verordening 2014/651 van de Commissie waarbij bepaalde categorieën steun op grond van de artikelen 107 en 108 van het Verdrag met de interne markt verenigbaar worden verklaard
    [Algemene Groepsvrijstellingsverordening (AGVV)]
    Artikel 2
    […]
    23. "aanvang van de werkzaamheden": hetzij de aanvang van de bouwwerkzaamheden met betrekking tot de investering, hetzij de eerste, juridisch bindende toezegging om uitrusting te bestellen, hetzij een andere toezegging die de investering onomkeerbaar maakt. De aankoop van gronden en voorbereidende werkzaamheden zoals het verkrijgen van vergunningen en de uitvoering van voorbereidende haalbaarheidsstudies worden niet als aanvang van de werkzaamheden beschouwd. Bij overnames is de aanvang van de werkzaamheden het tijdstip van de verwerving van de activa die rechtstreeks met de overgenomen vestiging verband houden;
    […]
    Artikel 6
    1. Deze verordening is slechts van toepassing op steun die een stimulerend effect heeft.
    2. Steun wordt geacht een stimulerend effect te hebben wanneer de begunstigde ervan, voordat de werkzaamheden aan het project of de activiteit aanvangen, bij de betrokken lidstaat een schriftelijke steunaanvraag heeft ingediend. De steunaanvraag bevat ten minste de volgende gegevens:
    […]
    Artikel 25
    1. Steun voor onderzoeks- en ontwikkelingsprojecten is verenigbaar met de interne markt in de zin van artikel 107, lid 3, van het Verdrag en is van de aanmeldingsverplichting van artikel 108, lid 3, van het Verdrag vrijgesteld, mits de in dit artikel en in hoofdstuk I vastgestelde voorwaarden zijn vervuld.
    […]
    Wet terugvordering staatssteun
    Artikel 7
    1. Indien er geen sprake is van een Commissiebesluit, is een bestuursorgaan gehouden een door hem gegeven beschikking te wijzigen, indien die beschikking in strijd met artikel 108, derde lid, van het Verdrag betreffende de werking van de Europese Unie is vastgesteld.
    […]