ECLI:NL:RBLIM:2025:12673, Rechtbank Limburg, 18-12-2025, ROE 22/2743
Rechtbank Limburg — Uitspraak 
Datum: 2025-12-18 00:00:00.000000
Rechtsgebied: Bestuursrecht

Samenvatting: Exploitatievergunning voor het huisvesten van arbeidsmigranten ten onrechte afgewezen. De aan de weigering ten grondslag liggen gronden doen zich niet voor. Beroep gegrond. Verweerder moet met inachtneming van deze uitspraak een nieuwe beslissing op bezwaar nemen.

RECHTBANK LIMBURG
    
    
      Zittingsplaats Roermond
    
    
    
      Bestuursrecht
    
    
    
      zaaknummer: ROE 22/2743 
    
    uitspraak van de meervoudige kamer van 18 december 2025
    
    in de zaak tussen
    
      [eiser] , handelend onder de naam [handelsnaam] , uit [vestigingsplaats] , eiser
    (gemachtigde: mr. J.L.G. Niederer)
    
    
      en
    
    
    
      
        het college van burgemeester en wethouders van de gemeente Horst aan de Maas, het college 
      (gemachtigde: mr. R.C.H. Schrömbges).
    
    
    
    Samenvatting
    
    
      1. Deze uitspraak gaat over de afwijzing van de aanvraag van eiser voor een exploitatievergunning voor het huisvesten van arbeidsmigranten. Eiser is het niet eens met de afwijzing van de aanvraag. Hij voert daartoe een aantal beroepsgronden aan. Aan de hand van deze beroepsgronden beoordeelt de rechtbank de afwijzing van de aanvraag.
    
    
    
      1.1.
      De rechtbank komt in deze uitspraak tot het oordeel dat het college de exploitatievergunning ten onrechte heeft afgewezen. De aan de weigering ten grondslag liggende gronden – strijd met het bestemmingsplan en het belang van het voorkomen of beperken van overlast – doen zich hier niet voor. Eiser krijgt dus gelijk en het beroep is gegrond. Hierna legt de rechtbank uit hoe zij tot dit oordeel komt en welke gevolgen dit oordeel heeft.
      
    
  
  
    Procesverloop
    
    
      2. Met het besluit van 28 december 2021 (het primaire besluit) heeft het college de aanvraag van eiser om een exploitatievergunning voor de huisvesting van 33 arbeidsmigranten afgewezen.
    
    
    
      2.1.
      Met het besluit van 18 oktober 2022 (het bestreden besluit) naar aanleiding van het bezwaar van eiser is het college bij het primaire besluit gebleven. 
      
    
    
      2.2.
      Eiser heeft beroep ingesteld tegen het bestreden besluit. 
      
    
    
      2.3.
      Het college heeft een verweerschrift ingediend.
      
    
    
      2.4.
      De rechtbank heeft het beroep op 6 november 2025 op zitting behandeld. Hieraan hebben deelgenomen: eiser, de gemachtigde van eiser, [gemachtigde 1] (compagnon van eiser), [gemachtigde 2] (adviseur van eiser) en de gemachtigde van het college. 
      
    
  
  
    Beoordeling door de rechtbank
    
    
      
        Relevante feiten en omstandigheden
      
    
    
    
      3.	Eiser is eigenaar van het pand aan het [adres 1] en [adres 2] in [plaats] . In dit pand is er volgens eiser al jaren sprake van huisvesting van arbeidsmigranten.
    
    
    
      3.1.
      Op 18 oktober 2021 heeft eiser een aanvraag ingediend voor een vergunning als bedoeld in artikel 2:79 en 2:80 van de Algemene Plaatselijke Verordening 2019 (APV), zoals die verordening op dat moment gold, voor het huisvesten van 33 arbeidsmigranten in voornoemd pand. Met het primaire besluit heeft het college de aangevraagde exploitatievergunning geweigerd op basis van het parkeerbeleid en de nota Parkeernormen 2019. Voor het huisvesten van arbeidsmigranten is volgens het college voorgeschreven dat parkeren op eigen terrein moet plaatsvinden, wat op eisers perceel niet mogelijk is. 
      
    
    
      3.2.
      Eiser was het niet eens met het primaire besluit en heeft hiertegen bezwaar gemaakt bij het college. Dit bezwaar is behandeld op de hoorzitting van de Commissie voor de behandeling van bezwaarschriften en klachten (de bezwaarcommissie) op 23 augustus 2022. De bezwaarcommissie heeft het college op 13 september 2022 geadviseerd. In dit advies heeft de bezwaarcommissie overwogen dat er in 2022 een nieuwe APV is vastgesteld en dat aan deze APV getoetst moet worden. De bezwaarcommissie stelt vast dat het college naar aanleiding van deze nieuwe APV de weigeringsgrond “parkeerbeleid” heeft laten vallen en de exploitatievergunning nu enerzijds weigert wegens strijd met het geldende bestemmingsplan “Horst Centrum” uit 2013 (het bestemmingsplan) en anderzijds ter voorkoming van de te verwachten overlast van de 33 arbeidsmigranten in de directe woonomgeving. De bezwaarcommissie heeft verder overwogen dat het huisvesten van arbeidsmigranten in kamers moet worden onderscheiden van de toegestane functieaanduiding “horeca van categorie 4”. Volgens de bezwaarcommissie kan niet uitgesloten worden dat het gebruik van het pand door arbeidsmigranten geheel of gedeeltelijk onder het overgangsrecht valt, omdat eiser heeft gesteld dat er sinds 2009 arbeidsmigranten in het pand zijn, terwijl het bestemmingsplan op 9 augustus 2013 onherroepelijk is geworden en de huisvesting van arbeidsmigranten mogelijk wel toegestaan was onder het vorige bestemmingsplan. Het college zal dit volgens de bezwaarcommissie nader moeten uitzoeken. Daarnaast heeft de bezwaarcommissie overwogen dat het zich voordoen van overlast ook een weigeringsgrond is die van toepassing kan zijn, indien voldoende aannemelijk wordt gemaakt dat de overlast zich daadwerkelijk voordoet of zich naar verwachting zal gaan voordoen en dit voorkomen moet worden. De bezwaarcommissie merkt op dat niets is terug te vinden in het dossier over overlast ter plaatse. Gelet op het voorgaande adviseert de bezwaarcommissie het college dan ook bij het nemen van het besluit op bezwaar rekening te houden met de overwegingen in haar advies. 
      
    
    
      3.3.
      Met het bestreden besluit heeft het college – in navolging van het advies van de bezwaarcommissie – zijn motivering aangepast en de bezwaren van eiser ongegrond verklaard en de exploitatievergunning primair geweigerd wegens strijd met het geldende bestemmingsplan en het paraplubestemmingsplan “Parapluplan internationale werknemers Horst aan de Maas 2021” (het parapluplan). Het college is van mening dat er in het pand van eiser sprake is van kamerbewoning en niet van (kort gezegd) een logiesverblijf, zijnde de volgens het college geldende functieaanduiding. Bij logiesverstrekking moet volgens het college sprake zijn bepaalde faciliteiten en voorzieningen, zoals ontbijt, beddenopmaak, schoonmaak en roomservice, die in het pand van eiser ontbreken. Ook meent het college dat het gebruik van eisers pand in strijd is met het parapluplan, omdat dit plan slechts huisvesting van arbeidsmigranten onder voorwaarden toestaat op een woonbestemming. Volgens het college is een woonbestemming niet van toepassing op eisers pand. Het college is ook van mening dat het gebruik van het pand niet onder het overgangsrecht valt van zowel het geldende bestemmingsplan als het parapluplan. Verder moet de aanvraag om exploitatievergunning volgens het college subsidiair geweigerd worden in het belang van het voorkomen of beperken van overlast. Het college stelt dat grote aantallen arbeidsmigranten in kernen minder gewenst zijn vanwege de impact op de woon- en leefsituatie. Er zijn volgens het college al meerdere klachten ontvangen van omwonenden en er hebben gesprekken met hen plaats gevonden over de (geluid)overlast, die zij regelmatig ondervinden van de (thans illegaal gevestigde) bewoners in het pand van eiser. De huisvesting zal naar de mening van het college leiden tot een ontoelaatbare (geluid)overlast en een toename van de parkeerdruk in de directe omgeving. Het college acht de kans in voldoende mate aannemelijk dat een goed woon- en leefklimaat voor direct omwonenden blijvend zal worden verstoord. Na alle belangen te hebben afgewogen, is het college van mening dat de aangevraagde exploitatievergunning ook op dit punt moet worden geweigerd. 
      
    
    
      3.4.
      Het college heeft verder in het verweerschrift nader toegelicht dat in de bestemming “Centrum” weliswaar is opgenomen dat “wonen” is toegestaan, maar in artikel 4.2.1, onder b, van de bestemmingsplanvoorschriften bepaald is dat ten aanzien van woningen geldt dat uitsluitend legale woningen zijn toegestaan, uitgezonderd vervangende nieuwbouw, mits het aantal woningen niet toeneemt. Daarvan is in het geval van eiser geen sprake. In het bestemmingsplan is volgens het college verder het begrip “woning/wooneenheid’ gedefinieerd. Dit is een gedeelte van een gebouw dat dient voor de huisvesting van één afzonderlijk huishouden. Het begrip “huishouden” is ook gedefinieerd in het bestemmingsplan, maar volgens het college wordt in dit geval ook aan die omschrijving niet voldaan. Het college meent dat daarmee voldoende is bepaald dat de wijze van bewonen door arbeidsmigranten niet is toegestaan binnen het bestemmingsplan. Daarnaast heeft het college in het verweerschrift aangegeven dat de exploitatievergunning geweigerd moet worden op grond van een in 2018 verleende omgevingsvergunning, die formele rechtskracht heeft gekregen. In deze vergunning is een voorschrift opgenomen, waarin voor de activiteit “bouw” expliciet is opgenomen dat het gebruik logiesverstrekking betreft en geen wonen én dat het niet de bedoeling was dat mensen zich gingen inschrijven in de Basisregistratie Personen (BRP) op dit adres. 
      
      
        
          Standpunt van eiser
        
      
      
      4. Eiser stelt zich op het standpunt dat ter plaatse sprake is van logiesverstrekking, omdat het gaat om kortstondig verblijf van (in de meeste gevallen) minder dan drie maanden. Ter onderbouwing van zijn standpunt legt eiser het nachtregister over en afschriften van de betaalde toeristenbelasting van de afgelopen jaren. Maar ook als het gebruik toch als “wonen” zou moeten worden aangemerkt, dan is dat gebruik volgens eiser ook toegestaan op grond van de voor dit pand in het bestemmingsplan aangewezen bestemming “Centrum”. De vergunning is dan ook ten onrechte vanwege strijd met het bestemmingsplan geweigerd. Ook heeft het college volgens eiser ten onrechte de exploitatievergunning geweigerd in het belang van het voorkomen of beperken van overlast. Het college heeft volgens eiser zijn stelling dat er klachten zijn van omwonenden over (geluid)overlast niet onderbouwd en het college heeft geen of onvoldoende betrokken belangen afgewogen. Om zijn standpunt te onderbouwen, heeft eiser verslagen van een overleg met buurtbewoners overgelegd, waaruit blijkt dat er door de buurt geen (noemenswaardige) overlast wordt ervaren, en foto’s van de omgeving, waarop geen parkeeroverlast te zien is. Bovendien heeft maar 20% van de bewoners een auto, de rest maakt gebruik van een fiets, aldus eiser.
      
      
        
          Wettelijk kader
        
      
      
      5. Het college heeft de aanvraag voor de exploitatievergunning getoetst aan de APV. 
      
    
    
      5.1.
      Op grond van artikel 2:64, aanhef en onder a, eerste volzin, van de APV wordt onder inrichting verstaan alle besloten ruimten waarin, in de uitoefening van beroep of bedrijf, of in een omvang alsof deze bedrijfsmatig is, aan arbeidsmigranten verblijf wordt verschaft. 
      
    
    
      5.2.
      In artikel 2:65, eerste lid, van de APV is bepaald dat het verboden is zonder vergunning van het college een inrichting te exploiteren.
      
    
    
      5.3.
      Op grond van artikel 2:67, eerste lid, aanhef en onder e, van de APV, zoals dit artikel gold ten tijde hier van belang, wordt de vergunning als bedoeld in artikel 2:65 geweigerd indien de vestiging of exploitatie van de inrichting in strijd is met een geldig bestemmingsplan of omgevingsvergunning wegens handelen in strijd met regels voor ruimtelijke ordening. Op grond van het tweede lid, aanhef en onder c, van dit artikel kan in afwijking van artikel 1:7 de vergunning als bedoeld in artikel 2:65 worden geweigerd in het belang van het voorkomen of beperken van overlast.
      
    
    
      5.4.
      Het voor deze zaak van toepassing zijnde planologisch kader is opgenomen in de bijlage van deze uitspraak.
      
      
        
          Inhoudelijk oordeel van de rechtbank
        
      
      
      
        6.	De rechtbank ziet zich allereerst gesteld voor de vraag of het huisvesten van arbeidsmigranten in het pand van eiser in strijd is met het bestemmingsplan, zijnde de primaire weigeringsgrond van de exploitatievergunning. 
      
      
    
    
      6.1.
      Vast staat dat in het pand van eiser arbeidsmigranten gehuisvest zijn, waarvan (op dit moment) een viertal zich heeft laten inschrijven in de BRP. Uit het door eiser overgelegde overzicht van het nachtregister blijkt dat het merendeel van de bewoners daar korter dan drie maanden heeft verbleven. 
      
    
    
      6.2.
      Tussen partijen is niet in geschil dat logiesverstrekking is toegestaan op grond van het bestemmingsplan. Partijen verschillen van mening of het gebruik “wonen” ook is toegestaan op grond van het bestemmingsplan én het parapluplan. 
      
    
    
      6.3.
      Op grond van de plankaart behorende bij het geldende bestemminsplan rust op het perceel van eiser de enkelbestemming “Centrum” met functieaanduiding “horeca van categorie 4”.
      
    
    
      6.4.
      
        Artikel 4.1 (bestemmingsomschrijving) luidt:
        “De voor ‘Centrum’ aangewezen gronden zijn bestemd voor:
        (…) 
      
      f. wonen;
      (…)
      i. ter plaatse van de aanduiding ‘horeca van categorie 4’: tevens horeca van categorie 4;
      (…)
      
    
    
      6.5.
      Uit de plantoelichting maakt de rechtbank op dat bij de bestemming “Centrum” de gebruiksfunctie wonen is toegestaan “voor zover bestaand. Nieuwe woningen alleen middels afwijkingsbevoegdheid.”. 
      
    
    
      6.6.
      Volgens vaste rechtspraak van de Afdeling bestuursrechtspraak van de Raad van State (de Afdeling) zijn de op de plankaart gegeven bestemming en de daarbij behorende regels bepalend voor het antwoord op de vraag of een bouwplan in strijd is met het bestemmingsplan. De niet bindende toelichting bij het bestemmingsplan heeft in zoverre betekenis dat deze over de bedoeling van de planwetgever meer inzicht kan geven indien de bestemming en de bijbehorende voorschriften waaraan moet worden getoetst, op zichzelf noch in samenhang duidelijk zijn. 
      
    
    
      6.7.
      In de bestemmingsplanvoorschriften is bepaald dat de voor “Centrum” aangewezen gronden onder meer zijn bestemd voor wonen en ter plaatse van de aanduiding “horeca van categorie 4” tevens voor die bepaalde horecacategorie. Het woord “tevens” in artikel 4.1 van de bestemmingsplanvoorschriften is op zichzelf volkomen duidelijk en betekent dat de gronden met de bestemming “Centrum” gebruikt mogen worden voor wonen en dat daarnaast horeca van categorie 4 is toegestaan. Aan de plantoelichting komt dan ook geen betekenis toe. 
      
    
    
      6.8.
      Het begrip “wonen” is in het bestemmingsplan niet gedefinieerd. Ook is in de bestemmingsplanvoorschriften geen relatie gelegd met de bestemming “wonen”, het begrip “woning” en/of “huishouden”, zodat de daarin opgenomen kenmerken – anders dan het college stelt – niet van betekenis zijn voor de uitleg van het begrip “wonen”. Voor de uitleg van het begrip “wonen” moet daarom aansluiting worden gezocht bij het normale spraakgebruik. Naar het oordeel van de rechtbank heeft eiser terecht aangevoerd dat onder “wonen” diverse uiteenlopende vormen van huisvesting kunnen worden begrepen, en dat ook huisvesting van arbeidsmigranten daaronder kan worden verstaan. De rechtbank volgt hierin vaste rechtspraak van de Afdeling.
      
    
    
      6.9.
      Het voorgaande betekent dat het huisvesten van 33 arbeidsmigranten in het pand van eiser niet in strijd is met het geldende bestemmingsplan omdat dit valt onder de bestemming “wonen” en daardoor rechtstreeks wordt toegestaan.
      
    
    
      6.10.
      Voor zover het college stelt dat sprake is van strijd met de bouwregels van het bestemmingsplan heeft eiser terecht betoogd dat het hier niet gaat om een aanvraag, die ziet op de activiteit bouwen (en dus het bouwen van woningen), maar om een aanvraag die ziet op het gebruik van het pand, zodat de bouwregels van het bestemmingsplan hier niet van toepassing zijn. Het gebruik van het pand heeft namelijk niks met bouwen te maken. 
      
    
    
      6.11.
      Het betoog van het college dat de exploitatievergunning geweigerd moet worden vanwege de in een omgevingsvergunning uit 2018 opgenomen voorschrift – inhoudende dat het gebruik alleen logiesverstrekking mag zijn en dat het niet de bedoeling is dat bewoners zich inschrijven in de BRP – slaagt evenmin. De rechtbank overweegt dat dit voorschrift niks afdoet aan wat er in het bestemmingsplan staat. Het bestemmingsplan bevat regels op gemeentelijk niveau en laat ook “wonen” op eisers pand toe. Bovendien is de omgevingsvergunning uit 2018 verleend voor de activiteit “bouwen” en “brandveilig gebruik” en gaat deze vergunning niet over de activiteit “handelen in strijd met regels ruimtelijke ordening” (dat wil zeggen een activiteit die afwijkt van het geldende bestemmingsplan), die naast het bestemmingsplan ook wordt genoemd in de hier toegepaste weigeringsgrond. De betreffende omgevingsvergunning voor de activiteit “bouwen” en “brandveiligheid” uit 2018 kan dan ook niets zeggen over de toegestane gebruiksmogelijkheden ter plaatse. Het geldende bestemmingsplan blijft dus bepalend. 
      
    
    
      6.12.
      In de gehele gemeente Horst aan de Maas is ook het parapluplan van september 2021 van toepassing. In dit parapluplan wordt huisvesting van arbeidsmigranten slechts toegestaan op een woonbestemming onder voorwaarden. Indien de aard en het feitelijk gebruik van eisers pand logiesverstrekking is, wordt niet meer toegekomen aan het parapluplan. Aan het parapluplan moet wel getoetst worden als het gebruik van het pand als “wonen” moet worden aangemerkt. 
      
    
    
      6.13.
      Voor zover het parapluplan ook van toepassing is op deze situatie overweegt de rechtbank het volgende. Op grond van het overgangsrecht  mag het gebruik van eisers pand, als dat al bestond op het tijdstip van inwerkingtreding van het parapluplan en hiermee in strijd is, worden voortgezet. Het overgangsrecht bepaalt dat het gebruik van het pand voor kamerbewoning voortgezet mag worden, omdat dit gebruik legaal is onder het geldende bestemmingsplan en bestond op het moment van inwerkingtreding van het parapluplan. Het gebruik voor huisvesting van arbeidsmigranten kan onder het overgangsrecht van het parapluplan worden gebracht. Omdat het gebruik van eisers pand niet in strijd is met het parapluplan, komt de rechtbank niet meer toe aan een beoordeling van de beroepsgrond over strijdigheid van bepalingen in het parapluplan met artikel 15 van de Dienstenrichtlijn. 
      
    
    
      6.14.
      Omdat het college de exploitatievergunning primair heeft geweigerd op grond van zijn standpunt dat het gebruik van het pand in strijd is met het bestemmingsplan, is het bestreden besluit op dit punt onvoldoende gemotiveerd en dus in strijd met artikel 7:12, eerste lid, van de Algemene wet bestuursrecht. 
      
    
    
      6.15.
      In het bestreden besluit heeft het college aangegeven dat het belang van het voorkomen of beperken van overlast de subsidiaire weigeringsgrond vormt . Het college vindt (kort gezegd) dat de arbeidsmigranten voor overlast zullen zorgen. 
      
    
    
      6.16.
      De rechtbank kan het college hierin niet volgen. Het college heeft dit niet onderzocht en aannemelijk gemaakt. De enkele stelling van het college dat de huisvesting van 33 arbeidsmigranten in het pand van eiser zal leiden tot ontoelaatbare (geluids)overlast en een toename van de parkeerdruk voor de omgeving en daardoor een goed woon- en leefklimaat voor de direct omwonenden blijvend zal worden verstoord, is daartoe onvoldoende. Dat er al meerdere klachten zijn ontvangen van omwonenden en dat er gesprekken zijn gevoerd met hen, is door het college niet inzichtelijk gemaakt. Op de zitting heeft de gemachtigde van het college toegegeven dat hij niet kan onderbouwen dat er overlastmeldingen zijn geweest en dat hij geen meldingen heeft gevonden van de afgelopen jaren. Verder heeft eiser, met het overleggen van gespreksverslagen met omwonenden en foto’s van de omgeving, aangetoond dat er geen overlast is en geen toename van de parkeerdruk. De rechtbank is dan ook van oordeel dat door het college niet aannemelijk is gemaakt dat er overlast is en dat die in de toekomst ook niet te verwachten valt, gelet op het feit dat de huisvesting van arbeidsmigranten in eisers pand al zo lang bestaat. 
      
    
  
  
    Conclusie en gevolgen
    
    
      7.	Het beroep is gegrond en het bestreden besluit moet worden vernietigd. Het college had de gevraagde exploitatievergunning niet mogen weigeren op grond van strijd met het bestemmingsplan en ook niet in het belang van het voorkomen of beperken van overlast voor de omgeving. Op voorhand is echter niet uit te sluiten dat er nog andere weigeringsgronden aan de orde zijn. Het college moet dan ook met inachtneming van deze uitspraak een nieuwe beslissing op het bezwaar van eiser nemen. De rechtbank geeft het college hiervoor een termijn van acht weken. De rechtbank ziet geen reden om zelf in de zaak te voorzien of een bestuurlijke lus toe te passen. Dit omdat het college nog nader onderzoek moet doen voor wat betreft de overige weigeringsgronden. 
    
    
    
      7.1.
      Omdat het beroep gegrond is moet het college het griffierecht aan eiser vergoeden en krijgt eiser ook een vergoeding voor de proceskosten die hij gemaakt heeft in het kader van deze beroepsprocedure. De rechtbank stelt de proceskostenvergoeding voor de beroepsfase op grond van het Besluit proceskosten bestuursrecht voor de door een derde beroepsmatige verleende rechtsbijstand vast op € 1.814,- (1 punt voor het indienen van het beroepschrift en 1 punt voor het verschijnen op de zitting, met een waarde per punt van € 907,-).
      
      
    
  
  
    Beslissing
    
    
      De rechtbank:
    
    - verklaart het beroep gegrond;
    - vernietigt het bestreden besluit;
    - draagt het college op binnen acht weken na de dag van verzending van deze uitspraak een nieuw besluit te nemen op bezwaar met inachtneming van deze uitspraak; 
    - draagt het college op het betaalde griffierecht van € 184,- aan eiser te vergoeden;
    - veroordeelt het college in de proceskosten van eiser tot een bedrag van € 1.814,-.
    
    
      Deze uitspraak is gedaan door mr. M.E.J. Sprakel, voorzitter, en mr. D.D. Kock en mr. E.M.J. Hardy, leden, in aanwezigheid van mr. D.H.J. Laeven, griffier.
      Uitgesproken in het openbaar op 18 december 2025
    
    
    
    
    
    
    
    
    
    
    
    
      
        
        
        
          
            
              griffier
            
            
              de voorzitter is buiten staat deze uitspraak
              te ondertekenen
            
          
        
      
    
    
    
    
      Een afschrift van deze uitspraak is verzonden aan partijen op: 18 december 2025
    
    
    
  
  
    Informatie over hoger beroep
    Een partij die het niet eens is met deze uitspraak, kan een hogerberoepschrift sturen naar de Afdeling bestuursrechtspraak van de Raad van State waarin wordt uitgelegd waarom deze partij het niet eens is met deze uitspraak. Het hogerberoepschrift moet worden ingediend binnen zes weken na de dag waarop deze uitspraak is verzonden. Kan de indiener de behandeling van het hoger beroep niet afwachten, omdat de zaak spoed heeft, dan kan de indiener de voorzieningenrechter van de Afdeling bestuursrechtspraak van de Raad van State vragen om een voorlopige voorziening (een tijdelijke maatregel) te treffen. 
    
    
    
  
  
    Bijlage: het voor deze uitspraak van belang zijnde planologisch kader
    
    
      
        Bestemmingsplan ‘Horst Centrum’ (het bestemmingsplan)
    
    
    
      Op basis van dit bestemmingsplan gelden ter plaatse het pand van eiser de enkelbestemming ‘Centrum’, dubbelbestemming ‘Waarde-Archeologie’ en functieaanduiding ‘horeca van categorie 4’.
    
    
    
      Artikel 1.39 (definitie van horeca van categorie 4)
      Een inrichting die geheel of in overwegende mate is gericht op het verstrekken van nachtverblijf. Daaronder wordt begrepen: hotel, motel, pension en overige logiesverstrekkers.
    
    
    
      Artikel 1.41 (definitie van huishouden)
      Een aantal aan elkaar door familie- of daarmee gelijk te stellen -band gerelateerde personen, dat gezamenlijk één eenheid vormt en als zodanig ook gebruik maakt van dezelfde voorzieningen in één woning, zoals een gezin, een gezin met inwonende ouders of een woongroep.
    
    
    
      Artikel 1.57 (definitie van woning /wooneenheid)
      Een (gedeelte van een) gebouw dat dient voor de huisvesting van één afzonderlijk huishouden.
    
    
    
      Artikel 4.1 (bestemmingsbeschrijving) 
      De voor ‘Centrum’ aangewezen gronden zijn bestemd voor:
    
    a. detailhandel, geen supermarkt zijnde;
    b. horeca van categorie 1 en/of 2;
    c. kantoren;
    d. dienstverlening;
    e. maatschappelijke voorzieningen;
    f. wonen;
    (…)
    i. ter plaatse van de aanduiding ‘horeca van categorie 4’: tevens horeca van categorie 4;
    (…)
    
    
      Artikel 4.2.1 (bouwregels, gebouwen)
      Voor het bouwen van gebouwen gelden de volgende regels:
      (…)
    
    b. ten aanzien van woningen geldt dat uitsluitend bestaande legale woningen zijn toegestaan, uitgezonderd vervangende nieuwbouw, mits het aantal woningen niet toeneemt;
    (…)
    
    
      
        Paraplubestemmingsplan ‘Internationale werknemers Horst aan de Maas 2021’ (parapluplan)
    
    
    
      Artikel 3 (huisvesting arbeidsmigranten in woningen binnen kernen)
      Aan de woonbestemmingen (wonen, woondoeleinden) binnen de kernen van artikel 2 genoemde ruimtelijke plannen zijn de volgende bepalingen toegevoegd.
    
    
    
      De gronden en bouwwerken met een woonbestemming mogen worden gebruikt ten behoeve van de huisvesting van arbeidsmigranten in woningen, mits voldaan wordt aan de volgende voorwaarden:
    
    a. per woning mogen maximaal 4 personen worden gehuisvest en zijn er maximaal 2 auto’s toegestaan;
    b. arbeidsmigranten dienen voor een periode van ten minste 4 maanden binnen de gemeente Horst aan de Maas hun verblijfsadres te hebben en dienen te staan ingeschreven in het BRP;
    c. een goed woon- en leefklimaat ter plaatse van zowel de huisvesting als de omliggende functies dient verzekerd te zijn/blijven.
    
    
      mits geen onevenredige aantasting plaatsvindt van: 
    
    
    1. de milieusituatie;
    2. een samenhangend straat- en bebouwingsbeeld;
    3. de verkeersveiligheid;
    4. de gebruiksmogelijkheden van nabijgelegen percelen, dan wel de bedrijfsvoering van nabijgelegen bedrijven.
    
    
      Artikel 11.2 (overgangsrecht gebruik)
    
    a. het gebruik van grond en bouwwerken dat bestond op het tijdstip van inwerkingtreding van het bestemmingsplan en hiermee in strijd is, mag worden voortgezet;
    b. het is verboden het met het bestemmingsplan strijdige gebruik, bedoeld in het eerste lid, te veranderen of te laten veranderen in een ander met dat plan strijdige gebruik, tenzij door deze verandering de afwijking naar aard en omvang wordt verkleind;
    c. indien het gebruik, bedoeld in het eerste lid, na het tijdstip van inwerkingtreding van het plan voor een periode langer dan een jaar wordt onderbroken, is het verboden dit gebruik daarna te hervatten of te laten hervatten;
    d. het eerste lid is niet van toepassing op het gebruik dat reeds in strijd was met het voorheen geldende bestemmingsplan, daaronder begrepen de overgangsbepalingen van dat plan. 
    
    
  
  
     De Algemene Plaatselijke Verordening Openbare Orde & Veiligheid Gemeente Horst aan de Maas, vastgesteld door de gemeenteraad van deze gemeente op 8 februari 2022. 
  
  
     Volgens artikel 1.39 van de planregels van het geldende bestemmingsplan wordt onder horeca van categorie 4 verstaan: een inrichting die geheel of in overwegende mate is gericht op het verstrekken van nachtverblijf. Daaronder wordt begrepen: hotel, motel, pension en overige logiesverstrekkers. 
  
  
     Dit is geregeld in artikel 2:67, eerste lid, aanhef en onder e, van de APV.
  
  
     Op grond van artikel 2:67, tweede lid, aanhef en onder c, van de APV. 
  
  
     Zie artikel 1:41 van de bestemmingsplanvoorschriften. 
  
  
     Zie bijvoorbeeld de uitspraak van de Afdeling van 16 maart 2016, ECLI:NL:RVS:2016:682.
  
  
     Artikel 10 van de planregels.
  
  
     Artikel 1.57 van de planregels.
  
  
     Artikel 1.41 van de planregels.
  
  
     Zie bijvoorbeeld de uitspraak van de Afdeling van 22 juli 2020, ECLI:NL:RVS:2020:1739.
  
  
     Te weten artikel 4.2.1, onder b, van de planregels. 
  
  
     Zie in dit kader de uitspraak van de Afdeling van 10 mei 2017, ECLI:NL:RVS:2017:1226.
  
  
     Zoals vermeld in artikel 2:67, eerste lid, aanhef en onder e, van de APV.
  
  
     Artikel 11.2, onder a, van de planregels van het parapluplan.
  
  
     Richtlijn 2006/123/EG van het Europees Parlement en de Raad van 12 december 2006 betreffende diensten op de interne markt.