ECLI:NL:RVS:2025:5756, Raad van State, 26-11-2025, 202207166/1/R4
Raad van State — Uitspraak 
Datum: 2025-11-26 00:00:00.000000
Rechtsgebied: Bestuursrecht

Samenvatting: Bij besluit van 18 juni 2018 hebben de burgemeester van Utrecht en het college van burgemeester en wethouders van Utrecht het verzoek van [appellante] om handhavend op te treden tegen de geluidsoverlast die zij ondervindt van bezoekers van TivoliVredenburg in Utrecht afgewezen. Tivoli is een muziekgebouw in het centrum van Utrecht met zes podia en twee horecagelegenheden, namelijk grand café Het Gegeven Paard en restaurant Danel. [appellante] woont nabij Tivoli en ervaart geluidsoverlast van bezoekers van Tivoli. Daarom heeft zij een verzoek om handhaving ingediend. De burgemeester en het college hebben dat verzoek bij het besluit van 18 juni 2018 afgewezen. De burgemeester en het college hebben het door [appellante] daartegen gemaakte bezwaar bij het besluit van 14 november 2018 ongegrond verklaard. [appellante] betoogt dat de burgemeester en het college zich ten onrechte op het standpunt hebben gesteld dat geen sprake is van onaanvaardbare geluidshinder. Volgens [appellante] hebben de burgemeester en het college hun standpunt dat piekgeluiden in de nacht van 70 dB(A) aanvaardbaar zijn in een hoogstedelijke omgeving niet onderbouwd.

202207166/1/R4.
    Datum uitspraak: 26 november 2025
    AFDELING
    BESTUURSRECHTSPRAAK
    Uitspraak in het geding tussen:
    [appellante], wonend in Utrecht,
    appellante,
    en
    1.       de burgemeester van Utrecht,
    2.       het college van burgemeester en wethouders van Utrecht,
    verweerders.
    Procesverloop
    Bij besluit van 18 juni 2018 hebben de burgemeester en het college het verzoek van [appellante] om handhavend op te treden tegen de geluidsoverlast die zij ondervindt van bezoekers van TivoliVredenburg in Utrecht (hierna: Tivoli) afgewezen.
    Bij besluit van 14 november 2018 heeft het college het door [appellante] daartegen gemaakte bezwaar ongegrond verklaard.
    Bij uitspraak van 8 mei 2020 in zaak nr. 18/4835 heeft de rechtbank het door [appellante] daartegen ingestelde beroep gegrond verklaard, het besluit van 14 november 2018 vernietigd en bepaald dat de rechtsgevolgen van dat besluit in stand blijven.
    Bij uitspraak van 2 juni 2021, ECLI:NL:RVS:2021:1167, heeft de Afdeling het door [appellante] daartegen ingestelde hoger beroep gegrond verklaard, de uitspraak van de rechtbank vernietigd voor zover daarbij de rechtsgevolgen van het besluit van 14 november 2018 in stand zijn gelaten, en die uitspraak voor het overige bevestigd. Ook heeft de Afdeling bepaald dat tegen het nieuw te nemen besluit op bezwaar slechts beroep kan worden ingesteld bij de Afdeling.
    Bij besluit van 11 november 2022 hebben de burgemeester en het college het door [appellante] gemaakte bezwaar tegen het besluit van 18 juni 2018 opnieuw ongegrond verklaard.
    Tegen dit besluit heeft [appellante] beroep ingesteld.
    Tivoli heeft een schriftelijke uiteenzetting gegeven.
    Het college en de burgemeester hebben een verweerschrift ingediend.
    De Afdeling heeft de zaak op een zitting behandeld op 8 oktober 2025, waar [appellante], vertegenwoordigd door drs. C. van Oosten, rechtsbijstandverlener in Utrecht, en het college, vertegenwoordigd door A. Braxhoven en drs. O.J. Lamme, zijn verschenen. Ook is op de zitting Tivoli, vertegenwoordigd door mr. S. Haak, advocaat in Utrecht, en [persoon], als partij gehoord.
    Overwegingen
    Overgangsrecht inwerkingtreding Omgevingswet
    1.       Op 1 januari 2024 zijn de Omgevingswet en de Invoeringswet Omgevingswet in werking getreden. Als een verzoek om handhaving is ingediend vóór het tijdstip van inwerkingtreding van de Omgevingswet, dan blijft op grond van artikel 4.3, aanhef en onder a, van de Invoeringswet Omgevingswet het recht zoals dat gold onmiddellijk vóór dat tijdstip van toepassing tot het besluit op dat verzoek onherroepelijk wordt.
    Het verzoek om handhaving is gedaan op 24 april 2018. Dat betekent dat in dit geval het recht, zoals dat gold vóór 1 januari 2024, van toepassing blijft.
    Inleiding
    2.       Tivoli is een muziekgebouw in het centrum van Utrecht met zes podia en twee horecagelegenheden, namelijk grand café Het Gegeven Paard en restaurant Danel. [appellante] woont nabij Tivoli en ervaart geluidsoverlast van bezoekers van Tivoli. Daarom heeft zij een verzoek om handhaving ingediend. De burgemeester en het college hebben dat verzoek bij het besluit van 18 juni 2018 afgewezen. De burgemeester en het college hebben het door [appellante] daartegen gemaakte bezwaar bij het besluit van 14 november 2018 ongegrond verklaard.
    De Afdeling heeft in de uitspraak van 2 juni 2021, ECLI:NL:RVS:2021:1167, overwogen dat nader onderzoek had moeten worden verricht naar de aard en omvang van de geluidsoverlast van de bezoekers van Tivoli, ook in relatie met de vraag of daarbij sprake is van een overtreding van toepasselijke normen, en - indien daarvan sprake is - of daarin geen aanleiding is gelegen handhavend op te treden.
    Naar aanleiding van de uitspraak van de Afdeling hebben de burgemeester en het college nader onderzoek verricht en op 11 november 2022 een nieuw besluit op bezwaar genomen. De burgemeester en het college hebben het bezwaar van [appellante] opnieuw ongegrond verklaard, omdat volgens hen geen sprake is van een overtreding. [appellante] is het hier niet mee eens en heeft daarom beroep ingesteld.
    Maatwerkvoorschriften
    3.       Deze procedure is begonnen met de brief van [appellante] van 24 april 2018. In die brief heeft [appellante] verzocht om handhaving tegen geluidsoverlast van bezoekers van Tivoli. Deze procedure gaat alleen over dat verzoek. Gelet hierop komt de Afdeling niet toe aan een beoordeling van het betoog van [appellante] over het stellen van maatwerkvoorschriften voor Tivoli.
    Is sprake van onaanvaardbare geluidshinder?
    4.       [appellante] betoogt dat de burgemeester en het college zich ten onrechte op het standpunt hebben gesteld dat geen sprake is van onaanvaardbare geluidshinder. Volgens [appellante] hebben de burgemeester en het college hun standpunt dat piekgeluiden in de nacht van 70 dB(A) aanvaardbaar zijn in een hoogstedelijke omgeving niet onderbouwd. Daarbij wijst zij erop dat horecabedrijven die muziek ten gehore brengen in de nacht niet meer geluid mogen produceren dan 40 dB(A). Ook blijkt volgens [appellante] uit de rapportage van de geluidsmetingen niet dat, zoals de burgemeester en het college stellen, het stemgeluid de overige piekgeluiden niet overstemt.
    4.1.    De burgemeester heeft beoordeeld of Tivoli artikel 4:1, eerste lid, van de Algemene plaatselijke verordening Utrecht 2010 (hierna: de APV) heeft overtreden. Het college heeft beoordeeld of Tivoli artikel 2.1, eerste lid, van het Activiteitenbesluit milieubeheer heeft overtreden. [appellante] heeft niet betoogd dat Tivoli andere artikelen heeft overtreden. De Afdeling zal daarom hierna aan de hand van de beroepsgronden beoordelen of de burgemeester en het college zich terecht op het standpunt hebben gesteld dat Tivoli artikel 4:1, eerste lid, van de APV en artikel 2.1, eerste lid, van het Activiteitenbesluit niet heeft overtreden.
    Artikel 4:1 APV
    4.2.    Op grond van artikel 4:1, eerste lid, van de APV is het verboden toestellen of geluidsapparaten in werking te hebben of handelingen te verrichten op een zodanige wijze dat voor een omwonende of voor de omgeving geluidshinder wordt veroorzaakt.
    Op grond van het vijfde lid geldt het verbod niet voor zover in het daarin geregelde onderwerp wordt voorzien door de Wet milieubeheer en de daarop gebaseerde voorschriften.
    4.3.    In dit geval is verzocht om handhaving tegen geluid dat afkomstig is van bezoekers die buiten de inrichting van Tivoli staan, maar waarvan het geluid volgens [appellante] nog wel aan Tivoli kan worden toegerekend. Artikel 2.1, eerste lid, van het Activiteitenbesluit voorziet in een regeling voor dat geluid. Het Activiteitenbesluit is gebaseerd op de Wet milieubeheer. Dit betekent gelet op artikel 4:1, vijfde lid, van de APV dat het verbod van artikel 4:1, eerste lid, van de APV niet geldt voor dat geluid. Alleen al daarom heeft de burgemeester zich terecht op het standpunt gesteld dat Tivoli artikel 4:1, eerste lid, van de APV niet heeft overtreden.
    Het betoog slaagt in zoverre niet.
    Artikel 2.1 van het Activiteitenbesluit
    4.4.    Op grond van artikel 2.1 van het Activiteitenbesluit moet degene die een inrichting drijft en weet of redelijkerwijs had kunnen weten dat door het in werking zijn van de inrichting nadelige gevolgen voor het milieu ontstaan of kunnen ontstaan, die niet of onvoldoende worden voorkomen of beperkt door naleving van de bij of krachtens dit besluit gestelde regels, die gevolgen voorkomen of beperken voor zover voorkomen niet mogelijk is en voor zover dit redelijkerwijs van hem kan worden gevergd.
    Op grond van het tweede lid, aanhef en onder f, wordt onder het voorkomen of beperken van het ontstaan van nadelige gevolgen voor het milieu als bedoeld in het eerste lid verstaan het voorkomen dan wel voor zover dat niet mogelijk is het tot een aanvaardbaar niveau beperken van geluidshinder.
    Op grond van het tweede lid, aanhef en onder k, wordt onder het voorkomen of beperken van het ontstaan van nadelige gevolgen voor het milieu als bedoeld in het eerste lid verstaan het voorkomen dan wel voor zover dat niet mogelijk is het beperken van de nadelige gevolgen voor het milieu van het verkeer van personen en goederen van en naar de inrichting.
    4.5.    Artikel 2.1, eerste lid, van het Activiteitenbesluit bevat een algemene zorgplicht. Zoals de Afdeling eerder heeft overwogen onder 2.5.1 van de uitspraak van 10 augustus 2011, ECLI:NL:RVS:2011:BR4631, kunnen bestuursrechtelijke handhavingsmaatregelen vanwege overtreding van de in artikel 2.1, eerste lid, van het Activiteitenbesluit opgenomen zorgplicht uitsluitend worden getroffen wanneer het handelen of nalaten van de drijver van de inrichting onmiskenbaar in strijd is met de zorgplicht. Reden daarvoor is dat de zorgplicht een aantal begrippen bevat die nadere invulling behoeven, en waarbij niet één invulling als de enig juiste kan worden beschouwd. De vragen wanneer nadelige milieugevolgen niet voldoende worden voorkomen en wanneer redelijkerwijs kan worden gevergd dat deze gevolgen worden voorkomen, kunnen bijvoorbeeld afhankelijk van de gekozen weging van alle relevante factoren op verschillende manieren worden beantwoord. Dit betekent dat niet in alle gevallen een eenduidig antwoord bestaat op de vraag waartoe de norm in een concreet geval exact verplicht.
    4.6.    Het college heeft op een aantal uitgaansavonden geluidsmetingen laten verrichten. Uit die metingen blijkt dat er op de gevel van de woning van [appellante] piekgeluiden optreden tot ongeveer 70 dB(A) als gevolg van joelende mensen. Het college heeft niet vastgesteld of het gejoel afkomstig is van bezoekers van Tivoli of van andere personen die zich in de omgeving bevinden. Volgens het college was het niet nodig om dat vast te stellen, omdat ook als er vanuit wordt gegaan dat het geluid afkomstig is van bezoekers van Tivoli en dat geluid aan Tivoli moet worden toegerekend, er niet onmiskenbaar strijd is met de zorgplicht. Daarvoor heeft het college in zijn besluit van belang geacht dat uit de geluidsmetingen blijkt dat het stemgeluid van mensen niet harder is dan andere piekgeluiden, zoals bijvoorbeeld sirenes van hulpdiensten, claxons van auto’s of geluid van treinen. Naar zijn aard zijn de gemeten geluidswaarden kortdurende geluiden, die zich bovendien incidenteel voordoen. Zowel naar aard, omvang als duur, betreft het naar het oordeel van het college geen onaanvaardbare geluidshinder. Daarbij acht het college ook van belang dat de gedragingen zich voordoen in een hoogstedelijk gebied, dat zich kenmerkt door intensief en meervoudig ruimtegebruik. Het is in een dergelijk gebied welhaast onontkoombaar dat functies botsen en hinder ondervinden van elkaars aanwezigheid. Het college is van oordeel dat gebruikers in een hoogstedelijk gebied dergelijke hinder tot op een zekere hoogte hebben te dulden.
    Op de zitting heeft het college verder nog toegelicht dat het ook heeft gekeken naar de geluidsnormen die op grond van artikel 2.17 van het Activiteitenbesluit gelden voor de in de inrichting aanwezige installaties en toestellen, alsmede de in de inrichting verrichte werkzaamheden en activiteiten en laad- en losactiviteiten ten behoeve van en in de onmiddellijke nabijheid van de inrichting. Volgens het college zijn de gemeten piekgeluiden ook gelet op de geluidsnormen van artikel 2.17 van het Activiteitenbesluit niet onmiskenbaar in strijd met de zorgplicht van artikel 2.1, eerste lid, van het Activiteitenbesluit.
    4.7.    Daargelaten of de gemeten piekgeluiden afkomstig zijn van bezoekers van Tivoli en dat geluid aan Tivoli kan worden toegerekend, heeft het college naar het oordeel van de Afdeling met het voorgaande deugdelijk gemotiveerd waarom hoe dan ook geen sprake is van een onmiskenbare overtreding van de zorgplicht. Daarbij neemt de Afdeling in aanmerking dat [appellante] de geluidsmetingen als zodanig niet heeft betwist. De verwijzing door [appellante] naar een geluidsnorm voor horecagelegenheden van 40 dB(A) in de nachtperiode leidt niet een ander oordeel. Die geluidsnorm in tabel 2.17a van artikel 2.17 van het Activiteitenbesluit is geen norm voor piekgeluid, maar voor het langtijdgemiddelde beoordelingsniveau.
    Anders dan waarvan [appellante] uitgaat, heeft het college zich niet op het standpunt gesteld dat het gejoel nooit te horen is boven andere geluiden uit. Het college heeft zich op het standpunt gesteld dat andere piekgeluiden harder zijn dan het gejoel. Gelet op de geluidsmetingen is dat standpunt juist.
    Het betoog slaagt ook in zoverre niet.
    5.       Gelet op wat hiervoor is overwogen heeft Tivoli geen overtreding  gepleegd, zodat de burgemeester en het college niet bevoegd waren handhavend op te treden. Zij hebben het verzoek om handhaving daarom terecht afgewezen. De Afdeling merkt nog op dat zij er niet aan twijfelt dat [appellante] hinder ervaart van schreeuwende mensen tijdens uitgaansavonden. Maar dat betekent nog niet dat Tivoli een overtreding heeft gepleegd.
    Dwangsom wegens het niet tijdig nemen van een nieuw besluit
    6.       [appellante] betoogt dat de burgemeester en het college haar ten onrechte geen dwangsom hebben toegekend voor het niet tijdig nemen van een nieuw besluit op bezwaar.
    6.1.    Artikel 4:17 van de Algemene wet bestuursrecht luidt:
    "1 Indien een beschikking op aanvraag niet tijdig wordt gegeven, verbeurt het bestuursorgaan aan de aanvrager een dwangsom voor elke dag dat het in gebreke is, doch voor ten hoogste 42 dagen. De Algemene termijnenwet is op laatstgenoemde termijn niet van toepassing.
    2 De dwangsom bedraagt de eerste veertien dagen € 23 per dag, de daaropvolgende veertien dagen € 35 per dag en de overige dagen € 45 per dag.
    3 De eerste dag waarover de dwangsom verschuldigd is, is de dag waarop twee weken zijn verstreken na de dag waarop de termijn voor het geven van de beschikking is verstreken en het bestuursorgaan van de aanvrager een schriftelijke ingebrekestelling heeft ontvangen."
    Artikel 4:18 van de Awb luidt:
    "Het bestuursorgaan stelt de verschuldigdheid en de hoogte van de dwangsom bij beschikking vast binnen twee weken na de laatste dag waarover de dwangsom verschuldigd was."
    6.2.    Na de uitspraak van de Afdeling van 2 juni 2021 moesten zowel de burgemeester als het college een nieuw besluit op bezwaar nemen. [appellante] heeft de burgemeester en het college op 29 juni 2022 in gebreke gesteld. Op dat moment was de wettelijke termijn voor het nemen van een nieuw besluit op bezwaar verstreken. Uiteindelijk hebben de burgemeester en het college op 11 november 2022 een nieuw besluit op bezwaar genomen.
    6.3.    De burgemeester en het college hebben zich op het standpunt gesteld dat het niet redelijk is dat zij dwangsommen (volledig) moeten betalen. Volgens hen was er met [appellante] de procesafspraak gemaakt dat haar reactie op de geluidsmetingen zou worden afgewacht voordat een nieuw besluit zou worden genomen. Zij stellen dat dit blijkt uit e-mails tussen hen en [appellante]. Maar in de overgelegde e-mails staat nergens concreet dat de ingebrekestelling is ingetrokken of dat [appellante] ermee akkoord is gegaan dat nog geen besluit op haar bezwaar zou worden genomen. Dit hebben de burgemeester en het college op de zitting ook erkend. Daarnaast heeft het eerste e-mailcontact na de ingebrekestelling van 29 juni 2022 pas plaatsgevonden op 16 september 2022. Op dat moment waren de dwangsommen wegens het niet tijdig nemen van een nieuw besluit al volledig verbeurd. Wat er vanaf 16 september 2022 aan e-mailcontact heeft plaatsgevonden, is alleen al daarom niet van belang voor de vraag of dwangsommen zijn verschuldigd.
    De conclusie is dan ook dat de burgemeester en het college ieder afzonderlijk de maximale dwangsom van € 1.442,00 zijn verschuldigd. Zij hebben in strijd met artikel 4:18 van de Awb de verschuldigdheid van die dwangsom niet vastgesteld.
    Het betoog slaagt.
    Conclusie
    7.       De burgemeester en het college hebben het verzoek om handhaving terecht afgewezen, maar hebben zich ten onrechte op het standpunt gesteld dat zij geen dwangsommen zijn verschuldigd aan [appellante] wegens het niet tijdig nemen van een nieuw besluit op bezwaar. Het beroep is daarom gegrond. Het besluit van 11 november 2022 moet worden vernietigd, voor zover de burgemeester en het college hebben geweigerd de verschuldigde dwangsom vast te stellen. De Afdeling zal de verschuldigde dwangsom voor ieder afzonderlijk vaststellen op het maximale bedrag van € 1.442,00 en bepalen dat deze uitspraak in de plaats treedt van het vernietigde gedeelte van het besluit van 11 november 2022. Dit betekent dat met deze uitspraak er een einde is gekomen aan deze procedure.
    8.       De burgemeester en het college moeten samen, ieder de helft, de proceskosten vergoeden.
    Beslissing
    De Afdeling bestuursrechtspraak van de Raad van State:
    I.        verklaart het beroep gegrond;
    II.       vernietigt het besluit van de burgemeester van Utrecht en het college van burgemeester en wethouders van Utrecht van 11 november 2022, kenmerk 8929746, voor zover zij hebben geweigerd de verschuldigde dwangsom wegens het niet tijdig nemen van een besluit op het bezwaar van [appellante] vast te stellen;
    III.      stelt de hoogte van de door de burgemeester van Utrecht en het college van burgemeester en wethouders van Utrecht verschuldigde dwangsom wegens het niet tijdig nemen van een besluit op het bezwaar van [appellante] voor ieder afzonderlijk vast op € 1.442,00;
    IV.      bepaalt dat deze uitspraak in de plaats treedt van het vernietigde gedeelte van het besluit van 11 november 2022;
    V.       veroordeelt de burgemeester van Utrecht en het college van burgemeester en wethouders van Utrecht, ieder voor de helft, tot vergoeding van bij [appellante] in verband met de behandeling van het beroep opgekomen proceskosten tot een bedrag van € 1.814,00, geheel toe te rekenen aan door een derde beroepsmatig verleende rechtsbijstand;
    VI.      gelast dat de burgemeester van Utrecht en het college van burgemeester en wethouders van Utrecht, ieder voor de helft, aan [appellante] het door haar voor de behandeling van het beroep betaalde griffierecht ten bedrage van € 184,00 vergoedt.
    Aldus vastgesteld door mr. J.C.A. de Poorter, lid van de enkelvoudige kamer, in tegenwoordigheid van mr. J.A.A. van Roessel, griffier.
    w.g. De Poorter
    lid van de enkelvoudige kamer
    w.g. Van Roessel
    griffier
    Uitgesproken in het openbaar op 26 november 2025
    457