ECLI:NL:CRVB:2005:AT5443, Centrale Raad van Beroep, 03-05-2005, 03/5501 WVG
Centrale Raad van Beroep — Uitspraak 
Datum: 2005-05-03 00:00:00.000000
Rechtsgebied: Bestuursrecht; Socialezekerheidsrecht

Samenvatting: Afwijzing financiële tegemoetkoming in de kosten van de aanpassing van haar woning. Norminkomen. Draagkracht.

03/5501 WVG
    
    U I T S P R A A K
    
    in het geding tussen:
    
    het College van burgemeester en wethouders van de gemeente Zoetermeer, appellant, 
    
    en
    
    [gedaagde], wonende te [woonplaats], gedaagde.
    
    I. ONTSTAAN EN LOOP VAN HET GEDING
    
    
      Appellant heeft hoger beroep ingesteld tegen de uitspraak van de rechtbank 
      ’s-Gravenhage van 9 oktober 2003, reg.nr. 02/4186 WVG, verzonden op 14 oktober 2003. 
    
    
    Gedaagde heeft een verweerschrift en een aanvullend verweerschrift ingediend.
    
    Het geding is, gevoegd met het geding met reg.nrs. 02/3644 WVG en 02/3645 WVG, behandeld ter zitting van 3 augustus 2004. Appellant heeft zich laten vertegenwoordigen door mr. P.J. van Steijn, werkzaam bij de gemeente Zoetermeer. Gedaagde is in persoon verschenen.
    
    Na de sluiting van het onderzoek zijn de gedingen weer gesplitst. 
    
    II. MOTIVERING
    
    
      Voor een overzicht van de in dit geding van belang zijnde feiten en omstandigheden verwijst de Raad, mede gelet op de gedingstukken, naar de aangevallen uitspraak. 
      Hij volstaat hier met het volgende.
    
    
    Bij besluit van 9 april 2002, in bezwaar gehandhaafd bij besluit van 24 september 2002 (hierna: het bestreden besluit), heeft appellant afgewezen de aanvraag van gedaagde in het kader van de Wet voorzieningen gehandicapten (hierna: Wvg) om een financiële tegemoetkoming in de kosten van de aanpassing van haar woning (het voorzien van de garagedeur van een elektrische deuropener en het verplaatsen van het bedieningspaneel van de traplift). De afwijzing berust op de grond dat het totale bedrag van deze voorzieningen (€ 1.001,05) lager is dan het in het kader van de toepasselijke regelgeving krachtens de Wvg door gedaagde verschuldigde bedrag van de eigen bijbetaling, zijnde € 1361,34.
    
    In beroep tegen het bestreden besluit heeft gedaagde aangevoerd dat appellant de in aanmerking te nemen draagkracht onjuist heeft vastgesteld. Ten eerste omdat appellant bij de berekening van de ruimte in het inkomen ten onrechte is uitgegaan van het norminkomen in plaats van 1,5 maal het norminkomen. Ten tweede omdat appellant bij de berekening van het norminkomen geen rekening heeft gehouden met de kosten van de door gedaagde verschuldigde premie voor de ziektekostenverzekering. Ten derde omdat appellant onvoldoende rekening heeft gehouden met de uit de handicap van gedaagde voortvloeiende en te haren laste blijvende kosten. Daarbij gaat het om de kosten van aanpassingen aan haar auto en de legeskosten van haar invalidenparkeerkaart, het eigen risico van de ziektekostenverzekering, de eigen bijdrage voor medicijnen, tandartskosten, de kosten van een elektrische deken en vervoerskosten in verband met hydrotherapie.
    
    Bij de aangevallen uitspraak heeft de rechtbank - met een bepaling omtrent het griffierecht - het beroep tegen het bestreden besluit gegrond verklaard, dat besluit vernietigd en bepaald dat appellant met inachtneming van de uitspraak een nieuw besluit [op bezwaar] dient te nemen. De rechtbank heeft gedaagde gevolgd in haar betoog dat ten onrechte is uitgegaan van het norminkomen in plaats van 1,5 maal het norminkomen. Dat appellant geen dan wel onvoldoende rekening heeft gehouden met de door gedaagde genoemde kosten, heeft de rechtbank echter niet onderschreven.
    
    Appellant heeft zich in hoger beroep tegen de aangevallen uitspraak gekeerd. Hij heeft zich daarbij gemotiveerd op het standpunt gesteld dat de ruimte in het inkomen wel op rechtens juiste wijze is berekend.
    
    De Raad komt tot de volgende beoordeling.
    
    Ingevolge artikel 5, tweede lid, eerste volzin, van de Wvg kan de hoogte van de financiële tegemoetkoming (bedoeld in artikel 5, eerste lid, aanhef en onder b, van de Wvg) worden afgestemd op het inkomen van de gehandicapte en zijn echtgenoot. In het voorliggende geval zijn mede van toepassing de desbetreffende bepalingen van de Wvg-verordening Zoetermeer (hierna: Verordening) en het Vergoedingenbesluit Wvg (hierna: Vergoedingenbesluit) zoals deze op 1 januari 2002 luiden.
    
    Ingevolge artikel 5, vierde lid, van de Wvg kan de Minister van Sociale Zaken en Werkgelegenheid, in overleg met de Minister van Volkshuisvesting, Ruimtelijke Ordening en Milieubeheer, regels stellen met betrekking tot de financiële tegemoetkomingen. Ter uitvoering daarvan is vastgesteld de Regeling inzake financiële tegemoetkomingen en eigen bijdragen WVG (hierna: de Regeling) van 19 november 1993 (Stcrt. 1993, nr. 227). In het voorliggende geval is van toepassing de tekst van de Regeling zoals deze op 1 januari 2002 luidt. 
    
    Op grond van artikel 1, aanhef en onder c, onder 2°, van de Regeling wordt onder norminkomen verstaan: de bijstandsnorm, genoemd in hoofdstuk IV, afdeling 1, paragraaf 2, van de Algemene bijstandswet, omgerekend tot een bedrag per kalenderjaar, nadat deze bijstandsnorm - voor een belanghebbende die niet ingevolge de Ziekenfondswet verplicht is verzekerd - eerst is verhoogd met de in een kalenderjaar door de belanghebbende verschuldigde premie van een met de verplichte ziekenfondsverzekering overeenkomende ziektekostenverzekering, nadat deze premie is verminderd met een bedrag gelijk aan de nominale premie die in een kalenderjaar verschuldigd zou zijn bij verplichte ziekenfondsverzekering. 
    
    In artikel 3, eerste lid, van de Regeling is bepaald dat de draagkracht van de gehandicapte en zijn echtgenoot per kalenderjaar wordt vastgesteld.
    
    Artikel 3, tweede en derde lid, van de Regeling luidt (sedert 1 april 1996):
    
    
      “2. Bij een netto inkomen tot en met 1,5 maal het norminkomen is de draagkracht per kalenderjaar ten hoogste f 100,- [sedert 1 januari 2002: € 45.-].
      3. Voor zover het netto inkomen meer bedraagt dan 1,5 maal het norminkomen wordt bij de vaststelling van de draagkracht per kalenderjaar ten hoogste een kwart van het draagkrachtpercentage dat burgemeester en wethouders in het kader van de uitvoering van de Algemene bijstandswet hanteren, in aanmerking genomen.”.
    
    
    Ingevolge artikel 1.c van het Vergoedingenbesluit wordt de draagkracht vastgesteld op 8,75% van de ruimte in het inkomen. Onder ruimte in het inkomen wordt op grond van artikel 1.a van het Vergoedingenbesluit verstaan het verschil tussen enerzijds het norminkomen en anderzijds het netto-inkomen van de gehandicapte en zijn echtgenoot zoals omschreven in artikel 1, aanhef en onder b, van de Verordening. In artikel 1.b van het Vergoedingenbesluit wordt de draagkracht voor inkomens tot 1,5 maal het norminkomen op nihil gesteld en wordt voorts voor inkomens tussen 1,5 en 2 maal het norminkomen de zogenoemde eigen bijbetaling gemaximeerd op € 136,13 en voor inkomens boven 2 maal het norminkomen op € 1.361,34. Dit betekent dat indien de draagkracht hoger is dan € 136,13 respectievelijk € 1361,34, de eigen bijbetaling deze bedragen desondanks niet te boven gaat. 
    
    
      Appellant heeft, aldus, bij de vaststelling van de draagkracht van gedaagde de ruimte in het inkomen berekend door het verschil te nemen tussen enerzijds het door appellant berekende voor gedaagde toepasselijke norminkomen en anderzijds het netto-inkomen van gedaagde en haar echtgenoot, zijnde € 26.404,53. Vervolgens is de draagkracht vastgesteld op 8,75% daarvan, zijnde € 2.310,40. Op de draagkracht heeft appellant - overeenkomstig artikel 4, tweede lid, van de Regeling - enkele door gedaagde opgevoerde uit haar handicap voortvloeiende en te haren laste blijvende kosten in mindering gebracht tot een bedrag van in totaal € 946,30, zodat een draagkracht resteert van € 1.364,10. Omdat het netto-inkomen van gedaagde en haar echtgenoot hoger is dan 2 maal het norminkomen, heeft appellant de eigen bijbetaling gemaximeerd op 
      € 1.361,34. Aangezien het bedrag van de gevraagde tegemoetkoming onder het bedrag van € 1.361,34 ligt, heeft appellant de aanvraag afgewezen.
    
    
    
      De rechtbank heeft geoordeeld dat artikel 1.a van het Vergoedingenbesluit in strijd is met artikel 3, derde lid, van de Regeling. Zij heeft daartoe - zo begrijpt de Raad - overwogen dat uit de vergelijking van de tekst van artikel 3 van de Regeling zoals deze luidde tot 
      1 april 1996 met de tekst van artikel 3 van de Regeling zoals deze vanaf die datum luidt, blijkt dat uitsluitend het in artikel 3, tweede lid, van de Regeling genoemde maximum bedrag is verlaagd, de inkomensgrens in artikel 3, tweede en derde lid, van de Regeling is gewijzigd en het in artikel 3, derde lid, van de Regeling ten hoogste in aanmerking te nemen draagkrachtpercentage is verlaagd. Nu voorts, ook uit de toelichting, niet blijkt dat de besluitgever de rekenmethode heeft willen wijzigen, is de rechtbank van oordeel dat de systematiek van de draagkrachtberekening gelijk is gebleven. Dat betekent volgens de rechtbank dat de wijziging van artikel 3 van de Regeling tot gevolg heeft dat bij de berekening van de ruimte in het inkomen moet worden uitgegaan van het meerdere boven 1,5 maal het norminkomen in plaats van, zoals vóór de wijziging, het meerdere boven het norminkomen.
    
    
    De Raad kan, met appellant, de rechtbank hierin niet volgen. 
    
    Artikel 3, tweede en derde lid, van de Regeling luidde tot 1 april 1996:
    
    
      “2. Bij een netto inkomen tot het norminkomen is de draagkracht per kalenderjaar ten hoogste f 186.
      3. Voor zover het netto inkomen meer bedraagt dan het norminkomen wordt bij de vaststelling van de draagkracht per kalenderjaar ten hoogste de helft van het draagkrachtpercentage dat het gemeentebestuur in het kader van de Algemene Bijstandswet hanteert, in aanmerking genomen.”.
    
    
    In de toelichting (Stcrt. 1993, nr. 227, blz. 6) is het volgende opgenomen: 
    
    “Blijkt het netto jaarinkomen niet hoger te zijn dan het norminkomen dan is de draagkracht ten hoogste f 186. Dit bedrag komt overeen met het drempelbedrag van de bijstand. Is het netto inkomen hoger dan het norminkomen dan wordt voor dat meerdere bij de draagkrachtvaststelling ten hoogste de helft van het draagkrachtpercentage dat in het kader van de uitvoering van de ABW wordt gehanteerd, in aanmerking genomen. Het draagkrachtpercentage, te weten het percentage van het surplusinkomen boven het sociaal minimum, kunnen de gemeenten sedert de decentralisatie van de bijzondere bijstand zelf vaststellen. De praktijk wijst uit dat de gemeenten een percentage hanteren van 35% tot 50%. Dit betekent dat in het kader van de Wvg de draagkracht voor de boven het sociaal minimum gelegen inkomens maximaal f 186, plus 17,5% à 25% van het surplusinkomen, zal zijn.”.
    
    
      De Raad leidt uit het voorgaande af dat de besluitgever - oorspronkelijk - het volgende stelsel voor ogen heeft gestaan:
      - voor inkomens tot en met het norminkomen geldt een - lage - (forfaitaire) 
      draagkracht van (maximaal) f 186,--;
      - voor inkomens boven het norminkomen geldt een - hogere - draagkracht; deze  
      wordt vastgesteld door bij het bedrag van f 186,-- op te tellen het bedrag dat wordt gevonden den door over het verschil tussen het norminkomen en het werkelijke inkomen het toepasselijke draagkrachtpercentage te hanteren; dat draagkrachtpercentage is ten hoogste de helft van het door de betrokken gemeente met betrekking tot de bijzondere bijstand gehanteerde draagkrachtpercentage.
    
    
    In de toelichting bij de, voorzover hier van belang met ingang van 1 april 1996 in werking getreden, wijziging van de Regeling van 19 januari 1996 (Stcrt. 1996, nr. 18, blz. 8) is het volgende opgenomen:
    
    “De Wvg-draagkracht geldt vanaf 1,5 maal het norminkomen en is maximaal 25% van het draagkrachtpercentage dat de gemeente in het kader van de Algemene bijstandswet hanteert. De Wvg-draagkracht wordt dus gehalveerd ten opzichte van de oude regeling. (…) [De] vervanging van artikel 3, tweede en derde lid (…) geeft aan dat het thans niet meer mogelijk is om bij gehandicapten met een netto-inkomen beneden 1,5 maal het bijstandsniveau, een hoger bedrag aan draagkracht dan f 100,- per kalenderjaar in aanmerking te nemen. In gevallen waarin het inkomen boven de grens van 1,5 maal het bijstandsniveau ligt, kan de draagkracht per kalenderjaar nimmer meer zijn dan een kwart van de draagkracht, die het gemeentebestuur bij de verlening van bijzondere bijstand op grond van de Algemene bijstandswet hanteert. Voorheen was dat maximum op de helft gesteld.”.
    
    
      Naar het oordeel van de Raad blijkt uit de toelichting dat de besluitgever heeft beoogd in het oorspronkelijke stelsel de volgende wijzigingen aan te brengen:
      - de lage draagkracht geldt voortaan voor inkomens tot en met 1,5 maal het 
      norminkomen in plaats van tot en met het norminkomen, en de hogere draagkracht voor inkomens boven 1,5 maal het norminkomen;
      - het bedrag van de lage draagkracht wordt verlaagd tot f 100,--;
      - het bij de vaststelling van de hogere draagkracht te hanteren draag-  
      krachtpercentage wordt verlaagd van ten hoogste de helft tot ten hoogste een kwart van het door de betrokken gemeente met betrekking tot de bijzondere bijstand gehanteerde draagkrachtpercentage.
    
    
    Uit de toelichting blijkt niet dat de besluitgever tevens voor ogen heeft gestaan bij de vaststelling van de draagkracht voor inkomens boven 1,5 maal het norminkomen uit te gaan van het verschil tussen 1,5 maal het norminkomen en het werkelijke inkomen. Ware dit anders, dan had het - gelet op het feit dat het doel van de wijzigingen was het verlagen van de eigen bijbetalingen - in de rede gelegen dat (ook) daarvan in de toelichting uitdrukkelijk melding was gemaakt. Dat is echter niet het geval. Uit de toelichting blijkt veeleer het tegendeel. De zin “De Wvg-draagkracht wordt dus gehalveerd ten opzichte van de oude regeling”, kan alleen maar juist zijn als de besluitgever niet tevens heeft beoogd voortaan uit te gaan van het verschil tussen 1,5 maal het norminkomen en het werkelijke inkomen. In dat geval zou immers het bedrag waarover het - gehalveerde - draagkrachtpercentage wordt gehanteerd, worden verminderd met een bedrag dat gelijk is aan de helft van het norminkomen, hetgeen per saldo leidt tot een veel grotere vermindering van de draagkracht dan een halvering. De Raad wijst er in dit verband tevens op dat de toelichting geen aanknopingspunt biedt voor de vaststelling dat de besluitgever heeft willen breken met het aan de toepasselijke regelgeving krachtens de Wvg ten grondslag liggende uitgangspunt dat in het gedeelte van het inkomen dat het toepasselijke sociaal minimum te boven gaat, (draagkracht)ruimte aanwezig wordt geacht. In het enkele feit dat in de tekst van artikel 3, derde lid, van de Regeling “Voor zover” is blijven staan, ziet de Raad geen grond om tot een ander oordeel te komen.
    
    
      Het voorgaande betekent dat sedert 1 april 1996 de Regeling, voorzover hier van belang, het volgende stelsel inhoudt:
      - voor inkomens tot en met 1,5 maal het norminkomen geldt een - lage -
      (forfaitaire) draagkracht van (maximaal) f 100,-- [€ 45,--];
      - voor inkomens boven 1,5 maal het norminkomen geldt een - hogere - draagkracht;  	deze wordt vastgesteld door over het verschil tussen het norminkomen en het	werkelijke inkomen het toepasselijke draagkrachtpercentage te hanteren; dat 	draagkrachtpercentage is ten hoogste een kwart van het door de betrokken 
      gemeente met betrekking tot de bijzondere bijstand gehanteerde draagkracht- 
      percentage. 
    
    
    Uit hetgeen hiervoor is overwogen volgt dat de rechtbank ten onrechte heeft geoordeeld dat het Vergoedingenbesluit in strijd is met artikel 3, derde lid, van de Regeling, zodat de grief van appellant slaagt.
    
    Gedaagde heeft in haar verweerschrift (van 9 december 2003) aangevoerd dat de rechtbank haar ten onrechte niet heeft gevolgd in haar stellingen omtrent de premie van de ziektekostenverzekering (artikel 1, aanhef en onder c, onder 2°, van de Regeling) en omtrent de uit haar handicap voortvloeiende en te haren laste blijvende kosten (artikel 4, tweede lid, van de Regeling). 
    
    Nu de rechtbank de hierop betrekking hebbende beroepsgronden van gedaagde uitdrukkelijk en zonder voorbehoud heeft verworpen, gedaagde zelf geen hoger beroep heeft ingesteld, de Beroepswet niet de mogelijkheid van incidenteel appel kent en voorts geen sprake is van een zodanige verwevenheid met de grief van appellant dat een beoordeling van hetgeen door gedaagde is aangevoerd onontkoombaar is, kan de Raad aan bespreking van het door gedaagde aangevoerde niet toekomen.  
     
    Uit het voorgaande volgt dat de aangevallen uitspraak niet in stand kan blijven, zodat de Raad deze zal vernietigen. Doende hetgeen de rechtbank zou behoren te doen, zal de Raad het beroep van gedaagde tegen het bestreden besluit ongegrond verklaren, nu bij dat besluit de weigering van de aangevraagde financiële tegemoetkoming terecht is gehandhaafd. 
    
    Daaruit volgt dat het in het aanvullende verweerschrift door gedaagde gedane verzoek om veroordeling tot schadevergoeding niet kan worden toegewezen.
    
    De Raad ziet ten slotte geen aanleiding voor een veroordeling in de proceskosten. 
    
    III. BESLISSING
    
    De Centrale Raad van Beroep,
    
    Recht doende:
    
    
      Vernietigt de aangevallen uitspraak;
      Verklaart het beroep ongegrond;
      Wijst het verzoek om veroordeling tot schadevergoeding af.
    
    
    Aldus gewezen door mr. drs.Th.G.M. Simons als voorzitter en mr. M.I. ’t Hooft en mr. H. Bolt als leden, in tegenwoordigheid van B.M. Biever-van Leeuwen als griffier, en uitgesproken in het openbaar op 3 mei 2005.
    
    (get.): Th.G.M. Simons.
    
    (get.): B.M. Biever-van Leeuwen.
    
    RB0205