ECLI:NL:RVS:2026:365, Raad van State, 21-01-2026, 202300599/1/R1
Raad van State — Uitspraak 
Datum: 2026-01-21 00:00:00.000000
Rechtsgebied: Bestuursrecht

Samenvatting: Bij besluit van 27 oktober 2022 heeft de raad het bestemmingsplan "Holendrechterweg 53a/54/54a" vastgesteld. Het plan is deels conserverend van aard, maar maakt daarnaast nieuwe ontwikkelingen mogelijk. Het beroep van het college en van [appellant] heeft betrekking op het perceel Holendrechterweg 54a. Op het perceel is in de huidige situatie een autoschadeherstelbedrijf met bedrijfswoning gevestigd. De bestaande bedrijfswoning krijgt de bestemming "Wonen". De bedrijfsbebouwing op het perceel zal worden gesloopt en ter compensatie daarvan maakt het plan twee nieuwe woningen mogelijk. Daartoe voorziet het plan hier in de bestemming "Wonen" en "Tuin-1". In het vorige plan "Ouderkerkeplas e.o." waren aan de gronden de bestemmingen "Agrarische doeleinden II" en "Bedrijven" toegekend. Het plangebied ligt ten zuiden van de kern Ouderkerk aan de Amstel en de Rijksweg A9. Het gebied bestaat voornamelijk uit agrarische gronden en natuur en de bebouwing concentreert zich met name langs de Bullewijk. In het gebied is daarnaast het natuurgebied "het Landje van Geijsel" gelegen. [partij] is de initiatiefnemer van het plan.

202300599/1/R1.
    Datum uitspraak: 21 januari 2026
    AFDELING
    BESTUURSRECHTSPRAAK
    Uitspraak in het geding tussen:
    1.       Het college van gedeputeerde staten van Noord-Holland (hierna: het college),
    2.       [appellant A] en [appellant B] (hierna tezamen en in enkelvoud: [appellant]), wonend in Ouderkerk aan de Amstel, gemeente Ouder Amstel,
    appellanten,
    en
    de raad van de gemeente Ouder-Amstel,
    verweerder.
    Procesverloop
    Bij besluit van 27 oktober 2022 heeft de raad het bestemmingsplan "Holendrechterweg 53a/54/54a" (hierna: het plan) vastgesteld.
    Tegen dit besluit hebben het college en [appellant] beroep ingesteld.
    [partij] heeft een schriftelijke uiteenzetting gegeven.
    [appellant], het college en [partij] hebben nadere stukken ingediend.
    De Afdeling heeft de zaak ter zitting behandeld op 20 november 2025, waar het college, vertegenwoordigd door drs. J.L. Damen en J.J. Verwindt, beiden werkzaam bij de provincie, [appellant], bijgestaan door mr. M.L.M. Frantzen, en de raad, vertegenwoordigd door mr. M.A. van Maarle, werkzaam bij de gemeente, bijgestaan door mr. N.L. Bol, zijn verschenen. Voorts is ter zitting [partij], bijgestaan door mr. J.A.M. van der Lee, als partij gehoord.
    Overwegingen
    Overgangsrecht inwerkingtreding Omgevingswet
    1.       Op 1 januari 2024 zijn de Omgevingswet en de Invoeringswet Omgevingswet in werking getreden. Op grond van artikel 4.6, derde lid, van de Invoeringswet Omgevingswet blijft op een beroep tegen een besluit tot vaststelling van een bestemmingsplan waarvan het ontwerp vóór het tijdstip van inwerkingtreding van de Omgevingswet ter inzage is gelegd het recht zoals dat gold onmiddellijk vóór dat tijdstip van toepassing tot het bestemmingsplan onherroepelijk is.
    2.       Het ontwerpplan is op 24 december 2015 ter inzage gelegd. Dat betekent dat op deze beroepsprocedure het recht, waaronder de Wet ruimtelijke ordening (hierna: Wro), zoals dat gold vóór 1 januari 2024 van toepassing blijft.
    Inleiding
    3.       Het plan is deels conserverend van aard, maar maakt daarnaast nieuwe ontwikkelingen mogelijk. Het beroep van het college en van [appellant] heeft betrekking op het perceel Holendrechterweg 54a (hierna: het perceel). Op het perceel is in de huidige situatie een autoschadeherstelbedrijf met bedrijfswoning gevestigd. De bestaande bedrijfswoning krijgt de bestemming "Wonen". De bedrijfsbebouwing op het perceel zal worden gesloopt en ter compensatie daarvan maakt het plan twee nieuwe woningen mogelijk. Daartoe voorziet het plan hier in de bestemming "Wonen" en "Tuin-1". In het vorige plan "Ouderkerkeplas e.o." waren aan de gronden de bestemmingen "Agrarische doeleinden II" en "Bedrijven" toegekend. Het plangebied ligt ten zuiden van de kern Ouderkerk aan de Amstel en de Rijksweg A9. Het gebied bestaat voornamelijk uit agrarische gronden en natuur en de bebouwing concentreert zich met name langs de Bullewijk. In het gebied is daarnaast het natuurgebied "het Landje van Geijsel" gelegen. [partij] is de initiatiefnemer van het plan.
    4.       Het plan is vastgesteld naar aanleiding van de uitspraak van de Afdeling van 3 juni 2015, ECLI:NL:RVS:2015:1729, op onder meer het beroep van [appellant] tegen het bij besluit van 6 maart 2014 vastgestelde bestemmingsplan "Buitengebied Noord". Met het voorliggende plan heeft de raad aan de percelen bestemmingen toegekend die volgens hem passen bij de ter plaatse toegestane functies.
    5.       Het college kan zich niet verenigen met de vaststelling van het plan, voor zover dit betrekking heeft op de plandelen met de bestemmingen "Wonen" en "Tuin-1" en het planonderdeel "twee-aaneen" voor het perceel. [appellant] kan zich eveneens niet verenigen met de vaststelling van het plan, voor zover het betrekking heeft op de plandelen met de bestemmingen "Wonen" en "Tuin-1" voor het perceel. [appellant] woont direct naast het plangebied op het adres [locatie] en vreest voor een aantasting van zijn woon- en leefklimaat.
    6.       De voor deze uitspraak relevante regelgeving is opgenomen in de bijlage die deel uitmaakt van deze uitspraak.
    Toetsingskader
    7.       Bij de vaststelling van een bestemmingsplan moet de raad bestemmingen aanwijzen en regels geven die de raad uit het oogpunt van een goede ruimtelijke ordening nodig acht. De raad heeft daarbij beleidsruimte en moet de betrokken belangen afwegen. De Afdeling oordeelt niet zelf of het plan in overeenstemming is met een goede ruimtelijke ordening. De Afdeling beoordeelt aan de hand van de beroepsgronden of het besluit tot vaststelling van het bestemmingsplan in overeenstemming is met het recht. Daarbij kan aan de orde komen of de nadelige gevolgen van het plan onevenredig zijn in verhouding tot de met het plan te dienen doelen.
    PRV
    8.       [appellant] en het college betogen dat het plan, voor zover dat betrekking heeft op de plandelen "Wonen" en "Tuin-1" voor het perceel, is vastgesteld in strijd met artikel 5c van de Verordening van Provinciale Staten van de provincie Noord-Holland houdende regels omtrent ruimtelijke ordening (hierna: de PRV), omdat het plan voorziet in een kleinschalige ontwikkeling buiten bestaand stedelijk gebied en niet ligt binnen een bestaand bouwblok dat al voorziet in een stedelijke functie. Dat het plangebied buiten bestaand stedelijk gebied ligt blijkt, zo stelt het college, uit het feit dat het plangebied niet in of naast een kern of de bebouwde kom ligt en grotendeels wordt omringd door niet-stedelijke functies. Het college weerspreekt het standpunt van de raad dat de aanwezigheid van een stedelijke functie in het plangebied voldoende is om te concluderen dat sprake is van een stedenbouwkundig samenstel van bebouwing. Het college stelt dat de termen ‘stedenbouwkundig’ en ‘gebied’ als onderdeel van de omschrijving van het begrip ‘bestaand stedelijk gebied’, als bedoeld in art. 5c, eerste lid, PRV in combinatie met art. 2 onder j, van de PRV, zo moeten worden begrepen, dat niet slechts op perceelniveau moet worden beoordeeld of sprake is van een bestaand stedelijk gebied. Het college wijst in dit verband op de uitspraak van de Afdeling van 30 maart 2022, ECLI:NL:RVS:2022:961, r.o. 4.5. Verder stelt het college dat bebouwing niet is toegestaan op grond van artikel 5c, tweede en/of derde lid, van de PRV, omdat het bebouwd oppervlak wordt vergroot en niet wordt voldaan aan de artikelen 16 en 24. In dit verband stelt het college dat het plan niet leidt tot de sloop van storende agrarische bebouwing en dat het plangebied ook in een bufferzone ligt alwaar geen nieuwe bebouwing is toegestaan. Voor dit laatste is van belang, zo stelt het college verder, dat het vijfde en zesde lid van artikel 24 van de PRV niet van toepassing zijn. Het college stelt daarnaast dat de in het plan voorziene bebouwing evenmin is toegestaan op grond van artikel 5c, vierde lid, van de PRV, aangezien de te slopen bestaande bedrijfsbebouwing niet ten minste 1.500 m2 bedraagt.
    8.1.    De raad stelt zich op het standpunt dat het plangebied kwalificeert als bestaand stedelijk gebied in de zin van de PRV, zodat artikel 5c van die PRV niet van toepassing is. Daarbij wijst de raad op de uitspraak van de Afdeling van 28 juni 2017, ECLI:NL:RVS:2017:1724, waaruit volgens de raad volgt dat voor de beantwoording van de vraag of een plangebied als een bestaand stedelijk gebied kan worden aangemerkt, dient te worden beoordeeld of het voorgaande bestemmingsplan voor het gebied reeds een stedenbouwkundig samenstel van bebouwing ten behoeve van wonen, dienstverlening, bedrijvigheid, detailhandel of horeca mogelijk maakte, of het gebied op grond van het voorgaande plan kan worden beschouwd als bij een bestaand stedenbouwkundig samenstel van bebouwing behorende openbare of sociaal culturele voorzieningen, stedelijk groen en infrastructuur. Volgens de raad is het perceel thans in gebruik voor een autoschadeherstelbedrijf, dat bij uitstek een stedelijke functie is. De raad stelt dat het plan niet leidt tot verdere verstedelijking en dat de ruimtelijke kwaliteit toeneemt doordat het autoschadeherstelbedrijf verdwijnt.
    8.2.    Ten tijde van de vaststelling van het plan gold de provinciale Omgevingsverordening NH2020. In artikel 12.2, eerste lid, aanhef en onder b, van de Omgevingsverordening is, voor zover hier van belang, bepaald dat het oude recht van toepassing blijft tot een besluit onherroepelijk wordt, als voor de inwerkingtreding van de betreffende bepaling van deze verordening een besluit als bedoeld in 3.1, eerste lid, van de Wro, dat op verzoek wordt genomen, een ontwerp ter inzage is gelegd van een besluit ten aanzien waarvan op de voorbereiding afdeling 3.4 van de Algemene wet bestuursrecht (hierna: Awb) van toepassing is en het besluit binnen 2 jaar na de in de aanhef genoemde inwerkingtreding is genomen. De Omgevingsverordening is op 17 november 2020 inwerking getreden. Het ontwerpbestemmingsplan is in 2015 ter inzage gelegd en het plan is vastgesteld op 27 oktober 2022. Daaruit volgt dat het oude recht van toepassing blijft. Dit oude recht is neergelegd in de PRV.
    8.3.    De Afdeling stelt vast dat de voorzieningenrechter in haar uitspraak van 10 maart 2023 (ECLI:NL:RVS:2023:972) al een oordeel heeft gegeven over het betoog dat het plan is vastgesteld in strijd met artikel artikel 5c, eerste lid, van de PRV. De voorzieningenrechter heeft op dit punt het volgende overwogen:
    "Bij de beoordeling of artikel 5c van de PRV van toepassing is, ziet de voorzieningenrechter zich vanwege de stellingname van de raad allereerst gesteld voor de vraag of het plangebied als bestaand stedelijk gebied kan worden gekwalificeerd. Zoals is overwogen in de overzichtsuitspraak van 28 juni 2017, ECLI:NL:RVS:2017:1724, is het vaste jurisprudentie van de Afdeling dat bij de beantwoording van de vraag of sprake is van bestaand stedelijk gebied als bedoeld in artikel 1.1.1, onder h, van het Besluit ruimtelijke ordening beoordeeld dient te worden of het voorgaande plan binnen het gebied al een stedenbouwkundig samenstel van bebouwing ten behoeve van wonen, dienstverlening, bedrijvigheid, detailhandel of horeca mogelijk maakte, en of het gebied op grond van het voorgaande plan kan worden beschouwd als bij een bestaand stedenbouwkundig samenstel van bebouwing behorend geheel van openbare of sociaal culturele voorzieningen, stedelijk groen en infrastructuur.
    Zoals hiervoor al is vermeld, waren aan de percelen in het vorige plan de bestemmingen "Agrarische doeleinden II" en "Bedrijven" toegekend. Met het voorliggend plan is aan de gronden nog steeds grotendeels de bestemming "Agrarisch" toegekend. Het plangebied ligt ten zuiden van de kern Ouderkerk aan de Amstel en de rijksweg A9 en bestaat voornamelijk uit agrarische gronden en natuur. De in het gebied aanwezige bebouwing is geconcentreerd langs de Bullewijk. Anders dan de raad veronderstelt, behoren solitair gelegen gronden met een stedelijke functie niet automatisch tot bestaand stedelijk gebied. De locatie ligt hier los van de kern en vormt, gelet op de tussengelegen gronden met een agrarische bestemming, geen onderdeel van de bebouwde kom. Het gebied is verder niet ingesloten door bebouwing, maar ligt tussen de Bullewijk en snelweg en agrarische gronden. Weliswaar stelt de raad terecht dat ten noorden en zuiden van de locatie woningen staan, maar het gaat om een beperkt aantal en zowel de afstanden tussen de woningen onderling als die tot het plangebied - met uitzondering van de woning van [verzoeker] - zijn zodanig dat ook in zoverre geen sprake is van een samenstel van bebouwing. Onder deze omstandigheden maakt het plangebied geen deel uit van bestaand stedelijk gebied.
    Vervolgens is de vraag of de kleinschalige ontwikkeling is voorzien binnen een bestaand bouwblok dat al voorziet in een stedelijke functie. Gelet op wat hiervoor is overwogen, is dat naar het oordeel van de voorzieningenrechter niet het geval. Daarbij neemt het aantal burgerwoningen toe. Gelet hierop voorziet het plan buiten bestaand stedelijk gebied in een kleinschalige ontwikkeling en wordt deze ontwikkeling niet mogelijk gemaakt in een bestaand bouwblok dat al voorzag in een stedelijke functie. Dit betekent dat het plan in strijd is met artikel 5c, eerste lid, van de PRV. De raad heeft ten onrechte geen toepassing gegeven aan dit artikel. Het betoog slaagt.
    De raad heeft in deze uitspraak geen aanleiding gezien een ander besluit te nemen, dan wel zijn standpunt op dit punt nader te motiveren.
    8.4.    De Afdeling ziet thans geen aanleiding om tot een ander oordeel te komen dan de voorzieningenrechter en voegt daar het volgende aan toe. Dat in het vorige bestemmingsplan aan een deel van de gronden een tuinbestemming was toegekend waarbinnen het gebruik voor tuinen bij een hoofdgebouw was toegestaan in plaats van agrarisch gebruik, maakt niet dat sprake is van bestaand stedelijk gebied. Die bestemming doet, wat daar verder ook van zij, namelijk niet af aan de vaststelling van de voorzieningenrechter dat het gaat om solitair gelegen gronden die geen deel uitmaken van de bebouwde kom. Verder ziet de Afdeling hierin, en ook overigens, niet dat er sprake is van een bebouwingspatroon in welk verband zou moeten worden geoordeeld dat sprake is van bestaand stedelijk gebied in de zin van artikel 5c van de PRV. Van de overige door [partij] naar voren gebrachte redenen waarom de Afdeling zou moeten oordelen dat het plan niet is vastgesteld in strijd met de PRV, is niet gebleken dat deze ook door de raad betrokken zijn bij zijn besluit. Daardoor kan ook niet worden aangenomen dat deze overige redenen voor de raad mede aanleiding zijn geweest het plan vast te stellen. Hieruit volgt dat deze overige redenen niet van belang zijn voor de beoordeling door de Afdeling of de raad op goede gronden tot zijn besluit is gekomen, zodat deze verder ook geen inhoudelijke bespreking door de Afdeling behoeven. Daarbij acht de Afdeling van betekenis dat de raad, ook desgevraagd, slechts heeft verwezen naar zijn besluit en de nadere motivering ervan tijdens de zitting van de voorzieningenrechter op 23 februari 2023. Ten slotte wijst de Afdeling er volledigheidshalve op dat in deze procedure slechts het besluit tot vaststelling van het plan voorligt en niet ook het besluit van het college van 30 januari 2025 waarbij het verzoek van het college van burgemeester en wethouders van Ouder-Amstel om ontheffing te verlenen van de Omgevingsverordening NH2020 is geweigerd. Het betoog slaagt.
    Bouwaanduiding ‘twee-aaneen’
    9.       Het college stelt dat het planonderdeel ‘twee-aaneen’ in strijd is met het rechtszekerheidsbeginsel, nu onduidelijk is welke bouwmogelijkheid deze aanduiding mogelijk maakt. Vanwege deze onduidelijkheid is volgens het college bovendien onzeker of het plan in zoverre in overeenstemming is met de norm van een goede ruimtelijke ordening en de PRV.
    9.1.    De juridische betekenis van een aanduiding op de verbeelding is afhankelijk van hetgeen over die aanduiding in de planregels is bepaald. Om aan de aanduiding juridische betekenis te geven, moet deze in de planregels worden verklaard. De raad heeft op zitting echter erkend dat de aanduiding ‘twee-aaneen’ abusievelijk is opgenomen en dat de aanduiding daarom niet voorkomt in de planregels. Het plan is daarmee vastgesteld in strijd met het rechtszekerheidsbeginsel. Het betoog slaagt.
    Conclusie
    10.     Gelet op hetgeen hiervoor is overwogen onder 8.4 en 9.1 zijn de beroepen gegrond. Het besluit tot vaststelling van het plan zal gedeeltelijk worden vernietigd.
    11.     Mede gelet op de inwerkingtreding van een gewijzigde provinciale omgevingsverordening per 1 januari 2026, ziet de Afdeling in dit geval geen aanleiding een tussenuitspraak te doen. Deze nieuwe wetgeving biedt mogelijk een oplossing voor dit langlopende geschil. Daaraan wil de Afdeling niet in de weg staan met het doen van een tussenuitspraak, waarna het oude recht van toepassing blijft (vgl. ABRvS 27 maart 2024, ECLI:NL:RVS:2024:1174). Volledigheidshalve wijst de Afdeling erop dat op het nieuw te nemen besluit de Omgevingswet van toepassing is (idem: ABRvS 27 maart 2024, ECLI:NL:RVS:2024:1174, r.o. 21).
    Proceskosten
    12.     De raad moet de proceskosten vergoeden van [appellant]. De raad hoeft geen proceskosten te vergoeden van het college, aangezien niet is gebleken dat het college voor vergoeding in aanmerking komende proceskosten heeft gemaakt.
    Beslissing
    De Afdeling bestuursrechtspraak van de Raad van State:
    I.        verklaart de beroepen van het college van Gedeputeerde Staten van Noord-Holland en [appellant A] en [appellant B] gegrond;
    II.       vernietigt het besluit de raad van de gemeente Ouder-Amstel van 27 oktober 2022 tot vaststelling van het bestemmingsplan "Holendrechterweg 53a/54/54a", voor zover het betrekking heeft op de plandelen met de bestemming "Wonen" en "Tuin-1" en het plandeel met de bouwaanduiding ‘twee-aaneen’;
    III.      veroordeelt de raad van de gemeente Ouder-Amstel tot vergoeding van bij [appellant A] en [appellant B] in verband met de behandeling van het beroep opgekomen proceskosten tot een bedrag van € 1.868,00, geheel toe te rekenen aan door een derde beroepsmatig verleende rechtsbijstand;
    IV.      gelast dat de raad van de gemeente Ouder-Amstel aan de hierna vermelde appellanten het door hen voor de behandeling van het beroep betaalde griffierecht vergoedt ten bedrage van:
    a.       € 365,00 aan het college van Gedeputeerde Staten van Noord-Holland;
    b.       € 184,00 aan [appellant A] en [appellant B], met dien verstande dat bij betaling van genoemd bedrag aan een van hen het bestuursorgaan aan zijn betalingsverplichting heeft voldaan.
    Aldus vastgesteld door mr. M.M. Kaajan, voorzitter, en mr. A. Kuijer en M.J.M. Ristra-Peeters, leden, in tegenwoordigheid van mr. L.A. van Heusden, griffier.
    w.g. Kaajan
    voorzitter
    w.g. Van Heusden
    griffier
    Uitgesproken in het openbaar op 21 januari 2026
    647-1099
     
    Bijlage
     
    PRV
    Artikel 1, eerste lid, bepaalt dat onder bestaande functies en bebouwing worden begrepen: a. functies en bebouwing die op het tijdstip van inwerkingtreding van deze verordening rechtmatig aanwezig zijn of op het tijdstip van inwerkingtreding van deze verordening een omgevingsvergunning voor bouwen is verleend of kan worden verleend; b. functies en bebouwing die kunnen worden toegestaan op grond van onherroepelijke besluiten van gedeputeerde staten of provinciale staten op het moment van inwerkingtreding van deze verordening of; c. het vervangen van rechtmatig aanwezig zijnde bebouwing door bebouwing van gelijke aard, omvang en karakter.
    Het tweede lid bepaalt dat In andere gevallen dan bedoeld in het eerste lid sprake is van nieuwe functies en nieuwe bebouwing, daaronder begrepen uitbreiding van bestaande functies en bestaande bebouwing, tenzij anders is bepaald.
    In artikel 2, onder i, wordt onder bestaand bouwblok verstaan: bestaand bouwblok: bouwblok vastgelegd in een bestaand bestemmingsplan, zoals dat geldt ten tijde van de inwerkingtreding van de verordening.
    In artikel 2, onder j, wordt onder bestaand stedelijk gebied verstaan: gebied als bedoeld in artikel 1.1.1 eerste lid onder h, van het Besluit ruimtelijke ordening.
    In artikel 2, onder y, wordt onder kleinschalige ontwikkeling verstaan: nieuwe bebouwing voor stedelijke functies die gelet op de kleinschaligheid en beperkte ruimtelijke gevolgen niet wordt aangemerkt als een stedelijke ontwikkeling als bedoeld in artikel 1.1.1, eerste lid onder i, van het Besluit ruimtelijke ordening.
    In artikel 2, onder pp, wordt onder stedelijke functie verstaan: stedelijke functies: functies die verband houden met wonen, bedrijven, voorzieningen, stedelijk water en stedelijk groen.
    Artikel 5c van de PRV bepaalt: 1. Een bestemmingsplan maakt een kleinschalige ontwikkeling buiten bestaand stedelijk gebied uitsluitend mogelijk binnen een bestaand bouwblok dat al voorziet in een stedelijke functie. Het aantal woningen mag hierbij niet toenemen. […].