ECLI:NL:RVS:2025:4526, Raad van State, 24-09-2025, 202301514/1/A3
Raad van State — Uitspraak 
Datum: 2025-09-24 00:00:00.000000
Rechtsgebied: Bestuursrecht

Samenvatting: Bij besluit van 4 augustus 2021 heeft de minister voor Medische Zorg het verzoek van de stichting van 15 april 2021 afgewezen om handhavend op te treden tegen tien bandenbedrijven, waaronder twee filialen van Kargro Banden B.V., in verband met signalering van tijgermuggen en/of gelekoortsmuggen op of rond deze bedrijven. De staatssecretaris heeft de uitvoering van zijn bevoegdheid aan de NVWA gegeven (zie artikel 64 van de Wpg). De NVWA heeft het Specifiek interventiebeleid naleving voorschriften exotische muggen (IB02-SPEC09, versie 01) ontwikkeld. Daarin staat hoe de NVWA ten tijde van belang het toezicht uitoefent en welke maatregelen zij treft als regels worden overtreden. Een overtreding van de voorschriften uit artikel 47a Wpg is in het interventiebeleid ingedeeld in klasse B, omdat er altijd sprake is van een (risico op) ernstig gevaar van de volksgezondheid. De stichting komt op tegen de aanwezigheid van dieren die van oorsprong niet in Nederland voorkomen. Aziatische tijgermuggen, gelekoortsmuggen en Koreaanse bosmuggen zijn zulke dieren. Deze dieren zijn gesignaleerd bij bedrijven die handelen in autobanden.

202301514/1/A3.
    Datum uitspraak: 24 september 2025
    AFDELING
    BESTUURSRECHTSPRAAK
    Uitspraak op het hoger beroep van:
    Stichting Platform Stop Invasieve Exoten, gevestigd in Amsterdam,
    appellante,
    tegen de uitspraak van de rechtbank Amsterdam van 25 januari 2023 in zaken nrs. 22/507 en 22/2705 in de gedingen tussen:
    de stichting
    en
    de staatssecretaris van Volksgezondheid, Welzijn en Sport.
    Procesverloop
    Bij besluit van 4 augustus 2021 heeft de minister voor Medische Zorg het verzoek van de stichting van 15 april 2021 (hierna: verzoek 1) afgewezen om handhavend op te treden tegen tien bandenbedrijven, waaronder twee filialen van Kargro Banden B.V., in verband met signalering van tijgermuggen en/of gelekoortsmuggen op of rond deze bedrijven.
    Bij besluit van 16 december 2021 heeft de staatssecretaris het door de stichting daartegen gemaakte bezwaar ongegrond verklaard (hierna: besluit op bezwaar).
    Bij besluit van 17 december 2021 heeft de staatssecretaris het verzoek van de stichting van 25 november 2021 (hierna: verzoek 2) afgewezen om handhavend op te treden tegen vier bandenbedrijven in verband met signalering van tijgermuggen en/of Koreaanse bosmuggen op of rond deze bedrijven (hierna: besluit 2a).
    Bij uitspraak van 25 januari 2023 heeft de rechtbank het door de stichting tegen het besluit op bezwaar ingestelde beroep ongegrond verklaard en het door de stichting tegen besluit 2a ingestelde rechtstreekse beroep gegrond verklaard, dat besluit vernietigd (lees: herroepen) en de staatssecretaris opgedragen een nieuw besluit te nemen op het verzoek 2 met inachtneming van de uitspraak.
    Tegen deze uitspraak heeft de stichting hoger beroep ingesteld.
    De staatssecretaris en Kargro Banden hebben schriftelijke uiteenzettingen gegeven.
    Bij besluit van 1 maart 2023 heeft de staatssecretaris besluit 2a opnieuw beslissend het verzoek 2 van de stichting om handhavend op te treden wederom afgewezen (besluit 2b).
    De stichting heeft gronden ingediend tegen besluit 2b.
    Kargro Banden en de staatssecretaris hebben verweerschriften ingediend.
    De staatssecretaris heeft nadere stukken ingediend.
    De Afdeling heeft de zaak behandeld op de zitting van 28 juli 2025, waar de stichting, vertegenwoordigd door [gemachtigde], en de staatssecretaris, vertegenwoordigd door mr. M. Kool en mr. D.W. Gerritsen, zijn verschenen.
    Overwegingen
    Regelgeving
    1.       De bepalingen uit de Wet publieke gezondheid (hierna: Wpg) en het Besluit publieke gezondheid, die in deze zaak van toepassing zijn, staan in de bijlage bij deze uitspraak.
    Kort samengevat houden die regels in dat de minister op grond van artikel 47a van de Wpg bevoegd is voorschriften te geven om te voorkomen dat invasieve exotische muggen zich in Nederland vestigen en verspreiden en om handhavend op te treden als die voorschriften worden overtreden.
    1.1.    De staatssecretaris heeft de uitvoering van zijn bevoegdheid aan de NVWA gegeven (zie artikel 64 van de Wpg). De NVWA heeft het Specifiek interventiebeleid naleving voorschriften exotische muggen (IB02-SPEC09, versie 01) ontwikkeld. Daarin staat hoe de NVWA ten tijde van belang het toezicht uitoefent en welke maatregelen zij treft als regels worden overtreden. Een overtreding van de voorschriften uit artikel 47a Wpg is in het interventiebeleid ingedeeld in klasse B, omdat er altijd sprake is van een (risico op) ernstig gevaar van de volksgezondheid.
    Het voorschrift dat in deze zaak van belang is, luidt:
    "U dient de banden die (kennelijk) afkomstig zijn uit risicogebieden, op uw bedrijf droog aan te voeren en deze vervolgens droog en overdekt op te slaan zodat er geen regenwater in kan komen."
    Inleiding
    1.2.    De stichting komt op tegen de aanwezigheid van dieren die van oorsprong niet in Nederland voorkomen. Aziatische tijgermuggen, gelekoortsmuggen en Koreaanse bosmuggen zijn zulke dieren. Deze dieren zijn gesignaleerd bij bedrijven die handelen in autobanden. De stichting heeft daarom aan de staatssecretaris gevraagd om daartegen op te treden. Het eerste verzoek van de stichting ziet op de jaren 2018 tot en met 2020 en het tweede op het jaar 2021. De staatssecretaris heeft beide verzoeken afgewezen. Het eerste verzoek heeft de staatssecretaris afgewezen omdat het voorschrift niet is overtreden. Bij het tweede verzoek was er wel een overtreding maar die vond de staatssecretaris zo gering, dat hij het niet nodig vond om te handhaven. De stichting is het met beide beslissingen niet eens.
    In deze uitspraak oordeelt de Afdeling over de uitleg van het voorschrift en over de manier waarop de staatssecretaris optreedt tegen overtredingen daarvan.
    Hoger beroep
    De gronden die de stichting heeft aangevoerd in hoger beroep
    2.       De stichting voert aan dat de rechtbank had moeten oordelen dat de staatssecretaris moet handhaven.
    De stichting is het niet eens met het oordeel van de rechtbank over het besluit op bezwaar. Bij sommige bandenbedrijven zijn exotische muggen aangetroffen en daarmee hebben die bedrijven volgens de stichting het voorschrift overtreden. De kans dat exotische muggen het land kunnen binnenkomen op door de rechtbank aangedragen alternatieve wijzen is verwaarloosbaar klein, aldus de stichting.
    De stichting is het ook niet eens met de overwegingen van de rechtbank over besluit 2a. De stichting vindt het onbegrijpelijk dat de rechtbank is meegegaan in het handhavingskader van de staatssecretaris.
    De beoordeling van gronden in hoger beroep
    Hebben de bandenbedrijven het voorschrift overtreden?
    3.       De Afdeling oordeelt van niet.
    Het voorschrift schrijft voor dat de bedrijven de banden uit risicogebieden droog moeten aanvoeren en droog en overdekt moeten opslaan om te voorkomen dat er regenwater in komt. Daarmee wordt voorkomen dat de muggen uit andere landen daarin hun eitjes kunnen leggen en dat hun larven kunnen uitgroeien tot volwassen muggen. Een waterige omgeving is daarvoor namelijk gunstig. De aanwezigheid van de exotische muggen is niet alleen onwenselijk vanwege de steken, maar ook omdat zij daarmee bepaalde ziektes kunnen overbrengen. Het voorschrift is erop gericht dat bandenbedrijven alles op alles zetten om te voorkomen dat exotische muggen via bandentransport op hun terreinen komen. Het schrijft niet voor dat de aanwezigheid van de exotische muggen verboden is. De Afdeling volgt dus het oordeel van de rechtbank dat dit voorschrift weliswaar gericht is tegen de import van exotische muggen, maar dat het niet inhoudt dat de aanwezigheid van die muggen verboden is. De enkele aanwezigheid van die muggen betekent dus, anders dan de stichting betoogt, niet automatisch dat een bedrijf het voorschrift over droge import en opslag van banden moet hebben overtreden en is daarmee op zichzelf genomen onvoldoende concreet om handhavend op te kunnen treden door de staatssecretaris.
    Of er wel of niet Koreaanse bosmuggen zijn aangetroffen, doet er voor de uitleg van het voorschrift niet toe.
    Het betoog slaagt niet.
    Zijn er alternatieve redenen voor aanwezigheid muggen?
    4.       Niet in geschil is dat een enkele mug op terreinen van de genoemde bedrijven is aangetroffen. Met de rechtbank is de Afdeling van oordeel dat niet met 100% zekerheid kan worden vastgesteld dat die aanwezigheid, voor de periode waarop de verzoeken zien, is veroorzaakt doordat banden nat zijn aangevoerd en opgeslagen en dat dus niet kan worden vastgesteld dat het voorschrift is overtreden. De stichting moet worden toegegeven dat de kans dat muggen meeliften met vakantiegangers en op het terrein van bandenbedrijven komen, klein is. Helemaal uitgesloten kan dit niet worden. Bovendien heeft de staatssecretaris ook nog genoemd dat muggen kunnen komen uit gebieden die nog niet als risicogebied zijn bestempeld of kunnen meeliften in de cabine. Anders dan de stichting acht de Afdeling dat niet geheel onaannemelijk. Zo zijn ook België en Duitsland als risicogebied aangewezen en het is voorstelbaar dat een mug dan, gezien de korte afstand, niet de kans krijgt onderweg uit de cabine te vliegen. Verder wordt volgens de staatssecretaris slechts één keer per jaar door het European Centre for Disease Prevention and Control een aan de actualiteit aangepaste kaart aangeleverd. Dat betekent dat de kaart een groot deel van het jaar achterloopt en het dus kan voorkomen dat banden worden aangeleverd uit een dan nog niet als risicogebied aangewezen land waarvoor het voorschrift niet geldt. In de enkele stelling van de stichting dat de NVWA nauwkeurig de stand bijhoudt en de bandenbedrijven direct op de hoogte stelt van de aanwezigheid van muggen, bestaat onvoldoende aanleiding om te twijfelen aan de mogelijke alternatieve redenen voor de aanwezigheid van die muggen op de terreinen van de bandenbedrijven.
    5.       De rechtbank heeft terecht geoordeeld dat voor wat betreft verzoek 1 geheel en verzoek 2 met uitzondering van Kargro Banden Montfoort de staatssecretaris voldoende heeft gemotiveerd dat de bedrijven in de betreffende periodes het voorschrift niet hebben overtreden en dat hij daarom de verzoeken in zoverre mocht afwijzen.
    Is het handhavingsbeleid van de staatssecretaris redelijk?
    6.       Niet meer in geschil is dat bij Kargro Banden Montfoort tijdens een inspectie op 9 juni 2021 de inspecteur heeft geconstateerd dat in twee van de 165 op dat moment aangeleverde banden uit een risicogebied wat water zat. Daarmee staat vast dat Kargro Banden Montfoort in 2021 het voorschrift heeft overtreden.
    Zoals de Afdeling heeft overwogen in haar uitspraak van 5 maart 2025, ECLI:NL:RVS:2025:678, geldt bij handhavingsbesluiten bij de toets aan het evenredigheidsbeginsel de maatstaf van de zogeheten Harderwijk-uitspraak (uitspraak van 2 februari 2022, ECLI:NL:RVS:2022:285). Daarbij geldt als uitgangspunt dat het algemeen belang gediend is met handhaving en dat om die reden in de regel tegen een overtreding moet worden opgetreden. Handhaving blijft dus voorop staan.
    Handhavend optreden is alleen onevenredig als er in het concrete geval omstandigheden zijn waaraan een zodanig zwaar gewicht toekomt dat het algemeen belang dat gediend is met handhaving daarvoor moet wijken. Dan is er een bijzonder geval waarin toch van handhavend optreden moet worden afgezien. Een bijzonder geval kan zich bijvoorbeeld voordoen bij concreet zicht op legalisatie, maar ook andere omstandigheden van het concrete geval kunnen leiden tot het oordeel dat er een bijzonder geval is.
    Andere redenen om van handhavend optreden af te zien kunnen zich bijvoorbeeld voordoen bij een schending van het gelijkheidsbeginsel of het vertrouwensbeginsel.
    6.1.    Voor de vraag of handhaving evenredig is, kijkt de staatssecretaris in ieder geval naar de voorgeschiedenis van het betreffende bandenbedrijf en naar de verhouding tussen het aantal natte banden en het totale aantal geïmporteerde banden. Met de voorgeschiedenis wordt gedoeld op de mate waarin het bedrijf zich in het verleden heeft gehouden aan de verschillende voorschriften die zijn verbonden aan de bestrijding van exotische muggen. Voor wat betreft het aantal banden gaat de staatssecretaris ervan uit dat als één of twee procent van de banden van een geïmporteerde partij nat wordt aangetroffen, dit in beginsel niet leidt tot handhaving. Op de zitting bij de Afdeling heeft de gemachtigde van de NVWA verklaard dat bij iedere beoordeling daarnaast de omstandigheden van het specifieke geval worden betrokken. Dit is een vaste gedragslijn van de staatssecretaris.
    6.2.    Het is aan de staatssecretaris om bijzondere omstandigheden in te vullen en vervolgens de afweging te maken in het specifieke geval. Een invulling van zijn bevoegdheid die erop neerkomt dat er nooit een bijzondere omstandigheid is en bij overtreding altijd moet worden gehandhaafd, zoals de stichting wil, acht de Afdeling niet in overeenstemming met haar rechtspraak. Dat de staatssecretaris de twee genoemde omstandigheden heeft gekozen en de uitkomst van de afweging min of meer heeft vastgelegd, is op zichzelf niet onredelijk.
    De stichting stelt dat de NVWA slechts zeer zelden een inspectie uitvoert en dat dat ook moet meewegen. De Afdeling volgt de stichting niet in dit standpunt. Daarvoor is het volgende van belang. De NVWA heeft toegelicht dat zij gedurende het muggenseizoen (eind april/begin mei tot en met begin november) vallen plaatst bij de grootste bandenbedrijven. De netten in deze vallen worden iedere 14 dagen gecontroleerd en vervangen door een inspecteur. Daarnaast wordt ieder bandenbedrijf eenmaal per jaar geïnspecteerd. De stichting heeft niet aannemelijk gemaakt dat deze toelichting van de NVWA niet overeenkomt met de praktijk.
    6.3.    De rechtbank heeft terecht geoordeeld dat het handhavingsbeleid navolgbaar is. In wat de stichting hiertegen heeft aangevoerd, bestaat geen grond om deze vaste gedragslijn onredelijk te achten.
    De conclusie in hoger beroep
    7.       Het hoger beroep is ongegrond. De aangevallen uitspraak moet worden bevestigd voor zover aangevallen.
    Beroep van rechtswege
    Het besluit 2b
    8.       De staatssecretaris handhaaft de motivering van het besluit 2a en vult die aan met een nadere motivering over waarom handhaving in dit geval onevenredig is. Dat is zo volgens de staatssecretaris omdat minder dan 2% van de lading geïmporteerde banden nat was. Dat vindt de staatssecretaris een geringe overschrijding. Ook verwijst de staatssecretaris naar de voorgeschiedenis van het bedrijf. Uit de verificatieverslagen en logboeken blijkt weliswaar dat in april 2021 de banden niet onder de overkapping lagen en dat in juni 2021 twee natte banden zijn aangetroffen, maar bij de opvolgende inspectie voldeed het bedrijf aan het voorschrift. Omdat de inspecties die bij het bedrijf zijn verricht en de maatregelen die het bedrijf naar aanleiding daarvan heeft genomen, ertoe hebben geleid dat het bedrijf het voorschrift niet meer heeft overtreden, vindt de staatssecretaris alsnog handhavend optreden onevenredig en wijst hij het verzoek van de stichting opnieuw af.
    De gronden die de stichting heeft aangevoerd in beroep
    9.       De stichting is het niet eens met de staatssecretaris. Zij betoogt dat de staatssecretaris wel moet handhaven. Het is de stichting niet duidelijk wat in dit geval de bijzondere omstandigheden zijn waarom de staatssecretaris mag afzien van handhavend optreden en ook niet waarom het belang van handhaving in dit geval onevenredig is. De eigenaar van het bedrijf verdient geld met de import, verkoop en verwerking van de gebruikte banden en kan de kosten voor het droog importeren en opslaan doorberekenen.
    Het oordeel van de Afdeling over het beroep van rechtswege
    10.     De staatssecretaris heeft conform zijn vaste gedragslijn gekeken naar de voorgeschiedenis van Kargro Banden Montfoort en naar het aantal natte banden. Het aantal natte banden is minder dan twee procent. De door de staatssecretaris geschetste voorgeschiedenis laat zien dat er naast de twee natte banden alleen eerder de overkapping niet deugde en dat bij de latere controle alles in orde was. Daaruit mocht de staatssecretaris de conclusie trekken dat het bedrijf meewerkt aan de naleving van de regels. Anders dan de stichting op de zitting heeft gezegd, concludeert de Afdeling niet dat uit onder meer het logboek van 24 juli 2018 en de verificatieverslagen, gezien de bewoordingen ervan, blijkt dat Kargro Banden Montfoort het voorschrift toen ook al heeft overtreden. De staatssecretaris heeft met de nadere motivering over de voorgeschiedenis op juiste wijze uitvoering gegeven aan de opdracht van de rechtbank in de aangevallen uitspraak. Volgens de vaste gedragslijn komt in dat geval aan deze omstandigheden zodanig zwaar gewicht toe dat het algemeen belang dat gediend is met handhaving daarvoor moet wijken. Op de zitting bij de Afdeling heeft de gemachtigde van de NVWA verklaard dat dat ook in dit geval zo is. De Afdeling oordeelt dat gezien het beperkte aantal aanwezige banden van 165, waarvan maximaal twee procent ook een beperkt aantal is, en het feit dat in dit geval slechts in twee banden water aanwezig was, in combinatie met de voorgeschiedenis, de staatssecretaris het verzoek van de stichting mocht afwijzen omdat handhaving onevenredig zou zijn.
    De conclusie in het beroep van rechtswege
    11.     Het beroep is ongegrond.
    Proceskosten
    12.     De staatssecretaris hoeft de proceskosten niet te vergoeden.
    Beslissing
    De Afdeling bestuursrechtspraak van de Raad van State:
    I.        bevestigt de uitspraak van de rechtbank, voor zover aangevallen;
    II.       verklaart het beroep ongegrond.
    Aldus vastgesteld door mr. C.J. Borman, voorzitter, en mr. C.C.W. Lange en mr. C.H. Bangma, leden, in tegenwoordigheid van mr. S.C. van Tuyll van Serooskerken, griffier.
    w.g. Borman
    voorzitter
    w.g. Van Tuyll van Serooskerken
    griffier
    Uitgesproken in het openbaar op 24 september 2025
    290
     
    BIJLAGE
     
    Wet publieke gezondheid
    Artikel 6
    1. Het college van burgemeester en wethouders draagt zorg voor de uitvoering van de algemene infectieziektebestrijding, waaronder in ieder geval behoort:
    a. het nemen van algemene preventieve maatregelen op dit gebied,
    b. het bestrijden van tuberculose en seksueel overdraagbare aandoeningen, inclusief bron- en contactopsporing,
    c. bron- en contactopsporing bij meldingen als bedoeld in de artikelen 21, 22, 25 en 26.
    2. Het bestuur van de veiligheidsregio draagt zorg voor de voorbereiding op de bestrijding van een epidemie van een infectieziekte behorend tot groep A1 of A2, alsmede op de bestrijding van een nieuw subtype humaan influenzavirus, waarbij ernstig gevaar voor de volksgezondheid bestaat.
    3. De burgemeester geeft leiding aan de bestrijding van een epidemie van een infectieziekte, behorend tot groep B1, B2 of C, alsook de directe voorbereiding daarop en draagt zorg voor de toepassing van de maatregelen, bedoeld in hoofdstuk V.
    4. De voorzitter van de veiligheidsregio draagt zorg voor de bestrijding van een epidemie van een infectieziekte behorend tot groep A1 of A2, of een directe dreiging daarvan, en is dan ten behoeve van deze bestrijding bij uitsluiting bevoegd om toepassing te geven aan de artikelen 34, vierde lid, 47, 51, 54, 55 of 56. Voor zover het gaat om een infectieziekte behorend tot groep A1 is de voorzitter van de veiligheidsregio ten behoeve van deze bestrijding voorts bij uitsluiting bevoegd toepassing te geven aan de artikelen 58e, tweede tot en met vijfde lid, 58j, tweede tot en met vierde lid, 58k, tweede tot en met vierde lid, 58l, 58m, 58s, tweede lid, 58v, tweede en derde lid, 58z, derde en vierde lid, en 58za, eerste lid.
    5. […].
    Artikel 6a
    1. Voor bij algemene maatregel van bestuur aangewezen vectoren of reservoirs draagt Onze Minister, in afwijking van artikel 6, eerste tot en met vierde lid, zorg voor maatregelen ter preventie van vestiging van dergelijke vectoren of reservoirs, waaronder het nemen van bestrijdingsmaatregelen.
    2. In gevallen waarin een spoedige voorziening krachtens artikel 47a in het belang van de volksgezondheid zo dringend geboden is dat de totstandkoming van een algemene maatregel van bestuur als bedoeld in het eerste lid niet kan worden afgewacht, kan bij regeling van Onze Minister een vector of reservoir als bedoeld in het eerste lid worden aangewezen.
    3. De regeling, bedoeld in het tweede lid, vervalt zes maanden nadat zij in werking is getreden, of, indien binnen die termijn een algemene maatregel van bestuur ter vervanging van die regeling in werking is getreden, op het tijdstip waarop de maatregel in werking treedt.
    Artikel 47a
    1. Ter uitvoering van artikel 6a is Onze Minister bij uitsluiting van de burgemeester bevoegd de volgende maatregelen te nemen:
    a. het controleren van terreinen, gebouwen, vervoermiddelen of goederen op de aanwezigheid van een vector of reservoir, zo nodig door het nemen van monsters, indien er een aannemelijk risico is op de aanwezigheid van een dergelijke vector of reservoir,
    b. het geven van voorschriften van technisch-hygiënische aard bij de aanwezigheid van een vector of reservoir, of indien er een aannemelijk risico daarop is,
    c. het vernietigen van vectoren of reservoirs op of in terreinen, gebouwen, vervoermiddelen of goederen.
    2. Onze Minister kan een last onder bestuursdwang opleggen aan degene die geen medewerking verleent aan het uitvoeren van het bepaalde in het eerste lid, onderdeel b.
    Artikel 64
    Met het toezicht op de naleving van het bij of krachtens deze wet bepaalde zijn belast de ambtenaren van de inspectie en de Nederlandse Voedsel- en Warenautoriteit.
    Besluit publieke gezondheid
    Artikel 12a
    De vectoren, bedoeld in artikel 6a, eerste lid, van de wet zijn de:
    a. Aedes aegypti;
    b. Aedes albopictus;
    c. […].
    Specifiek interventiebeleid NVWA naleving voorschriften exotische muggen (IB02-SPEC 09, versie 01)
    Artikel 3.1
    […]
    De NVWA geeft uitvoering aan artikel 47a, eerste lid, onder b, van de Wet publieke gezondheid. Zij geeft voorschriften van technische-hygiënische aard. Deze voorschriften zijn erop gericht (verdere) besmetting met en verspreiding van invasieve exotische muggen te voorkomen om de volksgezondheid te beschermen. Een overtreding van deze voorschriften is ingedeeld in klasse B, omdat er altijd sprake is van een (risico op) ernstig gevaar voor de volksgezondheid.
    […]
    In de bijlage van dit document zijn de bepalingen van de geldende wetgeving ingedeeld in een overtredingsklasse met bijbehorende interventie(s).