ECLI:NL:RVS:2025:5606, Raad van State, 19-11-2025, 202404340/1/A3
Raad van State — Uitspraak 
Datum: 2025-11-19 00:00:00.000000
Rechtsgebied: Bestuursrecht

Samenvatting: Bij besluit van 26 juli 2022 heeft de minister van Sociale Zaken en Werkgelegenheid aan [appellante] boetes opgelegd van in totaal € 22.800,00 wegens zes overtredingen van het Arbeidsomstandighedenbesluit. [appellante] heeft een hoveniersbedrijf dat ook soms sloopwerkzaamheden uitvoerde. Op 22 maart 2021 hebben medewerkers van [appellante] in een pand aan de [locatie] in Beverwijk sloopwerkzaamheden verricht. Een van de medewerkers was minderjarig. De sloopwerkzaamheden bestonden uit het slopen van enkele muren en een plafondconstructie. Tijdens het uitvoeren van de werkzaamheden aan het plafond is ook materiaal verwijderd dat, zoals achteraf bleek, asbesthoudend was. Op 1 april 2021 is een asbestinventarisatie in het pand uitgevoerd. Uit de inventarisatie bleek dat sprake was van asbesthoudend materiaal, waarvan de sanering in risicoklasse 2A valt.

202404340/1/A3.
    Datum uitspraak: 19 november 2025
    AFDELING
    BESTUURSRECHTSPRAAK
    Uitspraak op het hoger beroep van:
    [appellante], gevestigd in [plaats],
    appellante,
    tegen de uitspraak van de rechtbank Noord-­Holland van 6 juni 2024 in zaak nr. 23/1479 in het geding tussen:
    [appellante]
    en
    de minister van Sociale Zaken en Werkgelegenheid.
    Procesverloop
    Bij besluit van 26 juli 2022 heeft de minister aan [appellante] boetes opgelegd van in totaal € 22.800,00 wegens zes overtredingen van het Arbeidsomstandighedenbesluit (hierna: Arbobesluit).
    Bij besluit van 20 januari 2023 heeft de minister het door [appellante] daartegen gemaakte bezwaar gedeeltelijk gegrond verklaard, de boete vastgesteld op € 22.200,00 en het besluit van 26 juli 2022 herroepen.
    Bij uitspraak van 6 juni 2024 heeft de rechtbank het door [appellante] daartegen ingestelde beroep gegrond verklaard en de totale boete vastgesteld op € 21.090,00.
    Tegen deze uitspraak heeft [appellante] hoger beroep ingesteld.
    De minister heeft een schriftelijke uiteenzetting gegeven.
    De Afdeling heeft de zaak ter zitting behandeld op 19 augustus 2025, waar [appellante], vertegenwoordigd door [gemachtigde] en mr. R.T. Poort, advocaat in Beverwijk, en de minister, vertegenwoordigd door mr. A.D. Brouwers, zijn verschenen.
    Overwegingen
    Juridisch kader
    1.       De relevante bepalingen uit de Arbeidsomstandighedenwet (hierna: Arbowet) en het Arbobesluit zijn opgenomen in de bijlage bij deze uitspraak.
    Inleiding
    2.       [appellante] heeft een hoveniersbedrijf dat ook soms sloopwerkzaamheden uitvoerde. Op 22 maart 2021 hebben medewerkers van [appellante] in een pand aan de [locatie] in Beverwijk sloopwerkzaamheden verricht. Een van de medewerkers was minderjarig. De sloopwerkzaamheden bestonden uit het slopen van enkele muren en een plafondconstructie. Tijdens het uitvoeren van de werkzaamheden aan het plafond is ook materiaal verwijderd dat, zoals achteraf bleek, asbesthoudend was. Op 1 april 2021 is een asbestinventarisatie in het pand uitgevoerd. Uit de inventarisatie bleek dat sprake was van asbesthoudend materiaal, waarvan de sanering in risicoklasse 2A valt.
    Besluitvorming
    3.       Op grond van het boeterapport van 12 november 2021 heeft de minister aan [appellante] een boete opgelegd wegens handelen in strijd met artikel 16, tiende lid, van de Arbowet en verscheidene bepalingen van het Arbobesluit. Het gaat volgens hem om de volgende overtredingen:
    1. De werkzaamheden werden niet verricht door een bedrijf dat in het bezit is van een certificaat asbestverwijdering (artikel 4.54d, eerste lid, van het Arbobesluit). De boete bedraagt € 5.400,00.
    2. De werkzaamheden werden niet verricht door of onder voortdurend toezicht van een persoon in het bezit van het diploma Deskundig Toezichthouder Asbest (artikel 4.54d, vijfde lid, van het Arbobesluit). De boete bedraagt € 5.400,00.
    3. De betrokken werknemers waren niet in het bezit van een geldig certificaat Deskundig Asbestverwijderaar (artikel 4.54d, zevende lid, van het Arbobesluit). De boete bedraagt € 5.400,00.
    4. De werkzaamheden werden uitgevoerd door een jeugdige werknemer (artikel 4.105, eerste lid, van het Arbobesluit). De boete bedraagt € 5.400,00.
    5. Er is geen schriftelijke melding vooraf gedaan van de werkzaamheden met asbest of asbesthoudende producten (artikel 4.47c, eerste lid, van het Arbobesluit). De boete bedraagt € 600,00.
    6. Voordat werd aangevangen met de werkzaamheden is de aanwezigheid van asbest of asbesthoudende producten niet geïnventariseerd (artikel 4.54a, eerste lid, van het Arbobesluit). De boete bedraagt € 600,00.
    4.       De minister heeft met het besluit van 20 januari 2023 het bezwaar van [appellante] gedeeltelijk gegrond verklaard en de boete voor het niet laten uitvoeren van een asbestinventarisatie ingetrokken, omdat in een strafbeschikking dezelfde overtreding aan [appellante] ten laste is gelegd. De totale boete is aangepast naar € 22.200,00.
    Uitspraak van de rechtbank
    5.       De rechtbank heeft de boete met 5% gematigd, omdat de redelijke termijn in eerste aanleg is overschreden. Tussen de boetekennisgeving en de uitspraak in beroep zijn namelijk meer dan twee jaar verstreken. Het beroep van [appellante] is voor het overige ongegrond verklaard.
    Het hoger beroep
    6.       [appellante] voert aan dat de minister niet bevoegd was een boete op te leggen, omdat die boetes betrekking hebben op hetzelfde feit, namelijk het niet goed omgaan met regelgeving omtrent het verwijderen van asbest. Nu daarvoor een strafbeschikking is opgelegd door de officier van justitie, was de minister op grond van artikel 5:44 van de Algemene wet bestuursrecht niet bevoegd daarvoor ook een boete op te leggen. De rechtbank heeft het begrip "hetzelfde feit" te beperkt uitgelegd en een verkeerde uitleg gegeven aan het arrest van de Hoge Raad van 1 februari 2011, ECLI:NL:HR:2011:BM9102.
    Verder voert [appellante] aan dat de minister geen boete mocht opleggen voor de overtredingen op grond van artikel 4.54d, vijfde en zevende lid, en artikel 4.47c, eerste lid, van het Arbobesluit, wanneer er al een boete is opgelegd voor overtreding van artikel 4.54d, eerste lid, van het Arbobesluit. Volgens [appellante] volgt uit de letterlijke tekst van artikel 4.54d van het Arbobesluit dat het vijfde en zevende lid van dat artikel ziet op bedrijven die wel gecertificeerd zijn, maar zich niet aan de voorwaarden in het artikel hebben gehouden. Nu [appellante] niet gecertificeerd is kan alleen artikel 4.54d, eerste lid, van het Arbobesluit haar worden tegengeworpen.
    [appellante] voert verder aan dat haar redelijkerwijs geen verwijt kan worden gemaakt. Daarom had de minister geen boete mogen opleggen, of de boete substantieel moeten matigen. Van tevoren was namelijk niet bekend dat er asbest in het pand zou zitten. Op de zitting bij de Afdeling heeft [appellante] verklaard dat alleen de inventaris verwijderd zou worden, maar dat daarbij per ongeluk een stuk van het plafond naar beneden kwam. Toen er een vermoeden van asbest ontstond, heeft [appellante] direct de werkzaamheden gestaakt en de opdrachtgever ingeschakeld. Daarna hebben werknemers van [appellante] het pand niet meer betreden.
    Tot slot voert [appellante] aan dat de rechtbank ten onrechte de boete niet verder heeft gematigd op grond van het evenredigheidsbeginsel. Gelet op de samenhang tussen de overtredingen is cumulatie van de boetes in dit geval onevenredig. Daarnaast heeft de rechtbank volgens [appellante] onvoldoende gemotiveerd waarom de uitspraak van de rechtbank Rotterdam van 8 april 2021, ECLI:NL:RBROT:2021:3097, niet tot een ander oordeel leidt, terwijl dit een vergelijkbaar geval was, waarin de rechtbank de boete wel heeft gematigd.
    Beoordeling
    6.1.    De gronden die [appellante] in hoger beroep heeft aangevoerd zijn zo goed als een herhaling van wat zij in beroep heeft aangevoerd. De rechtbank is gemotiveerd op die gronden ingegaan. [appellante] heeft geen redenen aangevoerd waarom de gemotiveerde beoordeling van die gronden in de aangevallen uitspraak onjuist of onvolledig zou zijn. De Afdeling kan zich vinden in het oordeel van de rechtbank en in de onder 9.3, 10.2, 11.3, 12.3 en 13.3 opgenomen overwegingen, waarop dat oordeel is gebaseerd. Zij voegt daaraan het volgende toe.
    6.2.    De rechtbank heeft terecht overwogen dat de aan [appellante] ten laste gelegde overtredingen zien op andere juridische feiten en gedragingen, en dat de minister dus geen boetes voor hetzelfde feit heeft opgelegd. Ook is er geen sprake van schending van het una via-beginsel. Zoals de rechtbank heeft overwogen volgt uit het arrest van de Hoge Raad van 1 februari 2011, dat de beantwoording van de vraag of sprake is van hetzelfde feit mede wordt bepaald door de omstandigheden van het geval, waarbij een aanzienlijk verschil in juridische aard van de feiten en/of gedragingen kan leiden tot de slotsom dat geen sprake is van hetzelfde feit in de zin van artikel 68 Sr. Uit het arrest van de Hoge Raad van 3 maart 2015, ECLI:NL:HR:2015:434, volgt verder dat doorslaggevend is of de in het geding zijnde wetten dezelfde belangen beogen te beschermen. Zoals de Afdeling eerder heeft overwogen (uitspraken van 6 december 2017, ECLI:NL:RVS:2017:3303, 15 april 2015, ECLI:NL:RVS:2015:1187, en 13 april 2016, ECLI:NL:RVS:2016:967) hebben de betrokken overtredingen van de regelgeving over asbest, vervat in de paragrafen 3, 4 en 5 van afdeling 5 van hoofdstuk 4 van het Arbobesluit, niet alle een vergelijkbare strekking en hebben zij niet betrekking op dezelfde gedragingen of nalatigheden. Anders dan bij bepaalde andere stoffen, zijn bij het werken met asbest verschillende maatregelen nodig om de risico’s van de stof te beheersen. Daarom zijn er ook meer overtredingen uitgewerkt in de regelgeving. Zo ziet artikel 4.45 op preventie, artikel 4.47c op het toezicht houden op de naleving van de asbestbepalingen in het Arbobesluit, de artikelen 4.48a, 4.50 en 4.54a op de bescherming van werknemers en artikel 4.54d, eerste, vijfde en zevende lid, op de deskundigheidseisen van achtereenvolgens het asbestverwijderingsbedrijf, de toezichthouder en degene die het asbest verwijdert.
    6.3.    Daarnaast heeft de rechtbank terecht geen grond gezien voor matiging van de boete op grond van het evenredigheidsbeginsel. Uit de hiervoor onder 6.2 genoemde uitspraken van de Afdeling volgt dat de verschillende overtredingen van de regelgeving over asbest afzonderlijk beboetbaar zijn. De hoogte van de boete per afzonderlijke overtreding is afgestemd op de ernst van die overtreding. De cumulatie van boetes is niet per definitie onevenredig, enkel omdat overtredingen van vergelijkbare strekking worden beboet of omdat overtredingen worden beboet die betrekking hebben op dezelfde gedragingen of nalatigheden. Dit neemt niet weg dat de mate van samenhang van overtredingen een relevante factor kan zijn om de boete te matigen. Hoewel er bij de overtredingen van de regelgeving over asbest enige mate van samenhang is, ziet de Afdeling met de rechtbank geen aanleiding voor het oordeel dat de boete in dit geval onevenredig is. Daarbij is van belang dat het gaat om zeer ernstige overtredingen waarvoor [appellante] een verwijt kan worden gemaakt. Uit de verklaring van Vince Lans (bijlage 6 bij het boeterapport) volgt dat hij en [persoon] sloopwerkzaamheden hebben verricht aan plafonds en muren. Omdat het pand gebouwd is vóór 1994 had [appellante] bedacht moeten zijn op de aanwezigheid van asbest. Dat er een depotakte was waaruit, volgens [appellante], volgt dat het pand geen asbest zou bevatten, doet daaraan niet af. Los van de vraag of uit die akte afgeleid kan worden dat er geen asbest in het pand aanwezig was, heeft [appellante] op de zitting bij de Afdeling verklaard dat hij niet bekend was met die akte voordat hij startte met de werkzaamheden. Verder heeft [appellante] de werkzaamheden door een jeugdige laten verrichten, en uit de verklaring van [persoon] (bijlage 7 bij het boeterapport) volgt, anders dan [appellante] op de zitting bij de Afdeling heeft verklaard, dat de werkzaamheden zijn voortgezet nadat er al een verdenking was dat er asbest aanwezig was. Ook na de overtreding heeft [appellante] geen noemenswaardige maatregelen getroffen ter voorkoming van verdere overtredingen. Dat laatste maakt ook dat het beroep van [appellante] op de uitspraak van de rechtbank Rotterdam van 8 april 2021 niet leidt tot een ander oordeel. In die zaak had de overtreder namelijk met de getroffen maatregelen aangetoond actief bezig te zijn met het voorkomen van overtredingen in de toekomst. De rechtbank zag daarom aanleiding de boete te matigen.
    6.4.    Het betoog slaagt niet.
    Overschrijding van de redelijke termijn
    7.       Zoals de Afdeling eerder heeft overwogen in haar uitspraak van 20 november 2024, ECLI:NL:RVS:2024:4761, toetst de Afdeling in boetezaken steeds ambtshalve of de redelijke termijn als bedoeld in artikel 6 van het Verdrag tot bescherming van de rechten van de mens en de fundamentele vrijheden (hierna: het EVRM) is overschreden.
    8.       De redelijke termijn als bedoeld in artikel 6 van het EVRM is overschreden, indien de duur van de totale procedure te lang is. De redelijke termijn voor een procedure in drie instanties in zaken zoals deze is in beginsel niet overschreden als die procedure in haar geheel niet langer dan vier jaar heeft geduurd (zie bijvoorbeeld de uitspraak van 7 oktober 2009, ECLI:NL:RVS:2009:BJ9526). Van bijzondere omstandigheden die in dit geval een kortere of langere behandelingsduur rechtvaardigen is niet gebleken.
    8.1.    De termijn in punitieve zaken begint op het moment waarop een handeling wordt verricht waaraan de betrokkene in redelijkheid de verwachting kan ontlenen dat tegen hem een procedure inzake een punitieve sanctie in gang wordt gezet. Deze handeling is in deze zaak de boetekennisgeving aan [appellante] op 13 mei 2022. De procedure is geëindigd met deze uitspraak. Dat betekent dat de procedure minder dan vier jaar heeft geduurd en de redelijke termijn niet is overschreden. De Afdeling ziet dan ook geen aanleiding om de boete verder te matigen dan de rechtbank al heeft gedaan.
    Conclusie
    9.       Het hoger beroep is ongegrond. De aangevallen uitspraak moet worden bevestigd.
    10.     Voor een proceskostenveroordeling bestaat geen aanleiding.
    Beslissing
    De Afdeling bestuursrechtspraak van de Raad van State:
    bevestigt de aangevallen uitspraak.
    Aldus vastgesteld door mr. W. den Ouden, voorzitter, en mr. A. Kuijer en mr. M. Soffers, leden, in tegenwoordigheid van mr. A.E. Kamperman, griffier.
    w.g. Den Ouden
    voorzitter
    w.g. Kamperman
    griffier
    Uitgesproken in het openbaar op 19 november 2025
    1000
     
    BIJLAGE
     
    Verdrag tot bescherming van de rechten van de mens en de fundamentele vrijheden
    Artikel 6. Recht op een eerlijk proces
    1        Bij het vaststellen van zijn burgerlijke rechten en verplichtingen of bij het bepalen van de gegrondheid van een tegen hem ingestelde vervolging heeft een ieder recht op een eerlijke en openbare behandeling van zijn zaak, binnen een redelijke termijn, door een onafhankelijk en onpartijdig gerecht dat bij de wet is ingesteld. De uitspraak moet in het openbaar worden gewezen maar de toegang tot de rechtszaal kan aan de pers en het publiek worden ontzegd, gedurende de gehele terechtzitting of een deel daarvan, in het belang van de goede zeden, van de openbare orde of nationale veiligheid in een democratische samenleving, wanneer de belangen van minderjarigen of de bescherming van het privé leven van procespartijen dit eisen of, in die mate als door de rechter onder bijzondere omstandigheden strikt noodzakelijk wordt geoordeeld, wanneer de openbaarheid de belangen van een behoorlijke rechtspleging zou schaden.
    Algemene wet bestuursrecht
    Artikel 5:44
    1        Het bestuursorgaan legt geen bestuurlijke boete op indien tegen de overtreder wegens dezelfde gedraging een strafvervolging is ingesteld en het onderzoek ter terechtzitting is begonnen, dan wel een strafbeschikking is uitgevaardigd.
    Arbeidsomstandighedenwet
    Artikel 16
    10      De werkgever, dan wel een ander dan de werkgever bedoeld in het zevende, achtste of negende lid en de werknemers zijn verplicht tot naleving van de voorschriften en verboden vastgesteld bij of krachtens de op grond van dit artikel, artikel 20, eerste lid, en artikel 24, negende lid, vastgestelde algemene maatregel van bestuur voorzover en op de wijze als bij of krachtens deze maatregel is bepaald.
    Arbeidsomstandighedenbesluit
    Artikel 4.47c. Melding
    1        Uiterlijk twee dagen voor aanvang van de werkzaamheden wordt door de werkgever melding gedaan aan een daartoe aangewezen toezichthouder. Deze melding bevat tenminste een beknopte beschrijving van:
    a.       de plaats waar de werkzaamheden worden verricht;
    b.       de soorten en hoeveelheden asbesthoudende producten;
    c.       de werkzaamheden die met asbest of asbesthoudende producten worden verricht, de werkmethoden alsmede de indeling van de concentraties asbestvezels in de lucht in een risicoklasse;
    d.       het aantal betrokken werknemers;
    e.       de datum en het tijdstip waarop de werkzaamheden aanvangen, alsmede de duur ervan;
    f.        de maatregelen die zullen worden getroffen om blootstelling van werknemers aan asbest te beperken.
    Artikel 4.54a. Asbestinventarisatie
    1        In het kader van de beoordeling, bedoeld in artikel 4.2, wordt de aanwezigheid van asbest of asbesthoudende producten volledig geïnventariseerd voordat wordt aangevangen met de volgende werkzaamheden:
    a.       het geheel of gedeeltelijk afbreken of uit elkaar nemen van bouwwerken, met uitzondering van grondwerken, of objecten waarin asbest of asbesthoudende producten is respectievelijk zijn verwerkt;
    b.       het verwijderen van asbest of asbesthoudende producten uit de bouwwerken of objecten, bedoeld in onderdeel a;
    c.       het opruimen van asbest of asbesthoudende producten die ten gevolge van een incident zijn vrijgekomen.
    Artikel 4.54d. Deskundigheid bij het werken met asbest
    1        De volgende werkzaamheden, indien de concentratie van asbestvezels is ingedeeld in risicoklasse 2 of 2A, worden verricht door een bedrijf dat in het bezit is van een certificaat asbestverwijdering, dat is afgegeven door Onze Minister of een certificerende instelling:
    a.       de werkzaamheden, bedoeld in artikel 4.54a, eerste lid;
    b.       het reinigen van de arbeidsplaats nadat een handeling als bedoeld in artikel 4.54a, eerste lid, onderdeel a of b, is uitgevoerd.
    5        De werkzaamheden, bedoeld in het eerste lid, worden verricht door of onder voortdurend toezicht van een persoon die in het bezit is van een certificaat van vakbekwaamheid voor het toezicht houden op het werken met asbest, dat is afgegeven door Onze Minister of een certificerende instelling.
    7        Voorzover de werkzaamheden, bedoeld in het eerste lid, mede worden verricht door een andere persoon dan de persoon, bedoeld in het vijfde lid, is deze andere persoon in het bezit van een certificaat vakbekwaamheid voor het verwijderen van asbest, dat is afgegeven door Onze Minister of een certificerende instelling.
    Artikel 4.105. Arbeidsverboden voor gevaarlijke stoffen en biologische agentia
    1        Jeugdige werknemers verrichten geen arbeid met of worden niet blootgesteld aan een gevaarlijke stof die voldoet aan criteria voor een of meer van de volgende gevarenaanduidingen als bedoeld in EG-verordening indeling, etikettering en verpakking van stoffen en mengsels: H-zinnen 300, 301, 310, 311, 317, 330, 331, 334, 340, 341, 350, 350i, 351, 360, 360F, 360D, 360FD, 360Fd, 360Df, 361, 361f, 361d, 361fd, 362, 370, 371, 372 of 373.