ECLI:NL:CBB:2025:681, College van Beroep voor het bedrijfsleven, 23-12-2025, 24/743
College van Beroep voor het bedrijfsleven — Uitspraak 
Datum: 2025-12-23 00:00:00.000000
Rechtsgebied: Bestuursrecht

Samenvatting: Het College volgt de rechtbank in haar oordeel dat de onderneming niet aannemelijk heeft gemaakt dat zij de vrachten varkensmest als bedrijfsintern transport heeft vervoerd. Dit betekent dat de minister de onderneming terecht boetes heeft opgelegd wegens overtredingen van de meststoffenregelgeving. Het College heeft de aan de onderneming opgelegde boetes gematigd omdat de redelijke termijn is overschreden.

uitspraak
    
      
        
          
        
      
      
        
          
        
      
    
    COLLEGE VAN BEROEP VOOR HET BEDRIJFSLEVEN
    
    
      zaaknummer: 24/743
    
    
    
      
        uitspraak van de meervoudige kamer van 23 december 2025 op het hoger beroep van:
        
      
    
    
      [naam 1] B.V., te [woonplaats] (onderneming)
    (gemachtigde: mr. J.J.J. de Rooij)
    
    
      tegen de uitspraak van de rechtbank Limburg van 23 juli 2024, met zaaknummer 22/141, in het geding tussen
    
    
    
      de onderneming
      
        en
    
    de minister van Landbouw, Visserij, Voedselzekerheid en Natuur
    (gemachtigde: mr. M. Leegsma)
    
    
  
  
    Procesverloop in hoger beroep
    
    
      De onderneming heeft hoger beroep ingesteld tegen de uitspraak van de rechtbank Limburg van 23 juli 2024 (ECLI:NL:RBLIM:2024:4760, aangevallen uitspraak).
    
    
    
      De minister heeft een reactie op het hogerberoepschrift ingediend.
    
    
    
      De zitting was op 11 september 2025. Aan de zitting hebben deelgenomen: namens de onderneming [naam 2] , bijgestaan door haar gemachtigde, en namens de minister zijn gemachtigde.
    
    
  
  
    Grondslag van het geschil
    
    
      1.1
      Voor een uitgebreide weergave van het verloop van de procedure, het wettelijk kader en de in dit geding van belang zijnde feiten en omstandigheden, voor zover niet bestreden, wordt verwezen naar de aangevallen uitspraak. Het College volstaat met het volgende.
      
    
    
      1.2
      De onderneming exploiteert een varkens- en pluimveehouderij. Toezichthouders van de Nederlandse Voedsel- en Warenautoriteit hebben een fysieke controle uitgevoerd bij de onderneming op de naleving van de meststoffenregelgeving in het jaar 2018. De resultaten van deze controle zijn neergelegd in een rapport van bevindingen van 5 maart 2020 (rapport van bevindingen). Op basis van dit rapport heeft de minister geconcludeerd dat de onderneming de meststoffenregelgeving heeft overtreden. Dit omdat de onderneming voor 30 door haar, vanuit de varkenshouderij in [woonplaats] naar een loods in [plaats] , afgevoerde vrachten varkensmest geen vervoersbewijs dierlijke meststoffen heeft opgemaakt, de vrachten niet heeft gewogen, bij de afvoer van de vrachten geen gegevens via AGR-/GPS-apparatuur (satellietvolgapparatuur) zijn vastgelegd dan wel verzonden en de planning van de monstername niet heeft gemeld.
      
    
    
      1.3
      Met het besluit van 9 juli 2021 (boetebesluit) heeft de minister de onderneming vier gematigde boetes opgelegd van in totaal € 16.200,-. De minister heeft de boetes met 10% (in totaal € 1.800,-) gematigd vanwege het verstrijken van meer dan 26 weken tussen de datum van het rapport van bevindingen en de oplegging van de boetes.
      
    
    
      1.4
      Met het besluit van 1 december 2021 (bestreden besluit) heeft de minister het bezwaar van de onderneming tegen het boetebesluit ongegrond verklaard. Volgens de minister is, anders dan de onderneming stelt, geen sprake van een uitzondering op de verplichtingen die gelden voor het vervoeren van meststoffen, omdat de onderneming ten aanzien van de desbetreffende vrachten onvoldoende aannemelijk heeft gemaakt dat sprake is van bedrijfsintern transport.
      
    
  
  
    Aangevallen uitspraak
    
    
      2.1
      De rechtbank heeft het beroep van de onderneming ongegrond verklaard. De rechtbank heeft, voor zover voor het hoger beroep relevant, het volgende overwogen.
      
    
    
      2.2
      De rechtbank heeft, onder verwijzing naar een uitspraak van het College van 26 oktober 2017 (ECLI:NL:CBB:2017:343), overwogen dat de bewijslast of de vrachten kunnen worden aangemerkt als bedrijfsintern transport, bij de onderneming ligt. Dat de onderneming de juridische eigenaar is van de loods betekent naar het oordeel van de rechtbank nog niet dat de loods ook deel uitmaakt van het bedrijf van de onderneming als bedoeld in artikel 1, aanhef en onder i, van de Meststoffenwet (Msw). Niet in geschil is dat de loods in elk geval in andere jaren dan 2018 (ook) door andere bedrijven, waaronder [naam 3] B.V. ( [naam 3] ) in gebruik was. De onderneming heeft niet aannemelijk gemaakt dat zij de loods in 2018 zelf in gebruik heeft gehad en dat zij hiervoor een exclusief gebruiksgenot heeft gehad. De onderneming heeft haar standpunt dat sprake was van een mondelinge gebruiksovereenkomst niet kunnen bewijzen. Op de zitting is toegelicht dat de onderneming en [naam 3] steeds bekijken wie de loods het hardst nodig heeft en dat die partij de loods dan kan gebruiken. De onderneming heeft echter niet duidelijk gemaakt hoe die afspraken met [naam 3] over het gebruik van de loods in 2018 tot stand zijn gekomen en welke afspraken er specifiek met betrekking tot dat jaar zijn gemaakt. De onderneming heeft daarover niets concreets aangevoerd. Verder is de rechtbank van oordeel dat de registratie met betrekking tot de bedrijfsvoering en administratie, die door de onderneming moet worden bijgehouden, geen enkele indicatie geven dat de loods in 2018 tot het bedrijf van de onderneming behoorde. De rechtbank is met de minister van oordeel dat de onderneming gelet op de feiten en omstandigheden niet aannemelijk heeft gemaakt dat er sprake was van bedrijfsintern transport.
      
    
  
  
    Beoordeling van het geschil in hoger beroep
    
    3 In hoger beroep is de vraag aan de orde of de rechtbank terecht heeft geoordeeld dat de onderneming niet aannemelijk heeft gemaakt dat zij de betreffende vrachten als bedrijfsintern transport heeft vervoerd.
    
    
    
      
        Standpunt van de onderneming
      
    
    
    4 De onderneming voert aan dat de rechtbank ten onrechte heeft geoordeeld dat de vrachten niet in het kader van bedrijfsintern transport zijn afgevoerd. Zij betoogt dat de rechtbank ten onrechte heeft overwogen dat de bewijslast, dat er geen sprake is van een overtreding, bij haar zou liggen. De onderneming merkt op dat niet in geschil is dat de varkensmest lag opgeslagen op het bedrijf van de onderneming en dit brengt mee dat niet zij, maar de minister bewijs moet aanvoeren. Los daarvan meent de onderneming dat zij wel aannemelijk heeft gemaakt dat sprake is van bedrijfsintern transport. Zowel de onderneming als de directeur van [naam 3] hebben immers op de zitting bij de rechtbank verklaard dat een mondelinge overeenkomst is gesloten voor het gebruik van de loods in 2018 door de onderneming voor het opslaan van varkensmest. Volgens de onderneming valt niet in te zien waarom de verklaring van de genoemde directeur als getuige niet als voldoende sluitend bewijs zou tellen. Verder betoogt de onderneming dat volgens de wettelijke definitieomschrijving voor de vraag wat wel en niet wordt gerekend tot een bedrijf steeds de feitelijke omstandigheden bepalend zijn. Ook uit de uitspraak van het College van 12 januari 2021 (ECLI:NL:CBB:2021:30) blijkt dat de feiten en omstandigheden bepalend zijn voor de vraag wat wel en niet tot een bedrijf wordt gerekend. De omstandigheid dat het een en ander niet correct in de administratie zou zijn opgenomen dan wel wijzigingen in de bedrijfsvoering niet zouden zijn doorgegeven aan de Rijksdienst voor Ondernemend Nederland (RVO) neemt niet weg dat op de locatie van de loods sprake is van het bedrijf van de onderneming.
    
    
      
        Standpunt van de minister
      
    
    
    5 De minister voert aan dat de onderneming aannemelijk moet maken dat de betreffende loods in 2018 tot haar bedrijf behoorde. Slechts een mondelinge verklaring achteraf van de directeur van [naam 3] , die gedeelde belangen heeft met de onderneming, dat een mondelinge gebruiksovereenkomst was gesloten, vormt daarvoor onvoldoende bewijs. Bovendien komen de wisselende verklaringen van de onderneming met betrekking tot het gebruik van een deel van de loods of de gehele loods de geloofwaardigheid van het betoog van de onderneming niet ten goede. De minister merkt verder op dat de onderneming de locatie niet als onderdeel van haar bedrijf heeft geregistreerd bij RVO.
    
    
      
        Beoordeling door het College
      
    
    
    
      6.1
      Zoals het College eerder heeft geoordeeld in zijn uitspraak van 12 april 2012 (ECLI:NL:CBB:2012:BW3291, onder 4.3) kan van degene die zich beroept op een uitzondering voor het feitelijk transporteren van meststoffen binnen een bedrijf worden gevergd aannemelijk te maken dat geen sprake is van vervoeren van meststoffen als bedoeld in artikel 1, aanhef en onder s, van het Uitvoeringsbesluit Meststoffenwet. Het College heeft dit in zijn uitspraak van 26 oktober 2017 (ECLI:NL:CBB:2017:343, onder 7.2.1) bevestigd.
      
    
    
      6.2
      Het College volgt de rechtbank in haar oordeel dat de onderneming niet aannemelijk heeft gemaakt dat zij de vrachten varkensmest als bedrijfsintern transport heeft vervoerd. De onderneming is weliswaar de juridische eigenaar van de loods, maar dit betekent nog niet dat de loods ook tot het bedrijf van de onderneming behoort als bedoeld in artikel 1, aanhef en onder i, van de Msw. De vraag of sprake is van een bedrijf van de onderneming moet worden beoordeeld naar de feitelijke omstandigheden. De loods maakt deel uit van een terrein (met meerdere opstallen) op het betreffende adres in [plaats] en vaststaat dat andere ondernemingen op dat terrein hun bedrijf exploiteren. Tussen partijen is niet in geschil dat de loods in andere jaren dan 2018 in gebruik was bij die andere ondernemingen, waaronder [naam 3] . Dit vindt ook bevestiging in een fysieke controle in 2020, waarbij door een toezichthouder geconstateerd is dat zich in de loods pluimveemest (en geen varkensmest) bevond. Naar het oordeel van het College heeft de onderneming met alleen haar verklaring en de verklaring van de directeur van [naam 3] , dat de onderneming de loods in 2018 heeft gebruikt, niet aannemelijk gemaakt dat de loods in 2018 daadwerkelijk tot haar bedrijf behoorde. De onderneming heeft ook in hoger beroep geen opheldering kunnen geven over het feitelijk gebruik van de loods in 2018 en haar stelling, dat zij de loods in 2018 in gebruik had, heeft zij verder niet met objectief verifieerbare gegevens onderbouwd. 
      
    
    
      6.3
      Uit het voorgaande volgt dat het hoger beroep niet slaagt.
      
      
        
          Ambtshalve beoordeling overschrijding van de redelijke termijn
        
      
      
    
    
      7.1
      Het College beoordeelt, onder verwijzing naar zijn uitspraak van 14 januari 2025 (ECLI:NL:CBB:2025:7, onder 6.1), ambtshalve of de redelijke termijn, bedoeld in artikel 6 van het Verdrag tot bescherming van de rechten van de mens en de fundamentele vrijheden, is overschreden.
      
    
    
      7.2
      In punitieve zaken geldt het uitgangspunt dat de redelijke termijn voor een procedure in drie instanties (bezwaar, beroep en hoger beroep) is overschreden als die procedure in haar geheel langer dan vier jaar in beslag heeft genomen. De termijn begint op het moment waarop een handeling is verricht waaraan de betrokkene in redelijkheid de verwachting kan ontlenen dat hem een bestuurlijke boete wordt opgelegd. Dat is in dit geval 10 juli 2020, de datum waarop de minister aan de onderneming heeft meegedeeld voornemens te zijn bestuurlijke boetes op te leggen wegens overtreding van de meststoffenregelgeving. Ten tijde van deze uitspraak is deze termijn met één jaar en (afgerond) zes maanden overschreden.
      
    
    
      7.3
      Het College ziet in het gegeven dat de minister de boetes al heeft gematigd met 10%, te weten € 1800,- wegens het verstrijken van meer dan 26 weken tussen de datum van het rapport van bevindingen en de oplegging van de boetes, aanleiding om geen verdergaande matiging toe te passen voor de overschrijding van de redelijke termijn tot zes maanden. Voor de overschrijding van de redelijke termijn vanaf zes maanden tot en met twaalf maanden zou plaats zijn voor matiging van de boetes met 5%, met een maximum van € 2.500,- per jaar. Vanwege dit maximum is in dit geval dus ruimte voor een aanvullende matiging van € 700,- (€ 2.500,- verminderd met het hiervoor genoemde bedrag van € 1.800,-). Voor de resterende overschrijding van afgerond een half jaar, handelt het College naar bevind van zaken en ziet het aanleiding voor een aanvullende matiging van de boetes met 5% (zie de uitspraak van het College van 24 december 2024 (ECLI:NL:CBB:2024:929, onder 5.5)). Dit komt neer op een verlaging van het boetebedrag met € 810,- tot een bedrag van € 14.690,- (€ 16.200,- verminderd met € 700,- en € 810,-).
      
      
        
          Slotsom
        
      
      
    
    
      8.1
      Het hoger beroep slaagt niet. Wegens overschrijding van de redelijke termijn zal het College de aangevallen uitspraak vernietigen voor zover het de hoogte van de boetes betreft. Daarom zal het College het beroep tegen het bestreden besluit gegrond verklaren, dat besluit vernietigen voor zover het de hoogte van de boetes betreft en het boetebesluit in zoverre herroepen. Het College zal de boetes vaststellen op € 14.690,-. Voor het overige zal het College de aangevallen uitspraak bevestigen.
      
    
    
      8.2
      De onderneming heeft zelf geen beroep gedaan op de overschrijding van de redelijke termijn. Van gemaakte proceskosten die hiermee zijn gemoeid is dus geen sprake.
      
    
  
  
    Beslissing
    
    
      Het College: 
    
    
      
        vernietigt de aangevallen uitspraak voor zover het de hoogte van de boetes betreft;
      
      
        verklaart het bij de rechtbank ingestelde beroep gegrond en vernietigt het bestreden besluit voor zover het de hoogte van de boetes betreft;
      
      
        herroept het boetebesluit in zoverre en stelt de boetes vast op € 14.690,-;
      
      
        bepaalt dat deze uitspraak in zoverre in de plaats treedt van het bestreden besluit;
      
      
        bevestigt de aangevallen uitspraak voor het overige.
      
    
    
    
    
      Deze uitspraak is gedaan door mr. T. Pavićević, mr. C.T. Aalbers en mr. M.L. Noort, in aanwezigheid van mr. H. Caglayankaya, griffier. De beslissing is in het openbaar uitgesproken op 23 december 2025.
    
    
    
    
    
    
    
    
    
      T. Pavićević						w.g. H. Caglayankaya
    
    
    
    
    
      De voorzitter is verhinderd deze
      uitspraak te ondertekenen.