ECLI:NL:RVS:2025:6143, Raad van State, 17-12-2025, 202500183/1/R1
Raad van State — Uitspraak 
Datum: 2025-12-17 00:00:00.000000
Rechtsgebied: Bestuursrecht

Samenvatting: Bij besluit van 13 januari 2022 heeft het college [appellante] onder oplegging van een dwangsom gelast om de niet-recreatieve bewoning van het recreatieverblijf op het perceel [locatie] in Opmeer te beëindigen en beëindigd te houden. [appellante] is eigenaar van een recreatiewoning op het recreatiepark "West-Friesland". Op grond van de ter plaatse geldende beheersverordening "Recreatieparken Opmeer" mag de recreatiewoning alleen recreatief worden gebruikt. Permanente bewoning is niet toegestaan. Volgens de Basisregistratie Personen staat [appellante] sinds 13 juni 2018 op dit adres ingeschreven. Op basis van controles door toezichthouders van de gemeente heeft het college geconstateerd dat de recreatiewoning permanent wordt bewoond. Bij besluit van 22 november 2022 is het college overgegaan tot invordering van de door [appellante] verbeurde dwangsommen van in totaal € 25.000,00, omdat [appellante] niet binnen de begunstigingstermijn aan de bij het besluit van 13 januari 2022 opgelegde last heeft voldaan. Het college heeft op 6 april 2023 een dwangbevel uitgevaardigd dat door een deurwaarder aan het adres van [appellante] is betekend.

202500183/1/R1.
    Datum uitspraak: 17 december 2025
    AFDELING
    BESTUURSRECHTSPRAAK
    Uitspraak op het hoger beroep van:
    [appellante], wonend in Opmeer,
    appellante,
    tegen de uitspraak van de rechtbank Noord­Holland van 17 december 2024 in zaak nr. 23/6073 in het geding tussen:
    [appellante]
    en
    het college van burgemeester en wethouders van Opmeer.
    Procesverloop
    Bij besluit van 13 januari 2022 heeft het college [appellante] onder oplegging van een dwangsom gelast om de niet-recreatieve bewoning van het recreatieverblijf op het perceel [locatie] in Opmeer (hierna: de recreatiewoning) te beëindigen en beëindigd te houden (hierna: het dwangsombesluit).
    Bij besluit van 22 november 2022 is het college overgegaan tot invordering van de door [appellante] verbeurde dwangsommen van in totaal € 25.000,00 (hierna: het invorderingsbesluit)
    Bij bezwaarschriften van 2 mei 2023 heeft [appellante] bezwaar gemaakt tegen het dwangsombesluit en het invorderingsbesluit.
    Bij besluit van 17 augustus 2023 heeft het college de door [appellante] tegen het dwangsombesluit en het invorderingsbesluit gemaakte bezwaren niet-ontvankelijk verklaard.
    Bij uitspraak van 17 december 2024 heeft de rechtbank het door [appellante] daartegen ingestelde beroep ongegrond verklaard.
    Tegen deze uitspraak heeft [appellante] hoger beroep ingesteld.
    Het college heeft een schriftelijke uiteenzetting gegeven.
    [appellante] heeft nadere stukken ingediend.
    De Afdeling heeft de zaak op een zitting behandeld op 17 september 2025, waar [appellante], bijgestaan door mr. J.F.R. Eisenberger, advocaat in Heemskerk, en [gemachtigde], en vergezeld door [persoon A] en [persoon B], en het college, vertegenwoordigd door mr. P.H.J. de Jonge en E. Kappelhof, zijn verschenen.
    Overwegingen
    Inleiding
    1.       [appellante] is eigenaar van een recreatiewoning op het recreatiepark "West-Friesland". Op grond van de ter plaatse geldende beheersverordening "Recreatieparken Opmeer" mag de recreatiewoning alleen recreatief worden gebruikt. Permanente bewoning is niet toegestaan. Volgens de Basisregistratie Personen staat [appellante] sinds 13 juni 2018 op dit adres ingeschreven. Op basis van controles door toezichthouders van de gemeente heeft het college geconstateerd dat de recreatiewoning permanent wordt bewoond.
    Bij besluit van 13 januari 2022 heeft het college [appellante] onder oplegging van een dwangsom gelast om binnen zes maanden na dagtekening van het besluit de niet-recreatieve bewoning van de recreatiewoning te beëindigen en beëindigd te houden. Bij besluit van 22 november 2022 is het college overgegaan tot invordering van de door [appellante] verbeurde dwangsommen van in totaal € 25.000,00, omdat [appellante] niet binnen de begunstigingstermijn aan de bij het besluit van 13 januari 2022 opgelegde last heeft voldaan. Het college heeft op 6 april 2023 een dwangbevel uitgevaardigd dat door een deurwaarder aan het adres van [appellante] is betekend. [appellante] heeft vervolgens op 2 mei 2023 bezwaar gemaakt tegen het dwangsombesluit en het invorderingsbesluit. Het college heeft bij besluit van 17 augustus 2023 de bezwaren niet-ontvankelijk verklaard, omdat deze na afloop van de bezwaartermijn zijn ingediend.
    De rechtbank heeft geoordeeld dat sprake is van een niet-verschoonbare termijnoverschrijding en dat het college de bezwaren daarom terecht niet-ontvankelijk heeft verklaard. [appellante] kan zich hiermee niet verenigen.
    Beoordelingskader
    2.       De Afdeling zal in deze uitspraak geen inhoudelijk oordeel geven over het dwangsombesluit en het invorderingsbesluit. Zij beoordeelt uitsluitend of sprake is van een wettelijke termijnoverschrijding en zo ja, of het college deze verschoonbaar had moeten achten.
    Wettelijk kader
    3.       Artikel 3:41, eerste lid, van de Algemene wet bestuursrecht (hierna: de Awb) luidt: "De bekendmaking van besluiten die tot een of meer belanghebbenden zijn gericht, geschiedt door toezending of uitreiking aan hen, onder wie begrepen de aanvrager."
    Artikel 6:6 luidt: "Het bezwaar of beroep kan niet-ontvankelijk worden verklaard, indien:
    a. niet is voldaan aan artikel 6:5 of aan enig ander bij de wet gesteld vereiste voor het in behandeling nemen van het bezwaar of beroep […]."
    Artikel 6:7 luidt: "De termijn voor het indienen van een bezwaar- of beroepschrift bedraagt zes weken."
    Artikel 6:8, eerste lid, luidt: "De termijn vangt aan met ingang van de dag na die waarop het besluit op de voorgeschreven wijze is bekendgemaakt."
    Artikel 6:11 luidt: "Ten aanzien van een na afloop van de termijn ingediend bezwaar- of beroepschrift blijft niet-ontvankelijkverklaring op grond daarvan achterwege indien redelijkerwijs niet kan worden geoordeeld dat de indiener in verzuim is geweest."
    3.1.    Uit deze bepalingen volgt dat wie wil opkomen tegen een besluit, daartegen bezwaar moet maken binnen de termijn van zes weken die in artikel 6:7 van de Awb is vermeld. Bij te late indiening van een bezwaar volgt in beginsel niet-ontvankelijkverklaring. Aan een inhoudelijke beoordeling van het bezwaar komt het bestuursorgaan dan niet toe. Maar op grond van artikel 6:11 blijft niet-ontvankelijkverklaring van het bezwaar achterwege als uit de feiten en omstandigheden van het geval blijkt dat het te laat indienen van het bezwaarschrift niet aan de indiener toe te rekenen is. Op 30 januari 2024 heeft de grote kamer van het College van Beroep voor het bedrijfsleven vier uitspraken gedaan over de verschoonbaarheid van termijnoverschrijding (ECLI:NL:CBB:2024:31, ECLI:NL:CBB:2024:32, ECLI:NL:CBB:2024:33 en ECLI:NL:CBB:2024:34). De Afdeling moet in dit verband bezien of de rechtbank terecht heeft geoordeeld dat zich geen bijzondere omstandigheden voordeden die maken dat de termijnoverschrijding niet aan [appellante] kan worden toegerekend.
    Het betoog van [appellante]
    4.       [appellante] betoogt dat de besluiten van 13 januari 2022 en 22 november 2022 destijds niet zijn bekendgemaakt als bedoeld in de Awb, omdat betwijfeld moet worden of het college deze juist heeft verzonden en de besluiten in ieder geval niet aan haar zijn aangeboden. Zij stelt dat zij de besluiten niet eerder heeft ontvangen dan bij deurwaardersexploot in april 2023. Volgens [appellante] is daarom geen sprake van termijnoverschrijding.
    [appellante] voert daartoe aan dat het college de verzending van de besluiten van 13 januari 2022 en 22 november 2022 niet aannemelijk heeft gemaakt, omdat de barcodes van de aangetekend verzonden enveloppen niet direct te koppelen zijn aan de besluiten zelf. Op de besluiten zelf staan namelijk geen barcodes. [appellante] verwijst naar de uitspraak van de Centrale Raad van Beroep van 12 oktober 2004, ECLI:NL:CRVB:2004:AR4755, waaruit zou volgen dat een barcode op het besluit zelf een vereiste is.
    Daarnaast voert [appellante] aan dat het college niet aannemelijk heeft gemaakt dat de besluiten juist zijn aangeboden. Het college heeft van het dwangsombesluit geen zogenoemd track-and-trace overzicht van PostNL overgelegd, en in het track-and-trace overzicht dat zou behoren bij het invorderingsbesluit, wordt geen afzender vermeld. Daarbij verwijst zij naar de uitspraak van de Afdeling van 16 februari 2022, ECLI:NL:RVS:2022:468, waaruit volgt dat herleid moet kunnen worden wie de afzender van het stuk is. Ook wijst zij op de uitspraak van de Afdeling van 13 januari 2016, ECLI:NL:RVS:2016:7, waaruit volgt dat wanneer PostNL geen afhaalbericht heeft achtergelaten, de aangetekende verzending van een besluit niet is voltooid. Volgens [appellante] is het aannemelijk dat PostNL geen afhaalberichten heeft achtergelaten, aangezien de postbezorging op het recreatiepark onzorgvuldig is. [appellante] heeft verklaringen van andere parkbewoners overgelegd die dit naar haar mening bevestigen. Volgens [appellante] heeft de rechtbank ten onrechte overwogen dat zij, gelet op de eerdere aanwezigheid van toezichthouders op het park, rekening had moeten houden met het toesturen van een voor haar belastend besluit. Dit kan niet van haar worden verwacht, mede vanwege haar gevorderde leeftijd. [appellante] benadrukt verder dat het college er blijkens de retourzending van de besluiten van op de hoogte was dat deze haar niet hadden bereikt. Naar haar mening lag het gelet op het zeer belastende karakter van de besluiten op de weg van het college om zich ervoor in te spannen dat de besluiten haar op een andere manier alsnog zouden bereiken. 
    Voor zover wel sprake zou zijn van correcte bekendmaking van de besluiten en daarmee van een termijnoverschrijding, heeft de rechtbank miskend dat deze gelet op de voormelde omstandigheden verschoonbaar is, aldus [appellante].
    De verzending van de besluiten
    5.       De Afdeling is van oordeel dat de rechtbank terecht heeft geoordeeld dat de aangetekende verzending van beide besluiten voldoende aannemelijk is. Het door [appellante] aangevoerde in hoger beroep is zo goed als een herhaling van wat zij in beroep heeft aangevoerd. De rechtbank is daar gemotiveerd op ingegaan. De Afdeling kan zich vinden in het oordeel van de rechtbank en in de onder 7.1 tot en met 7.4 opgenomen overwegingen, waarop dat oordeel is gebaseerd. Zij voegt daaraan toe dat het enkele feit dat op de besluiten zelf geen barcodes staan, waardoor volgens [appellante] niet met absolute zekerheid kan worden gesteld dat de besluiten zich in de desbetreffende enveloppen hebben bevonden, niet betekent dat de aangetekende verzending van de besluiten niet voldoende aannemelijk is gemaakt. Het is bij aangetekende verzending via PostNL zoals die in dit geval heeft plaatsgevonden, gebruikelijk dat de barcode uitsluitend op de envelop staat en niet ook op het besluit zelf. De uitspraak waar [appellante] in dit verband naar verwijst, ziet voor zover hier van belang, op de situatie waarin een bestuursorgaan niet kan aantonen dat een niet-aangetekend stuk of een stuk zonder bewijs van ontvangst daadwerkelijk is ontvangen. Dat is hier niet aan de orde.
    De ontvangst van de besluiten
    6.       Als een stuk van een bestuursorgaan of rechterlijke instantie aangetekend is verzonden en belanghebbende de ontvangst ervan ontkent, moet worden onderzocht of het postvervoerbedrijf het stuk op regelmatige wijze op het adres van belanghebbende heeft aangeboden.
    6.1.    Zoals hiervoor onder 5 is overwogen, is de aangetekende verzending van de besluiten in dit geval voldoende aannemelijk gemaakt. Het college heeft beide besluiten retour ontvangen met de sticker ‘niet afgehaald - retour afzender’. Daaruit volgt dat PostNL er niet in is geslaagd de postzendingen met de besluiten op het adres van [appellante] af te geven, maar deze naar een afhaalpunt heeft gebracht. Bij de behandeling van het hoger beroep is naar voren gekomen dat [appellante] niet beschikt over de ‘app‘ van PostNL en dat PostNL niet de beschikking had over een e-mailadres van [appellante]. Volgens de gebruikelijke handelwijze van PostNL wordt in een dergelijke situatie, wanneer een aangetekende brief naar een afhaalpunt is gebracht, een fysiek afhaalbericht bij de ontvanger achtergelaten. De Afdeling gaat er in beginsel van uit dat PostNL zich hieraan houdt. 
    Als een belanghebbende stelt dat het stuk niet is uitgereikt of geen afhaalbericht is ontvangen, dan ligt het op haar weg om het vermoeden dat het stuk op regelmatige wijze is aangeboden te ontzenuwen. Hiervoor is niet vereist dat zij aannemelijk maakt dat het stuk niet is ontvangen of aangeboden. Voldoende is dat belanghebbende feiten en omstandigheden aanvoert op grond waarvan redelijkerwijs kan worden betwijfeld of het stuk is ontvangen of aangeboden. Als belanghebbende erin slaagt het vermoeden te ontzenuwen, dan moet worden aangenomen dat het stuk niet op regelmatige wijze op het adres van belanghebbende is aangeboden.
    6.2.    [appellante] betwist dat er afhaalberichten zijn achtergelaten. Het is gelet op wat hiervoor is overwogen, aan haar om het vermoeden dat dit wel is gebeurd, te ontzenuwen. [appellante] voert daartoe aan dat de postbezorging op het recreatiepark gebrekkig is.  Op de zitting is gebleken dat er ten tijde van de besluiten voor de slagboom bij de toegang van het park, een houten gebouwtje voor de beheerder stond. Dit gebouwtje stond op circa 15 m afstand van de openbare weg. In het gebouwtje stond een houten rek met vakjes, alleen voorzien van letters en zonder namen of huisnummers, dat fungeerde als voorziening voor het achterlaten van post. Die functie was van buiten niet zichtbaar en stond ook niet kenbaar op dat gebouwtje aangegeven. De deur van dit gebouwtje was niet altijd open. Een post- of pakketbezorger kon, als het gebouwtje toegankelijk was, post en pakketten voor een bewoner of gebruiker van het park achterlaten in het vakje met de beginletter van de achternaam van de geadresseerde. De geadresseerde kon de post of het pakket vervolgens ophalen. Ook een afhaalbericht kon daarin worden achtergelaten. Over de vraag of deze voorziening optimaal functioneerde, zijn, ook op de zitting, door [appellante] en andere bewoners van het park of eigenaren van aldaar staande recreatiewoningen wisselende verklaringen gegeven. Zo zou de toegankelijkheid van deze ruimte niet altijd gegarandeerd zijn, maar afhankelijk zijn van de beschikbaarheid van de beheerder. De bezorging van briefpost zou volgens een aantal verklaringen redelijk goed verlopen, omdat deze bezorgd werd door de lokaal bekende postbezorger die op de hoogte was van het gebouwtje waar de post kon worden achtergelaten. Dit was volgens de verklaringen in mindere mate het geval bij de bezorging van pakketpost of aangetekende post. Deze post werd verzorgd door andere bezorgers die niet of minder bekend waren met de situatie ter plaatse. Uit de door [appellante] overgelegde, op dit punt eensluidende, schriftelijke verklaringen blijkt dat andere (voormalige) bewoners of eigenaren van recreatiewoningen op het park bekend waren met problemen bij de bezorging van pakketten en aangetekende post, en dat zij juist om die reden geen post en pakketten meer op het park lieten bezorgen, maar bij voorbaat al op een ander adres.
    6.3.    Onder de omstandigheden zoals deze naar voren komen uit de door [appellante] en andere (voormalige) bewoners of eigenaren van recreatiewoningen op het park afgelegde verklaringen, acht de Afdeling in dit geval niet doorslaggevend of [appellante] feiten of omstandigheden aannemelijk heeft gemaakt die maken dat redelijkerwijze kan worden betwijfeld dat er een afhaalbericht is achtergelaten. Ook als die feiten of omstandigheden aannemelijk zouden zijn gemaakt, zou dit er niet aan afdoen dat de omstandigheid dat afhaalberichten niet worden achtergelaten in dit geval voor risico van [appellante] komt. [appellante] is zelf verantwoordelijk voor het treffen van voorzieningen die een juiste ontvangst en verwerking van post, pakketten en afhaalberichten van aangetekend verzonden poststukken op het door haar opgegeven adres mogelijk maken. Indien zij ervoor kiest te wonen op een recreatiepark zonder brievenbus, met een postvoorziening zoals die volgt uit de verklaringen en die voor bewoners aanleiding had moeten zijn - en volgens de door [appellante] overgelegde schriftelijke verklaringen ook is geweest - om zelf de nodige maatregelen te treffen om aangetekende post te kunnen ontvangen, bijvoorbeeld door een postbus aan te vragen, dan blijven de gevolgen van het achterwege laten van die maatregelen voor haar risico. Dit geldt in dit geval des te meer omdat [appellante], zoals de rechtbank terecht heeft overwogen, door meerdere controles door toezichthouders, die [appellante] daarbij ook meer dan eens daarover hebben gesproken, wist dat het college handhavend optrad tegen permanente bewoning op het park. Zij had daardoor kunnen vermoeden dat op enig moment een voor haar belastend schriftelijk besluit zou worden verzonden. De gevorderde leeftijd van [appellante] maakt dit alles niet anders.
    6.4.    Voor zover [appellante] zich op het standpunt stelt dat het college zich na retourontvangst van de brieven had moeten inspannen om haar alsnog op de hoogte te stellen van de inhoud van de besluiten, overweegt de Afdeling dat die eis niet volgt uit de wet en ook niet aan bestuursorganen wordt gesteld in de rechtspraak van de Afdeling en de andere hoogste bestuursrechters. Dat is niet anders als het gaat om zeer belastende besluiten als hier aan de orde. De hier besproken stelling van [appellante] kan daarom geen doel treffen.
    Oordeel over bekendmaking van de besluiten
    7.       Gelet op wat de Afdeling hiervoor heeft overwogen, zijn de besluiten van 13 januari 2022 en 22 november 2022 bekendgemaakt als bedoeld in artikel 3:41, eerste lid, van de Awb. Daardoor is de termijn voor het indienen van een bezwaarschrift aangevangen op respectievelijk 14 januari 2022 en 23 november 2022. [appellante] heeft op 2 mei 2023 haar bezwaarschrift tegen beide besluiten ingediend. Daarmee is sprake van een termijnoverschrijding. De Afdeling ziet in de door [appellante] aangevoerde omstandigheden geen aanleiding voor het oordeel dat het college deze termijnoverschrijding verschoonbaar had moeten achten. Daarmee wordt mede in aanmerking genomen dat in dit geval een zeer lange tijd, te weten meer dan één jaar, is verstreken tussen de besluiten en het maken van bezwaar.
    Het betoog slaagt niet.
    Conclusie
    8.       Het hoger beroep is ongegrond. De Afdeling bevestigt de uitspraak van de rechtbank.
    9.       Het college hoeft geen proceskosten te vergoeden.
    Beslissing
    De Afdeling bestuursrechtspraak van de Raad van State:
    bevestigt de aangevallen uitspraak.
    Aldus vastgesteld door mr. J.F. de Groot, voorzitter, en mr. B. Meijer en mr. M.J.M. Ristra-Peeters, leden, in tegenwoordigheid van mr. C. Sparreboom, griffier.
    w.g. De Groot
    voorzitter
    w.g. Sparreboom
    griffier
    Uitgesproken in het openbaar op 17 december 2025
    195-1138