ECLI:NL:RVS:2025:3589, Raad van State, 30-07-2025, 202405026/1/A2
Raad van State — Uitspraak 
Datum: 2025-07-30 00:00:00.000000
Rechtsgebied: Bestuursrecht

Samenvatting: Bij besluit van 5 januari 2021 heeft het college aan [appellant] een tegemoetkoming in planschade toegekend van € 80.000,00, vermeerderd met de wettelijke rente. [appellant] was tot 1 februari 2022 eigenaar van de percelen aan Het [locatie 1] en [locatie 2] in Nistelrode. [appellant] woonde op Het [locatie 1], en zijn bedrijf was gevestigd op [locatie 2]. [appellant] heeft op 8 november 2019 verzocht om tegemoetkoming in planschade die hij heeft geleden door de inwerkingtreding op 3 oktober 2013 van het op 27 juni 2013 vastgestelde bestemmingsplan bedrijventerrein Bernheze. Bij dit nieuwe bestemmingsplan is de bestemming van het perceel Het [locatie 1] gewijzigd van "Vrijstaande eengezinshuizen, klasse A2 met bijbehorende erven", "Voorerf" en "Achtertuin", naar "Bedrijf", met de aanduiding "bouwvlak", de functieaanduiding "bedrijf tot en met categorie 2" en (gedeeltelijk) "bedrijfswoning". Er is daarbij één bedrijfswoning toegestaan.

202405026/1/A2.
    Datum uitspraak: 30 juli 2025
    AFDELING
    BESTUURSRECHTSPRAAK
    Uitspraak op de hoger beroepen van:
    1.                 [appellant], wonend in [woonplaats],
    2.                 het college van burgemeester en wethouders van Bernheze,
    appellanten,
    tegen de uitspraak van de rechtbank Oost­-Brabant van 5 juli 2024 in zaak nr. 23/1274 in het geding tussen:
    [appellant]
    en
    het college.
    Procesverloop
    Bij besluit van 5 januari 2021 heeft het college aan [appellant] een tegemoetkoming in planschade toegekend van € 80.000,00, vermeerderd met de wettelijke rente.
    Bij besluit van 18 april 2023 heeft het college opnieuw op het door [appellant] daartegen gemaakte bezwaar besloten, het bezwaar gegrond verklaard, en aan [appellant] een tegemoetkoming in planschade toegekend van € 125.000,00.
    Bij uitspraak van 5 juli 2024 heeft de rechtbank het door [appellant] daartegen ingestelde beroep gegrond verklaard, het besluit van 25 april 2023 (de Afdeling leest: 18 april 2023) vernietigd voor zover daarin geen kosten van rechtsbijstand zijn vergoed als bedoeld in artikel 6.5, onder a, van de Wet ruimtelijke ordening (hierna: de Wro), bepaald dat het college aan [appellant] een bedrag van € 942,50, te vermeerderen met BTW dient te vergoeden, en bepaald dat de uitspraak in de plaats komt van het vernietigde gedeelte van het besluit.
    Tegen deze uitspraak heeft [appellant] hoger beroep ingesteld.
    Het college heeft een schriftelijke uiteenzetting gegeven.
    Het college heeft incidenteel hoger beroep ingesteld.
    [appellant] heeft een zienswijze gegeven naar aanleiding van het incidenteel hoger beroep van het college.
    [appellant] heeft een nader stuk ingediend.
    De Afdeling heeft de zaak op een zitting behandeld op 10 juni 2025, waar [appellant], bijgestaan door mr. T.A.P. Langhout, rechtsbijstandsverlener in Langweer, en het college, vertegenwoordigd door mr. J. Keijzers, bijgestaan door mr. M.J.A. Verhagen, advocaat te Eindhoven, zijn verschenen.
    Overwegingen
    1.       [appellant] was tot 1 februari 2022 eigenaar van de percelen aan Het [locatie 1] en [locatie 2] in Nistelrode. [appellant] woonde op Het [locatie 1], en zijn bedrijf was gevestigd op [locatie 2]. [appellant] heeft op 8 november 2019 verzocht om tegemoetkoming in planschade die hij heeft geleden door de inwerkingtreding op 3 oktober 2013 van het op 27 juni 2013 vastgestelde bestemmingsplan bedrijventerrein Bernheze (hierna: het nieuwe bestemmingsplan). Bij dit nieuwe bestemmingsplan is de bestemming van het perceel Het [locatie 1] gewijzigd van "Vrijstaande eengezinshuizen, klasse A2 met bijbehorende erven", "Voorerf" en "Achtertuin", naar "Bedrijf", met de aanduiding "bouwvlak", de functieaanduiding "bedrijf tot en met categorie 2" en (gedeeltelijk) "bedrijfswoning". Er is daarbij één bedrijfswoning toegestaan. In de planregels wordt onder bedrijfswoning verstaan: een woning in of bij een gebouw of op een terrein, slechts bedoeld voor (het huishouden van) een persoon, wiens huisvesting daar gelet op de bestemming van het gebouw of het terrein noodzakelijk is (hierna: de noodzakelijkheidseis).
    2.       Op 1 januari 2024 is de Wro ingetrokken en is de Omgevingswet in werking getreden. In artikel 4.19 van de Invoeringswet Omgevingswet heeft de wetgever regels van overgangsrecht gegeven voor een verzoek om vergoeding van schade die is geleden door de inwerkingtreding van een besluit als bedoeld in artikel 6.1, tweede lid, aanhef en onder a, b, e, of f, van de Wro. In het derde lid is bepaald dat het oude recht van toepassing blijft op het verzoek om schadevergoeding tot het besluit op dat verzoek onherroepelijk wordt en, bij toewijzing van het verzoek, de toegewezen schadevergoeding volledig is betaald. Het bestemmingsplan is een besluit als bedoeld in artikel 6.1, tweede lid, aanhef en onder a, van de Wro. Dat betekent dat in dit geval de Wro, zoals die gold vóór 1 januari 2024, van toepassing blijft.
    3.       Bij besluit van 5 januari 2021 heeft het college aan [appellant] een tegemoetkoming in planschade toegekend van € 80.000,00, vermeerderd met de wettelijke rente. Aan dat besluit heeft het college een advies van de Stichting Adviesbureau Onroerende Zaken (hierna: de SAOZ) ten grondslag gelegd. Met het besluit op bezwaar van 24 augustus 2021 heeft het college dit besluit in stand gelaten.
    Bij uitspraak van 28 oktober 2022 heeft de rechtbank Oost-Brabant het tegen het besluit van 24 augustus 2021 ingestelde beroep gegrond verklaard, dit besluit vernietigd en het college opgedragen een nieuwe beslissing op bezwaar te nemen met inachtneming van de uitspraak. Volgens de rechtbank was het besluit van 24 augustus 2021 onvoldoende gemotiveerd. Uit de planologische vergelijking bleek niet dat er rekening was gehouden met de noodzakelijkheidseis, terwijl dit een ingrijpende beperking op het gebruik van het perceel Het [locatie 1] oplevert.
    4.       Bij besluit van 18 april 2023 heeft het college opnieuw op het bezwaar van [appellant] besloten, en aan [appellant] een tegemoetkoming in planschade toegekend van € 125.000,00. Aan dat besluit heeft het college een nader advies van maart 2023 van de SAOZ ten grondslag gelegd. In dat advies heeft de SAOZ opgenomen dat de toename van de bouwmogelijkheden ter plaatse van de woning een gering planologisch voordeel geeft. Verder is sprake van een planologisch nadeligere situatie, omdat de gebruiksmogelijkheden verslechteren. De herbestemming naar bedrijfswoning in relatie tot de strenge eisen aan de bewoning van de bedrijfswoning door de noodzakelijkheidseis, heeft een significante invloed op de benutbare mogelijkheden van het perceel Het [locatie 1]. Dit komt ook tot uitdrukking in de vastgestelde waardedaling van ongeveer 30% van de waarde in de oude situatie. Van onverkoopbaarheid van de woning is geen sprake. De SAOZ heeft het college geadviseerd om [appellant] een tegemoetkoming in planschade van € 125.000,00 toe te kennen.
    De uitspraak van de rechtbank
    5.       De rechtbank heeft geoordeeld dat er onvoldoende aanknopingspunten zijn voor het oordeel dat het college het nadere advies van de SAOZ van maart 2023 niet aan zijn besluit ten grondslag heeft mogen leggen. Bij het noodzakelijkheidscriterium moet worden gekeken naar de maximale mogelijkheden. Het is aan [appellant] om aan te tonen dat het gebruik als bedrijfswoning met een aan zekerheid grenzende waarschijnlijkheid kan worden uitgesloten. Daar is [appellant] niet in geslaagd. Hoewel het over het algemeen niet per se noodzakelijk is dat bij een bedrijf wordt gewoond, is deze noodzaak ook niet uit te sluiten. Verder heeft het college terecht gesteld dat de door [appellant] globaal getaxeerde waarde van de voormalige bedrijfswoning voor bedrijfsmatige doeleinden berust op niet onderbouwde aannames. Ook heeft de rechtbank in aanmerking genomen dat [appellant] in bezwaar zelf aangegeven heeft dat de waardevermindering zo’n € 125.000.00 bedraagt. Hoewel [appellant] terecht stelt dat het college in het verweerschrift een onjuist onderscheid maakt tussen nog te bouwen bedrijfswoningen en bestaande bedrijfswoningen, ligt deze motivering niet ten grondslag aan het besluit van 18 april 2023.
    Omdat in het besluit van 18 april 2023 ten onrechte de kosten voor het indienen van een reactie op het nadere conceptadvies van de SAOZ niet zijn vergoed, vernietigt de rechtbank dat besluit in zoverre. De rechtbank heeft daarbij bepaald dat het college een bedrag van € 942,50 aan [appellant] moet vergoeden en heeft bepaald dat haar uitspraak in de plaats komt van het vernietigde gedeelte van het besluit.
    Hoger beroep
    6.       Op de zitting bij de Afdeling heeft [appellant] zijn beroepsgrond die ziet op het ten onrechte niet vermelden dat er in het besluit van 18 april 2023 wettelijke rente wordt toegekend, ingetrokken. De Afdeling zal daarom hier niet op ingaan.
    7.       [appellant] betoogt dat het college niet op het advies van de SAOZ kan afgaan, omdat de SAOZ het noodzakelijkheidsvereiste onvoldoende heeft meegewogen bij de berekening van de waardevermindering. Bij de vaststelling van de waardevermindering kan niet meer van het gebruik van Het [locatie 1] als bedrijfswoning worden uitgegaan. Aan het noodzakelijkheidscriterium kan niet worden voldaan. Dit blijkt ook uit de toelichting op het bestemmingsplan. Anders dan de rechtbank heeft geoordeeld, heeft [appellant] aangetoond dat het gebruik als bedrijfswoning uitgesloten is. De rechtbank is ten onrechte uitgegaan van de maximale mogelijkheden bij de invulling van het noodzakelijkheidscriterium. [appellant] wijst op rechtspraak van de Afdeling, waaruit volgt dat voor de noodzaak van een bedrijfswoning van belang is of de bedrijfsprocessen ter plaatse zoveel tijd en aandacht opeisen, dat er een redelijk belang is om op het perceel te wonen (bijvoorbeeld: de uitspraak van de Afdeling van 18 maart 2020, ECLI:NL:RVS:2020:812). Dat in de door de SAOZ in het advies van maart 2023 genoemde gevallen wel een noodzaak zou zijn, is niet aannemelijk. Dit geldt ook voor de voorbeelden die de rechtbank in haar uitspraak heeft genoemd. De woning kan niet meer als woning worden gebruikt en alleen nog, na bouwkundige aanpassingen, als bedrijfsgebouw.
    [appellant] betoogt subsidiair dat, als al in de door de SAOZ genoemde gevallen zou worden voldaan aan het noodzakelijkheidscriterium, de doelgroep bij verkoop zo klein is dat de woning niet meer courant is. Een redelijk denkend en handelende koper zal aan de woning een waarde toekennen die correspondeert met een gebruik ten dienste van het bestaande bedrijf, maar niet als bedrijfswoning. [appellant] heeft in hoger beroep een taxatierapport van T.N.M. van Casteren, taxateur, van 17 april 2025 overgelegd. Daarbij is de marktwaarde van het perceel getaxeerd, met als uitgangspunt voor de opdracht dat niet aan het noodzakelijkheidsvereiste kan worden voldaan. Volgens de taxateur is sloop van het woongebouw, en daarna nieuwbouw van een bedrijfsruimte die binnen het bestemmingsplan past de enige optie. Volgens de taxatie was de marktwaarde van Het [locatie 1] op 27 juni 2013 € 140.000,00.
    7.1.    Bij de beoordeling van een aanvraag om een tegemoetkoming  in planschade moet het bestuursorgaan onderzoeken of de aanvrager door de  wijziging van het planologische regime in een nadeliger positie is gekomen en daardoor schade lijdt of zal lijden. Hiertoe wordt een vergelijking gemaakt tussen de wijziging, die deze planschade beweerdelijk heeft veroorzaakt en het oude planologische regime.
    7.2.    Als in een advies van een onafhankelijke en onpartijdige deskundige op objectieve wijze verslag is gedaan van het door deze deskundige verrichte onderzoek en daarin op inzichtelijke wijze is aangegeven welke feiten en omstandigheden aan de conclusies ervan ten grondslag liggen en deze conclusies niet onbegrijpelijk zijn, mag een bestuursorgaan bij een besluit op een aanvraag van dit advies uitgaan, tenzij concrete aanknopingspunten voor twijfel aan de juistheid of volledigheid van het advies naar voren zijn gebracht.
    7.3.    De SAOZ heeft in haar nadere advies van maart 2023 verwezen naar de begripsbepaling van een bedrijfswoning in de nieuwe planologische situatie: "een woning in of bij een gebouw of op een terrein, slechts bedoeld voor (het huishouden van) een persoon, wiens huisvesting daar gelet op de bestemming van het gebouw of het terrein, noodzakelijk is. In de toelichting  bij het nieuwe bestemmingsplan staat dat het provinciaal en gemeentelijke beleid erop gericht is om geen nieuwe (bedrijfs)woningen toe te staan op bedrijventerreinen en dat, gezien de moderne communicatie- en beveiligingstechnieken, bedrijfswoningen vrijwel nooit meer nodig zijn. In het advies van SAOZ staat dat de herbestemming tot bedrijfswoning door de noodzakelijkheidseis een significante invloed heeft op de benutbare mogelijkheden van het object Het [locatie 1]. SAOZ overweegt dat onder meer de volgende beroepsgroepen nog op het perceel zouden kunnen gaan wonen: een beheerder, opzichter of beveiliger ten behoeve van een bedrijf waar veiligheid in de breedste zin een issue is, zoals ‘tech’/datacentra-, computerfabriek of beveiligingsbedrijf, een bedrijf voor fabricage van munten, kostbare sieraden e.d. dan wel een groothandel in kostbare en/of gevaarlijke goederen (zoals munitie). Voor de waardedaling heeft de SAOZ verwezen naar de uitspraak van de Afdeling van 27 september 2017, ECLI:NL:RVS:2017:2598, en naar het eerder door Langhout genoemde schadebedrag van € 125.000,00.
    7.4.    De Afdeling is van oordeel dat [appellant] concrete aanknopingspunten voor twijfel aan de juistheid van het advies van de SAOZ naar voren heeft gebracht. Het college heeft het standpunt van [appellant] dat het realiseren van de bestemming bedrijfswoning met aan zekerheid grenzende waarschijnlijkheid uitgesloten is niet met enig concreet voorbeeld weerlegd. [appellant] heeft erop gewezen dat uit vaste jurisprudentie van de Afdeling (bijvoorbeeld: de uitspraak van 15 november 2023, ECLI:NL:RVS:2023:4230) volgt dat voor het antwoord op de vraag of bewoning van een bedrijfswoning met een noodzakelijkheidsvereiste zich verdraagt met een bestemmingsplan, van belang is of de bedrijfsprocessen ter plaatse zoveel tijd en aandacht opeisen, dat er een redelijk belang is om op het perceel te wonen. Uit de door de SAOZ genoemde voorbeelden volgt niet zonder meer waarom in die gevallen  de bedrijfsprocessen zoveel tijd en aandacht opeisen, dat er een redelijk belang is om op het perceel te wonen. Daarbij betrekt de Afdeling dat alleen bedrijven tot milieucategorie 2 zijn toegelaten. Uit de door de SAOZ gegeven voorbeelden volgt een noodzaak tot het treffen van adequate veiligheidsmaatregelen, maar is er niet zonder meer een verband met in tijd of aandacht intensieve bedrijfsprocessen. Daarom bestaat twijfel of de herbestemming op de juiste wijze in de planologische vergelijking is verdisconteerd.
    Het betoog slaagt.
    7.5.    De Afdeling komt gelet op het voorgaande niet toe aan een bespreking van het subsidiaire standpunt van [appellant].
    Conclusie en proceskosten
    8.       Het hoger beroep is gegrond. De uitspraak van 5 juli 2024 moet worden vernietigd, voor zover deze is aangevallen. Doende wat de rechtbank had behoren te doen, zal de Afdeling het niet door de rechtbank vernietigde deel van het besluit op bezwaar van 18 april 2023 vernietigen. Het college dient een nieuw besluit op bezwaar te nemen, met inachtneming van wat in deze uitspraak is overwogen. Daartoe zal de Afdeling een termijn stellen.
    9.       Met het oog op een efficiënte afdoening van het geschil ziet de Afdeling aanleiding om met toepassing van artikel 8:113, tweede lid, van de Awb te bepalen dat tegen het nieuwe besluit alleen bij haar beroep kan worden ingesteld.
    10.     Het college moet de proceskosten vergoeden.
    Incidenteel hoger beroep
    11.     Het college betoogt dat de rechtbank ten onrechte heeft overwogen dat het in zijn verweerschrift onterecht onderscheid heeft gemaakt tussen nieuw te bouwen bedrijfswoningen enerzijds, en bestaande bedrijfswoningen anderzijds. Het stelt dat het beleidsruimte heeft bij de beantwoording van de vraag of aan het noodzakelijkheidsvereiste is voldaan. Er is een bestendige gedragslijn, waarbij het college bij aanvragen voor nieuw te bouwen bedrijfswoningen kritisch toetst of exploitatie van het bedrijf mogelijk is zonder bij het bedrijf te wonen. Het college treedt in beginsel niet handhavend op tegen bewoning van bestaande bedrijfswoningen als ter plaatse nog een bedrijf bestaat en de bewoner van de bedrijfswoning een binding met dat bedrijf heeft.
    12.     De SAOZ maakt in haar advies geen onderscheid tussen het noodzakelijkheidsvereiste bij nieuwe bedrijfswoningen enerzijds, en bestaande bedrijfswoningen anderzijds. Het college heeft in zijn besluit van 18 april 2023 voor de motivering volstaan met een verwijzing naar het advies van de SAOZ. De rechtbank heeft dan ook terecht overwogen dat de motivering van het besluit van 18 april 2023 niet stoelt op een onderscheid tussen nieuwe en bestaande bedrijfswoningen. Een dergelijk onderscheid is ook niet in het bestemmingsplan opgenomen. De overweging van de rechtbank dat het college een onjuist onderscheid heeft gemaakt tussen nieuwe en bestaande bedrijfswoningen vloeit voort uit het gegeven dat dit onderscheid in het besluit van 18 april 2023, noch in het bestemmingsplan is gemaakt, en daarom voor de omvang van de waardevermindering geen betekenis heeft. Voor de bepaling van de schade is overigens ook niet maatgevend of het feitelijk gebruik kan worden voortgezet (vergelijk: de uitspraak van 25 mei 2016, ECLI:NL:RVS:2016:1439).
    Het betoog slaagt niet.
    Conclusie incidenteel hoger beroep
    13.     Het incidenteel hoger beroep is ongegrond.
    Beslissing
    De Afdeling bestuursrechtspraak van de Raad van State:
    I.        verklaart het hoger beroep van [appellant] gegrond;
    II.       vernietigt de uitspraak van de rechtbank Oost-Brabant van 5 juli 2024 in zaak nr. 23/1274, voor zover aangevallen door [appellant];
    III.      verklaart het incidenteel hoger beroep van het college van burgemeester en wethouders van Bernheze ongegrond;
    IV.      vernietigt het besluit van het college van burgemeester en wethouders van Bernheze van 18 april 2023 met kenmerk 7031/32682, voor zover dit door de rechtbank niet is vernietigd;
    V.       draagt het college van burgemeester en wethouders van Bernheze op om binnen zestien weken na verzending van deze uitspraak met inachtneming van wat daarin is overwogen in zoverre een nieuw besluit op bezwaar te nemen en dit op de wettelijk voorgeschreven wijze bekend te maken;
    VI.      bepaalt dat tegen het te nemen nieuwe besluit alleen bij de Afdeling beroep kan worden ingesteld;
    VII.     veroordeelt het college van burgemeester en wethouders van Bernheze tot vergoeding van bij [appellant] in verband met de behandeling van het hoger beroep opgekomen proceskosten tot een bedrag van € 2.721,00, volledig toe te rekenen aan door een derde beroepsmatig verleende rechtsbijstand;
    VIII.    gelast dat het college van burgemeester en wethouders van Bernheze aan [appellant] het door hem voor de behandeling van het hoger beroep betaalde griffierecht ten bedrage van € 279,00 vergoedt.
    Aldus vastgesteld door mr. W. den Ouden, voorzitter, en mr. N. Verheij en mr. A.J.C. de Moor-van Vugt, leden, in tegenwoordigheid van mr. J.S. de Jong, griffier.
    w.g. Den Ouden
    voorzitter
    w.g. De Jong
    griffier
    Uitgesproken in het openbaar op 30 juli 2025
    1014