ECLI:NL:RVS:2025:2988, Raad van State, 02-07-2025, 202302486/1/A3
Raad van State — Uitspraak 
Datum: 2025-07-02 00:00:00.000000
Rechtsgebied: Bestuursrecht

Samenvatting: Bij besluit van 24 juni 2021 heeft de minister van Infrastructuur en Waterstaat beslist op een verzoek van [appellant] om openbaarmaking van informatie op grond van de Wet openbaarheid van bestuur en documenten openbaar gemaakt. Bij e-mailbericht van 2 december 2020 heeft [appellant] verzocht om openbaarmaking op grond van de Wob van informatie over de door de Inspectie Leefomgeving en Transport opgestelde publicatie ‘Staat van Schiphol 2019’ en de totstandkoming ervan. [appellant] betoogt dat de rechtbank ten onrechte heeft geoordeeld dat de minister, bij de weigering met toepassing van artikel 10, tweede lid, aanhef en onder g, van de Wob om reacties van bij de Staat van Schiphol betrokken partijen in documenten 29, 31, 32, 33 en 53a openbaar te maken, het belang van een goede samenwerking van deze partijen en de daarmee samenhangende informatievoorziening en eventuele besluitvorming redelijkerwijs zwaarder heeft kunnen laten wegen dan het algemeen belang van openbaarmaking. Hierbij voert [appellant] aan dat de rechtbank heeft miskend dat van afgesproken vertrouwelijkheid tussen de ILT en de betrokken partijen niet is gebleken, dat een goede samenwerking vanzelfsprekend zou moeten zijn, dat niet duidelijk is waarom door openbaarmaking de besluitvorming wordt gehinderd en dat reacties van belanghebbenden op concept-rapporten bij andere bestuursorganen standaard openbaar worden gemaakt.

202302486/1/A3.
    Datum uitspraak: 2 juli 2025
    AFDELING
    BESTUURSRECHTSPRAAK
    Uitspraak op het hoger beroep van:
    [appellant], wonend in [woonplaats],
    appellant,
    tegen de uitspraak van de rechtbank Noord-Holland van 29 maart 2023 in zaak nr. 21/6566 in het geding tussen:
    [appellant]
    en
    de minister van Infrastructuur en Waterstaat (hierna: de minister).
    Procesverloop
    Bij besluit van 24 juni 2021 heeft de minister beslist op een verzoek van [appellant] om openbaarmaking van informatie op grond van de Wet openbaarheid van bestuur (hierna: de Wob) en documenten openbaar gemaakt.
    Bij besluit van 25 november 2021 heeft de minister het daartegen door [appellant] gemaakte bezwaar ongegrond verklaard.
    Bij uitspraak van 29 maart 2023 heeft de rechtbank, voor zover hier van belang, het daartegen gerichte beroep van [appellant] ongegrond verklaard.
    Tegen deze uitspraak heeft [appellant] hoger beroep ingesteld.
    De minister heeft een schriftelijke uiteenzetting gegeven.
    [appellant] heeft een nader stuk ingediend.
    Zowel [appellant] als de minister van Volksgezondheid, Welzijn en Sport heeft de toestemming gegeven, bedoeld in artikel 8:29, vijfde lid, van de Algemene wet bestuursrecht (hierna: de Awb).
    De Afdeling heeft de zaak op een zitting behandeld op 17 maart 2025, waar de minister, vertegenwoordigd door mr. M.A. van Werkhoven, is verschenen.
    Overwegingen
    1.       Bij e-mailbericht van 2 december 2020 heeft [appellant] verzocht om openbaarmaking op grond van de Wob van informatie over de door de Inspectie Leefomgeving en Transport (hierna: de ILT) opgestelde publicatie ‘Staat van Schiphol 2019’ en de totstandkoming ervan.
    2.       Op 1 mei 2022 is de Wet open overheid (hierna: de Woo) in werking getreden. Het besluit op bezwaar dat in deze zaak ter beoordeling staat, is genomen op 25 november 2021, dus voor 1 mei 2022. Dat betekent dat in dit geding de Wob nog van toepassing is.
    3.       [appellant] betoogt dat de rechtbank ten onrechte heeft geoordeeld dat de minister, bij de weigering met toepassing van artikel 10, tweede lid, aanhef en onder g, van de Wob om reacties van bij de Staat van Schiphol betrokken partijen in documenten 29, 31, 32, 33 en 53a openbaar te maken, het belang van een goede samenwerking van deze partijen en de daarmee samenhangende informatievoorziening en eventuele besluitvorming redelijkerwijs zwaarder heeft kunnen laten wegen dan het algemeen belang van openbaarmaking. Hierbij voert [appellant] aan dat de rechtbank heeft miskend dat van afgesproken vertrouwelijkheid tussen de ILT en de betrokken partijen niet is gebleken, dat een goede samenwerking vanzelfsprekend zou moeten zijn, dat niet duidelijk is waarom door openbaarmaking de besluitvorming wordt gehinderd en dat reacties van belanghebbenden op concept-rapporten bij andere bestuursorganen standaard openbaar worden gemaakt. 
    3.1.    Artikel 10, tweede lid, aanhef en onder g, van de Wob, luidt, voor zover hier van belang:
    "Het verstrekken van informatie ingevolge deze wet blijft eveneens achterwege voor zover het belang daarvan niet opweegt tegen […] het voorkomen van onevenredige bevoordeling of benadeling van bij de aangelegenheid betrokken natuurlijke personen of rechtspersonen dan wel van derden."
    3.2.    Zoals de Afdeling eerder heeft overwogen (bijvoorbeeld in de uitspraak van 19 maart 2025, ECLI:NL:RVS:2025:1139), is artikel 10, tweede lid, aanhef en onder g, van de Wob - zoals blijkt uit de geschiedenis van de totstandkoming van die bepaling (Kamerstukken II 1986/87, 19 859, nr. 3, blz. 36 en 37) - de meest algemene uitzonderingsgrond die kan worden toegepast als door het verstrekken van informatie andere belangen dan de in artikel 10, tweede lid, aanhef en onder a tot en met f, genoemde belangen te zeer worden geschaad. Deze bepaling voorziet daarmee in de behoefte om de Wob te kunnen toepassen in zeer verschillende, niet voorspelbare situaties. Het karakter van deze bepaling brengt mee dat onder bij de aangelegenheid betrokken natuurlijke personen of rechtspersonen dan wel derden ook publiekrechtelijke lichamen worden begrepen.
    3.3.    De Afdeling heeft kennisgenomen van de door de minister vertrouwelijk overgelegde documenten 29, 31, 32, 33 en 53a. Documenten 29, 31, 32 en 53a bevatten reacties van KLM, het samenwerkingsverband Integral Safety Management System en Amsterdam Airport Schiphol op een conceptversie die de ILT hun heeft voorgelegd in het kader van de voorbereiding van de Staat van Schiphol 2019. In document 33 zijn de reacties door de ILT samengevoegd en zijn voorstellen gedaan om deze te verwerken.
    Het doel van de Staat van Schiphol 2019 is door de ILT in het voorwoord als volgt verwoord: "Schiphol is een actueel onderwerp. In de samenleving is er veel behoefte aan informatie over de nationale luchthaven. Met de Staat van Schiphol wil de Inspectie Leefomgeving en Transport een overzicht geven van feiten over veiligheid en duurzaamheid van de luchthaven. We doen dat op basis van wat we zelf zien vanuit onze toezichthoudende rol. En we vullen dat aan met informatie van andere organisaties."
    3.4.    De minister is er in zijn besluitvorming vanuit gegaan dat de betrokken partijen hun reacties in vertrouwen hebben gegeven. Hij heeft zich daarbij niet op het standpunt gesteld dat vertrouwelijkheid is afgesproken. Naar het oordeel van de Afdeling heeft de minister op basis van zijn aanname dat de reacties in vertrouwen zijn gegeven ten onrechte geconcludeerd dat openbaarmaking van de reacties een negatieve invloed op zijn relatie met de betrokken partijen zal hebben, zodanig dat de samenwerking met hen zowel bij de voorbereiding van toekomstige uitgaven van de Staat van Schiphol als op andere gebieden, zoals besluitvorming, in de door hem verwachte mate zal worden geschaad. Hierbij neemt de Afdeling in aanmerking dat de betrokken partijen in het algemeen zelf belang hebben bij een goede samenwerking met en informatievoorziening aan de minister, zowel in het kader van de totstandkoming van de Staat van Schiphol en de inhoud daarvan als op andere gebieden. Het feit dát deze partijen bij de voorbereiding van de Staat van Schiphol worden betrokken, is verder publiekelijk bekend. Gelet hierop heeft de minister het belang van een goede samenwerking en daarmee samenhangende informatievoorziening en eventuele besluitvorming redelijkerwijs niet zwaarder kunnen laten wegen dan het belang van openbaarmaking. De Afdeling betrekt hierbij het doel van de Staat van Schiphol zoals hiervoor in 3.3 geciteerd.
    Het betoog slaagt.
    4.       [appellant] betoogt dat niet alle informatie die de minister met toepassing van artikel 11, eerste lid, van de Wob heeft geweigerd openbaar te maken uit persoonlijke beleidsopvattingen bestaat. Hierbij voert hij aan dat een beleidsopvatting niet ‘persoonlijk’ is als het om de opvatting of het sentiment van meer personen gaat. Verder betoogt hij dat de rechtbank ten onrechte heeft geoordeeld dat de minister onder verwijzing naar een rijksbrede beleidslijn mocht weigeren zijn in artikel 11, tweede lid, neergelegde bevoegdheid te gebruiken om informatie over persoonlijke beleidsopvattingen in niet tot personen herleidbare vorm te verstrekken. Hierbij voert hij aan dat de beleidslijn geen juridische legitimiteit heeft, zodat de rechtbank er geen conclusies aan mocht verbinden. Verder is ’Schiphol’ volgens hem, anders dan waarvan de rechtbank is uitgegaan, een hoog gevoelig dossier.
    4.1.    Deze hogerberoepsgrond ziet op de weigering om een aantal interne documenten van de ILT openbaar te maken.
    4.2.    Artikel 1, aanhef en onder f, van de Wob, luidt:
    "In deze wet en de daarop berustende bepalingen wordt verstaan onder [..] persoonlijke beleidsopvatting: een opvatting, voorstel, aanbeveling of conclusie van een of meer personen over een bestuurlijke aangelegenheid en de daartoe door hen aangevoerde argumenten[.]"
    Artikel 11, eerste lid, van de Wob, luidt:
    "In geval van een verzoek om informatie uit documenten, opgesteld ten behoeve van intern beraad, wordt geen informatie verstrekt over daarin opgenomen persoonlijke beleidsopvattingen."
    Het tweede lid luidt:
    "Over persoonlijke beleidsopvattingen kan met het oog op een goede en democratische bestuursvoering informatie worden verstrekt in niet tot personen herleidbare vorm. Indien degene die deze opvattingen heeft geuit of zich erachter heeft gesteld, daarmee heeft ingestemd, kan de informatie in tot personen herleidbare vorm worden verstrekt."
    4.3.    Gelet op de in artikel 1, onder f, van de Wob, gegeven definitie kan een opvatting van meer personen een persoonlijke beleidsopvatting zijn.
    In zoverre slaagt het betoog niet.
    4.4.    De minister heeft, zoals hij ter zitting van de Afdeling heeft toegelicht, aan zijn weigering niet alleen ten grondslag gelegd dat de beleidslijn hem niet noopt tot openbaarmaking, maar ook dat openbaarmaking volgens hem op basis van de door hem gemaakte individuele beoordeling van dit geval niet in het belang van een goede en democratische bestuursvoering is.
    De Afdeling heeft kennisgenomen van de door de minister vertrouwelijk overgelegde documenten waarvan hij met toepassing van artikel 11, eerste lid, van de Wob openbaarmaking heeft geweigerd en is van oordeel dat de minister mocht weigeren informatie over persoonlijke beleidsopvattingen te verstrekken in niet tot personen herleidbare vorm, omdat openbaarmaking niet in het belang van een goede en democratische bestuursvoering is. Hierbij heeft de minister terecht betrokken dat de gelet op de goede en democratische bestuursvoering belangrijke feitelijke gegevens die voorkomen in de betreffende documenten beschikbaar zijn door openbaarmaking van de definitieve versie van de Staat van Schiphol 2019. Dat ‘Schiphol’ in zijn algemeenheid een gevoelig dossier is, betekent niet dat de minister in dit geval niet op basis van een individuele beoordeling mocht weigeren informatie over persoonlijke beleidsopvattingen te verstrekken. De beleidslijn biedt de minister hiervoor ook ruimte.       
    In zoverre slaagt het betoog evenmin.      
    5.       [appellant] betoogt dat de rechtbank ten onrechte heeft geoordeeld dat de minister zich bij de toepassing van artikel 11, vierde lid, van de Wob redelijkerwijs op het standpunt heeft kunnen stellen dat het belang van de bescherming van de in documenten 36, 40 en 45 opgenomen persoonlijke beleidsopvattingen zwaarder weegt dan het belang van openbaarmaking van de daarin opgenomen milieu-informatie. Hierbij voert hij aan dat de minister niet had mogen weigeren de documenten of passages met milieu-informatie openbaar te maken. Volgens hem is het in het kader van een goede en democratische bestuursvoering van belang om te weten hoe bij de voorbereiding van de Staat van Schiphol 2019 is omgegaan met tekstvoorstellen en milieu-informatie over emissies. Hij wijst erop dat volgens het Verdrag van Aarhus, Richtlijn 2003/4/EG en Verordening 1367/2006/EG openbaarmaking van milieu-informatie over emissies van groot belang is.
    5.1.    Artikel 11, vierde lid, van de Wob, luidt:
    "In afwijking van het eerste lid wordt bij milieu-informatie het belang van de bescherming van de persoonlijke beleidsopvattingen afgewogen tegen het belang van openbaarmaking. Informatie over persoonlijke beleidsopvattingen kan worden verstrekt in niet tot personen herleidbare vorm. Het tweede lid, tweede volzin, is van overeenkomstige toepassing."    
    5.2.    De Afdeling heeft kennisgenomen van de vertrouwelijk door de minister overgelegde documenten 36, 40 en 45 en is van oordeel dat artikel 11, vierde lid, van de Wob de minister niet noopte tot verstrekking van informatie over persoonlijke beleidsopvattingen. Voor zover de persoonlijke beleidsopvattingen in die documenten milieu-informatie  bevatten, acht de Afdeling aannemelijk dat die milieu-informatie al openbaar is. De in artikel 11, vierde lid, bedoelde belangenafweging heeft voor die documenten dus geen betekenis. Gelet op wat hiervoor in 4.4 is overwogen, mocht de minister weigeren informatie over persoonlijke beleidsopvattingen in deze documenten te verstrekken in niet tot personen herleidbare vorm.
    In zoverre slaagt het betoog niet.
    5.3.    De Afdeling stelt vast dat documenten 40 en 45 ook milieu-informatie bevatten die geen deel uitmaakt van persoonlijke beleidsopvattingen. Het gaat om informatie die in grafieken, kaarten of diagrammen is weergegeven. De Afdeling acht aannemelijk dat een gedeelte van deze informatie al openbaar is. Van sommige informatie kan de Afdeling echter niet vaststellen of deze openbaar is. Het gaat hier om de informatie in de grafieken en kaarten na de pagina ‘Extra informatie’ in document 40 en in de grafieken vanaf de pagina ‘Emissies’ in document 45. Het is zonder nadere toelichting niet duidelijk of deze informatie in de een of andere vorm in een openbare versie van de Staat van Schiphol is opgenomen dan wel afkomstig is uit openbare bronnen. Evenmin is het zonder nadere toelichting duidelijk of het gaat om definitieve of voorlopige gegevens. De minister heeft daarom onvoldoende gemotiveerd waarom hij heeft geweigerd deze informatie openbaar te maken.
    In zoverre slaagt het betoog.
    6.       Het hoger beroep gegrond. De uitspraak van de rechtbank, voor zover aangevallen, moet worden vernietigd. Doende wat de rechtbank zou behoren te doen, zal de Afdeling het beroep van [appellant] tegen het besluit van 25 november 2021 gegrond verklaren en dat besluit vernietigen, voor zover het gaat om de reacties van externe derden in documenten 29, 31, 32, 33 en 53a en de milieu-informatie in de grafieken en kaarten na de pagina ‘Extra informatie’ in document 40 en in de grafieken vanaf de pagina ‘Emissies’ in document 45. De minister moet in zoverre met toepassing van de Woo een nieuw besluit op het door [appellant] gemaakte bezwaar nemen. De Afdeling zal hiervoor een termijn stellen.
    Met het oog op een efficiënte afdoening van het geschil ziet de Afdeling ook aanleiding om met toepassing van artikel 8:113, tweede lid, van de Awb te bepalen dat tegen het nieuwe besluit alleen bij haar beroep kan worden ingesteld.
    7.       De minister hoeft geen proceskosten te vergoeden.
    Beslissing
    De Afdeling bestuursrechtspraak van de Raad van State:
    I.        verklaart het hoger beroep gegrond;
    II.       vernietigt de uitspraak van de rechtbank, voor zover aangevallen;
    III.      verklaart het beroep tegen het besluit van 25 november 2021, kenmerk B-8-21-0218.001, gegrond;
    IV.     vernietigt dat besluit, voor zover het gaat om de reacties van externe derden in documenten 29, 31, 32, 33 en 53a en de milieu-informatie in de grafieken en kaarten na de pagina ‘Extra informatie’ in document 40 en in de grafieken vanaf de pagina ‘Emissies’ in document 45;
    V.      draagt de minister van Infrastructuur en Waterstaat op om binnen zes weken na verzending van deze uitspraak met inachtneming van hetgeen daarin is overwogen een nieuw besluit te nemen en dit op de wettelijk voorgeschreven wijze bekend te maken;
    VI.     bepaalt dat tegen het te nemen nieuwe besluit alleen bij de Afdeling beroep kan worden ingesteld;
    VII.     gelast dat de minister van Infrastructuur en Waterstaat aan [appellant]  het door hem voor de behandeling van het beroep en het hoger beroep betaalde griffierecht ten bedrage van € 455,00 vergoedt.
    Aldus vastgesteld op 27 juni 2025 door mr. E.J. Daalder, voorzitter, en mr. J.M.L. Niederer en mr. H.J.M. Besselink, leden, in tegenwoordigheid van mr. T. Hartsuiker, griffier.
    w.g. Daalder
    voorzitter
    w.g. Hartsuiker
    griffier
    Uitgesproken in het openbaar op 2 juli 2025
    620