ECLI:NL:RVS:2025:6337, Raad van State, 24-12-2025, 202400369/1/R3
Raad van State — Uitspraak 
Datum: 2025-12-24 00:00:00.000000
Rechtsgebied: Bestuursrecht; Omgevingsrecht

Samenvatting: Bij besluit van 14 juli 2022 heeft het college geweigerd aan [appellant] en anderen een omgevingsvergunning te verlenen voor het aanleggen van een aanlegsteiger nabij Johan de Wittlaan 44 in Rotterdam. [appellant] en anderen wonen in appartementen aan de Johan de Wittlaan in Rotterdam, op het perceel met kadastraal nummer 2392. Op een aangrenzend perceel in de Bergse Achterplas met kadastraal nummer 2390 bevindt zich een aanlegsteiger. Op 4 juni 2022 hebben [appellant] en anderen een omgevingsvergunning aangevraagd voor het aanleggen van een aanlegsteiger naast het perceel Johan de Wittlaan 44, op het perceel in de Bergse Achterplas met kadastraal nummer 2391. De te bouwen steiger bestaat uit een deel van 15 m en twee delen van elk 5 m die haaks op het deel van 15 m worden geplaatst. Het deel van 15 m is gepland evenwijdig aan de oever van het perceel. Voor de locatie waarop de aanvraag betrekking heeft gold ten tijde van de besluitvorming op grond van het bestemmingsplan "Kern en Plassen 2009" de bestemming "Water - 2". Het college heeft geweigerd om de omgevingsvergunning te verlenen. De aangevraagde aanlegsteiger is volgens het college in strijd met artikel 25.4, aanhef en onder a, ten tweede en onder 2.3, van de planregels, waarin voor aanlegsteigers een maximale breedte van 1,5 m is opgenomen.

202400369/1/R3.
    Datum uitspraak: 24 december 2025
    AFDELING
    BESTUURSRECHTSPRAAK
    Uitspraak op het hoger beroep van:
    [appellant] en anderen, allen wonend in Rotterdam,
    appellanten,
    tegen de uitspraak van de rechtbank Rotterdam van 6 december 2023 in zaak nr. 23/123 in het geding tussen:
    [appellant] en anderen
    en
    het college van burgemeester en wethouders van Rotterdam.
    Procesverloop
    Bij besluit van 14 juli 2022 heeft het college geweigerd aan [appellant] en anderen een omgevingsvergunning te verlenen voor het aanleggen van een aanlegsteiger nabij Johan de Wittlaan 44 in Rotterdam.
    Bij besluit van 16 december 2022 heeft het college het door [appellant] en anderen daartegen gemaakte bezwaar ongegrond verklaard.
    Bij uitspraak van 6 december 2023 heeft de rechtbank het door [appellant] en anderen daartegen ingestelde beroep ongegrond verklaard.
    Tegen deze uitspraak hebben [appellant] en anderen hoger beroep ingesteld.
    Het college heeft een schriftelijke uiteenzetting gegeven.
    [appellant] en anderen en het college hebben nadere stukken ingediend.
    De Afdeling heeft de zaak behandeld op een zitting van 10 oktober 2025, waar [appellant] en anderen, van wie [appellant] in persoon, en het college, vertegenwoordigd door mr. A.J. Wintjes en mr. V.C.M. Feber-van den Berg, zijn verschenen.
    Overwegingen
    Overgangsrecht inwerkingtreding Omgevingswet
    1.       Op 1 januari 2024 zijn de Omgevingswet en de Invoeringswet Omgevingswet in werking getreden. Als een aanvraag om een omgevingsvergunning is ingediend vóór het tijdstip van inwerkingtreding van de Omgevingswet, dan blijft op grond van artikel 4.3, aanhef en onder a, van de Invoeringswet Omgevingswet het recht zoals dat gold onmiddellijk vóór dat tijdstip van toepassing tot het besluit op die aanvraag onherroepelijk wordt, met uitzondering van artikel 3.9, derde lid, eerste zin, van de Wet algemene bepalingen omgevingsrecht (hierna: Wabo).
    De aanvraag om een omgevingsvergunning is ingediend op 4 juni 2022. Dat betekent dat in dit geval de Wabo, zoals die gold vóór 1 januari 2024, van toepassing blijft.
    Inleiding
    2.       [appellant] en anderen wonen in appartementen aan de Johan de Wittlaan in Rotterdam, op het perceel met kadastraal nummer 2392. Op een aangrenzend perceel in de Bergse Achterplas met kadastraal nummer 2390 bevindt zich een aanlegsteiger. Op 4 juni 2022 hebben [appellant] en anderen een omgevingsvergunning aangevraagd voor het aanleggen van een aanlegsteiger naast het perceel Johan de Wittlaan 44, op het perceel in de Bergse Achterplas met kadastraal nummer 2391. De te bouwen steiger bestaat uit een deel van 15 m en twee delen van elk 5 m die haaks op het deel van 15 m worden geplaatst. Het deel van 15 m is gepland evenwijdig aan de oever van het perceel.
    Voor de locatie waarop de aanvraag betrekking heeft gold ten tijde van de besluitvorming op grond van het bestemmingsplan "Kern en Plassen 2009" de bestemming "Water - 2". Het college heeft geweigerd om de omgevingsvergunning te verlenen. De aangevraagde aanlegsteiger is volgens het college in strijd met artikel 25.4, aanhef en onder a, ten tweede en onder 2.3, van de planregels, waarin voor aanlegsteigers een maximale breedte van 1,5 m is opgenomen. Daarnaast is volgens het college de aanvraag in strijd met artikel 25.4, aanhef en onder a, ten tweede en onder 2.4, van de planregels, omdat sprake is van meer dan één aanlegsteiger per (bouw)perceel.
    Uitspraak van de rechtbank
    3.       De rechtbank heeft geoordeeld dat het college de omgevingsvergunning mocht weigeren. Daartoe heeft de rechtbank als volgt overwogen.       
    Met een breedte van ongeveer 15 m langs de oever voldoet de te bouwen steiger niet aan het voorschrift in artikel 25.4, aanhef en onder a, ten tweede en onder 2.3, van de planregels dat de breedte maximaal 1,5 m mag zijn. De rechtbank is [appellant] en anderen niet gevolgd in het betoog dat de breedte alleen betrekking heeft op de maximale breedte van de steigerplanken.
    Verder heeft het college zich op het standpunt kunnen stellen dat gelet op artikel 25.4, aanhef en onder a, ten tweede en onder 2.4, van de planregels geen ruimte is voor een extra aanlegsteiger op het bouwperceel. Gelet op de feitelijke inrichting en het feitelijk gebruik, moeten de percelen met de kadastrale nummers 2390, 2391 en 2392 namelijk worden aangemerkt als één bouwperceel waarop al een aanlegsteiger ten behoeve van de vier appartementengebouwen is gebouwd.
    Zowel de maatvoering als de eis van één steiger per perceel vormt volgens de rechtbank een zelfstandige grond voor de afwijzing van de aanvraag.
    De rechtbank heeft vastgesteld dat [appellant] en anderen geen gronden hebben aangevoerd tegen de beslissing van het college dat geen medewerking wordt verleend aan afwijking van het bestemmingsplan.   
    Naar het oordeel van de rechtbank slaagt het beroep op het gelijkheidsbeginsel niet. De houten aanlegsteiger aan de achterzijde van de woning aan Plasoord 34, die bestaat uit een deel van 12,6 m lang en 2,5 m breed en een deel van 1 m breed en 4,9 m lang, is geen gelijk geval, omdat het daar gaat om een verleende omgevingsvergunning voor het vervangen van een al aanwezige aanlegsteiger en niet het bouwen van een aanlegsteiger. De stelling van [appellant] en anderen dat met het bestemmingsplan van na 2008 steigers zijn aangelegd die qua maatvoering en vorm vergelijkbaar zijn met de steiger die zij willen aanleggen, kan niet leiden tot een geslaagd beroep op het gelijkheidsbeginsel, omdat zij deze stelling niet nader hebben geconcretiseerd.
    Toetsingskader
    4.       Artikel 2.10, eerste lid, van de Wabo is het toetsingskader voor een aanvraag om een omgevingsvergunning voor de activiteit ‘bouwen van een bouwwerk’. Dat is een vergunning als bedoeld in artikel 2.1, eerste lid, aanhef en onder a, van de Wabo. Toetsen aan artikel 2.10, eerste lid, van de Wabo houdt in dat het college uitsluitend moet beoordelen of zich één van de in dat artikel opgenomen weigeringsgronden voordoet. Als dat niet het geval is, dan moet het de gevraagde vergunning verlenen. Als dat wel zo is, dan moet het de gevraagde vergunning weigeren. Het college heeft daarbij dus geen ruimte om een belangenafweging te maken.
    Op grond van artikel 2.10, eerste lid, aanhef en onder c, van de Wabo moet de vergunning onder meer worden geweigerd als het bouwplan in strijd is met het bestemmingsplan. Het tweede lid van artikel 2.10 van de Wabo bepaalt dat de aanvraag in dat geval ook wordt aangemerkt als een aanvraag om een vergunning voor de activiteit ‘het gebruiken van gronden of bouwwerken in strijd met het bestemmingsplan’. Dan gaat het dus ook om een vergunning als bedoeld in artikel 2.1, eerste lid, aanhef en onder c, van de Wabo.
    Relevante regelgeving
    5.       Artikel 1 (begripsbepalingen) van het plan "Kern en Plassen 2009" luidt:
    "[…]
    (bouw)perceel: een perceel grond waarop - krachtens de erop gelegde bestemming - bebouwing is toegestaan.
    […]"  
    Artikel 25.4 luidt:
    "Op de gronden bestemd voor "water II" mag niet worden gebouwd, behoudens:
    a. in de bestemming passende bouwwerken, geen gebouwen zijnde, te weten gemalen, bruggen, aanlegsteigers, meerpalen, keerwanden en beschoeiingen, met dien verstande dat:
    […]
    2. voor de bouw van aanlegsteigers de volgende voorwaarden gelden:
    2.1. in de Bergse Voor- en Achterplas mogen aanlegsteigers niet dieper dan 5 meter uit de plasoever reiken, mits een doorvaartbreedte van tenminste 15 meter resteert; 
    […]
    2.3. de breedte van aanlegsteigers mag niet meer dan 1,5 meter bedragen in de Bergse Voor- en Achterplas, doch niet meer dan 1 meter in de watergangen als bedoeld in het vorige lid;
    2.4. niet meer dan één aanlegsteiger per (bouw)perceel is toegestaan;
    […]
    2.6 steigers welke aanwezig zijn op 1 juli 2008, en functioneel en intact zijn, mogen gehandhaafd blijven en mogen de grootte behouden die zij hebben op genoemde datum, met uitzondering van die steigers waartegen op 1 juli 2008 handhavend werd opgetreden."
    Beoordeling van het hoger beroep
    Maximaal toegestane breedte
    6.       [appellant] en anderen betogen dat de rechtbank ten onrechte heeft overwogen dat met een breedte van ongeveer 15 m langs de oever de te bouwen steiger niet voldoet aan het voorschrift in artikel 25.4, aanhef en onder a, ten tweede en onder 2.3, van de planregels dat de breedte maximaal 1,5 m mag zijn. Volgens hen heeft de maximaal toegestane breedte in dat artikel betrekking op de steigerplanken. Ter onderbouwing van hun stelling verwijzen zij naar de feitelijke situatie in de Bergse Achterplas, de definitie van aanlegsteiger in de Van Dale, de verleende omgevingsvergunning voor de aanlegsteiger bij de woning aan Plasoord 34 en de verleende watervergunning van het Hoogheemraadschap van Schieland en de Krimpenerwaard waarin is vermeld dat de steiger gemeten langs de oeverlijn niet langer mag zijn dan 15 m. Dat er in de planregels niets is geregeld over de lengte van een aanlegsteiger, betekent volgens [appellant] en anderen niet dat daarom verondersteld moet worden dat met de breedte de lengte bedoeld wordt.
    6.1.    Voor het antwoord op de vraag of de aangevraagde aanlegsteiger in strijd is met het bestemmingsplan zijn de op de verbeelding aangegeven bestemming(en) en aanduiding(en) en de daarbij behorende regels bepalend. Vanwege de rechtszekerheid moet een planregel letterlijk worden uitgelegd. Als die op zichzelf niet duidelijk is en ook niet in samenhang met de andere planregels (systematiek), dan komt betekenis toe aan de niet bindende plantoelichting. Die plantoelichting kan dan namelijk meer inzicht geven in de bedoeling van de planwetgever.
    Anders dan [appellant] en anderen betogen zijn bij de uitleg van de hier aan de orde zijnde planregel de feitelijke situatie in de Bergse Achterplas, de verleende omgevingsvergunning voor de aanlegsteiger bij de woning aan Plasoord 34 en de verleende watervergunning van het Hoogheemraadschap van Schieland en de Krimpenerwaard niet relevant.
    Op grond van artikel 25.4, aanhef en onder a, ten tweede en onder 2.3, van de planregels mag de breedte van aanlegsteigers in de Bergse Voor- en Achterplas niet meer dan 1,5 m bedragen. Op grond van artikel 25.4, aanhef en onder a, ten tweede en onder 2.1, van de planregels mogen aanlegsteigers in de Bergse Voor- en Achterplas niet dieper dan 5 m uit de plasoever reiken. In artikel 1 van de planregels is plasoever als volgt gedefinieerd: "De scheidingslijn tussen land en water (van de Bergse Voor-/ Achterplas)." Niet in geschil is dat de aangevraagde aanlegsteiger over een afstand van ongeveer 15 m langs de oever is gelegen en niet meer dan 5 m uit de plasoever reikt. Uit deze planregels, in onderlinge samenhang bezien, volgt dat de maximaal toegestane breedte van 1,5 m in artikel 25.4, aanhef en onder a, ten tweede en onder 2.3, van de planregels betrekking heeft op de breedte die een aangevraagde aanlegsteiger langs de oever maximaal mag hebben. De gebruikte formulering in dit artikelonderdeel en de plansystematiek geven naar het oordeel van de Afdeling geen aanleiding voor het volgen van de uitleg van [appellant] en anderen dat de betreffende planregel ziet op de breedte van de steigerplanken. Uit deze formulering en de plansystematiek volgt namelijk dat de raad in dit geval een steiger met een oppervlakte van maximaal 1,5 m x 5 m = 7,5 m2 heeft willen toestaan. De rechtbank heeft dan ook terecht geoordeeld dat met een breedte van ongeveer 15 m langs de oever de te bouwen steiger niet voldoet aan het voorschrift in artikel 25.4, aanhef en onder a, ten tweede en onder 2.3, van de planregels dat de breedte maximaal 1,5 m mag zijn. Gelet op het vorenstaande wordt niet toegekomen aan een uitleg van "breedte van aanlegsteigers" aan de hand van de omschrijving van "aanlegsteiger" in het "Van Dale Groot woordenboek van de Nederlandse taal".
    Het betoog slaagt niet.
    Meer dan één aanlegsteiger per (bouw)perceel?
    7.       [appellant] en anderen betogen dat de rechtbank ten onrechte heeft overwogen dat gelet op de feitelijke inrichting en het feitelijk gebruik de percelen met de kadastrale nummers 2390, 2391 en 2392 in zoverre moeten worden aangemerkt als één bouwperceel.
    7.1.    Gelet op wat is overwogen onder 6.1, is de rechtbank terecht tot de conclusie gekomen dat het bouwplan in strijd is met het bestemmingsplan. Alleen al daarom kon de aanvraag worden afgewezen. Daarom behoeft deze hogerberoepsgrond dan ook geen inhoudelijke bespreking. Dit geldt temeer omdat als [appellant] en anderen eventueel een nieuwe aanvraag indienen, een ander planologisch regime geldt, waarbij aan een gedeelte van het perceel met kadastraal nummer 2391 de functieaanduiding "aanlegsteiger" is toegekend.
    Gelijkheidsbeginsel
    8.       [appellant] en anderen betogen dat de rechtbank ten onrechte heeft overwogen dat hun stelling dat met het bestemmingsplan van na 2008 steigers zijn aangelegd die qua maatvoering en vorm vergelijkbaar zijn met de steiger die zij willen aanleggen niet kan leiden tot een geslaagd beroep op het gelijkheidsbeginsel.
    Ten eerste heeft de rechtbank namelijk ten onrechte overwogen dat de aanlegsteiger aan de achterzijde van de woning aan Plasoord 34 geen gelijk geval is, omdat sprake is van vervanging van een al aanwezige aanlegsteiger. Volgens [appellant] en anderen is hier geen sprake van vervanging, maar van nieuwbouw en uitbreiding langs de oever en is het dus wel een gelijk geval. Volgens hen is het college bij de verleende omgevingsvergunning voor de aanlegsteiger bij de woning aan Plasoord 34 wel uitgegaan van de breedte van de steigerplanken.
    Daarnaast treedt volgens hen het college niet handhavend op tegen steigers die in strijd met het bestemmingsplan zijn aangelegd, terwijl het aanvragen van een omgevingsvergunning resulteert in een afwijzing.
    8.1.    Naar het oordeel van de Afdeling heeft de rechtbank terecht overwogen dat de aanlegsteiger aan de achterzijde van de woning aan Plasoord 34 geen gelijk geval is. Op het moment dat de omgevingsvergunning daarvoor werd verleend gold voor die locatie het bestemmingsplan "Kern en Plassen 2022". Het college is daarbij uitgegaan van vervanging van een al aanwezige aanlegsteiger en heeft de aanvraag voor de omgevingsvergunning als zodanig beoordeeld. Daardoor heeft het college in dat geval niet getoetst aan de planregel in dat bestemmingsplan die voorschrijft dat een aanlegsteiger maximaal 1,5 m breed mag zijn. Om die reden is dat geval niet gelijk aan dit geval, waarin het college wel aan een dergelijke planregel heeft getoetst.
    8.2.    Voor zover [appellant] en anderen hebben aangevoerd dat zij het niet handhavend optreden tegen illegaal aangelegde aanlegsteigers ervaren als "in strijd met het gelijkheidsbeginsel", overweegt de Afdeling als volgt. Daargelaten of hier inderdaad sprake is van illegaal aangelegde aanlegsteigers, gaat het hier om een bevoegdheid van het college om handhavend op te treden tegen illegaal aangelegde aanlegsteigers. Dit is een andere bevoegdheid dan de bevoegdheid waar het in deze zaak over gaat, namelijk de bevoegdheid om een omgevingsvergunning te verlenen voor de aanleg van een aanlegsteiger. Alleen al daarom gaat het beroep op het gelijkheidsbeginsel niet op. 
    Het betoog slaagt niet.
    Conclusie
    9.       Het hoger beroep is ongegrond. De uitspraak van de rechtbank moet worden bevestigd.
    10.     Het college hoeft geen proceskosten te vergoeden.
    Beslissing
    De Afdeling bestuursrechtspraak van de Raad van State:
    bevestigt de aangevallen uitspraak.
    Aldus vastgesteld door mr. C.C.W. Lange, lid van de enkelvoudige kamer, in tegenwoordigheid van mr. R.I.Y. Lap, griffier.
    w.g. Lange
    lid van de enkelvoudige kamer
    w.g. Lap
    griffier
    Uitgesproken in het openbaar op 24 december 2025
    288-1164