ECLI:NL:RVS:2025:5627, Raad van State, 19-11-2025, 202400070/1/A3
Raad van State — Uitspraak 
Datum: 2025-11-19 00:00:00.000000
Rechtsgebied: Bestuursrecht

Samenvatting: Bij besluit van 6 december 2021 heeft de minister van Buitenlandse Zaken beslist op een verzoek van, voor zover hier van belang, de Stichting Fred Foundation om openbaarmaking van informatie op grond van de Wet openbaarheid van bestuur. Bij brief van 24 november 2020 heeft, voor zover hier van belang, de stichting aan de minister verzocht om openbaarmaking van informatie over de betrokkenheid van Nederland bij de totstandkoming en uitvoering van de op 18 maart 2016 tussen Turkije en lidstaten van de Europese Unie gemaakte afspraken over migranten die via Turkije Griekenland binnenkomen en over de situatie vanaf die dag in de kampen op de Griekse eilanden. In februari 2021 heeft de stichting het verzoek gepreciseerd. De stichting betoogt dat de rechtbank ten onrechte heeft geoordeeld dat het, ondanks fouten en onduidelijkheden in de bij de besluiten gevoegde inventarislijsten, voldoende duidelijk is geworden welke documenten de minister openbaar heeft gemaakt.

202400070/1/A3.
    Datum uitspraak: 19 november 2025
    AFDELING
    BESTUURSRECHTSPRAAK
    Uitspraak op de hoger beroepen van:
    1.       de Stichting Fred Foundation, gevestigd in Amsterdam,
    2.       de minister van Buitenlandse Zaken,
    appellanten,
    tegen de uitspraak van de rechtbank Amsterdam van 23 november 2023 in zaak nr. 22/5718 in het geding tussen:
    de stichting
    en
    de minister.
    Procesverloop
    Bij besluit van 6 december 2021 heeft de minister beslist op een verzoek van, voor zover hier van belang, de stichting om openbaarmaking van informatie op grond van de Wet openbaarheid van bestuur (hierna: de Wob).
    Bij besluit van 14 oktober 2022, aangevuld bij besluit van 10 maart 2023, heeft de minister het daartegen door de stichting gemaakte bezwaar met toepassing van de Wet open overheid (hierna: de Woo) gedeeltelijk gegrond en gedeeltelijk ongegrond verklaard.
    Bij uitspraak van 23 november 2023 heeft de rechtbank het daartegen door de stichting ingestelde beroep gegrond verklaard, de besluiten van 14 oktober 2022 en 10 maart 2023 vernietigd en de minister opgedragen een nieuw besluit op het bezwaar te nemen.
    Tegen deze uitspraak heeft de minister hoger beroep ingesteld. De stichting heeft incidenteel hoger beroep ingesteld.
    De stichting en de minister hebben ieder een schriftelijke uiteenzetting gegeven.
    Bij besluit van 6 augustus 2024 heeft de minister het bezwaar gedeeltelijk gegrond en gedeeltelijk ongegrond verklaard.
    De stichting heeft hiertegen beroepsgronden ingediend.
    De Afdeling heeft de zaak op een zitting behandeld op 10 februari 2025, waar de minister, vertegenwoordigd door mr. M. Morren en mr. F.J.H. van Tienen, beiden advocaat in Den Haag, en de stichting, vertegenwoordigd door mr. T. de Boer, advocaat in Amsterdam, zijn verschenen. Aan de kant van de minister is verder H.D. Streef verschenen.
    Overwegingen
    1.       Bij brief van 24 november 2020 heeft, voor zover hier van belang, de stichting aan de minister verzocht om openbaarmaking van informatie over de betrokkenheid van Nederland bij de totstandkoming en uitvoering van de op 18 maart 2016 tussen Turkije en lidstaten van de Europese Unie gemaakte afspraken over migranten die via Turkije Griekenland binnenkomen en over de situatie vanaf die dag in de kampen op de Griekse eilanden. In februari 2021 heeft de stichting het verzoek gepreciseerd.
    2.       Op 1 mei 2022 is de Wob ingetrokken en de Woo in werking getreden. Vanaf die dag is de Woo op het informatieverzoek van toepassing.
    3.       De minister heeft de documenten waarvan hij openbaarmaking heeft geweigerd vertrouwelijk aan de Afdeling overgelegd. Ingevolge artikel 8:29, zesde lid, van de Algemene wet bestuursrecht (hierna: de Awb), neemt alleen de Afdeling kennis van deze documenten.
    Het incidenteel hoger beroep van de stichting
    4.       De stichting betoogt dat de rechtbank ten onrechte heeft geoordeeld dat het, ondanks fouten en onduidelijkheden in de bij de besluiten gevoegde inventarislijsten, voldoende duidelijk is geworden welke documenten de minister openbaar heeft gemaakt. Hierbij voert zij aan dat de rechtbank heeft miskend dat de fouten in de inventarislijst bij het besluit van 10 maart 2023 ertoe hebben geleid dat de minister onjuiste informatie heeft verstrekt en daarmee het belang van de openbaarheid heeft geschaad. Zij wijst er op dat de minister in de inventarislijst evident onjuiste of mogelijk onjuiste data heeft opgenomen. Hierdoor kunnen burgers volgens haar het handelen van de overheid niet daadwerkelijk controleren, zoals bedoeld in de uitspraak van de Afdeling van 30 januari 2019, ECLI:NL:RVS:2019:225, en kan niet worden vastgesteld of de aanvullende motiveringsplicht voor informatie ouder dan vijf jaar, bedoeld in artikel 5.3 van de Woo, van toepassing is. Verder voert de stichting aan dat de rechtbank er ten onrechte vanuit is gegaan dat het om een klein aantal fouten gaat. Zij vermeldt als voorbeelden drie volgens haar onjuiste data en wijst erop dat zij in beroep al achttien andere onjuiste data heeft vermeld. Verder voert zij aan dat de rechtbank heeft miskend dat de minister door de fouten in de inventarislijsten in strijd met het zorgvuldigheidsbeginsel heeft gehandeld. Zij wijst er onder verwijzing naar de uitspraak van de Afdeling van 23 september 2020, ECLI:NL:RVS:2020:2276, op dat de minister niet duidelijk heeft gemaakt wat hij heeft verstrekt. Volgens haar treft die onduidelijkheid niet alleen haar als indienster van het informatieverzoek, maar ook het algemene publiek en het algemeen belang van openbaarheid. Burgers moeten er volgens haar vanuit kunnen gaan dat een door een bestuursorgaan vervaardigde inventarislijst juist is.
    4.1.    Artikel 2.4, tweede lid, van de Woo, luidt: "Een bestuursorgaan draagt er zoveel mogelijk zorg voor dat de informatie die het overeenkomstig deze wet verstrekt, actueel, nauwkeurig en vergelijkbaar is."
    4.2.    Het zorgvuldigheidsbeginsel, in de Woo geconcretiseerd in onder meer artikel 2.4, tweede lid, brengt met zich dat een bestuursorgaan bij het verstrekken van openbaar gemaakte documenten duidelijk maakt wat het heeft verstrekt (vergelijk de door de stichting aangehaalde uitspraak van de Afdeling van 23 september 2020, r.o. 9.1). Naar het oordeel van de Afdeling is de rechtbank er terecht vanuit gegaan dat de minister hieraan in dit geval heeft voldaan door bij de besluiten inventarislijsten te voegen. Voor zover ervan moet worden uitgegaan dat in de inventarislijsten over sommige documenten onjuiste of onduidelijke gegevens zijn opgenomen, leidt dit niet tot een ander oordeel. Hierbij neemt de Afdeling in aanmerking dat de minister zich in het besluit van 14 oktober 2022 rekenschap heeft gegeven van de onduidelijke beschrijving van een aantal niet openbaar gemaakte documenten in de inventarislijst bij het besluit van 6 december 2021 en die beschrijving vervolgens heeft verduidelijkt. Voorts neemt de Afdeling in aanmerking dat de vermelding in de inventarislijst bij het besluit van 10 maart 2023 van onjuiste data van een aantal gedeeltelijk openbaar gemaakte documenten niet tot gevolg heeft gehad dat onduidelijk is welke documenten de minister heeft verstrekt. In zoverre is de controlefunctie van de Woo dus niet belemmerd. Verder heeft de vermelding van onjuiste data in de inventarislijst naar het oordeel van de Afdeling de controle op de naleving door de minister van de motiveringsplicht van artikel 5.3 van de Woo niet bemoeilijkt. Het is immers zowel op basis van de in de inventarislijst vermelde data als op basis van de door de stichting als waarschijnlijk juist voorgestelde oudere data duidelijk dat deze motiveringsplicht van toepassing is.
    Het betoog slaagt niet.
    4.3.    Het voorgaande laat overigens onverlet dat een bestuursorgaan er in het algemeen goed aan doet om in een inventarislijst correcte informatie op te nemen en, in het geval precieze of eenduidige gegevens over een document ontbreken of niet gemakkelijk te achterhalen zijn, dat op de inventarislijst tot uitdrukking te brengen. Dit is te meer van belang omdat een inventarislijst, door internet-publicatie ervan samen met de besluiten en de openbaar gemaakte documenten, gemakkelijk een breder publiek kan bereiken dan alleen de verzoeker.
    5.       De stichting betoogt dat de rechtbank ten onrechte heeft geoordeeld dat sommige informatie in documenten 15, 1208822, 1208702 en 1208851 buiten de reikwijdte van het informatieverzoek valt. Hierbij voert zij aan dat de rechtbank heeft miskend dat de informatie wel onder de reikwijdte van het verzoek valt en dat de minister zich ten aanzien van documenten 15 en 1208822 niet op het standpunt heeft gesteld dat informatie buiten de reikwijdte van het verzoek valt.
    5.1.    De Afdeling heeft kennis genomen van de door de minister vertrouwelijk overgelegde documenten 15, 1208822, 1208702 en 1208851, en is met de rechtbank van oordeel dat niet alle informatie daarin onder de reikwijdte van het informatieverzoek valt. Het gaat dan bijvoorbeeld over informatie over de betrokkenheid van andere landen of andere aspecten van migratie dan waarop het verzoek ziet. Dat de minister zich in zijn besluiten niet op het standpunt heeft gesteld dat sommige informatie in documenten 15 en 1208822 buiten de reikwijdte van het verzoek valt, maakt dit niet anders.
    Het betoog slaagt niet.
    6.       De stichting betoogt dat de rechtbank ten onrechte heeft geoordeeld dat de minister bij de toepassing van artikel 5.1, tweede lid, aanhef en onder a, van de Woo, van het juiste, ten opzichte van de Wob ongewijzigde, beoordelingskader is uitgegaan. Hierbij voert zij aan dat de rechtbank heeft miskend dat bij de toepassing van de relatieve weigeringsgronden van artikel 5.1, tweede lid, van de Woo, ten opzichte van de toepassing van de relatieve weigeringsgronden van artikel 10, tweede lid, van de Wob, een verzwaarde en aanvullende motiveringsplicht geldt. Zij verwijst hierbij naar artikel 5.1, derde lid, van de Woo en de wetsgeschiedenis. Verder voert zij aan dat de rechtbank heeft miskend dat alleen de vertrouwelijkheid van informatie onvoldoende is om het belang van de internationale betrekkingen van Nederland zwaarder te laten wegen dan het belang van openbaarheid. Hierbij verwijst zij naar de uitspraak van de Afdeling van 10 april 2013, ECLI:NL:RVS:2013:BZ7635, en het uitgangspunt van de wetgever dat relatieve weigeringsgronden restrictief worden toegepast.
    Verder betoogt de stichting dat de rechtbank over de documenten 143 tot en met 148, 150 en 152, 5 en 7, en 1208822 en 1208708 ten onrechte heeft geoordeeld dat de minister openbaarmaking ervan met toepassing van artikel 5.1, tweede lid, aanhef en onder a, van de Woo, mocht weigeren. Over documenten 143 tot en met 148 voert zij aan dat de rechtbank heeft miskend dat de minister geen concrete aanwijzingen heeft vermeld dat het openbaar maken van de informatie ertoe zal leiden dat het internationale contact op bepaalde punten stroever zal gaan verlopen. De enkele omstandigheid dat de informatie vertrouwelijk is, vormt volgens haar niet zo’n concrete aanwijzing. Hierbij is volgens haar van belang dat de minister soortgelijke documenten wel openbaar heeft gemaakt. Over documenten 150 en 152 voert de stichting eveneens aan dat de minister geen concrete aanwijzingen heeft vermeld dat het openbaar maken van de informatie ertoe zal leiden dat het internationale contact op bepaalde punten stroever zal gaan verlopen en dat de enkele omstandigheid dat de informatie vertrouwelijk is, niet zo’n concrete aanwijzing is. Verder is volgens haar onduidelijk of de informatie ouder is dan vijf jaar, zodat niet kan worden beoordeeld of de aanvullende motiveringsplicht van artikel 5.3 van de Woo geldt. Over documenten 5 en 7 voert de stichting aan dat de rechtbank ten onrechte heeft volstaan met de motivering dat zij het aannemelijk acht dat als gevolg van de openbaarmaking van de informatie te voorzien is dat de contacten met een ander land stroever zullen gaan lopen. Over documenten 1208822 en 1208708 voert de stichting aan dat de door de rechtbank gegeven summiere beschrijving ervan en de constatering dat de informatie vertrouwelijk is, onvoldoende motivering vormt voor de weigering van de openbaarmaking. Hierbij is volgens haar van belang dat de minister soortgelijke documenten wel openbaar heeft gemaakt.
    6.1.    Artikel 1.1 van de Woo luidt: "Eenieder heeft recht op toegang tot publieke informatie zonder daartoe een belang te hoeven stellen, behoudens bij deze wet gestelde beperkingen."
    Artikel 5.1, tweede lid, aanhef en onder a, luidt, voor zover hier van belang: "Het openbaar maken van informatie blijft eveneens achterwege voor zover het belang daarvan niet opweegt tegen [het belang van] de betrekkingen van Nederland met andere landen en staten en met internationale organisaties[.]"
    Het derde lid luidt: "Indien een verzoek tot openbaarmaking op een van de in het tweede lid genoemde gronden wordt afgewezen, bevat het besluit hiervoor een uitdrukkelijke motivering."
    Artikel 5.3 luidt: "Bij een verzoek om informatie die ouder is dan vijf jaar motiveert het bestuursorgaan bij een weigering van die informatie waarom de in artikel 5.1, tweede of vijfde lid, of artikel 5.2 bedoelde belangen ondanks het tijdsverloop zwaarder wegen dan het algemeen belang van openbaarheid."
    6.2.    De Woo bevat ten opzichte van de Wob een aantal vernieuwingen die voor de toepassing van de zogenoemde relatieve weigeringsgronden relevant zijn. Zo staat in artikel 1.1 van de Woo een recht op toegang tot publieke informatie, in artikel 5.1, derde lid, van de Woo een specifieke motiveringsplicht bij de toepassing van een relatieve weigeringsgrond en in artikel 5.3 van de Woo een aanvullende motiveringsplicht bij de toepassing van een relatieve weigeringsgrond op informatie die ouder is dan vijf jaar. De relatieve weigeringsgronden stonden in de Wob in artikel 10, tweede lid, en staan in de Woo in artikel 5.1, tweede lid.
    De wetgever heeft geen verandering beoogd in de manier waarop de bestuursrechter onder de Woo de toepassing door een bestuursorgaan van een relatieve weigeringsgrond toetst. De wetgever heeft de formulering van artikel 5.1, tweede lid, van de Woo juist dicht bij die van artikel 10, tweede lid, van de Wob gehouden, zodat onder de Woo gemakkelijk kan worden aangesloten bij de Wob-rechtspraak over de relatieve weigeringsgronden (Kamerstukken II 2015/16, 33 328, nr. 22). Zoals onder de Wob, toetst de bestuursrechter onder de Woo zonder terughoudendheid of het door het bestuursorgaan ingeroepen andere belang dan het algemeen belang bij openbaarmaking zich voordoet. Zoals ook het geval was onder de Wob, heeft het bestuursorgaan onder de Woo bij de te maken afweging tussen het algemeen belang bij openbaarmaking en het door de weigeringsgrond beschermde belang beoordelingsruimte, zodat de toetsing door de bestuursrechter van die afweging terughoudend is. Dit betekent dat de bestuursrechter toetst of het bestuursorgaan zich redelijkerwijs op het standpunt heeft kunnen stellen dat het algemeen belang van openbaarmaking niet opweegt tegen het door de weigeringsgrond beschermde belang. Het uitgangspunt van de Woo dat er een recht op toegang tot informatie bestaat, dient in deze afweging zwaar te wegen.
    6.3.    Volgens onder de Wob gevormde vaste rechtspraak van de Afdeling (uitspraak van 21 april 2021, ECLI:NL:RVS:2021:848, r.o. 5.2) wordt met de relatieve weigeringsgrond van artikel 10, tweede lid, aanhef en onder a, van de Wob beoogd te voorkomen dat de wettelijke plicht tot het verstrekken van informatie tot gevolg zou hebben dat de Nederlandse internationale betrekkingen schade zouden lijden. Zie daarvoor de geschiedenis van de totstandkoming van deze bepaling (Kamerstukken II 1986/87, 19 859, nr. 3, blz. 34). Voor toepassing van deze bepaling is voldoende dat als gevolg van het verschaffen van informatie valt te voorzien dat het internationale contact op bepaalde punten stroever zal gaan lopen. Daarvoor zijn concrete aanwijzingen nodig. Deze concreetheid kan eruit bestaan dat aan Nederland uitdrukkelijk te verstaan is gegeven dat op de vertrouwelijkheid van de desbetreffende documenten wordt gerekend. Ook uit de aard en inhoud van de gevraagde informatie zelf kan volgen dat die voor een andere staat of internationale organisatie vertrouwelijk is.
    Uit de geschiedenis van de totstandkoming van de Woo blijkt dat de wetgever met de relatieve weigeringsgrond van artikel 5.1, tweede lid, aanhef en onder a, van de Woo geen verandering ten opzichte van de relatieve weigeringsgrond van artikel 10, tweede lid, aanhef en onder a, van de Wob heeft willen aanbrengen (zie bijvoorbeeld de geconsolideerde artikelsgewijze toelichting als bijlage bij Kamerstukken II 2019/20, 35 112, nr. 9 herdruk).
    6.4.    Niet kan in zijn algemeenheid worden gezegd dat de rechtbank de hiervoor in 6.2 en 6.3 weergeven kaders heeft miskend.
    In zoverre slaagt het betoog niet. Of het oordeel van de rechtbank over concrete documenten juist is, zal de Afdeling hierna bespreken.
    6.5.    De Afdeling heeft kennis genomen van de door de minister vertrouwelijk overgelegde documenten 143 tot en met 148, 150 en 152, 5 en 7, en 1208822 en 1208708.
    De documenten 143 tot en met 148 zijn zogenoemde Rijks-interne memo’s en bevatten weergaven van gesprekken met vertegenwoordigers van buitenlandse overheden over een buitenlandse overheid. De minister heeft de documenten in hun geheel geweigerd openbaar te maken. Naar het oordeel van de Afdeling heeft de minister zich, gelet op de aard en inhoud van deze informatie, terecht op het standpunt gesteld dat valt te voorzien dat als gevolg van openbaarmaking het internationale contact op bepaalde punten stroever zal gaan lopen. Omdat de aard en inhoud van de informatie doorslaggevend zijn, hoefde de minister geen nadere concrete aanwijzingen te vermelden. De minister heeft zich naar het oordeel van de Afdeling verder redelijkerwijs op het standpunt kunnen stellen dat het algemeen belang van openbaarmaking in dit geval niet opweegt tegen het in artikel 5.1, tweede lid, onder a, van de Woo bedoelde belang van de internationale betrekkingen van Nederland. De minister heeft daarom terecht geweigerd om de documenten openbaar te maken. Dat de minister andere Rijks-interne memo’s wel openbaar heeft gemaakt, doet hieraan niet af. De aard en inhoud van de informatie in die andere memo’s verschilt wezenlijk van de aard en inhoud van de informatie in documenten 143 tot en met 148. Het oordeel van de rechtbank is met het voorgaande in lijn.
    Documenten 150 en 152 bestaan uit e-mailcorrespondentie uit het jaar 2020 tussen vertegenwoordigers van de Nederlandse en een buitenlandse overheid. De minister heeft de documenten in hun geheel geweigerd openbaar te maken. De e-mailcorrespondentie was ten tijde van de besluiten van de minister niet ouder dan vijf jaar, zodat artikel 5.3 van de Woo niet van toepassing was. Naar het oordeel van de Afdeling heeft de minister zich, gelet op de aard en inhoud van deze informatie, terecht op het standpunt gesteld dat valt te voorzien dat als gevolg van openbaarmaking het internationale contact op bepaalde punten stroever zal gaan lopen. Omdat de aard en inhoud van de informatie doorslaggevend zijn, hoefde de minister geen nadere concrete aanwijzingen te vermelden. De minister heeft zich naar het oordeel van de Afdeling verder redelijkerwijs op het standpunt kunnen stellen dat het algemeen belang van openbaarmaking in dit geval niet opweegt tegen het belang van de internationale betrekkingen van Nederland. De minister heeft daarom terecht geweigerd om de documenten openbaar te maken. Het oordeel van de rechtbank is met het voorgaande in lijn.
    Documenten 5 en 7 zijn twee versies van een notitie die de minister, op een bijzin na, in hun geheel openbaar heeft gemaakt. De bijzin bevat informatie over een buitenlandse overheid. Naar het oordeel van de Afdeling heeft de minister zich, gelet op de aard en inhoud van deze informatie, terecht op het standpunt gesteld dat valt te voorzien dat als gevolg van openbaarmaking het internationale contact op bepaalde punten stroever zal gaan lopen. Omdat de aard en inhoud van de informatie doorslaggevend zijn, hoefde de minister geen nadere concrete aanwijzingen te vermelden. De minister heeft zich naar het oordeel van de Afdeling verder redelijkerwijs op het standpunt kunnen stellen dat het algemeen belang van openbaarmaking in dit geval niet opweegt tegen het belang van de internationale betrekkingen van Nederland. De minister heeft daarom terecht geweigerd om de bijzin openbaar te maken. Het oordeel van de rechtbank is met het voorgaande in lijn.
    Documenten 1208822 en 1208708 zijn annotaties van de Ministeriële Commissie Europese Unie (hierna: de MCEU). De minister heeft de documenten in hun geheel geweigerd openbaar te maken. Voor zover deze documenten binnen de reikwijdte van het informatieverzoek vallen, bevatten ze vertrouwelijke diplomatieke informatie met betrekking tot een buitenlandse overheid. Naar het oordeel van de Afdeling heeft de minister zich, gelet op de aard en inhoud van deze informatie, terecht op het standpunt gesteld dat valt te voorzien dat als gevolg van openbaarmaking het internationale contact op bepaalde punten stroever zal gaan lopen. Omdat de aard en inhoud van de informatie doorslaggevend zijn, hoefde de minister geen nadere concrete aanwijzingen te vermelden. De minister heeft zich naar het oordeel van de Afdeling verder redelijkerwijs op het standpunt kunnen stellen dat het algemeen belang van openbaarmaking in dit geval niet opweegt tegen het belang van de internationale betrekkingen van Nederland. De minister heeft daarom terecht geweigerd om de informatie openbaar te maken. Dat de minister andere annotaties van de MCEU wel openbaar heeft gemaakt, doet hieraan niet af. De aard en inhoud van de informatie in die andere annotaties verschillen wezenlijk van de aard en inhoud van de informatie in documenten 1208822 en 1208708. Het oordeel van de rechtbank is met het voorgaande in lijn.
    In zoverre slaagt het betoog evenmin.
    7.       De stichting betoogt dat de rechtbank ten onrechte onder verwijzing naar de uitspraak van de Afdeling van 16 januari 2019, ECLI:NL:RVS:2019:100, heeft geoordeeld dat de minister openbaarmaking van een aantal documenten ter voorbereiding van een ministerraad met toepassing van artikel 5.1, tweede lid, aanhef en onder i, van de Woo mocht weigeren. Hierbij voert zij aan dat de uitspraak van 16 januari 2019 op verslagen van de ministerraad ziet en niet op voorbereidende documenten. Volgens haar wordt het in die uitspraak betrokken belang van de overheid, dat deelnemers aan de ministerraad vrijelijk en in vertrouwen kunnen spreken en vrijelijk kunnen bepalen wat zij aan de orde stellen, door de openbaarmaking van voorbereidende documenten niet geschaad. Hierbij is volgens haar van belang dat de minister andere documenten ter voorbereiding van ministerieel overleg, zoals annotaties van de MCEU, wel openbaar heeft gemaakt.
    7.1.    Artikel 5.1, tweede lid, aanhef en onder i, van de Woo, luidt, voor zover hier van belang: "Het openbaar maken van informatie blijft eveneens achterwege voor zover het belang daarvan niet opweegt tegen [het belang van] het goed functioneren van de Staat, andere publiekrechtelijke lichamen of bestuursorganen."
    7.2.    De documenten ter voorbereiding van een ministerraad die de minister in hun geheel heeft geweigerd openbaar te maken, zijn in het besluit van 14 oktober 2022 aangeduid als documenten 20, 21, 23, 24, 25 en 31. De Afdeling heeft kennis genomen van de door de minister vertrouwelijk overgelegde documenten. Naar het oordeel van de Afdeling heeft de minister zich terecht op het standpunt gesteld dat door openbaarmaking van deze documenten het goed functioneren van de ministerraad, die vertrouwelijkheid vereist van wat is besproken (zie de door de rechtbank aangehaalde uitspraak van de Afdeling van 16 januari 2019, r.o. 11), in het gedrang komt. De documenten geven immers inzicht in wat tijdens een ministerraad is besproken. De minister heeft zich naar het oordeel van de Afdeling verder redelijkerwijs op het standpunt kunnen stellen dat het algemeen belang van openbaarmaking in dit geval niet opweegt tegen het belang van het goed functioneren van de Staat, meer in het bijzonder de ministerraad. De minister heeft daarom terecht geweigerd om de documenten openbaar te maken. Hieraan doet niet af dat de minister andere documenten ter voorbereiding van ministerieel overleg, zoals annotaties van de MCEU, wel openbaar heeft gemaakt. Er zijn geen aanwijzingen dat die andere documenten ook ter voorbereiding van een ministerraad waren. Het oordeel van de rechtbank is met het voorgaande in lijn.
    Het betoog slaagt niet.
    Het hoger beroep van de minister
    8.       De minister betoogt dat de rechtbank ten onrechte heeft geoordeeld dat hij een overzicht van de buiten de omvang van het informatieverzoek gelaten documenten had moeten verstrekken. Hierbij voert hij aan dat de stichting, aan de hand van een door hem verstrekte inventarisatie van de categorieën documenten die onder de reikwijdte van het informatieverzoek vallen en onder hem berusten, te kennen heeft gegeven welke documenten hij bij de behandeling van het informatieverzoek moest betrekken en welke documenten hij buiten beschouwing kon laten. Volgens hem is in dat kader geen afspraak met de stichting gemaakt over het verstrekken van een overzicht.
    8.1.    Naar het oordeel van de Afdeling blijkt uit de e-mailcorrespondentie, waarnaar de minister in zijn hogerberoepschrift en de stichting in haar schriftelijke uiteenzetting verwijzen, dat de instemming van de stichting met het buiten beschouwing laten van documenten onvoorwaardelijk was. Uit de correspondentie blijkt verder dat de stichting zich het recht heeft voorbehouden om de documenten later alsnog op te vragen. Ook blijkt daaruit de wens van de stichting om een overzicht van de buiten beschouwing gelaten documenten te ontvangen. Die wens is echter niet als een voorwaarde bij de door haar gegeven instemming, maar als een los verzoek tot uitdrukking gebracht. Naar het oordeel van de Afdeling hoefde de minister dat verzoek niet als een voorwaarde bij de gegeven instemming op te vatten.
    Het betoog slaagt.
    9.       De minister betoogt dat de rechtbank ten onrechte heeft geoordeeld dat hij de weigering met toepassing van artikel 5.1, tweede lid, aanhef en onder a, van de Woo, om documenten 10, 15, 142, 151 en 155 openbaar te maken ondeugdelijk heeft gemotiveerd. Over documenten 10 en 15 voert hij aan dat de rechtbank heeft miskend dat hij onder verwijzing naar een door de Europese Commissie (hierna: de Commissie) naar voren gebrachte zienswijze deugdelijk heeft gemotiveerd dat de informatie in die documenten, voor zover vallend onder de reikwijdte van het informatieverzoek, in vertrouwen is gedeeld en openbaarmaking ervan de betrekkingen met de Commissie en de betroken EU-lidstaten zal verslechteren. Over documenten 142, 151 en 155 voert hij aan dat de rechtbank heeft miskend dat ook de in die documenten opgenomen informatie met een feitelijk karakter in een vertrouwelijke context is gewisseld en openbaarmaking ervan de diplomatieke contacten met Griekenland stroever kan laten verlopen
    9.1.    De Afdeling heeft kennis genomen van de door de minister vertrouwelijk overgelegde documenten 10, 15, 142, 151 en 155.
    Documenten 10 en 15 zijn afkomstig van de Commissie en door haar gedeeld met de Nederlandse overheid. De minister heeft de documenten in hun geheel geweigerd openbaar te maken. Voor de motivering van de weigering heeft de minister verwezen naar een door de Commissie naar voren gebrachte zienswijze. Op de zitting van de Afdeling heeft de minister de zienswijze met een beroep op artikel 8:29 van de Awb overgelegd. De stichting heeft ermee ingestemd dat de Afdeling kennis neemt van de zienswijze zonder dat deze door een geheimhoudingskamer wordt beoordeeld. De Afdeling heeft kennis genomen van de zienswijze en is van oordeel dat de minister zich op basis daarvan terecht op het standpunt heeft gesteld dat valt te voorzien dat als gevolg van openbaarmaking van document 10 het internationale contact op bepaalde punten stroever zal gaan lopen. De minister heeft zich naar het oordeel van de Afdeling verder redelijkerwijs op het standpunt kunnen stellen dat het algemeen belang van openbaarmaking in dit geval niet opweegt tegen het belang van de internationale betrekkingen van Nederland. De minister heeft daarom terecht geweigerd om document 10 openbaar te maken. Dat het document informatie bevat die ten tijde van de besluitvorming ouder dan vijf jaar was, zodat artikel 5.3 van de Woo van toepassing was, doet aan het voorgaande niet af. De zienswijze van de Commissie is van 30 september 2022, zodat de minister er ten tijde van zijn besluitvorming redelijkerwijs vanuit kon gaan dat het belang van de internationale betrekkingen van Nederland nog steeds zwaarder woog dan het algemeen belang van openbaarmaking. In zoverre komt de Afdeling dus tot een andere conclusie dan de rechtbank. Anders dan de minister suggereert, gaat de zienswijze echter niet over document 15. Evenmin kan wat in de zienswijze staat over document 10 zonder meer worden toegepast op document 15. Daarom valt op basis van de door de minister gegeven motivering naar het oordeel van de Afdeling niet te voorzien dat openbaarmaking van document 15 tot gevolg heeft dat het internationale contact op bepaalde punten stroever zal gaan lopen. Dat door openbaarmaking het Nederlandse aandeel in aan Griekenland verstrekte hulp bekend wordt, is daarvoor onvoldoende. In zoverre volgt de Afdeling de rechtbank.
    Document 142 is een Rijks-interne memo. De minister heeft het document in zijn geheel geweigerd openbaar te maken. Op de tweede pagina van dit document staat een tabel met informatie over de maandelijkse hoeveelheid aankomsten van migranten op de Griekse eilanden. De Afdeling is van oordeel dat de minister ondeugdelijk heeft gemotiveerd dat valt te voorzien dat als gevolg van openbaarmaking van deze informatie het internationale contact op bepaalde punten stroever zal gaan lopen. In de tabel staat dat de informatie afkomstig is van de Griekse autoriteiten. De Afdeling kan de minister daarom niet volgen in zijn stelling dat het gaat om een interpretatie van feiten door de betrokken ambtenaar die kan verschillen van de terugkoppeling aan Griekse zijde. Ook in zoverre volgt de Afdeling de rechtbank.
    Document 151 bevat e-mailcorrespondentie tussen Nederlandse ambtenaren met daarin een weergave van een gesprek met een vertegenwoordiger van de Griekse overheid en opvattingen daarover van de ambtenaren. Document 155 bevat een e-mail van een vertegenwoordiger van de Griekse overheid en een e-mail daarover binnen de Nederlandse overheid. De minister heeft deze documenten in hun geheel geweigerd openbaar te maken. De e-mailcorrespondentie in documenten 151 en 155 is van 2020, zodat artikel 5.3 van de Woo niet van toepassing was. Gelet op de aard en inhoud van de informatie heeft de minister zich naar het oordeel van de Afdeling terecht op het standpunt gesteld dat valt te voorzien dat als gevolg van openbaarmaking van documenten 151 en 155 het internationale contact op bepaalde punten stroever zal gaan lopen. De minister heeft zich naar het oordeel van de Afdeling verder redelijkerwijs op het standpunt kunnen stellen dat het algemeen belang van openbaarmaking in dit geval niet opweegt tegen het belang van de internationale betrekkingen van Nederland. De minister heeft daarom terecht geweigerd om de documenten openbaar te maken. Dat de documenten ook enige informatie van meer feitelijke aard bevatten, zoals de rechtbank heeft overwogen, doet hieraan niet af. Die feitelijke informatie valt naar het oordeel van de Afdeling niet zinvol te scheiden van de overige informatie.
    Het betoog slaagt voor zover het gaat om documenten 10, 151 en 155. Voor zover het gaat om documenten 15 en 142 slaagt het betoog niet.
    10.     De minister betoogt dat de rechtbank ten onrechte heeft geoordeeld dat hij de weigering met toepassing van artikel 5.1, tweede lid, aanhef en onder i, van de Woo, om informatie in documenten 1208755 en 1208768 openbaar te maken ondeugdelijk heeft gemotiveerd. Hierbij voert hij aan dat de rechtbank heeft miskend dat openbaarmaking van de informatie zijn goede taakuitoefening zal ondergraven. Volgens hem kan openbaarmaking leiden tot onduidelijkheid over de standpunten die hij in een parlementair debat heeft ingenomen en moet hij zich vrijelijk door zijn ambtenaren kunnen laten voorbereiden. Volgens hem worden door openbaarmaking de staatsrechtelijke verhoudingen doorkruist. Hierbij wijst hij erop dat een ambtenaar die een parlementair debat heeft voorbereid niet politiek verantwoordelijk is voor het te voeren beleid en zich daarover niet in het parlement verantwoordt.
    10.1.  De Afdeling heeft kennis genomen van de door de minister vertrouwelijk overgelegde documenten 1208755 en 1208768. De documenten bevatten informatie ten behoeve van de voorbereiding van de minister op een debat in het parlement. De minister heeft openbaarmaking van de documenten gedeeltelijk geweigerd. De informatie waarvan de minister openbaarmaking met toepassing van artikel 5.1, tweede lid, aanhef en onder i, van de Woo heeft geweigerd, bestaat uit vragen die mogelijk in het debat worden gesteld en mogelijke antwoorden van de minister daarop. De Afdeling is met de rechtbank van oordeel dat de minister de toepassing van die bepaling op die informatie ondeugdelijk heeft gemotiveerd. Het is naar het oordeel van de Afdeling niet zonder meer aannemelijk dat openbaarmaking van de informatie zijn goede taakuitoefening zal ondergraven. Hierbij is van belang dat de minister de vragen en antwoorden in de met die documenten vergelijkbare documenten 1208655 en 1208658 wel openbaar heeft gemaakt. Hierop heeft de stichting in haar schriftelijke uiteenzetting en ter zitting van de Afdeling ook gewezen. De minister heeft niet toegelicht waarom zijn goede taakuitoefening zal worden ondergraven door openbaarmaking van de vragen en antwoorden in documenten 1208755 en 1208768, terwijl dat, naar de Afdeling aanneemt, niet het geval is bij openbaarmaking van de vragen en antwoorden in documenten 1208655 en 1208658.
    Het betoog slaagt niet.
    Slotsom hoger beroepen
    11.     Het incidenteel hoger beroep van de stichting is ongegrond. Het hoger beroep van de minister is gegrond.
    Van rechtswege beroep
    12.     Ter uitvoering van de uitspraak van de rechtbank heeft de minister het besluit van 6 augustus 2024 genomen. Hiertegen is ingevolge artikel 6:19, eerste lid, van de Awb, van rechtswege een beroep voor de stichting ontstaan. De stichting heeft beroepsgronden ingediend.
    13.     De stichting betoogt dat de minister ten onrechte met toepassing van artikel 5.1, tweede lid, aanhef en onder a, van de Woo, heeft geweigerd om document 1579826 openbaar te maken. Hierbij voert zij aan dat de minister geen concrete aanwijzingen heeft vermeld waarom het internationale contact stroever zal gaan verlopen en de motivering niet voldoet aan artikel 5.1, derde lid, van de Woo. Verder voert zij aan dat de minister het document niet heeft beschreven, zodat niet effectief kan worden opgekomen tegen de weigering de informatie openbaar te maken.
    13.1.  Document 1579826 is in de inventarislijst bij het besluit van 6 augustus 2024 beschreven als ‘Resettlement scheme for Syrians between TUR and EU’. Het bevat een voorstel van een buitenlandse overheid voor een hervestigingsplan. De minister heeft het document in zijn geheel geweigerd openbaar te maken. De Afdeling heeft kennis genomen van het door de minister vertrouwelijk overgelegde document en is van oordeel dat de minister zich gelet op de aard en inhoud van de daarin vervatte informatie terecht op het standpunt heeft gesteld dat valt te voorzien dat als gevolg van openbaarmaking het internationale contact op bepaalde punten stroever zal gaan lopen. De minister heeft zich naar het oordeel van de Afdeling verder redelijkerwijs op het standpunt kunnen stellen dat het algemeen belang van openbaarmaking in dit geval niet opweegt tegen het belang van de internationale betrekkingen van Nederland. Omdat het gaat om informatie die ten tijde van het nemen van het besluit nog steeds actueel was, is de motivering niet in strijd met artikel 5.1, derde lid, van de Woo. De minister heeft daarom terecht geweigerd om het document openbaar te maken. Van onvoldoende beschrijving van het document is naar het oordeel van de Afdeling geen sprake.
    Het betoog slaagt niet.
    14.     De stichting betoogt dat de minister ten onrechte met toepassing van artikel 5.1, tweede lid, aanhef en onder i, van de Woo, heeft geweigerd om informatie in document 1547805 openbaar te maken. Hierbij voert zij aan dat onduidelijk is hoe de informatie inzicht kan bieden in de processtrategie van de Staat in een bepaalde civiele procedure tegen de Staat. Verder wijst zij op de uitspraak van de rechtbank Amsterdam van 30 augustus 2023, ECLI:NL:RBAMS:2023:5569, waaruit volgens haar volgt dat algemene beschrijvingen van wet- en regelgeving alsmede een algemene beschrijving van de concrete toepasbaarheid daarvan in het concrete geval openbaar kunnen worden gemaakt en dat het tijdsverloop sinds het moment waarop de juridische analyse werd opgesteld van belang is. Zij wijst er verder op dat de minister het document pas in het besluit van 6 augustus 2024 heeft beoordeeld, terwijl het informatieverzoek van 24 november 2020 is. Volgens haar zou artikel 5.1, tweede lid, aanhef en onder i, van de Woo, niet van toepassing zijn geweest als de minister het document tijdig had beoordeeld.
    14.1.  Document 1547805 is in de inventarislijst beschreven als ‘Implementation and legal aspects of EU Turkey migration deal’. De minister heeft het document gedeeltelijk geweigerd openbaar te maken. De informatie die hij heeft geweigerd openbaar te maken staat in een bijlage met de titel ‘Legal aspects of the proposals following the meeting between the EU Heads of State or Government and the Turkish Prime Minister on 7 March 2016’. Deze bijlage bevat, kort gezegd, een algemene weergave van het voor de behandeling van asielzoekers relevant Unierecht en internationaal recht en de daaruit voortvloeiende verplichtingen voor Griekenland en Turkije. De Afdeling is van oordeel dat de minister de toepassing van artikel 5.1, tweede lid, aanhef en onder i, van de Woo op die informatie ondeugdelijk heeft gemotiveerd. De Afdeling volgt de minister niet in zijn standpunt dat de informatie inzicht geeft in de procespositie van de Staat in een lopende civiele procedure. De informatie is immers zeer algemeen van aard en ziet niet op een concrete juridische procedure. Op de zitting van de Afdeling heeft de minister zich op het standpunt gesteld dat openbaarmaking mogelijk schadelijk is voor onderhandelingen tussen de Commissie en derde landen, zoals Egypte. Dit standpunt staat echter niet in het besluit van 6 augustus 2024, zodat de Afdeling het hier buiten beschouwing zal laten.
    Het betoog slaagt.
    Slotsom van rechtswege beroep
    15.     Het beroep is gegrond. Het besluit van 6 augustus 2024 moet wegens strijd met artikel 7:12, eerste lid, van de Awb worden vernietigd, voor zover dat gaat over document 1547805. De Afdeling zal de minister opdragen om een nieuw besluit te nemen en hiervoor een termijn stellen. In het nieuwe besluit moet de minister een nieuwe beoordeling geven van documenten 15, 142, 1208755, 1208768 en 1547805 met inachtneming van wat hiervoor in 9.1, 10.1 en 14.1 over deze documenten is overwogen.
    Met het oog op een efficiënte afdoening van het geschil ziet de Afdeling ook aanleiding om met toepassing van artikel 8:113, tweede lid, van de Awb te bepalen dat tegen het nieuwe besluit alleen bij haar beroep kan worden ingesteld.
    Proceskosten
    16.     De minister moet de proceskosten vergoeden, voor zover die zijn opgekomen in verband met de behandeling van het van rechtswege beroep.
    Beslissing
    De Afdeling bestuursrechtspraak van de Raad van State:
    I.        verklaart het incidenteel hoger beroep van de Stichting Fred Foundation ongegrond;
    II.       verklaart het hoger beroep van de minister van Buitenlandse Zaken  gegrond;
    III.      verklaart het beroep tegen het besluit van de minister van Buitenlandse Zaken van 6 augustus 2024, kenmerk Min-BuZa.2024.20785-60, gegrond;
    IV.     vernietigt dat besluit, voor zover dat gaat over document 1547805;
    V.      draagt de minister van Buitenlandse Zaken op om binnen zes weken na verzending van deze uitspraak een nieuw besluit te nemen met inachtneming van wat in deze uitspraak is overwogen en dit besluit op de wettelijk voorgeschreven wijze bekend te maken;
    VI.     bepaalt dat tegen het nieuwe besluit slechts bij de Afdeling beroep kan worden ingesteld;
    VII.     veroordeelt de minister van Buitenlandse Zaken tot vergoeding van bij de Stichting Fred Foundation in verband met de behandeling van het beroep opgekomen proceskosten tot een bedrag van € 1.360,50.
    Aldus vastgesteld door mr. E.J. Daalder, voorzitter, en mr. C.J. Borman en mr. G.O. van Veldhuizen, leden, in tegenwoordigheid van mr. T. Hartsuiker, griffier.
    w.g. Daalder
    voorzitter
    w.g. Hartsuiker
    griffier
    Uitgesproken in het openbaar op 19 november 2025
    620