ECLI:NL:RVS:2026:628, Raad van State, 04-02-2026, 202500461/1/A2
Raad van State — Uitspraak 
Datum: 2026-02-04 00:00:00.000000
Rechtsgebied: Bestuursrecht; Omgevingsrecht

Samenvatting: Bij besluit van 11 mei 2023 heeft het college van burgemeester en wethouders van Den Haag een aanvraag van [appellant] voor een woningvormingsvergunning om de woning op de [locatie] te Den Haag te verbouwen tot twee zelfstandige woonruimten afgewezen. Het college heeft bij besluit van 11 mei 2023 de aanvraag van [appellant] voor een woningvormingsvergunning geweigerd, omdat de woning is gelegen in Rustenburg en Oostbroek, een gebied waar volgens artikel 5:6, zevende lid, van de Huisvestingsverordening Den Haag 2019 en Bijlage III van die verordening een verbod op woningvorming geldt vanwege negatieve gevolgen door woningvorming op de kwaliteit van de woonruimtevoorraad of voor het karakter, dan wel leefbaarheid in het gebied. Er bestaat daarbij volgens het college geen reden om in dit geval de hardheidsclausule toe te passen. De rechtbank heeft vooropgesteld dat vóór 1 november 2015 in Den Haag geen woningvormingsvergunning nodig was voor het bouwkundig splitsen van woonruimten. Naar het oordeel van de rechtbank heeft [appellant] niet aannemelijk gemaakt dat zijn woning al vóór 2015 bouwkundig was gesplitst.

202500461/1/A2.
    Datum uitspraak: 4 februari 2026
    AFDELING
    BESTUURSRECHTSPRAAK
    Uitspraak op het hoger beroep van:
    [appellant], wonend in Den Haag,
    appellant,
    tegen de uitspraak van de rechtbank Den Haag van 12 december 2024 in zaak nr. 23/8564 in het geding tussen:
    [appellant]
    en
    het college van burgemeester en wethouders van Den Haag (hierna: college).
    Procesverloop
    Bij besluit van 11 mei 2023 heeft het college een aanvraag van [appellant] voor een woningvormingsvergunning om de woning op de [locatie] te Den Haag te verbouwen tot twee zelfstandige woonruimten (hierna: de woningvormingsvergunning) afgewezen.
    Bij besluit van 13 november 2023 heeft het college het door [appellant] daartegen gemaakte bezwaar ongegrond verklaard.
    Bij uitspraak van 12 december 2024 heeft de rechtbank het door [appellant] daartegen ingestelde beroep ongegrond verklaard.
    Tegen deze uitspraak heeft [appellant] hoger beroep ingesteld.
    Het college heeft een schriftelijke uiteenzetting gegeven.
    [appellant] heeft een nader stuk ingediend.
    De Afdeling heeft de zaak ter zitting behandeld op 20 november 2025, waar [appellant], bijgestaan door mr. N.J.M. Beelaerts van Blokland, advocaat in Den Haag, vergezeld door mr. I.B. Ressenaar, en het college, vertegenwoordigd door mr. R.D. Fehrmann, zijn verschenen.
    Overwegingen
    Inleiding
    1.       Het college heeft bij besluit van 11 mei 2023 de aanvraag van [appellant] voor een woningvormingsvergunning geweigerd, omdat de woning is gelegen in Rustenburg en Oostbroek, een gebied waar volgens artikel 5:6, zevende lid, van de Huisvestingsverordening Den Haag 2019 (hierna: Huisvestingsverordening) en Bijlage III van die verordening een verbod op woningvorming geldt vanwege negatieve gevolgen door woningvorming op de kwaliteit van de woonruimtevoorraad of voor het karakter, dan wel leefbaarheid in het gebied. Er bestaat daarbij volgens het college geen reden om in dit geval de hardheidsclausule toe te passen.
    Uitspraak van de rechtbank
    2.       De rechtbank heeft vooropgesteld dat vóór 1 november 2015 in Den Haag geen woningvormingsvergunning nodig was voor het bouwkundig splitsen van woonruimten. Naar het oordeel van de rechtbank heeft [appellant] niet aannemelijk gemaakt dat zijn woning al vóór 2015 bouwkundig was gesplitst. Volgens de rechtbank waren er geen aanwijzingen dat voor 25 januari 2023 (bouw)werkzaamheden zijn verricht om de woning te splitsen. De rechtbank heeft daarbij in aanmerking genomen dat uit de Basisregistratie Personen (hierna: BRP) op het adres [locatie] geen personen ingeschreven hebben gestaan, wat duidt op het ontbreken van twee zelfstandige woningen. Ook uit de bouwtekeningen blijkt niet dat er sprake was van twee woningen, omdat geen sprake was van twee keukens en twee badkamers en er slechts één brandcompartimentering aanwezig was. De rechtbank heeft geoordeeld dat het college zich daarom terecht op het standpunt heeft gesteld dat [appellant] een woningvormingsvergunning nodig heeft voor het bouwkundig splitsen van de woonruimten.
    Beoordeling van het hoger beroep
    3.       [appellant] voert aan dat de rechtbank ten onrechte heeft geoordeeld dat de woning in 2011 niet bouwkundig gesplitst was. Hij betoogt, geïllustreerd met foto’s en bouwtekeningen, dat uit de indeling van de tweede en derde verdieping in 2011 volgt dat toen al sprake was van twee zelfstandige woningen. [appellant] brengt een schriftelijke verklaring in van Ressenaar, makelaar en taxateur onroerende zaken, die stelt dat het bovenhuis - voordat hij de woning in 2011 in de verkoop had genomen - werd verhuurd als twee zelfstandige woningen.
    3.1.    Ter zitting heeft [appellant] toegelicht dat de door hem ingediende aanvraag om een omgevingsvergunning een legaliserende aanvraag was, waarbij er feitelijk niets aan de indeling van de woningen veranderd hoefde te worden. Volgens hem kan uit de tekeningen van de bestaande situatie bij die aanvraag niet worden afgeleid hoe die situatie ten tijde van de aanvraag was. Bij een legaliserende aanvraag wordt als ‘bestaande situatie’ namelijk  uitgegaan van de laatst vergunde situatie, wat in dit geval de situatie uit de jaren dertig van de vorige eeuw was. Het lijkt dus alsof er geen twee zelfstandige woningen waren, maar die waren er wel. De reden dat de omgevingsvergunning is aangevraagd, was dat de deuren niet brandwerend waren.
    Verder heeft [appellant] op de zitting toegelicht dat de woningen in de Basisregistratie Adressen en Gebouwen (hierna: BAG) per abuis als gebruiksfunctie ‘overig’ hadden gekregen. Het is dan niet mogelijk om de woningen te verhuren. Hierdoor stonden de woningen langere tijd leeg en heeft er op enig moment niemand in de BRP ingeschreven gestaan op de [locatie].
    Ressenaar heeft ter zitting verklaard dat hij de woning goed kent, omdat hij zowel in 2011, als in 2016 betrokken was bij de verkoop ervan. Hij heeft toegelicht dat de toenmalige eigenaar van de woning al vóór 2011 een tweede toilet op de tweede verdieping gebouwd heeft, plus een muurtje waardoor de twee woningen feitelijk werden gescheiden. De eigenaar woonde zelf in de ene woning en verhuurde de andere. Verder heeft Ressenaar toegelicht dat iedere woning een eigen toegangsdeur met een slot had. Ook heeft hij bevestigd dat alle wezenlijke voorzieningen in beide woningen aanwezig waren, wat volgens hem ook blijkt uit de foto’s en toelichting van de verkoopbrochure uit 2011. Hij heeft er daarbij op gewezen dat hij er geen belang bij had of de woning verkocht werd aan een belegger of een grote familie. Hij heeft in de brochure de twee mogelijkheden van de feitelijke situatie beschreven.
    Het college heeft op de zitting bevestigd dat bij een legaliserende aanvraag om een omgevingsvergunning moet worden uitgegaan van de laatst vergunde situatie. Het college blijft erbij dat de indeling van de woning onduidelijk is en dat het daarom terugvalt op de laatst vergunde situatie. Bovendien kan tussen 2011 en 2015 nog van alles zijn gebeurd. Daarom blijft het college bij zijn standpunt dat [appellant] niet aannemelijk gemaakt dat zijn woning al vóór 2015 bouwkundig was gesplitst.
    3.2.    Niet in geschil is dat vóór 1 november 2015 in Den Haag geen woningvormingsvergunning nodig was voor het bouwkundig splitsen van woonruimten. Als de woning van [appellant] voor die datum al bouwkundig gesplitst was, heeft hij nu geen woningvormingsvergunning nodig. Uit de uitspraak van de Afdeling van 27 juli 2022, ECLI:NL:RVS:2022:2143, onder 5.2, volgt dat in het kader van de Huisvestingsverordening gekeken moet worden naar de feitelijke situatie.
    3.3.    Naar het oordeel van de Afdeling heeft de rechtbank ten onrechte overwogen dat [appellant] niet aannemelijk heeft gemaakt dat de woning vóór 2015 niet gesplitst was. Uit wat partijen op de zitting naar voren hebben gebracht, is duidelijk geworden dat de laatst vergunde situatie, zoals weergegeven op de overgelegde bouwtekeningen behorende bij de aanvraag om bouwvergunning van 18 november 2022, niet hoeft overeen te komen met de feitelijke situatie ten tijde van die aanvraag. Verder hecht de Afdeling waarde aan de verklaringen van Ressenaar, die onder meer in 2011 betrokken is geweest bij de verkoop van de woningen, die de feitelijke indeling van de woningen, zoals aangevoerd door [appellant], ter zitting heeft beschreven en bevestigd heeft dat vóór 2011 al sprake was van twee zelfstandige woningen. Dit komt ook overeen met wat in de overgelegde verkoopbrochure uit dat jaar staat. De Afdeling neemt verder in aanmerking dat [appellant] onbetwist heeft verklaard dat niemand in de BRP op het adres ingeschreven stond, omdat de woningen in de BAG niet de woonfunctie hadden. Daarnaast is de omstandigheid dat er maar één brandcompartimentering was, niet doorslaggevend voor de vraag of feitelijk sprake is van twee zelfstandige woningen, te minder omdat de bouwkundige aanpassingen van één naar twee woningen zonder vergunning zijn gedaan. Dat, zoals het college betoogt, er nog van alles kan zijn gebeurd tussen 2011 en 2015, maakt niet dat het college daarmee aannemelijk heeft gemaakt dat de woning op 1 november 2015 nog niet gesplitst was. Het voorgaande brengt mee dat de rechtbank ten onrechte heeft geconcludeerd dat het college zich in redelijkheid op het standpunt heeft gesteld dat [appellant] een woningvormingsvergunning nodig heeft voor het bouwkundig splitsen van woonruimten.
    Conclusie
    4.       Het hoger beroep is gegrond. De Afdeling vernietigt de uitspraak van de rechtbank. Doende hetgeen de rechtbank zou behoren te doen, verklaart de Afdeling het beroep van [appellant] gegrond en vernietigt zij het besluit van 13 november 2023. Het college moet een nieuw besluit op het door [appellant] gemaakte bezwaar nemen met inachtneming van wat in deze uitspraak is overwogen.
    5.       Het college moet de proceskosten vergoeden. 
    Beslissing
    De Afdeling bestuursrechtspraak van de Raad van State:
    I.        verklaart het hoger beroep gegrond;
    II.       vernietigt de uitspraak van de rechtbank Den Haag van 12 december 2024 in zaak nr. 23/8564;
    III.      verklaart het beroep tegen het besluit van het college van burgemeester en wethouders van Den Haag van 11 mei 2023, kenmerk B.2.23.t613.004/BZW0000027487, gegrond;
    IV.      vernietigt dat besluit;
    V.       veroordeelt het college van burgemeester en wethouders van Den Haag tot vergoeding van bij [appellant] in verband met de behandeling van het beroep en het hoger beroep opgekomen proceskosten tot een bedrag van € 3.628,00 geheel toe te rekenen aan door een derde beroepsmatig verleende rechtsbijstand;
    VI.      gelast dat het college van burgemeester en wethouders van Den Haag aan [appellant] het door hem voor de behandeling van het beroep en het hoger beroep betaalde griffierecht ten bedrage van € 473,00 vergoedt.
    Aldus vastgesteld door mr. C.M. Wissels, lid van de enkelvoudige kamer, in tegenwoordigheid van mr. T. van Goeverden-Clarenbeek, griffier.
    w.g. Wissels
    lid van de enkelvoudige kamer
    De griffier is verhinderd de uitspraak te ondertekenen.
    Uitgesproken in het openbaar op 4 februari 2026
    488-1180