ECLI:NL:RVS:2026:201, Raad van State, 14-01-2026, 202307200/1/R2
Raad van State — Uitspraak 
Datum: 2026-01-14 00:00:00.000000
Rechtsgebied: Bestuursrecht

Samenvatting: Bij besluit van 9 december 2019 heeft het college van burgemeester en wethouders van Valkenswaard aan Oostappen een last onder dwangsom opgelegd om het met het bestemmingsplan strijdige gebruik van de gronden en gebouwen aan de Maastrichterweg 183 in Valkenswaard te staken en gestaakt te houden. Oostappen is eigenaar en exploitant van het Vakantiepark Brugse Heide aan de Maastrichterweg 183 in Valkenswaard. Oostappen Groep B.V. is enig aandeelhouder en bestuurder van Oostappen. Op het perceel rust op grond van het ter plaatse geldende bestemmingsplan "Buitengebied" de bestemming "Recreatie - Verblijfsrecreatie". Het college heeft Oostappen in het primaire besluit een last onder dwangsom opgelegd om het gebruik van gronden en bouwwerken die een recreatieve bestemming hebben voor de huisvesting van arbeidsmigranten te staken. Oostappen betoogt dat het besluit op bezwaar van 6 december 2022 niet aan haar was gericht en bekendgemaakt, waardoor er geen last onder dwangsom aan haar is opgelegd.

202307200/1/R2.
    Datum uitspraak: 14 januari 2026
    AFDELING
    BESTUURSRECHTSPRAAK
    Uitspraak op het hoger beroep van:
    Oostappen Vakantiepark Brugse Heide B.V. (hierna: Oostappen), gevestigd in Asten,
    appellante,
    tegen de uitspraak van de rechtbank Oost­Brabant van 2 oktober 2023 in zaken nrs. 23/273 en 23/1136 in het geding tussen:
    Oostappen
    en
    het college van burgemeester en wethouders van Valkenswaard.
    Procesverloop
    Bij besluit van 9 december 2019 heeft het college aan Oostappen een last onder dwangsom opgelegd om het met het bestemmingsplan strijdige gebruik van de gronden en gebouwen aan de Maastrichterweg 183 in Valkenswaard (hierna: het perceel) te staken en gestaakt te houden.
    Bij besluit van 6 december 2022 heeft het college het door Oostappen daartegen gemaakte bezwaar gegrond verklaard, het besluit van 9 december 2019 herroepen, en een nieuwe last onder dwangsom opgelegd om het (laten) gebruiken van kampeermiddelen en/óf trekkershutten ten behoeve van de huisvesting, althans het anders (laten) gebruiken van kampeermiddelen en/of trekkershutten dan ten behoeve van recreatief verblijf, te staken.
    Bij uitspraak van 2 oktober 2023 heeft de rechtbank het door Oostappen Groep B.V. daartegen ingestelde beroep gegrond verklaard, het besluit van 6 december 2022 vernietigd voor zover dit gericht is aan Oostappen Groep B.V. en het beroep van Oostappen tegen het besluit van 6 december 2022 ongegrond verklaard.
    Tegen deze uitspraak heeft Oostappen hoger beroep ingesteld.
    Het college heeft een schriftelijke uiteenzetting gegeven.
    De Afdeling heeft de zaak op zitting behandeld op 12 november 2025, waar  het college, vertegenwoordigd door mr. S.M.P. Looijmans, is verschenen.
    Overwegingen
    Overgangsrecht inwerkingtreding Omgevingswet
    1.       Op 1 januari 2024 zijn de Omgevingswet en de Invoeringswet Omgevingswet in werking getreden. Als vóór het tijdstip van inwerkingtreding van de Omgevingswet een overtreding heeft plaatsgevonden, is aangevangen of het gevaar voor een overtreding klaarblijkelijk dreigde, en vóór dat tijdstip een last onder dwangsom is opgelegd voor die overtreding of dreigende overtreding, dan blijft op grond van artikel 4.23, eerste lid, van de Invoeringswet Omgevingswet op die opgelegde last onder dwangsom het recht zoals dat gold onmiddellijk vóór het tijdstip van inwerkingtreding van de Omgevingswet van toepassing tot het tijdstip waarop de last volledig is uitgevoerd, de dwangsom volledig is verbeurd en betaald, of de last is opgeheven.
    Bij besluit van 9 december 2019 heeft het college Oostappen een last onder dwangsom opgelegd. Dat betekent dat in dit geval de Wet algemene bepalingen omgevingsrecht (hierna: de Wabo), zoals die gold vóór 1 januari 2024, van toepassing blijft.
    Wettelijk kader
    2.       De relevante wettelijke bepalingen en beleidsregels zijn opgenomen in de bijlage bij deze uitspraak. De bijlage maakt onderdeel uit van de uitspraak.
    Inleiding
    2.1.    Oostappen is eigenaar en exploitant van het Vakantiepark Brugse Heide (hierna: het vakantiepark) aan de Maastrichterweg 183 in Valkenswaard. Oostappen Groep B.V. is enig aandeelhouder en bestuurder van Oostappen.
    Op het perceel rust op grond van het ter plaatse geldende bestemmingsplan "Buitengebied" (hierna: het bestemmingsplan) de bestemming "Recreatie - Verblijfsrecreatie". Het college heeft Oostappen in het primaire besluit een last onder dwangsom opgelegd om het gebruik van gronden en bouwwerken die een recreatieve bestemming hebben voor de huisvesting van arbeidsmigranten te staken.
    Bij besluit op bezwaar van 6 december 2022 heeft het college het primaire besluit herroepen en Oostappen een gewijzigde last onder dwangsom opgelegd om het (laten) gebruiken van kampeermiddelen en/óf trekkershutten ten behoeve van de huisvesting, althans het anders (laten) gebruiken van kampeermiddelen en/of trekkershutten dan ten behoeve van recreatief verblijf, te staken. Het besluit van 6 december 2022 is geadresseerd aan en verstuurd naar Oostappen Groep B.V. Op 23 maart 2023 is het besluit van 6 december 2022 verstuurd naar Oostappen. Zowel Oostappen Groep B.V. als Oostappen hebben beroep ingesteld tegen dit besluit van 6 december 2022.
    Aangevallen uitspraak
    3.       De rechtbank heeft het beroep van Oostappen Groep B.V. tegen het besluit op bezwaar van 6 december 2022 gegrond verklaard, omdat Oostappen Groep B.V. tegen dit besluit geen bezwaar heeft gemaakt.
    De rechtbank overwoog dat het college het besluit van 6 december 2022 niet heeft verstuurd naar Oostappen en oordeelde dat Oostappen beroep heeft ingesteld tegen dit besluit voordat het op een juiste manier aan haar bekend is gemaakt. Eerst nadat de gemachtigde van het college ter zitting bij de rechtbank de adressering van dat besluit handmatig had aangepast en uitgereikt aan Oostappen is het besluit van 6 december 2022 volgens de rechtbank aan Oostappen bekend gemaakt en in werking getreden, waarna het beroep van Oostappen tegen dit besluit, mede gelet op artikel 6:10 van de Algemene wet bestuursrecht, ontvankelijk was en inhoudelijk kon worden behandeld. De rechtbank heeft het beroep van Oostappen op het gelijkheidsbeginsel verworpen en het beroep ongegrond verklaard.
    Hoger beroep
    Is het besluit op bezwaar tot stand gekomen en aan Oostappen bekendgemaakt?
    4.       Oostappen betoogt dat het besluit op bezwaar van 6 december 2022 niet aan haar was gericht en bekendgemaakt, waardoor er geen last onder dwangsom aan haar is opgelegd. Volgens Oostappen heeft de handmatige aanpassing van de adressering van het besluit van 6 december 2022 door de gemachtigde van het college op de zitting van de rechtbank van 25 september 2023 niet te gelden als een aan haar gericht besluit op bezwaar, omdat de aansturing door de rechtbank op de handelwijze ter zitting in strijd is met de goede procesorde. Anders dan de rechtbank heeft geoordeeld was het besluit van 6 december 2022 dan ook niet genomen jegens Oostappen en aan haar bekend gemaakt. De rechtbank heeft haar beroep ten onrechte inhoudelijk beoordeeld.
    4.1.    De Afdeling is met de rechtbank van oordeel dat het besluit van het college van 6 december 2022, gelet op de bewoordingen, een besluit is op de bezwaren van Oostappen zelf en inhoudelijk aan haar gericht. In dat besluit is Oostappen ook gelast om de geconstateerde overtredingen te beëindigen en beëindigd te houden. Anders dan Oostappen heeft gesteld, was daarmee het besluit van 6 december 2022 jegens haar genomen.
    Naar het oordeel van de Afdeling is met de toezending van het besluit op bezwaar aan Oostappen dat besluit ook aan haar bekend gemaakt en in werking getreden. De rechtbank kon het daartegen ingestelde beroep van Oostappen dan ook inhoudelijk beoordelen. Het betoog faalt.
    Is de aangevallen uitspraak gebaseerd op de juiste feiten en rechtsregels?
    5.       Oostappen betoogt dat de rechtbank bij de inhoudelijke beoordeling van haar beroep in strijd met de zorgvuldigheid en de procesorde is uitgegaan van verkeerde feiten en rechtsregels. De rechtbank heeft in de uitspraak het verkeerde vakantiepark genoemd, namelijk Vakantiepark Brugse Heide Prinsenmeer, en het bestemmingsplan van een andere gemeente betrokken namelijk het bestemmingsplan "Ommel Recreatiepark Prinsenmeer 2017". Nu de aangevallen uitspraak gebaseerd is op onjuiste feiten en rechtsregels kan deze niet in stand blijven.
    5.1.    Dat de rechtbank bij de vermelding van de feiten de naam van het vakantiepark aan de Maastrichterweg 183 in Valkenswaard abusievelijk niet helemaal correct heeft vermeld, evenals de naam van het toepasselijke bestemmingsplan, betekent naar het oordeel van de Afdeling niet dat de aangevallen uitspraak vanwege deze kennelijke verschrijvingen niet in stand kan blijven. De rechtbank heeft immers terecht geoordeeld dat het gebruik van het vakantiepark aan de Maastrichterweg 183 zoals omschreven in de last onder dwangsom in strijd is met het bestemmingsplan. Dit oordeel is in beroep ook niet betwist.
    Gelijkheidsbeginsel
    6.       Oostappen betoogt dat de rechtbank ten onrechte heeft geoordeeld dat het college niet handelt in strijd met het verbod van willekeur of het fair play beginsel door ten aanzien van het vakantiepark Brugse Heide wel handhavend op te treden en tegen het vakantiepark Dommelvallei niet omdat het geen gelijke gevallen zouden zijn. Daartoe voert Oostappen aan dat aan zowel vakantiepark Dommelvallei als aan Oostappen geen vergunning was verleend voor de huisvesting van arbeidsmigranten.
    6.1.    In de beleidsregel ‘Gemeentelijk beleid huisvesting arbeidsmigranten’ van de gemeente Valkenswaard is onder punt 7 opgenomen dat wordt meegewerkt aan een overgangssituatie door toe te staan dat per vakantiepark tijdelijk en op basis van een vergunning maximaal 10% van het totaal aantal vaste standplaatsen voor o.a. chalets, mobilhomes, stacaravans wordt benut voor de huisvesting van arbeidsmigranten. Zoals in de aangevallen uitspraak staat is het volgens het gemeentelijk beleid mogelijk om een vergunning aan te vragen voor huisvesting op vakantieparken. De voorwaarde is er niet voor niets want door middel van een vergunning kan het college het gebruik beter controleren, aldus de aangevallen uitspraak. Gelet op deze voorwaarde in de beleidsregel en ook voor concreet zicht op legalisatie, is het aanvragen van een vergunning naar het oordeel van de Afdeling noodzakelijk. Oostappen heeft, anders dan vakantiepark Dommelvallei, geen vergunning aangevraagd voor de huisvesting van arbeidsmigranten. De rechtbank is dan ook terecht tot de conclusie gekomen dat het geen gelijke gevallen zijn. Het betoog slaagt niet.
    Conclusie
    7.       Het hoger beroep is ongegrond. De uitspraak van de rechtbank moet worden bevestigd, voor zover aangevallen.
    8.       Het college hoeft geen proceskosten te vergoeden.
    Beslissing
    De Afdeling bestuursrechtspraak van de Raad van State:
    bevestigt de uitspraak van de rechtbank, voor zover aangevallen.
    Aldus vastgesteld door mr. E.A. Minderhoud, lid van de enkelvoudige kamer, in tegenwoordigheid van mr. R.P.F. Boermans, griffier.
    w.g. Minderhoud
    lid van de enkelvoudige kamer
    w.g. Boermans
    griffier
    Uitgesproken in het openbaar op 14 januari 2026
    429-1186
     
    BIJLAGE
     
    Algemene wet bestuursrecht
    Artikel 3:40
    Een besluit treedt niet in werking voordat het is bekendgemaakt.
    Artikel 3:41
    1. De bekendmaking van besluiten die tot een of meer belanghebbenden zijn gericht, geschiedt door toezending of uitreiking aan hen, onder wie begrepen de aanvrager.
    2. Indien de bekendmaking van het besluit niet kan geschieden op de wijze als voorzien in het eerste lid, geschiedt zij op een andere geschikte wijze.
    Artikel 6:10
    1. Ten aanzien van een voor het begin van de termijn ingediend bezwaar- of beroepschrift blijft niet-ontvankelijkverklaring op grond daarvan achterwege indien het besluit ten tijde van de indiening:
    a. wel reeds tot stand was gekomen, of
    b. nog niet tot stand was gekomen, maar de indiener redelijkerwijs kon menen dat dit wel reeds het geval was.
    2. De behandeling van het bezwaar of beroep kan worden aangehouden tot het begin van de termijn.
    Beleidsregel Gemeentelijk beleid huisvesting arbeidsmigranten gemeente Valkenswaard
    7. Locaties voor huisvesting
    (…)
    Vakantieparken
    (…)
    De praktijk is echter dat vakantieparken nu (deels) een opvangfunctie vervullen voor arbeidsmigranten, waarbij er in elk geval een vorm van beheer aanwezig is. Op dit moment zijn er nog geen alternatieven voor de geclusterde huisvestingsvoorzieningen van arbeidsmigranten. Als uitgangspunt geldt dat vakantieparken er primair zijn voor de toerist. Gelet op de huidige situatie en alternatieven voor de korte termijn, wordt ingezet op het meewerken aan een overgangssituatie. Dat kan door toe te staan dat per vakantiepark tijdelijk (maximaal tot 10 jaar na vaststelling van beleid) en op basis van een vergunning maximaal 10% van het totaal aantal vaste standplaatsen voor o.a. chalets, mobilhomes, stacaravans (geen uitputtende opsomming en niet zijnde plekken voor caravans) wordt benut voor de huisvesting van arbeidsmigranten. Door het aandeel daarbinnen te beperken en er een maximale duur aan te koppelen, wordt geborgd dat vakantieparken een stip op de horizon hebben om toe te werken naar een kwalitatief aantrekkelijk vakantiepark dat over 10 jaar volledig draait op het ontvangen van toeristen.