ECLI:NL:RVS:2025:6385, Raad van State, 24-12-2025, 202401331/1/A3
Raad van State — Uitspraak 
Datum: 2025-12-24 00:00:00.000000
Rechtsgebied: Bestuursrecht; Omgevingsrecht

Samenvatting: Bij besluit van 8 februari 2022 hebben het college van burgemeester en wethouders van Rotterdam en de burgemeester het Horecagebiedsplan Kralingen-Crooswijk 2022-2024 vastgesteld. [appellant A] en [appellant B] wonen op de [locatie 1] in Rotterdam. Op de [locatie 2] bevond zich een apotheek. Op de [locatie 3], het adres om de hoek van de [locatie 2], bevond zich een bank. Op 21 september 2021 heeft [vennootschap] bij het college een omgevingsvergunning aangevraagd voor de activiteit ‘bouwen’ op het adres [locatie 3]. De ontvangst van deze aanvraag heeft het college op 14 oktober 2021 bekend gemaakt in het Gemeenteblad. Volgens de bekendmaking ziet de aanvraag op wijziging van de indeling en transformatie van apotheek en bank naar viswinkel. Op 8 februari 2022 hebben het college en de burgemeester het HGP vastgesteld. Hierin is de koers voor de horeca-ontwikkeling van het gebied Kralingen-Crooswijk vastgelegd voor de periode 2022-2024. Paragraaf 3.6.4 van het HGP gaat over de Oudedijk, vanaf de Vlietlaan tot en met de kruising Voorschoterlaan.

202401331/1/A3.
    Datum uitspraak: 24 december 2025
    AFDELING
    BESTUURSRECHTSPRAAK
    Uitspraak op het hoger beroep van:
    [appellant A] en [appellant B], beiden wonend in Rotterdam,
    appellanten,
    tegen de uitspraak van de rechtbank Rotterdam van 17 januari 2024 in zaak nr. 23/1330 in het geding tussen:
    [appellant A] en [appellant B]
    en
    de burgemeester van Rotterdam.
    Procesverloop
    Bij besluit van 8 februari 2022 hebben het college van burgemeester en wethouders van Rotterdam en de burgemeester het Horecagebiedsplan Kralingen-Crooswijk 2022-2024 (hierna: HGP) vastgesteld.
    Bij besluit van 26 januari 2023 heeft de burgemeester het door [appellant A] en [appellant B] daartegen gemaakte bezwaar niet-ontvankelijk verklaard.
    Bij uitspraak van 17 januari 2024 heeft de rechtbank het door [appellant A] en [appellant B] daartegen ingestelde beroep ongegrond verklaard.
    Tegen deze uitspraak hebben [appellant A] en [appellant B] hoger beroep ingesteld.
    De burgemeester heeft een schriftelijke uiteenzetting gegeven.
    De Afdeling heeft de zaak op een zitting behandeld op 2 juli 2025, waar [appellant A] en [appellant B] zijn verschenen.
    Overwegingen
    Inleiding
    1.       [appellant A] en [appellant B] wonen op de [locatie 1] in Rotterdam. Op de [locatie 2] bevond zich een apotheek. Op de [locatie 3], het adres om de hoek van de [locatie 2], bevond zich een bank.
    Op 21 september 2021 heeft [vennootschap] bij het college een omgevingsvergunning aangevraagd voor de activiteit ‘bouwen’ op het adres [locatie 3]. De ontvangst van deze aanvraag heeft het college op 14 oktober 2021 bekend gemaakt in het Gemeenteblad. Volgens de bekendmaking ziet de aanvraag op wijziging van de indeling en transformatie van apotheek en bank naar viswinkel.
    Op 8 februari 2022 hebben het college en de burgemeester het HGP vastgesteld. Hierin is de koers voor de horeca-ontwikkeling van het gebied Kralingen-Crooswijk vastgelegd voor de periode 2022-2024. Paragraaf 3.6.4 van het HGP gaat over de Oudedijk, vanaf de Vlietlaan tot en met de kruising Voorschoterlaan. In deze paragraaf staat dat verdere uitbreiding van horeca in deze buurt niet wenselijk is en ook andere verschijningsvormen van horeca niet zijn toegestaan. Verder staat hierin dat onder horeca-exploitatiecategorie 0.3 (‘bijzondere objecten en instellingen’) vallende instellingen in de buurt zijn vrijgesteld van de exploitatievergunningsplicht. Hierop is een uitzondering gemaakt voor de [locatie 3]. Voor dit adres geldt dat onder horeca-exploitatiecategorie 0.2 (‘instellingen met een horeca-bestemming’) vallende horeca-inrichtingen zijn vrijgesteld van de exploitatievergunningsplicht. Het geven van vrijstelling van de exploitatievergunningsplicht is een bevoegdheid van de burgemeester.
    Bij besluit van 24 maart 2022 heeft het college de aangevraagde omgevingsvergunning verleend. Bij besluit van eveneens 24 maart 2022 heeft het college wegens de wijziging van indeling en functies het huisnummer [locatie 3] aan het pand [locatie 3] samen met de begane grond en eerste verdieping van de (voormalige) [locatie 2] toegekend. De tweede verdieping van de [locatie 2] heeft dat huisnummer behouden.
    Op 17 oktober 2022 hebben [appellant A] en [appellant B] bezwaar gemaakt tegen de in het HGP opgenomen vrijstelling van de exploitatievergunningsplicht voor de [locatie 3]. Zij hebben aangevoerd dat de vrijstelling in strijd is met het uitgangspunt van paragraaf 3.6.4 dat geen nieuwe horeca is toegestaan en niet geldt voor het gedeelte van de [locatie 3] dat daarvan ten tijde van de vaststelling van het HGP nog geen deel uitmaakte.
    De burgemeester heeft het bezwaar niet-ontvankelijk verklaard wegens overschrijding van de bezwaartermijn. Dat [appellant A] en [appellant B] pas op de hoorzitting op 10 oktober 2022 over onder meer het bezwaar tegen het besluit van 24 maart 2022 tot verlening van de omgevingsvergunning ervan op de hoogte zijn geraakt dat het adres [locatie 3] zoals dat wordt vermeld in het HGP inmiddels ook een gedeelte van de [locatie 2] omvat, maakt de termijnoverschrijding niet verschoonbaar, aldus de burgemeester. [appellant A] en [appellant B] zijn het hiermee niet eens.
    Uitspraak van de rechtbank
    3.       De rechtbank heeft het beroep van [appellant A] en [appellant B] ongegrond verklaard. De rechtbank heeft met de burgemeester geoordeeld dat er geen sprake is van een verschoonbare termijnoverschrijding. Hiertoe heeft de rechtbank overwogen dat [appellant A] en [appellant B] kennis hebben genomen van het HGP en dat zij wisten of konden weten dat er een viswinkel met beperkte horeca zou komen op de [locatie 3]. De geur- en geluidsoverlast valt niet specifiek toe te schrijven aan de voormalige [locatie 2]. Ook heeft de rechtbank overwogen dat niet aannemelijk is geworden dat het college bewust onzorgvuldig en in strijd met het vertrouwensbeginsel alleen het adres [locatie 3] in het HGP heeft opgenomen om eventuele bezwaren tegen de latere gelding voor een deel van de [locatie 2] te voorkomen.
    Beoordeling van het hoger beroep
    4.       [appellant A] en [appellant B] betogen dat de rechtbank ten onrechte heeft geoordeeld dat de termijnoverschrijding niet verschoonbaar is. Zij voeren hiertoe aan dat het uitgangspunt van de rechter over verschoonbaarheid te strikt is en dat het uitgangspunt moet worden toegepast dat het College van Beroep voor het bedrijfsleven (hierna: het CBb) heeft geformuleerd in de uitspraak van 30 januari 2024, ECLI:NL:CBB:2024:31. Ook voeren zij aan dat de vergunningaanvraag van 14 oktober 2021 zag op het bouwen van een viswinkel, en niet op horeca. Als zij hadden geweten dat horeca beoogd was en duidelijk was dat de [locatie 2] hierbij betrokken zou worden, hadden zij wel bezwaar gemaakt. Ook voeren zij aan dat de rechtbank er ten onrechte vanuit is gegaan dat het huisnummerbesluit van het college van 24 maart 2024 de omstandigheden niet wezenlijk anders maakt. Dit is wel zo, omdat nu zelfs geen exploitatievergunning meer nodig is voor horeca op de eerste verdieping van de nabij hun huis gelegen [locatie 2]. Vrijstelling van de exploitatievergunningsplicht kan volgens hen alleen zien op een adres zoals dat ten tijde van de vaststelling van het HGP gold. Verder voeren [appellant A] en [appellant B] aan dat de rechtbank onvoldoende heeft gemotiveerd dat niet aannemelijk is dat het college bewust onzorgvuldig en in strijd met het vertrouwensbeginsel heeft gehandeld.
    4.1.    Op grond van artikel 6:7 van de Algemene wet bestuursrecht (hierna: Awb) bedraagt de termijn voor het indienen van een bezwaarschrift zes weken. Op grond van artikel 6:8, eerste lid, van de Awb vangt de termijn voor het indienen van een bezwaarschrift aan op de dag na de dag waarop het besluit op de voorgeschreven wijze is bekendgemaakt. Het HGP is op 17 februari 2022 door publicatie in het Gemeenteblad op de wettelijk voorgeschreven wijze bekendgemaakt. Daarmee liep de bezwaartermijn van zes weken tot en met 31 maart 2022. Het bezwaarschrift van [appellant A] en [appellant B] is ingediend op 17 oktober 2022, dus na afloop van de bezwaartermijn.
    4.2.    Een termijnoverschrijding is verschoonbaar als redelijkerwijs niet kan worden geoordeeld dat de indiener in verzuim is geweest. Dit staat in artikel 6:11 van de Awb. Ten eerste is daarvoor vereist dat de termijnoverschrijding niet aan de indiener kan worden toegerekend. Ten tweede is vereist dat het bezwaarschrift of beroepschrift zo spoedig mogelijk is ingediend als redelijkerwijs kon worden verlangd.
    Een termijnoverschrijding kan niet aan de indiener worden toegerekend als er bijzondere omstandigheden zijn bij de indiener, of als de termijnoverschrijding is veroorzaakt door het handelen of nalaten van het bestuursorgaan. Er kunnen ook andere redenen zijn waardoor de termijnoverschrijding niet aan de indiener kan worden toegerekend. Daarbij wordt een op het individuele geval gerichte, contextuele benadering gevolgd.
    Dit beoordelingskader volgt uit de door [appellant A] en [appellant B] ingeroepen uitspraak van het CBb van 30 januari 2024.
    4.3.    [appellant A] en [appellant B] hebben naar het oordeel van de Afdeling geen bijzondere omstandigheden aangevoerd waardoor de termijnoverschrijding niet aan hen kan worden toegerekend. Dat zij er geen rekening mee hebben gehouden dat de viswinkel een onder horeca-exploitatiecategorie 0.2 vallende horeca-inrichting zou kunnen zijn, is niet zo’n bijzondere omstandigheid. Gelet op het algemene karakter van de term ‘onder horeca-exploitatiecategorie 0.2 vallende horeca-inrichting’, kon van [appellant A] en [appellant B] worden verwacht dat zij in dit kader een bredere inschatting hadden gemaakt van de noodzaak om bezwaar te maken dan zij, door zich te concentreren op de viswinkel, hebben gedaan. Hierbij wijst de Afdeling erop dat ten tijde van de bekendmaking van het HGP weliswaar sprake was van een viswinkel aan de [locatie 3], maar er zich later, na het verstrijken van de bezwaartermijn, een andere inrichting zou hebben kunnen vestigen die door de burgemeester en het college zou kunnen worden aangemerkt als een horeca-inrichting die valt onder horeca-exploitatiecategorie 0.2. Verder kon niet op voorhand worden uitgesloten dat de viswinkel geen onder horeca exploitatiecategorie 0.2 vallende horeca-inrichting is. De Afdeling tekent hierbij aan dat de vraag of de viswinkel inderdaad een onder horeca-exploitatiecategorie 0.2 vallende horeca-inrichting is, in deze zaak niet voorligt. Dat [appellant A] en [appellant B] er geen rekening mee hebben gehouden dat de vrijstelling van de exploitatievergunningsplicht door een huisnummerbesluit van het college ook zou kunnen gaan gelden voor de begane grond en de eerste verdieping van de [locatie 2], is evenmin een bijzondere omstandigheid als hiervoor bedoeld. Het bezwaar van [appellant A] en [appellant B] is bovendien niet alleen gericht tegen de vrijstelling van de exploitatievergunningsplicht voor het gedeelte van de [locatie 3] dat voor 24 maart 2022 de [locatie 2] was. De Afdeling tekent hierbij aan dat de vraag of de vrijstelling van de exploitatievergunningsplicht inderdaad geldt voor het gedeelte van de [locatie 3] dat voor 24 maart 2022 de [locatie 2] was, in deze zaak evenmin voorligt.
    Verder is de termijnoverschrijding naar het oordeel van de Afdeling niet veroorzaakt door het handelen of nalaten van de burgemeester. Het lag voor de burgemeester niet in de rede om de [locatie 2] met de [locatie 3] te vermelden in paragraaf 3.6.4 van het HGP, omdat deze paragraaf alleen betrekking heeft op de Oudedijk, vanaf de Vlietlaan tot en met de kruising Voorschoterlaan. Die vermelding zou verwarrend zijn geweest, omdat het huisnummerbesluit van het college pas op 24 maart 2022, na de vaststelling van het HGP op 8 februari 2022, is genomen en het huisnummer voor de tweede verdieping van de [locatie 2] niet is gewijzigd. De Afdeling acht niet aannemelijk dat de burgemeester alleen het adres [locatie 3] in het HGP heeft opgenomen om eventuele bezwaren tegen de latere gelding voor een deel van [locatie 2] te voorkomen.
    [appellant A] en [appellant B] hebben geen andere redenen aangevoerd waardoor de termijnoverschrijding niet aan hen kan worden toegerekend.
    Het voorgaande betekent dat de overschrijding van de bezwaartermijn niet verschoonbaar is. De rechtbank is met de burgemeester tot hetzelfde oordeel gekomen.
    Het betoog slaagt niet.
    Slotsom
    5.       Het hoger beroep is ongegrond. De uitspraak van de rechtbank moet worden bevestigd.
    6.       Voor een proceskostenvergoeding bestaat geen aanleiding.
    Beslissing
    De Afdeling bestuursrechtspraak van de Raad van State:
    bevestigt de aangevallen uitspraak.
    Aldus vastgesteld door mr. J. Schipper-Spanninga lid van de enkelvoudige kamer, in tegenwoordigheid van mr. T. Hartsuiker, griffier.
    w.g. Schipper-Spanninga
    lid van de enkelvoudige kamer
    w.g. Hartsuiker
    griffier
    Uitgesproken in het openbaar op 24 december 2025
    620-1166