ECLI:NL:RBDHA:2025:26225, Rechtbank Den Haag, 17-12-2025, 25/2069 en 25/2073
Rechtbank Den Haag — Uitspraak 
Datum: 2025-12-17 00:00:00.000000
Rechtsgebied: Bestuursrecht; Omgevingsrecht

Samenvatting: Tussenuitspraak. De wijzigingsbevoegdheid waar het college zich op beroept is binnen het omgevingsrecht vervallen. Uit de Beleidsregel noch uit de toelichting hierop volgt dat de gemeenteraad de uitzondering op het verzwaard adviesrecht heeft willen handhaven. De rechtbank kan niet beoordelen of sprake is van een correcte voorbereiding.

RECHTBANK DEN HAAG
    
    
      Bestuursrecht
    
    
    
      zaaknummers: SGR 25/2069 en 25/2073
      
        
        tussenuitspraak van de enkelvoudige kamer van 17 december 2025 in de zaak tussen
      
    
    de vereniging Glastuinbouw Nederland, uit Zoetermeer, eiseres
    (gemachtigde: D. van der Hoeven),
    
    
      en
    
    
    het college van burgemeester en wethouders van Westland, het college 
    (gemachtigden: V. Mettes en mr. D. McLean).
    
    
      Als derde-partijen nemen aan het geding deel: 
    
    
    
      
        
          [derde-partij 1]
         en [derde-partij 2], uit [woonplaats 1] , vergunninghouders I
      (gemachtigde: mr. T. Pothast),
    
    
    
      en
    
    
    
      [derde-partij 3] uit [woonplaats 2] , vergunninghouder II
    
      (gemachtigde: J.J.A. van Ruijven).
      (Gezamenlijk: vergunninghouders).
    
    
    Samenvatting 
    
    
      1. In deze uitspraak beoordeelt de rechtbank het beroep van eiseres tegen de besluiten van het college om een omgevingsvergunning te verlenen voor het afwijken van de regels van het omgevingsplan met betrekking tot het gebruik van het perceel [perceel 1] en het perceel [perceel 2] . Eiseres is het niet eens met de verleende omgevingsvergunningen. Zij voert daartoe een aantal beroepsgronden aan. Aan de hand van deze beroepsgronden beoordeelt de rechtbank de verlening van de omgevingsvergunningen.
    
    
    
      1.1.
      De rechtbank komt in deze tussenuitspraak tot het oordeel dat de bestreden besluiten onvoldoende zijn gemotiveerd. De rechtbank doet daarom een tussenuitspraak en stelt het college in de gelegenheid om het geconstateerde gebrek te herstellen. Hierna legt de rechtbank uit hoe zij tot dit oordeel is gekomen. 
      
    
  
  
    Procesverloop
    
    
      
        25/2069
      
    
    
    
      2. Vergunninghouders I zijn eigenaar van het perceel [perceel 1] . Dit perceel hoort bij het glastuinbouwbedrijf van vergunninghouders I. Op 28 maart 2024 hebben vergunninghouders I een aanvraag om een omgevingsvergunning ingediend voor het afwijken van de regels van het omgevingsplan met betrekking tot het gebruik van het perceel [perceel 1] als burgerwoning in plaats van als agrarische bedrijfswoning.
    
    
    
      2.1.
      Met het primaire besluit van 11 juli 2024 heeft het college de gevraagde omgevingsvergunning verleend. 
      
    
    
      2.2.
      Eiseres is een vereniging die opkomt voor de belangen van glastuinbouwbedrijven en voor het behoud van glastuinbouwgebieden in Nederland. Zij heeft bezwaar gemaakt tegen het primaire besluit. 
      
    
    
      2.3.
      Met het besluit van 6 februari 2025 (het bestreden besluit) op het bezwaar van eiseres is het college bij het primaire besluit gebleven. 
      
    
    
      2.4.
      Eiseres heeft beroep ingesteld tegen het bestreden besluit. 
      
    
    
      2.5.
      Vergunninghouders I hebben schriftelijk gereageerd op het beroep.
      
    
    
      2.6.
      Het college heeft een verweerschrift ingediend.
      
      
        
          25/2073
        
      
      
      
        3. Vergunninghouder II is de eigenaar van het perceel [perceel 2] . Op 21 februari 2024 heeft vergunninghouder een aanvraag om een omgevingsvergunning ingediend voor het afwijken van de regels van het omgevingsplan met betrekking tot het gebruik van het perceel [perceel 2] als burgerwoning in plaats van als agrarische bedrijfswoning.
      
      
    
    
      3.1.
      Met het primaire besluit van 17 juli 2024 heeft het college de gevraagde omgevingsvergunning verleend. 
      
    
    
      3.2.
      Met het besluit van 6 februari 2025 (het bestreden besluit) op het bezwaar van eiseres is het college bij het primaire besluit gebleven. 
      
    
    
      3.3.
      Eiseres heeft beroep ingesteld tegen het bestreden besluit. 
      
    
    
      3.4.
      Het college heeft een verweerschrift ingediend.
      
      
        
          In beide zaken
        
      
      
      
        4. De rechtbank heeft de beroepen op 12 november 2025 gelijktijdig op zitting behandeld. Eiseres heeft zich laten vertegenwoordigen door haar gemachtigde. Het college heeft zich laten vertegenwoordigen door zijn gemachtigden, vergezeld door [naam] . Vergunninghouders I zijn verschenen, bijgestaan door hun gemachtigde. Vergunninghouder II is verschenen, bijgestaan door zijn gemachtigde. 
      
      
      
    
  
  
    Beoordeling door de rechtbank 
    
    
      5. Met de inwerkingtreding van de Omgevingswet (Ow) op 1 januari 2024 heeft iedere gemeente van rechtswege een omgevingsplan dat geldt voor het gehele grondgebied. In het tijdelijke deel van dit omgevingsplan zijn onder meer de bestemmingsplannen opgenomen die vóór 1 januari 2024 golden. Ter plaatse van de locaties waarop de aanvragen zien geldt het bestemmingsplan ‘Glastuinbouwgebied Westland.’ Dit bestemmingsplan maakt dan ook onderdeel uit van het tijdelijke deel van het omgevingsplan gemeente Westland. 
    
    
    
      5.1.
      Voor het juridisch kader verwijst de rechtbank naar de bijlage. 
      
    
    
      5.2.
      De rechtbank stelt vast dat op de gronden waarop de aanvragen betrekking hebben de bestemming ‘Agrarisch-Glastuinbouw’ rust. Op grond van artikel 3.1, aanhef en onder f, van de planregels zijn deze gronden bestemd voor het wonen in een bij een volwaardig en doelmatig glastuinbedrijf behorende bestaande bedrijfswoning. 
      
      
        
          Is het college bevoegd om de omgevingsvergunningen te verlenen? 
        
      
      
      
        6. Eiseres betoogt dat het college niet bevoegd is om de gevraagde omgevingsvergunningen te verlenen. Zij voert hiertoe aan dat niet is voldaan aan de voorwaarden van artikel 3.7.1 van het tijdelijke deel van het omgevingsplan. Daarom zijn de bestreden besluiten volgens eiseres in strijd met artikel 1, aanhef en onder 1, van het Delegatiebesluit omgevingsplan Westland 2022 (het delegatiebesluit). Ter zitting heeft eiseres nader toegelicht dat het college daarom toepassing had moeten geven aan het vereiste verzwaard adviesrecht zoals bedoeld in artikel 19 van de Beleidsregel verzwaard adviesrecht Westland 2022 (de Beleidsregel), hetgeen ten onrechte niet is gebeurd. De uitzondering van artikel 23 van deze beleidsregel, waar het college naar verwijst, is volgens eiseres niet van toepassing, omdat niet is voldaan aan de voorwaarden van artikel 3.7.1 van het tijdelijke deel van het omgevingsplan en aan artikel 1, aanhef en onder 1 van het delegatiebesluit.
      
    
    
      6.1.
      In tegenstelling tot hetgeen door vergunninghouders I is aangevoerd, acht de rechtbank de laatstgenoemde beroepsgrond niet in strijd met de goede procesorde. Op grond van artikel 8:69, tweede lid, van de Algemene wet bestuursrecht (Awb) is de rechtbank verplicht om ambtshalve de rechtsgronden aan te vullen, mits daarvoor een aanknopingspunt in de stukken of het verhandelde ter zitting aanwezig is. Een voldoende concreet aanknopingspunt kan in dit geval worden gevonden in de beroepsgrond met betrekking tot de bevoegdheid van het college. De rechtbank zal daarom de aangevoerde grond in haar beoordeling betrekken. 
      
    
    
      6.2.
      Het college stelt zich op het standpunt dat hij bevoegd is om de gevraagde omgevingsvergunningen te verlenen. Hij baseert zich daarbij op de wijzigingsbevoegdheid van artikel 3.7.1 van het tijdelijke deel van het omgevingsplan. Het verzwaard adviesrecht is volgens het college niet van toepassing, gelet op artikel 23 van de Beleidsregel. 
      
    
    
      6.3.
      De rechtbank stelt vast dat artikel 3.7.1 van het tijdelijke deel van het omgevingsplan een wijzigingsbevoegdheid voor het college bevat met betrekking tot een wijziging van de bestemming van een agrarische bedrijfswoning naar die van een burgerwoning. Op grond van het voorgaande recht, zoals vastgelegd in artikel 3.6 van de Wet ruimtelijke ordening (Wro), kon het college de bestemming van een perceel wijzigen, indien daartoe in het bestemmingsplan een wijzigingsbevoegdheid was opgenomen. De Wro is echter vervallen per 1 januari 2024 en vervangen door de Ow. Daarmee is ook de wijzigingsbevoegdheid voor het college als rechtsfiguur binnen het omgevingsrecht vervallen, aangezien daarvoor geen regeling is opgenomen in de Ow. De wijzigingsplannen die zijn vastgesteld vóór de inwerkingtreding van de Ow blijven gelden onder de Ow, omdat ze vallen onder het overgangsrecht. Voor een nieuwe toepassing van artikel 3.7.1 van het tijdelijke deel van het omgevingsplan bestaat na de inwerkingtreding van de Ow evenwel geen grondslag meer, omdat het overgangsrecht hier niet in voorziet. Het overgangsrecht voorziet weliswaar in wijzigingsregels met betrekking tot vergunningplichtige bouwactiviteiten, maar niet voor activiteiten waarbij geen sprake is van bouwen. Nu in de aanvragen van vergunninghouders geen sprake is van bouwen maar alleen van een wijziging van het ter plaatse toegestane gebruik, biedt het overgangsrecht in deze gevallen geen ruimte voor toepassing van artikel 3.7.1 van het tijdelijke deel van het omgevingsplan. Hieruit vloeit voort dat ook het delegatiebesluit, waarin is geregeld in welke gevallen en op welke wijze het college de wijzigingsbevoegdheid van artikel 3.7.1 van het tijdelijke deel van het omgevingsplan mag toepassen, in dit geval geen deel uitmaakt van het toetsingskader. 
      
    
    
      6.4.
      De rechtbank stelt vast dat het college de aanvragen van vergunninghouders heeft behandeld als aanvragen om een omgevingsvergunning voor een buitenplanse omgevingsactiviteit. Het college heeft zich in dat kader op het standpunt gesteld dat de aanvragen niet geheel voldoen aan de gestelde voorwaarden van artikel 3.7.1 van het omgevingsplan en dat het tijdelijke deel van het omgevingsplan ook geen binnenplanse afwijkmogelijkheid bevat om de aangevraagde activiteit te vergunnen. Voor zover het college de aanvragen vervolgens heeft getoetst aan de voorwaarden van artikel 3.7.1 van het tijdelijke deel omgevingsplan komt daaraan, gelet op hetgeen onder 6.3 is overwogen, geen zelfstandige betekenis meer toe. Onder de Ow dient het college de aanvragen te toetsen aan het criterium of er sprake is van een evenwichtige toedeling van functies aan locaties.
      
    
    
      6.5.
      Door het college is ter zitting erkend dat ten aanzien van de betreffende aanvragen tevens toepassing gegeven moet worden aan de Beleidsregel. Op grond van artikel 19 van de Beleidsregel geldt een verzwaard adviesrecht van de gemeenteraad voor het gebruiken van bouwwerken dan wel gronden ten behoeve van andere functies dan glastuinbouw, vanaf een oppervlak van meer dan 250 m². Op grond van artikel 23 van de Beleidsregel geldt het verzwaard adviesrecht van de gemeenteraad niet in gevallen waarvoor in het tijdelijke deel van het omgevingsplan een wijzigingsbevoegdheid als bedoeld in artikel 3.6 van de Wro is opgenomen. 
      
    
    
      6.6.
      Vaststaat dat de oppervlakte van de woning met omliggende gronden in het geval van vergunninghouders I circa 793 m² bedraagt en in het geval van vergunninghouder II 1.865 m². Aan de gemeenteraad komt daarom in beide gevallen een verzwaard adviesrecht toe, tenzij de uitzondering van artikel 23 geldt. Deze uitzondering is echter gebaseerd op de mogelijke toepassing van de wijzigingsbevoegdheid van artikel 3.7.1 van het tijdelijke deel van het omgevingsplan. Nu hier echter geen sprake is van bouwen geldt deze uitzondering van artikel 23 niet meer en kan – zoals onder 6.3 overwogen – deze wijzigingsbevoegdheid onder de Ow niet meer worden toegepast. Uit de Beleidsregel noch uit de toelichting hierop volgt dat de gemeenteraad deze consequentie heeft voorzien en desondanks de uitzondering op het verzwaard adviesrecht heeft willen handhaven en zo ja, onder welke voorwaarden. Nu het onduidelijk is of de uitzondering van artikel 23 van de Beleidsregel van toepassing is, kan de rechtbank niet beoordelen of sprake is van een correcte voorbereiding. 
      
    
    
      6.7.
      Naar het oordeel van de rechtbank zijn de bestreden besluiten dan ook, in strijd met de artikelen 3:2 en 3:46 van de Awb,  niet met de vereiste zorgvuldigheid voorbereid en berusten de bestreden besluiten niet op een draagkrachtige motivering.
      
    
    
      6.8.
      Met het oog op een spoedige beslechting van het geschil zal de rechtbank het college (door middel van de zogenoemde ‘bestuurlijke lus’) in de gelegenheid stellen om dit gebrek in de bestreden besluiten te herstellen.
      
    
    
      6.9.
      Zolang geen duidelijkheid bestaat over de al dan niet toepasselijkheid van het verzwaard adviesrecht van de gemeenteraad, ziet de rechtbank aanleiding om de overige beroepsgronden vooralsnog buiten bespreking te laten.
      
    
  
  
    Bestuurlijke lus
    
    
      7. Zoals hiervoor is overwogen, zijn de bestreden besluiten in strijd met artikelen 3:2 en 3:46 van de Awb. De rechtbank ziet aanleiding om het college in de gelegenheid te stellen het gebrek te herstellen. Dat herstellen kan hetzij met een aanvullende motivering, hetzij, voor zover nodig, met een nieuwe beslissing op bezwaar, na of tegelijkertijd met intrekking van de nu bestreden besluiten. Het college kan het gebrek herstellen door nader te motiveren aan de hand van een reactie van de gemeenteraad in hoeverre artikel 23 van de Beleidsregel van toepassing is dan wel door het verzwaard advies van de gemeenteraad in te winnen.  
    
    
    
      7.1.
      De rechtbank bepaalt de termijn waarbinnen het college het gebrek kan herstellen op acht weken na verzending van deze tussenuitspraak.
      
    
    
      7.2.
      
        Het college moet op grond van artikel 8:51b, eerste lid, van de Awb én om nodeloze vertraging te voorkomen zo spoedig mogelijk, maar uiterlijk binnen twee weken, meedelen aan de rechtbank of hij gebruik maakt van de gelegenheid het gebrek te herstellen.
        Als het college gebruik maakt van die gelegenheid, zal de rechtbank eiseres in de gelegenheid stellen binnen vier weken te reageren op de herstelpoging van het college. In beginsel, ook in de situatie dat het college de hersteltermijn ongebruikt laat verstrijken, zal de rechtbank zonder tweede zitting uitspraak doen op het beroep, aangezien het geschil in volle omvang reeds op de zitting is besproken.
      
      
    
    
      7.3.
      De rechtbank houdt iedere verdere beslissing aan tot de einduitspraak op het beroep. Dat laatste betekent ook dat zij over de proceskosten en het griffierecht nu nog geen beslissing neemt.
    
  
  
    Beslissing
    
    
      De rechtbank:
    
    - draagt het college op binnen twee weken de rechtbank mee te delen of hij gebruik maakt van de gelegenheid het gebrek te herstellen;
    - stelt het college in de gelegenheid om binnen acht weken na verzending van deze tussenuitspraak het gebrek te herstellen met inachtneming van de overwegingen en aanwijzingen in deze tussenuitspraak; 
    - houdt iedere verdere beslissing aan.
    
    
      Deze uitspraak is gedaan door mr. D.A.J. Overdijk, rechter, in aanwezigheid van 
      mr. E.M.J. Kemper, griffier. De uitspraak is uitgesproken in het openbaar op 
      17 december 2025.
    
    
    
    
    
    
    
    
      
        
        
        
          
            
              griffier
            
            
              rechter
            
          
        
      
    
    
    
    
      Een afschrift van deze uitspraak is verzonden aan partijen op:
    
    
    
    
    
    
  
  
    
      Bent u het niet eens met deze uitspraak?
    Tegen deze tussenuitspraak staat nog geen hoger beroep open. Tegen deze tussenuitspraak kan hoger beroep worden ingesteld tegelijkertijd met hoger beroep tegen de (eventuele) einduitspraak in deze zaak.
    
    
      BIJLAGE
    
    
    
      Ingevolge artikel 22.1, aanhef en onder a, van de Ow wordt onder het tijdelijke deel van het omgevingsplan verstaan: het deel van het omgevingsplan dat bestaat uit de besluiten, zoals bedoeld in artikel 4.6, eerste lid, van de Invoeringswet Omgevingswet. 
    
    
    
      Ingevolge artikel 22.26 van de Bruidsschat is het verboden zonder omgevingsvergunning een bouwactiviteit te verrichten en het te bouwen bouwwerk in stand te houden en te gebruiken. 
    
    
    
      Ingevolge artikel 22.29, eerste lid, aanhef en onder a. van de Bruidsschat wordt de omgevingsvergunning, voor zover een aanvraag om een omgevingsvergunning betrekking heeft op een bouwactiviteit en het in stand houden en gebruiken van het te bouwen bouwwerk, alleen verleend als de activiteit niet in strijd is met de in dit omgevingsplan gestelde regels over het bouwen, in stand houden en gebruiken van bouwwerken, met uitzondering van paragraaf 22.2.4. 
    
    
    
      Ingevolge artikel 22.32, eerste lid, van de Bruidsschat kan, in afwijking van artikel 22.29, eerste lid, aanhef en onder a van de Bruidsschat, de omgevingsvergunning voor een activiteit die in strijd is met de in dat onderdeel bedoelde regels toch worden verleend als de activiteit niet in strijd is met regels voor de toepassing van een wijzigingsbevoegdheid of het voldoen aan een uitwerkingsplicht in het tijdelijk deel van het omgevingsplan, zoals bedoeld in artikel 22.1, onder a, van de Ow. 
    
    
    
      Uit artikel 1, aanhef en onder 1, van het Delegatiebesluit omgevingsplan Westland 2022 (het delegatiebesluit) volgt dat de gemeenteraad de bevoegdheid tot vaststelling van (delen van) het omgevingsplan delegeert aan het college in, onder meer, het volgende geval:
    
    
    
      Delen van het omgevingsplan waarvoor in het tijdelijke deel van het omgevingsplan (dat deel dat krachtens overgangsrecht als omgevingsplan geldt) een wijzigingsbevoegdheid of een uitwerkingsplicht (als bedoeld in artikel 3.6 van de Wet ruimtelijke ordening) is opgenomen. Hierbij neemt het college van burgemeester en wethouders de voorwaarden van de desbetreffende wijzigings- of uitwerkingsbevoegdheid in acht. 
    
    
    
      Ingevolge artikel 3.7.1 van het tijdelijke deel van het omgevingsplan is het college van burgemeester en wethouders bevoegd om het bestemmingsplan te wijzigen van de bestemming ‘Agrarisch-Glastuinbouw” in de bestemming ‘Wonen’ met als doel een bedrijfswoning van bestemming te doen wijzigen naar een burgerwoning, waarbij vast dient te staan dat: 
    
    
      
        de bedrijfsvoering ter plaatse is beëindigd, waarbij alle ter plaatse bedrijfsmatig te gebruiken, bij het bedrijf bijbehorende, gronden zijn verkocht en alle bedrijfsmatig te gebruiken, bij het bedrijf bijbehorende, kassen, bedrijfsgebouwen en overige bedrijfsbouwwerken zijn verkocht of gesloopt ten behoeve van een schaalvergroting en/of herstructurering van de glastuinbouw;
      
      
        per bedrijf ten minste één bedrijfswoning aanwezig blijft;
      
      
        de woning zodanig gesitueerd is dat hierdoor de glastuinbouw nu en in de toekomst niet wordt belemmerd, dit ter beoordeling van de glastuinbouwdeskundige;
      
      
        na de bestemmingswijziging geen grotere kavel bij de perceelseigenaar in eigendom zal zijn dan maximaal 1.000 m², waarbij leidend is een logische en efficiënte verkaveling van het glasareaal, dit ter beoordeling van de glastuinbouwdeskundige;
      
      
        de van bestemming te wijzigen kavel op een ruimtelijk logische en efficiënte wijze verkaveld is;
      
      
        voldaan wordt aan de regels voor een woning als genoemd in de bestemming "Wonen", met dien verstande dat de regels met betrekking tot de inhoud van een woning en alle regels met betrekking tot bijgebouwen niet van toepassing zijn op de bestaande bebouwing, mits de oppervlakte van alle bestaande bijgebouwen bij de te wijzigen kavel is teruggebracht tot 100 m² of de inhoud van alle bestaande bijgebouwen is teruggebracht tot 300 m3;
      
      
        advies is ingewonnen bij de waterbeheerder en de glastuinbouwdeskundige;
      
      
        dit niet op ecologische, landschappelijke, cultuurhistorische, stedenbouwkundige, waterstaatkundige, milieu hygiënische of akoestische bezwaren stuit;
      
      
        indien het nieuwe woonvlak is gelegen binnen de dubbelbestemming "Leiding - ...", is schriftelijk advies van de betreffende leidingbeheerder vereist;
      
      
        indien het nieuwe woonvlak is gelegen binnen 25 meter van de bestemming "Bedrijf" met de functieaanduidingen "(sb-gos)" of "(sb-mr)", is schriftelijk advies van de betreffende leidingbeheerder vereist.
      
    
    
    
      Ingevolge artikel 19 van de Beleidsregel verzwaard adviesrecht 2022 (de Beleidsregel) is het verzwaard adviesrecht van de gemeenteraad vereist voor het bouwen van nieuw op te richten bouwwerken, het uitbreiden van bestaande bouwwerken, het gebruiken van bouwwerken dan wel gronden, het aanleggen van werken of het oprichten van werkzaamheden ten behoeve van andere functies dan glastuinbouw, vanaf een oppervlak van meer dan 250 m². Bij het bouwen van woningen geldt dit vanaf een perceeloppervlakte van meer dan 1000 m². 
    
    
    
      Ingevolge artikel 23 van de Beleidsregel is, indien sprake is van (één van de) gevallen zoals genoemd in hoofdstukken 1 tot en met 5, het verzwaard advies van de gemeenteraad niet vereist als het, voor zover relevant, gaat om gevallen:
    
    
    
      waarvoor in het tijdelijke deel van het omgevingsplan een wijzigingsbevoegdheid of een uitwerkingsplicht als bedoeld in artikel 3.6 van de Wet ruimtelijke ordening (Wro) is opgenomen; 
      waarvoor in het nieuwe deel van het omgevingsplan een delegatiebevoegdheid zoals bedoeld in artikel 2.8 van de Ow is opgenomen; 
      […]
    
    
  
  
     Dit volgt uit de artikel 22.32, eerste lid, gelezen in samenhang met de artikelen 22.26 en 22.29, eerste lid, aanhef en onder a. van de Bruidsschat. 
  
  
     Dit volgt uit artikel 5.1, eerste lid, aanhef en onder a, van de Ow en artikel 8.0a, tweede lid, van het Besluit kwaliteit leefomgeving.