ECLI:NL:RVS:2025:3131, Raad van State, 09-07-2025, 202405032/1/A2
Raad van State — Uitspraak 
Datum: 2025-07-09 00:00:00.000000
Rechtsgebied: Bestuursrecht

Samenvatting: Bij besluit van 4 februari 2023 heeft de Dienst Toeslagen de zorgtoeslag van [appellante] voor het jaar 2022 herzien en vastgesteld op nihil. Ook heeft de dienst het al aan haar uitbetaalde voorschot van € 888,00 teruggevorderd. [appellante] woont in Nederland, maar ontving in 2022 haar inkomsten uit een arbeidsongeschiktheidsuitkering vanuit haar Belgische dienstverband. Tussen partijen is niet in geschil dat zij daarom van rechtswege onder de socialezekerheidswetgeving van België valt en niet verplicht is in Nederland een zorgverzekering af te sluiten. Omdat haar Belgische zorgverzekering niet de kosten dekt die zij in Nederland moet maken, heeft zij in Nederland een zogenoemde verdragspolis met aanvullende verzekering afgesloten. [appellante] heeft voor de premie die zij moet betalen voor deze Nederlandse aanvullende zorgverzekering voor het jaar 2022 zorgtoeslag aangevraagd. De Dienst Toeslagen heeft die aanvraag in eerste instantie toegewezen en haar een voorschot zorgtoeslag toegekend.

202405032/1/A2.
    Datum uitspraak: 9 juli 2025
    AFDELING
    BESTUURSRECHTSPRAAK
    Uitspraak op het hoger beroep van:
    [appellante], wonend in [woonplaats],
    appellante,
    tegen de uitspraak van de rechtbank Limburg van 30 juli 2024 in zaak nr. 23/1837 in het geding tussen:
    [appellante]
    en
    de Belastingdienst/Toeslagen (nu en hierna: de Dienst Toeslagen).
    Procesverloop
    Bij besluit van 4 februari 2023 heeft de Dienst Toeslagen de zorgtoeslag van [appellante] voor het jaar 2022 herzien en vastgesteld op nihil. Ook heeft de dienst het al aan haar uitbetaalde voorschot van € 888,00 teruggevorderd.
    Bij besluit van 3 juli 2023 heeft de Dienst Toeslagen het door [appellante] daartegen gemaakte bezwaar ongegrond verklaard.
    Bij uitspraak van 30 juli 2024 heeft de rechtbank het door [appellante] daartegen ingestelde beroep ongegrond verklaard.
    Tegen deze uitspraak heeft [appellante] hoger beroep ingesteld.
    De Dienst Toeslagen heeft een schriftelijke uiteenzetting gegeven.
    De Afdeling heeft de zaak ter zitting behandeld op 26 mei 2025, waar [appellante], vertegenwoordigd door mr. A.C.S. Grégoire, rechtsbijstandverlener in Sittard, en de Dienst Toeslagen, vertegenwoordigd door [gemachtigden], zijn verschenen.
    Overwegingen
    Inleiding
    1.       [appellante] woont in Nederland, maar ontving in 2022 haar inkomsten uit een arbeidsongeschiktheidsuitkering vanuit haar Belgische dienstverband. Tussen partijen is niet in geschil dat zij daarom van rechtswege onder de socialezekerheidswetgeving van België valt en niet verplicht is in Nederland een zorgverzekering af te sluiten. Omdat haar Belgische zorgverzekering niet de kosten dekt die zij in Nederland moet maken, heeft zij in Nederland een zogenoemde verdragspolis met aanvullende verzekering afgesloten.
    2.       [appellante] heeft voor de premie die zij moet betalen voor deze Nederlandse aanvullende zorgverzekering voor het jaar 2022 zorgtoeslag aangevraagd. De Dienst Toeslagen heeft die aanvraag in eerste instantie toegewezen en haar een voorschot zorgtoeslag toegekend. Na een melding van de Nederlandse zorgverzekeraar dat [appellante] met ingang van 1 januari 2022 geen verzekerde is in de zin van de Wet op de zorgtoeslag (hierna: Wzt), heeft de Dienst Toeslagen zich op het standpunt gesteld dat zij geen recht heeft op zorgtoeslag.
    3.       In geschil is of het besluit van 4 februari 2023 op de juiste wijze is bekendgemaakt, of [appellante] recht heeft op zorgtoeslag over het jaar 2022 en of de Dienst Toeslagen het voorschot mocht terugvorderen.
    Oordeel van de rechtbank
    4.       De rechtbank heeft geoordeeld dat de discussie over de vraag of het besluit van 4 februari 2023 ten onrechte naar [appellante] zelf in plaats van naar haar gemachtigde is gestuurd, alleen relevant is voor de vraag of tijdig bezwaar is gemaakt tegen dat besluit. In dit geval heeft de gemachtigde tijdig bezwaar gemaakt, zodat de rechtbank de beroepsgrond over de bekendmaking van het besluit niet verder inhoudelijk heeft behandeld.
    De rechtbank is verder van oordeel dat [appellante] niet wettelijk verplicht is zich in Nederland voor zorg te verzekeren en daarmee niet onder de reikwijdte van de Wzt valt. Zij heeft daarom geen recht op zorgtoeslag.
    De rechtbank heeft ten slotte geoordeeld dat [appellante] geen concrete omstandigheden heeft aangedragen op basis waarvan de terugvordering moet worden gematigd of daarvan moet worden afgezien. Haar situatie verschilt niet van die van andere verzekerden met een laag inkomen die evenmin een toeslag voor hun aanvullende verzekering ontvangen.
    Beoordeling van het hoger beroep
    5.       [appellante] betoogt dat de rechtbank heeft miskend dat het besluit van 4 februari 2023 niet in werking is getreden, omdat het niet aan haar gemachtigde is verzonden. Omdat het besluit van 4 februari 2023 niet in werking is getreden, kan dat besluit niet als grondslag voor de terugvordering dienen. Anders dan de rechtbank van oordeel is, gaat het dus niet alleen om de vraag of zij tijdig bezwaar tegen dat besluit heeft kunnen maken, aldus [appellante].
    5.1.    De relevante artikelen van de Algemene wet bestuursrecht (hierna: Awb) luiden als volgt.
    Artikel 2:1, tweede lid: "Een ieder kan zich ter behartiging van zijn belangen in het verkeer met bestuursorganen laten bijstaan of door een gemachtigde laten vertegenwoordigen."
    Artikel 3:40: "Een besluit treedt niet in werking voordat het is bekendgemaakt."
    Artikel 3:41, eerste lid: "De bekendmaking van besluiten die tot een of meer belanghebbenden zijn gericht, geschiedt door toezending of uitreiking aan hen, onder wie begrepen de aanvrager."
    Artikel 6:17: "Indien iemand zich laat vertegenwoordigen, stelt het orgaan dat bevoegd is op het bezwaar of beroep te beslissen, de op de zaak betrekking hebbende stukken in ieder geval ter beschikking aan de gemachtigde."
    5.2.    Uit artikel 2:1 van de Awb, gelezen in samenhang met artikel 6:17 van die wet, volgt dat het optreden van een gemachtigde tot gevolg heeft dat het contact met een belanghebbende in beginsel via de gemachtigde loopt en dat bekendmaking op de voorgeschreven wijze geschiedt door toezending van een besluit aan de bij het bestuursorgaan bekende gemachtigde (zie bijvoorbeeld de uitspraak van de Afdeling van 9 november 2022, ECLI:NL:RVS:2022:3225).
    Het niet op de juiste wijze bekendmaken van een besluit heeft tot gevolg dat het besluit niet in werking treedt. Ook gaat de bezwaar- of beroepstermijn niet lopen. Indien het besluit op een andere wijze alsnog in handen komt van de juiste persoon, geldt het als op dat moment verzonden. Het besluit wordt in dat geval geacht te zijn bekendgemaakt, en dus in werking te zijn getreden, op de dag voor die waarop van het besluit kennis wordt gekregen, met als gevolg dat de bezwaartermijn de daaropvolgende dag aanvangt (zie voornoemde uitspraak van 9 november 2022).
    5.3.    Tussen partijen is niet langer in geschil dat [appellante] ten tijde van het besluit van 4 februari 2023 een gemachtigde had en dat de Dienst Toeslagen daarvan op de hoogte was. Dit betekent dat, zoals de dienst ook heeft erkend, het besluit van 4 februari 2023 niet op de juiste wijze is bekendgemaakt door dat besluit alleen aan [appellante] zelf toe te zenden. Anders dan zij betoogt, betekent dat niet dat dat besluit nimmer in werking is getreden. Zoals volgt uit wat onder 5.2 is overwogen, is dat besluit bekendgemaakt en in werking getreden op de dag voor die waarop de gemachtigde het besluit via [appellante] in handen heeft gekregen. De dag daarop is de bezwaartermijn aangevangen. De rechtbank heeft terecht vastgesteld dat de gemachtigde tijdig bezwaar heeft gemaakt tegen het besluit van 4 februari 2023 en dat daarmee deze discussie ten einde is. Een gebrek in de bekendmaking van een besluit kan namelijk niet leiden tot vernietiging van dat besluit, omdat dat een onregelmatigheid betreft die dateert van na het nemen van dat besluit (zie bijvoorbeeld de uitspraak van de Afdeling van 27 januari 2016, ECLI:NL:RVS:2016:166).
    Het betoog slaagt niet.
    6.       [appellante] voert verder aan dat zij in verband met haar gezondheidsklachten regelmatig aanspraak moet maken op zorg in zowel België als Nederland. De werkelijke zorgkosten zijn zo hoog dat het niet verzekeren hiertegen onherroepelijk leidt tot financiële problemen. Zij is daarom noodzakelijkerwijs verzekerd in België en in Nederland. [appellante] betoogt dat de ratio van de zorgtoeslag is het betaalbaar maken en houden van de zorgverzekeringspremie voor mensen met een laag inkomen, en dat zij gelet op die ratio ook in aanmerking dient te komen voor zorgtoeslag. Er wordt ten onrechte een onderscheid gemaakt tussen Nederlanders die alleen gebruik hoeven te maken van een Nederlandse zorgverzekeraar en zij die dat op grond van Europese regelgeving niet kunnen, terwijl er geen redelijke grond is om deze twee groepen anders te behandelen, aldus [appellante].
    6.1.    Dit betoog slaagt niet. Met de zorgtoeslag wordt beoogd een gedeelte van de premie van de wettelijk verplichte zorgverzekering te compenseren voor verzekerden met een laag inkomen. Zoals hiervoor onder 1 is overwogen, is niet in geschil dat [appellante] volgens de Wzt niet in aanmerking komt voor zorgtoeslag omdat zij onder de socialezekerheidswetgeving van België valt. De Wzt is een wet in formele zin en de bestuursrechter kan deze wet daarom niet toetsen aan algemene rechtsbeginselen of (ander) ongeschreven recht. Indien sprake is van bijzondere omstandigheden die niet of niet ten volle zijn verdisconteerd in de afweging van de wetgever, kan echter wel aanleiding bestaan om tot een andere uitkomst te komen dan waartoe toepassing van de wettelijke bepaling leidt. Dat is het geval indien die niet verdisconteerde bijzondere omstandigheden de toepassing van de wettelijke bepaling zozeer in strijd doen zijn met algemene rechtsbeginselen of (ander) ongeschreven recht dat die toepassing achterwege moet blijven (zie de uitspraak van de Afdeling van 1 maart 2023, ECLI:NL:RVS:2023:772).
    Voor zover [appellante] betoogt dat de desbetreffende bepalingen van de Wzt in haar geval buiten toepassing moeten worden gelaten wegens strijd met het gelijkheidsbeginsel, overweegt de Afdeling als volgt. Voorop staat dat de situatie van [appellante] niet gelijk is aan die van personen die in Nederland verplicht verzekerd zijn, omdat zij verplicht in België is verzekerd. Verder gaat de Wzt, zoals ook de Dienst Toeslagen heeft uiteengezet, voor de bepaling van de hoogte van de zorgtoeslag niet uit van de werkelijke premie die wordt betaald voor een zorgverzekering, maar van een gemiddelde standaardpremie voor de verplicht af te sluiten basisverzekering. De wetgever heeft daar bewust voor gekozen (zie Kamerstukken II, 2003/04, 29762, nr. 3, p. 2). De keuze van een persoon om wel of geen aanvullende zorgverzekering af te sluiten, wordt voor rekening en risico van de burger gelaten. Ook personen die in Nederland verplicht verzekerd zijn en meer zorgkosten hebben dan de basisverzekering vergoedt, hebben geen recht op zorgtoeslag voor een aanvullende zorgverzekering. In zoverre bestaat er geen verschil tussen de situatie van [appellante] en die personen. De Afdeling volgt [appellante] daarom niet in haar standpunt dat sprake is van een ongerechtvaardigd onderscheid.
    7.       [appellante] betoogt ten slotte dat het onredelijk is om het al uitbetaalde voorschot geheel terug te vorderen. Zij heeft immers kosten gemaakt voor zorg in Nederland. Ook heeft de rechtbank ten onrechte geen rekening gehouden met haar financiële situatie, aldus [appellante].
    7.1.    De Dienst Toeslagen heeft uiteengezet dat in dit geval de zorgtoeslag helemaal wordt teruggevorderd, omdat [appellante] daar geen recht op heeft en wel voorschotten heeft ontvangen. Het feit dat zij ook in Nederland premie betaalt voor een aanvullende zorgverzekering, omdat zij niet met onoverkoombare kosten wil worden geconfronteerd, is niet een dusdanig bijzondere omstandigheid dat er van terugvordering moet worden afgezien of dat de terugvordering moet worden gematigd. Deze situatie is namelijk niet anders dan die van andere verzekerden met een laag inkomen die evenmin een zorgtoeslag voor hun aanvullende verzekering ontvangen, aldus de Dienst Toeslagen. De Afdeling is met de rechtbank van oordeel dat de Dienst Toeslagen hiermee deugdelijk heeft gemotiveerd waarom hij in de situatie van [appellante] geen aanleiding ziet om tot matiging van de terugvordering over te gaan.
    [appellante] heeft ook in hoger beroep geen concrete financiële omstandigheden aangedragen op basis waarvan de terugvordering moet worden gematigd of daarvan moet worden afgezien. Als het bedrag van de terugvordering te hoog is om ineens te voldoen, kan zij bij de Dienst Toeslagen om een betalingsregeling verzoeken.
    Dit betoog slaagt ook niet.
    Eindoordeel
    8.       Het hoger beroep is ongegrond. De aangevallen uitspraak dient te worden bevestigd.
    9.       De Dienst Toeslagen hoeft geen proceskosten te vergoeden.
    Beslissing
    De Afdeling bestuursrechtspraak van de Raad van State:
    bevestigt de aangevallen uitspraak.
    Aldus vastgesteld door mr. H.G. Sevenster, voorzitter, en mr. H. Benek en mr. M. den Heyer, leden, in tegenwoordigheid van mr. A.G. de Vries-Biharie, griffier.
    w.g. Sevenster
    voorzitter
    w.g. De Vries-Biharie
    griffier
    Uitgesproken in het openbaar op 9 juli 2025
    611