ECLI:NL:RBOVE:2026:160, Rechtbank Overijssel, 13-01-2026, ak_25_777 en ak_25_857
Rechtbank Overijssel — Uitspraak 
Datum: 2026-01-13 00:00:00.000000
Rechtsgebied: Bestuursrecht; Omgevingsrecht

Samenvatting: Omgevingswet. Beroep gegrond. Deze uitspraak gaat over de weigering van het college van Kampen om een omgevingsvergunning aan Nettorama te verlenen voor het realiseren van een supermarkt aan de Industrieweg 12 te Kampen. Volgens het college moet het omgevingsplan, onderdeel ‘Bedrijventerrein Haatland’, zo worden uitgelegd dat enkel de drie op de ‘lijst van afwijkende functies’ vermelde bedrijven ter plaatse zijn toegestaan en het gebruik van het perceel als supermarkt door Nettorama daardoor in strijd met het omgevingsplan moet worden geacht. Nettorama en De Gilden zijn het niet eens met de afwijzing van de aanvraag van Nettorama. Zij voeren daartoe aan dat het bestemmingsplan spreekt van functies – en dus niet van specifieke bedrijven – die zijn toegestaan op het perceel, indien deze staan vermeld op de lijst van afwijkende functies. Op die lijst staat de functie detailhandel vermeld. Daarmee is het gebruik van het perceel Industrieweg 12 als detailhandel toegestaan. De rechtbank komt in deze uitspraak tot het oordeel dat het college de aanvraag om een omgevingsvergunning niet heeft kunnen afwijzen omdat het gebruik van het perceel door Nettorama in strijd zou zijn met het omgevingsplan, onderdeel ‘Bedrijventerrein Haatland’. Nettorama en De Gilden krijgen dus gelijk en het beroep is daarmee gegrond.

RECHTBANK OVERIJSSEL
    
    
      Zittingsplaats Zwolle
    
    
    
      Bestuursrecht
    
    
    
      zaaknummer: ZWO 25/777 en 25/857
    
    
      uitspraak van de enkelvoudige kamer in de zaak tussen
    Nettorama Merkendiscount B.V., gevestigd te Oosterhout
    
      (hierna: Nettorama)
      (gemachtigde: mr. M.W. Holtkamp),
    
    
    Projectontwikkeling De Gilden Kampen B.V, gevestigd te Kampen
    
      (hierna: De Gilden)
      (gemachtigde: mr. W. van Galen),
    
    
    
      en
    
    
    het college van burgemeester en wethouders van Kampen 
    (gemachtigde: mr. J.L. de Baar).
    
    
      Als derde-partijen nemen aan de zaak deel: Lidl Nederland GmbH, gevestigd te Huizen (gemachtigde: mr. T.G. Cornel en mr. M. Boes) en Jumbo Supermarkten B.V., gevestigd te Veghel (gemachtigde: mr. A. Kamphuis).
    
    
    
    Samenvatting
    
    1. Deze uitspraak gaat over de weigering van het college om een omgevingsvergunning aan Nettorama te verlenen voor het realiseren van een supermarkt aan de Industrieweg 12 te Kampen. Nettorama en De Gilden zijn het niet eens met de afwijzing van de aanvraag van Nettorama. Zij voeren daartoe een aantal beroepsgronden aan. Aan de hand van deze beroepsgronden beoordeelt de rechtbank of het college de aanvraag om een omgevingsvergunning heeft kunnen afwijzen.
    
    2. De rechtbank komt in deze uitspraak tot het oordeel dat het college de aanvraag om een omgevingsvergunning niet heeft kunnen afwijzen omdat het gebruik van het perceel door Nettorama in strijd zou zijn met het omgevingsplan, onderdeel ‘Bedrijventerrein Haatland’. Nettorama en De Gilden krijgen dus gelijk en het beroep is daarmee gegrond. Hierna legt de rechtbank uit hoe zij tot dit oordeel komt en welke gevolgen dit oordeel heeft. 
    
  
  
    Procesverloop
    
    3. De Gilden is eigenaar van het perceel Industrieweg 12 te Kampen (hierna: het perceel). Dit perceel is gelegen op het industrieterrein Haatland. Tot 2016 waren hier de detailhandelsvestigingen [bedrijf 1] en [bedrijf 2] (handelend onder de naam van Jumbo) gevestigd en Aldi Markt tot 2021.
    
    4. Nettorama heeft op 11 juli 2024 een aanvraag bij het college ingediend voor het realiseren van een nieuwe supermarkt en het plaatsen van een winkelwagenopvang en reclame aan de Industrieweg 12 te Kampen. Het college heeft deze aanvraag met het besluit van 3 december 2024 afgewezen (het bestreden besluit). 
    
    5. Nettorama heeft op 13 januari 2025 (pro forma) bezwaar gemaakt tegen het besluit van 3 december 2024. Bij brief van 24 januari 2025 heeft Nettorama aanvullende bezwaargronden ingediend. Daarbij heeft Nettorama het college verzocht om in te stemmen met rechtstreeks beroep bij de rechtbank.
    
    6. De Gilden heeft op 14 januari 2025 bezwaar gemaakt tegen het besluit van 3 december 2024. Daarin heeft De Gilden het college ook verzocht om in te stemmen met rechtstreeks beroep bij de rechtbank.
    
    7. Het college heeft bij brieven van 11 februari 2025 ingestemd met rechtstreeks beroep en de bezwaarschriften van Nettorama en De Gilden doorgestuurd naar de rechtbank. 
    
    8. De rechtbank heeft ingestemd met de rechtstreekse beroepen.
    
    9. Het college heeft op 8 mei 2025 op de beroepen gereageerd met een verweerschrift.
    
    10. Bij brief van 4 juni 2025 heeft Lidl als derde-belanghebbende een schriftelijke reactie op de beroepen ingediend. 
    
    11. Bij brief van 19 november 2025 heeft Jumbo als derde-belanghebbende een schriftelijke reactie op de beroepen ingediend.
    
    12. Op 28 november 2025 heeft Nettorama een aanvullend beroepschrift ingediend.
    
    13. Het college heeft op 5 december 2025 een aanvullend verweerschrift ingediend.
    
    14. De rechtbank heeft het beroep op 17 december 2025 op zitting behandeld. Hieraan hebben deelgenomen: de gemachtigde van Nettorama, de gemachtigde van De Gilden, de gemachtigde van het college en de gemachtigden van Lidl en Jumbo. 
    
    
  
  
    Beoordeling door de rechtbank
    
    15. De rechtbank beoordeelt of het college de aanvraag heeft kunnen afwijzen. Zij doet dat aan de hand van de beroepsgronden van Nettorama en De Gilden.
    
    16. De rechtbank oordeelt dat het beroep gegrond is. Hierna legt de rechtbank uit hoe zij tot dit oordeel komt en welke gevolgen dit oordeel heeft
    
    17. Voor de relevante wet- en regelgeving wordt verwezen naar de bijlage die onderdeel van deze uitspraak uitmaakt.
    
    18. Ter plaatse geldt het bestemmingsplan ‘Bedrijventerrein Haatland’, dat per 1 januari 2024 deel is gaan uitmaken van het (tijdelijk) omgevingsplan van de gemeente Kampen. Het perceel heeft de bestemming ‘bedrijventerrein’. Niet in geschil is dat het gebruik als supermarkt (detailhandel) in strijd is met deze enkelbestemming bedrijventerrein en dat in het bestemmingsplan in artikel 6.1, sub i, is opgenomen dat overige, afwijkende functies zijn toegestaan voor zover die zijn vermeld in de lijst afwijkende functies. Voor de locatie Industrieweg 12 zijn in de lijst met afwijkende functies drie bedrijven opgenomen: Aldi Markt, [bedrijf 1] en [bedrijf 2], met aanduiding ‘dh’ (detailhandel).
    
    19. Het geschil tussen partijen spitst zich toe op de vraag of de formulering van artikel 6.1, sub i, in combinatie met de lijst van afwijkende functies zo moet worden uitgelegd dat  enkel de drie op de lijst vermelde bedrijven ter plaatse zijn toegestaan en het gebruik van het perceel als supermarkt door Nettorama in strijd met het bestemmingsplan moet worden geacht. Het college beantwoordt deze vraag bevestigend, net als Lidl en Jumbo. Nettorama en De Gilden ontkennend. 
    
    20. Nettorama en De Gilden voeren ter onderbouwing van hun standpunt aan dat het bestemmingsplan spreekt van functies – en dus niet van specifieke bedrijven – die zijn toegestaan op het perceel, indien deze staan vermeld op de lijst van afwijkende functies. Op die lijst staat de functie detailhandel vermeld. Daarmee is het gebruik van het perceel Industrieweg 12 als detailhandel toegestaan. Dit volgt volgens Nettorama en De Gilden ook uit de lezing van artikel 6.4.1. van het bestemmingsplan, waarin is opgenomen dat als strijdig gebruik wordt gezien “het gebruik van de gronden voor detailhandel, tenzij deze is toegestaan ingevolge het bepaalde in 6.1 lid i.”. Omdat detailhandel als functie is toegestaan op de lijst van afwijkende functies, is detailhandel in zijn algemeenheid daarmee positief bestemd.
    
    21. Het college stelt zich op het standpunt dat enkel de drie bedrijven die zijn genoemd op de lijst met afwijkende functies de op die lijst genoemde functie mogen uitoefenen op de betreffende locatie. De genoemde functieaanduiding ‘dh’ is een algemene categorisering waar geen zelfstandige betekenis aan toegekend kan worden. Dat er geen nieuwvestiging van detailhandel op het bedrijventerrein Haatland mag plaatsvinden is ook in overeenstemming met het detailhandelsbeleid en de Omgevingsverordening Overijssel 2009. Het bestemmingsplan ‘bedrijventerrein Haatland’ sluit aan op dit beleid en op de omgevingsverordening. Ook uit de toelichting op het bestemmingsplan volgt volgens het college dat enkel de genoemde bedrijven op de lijst detailhandel mogen uitoefenen op het perceel, omdat daarin staat verwoord dat ‘bestaande legale detailhandelsvestigingen mogen worden gehandhaafd’.
    
    22. De rechtbank volgt het college niet in zijn standpunt. Zij overweegt daartoe als volgt.
    
    
      22.1.
      Volgens vaste rechtspraak van de Afdeling bestuursrechtspraak van de Raad van State (hierna: de Afdeling) is bij de uitleg van artikel 6.1, sub i, van de planregels, uit het oogpunt van rechtszekerheid, de letterlijke betekenis van die planregel leidend. De rechtszekerheid vereist namelijk dat van wat in het bestemmingsplan is bepaald, in beginsel dient te worden uitgegaan. Pas wanneer de letterlijke betekenis van een planregel niet duidelijk is, zijn andere factoren, waaronder de plansystematiek en de toelichting op het bestemmingsplan, relevant voor de uitleg van een planregel.
      
    
    
      22.2.
      De letterlijke betekenis van de planregel is naar het oordeel van de rechtbank duidelijk. In het bestemmingsplan wordt in artikel 6.1, sub i, namelijk gesproken over ‘overige functies’ die zijn toegestaan naast de in sub a tot en met g genoemde positief bestemde bedrijven. Deze overige functies zijn toegestaan volgens het bestemmingsplan, voor zover deze zijn vermeld op de lijst met afwijkende functies die als bijlage bij het bestemmingsplan hoort. Op die lijst staan, zoals in rechtsoverweging 18 reeds vermeld, drie bedrijven (met naam) vermeld met de functieaanduiding detailhandel. Daarmee is naar het oordeel van de rechtbank de functie detailhandel op het perceel Industrieweg 12 positief bestemd. Het betoog van het college dat enkel de drie genoemde bedrijven een positieve bestemming voor detailhandel hebben gekregen volgt de rechtbank niet. Het is namelijk enkel mogelijk om functies positief te bestemmen en niet specifieke bedrijven. Welk bedrijf een functie uitoefent is namelijk niet ruimtelijk relevant. 
      
    
    
      22.3.
      Indien de raad beoogd heeft om in de planregels te regelen dat enkel de drie genoemde bedrijven de functie detailhandel uit mochten oefenen, en dat, nadat deze bedrijven hun bedrijfsactiviteiten op de locatie zouden staken, nieuwe vestiging van bedrijven in detailhandel niet mogelijk is (als een soort bedrijfsgebonden uitsterfregeling), dan is dat niet tot uiting gekomen in de regels. Daarvoor hadden de regels van het plan specifieker verwoord moeten worden. Daarnaast, indien het college had willen voorkomen dat het perceel na de beëindiging van de bedrijfsactiviteiten in 2021 opnieuw in gebruik zou worden genomen als detailhandelsfunctie, had het college gebruik kunnen maken van hun wijzigingsbevoegdheid, opgenomen in artikel 21.1, sub b van het bestemmingsplan.
      
    
    
      22.4.
      De rechtbank merkt tot slot op dat uit de omgevingsverordening van de provincie wel volgt dat nieuwvestiging van detailhandel op bedrijventerreinen niet is toegestaan, maar dat het hier niet gaat om nieuwvestiging van detailhandel. Er is immers sprake van voortgezet gebruik van bestaand gebruik dat eerder al positief was bestemd.
      
      
        23. Gelet op het bovenstaande slagen de beroepen.
      
      
      
    
  
  
    Conclusie en gevolgen
    
    24. De beroepen zijn gegrond omdat het het college ten onrechte de aanvraag van Nettorama om een omgevingsvergunning heeft afgewezen omdat het gebruik van het perceel in strijd zou zijn met het omgevingsplan, onderdeel ‘Bedrijventerrein Haatland’. De rechtbank vernietigt daarom het bestreden besluit. De rechtbank bepaalt met toepassing van artikel 8:72, vierde lid, van de Awb dat het college een nieuw besluit moet nemen op de aanvraag van Nettorama met inachtneming van deze uitspraak. De rechtbank geeft het college hiervoor acht weken. 
    
    25. Omdat de beroepen gegrond zijn moet het college het griffierecht aan Nettorama en De Gilden vergoeden en krijgen zij ook een vergoeding van hun proceskosten. Het college moet deze vergoeding betalen. Deze vergoeding bedraagt voor zowel Nettorama als De Gilden € 1.868,- omdat hun gemachtigden een beroepschrift hebben ingediend en aan de zitting hebben deelgenomen. 
    
    
    
  
  
    Beslissing
    
    
      De rechtbank:
    
    - verklaart de beroepen gegrond;
    - vernietigt het besluit van 3 december 2024;
    - draagt het college op binnen acht weken na de dag van verzending van deze uitspraak een nieuw besluit te nemen op de aanvraag met inachtneming van deze uitspraak;
    - bepaalt dat het college het griffierecht van € 385,- aan Nettorama moet vergoeden;
    - bepaalt dat het college het griffierecht van € 385,- aan De Gilden moet vergoeden;
    - veroordeelt het college tot betaling van € 1.868,- aan proceskosten aan Nettorama;
    - veroordeelt het college tot betaling van € 1.868,- aan proceskosten aan De Gilden.
    
    
    
      Deze uitspraak is gedaan door mr. A. Oosterveld, rechter, in aanwezigheid van 
      mr. J.P. Fortuin, griffier, uitgesproken in het openbaar op
    
    
    
    
    
    
    
    
      
        
        
        
          
            
              griffier
            
            
              De rechter is buiten staat de uitspraak te ondertekenen
            
          
        
      
    
    
    
    
      Een afschrift van deze uitspraak is verzonden aan partijen op:
    
    
    
    
    
    
    
    
    
    
    
    
    
    
    
    
    
  
  
    Informatie over hoger beroep
    Een partij die het niet eens is met deze uitspraak, kan een hogerberoepschrift sturen naar de Afdeling bestuursrechtspraak van de Raad van State waarin wordt uitgelegd waarom deze partij het niet eens is met deze uitspraak. Het hogerberoepschrift moet worden ingediend binnen zes weken na de dag waarop deze uitspraak is verzonden. Kan de indiener de behandeling van het hoger beroep niet afwachten, omdat de zaak spoed heeft, dan kan de indiener de voorzieningenrechter van de Afdeling bestuursrechtspraak van de Raad van State vragen om een voorlopige voorziening (een tijdelijke maatregel) te treffen. 
    
  
  
    Bijlage: relevante wet- en regelgeving
    
    
      
        Omgevingswet
      
    
    
  
  
    Artikel 5.1. (omgevingsvergunningplichtige activiteiten wet)
    1. Het is verboden zonder omgevingsvergunning de volgende activiteiten te verrichten:
    a. een omgevingsplanactiviteit,
    (…)
    
    
      
        Omgevingsplan gemeente Kampen (deel voormalig bestemmingsplan Bedrijventerrein Haatland)
      
    
    
    
      6.1
      
        
          Bestemmingsomschrijving
        
        De voor 'Bedrijventerrein' aangewezen gronden zijn bestemd voor:
        (…)
      
      
      
        alsmede voor
        (…)
        i. overige functies uitsluitend voor zover vermeld in de bij deze regels behorende Bijlage 3 Lijst afwijkende functies;
        (…)
      
      
      
        met dien verstande dat 
        ad. detailhandel niet is toegestaan, tenzij deze staan vermeld op bijlage 3 Lijst afwijkende functies;
        (…)
      
      
      
        6.4.1
        
          
            Strijdig gebruik
          
          Tot een met de bestemming strijdig gebruik wordt in ieder geval gerekend:
          (…)
          c. het gebruik van de gronden voor detailhandel, tenzij deze is toegestaan ingevolge het bepaalde in 6.1 lid i.
        
        
      
    
    
      21.1
      
        
          Wijzigingsbevoegdheid
        
        Burgemeester en wethouders kunnen het plan wijzigen en:
        (…)
        b. aanduidingen wijzigen dan wel verwijderen dan wel de bijlagen 2 Lijst bedrijven methogere milieucategorie, 3 Lijst afwijkende functies en/of 4 Lijst bedrijfswoningenaanpassen indien daartoe als gevolg van wijziging in gebruik, bedrijfsvoering regelgeving of vergunningverlening aanleiding toe bestaat.
      
      
    
  
  
    Bijlage 3: Lijst met afwijkende functies op bedrijventerrein Haatland
    
      (…)
      dh 	Aldi Markt 		Industrieweg 12
      dh 	[bedrijf 1] 		Industrieweg 12
      dh 	[bedrijf 2] Industrieweg 12
    
  
  
     Zie bijvoorbeeld de uitspraak van de Afdeling van 23 juni 2021, ECLI:NL:RVS:2021:1318, r.o. 4.1.