ECLI:NL:RVS:2025:3582, Raad van State, 30-07-2025, 202302108/1/R4
Raad van State — Uitspraak 
Datum: 2025-07-30 00:00:00.000000
Rechtsgebied: Bestuursrecht; Omgevingsrecht

Samenvatting: Bij besluit van 23 juli 2021 heeft het college van burgemeester en wethouders van Oost Gelre een tijdelijke omgevingsvergunning voor de duur van 25 jaar verleend aan Zonnepark De Zomereiken B.V. voor het realiseren van een zonnepark op een perceel aan de Berkenhofweg in Groenlo. Op het perceel bevinden zich resten van een verdedigingslinie uit de 17e eeuw. Het project beslaat ongeveer 10,9 ha van het perceel en bestaat uit een zonnepark met een inkoopstation en transformatorhuisjes en de landschappelijke inpassing daarvan en uit de reconstructie van een gedeelte van de verdedigingslinie met een redoute en daarop een uitzichtpunt. PETZ is een stichting met als doelstelling het voeren van actie tegen de aanleg van zonneparken op landbouwgrond. Zij is het niet eens met de verlening van deze omgevingsvergunning. Volgens haar hebben zonneparken op landbouwgrond ernstige negatieve gevolgen voor die grond en voor de omgeving.

202302108/1/R4.
    Datum uitspraak: 30 juli 2025
    AFDELING
    BESTUURSRECHTSPRAAK
    Uitspraak op het hoger beroep van:
    Stichting PETZ, gevestigd in Winterswijk Meddo, gemeente Winterswijk,
    appellante,
    tegen de uitspraak van de rechtbank Gelderland van 21 februari 2023 in zaak nr. 21/4078 in het geding tussen:
    PETZ
    en
    het college van burgemeester en wethouders van Oost Gelre.
    Procesverloop
    Bij besluit van 23 juli 2021 heeft het college een tijdelijke omgevingsvergunning voor de duur van 25 jaar verleend aan Zonnepark De Zomereiken B.V. voor het realiseren van een zonnepark op een perceel aan de Berkenhofweg in Groenlo.
    Bij uitspraak van 21 februari 2023 heeft de rechtbank het door PETZ daartegen ingestelde beroep ongegrond verklaard.
    Tegen deze uitspraak heeft PETZ hoger beroep ingesteld.
    Zonnepark De Zomereiken en het college hebben een schriftelijke uiteenzetting gegeven.
    Zonnepark De Zomereiken, het college en PETZ hebben nadere stukken ingediend.
    De Afdeling heeft de zaak op een zitting behandeld op 21 mei 2025, waar PETZ, vertegenwoordigd door [gemachtigden], bijgestaan door mr. L. Kooiman-Arends, rechtsbijstandverlener te Steenderen, en het college, vertegenwoordigd door mr. B. ten Have en B.G.W. Rondeel, zijn verschenen. Verder is op de zitting Zonnepark De Zomereiken, vertegenwoordigd door mr. T. van den Berg, bijgestaan door mr. L.P.W. Mensink, advocaat in Amsterdam, als partij gehoord.
    Overwegingen
    Overgangsrecht inwerkingtreding Omgevingswet
    1.       Op 1 januari 2024 zijn de Omgevingswet en de Invoeringswet Omgevingswet in werking getreden. Als een aanvraag om een omgevingsvergunning is ingediend vóór het tijdstip van inwerkingtreding van de Omgevingswet, dan blijft op grond van artikel 4.3, aanhef en onder a, van de Invoeringswet Omgevingswet het recht zoals dat gold onmiddellijk vóór dat tijdstip van toepassing tot het besluit op die aanvraag onherroepelijk wordt, met uitzondering van artikel 3.9, derde lid, eerste zin, van de Wet algemene bepalingen omgevingsrecht (hierna: de Wabo).
    De aanvraag om een omgevingsvergunning is ingediend op 19 oktober 2020. Dat betekent dat in dit geval de Wabo, zoals die gold vóór 1 januari 2024, van toepassing blijft.
    Inleiding
    2.       Bij het besluit van 23 juli 2021 heeft het college aan Zonnepark De Zomereiken een omgevingsvergunning voor de duur van 25 jaar verleend voor het realiseren van een zonnepark in het buitengebied van Groenlo op een perceel tussen de Berkenhofweg en de Vredenseweg, kadastraal bekend als gemeente Oost Gelre, sectie F, nummer 393. Op het perceel bevinden zich resten van een verdedigingslinie uit de 17e eeuw. Het project beslaat ongeveer 10,9 ha van het perceel en bestaat uit een zonnepark met een inkoopstation en transformatorhuisjes en de landschappelijke inpassing daarvan en uit de reconstructie van een gedeelte van de verdedigingslinie met een redoute en daarop een uitzichtpunt. De omgevingsvergunning is verleend voor het bouwen van een bouwwerk, het uitvoeren van een werk of werkzaamheden en het gebruiken van gronden in strijd met een bestemmingsplan, als bedoeld in artikel 2.1, eerste lid, aanhef en onder a, b en c, van de Wabo.
    Op het perceel gelden de bestemmingsplannen "Buitengebied Oost Gelre 2011" en "Buitengebied, Reparatieplan 2016". Het hele perceel heeft de enkelbestemming "Agrarisch met waarden - Landschapswaarden", waarbij het grootste deel van het perceel ook de dubbelbestemming "Waarde - Archeologische verwachtingswaarde 2" heeft en een kleiner deel de dubbelbestemming "Waarde - Archeologisch waardevol gebied 3". Omdat het zonnepark in strijd is met de agrarische bestemming van het perceel, heeft het college de omgevingsvergunning verleend met toepassing van artikel 2.12, eerste lid, aanhef en onder a, onder 3°, van de Wabo.
    3.       PETZ is een stichting met als doelstelling het voeren van actie tegen de aanleg van zonneparken op landbouwgrond. Zij is het niet eens met de verlening van deze omgevingsvergunning. Volgens haar hebben zonneparken op landbouwgrond ernstige negatieve gevolgen voor die grond en voor de omgeving.
    Relativiteitsvereiste
    4.       Het college en Zonnepark De Zomereiken stellen zich op het standpunt dat het relativiteitsvereiste, zoals neergelegd in artikel 8:69a van de Algemene wet bestuursrecht (hierna: de Awb) eraan in de weg staat dat het besluit van 23 juli 2021 wordt vernietigd op grond van wat PETZ daartegen aanvoert. Volgens hen verricht PETZ namelijk geen feitelijke werkzaamheden, anders dan het voeren van deze juridische procedure.
    4.1.    Artikel 8:69a van de Awb luidt: "De bestuursrechter vernietigt een besluit niet op de grond dat het in strijd is met een geschreven of ongeschreven rechtsregel of een algemeen rechtsbeginsel, indien deze regel of dit beginsel kennelijk niet strekt tot bescherming van de belangen van degene die zich daarop beroept."
    Uit de geschiedenis van de totstandkoming van de Wet aanpassing bestuursprocesrecht (Kamerstukken II, 2009/10, 32 450, nr. 3, blz. 18-20) blijkt dat de wetgever met artikel 8:69a van de Awb de eis heeft willen stellen dat er een verband is tussen een beroepsgrond en het belang waarin de appellant door het bestreden besluit dreigt te worden geschaad. De bestuursrechter mag een besluit niet vernietigen wegens schending van een rechtsregel die kennelijk niet strekt tot bescherming van het belang van degene die in (hoger) beroep komt.
    4.2.    Bij beantwoording van de vraag of voor het hoger beroep van PETZ geldt dat dit niet kan leiden tot vernietiging van het besluit van 23 juli 2021 omdat artikel 8:69a van de Awb hieraan in de weg staat, is van belang vast te stellen of de door PETZ ingeroepen rechtsregels strekken tot de bescherming van de belangen waarvoor PETZ in rechte kan opkomen. Daarbij wordt vooropgesteld dat bij de toepassing van het relativiteitsvereiste aan de procedurele normen over het recht op inspraak zelfstandige betekenis toekomt. Zie daarvoor ook de uitspraak van de Afdeling van 15 februari 2023, ECLI:NL:RVS:2023:606, onder 7.8. Dit betekent dat bij een belangenorganisatie die een zienswijze heeft ingediend, het relativiteitsvereiste niet aan vernietiging in de weg staat bij een door haar ingeroepen procedurele norm over het recht op inspraak. Voor zover een beroep wordt gedaan op een procedurele norm of een formeel beginsel van behoorlijk bestuur die geen betrekking heeft op inspraak, of wanneer wordt aangevoerd dat in strijd met een materiële norm is gehandeld, staat de relativiteit wél in de weg aan vernietiging als die norm niet strekt tot bescherming van de behartigde belangen.
    Het hoger beroep van PETZ heeft geen betrekking op het recht op inspraak. In haar hoger beroep voert zij uitsluitend aan dat volgens haar de omgevingsvergunning in strijd met verschillende materiële normen is verleend. Om die reden moet worden beoordeeld voor welke belangen PETZ in rechte kan opkomen.
    4.3.    PETZ heeft volgens artikel 2 van haar statuten als doel: "Het voeren van actie tegen de aanleg van zonneparken op landbouwgrond, en het meepraten en meedenken over een goede alternatieve energietransitie, en het verrichten van al wat hiermee verband houdt of daartoe bevorderlijk kan zijn."
    4.4.    Zoals de Afdeling eerder heeft overwogen in haar uitspraak van 20 maart 2024, ECLI:NL:RVS:2024:1139, geldt in het geval zoals hier aan de orde - waarin het beroep van een belangenorganisatie, die volgens haar statuten één of meer algemene belangen behartigt, ontvankelijk is omdat zij een zienswijze naar voren heeft gebracht - het volgende. In zulke gevallen wordt in het kader van het relativiteitsvereiste naast de statutaire doelstelling mede van belang geacht of zo’n belangenorganisatie enige feitelijke werkzaamheden heeft verricht die invulling geven aan één of meer van de algemene belangen die zij volgens haar statuten behartigt. Dit betekent dat een belangenorganisatie zich niet met succes kan beroepen op de algemene belangen die zij volgens haar statuten behartigt als zij in het geheel geen feitelijke werkzaamheden heeft verricht.
    4.5.    PETZ stelt in haar stukken dat zij een contactpersoon van de gemeente Oost Gelre is en dat zij meeschrijft en meepraat over diverse plannen. Het college heeft dat op de zitting uitdrukkelijk betwist en heeft gesteld dat de gemeente geen gesprekken heeft gevoerd met PETZ en dat alle stukken van PETZ die bij de gemeente bekend zijn, betrekking hebben op de omgevingsvergunning waar deze procedure over gaat. Op de zitting is PETZ vervolgens gevraagd om nader toe te lichten welke concrete feitelijke werkzaamheden zij heeft verricht. Zij heeft toen opnieuw in het algemeen gesteld dat zij gesprekken met de gemeente heeft gevoerd, maar heeft dit niet onderbouwd met bijvoorbeeld gespreksverslagen. Verder heeft zij gewezen op twee concrete stukken waaraan zij zou hebben meegewerkt. Het eerste stuk is een memo van 7 juli 2021 waarin aan de gemeenten Berkelland en Oost Gelre een voorstel wordt gedaan voor het plan "Tender Energygrid De Laarberg" als alternatief voor de ontwikkeling van zonneparken op landbouwgrond. Het tweede stuk is een lijst met daken die geschikt zijn voor zonnepanelen, die PETZ aan de gemeente Oost Gelre zou hebben toegestuurd.
    Daarnaast heeft PETZ toegelicht dat zij is opgericht zodat zij als stichting deze procedure tegen het zonnepark kan voeren, in plaats van de omwonenden die het niet eens zijn met de komst van het zonnepark. Dat heeft ermee te maken dat Zonnepark De Zomereiken overeenkomsten heeft gesloten met omwonenden, waarin is opgenomen dat die omwonenden een bepaalde premie kunnen ontvangen als zij geen beroep instellen tegen het besluit van 23 juli 2021. PETZ is opgericht om de belangen van omwonenden in deze procedure te behartigen zonder dat die omwonenden hun recht op deze premie verliezen.
    4.6.    Uit wat PETZ en het college op de zitting hebben gezegd over de gevoerde gesprekken, leidt de Afdeling af dat er weliswaar gesprekken hebben plaatsgevonden tussen de gemeente en personen die (ook) actief zijn binnen PETZ, maar dat die personen toen niet namens PETZ zijn opgetreden. Uit het door PETZ overgelegde memo blijkt verder niet dat zij bij de totstandkoming daarvan betrokken is geweest, omdat zij het memo niet mede heeft ondertekend en zij daarin ook niet wordt genoemd. Tot slot heeft PETZ de door haar bedoelde lijst met daken niet overgelegd in deze procedure en heeft het college betwist ooit een dergelijke lijst te hebben ontvangen. De Afdeling concludeert op grond van het voorgaande dat niet is gebleken dat PETZ vanaf haar oprichting op 14 augustus 2020 enige feitelijke werkzaamheden heeft verricht. Dit betekent dat zij zich niet met succes kan beroepen op de algemene belangen zoals in haar statuten staan vermeld.     
    4.7.    De door PETZ in hoger beroep ingeroepen rechtsregels strekken niet tot bescherming van de belangen waarop PETZ zich kan beroepen. Artikel 8:69a van de Awb staat daarom in de weg aan vernietiging van het besluit van 23 juli 2021 op grond van wat PETZ daartegen heeft aangevoerd. De Afdeling zal het hoger beroep van PETZ daarom niet inhoudelijk bespreken.
    Conclusie
    5.       Het hoger beroep is ongegrond. De uitspraak van de rechtbank moet worden bevestigd.
    6.       Het college hoeft geen proceskosten te vergoeden.
    Beslissing
    De Afdeling bestuursrechtspraak van de Raad van State:
    bevestigt de aangevallen uitspraak.
    Aldus vastgesteld door mr. J.F. de Groot, voorzitter, en mr. C.H.M. van Altena en mr. G.T.J.M. Jurgens, leden, in tegenwoordigheid van mr. L.S. Kors, griffier.
    w.g. De Groot
    voorzitter
    w.g. Kors
    griffier
    Uitgesproken in het openbaar op 30 juli 2025
    687-1070