ECLI:NL:CBB:2025:635, College van Beroep voor het bedrijfsleven, 02-12-2025, 23/1814
College van Beroep voor het bedrijfsleven — Uitspraak 
Datum: 2025-12-02 00:00:00.000000
Rechtsgebied: Bestuursrecht

Samenvatting: Handhavingsverzoek artikel 1.6, derde lid van het Besluit houders van dieren. Schapenhouder bood met rasters voldoende bescherming tegen aanvallen van de wolf. Hoe de wolf de kudde dan toch wist te bereiken, is niet duidelijk. De minister heeft het handhavingsverzoek terecht afgewezen.

uitspraak 
    
      
        
          
        
      
      
        
          
        
      
    
    COLLEGE VAN BEROEP VOOR HET BEDRIJFSLEVEN
    
    
      zaaknummer: 23/1814
    
    
    uitspraak van de meervoudige kamer van 2 december 2025 in de zaak tussen
    Stichting Animal Rights, te Den Haag 
    (gemachtigde: mr. C.M. van de Ven)
    
    
      en
    
    
    de minister van Landbouw, Visserij, Voedselzekerheid en Natuur 
    (gemachtigde: mr. B.M. Kleijs)
    
    
      met als derde partij
      
        
          [naam 1]
        , te [woonplaats] (schapenhouder)
    
    
    
  
  
    Procesverloop 
    
    
      Met het besluit van 15 maart 2023 heeft de minister het handhavingsverzoek van Animal Rights om op te treden tegen de schapenhouder, die geen (voldoende) maatregelen ter bescherming van zijn schapen tegen de wolf zou hebben getroffen, afgewezen.
    
    
    
      Met het besluit van 21 augustus 2023 (bestreden besluit) heeft de minister het bezwaar van Animal Rights tegen dat besluit ongegrond verklaard.
    
    
    
      Animal Rights heeft tegen het bestreden besluit beroep ingesteld. 
    
    
    
      De minister heeft een verweerschrift ingediend. 
    
    
    
      De zitting was op 3 september 2025 tegelijk met de behandeling van zaak 24/258. Aan de zitting hebben deelgenomen: de schapenhouder, [naam 2] namens Animal Rights, en de gemachtigden van partijen.
    
    
  
  
    Overwegingen 
    
    
      
        Inleiding
      
    
    
    
      1.1
      De wolf heeft zijn leefgebied in 2018 uitgebreid naar Nederland. Wolven zijn in verschillende leefgebieden in Nederland (wolvenleefgebieden) waargenomen, ook in het gebied waar de schapenhouder zijn schapen houdt. 
      
    
    
      1.2
      Deze zaak gaat over het verzoek van Animal Rights om handhavend op te treden tegen de schapenhouder. Volgens Animal Rights overtreedt de schapenhouder artikel 1.6, derde lid, van het Besluit houders van dieren (Bhd) door zijn schapen onvoldoende te beschermen tegen aanvallen van wolven. In het handhavingsverzoek stelt Animal Rights dat de schapen van de schapenhouder ten minste acht keer zijn aangevallen door een wolf en daartegen onvoldoende beschermd waren.
      
    
    
      1.3
      De minister heeft het handhavingsverzoek afgewezen en deze afwijzing na bezwaar gehandhaafd. In de bezwaarprocedure heeft de minister de taxatierapporten (taxatierapporten) van de uitvoeringsorganisatie BIJ12 van de Vereniging Interprovinciaal Overleg (BIJ 12) opgevraagd. Deze rapporten zijn opgesteld na de melding van aanvallen door een wolf om de schade voor de schapenhouder vast te stellen met het oog op een financiële tegemoetkoming in die schade. Daaruit blijkt dat in de periode van 20 oktober 2021 tot en met 26 juli 2022 de schapen van de schapenhouder vermoedelijk acht keer zijn aangevallen. Op grond van de taxatierapporten heeft de minister geconcludeerd dat de schapenhouder wel degelijk wolfwerende rasters met stroomdraden had geplaatst en had gedaan wat onder de huidige omstandigheden van hem kon worden verwacht om aanvallen door een wolf op zijn schapen te voorkomen. De minister heeft er hierbij op gewezen dat nog onvoldoende bekend is over effectieve preventieve maatregelen waarmee schapenhouders hun schapen moeten beschermen tegen aanvallen van de wolf. Er is meer onderzoek en kennis nodig. 
      
      
        
          Standpunten van partijen
        
      
      
      2 Animal Rights voert aan dat artikel 1.6, derde lid, van het Bhd vereist dat houders van dieren hun dieren beschermen tegen roofdieren. Welke bescherming de schapenhouder biedt is aan hem, zolang die bescherming maar wordt geboden. De Faunaschade PreventieKit voor wolven (preventiekit) van BIJ12 doet aanbevelingen over welke beschermingsmaatregelen effectief zijn en die kunnen daarom als voorbeeld dienen voor schapenhouders en zij zijn een leidraad wanneer aan de beschermingsplicht is voldaan. Een effectieve maatregel is een wolfwerend raster dat voldoet aan de voorwaarden uit de preventiekit. De rasters die de schapenhouder had aangebracht waren ontoereikend om schapen te beschermen, want de schapenhouder heeft onvoldoende (stroom)draden gebruikt, draden zo aangebracht dat de wolf daar omheen kon zwemmen of onderdoor kon kruipen, en de voor afschrikking benodigde (hoge) spanning op de stroomdraad ontbrak. Daardoor heeft de wolf meermaals schapen kunnen aanvallen. Bij het uitblijven van handhavend optreden nemen de kans op en de frequentie van aanvallen op schapen alleen maar toe terwijl er effectieve methodes zijn om de kudde te beschermen. Wolven(welpjes) leren namelijk van deze aanvallen. 
      
      3 De minister wijst op het feit dat de wolf zich pas relatief recent (opnieuw) heeft gevestigd in Nederland. De norm van artikel 1.6, derde lid, van het Bhd moet wat betreft het gevaar voor wolven nog worden geconcretiseerd en deze concretisering moet nog worden bekendgemaakt aan degenen tot wie de norm zich richt. Dat proces is nog niet afgerond. Er is nog geen beleid over de hoeveelheid en de soort beschermingsmaatregelen die houders van dieren moeten nemen tegen de gevaren van de wolf. Handhaving van bescherming van landbouwhuisdieren tegen aanvallen van de wolf heeft op dit moment daarom geen prioriteit. Handhavend optreden is in dit geval ook niet nodig, omdat de schapenhouder onder de hiervoor genoemde, huidige omstandigheden voldoende maatregelen heeft genomen om aanvallen te voorkomen. Van een overtreding van artikel 1.6, derde lid, van het Bhd is dus geen sprake. 
      
      
        
          Standpunt van de schapenhouder
        
      
      
      4 De schapenhouder heeft op de zitting toegelicht dat hij heeft gedaan wat in zijn vermogen ligt en praktisch uitvoerbaar is om zijn schapen te beschermen tegen aanvallen. De terugkeer van de wolf is ook voor schapenhouders een nieuwe situatie. Welke maatregelen effectief waren, was onbekend en materialen waren slecht te verkrijgen. De schapenhouder heeft al snel in het buitenland producten aangeschaft om (mobiele) wolfwerende rasters te maken. Hij heeft de rasters na elke aanval verbeterd, maar de wolf blijft schapen aanvallen. Zodoende past hij al langere tijd zes (stroom)draden toe met een spanning van tenminste 8.0 kV. De stroomdraden sluit hij aan op een spanningstester waardoor de schapenhouder een signaal ontvangt als de spanning van het raster onder de 5.0 kV komt. De schapenhouder adviseert en helpt ook andere schapenhouders met het nemen van beschermingsmaatregelen.
      
      
        
          Beoordeling door het College
        
      
      
    
    
      5.1
      Ingevolge artikel 8.5 van de Wet dieren is de minister bevoegd tot oplegging van een last onder bestuursdwang ter handhaving van het bepaalde bij of krachtens deze wet.
      
    
    
      5.2
      Ingevolge artikel 1.6, derde lid, van het Bhd wordt een dier, indien het niet in een gebouw wordt gehouden, bescherming geboden tegen zo nodig roofdieren.
      
    
    
      5.3
      Uit de nota van toelichting bij het Bhd (Staatsblad 2014, 210, blz, 63) blijkt dat artikel 1.6 van het Bhd bepalingen bevat met algemene normen die zijn te beschouwen als basiseisen die bij het houden van dieren in ieder geval in acht moeten worden genomen en dat deze normen een handvat bieden om in voorkomend geval op te treden tegen onwenselijke situaties. Eén van de basiseisen die de regelgever in artikel 1.6, derde lid, van het Bhd heeft gesteld is dat de houder zijn dieren zo nodig moet beschermen tegen roofdieren. 
      
    
    
      5.4
      Vast staat dat de schapenhouder zijn dieren houdt in een wolvenleefgebied. De minister heeft op basis van de taxatierapporten terecht aangenomen dat er (ten minste) acht aanvallen door (vermoedelijk) een wolf op de schapen van de schapenhouder hebben plaatsgevonden in de periode van 20 oktober 2021 tot en met 26 juli 2022. Het gaat om aanvallen op 17 en 19 november 2021, 3 en 21 januari 2022, 15 februari 2022 en 26 juli 2022.   Dit betekent dat de norm van artikel 1.6, derde lid, van het Bhd van toepassing is en de schapenhouder bescherming moet bieden om (nieuwe) aanvallen te voorkomen.
      
    
    
      5.5
      Voor de vormgeving van artikel 1.6 van het Bhd is gebruikgemaakt van doelvoorschriften die houders ruimte bieden om die middelen te kiezen waarmee het beoogde doel kan worden verwezenlijkt (zie blz. 64 van de nota van toelichting). Of en wanneer in een concreet geval dieren voldoende bescherming wordt geboden tegen roofdieren is niet vastgelegd en behoeft nadere invulling. Zoals het College eerder heeft overwogen in de uitspraken van 17 november 2016 (ECLI:NL:CBB:2016:368) en van 25 mei 2021 (ECLI:NL:CBB:2021:514), laat de omstandigheid dat deze open normen in algemene zin nadere invulling behoeven, onverlet dat in een concreet geval sprake kan zijn van een overtreding waartegen in beginsel dient te worden opgetreden. Het is aan degene die om handhaving verzoekt om voldoende aanknopingspunten te bieden voor (nader onderzoek naar) de vaststelling dat sprake is van een overtreding. Hieruit volgt dat Animal Rights in haar handhavingsverzoek concreet moet maken dat de wijze waarop de schapenhouder zijn kudde houdt in strijd is met artikel 1.6, derde lid, van het Bhd, omdat hij zijn dieren onvoldoende bescherming biedt. Animal Rights heeft in dat verband gewezen op de aanbevelingen van de preventiekit en gesteld dat de afrastering die de schapenhouder toepast daar niet aan voldoet. Dat blijkt volgens Animal Rights uit taxatierapporten.
      
    
    
      5.6
      Het College stelt vast dat de in de preventiekit aanbevolen, beschermende maatregelen (waaronder het wolfwerend raster) niet bij of krachtens de Wet dieren dwingend zijn voorgeschreven. Dat neemt niet weg dat de preventiekit naar het oordeel van het College de minister naar de huidige omstandigheden bruikbare aanknopingspunten geeft voor de beoordeling of een schapenhouder zijn schapen voor zover mogelijk al dan niet voldoende bescherming biedt tegen aanvallen van een wolf. De beschermende maatregelen in de preventiekit zijn als effectief beoordeeld op basis van onderzoek waarbij gebruik is gemaakt van beschikbare studies (wetenschappelijk of praktijk), beoordelingen door experts en ervaringen van agrariërs uit de praktijk. In de preventiekit staat, kort gezegd, dat de kans op een aanval door de wolf (predatie) sterk beperkt kan worden door de inzet van de daarin genoemde preventieve maatregelen. 
      
    
    
      5.7
      Eén van de genoemde preventieve maatregelen is afrastering met (stroom)draden. Het gebruik van een (verplaatsbare) afrastering met tenminste vijf (stroom)draden met een accu- of lichtnetapparaat van tenminste 4,5 kV is aanbevolen waarbij de afstand van de onderste draad tot de grond 20 cm is en de bovenste draad op tenminste 120 cm is gespannen. Deze wijze van aanbrengen wordt aanbevolen om onderdoor kruipen of graven, doorheen gaan, en overheen klimmen of springen door de wolf te voorkomen. 
      
    
    
      5.8
      De schapenhouder heeft gekozen voor afrastering en niet is gebleken dat die wolfwerende rasters gebrekkig waren. Het is niet geheel duidelijk hoe de wolf de percelen van de schapenhouder, ondanks de wolfwerende rasters, is binnengedrongen. Vast staat dat de schapenhouder vanaf 21 januari 2022 een raster heeft gebruikt om zijn schapen te beschermen en naar aanleiding van door taxateurs van BIJ12 geconstateerde onvolkomenheden de nodige aanpassingen heeft gedaan. De onderste draad hing tijdens die aanval op 25 cm hoogte en dat is te hoog om kruipen of graven te voorkomen. De schapenhouder had bij de daaropvolgende aanval van 15 februari 2022 het perceel afgerasterd met vijf (stroom)draden met spanning, maar door een storm hing de onderste draad op sommige plaatsen op of te ver boven de grond. Na de aanval op 26 juli 2022 gebruikte de schapenhouder voortaan zes (stroom)draden met tenminste 8,0 kV en een spanningsmeter die een signaal geeft als de spanning onder de 4,5 kV daalt. Daarmee en met het aanbrengen van de bovenste draad op een hoogte van 130 cm had de schapenhouder toen het handhavingsverzoek van 23 november 2022 werd gedaan verdergaande maatregelen getroffen dan die welke in de preventiekit zijn aanbevolen. Weliswaar hing de onderste draad bij de aanval van 21 januari 2023 op vier plekken op 30 cm hoogte, maar niet is vast komen te staan dat de wolf hier is binnengedrongen en bij de aanval na die datum hing het raster wel op de juiste hoogte. 
      
    
    
      5.9
      De schapenhouder heeft daarmee gedaan wat onder de huidige omstandigheden van hem verwacht kan worden om zijn tegen schapen tegen aanvallen van de wolf te beschermen, zodat geen sprake is van een overtreding van artikel 1.6, derde lid, van het Bhd. De minister was daarom niet bevoegd om handhavend op te treden tegen de schapenhouder. De minister heeft het handhavingsverzoek dus terecht afgewezen.
      
      
      
        
          Conclusie
        
      
      
      6 Het beroep is ongegrond. 
      
      7 De minister hoeft geen proceskosten te vergoeden.
      
    
  
  
    Beslissing 
    
    
      Het College verklaart het beroep ongegrond.
    
    
    
      Deze uitspraak is gedaan door mr. R.C. Stam, mr. S.C. Stuldreher en mr. M.J. Jacobs, in aanwezigheid van mr. M. Ettema, griffier. De beslissing is in het openbaar uitgesproken op 2 december 2025.
    
    
    
    
    
    
    
    
    
      w.g. R.C. Stam	w.g. M. Ettema