ECLI:NL:RVS:2025:2970, Raad van State, 02-07-2025, 202404348/1/R2
Raad van State — Uitspraak 
Datum: 2025-07-02 00:00:00.000000
Rechtsgebied: Bestuursrecht

Samenvatting: Bij besluit van 22 november 2022 heeft de minister voor Natuur en Stikstof het wijzigingsbesluit Habitatrichtlijngebieden vanwege aanwezige waarden vastgesteld. Het wijzigingsbesluit heeft betrekking op 101 gebieden die zijn aangewezen als speciale beschermingszone ter uitvoering van de Richtlijn 92/43 EEG van de Raad van de Europese Gemeenschappen van 21 mei 1992 inzake de instandhouding van de natuurlijke habitats en de wilde flora en fauna (Pb L 206; de Habitatrichtlijn). Met het wijzigingsbesluit wordt beoogd te corrigeren wat niet goed is gegaan bij de oorspronkelijke aanwijzing van die gebieden. De maatschap en anderen exploiteren allen agrarische bedrijven in verschillende delen van Gelderland in de buurt van verschillende Habitatrichtlijngebieden. Zij hebben beroep ingesteld tegen het wijzigingsbesluit, voor zover dat betrekking heeft op de Habitatrichtlijngebieden "Stelkampsveld", "Borkeld", "Sallandse Heuvelrug", "Willinks Weust", "Rijntakken", "Buurserzand &amp; Haaksbergerveen", "Naardermeer", "Veluwe", "Uiterwaarden Zwarte Water en Vecht" en "Landgoederen Brummen".

202404348/1/R2.
    Datum uitspraak: 2 juli 2025
    AFDELING
    BESTUURSRECHTSPRAAK
    Uitspraak op het hoger beroep van:
    [appellante], gevestigd in [plaats], en anderen (hierna: de maatschap en anderen),
    appellanten,
    tegen de uitspraak van de rechtbank Gelderland van 3 juni 2024 in zaken nrs. 23/239, 23/292, 23/297, 23/329, 23/346, 23/350, 23/351, 23/352, enz. in het geding tussen:
    de maatschap en anderen
    en
    de minister voor Natuur en Stikstof (nu: de staatssecretaris van Landbouw, Visserij, Voedselzekerheid en Natuur).
    Procesverloop
    Bij besluit van 22 november 2022 heeft de minister het wijzigingsbesluit Habitatrichtlijngebieden vanwege aanwezige waarden (hierna: het wijzigingsbesluit) vastgesteld.
    Bij uitspraak van 3 juni 2024 heeft de rechtbank het door de maatschap en anderen daartegen ingestelde beroep ongegrond verklaard.
    Tegen deze uitspraak hebben de maatschap en anderen hoger beroep ingesteld.
    De staatssecretaris heeft een schriftelijke uiteenzetting gegeven.
    De Afdeling heeft de zaak, samen met de zaken met zaaknummers 202402993/1/R2, 202404334/1/R2, 202405978/1/R2 en 202404284/1/R2, op zitting behandeld op 11 februari 2025, waar de maatschap en anderen, vertegenwoordigd door mr. R.P. van den Broek, advocaat in Utrecht, en [gemachtigde], en de staatssecretaris, vertegenwoordigd door mr. R.H.M. Sipman en D. Bal, zijn verschenen. Verder is Vereniging Leefmilieu, vertegenwoordigd door mr. V. Wösten, op zitting als partij gehoord.
    Overwegingen
    Overgangsrecht Aanvullingswet natuur Omgevingswet
    1.       Op 1 januari 2024 zijn de Omgevingswet en de Aanvullingswet natuur Omgevingswet in werking getreden. Als vóór het tijdstip van inwerkingtreding van de Aanvullingswet natuur Omgevingswet voor een ambtshalve te nemen besluit een ontwerp ter inzage is gelegd van een besluit op de voorbereiding waarvan afdeling 3.4 van de Algemene wet bestuursrecht (hierna: Awb) van toepassing is, dan blijft op grond van artikel 2.9, tweede lid, onder a, van de Aanvullingswet natuur Omgevingswet het recht zoals dat gold onmiddellijk vóór dat tijdstip van toepassing tot het besluit onherroepelijk wordt.
    Het wijzigingsbesluit is voorbereid met toepassing van afdeling 3.4 van de Awb. Het ontwerpbesluit is op 9 maart 2018 ter inzage gelegd. Dat betekent dat in dit geval het recht, zoals dat gold vóór 1 januari 2024, van toepassing blijft.
    Inleiding
    2.       Het wijzigingsbesluit heeft betrekking op 101 gebieden die zijn aangewezen als speciale beschermingszone ter uitvoering van de Richtlijn 92/43 EEG van de Raad van de Europese Gemeenschappen van 21 mei 1992 inzake de instandhouding van de natuurlijke habitats en de wilde flora en fauna (Pb L 206; hierna: de Habitatrichtlijn). Met het wijzigingsbesluit wordt beoogd te corrigeren wat niet goed is gegaan bij de oorspronkelijke aanwijzing van die gebieden.
    2.1.    De maatschap en anderen exploiteren allen agrarische bedrijven in verschillende delen van Gelderland in de buurt van verschillende Habitatrichtlijngebieden. Zij hebben beroep ingesteld tegen het wijzigingsbesluit, voor zover dat betrekking heeft op de Habitatrichtlijngebieden "Stelkampsveld", "Borkeld", "Sallandse Heuvelrug", "Willinks Weust", "Rijntakken", "Buurserzand & Haaksbergerveen", "Naardermeer", "Veluwe", "Uiterwaarden Zwarte Water en Vecht" en "Landgoederen Brummen".
    Totstandkoming en achtergrond van het besluit
    3.       De Habitatrichtlijn bepaalt dat een coherent Europees ecologisch netwerk moet worden gevormd van speciale beschermingszones: het Natura 2000-netwerk. Dit netwerk is bedoeld om bepaalde dieren, planten en hun natuurlijke leefomgeving te beschermen en zo de biodiversiteit te behouden. De gebieden worden aangewezen vanwege hun relatieve belang voor de in bijlage I van de Habitatrichtlijn genoemde habitattypen en de in bijlage II van de Habitatrichtlijn genoemde habitatsoorten. Een gebied wordt in beginsel geselecteerd, wanneer het voor een habitattype of soort, afhankelijk van de omstandigheid of het een prioritair habitattype of prioritaire soort betreft, tot de vijf of tien belangrijkste gebieden in Nederland behoort.
    3.1.    Vanaf 2008 zijn in Nederland aanwijzingsbesluiten gepubliceerd voor deze Habitatrichtlijngebieden. In deze besluiten zijn de grenzen van de gebieden, de habitattypen en -soorten waarvoor de gebieden zijn aangewezen en de instandhoudingsdoelstellingen voor die habitattypen en -soorten opgenomen.
    3.2.    Met het wijzigingsbesluit is beoogd te corrigeren wat niet goed is gegaan bij de oorspronkelijke aanwijzing van de Habitatrichtlijngebieden. Op het moment van aanwijzen waren in veel gevallen de habitattypenkaarten, waarop de aanwijzingen zijn gebaseerd, nog niet compleet. Met het wijzigingsbesluit zijn de habitattypen en -soorten, die op het moment van aanwijzen van het desbetreffende Habitatrichtlijngebied al in meer dan verwaarloosbare mate aanwezig waren, alsnog toegevoegd aan de aanwijzingsbesluiten. In een (beperkt) aantal gevallen bleken habitattypen en soorten op het moment van aanwijzen niet in meer dan verwaarloosbare mate aanwezig te zijn. Deze zijn met het wijzigingsbesluit verwijderd. Verder voorziet het wijzigingsbesluit in de aanpassing van sommige instandhoudingsdoelstellingen van habitattypen of -soorten waarvoor de gebieden al zijn aangewezen. Het wijzigingsbesluit brengt geen wijzigingen aan in de begrenzingen van de Habitatrichtlijngebieden en gaat niet over de Vogelrichtlijngebieden.
    Terinzagelegging achtergronddocumenten
    4.       De maatschap en anderen betogen dat de rechtbank ten onrechte heeft overwogen dat de achtergronddocumenten die ten grondslag liggen aan de habitattypenkaarten, niet actief met het ontwerp-wijzigingsbesluit ter inzage hoefden te worden gelegd. De rechtbank heeft weliswaar terecht overwogen dat de habitattypenkaarten ter inzage moesten worden gelegd, maar de rechtbank heeft dit ten onrechte niet ook voor de achtergronddocumenten overwogen. De maatschap en anderen kunnen nu niet controleren of de toegevoegde habitattypen ook daadwerkelijk ten tijde van het aanwijzingsbesluit aanwezig waren. Het voorgaande betekent volgens hen dat de rechtbank het gebrek, dat de habitattypenkaarten niet ter inzage zijn gelegd, niet kon passeren met toepassing van artikel 6:22 van de Awb.
    4.1.    De staatssecretaris heeft toegelicht dat het wijzigingsbesluit is gebaseerd op de habitattypenkaarten. Deze kaarten zijn opgesteld door de provincies, Rijkswaterstaat en het ministerie van Defensie (de voortouwnemers). Op de kaarten is te zien waar de toegevoegde habitattypen zich ten tijde van het aanwijzingsbesluit bevonden en wat het oppervlaktepercentage van dat habitattype toen was. Uit de toelichting van de staatssecretaris kan worden opgemaakt dat de habitattypenkaarten op hun beurt zijn gebaseerd op vegetatiekarteringen en veldonderzoeken van deskundigen (hierna: de achtergronddocumenten). Deze achtergronddocumenten zijn niet specifiek opgesteld ten behoeve van het wijzigingsbesluit. De achtergronddocumenten liggen ook niet rechtstreeks aan het wijzigingsbesluit ten grondslag, omdat de minister niet over deze documenten beschikte en zich heeft gebaseerd op de habitattypenkaarten. De staatssecretaris heeft toegelicht dat de minister zich op de habitattypenkaarten kon baseren, omdat deze kaarten meermaals zijn gevalideerd door de voortouwnemers, de Interbestuurlijke Projectgroep Habitatkartering en door de minister zelf. Deze validatie gebeurde onder andere aan de hand van luchtfoto’s. De achtergronddocumenten hebben daarom niet ter inzage gelegen met het ontwerp-wijzigingsbesluit, maar ze waren wel op te vragen bij de Rijksdienst voor Ondernemend Nederland. Een deel van de belanghebbenden heeft dat ook gedaan, aldus de staatssecretaris.
    4.2.    Artikel 3:11 van de Awb schrijft voor dat het bestuursorgaan het ontwerp van het te nemen besluit ter inzage legt, samen met de daarop betrekking hebbende stukken die redelijkerwijs nodig zijn voor een beoordeling van het ontwerp.
    4.3.    Voor de beoordeling van het ontwerp-wijzigingsbesluit was het van belang dat belanghebbenden konden nagaan of een habitattype zich ten tijde van de aanwijzing in meer dan verwaarloosbare mate in het gebied bevond. Dit konden belanghebbenden nagaan met de habitattypenkaarten. Naar het oordeel van de Afdeling was met de terinzagelegging van de habitattypenkaarten daarom alle relevante informatie voor belanghebbenden kenbaar, en was terinzagelegging van de achtergronddocumenten redelijkerwijs niet nodig voor de beoordeling van het ontwerp-wijzigingsbesluit. De Afdeling betrekt daarbij ook de omstandigheid dat de achtergronddocumenten niet zijn opgesteld ten behoeve van het wijzigingsbesluit, dat de minister zelf niet over de achtergronddocumenten beschikte en dat de minister deze achtergronddocumenten dus ook niet direct bij de besluitvorming heeft betrokken. Het is weliswaar voorstelbaar dat het lastig is om te controleren of een habitattypenkaart klopt, omdat dit betekent dat jaren na de vaststelling van de aanwijzingsbesluiten moet worden gecontroleerd of een habitattype ten tijde van de aanwijzing al aanwezig was, maar de terinzagelegging van de achtergronddocumenten, waarop de habitattypenkaarten zijn gebaseerd, had dat niet minder ingewikkeld gemaakt. De Afdeling concludeert daarom dat de rechtbank terecht heeft overwogen dat er, voor zover het de terinzagelegging van de achtergronddocumenten betreft, geen sprake is van een schending van artikel 3:11 van de Awb (vergelijk ook de uitspraak van de Afdeling van 9 september 2020, ECLI:NL:RVS:2020:2187, onder 10.5). Gelet hierop is er ook geen aanleiding voor het oordeel dat de rechtbank het gebrek, dat de habitattypenkaarten niet ter inzage zijn gelegd, niet kon passeren met toepassing van artikel 6:22 van de Awb.
    Het betoog slaagt niet.
    Nieuwe beroepsgrond
    5.       De maatschap en anderen voeren aan dat de staatssecretaris niet aannemelijk heeft gemaakt dat de toegevoegde habitattypen in meer dan verwaarloosbare mate aanwezig waren in het gebied op het moment van het aanwijzingsbesluit, omdat enkele van de toegevoegde habitattypen op de habitattypenkaarten ontbreken. Zij hebben dit niet eerder aangevoerd. In het omgevingsrecht kunnen beroepsgronden niet voor het eerst in hoger beroep worden aangevoerd. Een uitzondering wordt gemaakt als uitgesloten is dat andere belanghebbenden daardoor worden benadeeld. Die uitzondering doet zich bij deze beroepsgrond niet voor. De Afdeling zal deze beroepsgrond daarom niet inhoudelijk bespreken.
    Conclusie
    6.       Het hoger beroep is ongegrond. De uitspraak van de rechtbank wordt bevestigd.
    7.       De staatssecretaris hoeft geen proceskosten te vergoeden.
    Beslissing
    De Afdeling bestuursrechtspraak van de Raad van State:
    bevestigt de aangevallen uitspraak.
    Aldus vastgesteld door mr. E.A. Minderhoud, lid van de enkelvoudige kamer, in tegenwoordigheid van mr. J.E.H.J. Vollaers, griffier.
    w.g. Minderhoud
    lid van de enkelvoudige kamer
    w.g. Vollaers
    griffier
    Uitgesproken in het openbaar op 2 juli 2025
    880-1092