ECLI:NL:RBROT:2025:15323, Rechtbank Rotterdam, 04-12-2025, ROT 25/7537
Rechtbank Rotterdam — Uitspraak 
Datum: 2025-12-04 00:00:00.000000
Rechtsgebied: Bestuursrecht

Samenvatting: De voorzieningenrechter verklaart zich onbevoegd van het verzoek kennis te nemen. Omdat [naam stichting] niet als bestuursorgaan kan worden aangemerkt, is de e-mail van 5 september 2025 geen besluit als bedoeld in artikel 1:3, eerste lid, van de Awb en kan hiertegen geen bezwaar en beroep worden ingediend. Gelet hierop is de voorzieningenrechter niet bevoegd om van het geschil kennis te nemen.

RECHTBANK ROTTERDAM
  
  
    Bestuursrecht
  
  
    zaaknummer: ROT 25/7537
  
  
    uitspraak van de voorzieningenrechter van 4 december 2025 in de zaak tussen
  
    
      
      [naam verzoeker] , uit [plaats 1] , verzoeker,
    (gemachtigde: mr. B. Verhoeven),
    
    
      en
    
    
  
  
    Stichting [naam stichting] , uit [plaats 2] ,
    (gemachtigde: mr. J.H. Mastenbroek).
    
    
  
  
    Inleiding
    
    
      1.1.
      Met de e-mail van 5 september 2025 heeft [naam stichting] aan [naam verzoeker] medegedeeld dat die niet in aanmerking komt voor een woning bij [naam stichting] . [naam verzoeker] heeft hiertegen bezwaar gemaakt. Ook heeft [naam verzoeker] de voorzieningenrechter gevraagd om een voorlopige voorziening te treffen. 
      
    
    
      1.2.
      Bij brief van 27 oktober 2025 heeft [naam verzoeker] gereageerd op het verzoek van de voorzieningenrechter om een standpunt in te nemen over de vraag of [naam stichting] is te kwalificeren als bestuursorgaan.
      
    
    
      1.3.
      Op 30 oktober 2025 heeft [naam stichting] een verweerschrift overgelegd, waarin [naam stichting] ook ingaat op de vraag of [naam stichting] als bestuursorgaan is te kwalificeren. 
      
    
    
      1.4.
      
        [naam verzoeker] heeft op 18 november 2025 nadere gronden ingediend. 
      
    
    
      1.5.
      De voorzieningenrechter heeft het verzoek op 20 november 2025 op zitting behandeld. Hieraan hebben deelgenomen: [naam verzoeker] en diens gemachtigde en de gemachtigde van [naam stichting] . 
      
      
    
  
  
    Beoordeling door de voorzieningenrechter
    
    
      
        Waar gaat deze zaak over?
      
    
    2. [naam verzoeker] heeft op 5 augustus 2025 bij [naam stichting] verzocht om een woning met ADL-assistentie, een zogeheten [type woning] . 
    
    
      
        Het standpunt van [naam stichting] in de e-mail van 5 september 2025
      
    
    3. Met de e-mail van 5 september 2025 heeft [naam stichting] de gevraagde [type woning] geweigerd. Volgens [naam stichting] is [naam verzoeker] wegens het risico op epilepsie onvoldoende in staat om zelfstandig zorg op te roepen en aanwijzingen te geven. Ook passen de behoeftes en beperkingen van [naam verzoeker] niet binnen de setting en dienstverlening van [naam stichting] . Volgens [naam stichting] is daarom niet voldaan aan de voorwaarde voor een [type woning] dat de verzekerde voldoende sociaal zelfredzaam is om zelfstandig te wonen en om zelfstandig zorg op te roepen en aanwijzingen te geven. 
    
    
      
        Wat vindt [naam verzoeker] ?
      
    
    4. [naam verzoeker] is het niet eens met de afwijzing van het verzoek om een [type woning] . [naam verzoeker] betwist dat sprake is van een risico op epilepsie. Er is geen epilepsie gediagnostiseerd. Dat dit zo in het plan van Mozaik Pameijer omschreven staat, is enkel en alleen omdat de ziekte ME/CVS – waarvoor [naam verzoeker] wél is gediagnostiseerd – niet aangevinkt kon worden in het computersysteem en epilepsie ogenschijnlijke gelijkenis met deze ziekte vertoont. Daarnaast acht [naam verzoeker] zichzelf in staat om assistentie te vragen, ook wanneer sprake is van myoclonische schokken of spraakverlies. Op dat moment is [naam verzoeker] nog steeds in staat om op een knop te drukken, simpele aanwijzingen te geven en een spraakapp te gebruiken. De behoefte aan een prikkelarme omgeving moet zo worden begrepen dat [naam verzoeker] niet naast een brandweerkazerne of basisschool wil wonen. Dat de [type woningen] zich bevinden in de buurt van voorzieningen en het openbaar vervoer sluit juist aan op de woonwensen die [naam verzoeker] heeft. Een nabijgelegen openbaarvervoervoorziening is noodzakelijk omdat de dochter van [naam verzoeker] vaak met het openbaar vervoer naar [naam verzoeker] moet reizen en [naam verzoeker] afhankelijk is van een rolstoel en zich bij grotere afstanden niet zelfstandig kan verplaatsen. In een [type woning] kan [naam verzoeker] de gepaste zorg krijgen en samenwonen met diens dochter ter uitoefening van hun recht op gezinsleven. [naam verzoeker] wil met het verzoek om een voorlopige voorziening bereiken dat de afwijzing van het verzoek om een [type woning] wordt geschorst totdat op het bezwaar is beslist en dat [naam verzoeker] wordt behandeld als ware in het bezit van een toewijzende beslissing van [naam stichting] . 
    
    
      
        Wat vindt de voorzieningenrechter van de zaak?
      
    
    5. Voordat de voorzieningenrechter toekomt aan de inhoudelijke behandeling van het geschil, ziet de voorzieningenrechter zich ambtshalve voor de vraag gesteld of zij bevoegd is van het verzoek om een voorlopige voorziening kennis te nemen. De voorzieningenrechter is alleen bevoegd om van het verzoek kennis te nemen als sprake is van een besluit van een bestuursorgaan. Dit volgt uit artikel 1:1, eerste lid, en artikel 1:3, eerste lid, van de Algemene wet bestuursrecht (Awb).
    
    6. [naam verzoeker] stelt zich primair op het standpunt dat [naam stichting] is aan te merken als een bestuursorgaan omdat uit de Subsidieregeling ADL-assistentie (de Subsidieregeling) blijkt dat aan [naam stichting] de bevoegdheid is toegekend om (gesubsidieerde) ADL-assistentie te verlenen, zulks binnen de op grond van deze regeling gestelde voorwaarden en grenzen. Subsidiair stelt [naam verzoeker] zich op het standpunt dat [naam stichting] is aan te merken als bestuursorgaan omdat sprake is van een beslissende mate van zeggenschap in de woonruimteverdeling door het Zorginstituut Nederland (Zorginstituut). De in de Subsidieregeling neergelegde verplichtingen gaan verder dan enkel monitoring en sturing. Ook bevatten de algemene voorwaarden van [naam stichting] aanwijzingen dat sprake is van een beslissende mate van zeggenschap door de overheid. [naam stichting] wordt ook in overwegende mate door het Zorginstituut gefinancierd. Ter onderbouwing van diens standpunt wijst [naam verzoeker] op de uitspraken van de Afdeling bestuursrechtspraak van de Raad van State (Afdeling) van 20 maart 2013, ECLI:NL:RVS:2013:BZ4940, 1 februari 2023, ECLI:NL:RVS:2023:392 en 22 maart 2023, ECLI:NL:RVS:2023:1127. 
    
    7. [naam stichting] stelt zich op het standpunt dat zij niet is aan te merken als een bestuursorgaan. Er bestaat geen wettelijke regeling op grond waarvan [naam stichting] openbaar gezag bekleed. Ook bekleed [naam stichting] geen openbaar gezag zonder wettelijke grondslag. [naam stichting] is een aanbieder van ADL-assistentie maar stelt de aanspraak daarop niet zelf vast. Het afgeven van een ADL-indicatie is belegd bij het Centrum Indicatiestelling Zorg (CIZ). Evenmin verstrekt [naam stichting] uitkeringen of op geld waardeerbare voorzieningen. Uit de enkele verwijzing naar de Subsidieregeling kan niet worden afgeleid dat sprake is van een beslissende mate van zeggenschap over de toebedeling van [type woningen] door het Zorginstituut als subsidieverlener. Het beroep van [naam verzoeker] op de Afdelingsuitspraken van 20 maart 2013, 1 februari 2023 en 22 maart 2023 treft volgens [naam stichting] dan ook geen doel.  
    
    
      8.1.
      Niet in geschil is dat [naam stichting] niet is aan te merken als bestuursorgaan als bedoeld in artikel 1:1, eerste lid, aanhef en onder a, van de Awb (een zogenaamd a-orgaan). De vraag is of [naam stichting] is aan te merken als bestuursorgaan als bedoeld in artikel 1:1, eerste lid, aanhef en onder b, van de Awb (een zogenaamd b-orgaan). 
      
    
    
      8.2.
      Uit artikel 1:1, eerste lid, aanhef en onder b, van de Awb volgt dat een orgaan van een privaatrechtelijke rechtspersoon een b-bestuursorgaan is als dat orgaan met openbaar gezag is bekleed. Naar vaste rechtspraak is daarvoor bepalend of aan dat orgaan een publiekrechtelijke bevoegdheid tot het eenzijdig bepalen van de rechtspositie van andere rechtssubjecten is toegekend. Openbaar gezag kan in beginsel alleen maar bij wettelijk voorschrift worden toegekend. Als een daartoe strekkend wettelijk voorschrift ontbreekt, dan is een privaatrechtelijke rechtspersoon in beginsel geen bestuursorgaan. Bij organen van privaatrechtelijke rechtspersonen die geldelijke uitkeringen of op geld waardeerbare voorzieningen aan derden verstrekken kan zich een uitzondering op deze regel voordoen. Deze uitzondering doet zich voor als aan twee cumulatieve vereisten is voldaan, te weten 1. het zogenoemde inhoudelijke vereiste en 2. het zogenoemde financiële vereiste. Het inhoudelijke vereiste houdt in dat de inhoudelijke criteria voor het verstrekken van geldelijke uitkeringen of voorzieningen in beslissende mate worden bepaald door een of meer bestuursorganen. Het financiële vereiste houdt in dat de verstrekking van deze uitkeringen of voorzieningen in overwegende mate, dat wil zeggen in beginsel voor twee derden of meer, wordt gefinancierd door een of meer bestuursorganen (zie Afdelingsuitspraak van 17 september 2014, ECLI:NL:RVS:2014:3379). Als een overheidsinstantie een beslissende mate van zeggenschap heeft op een privaatrechtelijke rechtspersoon, kan dat aanleiding zijn om deze privaatrechtelijke rechtspersoon toch als bestuursorgaan aan te merken. Een zekere mate van monitoring en sturing alleen is daarvoor echter onvoldoende (zie de Afdelingsuitspraken van 1 februari 2023, ECLI:NL:RVS:2023:392 en 22 maart 2023, ECLI:NL:RVS:2023:1127). 
      
    
    
      8.3.
      De voorzieningenrechter is van oordeel dat de Wet langdurige zorg (Wlz), het Besluit Wlz. de Subsidieregeling, noch enig ander wettelijk voorschrift aan [naam stichting] de publiekrechtelijke bevoegdheid toekent te beslissen op aanvragen om ADL-assistentie. [naam stichting] is aanbieder van ADL-assistentie en beheert daartoe de wachtlijsten voor de woningen en is verantwoordelijk voor de plaatsing van de bewoner in de ADL-woning. Op grond van de geldende wet- en regelgeving stelt [naam stichting] de aanspraak op ADL-assistentie niet vast. Het is het CIZ dat op grond van artikel 7.1.2 van de Wlz belast is met het nemen van ADL-indicatiebesluiten. Aan [naam stichting] is dus niet bij wettelijk voorschrift openbaar gezag toegekend. Dat in de Subsidieregeling voorwaarden voor het verkrijgen van subsidie voor ADL-assistentie zijn gesteld, maakt dit niet anders. Een publiekrechtelijke bevoegdheid ontstaat niet door het enkele feit dat een aanbieder van ADL-assistentie voor het verkrijgen van subsidie gebonden is aan wettelijke verplichtingen of aan wettelijke voorwaarden moet voldoen. Dat betekent dat [naam stichting] in beginsel geen b-orgaan is. 
      
    
    
      8.4.
      De voorzieningenrechter is verder van oordeel dat de uitzonderingen als genoemd in 8.2 zich hier niet voordoet. De voorwaarden voor het verlenen van ADL-assistentie en het toewijzen van een [type woning] zijn vastgesteld door [naam stichting] zelf. Het is daarom niet zo dat CIZ of het Zorginstituut in beslissende mate zeggenschap hebben op het al dan niet verlenen van ADL-assistentie en het toewijzen van een [type woning] door [naam stichting] . Dat in artikel 5.1 van de algemene voorwaarden van [naam stichting] het verlenen van de ADL-assistentie is gekoppeld aan de afgifte van een CIZ-indicatie en de toekenning van de subsidie door het Zorginstituut, is onvoldoende voor de conclusie dat hiermee is voldaan aan de onder 8.2. genoemde inhoudelijke en financiële vereisten. [naam stichting] heeft de vrijheid om (voorgaand aan het sluiten van de dienstverleningsovereenkomst) in overeenstemming met een betrokkene de algemene voorwaarden (eenzijdig) te wijzigen of af te wijken van de algemene voorwaarden en alsnog een [type woning] toe te kennen als de betrokkene niet voldoet aan het bepaalde in artikel 5.1 van de algemene voorwaarden. De artikelen in de Wlz, het Besluit langdurige zorg en de Subsidieregeling verzetten zich niet tegen het aanbieden van ADL-assistentie als een positief CIZ-indicatie ontbreekt of geen subsidie is verstrekt. Ook uit de algemene voorwaarden zelf blijkt dat een dienstverleningsovereenkomst niet altijd hoeft te zijn gebaseerd op de rechten en plichten voortvloeiend uit de Subsidieregeling en een rechtsgeldig positief indicatiebesluit. Artikel 5.1 van de algemene voorwaarden is (in ieder geval) niet van toepassing op degene die de geleverde diensten zelf betaalt. Dat, zoals de gemachtigde van [naam verzoeker] op de zitting heeft gesteld, in de beleidsregels van het CIZ, staat vermeld: “Verzekerden die in aanmerking willen komen voor het wonen in een ADL-woning melden zich bij de zorgaanbieder die hun voorkeur geniet en de ADL-assistentie levert”, impliceert op zichzelf niet dat zorgaanbieders, zoals [naam stichting] , in de praktijk (in de vorm van een voorbeoordeling) het recht op ADL-assistentie vaststellen. De stelling van [naam verzoeker] dat het CIZ de vaststelling van zijn recht op ADL-assistentie heeft geweigerd en dat hij is terugverwezen naar [naam stichting] om daar een aanvraag in te dienen, is ook niet nader onderbouwd. 
      
    
    
      8.5.
      Omdat [naam stichting] niet als bestuursorgaan kan worden aangemerkt, is de e-mail van 5 september 2025 geen besluit als bedoeld in artikel 1:3, eerste lid, van de Awb en kan hiertegen geen bezwaar en beroep worden ingediend. 
      
      
    
  
  
    Conclusie en gevolgen
    
    9. Gelet hierop is de voorzieningenrechter niet bevoegd om van het geschil kennis te nemen en zal de voorzieningenrechter zich onbevoegd verklaren.
    
    10. Omdat de voorzieningenrechter niet bevoegd is van het geschil kennis te nemen, zal zij bepalen dat de griffier het griffierecht aan [naam verzoeker] terugbetaalt. 
    
    11. Voor een proceskostenveroordeling bestaat geen aanleiding. 
    
    
  
  
    Beslissing
    
    
      De voorzieningenrechter:
    
    - verklaart zich onbevoegd van het verzoek kennis te nemen;
    - bepaalt dat de griffier het door [naam verzoeker] betaalde griffierecht van € 53,- terugbetaalt.
    
    
    
      Deze uitspraak is gedaan door mr. S.E.C. Debets, voorzieningenrechter, in aanwezigheid van mr. D.J. Bes, griffier. Uitgesproken in het openbaar op 4 december 2025.
    
    
    
    
      
        De griffier is verhinderd
      
      
        de uitspraak te ondertekenen
      
    
    
    
    
      
        
        
        
          
            
              griffier
            
            
              voorzieningenrechter
            
          
        
      
    
    
    
    
      Een afschrift van deze uitspraak is verzonden aan partijen op:
    
    
    
  
  
    Tegen deze uitspraak staat geen hoger beroep of verzet open.
    
    
    
    
    
    
    
    
    
    
    
    
    
    
    
    
    
  
  
    Bijlage: - wettelijk kader
    
    
      
        Algemene wet bestuursrecht
      
      Artikel 1:1, eerste lid luidt:
      Onder bestuursorgaan wordt verstaan:
    
    a. een orgaan van een rechtspersoon die krachtens publiekrecht is ingesteld, of
    b. een ander persoon of college, met enig openbaar gezag bekleed.
    
    
      Artikel 1:3, eerste lid luidt:
      Onder besluit wordt verstaan: een schriftelijke beslissing van een bestuursorgaan, inhoudende een publiekrechtelijke rechtshandeling. 
    
    
    
      Artikel 8:81, eerste lid luidt: 
      Indien tegen een besluit bij de bestuursrechter beroep is ingesteld dan wel, voorafgaand aan een mogelijk beroep bij de bestuursrechter, bezwaar is gemaakt of administratief beroep is ingesteld, kan de voorzieningenrechter van de bestuursrechter die bevoegd is of kan worden in de hoofdzaak, op verzoek een voorlopige voorziening treffen indien onverwijlde spoed, gelet op de betrokken belangen, dat vereist.
    
    
    
      
        Wet langdurige zorg (Wlz)
      
      Artikel 3.2.3, eerste lid, luidt:
      Het recht op zorg wordt op aanvraag van de verzekerde in een indicatiebesluit vastgesteld door het CIZ. Het recht op zorg dat wordt vastgesteld in het indicatiebesluit sluit aan bij de behoefte van de verzekerde. 
    
    
    
      Artikel 7.1.2, eerste lid, onder a luidt:
      Het CIZ is belast met het nemen van indicatiebesluiten als bedoeld in artikel 3.2.3.
    
    
    
      Artikel 10.1.4, eerste lid luidt:
      Het Zorginstituut verstrekt volgens bij of krachtens algemene maatregel van bestuur te stellen regels subsidies aan organisaties voor het verlenen van gedurende het gehele etmaal direct oproepbare assistentie bij algemeen dagelijkse levensverrichtingen in en om de ADL-woning, waaronder alarmopvolging bij een noodoproep.
    
    
    
      
        Besluit langdurige zorg
      
      Artikel 5.2.1, eerste lid, luidt:
      Het CIZ beoordeelt of een verzekerde op grond van artikel 10.1.4 van de Wlz in aanmerking komt voor ADL-assistentie. 
    
    
    
      Artikel 7.1.1 luidt: 
    
    1. Het Zorginstituut verstrekt aan organisaties subsidies voor het verlenen van ADL-assistentie voor zover die organisaties de ADL-assistentie verlenen aan verzekerden die woonachtig zijn in ADL-woningen.
    2. De organisaties, bedoeld in het eerste lid, verlenen ADL-assistentie aan verzekerden volgens een door het CIZ genomen besluit als bedoeld in artikel 5.2.1, eerste lid. 
    3. In de ADL-woningen wordt zorg geleverd aan verzekerden:
    a. met een lichamelijke handicap of een somatische aandoening of beperking;
    b. die zijn aangewezen op een rolstoeldoorgankelijke woning;
    c. die zijn aangewezen op ten minste vijf uur oproepbare ADL-assistentie per week; en
    d. die voldoende sociaal zelfredzaam zijn om zelfstandig te wonen en om zelfstandig zorg op te roepen en aanwijzingen te geven. 
    (..)
    
    
      
        Subsidieregeling ADL-assistentie
      
      Artikel 1.2, eerste lid luidt:
      Het Zorginstituut kan aan een ADL-aanbieder een subsidie verstrekken ten behoeve van het verlenen van ADL-assistentie aan verzekerden die:
    
    a. woonachtig zijn in een ADL-woning.
    b. ten tijde van het verkrijgen van de ADL-assistentie beschikken over een oordeel van het CIZ en
    c. in en om de ADL-woning uitsluitend ADL-assistentie ontvangen van de subsidieontvanger.
    
    
      Artikel 4.2 luidt:
      De subsidieontvanger verleent ADL-assistentie aan elke verzekerde die:
    
    a. woonachtig is in een ADL-woning behorend tot een cluster waar de subsidieontvanger ADL-assistentie aanbiedt en 
    b. beschikt over een oordeel van het CIZ. 
    
    
      
        Beleidsregels indicatiestelling voor de subsidieregeling ADL-assistentie 2025
      
      Hoofdstuk 1 luidt:
      Om in aanmerking te komen voor ADL-assistentie moet aan alle onderstaande voorwaarden worden voldaan (Besluit langdurige zorg, in artikel 7.1.1):
      • De verzekerde heeft een lichamelijke handicap of een somatische aandoening of beperking; 
      • De verzekerde is aangewezen op een rolstoeldoorgankelijke woning. 
      • De ADL-assistentie wordt verleend aan verzekerden die voor het verplaatsen in en om de woning vrijwel volledig rolstoelafhankelijk zijn. Er hoeft bij een op redelijke termijn voorzienbare rolstoelafhankelijkheid, bijvoorbeeld als gevolg van een progressieve ziekte, op het moment van aanvraag voor een indicatie nog geen sprake zijn van (volledige) rolstoelafhankelijkheid; 
      • De verzekerde is aangewezen op ten minste vijf uur oproepbare ADL-assistentie per week; en 
      • De verzekerde is voldoende sociaal zelfredzaam om zelfstandig te wonen en om zelfstandig zorg te roepen en aanwijzingen te geven.
      (..)
    
    
    
      Hoofdstuk 3.1 luidt:
      Het CIZ beoordeelt of verzekerden aan de voorwaarden voor ADL-assistentie, die in het eerste hoofdstuk zijn beschreven, voldoen
      (..)
    
    
    
      Hoofdstuk 3.3 luidt:
      Verzekerden die in aanmerking willen komen voor het wonen in een ADL-woning melden zich bij de zorgaanbieder die hun voorkeur geniet en de ADL-assistentie levert. Deze aanbieders beheren de wachtlijsten voor de woningen en zijn verantwoordelijk voor de plaatsing van de bewoner in de ADL-woning. 
    
    
    
      ADL-woningen mogen alleen worden verhuurd aan verzekerden die beschikken over een oordeel van het CIZ. Een indicatie voor ADL-assistentie is een vereiste voor het kunnen verlenen van ADL-assistentie door de ADL-aanbieder ten laste van de subsidie. 
    
    
    
      De verzekerde sluit een dienstverleningsovereenkomst af met de ADL-aanbieder en een huurovereenkomst met de verhuurder van de ADL-woning. Een aanvraag voor ADL-assistentie wordt tijdig en voorafgaand aan de ingangsdatum van de huurovereenkomst en de dienstverleningsovereenkomst en de voorziene datum van bewoning van de ADL-woning ingediend. Zo mogelijk beslist het CIZ voor de datum van bewoning.
      (..)