ECLI:NL:RVS:2025:3584, Raad van State, 30-07-2025, 202406936/1/A2
Raad van State — Uitspraak 
Datum: 2025-07-30 00:00:00.000000
Rechtsgebied: Bestuursrecht

Samenvatting: Bij besluit van 1 september 2020 heeft het college van burgemeester en wethouders van Leudal aan [appellant] een tegemoetkoming in planschade toegekend van € 4.350,00, te vermeerderen met wettelijke rente. [appellant] is sinds 5 mei 1982 eigenaar van een woning aan het [locatie] in Haelen. [appellant] verzoekt om een tegemoetkoming in planschade omdat zijn woning in waarde is gedaald als gevolg van de gewijzigde bestemming van het Landgoed Leudal. Het bestemmingsplan "Landgoed Leudal" heeft tot doel de camping aan de Roggelseweg 54 te Haelen om te vormen naar Landgoed Leudal, alwaar verblijfsaccommodaties zijn gebouwd ten behoeve van groepsverblijf, outdoor activiteiten en (zakelijke) trainingen. Het perceel van [appellant] grenst aan dit landgoed. Partijen zijn verdeeld over de vraag van welke planologische regimes moet worden uitgegaan bij de planvergelijking.

202406936/1/A2.
    Datum uitspraak: 30 juli 2025
    AFDELING
    BESTUURSRECHTSPRAAK
    Uitspraak op het hoger beroep van:
    [appellant], wonend in [woonplaats],
    appellant,
    tegen de uitspraak van de rechtbank Limburg van 7 oktober 2024 in zaak nr. 21/2420 in het geding tussen:
    [appellant]
    en
    het college van burgemeester en wethouders van Leudal.
    Procesverloop
    Bij besluit van 1 september 2020 heeft het college aan [appellant] een tegemoetkoming in planschade toegekend van € 4.350,00, te vermeerderen met wettelijke rente.
    Bij besluit van 20 juli 2021 heeft het college het door [appellant] daartegen gemaakte bezwaar ongegrond verklaard.
    Bij uitspraak van 7 oktober 2024 heeft de rechtbank het door [appellant] daartegen ingestelde beroep gegrond verklaard, het besluit van 20 juli 2021 vernietigd, en bepaald dat de rechtsgevolgen daarvan in stand blijven.
    Tegen deze uitspraak heeft [appellant] hoger beroep ingesteld.
    Het college heeft een schriftelijke uiteenzetting gegeven.
    De Afdeling heeft de zaak op een zitting behandeld op 10 juni 2025, waar [appellant], vertegenwoordigd door mr. B. Oudenaarden, advocaat in Arnhem, en vergezeld door F.J. Kütschruiter, deskundige, en het college, vertegenwoordigd door mr. M. van Aken, zijn verschenen.
    Overwegingen
    Inleiding
    1.       [appellant] is sinds 5 mei 1982 eigenaar van een woning aan het [locatie] in Haelen. [appellant] verzoekt om een tegemoetkoming in planschade omdat zijn woning in waarde is gedaald als gevolg van de gewijzigde bestemming van het Landgoed Leudal. Het bestemmingsplan "Landgoed Leudal" heeft tot doel de camping aan de Roggelseweg 54 te Haelen om te vormen naar Landgoed Leudal, alwaar verblijfsaccommodaties zijn gebouwd ten behoeve van groepsverblijf, outdoor activiteiten en (zakelijke) trainingen. Het perceel van [appellant] grenst aan dit landgoed.  Partijen zijn verdeeld over de vraag van welke planologische regimes moet worden uitgegaan bij de planvergelijking.
    2.       Het bestemmingsplan "Landgoed Leudal" is op 9 september 2014 en 11 november 2014 vastgesteld. Voorafgaand aan het bestemmingsplan "Landgoed Leudal" gold het bestemmingsplan "Buitengebied Leudal". Dáárvoor gold de vastgestelde beheersverordening "Buitengebied". In haar uitspraak van 18 november 2015, ECLI:NL:RVS:2015:3507, heeft de Afdeling het bestemmingsplan "Buitengebied Leudal" en het bestemmingsplan "Landgoed Leudal" gedeeltelijk vernietigd. Ter reparatie van de geconstateerde gebreken heeft de raad bij besluit van 12 juli 2016 het plan "Landgoed Leudal 2016" vastgesteld. Bij tussenuitspraak van 3 mei 2017, ECLI:NL:RVS:2017:1195 heeft de Afdeling de raad opgedragen de daarin omschreven gebreken in het besluit tot vaststelling "Landgoed Leudal 2016" te herstellen. Bij uitspraak van 6 december 2017, ECLI:NL:RVS:2017:3324, heeft de Afdeling het plan "Landgoed Leudal 2016" gedeeltelijk vernietigd. De Afdeling heeft de raad daarbij opgedragen om voor de vernietigde onderdelen een nieuw besluit te nemen. Ter uitvoering van de laatstgenoemde uitspraak heeft de raad op 17 april 2019 het bestemmingsplan "Landgoed Leudal 2018" vastgesteld. Bij uitspraak van 18 december 2019, ECLI:NL:RVS:2019:4349 heeft de Afdeling één bepaling van de planregels vernietigd, en op dit punt zelf in de zaak voorzien.
    3.       [appellant] heeft ter onderbouwing van zijn verzoek om planschade een advies van LandRaad B.V. overgelegd, dat strekt tot een tegemoetkoming in planschade van € 55.380,00. LandRaad heeft in haar advies opgenomen dat 29 juni 2018, de datum waarop het bestemmingsplan "Landgoed Leudal 2018" in werking is getreden, te gelden heeft als peildatum waarop het nieuwe planologische regime in werking is getreden. Van de eerder vastgestelde planologische regimes zijn door de Afdeling belangrijke schadeveroorzakende onderdelen vernietigd. Landgoed Leudal  2018 moet vervolgens vergeleken worden met het bestemmingsplan "Buitengebied Leudal", voor zover de planregels daarvan niet door de Afdeling vernietigd zijn in haar uitspraak van 18 november 2015, ECLI:NL:RVS:2015:3507, en verder met de beheersverordening "Buitengebied". De waardedaling op peildatum 29 juni 2018 van het object [locatie] te Haelen als gevolg van het bestemmingsplan "Landgoed Leudal 2018" bedraagt volgens het advies € 69.000,00. [appellant] is in de nieuwe planologische situatie in een nadeligere planologische situatie gekomen door van vermindering van uitzicht, intensivering van de gebruiksmogelijkheden binnen het plangebied en van de woon- en leefomgeving en vermindering van de situeringswaarde. Na verrekening van het normaal maatschappelijk risico van 3% zou de planschade volgens het advies moeten worden bepaald op € 55.380,00.
    4.       Het college heeft de Stichting Adviesbureau Onroerende Zaken (hierna: SAOZ) verzocht te adviseren over de aanvraag. In haar advies van 1 juni 2020 heeft de SAOZ drie vergelijkingen van planologische maatregelen gemaakt. Het advies vermeldt dat [appellant] als gevolg van het bestemmingsplan "Landgoed Leudal" in een nadeligere planologische situatie is gekomen door beperkt verminderd uitzicht, enige verslechtering van privacy en een toename van geluid- en verkeershinder. [appellant] is volgens dit advies als gevolg van het gewijzigde plan "Landgoed Leudal 2016" en het gewijzigde plan "Landgoed Leudal 2018" niet in een nadeligere planologische situatie gekomen. De SAOZ heeft in haar advies 12 maart 2015 als peildatum aangehouden, de datum waarop het bestemmingsplan "Landgoed Leudal" in werking is getreden. Het waardeverlies van de woning taxeert de SAOZ op € 15.000.00. Na verrekening van het normaal maatschappelijk risico van 3% zou de planschade volgens het advies moeten worden bepaald op € 4.350,00.
    5.       Bij besluit van 1 september 2020 heeft het college, onder verwijzing naar het advies van de SAOZ, aan [appellant] een tegemoetkoming in planschade toegekend van € 4.350,00, vermeerderd met de wettelijke rente. Bij besluit van 20 juli 2021 heeft het college dit besluit gehandhaafd.
    6.       Op 1 januari 2024 is de Wro ingetrokken en is de Omgevingswet in werking getreden. In artikel 4.19 van de Invoeringswet Omgevingswet heeft de wetgever regels van overgangsrecht gegeven voor een verzoek om vergoeding van schade die is geleden door de inwerkingtreding van een besluit als bedoeld in artikel 6.1, tweede lid, aanhef en onder a, b, e, of f, van de Wro. In het derde lid is bepaald dat het oude recht van toepassing blijft op het verzoek om schadevergoeding tot het besluit op dat verzoek onherroepelijk wordt en, bij toewijzing van het verzoek, de toegewezen schadevergoeding volledig is betaald. Een bestemmingsplan is een besluit als bedoeld in artikel 6.1, tweede lid, aanhef en onder a, van de Wro. Dat betekent dat in dit geval de Wro, zoals die gold vóór 1 januari 2024, van toepassing blijft.
    Aangevallen uitspraak
    7.       De rechtbank is van oordeel dat het college bij de planvergelijking van de juiste planologische regimes is uitgegaan. Het college heeft terecht het bestemmingsplan "Landgoed Leudal" aangemerkt als schadeveroorzakend besluit. [appellant] heeft in zijn aanvraag slechts het bestemmingsplan "Landgoed Leudal" genoemd als schadeoorzaak. De rechtbank volgt [appellant] niet in zijn stelling dat van het bestemmingsplan "Landgoed Leudal 2018" moet worden uitgegaan omdat alleen dit bestemmingsplan onherroepelijk is geworden. In de uitspraak van de Afdeling van 18 november 2015 zijn wel enkele planregels uit het bestemmingsplan "Landgoed Leudal" vernietigd, waaronder de bepaling dat het aantal arbeidsmigranten niet méér mag bedragen dan 225, maar deze vernietigde bepaling leidt niet tot nadeel van betekenis. Voor het overige is het bestemmingsplan "Landgoed Leudal" op 18 november 2015 onherroepelijk geworden. Naar het oordeel van de rechtbank is er in objectieve zin geen nadeel van betekenis door de afstand van de huisvesting tot het perceel van [appellant]. De rechtbank heeft verder geoordeeld dat het bestemmingsplan "Buitengebied Leudal", en niet de "Beheersverordening Buitengebied" als het oude planologische regime moet worden aangemerkt, omdat dit bestemmingsplan in werking is getreden op 12 augustus 2014 en gold op het moment van inwerkingtreding van het bestemmingsplan "Landgoed Leudal". Dat dit bestemmingsplan op de peildatum nog niet onherroepelijk was maakt dit niet anders, omdat het van belang zijnde artikel niet vernietigd is door de Afdeling.
    De rechtbank heeft het besluit van 20 juli 2021 vervolgens vernietigd, en de rechtsgevolgen daarvan in stand gelaten. Dat heeft de rechtbank gedaan omdat het college op een aantal gronden niet was ingegaan, en het besluit daarom niet zorgvuldig had voorbereid. In het verweerschrift is het college op alle bezwaargronden gemotiveerd ingegaan. De rechtbank heeft daarbij geoordeeld dat het college de situeringswaarde juist heeft beoordeeld. Bij de beoordeling van de situeringswaarde zijn alleen de objectief te verwachten gevolgen van belang. Het plangebied waar de huisvesting van arbeidsmigranten is toegestaan ligt op tenminste 250 meter van het perceel, en ongeveer 320 meter van de woning van [appellant]. Daarom heeft de huisvesting voor het object van [appellant] in ruimtelijke opzicht geen objectief relevant effect. Dat het gebruik van de gebouwen voor de huisvesting van arbeidsmigranten weerstand zou oproepen, is een subjectief element dat terecht niet bij de beoordeling van het te verwachten nadeel is betrokken.
    Hoger beroep
    8.       Bij het verweerschrift in beroep was een nader advies van SAOZ van 10 januari 2022 als bijlage gevoegd, dat door het college in het verweerschrift was verwerkt. De rechtbank heeft de bijlage aan [appellant] doorgezonden, maar [appellant] heeft dit advies niet ontvangen. Op de zitting bij de Afdeling heeft [appellant] zijn grond dat hij het stuk niet heeft ontvangen ingetrokken, op voorwaarde dat het oordeel van de Afdeling niet steunt op dit advies. De Afdeling zal de grond, gelet op het onderstaande, verder buiten bespreking laten.
    Opdracht rechtbank
    9.       [appellant] betoogt dat de rechtbank tijdens de zitting van 16 januari 2024 geconcludeerd heeft dat het college zich niet kon baseren op de advisering van de SAOZ, omdat de stichting een onjuiste planvergelijking had gemaakt. De rechtbank heeft daarom het college opgedragen om de SAOZ een nieuw advies te laten uitbrengen waarbij de stichting moest uitgaan van de planvergelijking zoals LandRaad die had gemaakt. Daar is ten onrechte geen gevolg aan gegeven, nu de SAOZ in het nadere advies van 24 januari 2024 een dergelijke planvergelijking niet heeft gemaakt. De rechtbank had, omdat het college niet op de juiste wijze uitvoering heeft gegeven aan de opdracht van de rechtbank, de rechtsgevolgen van het besluit niet in stand mogen laten.
    9.1.    Uit de zittingsaantekeningen blijkt dat de rechtbank de zaak heeft aangehouden, opdat de SAOZ opnieuw advies kon uitbrengen aan het college. De rechtbank heeft daarbij geen tussenuitspraak gedaan. Uit de zittingsaantekeningen blijkt dat de rechtbank desgevraagd heeft aangegeven dat zij ook niet beoogde om een voorlopig oordeel te geven. Anders dan [appellant] betoogt is van een voorlopig oordeel van de rechtbank dat de SAOZ in haar advies van de planvergelijking zoals die door LandRaad was verricht moest uitgaan geen sprake. Verder blijkt uit het nader advies van de SAOZ van 24 januari 2024 dat de stichting de vraagstelling van de rechtbank juist heeft begrepen, en in reactie daarop nader heeft toegelicht waarom de planvergelijking zoals die door LandRaad is gemaakt volgens haar niet juist is. De rechtbank heeft daarna het vooronderzoek hervat, zoals bedoeld in artikel 8:64 van de Algemene wet bestuursrecht. De rechtbank heeft een nadere zitting gehouden op 9 juli 2024, en heeft vervolgens het onderzoek gesloten. Anders dan [appellant] betoogt, was de rechtbank niet gehouden om bij de hervatting van het vooronderzoek uit te gaan van een planvergelijking die volgens [appellant] de juiste is. Er bestaat ook verder geen aanleiding voor het oordeel dat de rechtbank in strijd met de beginselen van behoorlijke procesvoering gehandeld zou hebben.
    Het betoog slaagt niet.
    Toepasselijke planologische regimes
    10.     [appellant] betoogt dat de rechtbank niet onderkend heeft dat zijn aanvraag juist ook betrekking heeft op het bestemmingsplan "Landgoed Leudal 2018". Verder heeft de rechtbank niet onderkend dat het college, in navolging van de SAOZ, ten onrechte de bestemmingsplannen "Landgoed Leudal" en "Landgoed Leudal 2016" beschouwd heeft als schadeveroorzakende besluiten. Het bestemmingsplan "Landgoed Leudal 2018" zou als het nieuwe planologische regime moeten worden gezien. Dit bestemmingsplan is onherroepelijk geworden met de uitspraak van de Afdeling van 18 december 2019. Pas toen werd definitief duidelijk tot welke planologisch nadeel de bestemmingsplannen zouden leiden. De Afdeling heeft de bestemmingsplannen "Landgoed Leudal" en "Landgoed Leudal 2016" eerder op voor de zaak belangrijke punten vernietigd. De mogelijkheid tot huisvesting van arbeidsmigranten heeft volgens [appellant] materieel bezien de grootste invloed op de situeringswaarde. Deze mogelijkheid, in combinatie met het toegelaten bebouwingspercentage en de omstandigheid dat het landgoed ook voor trainingen mag worden gebruikt en dat ook evenementen zijn toegestaan, resulteert planologisch in een wezenlijk andere situatie dan vóór de inwerkingtreding van het bestemmingsplan "Landgoed Leudal". Met de uitspraak van de Afdeling van 18 december 2019 werd duidelijk hoe de optelsom van de planologische verslechteringen eruit kwam te zien. De tegemoetkoming in planschade zou, conform het advies van LandRaad van februari 2019, bepaald moeten worden op € 55.380,00, vermeerderd met de wettelijke rente.
    11.     Indien in een advies van een door een bestuursorgaan benoemde onafhankelijke en onpartijdige deskundige op objectieve wijze verslag is gedaan van het door deze deskundige verrichte onderzoek en daarin op inzichtelijke wijze is aangegeven welke feiten en omstandigheden aan de conclusies ervan ten grondslag zijn gelegd en deze conclusies niet onbegrijpelijk zijn, mag dat bestuursorgaan bij het nemen van een besluit op een aanvraag om tegemoetkoming in planschade van dat advies uitgaan, tenzij concrete aanknopingspunten voor twijfel aan de juistheid of volledigheid ervan naar voren zijn gebracht.
    12.     [appellant] klaagt terecht over het oordeel van de rechtbank dat het college het bestemmingsplan "Landgoed Leudal" als het schadeveroorzakende besluit mocht aanmerken omdat [appellant] dit in de brief met zijn aanvraag zo heeft vermeld. De aanvraag van [appellant] voldoet aan de eisen die de wet daaraan stelt en noemt in de bijgevoegde bijlage ter onderbouwing van zijn aanvraag de bestemmingplannen "Landgoed Leudal", "Landgoed Leudal 2016" en "Landgoed Leudal 2018". Omdat de rechtbank in haar uitspraak alle drie de bestemmingsplannen als schadeveroorzakende besluiten heeft onderkend, is [appellant] niet benadeeld. De Afdeling ziet hierin daarom geen grond voor vernietiging van de uitspraak.
    13.     De Afdeling ziet in het betoog van [appellant] en het rapport van LandRaad geen concrete aanknopingspunten voor twijfel aan de juistheid of volledigheid van de advisering door de SAOZ. De Afdeling zal dit oordeel hierna toelichten.
    14.     In haar advies van juni 2020 heeft de SAOZ drie vergelijkingen gemaakt. Eén vergelijking van het bestemmingsplan "Buitengebied Leudal" met bestemmingsplan "Landgoed Leudal", één vergelijking van bestemmingsplan "Landgoed Leudal" met "Landgoed Leudal 2016" en één vergelijking van bestemmingsplan "Landgoed Leudal 2016" met "Landgoed Leudal 2018". Dit is in lijn met de vaste rechtspraak dat indien er gesteld wordt dat verschillende planologische maatregelen schade hebben veroorzaakt, er per planologische maatregel een vergelijking moet worden gemaakt tussen het planologische regime zoals dat gold onmiddellijk vóór en na de planologische maatregel waarvan gesteld wordt dat deze planschade heeft veroorzaakt (zie: de uitspraak van de Afdeling van 20 augustus 2014, ECLI:NL:RVS:2014:3126). Het is dus niet juist om bij een cumulatie van schadeoorzaken een vergelijking te maken van het laatste schadeveroorzakende regime met meer voorafgaande planologische mutaties. Dat er óók planologische mutaties zijn die eerst na de uitspraak van de Afdeling over het bestemmingsplan "Landgoed Leudal 2018" onherroepelijk zijn geworden betekent dus, anders dan [appellant] betoogt, niet dat voor de planologische vergelijking alleen naar dat laatste bestemmingsplan moet worden gekeken.
    15.     De omstandigheden die volgens [appellant] tot schade leiden zijn door de SAOZ in de advisering betrokken. [appellant] heeft onvoldoende concreet gemaakt in welk opzicht de vergelijking per planologische maatregel die door de SAOZ is gemaakt niet juist is. Zo is met het bestemmingsplan "Landgoed Leudal" voorzien in de mogelijkheid tot het huisvesten van arbeidsmigranten. De Afdeling heeft deze planologische wijziging in haar uitspraak van 18 november 2015 niet geheel ongedaan gemaakt, maar slechts enkele planregels vernietigd, zoals de planregel dat huisvesting van arbeidsmigranten slechts mogelijk is op de begane grond, en de planregel die bepaalde dat maximaal 225 arbeidsmigranten mochten worden gehuisvest. [appellant] heeft niet inzichtelijk gemaakt in welk opzicht de omstandigheid dat dit maximum nadien is vastgesteld op 300, volgens hem wel leidt tot nadeel van betekenis. Er zijn naar het oordeel van de Afdeling geen concrete aanknopingspunten voor twijfel aan de juistheid of volledigheid van het advies van de SAOZ Gelet op het voorgaande is de Afdeling met de rechtbank van oordeel dat het college het advies van de SAOZ aan zijn besluitvorming ten grondslag heeft mogen leggen.
    Het betoog slaagt niet.
    Situeringswaarde woning
    16.     [appellant] betoogt dat de rechtbank niet heeft onderkend dat de situeringswaarde van zijn woning is verslechterd. De rechtbank heeft de huisvesting van arbeidsmigranten ten onrechte afgedaan als een subjectief aspect. In ruimtelijk opzicht is de situatie wezenlijk anders wanneer een solitair gelegen perceel als dat van [appellant] grenst aan een terrein met een recreatieve bestemming, of wanneer op dit perceel een groep personen op relatief korte afstand van zijn woonperceel hun hoofdverblijf hebben. De bestemmingswijziging heeft daarom wel degelijk objectieve ruimtelijke gevolgen. Dat er sprake is van enige afstand tussen de woning en de locatie voor huisvesting van de arbeidsmigranten maakt dit niet anders.
    17.     De rechtbank heeft terecht voorop gesteld dat bij de beoordeling van de situeringswaarde alleen de objectief te verwachten gevolgen van het nieuwe planologische regime van belang zijn. Subjectieve elementen, zoals een negatieve gevoelswaarde bij bepaalde bestemmingen, mogen bij de bepaling of schade die is ontstaan geen rol spelen (zie: de overzichtsuitspraak van de Afdeling van 28 september 2016, ECLI:NL:RVS:2016:2582). De eventuele weerstand bij het gebruik van gebouwen voor de huisvesting van arbeidsmigranten is een subjectief element en geen objectief te verwachten vervolg (zie ook: de uitspraak van de Afdeling van 2 maart 2022, ECLI:NL:RVS:2022:625).
    18.     In haar advies van juni 2020 is de SAOZ ingegaan op de gevolgen van de wijziging van het karakter van de bestemming voor de situeringswaarde. Daarover heeft zij onder meer opgenomen dat met de planwijziging weliswaar meer gebouwde opstallen mogelijk zijn geworden, maar dat voorheen een fors aantal kampeermiddelen aanwezig kon zijn, met daarbij permanent aanwezige stacaravans en chalets. Deze konden voorheen praktisch grenzen aan het terrein van [appellant]. Het gedeelte van het plangebied waar de huisvesting voor arbeidsmigranten is toegestaan, ligt op ten minste 250 meter van het perceel van [appellant], en ongeveer 320 meter van zijn woning. Naar het oordeel van de Afdeling heeft [appellant], nu de gevolgen van het langdurig verblijf van personen op het terrein in relatie tot de afstand tot zijn perceel gemotiveerd in het advies zijn besproken, onvoldoende concrete aanknopingspunten aangedragen die leiden tot twijfel aan de juistheid of volledigheid van het advies van de SAOZ over de gevolgen van de wijziging voor de situeringswaarde.
    Het betoog slaagt niet.
    Conclusie
    19.     Het hoger beroep is ongegrond. De Afdeling bevestigt de uitspraak van de rechtbank, gelet op hetgeen is overwogen onder 12 met verbetering van de gronden waarop deze rust.
    20.     Het college hoeft geen proceskosten te vergoeden.
    Beslissing
    De Afdeling bestuursrechtspraak van de Raad van State:
    bevestigt de aangevallen uitspraak.
    Aldus vastgesteld door mr. W. den Ouden, voorzitter, en mr. N. Verheij en mr. A.J.C. de Moor-van Vugt, leden, in tegenwoordigheid van mr. J.S. de Jong, griffier.
    w.g. Den Ouden
    voorzitter
    w.g. De Jong
    griffier
    Uitgesproken in het openbaar op 30 juli 2025
    1014