ECLI:NL:RVS:2025:2959, Raad van State, 02-07-2025, 202203824/1/A2
Raad van State — Uitspraak 
Datum: 2025-07-02 00:00:00.000000
Rechtsgebied: Bestuursrecht

Samenvatting: Bij besluit van 1 juni 2021 heeft het college van burgemeester en wethouders van Haarlem bekostiging van de stichting voor renovatie en uitbreiding van een school vastgesteld op een bedrag van € 3.186.847,00 en het verzoek om aanvullende bekostiging van een bedrag van € 142.244,00 afgewezen. De stichting is het bevoegd gezag van meerdere scholen in Haarlem in het primair en speciaal onderwijs. Zij heeft een aanvraag tot bekostiging gedaan om het gebouw aan de Cruquiusweg 2, te Haarlem, te renoveren en uit te breiden om een nieuwe basisschool te vestigen. Na goedkeuring van het bouwplan en de begroting van de stichting heeft het college bij besluit van 22 augustus 2019 bekostiging verleend voor een bedrag van € 3.078.000,00. Daarin is onder meer opgenomen dat de stichting voortgangsrapportages moet indienen en melding moet doen van wijzigingen ten opzichte van de begroting en/of het bestek van de bouwplannen. De rechtbank heeft overwogen dat de zorgplicht van het college voor de huisvesting van scholen in het primair onderwijs, als bedoeld in de  artikelen 91 en 92 van de Wet op het primair onderwijs, niet zover strekt dat het alle kosten die de stichting heeft gemaakt integraal moet vergoeden.

202203824/1/A2.
    Datum uitspraak: 2 juli 2025
    AFDELING
    BESTUURSRECHTSPRAAK
    Uitspraak op het hoger beroep van:
    de stichting Spaarnesant, gevestigd in Haarlem,
    appellante,
    tegen de uitspraak van de rechtbank Noord­-Holland van 13 mei 2022 in zaak nr. 21/6144 in het geding tussen:
    de stichting Spaarnesant (hierna: de stichting)
    en
    het college van burgemeester en wethouders van Haarlem.
    Procesverloop
    Bij besluit van 1 juni 2021 heeft het college bekostiging van de stichting voor renovatie en uitbreiding van een school vastgesteld op een bedrag van € 3.186.847,00 en het verzoek om aanvullende bekostiging van een bedrag van € 142.244,00 afgewezen.
    Bij besluit van 21 september 2021 heeft het college het door de stichting daartegen gemaakte bezwaar ongegrond verklaard.
    Bij uitspraak van 13 mei 2022 heeft de rechtbank het door de stichting daartegen ingestelde beroep ongegrond verklaard.
    Tegen deze uitspraak heeft de stichting hoger beroep ingesteld.
    Het college heeft een schriftelijke uiteenzetting gegeven.
    De Afdeling heeft de zaak ter zitting behandeld op 1 april 2025, waar de stichting, vertegenwoordigd door [gemachtigden], bijgestaan door mr. V.G.A. Kellenaar, rechtsbijstandverlener, en het college, vertegenwoordigd door mr. Y.J.M. Pijnaker, R.W.L. van der Tweel en K. van Vugt, zijn verschenen.
    Overwegingen
    Inleiding
    1.       De stichting is het bevoegd gezag van meerdere scholen in Haarlem in het primair en speciaal onderwijs. Zij heeft een aanvraag tot bekostiging gedaan om het gebouw aan de Cruquiusweg 2, te Haarlem, te renoveren en uit te breiden om een nieuwe basisschool te vestigen. Na goedkeuring van het bouwplan en de begroting van de stichting heeft het college bij besluit van 22 augustus 2019 bekostiging verleend voor een bedrag van € 3.078.000,00. Daarin is onder meer opgenomen dat de stichting voortgangsrapportages moet indienen en melding moet doen van wijzigingen ten opzichte van de begroting en/of het bestek van de bouwplannen.
    Besluitvorming over de vaststelling
    2.       In zijn besluit van 1 juni 2021, aangevuld bij besluit van 21 september 2021, heeft het college de financiële verantwoording van de bestede bekostiging in orde bevonden en het verleende bedrag vastgesteld. Daarbij is ook een aanvullend bedrag toegekend dat is besteed om asbest te verwijderen, wat tussentijds is gemeld aan en goedgekeurd door het college.
    3.       Verder heeft de stichting in de financiële verantwoording een nadere toelichting opgenomen dat er een overbesteding is van € 279.570,00. Volgens de stichting moet hiervan € 142.244,00 ook door het college bekostigd worden. Dit laatste bedrag bestaat uit een overschrijding van de stelposten van € 21.589,13 en meerwerk van € 120.654,63. Het college heeft vooropgesteld dat de stichting bouwheer is van de renovatie en uitbreiding en daarom gehouden is om met het verleende bedrag de huisvestingsvoorziening te realiseren. Overschrijdingen moeten op het moment dat duidelijk is dat die plaatsvinden, gemeld worden aan het college. Hiervoor is een meldingsformulier met toelichting gevoegd bij het besluit tot verlening van de bekostiging, waarin staat dat het college zal beslissen door wie de kosten van overschrijding gedragen moeten worden. Omdat de stichting de overschrijdingen niet tussentijds heeft gemeld komen de aanvullende kosten niet voor zijn rekening, aldus het college.
    Uitspraak van de rechtbank
    4.       De rechtbank heeft overwogen dat de zorgplicht van het college voor de huisvesting van scholen in het primair onderwijs, als bedoeld in de  artikelen 91 en 92 van de Wet op het primair onderwijs (hierna: de Wpo), niet zover strekt dat het alle kosten die de stichting heeft gemaakt integraal moet vergoeden. Het later al dan niet vergoeden van een overbesteding in de nieuwbouw is een discretionaire bevoegdheid van het college. In het bekostigingsbesluit van 22 augustus 2019 zijn de verplichtingen opgenomen waaraan de stichting moet voldoen, waaronder het doen van voortgangsrapportages en melding maken van wijzigingen op de ingediende begroting of ten aanzien van het bestek. Uit het besluit en de bijbehorende  bijlage met toelichting blijkt duidelijk dat die melding zo snel mogelijk tijdens het bouwproces gedaan moest worden en dus niet eerst achteraf bij de financiële verantwoording. Die meldplicht geldt ook voor overschrijdingen van de stelposten, omdat expliciet is aangegeven dat ook een melding moet worden gedaan van een wijziging op de begroting. Omdat de stichting niet heeft voldaan aan haar meldplicht van de overschrijdingen is het college voor een voldongen feit gesteld en de mogelijkheid ontnomen om tijdens het traject te beoordelen of die overschrijdingen redelijk en noodzakelijk zijn. Ook kon het college geen alternatieven voorstellen en ontbrak hierdoor de mogelijkheid voor het college om te onderzoeken of het meerwerk ook kon leiden tot minderwerk. Daarom mocht het college het verzoek om aanvullende bekostiging afwijzen.
    Hoger beroep
    5.       De stichting voert aan dat de rechtbank niet heeft onderkend dat de zorgplicht van het college voor de huisvesting van scholen in het primair onderwijs, ook de volume- en bouwrisico’s omvat. Het bouwheerschap van de stichting, als bedoeld in artikel 103 van de Wpo, houdt in dat zij de renovatie en uitbreiding feitelijk uitvoert. Het bouwheerschap van de stichting verandert niet de reikwijdte van de zorgplicht van het college voor de huisvesting en de bekostiging daarvan. Daarbij is de beslissing over de bekostiging van de overbesteding geen discretionaire bevoegdheid. Dat de stichting heeft verzuimd om de overschrijdingen tussentijds te melden, betekent nog niet dat alle kosten hiervan voor haar rekening moeten komen. Daarbij geldt de meldplicht niet voor overschrijdingen van stelposten, omdat stelposten geschatte kosten zijn die altijd hoger kunnen uitvallen.
    Verder betoogt de stichting dat zij de overbesteding niet kan dekken met de bekostiging die zij van het Rijk ontvangt voor onderhoud en energiekosten. Zij wijst hiervoor op het zogenoemde investeringsverbod, zoals opgenomen in artikel 115, derde lid, van de Wpo en gehanteerd in het Onderwijsaccountantsprotocol van de minister van Onderwijs, Cultuur en Wetenschap. Hieruit volgt dat de bekostiging die van het Rijk wordt ontvangen niet gebruikt mag worden voor huisvestingsvoorzieningen waar de gemeente verantwoordelijk voor is. Verder staat in het ‘Informatiedocument onderwijshuisvesting van de gemeente Haarlem dat het bevoegd gezag geen eigen middelen mag inzetten voor de huisvesting van haar scholen.
    5.1.    De rechtbank heeft terecht geoordeeld dat het college het verzoek mocht weigeren en geen hoger bedrag aan bekostiging hoefde vast te stellen dan het eerder aan de stichting had verleend. De Afdeling licht dit hierna toe.
    5.2.    Het college heeft, in lijn met artikel 4:37, eerste lid, onder c van de Algemene wet bestuursrecht, in zijn besluit tot verlening van de bekostiging opgenomen dat overschrijdingen van de goedgekeurde begroting tussentijds moeten worden gemeld. Deze meldplicht is opgenomen om het college de mogelijkheid te geven tijdig te kunnen beoordelen of de overschrijdingen noodzakelijk en redelijk zijn en om tijdig bij overschrijdingen te kunnen bijsturen. Hierdoor kunnen onvoorziene overbestedingen en ongelijke verdelingen van (aanvullende) gelden tussen scholen worden voorkomen. Met de rechtbank is de Afdeling van oordeel dat het niet voldoen aan de meldplicht er in beginsel toe leidt dat die kosten niet voor bekostiging in aanmerking komen. De Afdeling acht overigens niet uitgesloten dat sprake kan zijn van zeer bijzondere omstandigheden, waarbij extra uitgaven die evident noodzakelijk en redelijk zijn, maar pas later bij de financiële verantwoording naar voren komen, gezien de zorgplicht van het college voor de huisvesting van scholen op grond van artikel 91 van de Wpo toch voor rekening van het college kunnen komen, ook als zij niet bijtijds zijn gemeld. Het is in dat geval echter aan het bevoegd gezag van de onderwijsinstelling als bouwheer om aannemelijk te maken dat de overschrijdingen evident noodzakelijk en redelijk waren en redelijkerwijs niet eerder konden worden gemeld.
    5.3.    De stichting was als bouwheer van het project verplicht om overschrijdingen tijdig te melden. Zij heeft erkend dat zij dat niet heeft gedaan. Zoals het college terecht heeft geconcludeerd kon het daardoor deze kosten niet goed beoordelen en geen alternatieven voorstellen. Het verzuim van de meldplicht maakt dat het college de overschrijdingen van het verleende bedrag niet achteraf aanvullend hoeft te bekostigen. Het college mocht zich op het standpunt stellen dat het melden van overschrijdingen van stelposten na afloop van het project te laat is. Van de hiervoor genoemde zeer bijzondere omstandigheden is niet gebleken.
    5.4.    De weigering van het college doorkruist, anders dan zij heeft betoogd, het investeringsverbod van artikel 115, derde lid, van de Wpo niet. De stichting heeft overigens andere financieringsmogelijkheden voor de extra kosten, zoals haar eigen vermogen of een lening. Het is haar gelukt om de overschrijdingen te financieren zonder aanvullende bekostiging.
    5.5.    Het betoog slaagt niet.
    Conclusie
    6.       Het hoger beroep is ongegrond. De Afdeling bevestigt de uitspraak van de rechtbank, met verbetering van de gronden.
    7.       Het college hoeft geen proceskosten te vergoeden.
    Beslissing
    De Afdeling bestuursrechtspraak van de Raad van State:
    bevestigt de aangevallen uitspraak.
    Aldus vastgesteld door mr. E.J. Daalder, voorzitter, en mr. J.A.W. Scholten-Hinloopen en mr. B.P. Vermeulen, leden, in tegenwoordigheid van mr. O. van Loon, griffier.
    w.g. Daalder
    voorzitter
    w.g. Van Loon
    griffier
    Uitgesproken in het openbaar op 2 juli 2025
    284-1100
     
    Bijlage - Wettelijk kader
     
    Wet op het primair onderwijs
    Artikel 91
    1. De gemeenteraad draagt onderscheidenlijk burgemeester en wethouders dragen ten behoeve van de door de gemeente in stand gehouden scholen en ten behoeve van de niet door de gemeente in stand gehouden scholen zorg voor de voorzieningen in de huisvesting op het grondgebied van de gemeente overeenkomstig het bepaalde in deze afdeling. Hij behandelt onderscheidenlijk zij behandelen daarbij de door de gemeente in stand gehouden scholen en de niet door de gemeente in stand gehouden scholen op gelijke voet.
    2. Voor de toepassing van deze afdeling wordt onder een niet door de gemeente in stand gehouden school mede begrepen een op het grondgebied van de gemeente gelegen nevenvestiging van een school waarvan de hoofdvestiging op het grondgebied van een andere gemeente is gelegen.
    Artikel 92
    1. Voor de toepassing van deze afdeling worden onder voorzieningen in de huisvesting begrepen:
    a. voor blijvend onderscheidenlijk voor tijdelijk gebruik bestemde voorzieningen, bestaande uit:
    1°. nieuwbouw, een bestaand gebouw of een gedeelte daarvan, verplaatsing van een bestaand gebouw of van een gedeelte daarvan, terreinen, alsmede eerste aanschaf van onderwijsleerpakketten en meubilair,
    2°. uitbreiding van de onder 1° bedoelde voorzieningen, en
    3°. medegebruik van een ruimte die geschikt is voor het onderwijs;
    b. herstel van constructiefouten aan het gebouw, alsmede herstel en vervanging in verband met schade aan gebouw, onderwijsleerpakketten en meubilair in geval van bijzondere omstandigheden.
    2. Bij algemene maatregel van bestuur worden bruto vloeroppervlakten per gelijktijdig aanwezige leerling voorgeschreven die voorzieningen in de huisvesting ten minste dienen te bevatten. Deze oppervlakten kunnen per schoolsoort verschillend worden vastgesteld.
    Artikel 93
    1. Burgemeester en wethouders stellen jaarlijks ten behoeve van het eerstvolgende jaar voor een door hen te bepalen tijdstip een bekostigingsplafond vast voor de bekostiging van de voorzieningen in de huisvesting voor: […]
    Artikel 104
    Tenzij het bevoegd gezag van een niet door de gemeente in stand gehouden school dat aanspraak heeft op bekostiging van een voorziening in de huisvesting, met burgemeester en wethouders overeenkomt dat de gemeente deze voorziening tot stand brengt, behoeven de bouwplannen en de desbetreffende begrotingen de instemming van burgemeester en wethouders.
    Artikel 112
    Het bevoegd gezag van een niet door de desbetreffende gemeente in stand gehouden school is gehouden aan de gemeenteraad onderscheidenlijk burgemeester en wethouders alle inlichtingen te verschaffen die de gemeenteraad onderscheidenlijk burgemeester en wethouders voor een adequate uitvoering van de bepalingen in deze afdeling noodzakelijk achten.
    Artikel 148
    1. Het bevoegd gezag wendt het totaal van de in de artikelen 129, 134 en 137 bedoelde bedragen voor de kosten voor de materiële instandhouding en de personeelskosten uitsluitend aan voor kosten voor materiële instandhouding, personeelskosten van de school of personeelskosten in verband met benoeming of tewerkstelling zonder benoeming van personeel, bedoeld in artikel 29, vijfde lid, dan wel mede voor die kosten van een van de andere scholen van dat bevoegd gezag.
    […]