ECLI:NL:RVS:2025:3558, Raad van State, 30-07-2025, 202400361/1/R4
Raad van State — Uitspraak 
Datum: 2025-07-30 00:00:00.000000
Rechtsgebied: Bestuursrecht

Samenvatting: Bij besluit van 12 augustus 2021 heeft het college van burgemeester en wethouders van Maasdriel aan [appellante] onder meer een last onder dwangsom opgelegd wegens het in strijd met het bestemmingsplan bedrijfsmatig aanbieden van overnachtingsplekken op het perceel [locatie] in Hurwenen. [appellante] exploiteert aan de [locatie] in Hurwenen een cursuscentrum waar ruimtes worden verhuurd voor het geven van meerdaagse cursussen met overnachtingsmogelijkheid. Op 7 oktober 1991 is een vergunning verleend voor het veranderen van een deel van de schuur op het perceel in een lesruimte met bijbehorende faciliteiten, waaronder drie logeerkamers op de eerste verdieping. Op 12 oktober 2020 en 20 juli 2021 heeft het college controles uitgevoerd en geconstateerd dat er veel meer slaapplekken zijn gerealiseerd dan de in 1991 vergunde logeerkamers en dat er slaapplekken recreatief worden verhuurd. [appellante] betoogt dat de rechtbank ten onrechte heeft geoordeeld dat het aanbieden van overnachtingsplekken in strijd is met het bestemmingsplan.

202400361/1/R4.
    Datum uitspraak: 30 juli 2025
    AFDELING
    BESTUURSRECHTSPRAAK
    Uitspraak op het hoger beroep van:
    [appellante], gevestigd in Hurwenen, gemeente Maasdriel,
    appellante,
    tegen de uitspraak van de rechtbank Gelderland van 6 december 2023 in zaak nr. 22/1391 in het geding tussen onder meer:
    [appellante]
    en
    het college van burgemeester en wethouders van Maasdriel.
    Procesverloop
    Bij besluit van 12 augustus 2021 heeft het college aan [appellante] onder meer een last onder dwangsom opgelegd wegens het in strijd met het bestemmingsplan bedrijfsmatig aanbieden van overnachtingsplekken op het perceel [locatie] in Hurwenen.
    Bij besluit van 6 januari 2022 heeft het college bij [appellante] € 1.000,00 ingevorderd.
    Bij besluit van 1 februari 2022 heeft het college het door [appellante] gemaakte bezwaar ongegrond verklaard.
    Bij uitspraak van 6 december 2023 heeft de rechtbank het beroep van onder meer [appellante] ongegrond verklaard.
    Tegen deze uitspraak heeft [appellante] hoger beroep ingesteld.
    Het college heeft een schriftelijke uiteenzetting gegeven.
    [appellante] heeft nadere stukken ingediend.
    De Afdeling heeft de zaak ter zitting behandeld op 15 juli 2025, waar [appellante], vertegenwoordigd door [gemachtigden], en het college, vertegenwoordigd door mr. M.G.H.C. Truijen en B.M.H. Schraven, zijn verschenen.
    Overwegingen
    Overgangsrecht inwerkingtreding Omgevingswet
    1.       Op 1 januari 2024 zijn de Omgevingswet en de Invoeringswet Omgevingswet in werking getreden. Als vóór het tijdstip van inwerkingtreding van de Omgevingswet een overtreding heeft plaatsgevonden, is aangevangen of het gevaar voor een overtreding klaarblijkelijk dreigde, en vóór dat tijdstip een last onder dwangsom is opgelegd voor die overtreding of dreigende overtreding, dan blijft op grond van artikel 4.23, eerste lid, van de Invoeringswet Omgevingswet op die opgelegde last onder dwangsom het recht zoals dat gold onmiddellijk vóór het tijdstip van inwerkingtreding van de Omgevingswet van toepassing tot het tijdstip waarop de last volledig is uitgevoerd, de dwangsom volledig is verbeurd en betaald, of de last is opgeheven.
    Bij besluit van 12 augustus 2021 heeft het college een last onder dwangsom opgelegd. Dat betekent dat in dit geval de Wet algemene bepalingen omgevingsrecht, zoals die gold vóór 1 januari 2024, van toepassing blijft.
    Inleiding
    2.       [appellante] exploiteert aan de [locatie] in Hurwenen een cursuscentrum waar ruimtes worden verhuurd voor het geven van meerdaagse cursussen met overnachtingsmogelijkheid. Op 7 oktober 1991 is een vergunning verleend voor het veranderen van een deel van de schuur op het perceel in een lesruimte met bijbehorende faciliteiten, waaronder drie logeerkamers op de eerste verdieping.
    Op 12 oktober 2020 en 20 juli 2021 heeft het college controles uitgevoerd en geconstateerd dat er veel meer slaapplekken zijn gerealiseerd dan de in 1991 vergunde logeerkamers en dat er slaapplekken recreatief worden verhuurd.
    Bij het besluit van 12 augustus 2021 heeft het college [appellante] onder oplegging van een dwangsom gelast om alle bedrijfsmatig aangeboden slaapplekken (bedden met matrassen) ten behoeve van het cursuscentrum of ten behoeve van (toeristische) verhuur, op het perceel zonder omgevingsvergunning, te verwijderen en verwijderd te houden en geen overnachtingsmogelijkheden meer aan te bieden op het perceel, uitgezonderd de slaapplekken in de schuur ten behoeve van cursussen waarvoor in 1991 een vergunning is verleend met kenmerk NO.91B38. Aan deze last is een dwangsom verbonden van € 30.000,00 ineens.
    Bij het besluit op bezwaar van 1 februari 2022 is deze last in stand gebleven.
    De overtreding
    3.       Het perceel heeft op grond van het bestemmingsplan "Buitengebied herziening 2016" de bestemming "Bedrijf" met de functieaanduiding "specifieke vorm van bedrijf - cursuscentrum". Op grond van artikel 5.1 van de planregels zijn de gronden bestemd voor een cursuscentrum. Het bestemmingsplan bevat geen definitie van het begrip "cursuscentrum".
    3.1.    [appellante] betoogt dat de rechtbank ten onrechte heeft geoordeeld dat het aanbieden van overnachtingsplekken in strijd is met het bestemmingsplan. Volgens haar heeft de rechtbank miskend dat hoewel volgens de definities van "cursus" en "centrum" in het "Van Dale Groot woordenboek van de Nederlandse taal" bij een cursuscentrum geen overnachtingen horen, bij [appellante] wel altijd overnachtingen hebben plaatsgevonden. Gelet op de geschiedenis van [appellante], moet volgens haar de functieaanduiding zo worden uitgelegd dat overnachtingen door cursisten daar zijn toegestaan. Hierbij verwijst zij naar haar brief van 8 augustus 1991 aan de gemeente waarin zij het beoogde gebruik toelicht ten behoeve van haar aanvraag om de vergunning die op 7 oktober 1991 is verleend. Volgens haar blijkt uit die brief duidelijk dat meerdaagse cursussen met overnachting zouden worden gegeven en is dat gebruik daarna nooit gewijzigd. Verder wijst zij erop dat in het kader van eerdere bestemmingsplannen veldinventarisaties hebben plaatsgevonden en dat de bedrijfsvoering sindsdien weliswaar uitgebreid, maar niet gewijzigd is.
    3.2.    De rechtbank heeft met juistheid overwogen dat onder het begrip "cursuscentrum" niet vanzelfsprekend overnachtingsmogelijkheden vallen. Hoewel bij [appellante] al sinds 1991 overnachtingen plaatsvinden en op 7 oktober 1991 een vergunning is verleend voor het realiseren en gebruiken van drie logeerkamers, betekent dat niet dat de functieaanduiding "specifieke vorm van bedrijf - cursuscentrum" zo moet worden uitgelegd dat het aanbieden van overnachtingsmogelijkheden in overeenstemming is met de bestemming en dat daarom op grond van het bestemmingsplan een onbeperkt aantal overnachtingsplekken gerealiseerd mocht worden. Uit wat [appellante] aanvoert en de stukken waarnaar zij verwijst, blijkt niet dat met het toekennen van die functieaanduiding is beoogd om planologisch meer mogelijk te maken dan het bestaande gebruik als cursuscentrum, waarbij enkele overnachtingsplekken waren toegestaan op grond van de vergunning van 7 oktober 1991. De rechtbank heeft dan ook terecht geoordeeld dat het aanbieden van overnachtingsplekken in strijd is met het bestemmingsplan.
    Het betoog faalt.
    De last
    4.       [appellante] betoogt dat de rechtbank niet heeft onderkend dat de last onduidelijk en te verstrekkend is geformuleerd. Volgens haar verplicht de last tot het verwijderen van alle bedden en matrassen buiten het in 1991 vergunde gedeelte, terwijl er slaapplekken aanwezig mogen zijn in de twee bedrijfswoningen op het perceel en er matrassen worden gebruikt voor toegestane cursusactiviteiten zoals yogalessen.
    4.1.    Tussen partijen is niet in geschil dat de last geen betrekking heeft op de in 1991 vergunde slaapplekken. Afgezien van die slaapplekken, strekt de last niet tot het verwijderen van alle overige bedden en matrassen, maar slechts tot het verwijderen van alle bedrijfsmatig aangeboden slaapplekken, te weten bedden mét matrassen. Anders dan [appellante] betoogt, strekt de last dus niet tot het verwijderen van eventuele slaapplekken in bedrijfswoningen, die niet bedrijfsmatig werden aangeboden aan derden. Verder strekt de last niet tot het verwijderen van de losse matrassen die worden gebruik voor cursusactiviteiten. In wat [appellante] heeft aangevoerd, ziet de Afdeling geen aanleiding voor het oordeel dat de last onduidelijk of te verstrekkend is.
    Het betoog faalt.
    Concreet zicht op legalisatie
    5.       [appellante] betoogt dat de rechtbank ten onrechte heeft geoordeeld dat er geen concreet zicht op legalisatie bestaat omdat het college niet bereid is een omgevingsvergunning in afwijking van het bestemmingsplan te verlenen. Volgens haar kan het college zich niet zomaar op het standpunt stellen dat het niet mee wil werken aan legalisatie, terwijl in de toelichting bij het bestemmingsplan staat dat ruimte wordt geboden voor verblijfsrecreatie op voormalige agrarische bedrijfslocaties.
    5.1.    Zoals de Afdeling heeft overwogen in haar uitspraak van 5 maart 2025, ECLI:NL:RVS:2025:678, geldt bij handhavingsbesluiten bij de toets aan het evenredigheidsbeginsel de maatstaf van de zogeheten Harderwijk-uitspraak (uitspraak van 2 februari 2022, ECLI:NL:RVS:2022:285). Daarbij geldt als uitgangspunt dat het algemeen belang gediend is met handhaving en dat om die reden in de regel tegen een overtreding moet worden opgetreden. Handhaving blijft dus voorop staan.
    Handhavend optreden is alleen onevenredig als er in het concrete geval omstandigheden zijn waaraan een zodanig zwaar gewicht toekomt dat het algemeen belang dat gediend is met handhaving daarvoor moet wijken. Dan is er een bijzonder geval waarin toch van handhavend optreden moet worden afgezien. Een bijzonder geval kan zich bijvoorbeeld voordoen bij concreet zicht op legalisatie, maar ook andere omstandigheden van het concrete geval kunnen leiden tot het oordeel dat er een bijzonder geval is.
    Andere redenen om van handhavend optreden af te zien kunnen zich bijvoorbeeld voordoen bij een schending van het gelijkheidsbeginsel of het vertrouwensbeginsel.
    5.2.    Voor het bestaan van concreet zicht op legalisatie van met het bestemmingsplan strijdig gebruik moet ten minste al een begin zijn gemaakt met de voor verlening van die vergunning vereiste procedure. Daarvoor is ten minste vereist dat een aanvraag is gedaan. Alleen al omdat [appellante] geen aanvraag heeft gedaan voor de legalisatie van de slaapplekken, heeft de rechtbank terecht geoordeeld dat er geen concreet zicht op legalisatie bestond.
    Daarnaast heeft de rechtbank terecht gewezen op de vaste rechtspraak dat het enkele feit dat het college niet bereid is gebruik te maken van zijn bevoegdheid om een omgevingsvergunning te verlenen voor van het bestemmingsplan afwijkend gebruik, volstaat voor het oordeel dat geen concreet zicht op legalisatie bestaat. Ook daarom bestond er in dit geval geen concreet zicht op legalisatie.
    Het betoog faalt.
    De aanvullende bezwaargronden van 8 november 2021
    6.       [appellante] betoogt dat de rechtbank ten onrechte geen aanleiding heeft gezien voor het oordeel dat het college het besluit op bezwaar van 1 februari 2022 onvoldoende heeft gemotiveerd. Volgens haar heeft het college niet al haar bezwaargronden besproken door enkel te verwijzen naar het advies van de bezwaarschriftencommissie van 18 november 2021, waarin de commissie op haar beurt verwijst naar de uitspraak van de voorzieningenrechter van de rechtbank van 7 oktober 2021 in zaak nr. 21/4317. Zij stelt dat de bezwaarschriftencommissie niet is ingegaan op haar aanvullende bezwaargronden die zij bij brief van 8 november 2021, na de uitspraak van de voorzieningenrechter, heeft aangevoerd.
    6.1.    In haar aanvullend bezwaar van 8 november 2021 voert [appellante] ten eerste aan dat de door haar aangeboden slaapplekken niet in strijd met het bestemmingsplan zijn en ten tweede dat ze gelegaliseerd zouden kunnen worden als ze wel in strijd met het bestemmingsplan zouden zijn. In het advies van de bezwaarschriftencommissie wordt uitdrukkelijk ingegaan op het eerste betoog. Over het tweede betoog staat enkel vermeld dat de commissie de voorzieningenrechter volgt in het standpunt dat niet is gebleken van bijzondere omstandigheden om af te zien van handhaving. Hoewel de uitspraak van de voorzieningenrechter van eerdere datum is dan het aanvullend bezwaar van 8 november 2021, wordt daarin wel ingegaan op de vraag of de slaapplekken gelegaliseerd zouden kunnen worden en wordt overwogen dat er geen zicht is op legalisatie, omdat er geen aanvraag voor een omgevingsvergunning is gedaan en omdat het college heeft aangegeven niet aan legalisatie te willen meewerken. Anders dan [appellante] stelt, is dus wel ingegaan op de aanvullende bezwaargronden in haar brief van 8 november 2021. De rechtbank heeft op dit punt terecht geen aanleiding gezien voor het oordeel dat het college het besluit op bezwaar van 1 februari 2022 onvoldoende heeft gemotiveerd.
    Het betoog faalt.
    Het invorderingsbesluit van 6 januari 2022
    7.       Op 16 november 2021 heeft het college een controle uitgevoerd en geconstateerd dat niet volledig aan de last was voldaan, zodat de dwangsom van € 30.000,00 van rechtswege was verbeurd. Bij het invorderingsbesluit van 6 januari 2022 heeft het college vanwege deze verbeurte bij [appellante] een bedrag van € 1.000,00 ingevorderd. Het college zag aanleiding om het bedrag van de verbeurde dwangsom te matigen naar € 1.000,00 omdat de last wel grotendeels was opgevolgd.
    8.       [appellante] betoogt dat de rechtbank ten onrechte heeft vastgesteld dat de dwangsom is verbeurd. Volgens haar heeft het college bij de controle op 16 november 2021 ten onrechte de last niet als geheel gecontroleerd door de focus te leggen op de nog aanwezige bedden, ook op plekken waar die zijn toegestaan, en door niet na te gaan of de slaapplekken nog wel bedrijfsmatig werden aangeboden.
    8.1.    De rechtbank heeft terecht vastgesteld dat uit het rapport van de controle op 16 november 2021 blijkt dat de slaapplekken in kamer 1, bij binnenkomst links op de begane grond, niet waren verwijderd. Toen de last werd opgelegd, werden deze slaapplekken bedrijfsmatig aangeboden, zodat zij op grond van de last verwijderd moesten worden. Door deze slaapplekken niet te verwijderen, is niet volledig voldaan aan de last om alle bedrijfsmatig aangeboden slaapplekken (bedden met matrassen) te verwijderen en is de aan die last verbonden dwangsom verbeurd, ongeacht of de slaapplekken op dat moment nog wel bedrijfsmatig werden aangeboden.
    Het betoog faalt.
    9.       [appellante] betoogt dat de rechtbank ten onrechte heeft aangenomen dat het rapport van de controle op 16 november 2021 bevoegd is opgesteld, omdat het rapport digitaal is ondertekend en daardoor een kenbare en controleerbare ondertekening ontbreekt. Volgens [appellante] voldoen alle controlerapporten in dit dossier niet aan die eis.
    9.1.    Volgens vaste rechtspraak moet aan een invorderingsbesluit een deugdelijke en controleerbare vaststelling van relevante feiten en omstandigheden ten grondslag liggen. Zie bijvoorbeeld de uitspraak van 3 mei 2017, ECLI:NL:RVS:2017:1179, onder 8. Eén van de volgens die rechtspraak geldende eisen is dat een controlerapport in beginsel moet zijn voorzien van een ondertekening door de opsteller. Daaraan kan echter voorbij worden gegaan als op een andere wijze kan worden vastgesteld dat de opsteller van het rapport degene is die de daarin vastgestelde feiten en omstandigheden heeft vastgesteld of waargenomen.
    Het rapport van de controle op 16 november 2021 is digitaal ondertekend door de toezichthouder die het controlebezoek heeft afgelegd, daarbij heeft gesproken met de exploitant en foto’s heeft gemaakt. [appellante] heeft niet geconcretiseerd waarom de digitale ondertekening van het controlerapport niet kenbaar en controleerbaar zou zijn en waarom daarmee niet zou zijn voldaan aan de eis van ondertekening door de opsteller. De Afdeling ziet geen aanleiding voor dat oordeel.
    Bovendien kan in dit geval, volgens de hiervoor weergegeven rechtspraak die de rechtbank terecht aanhaalt, voorbij worden gegaan aan de eis van ondertekening, omdat de identiteit van de toezichthouder die het controlebezoek heeft afgelegd en het rapport heeft opgesteld, niet in geschil is. Aangezien [appellante] de bevoegdheid van die toezichthouder niet heeft betwist, heeft de rechtbank terecht aangenomen dat het controlerapport bevoegd is opgesteld.
    Daargelaten of de eis van ondertekening geldt voor de andere controlerapporten die ten grondslag liggen aan de last onder dwangsom, is daaraan voldaan door de digitale ondertekening van die rapporten.
    Het betoog faalt.
    10.     Het hoger beroep is ongegrond. De Afdeling bevestigt de uitspraak van de rechtbank, voor zover aangevallen.
    11.     Het college hoeft geen proceskosten te vergoeden.
    Beslissing
    De Afdeling bestuursrechtspraak van de Raad van State:
    bevestigt de uitspraak van de rechtbank, voor zover aangevallen.
    Aldus vastgesteld door mr. C.H.M. van Altena, lid van de enkelvoudige kamer, in tegenwoordigheid van mr. L.S. Kors, griffier.
    w.g. Van Altena
    lid van de enkelvoudige kamer
    w.g. Kors
    griffier
    Uitgesproken in het openbaar op 30 juli 2025
    687-1152