ECLI:NL:RBROT:2024:8538, Rechtbank Rotterdam, 27-08-2024, ROT 23/6830
Rechtbank Rotterdam — Uitspraak 
Datum: 2024-08-27 00:00:00.000000
Rechtsgebied: Bestuursrecht

Samenvatting: betreft het opleggen van een bestuurlijke boete vanwege het overtreden van artikel 2, eerste lid, van de Wet arbeid vreemdelingen en artikel 15, eerste lid, van de Wet arbeid vreemdelingen

RECHTBANK ROTTERDAM
  
  
    Bestuursrecht
  
  
    zaaknummer: ROT 23/6830 
  
  
    uitspraak van de meervoudige kamer van 27 augustus 2024 in de zaak tussen
  
    
      
      [eiseres] , uit [plaatsnaam] , eiseres
    (gemachtigde: mr. E.T.P. Scheers),
    
    
      en
    
    
  
  
    de minister van Sociale Zaken en Werkgelegenheid 
    (gemachtigde: mr. N.M. Majid).
    
    
  
  
    Inleiding
    
    1. In deze uitspraak beoordeelt de rechtbank het beroep van eiseres dat ziet op het opleggen van een bestuurlijke boete vanwege het overtreden van de Wet arbeid vreemdelingen (Wav).
    
    2. Met het primaire besluit van 5 april 2023 heeft de minister aan eiseres een bestuurlijke boete opgelegd van in totaal € 42.750,- vanwege het overtreden van artikel 2, eerste lid, van de Wav en artikel 15, eerste lid, van de Wav. Met het bestreden besluit van 1 september 2023 op het bezwaar van eiseres is de minister bij dat besluit gebleven.
    
    3. Eiseres heeft beroep ingesteld tegen het bestreden besluit. De minister heeft op het beroep gereageerd met een verweerschrift.
    
    4.  De rechtbank heeft het beroep op 4 juni 2024 op zitting behandeld. Hieraan hebben deelgenomen: [naam 1] en [naam 2] namens eiseres, de gemachtigde van eiseres en de gemachtigde van de minister. 
    
  
  
    Waar gaat de zaak over?
    
    5. Op 16 november 2021 hebben inspecteurs van de Nederlandse Arbeidsinspectie een werkplekcontrole uitgevoerd in Bleiswijk. Naar aanleiding van deze controle hebben de inspecteurs een administratief onderzoek ingesteld naar de naleving van de Wav door eiseres over de periode van 1 december 2020 tot en met 1 december 2021. Uit dit administratief onderzoek is gebleken dat zes personen die bij eiseres werkzaam waren, vreemdelingen zijn in de zin van de Vreemdelingenwet 2000. Voor deze vreemdelingen waren geen tewerkstellingsvergunningen afgegeven. Ook hadden deze vreemdelingen geen gecombineerde vergunning voor verblijf en arbeid. Zonder één van deze vergunningen mag eiseres geen vreemdelingen in Nederland arbeid laten verrichten. Dit volgt uit artikel 2, eerste lid, van de Wav. De inspecteurs hebben daarom zes overtredingen van dit artikel van de Wav vastgesteld. Dit betrof de vreemdelingen:
    
    
      
        
          [vreemdeling 1] , geboren op [geboortedatum 1] ;
      
      
        
          [vreemdeling 2] , geboren op [geboortedatum 2] ;
      
      
        
          [vreemdeling 3] , geboren op [geboortedatum 3] ;
      
      
        
          [vreemdeling 4] , geboren op [geboortedatum 4] ;
      
      
        
          [vreemdeling 5] , geboren op [geboortedatum 5] ;
      
      
        
          [vreemdeling 6] , geboren op [geboortedatum 6] .
      
    
    
    6. Uit het administratief onderzoek is ook gebleken dat eiseres deze vreemdelingen arbeid heeft laten verrichten, waarbij de arbeid feitelijk werd verricht bij een andere werkgever. In dat geval moet eiseres bij aanvang van deze arbeid een afschrift van een geldig identiteitsdocument van de vreemdelingen verstrekken aan de werkgever waarbij de arbeid feitelijk wordt verricht. Dit volgt uit artikel 15, eerste lid, van de Wav. Eiseres heeft dit niet gedaan. De inspecteurs hebben daarom ook zes overtredingen van artikel 15, eerste lid, van de Wav vastgesteld.
    
    7. De inspecteurs hebben hun bevindingen vastgelegd in het boeterapport van 24 oktober 2022. Dit rapport is aan eiseres toegezonden.
    
    8. De minister heeft op 2 februari 2023 eiseres op de hoogte gesteld van zijn voornemen om vanwege de geconstateerde overtredingen van de Wav een boete op te leggen. Ook heeft hij eiseres laten weten dat hij van plan was de inspectiegegevens openbaar te maken. Eiseres is in de gelegenheid gesteld haar zienswijze kenbaar te maken. Eiseres heeft hiervan gebruik gemaakt door op 21 februari 2023 een zienswijze in te dienen.
    
    9. Met het primaire besluit heeft de minister aan eiseres een boete opgelegd van € 36.000,- vanwege de zes overtredingen van artikel 2, eerste lid, van de Wav. Ook is met dit besluit aan eiseres een boete opgelegd van € 6.750,- vanwege de zes overtredingen van artikel 15, eerste lid, van de Wav. Voor het bepalen van de hoogte van de boete is de minister in beide gevallen uitgegaan van de boetenormbedragen in de Beleidsregel boeteoplegging Wet arbeid vreemdelingen 2020 (Beleidsregel). De minister heeft de hoogte van de boete in beide gevallen bepaald op 75% van het boetenormbedrag omdat hij vindt dat sprake is van grove schuld van eiseres aan de overtredingen. Daarnaast heeft de minister met het primaire besluit besloten de inspectiegegevens openbaar te maken.
    
    10. Eiseres heeft bezwaar gemaakt tegen het primaire besluit. Met het bestreden besluit is de minister bij het primaire besluit gebleven.
    
  
  
    Waarom is eiseres het niet eens met het bestreden besluit?
    
    11. Eiseres betoogt dat de minister ten onrechte de boetes heeft opgelegd. Als de boetes al opgelegd hadden moeten worden, dan in elk geval niet voor het totaalbedrag van € 42.750,-.
    
    
      
        Overtreding artikel 2, eerste lid, van de Wav
      
    
    12. Ten aanzien van de overtreding van artikel 2, eerste lid, van de Wav stelt eiseres dat de minister had moeten onderzoeken of de betreffende vreemdelingen een verblijfsvergunning hadden of dat zij een verblijfsvergunning hadden aangevraagd door raadpleging van het elektronische systeem Basis Voorziening Vreemdelingen (BVV). Door dit niet te doen, heeft de minister volgens haar niet kunnen vaststellen of de vreemdelingen het recht hadden om te werken.
    
    13. Ook stelt eiseres dat er geen sprake is van verwijtbaarheid. Daarbij wijst eiseres erop dat de minister er ten onrechte van uitgaat dat de vreemdelingen [vreemdelingen 5 en 6] zich bij de aanvang van de werkzaamheden hebben geïdentificeerd met hun Georgische identiteitsdocumenten. Ten aanzien van de vreemdelingen [vreemdeling 1] , [vreemdeling 2] , [vreemdeling 3] en [vreemdeling 4] stelt eiseres dat de minister er ten onrechte van uitgaat dat eiseres heeft aangenomen dat zij in Nederland arbeid mochten verrichten omdat zij over een BSN-nummer beschikten. Eiseres stelt dat dit niet betekent dat zij niet óók de Griekse identiteitsdocumenten van deze vreemdelingen heeft gecontroleerd. Zij stelt dat zij dat wel heeft gedaan. Er was evenwel geen aanleiding die maakte dat eiseres redelijkerwijs moest vermoeden dat de Griekse identiteitsdocumenten vals of vervalst waren, aldus eiseres. 
    
    14. Eiseres stelt dat de minister in het bestreden besluit bij het bepalen van de hoogte van de boete ook (kenbaar) had moeten meewegen dat eiseres de betreffende vreemdelingen had verantwoord in de administratie en conform de wettelijke regels heeft verloond.  
    
    
      
        Overtreding artikel 15, eerste lid, van de Wav
      
    
    15. Ten aanzien van de overtreding van artikel 15, eerste lid, van de Wav stelt eiseres dat zij de identiteitsdocumenten die zij van de vreemdelingen heeft ontvangen, heeft doorgestuurd naar de opdrachtgevers waar de vreemdelingen arbeid hebben verricht. Eiseres hoefde redelijkerwijs niet te vermoeden dat deze identiteitsdocumenten vals of vervalst waren. 
    
    16. Ook stelt eiseres dat haar niet twee keer, namelijk zowel bij de overtreding van artikel 2, eerste lid, van de Wav als bij de overtreding van artikel 15, eerste lid, van de Wav kan worden tegengeworpen dat de identiteitsdocumenten vals of vervalst zijn. Als er al sprake is van een overtreding van artikel 15, tweede lid, van de Wav, dan heeft eiseres niet (nogmaals) ernstig nalatig gehandeld en heeft zij daarom geen grove schuld. 
    
    
      
        Evenredigheidsbeginsel
      
    
    17. Eiseres betoogt dat het opleggen van zowel een boete voor overtreding van artikel 2, eerste lid, van de Wav als een boete voor overtreding van artikel 15, eerste lid, van de Wav moet leiden tot matiging van de tweede boete op grond van het evenredigheidsbeginsel. 
    
  
  
    Wat is het oordeel van de rechtbank?
    
    18. De rechtbank beoordeelt de rechtmatigheid van de door de minister aan eiseres opgelegde boetes. Zij doet dat aan de hand van de beroepsgronden van eiseres.
    
    19. De rechtbank is van oordeel dat het beroep van eiseres gegrond is en dat de minister boetes had kunnen opleggen tot een bedrag van € 35.000,-. Hierna legt de rechtbank uit hoe zij tot dit oordeel komt en welke gevolgen dit oordeel heeft.
    
    20. De voor de beoordeling van het beroep belangrijke wet- en regelgeving is te vinden in de bijlage bij deze uitspraak.
    Overtreding artikel 2, eerste lid, van de Wav
    21. Bij het opleggen van een bestuurlijke boete geldt dat de bewijslast van de overtreding op het bestuursorgaan rust. De minister heeft in deze zaak bewijs geleverd aan de hand van het boeterapport van 24 oktober 2022. Uit dit boeterapport blijkt dat eiseres geen tewerkstellingsvergunning had voor de vreemdelingen. Ook blijkt daaruit dat de vreemdelingen niet in het bezit waren van een gecombineerde vergunning voor werkzaamheden bij eiseres. Het boeterapport is op ambtsbelofte opgemaakt, zodat de minister in beginsel op dit stuk mag afgaan. Aan de hand van het boeterapport heeft de minister voldoende onderbouwd dat ten aanzien van alle zes de vreemdelingen artikel 2, eerste lid, van de Wav is overtreden. Wat eiseres heeft aangevoerd geeft grond voor het oordeel dat aan het boeterapport zodanige gebreken kleven dat de minister dit rapport niet ten grondslag mocht leggen aan zijn vaststellen van de overtreding. 
    
    22. Anders dan eiseres meent, is de minister niet gehouden óók te bewijzen dat de vreemdelingen niet over een (andere) verblijfsvergunning beschikten of dat daartoe geen aanvraag liep. Als de vreemdelingen aan andere omstandigheden hun verblijfsrecht hadden kunnen ontlenen, dan had het op de weg van eiseres gelegen om die stelling te staven, althans daar een begin van bewijs van te leveren. Dat heeft eiseres niet gedaan. Dat dat nu, zoals eiseres ter zitting heeft aangevoerd, niet meer mogelijk is omdat de vreemdelingen niet meer voor eiseres werkzaam zijn, komt voor rekening en risico van eiseres. 
    
    
      
        Verwijtbaarheid overtreding artikel 2, eerste lid, van de Wav
      
      
        Toetsingskader
      
    
    23. De minister moet de hoogte van de boete afstemmen op de ernst van de overtreding en de mate waarin deze aan de overtreder kan worden verweten. Daarbij moet rekening worden gehouden met de omstandigheden waaronder de overtreding is gepleegd. Uit vaste rechtspraak volgt dat de minister, ook bij de toepassing van de Beleidsregel en de daarin vastgestelde boetebedragen, in elk individueel geval moet beoordelen of die toepassing strookt met deze eisen. Indien dat niet het geval is, moet de boete, in aanvulling op of in afwijking van het beleid, zodanig worden vastgesteld dat deze evenredig is. De rechter toetst zonder terughoudendheid of de opgelegde boete evenredig is. In situaties waarin verwijtbaarheid volledig ontbreekt, bestaat geen grond voor boeteoplegging. Die situatie doet zich in elk geval voor indien de overtreder aannemelijk heeft gemaakt dat hij alles wat redelijkerwijs mogelijk was heeft gedaan om de overtreding te voorkomen. Een verminderde mate van verwijtbaarheid kan aanleiding geven de opgelegde boete te matigen.
    
    24. In beginsel mag bij overtreding van de Wav worden uitgegaan van normale verwijtbaarheid. In dat geval wordt een boete opgelegd ter hoogte van 50% van het boetenormbedrag. Afwijking naar beneden is aangewezen als sprake is van verminderde verwijtbaarheid bij de werkgever. Op de werkgever rust de verplichting de daarvoor noodzakelijke feiten en omstandigheden aannemelijk te maken. Onder verminderde verwijtbaarheid worden verstaan situaties waarin het de werkgever niet volledig valt aan te rekenen dat hij de Wav heeft overtreden. In die gevallen wordt een boete opgelegd ter hoogte van 25% van het boetenormbedrag. Afwijking naar boven van het percentage van 50% is gerechtvaardigd bij opzet of grove schuld bij de werkgever. Het is dan aan de minister om aan te tonen dat de werkgever met opzet of grove schuld heeft gehandeld. Onder opzet wordt verstaan het willens en wetens handelen of nalaten in strijd met de Wav. In dat geval wordt een boete opgelegd ter hoogte van 100% van het boetenormbedrag. Grove schuld is aan de orde wanneer de mate van verwijtbaarheid hoger ligt dan de normale verwijtbaarheid, maar er geen sprake is van opzet. Hierbij gaat het om ernstige nalatigheid, ernstige onzorgvuldigheid of ernstige onachtzaamheid met als gevolg dat de Wav niet of niet behoorlijk is nageleefd. In die gevallen wordt een boete opgelegd ter hoogte van 75% van het boetenormbedrag. 
    
    
      
        Matiging wegens normale of verminderde verwijtbaarheid
      
    
    25. Op eiseres rust de plicht de identiteit te controleren van de vreemdelingen die zij arbeid in Nederland laat verrichten. Dit moet aan de hand van een identiteitsdocument. De arbeidsinspectie heeft hier een stappenplan voor opgesteld dat als leidraad kan dienen. Dit heet het ‘Stappenplan verificatieplicht’. Op basis van dit stappenplan moet eiseres onder meer controleren of een identiteitsbewijs geldig, echt en origineel is. Ook moet eiseres controleren of er beschadigingen of afwijkingen te zien zijn.
    
    26. Uit de verklaringen van de vreemdelingen [vreemdeling 6] en [vreemdeling 5] blijkt dat zij het valse of vervalste Griekse identiteitsdocument niet aan eiseres hebben laten zien. Eiseres heeft verklaard dat als zij een Georgisch identiteitsdocument hadden laten zien, eiseres hen geen arbeid zou hebben laten verrichten. Daarnaast heeft eiseres verklaard dat zij dacht dat [vreemdeling 6] en [vreemdeling 5] in Nederland mochten werken omdat zij over een BSN-nummer beschikten. Zij heeft tijdens het onderzoek niet verklaard dat zij de Griekse identiteitsdocumenten van deze vreemdelingen heeft gezien. Eiseres heeft tijdens het onderzoek ook geen identiteitsdocumenten van de vreemdelingen [vreemdeling 6] en [vreemdeling 5] kunnen verstrekken. De rechtbank maakt hieruit op dat eiseres de identiteitsdocumenten van deze vreemdelingen niet heeft gecontroleerd. Naar het oordeel van de rechtbank is er daarom sprake van grove schuld en heeft de minister terecht een boete opgelegd voor een bedrag gelijk aan 75% van het boetenormbedrag.
    
    27. De vreemdelingen [vreemdeling 1] en [vreemdeling 2] hebben zich geïdentificeerd met een kopie van het valse of vervalste Griekse identiteitsdocument. Dit blijkt uit de verklaring van eiseres. Aan de hand van een kopie van een identiteitsdocument kan de identiteit van deze vreemdelingen niet, althans onvoldoende worden gecontroleerd. Dit volgt ook uit voornoemd stappenplan en de Wet op de identificatieplicht. De rechtbank is daarom van oordeel dat de minister ook in dit geval terecht is uitgegaan van grove schuld en een boete heeft opgelegd voor een bedrag gelijk aan 75% van het boetenormbedrag.
    
    28. De vreemdelingen [vreemdeling 3] en [vreemdeling 4] hebben het valse of vervalste Griekse identiteitsdocument aan eiseres laten zien. In dat geval komt het er op aan of eiseres redelijkerwijs had kunnen vermoeden dat deze identiteitsdocumenten vals waren. In de processen-verbaal van bevindingen, waarin verslag wordt gedaan van het onderzoek naar het paspoort van [vreemdeling 3] en het ID-bewijs van [vreemdeling 4] , wordt melding gemaakt van verschillen met een origineel document. Ook al zijn deze verschillen misschien met het blote oog lastig waarneembaar, eiseres had het paspoort en/of ID-bewijs conform het stappenplan Verificatieplicht kunnen controleren op echtheid door dit naast een foto van een origineel Grieks paspoort en ID-bewijs te houden. Een dergelijke foto is via voornoemd stappenplan online te bekijken. Eiseres had dan redelijkerwijs kunnen vermoeden dat het om vervalsingen ging. Omdat eiseres dat niet heeft gedaan, is naar het oordeel van de rechtbank sprake van normale verwijtbaarheid. De rechtbank is dan ook van oordeel dat in dit geval de boete tot 50% van het boetenormbedrag moet worden gematigd.
    
    
      
        Matiging vanwege verantwoording in de administratie
      
    
    29. Voor een verdere matiging omdat eiseres de vreemdelingen in de administratie heeft opgenomen en conform de wettelijke regels heeft verloond, is  – los van de vraag of dit ook daadwerkelijk het geval is – geen ruimte nu deze matigingsgrond niet kan worden toegepast als de vreemdelingen geen rechtmatig verblijf hebben. Dit volgt uit Bijlage II behorende bij artikel 11 van de Beleidsregel. 
    
    
      
        Overtreding artikel 15, eerste lid, van de Wav
      
    
    30. Uit het boeterapport blijkt dat de vreemdelingen [vreemdeling 1] , [vreemdeling 2] , [vreemdeling 3] , [vreemdeling 4] arbeid hebben verricht bij in ieder geval [naam bedrijf]  heeft dit verklaard over de vreemdelingen [vreemdeling 3] en [vreemdeling 4] en eiseres heeft dit bevestigd. Daarnaast heeft eiseres verklaard dat ook de vreemdelingen [vreemdeling 1] en [vreemdeling 2] bij [naam bedrijf] arbeid hebben verricht. [naam bedrijf] heeft verklaard dat zij van eiseres nooit een kopie van identiteitsdocumenten heeft ontvangen. Daarmee staat naar het oordeel van de rechtbank de overtreding van artikel 15, eerste lid, van de Wav vast ten aanzien van de vreemdelingen [vreemdeling 1] , [vreemdeling 2] , [vreemdeling 3] en [vreemdeling 4] .
    
    31. Uit het boeterapport blijkt niet dat eiseres de vreemdelingen [vreemdeling 6] en [vreemdeling 5] arbeid heeft laten verrichten bij een andere werkgever. Ten aanzien van deze vreemdelingen kan dan ook geen overtreding van artikel 15, eerste lid, van de Wav worden vastgesteld.
    
    
      
        Verwijtbaarheid overtreding artikel 15, eerste lid, van de Wav
      
      
        Toetsingskader
      
    
    32.  Voor het toetsingskader wordt verwezen naar wat hiervoor met betrekking tot de verwijtbaarheid van overtreding van artikel 2, eerste lid, van de Wav is overwogen.
    
    
      
        Matiging wegens normale of verminderde verwijtbaarheid
      
    
    33. Naar het oordeel van de rechtbank geldt voor de vreemdelingen [vreemdeling 3] en [vreemdeling 4] een verminderde verwijtbaarheid. Eiseres dacht immers dat zij de Griekse nationaliteit hadden. In dat geval zijn zij geen vreemdeling in de zin van Vreemdelingenwet 2000 en is eiseres niet gehouden om op grond van artikel 15, eerste lid, van de Wav een kopie van een identiteitsdocument van deze vreemdelingen te verstrekken aan de werkgever waar zij arbeid verrichten. De opgelegde boete moet ten aanzien van deze vreemdelingen dan ook tot 25% van het boetenormbedrag worden gematigd.
    
    34. Voor de vreemdelingen [vreemdeling 1] en [vreemdeling 2] is er geen grond voor verdere matiging van de opgelegde boete op grond van normale of verminderde verwijtbaarheid. De rechtbank is van oordeel dat de minister ten aanzien van deze vreemdelingen terecht is uitgegaan van grove schuld en een boete heeft opgelegd voor een bedrag gelijk aan 75% van het boetenormbedrag.
    
      
      Evenredigheid
      35.	Naar het oordeel van de rechtbank bestaat er geen grond voor matiging van de aan eiseres opgelegde boete op grond van (eendaadse) samenloop. Het ne bis in idem-beginsel staat er niet aan in de weg dat eiseres zowel voor overtreding van artikel 2 van de Wav als voor overtreding van artikel 15, eerste lid, van de Wav wordt beboet. Allereerst geldt dat het twee verschillende gedragingen zijn, namelijk 1) het niet goed controleren van de identiteit van de vreemdelingen en 2) het niet doorsturen van een kopie van de identiteitsdocumenten naar de werkgever waar de vreemdelingen arbeid verrichten. De gedragingen zouden ook afzonderlijk kunnen worden gepleegd. Ook worden met de overtredingen verschillende belangen geschonden. Artikel 2, eerste lid, van de Wav beschermt immers een ander belang dan artikel 15, eerste lid, van de Wav. Artikel 2 van de Wav ziet op het reguleren van het laten verrichten van arbeid door arbeidskrachten van buiten de Europese Unie en artikel 15 van de Wav ziet op het identificeren van arbeidskrachten die arbeid verrichten bij een ander dan de werkgever. Er is daarom geen sprake van (eendaadse) samenloop. De minister heeft daarom terecht een boete opgelegd voor overtreding van zowel artikel 2, eerste lid, van de Wav en artikel 15, eerste lid, van de Wav. 
    
    36. Dit neemt niet weg dat de mate van samenhang van overtredingen een relevante factor kan zijn om de boete te matigen.
    
    37. De rechtbank ziet in wat eiseres heeft aangevoerd hier echter geen aanleiding voor. Mede gelet op het feit dat het boetenormbedrag dat op grond van de Beleidsregel geldt voor overtreding van artikel 15, eerste lid, van de Wav al aanzienlijk lager ligt dan het boetenormbedrag dat geldt voor overtreding van artikel 2, eerste lid, van de Wav is de opgelegde boete naar het oordeel van de rechtbank passend en geboden. 
    
    38. In wat eiseres heeft aangevoerd ziet de rechtbank ook overigens geen grond voor het oordeel de aan haar opgelegde boetes verder zouden moeten worden gematigd.
    
  
  
    Conclusie en gevolgen
    
    39. Het beroep is gegrond. De rechtbank vernietigt daarom het bestreden besluit voor zover het de hoogte van de totale boete betreft. De rechtbank ziet aanleiding zelf in de zaak te voorzien door het primaire besluit te herroepen ten aanzien van de hoogte van het totale boetebedrag en de totale boete vast te stellen op € 35.000,-.
    
    40. Omdat de rechtbank het beroep gegrond verklaart, bepaalt de rechtbank dat de minister aan eiseres het door haar betaalde griffierecht van € 365,- vergoedt.
    
    41. De rechtbank veroordeelt de minister in de door eiseres gemaakt proceskosten. De vergoeding is met toepassing van het Besluit proceskosten bestuursrecht als volgt berekend. Voor de rechtsbijstand door een gemachtigde krijgt eiseres een vast bedrag per proceshandeling. In bezwaar heeft elke proceshandeling een waarde van € 624,-. De gemachtigde van eiseres heeft een bezwaarschrift ingediend. In beroep heeft elke proceshandeling een waarde van € 875,-. De gemachtigde van eiseres heeft een beroepschrift ingediend en is ter zitting verschenen. De vergoeding bedraagt daarom in totaal € 2.374,- (één keer € 624,- en twee keer € 875,-).
    
  
  
    Beslissing
    
    
      De rechtbank:
    
    
    
      
        verklaart het beroep gegrond;
      
      
        vernietigt het bestreden besluit voor zover het de hoogte van de totale boete betreft;
      
      
        herroept het primaire besluit voor zover het de hoogte van de totale boete betreft;
      
      
        stelt de hoogte van de totale boete vast op € 35.000,-;
      
      
        bepaalt dat deze uitspraak in de plaats treedt van het vernietigde deel van het besluit;
      
      
        bepaalt dat de minister aan eiseres het betaalde griffierecht van € 365,- vergoedt;
      
      
        veroordeelt de minister in de proceskosten van eiseres tot een bedrag van € 2.374,-.
      
    
    
    
    
      Deze uitspraak is gedaan door mr. M.H.L. van Dijkman, voorzitter, en mr. E. Lunenberg en mr. V. van Dorst, leden, in aanwezigheid van mr. J.J. van Giezen-Groenewoud, griffier. De uitspraak is uitgesproken in het openbaar op 27 augustus 2024.
    
    
    
    
    
    
    
    
      
        
        
        
          
            
              griffier
            
            
              voorzitter
            
          
        
      
    
    
    
    
      Een afschrift van deze uitspraak is verzonden aan partijen op:
    
    
    
  
  
    Informatie over hoger beroep
    Een partij die het niet eens is met deze uitspraak, kan een hogerberoepschrift sturen naar de Afdeling bestuursrechtspraak van de Raad van State waarin wordt uitgelegd waarom deze partij het niet eens is met deze uitspraak. Het hogerberoepschrift moet worden ingediend binnen zes weken na de dag waarop deze uitspraak is verzonden. Kan de indiener de behandeling van het hoger beroep niet afwachten, omdat de zaak spoed heeft, dan kan de indiener de voorzieningenrechter van de Afdeling bestuursrechtspraak van de Raad van tate vragen om een voorlopige voorziening (een tijdelijke maatregel) te treffen.  
    
    
    
  
  
    Bijlage: voor deze uitspraak belangrijke wet- en regelgeving
    
    
      
        Algemene wet bestuursrecht (Awb)
      
    
    
    
      Artikel 5:4
    
    1. De bevoegdheid tot het opleggen van een bestuurlijke sanctie bestaat slechts voor zover zij bij of krachtens de wet is verleend.
    
    2. Een bestuurlijke sanctie wordt slechts opgelegd indien de overtreding en de sanctie bij of krachtens een aan de gedraging voorafgaand wettelijk voorschrift zijn omschreven.
    
    
      Artikel 5:41
      Het bestuursorgaan legt geen bestuurlijke boete op voor zover de overtreding niet aan de overtreder kan worden verweten.
    
    
    
      Artikel 5:43Het bestuursorgaan legt geen bestuurlijke boete op indien aan de overtreder wegens dezelfde overtreding reeds eerder een bestuurlijke boete is opgelegd, dan wel een kennisgeving als bedoeld in artikel 5:50, tweede lid, aanhef en onderdeel a, is bekendgemaakt.
    
    
    
      Artikel 5:46
      (…)
    
    2. Tenzij de hoogte van de bestuurlijke boete bij wettelijk voorschrift is vastgesteld, stemt het bestuursorgaan de bestuurlijke boete af op de ernst van de overtreding en de mate waarin deze aan de overtreder kan worden verweten. Het bestuursorgaan houdt daarbij zo nodig rekening met de omstandigheden waaronder de overtreding is gepleegd.
    
    
      
        Wet arbeid vreemdelingen (Wav)
      
    
    
    
      Artikel 2
    
    1. Het is een werkgever verboden een vreemdeling in Nederland arbeid te laten verrichten zonder tewerkstellingsvergunning of zonder dat een vreemdeling in het bezit is van een gecombineerde vergunning voor werkzaamheden bij die werkgever.
    (…)
    
    
      Artikel 15
    
    1. Indien de werkgever door een vreemdeling arbeid laat verrichten waarbij die arbeid feitelijk wordt verricht bij een andere werkgever, draagt de eerstgenoemde werkgever er bij aanvang van de arbeid door de vreemdeling onverwijld zorg voor dat de andere werkgever een afschrift van het document, bedoeld in artikel 1, eerste lid, onder 1° tot en met 3°, van de Wet op de identificatieplicht, van de vreemdeling ontvangt.
    (…)
    
    
      Artikel 18
      Als overtreding wordt aangemerkt het niet naleven van de artikelen 2, eerste lid, 15, 15a en het bepaalde bij of krachtens artikel 2a.
    
    
    
    
    
      Artikel 19a
    
    1. Een daartoe door Onze Minister aangewezen, onder hem ressorterende ambtenaar legt namens hem de bestuurlijke boete op aan degene op wie de verplichtingen rusten welke voortvloeien uit deze wet, voor zover het niet naleven daarvan is aangeduid als een overtreding.
    
    2. De terzake van deze wet gestelde overtredingen, gelden ten opzichte van elk persoon, met of ten aanzien van wie een overtreding is begaan.
    
    
      Artikel 19d
      (…)
    
    6. Onze Minister stelt beleidsregels vast waarin de boetebedragen voor de overtredingen worden vastgesteld. Artikel 5:53 van de Algemene wet bestuursrecht is van toepassing indien een artikel gesteld bij of krachtens deze wet op grond waarvan een bestuurlijke boete kan worden opgelegd, niet is nageleefd.
    
    
      
        Beleidsregel boeteoplegging Wet arbeid vreemdelingen 2020
      
    
    
    
      Artikel 1
      Bij de berekening van een bestuurlijke boete als bedoeld in artikel 19a, eerste lid, van de Wet arbeid vreemdelingen wordt voor alle overtredingen als uitgangspunt gehanteerd de normbedragen die zijn neergelegd in de ‘Tarieflijst boetenormbedragen bestuurlijke boete Wet arbeid vreemdelingen’ die als bijlage I bij deze beleidsregel is gevoegd.
    
    
    
      Artikel 7
      De totale bij een boetebeschikking op te leggen bestuurlijke boete bestaat, ingeval er sprake is van meer overtredingen, uit de som van de per overtreding berekende boetebedragen.
    
    
    
      Artikel 11
      In gevallen waar sprake is van een overtreding van artikel 2, eerste lid, van de Wet arbeid vreemdelingen kan de berekende bestuurlijke boete per overtreding met 25%, 50% of 75% worden gematigd afhankelijk van de aard en ernst van de overtreding, de mate van verwijtbaarheid en de evenredigheid, waarbij de matigingsgronden en -percentages neergelegd in het ‘Overzicht specifieke matigingsgronden bestuurlijke boete Wet arbeid vreemdelingen’ die als bijlage II bij deze beleidsregel is gevoegd als uitgangspunt worden gehanteerd.
    
  
  
     Als bedoeld in artikel 1, eerste lid, onder 1 tot en met 3, van de Wet op de identificatieplicht.
  
  
     Zie bijvoorbeeld de uitspraak van de Afdeling bestuursrechtspraak van de Raad van State van 5 juli 2017, ECLI:NL:RVS:2017:1819.
  
  
     Zie ook de uitspraak van de Afdeling bestuursrechtspraak van de Raad van State van 28 januari 2015, ECLI:NL:RVS:2015:204.
  
  
     Dit staat in artikel 5:46, tweede lid, van de Algemene wet bestuursrecht (Awb).
  
  
     Zie bijvoorbeeld de uitspraak van de Afdeling bestuursrechtspraak van de Raad van State van 21 juni 2023, ECLI:NL:RVS:2023:2392.
  
  
     Zie in dit verband ook de uitspraken van de Afdeling bestuursrechtspraak van de Raad van State van 15 februari 2023, ECLI:NL:RVS:2023:585, en van 21 juni 2023, ECLI:NL:RVS:2023:2392.
  
  
     Zie de uitspraak van de Afdeling bestuursrechtspraak van de Raad van State van 13 juli 2022, ECLI:NL:RVS:2022:1973. Deze uitspraak betrof de Beleidsregel boeteoplegging Wet arbeid vreemdelingen 2017, nu Beleidsregel boeteoplegging Wet arbeid vreemdelingen 2020.
    
  
  
     Neergelegd in artikel 5:43 van de Awb.
  
  
     Zie de uitspraak van de Afdeling van 6 december 2017, ECLI:NL:RVS:2017:3362.