ECLI:NL:RVS:2025:3134, Raad van State, 09-07-2025, 202305494/1/A2
Raad van State — Uitspraak 
Datum: 2025-07-09 00:00:00.000000
Rechtsgebied: Bestuursrecht

Samenvatting: Bij besluiten van 12 januari 2021 heeft het bestuur van de raad voor rechtsbijstand de aanvragen van [appellant sub 1], [appellant sub 2] en [appellant sub 3] om een tegemoetkoming afgewezen. Op 9 juni 2020 heeft de minister voor Rechtsbescherming de Tegemoetkomingsregeling gesubsidieerde toevoegingenpraktijk van advocaten, mediators en bijzondere curatoren COVID-19-crisis (hierna: de Tegemoetkomingsregeling) vastgesteld. Aanleiding hiervoor was de forse daling van het aantal afgegeven toevoegingen als gevolg van COVID-19, onder andere door de vermindering van de instroom bij straf- en asielzaken en door de sluiting van de rechtbanken. De verwachting destijds was dat deze daling nog enige tijd zou aanhouden. Hoewel delen van dit werk wellicht later in het jaar konden worden ingehaald, was de verwachting ook dat een deel van het werk niet meer zou terugkomen of niet meer kon worden ingehaald. Gelet op de bijzondere en belangrijke rol die sociale advocaten vervullen in de toegang tot het recht van minder- en onvermogende burgers, heeft de minister met de Tegemoetkomingsregeling beoogd een financieel vangnet te creëren dat een adequaat aanbod van sociale advocaten zou verzekeren.

202305494/1/A2.
    Datum uitspraak: 9 juli 2025
    AFDELING
    BESTUURSRECHTSPRAAK
    Uitspraak op de hoger beroepen van:
    1.       [appellant sub 1], wonend in [woonplaats],
    2.       [appellant sub 2], wonend in [woonplaats],
    3.       [appellant sub 3], wonend in [woonplaats],
    appellanten,
    tegen de uitspraak van de rechtbank Oost­-Brabant van 7 juli 2023 in zaak nrs. 21/2222, 21/2488, 21/2497, 21/2505 en 22/1274 in het geding tussen:
    1.       [appellant sub 1]
    2.       [appellant sub 2]
    3.       [appellant sub 3]
    4.       [partij A], wonend in [woonplaats]
    5.       de erven van [partij B], wonend in [woonplaats]
    en
    het bestuur van de raad voor rechtsbijstand (hierna: de raad).
    Procesverloop
    Bij besluiten van 12 januari 2021 heeft de raad de aanvragen van [appellant sub 1], [appellant sub 2] en [appellant sub 3] om een tegemoetkoming afgewezen.
    Bij besluiten van 6 september 2021 heeft de raad de daartegen ingestelde bezwaren van [appellant sub 1], [appellant sub 2] en [appellant sub 3] ongegrond verklaard.
    Bij uitspraak van 7 juli 2023 heeft de rechtbank, voor zover hier relevant, de daartegen ingestelde beroepen van [appellant sub 1], [appellant sub 2] en [appellant sub 3] gegrond verklaard, de besluiten van 6 september 2021 vernietigd en de raad opgedragen om nieuwe besluiten op bezwaar te nemen.
    Tegen deze uitspraak hebben [appellant sub 1], [appellant sub 2] en [appellant sub 3] hoger beroep ingesteld.
    Bij besluit van 23 oktober 2023 heeft de raad het bezwaar van [appellant sub 2] alsnog gegrond verklaard en hem een tegemoetkoming van € 31.910,05 toegekend.
    Bij besluit van 30 oktober 2023 heeft de raad het bezwaar van [appellant sub 3] opnieuw ongegrond verklaard.
    Bij besluit van 11 december 2023 heeft de raad het bezwaar van [appellant sub 1] alsnog gegrond verklaard en haar een tegemoetkoming van € 13.579,10 toegekend.
    [appellant sub 1], [appellant sub 2] en [appellant sub 3] hebben gronden ingediend tegen de besluiten van respectievelijk 23 oktober, 30 oktober en 11 december 2023.
    De raad heeft een schriftelijke uiteenzetting gegeven.
    De Afdeling heeft de zaak op een zitting behandeld op 17 april 2025, waar [appellant sub 1], vertegenwoordigd door mr. C.M.G.M. Raafs, advocaat in Sittard, [appellant sub 2], bijgestaan door [appellant sub 3], advocaat in Breda, [appellant sub 3], bijgestaan door [appellant sub 2], advocaat in Breda, en de raad, vertegenwoordigd door mr. C.W. Wijnstra en mr. B.C. Pfeifle, zijn verschenen.
    Overwegingen
    Inleiding
    1.       Op 9 juni 2020 heeft de minister voor Rechtsbescherming (hierna: de minister) de Tegemoetkomingsregeling gesubsidieerde toevoegingenpraktijk van advocaten, mediators en bijzondere curatoren COVID-19-crisis (hierna: de Tegemoetkomingsregeling) vastgesteld. Aanleiding hiervoor was de forse daling van het aantal afgegeven toevoegingen als gevolg van COVID-19, onder andere door de vermindering van de instroom bij straf- en asielzaken en door de sluiting van de rechtbanken. De verwachting destijds was dat deze daling nog enige tijd zou aanhouden. Hoewel delen van dit werk wellicht later in het jaar konden worden ingehaald, was de verwachting ook dat een deel van het werk niet meer zou terugkomen of niet meer kon worden ingehaald. Gelet op de bijzondere en belangrijke rol die sociale advocaten vervullen in de toegang tot het recht van minder- en onvermogende burgers, heeft de minister met de Tegemoetkomingsregeling beoogd een financieel vangnet te creëren dat een adequaat aanbod van sociale advocaten zou verzekeren.
    Wettelijk kader
    2.       Het wettelijk kader is opgenomen in de bijlage, die deel uitmaakt van deze uitspraak.
    Besluitvorming
    3.       De raad heeft in eerste instantie alle 600 aanvragen voor een tegemoetkoming afgewezen. Op grond van artikel 5, eerste lid, van de Tegemoetkomingsregeling komt de eerste 20% van de afname van de vergoedingen voor eigen rekening. Daarnaast wordt er op grond van het tweede lid bij het toekennen van een tegemoetkoming gekeken naar het rechtsgebied dat procentueel de grootste afname van het aantal toevoegingen laat zien in het jaar 2020 ten opzichte van 2019. In een individueel geval wordt ten hoogste uitgegaan van dat percentage. Het rechtsgebied ‘asiel’ kende in 2020 met 18% de grootste afname van het aantal afgegeven toevoegingen. Omdat de eerste 20% van de afname voor eigen rekening blijft, heeft de raad zich op het standpunt gesteld dat effectief geen beroep kan worden gedaan op de Tegemoetkomingsregeling. De daartegen gemaakte bezwaren heeft de raad ongegrond verklaard.
    De uitspraak van de rechtbank
    4.       De rechtbank heeft de beroepen van [appellant sub 1], [appellant sub 2] en [appellant sub 3] gegrond verklaard. Hiertoe heeft de rechtbank overwogen dat de Tegemoetkomingsregeling op zichzelf bezien niet onevenredig is, maar dat de raad had moeten motiveren waarom het onverkort vasthouden aan deze beleidsregel wegens bijzondere omstandigheden in deze zaken niet onevenredig is in verhouding tot de met de beleidsregel te dienen doelen. Van bijzondere omstandigheden kan in ieder geval sprake zijn als er in een individueel geval een afname is van het aantal toevoegingen van 30% of meer en deze afname verband houdt met de uitbraak van COVID-19. De rechtbank heeft de besluiten op de bezwaren van [appellant sub 1], [appellant sub 2] en [appellant sub 3] van 6 september 2021 gelet daarop vernietigd en de raad opgedragen om opnieuw op de bezwaren te beslissen.
    De nieuwe beslissingen op bezwaar
    5.       Hangende het hoger beroep heeft de raad uitvoering gegeven aan de opdracht van de rechtbank en opnieuw op de bezwaren van [appellant sub 1], [appellant sub 2] en [appellant sub 3] beslist. De raad heeft de bezwaren van [appellant sub 1] en [appellant sub 2] alsnog gegrond verklaard en hen een tegemoetkoming toegekend van respectievelijk € 13.579,10 en € 31.910,05. Het bezwaar van [appellant sub 3] heeft de raad opnieuw ongegrond verklaard. Aan dit besluit heeft de raad ten grondslag gelegd dat [appellant sub 3] in 2020 een afname van de vergoeding van het aantal afgegeven toevoegingen had van 15,92%. Omdat de afname hiermee onder de 20% blijft die op grond van artikel 5, eerste lid, van de Tegemoetkomingsregeling voor eigen rekening blijft, komt zij niet in aanmerking voor een tegemoetkoming.
    Beoordeling van de hoger beroepen door de Afdeling
    De hoger beroepen van [appellant sub 1], [appellant sub 2] en [appellant sub 3]
    6.       [appellant sub 1], [appellant sub 2] en [appellant sub 3] hebben hoger beroep ingesteld tegen de uitspraak van de rechtbank. Zij komen alle drie op tegen de afwijzing van hun verzoek om proceskostenvergoeding. Ook in de nieuwe besluiten op bezwaar heeft de raad geen proceskostenvergoeding toegekend aan [appellant sub 1] en [appellant sub 2].
    6.1.    Op de zitting zijn partijen overeengekomen dat de raad de proceskosten vergoedt van [appellant sub 1], [appellant sub 2] en [appellant sub 3] in beroep en hoger beroep. De proceskosten in bezwaar nemen zij voor hun eigen rekening. Dit betekent dat de raad aan hen ieder € 3.902,00 aan proceskosten vergoedt.
    6.2.    Gelet op de afspraak die op de zitting is gemaakt hebben [appellant sub 1], [appellant sub 2] en [appellant sub 3] geen belang meer bij een inhoudelijk oordeel van de Afdeling over deze beroepsgrond. Aangezien [appellant sub 1] en [appellant sub 2] hun hoger beroep hebben beperkt tot de afwijzing van de proceskosten, hebben zij geen belang meer bij een uitspraak van de Afdeling op hun hoger beroep. De Afdeling zal de hoger beroepen van [appellant sub 1] en [appellant sub 2] daarom niet-ontvankelijk verklaren. [appellant sub 3] heeft naast deze grond ook inhoudelijke beroepsgronden aangevoerd tegen de uitspraak van de rechtbank en het besluit van 30 oktober 2023. Dit betekent dat zij nog wel belang heeft bij een inhoudelijk oordeel van de Afdeling. De Afdeling zal daarom hieronder haar hoger beroep en het beroep van rechtswege tegen het besluit van 30 oktober 2023 bespreken.
    Het hoger beroep van [appellant sub 3]
    7.       Het hoger beroep van [appellant sub 3] komt er in de kern op neer dat zij het niet eens is met de uitleg die de raad en de rechtbank hebben gegeven aan de Tegemoetkomingsregeling, specifiek artikel 5, tweede lid, van deze regeling. [appellant sub 3] stelt zich op het standpunt dat de minister en de raad achteraf een andere invulling geven aan de Tegemoetkomingsregeling dan zij mocht verwachten op basis van de tekst van die regeling. Op grond van artikel 5, eerste lid, van de Tegemoetkomingsregeling gaat het om een individuele regeling. Dit betekent volgens [appellant sub 3] dat de minister het tweede lid van deze bepaling achteraf niet zo mag interpreteren dat de afname in het individuele geval moet worden gerelateerd aan de gemiddelde daling in de beroepsgroep. Daarnaast had zij er ook vanuit mogen gaan dat de berekening van de afname van het aantal toevoegingen zou plaatsvinden aan de hand van de toevoegingseenheden, in lijn met het Besluit vergoedingen rechtsbijstand 2000. In dat geval zou zij uitkomen op een afname van boven de 30%.
    7.1.    De Afdeling volgt [appellant sub 3] hierin niet en zal dit oordeel hierna toelichten. De Tegemoetkomingsregeling voorziet niet in een volledige compensatie, maar alleen in een tegemoetkoming. De afname van de vergoedingen van het aantal afgegeven toevoegingen wordt op grond van artikel 5, vijfde lid, van de Tegemoetkomingsregeling berekend door het aantal afgegeven toevoegingen van 2019 en 2020 te vermenigvuldigen met het gemiddelde normtarief van het jaar 2019 en de hieruit volgende twee bedragen tegen elkaar af te zetten. De raad heeft op deze wijze de afname van de vergoedingen voor [appellant sub 3] vastgesteld op 15,92%.
    Anders dan [appellant sub 3] betoogt, had de minister voor deze berekening niet hoeven aan te sluiten bij het Besluit vergoedingen rechtsbijstand 2000. De Tegemoetkomingsregeling is een zelfstandige beleidsregel die los staat van de wijze waarop de vergoeding van toevoegingen normaal door de raad wordt berekend. Uit de toelichting op artikel 5, vijfde lid, van de Tegemoetkomingsregeling blijkt bovendien dat de minister bewust voor deze rekenmethode heeft gekozen omdat de regeling op die manier uitvoeringstechnisch mogelijk en duidelijk blijft. Als voor iedere advocaat zou moeten worden bezien welke concrete vergoedingen zijn verleend voor de toevoegingen, dan zou dat volgens de minister een zeer grote werklast met zich brengen. De Afdeling acht dit een redelijke beleidskeuze. Het is naar het oordeel van de Afdeling niet aannemelijk geworden dat [appellant sub 3] door deze rekenmethode is benadeeld. Zij heeft haar standpunt dat de afname van haar vergoedingen meer dan 30% is overigens ook op geen enkele wijze onderbouwd.
    7.2.    Het betoog slaagt niet.
    8.       Omdat de afname van de vergoedingen van het aantal afgegeven toevoegingen in het geval van [appellant sub 3] is vastgesteld op 15,92%, voldoet zij niet aan de voorwaarde zoals deze is geschetst in artikel 5, eerste lid, van de Tegemoetkomingsregeling. Dit betekent dat de Afdeling niet toekomt aan een oordeel over de gronden die [appellant sub 3] heeft aangevoerd tegen de uitleg van artikel 5, tweede lid, van de Tegemoetkomingsregeling en het vertrouwensbeginsel.
    Beroep van rechtswege
    9.       [appellant sub 3] kan zich niet verenigen met het besluit van 30 oktober 2023 waarin de raad haar bezwaar opnieuw ongegrond heeft verklaard. Dit besluit wordt, gelet op artikel 6:24 van de Algemene wet bestuursrecht (hierna: de Awb), gelezen in samenhang met artikel 6:19, eerste lid, van de Awb, van rechtswege geacht onderwerp te zijn van dit geding.
    9.1.    [appellant sub 3] stelt zich op het standpunt dat de raad het aantal afgegeven toevoegingen verkeerd heeft geteld en deze daardoor onjuist zijn omgerekend naar euro’s. Zij voert in dit kader aan dat een ‘Dublin-toevoeging’ anders wordt gewogen dan een ‘asiel-toevoeging’. Door de sluiting van de grenzen is het aantal asielzoekers in 2020 significant gedaald en daarmee ook het aantal afgegeven asieltoevoegingen. Ook het aantal afgegeven strafrechttoevoegingen is volgens [appellant sub 3] meer dan gehalveerd.
    9.2.    Zoals de Afdeling hiervoor onder 7.1 heeft overwogen, schrijft de Tegemoetkomingsregeling voor hoe de raad de afname van de vergoedingen van het aantal afgegeven toevoegingen moet berekenen. Dit is omwille van de uitvoerbaarheid van de regeling geen daadwerkelijke berekening aan de hand van de individuele weging van de toevoegingseenheden, maar een globale berekening aan de hand van het gemiddelde tarief. Het enkele feit dat een andere berekening in het geval van [appellant sub 3] voor haar mogelijk zou kunnen leiden tot een andere, gunstigere, uitkomst, is geen bijzondere omstandigheid die er toe had moeten leiden dat de raad op grond van artikel 4:84 van de Awb had moeten afwijken van de Tegemoetkomingsregeling. In zoverre slaagt het beroep niet.
    Uit de definitieve cijfers van de Raad voor de Rechtsbijstand blijkt dat in 2020 op vrijwel alle rechtsgebieden een afname zichtbaar is van het aantal toevoegingen in vergelijking met 2019. Dit is ook terug te zien in het door de raad overgelegde overzicht van de aan [appellant sub 3] verstrekte toevoegingen in 2019 en 2020. Op dit overzicht is te zien dat zij op de rechtsgebieden straf, bestuur en asiel in 2020 minder toevoegingen heeft gekregen dan het jaar daarvoor. [appellant sub 3] heeft daarentegen in 2020 meer toevoegingen in het rechtsgebied civiel ontvangen dan in 2019. Omdat onder de streep de afname van de vergoeding van het aantal afgegeven toevoegingen minder is dan 20%, kon de raad haar bezwaar ongegrond verklaren. Van bijzondere omstandigheden op grond waarvan de raad van de Tegemoetkomingsregeling had moeten afwijken is niet gebleken.
    9.3.    Het betoog slaagt niet.
    Conclusie
    10.     Het hoger beroep van [appellant sub 3] is ongegrond. Haar beroep tegen het besluit van 30 oktober 2023 is eveneens ongegrond.
    Overschrijding redelijke termijn
    11.     [appellant sub 1], [appellant sub 2] en [appellant sub 3] hebben op de zitting bij de Afdeling een verzoek ingediend om schadevergoeding in verband met de overschrijding van de redelijke termijn, bedoeld in artikel 6, eerste lid, van het Verdrag tot bescherming van de rechten van de mens en de fundamentele vrijheden.
    11.1.  De redelijke termijn is voor een procedure in drie instanties in zaken zoals deze in beginsel niet overschreden als die procedure in haar geheel niet langer dan vier jaar heeft geduurd. Zie de uitspraak van de Afdeling van 29 januari 2014 (ECLI:NL:RVS:2014:188).
    11.2.  De redelijke termijn vangt aan op het moment waarop het bestuursorgaan het bezwaarschrift heeft ontvangen. De behandeling van het bezwaar mag ten hoogste een half jaar, de behandeling van het beroep ten hoogste anderhalf jaar en de behandeling van het hoger beroep ten hoogste twee jaar duren.
    11.3.  Vanaf de ontvangst door de raad van de bezwaarschriften van [appellant sub 1], [appellant sub 2] en [appellant sub 3] tegen de besluiten van 12 januari 2021 tot de datum van deze uitspraak, zijn vier jaar en vijf maanden verstreken. Dit betekent een overschrijding van de redelijke termijn met vijf maanden. Gelet daarop worden de verzoeken om schadevergoeding wegens overschrijding van de redelijke termijn toegewezen.
    11.4.  Uitgaande van een forfaitair bedrag van € 500,00 per half jaar dat de redelijke termijn is overschreden, waarbij het totaal van de overschrijding naar boven wordt afgerond, bedraagt het aan [appellant sub 1], [appellant sub 2] en [appellant sub 3] elk van hen toe te kennen bedrag € 500,00. De Afdeling stelt vast dat de overschrijding van de redelijke termijn nagenoeg volledig aan de rechtbank moet worden toegerekend. De Afdeling zal de Staat der Nederlanden daarom veroordelen tot betaling van een schadevergoeding.
    Proceskosten
    12.     De Afdeling zal de Staat der Nederlanden veroordelen tot vergoeding van de proceskosten die [appellant sub 1], [appellant sub 2] en [appellant sub 3] hebben gemaakt in verband met de behandeling van het verzoek om schadevergoeding. Deze kosten bestaan uit het indienen van het verzoek. De Afdeling zal bij de berekening de wegingsfactor 0,5 (licht) hanteren.
    Beslissing
    De Afdeling bestuursrechtspraak van de Raad van State:
    I.        verklaart de hoger beroepen van [appellant sub 1] en [appellant sub 2] niet-ontvankelijk;
    II.       verklaart het hoger beroep van [appellant sub 3] ongegrond;
    III.      verklaart het beroep van rechtswege van [appellant sub 3] tegen het besluit van 30 oktober 2023 ongegrond;
    IV.      veroordeelt de Staat der Nederlanden (de minister van Justitie en Veiligheid) om aan [appellant sub 1], [appellant sub 2] en [appellant sub 3] een schadevergoeding van € 500,00 per persoon te betalen;
    V.       veroordeelt de Staat der Nederlanden (de minister van Justitie en Veiligheid) tot vergoeding van bij [appellant sub 1], [appellant sub 2] en [appellant sub 3], in verband met de behandeling van het verzoek om schadevergoeding opgekomen proceskosten tot een bedrag van € 453,50 per persoon, geheel toe te rekenen aan door een derde beroepsmatig verleende rechtsbijstand.
    Aldus vastgesteld door mr. E.J. Daalder, voorzitter, en mr. N.H. van den Biggelaar en mr. M.M. Kaajan, leden, in tegenwoordigheid van mr. A.S. Rietveld, griffier.
    w.g. Daalder
    voorzitter
    w.g. Rietveld
    griffier
    Uitgesproken in het openbaar op 9 juli 2025
    1064
     
    Bijlage
     
    Wettelijk kader
    Tegemoetkomingsregeling gesubsidieerde toevoegingenpraktijk van advocaten, mediators en bijzondere curatoren COVID-19-crisis
    Artikel 5
    1.       Indien de vergoedingen van de afgegeven toevoegingen, toegekende extra uren en piketmeldingen in het jaar 2020 minder dan 80% bedragen ten opzichte van het jaar 2019, wordt binnen twee weken na de beschikking als genoemd in artikel 4, een tegemoetkoming aan de advocaat, mediator of bijzondere curator toegekend ten hoogte van 80% van de afname van de vergoedingen van de afgegeven toevoegingen, de toegekende extra uren en piketmeldingen, met uitzondering van de eerste 20% van de afname van die vergoedingen. De tegemoetkoming is inclusief btw.
    2.       Ter berekening van de tegemoetkoming wordt in individuele gevallen ten hoogste uitgegaan van een afname van de vergoedingen tot aan het percentage van de gemiddelde vermindering van het aantal afgegeven toevoegingen, toegekende extra uren en in voorkomende gevallen het aantal piketmeldingen in het rechtsgebied dat procentueel de grootste afname laat zien in het jaar 2020 ten opzichte van 2019.
    3.       Onverminderd het vorige lid bedraagt de tegemoetkoming ten hoogste € 40.000.
    4.       De tegemoetkoming wordt door het bestuur van de Raad voor Rechtsbijstand uitgekeerd aan de advocaat, mediator of bijzondere curator. Indien de advocaat, mediator of bijzondere curator een voorschot is verleend op grond van de Ondersteuningsregeling gesubsidieerde toevoegingenpraktijk van advocaten en mediators COVID-19-crisis en dat voorschot nog niet geheel is verrekend, wordt de tegemoetkoming verrekend met dat voorschot, waarbij een eventueel overschot aan de advocaat, mediator of bijzondere curator wordt uitgekeerd.
    5.       De hoogte van de vergoedingen van de afgegeven toevoegingen, toegekende extra uren en piketmeldingen als bedoeld in het eerste lid wordt berekend door het aantal afgegeven reguliere toevoegingen, lichte adviestoevoegingen, piketmeldingen en toegekende extra uren per advocaat, mediator of bijzondere curator in het betreffende jaar te vermenigvuldigen met het gemiddelde normtarief daarvan voor het jaar 2019.
    6.       Het gemiddelde normtarief voor het jaar 2019 bedraagt:
    a.       Voor afgegeven toevoegingen: € 908;
    (…)