ECLI:NL:RVS:2025:2971, Raad van State, 02-07-2025, 202307916/1/A2
Raad van State — Uitspraak 
Datum: 2025-07-02 00:00:00.000000
Rechtsgebied: Bestuursrecht

Samenvatting: Bij uitspraak van 14 november 2023 heeft de rechtbank het verzoek van Stichting Administratiekantoor DKO en [appellant] om schadevergoeding op grond van artikel 8:88, eerste lid, van de Awb afgewezen. DKO en [appellant] zijn mede-eigenaren van het pand aan de [locatie] te Den Haag. Het pand bestaat uit één parterrewoning en een bovenwoning. Volgens DKO en [appellant] is rond 1995 de bovenwoning door voormalige eigenaren (bouwkundig) gesplitst in twee woningen zonder dat hiervoor een omgevingsvergunning is verleend. Het college van burgemeester en wethouders van Den Haag heeft bij besluit van 11 januari 2018 een last onder dwangsom opgelegd aan DKO om de splitsing van de woning ongedaan te maken binnen zes weken, dan wel alsnog de vereiste omgevingsvergunning aan te vragen. Bij besluit van 30 maart 2018 heeft het college een aanvraag om een omgevingsvergunning voor het splitsen van de bovenwoning afgewezen. Bij besluiten van 20 juli 2018 heeft het college de bezwaren tegen beide besluiten ongegrond verklaard.

202307916/1/A2.
    Datum uitspraak: 2 juli 2025
    AFDELING
    BESTUURSRECHTSPRAAK
    Uitspraak op het hoger beroep van:
    Stichting Administratiekantoor DKO (hierna: DKO) en [appellant], gevestigd en wonend in Den Haag,
    appellanten,
    tegen de uitspraak van de rechtbank Den Haag van 14 november 2023 in zaak nr. 22/1420 op een verzoek om het college van burgemeester en wethouders van Den Haag te veroordelen tot de vergoeding van schade als bedoeld in artikel 8:88, eerste lid, van de Algemene wet bestuursrecht (hierna: Awb).
    Procesverloop
    Bij uitspraak van 14 november 2023 heeft de rechtbank het verzoek van DKO en [appellant] om schadevergoeding op grond van artikel 8:88, eerste lid, van de Awb afgewezen.
    Tegen deze uitspraak hebben DKO en [appellant] hoger beroep ingesteld.
    Het college heeft een schriftelijke uiteenzetting gegeven.
    DKO en [appellant] hebben nadere stukken ingediend.
    De Afdeling heeft de zaak ter zitting behandeld op 2 juni 2025, waar [appellant], ook namens DKO, bijgestaan door mr. J. Geelhoed, advocaat in Honselersdijk, en het college, vertegenwoordigd door mr. M.C. Remeijer-Schmitz, zijn verschenen.
    Overwegingen
    1.       In hoger beroep is in geschil of de rechtbank het verzoek om schadevergoeding van DKO en [appellant] terecht heeft afgewezen.
    Achtergrond van het geschil
    2.       DKO en [appellant] zijn mede-eigenaren van het pand aan de [locatie] te Den Haag. Het pand bestaat uit één parterrewoning en een bovenwoning. Volgens DKO en [appellant] is rond 1995 de bovenwoning door voormalige eigenaren (bouwkundig) gesplitst in twee woningen zonder dat hiervoor een omgevingsvergunning is verleend.
    3.       Het college heeft bij besluit van 11 januari 2018 een last onder dwangsom opgelegd aan DKO om de splitsing van de woning ongedaan te maken binnen zes weken, dan wel alsnog de vereiste omgevingsvergunning aan te vragen. Bij besluit van 30 maart 2018 heeft het college een aanvraag om een omgevingsvergunning voor het splitsen van de bovenwoning afgewezen. Bij besluiten van 20 juli 2018 heeft het college de bezwaren tegen beide besluiten ongegrond verklaard.
    4.       Het college heeft bij besluiten van 28 juni 2019 en 12 augustus 2019 omgevingsvergunningen verleend waaraan nieuwe aanvragen ten grondslag lagen. Niet in geschil is dat met deze vergunningen de door het college geconstateerde overtreding, die aanleiding was tot het opleggen van een last onder dwangsom, ongedaan is gemaakt en de woningsplitsing is gelegaliseerd.
    5.       Bij uitspraak van 7 oktober 2020 heeft de rechtbank het besluit van 20 juli 2018 waarbij de last onder dwangsom was gehandhaafd, vernietigd en het besluit van 11 januari 2018 herroepen, omdat de illegale situatie hangende het beroep is gelegaliseerd. De rechtbank heeft het college veroordeeld in de voor deze procedure gemaakte proceskosten van DKO. De rechtbank heeft het beroep tegen het besluit van 20 juli 2018, waarbij de weigering om de eerder gevraagde omgevingsvergunning te verlenen is gehandhaafd, ongegrond verklaard.
    Verzoek om schadevergoeding
    6.       DKO en [appellant] stellen schade (die zij beperken tot in totaal € 25.000,-) te hebben geleden als gevolg van de onrechtmatige besluitvorming waarbij de last onder dwangsom is opgelegd. De schade bestaat uit advocaatkosten en kosten van juridisch advies over de last onder dwangsom. Verder bestaat de schade uit architectkosten, kosten van de inzet van een bouwkundige, kosten van een ingeschakelde adviseur/bemiddelaar, legeskosten en verletkosten vanwege de tijd die [appellant] en een medewerker aan het geschil hebben besteed.
    Aangevallen uitspraak
    7.       De rechtbank heeft voorop gesteld dat de regeling van de proceskostenveroordeling, zoals neergelegd in artikel 8:75 van de Awb en het Besluit proceskosten bestuursrecht, een exclusief, limitatief en forfaitair karakter heeft en er dus aan in de weg staat om de proceskosten nadien via de weg van artikel 8:88 van de Awb vergoed te krijgen.
    8.       In de uitspraak van 7 oktober 2020 is het college veroordeeld tot vergoeding van de proceskosten van DKO die zijn gemaakt in verband met de last onder dwangsom. Als DKO het niet eens was met de hoogte van de toegekende proceskostenveroordeling dan had zij daartegen hoger beroep moeten instellen. Ook had zij kunnen verzoeken om wegens bijzondere omstandigheden af te wijken van de forfaitaire vergoeding. DKO heeft geen hoger beroep ingesteld tegen die uitspraak.
    9.       De overige gestelde kosten komen ook niet voor vergoeding in aanmerking. DKO en [appellant] hebben deze kosten niet op objectieve en controleerbare wijze aannemelijk gemaakt. Zij hebben geen facturen ingediend maar alleen een uitdraai overgelegd van een Excel-bestand, waarin data, factuurnummers en bedragen zijn vermeld. Op de zitting hebben zij een toelichting gegeven, maar geen onderbouwing met objectieve en verifieerbare stukken. De rechtbank heeft geen aanleiding gezien DKO en [appellant] in de gelegenheid te stellen dat alsnog te doen.
    10.     Daartoe heeft de rechtbank overwogen dat het causaal verband ontbreekt tussen de kosten van het aanvragen van de omgevingsvergunningen en de onrechtmatige besluitvorming over de last onder dwangsom. Ook als de last onder dwangsom niet was opgelegd, was immers een omgevingsvergunning vereist en hadden zij daarvoor kosten moeten maken. De kosten die verband houden met (eventuele) civiele procedures zijn evenmin het gevolg van de last onder dwangsom.
    Hoger beroep
    11.     DKO en [appellant] betogen dat de rechtbank heeft miskend dat niet het ontbreken van de omgevingsvergunning, maar de last onder dwangsom heeft geleid tot een civielrechtelijk geschil tussen hen en de koper van een van de appartementen. Een van de gesplitste woningen was verkocht en de last onder dwangsom hield in dat de woningen verbouwd moesten worden tot één woning. De last onder dwangsom was onuitvoerbaar en dat heeft tot het civielrechtelijke geschil en bijbehorende kosten voor het inschakelen van een advocaat geleid.
    12.     De rechtbank heeft ten onrechte een deel van de gemaakte kosten gekwalificeerd als proceskosten in de beroepsprocedure, waarvoor DKO en [appellant] al een vergoeding hebben ontvangen. Ook stellen zij recht te hebben op een hogere proceskostenvergoeding dan de forfaitaire.
    13.     DKO en [appellant] betogen dat de rechtbank ten onrechte heeft geoordeeld dat de kosten van de architect en de bouwkundige (Studio Schaeffer en Appelman) niet voor vergoeding in aanmerking komen. De verleende omgevingsvergunning waarmee de situatie is gelegaliseerd komt overeen met een voorstel dat zij 2,5 jaar eerder al als oplossing voor legalisatie hebben aangedragen.
    Beoordeling van het hoger beroep
    14.     Artikel 8:88, eerste lid, van de Awb bepaalt dat de bestuursrechter bevoegd is op verzoek van een belanghebbende een bestuursorgaan te veroordelen tot vergoeding van schade die de belanghebbende lijdt of zal lijden als gevolg van een onrechtmatig besluit of een andere onrechtmatige handeling ter voorbereiding van een onrechtmatig besluit.
    15.     Uit de uitspraak van de rechtbank van 7 oktober 2020 volgt dat de besluitvorming over de last onder dwangsom onrechtmatig is. Het besluit van 20 juli 2018, waarmee de eerste afgewezen aanvraag om een omgevingsvergunning te verlenen is gehandhaafd, is in rechte onaantastbaar geworden en moet voor rechtmatig worden gehouden. Legalisatie heeft nadien op basis van een nieuwe aanvraag plaatsgevonden. Dit betekent dat in deze procedure alleen in geschil is of DKO en [appellant] recht hebben op schadevergoeding als gevolg van de onrechtmatige besluitvorming over de last onder dwangsom.
    16.     Volgens vaste rechtspraak van de Afdeling is het aan de verzoeker om schadevergoeding om de gestelde schade op objectieve en verifieerbare wijze aannemelijk te maken. De bewijslast van het bestaan van de schade en de omvang daarvan ligt in beginsel bij degene die stelt dat hij schade heeft geleden. Zie de uitspraak van de Afdeling van 22 maart 2023, ECLI:NL:RVS:2023:1166, onder 8.3.
    17.     DKO en [appellant] hebben op de zitting naar aanleiding van vragen van de Afdeling toegelicht dat zij hoofdzakelijk aanspraak maken op vergoeding van de meerkosten van de architect en de kosten van advisering door een advocaat in het civielrechtelijke geschil. Zij hebben hun hoger beroep tegen de afwijzing van hun verzoek om schadevergoeding voor een deel van de overige gestelde schade ingetrokken (voor wat betreft de leges) respectievelijk desgevraagd laten weten dat die kosten niet belangrijk zijn of (te) ingewikkeld zijn voor vergoeding in deze procedure (voor wat betreft de verletkosten en de kosten van juridische bijstand in de bestuursrechtelijke procedures).
    18.     DKO en [appellant] hebben in hun verzoek de gestelde schade uiteengezet in een Excel-bestand ‘kosten uitgaven [locatie][1]/[2]’. In dit overzicht hebben zij data, factuurnummers en bedragen vermeld. Zonder onderliggende facturen en toelichting daarop zijn de kosten niet inzichtelijk en is niet duidelijk waarom, door wie en in welke periode zij zijn gemaakt. Ook in hoger beroep is volstaan met verwijzing naar dat overzicht, zonder onderliggende gegevens. De mondelinge toelichting op de zitting, voor zover die niet leidde tot de opmerking dat die kosten niet belangrijk of (te) ingewikkeld zijn, laat onverlet dat iedere controleerbaarheid ontbreekt. Of het college wel of niet over de onderliggende nota’s beschikt, wat het college overigens weerspreekt, kan in het midden blijven. DKO en [appellant] zijn bij de rechtbank een zelfstandige procedure op de voet van artikel 8:88 van de Awb gestart en zij dienen de rechtbank, en in hoger beroep de Afdeling, te voorzien van een deugdelijke onderbouwing van het verzoek. De rechtbank heeft terecht geoordeeld dat DKO en [appellant] niet op objectieve en verifieerbare wijze het bestaan en de omvang van de schade aannemelijk hebben gemaakt.
    19.     DKO en [appellant] hebben op de zitting aangeboden de gestelde schade alsnog inzichtelijk te maken en onderliggende facturen te overleggen. De Afdeling acht dit in dit stadium van de procedure in strijd met de goede procesorde. Uit de uitspraak van de rechtbank volgt al dat het Excel-bestand niet volstond en dat de gestelde schade niet inzichtelijk is gemaakt en niet is onderbouwd. DKO en [appellant] hebben in het aanvullend hogerberoepschrift van 25 januari 2024 aangekondigd de gestelde schade nader te zullen specificeren en te onderbouwen. Dat hebben zij vervolgens niet gedaan. Zij hebben volstaan met het aanbod op de zitting om dat alsnog te doen nadat bleek dat ook de Afdeling vragen had over de onderbouwing van de schade met verwijzing naar de Excel-sheet. De Afdeling ziet geen aanleiding daartoe alsnog gelegenheid te bieden, omdat dit tot een onredelijke vertraging van de procedure zou leiden en er geen reden is waarom DKO en [appellant] die stukken niet eerder hebben kunnen aanleveren.
    20.     De Afdeling komt niet toe aan een bespreking van de gronden van DKO en [appellant] over het causaal verband tussen het onrechtmatig besluit en de gestelde schade. DKO en [appellant] hebben niet voldaan aan hun bewijslast voor de gestelde schade en daardoor kan ook het causaal verband niet worden beoordeeld. Er is dus geen grond voor vergoeding van de schade.
    Conclusie
    21.     De rechtbank heeft het verzoek om schadevergoeding terecht afgewezen.
    22.     Het hoger beroep is ongegrond. De uitspraak van de rechtbank wordt bevestigd.
    23.     Het college hoeft geen proceskosten te vergoeden.
    Beslissing
    De Afdeling bestuursrechtspraak van de Raad van State:
    bevestigt de aangevallen uitspraak
    Aldus vastgesteld door mr. J.M. Willems, voorzitter, en mr. C.H.M. van Altena en mr. N. Verheij, leden, in tegenwoordigheid van mr. M.A.E. Planken, griffier.
    w.g. Willems
    voorzitter
    w.g. Planken
    griffier
    Uitgesproken in het openbaar op 2 juli 2025
    299-1100