ECLI:NL:RBROT:2025:9548, Rechtbank Rotterdam, 07-08-2025, ROT 23/7193
Rechtbank Rotterdam — Uitspraak 
Datum: 2025-08-07 00:00:00.000000
Rechtsgebied: Bestuursrecht; Belastingrecht

Samenvatting: Lokale heffingen. Leges omgevingsvergunning. Niet voldaan aan kenbaarheidsvereiste.

RECHTBANK ROTTERDAM
  
  
    Bestuursrecht
  
  
    zaaknummer: ROT 23/7193 
  
  
    uitspraak van de meervoudige kamer van 7 augustus 2025 in de zaak tussen
  
    
      
      [eiser] , uit [plaats] , eiser
    (gemachtigde: M. Buningh),
    
    
      en
    
    
  
  
    de heffingsambtenaar van de gemeente Rotterdam , de heffingsambtenaar 
    (gemachtigde: mr. A. Atwaroe)
    
    
      en
    
    
    
      de Staat der Nederlanden (de minister van Justitie en Veiligheid), de Staat.
    
    
    
  
  
    Inleiding
    
    
      1. In deze uitspraak beoordeelt de rechtbank het beroep van eiser tegen de uitspraak op bezwaar van de heffingsambtenaar van 18 september 2023.
    
    
    
      1.1.
      Bij aanslag van 22 maart 2022 (de aanslag) heeft de heffingsambtenaar van eiser een bedrag van € 2.308,86 aan leges geheven voor het in behandeling nemen van een aanvraag voor een omgevingsvergunning.
      
    
    
      1.2.
      De heffingsambtenaar heeft het bezwaar van eiser hiertegen gedeeltelijk gegrond en voor het overige ongegrond verklaard. 
      
    
    
      1.3.
              De rechtbank heeft het beroep gelijktijdig met zaak ROT 23/6947 op 20 juni 2025 op zitting behandeld. Hieraan hebben deelgenomen: Eiser en zijn gemachtigde, de gemachtigde van de heffingsambtenaar en [persoon A] , [persoon B] en [persoon C] , kostenexpert bij de gemeente Rotterdam . 
      
    
  
  
    Feiten
    
    
      2.1
      
        Eiser heeft op 23 november 2021 een omgevingsvergunning aangevraagd voor het realiseren van vier studio’s aan [adres 1] en [adres 2] en [adres 3] en [adres 4] in [plaats] . Als geschatte kosten voor de werkzaamheden heeft eiser € 9.300,- exclusief omzetbelasting opgegeven. Op de aanvraag is de Verordening leges omgevingsvergunning 2021 (de Verordening) van toepassing.
        Op 3 maart 2022 is de aangevraagde vergunning verleend.
      
      
    
    
      2.2
      In afwijking van de door eiser opgegeven bouwkosten, heeft de heffingsambtenaar de aanslag gebaseerd op € 128.076,- aan bouwkosten. In het bestreden besluit heeft de heffingsambtenaar dit gehandhaafd. 
      
    
  
  
    Beoordeling door de rechtbank
    
    3. De rechtbank beoordeelt of de heffingsambtenaar de aanslag kon opleggen en zo ja of de heffingsambtenaar de hoogte van de aanslag juist heeft vastgesteld. Zij doet dat aan de hand van de beroepsgronden van eiser.
    
    4. Eiser voert als meest verstrekkende beroepsgrond aan dat de Verordening onverbindend is, omdat niet aan het kenbaarheidsvereiste is voldaan. Volgens eiser is in strijd met artikel 139 en 217 van de Gemeentewet gehandeld, omdat de NEN 2580 essentieel is voor (de berekening van) de heffingsmaatstaf waarnaar de leges worden geheven, terwijl deze NEN-norm niet is gepubliceerd in de Staatscourant, noch staat in de Verordening vermeld dat deze ter inzage ligt. 
    
    5. Artikel 139, eerste en derde lid, van de Gemeentewet luidde ten tijde van belang als volgt:
    1. Besluiten van het gemeentebestuur die algemeen verbindende voorschriften inhouden, verbinden niet dan wanneer zij zijn bekendgemaakt in het gemeenteblad.
    (..)
    3. In afwijking van het eerste lid kan een besluit als bedoeld in dat lid bepalen dat een bij het besluit behorende bijlage wordt bekendgemaakt door terinzagelegging.
    
    
      Artikel 217 van de Gemeentewet luidt als volgt:
    
    
    
      Een belastingverordening vermeldt, in de daartoe leidende gevallen, de belastingplichtige, het voorwerp van de belasting, het belastbare feit, de heffingsmaatstaf, het tarief, het tijdstip van ingang van de heffing, het tijdstip van beëindiging van de heffing en hetgeen overigens voor de heffing en de invordering van belang is.
    
    
    6. In het arrest van de Hoge Raad van 19 juni 2015, ECLI:NL:HR:2015:1669 heeft de Hoge Raad overwogen dat de artikelen 139 en 217 van de Gemeentewet eisen stellen aan de kenbaarheid van de maatstaven waarnaar gemeentebelastingen worden geheven. In een geval waarin de gemeentelijke regelgeving in het kader van de omschrijving van de heffingsmaatstaf verwijst naar NEN-normen, is aan die eisen voldaan als de gemeente die normen bekend maakt door terinzagelegging op de wijze die in artikel 139, derde lid, van de Gemeentewet is voorzien en desgevraagd papieren afschriften van die normen verstrekt tegen betaling van bedragen die niet hoger zijn dan de tarieven die de gemeente hanteert voor het verstrekken van papieren afschriften van besluiten die algemeen verbindende voorschriften inhouden.
    
    7. In het arrest van de Hoge Raad van 1 februari 2019, ECLI:NL:HR:2019:143, heeft de Hoge Raad eveneens overwogen dat de artikelen 139 en 217 Gemeentewet eisen stellen aan de kenbaarheid van de maatstaven waarnaar gemeentebelastingen worden geheven. Zij strekken onder meer ertoe dat de belastingverordening alle essentialia bevat waaruit de belastingschuldige de omvang van zijn belastingschuld kan afleiden (Kamerstukken II 1989/90, 21 591, nr. 3, blz. 63). Tot die essentialia behoren bij de heffing van bouwleges mede de voorschriften voor het vaststellen van de bouwkosten, waarop de hoogte van die leges wordt gebaseerd.
    
    8. In het arrest van de Hoge Raad van 7 juni 2019, ECLI:NL:HR:2019:143, heeft de Hoge Raad met betrekking tot een aanslag zuiveringsheffing geoordeeld dat NEN 6600-1 over meting en bemonstering in het kader van de bepaling van de heffingsmaatstaf (bepalen aantal vervuilingseenheden) relevant is en derhalve als essentialium kenbaar moet zijn. Rechtsoverweging 2.4.2 van dit arrest luidt als volgt: “In de verordening is met betrekking tot de heffingsmaatstaf bepaald dat die maatstaf is het aantal vervuilingseenheden. De verordening bevat voorschriften voor meting, bemonstering en analyse om het aantal vervuilingseenheden vast te stellen. Dit geschiedt in overeenstemming met NEN-normen waarnaar in de verordening wordt verwezen. Deze NEN-normen zijn daarom essentieel voor het vaststellen van de heffingsmaatstaf, zodat ten aanzien van die NEN-normen aan de kenbaarheidseis van de artikelen 73 en 111 van de Waterschapswet moet zijn voldaan.”
    
    9 . In de Tarieventabel die bij de Verordening hoort, staat onder meer:
    
    
      1.1
      
        Maatstaf van heffing:
      
      
      
        
          Maatstaf van heffing zijn de totale bouwkosten van de zaak waarop de aanvraag om een vergunning betrekking heeft.
        
      
      
      
        
          1.1.1.
        
      
      
      
        
          De totale bouwkosten worden berekend volgens de NEN 2699 (investerings- en exploitatiekosten van gebouwen – Begripsomschrijvingen en indelingen) en hierop gebaseerde kengetallen en ramingsprogramma’s.
        
      
      
      
        
           1.1.2
        
      
      
      
        
          NEN 2699 (investerings- en exploitatiekosten van gebouwen – Begripsomschrijvingen en indelingen), en de gebruikte kengetallen en ramingsprogramma’s alsmede de Richtlijnen Bouwleges van de gemeente Rotterdam liggen voor een ieder ter inzage ten kantore van de Afdeling Bouw- en woningtoezicht van het Cluster Stadsontwikkeling, kantoorhoudend aan de Wilhelminakade 179 3072 AP te Rotterdam.
        
      
      
      
        In de NEN 2699 staat onder meer:
      
      
      
        
          De volgende documenten waarnaar is verwezen zijn onmisbaar voor de toepassing van dit document. Bij gedateerde verwijzingen is alleen de aangehaalde versie van toepassing. Bij ongedateerde verwijzingen is de laatste versie van het document (met inbegrip van wijzigings- en correctiebladen) waarnaar is verwezen van toepassing.
        
      
      
      
        
          NEN 2580 Oppervlakten en inhouden van gebouwen — Termen, definities en bepalingsmethoden
        
        (..)
        
          3.14
        
        
          brutovloeroppervlakte
        
        
          BVO
        
        
          oppervlakte bepaald volgens NEN 2580
        
        (..)
        
          3.37
        
        
          nettovloeroppervlakte
        
        
          NVO
        
        
          oppervlakte bepaald volgens NEN 2580
        
      
      
      
        Voor het overige komt de NEN 2580 niet terug in de NEN 2699.
      
      
      10. De rechtbank stelt vast dat de NEN 2580 niet overeenkomstig artikel 139 van de Gemeentewet is gepubliceerd, noch is deze ter inzage gelegd. Daarom is niet voldaan aan de kenbaarheidsvereisten. Ter zitting heeft de heffingsambtenaar verklaard dat de NEN 2580 op internet is te vinden, maar de rechtbank constateert dat deze daar niet vrij toegankelijk is. Het is alleen mogelijk deze tegen betaling te bestellen.
      
      11. De rechtbank is tevens van oordeel dat de NEN 2580 in dit geval essentieel is voor de berekening van de heffingsmaatstaf. Daartoe acht zij redengevend dat in de NEN 2699 staat dat de NEN 2580 onmisbaar is voor de toepassing daarvan.
      Ter zitting heeft de heffingsambtenaar betoogd dat er bijna nooit een discussie is over de oppervlakte van gebouwen en dergelijke. Bij de kostenbepaling is de NEN 2580 niet van belang, aldus de heffingsambtenaar. Dit is evenwel onvoldoende voor een ander oordeel, omdat bij de heffingsmaatstaf de oppervlakte van gebouwen essentieel is. Voor een belanghebbende moet controleerbaar zijn of de door hem opgegeven bruto of netto vloeroppervlakte overeenkomt met de uitleg van de Verordening. En voor de bepaling van vloeroppervlakte geldt de NEN 2580.
      
      12. Ter zitting was er tussen partijen discussie of voldoende duidelijk is geweest waar de NEN 2699 ter inzage lag. Daargelaten dat dit geen betrekking heeft op de NEN 2580, is het zo dat een belanghebbende vanaf aanvang moet kunnen afleiden hoe hoog een belastingschuld zal zijn. Het pas in bezwaar of ter zitting ter beschikking stellen van een NEN norm, is onvoldoende. Zoals de Hoge Raad heeft overwogen, moet de belastingverordening alle essentialia bevatten waaruit de belastingschuldige de omvang van zijn belastingschuld kan afleiden.
      
      13 . Het voorgaande leidt ertoe dat de Verordening in dit geval onverbindend moet worden geacht, omdat niet aan het kenbaarheidsvereiste is voldaan.
      
      14. Dit betekent dat het beroep gegrond is en de uitspraak op bezwaar en de aanslag moeten worden vernietigd. Gelet hierop behoeven de overige beroepsgronden van eiser geen bespreking meer.
      
      15. Eiser heeft verder ter zitting verzocht tot toekenning van immateriële schadevergoeding, omdat de procedure onredelijk lang heeft geduurd. 
      
      16. Het is vaste rechtspraak dat, behoudens bijzondere omstandigheden, de redelijke termijn is overschreden wanneer de rechtbank niet binnen twee jaar nadat de termijn is aangevangen uitspraak doet, waarbij de behandeling van het bezwaar ten hoogste een half jaar en de behandeling van het beroep ten hoogste anderhalf jaar mag duren.
      
      17. De redelijke termijn is aangevangen op de dag van ontvangst van het bezwaarschrift door de heffingsambtenaar, dat is 27 april 2022. Op de datum van deze uitspraak is de termijn met (afgerond) vijftien maanden overschreden.
      
      18. De hoogte van de schadevergoeding is € 500,- per half jaar, waarbij het totaal van de overschrijding naar boven wordt afgerond. Omdat de redelijke termijn met vijftien maanden is overschreden, heeft eiser recht op een schadevergoeding van € 1.500,-.
      
      19. De bezwaarfase mocht zes maanden duren. De uitspraak op bezwaar is van 18 september 2023, dat is (afgerond) zeventien maanden na ontvangst van het bezwaarschrift. De termijn voor de bezwaarfase is daarmee met elf maanden overschreden. Het restant van de overschrijding wordt toegerekend aan de Staat.
      
      20. De heffingsambtenaar moet daarom 11/15 deel van de schadevergoeding (€ 1.100,-) aan eiser betalen en de Staat het resterende 4/15 deel (€ 400,-).
      
    
  
  
    Conclusie en gevolgen
    
    21. Het beroep is gegrond en de uitspraak op bezwaar en de aanslag moeten worden vernietigd. Daarnaast heeft eiser recht op een schadevergoeding van € 1.500,-. 
    
    22. Omdat het beroep gegrond is, moet de heffingsambtenaar het door eiser betaalde griffierecht vergoeden. 
    
    23. Eiser heeft verder verzocht om een vergoeding van zijn proceskosten. 
    
      Hierbij geldt dat enkel de redelijkerwijs gemaakte kosten voor vergoeding in aanmerking komen, waarbij het maken van de kosten als zodanig redelijk moet zijn. Dat is hier niet het geval.
      Eiser is namelijk gemachtigde in zaak 23/6947, waarin hij - voordat het onderhavige beroep werd ingesteld - namens van [betrokkene] beroep heeft ingesteld tegen dezelfde uitspraak op bezwaar als in deze zaak. De gronden die eiser daar als gemachtigde heeft aangevoerd overlappen voor een groot deel de gronden die de gemachtigde van eiser in deze zaak heeft aangevoerd. In beide beroepen wordt aangevoerd dat het kenbaarheidsvereiste is geschonden en in beide zaken wordt aangevoerd dat de opbrengstlimiet is overschreden, met (bijna) gelijkluidende argumenten daartoe. 
      Daar komt bij dat de gemachtigde van eiser noch op de hoorzitting in bezwaar noch op de zitting bij de rechtbank is verschenen en dat eiser zelf in beide zaken het woord heeft gevoerd en juridische argumenten naar voren heeft gebracht. 
      Daarnaast treedt eiser als jurist van [advocatenbureau] op als gemachtigde in andere zaken waarin het gaat om leges omgevingsvergunning.
      Gelet op al deze omstandigheden, samen bezien, acht de rechtbank het in deze zaak   niet redelijk dat eiser kosten heeft gemaakt voor rechtsbijstand. Het verzoek om vergoeding hiervan wijst de rechtbank daarom af. 
    
    
    24. Eiser heeft verzocht om vergoeding van wettelijke rente over het bedrag aan proceskosten en griffierecht, te betalen door de heffingsambtenaar. Voor wettelijke rente over een door de rechter uitgesproken veroordeling tot vergoeding van in dit geval griffierecht geldt het uitgangspunt dat de uiterste datum waarop aan deze veroordeling moet zijn voldaan, is gelegen vier weken na de datum waarop de uitspraak waarin de veroordeling is opgenomen, is gedaan.  De rechtbank ziet geen aanleiding van dit uitgangspunt af te wijken.
    
    
  
  
    Beslissing
    
    
      De rechtbank:
    
    
    - verklaart het beroep gegrond;
    - vernietigt de uitspraak op bezwaar;
    - vernietigt de aanslag leges omgevingsvergunning en bepaalt dat deze uitspraak in de plaats treedt van de vernietigde uitspraak op bezwaar;
    - bepaalt dat de heffingsambtenaar het door eiser betaalde griffierecht van € 50,- vergoedt; 
    - bepaalt dat de heffingsambtenaar de wettelijke rente verschuldigd is aan eiser over het bedrag van het griffierecht vanaf vier weken na de datum van deze uitspraak;
    - veroordeelt de heffingsambtenaar tot betaling van een schadevergoeding aan eiser van € 1.100,-;
    - veroordeelt de Staat tot betaling van een schadevergoeding aan eiser van € 400,-.
    
    
    
    
      Deze uitspraak is gedaan door mr. C. Vogtschmidt, voorzitter, mrs. C. Laukens en
      J.D.M. Nouwen, leden, in aanwezigheid van mr. M. Noordegraaf, griffier.
    
    
    
      Uitgesproken in het openbaar en bekendgemaakt op: 7 augustus 2025
    
    
    
    
      
        De griffier is verhinderd de uitspraak 
      
      
        te ondertekenen.
      
    
    
    
    
    
    
      
        
        
        
          
            
              griffier
            
            
              voorzitter
            
          
        
      
    
    
    
      Deze uitspraak is in Mijn Rechtspraak geplaatst.
    
    
    
    
  
  
    Informatie over hoger beroep
    Een partij die het niet eens is met deze uitspraak, kan een hogerberoepschrift sturen naar het gerechtshof Den Haag waarin wordt uitgelegd waarom deze partij het niet eens is met deze uitspraak. Het hogerberoepschrift moet worden ingediend binnen zes weken na de dag waarop deze uitspraak is verzonden. 
    
    
      Digitaal hoger beroep instellen kan via “Formulieren en inloggen” op www.rechtspraak.nl. Hoger beroep instellen kan eventueel ook nog steeds door verzending van een brief aan het gerechtshof Den Haag (belastingkamer), Postbus 20302, 2500 EH Den Haag.
    
    
    
      Kan de indiener de behandeling van het hoger beroep niet afwachten, omdat de zaak spoed heeft, dan kan de indiener de voorzieningenrechter van het gerechtshof Den Haag vragen om een voorlopige voorziening (een tijdelijke maatregel) te treffen. 
    
  
  
     Zie ook de uitspraken van deze rechtbank van 16-1-2024, ECLI:NL:RBROT:2024:853 en ECLI:NL:RBROT:2024:854.
  
  
     De totale bouwkosten
  
  
     Vergelijk ook r.o. 4.4. en 4.5 van hof Den Bosch, 24- 9 -2020, ECLI:NL:GHSHE:2020:2919
  
  
     Vergelijk rechtsoverweging 2.4.1 uit Hoge Raad 1-2-2019, ECLI:NL:HR:2019:143.
  
  
     Hoge Raad 19-2-2016, ECLI:NL:HR:2016:252
  
  
     Bijvoorbeeld in zaak ROT 21/2075, ECLI:NL:RBROT:2022:5926
    
  
  
     HR 21 december 2018, ECLI:NL:HR:2018:2358