ECLI:NL:RVS:2004:AQ9933, Raad van State, 08-09-2004, 200308767/1
Raad van State — Uitspraak 
Datum: 2004-09-08 00:00:00.000000
Rechtsgebied: Bestuursrecht

Samenvatting: Bij besluit van 4 november 2003, kenmerk WM nr. 88-01, heeft verweerder aan de naamloze vennootschap “Total Fina Elf NV” te Voorburg een revisievergunning als geregeld in artikel 8.4, eerste lid, van de Wet milieubeheer verleend voor een verkooppunt van motorbrandstoffen aan de Nieuwe Ubbergseweg 160 te Nijmegen, kadastraal bekend gemeente Hatert, sectie A, nummers 7672 en 8988. Dit besluit is op 17 november 2003 ter inzage gelegd.

200308767/1.
      Datum uitspraak: 8 september 2004.
    
    
    
      AFDELING
      BESTUURSRECHTSPRAAK
    
    
    Uitspraak in het geding tussen:
    
    [appellanten], wonend te Nijmegen, 
    
    en
    
    
      het college van burgemeester en wethouders van Nijmegen,
      verweerder.
    
    
    1.    Procesverloop
    
    Bij besluit van 4 november 2003, kenmerk WM nr. 88-01, heeft verweerder aan de naamloze vennootschap “Total Fina Elf NV” te Voorburg een revisievergunning als geregeld in artikel 8.4, eerste lid, van de Wet milieubeheer verleend voor een verkooppunt van motorbrandstoffen aan de Nieuwe Ubbergseweg 160 te Nijmegen, kadastraal bekend gemeente Hatert, sectie A, nummers 7672 en 8988. Dit besluit is op 17 november 2003 ter inzage gelegd.
    
    Tegen dit besluit hebben appellanten bij brief van 22 december 2003, bij de Raad van State ingekomen op 23 december 2003, beroep ingesteld.
    
    Bij brief van 26 januari 2004 heeft verweerder een verweerschrift ingediend.
    
    De Stichting Advisering Bestuursrechtspraak voor Milieu en Ruimtelijke Ordening heeft een deskundigenbericht uitgebracht, gedateerd 6 mei 2004. Partijen zijn in de gelegenheid gesteld daarop te reageren.
    
    Na afloop van het vooronderzoek zijn nadere stukken ontvangen van appellanten. Deze zijn aan de andere partijen toegezonden.
    
    De Afdeling heeft de zaak ter zitting behandeld op 27 juli 2004, waar appellanten, vertegenwoordigd door [gemachtigde], en verweerder, vertegenwoordigd door mr. I. van den Bergh en ing. P. Otten, ambtenaren van de gemeente, zijn verschenen. Voorts is daar gehoord vergunninghoudster, vertegenwoordigd door mr. P. Rafen, advocaat te Rotterdam, en [directeur].
    
    2.    Overwegingen
    
    2.1.    Voorzover verweerder aanvoert dat het beroep niet-ontvankelijk is wat betreft de externe veiligheid wegens het ontbreken van een grondslag in de bedenkingen, overweegt de Afdeling dat deze grondslag aanwezig is in de eerste bijlage van het bedenkingenschrift.
    
    2.2.    Appellanten voeren aan dat brieven van verweerder van januari en juli 2003 waarin aan appellanten zou zijn meegedeeld dat de vergunningprocedure vertraging heeft opgelopen, niet door hen zijn ontvangen. Zij stellen dat een nieuw akoestisch onderzoek ten onrechte nooit aan hen is toegezonden. Tevens is een risicoanalyse waartoe verweerder blijkens een brief van 1 oktober 2002 opdracht zou hebben gegeven, niet ontvangen en niet genoemd in het bestreden besluit, aldus appellanten.
    
    2.2.1.    De Afdeling begrijpt de beroepsgrond inzake het akoestisch rapport aldus, dat appellanten betogen dat zij geen kennis hebben kunnen nemen van een ander, recenter akoestisch rapport dan dat van 6 september 2001, kenmerk 6005116.R01, opgesteld door Wijnia-Noorman-Partners BV. Niet is gebleken van het bestaan van een ander, recenter akoestisch rapport dat een rol zou hebben gespeeld bij de totstandkoming van het bestreden besluit. Het beroep mist in zoverre feitelijke grondslag.
    
        De overige stukken waarnaar appellanten verwijzen dateren van na de datum van vaststelling van het ontwerpbesluit. Geen bepaling in de Algemene wet bestuursrecht of de Wet milieubeheer verplicht in een geval als het onderhavige tot toezending van de door appellanten genoemde overige stukken, noch vóór het nemen van het definitieve besluit, noch daarna. Reeds daarom kan het niet toezenden van de door appellanten bedoelde overige stukken – wat daarvan verder ook zij – niet leiden tot het oordeel dat het bestreden besluit op onrechtmatige wijze tot stand is gekomen. Voorzover appellanten bedoelen te betogen dat het niet toezenden van de stukken in strijd is met de Wet openbaarheid van bestuur moet worden geoordeeld dat – wat daarvan verder ook zij – die kwestie in de onderhavige procedure niet ter beoordeling staat. Voorts kan het enkele niet noemen van een stuk in de considerans van een besluit als zodanig geen grond zijn voor vernietiging, aangezien niet de overwegingen die aan het bestreden besluit ten grondslag hebben gelegen ter beoordeling staan, maar het bestreden besluit zelf.
    
    2.3.    Artikel 8.10, eerste lid, van de Wet milieubeheer bepaalt dat de vergunning slechts in het belang van de bescherming van het milieu kan worden geweigerd. Ingevolge artikel 8.11, tweede lid, kan een vergunning in het belang van de bescherming van het milieu onder beperkingen worden verleend. Ingevolge het derde lid van dit artikel worden aan een vergunning de voorschriften verbonden die nodig zijn ter bescherming van het milieu. Voorzover door het verbinden van voorschriften aan de vergunning de nadelige gevolgen die de inrichting voor het milieu kan veroorzaken, niet kunnen worden voorkomen, worden aan de vergunning de voorschriften verbonden, die de grootst mogelijke bescherming bieden tegen die gevolgen, tenzij dat redelijkerwijs niet kan worden gevergd.
    
        Hieruit volgt dat de vergunning moet worden geweigerd, indien de nadelige gevolgen die de inrichting voor het milieu kan veroorzaken door het stellen van voorschriften en beperkingen niet kunnen worden voorkomen dan wel niet voldoende kunnen worden beperkt.
    
        Bij de toepassing van de artikelen 8.10, eerste lid, en 8.11 van de Wet milieubeheer komt verweerder een zekere beoordelingsvrijheid toe, die haar begrenzing onder meer vindt in hetgeen voortvloeit uit de meest recente algemeen aanvaarde milieutechnische inzichten.
    
        Ingevolge artikel 8.4, derde lid, van de Wet milieubeheer kan het bevoegd gezag bij de verlening van een revisievergunning de rechten die de vergunninghouder aan de eerder verleende vergunning ontleende, niet wijzigen anders dan mogelijk zou zijn met toepassing van afdeling 8.1.2 van de wet.
    
    2.4.    Appellanten voeren aan dat een vergunning had moeten worden aangevraagd alvorens veranderingen in de inrichting werden aangebracht, en niet achteraf zoals nu is gebeurd. Door de inrichting herhaaldelijk te veranderen zonder toereikende vergunning heeft vergunninghoudster gehandeld in strijd met artikel 8.1 van de Wet milieubeheer, aldus appellanten. Appellanten verwijten verweerder misleiding en bedrog en betogen dat verweerder de aanvraag om vergunning had moeten beoordelen aan de hand van de situatie die voorafging aan de verandering van de inrichting in 2000.
    
    2.4.1.    Voorzover appellanten zich keren tegen premature verandering van de inrichting is de Afdeling van oordeel dat deze beroepsgrond geen betrekking heeft op de rechtmatigheid van de ter beoordeling staande vergunning en om die reden niet kan slagen. De enkele illegaliteit – wat daarvan verder ook zij – van veranderingen kan niet in de weg staan aan vergunningverlening krachtens de Wet milieubeheer. Hetgeen appellanten aanvoeren betreft in zoverre een kwestie van handhaving.
    
        Misleiding en bedrog als zodanig kunnen – wat daarvan verder ook zij – geen afbreuk doen aan het geboden beschermingsniveau dat in de vergunning is neergelegd en dat ter beoordeling staat in deze procedure. Voorts bestaat geen grond voor het oordeel dat verweerder heeft gehandeld in strijd met artikel 2:4 van de Algemene wet bestuursrecht.
    
        Voorzover appellanten veronderstellen dat de feitelijke gang van zaken voorafgaand aan de verandering betrokken had moeten worden bij de beslissing op de aanvraag, moet worden geoordeeld dat verweerder ingevolge het systeem van de Wet milieubeheer gehouden is te beslissen op de aanvraag zoals ingediend. De feitelijke situatie – voorzover hier aan de orde – kan daarbij geen rol spelen.
    
    2.5.    Appellanten betogen dat niet duidelijk is of de aangevraagde en vergunde (zuidelijke vestiging van) de inrichting is gebleven binnen de grenzen van de in 1987 verleende vergunning krachtens de Hinderwet, voorzover deze nog gold na het van rechtswege vervallen van het gedeelte dat betrekking had op de noordelijke vestiging. Appellanten voeren aan dat niet is uit te sluiten dat de veranderingen zodanig zijn dat in feite een nieuwe inrichting is opgericht, alsmede dat geen beroep zou mogen worden gedaan op bestaande rechten. Zij stellen dat onder het mom van sanering in het licht van het Besluit tankstations milieubeheer een aanzienlijke uitbreiding en verandering van de inrichting heeft plaatsgevonden.
    
    2.5.1.    Uit de stukken blijkt dat in de loop der tijd een aantal veranderingen in de zuidelijke vestiging is doorgevoerd. De onderhavige revisievergunning strekt onder meer tot legalisering van een aantal van die veranderingen, alsmede van een aantal nieuwe veranderingen.
    
        De systematiek van de Wet milieubeheer en met name artikel 8.4, derde lid, verzet zich niet tegen het verlenen van een revisievergunning in een geval als het onderhavige. De wet geeft geen indicatie dat bepaalde veranderingen wel en andere veranderingen niet in het kader van een revisievergunning kunnen worden verwezenlijkt. Zelfs het verlenen van een revisievergunning voor een wezenlijk andere inrichting dan die waarop de onderliggende vergunning ziet – een situatie die zich overigens in het onderhavige geval niet voordoet – is derhalve mogelijk, ook al zijn de milieugevolgen van een andere aard of intensiteit dan de milieugevolgen die op grond van de onderliggende vergunning waren toegestaan. Verder is niet gebleken dat verweerder bij de invulling van zijn beoordelingsvrijheid daadwerkelijk betekenis heeft toegekend aan rechten op grond van eerder verleende vergunningen. Dat verweerder in zijn overwegingen in de considerans van het bestreden besluit een enkele keer in algemene zin refereert aan “bestaande rechten voor diverse onderdelen van de inrichting”, doet daaraan niet af.
    
    2.6.    Appellanten voeren aan dat geen vergunning had mogen worden verleend voor een LPG-afleverpunt, gelet op de landelijke en lokale ontwikkelingen alsmede de milieugevolgen. Zij stellen dat de LPG-tank dichter bij de omringende bebouwing is gekomen dan het geval was onder de vigeur van de vergunning krachtens de Hinderwet uit 1987. Nu feitelijk een nieuwe situatie is ontstaan, dient een afstandsnorm van 80 meter voor nieuwe LPG-tankstations in acht te worden genomen, zo betogen appellanten. De onderhavige inrichting voldoet volgens hen niet aan deze norm.
    
    2.6.1.    In de considerans van het bestreden besluit stelt verweerder dat de aanvraag om vergunning niet strekt tot een uitbreiding of wijziging van het LPG-gedeelte van de inrichting ten opzichte van de onderliggende vergunning krachtens de Hinderwet uit 1987. Ter zitting is verweerder hierop teruggekomen. Volgens verweerder is de plaats van de LPG-tank sinds 1988 vrijwel niet gewijzigd en is de plaats van het vulpunt verlegd in oostelijke richting om te voldoen aan de afstandsnorm van 20 meter in het Besluit LPG-tankstations milieubeheer. Gelet op een brief van 11 augustus 2003 van de Minister van VROM heeft verweerder het niet opportuun geacht om vooruitlopend op de inwerkingtreding van het Besluit milieukwaliteitseisen externe veiligheid inrichtingen milieubeheer vergunninghoudster te verplichten tot sanering, aangezien de onderhavige inrichting niet aan alle criteria voldoet die de Minister heeft gegeven voor prioritaire sanering, aldus verweerder.
    
    2.6.2.    Hetgeen appellanten hebben aangevoerd biedt geen aanknopingspunten voor het oordeel dat ten tijde van het nemen van het bestreden besluit het Besluit LPG-tankstations milieubeheer of enige andere wettelijke regeling of rechtsregel in een geval als het onderhavige verplichtte tot het in acht nemen van de door appellanten genoemde afstand van 80 meter, of het weigeren van de vergunning vanwege de ligging van de LPG-installatie. Voor het overige bestaat geen aanleiding voor het oordeel dat verweerder zich niet in redelijkheid op het standpunt heeft kunnen stellen dat geen noodzaak bestond tot het weigeren van de gevraagde vergunning voor het LPG-gedeelte van de inrichting.
    
    2.7.    Appellanten voeren aan dat verweerder ten onrechte veronderstelt dat geen bouwvergunning is vereist, alsmede dat een discrepantie bestaat tussen de tekening bij de onderhavige aanvraag en de aanvraag om een bouwvergunning krachtens de Woningwet.
    
        Het ontbreken van een bouwvergunning of een discrepantie zoals genoemd door appellanten staat er niet aan in de weg dat krachtens de Wet milieubeheer een vergunning wordt verleend. De beroepsgrond treft geen doel.
    
    2.8.    Appellanten stellen dat een geluidmeting is verricht bij een niet bestaand perceel, Beekmansdalseweg 4. Verder is volgens appellanten verzuimd te meten bij de woningen aan de Beekmansdalseweg die zich op de heuvelrug bevinden. Deze woningen ondervinden geluidhinder vanwege weerkaatsing van verkeerslawaai en het geluid van het tankstation, aldus appellanten.
    
    2.8.1.    Volgens verweerder is in de aan de vergunning verbonden voorschriften 6.1 en 6.2 abusievelijk het perceel Beekmansdalseweg 4 genoemd, in plaats van het in het akoestisch rapport genoemde perceel Rijksstraatweg 4.
    
    2.8.2.    De Afdeling leidt uit de stukken af dat geluidberekeningen zijn uitgevoerd die in overeenstemming zijn met de Handleiding meten en rekenen industrielawaai 1999. De foutieve vermelding van het perceel Beekmansdalseweg 4 (in plaats van Rijksstraatweg 4) komt niet voor in het akoestisch rapport, maar wel in de aan de vergunning verbonden voorschriften 6.1 en 6.2. Uit het deskundigenbericht volgt dat aan de (beoogde) woning aan de Rijksstraatweg 4 indirecte bescherming toekomt door middel van de grenswaarden ter plaatse van de andere woningen, hetgeen met zich brengt dat het door verweerder beoogde geluidniveau ter plaatse van de woning aan de Rijksstraatweg 4 desalniettemin is gewaarborgd. Tevens volgt uit het deskundigenbericht dat de verderaf gelegen woningen op de heuvelrug indirect bescherming ondervinden van de gestelde geluidgrenswaarden ter plaatse van andere woningen, alsmede dat weerkaatsing van het geluid vanwege de inrichting tegen de heuvelrug niet optreedt. De geluidgrenswaarden blijven binnen de grenzen die worden aanbevolen in de Handreiking industrielawaai en vergunningverlening die verweerder heeft gehanteerd ter invulling van zijn beoordelingsvrijheid. In zoverre bestaat dan ook geen grond voor het oordeel dat verweerder zich niet in redelijkheid op het standpunt heeft kunnen stellen dat geen noodzaak bestond tot het weigeren van de vergunning, dan wel het verbinden van nadere voorschriften aan de vergunning ter voorkoming of beperking van geluidhinder.
    
    2.9.    Appellanten betogen dat verweerder de toegenomen verkeersaantrekkende werking van de inrichting miskent en dat hij er ten onrechte van uitgaat dat de in- en uitrit deel uitmaakt van de provinciale weg.
    
    2.9.1.    In de considerans van het bestreden besluit stelt verweerder zich op het standpunt dat de indirecte verkeershinder vanwege de inrichting niet hoeft te worden getoetst aan de voorkeursgrenswaarde van 50 dB(A) uit de circulaire van de Minister van Volkshuisvesting, Ruimtelijke Ordening en Milieubeheer van 29 februari 1996, kenmerk MBG 96006131, inzake "Geluidhinder veroorzaakt door het wegverkeer van en naar de inrichting; beoordeling in het kader van de vergunningverlening op basis van de Wet milieubeheer" (hierna: de circulaire), omdat het verkeer van en naar de inrichting zou wegvallen in het heersende verkeersbeeld. Ter zitting is verweerder hierop teruggekomen. Volgens verweerder voldoet de geluidbelasting vanwege het verkeer van en naar de inrichting aan de voorkeursgrenswaarde van 50 dB(A) uit de circulaire.
    
    2.9.2.    Gelet op het deskundigenbericht alsmede het verhandelde ter zitting is de Afdeling van oordeel dat met voldoende zekerheid vaststaat dat het verkeer van en naar de inrichting dat niet direct in het heersende verkeersbeeld is opgenomen geen overschrijding veroorzaakt van de voorkeursgrenswaarde van 50 dB(A) uit de circulaire. Verweerder heeft zich in zoverre in redelijkheid, zij het op grond van een andere motivering, op het standpunt kunnen stellen dat de geluidhinder vanwege verkeer van en naar de inrichting niet dermate ernstig is dat de gevraagde vergunning daarom had moeten worden geweigerd, dan wel dat hieraan aanvullende voorschriften hadden moeten worden verbonden.
    
    2.10.    Gelet op het vorenstaande is het beroep ongegrond.
    
    2.11.    Voor een proceskostenveroordeling bestaat geen aanleiding.
    
    3.    Beslissing
    
    De Afdeling bestuursrechtspraak van de Raad van State
    
    Recht doende in naam der Koningin:
    
    verklaart het beroep ongegrond.
    
    Aldus vastgesteld door mr. K. Brink, Voorzitter, en mr. H. Beekhuis en mr. P.C.E. van Wijmen, Leden, in tegenwoordigheid van mr. L.J. Können, ambtenaar van Staat.
    
    
      w.g. Brink    w.g. Können
      Voorzitter    ambtenaar van Staat
    
    
    Uitgesproken in het openbaar op 8 september 2004.
    
    301.