ECLI:NL:RVS:2026:492, Raad van State, 28-01-2026, 202304734/2/R3
Raad van State — Uitspraak 
Datum: 2026-01-28 00:00:00.000000
Rechtsgebied: Bestuursrecht

Samenvatting: Bij tussenuitspraak van 7 mei 2025, ECLI:NL:RVS:2025:2066, heeft de Afdeling de raad opgedragen om binnen twintig weken na verzending van de tussenuitspraak het daarin omschreven gebrek in het besluit van 14 juni 2023 tot vaststelling van het bestemmingsplan "[locatie] te Leek" te herstellen, met inachtneming van wat over dat gebrek in de tussenuitspraak is overwogen. De Afdeling heeft in de tussenuitspraak, onder 5.4, geoordeeld dat het besluit tot vaststelling van het bestemmingsplan in strijd met artikel 3:2 van de Awb is genomen. Daartoe overwoog de Afdeling dat de raad van de gemeente Westerkwartier het plan niet met de vereiste zorgvuldigheid heeft voorbereid, omdat in het akoestisch onderzoek dat aan het plan ten grondslag lag ten onrechte niet is uitgegaan van een representatieve invulling van de maximale planologische mogelijkheden. Ter uitvoering van de tussenuitspraak heeft de raad ervoor gekozen om met de nadere motivering van 3 september 2025 te onderbouwen waarom het plan niet zal leiden tot een onaanvaardbare geluidbelasting ter plaatse van de woning, en dus niet tot een onaanvaardbare aantasting van het woon- en leefklimaat, van [appellante].

202304734/2/R3.
    Datum uitspraak: 28 januari 2026
    AFDELING
    BESTUURSRECHTSPRAAK
    Uitspraak in het geding tussen:
    [appellante], wonend in Leek, gemeente Westerkwartier,
    appellante,
    en
    de raad van de gemeente Westerkwartier,
    verweerder.
    Procesverloop
    Bij tussenuitspraak van 7 mei 2025, ECLI:NL:RVS:2025:2066 (hierna: de tussenuitspraak), heeft de Afdeling de raad opgedragen om binnen twintig weken na verzending van de tussenuitspraak het daarin omschreven gebrek in het besluit van 14 juni 2023 tot vaststelling van het bestemmingsplan "[locatie] te Leek" te herstellen, met inachtneming van wat over dat gebrek in de tussenuitspraak is overwogen.
    Bij beschikking van 9 juli 2025 heeft de Afdeling de in de tussenuitspraak bepaalde termijn verlengd met zes weken tot en met 5 november 2025.
    Ter uitvoering van de tussenuitspraak heeft de raad op 3 september 2025 een nadere motivering voor het bestreden besluit gegeven.
    [appellante] heeft, daartoe in de gelegenheid gesteld, op 29 september 2025 een zienswijze naar voren gebracht over de wijze waarop het gebrek is hersteld.
    De Afdeling heeft met toepassing van artikel 8:57, tweede lid, aanhef en onder c, en derde lid van de Algemene wet bestuursrecht (hierna: de Awb) bepaald dat een nadere zitting achterwege blijft en het onderzoek gesloten.
    Overwegingen
    Overgangsrecht inwerkingtreding Omgevingswet
    1.       Op 1 januari 2024 zijn de Omgevingswet en de Invoeringswet Omgevingswet in werking getreden. Op grond van artikel 4.6, derde lid, van de Invoeringswet Omgevingswet blijft op een beroep tegen een besluit tot vaststelling van een bestemmingsplan waarvan het ontwerp vóór het tijdstip van inwerkingtreding van de Omgevingswet ter inzage is gelegd het recht zoals dat gold onmiddellijk vóór dat tijdstip van toepassing tot het bestemmingsplan onherroepelijk is.
    Het ontwerpplan is op 18 januari 2023 ter inzage gelegd. Dat betekent dat op deze beroepsprocedure het recht, waaronder de Wet ruimtelijke ordening, zoals dat gold vóór 1 januari 2024 van toepassing blijft.
    De tussenuitspraak
    2.       De Afdeling heeft in de tussenuitspraak, onder 5.4, geoordeeld dat het besluit tot vaststelling van het bestemmingsplan in strijd met artikel 3:2 van de Awb is genomen. Daartoe overwoog de Afdeling dat de raad het plan niet met de vereiste zorgvuldigheid heeft voorbereid, omdat in het akoestisch onderzoek dat aan het plan ten grondslag lag ten onrechte niet is uitgegaan van een representatieve invulling van de maximale planologische mogelijkheden. Daarbij achtte de Afdeling van belang dat op basis van de planregels niet is uitgesloten dat het in het plan voorziene horecabedrijf ook voor 10:00 uur en na 21:00 uur geopend is, dat in de planregels niets is geregeld over de grootte en de plaats van het terras en dat in de gemeente Westerkwartier verder ook geen regels over de openingstijden en terrassen van horecabedrijven gelden. Ook achtte de Afdeling van belang dat de raad in het akoestisch onderzoek onvoldoende rekening heeft gehouden met het feit dat de planregels ook horecabedrijven van categorie 1b en 1c mogelijk maken, waardoor niet is uitgesloten dat er in de toekomst een horecabedrijf met een grotere ruimtelijke uitstraling dan een snackbar of een cafetaria wordt geëxploiteerd in het plangebied.
    2.1.    Gelet op wat de Afdeling in overweging 5.4 en 6 van de tussenuitspraak heeft overwogen, is het beroep van [appellante] tegen het besluit van 14 juni 2023 gegrond. Dat besluit moet worden vernietigd, omdat het in strijd met artikel 3:2 van de Awb is genomen.
    2.2.    De Afdeling heeft vervolgens in de tussenuitspraak, onder 6, overwogen dat de raad het in die uitspraak geconstateerde gebrek kon herstellen door alsnog in de planregels te borgen dat de in het plan toegestane categorie horecabedrijven in overeenstemming is met de uitgangspunten van het akoestisch onderzoek, dat het horecabedrijf en het daarbij behorende terras geopend mogen zijn binnen openingstijden die in overeenstemming zijn met de uitgangspunten van het akoestisch onderzoek en alsnog in de planregels en op de verbeelding te borgen dat het bij het horecabedrijf behorende terras zich uitsluitend mag bevinden op de gronden die in figuur 2.3 van de plantoelichting, die ook in bijlage 2 van de tussenuitspraak is opgenomen, met een geel vlak als "Terras" zijn aangeduid, en dus een gewijzigd of nieuw besluit te nemen, óf met een aanvullend akoestisch onderzoek te onderbouwen waarom het niet borgen van (een of meer van) deze aspecten in het plan niet zal leiden tot een onevenredige geluidbelasting ter plaatse van het woonperceel van [appellante] en dus niet zal leiden tot een onaanvaardbare aantasting van het woon- en leefklimaat van [appellante].
    Het herstel
    3.       Ter uitvoering van de tussenuitspraak heeft de raad ervoor gekozen om met de nadere motivering van 3 september 2025 (hierna: de nadere motivering) te onderbouwen waarom het plan niet zal leiden tot een onaanvaardbare geluidbelasting ter plaatse van de woning, en dus niet tot een onaanvaardbare aantasting van het woon- en leefklimaat, van [appellante]. Aan de nadere motivering heeft de raad het onderzoek "Aanvulling op het onderzoek geluidsituatie plan aan de [locatie] in Leek - V5 2025" van 11 juli 2025, opgesteld door het Noordelijk Akoestisch Adviesburo (hierna: het aanvullend onderzoek), ten grondslag gelegd. In het aanvullend onderzoek staat dat is uitgegaan van een representatieve invulling van de maximale planologische mogelijkheden. In de "Memo onderbouwing uitgangspunten maximaal planologische mogelijkheden" (hierna: de memo), die als bijlage bij de nadere motivering is opgenomen, heeft de raad nader onderbouwd waarom hij die uitgangspunten als een representatieve invulling van de maximale planologische mogelijkheden beschouwt.
    De conclusie van de nadere motivering is dat, uitgaande van de in de memo omschreven representatieve invulling van de maximale planologische mogelijkheden, de grenswaarde voor de geluidbelasting ter plaatse van de woning van [appellante] niet wordt overschreden.
    4.       De Afdeling zal op basis van de door [appellante] ingebrachte zienswijze beoordelen of de nadere motivering aanleiding geeft om te bepalen dat de rechtsgevolgen van het te vernietigen bestreden besluit in stand blijven.
    Beoordeling zienswijze [appellante]
    Ten onrechte uitgegaan van gemengd gebied
    5.       [appellante] betoogt dat in het aanvullend onderzoek ten onrechte als uitgangspunt wordt genomen dat haar woning zich bevindt in gemengd gebied als bedoeld in de VNG-publicatie Bedrijven en Milieuzonering (hierna: VNG-publicatie). Volgens [appellante] ligt haar woning niet direct aan hoofdinfrastructuur, omdat haar woning en de N979 worden gescheiden door het Leekster Hoofddiep en de Roomsterweg. Daarom is van gemengd gebied geen sprake, aldus [appellante].
    5.1.    Zoals de Afdeling heeft overwogen in haar uitspraak van 17 juli 2024, ECLI:NL:RVS:2024:2853, onder 12, is in de rechtspraak de mogelijkheid begrensd om nieuwe gronden aan te dragen in een beroep tegen een besluit dat genomen wordt nadat een eerder besluit is vernietigd. Die begrenzing houdt in dat er geen gronden kunnen worden aangevoerd tegen het nieuwe besluit, als die al tegen het oorspronkelijke besluit aangevoerd hadden kunnen worden. Zoals de Afdeling in overweging 12.1 van de hiervoor genoemde uitspraak heeft overwogen, geldt die beperking op dezelfde manier als een bestuursorgaan in reactie op een tussenuitspraak geen nieuw besluit neemt, maar een nieuw onderzoek of een nieuwe motivering aan zijn oorspronkelijke besluit ten grondslag legt.
    5.2.    De Afdeling stelt vast dat op pagina 10 van het "Onderzoek geluidsituatie plan aan de [locatie] in Leek" van 4 april 2023, opgesteld door het Noordelijk Akoestisch Adviesburo BV (hierna: het oorspronkelijke onderzoek), dat de raad ten grondslag heeft gelegd aan het besluit van 14 juni 2023 (hierna: het oorspronkelijke besluit), ook als uitgangspunt is genomen dat het plangebied en de bestaande omliggende woningen, waaronder de woning van [appellante], zich bevinden in gemengd gebied als bedoeld in de VNG-publicatie. De Afdeling is daarom van oordeel dat [appellante] deze beroepsgrond al tegen het oorspronkelijke besluit had kunnen aanvoeren. Dat betekent dat de Afdeling deze beroepsgrond niet inhoudelijk zal bespreken.
    Uitgangspunt geluidbelasting door stemgeluid te laag
    6.       [appellante] betoogt dat in het aanvullend onderzoek wordt uitgegaan van een onjuiste bronsterkte voor stemgeluid van bezoekers van het terras. Zij voert hiertoe aan dat in het aanvullend onderzoek wordt uitgegaan van 61 dB(A) voor vrouwen en 64 dB(A) voor mannen en kinderen, terwijl uit de rechtspraak blijkt dat bij een groot terras moet worden uitgegaan van een hogere bronsterkte. Ook is volgens [appellante] te verwachten dat op het terras regelmatig met stemverheffing zal worden gesproken, omdat het terras aan een provinciale weg gelegen is. Tot slot voert [appellante] aan dat van een te laag maximaal geluidniveau van 86 dB(A) per persoon is uitgegaan. Zij wijst erop dat het piekgeluid bij luid roepen 96 dB(A) bedraagt.
    6.1.    Zoals de Afdeling hiervoor onder 5.1 heeft overwogen, is in de rechtspraak de mogelijkheid begrensd om in een beroep nieuwe gronden aan te dragen als een bestuursorgaan een nieuw onderzoek of een nieuwe motivering aan zijn oorspronkelijke besluit ten grondslag legt. De Afdeling stelt vast dat op pagina 14 van het oorspronkelijke onderzoek staat dat op grond van literatuurwaarden de geluidvermogenniveaus van 61 dB(A) voor vrouwen en 64 dB(A) voor mannen en kinderen als uitgangspunt worden genomen. Verder staat daar dat voor de maximale geluidniveaus is uitgegaan van een geluidvermogenniveau van 86 dB(A) per persoon bij "spreken met stemverheffing (roepen)". Gelet op het voorgaande is de Afdeling is van oordeel dat [appellante] deze beroepsgrond al tegen het oorspronkelijke besluit had kunnen aanvoeren. Dat betekent dat de Afdeling ook deze beroepsgrond niet inhoudelijk zal bespreken.
    Maximale planologische mogelijkheden niet onderzocht
    7.       [appellante] betoogt dat in het aanvullend onderzoek ten onrechte nog altijd niet is uitgegaan van de maximale planologische mogelijkheden. Zij voert hiertoe aan dat in het aanvullend onderzoek alleen een snackbar met een groot terras is onderzocht, terwijl de planregels de vestiging van andere vormen van horeca, zoals een restaurant met bezorg- en/of afhaalservice met een sluitingstijd in de nachtperiode niet uitsluiten.
    7.1.    Zoals de Afdeling in overweging 5.3 van de tussenuitspraak heeft overwogen, moet bij een onderzoek naar de geluidbelasting worden uitgegaan van een representatieve invulling van de maximale planologische mogelijkheden. In de memo heeft de raad nader onderbouwd dat het aanvullend onderzoek uitgaat van een horecabedrijf uit categorie 1c van de Staat van horeca-activiteiten, die als bijlage 1 bij het plan is gevoegd, namelijk een horecabedrijf met een oppervlakte van meer dan 250 m2. Daarbij is uitgegaan van openingstijden tussen 06:00 uur ‘s ochtends en 01:00 uur ’s nachts en een terras met een oppervlakte van 145 m2, waar plaats is voor 145 personen. Dat terras heeft een ligging die vanaf de woning van [appellante] bezien het meest ongunstig is. Ook is er een correctie van +5 dB toegepast voor gelijktijdig stemgebruik en +2 dB voor de plaatsing van een geluidbron.
    De Afdeling is van oordeel dat de raad in de memo alsnog toereikend heeft onderbouwd wat hij beschouwt als een representatieve invulling van de maximale planologische mogelijkheden, en dat de raad die invulling redelijkerwijs als representatief heeft kunnen beschouwen. De Afdeling overweegt verder dat [appellante] niet heeft onderbouwd waarom de andere vormen van horeca die het plan mogelijk maakt, zoals een restaurant met bezorg- en/of afhaalservice, ter plaatse van haar woning kunnen leiden tot een hogere geluidbelasting dan de snackbar van meer dan 250 m2 die in het aanvullend onderzoek als uitgangspunt is genomen, waar immers ook sprake zal zijn van bezorgen en/of afhalen. De Afdeling ziet in wat [appellante] heeft aangevoerd dan ook geen aanleiding voor het oordeel dat de raad de in de memo onderbouwde representatieve invulling van de maximale planologische mogelijkheden niet als uitgangspunt voor het aanvullend onderzoek heeft mogen nemen.
    Het betoog slaagt niet.
    Conclusie
    8.       De Afdeling ziet in de zienswijze van [appellante] geen aanleiding voor het oordeel dat de raad met de nadere motivering van 3 september 2025 niet heeft voldaan aan de in de tussenuitspraak gegeven opdracht. Omdat de raad de motivering van het besluit van 14 juni 2023 heeft aangevuld en het gebrek daarmee is hersteld, zal de Afdeling met toepassing van artikel 8:72, derde lid, aanhef en onder a, van de Awb bepalen dat de rechtsgevolgen van het te vernietigen besluit van 14 juni 2023 in stand blijven. Dat betekent concreet dat het horecabedrijf met terras gerealiseerd mag worden.
    Proceskosten
    9.       De raad moet de proceskosten van [appellante] vergoeden. Voor zover Overgaauw, de initiatiefnemer van het plan, heeft verzocht om vergoeding van zijn reis- en verletkosten voor het aanwezig zijn op de zitting, is er geen grond om af te wijken van de onder meer in de uitspraak van 5 juli 2023, ECLI:NL:RVS:2023:2576, vermelde hoofdregel dat ten behoeve van een met het verwerende bestuursorgaan meeprocederende particuliere partij geen proceskostenveroordeling wordt uitgesproken.
    Beslissing
    De Afdeling bestuursrechtspraak van de Raad van State:
    I.        verklaart het beroep gegrond;
    II.       vernietigt het besluit van de raad van de gemeente Westerkwartier van 14 juni 2023 tot vaststelling van het bestemmingsplan "[locatie] te Leek";
    III.      bepaalt dat de rechtsgevolgen van dat besluit in stand blijven;
    IV.     veroordeelt de raad van de gemeente Westerkwartier tot vergoeding van bij [appellante] in verband met de behandeling van het beroep opgekomen proceskosten tot een bedrag van € 2.335,00, geheel toe te rekenen aan door een derde beroepsmatig verleende rechtsbijstand;
    V.      gelast dat de raad van de gemeente Westerkwartier aan [appellante] het door haar voor de behandeling van het beroep betaalde griffierecht ten bedrage van € 184,00 vergoedt.
    Aldus vastgesteld door mr. E.A. Minderhoud, lid van de enkelvoudige kamer, in tegenwoordigheid van mr. J.J.M.A. Wolvers-Poppelaars, griffier.
    w.g. Minderhoud
    lid van de enkelvoudige kamer
    w.g. Wolvers-Poppelaars
    griffier
    Uitgesproken in het openbaar op 28 januari 2026
    780-1117