ECLI:NL:RBAMS:2025:8995, Rechtbank Amsterdam, 21-11-2025, AMS 25/5852 en AMS 25/5853
Rechtbank Amsterdam — Uitspraak 
Datum: 2025-11-21 00:00:00.000000
Rechtsgebied: Bestuursrecht; Bestuursprocesrecht

Samenvatting: Beroep en verzoek om een voorlopige voorziening kortgesloten. Beroep ongegrond. Het Besluit [besluit] is zorgvuldig en afgewogen tot stand gekomen en voldoende gemotiveerd. Er is bij de overgangsregeling geen sprake van strijd met het gelijkheidsbeginsel en de besluivorming is niet onevenredig.

RECHTBANK AMSTERDAM
    
    
      Bestuursrecht
    
    
    
      Zaaknummers: AMS 25/5852 en AMS 25/5853
      
        
        uitspraak van de voorzieningenrechter van 21 november 2025 op het beroep en het verzoek om voorlopige voorziening in de zaak tussen
      
    
    
    
      [bedrijf 1] , gevestigd in [plaats 1] , 
    
    
      [bedrijf 2] , gevestigd in [plaats 2] ,
    
    
      [bedrijf 3] en mevrouw [persoon 1] , gevestigd in [plaats 3]
    
    
      [bedrijf 4] en de heer [persoon 2] , gevestigd in [plaats 3] ,
    
    
      [bedrijf 5] en de heer [persoon 3] , gevestigd in [plaats 3] ,
    
    
      [bedrijf 6] , gevestigd in [plaats 3]
    
    Watersporter/ligplaatshouder de heer [persoon 4] , uit [plaats 3] ,
    
    Watersporter/ligplaatshouder de heer [persoon 5] , uit [plaats 3]
    
    Watersporter/lid van een vereniging de heer [persoon 6] , uit [plaats 3] ,
    
    
      [bedrijf 7] , gevestigd in [plaats 3] ,
    
    De heer [persoon 7] , uit [plaats 3]
    
    
      gezamenlijk te noemen: eisers
      (gemachtigde: mr. E.T. de Jong),
    
    
    
      en
    
    
    
      
        het college van burgemeester en wethouders van Amsterdam, verweerder (gemachtigden: [gemachtigde 1] , [gemachtigde 2] , mr. H. Heinen en mr. E.G. Blees).
    
    
    Samenvatting
    
    
      1.1.
      Deze uitspraak gaat over het Besluit [besluit]. Eisers zijn het daar niet mee eens. Zij hebben daarom beroep ingesteld en verzocht om een voorlopige voorziening. Zij voeren een aantal gronden aan. Aan de hand van deze gronden beoordeelt de voorzieningenrechter de beroepen.
      
    
    
      1.2.
      De voorzieningenrechter komt in deze uitspraak tot het oordeel dat het Besluit [besluit] zorgvuldig en afgewogen tot stand is gekomen en voldoende is gemotiveerd, dat er bij de overgangsregeling geen sprake is van strijd met het gelijkheidsbeginsel en dat de besluitvorming niet onevenredig is. Eisers krijgen dus geen gelijk en het beroep is daarmee ongegrond. Hierna legt de voorzieningenrechter uit hoe hij tot dit oordeel komt en welke gevolgen dit oordeel heeft. Omdat de voorzieningenrechter uitspraak doet op het beroep, wijst hij het verzoek om een voorlopige voorziening af. 
      
    
  
  
    Procesverloop
    
    
      2.1.
      Verweerder heeft op 14 februari 2025 het Besluit [besluit] genomen. Met dit besluit is het vanaf 1 april 2025 niet langer mogelijk om met niet emissievrije pleziervaartuigen te varen in het centrumgebied van Amsterdam . Eisers hebben tegen dat besluit bezwaar gemaakt en verzocht om een voorlopige voorziening. Tijdens de zitting bij de voorzieningenrechter op 24 maart 2025 is tussen partijen afgesproken dat deze termijn van 1 april 2025 wordt opgeschort tot zes weken na de beslissing op bezwaar. Met het bestreden besluit van 18 september 2025 heeft verweerder het bezwaar van eisers ongegrond verklaard. Eisers hebben hiertegen beroep ingesteld en de voorzieningenrechter gevraagd om een voorlopige voorziening te treffen.
      
    
    
      2.2.
      Verweerder heeft op het verzoek om een voorlopige voorziening gereageerd met een verweerschrift. 
      
    
    
      2.3.
      De voorzieningenrechter heeft het verzoek op 12 november 2025 op zitting behandeld. Hieraan hebben deelgenomen: eisers, de gemachtigde van eisers en de gemachtigden van verweerder. 
      
    
    
      2.4.
      Omdat de voorzieningenrechter na afloop van de zitting tot de conclusie is gekomen dat nader onderzoek niet kan bijdragen aan de beoordeling van de zaak beslist hij ook op het beroep van eisers daartegen. Die mogelijkheid is ook ter zitting besproken.
      
    
  
  
    Beoordeling door de voorzieningenrechter
    
    
      
        Belanghebbendheid
      
    
    
    
      3.	Uit artikel 1:2, eerste lid, van de Awb volgt dat onder belanghebbende wordt verstaan degene wiens belang rechtstreeks bij een besluit is betrokken. Met partijen is de voorzieningenrechter van oordeel dat eisers als belanghebbenden kunnen worden aangemerkt. 
    
    
    
      
        Uitvoerbaarheid
      
    
    
    
      4.1.
      In de bezwaarfase is het bestreden besluit omschreven als een verkeersbesluit op het water. Dat roept de vraag op in hoeverre bij het bestreden besluit sprake is van een algemeen verbindend voorschrift dat niet rechtstreeks appellabel is bij de bestuursrechter. Voorafgaand aan en op de zitting is dit aan de orde gesteld. Partijen zijn het erover eens dat geen sprake is van een algemeen verbindend voorschrift maar van een concretiserend besluit van algemene strekking. Het bestreden besluit dient dan ook als zodanig te worden aangemerkt. Nu een dergelijk besluit niet is uitgezonderd in artikel 8:2 van de Awb kan daartegen bezwaar en beroep worden ingesteld.
      
    
    
      4.2.
      Vervolgens is met partijen besproken welke toets door de bestuursrechter dient te worden aangelegd. Beide partijen wensen een indringende/volle toets aan de algemene beginselen van behoorlijk bestuur. 
      
    
    
      4.3.
      De voorzieningenrechter stelt hier voorop dat hij, anders dan verweerder, geen overzicht heeft op alle belangen die betrokken zijn bij het bestreden besluit. Hij kan slechts de belangen wegen van degenen die in beroep zijn gekomen en niet die van de organisaties en Amsterdammers die dat niet hebben gedaan. Voor een volledig volle toets bestaat dan ook geen aanleiding.
      
    
    
      4.4.
      Wat betreft het wel te hanteren beoordelingskader verwijst de voorzieningenrechter naar de uitspraak van de meervoudige kamer van deze rechtbank van 20 augustus 2025. Die uitspraak is gewezen in een beroep tegen een op de wal in Amsterdam ingestelde emissievrije zone. Daarbij speelde de Wegenverkeerswet (Wvw) een rol, maar de voorzieningenrechter ziet daarin geen aanleiding om hier een ander algemeen bestuursrechtelijk beoordelingskader te hanteren. Uit die uitspraak haalt de voorzieningenrechter het volgende aan:
      
      
        
          14. (…) De rechtbank volgt het college niet en wijst daarvoor naar het toetsingskader van verkeersbesluiten. Het college komt bij het nemen van het verkeersbesluit beoordelingsruimte toe bij de uitleg van de in artikel 2, eerste en tweede lid, van de Wvw 1994 genoemde begrippen. Afhankelijk van de beroepsgronden gaat de bestuursrechter in op de vraag of de manier waarop het college van die beoordelingsruimte gebruik heeft gemaakt in overeenstemming is met het recht. Daarbij moet de bestuursrechter nagaan of het college redelijkerwijs de beoordelingsruimte op die manier heeft kunnen invullen. Nadat het college heeft vastgesteld welke verkeersbelangen naar zijn oordeel bij het besluit moeten worden betrokken, moet hij die belangen tegen elkaar afwegen. Bij die afweging heeft het bestuursorgaan beleidsruimte. De bestuursrechter beoordeelt aan de hand van de beroepsgronden of de voor een of meer belanghebbenden nadelige gevolgen van het verkeersbesluit niet onevenredig zijn in verhouding tot de met dat besluit te dienen doelen (artikel 3:4, tweede lid, van de Awb). 
          Daarbij geldt dat het bestuursorgaan niet de absolute noodzaak van een verkeersbesluit hoeft aan te tonen.
           Voldoende is dat met het verkeersbesluit de eraan ten grondslag gelegde belangen, bedoeld in artikel 2, eerste en tweede lid, van de Wvw 1994, worden gediend en dat inzichtelijk is gemaakt op welke wijze deze belangen zijn afgewogen tegen de belangen van tegen het verkeersbesluit opkomende burgers.
        
      
      
    
    
      4.5.
      Onder de belangen die in artikel 2, eerste en twee lid van de Wvw worden genoemd zijn (voor zover hier met name van belang): (1d) het zoveel mogelijk waarborgen van de vrijheid van het verkeer en (2a) het voorkomen of beperken van door het verkeer veroorzaakte overlast, hinder of schade alsmede de gevolgen voor het milieu, bedoeld in de Wet milieubeheer.
      
    
    
      4.6.
      Die belangen botsen in deze zaak. Eisers koesteren de vrijheid die zij tot dusver op het water hebben/hadden dan wel konden bieden aan anderen; verweerder wil met het bestreden besluit met name milieudoelen dienen die betrekking hebben op alle inwoners.
      
    
    
      4.7.
      Verweerder kan daarbij niet naar eigen voorkeur opereren, maar is verantwoording schuldig aan de democratisch gekozen gemeenteraad van Amsterdam, die met alle belangen rekening dient te houden (ook die van niet varende inwoners). Naar blijkt uit de aangehaalde uitspraak is verweerder gehouden om inzichtelijk te maken op welke wijze deze belangen zijn afgewogen tegen de belangen van tegen het verkeersbesluit opkomende burgers. Op verweerder rust echter niet de plicht om die burgers te overtuigen. Het gaat hier allereerst om een politieke kwestie. De rechter dient zich bij de beoordeling van zo’n besluit dan ook terughoudend op te stellen en te toetsen of het besluit niet strijdig is met wettelijke voorschriften, dan wel of er sprake is van een zodanige onevenwichtigheid in de afweging van de betrokken belangen, dat het bestuursorgaan niet in redelijkheid tot dat besluit heeft kunnen komen.
      
    
    
      4.8.
      Eisers voeren aan dat het belangrijkste geschilpunt de onzekerheid over de uitvoerbaarheid van het bestreden besluit betreft. Het bestreden besluit is volgens eisers namelijk ook onvoldoende zorgvuldig voorbereid omdat welhaast vaststaat dat op 31 december 2029 (net als nu of op 31 december 2027) niet voldoende laadcapaciteit voor alle elektrisch aangedreven boten aanwezig zal zijn. Ook een besluit vanuit een goede gedachte - verbetering van de luchtkwaliteit - is, wanneer het niet uitvoerbaar is, een slecht besluit. Reeds om die reden komt het besluit volgens eisers voor vernietiging in aanmerking.
      
    
    
      4.9.
      Op zitting is de onzekerheid die eisers ervaren besproken. Ook al zijn de meeste eisers ondernemers die naar hun aard ondernemingsrisico’s lopen, is de onzekerheid die zij ervaren in de uitvoerbaarheid van het bestreden besluit toch begrijpelijk. Op verkeersvlak is een grote transitie gaande. Overgaan op emissievrij varen kost investeringen voor bijvoorbeeld het op orde brengen van de laadinfrastructuur. De situatie omtrent de laadinfrastructuur is bepaald niet uitgekristalliseerd en de - ook ter zitting - besproken recente positieve ontwikkelingen bieden geen garantie voor de toekomst. Het zorgvuldigheidsbeginsel strekt echter niet zover dat een besluit niet op onzekerheden mag zijn gebaseerd of dat geen maatregelen mogen worden genomen in een dergelijke onzekere situatie. Besluiten zijn in de regel gericht op de toekomst, die naar zijn aard onzeker is. Het betreft hier bovendien een politieke afweging van verweerder en die gaat doorgaans gepaard met meningsverschillen, die hoog kunnen oplopen. Verweerder is echter wel gemotiveerd ingegaan op deze zorgen van eisers, en heeft gemotiveerd geschetst hoe ondanks de netproblemen toch technische oplossingen denkbaar zijn door bijvoorbeeld gebruik te maken van het net in de relatief rustige nachtelijke uren. Verweerder zal wel, zoals op zitting ook is aangegeven, in de toekomst een vinger aan de pols houden en de ontwikkelingen in de laadinfrastructuur evalueren. De voorzieningenrechter ziet geen reden om aan deze mededeling te twijfelen. Bovendien hebben eisers zich georganiseerd en kunnen op die manier druk en invloed uitoefenen op verweerder. 
      
    
    
      4.10.
      De voorzieningenrechter stelt dan ook vast dat verweerder het belang van het verbeteren van de luchtkwaliteit enerzijds tegenover de nadelige effecten van het bestreden besluit in redelijkheid en voldoende gemotiveerd heeft afgewogen. 
      
      
        
          Gelijkheidsbeginsel
        
      
      
    
    
      5.1.
      Eisers voeren verder aan dat verweerder met de overgangsregeling in het bestreden besluit ten onrechte onderscheid maakt tussen doorvaartvignetten en binnenhavengeld-vignetten. Er is volgens eisers sprake van ongelijke behandeling van houders van een Doorvaartvignet ten opzichte van houders van een Binnenhavengeld-vignet terwijl er sprake is van rechtens vergelijkbare groepen. Dat er verschillende looptijden voor de vignetten bestaan kan volgens eisers nooit een objectieve rechtvaardiging zijn voor deze ongelijke behandeling. 
      
    
    
      5.2.
      
        De voorzieningenrechter is van oordeel dat er geen sprake is van strijd met het gelijkheidsbeginsel, reeds omdat geen sprake is van gelijke gevallen. Het binnenhavengeld-vignet en het doorvaartvignet zijn beide bedoeld om het gebruik van de Amsterdamse binnenwateren te reguleren, maar ze verschillen in doel, gebruik en voorwaarden. Booteigenaren die structureel gebruikmaken van openbare ligplaatsen in Amsterdam, of aantoonbaar een ligplaats innemen in onder meer een jachthaven, hebben een binnenhavengeld-vignet nodig. Voor een binnenhavengeld-vignet geldt dat de gebruiker mede bijdraagt aan het onderhoud en beheer van de Amsterdamse binnenwateren. Het doorvaartvignet is bedoeld voor booteigenaren die incidenteel gebruik maken van de
        Amsterdamse waterwegen, bijvoorbeeld als zij slechts op doorreis zijn. Zij betalen slechts de kostprijs van het doorvaartvignet en dragen daarmee dus niet bij aan de kosten voor
        het onderhoud van de vaarinfrastructuur, zoals binnenhavengeld-vignethouders dat wel doen. Het zijn dus inhoudelijk geen gelijke gevallen. Zoals ter zitting ook besproken, bestaat dit onderscheid bovendien al langer. Het gaat dus om een historisch verschil, en niet om een onderscheid dat is gecreëerd bij het bestreden besluit.
      
      
    
    
      5.3.
      Verweerder heeft mensen met de overgangsregeling een keuze gegeven voor een bepaald type vignet en het is niet aan de voorzieningenrechter om dit in deze procedure (waarin die mensen geen deel nemen) ongedaan te maken. Deze beroepsgrond slaagt daarom niet.
      
      
        
          Evenredigheid
        
      
      
    
    
      6.1.
      Eisers voeren aan dat het bestreden besluit in strijd is met het evenredigheidsbeginsel. Eisers betwisten daarbij dat het bestreden besluit noodzakelijk is. De bijdrage van het bestreden besluit aan de verbetering van de Amsterdamse luchtkwaliteit is volgens eisers namelijk gering. Verweerder had een afweging dienen te maken in het kader van de noodzaak door de effecten van het bestreden besluit af te wegen én te onderzoeken of niet op een andere wijze met minder ingrijpende gevolgen, eenzelfde resultaat zou kunnen worden bereikt. Ook is het bestreden besluit niet evenwichtig. Vaststaat dat het besluit voor (nieuwe) eigenaren van elektrisch aangedreven vaartuigen consequenties heeft: zij mogen varen maar kunnen niet varen door een gebrek aan laadinfrastructuur. Eigenaren van fossiel aangedreven boten worden gedwongen hun vaartuig te verkopen - waarbij dit besluit ongetwijfeld effect zal hebben op de prijsvorming - dan wel de boot te laten elektrificeren. Ook dat is, afhankelijk van de boot, een fikse kostenpost van veelal enkele tienduizenden euro’s. Ook zij lopen vervolgens aan tegen het ontbreken van laadinfrastructuur. Voor de jachthavens betekent het zeer fikse investeringen in het op orde brengen van hun laadinfrastructuur- niet aanbieden, betekent immers lege ligplaatsen - maar de netbeheerders geven klip en klaar aan dat men nog geruime tijd, soms naar verwachting tot 2036, op een aansluiting moet wachten. Deze nadelen wegen volgens eisers niet op tegen de beperkte voordelen van het bestreden besluit.
      
    
    
      6.2.
      Deze argumenten van eisers zijn gezet in de sleutel van de evenredigheid, maar hebben feitelijk betrekking op de door verweerder gemaakte politieke afweging. Daarover heeft de voorzieningenrechter hiervóór al geoordeeld. Deze argumentatie van eisers brengt daar geen verandering in. Eisers stellen geen concrete door hen al ondervonden schade van het bestreden besluit maar schetsen vooral de door hen in de toekomst te verwachten nadelen. Eisers hebben echter niet aannemelijk gemaakt dat de schade als gevolg van het bestreden besluit zodanig ernstig is, dat deze zonder compensatie aan het nemen van het verkeersbesluit in de weg staat. Ook in dit opzicht is er dus geen grond voor vernietiging van het bestreden besluit. Wederom onder verwijzing naar de uitspraak van 20 augustus jl. voegt de voorzieningenrechter daar nog het volgende aan toe. Mocht alsnog van concrete en compensabele schade blijken, dan is een afzonderlijke nadeelcompensatieprocedure de geëigende manier om de schadekwestie te behandelen. In die procedure kan worden beoordeeld of eisers recht hebben op nadeelcompensatie. 
      
    
  
  
    Conclusie en gevolgen
    
    
      7.	Het beroep is ongegrond. Omdat het beroep ongegrond is, is er geen aanleiding om een voorlopige voorziening te treffen. Eisers krijgen daarom het griffierecht niet terug. Zij krijgen ook geen vergoeding van hun proceskosten. 
    
    
  
  
    Beslissing
    
    
      De voorzieningenrechter:
    
    
    - verklaart het beroep ongegrond;
    - wijst het verzoek om voorlopige voorziening af.
    
    
      Deze uitspraak is gedaan door mr. H.J. Tijselink, voorzieningenrechter, in aanwezigheid van mr. J.C.M. Schilder, griffier. Uitgesproken in het openbaar op 21 november 2025.
    
    
    
      
        
        
        
          
            
              griffier
            
            
              voorzieningenrechter
            
          
        
      
    
    
    
      Een afschrift van deze uitspraak is verzonden aan partijen op:
    
    
  
  
    Informatie over hoger beroep
    Een partij die het niet eens is met deze uitspraak voor zover deze gaat over het beroep, kan een hogerberoepschrift sturen naar de Afdeling bestuursrechtspraak van de Raad van State waarin wordt uitgelegd waarom deze partij het niet eens is met deze uitspraak voor zover deze gaat over het beroep. Het hogerberoepschrift moet worden ingediend binnen zes weken na de dag waarop deze uitspraak is verzonden. Kan de indiener de behandeling van het hoger beroep niet afwachten, omdat de zaak spoed heeft, dan kan de indiener de voorzieningenrechter van de Afdeling bestuursrechtspraak van de Raad van State vragen om een voorlopige voorziening (een tijdelijke maatregel) te treffen. Tegen deze uitspraak voor zover deze gaat over de voorlopige voorziening staat geen hoger beroep open. 
    
  
  
     Artikel 8:86 van de Algemene wet bestuursrecht (Awb) maakt dat mogelijk.
  
  
     ECLI:NL:RBAMS:2025:6143