ECLI:NL:RVS:2025:5794, Raad van State, 28-11-2025, 202502972/1/R4 en 202502972/2/R4
Raad van State — Uitspraak 
Datum: 2025-11-28 00:00:00.000000
Rechtsgebied: Bestuursrecht

Samenvatting: Bij twee afzonderlijke besluiten van 11 december 2023 heeft het college aan Hagepoortplein en Neocura een last onder dwangsom opgelegd wegens het met het bestemmingsplan strijdige gebruik van het voormalig bankgebouw aan het Hagepoortplein 5 in Zutphen voor het huisvesten van mensen met een GGZ-achtergrond. Hagepoortplein is eigenaar van het tot zorgwoningen verbouwde bankgebouw aan het Hagepoortplein 5 in Zutphen. Op 31 juli 2019 is aan Hagepoortplein een omgevingsvergunning verleend voor de verbouwing tot zorgwoningen en het gebruik als zodanig. Neocura huurt het gebouw sinds 1 juni 2023 en gebruikt het voor de huisvesting van volwassenen vanaf ongeveer 45 jaar met een GGZ-achtergrond, waarbij ook somatische problemen op de voorgrond zijn gekomen en sprake is van een zorgvraag. Aan de dwangsom heeft het college ten grondslag gelegd dat de omgevingsvergunning van 31 juli 2019 dit gebruik niet toestaat, omdat die vergunning is gevraagd en verleend voor de huisvesting van een andere doelgroep, namelijk mensen met dementiële syndromen, overwegend ouderen van 65 jaar en ouder.

202502972/1/R4 en 202502972/2/R4.
    Datum uitspraak: 28 november 2025
    AFDELING
    BESTUURSRECHTSPRAAK
    Uitspraak van de voorzieningenrechter van de Afdeling bestuursrechtspraak van de Raad van State op de verzoeken om het treffen van een voorlopige voorziening (artikel 8:81 van de Algemene wet bestuursrecht; hierna: Awb) en, met toepassing van artikel 8:86 van die wet, op de hoger beroepen van:
    1.       Hagepoortplein Zutphen B.V., gevestigd in Zwolle,
    2.       Neocura B.V., gevestigd in Arnhem,
    appellanten,
    tegen de uitspraak van de rechtbank Gelderland van 17 april 2025 in de zaken nrs. 24/4206 en 24/4215 in het geding tussen:
    Hagepoortplein en Neocura
    en
    het college van burgemeester en wethouders van Zutphen.
    Procesverloop
    Bij twee afzonderlijke besluiten van 11 december 2023 heeft het college aan Hagepoortplein en Neocura een last onder dwangsom opgelegd wegens het met het bestemmingsplan strijdige gebruik van het voormalig bankgebouw aan het Hagepoortplein 5 in Zutphen voor het huisvesten van mensen met een GGZ-achtergrond.
    Bij besluit van 14 mei 2024 heeft het college het door Hagepoortplein en Neocura daartegen gemaakte bezwaar ongegrond verklaard.
    Bij uitspraak van 17 april 2025 heeft de rechtbank de door Hagepoortplein en Neocura daartegen ingestelde beroepen ongegrond verklaard.
    Tegen deze uitspraak hebben Hagepoortplein en Neocura hoger beroep ingesteld.
    Het college heeft een schriftelijke uiteenzetting gegeven.
    Hagepoortplein en Neocura hebben de voorzieningenrechter verzocht een voorlopige voorziening te treffen.
    Neocura en het college hebben nadere stukken ingediend.
    De voorzieningenrechter heeft het verzoek op een zitting behandeld op 14 november 2025, waar Hagepoortplein, vertegenwoordigd door mr. J.T. Fuller, advocaat in Zwolle, Neocura, vertegenwoordigd door mr. A.P. Loo, advocaat in Arnhem, en [gemachtigde], en het college, vertegenwoordigd door mr. D.R. Wensink, zijn verschenen.
    Overwegingen
    1.       In dit geval kan nader onderzoek redelijkerwijs niet bijdragen aan de beoordeling van de zaak en bestaat ook overigens geen beletsel om met toepassing van artikel 8:86, eerste lid, van de Awb onmiddellijk uitspraak te doen in de hoofdzaak.
    2.       Op 1 januari 2024 zijn de Omgevingswet en de Invoeringswet Omgevingswet in werking getreden. Als vóór het tijdstip van inwerkingtreding van de Omgevingswet een overtreding heeft plaatsgevonden, is aangevangen of het gevaar voor een overtreding klaarblijkelijk dreigde, en vóór dat tijdstip een last onder dwangsom is opgelegd voor die overtreding of dreigende overtreding, dan blijft op grond van artikel 4.23, eerste lid, van de Invoeringswet Omgevingswet op die opgelegde last onder dwangsom het recht zoals dat gold onmiddellijk vóór het tijdstip van inwerkingtreding van de Omgevingswet van toepassing tot het tijdstip waarop de last volledig is uitgevoerd, de dwangsom volledig is verbeurd en betaald, of de last is opgeheven.
    Bij besluiten van 11 december 2023 heeft het college aan Hagepoortplein en Neocura een last onder dwangsom opgelegd. Dat betekent dat in dit geval de Wet algemene bepalingen omgevingsrecht (hierna: Wabo), zoals die gold vóór 1 januari 2024, van toepassing blijft.
    3.       Hagepoortplein is eigenaar van het tot zorgwoningen verbouwde bankgebouw aan het Hagepoortplein 5 in Zutphen. Op 31 juli 2019 is aan Hagepoortplein een omgevingsvergunning verleend voor de verbouwing tot zorgwoningen en het gebruik als zodanig. Neocura huurt het gebouw sinds 1 juni 2023 en gebruikt het voor de huisvesting van volwassenen vanaf ongeveer 45 jaar met een GGZ-achtergrond, waarbij ook somatische problemen op de voorgrond zijn gekomen en sprake is van een zorgvraag.
    Bij de besluiten van 11 december 2023 heeft het college Hagepoortplein en Neocura onder oplegging van een dwangsom van € 50.000,00 ineens gelast om het gebruik van het gebouw voor de huisvesting van deze doelgroep te beëindigen of te laten beëindigen en beëindigd te houden. Hieraan heeft het college ten grondslag gelegd dat de omgevingsvergunning van 31 juli 2019 dit gebruik niet toestaat, omdat die vergunning is gevraagd en verleend voor de huisvesting van een andere doelgroep, namelijk mensen met dementiële syndromen, overwegend ouderen van 65 jaar en ouder.
    Het is tussen partijen niet in geschil dat het gebruik van het gebouw als zorgwoningen in strijd is met de ter plaatse geldende bestemming "Kantoor". Hagepoortplein en Neocura menen echter, anders dan het college, dat het gebruik als zorgwoningen, ongeacht voor welke doelgroep, is toegestaan op grond van de omgevingsvergunning van 31 juli 2019. De rechtbank heeft het college gevolgd in zijn standpunt dat deze omgevingsvergunning is verleend voor de huisvesting van een specifieke doelgroep en dat de huidige huisvesting van mensen met een GGZ-achtergrond op grond daarvan niet is toegestaan.
    4.       Hagepoortplein en Neocura betogen dat de rechtbank heeft miskend dat de omgevingsvergunning van 31 juli 2019 is verleend voor het realiseren en gebruiken van zorgwoningen en dat in het besluit tot verlening daarvan noch in de voorschriften daarbij het gebruik van de zorgwoningen is beperkt tot een bepaalde doelgroep. Volgens hen is daarom het gebruik van de zorgwoningen door elke doelgroep toegestaan op grond van die vergunning.
    4.1.    De rechtbank heeft terecht overwogen dat het college de omgevingsvergunning heeft verleend op basis van de daartoe strekkende aanvraag. Die aanvraag is bepalend voor wat de vergunning toestaat. Dat in het besluit van 31 juli 2019 en de daarbij gestelde voorschriften niets is opgenomen over een bepaalde doelgroep, betekent op zichzelf dus niet dat huisvesting van elke doelgroep is toegestaan. Als in de aanvraag het gebruik van de zorgwoningen is beperkt tot een bepaalde doelgroep, is de omgevingsvergunning slechts verleend voor dat gebruik door die doelgroep.
    De rechtbank heeft verder terecht overwogen dat de ruimtelijke onderbouwing van IOM van 15 juli 2019 (hierna: ruimtelijke onderbouwing) onderdeel uitmaakt van de aanvraag om de omgevingsvergunning, wat betekent dat het daarin beschreven en onderbouwde gebruik is aangevraagd en dat dat gebruik is vergund. Hierna onder 6.1 gaat de voorzieningenrechter in op de vraag of in de ruimtelijke onderbouwing het aangevraagde gebruik van de zorgwoningen is beperkt tot een bepaalde doelgroep. De voorzieningenrechter komt aldaar tot de conclusie dat dat het geval is.
    Het betoog faalt.
    5.       Neocura voert aan dat de rechtbank de juridische status van de ruimtelijke onderbouwing onjuist heeft geduid. Volgens haar is een ruimtelijke onderbouwing geen bindend voorschrift en biedt het daarom geen grondslag voor handhavend optreden. Ter onderbouwing hiervan verwijst zij naar de uitspraken van de Afdeling van 27 april 2011, ECLI:NL:RVS:2011:BQ2646, van 4 december 2013, ECLI:NL:RVS:2013:2269 en van 18 maart 2015, ECLI:NL:RVS:2015:820.
    5.1.    Zoals in de drie door Neocura aangehaalde uitspraken is overwogen, is de ruimtelijke onderbouwing inderdaad op zichzelf geen bindend voorschrift en kan het college slechts in geval van overtreding van een wettelijk voorschrift gebruik maken van zijn bevoegdheid tot handhavend optreden. In dit geval is echter een omgevingsvergunning aangevraagd om het voormalig bankgebouw in strijd met de bestemming te mogen gebruiken als zorgwoningen en is de ruimtelijke onderbouwing opgesteld ter onderbouwing van de ruimtelijke aanvaardbaarheid van dat gebruik. In de ruimtelijke onderbouwing is dat gebruik in detail beschreven en is ingegaan op de te verwachten ruimtelijke uitstraling daarvan. Dat betekent dat dit specifiek beschreven gebruik is aangevraagd en vervolgens is vergund op basis van de onderbouwing van de aanvaardbaarheid van dat specifieke gebruik. Dat betekent verder dat een ander met het bestemmingsplan strijdig gebruik, dat niet is beschreven en waarvan de ruimtelijke aanvaardbaarheid niet is onderbouwd, niet is aangevraagd en daarom ook niet is vergund. Tegen dat andere met het bestemmingsplan strijdige gebruik kan dan handhavend worden opgetreden op grond van artikel 2.1, eerste lid, aanhef en onder c, van de Wabo, omdat daarvoor geen omgevingsvergunning is verleend. Dat is wat het college in dit geval heeft gedaan bij de besluiten van 11 december 2023. Anders dan Neocura aanvoert, heeft de rechtbank juist geduid dat de ruimtelijke onderbouwing bepalend is voor het aangevraagde en vergunde gebruik van het gebouw en is de rechtbank er terecht van uitgegaan dat het college op grond van artikel 2.1, eerste lid, aanhef en onder c, van de Wabo handhavend kan optreden tegen ander gebruik dat niet in overeenstemming is met het bestemmingsplan en niet is vergund.
    Het betoog faalt.
    6.       Hagepoortplein en Neocura betogen dat de rechtbank er ten onrechte van uitgaat dat de ruimtelijke onderbouwing zich uitsluitend richt op de huisvesting van mensen met dementiële syndromen. Volgens hen ziet de ruimtelijke onderbouwing op de aanvaardbaarheid van een woonzorgcomplex voor zorgbehoevenden in brede zin. Ter onderbouwing daarvan wijzen zij op blz. 8 van de ruimtelijke onderbouwing waar staat dat de doelgroep ‘in eerste instantie’ mensen met dementie betreft. Volgens Hagepoortplein betreft de doelgroep dus niet uitsluitend mensen met dementie. Volgens Neocura geeft de ruimtelijke onderbouwing enkel, bij wijze van indicatie, een voorbeeld van de eerstkomende zorgbewoners, te weten mensen met dementiële syndromen.
    6.1.    Op blz. 8 van de ruimtelijke onderbouwing staat dat de doelgroep in eerste instantie mensen met dementie betreft, die behoefte hebben aan intensieve zorg en begeleiding. Daarna in dezelfde alinea staat dat de doelgroep echter verder reikt dan alleen mensen met een vorm van dementie en dat ook ouderen met een somatische zorgvraag welkom zijn binnen het woonzorgcomplex. Hoewel hier staat dat de doelgroep verder reikt dan mensen met dementie, wordt vervolgens specifiek benoemd dat het daarbij gaat om ouderen met een somatische zorgvraag. Anders dan Hagepoortplein en Neocura stellen, volgt hieruit niet dat zorgbehoevenden in brede zin de beoogde doelgroep zijn.
    Naar het oordeel van de voorzieningenrechter is de rechtbank er terecht van uitgegaan dat in de ruimtelijke onderbouwing specifiek het gebruik van de zorgwoningen door mensen met dementiële syndromen en ouderen met een somatische zorgvraag is aangevraagd. Uit de ruimtelijke onderbouwing blijkt niet dat is beoogd in het gebouw zorgbehoevenden in brede zin of ook volwassenen vanaf ongeveer 45 jaar met een GGZ-achtergrond te huisvesten. Al op blz. 2 van de ruimtelijke onderbouwing staat dat de doelgroep van het voorgenomen woonzorgcomplex mensen betreft met dementiële syndromen, overwegend ouderen van boven de 65 jaar en dat het aan de orde zijnde beschermd wonen met intensieve dementiezorg CIZ-geïndiceerd is vanaf Zorgprofiel VV-5. Vervolgens wordt in de paragrafen 3.1 tot en met 3.3 uitvoerig onderbouwd dat er een behoefte bestaat aan woningen voor dementerende ouderen, dat het plan daaraan tegemoet komt en daarom past in landelijk, provinciaal en gemeentelijk beleid. Ook bij de onderbouwing van de omgevingsaspecten wordt steeds uitgegaan van deze specifieke doelgroep. Bij het aspect parkeren staat bijvoorbeeld dat de bewoners, in casu zorgbehoevenden met dementiële syndromen, niet in het bezit zijn van een auto. Gelet hierop is de vermelde doelgroep van mensen met dementiële syndromen en ouderen met een somatische zorgvraag niet slechts een voorbeeld zoals Neocura stelt, maar is dat de aangevraagde doelgroep waarvan de ruimtelijke aanvaardbaarheid is onderbouwd.
    Het betoog faalt.
    7.       Hagepoortplein en Neocura betogen dat de rechtbank bij de uitleg van de omgevingsvergunning van 31 juli 2019 heeft miskend dat het college bij het verlenen van die vergunning geen onderscheid mocht maken naar doelgroep, omdat dat onderscheid volgens hen niet ruimtelijk relevant is. Ter onderbouwing verwijzen zij naar vaste rechtspraak waaruit volgt dat het niet mogelijk is om in bestemmingsplannen en omgevingsvergunningen een verbod op te nemen op het gebruik van woningen door bepaalde doelgroepen, zoals niet-senioren of niet-jongeren, omdat dat zou leiden tot een niet ruimtelijk relevant onderscheid naar leeftijd. In dit kader halen zij een zestal uitspraken aan van de Afdeling en twee uitspraken van verschillende rechtbanken.
    7.1.    Daargelaten of het onderscheid tussen mensen met dementiële syndromen en mensen met een GGZ-achtergrond niet ruimtelijk relevant is, zoals Hagepoortplein en Neocura stellen, is de door hen aangehaalde rechtspraak niet van belang voor de uitleg van de omgevingsvergunning van 31 juli 2019. De rechtbank heeft in die rechtspraak terecht geen aanleiding gezien voor een andere uitleg van de omgevingsvergunning. Aan die vergunning is namelijk juist geen voorschrift verbonden over het gebruik van de zorgwoningen door een bepaalde doelgroep. Hagepoortplein heeft zelf bij haar aanvraag om die vergunning de huisvesting van een specifieke doelgroep aangevraagd. De aangehaalde rechtspraak staat er niet aan in de weg dat de aanvrager van een omgevingsvergunning een specifiek gebruik aanvraagt en dat als gevolg daarvan de gevraagde vergunning enkel voor dat specifieke gebruik wordt verleend. In dit geval is verder van belang dat de omgevingsvergunning is aangevraagd en verleend voor een woonzorgcomplex waarin mensen met een bepaalde zorgbehoefte worden gehuisvest en waarbij in hun zorgbehoefte wordt voorzien door een zorginstelling, waarbij die zorginstelling bepaalt wie zij daar huisvest. Dat is een andere situatie dan in de door Hagepoortplein en Neocura aangehaalde uitspraken, waarin een bestemmingsplan of omgevingsvergunning reguliere woningen mogelijk maakt die zijn bedoeld voor mensen in een bepaalde leeftijdscategorie.
    Het betoog faalt.
    8.       De hoger beroepen zijn ongegrond. De voorzieningenrechter bevestigt de uitspraak van de rechtbank. De verzoeken om het treffen van een voorlopige voorziening in de zin van artikel 8:81 van de Awb worden afgewezen.
    9.       Op de zitting is gesproken over de begunstigingstermijn waarbinnen Hagepoortplein en Neocura aan de last moeten voldoen. Deze termijn loopt tot 31 december 2025. Hagepoort en Neocura stellen een termijn van zes maanden nodig te hebben om de bewoners elders te kunnen huisvesten. Het college heeft te kennen gegeven zich in die termijn te kunnen vinden. Omdat beide partijen het erover eens zijn dat een begunstigingstermijn van zes maanden redelijk is, zal de voorzieningenrechter met toepassing van artikel 8:72, vijfde lid, van de Awb de voorlopige voorziening treffen dat de begunstigingstermijn wordt verlengd tot zes maanden na de dag van verzending van deze uitspraak.
    10.     Het college hoeft geen proceskosten te vergoeden.
    Beslissing
    De voorzieningenrechter van de Afdeling bestuursrechtspraak van de Raad van State:
    I.        bevestigt de aangevallen uitspraak;
    II.       wijst de verzoeken af;
    III.      bepaalt bij wijze van voorlopige voorziening dat de begunstigingstermijn die is verbonden aan de bij de besluiten van het college van burgemeester en wethouders van Zutphen van 11 december 2023, kenmerk 597867, opgelegde last onder dwangsom, wordt verlengd tot zes maanden na de dag van verzending van deze uitspraak.
    Aldus vastgesteld door mr. J.F. de Groot, voorzieningenrechter, in tegenwoordigheid van mr. L.S. Kors, griffier.
    w.g. De Groot
    voorzieningenrechter
    w.g. Kors
    griffier
    Uitgesproken in het openbaar op 28 november 2025
    687