ECLI:NL:RBGEL:2026:450, Rechtbank Gelderland, 22-01-2026, ARN 25/521
Rechtbank Gelderland — Uitspraak 
Datum: 2026-01-22 00:00:00.000000
Rechtsgebied: Bestuursrecht; Bestuursprocesrecht

Samenvatting: Boete wegens overtreding Meststoffenwet. Graasdieren. Geen aanknopingspunten voor extra correctie op stikstofvervluchtiging. Forfaits worden periodiek geactualiseerd en niet met terugwerkende kracht gewijzigd. Geen aanleiding voor matiging boete.

RECHTBANK GELDERLAND
    
    
      Zittingsplaats Arnhem
    
    
    
      Bestuursrecht
    
    
    
      zaaknummer: ARN 25/521 
    
    uitspraak van de meervoudige kamer van
    
    
      in de zaak tussen
    
    V.O.F. [eiseres] , uit [plaats] , eiseres
    (gemachtigde: ir. A.H.J. van der Putten),
    
    
      en
    
    
    de minister van Landbouw, Visserij, Voedselzekerheid en Natuur 
    (gemachtigde: mr. M. Leegsma).
    
    
    Samenvatting
    
    
      1. Deze uitspraak gaat over de boete die de minister aan eiseres heeft opgelegd wegens overtreding van de Meststoffenwet (Msw) in het jaar 2020. Eiseres is het niet eens met de boete en voert daartoe een aantal beroepsgronden aan. Aan de hand van deze beroepsgronden beoordeelt de rechtbank of de minister op goede gronden een boete aan eiseres heeft opgelegd voor het overschrijden van de gebruiksnorm voor dierlijke mest.
    
    
    
      1.1.
      De rechtbank komt in deze uitspraak tot het oordeel dat het beroep ongegrond is. Eiseres krijgt dus geen gelijk en de boete die de minister aan eiseres heeft opgelegd blijft dus in stand. Hierna legt de rechtbank uit hoe zij tot dit oordeel komt en welke gevolgen dit oordeel heeft. 
      
    
    
      1.2.
      Onder 2 staat het procesverloop in deze zaak. Onder 3 staat waar deze zaak over gaat. De beoordeling door de rechtbank volgt vanaf 4. Daarbij geeft de rechtbank onder 4 eerst aan de omvang van het beroep is en onder 5 wat het toetsingskader en de bewijslastverdeling is. Onder 6 beantwoordt de rechtbank de vraag of de minister terecht een boete heeft opgelegd. Daarna bespreekt de rechtbank onder 7 of er aanleiding bestaat om de boete te matigen. Aan het eind staat de beslissing van de rechtbank en de gevolgen daarvan. 
      
    
  
  
    Procesverloop
    
    
      2. Met het besluit van 27 juni 2024 heeft de minister aan eiseres een boete van € 116.108 opgelegd in verband met het overschrijden van de gebruiksnorm dierlijke mest in het jaar 2020, de derogatievergunning voor dat jaar ingetrokken en eiseres uitgesloten voor deelname aan derogatie in het jaar 2025. In de beslissing op bezwaar heeft de minister dit besluit in stand gelaten.
    
    
    
      2.1.
      Eiser heeft beroep ingesteld tegen de beslissing op bezwaar. De minister heeft op het beroep gereageerd met een verweerschrift. 
      
    
    
      2.2.
      De rechtbank heeft het beroep op 4 december 2025 op zitting behandeld. Hieraan hebben deelgenomen: namens eiseres [persoon A] en haar gemachtigde en de gemachtigde van de minister.
      
    
  
  
    Beoordeling door de rechtbank
    
    
      
        De oplegging van de boete
      
      3. Eiseres heeft een melkveehouderijbedrijf in [plaats] . In 2020 had eiseres een derogatievergunning. Dat betekent dat eiseres onder voorwaarden meer stikstof uit dierlijke mest mocht gebruiken dan op basis van de reguliere gebruiksnormen is toegestaan, namelijk 250 kilogram (kg) stikstof per hectare landbouwgrond in plaats van de reguliere norm van 170 kg.
    
    
    
      3.1.
      Op 25 maart 2022 heeft een controle door de Nederlandse Voedsel en Waren Autoriteit (NVWA) plaatsgevonden. 
      
    
    
      3.2.
      Bij brief van 12 maart 2024 heeft de minister aan eiseres het voornemen meegedeeld om de derogatievergunning van eiseres in te trekken en haar een boete van € 118.608 op te leggen. Eiseres heeft tegen dit voornemen een zienswijze ingediend.
      
    
    
      3.3.
      Bij het besluit van 27 juni 2024, gehandhaafd in de beslissing op bezwaar, heeft de minister een boete opgelegd van € 116.108. Volgens de minister heeft eiseres in 2020 de gebruiksnorm voor dierlijke meststoffen met 16.944 kg stikstof overschreden en daarom is er sprake van een overtreding van artikel 7 van de Msw. Ook heeft de minister de derogatievergunning voor 2020 ingetrokken en eiseres voor 2025 uitgesloten van deelname aan derogatie. 
      
      
        3.3.1.
        De minister  heeft – vanwege de ingetrokken derogatievergunning – de reguliere gebruiksnorm van 170 kg toegepast. Vanwege de overschrijding van de gebruiksnorm voor dierlijke meststoffen en na een matiging van de boete vanwege de beslistermijn heeft de minister de bestuurlijke boete voor deze overtreding vastgesteld op € 116.108.
        
        
          
            De omvang van het beroep
          
        
        4. Het bestreden besluit omvat zowel het opleggen van een boete (het boetebesluit) als een besluit tot het intrekken van de derogatievergunning voor het jaar 2020 en het uitsluiten van eiseres voor derogatie voor het jaar 2025 (het derogatiebesluit). De rechtbank oordeelt dat het hierbij gaat om twee afzonderlijke besluiten. Tegen het boetebesluit kon beroep worden ingesteld bij de rechtbank en tegen het derogatiebesluit kon beroep worden ingesteld bij het College van Beroep voor het bedrijfsleven (CBb). Het bij de rechtbank ingestelde beroep gaat daarom alleen over het boetebesluit.  
        
        
          
            Het toetsingskader en de bewijslastverdeling
          
        
        5. In artikel 7 van de Msw staat dat het verboden is om in enig kalenderjaar op een bedrijf meststoffen op of in de bodem te brengen. In artikel 8, aanhef en onder a, van de Msw is bepaald dat dit verbod niet geldt als de op of in de landbouwgrond gebrachte hoeveelheid meststoffen in het desbetreffende jaar de gebruiksnorm voor dierlijke meststoffen niet overschrijdt. Voor de toepassing van de gebruiksnorm dierlijke meststoffen wordt de hoeveelheid op of in de bodem gebrachte meststoffen (uitgedrukt in kilogrammen stikstof dan wel fosfaat) bepaald door de in het desbetreffende jaar op het bedrijf geproduceerde, aangevoerde en per saldo uit opslag gekomen hoeveelheden dierlijke meststoffen bij elkaar op te tellen, en de uitkomst te verminderen met de in dat jaar van het bedrijf afgevoerde hoeveelheid dierlijke meststoffen.
        
      
    
    
      5.1.
      Volgens vaste rechtspraak blijkt uit de artikelen 7 en 8 van de Msw en uit de memorie van toelichting bij het wetsvoorstel ‘Wijziging van de Meststoffenwet (invoering gebruiksnormen)’ dat het systeem van normstelling, waarin de wetgever bij de invoering van de gebruiksnormen heeft voorzien, uitgaat van een algeheel verbod op het op of in de bodem brengen van meststoffen, waaraan de agrariër die meststoffen heeft gebruikt slechts kan ontkomen als aan de voorwaarden voor opheffing van het verbod is voldaan.
      
    
    
      5.2.
      Om een geslaagd beroep op de opheffing van het verbod te kunnen doen, ligt het op de weg van degene die de meststoffen op of in de bodem brengt of laat brengen om feiten te stellen en materiaal aan te dragen aan de hand waarvan kan worden beoordeeld of aannemelijk is dat de gebruiksnormen niet door hem zijn overschreden. De weg waarlangs  dit geschiedt ligt in zoverre vast dat de wet niet alleen regelt aan de hand van welke elementen wordt bepaald hoeveel stikstof of fosfaat op of in de bodem is gebracht, maar bovendien de agrariër de verplichting oplegt om, mede ten behoeve daarvan, bepaalde gegevens over de meststoffenhuishouding van het landbouwbedrijf te administreren en over te leggen. Een en ander neemt niet weg dat de agrariër aan de hand van alternatieve gegevens en bepalingswijzen die voldoende zijn onderbouwd en betrouwbaar zijn om als bewijs te kunnen dienen, aannemelijk kan maken dat de gebruiksnormen niet zijn overschreden.
      
    
    
      5.3.
      Dat degene die in weerwil van het algehele verbod van artikel 7 van de Msw meststoffen op of in landbouwgrond brengt, moet verantwoorden dat hij de voor het desbetreffende jaar geldende gebruiksnorm(en) niet overschrijdt, laat onverlet dat de minister, als hij ter zake een bestuurlijke boete wil opleggen, op basis van concrete feiten en omstandigheden moet aantonen dat de overtreding is begaan.
      
      
        
          Heeft de minister terecht een boete opgelegd voor het overschrijden van de gebruiksnorm in 2020? 
        
        6. Eiseres voert aan dat zij in 2020 niet de gebruiksnorm voor dierlijke mest heeft overschreden. Volgens eiseres heeft de minister onvoldoende rekening gehouden met het stikstofgat: stikstofverliezen door stikstofvervluchtiging. Als de minister dat wel had gedaan, zou er volgens eiseres feitelijk geen sprake zijn geweest van overschrijding van de gebruiksnormen. Het is volgens eiseres onterecht dat de correctie op stikstofvervluchtiging alleen wordt toegepast op de mestproductie van staldieren en niet (ook) op de mestproductie van graasdieren. Eiseres is de op de hoogte van de rechtspraak over dit onderwerp. Volgens eiseres valt echter niet in te zien waarom deze systematiek, hetzij op basis van dezelfde toezegging, hetzij als ‘vrije bewijsleer’ niet kan worden toegepast op graasdierenmest. Eiseres voert in dit kader ook aan dat zij een uniek bedrijf heeft dat afwijkt van de gebruikelijke bedrijven met graasdieren. Het vloeroppervlak van haar bedrijf is namelijk geheel voorzien van dichte vloeren, hetgeen effect heeft op de verdamping. Daarbij zijn de stallen voorzien van open zijwanden, waarbij in de zomermaanden (april/mei tot oktober) alle deuren zijn geopend en ventilatoren in de stal aanwezig zijn om het stalklimaat voor de dieren optimaal te houden. Daarbij is het risico op verdamping van urine en vervluchtiging van de daarin aanwezige stikstof aanwezig. Dit geldt te meer omdat de zomer van 2020 klimatologisch extreem droog en warm was. Eiseres ziet zich hierdoor gesteld voor een onmogelijke bewijsopgave. Eiseres heeft geprobeerd toch invulling te geven aan de op haar rustende bewijslast door een balansbenadering op bedrijfsniveau op te stellen. Door dezelfde correctie toe te passen als bij staldieren worden logische gehalten in de verschillende posten verkregen (afvoer mest, mest toegediend aan eigen grond), die zich verhouden tot de gehalten in de beginvoorraad mest. Eiseres stelt dat zij dit niet nader kan invullen. Eiseres verwijst tenslotte naar de kamerbrief ‘Aanpak mestmarkt’ waarin de minister aangeeft tot een voortschrijdend inzicht te zijn gekomen, namelijk dat de N/P205-verhouding in de mest een betere methode is voor de berekening van de stikstofcorrectiefactor. 
      
      
    
    
      6.1.
      De beroepsgrond slaagt niet. De minister heeft terecht een boete opgelegd voor de overschrijding van de gebruiksnorm in 2020. De mestproductie van de graasdieren van eiseres in 2020 is vastgesteld op basis van de Handreiking bedrijfsspecifieke excretie melkvee (BEX). Hierin is al rekening gehouden met extra stikstofvervluchtiging bij graasdieren. De rechtbank ziet in wat eiseres aanvoert geen aanknopingspunten voor een extra correctie op stikstofvervluchtiging. Hierbij volgt de rechtbank de rechtspraak van het CBb waaruit volgt dat met die verliezen al rekening is gehouden bij de bepaling van de forfaits, waarmee de mestproductie op grond van artikel 66, eerste lid, van het Uitvoeringsbesluit Msw wordt berekend. Uit rechtspraak volgt verder dat alleen van het regelgevend kader kan worden afgeweken wanneer dat blijkt uit voldoende betrouwbare en verifieerbare concrete bedrijfsspecifieke gegevens. Over het betoog van eiseres dat zij zich in dit kader voor een onmogelijke bewijsopgave ziet gesteld, overweegt de rechtbank dat het aan eiseres is om aannemelijk te maken dat zij de gebruiksnorm niet heeft overschreden. De minister heeft in de beslissing op bezwaar opgenomen dat eiseres weliswaar een bedrijfsspecifieke berekening heeft gemaakt, maar dat zij dit niet heeft onderbouwd met betrouwbare en verifieerbare gegevens zoals mineralenstromen en onafhankelijke monstername. De minister kon de overschrijding van de gebruiksnormen dan ook vaststellen zoals zij dat heeft gedaan. De kamerbrief “Aanpak mestmarkt’ waarnaar eiseres verwijst leidt niet tot een ander oordeel. De omstandigheid dat de forfaits met ingang van 1 januari 2025 zijn aangepast als gevolg van voortschrijdend inzicht maakt niet dat eerder vastgestelde wettelijke forfaits onjuist zijn. Deze forfaits worden periodiek geactualiseerd en worden niet met terugwerkende kracht gewijzigd. 
      
      
        
          Is er aanleiding om de boete te matigen?
        
        7. Eiseres voert aan dat de opgelegde boete moet worden gematigd omdat de hoogte hiervan onevenredig is. Eiseres wijst op een recente uitspraak van het CBb en voert aan dat in dit geval een belangenafweging ontbreekt. Eiseres voert aan dat het niet toekennen van een correctie voor de opgetreden gasvormige stikstofverliezen zorgt voor een theoretische overschrijding van de verhoogde gebruiksnorm voor stikstof in dierlijke mest met 8.108 kg. Ervan uitgaande dat geen sprake is van de hier gestelde verliezen van stikstof betekent dit dat het wederrechtelijk verkregen voordeel € 22.008 zou zijn. Eiseres licht in haar beroepschrift toe dat zij door het intrekken van de derogatievergunning wordt geconfronteerd met € 165.000 aan directe of indirecte financiële sancties. Daarbij merkt zij op dat haar bedrijf in het kalenderjaar 2020 een jaarwinst had van in totaal € 68.269. Daarmee vertegenwoordigen de nu opgelegde sancties een waarde die gelijk is aan 250% van de jaarwinst en 7,5 keer het maximale wederrechtelijk verkregen voordeel wanneer geen bovenwettelijk stikstofverlies zou hebben plaatsgevonden. De hoogte van de boete is daarom volgens eiseres onevenredig. 
      
      
    
    
      7.1.
      De minister stelt zich op het standpunt dat de voor eiseres nadelige gevolgen niet onevenredig zijn in verhouding tot de doelen die met het besluit zijn gediend. Volgens de minister heeft eiseres geen bijzondere omstandigheden aangedragen die matiging van de boet noodzakelijk maken.
      
    
    
      7.2.
      De rechtbank moet toetsen of de hoogte van de opgelegde boete in redelijke verhouding staat tot de ernst en de verwijtbaarheid van de overtreding. Het opgelegde boetebedrag (van € 7 per kilo overschrijding van de gebruiksnorm) is vastgesteld in een wettelijk voorschrift. Zoals volgt uit vaste rechtspraak vormt voor bij wettelijk voorschrift vastgestelde boetebedragen artikel 5:46, derde lid, van de Algemene wet bestuursrecht (Awb) het kader waarin de op artikel 6 EVRM gestoelde evenredigheidstoets wordt voltrokken. Binnen dat kader kan en behoort te worden beoordeeld of de ingevolge artikel 57 van de Msw voorgeschreven boete in het concrete geval evenredig is aan met name de aard en ernst van de geconstateerde overtreding, de mate waarin deze aan de overtreder kan worden verweten en, zo nodig, de omstandigheden waaronder de overtreding is begaan. De omstandigheden die daarbij een rol kunnen spelen, zijn die omstandigheden waarmee de wetgever niet reeds bij de vaststelling van het boetebedrag rekening heeft gehouden.
      
    
    
      7.3.
      De beroepsgrond slaagt niet. De rechtbank oordeelt dat er geen sprake is van bijzondere omstandigheden op grond waarvan de minister tot matiging van de boete zou moeten overgaan. Met de vaststelling van de (gefixeerde) boetebedragen heeft de wetgever er al rekening mee gehouden dat het economisch voordeel feitelijk veel lager kan zijn. Uit de memorie van toelichting bij de Msw volgt dat de hoogte van de tarieven is bepaald vanuit het oogpunt dat de bestuurlijke boete, wil zij afschrikwekkend zijn, hoger moet zijn dan het eventueel als gevolg van de overtreding genoten economisch voordeel en daarenboven een straffend element moet hebben.. Eiseres heeft er geen beroep op gedaan dat zij de boete financieel niet kan dragen. Ook de door eiseres benoemde omstandigheden, zoals dat geen sprake is mestafzet over een langere afstand en dat ook haar derogatievergunning is ingetrokken, zijn geen omstandigheden waarmee de wetgever geen rekening heeft gehouden. Verder overweegt de rechtbank dat de uitspraak van het CBb waarnaar eiseres verwijst ziet op de intrekking van een derogatievergunning en niet, zoals in dit geval, op een boete. Bij de intrekking van een derogatievergunning moet een belangenafweging plaatsvinden. Bij het opleggen van een boete door de minister geldt de onder 7.2 aangehaalde rechtspraak van het CBb. 
      
    
  
  
    Conclusie en gevolgen
    
    
      8. Het beroep is ongegrond. Dat betekent dat eiseres geen gelijk krijgt en dat de beslissing op bezwaar in stand blijft. Eiseres krijgt daarom het griffierecht niet terug. Zij krijgt ook geen vergoeding van haar proceskosten. 
    
    
    
  
  
    Beslissing
    
    
      De rechtbank verklaart het beroep ongegrond.
    
    
    
    
    
    
      Deze uitspraak is gedaan door mr. G.W.B. Heijmans, voorzitter, en mr. W.P.C.G. Derksen en mr. J.A.M. van Heijningen, leden, in aanwezigheid van mr. I.M. Stroink, griffier.
      Uitgesproken in het openbaar op 
    
    
    
    
    
    
    
    
      
        
        
        
          
            
              griffier
            
            
              voorzitter
            
          
        
      
    
    
    
    
      Een afschrift van deze uitspraak is verzonden aan partijen op:
    
    
    
  
  
    Informatie over hoger beroep
    Een partij die het niet eens is met deze uitspraak, kan een hogerberoepschrift sturen naar het College van Beroep voor het bedrijfsleven waarin wordt uitgelegd waarom deze partij het niet eens is met deze uitspraak. Het hogerberoepschrift moet worden ingediend binnen zes weken na de dag waarop deze uitspraak is verzonden. 
    
    
      Digitaal hoger beroep instellen kan via “Formulieren en inloggen” op www.rechtspraak.nl. Hoger beroep instellen kan eventueel ook nog steeds door verzending van een brief aan het College van Beroep voor het bedrijfsleven, Postbus 20021, 2500 EA ’s-Gravenhage.
    
    
    
      Kan de indiener de behandeling van het hoger beroep niet afwachten, omdat de zaak spoed heeft, dan kan de indiener de voorzieningenrechter van het College van Beroep voor het bedrijfsleven vragen om een voorlopige voorziening (een tijdelijke maatregel) te treffen. 
    
    
  
  
     De boete in de beslissing op bezwaar is lager dan in het primaire besluit i.v.m. overschrijding van de beslistermijn (zie artikel 5:51, eerste lid, van de Awb).
  
  
     16.944 kg stikstof x € 7 = € 118.608 (artikel 57, eerste lid, onder a van de Mws) Hiervan wordt € 2.500 afgetrokken i.v.m. overschrijding van de beslistermijn: € 118.608 - € 2.500 = € 116.108 (Boetebeleid Meststoffenwet 2024).
  
  
     Artikel 12, eerste lid, van de Msw.
  
  
     Zie onder meer CBb 26 oktober 2017 (ECLI:NL:CBB:2017:343) en CBb 24 september 2024 (ECLI:NL:CBB:2024:660).
  
  
     Tweede Kamer, 2004-2005, 29 930, nr. 3, p. 67-72 en 112-113.
  
  
     Kamerbrief ‘Aanpak mestmarkt’, 13 september 2024.
  
  
     CBb 19 december 2023 (ECLI:NL:CBB:2023:724).
  
  
     CBb 3 september 2024 (ECLI:NL:CBB: 2024:612).
  
  
     CBb 30 april 2024 (ECLI:NL:CBB:2024:304).
  
  
     Artikel 57, eerste lid, onder a, van de Msw.
  
  
     CBb 11 januari 2022 (ECLI:NL:CBB:2022:2), CBb 3 september 2024 (ECLI:NL:CBB:2024:612).
  
  
     CBb 11 november 2025 (ECLI:NL:CBB:2025:597).
  
  
     Kamerstukken II 2004/05, 29 930, nr. 3, blz. 125 e.v.