ECLI:NL:RVS:2025:3124, Raad van State, 09-07-2025, 202207141/1/R3
Raad van State — Uitspraak 
Datum: 2025-07-09 00:00:00.000000
Rechtsgebied: Bestuursrecht

Samenvatting: Bij besluiten van 24 maart 2022 en 30 maart 2022 heeft het college van burgemeester en wethouders van Midden-Drenthe respectievelijk aan Hanustaete en Komen zowel een last onder dwangsom als een preventieve last onder dwangsom opgelegd vanwege het verblijf van arbeidsmigranten op het "Vakantiepark Oranje". Hanustaete en Komen zijn eigenaren van het perceel aan Oranje 8 in Midden-Drenthe. Op dit perceel is "Vakantiepark Oranje" gevestigd. Op het perceel waarop het vakantiepark zich bevindt, rust op grond van het bestemmingsplan "Oranje" de bestemming "Recreatie" en de functieaanduiding "verblijfsrecreatie". Een aantal recreatiewoningen op het park wordt door Hanustaete en Komen verhuurd ten behoeve van de tijdelijke huisvesting van arbeidsmigranten. De arbeidsmigranten werken voor "Unie-Pool Personeel B.V." en voeren hun werkzaamheden elders uit. Bij handhavingsbesluiten aan Hanustaete en Komen heeft het college een last onder dwangsom opgelegd wegens het in strijd handelen met het bestemmingsplan, omdat de arbeidsmigranten niet op het park verblijven in het kader van verblijfsrecreatie maar ten behoeve van hun werk.

202207141/1/R3.
    Datum uitspraak: 9 juli 2025
    AFDELING
    BESTUURSRECHTSPRAAK
    Uitspraak op het hoger beroep van:
    het college van burgemeester en wethouders van Midden-Drenthe,
    appellant,
    tegen de uitspraak van de voorzieningenrecht van de rechtbank Noord-Nederland (hierna: de rechtbank) van 17 november 2022 in zaken nrs. 22/3409 en 22/3410 in de gedingen tussen:
    het college
    en
    Hanustaete BV en Komen III BV.
    Procesverloop
    Bij besluiten van 24 maart 2022 en 30 maart 2022 (hierna: de handhavingsbesluiten) heeft het college respectievelijk aan Hanustaete en Komen zowel een last onder dwangsom als een preventieve last onder dwangsom opgelegd vanwege het verblijf van arbeidsmigranten op het "Vakantiepark Oranje".
    Bij besluit van 13 juni 2022 heeft het college besloten over te gaan tot invordering van de volgens het college door Komen en Hanustaete verbeurde dwangsom van elk € 48.000,00.
    Bij besluit van 23 september 2022 heeft het college de door Hanustaete en Komen tegen de besluiten van 24 en 30 maart 2022 en tegen het besluit van 13 juni 2022 gemaakte bezwaren ongegrond verklaard.
    Bij uitspraak van 17 november 2022 heeft de rechtbank het door Hanustaete en Komen daartegen ingestelde beroep gegrond verklaard, de besluiten van 13 juni 2022 en 23 september 2022 vernietigd, de besluiten van 30 maart 2022 (lees: het besluit van 24 maart 2022 en het besluit van 30 maart 2022) herroepen en bepaald dat de uitspraak in de plaats treedt van de vernietigde besluiten.
    Tegen deze uitspraak heeft het college hoger beroep ingesteld.
    Hanustaete en Komen hebben een schriftelijke uiteenzetting gegeven.
    De Afdeling heeft de zaak ter zitting behandeld op 28 februari 2025, waar het college, vertegenwoordigd mr. R.S. Wertheim, advocaat te Zwolle, en E. Dijkenga, en Hanustaete en Komen, vertegenwoordigd door [gemachtigde], bijgestaan door mr. M.R. Plug, advocaat te Den Haag, zijn verschenen.
    Overwegingen
    Overgangsrecht inwerkingtreding Omgevingswet
    1.       Op 1 januari 2024 zijn de Omgevingswet en de Invoeringswet Omgevingswet in werking getreden. Als vóór het tijdstip van inwerkingtreding van de Omgevingswet een overtreding heeft plaatsgevonden, is aangevangen of het gevaar voor een overtreding klaarblijkelijk dreigde, en vóór dat tijdstip een last onder dwangsom is opgelegd voor die overtreding of dreigende overtreding, dan blijft op grond van artikel 4.23, eerste lid, van de Invoeringswet Omgevingswet op die opgelegde last onder dwangsom het recht zoals dat gold onmiddellijk vóór het tijdstip van inwerkingtreding van de Omgevingswet van toepassing tot het tijdstip waarop de last volledig is uitgevoerd, de dwangsom volledig is verbeurd en betaald, of de last is opgeheven.
    Bij besluiten van 24 maart 2022 en besluit van 30 maart 2022 heeft het college een last onder dwangsom opgelegd. Dat betekent dat in dit geval de Wet algemene bepalingen omgevingsrecht (hierna: de Wabo) zoals die gold vóór 1 januari 2024, van toepassing blijft.
    Inleiding
    2.       Hanustaete en Komen zijn eigenaren van het perceel aan Oranje 8 in Midden-Drenthe. Op dit perceel is "Vakantiepark Oranje" gevestigd. Op het perceel waarop het vakantiepark zich bevindt, rust op grond van het bestemmingsplan "Oranje" de bestemming "Recreatie" en de functieaanduiding "verblijfsrecreatie". Een aantal recreatiewoningen op het park wordt door Hanustaete en Komen verhuurd ten behoeve van de tijdelijke huisvesting van arbeidsmigranten. De arbeidsmigranten werken voor "Unie-Pool Personeel B.V." en voeren hun werkzaamheden elders uit.
    Bij handhavingsbesluiten aan Hanustaete en Komen heeft het college een last onder dwangsom opgelegd wegens het in strijd handelen met het bestemmingsplan, omdat de arbeidsmigranten niet op het park verblijven in het kader van verblijfsrecreatie maar ten behoeve van hun werk. Hanustaete en Komen hebben bezwaar gemaakt tegen de handhavingsbesluiten, omdat er volgens hen geen strijd is met het bestemmingsplan. Hun bezwaar is ook gericht tegen het invorderingsbesluit van 13 juni 2022. Het college heeft met het besluit van 23 september 2022 deze besluiten in afwijking van het advies van de "Adviescommissie bezwaarschriften gemeente Midden-Drenthe" in stand gelaten, waarbij het college het besluit van 30 maart 2022 nader heeft gemotiveerd. Bij uitspraak van 17 november 2022 heeft de rechtbank het door Hanustaete en Komen ingestelde beroep gegrond verklaard en geoordeeld dat er geen sprake is van een overtreding. De rechtbank heeft het besluit van 23 september 2022 vernietigd en de handhavingsbesluiten herroepen en bepaald dat de uitspraak in plaats treedt van de vernietigde besluiten. Het college kan zich hier niet mee verenigen.
    Aangevallen uitspraak
    3.       De rechtbank heeft geoordeeld dat het gebruik van de recreatiewoningen door arbeidsmigranten op grond van het bestemmingsplan is toegestaan, omdat in de begripsomschrijving van het begrip recreatiewoning niet is bepaald dat de recreatiewoningen mogen of moeten worden gebruikt voor recreatieve doeleinden. Aan de enkele titel van de bestemming, namelijk "Recreatie", komt geen betekenis toe. Voor de invulling moet gekeken worden naar de planregels. Ten aanzien van de aanduiding "verblijfsrecreatie" oordeelt de rechtbank dat dit geen bestemming betreft, maar enkel een locatieaanduiding is. De rechtbank overweegt dat, zoals ook uit de bouwregels blijkt, recreatiewoningen slechts ter plaatse van deze aanduiding mogen worden gebouwd. De rechtbank is van oordeel dat de op de plankaart aangegeven bestemming en de bijbehorende regels duidelijk zijn, waardoor niet wordt toegekomen aan de context van dan wel de toelichting bij het bestemmingsplan, dan wel wat onder het dagelijks spraakgebruik onder (verblijfs)recreatie moet worden verstaan. De rechtbank heeft het beroep van Hanustaete en Komen gegrond verklaard.
    Strijd met het bestemmingsplan?
    4.       Het college betoogt dat de rechtbank niet heeft onderkend dat recreatiewoningen alleen voor recreatieve doeleinden mogen worden gebruikt. Het college voert hiertoe aan dat, omdat de hoofdbestemming "Recreatie" betreft, het begrip "recreatiewoning" als bedoeld in artikel 8.1, onder c, van de planregels daardoor beperkt is tot recreatief gebruik. Volgens het college kan het begrip "recreatiewoning" geen bredere reikwijdte hebben dan de titel van de bestemming "Recreatie", aangezien dit begrip onder die bestemming valt. Daarbij verwijst het college naar een uitspraak van de rechtbank Overijssel van 25 februari 2016, ECLI:NL:RBOVE:2016:659. Nu het begrip "Recreatie" niet is gedefinieerd in de planregels, moet er volgens het college voor de uitleg van dat begrip aangesloten worden bij het normale spraakgebruik, namelijk: "ontspanning in de vrije tijd". Volgens het college valt het huisvesten van arbeidsmigranten daar niet onder. Het huisvesten van arbeidsmigranten valt evenmin onder een ander onderdeel van artikel 8.1 van de planregels, aldus het college.
    Het college voert verder aan dat, voor zover de Afdeling van oordeel is dat de planregels op zichzelf onvoldoende duidelijk zijn, de rechtbank ten onrechte heeft nagelaten om betekenis toe te kennen aan de plantoelichting. Volgens het college blijkt uit pagina 28 van de plantoelichting dat het niet de bedoeling is dat arbeidsmigranten worden gehuisvest in de recreatiewoningen.
    4.1.    Artikel 1 van de planregels luidt:
    "In deze planregels wordt verstaan onder:
    […];
    vv. recreatiewoning: een permanent aanwezig gebouw, bestemd om uitsluitend door een huishouden of een daarmee gelijk te stellen groep van personen, dat of die het hoofdverblijf elders heeft, gedurende een gedeelte van het jaar te worden bewoond;
    […]."
    Artikel 8.1 luidt:
    "De voor ‘recreatie’ aanwezen gronden zijn bestemd voor:
    a. recreatieve voorzieningen;
    b. sport- en speelvoorzieningen;
    c. recreatiewoningen, uitsluitend ter plaatse van de aanduiding 'verblijfsrecreatie';
    […]."
    De Afdeling stelt vast dat de gronden van het perceel Oranje 8, voor zover relevant, zijn voorzien van de functieaanduiding "verblijfsrecreatie".
    4.2.    Voor het antwoord op de vraag of er sprake is van strijd met het bestemmingsplan zijn de op de verbeelding aangegeven bestemming(en) en aanduiding(en) en de daarbij behorende planregels bepalend. Vanwege de rechtszekerheid moet een planregel letterlijk worden uitgelegd. Pas als de planregel op zichzelf niet duidelijk is, wordt naar de samenhang met de andere planregels en de bedoeling van de planwetgever, zoals die blijkt uit de plantoelichting, gekeken. Die situatie doet zich naar het oordeel van de Afdeling hier niet voor.
    De Afdeling overweegt dat in artikel 8.1, onder c, van de planregels is bepaald dat gronden met de bestemming "Recreatie", voor zover zij zijn voorzien van de functieaanduiding "verblijfsrecreatie" onder andere zijn bestemd voor recreatiewoningen. Verder is in artikel 1, onder vv, van de planregels bepaald wat onder het begrip "recreatiewoning" moet worden verstaan in dit plan. Zoals de rechtbank terecht heeft overwogen, is daarin niet bepaald dat de recreatiewoningen voor recreatieve doeleinden mogen of moeten worden gebruikt. De omstandigheid dat artikel 8.1, onder c, van de planregels behoort tot de bestemming "Recreatie" maakt dat niet anders. Dat de titel van deze bestemming "Recreatie" is, betekent, anders dan het college stelt, niet dat alle in artikel 8.1 van de planregels genoemde vormen van gebruik van gebouwen slechts zijn toegestaan voor zover het gaat om gebruik voor recreatieve doeleinden. Aangezien de artikelen 1, onder vv, en 8.1, onder c, van de planregels op zichzelf voldoende duidelijk zijn, komt er geen betekenis toe aan de titel van de bestemming. De Afdeling komt daarom niet toe aan de vraag hoe dat begrip uitgelegd dient te worden.
    Gelet op het voorgaande is de Afdeling van oordeel dat de rechtbank terecht tot de conclusie is gekomen dat de omstandigheid dat de recreatiewoningen niet voor recreatieve doeleinden worden gebruikt, niet maakt dat sprake is van een overtreding van de regels van het bestemmingsplan.
    Het betoog slaagt niet.
    Huishouden
    5.       Het college betoogt verder dat de rechtbank niet heeft onderkend dat Hanustaete en Komen in strijd hebben gehandeld met artikel 8.1, onder c, van het bestemmingsplan, omdat niet is gebleken dat de arbeidsmigranten die in de recreatiewoningen verbleven een huishouden of een daarmee gelijk te stellen groep van personen vormden als bedoeld in artikel 1, onder vv, van de planregels.
    5.1.    De Afdeling stelt vast dat het college dit betoog pas voor het eerst in hoger beroep naar voren heeft gebracht.
    Dit betoog kan niet slagen. Hanustaete en Komen is in de handhavingsbesluiten en in het besluit op bezwaar van 23 september 2022  namelijk niet aan de hand van een vaststelling van feiten en omstandigheden verweten dat de in de woningen aangetroffen personen geen huishouden of een daarmee gelijk te stellen groep van personen vormden. Er zijn bovendien geen controlerapporten of andere stukken aanwezig waaruit blijkt hoeveel personen in elke individuele recreatiewoning verbleven, welke personen dit waren, wat de onderlinge verhoudingen waren en of zij individueel dan wel samen een huishouden - of een daarmee gelijk te stellen groep - vormden ten tijde van de handhavingsbesluiten. Ook op de zitting heeft het college deze informatie niet kunnen verschaffen.
    Nu er geen controlerapporten of andere stukken zijn aan de hand waarvan kan worden vastgesteld of er ten tijde van de handhavingsbesluiten sprake was van gebruik door een of meer mensen die géén huishouden, of een daarmee gelijk te stellen groep personen in de zin van artikel 1, onder vv, van de planregels vormden en met nieuwe controles evenmin kan worden vastgesteld wat de situatie was ten tijde van de handhavingsbesluiten, overweegt de Afdeling dat alleen al daarom niet meer met zekerheid vastgesteld kan worden of er ten tijde van de handhavingsbesluiten sprake was van een overtreding van de planregels. Dit betekent dat de rechtbank terecht tot de conclusie is gekomen dat het college niet bevoegd was om handhavend op te treden en dat zij de handhavingsbesluiten ook terecht heeft herroepen.
    Het betoog slaagt niet.
    Conclusie
    6.       Het hoger beroep is ongegrond. De aangevallen uitspraak van de rechtbank wordt bevestigd met verbetering van gronden.
    7.       Gelet op artikel 8:109, tweede lid, van de Algemene wet bestuursrecht wordt van het college griffierecht geheven.
    Beslissing
    De Afdeling bestuursrechtspraak van de Raad van State:
    I.        bevestigt de uitspraak van de rechtbank;
    II.       veroordeelt het college van burgemeester en wethouders van Midden-Drenthe tot vergoeding van bij Hanustaete BV en Komen III BV in verband met de behandeling van het hoger beroep opgekomen proceskosten tot een bedrag van € 1.814,00, geheel toe te rekenen aan door een derde beroepsmatig verleende rechtsbijstand, met dien verstande dat bij betaling van genoemd bedrag aan een van hen het bestuursorgaan aan zijn betalingsverplichting heeft voldaan;
    III.      bepaalt dat van het college van burgemeester en wethouders van Midden-Drenthe een griffierecht van € 548,00 wordt geheven.
    Aldus vastgesteld door mr. J.A.W. Scholten-Hinloopen, lid van de enkelvoudige kamer, in tegenwoordigheid van mr. E.W.L. van der Heijden, griffier.
    w.g. Scholten-Hinloopen
    lid van de enkelvoudige kamer
    w.g. Van der Heijden
    griffier
    Uitgesproken in het openbaar op 9 juli 2025
    884-1123