ECLI:NL:CBB:2026:11, College van Beroep voor het bedrijfsleven, 20-01-2026, 23/1700
College van Beroep voor het bedrijfsleven — Uitspraak 
Datum: 2026-01-20 00:00:00.000000
Rechtsgebied: Bestuursrecht

Samenvatting: Hoger beroep mestboete. Stikstofcorrectie. In de forfaits voor graasdieren is een correctie voor stikstofvervluchtiging opgenomen en worden de forfaits regelmatig onderzocht, beoordeeld en bijgesteld. Er worden verschillende berekeningswijzen toegepast bij graasdieren en bij staldieren. Geen reden voor matiging vanwege dreigend faillissement.

uitspraak
    
      
        
          
        
      
      
        
          
        
      
    
    COLLEGE VAN BEROEP VOOR HET BEDRIJFSLEVEN
    
    
      zaaknummer: 23/1700
    
    
    uitspraak van de meervoudige kamer van 20 januari 2026 op het hoger beroep van:
    Maatschap [naam 1] , te [woonplaats] (de maatschap)
    (gemachtigde: P.J. Houtsma)
    
    
      tegen de uitspraak van de rechtbank Overijssel van 31 juli 2023, 22/1838, in het geding tussen
    
    
    
      de maatschap
    
    
    
      en
    
    de minister van Landbouw, Visserij, Voedselzekerheid en Natuur
    (gemachtigde: mr. M. Leegsma en mr. A.H. Spriensma-Heringa)
    
    
  
  
    Procesverloop in hoger beroep
    
    
      De maatschap heeft hoger beroep ingesteld tegen de uitspraak van de rechtbank Overijssel  van 31 juli 2023 (niet gepubliceerd).
    
    
    
      De minister heeft een reactie op het hogerberoepschrift ingediend.
    
    
    
      De maatschap heeft nadere stukken ingediend.
      
        De zitting was op 13 oktober 2025. Aan de zitting hebben deelgenomen de gemachtigden van partijen. Namens de maatschap zijn ook [naam 2] en [naam 3] verschenen.
    
    
    
      De maatschap heeft verzocht om matiging van de boetes wegens overschrijding van de redelijke termijn als bedoeld in artikel 6 van het Verdrag tot bescherming van de rechten van de mens en de fundamentele vrijheden (EVRM).
    
    
  
  
    Grondslag van het geschil
    
    
      1.1
      De maatschap exploiteert een veebedrijf. In 2018 hield zij (deels) melkvee en vleesvee.
      
    
    
      1.2
      Met het besluit van 10 februari 2021 (het boetebesluit) heeft de minister voor het jaar 2018 aan de maatschap boetes opgelegd van in totaal € 133.736,- wegens overschrijding van de gebruiksnorm dierlijke meststoffen, de stikstofgebruiksnorm en de fosfaatgebruiksnorm, en het niet voldoen aan de mestverwerkingsplicht.
      
    
    
      1.3
      Met het bestreden besluit van 2 september 2022, waartegen het beroep bij de rechtbank was gericht, heeft de minister het boetebesluit gehandhaafd. Volgens de minister heeft de maatschap in 2018 de gebruiksnorm dierlijke meststoffen met 10.677 kg stikstof overschreden, de stikstofgebruiksnorm met 8.721 kg stikstof en de fosfaatgebruiksnorm met 1.337 kg fosfaat. Voor deze overtredingen heeft de minister een boete opgelegd van € 112.616,-. Daarnaast heeft de minister geconcludeerd dat de maatschap in 2018 niet aan de mestverwerkingsplicht heeft voldaan, omdat zij in dat jaar 1.920 kg te weinig fosfaat heeft verwerkt. Hiervoor heeft de minister een boete opgelegd van € 21.120,-.
      
    
    
      1.4
      In beroep heeft de minister zich op het standpunt gesteld dat het bestreden besluit op enkele onderdelen moet worden gewijzigd. De boete voor het niet voldoen aan de mestverwerkingsplicht moet worden verlaagd naar € 19.866,-. De minister heeft vervolgens vastgesteld dat de maatschap in 2018 de gebruiksnorm dierlijke meststoffen met 2.807 kg stikstof heeft overschreden, de stikstofgebruiksnorm met 2.629 kg stikstof en de fosfaatgebruiksnorm in 2018 niet heeft overtreden. Uit de nieuwe berekening blijkt dat de overgebleven overschrijdingen van de gebruiksnormen tot een boete van € 28.850,50 leiden. De minister heeft de rechtbank verzocht om het beroep gegrond te verklaren en de boetes uit het bestreden besluit te verlagen tot in totaal € 48.716,50 (€ 28.850,50 + € 19.866,-).
      
    
  
  
    Uitspraak van de rechtbank
    
    
      2	De rechtbank heeft het beroep van de maatschap gegrond verklaard. De rechtbank heeft het bestreden besluit vernietigd voor zover het de hoogte van de boetes betreft, het boetebesluit in zoverre herroepen en de hoogte van de boetes vastgesteld op in totaal € 43.844,85 (€ 48.716,50 – 10% wegens overschrijding van de redelijke termijn). De rechtbank heeft, voor zover voor het hoger beroep van belang, het volgende overwogen.
    
    
    
      “5.3	Uit het voorgaande volgt dat er een reden is dat de berekening van een stikstofgat alleen bij staldieren wordt toegepast en niet bij graasdieren. Deze reden komt de rechtbank niet onredelijk voor. Gelet hierop heeft eiseres niet aannemelijk gemaakt dat op dit punt sprake is van willekeur of van een ongerechtvaardigd onderscheid bij de vaststelling van de mestproductie van staldieren enerzijds en die van graasdieren anderzijds. Voor zover eiseres van mening is dat de excretieforfaits voor graasdieren onjuist zijn en niet mogen worden toegepast, heeft zij dat evenmin aannemelijk gemaakt. Verweerder heeft in het verweerschrift uitgelegd hoe en op basis van welke rapporten de excretieforfaits worden vastgesteld en dat daarbij rekening wordt gehouden met vervluchtiging. De excretieforfaits worden periodiek geactualiseerd op basis van adviezen van de Commissie van Deskundigen Meststoffenwet (CDM). In wat eiseres aanvoert ziet de rechtbank geen aanleiding om te twijfelen aan de juistheid van de forfaits. Verder heeft eiseres niet aannemelijk gemaakt dat verweerder de mestproductie van haar graasdieren met toepassing van de forfaitaire gehaltes onjuist heeft vastgesteld. De berekeningen die eiseres daarover in haar beroepschrift heeft gemaakt op basis van het rapport ‘Stikstof- en fosfaatexcretie van gangbaar en biologisch gehouden landbouwdieren’, van de CDM van juni 2019, zijn daarvoor onvoldoende.
    
    
    
      Voor zover eiseres van mening is dat verweerder haar dieren ten onrechte heeft aangemerkt als graasdieren, volgt de rechtbank dat evenmin. De enkele stelling dat haar dieren 90% van de tijd op stal staan, maakt dit niet anders.
    
    
    
      […]
    
    
    
      8.1
      Verder heeft eiseres ter zitting gevraagd om de boete voor het niet voldoen aan de mestverwerkingsplicht te matigen op grond van bijzondere omstandigheden. Ter onderbouwing hiervan heeft zij ter zitting en in het oorspronkelijke beroepschrift aangevoerd dat zij in 2018 bijna failliet is gegaan en gedwongen werd haar melkveebedrijf te staken. Hierdoor was het voor haar niet mogelijk om voor dat jaar een betrouwbare BEX-administratie te voeren. Ook is dit mede de oorzaak geweest dat zij in 2018 niet aan de mestverwerkingsplicht heeft voldaan. Feitelijk is dat eiseres overkomen als gevolg van het dreigende faillissement. Daarbij heeft zij ter zitting tevens gesteld dat het wel voldoen aan de mestverwerkingsplicht in 2018 aanzienlijk minder geld zou hebben gekost dan de boete die daarvoor nu aan haar is opgelegd.
      
    
    
      8.2
      Wat eiseres op dit punt aanvoert is onvoldoende voor het oordeel dat de boete (zoals uiteindelijk vastgesteld in het verweerschrift) voor het niet voldoen aan de mestverwerkingsplicht wegens bijzondere omstandigheden had moeten worden gematigd of anderszins niet in overeenstemming is met het bepaalde in artikel 5:46, tweede lid, van de Algemene wet bestuursrecht. Deze beroepsgrond slaagt daarom niet.”
      
    
  
  
    Beoordeling van het geschil in hoger beroep
    
      3.1
      De maatschap stelt zich op het standpunt dat de rechtbank de te hoge mestproductie van de graasdieren ten onrechte in stand heeft gelaten. Volgens de maatschap is er een methode om de stikstofverliezen nauwkeurig vast te stellen op een bedrijf dat zowel drijfmest gebruikt als weidt. Hierbij wijst zij op berekeningen aan de hand van de NP-methode. Volgens de vennootschap levert het niet toepassen van een extra correctie voor gasvormige verliezen bij graasdieren strijd op met het gelijkheidsbeginsel, omdat die correctie bij staldieren wel plaatsvindt. Voor de mestverwerkingsplicht stelt de maatschap dat de boete verder moet worden gematigd vanwege bijzondere omstandigheden. De afvoer van gescheiden mest zou moeten plaatsvinden op basis van redelijkheid en billijkheid. De maatschap heeft een moeilijke tijd doorgemaakt. Halverwege 2018 heeft de maatschap noodgedwongen afscheid moeten nemen van haar melkvee. Daardoor was het toepassen van BEX niet meer mogelijk, wat een groot nadeel was. De overige gronden zijn ter zitting ingetrokken.
      
    
    
      3.2
      De minister heeft gemotiveerd verweer gevoerd. Zijn stellingen zullen, voor zover nodig, hierna bij de beoordeling van de hogerberoepsgronden worden besproken.
      
      
        
          Beoordeling door het College
        
      
      
      
        
          Boete overschrijding gebruiksnormen
        
      
      
      
        
          Toetsingskader
        
      
      
    
    
      4.1
      De materiële bewijslast ten aanzien van de naleving van gebruiksnormen ligt volgens het systeem van de Meststoffenwet (Msw) primair bij degene die de meststoffen in de bodem brengt of laat brengen (de maatschap). De grote kamer van het College heeft op 26 oktober 2017 (ECLI:NL:CBB:2017:343, onder 7.2.1 sub 1) uitspraak gedaan over de bewijsmaatstaf bij een boete voor overschrijding van de gebruiksnormen. Uit de artikelen 7 en 8 van de Msw en de memorie van toelichting bij het wetsvoorstel “Wijziging van de Meststoffenwet (invoering gebruiksnormen)” (Kamerstukken II 2004/05, 29 930, nr. 3, blz. 67-72 en 112-113) blijkt dat het gebruiksnormensysteem uitgaat van een algeheel verbod van het op of in de bodem brengen van meststoffen (mestgebruik). Een landbouwer kan alleen aan dit verbod ontkomen door bij zijn mestgebruik geen van de in artikel 8 van de Msw bedoelde gebruiksnormen te overschrijden. Om een geslaagd beroep op de opheffing van het verbod te kunnen doen, moet hij feiten stellen en bewijs aandragen die aannemelijk maken dat hij de gebruiksnormen niet heeft overschreden. De wet regelt niet alleen aan de hand van welke elementen wordt bepaald hoeveel stikstof of fosfaat op of in de bodem is gebracht, maar verplicht de landbouwer ook een administratie te voeren en over te leggen van de meststoffenhuishouding van het landbouwbedrijf. Het voorgaande neemt niet weg dat de landbouwer met ander bewijs aannemelijk kan maken dat hij de gebruiksnormen niet heeft overschreden. Dat bewijs moet wel voldoende onderbouwd en betrouwbaar zijn. Dat de landbouwer zelf aannemelijk moet maken dat hij de gebruiksnormen niet overschrijdt, neemt niet weg dat de minister, als hij een bestuurlijke boete wil opleggen, op basis van concrete feiten en omstandigheden moet aantonen dat de landbouwer de gebruiksnormen heeft overschreden.
      
    
    
      4.2
      Uit artikel 66, eerste lid, van het Uitvoeringsbesluit meststoffenwet (Uitvoeringsbesluit) volgt dat de jaarlijkse mestproductie van graasdieren wordt bepaald door het vermenigvuldigen van het gemiddeld aantal aanwezige dieren met forfaitaire productienormen, uitgedrukt in kilogram fosfaat en stikstof per dier per jaar. Voor melkvee en staldieren wordt de mestproductie op een andere wijze bepaald (artikel 66, tweede en derde lid, van het Uitvoeringsbesluit). Zoals volgt uit de Toelichting op de Uitvoeringsregeling Meststoffenwet (Stcrt. 2005, nr. 226, blz. 34 e.v.) is de bepaling van de mestproductie van graasdieren anders dan die van staldieren, omdat gedurende de graasperiode, waarin de dieren buiten staan, de voeropname niet is te meten. De bij staldieren gebruikte stalbalansmethode (artikel 66, derde lid, van het Uitvoeringsbesluit) is dan niet bruikbaar, omdat kenbare voerstromen daarbij een belangrijke variabele zijn, terwijl bij melkvee de stikstof- en fosfaatexcretie (mede) kan worden bepaald door specifieke factoren, zoals de omvang van de melkproductie en het ureumgehalte van de melk. Voor graasdieren bestaan zulke specifieke factoren niet. Voor graasdieren zijn daarom forfaitaire normen ontwikkeld die zijn gebaseerd op berekeningen onder verantwoordelijkheid van de Commissie van Deskundigen Meststoffenwet (CDM) van Wageningen University & Research. Bij die berekeningen worden kengetallen per diercategorie betrokken voor voerverbruik, dierlijke productie, groei en vastlegging in het dier. Bij de bepaling van de forfaits voor graasdieren wordt ook rekening gehouden met de gasvormige stikstofverliezen. Periodiek wordt beoordeeld of er aanleiding is deze normen aan te passen (vergelijk de uitspraak van het College van 19 december 2023, ECLI:NL:CBB:2023:724).
      
      
        
          Stikstofcorrectie
        
      
      
    
    
      5.1
      Partijen zijn verdeeld over de vraag of de maatschap aannemelijk heeft gemaakt dat de gasvormige verliezen op haar bedrijf voor graasdieren groter zijn dan waar de minister van is uitgegaan. 
      
    
    
      5.2
      Niet in geschil is dat de minister conform artikel 66, eerste lid, van het Uitvoeringsbesluit de mestproductie van de graasdieren heeft berekend op basis van forfaitaire normen. Zoals uit 4.2 volgt, is in de forfaits voor graasdieren een correctie voor stikstofvervluchtiging opgenomen en worden de forfaits regelmatig onderzocht, beoordeeld en bijgesteld. Dat een bijstelling van de correctie heeft plaatsgevonden per 1 januari 2025, betekent niet dat de voor de maatschap gebruikte forfaits voor 2018 onjuist zijn en dat de minister daarvan om die reden niet heeft mogen uitgaan. De alternatieve berekening die de maatschap heeft overgelegd, is gebaseerd op de rekenmethode zoals deze is neergelegd in paragraaf 5.1.4.4 van het Boetebeleid. Maar deze rekenmethode ziet op stikstofvervluchtiging bij staldieren, terwijl het hier gaat om de graasdieren die de maatschap houdt. Hiermee heeft de maatschap niet onderbouwd waarom specifiek voor haar bedrijf te weinig stikstofcorrectie heeft plaatsgevonden. De stelling van de maatschap dat net als bij staldieren een extra stikstofcorrectie moet worden toegepast, omdat anders sprake is van strijd met het gelijkheidsbeginsel, gaat niet op. Zoals het College heeft overwogen in onder meer de uitspraak van het 19 december 2023 (ECLI:NL:CBB:2023:724, onder 6.3) worden er verschillende berekeningswijzen toegepast bij graasdieren en bij staldieren. Er is daarom geen sprake van gelijke gevallen.
      
      
        
          Boete mestverwerkingsplicht
        
      
      
    
    
      6.1
      De grond dat de rechtbank deze boete (verder) had moeten matigen, slaagt niet. Het College licht dit hieronder toe. 
      
    
    
      6.2
      Zoals het College eerder heeft overwogen (zie de uitspraak van 3 september 2024, ECLI:NL:CBB:2024:612) is een boete als hier aan de orde een punitieve sanctie, die valt onder het bereik van artikel 6 van EVRM. Dat brengt mee dat het College dient te toetsen of de hoogte van de opgelegde boete in redelijke verhouding staat tot de ernst en de verwijtbaarheid van de overtreding. Het opgelegde boetebedrag is vastgesteld in een wettelijk voorschrift. Zoals volgt uit vaste rechtspraak van het College (bijvoorbeeld de uitspraak van 11 januari 2022, ECLI:NL:CBB:2022:2) vormt voor bij wettelijk voorschrift vastgestelde boetebedragen de bepaling van artikel 5:46, derde lid, van de Algemene wet bestuursrecht (Awb) het kader voor de op artikel 6 van het EVRM gebaseerde evenredigheidstoets. Binnen dat kader kan en behoort te worden beoordeeld of de op grond van artikel 59 van de Msw voorgeschreven boete in het concrete geval evenredig is aan met name de aard en ernst van de geconstateerde overtreding, de mate waarin deze aan de overtreder kan worden verweten en, zo nodig, de omstandigheden waaronder de overtreding is begaan. De omstandigheden die daarbij een rol kunnen spelen, zijn die omstandigheden waarmee de wetgever niet al bij de vaststelling van het boetebedrag rekening heeft gehouden.
      
    
    
      6.3
      Net als de rechtbank is het College van oordeel dat wat de maatschap heeft aangevoerd onvoldoende is voor het oordeel dat de boete voor het niet voldoen aan de mestverwerkingsplicht wegens bijzondere omstandigheden verder moet worden gematigd of anderszins niet in overeenstemming is met het bepaalde in artikel 5:46, derde lid, van de Awb. Hoewel invoelbaar is dat een dreigend faillissement ingrijpend zal zijn geweest voor de maatschap, ontslaat dit haar niet van haar verplichting om de regelgeving na te leven. Ook de omstandigheid dat het niet langer mogelijk was om een BEX te kunnen gebruiken, is niet een dergelijke bijzondere omstandigheid die de boete onevenredig maakt. De maatschap wist dit immers in de loop van 2018 en had haar bedrijfsvoering daarop behoren aan te passen. 
      
      
        
          Overschrijding redelijke termijn
        
      
      
    
    
      7.1
      De maatschap heeft verzocht om een verdere matiging van de boetes vanwege overschrijding van de redelijke termijn.
      
    
    
      7.2
      In bestraffende zaken geldt het uitgangspunt dat de redelijke termijn voor een procedure in drie instanties in beginsel niet is overschreden als die procedure in haar geheel niet langer dan vier jaar in beslag heeft genomen. Verder geldt als uitgangspunt dat de redelijke termijn is overschreden als niet binnen twee jaar, nadat de termijn is aangevangen, door de rechtbank uitspraak is gedaan. De redelijke termijn van de rechterlijke behandeling in hoger beroep dient ook op twee jaar te worden gesteld, zodat de redelijke termijn derhalve in totaal vier jaar beslaat. 
      
    
    
      7.3
      De redelijke termijn van vier jaar is aangevangen op 12 november 2020 (voornemen tot boeteoplegging). Op het moment van deze uitspraak is de redelijke termijn met meer dan veertien maanden overschreden. In dit geval heeft de rechtbank de boete al met 10% (zonder maximum van € 2500,-) gematigd (zie ook onder 2) voor een overschrijding tot een jaar, zodat het College geen aanleiding ziet voor een verdere matiging van de boete met 5% voor de verdere overschrijding van de redelijke termijn in hoger beroep tussen een jaar en anderhalf jaar. 
      
      
        
          Slotsom
        
      
      
    
    
      8.1
      Het College zal de aangevallen uitspraak bevestigen. Voor een proceskostenveroordeling bestaat geen aanleiding.
      
      
    
  
  
    Beslissing
    
    
      Het College bevestigt de aangevallen uitspraak. 
    
    
    
      Deze uitspraak is gedaan door mr. B. Bastein, mr. M.L. Noort en mr. A. van Gijzen, in aanwezigheid van mr. C.S. de Waal, griffier. De beslissing is in het openbaar uitgesproken op 20 januari 2026.
    
    
    
    
    
    
    
    
    
      w.g. B. Bastein						w.g. C.S. de Waal