ECLI:NL:RVS:2025:2842, Raad van State, 25-06-2025, 202401722/1/A2
Raad van State — Uitspraak 
Datum: 2025-06-25 00:00:00.000000
Rechtsgebied: Bestuursrecht

Samenvatting: Bij besluit van 4 november 2022 heeft de minister geweigerd een private schuld van [appellante] over te nemen.   [appellante] is een gedupeerde van de kinderopvangtoeslagaffaire. Zij heeft verzocht om overname van twee openstaande schulden. De minister heeft dit bij het besluit van 4 november 2022, zoals gehandhaafd bij het besluit van 22 mei 2023, geweigerd, omdat het gaat om informele schulden die niet zijn vastgelegd in een notariële akte en aan deze schulden geen gerechtelijk vonnis ten grondslag ligt. Daarnaast is niet gebleken dat er afspraken zijn gemaakt over de terugbetaling van de leningen, waardoor niet is aangetoond dat sprake is van een opeisbare achterstand op deze leningen, aldus de minister. [appellante] betoogt dat de rechtbank het besluit van 22 mei 2023 aan het Besluit in plaats van aan de Wht had moeten toetsen. Doordat artikel 4.1 van de Wht terugwerkende kracht heeft zijn er minder mogelijkheden om rechtsbescherming te vinden. Zo kan de regeling van de overname van private schulden niet meer aan artikel 3:4, tweede lid, en artikel 4:84 van de Algemene wet bestuursrecht worden getoetst.

202401722/1/A2.
    Datum uitspraak: 25 juni 2025
    AFDELING
    BESTUURSRECHTSPRAAK
    Uitspraak op het hoger beroep van:
    [appellante], wonend in [woonplaats],
    appellante,
    tegen de uitspraak van de rechtbank Midden­Nederland van 16 februari 2024 in zaak nr. 23/2901 in het geding tussen:
    [appellante]
    en
    de Belastingdienst/Toeslagen (lees: de minister van Financiën; hierna: de minister)
    Procesverloop
    Bij besluit van 4 november 2022 heeft de minister geweigerd een private schuld van [appellante] over te nemen.
    Bij besluit van 22 mei 2023 heeft de minister het door [appellante] daartegen gemaakte bezwaar ongegrond verklaard.
    Bij uitspraak van 16 februari 2024 heeft de rechtbank het door [appellante] daartegen ingestelde beroep ongegrond verklaard.
    Tegen deze uitspraak heeft [appellante] hoger beroep ingesteld.
    De minister heeft een schriftelijke uiteenzetting gegeven.
    De Afdeling heeft de zaak ter zitting behandeld op 13 mei 2025, waar de minister, vertegenwoordigd door [gemachtigde A] en [gemachtigde B], is verschenen.
    Overwegingen
    Inleiding
    1.       [appellante] is een gedupeerde van de kinderopvangtoeslagaffaire. Zij heeft verzocht om overname van twee openstaande schulden. De minister heeft dit bij het besluit van 4 november 2022, zoals gehandhaafd bij het besluit van 22 mei 2023, geweigerd, omdat het gaat om informele schulden die niet zijn vastgelegd in een notariële akte en aan deze schulden geen gerechtelijk vonnis ten grondslag ligt. Daarnaast is niet gebleken dat er afspraken zijn gemaakt over de terugbetaling van de leningen, waardoor niet is aangetoond dat sprake is van een opeisbare achterstand op deze leningen, aldus de minister.
    Wettelijk kader
    2.       De regeling voor de overname van private schulden is aanvankelijk neergelegd in het Besluit betalen private schulden (hierna: het Besluit), dat vanaf 29 oktober 2021 een beleidsmatige grondslag bood om voor gedupeerde ouders die te maken hadden met deurwaarders en schuldenproblematiek bepaalde private schulden te betalen. Op 5 november 2022 is de Wet hersteloperatie toeslagen (hierna: de Wht) in werking getreden. In artikel 4.1 van de Wht is opgenomen welke geldschulden worden overgenomen. In het geval van schulden die niet zijn ontstaan door een in de normale uitoefening van een beroep of bedrijf verrichte rechtshandeling van de schuldeiser, ook wel informele schulden genoemd, bepaalt artikel 4.1, derde lid, aanhef en onder b, van de Wht dat die schulden alleen worden overgenomen als zij zijn vastgelegd in een notariële akte of blijken uit een rechterlijke uitspraak. Artikel 9.2 van de Wht bepaalt dat artikel 4.1 van de Wht terugwerkende kracht heeft tot en met 29 oktober 2021. In artikel 8.6 van de Wht is overgangsrecht neergelegd, op grond waarvan besluiten over de overneming van private schulden die voor de inwerkingtreding van de Wht in het kader van de hersteloperatie zijn genomen, vanaf het moment van inwerkingtreding van de Wht gelden als te zijn gegeven krachtens artikel 4.1 van die wet.
    De hiervoor genoemde bepalingen van de Wht zijn ook opgenomen in de bijlage, die deel uitmaakt van deze uitspraak.
    Hoger beroep
    Terugwerkende kracht
    3.       [appellante] betoogt dat de rechtbank het besluit van 22 mei 2023 aan het Besluit in plaats van aan de Wht had moeten toetsen. Doordat artikel 4.1 van de Wht terugwerkende kracht heeft zijn er minder mogelijkheden om rechtsbescherming te vinden. Zo kan de regeling van de overname van private schulden niet meer aan artikel 3:4, tweede lid, en artikel 4:84 van de Algemene wet bestuursrecht worden getoetst. In de memorie van toelichting bij de Wht is bovendien niet gemotiveerd waarom artikel 4.1 van de Wht terugwerkende kracht heeft tot en met 29 oktober 2021. Daarom had de rechtbank artikel 9.2 van de Wht buiten toepassing moeten laten, het Besluit op zijn beurt exceptief aan het evenredigheidsbeginsel moeten toetsen en de daarin opgenomen vereisten buiten toepassing moeten laten, aldus [appellante].
    3.1.    Zoals de Afdeling heeft geoordeeld in de uitspraak van 15 mei 2024 (ECLI:NL:RVS:2024:2040), volgt uit de memorie van toelichting bij artikel 8.6 van de Wht in samenhang gelezen met artikel 9.2 van die wet (Kamerstukken II 2021/22, 36 151, nr. 3, p. 161), dat de wetgever er doelbewust voor heeft gekozen om de Wht met terugwerkende kracht in werking te laten treden, om de besluiten die eerder in het kader van de hersteloperatie zijn genomen alsnog van een wettelijke basis te voorzien. Dit omdat het Besluit geen publiekrechtelijke grondslag had. Er bestaat geen aanleiding om deze duidelijke en door de wetgever nadrukkelijk beoogde wettelijke bepalingen te passeren. Dat gaat de taak van de bestuursrechter te buiten. De rechter mag namelijk niet treden in de belangenafweging die de wetgever bij de totstandkoming van een wet in formele zin heeft gemaakt. Dat staat in artikel 11 van de Wet algemene bepalingen. Ook kan de rechter artikel 9.2 van de Wht niet toetsen aan algemene rechtsbeginselen. Het in artikel 120 van de Grondwet neergelegde toetsingsverbod staat daaraan in de weg.
    3.2.    Het voorgaande betekent dat rechtstreeks uit de wet volgt dat het  besluit van 22 mei 2023 geldt als te zijn gegeven op de voet van artikel 4.1 van de Wht. De rechtbank heeft het besluit van 22 mei 2023 terecht aan dat artikel getoetst.
    3.3.    Het betoog faalt.
    Ongerechtvaardigd onderscheid
    4.       [appellante] betoogt daarnaast dat als het besluit van 22 mei 2023 wel aan de Wht moet worden getoetst, de rechtbank ten onrechte heeft geoordeeld dat geen aanleiding bestaat om artikel 4.1, derde lid, van die wet buiten toepassing te laten. Zij voert daartoe aan dat door de openstaande schulden niet over te nemen als het gaat om een informele schuld, maar deze schulden wel over te nemen als het gaat om een schuld die is ontstaan door een in de normale uitoefening van een beroep of bedrijf verrichte rechtshandeling van de schuldeiser, een ongerechtvaardigd onderscheid wordt gemaakt tussen gedupeerden die er bijvoorbeeld voor hebben gekozen om af te lossen op een schuld bij een bank of andere kredietinstelling en gedupeerden die ervoor hebben gekozen om op een informele schuld af te lossen.
    4.1.    Voor zover [appellante] heeft beoogd te stellen dat de Afdeling artikel 4.1, derde lid, van de Wht moet toetsen aan het gelijkheidsbeginsel en het evenredigheidsbeginsel, stuit ook dit betoog af op het in artikel 120 van de Grondwet neergelegde toetsingsverbod. De Afdeling heeft in haar uitspraak van de grote kamer van 1 maart 2023, ECLI:NL:RVS:2023:772, namelijk overwogen dat het toetsingsverbod er bij de huidige stand van de rechtsontwikkeling aan in de weg staat dat een (bepaling uit een) wet in formele zin wordt getoetst aan algemene rechtsbeginselen en (ander) ongeschreven recht.
    4.2.    Zoals de Afdeling in de voornoemde uitspraak van 1 maart 2023 ook heeft overwogen, kan aanleiding bestaan om tot een andere uitkomst te komen dan waartoe toepassing van een wettelijke bepaling leidt indien sprake is van bijzondere omstandigheden die niet of niet ten volle zijn verdisconteerd in de afweging van de wetgever. Dat is het geval indien die niet verdisconteerde bijzondere omstandigheden de toepassing van de wettelijke bepaling zozeer in strijd doen zijn met algemene rechtsbeginselen of (ander) ongeschreven recht dat die toepassing achterwege moet blijven.
    4.3.    Zoals de Afdeling heeft overwogen in de eerdergenoemde uitspraak van 15 mei 2024, is de eis van de notariële akte als bewijs van het bestaan van een informele schuld en van betalingsafspraken bewust in de wet opgenomen, om zoveel mogelijk zeker te stellen dat alleen daadwerkelijk bestaande én opeisbare achterstanden worden overgenomen. Dit is gedaan in het besef dat informele leningen doorgaans niet in een notariële akte worden vastgelegd, zodat veelal niet aan dit vereiste zal kunnen worden voldaan.
    4.4.    Omdat zich hier geen bijzondere omstandigheden voordoen die niet of niet ten volle zijn verdisconteerd in de afweging van de wetgever, komt de Afdeling niet toe aan de vraag of toepassing van artikel 4.1, derde lid, aanhef en onder b, van de Wht zozeer in strijd komen met het gelijkheidsbeginsel en het evenredigheidsbeginsel, dat die toepassing in het voorliggende geval achterwege zou moeten blijven. De Afdeling verwijst ook hiervoor naar de eerdergenoemde uitspraak van 1 maart 2023.
    4.5.    Het betoog faalt.
    Vertrouwensbeginsel
    5.       [appellante] betoogt verder dat de rechtbank niet heeft onderkend dat de weigering om haar schulden over te nemen in strijd is met het vertrouwensbeginsel. De staatssecretaris van Financiën, Toeslagen en Douane heeft in de media meermaals te kennen gegeven dat private schulden zouden worden overgenomen. Ook in de 6e Voortgangsrapportage Kinderopvangtoeslag is toegezegd dat een regeling zou worden opgesteld waarmee de Staat ouders helpt hun private schuldenlast op te lossen.
    5.1.    Wie zich beroept op het vertrouwensbeginsel moet aannemelijk maken dat van de kant van de overheid toezeggingen of andere uitlatingen zijn gedaan of gedragingen zijn verricht waaruit zij in de gegeven omstandigheden redelijkerwijs kon en mocht afleiden of het bestuursorgaan een bepaalde bevoegdheid zou uitoefenen en zo ja hoe.
    5.2.    Zoals de Afdeling eerder heeft overwogen in de uitspraak 29 mei 2019, ECLI:NL:RVS:2019:1694, dient de uitlating en/of gedraging in ieder geval toegesneden te zijn op de concrete situatie om een toezegging aan te nemen. [appellante] heeft niet aannemelijk gemaakt dat de uitlatingen van de staatssecretaris in de media waar zij een beroep op doet, zijn toegesneden op haar situatie. De 6e Voortgangsrapportage Kinderopvangtoeslag bevat ook alleen algemene informatie. [appellante] heeft dus niet aannemelijk gemaakt dat er een concrete toezegging is gedaan waaruit zij redelijkerwijs kon afleiden dat haar schulden zouden worden overgenomen.
    5.3.    Het betoog faalt.
    Conclusie
    6.       Het hoger beroep is ongegrond. De Afdeling bevestigt de uitspraak van de rechtbank.
    7.       De minister hoeft geen proceskosten te vergoeden.
    Beslissing
    De Afdeling bestuursrechtspraak van de Raad van State:
    bevestigt de aangevallen uitspraak.
    Aldus vastgesteld door mr. W. den Ouden, voorzitter, en mr. J.C.A. de Poorter en mr. M. den Heyer, leden, in tegenwoordigheid van mr. H.A. Komduur, griffier.
    w.g. Den Ouden
    voorzitter
    w.g. Komduur
    griffier
    Uitgesproken in het openbaar op 25 juni 2025
    809
     
    BIJLAGE
     
    Wet hersteloperatie toeslagen     
    Artikel 4.1.
    1. Onze Minister van Financiën neemt op aanvraag de geldschulden en kosten over op grond van artikel 155 van Boek 6 van het Burgerlijk Wetboek van degene die in aanmerking komt voor toepassing van een herstelmaatregel als bedoeld in artikel 2.7 of diens partner, bedoeld in artikel 3.1, eerste lid, onderdelen b of c, op wie artikel 4.6 of 4.7 niet van toepassing is.
    2. De geldschulden die worden overgenomen:
    a. zijn ontstaan na 31 december 2005;
    b. waren voor 1 juni 2021 opeisbaar; en
    c. zijn niet voldaan op het tijdstip waarop de aanvraag wordt gedaan.
    3. Geldschulden en kosten die worden overgenomen, zijn:
    a. een geldschuld die is ontstaan door een in de normale uitoefening van een beroep of bedrijf verrichte rechtshandeling van de schuldeiser;
    b. een geldschuld die niet is ontstaan door een in de normale uitoefening van een beroep of bedrijf verrichte rechtshandeling van de schuldeiser indien deze is vastgelegd in een notariële akte die is verleden in de periode tussen 1 januari 2006 en 1 juni 2021 of blijkt uit een rechterlijke uitspraak indien de daaraan voorafgaande ingebrekestelling of dagvaarding of het daaraan voorafgaande verzoekschrift dateert van voor 1 juni 2021, waarbij geldt dat de zaak bij de rechtbank binnen een redelijke termijn na de dagtekening van de ingebrekestelling aanhangig moet zijn gemaakt;
    […]
    Artikel 8.6.
    Beschikkingen ter zake van compensatie, aanvullende compensatie voor de werkelijke schade, O/GS-tegemoetkomingen, aanvullende O/GS-tegemoetkomingen voor de werkelijke schade of andere tegemoetkomingen of vergoedingen, ter zake van brede ondersteuning op de vijf leefgebieden financiën, gezin, werk, wonen en zorg aan gedupeerde aanvragers van een kinderopvangtoeslag, hun partners, kinderen en pleegkinderen van een van hen die woonachtig zijn buiten Nederland, kwijtschelding van bestuursrechtelijke schulden en betaling of overneming van privaatrechtelijke schulden die in het kader van de hersteloperatie toeslagen zijn gegeven voor het tijdstip van inwerkingtreding van de artikelen van afdeling 2.1, 2.4, 3.1, 4.1 onderscheidenlijk 4.2, worden vanaf dat tijdstip aangemerkt als beschikkingen die zijn gegeven krachtens het artikel van afdeling 2.1, 2.4, 3.1, 4.1 of 4.2 waarin de desbetreffende herstelregeling is opgenomen.
    Artikel 9.2.
    1. Deze wet treedt in werking op een bij koninklijk besluit te bepalen tijdstip, dat voor de verschillende artikelen en onderdelen daarvan verschillend kan worden vastgesteld en werkt terug ten aanzien van:
    […]
    j. de artikelen 4.1 tot en met 4.5, 6.1, eerste en derde lid, met betrekking tot aanvragen als bedoeld in artikel 4.3, eerste lid, 6.1, eerste en vierde lid, met betrekking tot aanvragen als bedoeld in de artikelen 4.1, eerste lid, 4.2 en 4.4, eerste lid, 6.2, tweede lid, met betrekking tot aanvragen als bedoeld in de artikelen 4.1, eerste lid, 4.2, 4.3, eerste lid, en 4.4, eerste lid, 6.8, eerste lid, en zevende en achtste lid juncto eerste lid, met betrekking tot uitbetalingen op basis van artikel 4.3, en 6.8, vierde lid, en zevende en achtste lid juncto vierde lid, met betrekking tot uitbetalingen op basis van artikel 4.4, en artikel 6.12, vijfde lid, met betrekking tot de gegevensverstrekking ten behoeve van de uitvoering van de artikelen 4.1 en 4.3, tot en met 29 oktober 2021;
    […]